CONTROL DE LO

PÚBLICO

PROGRAMA DE TECNOLOGÍA EN GESTIÓN

PÚBLICA CONTABLE

LUIS ALEJANDRO GUTIERREZ SERRANO

OCTAVIO BARBOSA CARDONA
 ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Director
HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO

Subdirector académico
CARLOS ROBERTO CUBIDES OLARTE

Decano de pregrado
JAIME ANTONIO QUICENO GUERRERO

Coordinador Nacional de A.P.T

JOS PLCIDO SILVA RUIZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

LUIS ALEJANDRO GUTIERREZ SERRANO
OCTAVIO BARBOSA CARDONA

ISBN 978-958-652-219-9
Bogotá D.C., Noviembre de 2008

2
 ÍNDICE

TÍTULO DEL MÓDULO: EL CONTROL DE LO PÚBLICO

i. INTRODUCCIÓN

1. CONTENIDO: MARCO CONCEPTUAL DEL CONTROL PÚBLICO

1.1. TEMAS:
1.1.1. OBJETIVOS DEL CURSO
1.1.2. RELACIÓN DEL CURSO CONTROL DE LO
PÚBLICO CON LOS PROGRAMAS Y DEMÁS
ASIGNATURAS
1.1.3. IMPORTANCIA DEL CONTROL DE LO
PÚBLICO
1.1.4. COMPETENCIAS QUE SE ESPERA
DESARROLLAR
1.2. PROTOCOLOS:
1.3. LECTURAS Y CONTROL DE LECTURAS
1.4. EJERCICIOS
1.5. LAS EVALUACIONES
1.6. MÉTODO DE ENSEÑANZA / APRENDIZAJE

2. LA TEORÍA DEL CONTROL

i. INTRODUCCIÓN
2.1. OBJETIVOS
2.2. IDEAS CLAVE
2.3. MAPA CONCEPTUAL
2.4. LA CONSTITUCIÓN UN SISTEMA DE CONTROLES
2.5. LOS FUNDAMENTOS DEL CONTROL

3
2.6. EL CONTROL SOBRE LA HACIENDA PÚBLICA
2.7. EL CONTROL DE LA LEGALIDAD
2.7.1. La Jurisdicción Constitucional
2.7.2. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
2.7.3. La Justicia Ordinaria
2.7.3.1. Jurisdicciones especiales
2.7.4. JUSTICIA PENAL MILITAR
2.7.5. LA JUSTICIA CANÓNICA
2.7.6. ACCIONES LEGALES QUE PRETENDEN AGILIZAR LA
APLICACIÓN DEL DERECHO
2.7.6.1. La acción de tutela
2.7.6.2. La acción de cumplimiento
2.8. EL CONTROL POLÍTICO
2.9. EL CONTROL DEL MINISTERIO PÚBLICO
2.10. EL CONTROL ADMINISTRATIVO
2.10.1. El sistema de control interno
2.11. EL CONTROL FISCAL
2.12. LA VIGILANCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS
2.13. AUTOEVALUACIÓN (VER ANEXO 9.1.)

3. LA RESPONSABILIDAD
i. INTRODUCCIÓN
3.1. OBJETIVOS
3.2. IDEAS CLAVE
3.3. MAPA CONCEPTUAL
3.4. ESTRATEGIA METODOLÓGICA
3.5. LA OBLIGACIÓN DE DAR CUENTAS
3.6. RESPONSABILIDAD POLÍTICA
3.7. RESPONSABILIDAD PENAL
3.7.1. Ejercicio de aprendizaje / investigación
3.8. RESPONSABILIDAD CIVIL
3.9. RESPONSABILIDAD FISCAL

4
3.9.1. Ejercicio para recapacitar
3.10. RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA
3.11. RESPONSABILIDAD ÉTICA
3.12. LA JURISDICCIÓN COACTIVA
3.13. ESTUDIO DE CASO ( ANEXO 9.2)

4. ORGANISMOS Y DISPOSITIVOS DE CONTROL EN COLOMBIA

i. INTRODUCCIÓN

4.1. OBJETIVOS

4.2. IDEAS CLAVE

4.3. ESTRATEGIA METODOLÓGICA

4.4. DE LOS ORGANISMOS DE CONTROL

4.4.1. Organismos de control independientes

4.4.2. Organismos de control adscritos

4.4.3. Agencias reguladoras

4.4.4. Dispositivos de control

4.5. EJERCICIO DE APRENDIZAJE ( ANEXO 9.3)

5. EL CONTROL SOCIAL DE LA GESTIN PÚBLICA

i. INTRODUCCIÓN
5.1. OBJETIVOS
5.2. IDEAS CLAVE
5.3. ESTRATEGIA METODOLOGICA
5.4. EL CONTROL POLÍTICO
5.5. EL CONTROL SOCIAL
5.6. FORMAS DE CONTROL SOCIAL
5.7. CONCEPCIONES TRADICIONALES DEL CONTROL SOCIAL

5
5.7.1. Modelo burocrático
5.7.2. Modelo de Mercado
5.8. PARTICIPACIÓN EN EL CONTROL
5.9. COMITÉS DE DESARROLLO SOCIAL DE LOS SERVICIOS
PÚBLICOS DOMICILIARIOS
5.10. RENDICIÓN DE CUENTAS
5.11. CUESTIONARIO DE PROFUNDIZACIÓN ( - VER ANEXO 9.4)

6. CONTROL INTERNO
i. INTRODUCCIÓN
6.1. OBJETIVOS
6.2. IDEAS CLAVE
6.3. ESTRATEGIA DE APRENDIZAJE
6.4. EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO
6.4.1. La función administrativa y el Control Interno
6.4.2. La responsabilidad asegurada
6.4.3. El paradigma gerencial del manejo estatal
6.4.3.1. Unidad de gestión / económica
6.4.3.2. Funciones administrativas y el ciclo administrativo a través del
control interno
6.5. EL CONTROL COMO FUNDAMENTO DEL SISTEMA DE
MEJORAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, SEGÚN
LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
6.6. EL CAMBIO EN LA CULTURA IMPULSADO POR LA LEY
6.7. LA IMPORTANCIA DE LA LEY 87 EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
6.8. EL MODELO ESTÃNDAR DE CONTROL INTERNO, MECI,
SUBSISTEMAS, COMPONENTES Y ELEMENTOS
6.9. LA UNIDAD DE CONTROL INTERNO
6.10. INFORMES DEL ÁREA DE CONTROL INTERNO.
6.11. EJERCICIO DE EVALUACIÓN DEL APRENDIZAJE,
CUESTIONARIO DE CONTROL ( - ANEXO 9.5)

6
7. LOS INDICADORES
i. INTRODUCCIÓN
7.1. OBJETIVOS
7.2. IDEAS CLAVE
7.3. ESTRATEGIA DE APRENDIZAJE
7.4. INDICADORES DE GESTIÓN
7.5. LA CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES
7.6. LA VARIABLE
7.7. CARACTERÍSTICAS DE LOS INDICADORES
7.8. TIPOS DE INDICADORES
7.9. LOS ESTÁNDARES
7.10. ESTRUCTURA BÁSICA DE UN INDICADOR
7.11. CLASIFICACIÓN DE LOS INDICADORES
7.12. INDICADORES DE GESTIÓN EN LA EMPRESA PÚBLICA
7.13. TALLER DE INDICADORES DE GESTIÓN ( - ANEXOS 9.6 Y
9.6.1.)

8. BIBLIOGRAFÍA

9. ANEXOS
ANEXO 1. AUTOEVALUACION: TEORIA DEL CONTROL
9.1. ANEXO 2. ESTUDIO DE CASO: RESPONSABILIDAD
9.2. ANEXO 3. EJERCICIOS DE APRENDIZAJE: ORGANISMOS Y
DISPOSITIVOS DE CONTROL EN COLOMBIA
9.3. ANEXO 4. CONTROL SOCIAL: CUESTIONARIO
9.4. ANEXO 5. CUESTIONARIO DE CONTROL

9.5. ANEXO 6. TALLER DE INDICADORES DE GESTIÓN O

RESULTADOS

7
 DE LOS NÚCLEOS TEMÁTICOS Y
PROBLEMÁTICOS

Desarrollo y
Gestión
Territorial
Estado y
TECNOLOGÍA EN Poder
GESTIÓN PÚBLICA
CONTABLE

Economía de Organizaciones
lo Público Públicas y
Gestión
Formación
Básica

El programa de Tecnología en Gestión Pública Contable tiene diferente

formas de interpretar la realidad que ha definido como su objeto
específico de estudio. En esta medida se considera fundamental que el
programa de Tecnología en Gestión Pública Contable tenga en cuenta
tres puntos que se consideran indispensables dentro del proceso de
construcción de conocimiento partiendo de cuatro núcleos problemáticos
que contienen las asignaturas por desarrollar, teniendo en cuenta lo
siguiente:

La formación de tecnólogos debe conducir al desarrollo de las

capacidades de comprensión y reflexión.
La posibilidad del desarrollo de las capacidades de reflexión y
comprensión exige abordar el conocimiento en sí mismo como objeto de
estudio.
La Gestión Pública Contable, como parte de la disciplina
Administración Pública, debe enmarcarse en los fundamentos
conceptuales y metodológicos de las ciencias sociales.

8
Núcleo de Organizaciones Públicas y Gestión

Este núcleo está orientado a conocer y a profundizar en las problemáticas

inherentes al fenómeno organizacional y macro organizacional de lo
público y de su administración; en procesos cooperativos de gestión de
grupos y redes, en la regulación de la interacción del Estado con sus
servidores en función del servicio público y en la forma global e integral de
administración, para abordar posibles maneras de solución a partir de una
eficiente gestión a través de un proceso responsable de planeación,
dirección y evaluación de las organizaciones y macro organizaciones del
poder público en los niveles regional y municipal

La interpretación y el manejo de las organizaciones públicas (OP) implica

abordar específicamente aquellas que conforman el Estado (OPE) y las
organizaciones públicas no estatales(OPNE) formadas por las
comunidades para satisfacer necesidades igualmente públicas, de las
redes de organizaciones públicas individuales, de personas o redes de
redes, de los procesos gerenciales o de dirección que permiten definir su
orientación, de los estudios de contexto y de los procesos de re-diseño o
reforma de organizaciones de niveles diferentes de complejidad.

Desde las organizaciones públicas más sencillas, como las

organizaciones de base o comunitarias y locales, pasando por las
organizaciones metropolitanas y regionales y hasta las de mayor
complejidad y trascendencia como las de cobertura nacional, todas
requieren un conocimiento idóneo.

Al tomar como punto de partida estos principios orientadores, esta

perspectiva e intenciones seguir la metodología definida para el proceso,
se puede inferir la necesidad de generar en los estudiantes, a través de
las siguientes asignaturas, que conforman el Núcleo de Organizaciones

9
Públicas y Gestión, una visión integral y pragmática de las
Organizaciones Públicas que les permita interpretarlas con idoneidad para
el servicio de la sociedad:

Organizaciones Públicas Subnacionales

Funciones institucionales de las entidades territoriales y aplicación del
ciclo administrativo.
Control Público.
Administración Financiera.

EL TRABAJO DEL TUTOR

El tutor tendrá libertad de cátedra en cuanto a su posición teórica o
ideológica frente a los contenidos del módulo, pero el desarrollo de los
contenidos de los módulos son de obligatorio cumplimiento por parte de
los tutores. Los Tutores podrán complementar los módulos con lecturas
adicionales, pero lo obligatorio para el estudiante frente a la evaluación
del aprendizaje son los contenidos de los módulos; es decir, la evaluación
del aprendizaje deberá contemplar únicamente los contenidos de los
módulos. Así mismo, la evaluación del Tutor deberá diseñarse para dar
cuenta del cubrimiento de los contenidos del módulo.

El Tutor debe diseñar, planear y programar con suficiente anticipación las

actividades de aprendizaje y los contenidos a desarrollar en cada sesión
de tutoría (incluyendo la primera), y diseñar las actividades para todas las
sesiones (una sesión es de cuatro horas tutoriales). También debe
diseñar las estrategias de evaluación del trabajo estudiante que le permita
hacer seguimiento del proceso de autoaprendizaje del estudiante. Los
módulos (asignaturas) de TGPC son de dos créditos (16 horas de tutoría
grupal presencial por crédito para un total de 32 horas), tres créditos (48
horas de tutoría grupal presencial) y de 4 créditos (64 horas de tutoría
grupal presencial, distribuidas así:

MÓDULO DE CONTROL DE LO PÚBLICO (2 créditos)

10
 Total No. mínimo No. máx.
No. Horas por horas de sesiones
No. de Horas por
Créditos crédito Tutoría encuentros por
sesiones sesión
Grupal tutoriales* encuentro
2 16 32 8 4 2 8
3 16 48 12 4 3 12
4 16 64 16 4 4 16
* El número de encuentros se programara de acuerdo con las distancias y costos de
transporte de la Sede Territorial al CETAP, por ejemplo para los casos de los CETAP de
Leticia, San Andrés, Mitu, Puerto inárida y Puerto Carreño, se podrán programar un
mínimo de dos encuentros para un módulo de 2 Créditos (16 horas por encuentro), tres
encuentros para un módulo de 3 créditos y cuatro encuentros para un módulo de 4
créditos.
Encuentro: número de veces que se desplaza un Tutor a un CETAP para desarrollar un
módulo.
Sesión: número de horas por cada actividad tutorial, por ejemplo: 8-12 a.m., 2-6 p.m., 6-
10 p.m.

11
 C ONTROL DE LO

PÚBLICO

TÍTULO DEL MÓDULO: EL CONTROL DE LO PÚBLICO

i. INTRODUCCIÓN: El desarrollo y aplicación del control de lo público,

reviste para el Estado singular importancia, basado en sus objetivos y
alcance, antes que en sus mecánicas instrumentalizadoras, de suerte tal

12
que el control está relacionado con el ejercicio del poder, de los actos del
gobierno, de la actividad y gestión estatal.

En los Estado modernos, la órbita del control se establece en el espacio

global de las actividades del Estado, la política pública y el plan de
desarrollo, de modo que su ejercicio es innato a la tarea de gobernar y la
evaluación está en el metaespacio de la gestión global.

Para los administradores y gestores públicos, el control es el instrumento

de retroalimentación del plan, los objetivos y metas, los procesos y las
actividades y por tanto está circunscrito al meso espacio u órbita interna
del ente económico, organismo o institución estatal.

El curso sobre el control de lo público permite al estudiante precisar los

conceptos, teoría y aplicación práctica del control en sus modalidades de
control interno, control de gestión y resultados, control de la política
pública y la gestión global, y por lo tanto relacionarlo con todas las
actividades de planeación, dirección, ejecución y evaluación de la
actividad pública y de gobierno.

1.0 CONTENIDO: MARCO CONCEPTUAL DEL CONTROL DE LO

PÚBLICO

El Control, se observa como la función administrativa que cumple con la

tarea de corregir los resultados por medio de decisiones de ajuste a la
gestión, en procura de la satisfacción de todos quienes intervienen en
ella. También interviene en la reorganización y estructuración del
ambiente interno, con el propósito de que la empresa mejore sus
resultados en términos de eficacia y eficiencia.

La organización vista desde su concepción integral se relaciona con el

ambiente externo, tanto para satisfacer las necesidades de los

13
demandantes, como para obtener, recursos, servicios y entregar
resultados, luego de integrar recursos y decisiones, enfocadas a
satisfacer una serie de objetivos de diversos calibres.

La administración se aplica a empresas, y se entiende a la empresa,

como un conjunto organizado de personas que buscan en conjunto
alcanzar propósitos y objetivos pre - establecidos.

Una empresa puede tener muy diversos objetivos, y se puede organizar

bajo esquemas muy concentrados o dispersos. Es el ejemplo de grandes
organizaciones multinacionales, trasnacionales, o “corporaciones
globales”, a las que se refiere Luciano Tomasini1, las iglesias, los
gobiernos y sistemas de comercio electrónico que superan las fronteras
de los Estado. En los sistemas concentrados, las organizaciones son
vistas como pequeños núcleos, dedicados a mercados restringidos a
determinados usuarios, comunidades o grupos objetivo de menores
dimensiones.

En el caso de los gobiernos, no sólo se observa al control, como parte del

proceso administrativo y la descripción del trabajo del administrador
alrededor de la toma de decisiones y del ejercicio de las funciones de
planeación, organización, integración de personal, dirección y control; sino
como la función de evaluación necesaria para garantizar la ética en el
sector público.

Estas funciones administrativas se realizan por los organismos e

instituciones públicas de los diversos ordenes y niveles, y reflejan la
capacidad de regular la gestión estatal bajo diferentes instrumentos, cuya
finalidad encaja en la adecuada administración de los recursos y bienes
estatales, para la finalidad que le es innata: “el servicio publico”. Éste se

1
El escenario internacional y el desarrollo de América Latina “ Programa Rial de la
Comisión Económica Para América Latina CEPAL..

14
presta para la protección del interés general y la atención de las
demandas de la misma sociedad, según sea su nivel, grado de
representación y participación y Estado de desarrollo social, económico,
cultural, ambiental, espacial, tecnológico y científico.

La vigilancia y el control entonces además de ser instrumento de gestión y

de dirección empresarial, cumple en lo oficial al constituirse en medio de
participación y de dación de cuentas y en mecanismo de control
constitucional y legal, mediante un ejercicio independiente y profesional,
bajo distintos enfoques, que encajan desde la prevención hasta la
reprensión, bajo diversas formas e instituciones encargadas de
demandar la responsabilidad, no sólo de los organismos estatales, sino
de sus agentes, al tener competencias para reprender y exigir la
responsabilidad con efectos variados desde disciplinarios hasta penales,
compartiendo simultáneamente los efectos civiles, políticos,
administrativos y éticos, así como la jurisdicción coactiva.

El control se convierte en el principal instrumento de gestión, no sólo

porque permite ajustar las decisiones y la disposición de recursos hacia el
resultado, sino porque es el instrumento para demandar el ejercicio del
poder, con responsabilidad.

En la figura No. 1 que refleja el mapa conceptual, se observa al control en

sus dos esferas, la externa y la interna a la unidad u organización. El
objetivo es facilitar al organismo su continuo ajuste que le permita la
supervivencia. El organismo necesita capacidad de aprendizaje y de
reacción.

El control es la función administrativa, que le permite a la organización

enfrentar el cambio y facilita el ajuste de planes, estructura, tecnología y
recursos. En el ambiente externo, en la actividad de la entidad estatal,
surge el control como mecanismo de dirección de las decisiones de

15
política pública, interventoría, regulación, proveeduría, inspección,
vigilancia y aun en las esferas del control social, a través de la
contradicción y la misma competencia de lo privado frente a las
actividades estatales. La información es requisito indispensable para el
ejercicio del control, de modo que la información es sinónimo de control,
ya que no puede existir un control que no deba corroborar la información,
la veracidad de la misma y de sus fuentes, como no puede castigarse o
reprimirse sino a través de los mecanismos establecidos legalmente,
cuando una conducta se aparte de las normas.

Comentario [A1]: Falta la

tilde en PROPÓSITOS, en
TECNOLOGIA,
ADMINISTRACIÓN,
PLANEACIÓN,
ORGANIZACIÓN y
DIRECCIÓN.
Abajo falta la tilde de VÍA

Figura No. 1 Mapa conceptual del control público

1.1. TEMAS:
1.1.1. Objetivos del Curso:

El ejercicio de funciones públicas demanda de amplios conocimientos

especializados, en todos los campos de la actividad tecnológica y
profesional, de modo que el ejercicio del servicio público, exige el

16
conocimiento de las organizaciones públicas y su gestión, la economía de
lo público, conocimientos especializados en el desempeño financiero,
contable, y conocimientos generales sobre la aplicación de las
matemáticas y las ciencias humanistas en el ejercicio público.

Este ejercicio se lleva a cabo, mediante instrumentos de manejo del

Estado, y del poder, de tal suerte, que el estudiante en formación para el
ejercicio público, requiere conocer y distinguir los mecanismos de que se
vale el Estado y los instrumentos para ejercer el poder y el control del
mismo.

En consecuencia, este curso del control de lo público, no sólo brinda

formación y conocimientos sobre la teoría del control, la responsabilidad,
los organismos y dispositivos de control en Colombia, el control social de
la gestión Pública, el control interno y el empleo de indicadores de
gestión, sino que permite además:
• Entregar normatividad actualizada sobre el ejercicio del control en
sus diferentes campos de aplicación
• Formar el estudiante de los programas de la ESAP sobre las
consecuencias del ejercicio de funciones públicas y los diversos
tipos de responsabilidad.
• Brindar conocimientos sobre los organismos y dispositivos de
control.
• Brindar bibliografía y facilitar al estudiante la investigación y
profundización a través de casos de estudio y ejercicios que
acompañan cada tema.
• Facilitar al estudiante el conocimiento del sistema de control
interno, y de las funciones del área de control interno
• Entregar bibliografía y facilitar a los estudiantes la aplicación del
control, a través de indicadores de eficiencia, eficacia e impacto, y
otros útiles para la gestión estatal.

17
1.1.2. Relación del curso de control de lo público, con los
programas y las demás asignaturas

Este curso sobre el control de lo público, se lleva a cabo en los programas

de tecnología en gestión ública inanciera y estión ública ontable de la
Escuela Superior de Administración Pública, ESAP.

El curso se lleva a cabo en el quinto semestre y el estudiante ya posee un

amplio bagaje de conocimientos y experiencias formativas, que le han
permitido contextualizar el ejercicio de la actividad pública.

El curso de control de lo público se concreta sobre el ejercicio del poder y

su consecuencia: la responsabilidad, de manera que el estudiante
conocerá acerca de la teoría del control, los organismos y dispositivos de
control, las consecuencias de la responsabilidad, el ejercicio del control
social, el control interno, y el empleo de los indicadores de gestión.

Adquiere un conjunto de conocimientos, habilidades y destrezas que le

facilitan el ejercicio profesional y la conceptualización del control de lo
público, dentro de las esferas interna y externa de las organizaciones del
Estado.

1.1.2. Importancia del control de lo público:

El control es instrumento de toma de decisiones y mejora continua en la

organización, de modo que todo estudiante que desee desempeñarse o
conocer el funcionamiento del aparato estatal y sus organizaciones, de los
niveles nacional, departamental o municipal, deben conocer de la
aplicación y consecuencias del control.

18
En el ejercicio de las actividades del Estado intervienen muchas
instituciones, organismos y personas, con intereses todos distintos y en
ocasiones contrarios.

El ejercicio del control, como mecanismo de prevención y de detección de

conductas y situaciones que afecten negativamente el funcionamiento del
Estado, demanda la existencia de sistemas de vigilancia y control, como
el control fiscal, el control del ministerio público y el control interno, que
deben de conocerse por todos quienes laboren para el Estado y sus
reparticiones geográficas. Así mismo, deben ser de conocimiento público
los instrumentos de que se valen las diferentes organizaciones y la misma
administración para cumplir adecuadamente sus fines y objetivos, dentro
de parámetros de eficiencia y productividad.

Para el tecnólogo financiero y contable, es indispensable conocer el

medio en el cual desempeña sus funciones y reconocer el papel que
juega la información y la contabilidad en el control estatal. Igualmente
debe relacionarse con el ejercicio del control interno, la contabilidad
pública y el control fiscal principalmente. Este conocimiento, le facilita el
ejercicio de funciones, al servicio de la administración pública.

1.1.4. Competencias que se espera desarrollar en el curso:

El estudiante que emprenda este curso debe desarrollar la capacidad de

estudiar y tomar apuntes de sus lecturas, desarrollará además
competencias analíticas y en su trabajo autónomo abordará el proceso de
creación de conocimiento.

19
Debe considerar que el aprendizaje requiere mayor capacidad de
dedicación. Para ello debe tomar apuntes de los aspectos en que tenga
dudas y luego a partir de esos apuntes resolverlas, en las ocasiones en
que se hagan sesiones presenciales.

El tutor estimulará el trabajo en equipo, el debate constructivo y la

creación colectiva a través de la lluvia de ideas que se convierten en una
oportunidad para enriquecer el conocimiento con el registro de diferentes
posturas.

Para ello se entrega en los anexos, una serie de ejercicios, para cada
unidad de estudios. Estos requieren de la orientación y guía del tutor para
relacionar la participación de todos los asistentes al curso con su
calificación y desempeño grupal e individual.

1.2. PROTOCOLOS: Son las condiciones mínimas, para garantizar el

aprendizaje y evaluación de competencias. Se refieren a las
lecturas, el control de las lecturas, los ejercicios, las evaluaciones y
la participación en clase.

1.3. LECTURAS, Y CONTROL DE LECTURAS: El curso se compone

de un set de lecturas, con sus fuentes bibliográficas. El estudiante
debe realizar las lecturas antes de la sesión presencial, tomar
apuntes, anotar las dudas que le surjan de las lecturas y
resolverlas ya sea a través de consulta dirigida al profesor por
medio de correos electrónicos o foros abiertos por el tutor en
Internet,.

Es conveniente recomendar que siempre se envíen las preguntas por

escrito al correo electrónico del tutor, previo a la sesión presencial,
con ello se buscará darle una mejor y más amplia respuesta al
interrogante o interrogantes planteados por el estudiante.

20
1.4. EJERCICIOS. Al final de cada tema de estudio se entrega un
cuestionario de auto aprendizaje y algunos ejercicios que guían el
estudio y que permiten al estudiante relacionar el tema de estudio
con su aplicación práctica.

1.5. LAS EVALUACIONES: El tutor optará por calificar la participación

del estudiante según sea:
• Su respuesta a los ejercicios y talleres que se colocan al final de
cada tema de estudio de este módulo de control de lo público
• La participación en clase
• El trabajo en equipo
• La participación en foros y el chat programado a través del Internet
• La respuesta individual y grupal a los ejercicios, antes de la sesión
presencial y talleres en clase.

1.6. MÉTODO DE ENSEÑANZA / APRENDIZAJE: El tutor del curso

tiene flexibilidad para emplear diversas técnicas y métodos de enseñanza,
tales como cátedra magistral, presentaciones, ejemplos, simulaciones,
talleres, o dinámicas de grupos y puede considerar trabajar alrededor de
las respuestas de los cuestionarios que se adjuntan en los anexos, luego,
en la sesión presencial.

2. LA TEORÍA DEL CONTROL2:

i. INTRODUCCIN

El control constituye en uno de los más preciados instrumentos de la

democracia moderna.

2
Por Luis Alejandro Gutiérrez Serrano, tema de estudio en clase

21
Bien sostiene el Dr. Younes3 que se puede sustentar una compleja teoría
de control sobre los fines y funciones del Estado, basado en la existencia de
múltiples mecanismos de control, que aún obrando individualmente logran
en su conjunto construir un hontanar de potestades de los administrados
para ver garantizados sus derechos y la responsabilidad del servicio
público.

También expone que “el control puede ponerse en marcha por múltiples
razones y como consecuencia del mismo y de sus alcances, se configurarán
diversos tipos de responsabilidad, los cuales tienen efectos diferentes,
dentro de los campos político, penal, civil, fiscal, y disciplinario.”4

Estos controles tienen su sustento en el Estado de derecho y la democracia,

ya que si el electorado le confía a sus agentes (Congreso y Gobierno)
atribuciones y recursos, también puede poner en marcha controles para
prevenir y aún castigar cuando quiera que se presente una inadecuada
gestión o detrimento del patrimonio del Estado.

El funcionamiento de los controles y de las instituciones que lo representan

y ejecutan, configura un amplio sistema de control estatal, al servicio del
interés público: En su conjunto permite garantizar la buena marcha de la
actividad estatal, lo que finalmente redunda en beneficio de la democracia,
de los administrados y es el sustento de la teoría de control.

2.1. OBJETIVOS:

El estudiante a través de la lectura, la investigación y la participación conoce

el funcionamiento del control estatal, sus fundamentos y las consecuencias
de la responsabilidad.

3
YOUNES Moreno Diego "Nuevo Régimen del Control Fiscal, Editorial Diké, Medellín,
1995, Capítulo I.
4
A los que se añade la responsabilidad ética.

22
Será capaz de referenciar los diferentes tipos de control estatal, dado que
el curso trata sobre el control sobre la hacienda pública, el control de la
legalidad, el control político, el control del ministerio público, el control
administrativo, el sistema de control interno, el control fiscal y la vigilancia de
las superintendencias.

El estudiante cuenta con ejercicios de auto evaluación que le permiten

reafirmar sus conocimientos.

El estudiante deberá hacer las lecturas, contestar el cuestionario de auto

evaluación y reflexionar acerca de las maneras como el control está
presente en su actividad.

2.2 IDEAS CLAVE:

• El conocimiento de la teoría de control del aparato estatal es

importante porque el estudiante referencia el ejercicio de la
democracia, del poder y del control, con sus elementos jurídicos,
políticos, sociales y culturales, que permiten el ejercicio de la
participación y el control de los recursos públicos.
• El dominio de los instrumentos de control de la legalidad, la hacienda
pública, el control político, el control del ministerio público, el control
administrativo, el sistema de control interno, el control fiscal y la
vigilancia de las superintendencias en la gestión estatal es un
importante activo para el estudiante porque entiende que su ejercicio
está ligado a la capacidad para gestionar resultados, información,
apoyo y recursos de las entidades estatales, así que cuenta con un
buen número de oportunidades, si se prepara para observar con
cuidado y aprovecharlas.

23
2.3. MAPA CONCEPTUAL:

2.4. LA CONSTITUCIÓN ES UN SISTEMA DE CONTROLES.

La Constitución Política de Colombia, es un sistema de control sustentado

en el Estado de derecho. Nuestro país es una república unitaria,
democrática y participativa. La Constitución reconoce que el pueblo es
soberano, y establece la participación del pueblo en la conformación,
manejo y control del Estado.

24
El Estado colombiano, adoptó el régimen presidencialista, y se configuró
como un Estado democrático. Su finalidad es la garantía de los derechos de
los asociados, y la promoción del mejoramiento de las condiciones de vida
de su población.

Son características del Estado de derecho la participación del pueblo en los

actos de sus agentes, así como la separación de las responsabilidades y las
atribuciones que le competen a cada una de las tres Ramas del Poder
Público, fijando límites al ejercicio del poder en cada una de ellas.

Esa distribución de competencias, en la cual le corresponde a la Rama

Legislativa expedir las Leyes, al Gobierno ejecutarlas y a la Rama Judicial
ejercer la justicia, constituye un elaborado sistema de control político y social
que tiene como base a la democracia.

Bien es cierto que no puede existir control sin democracia, ni democracia sin
control, ya que si los ciudadanos intervienen activamente en la
conformación del gobierno y elección de sus agentes, al entregarles
potestades, pueden también exigirles resultados.

No es posible pensar que el control sea efectivo en un régimen dictatorial o

autocrático, en el cual quien ostenta el poder concentra la actividad
legislativa y administrativa. Por buena que sea ésta, nunca logrará el
consenso, por no estar fundamentada en la igualdad y la libertad, que son
los principios más importantes de nuestra organización jurídica democrática.

Recuerde: No puede existir democracia sin control, ni

control sin democracia. Lo más peligroso para un pueblo
sería que sus mandatarios llegasen a convertirse en
dictadores déspotas y autoritarios. Con formato: Fuente: 12 pt

25
La Constitución, como norma general orientadora, no sólo establece la
organización social y jurídica que enmarca nuestras relaciones en
comunidad, sino que también le asigna a los organismos públicos,
diferentes funciones y responsabilidades, a la vez que señala los
mecanismos para asegurar que las normas y las funciones delegadas sean
cumplidas y ejecutadas dentro del orden jurídico y económico del Estado.

En nuestro Estado democrático, las elecciones, los partidos políticos, la

libertad de opinión y la prensa libre, son los fundamentos del Estado de
derecho y de la vida en comunidad.

Sin estos ingredientes, se violaría la libertad y la igualdad, fundamentos de

la democracia participativa de Colombia.

2.5 LOS FUNDAMENTOS DEL CONTROL:

Una de las razones para estructurar y poner en funcionamiento el control

en la administración pública, es el sentir general de que quien ostenta el
poder puede llegar a abusar de él. Por esta razón, es necesario colocar
límites a las atribuciones del gobernante.

“El poder tiene su origen en el pueblo, el poder tiene su origen en la

voluntad de los gobernados, constituidos en nación, por lo que todo poder
es recibido o derivado, y por lo tanto, ejercido en representación de aquella,
siendo el representante responsable ante los representados, trátese de un
simple mandato representativo, o de mandato imperativo5”.

Esto explica el porqué las Leyes rigen tanto para el gobierno, como
para los administrados; por lo tanto, existe igualdad frente a la Ley
tanto para el administrador, como para los administrados,

5
Sáchica Luis Carlos “Exposición y glosa del Constitucionalismo moderno, Bogotá, Ed.
Temis, 1976.

26
colocándolos en igualdad de condiciones, sin que prime ningún tipo
de beneficio sobre alguno de los dos.

“No es conveniente que quien hace las Leyes las ejecute, ni que el cuerpo
del pueblo (el legislativo) separe su atención de las miras generales, para
Comentario [u2]: Sería ideal
fijarlas en objetivos particulares”.6 Es por ésta razón que en el Estado de citar la edición y la fecha de la
cita al pie de página
derecho, el poder se encuentra repartido en las distintas Ramas u órganos y
las competencias de dichos órganos se determinan en la Constitución y en
las Leyes, que prevén también instituciones especializadas en la contención
del ejercicio del poder; estas son los denominados órganos de control o
Ramas del Control.

Otra razón, es que el control hace parte del ciclo administrativo y que es
aceptado junto con la Planeación, la Dirección, la Organización y la
Integración de personal, como función administrativa, parte del ciclo y
proceso administrativos, sobre los cuales se fundamenta la teoría
administrativa, propia de la administración de empresas.

El control busca que los fines u objetivos se cumplan y es instrumento que

genera la información que retroalimenta la decisión y por tanto el ajuste de
recursos, técnicas e instrumentos para lograr los fines.

2.6 EL CONTROL SOBRE LA HACIENDA PÚBLICA

La Fiscalización del Presupuesto tiene su origen en la capacidad impositiva

que se predica del Estado en ejercicio de su soberanía y que se ejerce por
medio de los órganos constitucionales dotados de poder tributario.

6
Russeau. “El Contrato Social”,

27
En Colombia, el Congreso es el órgano que representa el poder popular, y
tiene entre otras la función de establecer los tributos, fijar las contribuciones
y establecer los gastos de la administración. De igual manera, las
Asambleas Departamentales y los Concejos municipales tienen esa
atribución constitucional.7

El Control surge entonces, como la necesidad de vigilar desde la

recaudación hasta el uso e inversión de los recursos públicos. El manejo
que el gobierno le dé a la designación y encomienda de administrar bien los
recursos y con cautela.

El Control Económico y sobre la Hacienda tiene varios ingredientes, y está a

cargo del Congreso y de los órganos8 con poder legislativo.

El Congreso, asamblea o concejo municipal aprueba el respectivo Plan de

Desarrollo, y le provee de recursos para su ejecución por medio de la
expedición de las apropiaciones anuales de Presupuesto. También faculta

7
Así lo señala la Constitución Política, que en su artículo 338 establece: “En tiempo de paz, solamente el
Congreso, las Asambleas departamentales y los Concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones
fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y bases gravables, y las tarifas de los impuestos”. ”La ley, las ordenanzas y los acuerdos
pueden permitir que las autoridades fijen las tarifas o tasas, y contribuciones y que las recauden de los
contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios
que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su
reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.”

La Leyes, las ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos
ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse, sino a partir del período que comience después de

iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.”

8
Las Corporaciones Administrativas: Concejos municipales y Asambleas
departamentales.

28
al ejecutivo para obtener empréstitos, enajenar empresas y en general
obtener y emplear los recursos.

Como parte de los controles que tiene instituidos el legislativo, en el nivel

nacional para garantizar que el ejecutivo ejerza adecuadamente las
funciones encomendadas, se cuenta con que el Congreso, recibe los
informes de gestión (Memorias) y aquellos que sobre las finanzas públicas
le provee anualmente el Gobierno. También estudia la Cuenta General del
Presupuesto y del Tesoro que le rinde la Contraloría General de la
República y el Balance General de la Nación que prepara el Contador
General de la Nación, debidamente auditado por el Contralor General de la
República.

Con estos instrumentos, el Congreso orienta la política pública, ajusta los

planes económicos que le son preparados por el Gobierno y ejerce el
control sobre el manejo de la economía y las finanzas, procurando un
balance entre el desarrollo general de la economía, los gastos
presupuestales, los programas de gobierno y la tributación.

2.7 EL CONTROL DE LA LEGALIDAD.

Tiene por objeto garantizar el principio de legalidad y por lo tanto, que la

actividad del Estado se someta a un ordenamiento Jurídico.

Principio de Legalidad:

“Es la sujeción de la actividad del Estado a un orden jurídico previamente

establecido y rigurosamente jerarquizado, por un conjunto de normas
jurídicas de diferente valor”9

9
Younes, Op cit.

29
Este ordenamiento jurídico, que orienta y al cual se somete toda la gestión
administrativa tiene dos características fundamentales: Que sea
previamente establecido y que esté rigurosamente jerarquizado, es decir
constituido por un conjunto de normas de diverso valor, de tal manera que
las normas de menor valor jurídico respeten siempre a las de mayor
jerarquía. Este orden jurídico constituye el hontanar de las potestades
legales de la administración.”10

En Colombia, por tratarse de un Estado de derecho y en relación con

la aplicación de este principio de legalidad, se acostumbra a decir en
términos coloquiales, que “Dura es la Ley, pero es la Ley”, o que “El
desconocimiento de la Ley no es excusa para su incumplimiento”.

Si se analiza el alcance de las dos afirmaciones anteriores, encontramos

que el primer refrán indica el sometimiento al orden jurídico, lo cual está por
encima de cualquier interpretación. Y con relación al segundo refrán, se
conoce que la Ley señala con precisión lo que se permite o se reprime, y los
mecanismos para sancionar las conductas cuando se aparten de lo
establecido en la Ley. De tal manera que las conductas sancionables se
tipifican en la norma legal, y ésta es la que define lo que se considera un
hecho punible o una contravención.

Si una conducta no se ha definido previamente como punible, por la Ley, no

puede el Estado reprimirla, ni aplicar sanción alguna.

De igual manera, se indica que las normas legales no son retroactivas y que
solamente producen efectos jurídicos a partir de su expedición.

La jerarquía de las Normas Jurídicas:

10
Younes Moreno Diego, Nuevo Régimen del Control Fiscal, Editorial Diké , Medellín,
1995, página 13.

30
El principio de legalidad tiene que ver con la jerarquía de las normas, ya que
ellas deben respetar y someterse a ese ordenamiento propio de la
organización republicana y a la naturaleza de la gestión por parte de cada
uno de los órdenes de la administración.

Una clasificación de las Normas Jurídicas, es por su orden de importancia o

preponderancia y jerarquía.

En orden de importancia, las normas jurídicas en Colombia, siguen el

siguiente orden:

1. La Constitución Política de Colombia.11

2. Las Leyes
2a. Las Leyes Estatutarias: Los artículos 152 y 153 de la Carta magna
se refieren a éstas así: Artículo 152: “mediante las Leyes estatutarias,
el Congreso de la República regulará las siguientes materias:
a. Derechos y deberes fundamentales de las personas y los
procedimientos y recursos para su protección
b. Administración de Justicia
c. Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; Estatuto
de la oposición y funciones electorales;
d. Instituciones y mecanismos de participación ciudadana
e.
f. Estado de Excepción ”Guerra, Conmoción, Emergencia económica,
social y/o ecológica.

Señala el artículo 153 de la Carta Política que “La aprobación, modificación,

o derogación de las Leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los
miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sólo legislatura.

11
Los tratados internacionales ratificados por el Senado pueden diferir de los textos constitucionales. Ej.
Extradición de nacionales.

31
Dicho trámite comprenderá la revisión previa por parte de la Corte
Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá
intervenir para defenderla o impugnarla.”

2. b. La Leyes Orgánicas: Después de las Leyes estatutarias, se

encuentran las Leyes orgánicas. El artículo 151 de la Constitución Política,
se refiere a las Leyes orgánicas: “El Congreso expedirá Leyes orgánicas a
las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de
ellas se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las
Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del
presupuesto de rentas y Ley del apropiaciones y del plan general de
desarrollo, y las relativas a la asignación de competencias normativas a las
entidades territoriales. Las Leyes orgánicas requerirán, para su aprobación,
la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara.

2. c. Las Leyes Ordinarias: Son las demás Leyes no citadas en los

numerales 2a y 2b anteriores.

2. d. Las resoluciones que en materia de rendición de cuentas y

uniformización de los sistemas contables dicten el Contralor General de la
República y el Contador General de la Nación, respectivamente y éstas, en
cuanto nazcan de una atribución de dicho funcionario, señalada por la
Constitución Política. Artículos 267, 268 y 269 de la Constitución referente a
la vigilancia de la gestión fiscal y el artículo 354 de la Carta magna, que se
refiere al Contador General de la Nación y sus funciones de carácter
normativo, de origen constitucional

3. Los Decretos, resoluciones ejecutivas y demás actos del Presidente de

la República en este orden:

32
3. a. Los Decretos Constitucionales expedidos por el Presidente de la
República12 (equivalen a una Ley material)
3. b. Los Decretos expedidos en Estado de Excepción (Conmoción Interior,
Emergencia Económica y Guerra Exterior)
3. c. Los Decretos Leyes (con base en atribuciones)
3. d. Los Decretos ordinarios

4. Las Ordenanzas de las Asambleas Departamentales

5. Los Decretos de los Gobernadores

6. Actos de las demás autoridades departamentales según su jerarquía.

7. Los Acuerdos de los Concejos Municipales

8. Los Decretos de los Alcaldes municipales

9. Las Resoluciones, (salvo las que dicten el Contralor General de la

República y el Contador General de la Nación para el examen de las
cuentas y la consolidación contable respectivamente, que se asemejan a
Leyes por tener su origen en la voluntad popular expresada en los
artículos de la Carta Política, relativos a las funciones de estos
funcionarios, y la manera de ejercerlas)

10. Las instrucciones, directivas, memorandos e instrucciones impartidas por

el Presidente de la República.

11. Otras instrucciones impartidas por las autoridades, en el marco del

ejercicio de sus funciones constitucionales y legales.

12
Artículo transitorio 20 de la Constitución Política

33
Para asegurar el Principio de Legalidad, el Estado colombiano cuenta con
la Jurisdicción Constitucional, la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, la Justicia Ordinaria, las Jurisdicciones Especiales y la
Justicia Penal Militar.

Algunos autores se refieren también a la Justicia Canónica, la cual es un

instrumento de justicia especializado del catolicismo. Veamos a cada una de
ellas:

2.7.1. La Jurisdicción Constitucional:

Son todos los instrumentos que pone en juego el esquema jurídico propio
de nuestro régimen Constitucional para defender la integridad y supremacía
de la Constitución Política.

Estos instrumentos pueden activarse por diferentes fuentes y bajo diferentes

circunstancias y corresponde a la Corte Constitucional y por excepción al
Consejo de Estado la guarda de la integridad de la Constitución Política.

La Constitución de 1991 instituyó a la Corte Constitucional, como el

organismo a cuyo cargo está el pronunciamiento definitivo y la custodia de
los preceptos constitucionales, cuando quiera que alguna13 norma sea
demandada o impugnada, o se requiera la protección de los derechos
constitucionales fundamentales.

También interviene el Gobierno en el control de conveniencia e

inexequibilidad de las Leyes. Al momento de sancionar una Ley, el
Presidente de la República puede objetarla por inconveniente o por
inconstitucional. Inconveniente, cuando se trate por ejemplo de una Ley
que imponga nuevas erogaciones al Gobierno, pero éste no tenga prevista

13
La Corte Constitucional comparte con el Consejo de Estado la función de vigilancia de
constitucionalidad, y su función es de oficio, en la Corte; o por demanda, según sea el
carácter de la norma impugnada.

34
la forma de financiar las apropiaciones; e inconstitucional, cuando quiera
que contradiga los principios y articulado de la Carta Política.

En el segundo caso, el proyecto de Ley controvertido deberá someterse al

estudio de la Corte Constitucional.

La Corte Constitucional puede poner en juego su atribución, ya sea por

demanda o de oficio. Examina los decretos dictados por el gobierno en
ejercicio de las atribuciones de que tratan los artículos 212 (Estado de
guerra exterior); 213 (Conmoción Interior) y 215 (Estado de emergencia
económica). Por vía de acción: Todas las Leyes, los Decretos Leyes
(Facultades extraordinarias), los decretos especiales (autorización para
celebrar contratos, enajenar bienes y negociar empréstitos), los decretos de
planificación, expedidos con base en las facultades que otorga el artículo
341 de la Carta al Presidente de la República, los actos reformatorios de la
Constitución, Referendos sobre las Leyes, o los Plebiscitos.

Establece nuestra Carta Política en sus artículos 165 a 169 el procedimiento

para trámite de objeciones de cualquier proyecto de Ley. En él interviene la
Corte Constitucional, en la defensa de constitucionalidad y su decisión
deberá producir efectos jurídicos.

Repasemos las atribuciones que nuestra Constitución establece para la

Corte Constitucional:

“Artículo 239: La Corte Constitucional tendrá el número impar de miembros

que determine la Ley. En su integración, se atenderá el criterio de
designación de Magistrados pertenecientes a diversas especialidades del
Derecho

Los magistrados de la Corte Constitucional serán elegidos por el Senado de

la República para períodos individuales de ocho años, de sendas ternas que

35
le presenten el Presidente de la República, La Corte Suprema de Justicia y
el Consejo de Estado.

Los Magistrados de la Corte Constitucional no podrán ser reelegidos.

Artículo 240: No podrán ser elegidos magistrados de la Corte Constitucional

quienes durante el año anterior a la elección se hayan desempeñado como
Ministros del Despacho, o Magistrados de la Corte Suprema de Justicia o
del Consejo de Estado.

Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad

y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este
artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:

1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los

ciudadanos contra actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que
sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación.
2. Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la
constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea
Constituyente para reformar la Constitución, sólo por vicios de
procedimiento en su formación
3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre las Leyes y
de las consultas populares y plebiscitos de orden nacional. Esto último
sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización.
4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las Leyes, tanto por su contenido material como por
vicios de procedimiento en su formación.
5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra los decretos con fuerza de Ley dictados por el
gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 (facultades
extraordinarias) y 341 de la Constitución (Plan Nacional de Inversiones),
por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación.

36
6. Decidir sobre las excusas de que trata el artículo 137 de la Constitución.
7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos
legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212,
213 y 215 de la Constitución
8. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de
Ley que hayan sido objetados por el Gobierno, como inconstitucionales,
y de los proyectos de Leyes estatutarias, tanto por su contenido material,
como por vicios de procedimiento en su formación.
9. Revisar, en la forma que determine la Ley, las decisiones judiciales
relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales.
10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados
internacionales y de las Leyes que los aprueben, con tal fin, el gobierno
los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de
la Ley. Cualquier ciudadano podrá intervenir o defender su
constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno,
podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados.
Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas
inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la República
sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente
reserva.
11. Darse su propio reglamento

PARAGRAFO: Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento

subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará
devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende
el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la
exequibilidad del acto.”

En los demás casos, en que una norma sea demandada por

inconstitucionalidad, cuya competencia no sea de la Corte Constitucional,
interviene el Contencioso administrativo.

37
2.7.2. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo:

En Colombia, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo corresponde

al Consejo de Estado y los Tribunales y jueces de lo Contencioso
Administrativo. Sus funciones se orientan a tres tareas fundamentales:
Juzgar los actos del Gobierno, asesorar al Gobierno y resolver conflictos de
competencias y los relacionados con la contratación administrativa.

Las atribuciones que establece la Carta Magna para el Consejo de Estado,

le imputan también participar en la formulación de ternas ante el Senado
para la escogencia de los magistrados de la Corte Constitucional, elección
de tres miembros para el Consejo Superior de la Judicatura, así como
presentar uno de los miembros de la terna para la elección del Contralor
General de la República, y para escoger el Procurador General de la
Nación. También le corresponde la escogencia de reemplazo en el caso de
ausencia absoluta o temporal del Contralor General de la República y
decretar la pérdida de investidura de los congresistas, por las causales
previstas en la Constitución.

En cuanto a la primera función, la de realizar juicios a los actos de la

administración, éstos se someten a lo establecido por el decreto 01 de
198414, el decreto 2403 de 1989 y sus reformas. Estos juicios se
pronuncian a través de sentencias o fallos.

Esta función se cumple mediante las acciones contencioso administrativas:

Acción de nulidad, acción restablecimiento del derecho, acción de

reparación directa, acción contenciosa contractual y acción de definición de
competencias.

14
Denominado como : “Código Contencioso Administrativo”

38
Para acceder al contencioso es preciso que se pase primero por la Vía
Gubernativa, mediante los recursos que el Código Contencioso
Administrativo tiene señalados

La segunda función: Asesorar al Gobierno: La cumple cuando produce

conceptos, los cuales no necesariamente son de obligatorio cumplimiento
en todos los casos, ya que el Contencioso puede solicitar reserva, sobre el
contenido o efectos del concepto. Para que el Gobierno pueda consultar al
Consejo de Estado, es preciso, que se formule la consulta, a través del
ministro, o del director del departamento administrativo correspondiente al
cual está adscrita o vinculada la entidad. Este concepto se tramitará
posteriormente por intermedio de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República.

Una vez expedido el concepto, éste no obliga, incluso, puede el Consejo de

Estado conceptuar y solicitar la reserva sobre el concepto expedido. No
obstante se estará formando un acervo importante de jurisprudencia y
doctrina que apoyará el desarrollo del control de legalidad.
Las acciones contencioso administrativas:

Acción de Nulidad: Denominada así por el artículo 14 del Decreto 2304 de

1989, (anterior 84 del Código Contencioso Administrativo) Mediante esta
acción los demandantes persiguen que el acto administrativo desaparezca
del ámbito jurídico.

Esta institución consagra el interés de la legalidad y por ello puede ejercerse

Comentario [FS3]: No se
por cualquier persona y en cualquier tiempo. Tiende a reparar el principio entiende el uso del verbo
“reparar” en esta frase
de legalidad, menoscabado por la erosión del orden jurídico.

Acción de Restablecimiento del Derecho: La persona cuyo derecho ha

sido violado puede ejercer esta acción contencioso administrativa para

39
anular el acto y se restablezca el derecho conculcado, desconocido o
menoscabado. (Art. 15 Decreto 2304 de 1989).

Otras Acciones:

Acción de Reparación Directa: (Art. 16 Decreto 2304 de 1989): La

persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño,
cuando la causa de la petición sea un hecho, una omisión, una operación
administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa
de trabajos públicos.

Acción Contenciosa Contractual: Cualquiera de las partes en un contrato

de derecho privado de la administración que contenga cláusula de
caducidad, o en los contratos administrativos o interadministrativos, puede
pedir pronunciamiento sobre su existencia o validez, que se decrete su
revisión o se declare su incumplimiento y la responsabilidad derivada de él.
El Ministerio Público y quien demuestre interés directo, pueden pedir la
nulidad absoluta del contrato.
Los actos separables del contrato son controlables por medio de las otras
acciones previstas en el código. (Art. 17 Decreto 2304 de 1989.

Acción de Definición de Competencias Administrativas: Esta acción se

invoca para definir cuál es la autoridad a la que compete conocer de un
mismo punto o cuestión.

Acción de Repetición: Reglamentada por la Ley 678 de 2001 “Acción de

repetición o llamamiento en garantía con fines de repetición”. Pretende que
el Estado recupere los bienes o haberes perdidos por la omisión dolosa y
culposa de agente público.

40
Por medio de esta Ley se reglamenta la determinación de responsabilidad
patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción
de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición.

2.7.3. La Justicia Ordinaria: La Corte Constitucional, la Corte Suprema de

Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la
Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces administran
Justicia. También lo hace la justicia penal militar. El Congreso ejercerá
determinadas funciones judiciales.

Excepcionalmente la Ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias

precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les
será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos.

Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de

administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros
habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los
términos que determine la Ley.

2.7.3.1. Jurisdicciones Especiales: Las autoridades de los pueblos

indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito
territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos,
siempre que no sean contrarios a la Constitución y a las Leyes de la
República. La Ley establecerá las formas de coordinación de esta
jurisdicción especial con el sistema judicial nacional.

La Ley podrá crear jueces de paz encargados de resolver en equidad

conflictos individuales y comunitarios. También podrá ordenar que se elijan
por votación popular.

41
Únicamente las condenas proferidas en sentencias judiciales en forma
definitiva tienen la calidad de antecedentes penales y contravencionales en
todos los órdenes legales.

2.7.4. La Justicia Penal Militar: Establecida en el ámbito jurídico para

juzgar comportamientos en contra de la institución castrense, de la dignidad
y del deber patriótico cuando se trate de miembros de la fuerza pública.
Dentro de los delitos que juzga están la deserción a filas, la traición a la
patria, etc.

2.7.5. La Justicia Canónica: Es la realizada por la Iglesia Católica a través

de los mecanismos establecidos dentro de su jerarquía para resolver
asuntos de su competencia.

2.7.6. Acciones legales que pretenden agilizar la aplicación del

derecho:

La Constitución Política, establece un nuevo ámbito de derechos y a la vez

busca la protección directa y aplicación de los derechos, para lo cual definió
la Acción de Tutela y la Acción de cumplimiento como mecanismos que
buscan la oportunidad y aplicación de los derechos y las normas legales.

2.7.6.1. La Acción de Tutela: Establecida por la reforma Constitucional de

1991, en el Artículo 86 de la Constitución Política: “Toda persona tendrá
acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por si misma o por quién
actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos

42
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública.

La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien

solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de
inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en
todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual
revisión.

Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio

para defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de

tutela y su resolución.

La Ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra
particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya
conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de
quienes el solicitante se hallen en Estado de subordinación o indefensión”.

2.7.6.2. La Acción de Cumplimiento: Consagrada en el artículo 87 de la

Constitución Política: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial
para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En
caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente a
cumplir el deber omitido”. El ejercicio del derecho es posteriormente
reglamentado, mediante la Ley 393 de 1997.

2. 8 EL CONTROL POLÍTICO: El Control Político puede tener dos

orígenes: El control legislativo, (partidos, personas que ocupan cargos de
elección) o el control de la opinión.

43
Como ejemplos de la primera vertiente, la del control de origen legislativo,
se tienen establecidos en el ámbito jurídico colombiano la moción de
censura , las citaciones a dar declaraciones16, la pérdida de la investidura,
15

los juicios del Senado de la República y hasta el control de la gestión fiscal,

como instrumentos del control político.

Varios artículos de la Constitución se encargan de afianzar este control

legislativo.

El derecho del ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control

del poder político consagrado en el artículo 40 de la Carta Política, garantiza
la representación y la participación democrática en el ejercicio de las
libertades y derechos civiles y sociales, es la base de la democracia
colombiana. De él se desprende el ejercicio de las funciones por parte de
los órganos de elección popular y es la garantía del Estado de Derecho.

Los partidos políticos que no participan en el gobierno, ejercen libremente la

función crítica frente a éste y les es dado desarrollar y plantear alternativas.

Al igual, el Congreso de la República reforma la Constitución hace las Leyes

y ejerce el control político sobre el gobierno y la administración (artículo 114
de la Constitución Política).

La elección del Contralor General de la República, por parte del Congreso

refleja esa relación de control que ejerce el legislativo sobre el ejecutivo.
Véase figura 1.

15
Artículo 135 numeral 8 y 9de la Constitución política
16
Artículo 137 de la carta política “ Cualquier comisión permanente podrá emplazar a
toda persona natural o jurídica, para que en sesión especial rinda declaraciones orales o
escritas, que podrán exigirse bajo juramento, sobre hechos relacionados directamente
con las indagaciones que la comisión adelante.”

44
Figura 1: Relaciones y obligaciones recíprocas

El Congreso confiere atribuciones al ejecutivo, por medio de la aprobación

del plan de desarrollo, las Leyes de apropiaciones y las instrucciones
armonizadas en las Leyes.

El Ejecutivo informa sobre el Estado de la economía, las finanzas, el Estado

de avance de los planes de gobierno, y brinda a las Comisiones del
Congreso la información que éstas le soliciten.

El Contralor recibe la confianza del Congreso para la fiscalización del

gobierno. El Contralor exige información a la administración y realiza la
vigilancia de la gestión fiscal encomendada sobre el ejecutivo, esta
potestad la ejerce a través de la auditoría, el examen de la cuenta y el
control de resultados. El Contralor se obliga a informarle al Congreso, con la
debida oportunidad, para ejercer los cambios necesarios sobre la política
pública y sobre la legislación. De esta manera se representa la relación
existente entre el Legislativo, el Ejecutivo y el papel de las Contralorías de
origen legislativo17.

17
De manera similar, ejerce el Procurador General sus funciones, por delegación, al ser
designado por una de las Cámaras del Congreso: El Senado de la República.

45
El Congreso de la República recibe los informes que anualmente le rinden el
Presidente, los ministros y directores de departamentos administrativos,
también recibe a través de la Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de
Representantes, el informe del Contralor General de la República sobre la
contabilidad de la ejecución presupuestal, y el dictamen sobre el balance
general de la Nación que le ha presentado a su consideración también el
Contador General de la Nación, funcionario de la Rama Ejecutiva.

Ante acusación de la Cámara de Representantes, el Senado de la

República puede también realizar juicios contra el Presidente de la
República, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de
Estado y la Corte Constitucional, los miembros del Consejo Superior de la
Judicatura y el Fiscal General de la Nación, aunque hubiesen cesado en el
ejercicio de sus cargos. En éste caso, conocerá por hechos u omisiones
ocurridos en el desempeño de los mismos. En los juicios que se siguen en
el Senado se observan las siguientes reglas:

1. El acusado queda de hecho suspendido de su empleo, siempre que

una acusación sea públicamente admitida.
2. Si la acusación se refiere a delitos cometidos en ejercicio de
funciones, o indignidad por mala conducta, el Senado no podrá
imponer otra pena que la destitución del empleo, o la privación
temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos; pero al reo se
le seguirá juicio criminal ante la Corte Suprema de Justicia, si los
hechos lo constituyen responsable de infracción que merezca otra
pena.
3. Si la acusación se refiere a delitos comunes, el Senado se limitará a
declarar si hay o no lugar a seguimiento de causa y, en caso
afirmativo, pondrá al acusado a disposición de la Corte Suprema.
4. El Senado podrá acometer la instrucción de los procesos a una
diputación en su seno, reservándose el juicio y la sentencia definitiva,

46
 que será pronunciada en sesión pública, por los dos tercios, al
menos de los votos de los Senadores presentes.

No obstante todos los anteriores mecanismos descritos, muchos autores

sostienen que, en el régimen presidencialista, el ejercicio del control político
por parte de la Rama Legislativa es ineficaz, toda vez que el legislativo
convive con el gobierno, da recomendaciones para empleos, aprovecha las
reparticiones presupuestales y a su vez el ejecutivo disfruta de los
privilegios de la posición mayoritaria de partido, por cuanto suele suceder
que el Presidente representa al grupo mayoritario que está en el poder tanto
en el Gobierno, como en el Congreso.

Es cierto que el Congreso no se reúne todo el año, que los congresistas no

son juristas, y menos especialistas en ejercer como jueces, aplicando el
derecho administrativo disciplinario; que las consecuencias del control
político de origen legislativo, no son suficientes para provocar por si mismas,
crisis que conlleven a la renuncia de un partido de gobierno, la dimisión de
un alto funcionario, o el ejercicio de funciones sancionatorias. Por lo tanto,
se puede prever insuficiente fuerza de este mecanismo constitucional, no
obstante su buena intención de juicio y cautela política.

En cuanto al control de opinión, los mecanismos son mucho más amplios y

de efectos inmediatos: La libertad de opinión y la prensa libre son garantía
de la democracia. En Colombia la libertad de opinión es un derecho
fundamental (artículo 20 de la Constitución Política); en él se garantiza a
toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones,
la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios
masivos de comunicación.

Los medios son libres y tienen responsabilidad social. Se garantiza el

derecho a la rectificación en condiciones de equidad. No habrá censura.

47
Los medios de comunicación, la prensa, radio, televisión, los juicios que
emite el ciudadano de la calle, el derecho de asociación, los sindicatos y la
huelga, la presión de los gremios, las manifestaciones populares, son
ejemplo de estos mecanismos de control político, que sin duda alguna
ejercen una presión inmensa sobre los actos del gobierno y las autoridades.

Adicionalmente, la legislación colombiana garantiza el acceso a la

información y las decisiones de las autoridades. Como ejemplo de ese
derecho a la información, la Constitución consagró, como otro derecho
fundamental el derecho de petición, que reza en el artículo 23 de la arta
olítica: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a
las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener
pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante
organizaciones privadas para garantizar derechos fundamentales.”
También el artículo 74 de la Constitución lo cobija “Todas las personas
tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que
establezca la Ley. El secreto profesional es inviolable.”

Ya desde la expedición de la Ley 57 de 1985, se tenía previsto que las

entidades deben facilitar e incentivar la divulgación de sus actos oficiales y
decisiones trascendentales. Esta Ley obligaba a publicar los contratos y los
actos oficiales en las respectivas gacetas y boletines de las entidades
públicas.

Con la expedición de la Ley 80 de 199318, se exigiría la publicidad de los

actos de contratación públicos, con ésto se consagra el principio de
transparencia para todas las etapas de la contratación oficial.

Más adelante la Ley 190 de 1995, mejor denominada como el Estatuto

Anticorrupción ordena el control social de las entidades estatales. Establece
la obligación de la publicación de todas las etapas de los contratos oficiales.

18
Modificada por la Ley 1159 de 2007

48
Señala que la contratación directa debe ser publicada en las carteleras de
las oficinas de compras y los contratos con formalidades plenas en el
extracto único de contratación administrativa a que se refiere el Decreto
1477 de 1995.

El Estatuto Anticorrupción también señala que en todas las entidades debe

existir una oficina de atención al público y que se mantendrán unos buzones
de sugerencias quejas y reclamos y una línea telefónica gratuita, para
atender a los usuarios y sus sugerencias y / o reclamos.

Las oficinas de control interno deben velar porque se solucionen los

problemas presentados y se informe a la Comisión Nacional para la
moralización.

La Ley 241 de 1995 estableció las auditorías de guerra y los mecanismos

para develar el secreto bancario, toda vez que es posible para el Estado
investigar y estudiar con base en la información de los registros de las
entidades financieras, los manejos de dineros del presupuesto público que
fuesen a parar en manos de grupos al margen de la Ley.

Como mecanismos de control político, la acción de cumplimiento también

garantiza el cumplimiento de las normas y actos administrativos. La acción
de cumplimiento fue reglamentada por la Ley 393 de 1997.

La Ley 563 de 2000 reguló el ejercicio de las veedurías ciudadanas. La

sociedad, representada en sus agentes demanda esa información y es por
esta razón que se ordenó que se construyan archivos, y se mantengan
mediante técnicas de archivo en las entidades públicas, esto a partir de la
Ley 594 que trata del Archivo General de la Nación y de los archivos en las
entidades públicas.

49
Este deber del Estado de informar, se fortalece al ordenarse a las entidades
públicas, la orientación acerca de sus trmites a través de la web, según lo
prescrito por la Ley 962 de 2005.

2.9 EL CONTROL DEL MINISTERIO PÚBLICO.

Dentro de las instituciones públicas colombianas es importante la

presencia del denominado Ministerio Público. El Ministerio Público es
ejercido por el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo,
los procuradores delegados y los agentes del Ministerio Público ante las
autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los
demás funcionarios que determine la Ley.

Compete al Ministerio Público la guarda y promoción de los derechos

humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta
oficial de quienes desempeñan funciones públicas.

Las funciones del Ministerio Público fueron señaladas por el artículo 277 de
la Constitución y comprenden:

Vigilar el cumplimiento de las Leyes, las decisiones judiciales y los

actos administrativos.

Proteger los derechos humanos con auxilio del Defensor del Pueblo.

Defender los intereses de la sociedad.

Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente.

Velar por el ejercicio diligente de las funciones administrativas.

Ejercer vigilancia de la conducta oficial, inclusive de quienes
desempeñen cargos de elección.

Ser autoridad disciplinaria, Intervenir en procesos y ante autoridades
judiciales o administrativas en defensa del orden jurídico, del
patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales.

Rendir anualmente informe de su gestión al Congreso.

50

Exigir información que sea necesaria a los funcionarios públicos y a
los particulares.

Ejercer las demás funciones que determine la Ley.

Ejercer atribuciones de policía judicial e interponer las acciones que
considere necesarias.

El Ministerio Público es autoridad disciplinaria, y juzga los actos de los

funcionarios públicos, incluso aquellos de elección popular.

2.10. EL CONTROL ADMINISTRATIVO:

En su concepción integral el Control Administrativo es de naturaleza interno

de la administración.

El Control Administrativo en la Rama Ejecutiva, por ser de naturaleza

interna, comporta tres manifestaciones distintas: El control de ejecución
presupuestal, a cargo del Ministerio de Hacienda a través de la Dirección
General de Presupuesto, la Dirección del Tesoro Nacional , el Confis y la
Dirección de Crédito Público, actuando cada uno en lo de sus
competencias.

Otra manifestación es el Control de Tutela, ejercido por los organismos

superiores de la administración, sobre las entidades que les sean
adscritas o vinculadas, participando en la conformación de las juntas
directivas, e imponiendo la política y directrices a que deben de
someterse los órganos de cada sector administrativo.

Por último, el Control Jerárquico que representa la potestad que tienen los
superiores para dictar órdenes, recibir informes, imponer sanciones y
hasta revocar o derogar los actos administrativos dictados por los
subalternos, todo ello de conformidad con las normas legales vigentes.
La Ley 734 de 2002 o “Código Único Disciplinario señala aquellos

51
deberes y prohibiciones propios de quienes ejercen funciones
administrativas, así como las sanciones aplicables en cada caso.

En todo caso se entiende que el Ministerio Público ejerce la potestad

disciplinaria de manera prevalente sobre el nominador.

2.10.1. El Sistema de Control Interno:

Todos los organismos de todas las ramas, órdenes y niveles, deben tener
un sistema de control interno, cuyos objetivos, características y
organización obedecen a lo prescrito por la Constitución Política en sus
artículos 209 y 269, reglamentados por la Ley, en diversas disposiciones,
en especial la Ley 87 de 1993, establecida y reafirmada mediante
diversos decretos y disposiciones, como las Leyes 42, 80 y 87 de1993, la
Ley 136 de 1994, Ley 190 de 1995, Ley 294 de 1996, Ley 489 de 1998,
Leyes 617, 715 y 734 del 2002; Decretos 1826 de 1994, 280 de 1996,
2145 de 1999, 1537 de 2001, 2539 de 2000, 1599 de 2005, 2621 de
2006; Directivas presidenciales 2 del 1994, 1 del 1997, 04 del 2000, 10
del 2002 ; Circulares del Consejo Asesor 2, 3,4, 5, 6 de 2005, 2,3,4 y 5
de 2006 y 1000-02-07 del 2007

2.11. EL CONTROL FISCAL

EL Control Fiscal es una función pública que realiza la Contraloría. El

Control Fiscal se puede contratar con empresas privadas colombianas,
previo el visto bueno del Consejo de Estado. El control a cargo de las
Contralorías que lo ejercen de manera autónoma e independiente, es
posterior y selectivo, de acuerdo con la Constitución y la Ley y se ejecuta
dentro de sus propias jurisdicciones. El ejercicio del control fiscal financiero,
de gestión y resultados, está fundado en la economía, la eficacia, equidad y
valoración de costos ambientales.

52
La Contraloría General de la República puede excepcionalmente realizar
vigilancia sobre la gestión de entidades territoriales. Es una entidad técnica,
con autonomía administrativa y presupuestal.

El Congreso en pleno nombra al Contralor de una terna en razón de a uno

por parte de la Corte Constitucional, la Corte suprema de Justicia y el
Consejo de Estado. Se prohíbe la reelección.

El ejercicio del Control Fiscal se funda en lo establecido para las

Contralorías por la Ley 42 de 1993.

El Contralor General de la República tiene el fuero de establecer el

sistema de vigilancia, rendición y examen de cuentas que deben de seguir
las ontralorías departamentales y municipales, en sus jurisdicciones.

Las contralorías ejercen su vigilancia a través de diversos mecanismos,

como llevar registros de la deuda pública, la contabilidad de la ejecución
presupuestal y la auditoria al balance general de la Nación preparado por
el Contador General de la Nación, funcionario de la Rama Ejecutiva. En
su control a las entidades y personas sujetas de vigilancia, practica la
auditoría, el examen de la cuenta, el análisis del excedente público, el
control de gestión y resultados, cuya finalidad es garantizar el correcto
manejo de los caudales y recursos públicos. El juicio fiscal de
responsabilidades y la publicación de los responsables fiscales, es exigida
obligatoriamente al inicio de un contrato, o para tomar posesión de un
cargo en el Estado, de manera que se inhabilita a quienes tengan deudas
con el Estado por juicios de responsabilidad fiscal.

53
2.12. LA VIGILANCIA DE LAS SUPERINTENDENCIAS:

Es una responsabilidad directa de las funciones del Estado. Se establece

para proteger a la ciudadanía de la actividad de los particulares, cuando
quiera que éstas sean de tal naturaleza que puedan afectar al Estado, la
economía, y a los mismos ciudadanos. La protección se lleva a cabo a
través de expedición de normas y regulación, control y vigilancia.

Son diversas las superintendencias establecidas en Colombia.

Sobresalen la Superintendencia de Servicios Públicos, la
Superintendencia de Notariado y Registro, la Superintendencia Financiera
de Colombia, la Superintendencia de la Economía Solidaria, la
Superintendencia de Sociedades, la Superintendencia de Seguridad y
Vigilancia, la Superintendencia de Puertos, la Superintendencia Nacional
de Servicios de Salud, etc.

2.13. AUTOEVALUACIÓN.

El estudiante debe diligenciar el cuestionario de auto evaluación y llevarlo

diligenciado a la sesión presencial (anexo 9.1). También debe tomar
apuntes, hacer las lecturas de los textos de la Constitución Política y
formular por escrito las preguntas sobre las dudas que le surjan de la
lectura y ejercicios, enviándoselas con antelación al tutor del curso.

3. LA RESPONSABILIDAD

I INTRODUCCIÓN:

54
El control público tiene como consecuencias la exigencia de la
responsabilidad, como requisito para el ejercicio de la función
administrativa. Bien es cierto que la responsabilidad se refleja en la
capacidad de gestión de resultados, con el apropiado empleo de recursos,
y que los recursos con que funciona el Estado casi siempre parecen
insuficientes ante las múltiples necesidades que surgen de las
problemáticas económicas, sociales, culturales, ambientales, tecnológicas,
que atiende el Estado.

Esta responsabilidad bien está consagrada en múltiples textos

constitucionales y legales. Con origen constitucional se enumeran las
referencias a la responsabilidad de los artículos 6, 90, 91, 92, y
especialmente el 209 de la Constitución Nacional, en su regulación del
ejercicio de la función administrativa.

Las Leyes se refieren a la exigencia de la responsabilidad, con la

reglamentación del ejercicio de la revocatoria del mandato; el control
constitucional, contencioso y legal: del control fiscal; el control interno; el
control penal y político; el derecho de petición, la acción de tutela, el
reglamento disciplinario y la acción disciplinaria; el ejercicio de las
veedurías cívicas; de la preparación, ejecución y evaluación del plan de
desarrollo; de las normas relativas al presupuesto, a la contabilidad, al
ejercicio del control de tutela por parte de los organismos superiores de la
administración; y en fin de todas las formas del ejercicio del control a que
se refiere este curso sobre Control de lo Público.

3.1. OBJETIVOS:

El estudiante conocerá las causas y consecuencias de la responsabilidad

por el ejercicio de funciones públicas, en las diferentes órbitas en que se
aplica

55
El estudiante reconocerá que confluyen diferentes tipos de
responsabilidades sobre la actividad administrativa, así como las
consecuencias de cada tipo de responsabilidad.

Podrá distinguir las características de cada tipo específico de

responsabilidad.

El estudiante reconocerá los delitos contra la administración pública.

El participante conocerá de las conductas que conllevan al ejercicio de la

responsabilidad y sus consecuencias en los campos penal, civil, fiscal,
político, administrativo, ético, disciplinario y la aplicación de la jurisdicción
coactiva.

El estudiante investigará sobre el significado y aplicación de penas

relacionadas con los delitos contra la administración pública.

3.2. IDEAS CLAVE:

Si se actúa frente a la administración pública, pueden surgir diversos tipos

de responsabilidad, derivados de las conductas, o por omisión o
extralimitación.

La responsabilidad consiste en hacerse garante y en consecuencia asumir

las consecuencias de los actos u omisiones acaecidos.

La responsabilidad opera tanto para el particular, como para el servidor o

contratista del Estado y surge como consecuencia del imperio del Estado
organizado como Estado de Derecho.

56
En una democracia constitucional o Estado de Derecho, el servidor o
contratista que utilice recursos19 para el cumplimiento de la
responsabilidad estatal, debe ser consciente de su compromiso con la
comunidad, como respuesta a la confianza depositada por los
representados en el mandatario.

19
Los fondos o bienes públicos, son denominados recursos fiscales o del tesoro y
hacienda públicos respectivamente.

57
3.3. CONCEPTUAL:

3.4. ESTRATEGIA METODOLÓGICA: El estudiante debe leer

cuidadosamente el material que se le entrega. Debe revisar las
citas de pie de página y bibliografía afín. Realiza los ejercicios y
talleres relacionados en los numerales 3.7.1, 3.9.1 y 3.13. y enviar
por Internet al correo del tutor las respuestas, antes de la sesión
presencial. El tutor podrá desarrollar nuevos ejercicios y
dinámicas.

3.5. LA OBLIGACIÓN DE DAR CUENTAS:

Denominada como Accountability en lengua inglesa, o ResponDabilidad

por algunos autores, la responsabilidad de dar cuenta, es la obligación que
tiene todo aquel que disponga de bienes o fondos públicos para con la
comunidad y el Estado, y que le significa una responsabilidad ética, legal y
financiera.

Esa responsabilidad ética, legal y financiera, no debe confundirse con el

cumplimiento formal de los requisitos que enmarcan la gestión del servidor
público, sino que va más allá. No se trata de recalcarle a los servidores
que deben ejecutar y administrar recursos de acuerdo con la Ley (y las

58
normas que tratan del Presupuesto, la Contratación oficial y la
Contabilidad), sino que le dé un adecuado empleo a los recursos estatales
que son escasos, para satisfacer las necesidades más sentidas de la
comunidad al menor costo (Eficacia, Economía y Eficiencia). Como
ejemplo de lo anterior, es posible encontrar muchas circunstancias, en las
cuales los servidores dispongan del presupuesto público con arreglo a la
Ley, ejecuten los contratos con el lleno de requisitos formales necesarios
para la contratación administrativa y contabilicen adecuadamente su
ejecución, lo que por supuesto dará lugar a la presentación de informes
debidamente sustentados. Sin embargo los bienes que se adquieren no
aportan ningún beneficio a la entidad, pueden no necesitarse o no tengan
relación alguna con las actividades que se debieran desarrollar por parte
de la entidad y sus funcionarios. Esos dineros pudiesen haberse empleado
para dar solución a otras necesidades más sentidas, en cuyo caso
producirían mejores resultados y satisfacciones a las crecientes
dificultades a que se enfrenta la comunidad.

Un ejemplo lamentable sobre la discusión del papel de los recursos

públicos, es el debate que dio lugar a la remoción de la Mesa Directiva de
la Cámara de Representantes, luego de publicarse la ejecución de
millonarios contratos innecesarios de remodelaciones y aseo, que darían
lugar a cuestionar la conducta de los miembros de la Rama Legislativa, y
el manejo que el Gobierno le dio a recursos del Fondo Interministerial20.
Lamentable, porque el pueblo sumido en el atraso y la pauperización
soporta el proceso democrático y electoral y su mandato se ve burlado con
la desmedida avaricia de sus representantes elegidos.

21 Comentario [FS4]: Falta el

Cita el Dr. Jaime Lopera que el Banco Mundial ha definido la título del artículo en la nota al
pie de página
Responsabilidad – Accountability u Obligación de dar cuentas como: Comentario [FS5]: El autor
debe valorar el uso o no, de
“Todo acto o acción debe ser transparente, sujeto a la Ley, a sus abreviaturas como Dr. o Mr. en
este tipo de textos
20
Año 1997
21
Articulo sobre ResponDabilidad publicado en el Diario Portafolio del 10 de abril de
2000.Página 7.

59
reglamentos y al “juicio prudente”; de tales actos o acciones” – porque los
actores son responsables de sus propias acciones- están sujetos a
revisiones o auditorías imparciales, independientes y profesionales y los
resultados son disponibles a todos los interesados.” Y concluye el Dr.
Lopera “Los ciudadanos estamos atados a comportamientos responsables
cuando vivimos en comunidad. Arrojar basuras a la calle, transgredir las
normas del tránsito, hacer fiestas ruidosas en ambientes comunales, eludir
el pago de impuestos, no responder por los recursos financieros ajenos, en
otras palabras, no comprometernos ante el vecino, ante el empleador, ante
el gobierno y ante el pueblo, son conductas que deforman la convivencia
de las naciones”.

Al respecto de esta cita del Dr. Lopera, Mr. Edward Rowe, cuando era el
Subauditor General de Canadá, sostenía que no era posible continuar
traduciendo Accountability como responsabilidad de rendir cuentas, porque
aun cuando la rendición de cuentas fuese el instrumento revelador de los
resultados, son las acciones mismas las que expondrían las razones de
oportunidad, conveniencia y austeridad en la utilización de los recursos
públicos, las que finalmente serían evaluadas por una comunidad. Y
concluía que al igual que la mujer del César, el servidor público no
solamente debe ser casto y honesto, sino que también así debe parecerle
a todos.

La responsabilidad se puede clasificar en política, penal, civil, fiscal,

disciplinaria y ética.

3.6. RESPONSABILIDAD POLÍTICA:

Va mucho más allá de las consecuencias de la Moción de censura y de las

citaciones y juicios que hacen los órganos legislativos o la pérdida de la
investidura. Incluye también la vigilancia ciudadana y las consecuencias
de enfrentar a la opinión pública y a los medios de comunicación.

60
Como consecuencia de la responsabilidad política, los representantes del
pueblo gozan de la confianza de éste, o la pierden, lo que conlleva a
situaciones como la revocatoria del mandato, las manifestaciones
populares en su contra y el cambio de opinión en las urnas.

3.7. RESPONSABILIDAD PENAL:

La responsabilidad penal se da cuando quiera que algún actor infrinja las

conductas que regulan la vida en comunidad, y con sus conductas
transgrede el orden jurídico. Su sanción es penal, es decir, con la privación
de la libertad y en algunos casos agravada con el pago de multas o caución.
La calificación de la falta y determinación de la sanción son tareas del juez
penal, quien finalmente determina qué delito se cometió.

La sanción penal surge de la necesidad de hacer valer la importancia de la

administración pública, de tal manera que los funcionarios representen
dignamente el encargo, y que los particulares le deban el respeto que
merece la administración, para lo cual el régimen penal colombiano
contempla sanciones por la comisión de delitos como la falsedad en
documento público, delitos contra la existencia y seguridad del Estado,
delitos contra el régimen constitucional y contra la administración pública.
Están tipificados como delitos contra la administración pública los
siguientes:

Peculados por apropiación, por uso, por error ajeno, por aplicación oficial
diferente, culposo, por extensión y destino indebido de recursos para
metales preciosos; concusión; cohecho propio, impropio y por dar u
ofrecer; celebración indebida de contratos, interés ilícito en la celebración de
contratos, contrato sin cumplimiento de requisitos legales; tráfico de
influencias; enriquecimiento ilícito; prevaricato por acción, por omisión, o
asesoramiento ilegal; abuso de autoridad por acto arbitrario o injusto, por

61
omisión de denuncia, revelación de secreto, utilización de asunto sometido
a reserva, abandono de cargo, asesoramiento y otras actividades ilegales,
intervención en política, empleo ilegal de la fuerza pública, omisión de
apoyo; usurpación y abuso de funciones públicas, simulación de investidura
o cargo y delitos contra empleados oficiales como la violencia contra
servidor público y perturbación de actos oficiales.

3.7.1. EJERCICIO DE APRENDIZAJE / INVESTIGACIÓN

El estudiante deberá investigar y preparar un informe escrito acerca de:

• definición de peculado
• tipos de peculado
• definición de concusión
• definición de cohecho
• diferencias entre concusión y cohecho

3.8. RESPONSABILIDAD CIVIL:

En el caso de este tipo específico de responsabilidad, el sujeto tiene que

enfrentarse a la responsabilidad pecuniaria por el daño causado. Para
establecer la responsabilidad pecuniaria, se juzga el impacto del daño
causado, pero no se tiene en cuenta si hubo mala intención, o deseo de
causar el mal, conocido como dolo, que es sinónimo de mala fe, ya que si
éste bien pudo haber existido, las consecuencias de la responsabilidad se
surten con resarcir el daño causado y sus consecuencias y efectos, pero no
se imputa responsabilidad social o penal al responsable por no considerar

62
su efecto, no obstante pudiese existir relación con actos de mala fe, interés
en causar daño y perjuicios por parte del actor, lo que sería también punible
por la Ley penal.

Con la Ley 678 de 2001, el Estado reglamentó la acción de repetición o

llamamiento en garantía con fines de repetición.

3.9. RESPONSABILIDAD FISCAL:

El sujeto se hace responsable fiscalmente en caso de detrimento, pérdida o

daño del patrimonio público, causado por omisión o acción dolosa, en todo
caso sobre los fondos o bienes oficiales. La responsabilidad fiscal se
determina, por las contralorías, en su respectiva jurisdicción, y como
consecuencia, se lleva a cabo un juicio fiscal de responsabilidades. Es un
juicio de carácter especial, dirigido a determinar si el sujeto es responsable
por la pérdida o detrimento del patrimonio público. Las Contralorías pueden
imponer sanciones y multas, ejercen la función de policía judicial y la
jurisdicción coactiva, instrumentos que le proporcionan sin duda amplias
facultades de vigilancia y control.

3.9.1. Ejercicio para recapacitar: Escriba en un papel, su análisis del

siguiente caso:

Suponga usted es un investigador de la Contraloría departamental,

en visita a un municipio de su jurisdicción y que encuentra que el
contador de este municipio, en el portafolio de inversiones cita
cuentas por cobrar : $ 100.000.000 reclamación por a DMG en
intervención. Qu determinaciones tomaría dentro la visita de
vigilancia fiscal?

Como consecuencia de las responsabilidades elevadas, los contralores

territoriales, envían la relación de personas responsables fiscalmente a la

63
Contraloría General de la República, y con el acopio de todos los nombres
se actualiza y publica el Boletín de responsables fiscales.

La Ley establece que quienes den posesión a personas incluidas en el

Boletín de Responsables Fiscales, se hacen responsables a las sanciones
por desacato, y que además el nombramiento será nulo y no surtirá efecto
alguno. El mecanismo de consulta sobre responsabilidad fiscal est siendo
empleado también para la contratación oficial.

Desde el año 2000 la responsabilidad fiscal se deduce según lo establecido

en la Ley 610 emitida en ese mismo año.

3.10. RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA:

Resultante del incumplimiento de los deberes y obligaciones del servidor

público, o por incurrir en inhabilidades e incompatibilidades o en actos de
mala conducta o indignidad, de acuerdo con las disposiciones pertinentes,
la Constitución Política de Colombia, la Ley 734 de 2002 y demás normas
vigentes.22 La responsabilidad disciplinaria la deduce la autoridad
nominadora. Se impone mediante un acto administrativo, que también
puede ser recurrido y discutido.

El Ministerio Público, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación,

para lo nacional y departamental, y el Personero en la órbita municipal,
tienen funciones de vigilancia disciplinaria, para lo cual cuentan con la
potestad preferente sobre los procesos disciplinarios, por tratarse de
autoridad disciplinaria.

22
Corregida por el decreto 224 de 2002

64
3.11. RESPONSABILIDAD ÉTICA:

Impuesta por los tribunales de ética como los de ética médica, el Consejo
Superior de la Judicatura, la Junta Central de Contadores y las profesiones
que tengan organización colegiada, etc. Esta responsabilidad social
impuesta por los órganos que rigen la actividad profesional impide el
ejercicio de la misma a la persona que resulte cuestionada por faltas a la
ética.

3.12. LA JURISDICCIÓN COACTIVA:

La jurisdicción coactiva constituye la potestad con que cuenta el Estado, a

través de las organizaciones dotadas de ese poder discrecional, para
determinar una suma a cargo de una persona natural o jurídica y de hacerla
efectiva, mediante diversos procedimientos. Al aplicar la jurisdicción
coactiva, la administración actúa de manera directa, sin tener que acudir a
un juez, como sería lo normal, para un particular, ante circunstancias
similares.

El procedimiento previsto para ejecutar el cobro de deudas fiscales a través

de la jurisdicción coactiva es el establecido por los artículos 562 a 568 del
Código Civil, en concordancia con los preceptos del Código Contencioso
Administrativo.

Es el ejemplo típico, el de la Administración Tributaria, que cuenta con la

posibilidad no sólo de determinar el valor adeudado por una persona,
mediante aforos o estudios contables y establecer el valor de la deuda en
una liquidación oficial, sino también cobrárselo a través de diversos
mecanismos. También es el caso de las sanciones o multas que pueden

65
imponer las autoridades que cuentan con dicha facultad en su labor de
vigilancia y control, tal como las superintendencias y las contralorías, en
ejercicio de funciones de supervisión y vigilancia.

Para que un título ejecutivo amerite el trámite por el sistema de jurisdicción

coactiva, debe estar dentro de los casos expresa y taxativamente
contemplados en el artículo 68 del C.C.A. o dentro de alguna norma
especial que permita tal forma de ejecución, excepcional y privilegiada.
Bien dice el Consejo de Estado “Lo ordinario, normal y regular es que el
acreedor persiga el pago del deudor moroso creando una relación procesal
común mediante una demanda dirigida al juez, independientemente de las
partes en conflicto, que ha de terminar con el pago o con sentencia sobre
Comentario [FS6]: Faltan las
excepciones. A varias entidades de derecho público se les ha reconocido el comillas que indican el cierre
del texto del Consejo de Estado
privilegio, excepcional, por ser privilegio, de perseguir a través de sus y falta la cita al pie de página
que indique de dónde se sacó
propios dependientes el cobro coactivo de aquellas deudas a su favor, o sea el texto.

que en algunos casos y por motivos muy restringidos de interés público, la

Ley permite que sea el propio acreedor el que ejecute a su deudor.

3.13. ESTUDIO DE CASO.

El estudiante debe leer el caso que se presenta en el anexo 9.2. y traer una
síntesis de sus conclusiones para ser debatidas en grupo, durante la sesión
presencial. El tutor recogerá las respuestas y podrá distribuirlas a otros
participantes en el curso y / o calificarlas.

4.0 ORGANISMOS Y DISPOSITIVOS DE CONTROL EN COLOMBIA

I. Introducción

La conjunción de fenómenos contemporáneos como la modernización del

Estado, la privatización, la descentralización y la búsqueda de eficacia,
eficiencia y equidad en la gestión, así como la emergencia de nuevos

66
problemas en la esfera de lo público, tales como la búsqueda de la
gobernabilidad, la creación de una nueva cultura política y el reclamo
ciudadano de transparencia en el manejo de los bienes públicos, son
elementos del paradigma de la racionalidad estatal en boga.

La explicación de la crisis fiscal recurrente, el comportamiento del gasto

público y la creciente percepción de un manejo poco previsivo y corrupto
de los recursos del erario, ha reivindicado la importancia de una cultura
del plan, como criterio de orientación y priorización del gasto; de una
cultura del proyecto, como criterio de la viabilidad de la inversión; de una
cultura del presupuesto como instrumento de programación y
racionalización del gasto, en el contexto de una cultura del control como
criterio de eficiencia del servicio público, en términos del control fiscal, del
control interno y de gestión y del expediente de control político y del
control ciudadano.

En resumen, podríamos plantear que hay diversas clases de control a la

gestión pública estatal, dependiendo de quién lo ejerza, del asunto sobre
el cual recaiga y de cuándo se haga. Según quién lo ejerza, es
institucional o ciudadano: es institucional el que ejecutan los organismos
oficiales de control o los que tienen funciones de control, como la
Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación
y las superintendencias; y es ciudadano si lo ejercen los miembros de la
comunidad, bien sea en grupos, como las veedurías u otras
organizaciones o sea individualmente.

El hecho es que la promoción de una cultura del control en la gestión

pública, se ha puesto al orden del día, desde distintas perspectivas, más
allá de los convencionales como el fiscal y el disciplinario, incluyendo
modalidades y sistemas como el control de procedimientos, de eficiencia
del gasto, de evaluación de la equidad, del seguimiento de los procesos
de modernización y descentralización, de la veeduría ciudadana como
ejercicio de la democracia y, al lado de todas ellas, el autocontrol y la auto

67
evaluación del servidor público y la elaboración de indicadores del
desempeño en las organizaciones del Estado.

No obstante el despliegue visto de teorías, instituciones, sistemas e

instrumentos de control, la cultura promovida a su alrededor, tiene una
estructura bifronte, pues en la medida en que formalmente se le reconoce
y anima, en la misma medida se le desestimula mediante expedientes de
privatización del Estado que, bien, desmantela a las organizaciones
públicas y endosa su función a organizaciones privadas, por fuera de
control efectivo distinto del interés de sus dueños, o bien, abandona las
actividades propias para dar paso a la figura de la concesión, también por
fuera de control real.

4.1. Objetivos:

El estudiante que tome este curso conocerá acerca de los organismos y

dispositivos de control. Entenderá la dinámica y funciones de los
organismos independientes y los adscritos, y el campo de actuación de
unos y otros.

Entenderá que además de los diferentes organismos hay dispositivos de

control que sobrepasan el concepto de la organización y que su operación
sirve para el funcionamiento y control de las actividades estatales y de los
particulares que prestan servicios públicos o de interés general. Estos son
garantes de la función administrativa, de la ética, del imperio del plan de
desarrollo, de la evaluación de la gestión y resultados y en parte sostén
de la tranquilidad ciudadana.

El tecnólogo, o tecnóloga en gestión financiera y contable pública,

requiere del entendimiento del mundo en que se mueve la gestión y el
funcionamiento del Estado: De la estrecha relación entre el ejercicio del
poder y la oposición, el cuestionamiento y la observación, de la necesidad

68
de un marco jurídico que garantice que los actos de gobierno se sujeten a
la Ley y facultades recibidas.

Este entendimiento, así como de la importancia que desempeña la

administración financiera y contable dentro de las responsabilidades de la
gerencia, es fundamental para formar personas orientadas al servicio
público.

4.2. IDEAS CLAVE: Los organismos y dispositivos de control pueden

clasificarse en cuatro categorías: Independientes, adscritos, agencias
reguladoras y dispositivos de control.

4.3. ESTRATEGIA METODOLÓGICA: lecturas, apuntes de las lecturas

y solución al cuestionario de aplicación práctica del anexo 9.4

4.4. LOS ORGANISMOS DE CONTROL

Pueden ser clasificados para efectos de análisis, en cuatro categorías:

independientes, adscritos, agencias reguladoras y dispositivos de control.

4.4.1. Organismos de control independientes.

Dentro de esta clasificación caben los siguientes:

La Auditoría General de la República: es un órgano independiente con

autonomía jurídica, administrativa y presupuestal, que ejerce la vigilancia
de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República, y por
mandato de la Ley ejerce también el control sobre las contralorías
departamentales, distritales y municipales. El Auditor General de la
República es elegido por el Consejo de Estado para un período de dos
años, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia.

69
La Contraloría General de la República: tiene a su cargo la vigilancia de
la gestión fiscal y el control de resultados de la administración. Es una
entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal.
El Contralor General de la República es elegido por el Congreso en pleno
en el primer mes de sus sesiones para un período igual al Presidente de la
República, de una terna integrada por candidatos presentados a razón de
uno por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo
de Estado.

El ejercicio de la vigilancia fiscal, puede recurrir a diversos sistemas de

control, con enfoques y metodologías precisos, adecuados a la naturaleza
de la entidad sometida a control, confiriéndole más rigor a los análisis.
Para el efecto, la Ley 42 de 1.993 estableció los siguientes sistemas de
control:

El control de legalidad, que es la comprobación que se hace de las

operaciones financieras, administrativas, económicas y de otra índole de
una entidad, para establecer que se hayan realizado conforme a las
normas que le son aplicables.

El control financiero, que es el examen que se realiza con base en las

normas de auditoría de aceptación general, para establecer si los estados
financieros de una entidad reflejan razonablemente el resultado de sus
operaciones y los cambios en su situación financiera, comprobando que en
la elaboración de los mismos y en las transacciones y las operaciones que
los originaron, se observaron y cumplieron las normas prescritas por las
autoridades competentes y los principios de contabilidad universalmente
aceptados o prescritos por el Contador General de la Nación.

El control de resultados, que es el examen que se realiza para

establecer en qué medida los sujetos de la vigilancia logran los objetivos y
cumplen los planes, programas y proyectos adoptados por la
administración, en un período determinado.

70
La valoración de costos ambientales, que cuantifica el impacto por el
uso o deterioro de los recursos naturales y del medio ambiente y evalúa la
gestión de protección, conservación, uso y explotación de los mismos.

El control de gestión, que es el examen de la eficiencia y de la eficacia

de las entidades en el manejo de los recursos públicos, determinado
mediante la evaluación de sus procesos administrativos, la utilización de
indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la
distribución del excedente que estas producen, así como los beneficiarios
de su actividad.

La revisión de cuentas, que es el estudio especializado de los

documentos que soportan legal, técnica, financiera y contablemente las
operaciones realizadas por los responsables del erario durante un período
determinado, con miras a establecer la economía, la eficacia, la eficiencia
y la equidad de sus actuaciones.

La evaluación del control interno, que es el análisis de los sistemas de

control de las entidades sujetas a la vigilancia, con el fin de determinar la
calidad de los mismos, el nivel de confianza que se les puede otorgar y si
son eficaces y eficientes en el cumplimiento de sus objetivos.

Sirviéndose del soporte de estos siete sistemas, el control fiscal se aplica

en los dos niveles de la actividad estatal, el macro, o sea el que se refiere
al control sobre el manejo de las finanzas del Estado y el micro, que es el
control sobre la administración de los recursos de las entidades del
Estado.

En el examen macro, tienen en cuenta las variaciones y trayectoria de las

finanzas del Estado y el cumplimiento de los objetivos de la política
económica, utilizando como instrumentos de evaluación el Plan de
Desarrollo y el Presupuesto Nacional.

71
La vigilancia en el nivel micro, se ejerce sobre la actividad específica de las
personas y entidades que manejen recursos públicos, a partir de sus
Planes de Gestión o Indicativos.

Se subraya también, en la nueva versión del Control Fiscal, la

jurisdicción coactiva de la Contraloría, que le permite participar,
dentro de los procesos que se inicien contra los funcionarios
incursos en violaciones de los Estatutos fiscales y en el detrimento
del patrimonio público.

El Control Fiscal se ejerce, en el ámbito territorial, por las contralorías

departamentales, distritales y municipales, atendiendo la previsión del
artículo 272 de la Constitución.

En consecuencia, todas las contralorías tienen competencia para ejercer la

vigilancia de la gestión fiscal, restringida de manera expresa a su ámbito
territorial y al origen o fuente de los recursos. Sin embargo, el
constituyente en el inciso tercero, parte final del artículo 267, estableció
una excepción a esta suerte de autonomía del control territorial,
estipulando que en “…casos excepcionales, previstos por la Ley, la
Contraloría (General) podrá ejercer control posterior sobre cuentas de
cualquier entidad territorial”.

Este mandato constitucional fue desarrollado por el artículo 26 de la Ley 42

de 1993, que dice “… La Contraloría General de la República podrá
72
ejercer control posterior, en forma excepcional, sobre las cuentas de
cualquier entidad territorial, sin perjuicio del control que les corresponde a
las contralorías departamentales, y municipales, en los siguientes casos:

a) A solicitud del gobierno departamental, distrital o municipal, de cualquier

comisión permanente del Congreso de la República o de la mitad más uno
de los miembros de las corporaciones públicas territoriales.

b) A solicitud de la ciudadanía, a través de los mecanismos de

participación que establece la Ley.”

A su vez, la Ley 610 de 2000, por medio de la cual se estableció el trámite

de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las
contralorías, señaló en su artículo 63 que la “…Contraloría General de la
República tiene competencia prevalente para adelantar hasta su
culminación los procesos de responsabilidad fiscal que se originen como
consecuencia del ejercicio de la facultad excepcional de control
establecida en el artículo 267 de la Constitución Política”.

Con base en lo anterior y de acuerdo con la jurisprudencia, debe

entenderse entonces que cuando se habla de control prevalente, en el
caso del control fiscal, se hace referencia a una competencia de carácter
excepcional que posee la Contraloría General de la República para ejercer
vigilancia sobre la gestión fiscal de los recursos propios de las entidades
territoriales, desplazando con ello, la competencia existente en cabeza de
la respectiva Contraloría, excluyendo con ello la competencia territorial,
para ocupar de esta manera su lugar.

El carácter de excepcional fija unas claras limitaciones, es decir obedece

solamente a los casos señalados en la norma. Se explica esta
excepcionalidad, señala la Corte Constitucional en su jurisprudencia,
porque se trata de una función que ordinariamente corresponde a
organismos distintos de la Contraloría General, tales como son las
contralorías departamentales y municipales.

73
De otra parte, para hablar de control concurrente, es necesario remitirse,
en primer término, a los principios constitucionales consagrados en el
artículo 288, el cual señala que “… Las competencias atribuidas a los
distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiaridad en los términos que establezca
la Ley”.

En segundo lugar, debe precisarse que el término concurrir tiene como

significado; juntarse en un mismo lugar o tiempo, coincidir en alguien o en
algo y contribuir con una cantidad para determinado fin.

En síntesis, se entiende por control concurrente aquel que puede ser

ejercido de manera simultánea por entidades que poseen
competencias iguales o distintas, sobre un asunto de interés común,
el cual debe ser ejercido de manera armónica y coordinada por las
partes intervinientes.

En este sentido, la Corte Constitucional señaló en su sentencia C-403/99,

que, “…la autonomía de las entidades territoriales no es ilimitada, en el
sentido que tanto su formulación como práctica deben enmarcarse dentro
del contexto de Estado Unitario y, en consecuencia, se deben acompasar
con el ejercicio de las competencias propias de los demás órganos y
autoridades del Estado (…) Entonces, se observa que existe un control
concurrente del nivel nacional, con el nivel regional y local (…) siendo el
resultado de la necesaria coordinación que debe existir entre los diferentes
niveles de la administración (…) la articulación de los intereses nacionales
y de los de las entidades territoriales pueden dar lugar a la coexistencia de
competencias paralelas, que serán ejercidas independientemente en sus
propios campos, o a un sistema de competencias compartidas, que se
ejercerán de manera armónica”.

74
En este sentido, debe tenerse en cuenta la actividad de control;
disciplinario, fiscal, judicial o de investigación, que desarrollan las
diferentes entidades públicas.

Es por ello, que cuando se habla de los controles; preferente o

prevalente y concurrente, los mismos deben analizarse dentro del ámbito
de competencia funcional y territorial de estas entidades. Sólo bajo este
marco pueden ser entendidos y explicados tales conceptos.

La Corte Constitucional: se le confía la guarda de la integridad y

supremacía de la Constitución. Le corresponde decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad. Se encuentra integrada por nueve
magistrados elegidos por el Senado de la República, de ternas
presentadas por el Presidente de la República, la Corte Suprema de
Justicia y el Consejo de Estado, para períodos individuales de ocho años,
no pudiendo ser reelegidos.

La Fiscalía General de la Nación: forma parte de la rama judicial y tiene

autonomía administrativa y presupuestal. Le corresponde (de oficio o
mediante denuncia o querella) investigar los delitos y acusar a los
presuntos infractores ante los juzgados y tribunales competentes. Se
exceptúan los delitos cometidos por miembros de la Fuerza Pública en
servicio activo y en relación con el mismo servicio. El Fiscal General de la
Nación es elegido para un período de cuatro años por la Corte Suprema de
Justicia, de terna enviada por el Presidente de la República y no puede ser
reelegido.

El Ministerio Público: es ejercido por la Procuraduría General de la

Nación, por la Defensoría del Pueblo, por las procuradurías delegadas y
los agentes del Ministerio Público, ante las autoridades jurisdiccionales, y
por ls personerías municipales y los demás funcionarios que determine la
Ley. Le corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la
protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de
quienes desempeñan funciones públicas.

75
La Procuraduría General de la Nación: es el máximo organismo del
Ministerio Público. Tiene autonomía administrativa, financiera y
presupuestal. Entre otras funciones le corresponde formular las políticas
generales y criterios de intervención del Ministerio Público en materia de
control disciplinario, vigilancia superior con fines preventivos, actuación
ante las autoridades administrativas y judiciales y centros de conciliación,
así como promoción, protección y defensa de los derechos humanos. El
Procurador General de la Nación ejerce la suprema dirección y es elegido
por el Senado de la República, para un período de cuatro años, de terna
integrada por candidatos del Presidente de la República, la Corte Suprema
de Justicia y el Consejo de Estado.

La Defensoría del Pueblo: le corresponde conocer, denunciar y atender

las situaciones de violación a los derechos humanos; exigir respeto,
protección y realización de los mismos; implementar el uso de mecanismos
legales de protección de los derechos humanos; e intervenir en los
conflictos que se susciten entre los particulares y el Estado (a través de
sus agentes) por acciones u omisiones de éste último que lleguen a afectar
indebidamente el ejercicio de los derechos y las libertades del individuo a
fin de que cese la violación, se repare el daño y se prevengan
vulneraciones futuras. El Defensor del Pueblo es elegido por la Cámara de
Representantes para un período de cuatro años, de terna elaborada por el
Presidente de la República.

4.4.2. Organismos adscritos

Se trata fundamentalmente de las Superintendencias, organismos

adscritos a los ministerios, cuya labor en una economía de mercado tiene
una gran importancia en la defensa de quienes carecen de capacidad para
enfrentarse a las maniobras o prácticas monopólicas de los productores.
También, cuando las opciones son pocas para escoger quién presta un
servicio específico. Para atender estas situaciones las superintendencias

76
se encargan de la labor de regulación estatal, indispensable en campos
como la salud y los servicios públicos, así como en lo que respecta a
publicidad engañosa o a la manipulación de precios para sacar a los
competidores del mercado.

Superintendencia Financiera de Colombia: Supervisa el sistema

financiero colombiano con el fin de preservar su estabilidad, seguridad y
confianza, así como, promover, organizar y desarrollar el mercado de
valores colombiano y la protección de los inversionistas, ahorradores y
asegurados.

En esta tarea de vigilar el sistema financiero, también debería involucrarse

el Banco de la República. La idea es que “el Banco tenga instrumentos
para controlar la operación y estabilidad de las instituciones, observando
su solvencia para actuar a tiempo en casos de crisis, pues no podemos
olvidar las duras lecciones de las crisis: la clave de la estabilidad financiera
yace en la capacidad de anticipación que tenga la autoridad monetaria.
Sólo reaccionar no sirve de nada.

Superintendencia de Industria y Comercio: Es un organismo de carácter

técnico, cuya actividad está orientada a fortalecer los procesos de
desarrollo empresarial y los niveles de satisfacción del consumidor.
Depende del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Le corresponde
vigilar el cumplimiento de las normas que garanticen la libertad de
competencia en los mercados; conceder los derechos de uso de los signos
distintivos y las nuevas creaciones; promover la transferencia de
información tecnológica; vigilar el cumplimiento de las normas que
enmarcan la defensa de los derechos de los consumidores; así como
fomentar el mejoramiento de la calidad de bienes y servicios

Superintendencia Nacional de Salud: Es un organismo de carácter

técnico con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
independiente. Se encuentra adscrito al Ministerio de la Protección Social

77
y es la dependencia encargada de la inspección, vigilancia y control del
sistema general de seguridad social en salud.

Superintendencia de Puertos y Transporte: Es un organismo de

carácter administrativo y técnico, adscrito al Ministerio de Transporte, que
goza de autonomía administrativa y financiera. Ejerce las funciones de
inspección, control y vigilancia en materia de puertos, tránsito y
transporte, así como su infraestructura.

Además, la Ley No. 142 del 11 de julio de 1994 establece el régimen de

los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo,
energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica
conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural. Esta Ley crea como
unidades especiales, con independencia administrativa, técnica y
patrimonial, los organismos de regulación siguientes:

Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios: es un

organismo de carácter técnico adscrito al Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, al cual le está asignada la delegación de la función
presidencial de inspección, control y vigilancia de las entidades que
prestan los servicios públicos domiciliarios.

Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico: se

encuentra adscrita al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Entre
sus funciones se encuentra establecer (por vía general) en qué eventos
es necesario que la realización de obras, instalaciones y operación de
equipos destinados a la prestación de servicios de acueducto,
alcantarillado y aseo se sometan a normas técnicas; así como adoptar las
medidas necesarias para que se apliquen las normas técnicas sobre
calidad de agua potable que establezca el Ministerio de Salud.Comisión
de Regulación de Telecomunicaciones: tiene entre sus funciones
reglamentar las licencias para el establecimiento de operadores de
servicios de telefonía básica de larga distancia nacional e internacional,

78
así como señalar las fórmulas de tarifas que se deben cobrar por la
concesión. Está adscrita al Ministerio de Comunicaciones.

Comisión de Regulación de Energía y Gas: es una unidad

administrativa especial del Ministerio de Minas y Energía. El servicio
público domiciliario de energía eléctrica es el transporte de ésta desde las
redes regionales de transmisión hasta el domicilio del usuario final,
incluida su conexión y medición. Las actividades complementarias de
generación, comercialización, transformación, interconexión y transmisión
también son objeto de control. Esta Comisión regula los monopolios en la
prestación de los servicios públicos cuando la competencia no sea de
hecho posible; y en los demás casos promueve la competencia entre
quienes prestan estos servicios.

4.4.3. Agencias reguladoras

Aquí se listan organismos reguladores encargados del seguimiento,

fiscalización y control de los contratos de concesión de servicios públicos
a empresas privadas. Las competencias primordiales atribuidas a estos
organismos de regulación son el efectivo control del cumplimiento de las
obligaciones asumidas por los prestadores privados de servicios públicos,
ante el Estado y la comunidad; la protección de los derechos de los
usuarios; así como evitar las prácticas monopólicas en los mercados
específicos. Los entes reguladores en funcionamiento son los siguientes:

Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH): es una entidad adscrita al

Ministerio de Minas y Energía, con personería jurídica, patrimonio propio,
autonomía administrativa y financiera. Entre sus funciones se encuentran
las siguientes: evaluar el potencial hidrocarburífero del país; diseñar,
promover, negociar, celebrar, hacer seguimiento y administrar los nuevos
contratos de exploración de hidrocarburos de propiedad de la nación; y
convenir en los contratos de exploración y explotación los términos y

79
condiciones de sujeción según los cuales las compañías contratistas
(como parte de su responsabilidad social) deben adelantar programas en
beneficio de las comunidades ubicadas en las áreas de influencia de los
correspondientes contratos.

Comisión Nacional de Televisión: es un organismo de derecho público

con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica,
adscrito al Ministerio de Comunicaciones. Le corresponde, entre otras
funciones, reglamentar el otorgamiento de los contratos para la
programación y explotación de espacios, de derechos de emisión,
producción, y los contratos y licencias para acceder al servicio de
televisión; asignar las frecuencias a los operadores del servicio y regular
el plan de uso de las mismas, así como fijar los derechos, tasas y tarifas
por concepto de adjudicación y explotación de las concesiones del
servicio de televisión; así como clasificar y regular las distintas
modalidades del servicio, teniendo en cuenta las condiciones de
operación y explotación establecidas, las condiciones técnicas en lo
referente a la utilización del espectro electromagnético, franjas de la
programación y contenido de éstas.

Instituto Nacional de Concesiones (INCO): se encuentra adscrito al

Ministerio de Transporte. Asume la gestión de la estructuración,
planeación, contratación, ejecución y administración de los contratos de
concesión de infraestructura del transporte. Le corresponde definir los
peajes, tasas, tarifas, contribuciones de valorización y otras modalidades
de financiación para la construcción de las obras. Se encarga de
coordinar la participación de los inversionistas privados en los planes y
proyectos de desarrollo vial, de puertos marítimos, aéreos o fluviales, así
como ferroviarios entregados a través del sistema de concesión.

4.4.4. Los dispositivos de Control

80
Igualmente, bajo los auspicios modernizantes de los sistemas de Control,
desde la Constitución de 1.991, pueden listarse tres dispositivos clave de
control sobre la gestión pública:

La Unidad de Control del Departamento Nacional de Planeación: Por

mandato constitucional (artículo 343) tiene a su cargo "el diseño y la
organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la
administración pública, tanto en lo relacionado con políticas como con
proyectos de inversión."

El desarrollo de este canon, ha dado lugar a la creación del Sistema

Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública SINERGIA,
como elemento fundamental “del compromiso del Estado de modernizar
su gestión.

Son tres los criterios centrales, sobre los cuales se construye Sinergia:

• El primero se concentra en la razón de ser de la evaluación ¿para

qué se evalúa? Para generar información que permita
retroalimentar la toma de decisiones hacia el mejoramiento
constante de la gestión.

• El segundo tiene que ver con el criterio normativo que guía las
evaluaciones del sistema ¿cómo se define una buena gestión? La
respuesta se desprende de la Constitución que subraya la
responsabilidad del Estado frente a la sociedad civil en términos de
cumplimiento de objetivos que contribuyan a la creación de nuevas
oportunidades de desarrollo económico, social y ambiental para la
población. Así que, una buena gestión se define, principalmente,
en términos del logro de resultados del Plan de Desarrollo.

• El tercer criterio ¿quiénes evalúan? aparece como un corolario del

primero. La articulación de la evaluación con las acciones del

81
 gobierno y la planeación, de la que depende la integridad de la
gestión y su orientación a resultados, se logra más adecuadamente
cuando los responsables de la evaluación son los mismos actores
que adelantan las acciones. De ahí que en Sinergia la evaluación
sea concebida, principalmente, como autoevaluación. Supone una
mayor autonomía en los procesos gerenciales.

La evaluación es entendida aquí “como un momento integral e

inseparable de la gestión pública orientada a resultados, Sinergia más
que un sistema de evaluación constituye el sistema de gestión del Plan
Nacional de Desarrollo23

Para el logro de estos propósitos se conforman Unidades de Gestión que,

para cada programa y subprograma, aseguran la coordinación entre las
entidades y la participación ciudadana, analizan y hacen
recomendaciones sobre la capacidad institucional y la autonomía de cada
una de ellas, velan por una adecuada asignación presupuestal; definen
los parámetros de evaluación; evalúan periódicamente el cumplimento de
las metas establecidas en los documentos CONPES y sus desarrollos
posteriores y gestionan los correctivos necesarios para el cumplimiento de
los objetivos propuestos en ellos.

Es decir, se plantea un modelo de Evaluación, coherente con la

noción de Control Permanente, autoevaluación y verificación de los
logros en referencia con el Plan. Es decir, se plantea un modelo de
Evaluación, coherente con la noción de Control Permanente, auto
evaluación

El Estatuto Anticorrupción: Expedido como la Ley 190 de junio de

1.995, está orientado a preservar el principio de la moralidad en la
23
Ibid; 16

82
 Administración Pública y a erradicar la corrupción administrativa creando
"un régimen de empleados públicos que combina la publicidad sobre las
condiciones de idoneidad que los asisten y sobre su situación patrimonial
con la implantación de un sistema de incentivos destinado a recompensar
Comentario [FS7]: Complem
a los buenos servidores”.24 entar cita

Esta orientado a mejorar la transparencia de la gestión pública y a facilitar

distintas formas de veeduría cívica sobre la ejecución del gasto oficial.

Una de las herramientas para la veeduría cívica es el Diario Único de la

Contratación Pública (un apéndice del Diario Oficial) que “ofrece los datos
necesarios para que se pueda llevar a cabo el control social sobre la
contratación del gobierno mediante análisis comparativos”.25

El Estatuto crea también, el Sistema Único de Información de Personal en

el Departamento Administrativo de la Función Pública, con las siguientes
tareas:

• Elaborar los formatos de hoja de vida única para las personas que
aspiren a cargos o empleos públicos o a celebrar un contrato de
prestación de servicios con la administración, así como los
formatos de actualización de datos para nuevas solicitudes de
ingreso a la administración pública y de calificación de los
empleados del sector,
• Acopiar y sistematizar la información contenida en las hojas de vida
y en los formatos únicos de calificación,
• Actualizar la información de acuerdo con los datos que
periódicamente lleguen a su conocimiento y

24
Estatuto Anticorrupción. 1.995; 4
25
(Martínez. 1.998; 9D)

83
 • Suministrar la información a su alcance cuando sea requerida por
una entidad pública.

Como plusproducto de este sistema, se construye y organiza una

información básica, antes inexistente en Colombia, por medio de la cual
podrá conocerse con buen grado de exactitud, el tamaño de las plantas
administrativas, tanto del personal profesional como del de apoyo, en las
diferentes áreas de las instituciones estatales.

El Código Único Disciplinario: Promulgado bajo la Ley 200 de 1.995,

con el objetivo principal de “garantizar el cumplimiento de los fines y
funciones del Estado, viabilizando el establecimiento de la
responsabilidad de los servidores según los principios rectores de la
actividad de la administración pública, los derechos y garantías de los
gobernados y los deberes y obligaciones del servidor público para el
Estado y la Comunidad”. Posteriormente reformado y actualizado con la
Ley 734 de 2002.

A partir de la vigencia del Código Único se supera la multiplicidad de

regímenes disciplinarios que conduce al ejercicio ineficiente e inequitativo
del juzgamiento de la conducta de los servidores públicos, anarquiza la
función de control y dificulta el cumplimiento de las obligaciones a cargo
de las entidades públicas.

La Ley que lo crea establece obligaciones y fundamentos doctrinarios, de

la siguiente forma:

• Puntualiza aquellas conductas que implican la diligencia, el

compromiso, la motivación y la eficiencia que el servidor debe tener
siempre como pautas obligatorias en el cumplimiento de su gestión
para lograr los propósitos de la entidad y los fines del Estado.

84
 • Deduce la responsabilidad disciplinaria del incumplimiento de los
deberes, de la comisión de una conducta prohibida, de la omisión o
extralimitación en el ejercicio de funciones, de la incursión en
incompatibilidades e inhabilidades y del conflicto de intereses.

• No sólo constituye un medio preventivo, sino también de garantía

para la buena marcha y eficiencia de la función pública.

• Supera la tradicional formalidad ritual para avanzar hacia un

juzgamiento garantizador de derechos, pero sin que pueda servir
de medio para posibilitar la impunidad mediante personalísimos
mecanismos que tradicionalmente han incrementado las nulidades.

• Actualiza el régimen de sanciones y flexibiliza la regulación sobre

las inhabilidades de los servidores públicos.

• Concibe una nueva reglamentación sobre el derecho a la

impugnación de los actos procesales y disciplinarios, y desarrolla
una noción de vigilancia como función propia de la Procuraduría, al
igual que agiliza el sistema de notificaciones.

4.5. EJERCICIO DE APRENDIZAJE: Organismos y dispositivos de

Control en Colombia ( Resolver ejercicios del anexo 9.3)

Instrucciones:

85
El estudiante debe contextualizar en el ejercicio de la función
administrativa, la respuesta a los interrogantes que se le plantean. Debe
resolver todas las preguntas por escrito y enviar las respuestas al
cuestionario al tutor del curso, por Internet, antes de la sesión presencial,
de manera que él o ella, puedan orientar la sesión presencial a la
respuesta de los interrogantes y dudas que se expresen a lo largo del
ejercicio de auto aprendizaje.

5. EL CONTROL SOCIAL DE LA GESTIÓN PÚBLICA

I. INTRODUCCIÓN

El tema del Control Social cada día contempla una órbita más amplia de
intervención, de la mano de la descentralización política, dada la
importancia de la organización y el papel que ésta puede cumplir, bien
sea como dispositivo para que las comunidades resuelvan problemas de
manera colectiva, lo mismo que como mecanismo para la comunicación y
negociación con otros actores, o como espacio para el fortalecimiento de
las comunidades locales y de control y auditoría de la implementación de
la Política Pública.

En efecto, la participación ciudadana, además de probar su

importancia en el desarrollo social, se ha ido redefiniendo en la
práctica de distintas maneras, atendiendo a la dimensión de su
protagonismo, que ha avanzando hacia lo que es la participación
comunitaria, la participación de las organizaciones sociales y la

86
participación de los movimientos sociales.

Se ha visto en la participación un mecanismo directo de acceso del

ciudadano a la implementación del control de la gestión pública, que
puede superar la burocratización de los sistemas convencionales de
control –fiscal, interno y de gestión-, que unida a las tradicionales formas
de clientelismo regional y a la corrupción en diferentes esferas
gubernamentales, ha generado una pobre credibilidad de la ciudadanía en
relación con las políticas y sus mecanismos de implementación. El hecho
es que, pese a todo, el sistema de clientelas y la tecnocracia aún
prevalecen sobre la oferta formal y legal de participación así como sobre
las decisiones, la planeación, los presupuestos locales y las empresas
sociales del Estado.

Adicionalmente, en lo que corresponde a los ciudadanos, en el proceso

de participación se evidencia una baja cohesión social, que puede
explicarse por la escasez de liderazgo o el precario rol que cumplen
algunas organizaciones y líderes comunitarios que no representan
intereses generales, lo que nos les permite responder a las verdaderas
necesidades sociales de la comunidad.

5.1. OBJETIVOS:

Este material le facilita al estudiante reconocer el origen y fuentes del

control político, así como las formas de participación en los asuntos de
gobierno y Estado que dan origen al control social.

El estudiante conocerá de las concepciones tradicionales del control

social, así como de los modelos burocráticos y de mercado.

Podrá reconocer de qué manera funciona la participación en el control,

sobre los comités de desarrollo social de los servicios públicos
domiciliarios y la rendición de cuentas.

87
El estudiante comprueba su grado de aprendizaje con un cuestionario de
profundización (anexo 9.4.), que le permitirá cotejar lo aprehendido e
investigar las respuestas del mismo.

5.2. IDEAS CLAVE.

La Descentralización política es un escenario para la participación

ciudadana.

El control social es una expresión del protagonismo directo de ciudadano,

sin la mediación burocrática, promueve y fortalece el control político y
deviene en incidencia política.

Convencionalmente, se han admitido como espacios del control social,

tanto el Político como el Social propiamente dicho, por su estrecha
relación con la manifestación ciudadana por su mayor participación e
incidencia política en las decisiones gubernamentales, más
contemporáneo y a tono con la transformación política auspiciada por la
puesta en marcha del proceso de descentralización.

5.3. ESTRATEGIA METODOLÓGICA:

El tutor hace control de lectura en la sesión presencial. Los estudiantes

deben tomar apuntes, revisar de qué manera el control social se ejerce
dentro de la órbita de la administración en el contexto de las Juntas de
Acción Comunal, los municipios, la gobernación o la Nación, según sea su
acercamiento con la administración.

El tutor orienta la participación y el debate en el grupo, acerca de los

medios de comunicación, la importancia de la publicidad en los
estereotipos de la vida moderna. Toma los apuntes de los estudiantes y
resuelve sus dudas en la sesión presencial.

88
5.4. EL CONTROL POLÍTICO

El término "control político" se utiliza aquí en un sentido restringido. Se

usa para designar el tipo de control que normalmente deben ejercer los
cuerpos políticos que dentro de sus funciones, tienen la de vigilar la
marcha de la administración. Para el caso de las empresas públicas de
servicios, estos cuerpos están representados fundamentalmente por el
Congreso, las asambleas y los concejos, según ellas pertenezcan al
orden nacional, departamental o municipal.

A pesar de que este tipo de control podría llegar a ser muy importante, en
la práctica no lo es. Varias razones explican esta situación. De un lado, la
diferencia de información entre la administración de las empresas y los
miembros de los cuerpos políticos es muy grande, por lo cual la desven-
taja de éstos frente a aquélla es difícil de superar en cualquier circuns-
tancia. Del otro, ante la ausencia de información sistemática, dirigida
específicamente al control de gestión (como la que podría suministrar un
buen tablero de control) hace que los "debates" se realicen sin ninguna
metodología orientadora, por lo cual casi nunca se puede llegar a conclu-
siones concretas. Finalmente, lo anterior, unido a los intereses propios de
la clase política, determina que en el debate se mezclen muchos elemen-
tos, algunos efectivamente referidos al control de gestión, pero otros
dirigidos al logro de resultados de tipo político, que en sí mismos pueden
distorsionar el espíritu y por tanto la efectividad de este tipo de control.

Todo control ciudadano sobre la gestión pública estatal tiene un sentido

político y uno técnico, que se derivan directamente de sus propios
elementos.

Tiene un sentido político cuando intenta equilibrar el poder en las

relaciones entre el Estado y los particulares. En efecto, la política es la
interacción de los ciudadanos que, por tener intereses enfrentados,

89
luchan por acceder al poder público o influir en él. El control ciudadano a
la gestión pública estatal es una forma de participación que busca influir
en el poder público.

También tiene un sentido técnico obvio: lograr que el Estado alcance más
y mejores resultados. En esa medida, el sentido político y el técnico se
complementan y marcan un rumbo integral al control ciudadano a la
gestión pública estatal, al cual debe ceñirse su práctica: equilibrar
relaciones para mejorar la gestión. Ninguna veeduría o grupo de control
podrá lograr que el Estado cambie la gestión que desarrolla sin entrar en
relación con él.

5.5. EL CONTROL SOCIAL.

En su dimensión política, el Control aparece como un instrumento para el

ejercicio democrático de la participación, en la medida en que facilita el
acceso de la comunidad a una fiscalización más efectiva de la gestión
pública, hasta ahora considerada asunto de exclusiva responsabilidad de
una élite de expertos, a su vez exonerada de todo control.

Es decir, se crea un espacio para democratizar la democracia, por el

protagonismo de la sociedad civil en las tareas de control del gasto
público, que es necesario implementar, sistematizando y proponiendo
nuevas alternativas e instrumentos para la participación ciudadana en el
control de la gestión pública, como freno al desmedido auge de la
corrupción.

El control, en la práctica va sincronizándose con las demandas del proceso

de escentralización, urgido antes que de delegación de funciones y de
transferencia de recursos, de un revestimiento de capacidad de decisión a
sus agentes, de una ampliación de cobertura de las acciones del Estado,
de unos métodos de seguimiento y evaluación del desempeño y, por
sobre todo, de unas responsabilidades gerenciales de nuevo cuño, en una
90
época signada por la obligación de los servidores públicos de “dar cuenta
de lo actuado“, ante la sociedad civil.

Por su lado, la descentralización demanda nuevos métodos y estilos de

control, que estén más preocupados por la gestión y la cercanía con la
comunidad, mediante redes operantes de veedurías cívicas.

Especial consideración en este desarrollo, tiene el significado ético del

Control, ligado al establecimiento de un confiable sistema de méritos en la
función pública, a la elaboración de indicadores para la evaluación del
desempeño y al desarrollo de una política anticorrupción que merezca el
reconocimiento de los ciudadanos, como se espera de la contenida en el
texto de la Ley 190 de 1995.

Así que, la función de Control, se redefine por estar estrechamente unida a la

naturaleza de un gobierno democrático, impensable sin un régimen de
garantías y de veeduría ciudadanas, capaces de poner freno a la
tendencia al autoritarismo y a la preeminencia de los órganos centrales de
poder.

Estas circunstancias, hacen que el tema del Control haya venido

reclutando una mayor audiencia, suscitando creciente preocupación
en todos los niveles de la Administración Pública, enriqueciendo su

91
conceptualización y metodologías de aplicación, no sólo por la
dimensión política que involucra, sino por el impacto económico de
su manifestación y el significado ético de su implementación.

También es posible una mayor participación real en la medida en que los

miembros de la comunidad, a través de sus acciones ejercen poder en
todos los procesos de la vida institucional:

a) en la toma de decisiones en diferentes niveles, tanto en la política

general de la institución, como en la determinación de las metas,
estrategias y alternativas específicas de acción;

b) en la implementación de las decisiones y,

c) en la evaluación permanente del funcionariado institucional. 26

5.6. FORMAS DE CONTROL SOCIAL

Se define como formas de control ciudadano al conjunto de acciones a las

cuales las personas pueden acudir en función de intereses públicos, para
interactuar con la administración pública y controlarla. Incluye el conjunto
de instrumentos fundamentales e instrumentos jurídicos existentes, las
formas no institucionalizadas de control basadas en el diálogo y la
comunicación permanente y medidas administrativas, programas o
acciones de participación que deben ser promovidas desde la
administración pública para garantizar el ejercicio de este derecho.

La ciudadanía puede, en cualquier momento, en condiciones de

autonomía controlar antes (formación de políticas y toma de decisiones),
durante (monitoreo y reacción sobre acciones y decisiones) y después
(resultados) todos los procedimientos de la gestión pública, salvo los
asuntos sujetos a reserva, que la Ley deje fuera de su alcance, como la
26
Sirvent. 2000; 245

92
gestión que emplea recursos privados que no pueden distinguirse de los
públicos y la parte puramente privada de la actividad de las entidades que
prestan servicios públicos.

Al llegar a este punto, encontramos que por varias razones, es de suma

importancia comprender lo que es la participación y lo que no es.

Para evaluar si las actividades y estrategias seleccionadas realmente

contribuirán a que las personas comprendan mejor sus problemas y las
causas, buscando soluciones y defendiendo sus derechos.

Para determinar si las respuestas del Estado o de los entes económicos

que su incidencia política logre, realmente ayudarán a abrir los procesos
políticos y económicos para los ciudadanos.

Al efecto, hay que concentrarse en la movilización y la concesión de

poder: respaldar el establecimiento de un equilibrio de poder apropiado
entre los ciudadanos y las instituciones gubernamentales. Para lograrlo,
los ciudadanos invariablemente requieren un conocimiento del entorno
político/económico, aspiraciones compartidas en cuanto a cambio,
destrezas para resolver problemas complejos y tomar decisiones colectiva
y eficazmente, y la disposición para expresar sus intereses y exigir
rendición de cuentas a los funcionarios públicos.

Lograr otorgar poder a la ciudadanía y alcanzar un verdadero desarrollo

se logra sólo mediante la participación de los ciudadanos en las
decisiones sobre la asignación de recursos y la determinación de
prioridades. En la conjunción de estas dos tendencias radica la influencia
que ejerce la incidencia política.

Una incidencia política efectiva puede lograr su propósito de influir sobre

la toma de decisiones con respecto a políticas y la implementación de las
mismas de las formas siguientes:

93
Educando a los líderes, a los encargados de establecer políticas y a otros
que elaboran políticas o las ponen en práctica;

Ejerciendo influencia sobre las políticas, Leyes y presupuestos existentes

o reformando éstos, o elaborando nuevos proyectos o programas; y

Creando estructuras relativas a la toma de decisiones, que sean más

participativas, más transparentes y sobre las cuales se exija rendición de
cuentas.

5.7. CONCEPCIONES TRADICIONALES DEL CONTROL SOCIAL

5.7.1. Modelo Burocrático: Este modelo asume que la responsabilidad

de la Administración sólo puede ser exigible por la ciudadanía a través de
los representantes electos y que se hace posible a través de un sistema
de comandos y controles jerárquicos, que presupone la separación de la
política de la administración y la primacía de aquella sobre ésta.27

Supuestos:

• La Administración Pública está separada de la formulación de las

políticas y su actuación descansa en la neutralidad.

• El aparato burocrático siempre encontrará y adoptará la forma más

eficiente de implementar cualquier política.

• El público no necesita preocuparse por la Administración Pública, mas sí

de las políticas públicas y, si no están de acuerdo con las que han sido
definidas por un gobierno ellos tienen un medio directo de corregir la
situación con las elecciones de los gobernantes.

27
Cunill. 2000; 283

94
Limitaciones:

• Las elecciones son un mecanismo extremadamente imperfecto de

responsabilización de los políticos.

• La implementación de las políticas es un proceso inherentemente

político, así como la eficiencia no es consubstancial al aparato
burocrático.

En este modelo, la responsabilización de la Administración Pública no

sólo es ejercida por los políticos.

5.7.2. Modelo de Mercado: Este modelo asume que la única verdadera

accountability es aquella que puede ser exigida por los consumidores a
través del mercado, pues éste permite que las verdaderas preferencias
de la ciudadanía sean expresadas.

Supuestos:

• El mercado puede expresar los intereses de los sujetos, mejor

que los políticos.

• La responsabilización de la Administración Pública puede ser

exigida por el usuario individual de los servicios públicos.

Limitaciones:

• Las sanciones del mercado establecen la accountability de los

funcionarios públicos sólo respecto de aquellos ciudadanos con
recursos reconocidos por el mercado.

• No siempre es posible introducir (o replicar) los mercados en la

Administración Pública.

95
 • El modelo se centra en el cliente, usuario o consumidor lo que
conlleva la apertura de oportunidades de expresión sólo del
individuo aislado (la queja, la encuesta de opinión, etc.).

• La participación social se relega a micro-espacios (la escuela, el

hospital, etc.), así como a su despolitización al basarla en la
experiencia técnica de los sujetos sociales (la cogestión
administrativa).

• El poder de la Administración Pública parece reforzarse en

detrimento no sólo de los ciudadanos, sino de la propia política.

En este modelo, la condición de ciudadanía se encuentra contenida en

una concepción atomista de la sociedad.

5.8. PARTICIPACIÓN EN EL CONTROL

En el caso de la participación ciudadana en el proceso de control,

tenemos pocas preseas cobradas, no obstante que, en el plano de la
formalidad legal, la década de los 90 buscando fortalecer la relación
democracia y control social, fue generosa.

Más precisamente, la Ley 489 de 1998 en su Capítulo VIII, estableció

que todas las entidades y organismos de la administración pública
tienen la obligación de desarrollar su gestión acorde con los principios
de democracia participativa y democratización de la gestión pública, y
realizarán acciones para involucrar a los ciudadanos y a las
organizaciones de la sociedad civil en la formulación, ejecución, control
y evaluación de la gestión pública, por ejemplo:

96
 1. Convocar a audiencias públicas

2. Incorporar a sus planes de desarrollo y de gestión las políticas y

programas encaminados a fortalecer la participación ciudadana.

3. Difundir y promover los mecanismos de participación y los

derechos de los ciudadanos

4. Incentivar la formación de asociaciones y mecanismos de

asociación de intereses para representar a los usuarios y
ciudadanos

5. Apoyar los mecanismos que brinden transparencia al ejercicio de

la función administrativa.

Para el ejercicio del control social de la gestión, para la creación de

veedurías ciudadanas, la Administración está obligada a brindar todo el
apoyo requerido para el ejercicio de dicho control, como lo establece el
artículo 34 de la referida Ley 489 Al efecto, deberá tener en cuenta los
siguientes aspectos: (art.35)

Eficacia de la acción de las veedurías Registrar sistemáticamente sus

observaciones y evaluar diligentemente los correctivos que surjan de sus
recomendaciones.

Acceso a la información Facilitar y permitir a los veedores el acceso a la

información para la vigilancia de todos los asuntos que no constituyan
reserva judicial o legal.

Formación de veedores para el control y fiscalización de la Gestión

Pública Por el DAFP y la ESAP, con cargo al presupuesto de los
organismos objeto de vigilancia por parte de las veedurías.

De acuerdo con el espíritu normativo, la veeduría ciudadana debe ser

foco de información para la transparencia, fuente de consulta de los
actores presentes en el territorio, que entran en una dinámica interactiva

97
de retroalimentación, en la cual se hacen visibles la gestión y los
programas de las entidades, se evidencian las necesidades de los
sectores y ciudadanos y se recogen sus iniciativas y aportes a la mejor
calidad de vida de la ciudad.

Vale decir, el distanciamiento entre decisión política y beneficiarios, tiende

a reducirse por un empoderamiento de la ciudadanía.

Los observatorios, que se derivan de las veedurías, formados por

representantes de diferentes organizaciones sociales que participan en la
vida y construcción del territorio, tienen como objetivo facilitar el
seguimiento a proyectos de gran impacto del respectivo plan de
desarrollo.

Los observadores como representantes de los intereses de los

ciudadanos, tienen la responsabilidad de dar información oportuna,
opiniones proactivas, calificadas y claras sobre aquello que ha sido objeto
de análisis.

La diversidad de las disciplinas de quienes conforman los observatorios

garantiza que los ciudadanos se formen una opinión amplia sobre los
temas, que posibilite una participación crítica y constructiva en las
decisiones que afectan la vida de la ciudad.

5.9. COMITÉS DE DESARROLLO Y CONTROL SOCIAL DE LOS

SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: pueden conformarse en cada

98
municipio por iniciativa de los usuarios, suscriptores o suscriptores
potenciales de uno o más de los servicios públicos. La función principal
de estos comités es participar en la gestión de las empresas que prestan
los servicios públicos domiciliarios en el municipio respectivo y cumple así
mismo una labor de fiscalización sobre dichos servicios.

Entonces se cuenta con un formidable desarrollo legal para la

Participación, que se vuelve inoperante por dos condiciones
principales: la reticencia tradicional de los grupos en el poder en
todos lo niveles territoriales de la Administración Pública
colombiana a permitir que sus actos sean observados, por una
parte, y la falta de un Sistema de Información de la Gestión
Pública, por la otra, para que cobre transparencia el actuar de los
servidores públicos.

El compromiso de la ciudadanía tiene especial importancia en esta

construcción de la cultura del control, pues será la propia sociedad civil la
encargada de sancionar o de reconocer la eficacia de su administración,
consciente de la existencia de un grupo de aprovechadores de la cosa
pública que se escuda en los vericuetos legales, en "una jungla de Comentario [FS8]: ¿cita?

hermenéutica jurídica".

El pre - requisito de la participación ciudadana en la función de control, es

la concurrencia de todos los actores sociales en la elaboración del
programa de los aspirantes a cargos por elección popular y la instauración
de métodos de planeación participativa: el verdadero espacio para la
práctica democrática.

Esta condición implica pluralidad en el escenario político, justamente lo que

brilla por su ausencia en Colombia, país con una dilatada tradición
bipartidista, que se expresa en la exclusión en el diálogo sobre los objetivos

99
del modelo económico y en evasión de los compromisos de rendición de
cuentas o de transparencia en la gestión.

Formalmente, encontramos que en apoyo a los requerimientos de

participación, se han constituido los Consejos de Planificación, Nacional y
Territoriales, con carácter consultivo, en los cuales actúan representantes
de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales,
ecológicos, comunitarios y culturales que deberán examinar el proyecto
del Plan de Desarrollo respectivo y rendir un concepto ante el ejecutivo, a
fin de que este lo considere e introduzca las modificaciones que la
comunidad así representada le plantea.

Hay que reconocer que la ciudadanía, aún dista mucho de entender este
proceso clave de la formulación del Plan de Desarrollo, que se convierte
en la base material por excelencia, del proceso de control, pues en el Plan
están presentadas todas las variables y planteadas todas las metas,
sobre las cuales se puede hacer el seguimiento por parte de la sociedad.

Por lo tanto, es cuestión de una cultura participativa y, así mismo, soluble.

Aquí, como en casi todo el repertorio de instrumentos para el control
social, la tarea concientizadora apenas comienza no sólo como
preocupación de académicos o de un grupo de ciudadanos activos y
participantes, sino como objeto del interés de grandes masas de
población, capaces de movilizarse por más participación, de involucrarse
con los agentes institucionales como sujetos de derecho de los programas
sociales que han de mejorar sus condiciones de vida.

La condicionalidad de este planteamiento proviene de una perspectiva

crítica sobre la validez de la experiencia de la participación y el rechazo al
uso retórico del término. En general, se reconoce que “la participación
social favorece/impulsa/supone la creatividad, la involucración del sujeto/
grupo, la concientización: potencia la educación, la responsabilidad, la

100
democratización, el sentido de pertenencia, la modificación del
28
sujeto/grupo y/o de la situación. ”

Sin embargo, estos rasgos de la participación no deben considerarse ni

inmediatos ni automáticos, sino “desarrollos posibles, dependientes de las
orientaciones y las condiciones en las cuales operan”.29

5.10. RENDICIÓN DE CUENTAS

Formalmente, en el repertorio de instancias y mecanismos de

participación ciudadana en el control de la gestión pública, hay que
mencionar el proceso de rendición de cuentas, que se entiende como un
proceso permanente de información para la evaluación de resultados de
la gestión pública. Es un sistema combinado de valores éticos
información, metas, medición, indicadores y calidad del desempeño, como
aspectos básicos de la misma. Por esta misma razón, la Rendición de
Cuentas no puede ser asumida como “un informe protocolario ni un
conjunto de memorias que se elaboran periódicamente para describir lo
que se ha realizado”30.

Antes que un rutinario, frío y periódico ejercicio de “rendición de cuentos”

a que nos hemos venido acostumbrando en Colombia, la Rendición de
Cuentas es un proceso que se propone resolver la necesidad de legitimar
la discrecionalidad de quienes ejercen el poder a nombre de los
ciudadanos.

A partir de la distinción que sustenta la democracia representativa, en la

relación Principal-Agente, que se deriva de la delegación de poderes y

28
Hintze. 2.000; 90
29
Ibid

30
.Garcés et al 2002; 88

101
 potestades para gestionar los recursos públicos, se puede definir la
Rendición de Cuentas, mediante sus tres características como proceso: 31

1. La capacidad del gobernando de exigir que su agente le dé

respuesta de manera acertada y confiable en tiempos y espacios
adecuados (Answerability).

2. La capacidad del principal de manifestar su satisfacción y

sancionar positiva o negativamente a sus agentes
(Enforecement)

3. La capacidad de los Agentes (gobernantes) y de quienes están

recibiendo la Rendición de Cuentas (Principales) de articular
adecuadamente las demandas, necesidades y observaciones
dentro de los procesos de diseño y ejecución de políticas públicas
(Receptiviness).

En fin, las condiciones para que la participación se posibilite, existen, en

la medida en que las autoridades locales en temas como el Plan de
Desarrollo, el de Ordenamiento Territorial y el Presupuesto, se vean
compelidas legal y políticamente a informar y rendir cuentas a los
ciudadanos sobre los actos de gobierno y el Estado de las finanzas
municipales, a escuchar las peticiones de la comunidad y a dar cuenta de
las decisiones gubernamentales plasmadas en el presupuesto.

El procedimiento tiene fundamento en el moderno Estado de Derecho, en

el cual:

Todos los ciudadanos tienen derecho a participar en el proceso de

decisión gubernamental, a escala local.

Todos los ciudadanos tienen derecho a conocer el funcionamiento del

gobierno y a desarrollar su comprensión de la gestión pública.

31
Arisi. et al. 2007; 5

102
El gobierno es responsable ante todos los ciudadanos y está obligado a
crear mecanismos que ayuden a los ciudadanos a relacionarse entre sí y
a interactuar con los poderes públicos.

No obstante, por doquier, la participación se topa con dificultades de toda

laya.

Dentro de las dificultades del control ciudadano cobra especial

protagonismo la suerte del proceso de Modernización, su aparente
estancamiento, en medio de ese movimiento pendular de la
institucionalidad colombiana, siempre en un ir y venir entre la pre
modernidad y la modernidad, en ese retro progresismo que nos
caracteriza y se expresa, según Gutiérrez Girardot como ”un paso
adelante y dos pasos atrás”. “Los procesos de Modernización, de
descomplejización de las instituciones, de simplificación de las
estructuras, los procesos y los trámites que proyectan transparencia sobre
la actividad estatal, así como la descentralización, que aproximan al
ciudadano a las instituciones públicas, que desatan una pedagogía de la
gobernabilidad, vienen dando bandazos bajo distintos argumentos como
la crisis política más reciente, las angustias fiscales inminentes y el
retorno ominoso a los esquemas de dominación centralista

En este movimiento pendular, hemos ido confundiendo la noción de la

organización pública, el para qué de su funcionamiento, no hemos podido
diseñar su estructura adecuada y, por lo tanto, tampoco acertamos a
definir su tamaño, cayendo en el vacío del “debate trampa”, de que habla Comentario [FS9]: Cita

el profesor Kligsberg.

Las opciones de control ciudadano de la gestión se alejan, en la medida

en que el Proceso de Descentralización mismo se somete al centralismo,
ahora de regreso, como aparece en los proyectos de saneamiento fiscal
que desmontan la autonomía local, para someter a las administraciones

103
territoriales a cumplir con indicadores de eficiencia fiscal, a reducir sus
plantas de personal más allá de la propia supervivencia como entidades o
a sacrificar sus instancias de control como el fiscal, el interno y el político,
a diferir o a delegar la organización de las cuentas del patrimonio público
y, lo que parece más contradictorio, a dar reversa en la profesionalización
de sus aparatos burocráticos.

La última década, ha sido paradójica. Mientras el discurso político

promovía la descentralización, la participación y el establecimiento de los
sistemas de control, en la práctica política “en lugar de fortalecer los
gobiernos locales para que prestaran mejores servicios y se comunicaran
más fluidamente con la población, se buscó privatizar los servicios,
desregular la acción de los agentes económicos, despolitizar y
tecnocratizar la gestión pública bajo el lema de la eficiencia y la eficacia y
controlar el proceso desde el nivel central”32. Como se ve, hay una
concurrencia de fenómenos, de carácter eminentemente político, que
pervierten los sistemas de control ciudadano sobre el ejercicio de la
gobernación en Colombia, angostando los canales por donde transcurre
la democracia, disminuyendo la autonomía efectiva de los gobiernos
locales y desvalorizando la función pública, mantenida como botín de los
políticos y sus adherentes.

Todos estos obstáculos, sin embargo, no deben desalentar lo iniciado.

Todavía perviven las posibilidades de la sanción social sobre los
elementos corruptibles y de doblegar la ética de baja intensidad, por la
revalorización de la función pública, en el propósito de reivindicar el
patrimonio común, reconstituirlo y sacralizarlo.

Parte de esas posibilidades se desprende de la ineludible búsqueda de

gobernabilidad que el sistema político tiene que emprender como opción
de supervivencia. Opción que pasa por la promoción de la participación

32
.Velásquez. 2.000; 7

104
 social en la planeación y la construcción de proyectos de acción colectiva
en la evaluación, pues la gobernabilidad es la relación alcanzada entre los
ciudadanos y los gobernantes que les permite a éstos, conducir a la
colectividad por los derroteros definidos por aquellos.

Si “nadie puede saltar fuera de su propia sombra”, la evaluación y sus

instrumentos de verificación deben estar apegados a las condiciones
institucionales; es decir, el Control de Gestión debe estar referido al
entorno.

Cuando se ignoran las condiciones sociopolíticas del entorno, cuando la

evaluación se considera sólo una técnica neutra, no pasará “de ser sólo
una moneda de cambio de los consultores, quienes venderán sus
sistemas, y dejarán tras ellos las cosas en el estado en que estaban, o un
legado de cinismo acerca de la posibilidad de mejoramiento. Si tiene que
haber algún grado de éxito, la evaluación y la medición del desempeño
necesitan ser percibidas como un componente del desarrollo de la
capacidad de gobierno. Esta concepción implicaría cambios en el sentido
de una mayor transparencia, más información al público, más criticismo
potencial de las agencias gubernamentales y una sociedad más abierta.”
33

5.11. CUESTIONARIO DE PROFUNDIZACION: El estudiante deberá

contestar el cuestionario de profundización que se adjunta en el anexo
9.4, y enviar sus respuestas al tutor, vía correo electrónico, antes de la
sesión presencial, con eso, el tutor podrá orientar la clase a aclarar dudas
que surjan de la aplicación de la auto evaluación.

33
Caiden. 2.000; 10

105
6.0. CONTROL INTERNO:

i. INTRODUCCIÓN:

El control interno es sin duda motor de impulso sobre el mejoramiento y

desarrollo de la función administrativa a cargo de las entidades del
Estado. El estudiante que curse este módulo, conocerá el alcance del
sistema de control interno sobre la capacidad de gestión de la
administración, será capaz de distinguir y apreciar la importancia del
sistema de control interno y el papel que juega la unidad de control interno
en las entidades y organismos del Estado.

6.1. OBJETIVOS:

El estudiante aclarará conceptos sobre el significado del control interno,

el Modelo Estándar de Control Interno MECI y las funciones de la unidad
de coordinación del sistema, unidad de control interno, oficina de control
interno, las auditorías internas o similares:

El estudiante conocerá las normas legales que desarrollan la obligación

constitucional de las autoridades públicas para diseñar, estructurar,
establecer, aplicar y mantener un sistema de control interno y en
consecuencia podrá participar de su desarrollo y aplicación, en el Estado.

El estudiante de Tecnología Financiera y Tecnología Contable Pública

requiere conocer la aplicación y alcance del control interno, y prepararse
para asumir las responsabilidades, sobre su desarrollo y aplicación en la
cotidianidad de la actividad pública.

106
6.2. IDEAS CLAVE:

El control interno garantiza el cumplimiento de las responsabilidades por

parte de la máxima autoridad de los organismos del Estado y tiene origen
en la Constitución Política de 1991.

Esta demanda de responsabilidad es desarrollada a través del sistema de

control interno, que emplea las características de éste para cumplir los
objetivos del control interno, indicados en las normas constitucionales y
legales, especialmente el artículo 209 sobre la función administrativa, la
Ley 87 de 1993 sobre el control interno y la Ley 136 de 1994 sobre
régimen municipal.

El control interno se desarrolla a través de un sistema, compuesto según

la norma MECI 1000 de 2005 en tres subsistemas estructurados en
componentes y estos a su vez en elementos. Estos son los subsistemas
de control estratégico, de control de gestión y control de evaluación.

En su conjunto permiten que la entidad se oriente a la consecución de sus

objetivos, que los recursos de la organización se protejan y estén siempre
orientados al cumplimiento de la misión institucional, lo mismo que existan
controles en cada proceso y procedimiento, e indicadores que orienten la
toma de decisiones. En este sistema de control interno, la función de
evaluación se desarrolla mediante la auto evaluación, la evaluación
independiente y los planes de mejoramiento.

6.3. ESTRATEGIA DE APRENDIZAJE

El estudiante hace las lecturas y basado en su nivel de exigencia, así,

como en el deseo de profundizar acerca del Control Interno, las funciones

107
de la unidad de control interno en las entidades del Estado, o acerca del
Modelo Estándar de Control Interno, MECI. Para ello cuenta con amplias
referencias normativas y el apoyo del Departamento Administrativo de la
Función Pública, a través de su página en Internet en la dirección:
http://dafp.gov.co allí se busca el link ( vínculo a) Control Interno Estatal y
se pueden descargar las normas y los documentos de metodología, el
manual de implementación del MECI, la guía para armonización MECI,
Calidad, etc., El estudiante cuenta con la asistencia de un tutor, versado
en control de lo público y el cuestionario de aprendizaje que se anexa en
el numeral 9.5 ( Cuestionario de control interno).

6.4 EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO

6.4.1. La función administrativa y el control interno:

La función administrativa está regulada por la Constitución Política y

corresponde al ejercicio de la actividad pública, por intermedio de los
organismos e instituciones que la ejercen. Esta actividad está orientada a
los intereses generales y se desarrolla según unos principios
orientadores, dentro de los cuales se distingue la responsabilidad sobre el
control interno. Este control interno es según la carta política, el
instrumento para el mejoramiento de la respuesta que la administración
da a las necesidades de la administración, y en conjunto con todas las
medidas relacionadas con la elección popular de alcaldes y
gobernadores, la independencia del control fiscal y la adopción de la
contabilidad, el cambio que revoluciona el accionar estatal, hacia la
descentralización efectiva de funciones y prestación de servicios a la

108
6.4.2. La responsabilidad asegurada:

El control asegura que la función administrativa se realice con base en

varios principios. Dentro de estos están los de moralidad, eficacia y
eficiencia.

También señala que es responsabilidad de la máxima autoridad

establecer métodos y procedimientos de control interno de acuerdo con la
Ley.

Mediante la responsabilidad de la máxima autoridad de cada organismo

se garantizan los principios de la función administrativa: moralidad,
eficacia, eficiencia, equidad, celeridad, valoración de los costos
ambientales. Con ello, se busca que las autoridades realicen su mejor
esfuerzo en lograr la misión de sus organismos y entidades y satisfagan
las necesidades de la comunidad.

6.4.3. El paradigma gerencial del manejo estatal:

6.4.3.1. Unidad de gestión / económica: El control interno se da a nivel

de cada unidad de gestión y a nivel de cada unidad económica. Prima el
concepto de responsabilidad de hacer, antes del de responsabilidad de
gastar e informar lo ejecutado presupuestamente, sin embrago, no hay
gestión que no traiga implícita la responsabilidad integral, no sólo por que
se mira el efecto de las decisiones y actuaciones, sino porque la gestión
de recursos económicos, representa un tema de interés publico, político y
económico que siempre es observado por el entorno en que se mueve la
institución u organismo. El organismo se vale de su capacidad para
subsistir, frente a las necesidades del entorno, esto lo logra haciendo lo
que debe hacer en materia de producción y entrega de bienes y servicios,
mientras que moldea o regula su manejo de su capacidad de desarrollo

109
interno, para dar las soluciones apropiadas en el momento oportuno. La
capacidad de respuesta y el manejo del cambio, son dos aspectos que
siempre acompañan el ejercicio de la actividad administrativa, y allí el
sistema de control interno es útil al precisar orientaciones de política y
planificación, así como respuesta a los riesgos que representa el cambio,
atendiendo las debilidades, aprovechando las oportunidades, mitigando
las amenazas y esgrimiendo las fortalezas.

6.4.3.2. Funciones administrativas y el ciclo administrativo, a través

del control interno: El sistema de control interno, según lo definido en
la Ley 87 de 1993, contempla la planeación, organización, dirección,
integración de personal y el control como funciones básicas de la función
administrativa34.

Estas son las funciones del administrador, y se emplean para explicar y

desarrollar los programas de formación de los administradores de
empresas35.
Desde luego que el sistema de control interno, no sólo abarca las
funciones del administrador, sino que establece pautas para que la
organización tenga condiciones para garantizar y asegurar los principios
de la función administrativa, en lo público, que demanda transparencia y
responsabilidad, probidad y celeridad, equidad, atención a objetivos,

34
“LEY 87/93 Articulo 1° Definición del control intern o. Se entiende por control interno el sistema
integrado por el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas,
procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad, con el fin de
procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la
información y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales
vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos
previstos. (...)”
34
“LEY 87/93 Articulo 1º- ... PARAGRAFO. El control interno se expresará a través de
las políticas aprobadas por los niveles de dirección y administración de las respectivas
entidades y se cumplirá en toda la escala de la estructura administrativa, mediante la
elaboración y aplicación de técnicas de dirección, verificación y evaluación de
regulaciones administrativas, de manuales de funciones y procedimientos, de sistemas
de información y de programas de selección, inducción y capacitación de personal
35
Koontz y Weihrich, Administración una Perspectiva Global, ed. Mc Graw Hill, México,
1996.

110
respuesta de la organización a los riesgos, administración de personal, de
información y recursos y los mecanismos de verificación y evaluación que
se empleen como son parte del control interno estatal.

Las funciones administrativas constituyen un ciclo administrativo, que

concuerda con el ciclo de la calidad (planear, hacer, verificar, actuar). Las
funciones de planear, organizar, integrar el personal con los recursos y las
herramientas de trabajo (tecnología y equipos), dirigir, coordinar, controlar
y evaluar, retroalimentar la decisión, ajustar los planes, revisar las
contrataciones y el desempeño, orientar los ajustes, revisar los alcances,
etc.; constituyen un continuo ajuste de soluciones y herramientas
administrativas, que dan lugar al ciclo administrativo, y que se emplea en
el modelo del control interno, definido por la constitución y la Ley
colombiana, para la función administrativa.

6.5. EL CONTROL COMO FUNDAMENTO DEL SISTEMA DE

MEJORAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, SEGÚN
LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
Según los asambleístas que intervinieron en la articulación de la
Constitución en 1991, el sistema de control prevalente hasta ese
momento seguía los trazos del denominado “spoiled system”, que si bien
es el sistema político que se define asociado a los cambios en los
esquemas de contratación y obtención de privilegios frente a los logros
políticos obtenidos en las urnas en procesos democráticos de elección,
también puede representar la existencia de un sistema clientelista y
corrupto, excluyente y perverso, para el resto de la sociedad.

111
6.6. EL CAMBIO EN LA CULTURA IMPULSADO POR LA LEY.

El desarrollo normativo sobre el sistema de mejoramiento basado en las

Leyes 87 de 1993, 489 de 1998 y 872 de 2003, ha impulsado el
entendimiento de un Estado modernista, basado en esquemas de gestión
administrativa y de control, la necesidad de mantener el sistema de
desarrollo administrativo, la democratización de la actividad publica,
expresado en la Ley 489 de 1998, y el impulso a los sistemas de gestión
de la calidad. También ha venido acompañado de la existencia de
sistemas de información, el desarrollo de la función contable y la
independencia del control fiscal, como elemento regulador, preventivo y
detectivo.

6.7. LA IMPORTANCIA DE LA LEY 87 DE 1993 EN LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Por tratarse de la Ley que reglamenta el ejercicio del control interno de la

función administrativa en el Estado colombiano, esta Ley se refiere a
todos los organismos, entidades, instituciones y sujetos que realicen
gestión publica. Trae como consecuencia la exigencia del cumplimiento
de unas mínimas condiciones para que el servicio que presta el Estado a
través de las diversas organizaciones y organismos, logre su finalidad y
que los recursos estén siempre orientados al cumplimiento de la misión
organizacional.

Los objetivos y características del control interno, definidos en la Ley son

sin duda principios orientadores del buen ejercicio de la actividad
administrativa, en lo público, y garantía de los administrados de recibir el
trato y condiciones para ver avalada la confianza otorgada en el proceso
electoral, en el designio de los asuntos de todos, a los mandatarios de
turno.

112
6.8. EL MODELO ESTÁNDAR DE CONTROL INTERNO MECI,
SUBSISTEMAS, COMPONENTES Y ELEMENTOS:

Con la expedición del decreto 1599 de 2005, todas las organizaciones de

la administración pública, debieron enfocar y estructurar formalmente su
sistema de control interno, siguiendo la estructura que demanda la
adopción del Modelo Estándar de Control Interno, MECI. Este modelo es
la maqueta, que define el arquetipo de modelo de control, según la
interpretación que el grupo de estudio36 encontró, a partir de la definición
del sistema de Control Interno en la Ley37.

El Modelo desarrolla el sistema de control interno, y lo estructura en

elementos, que en su conjunto conforman componentes y estos
subsistemas.

Es a través de estos subsistemas que se explica el proceso

administrativo, acogiendo el ejercicio del control interno. No se debe
confundir el propósito del sistema de control interno, con la exigencia de
unos requisitos, ni con el hecho de generar algunos productos, que
demuestren que sí se está aplicando el sistema de control interno. El
propósito es dinámico, mientras que los productos son estáticos y
reposan en los anaqueles de las bibliotecas, o los cajones de los
escritorios de las entidades estatales.

Los subsistemas de control estratégico, de gestión y de evaluación

articulan el sistema de control interno, según el Modelo Estándar de
Control Interno, MECI.

36
Con la asistencia de la USAID, el DAFP contrató con Casals y Cia estudio sobre el
sistema de control interno estatal. Este conformó grupo interinstitucional de estudio, que
incluyó a la universidad EAFIT, entidades públicas y otros. Su estudio recomendó
adoptar oficialmente el Modelo Estándar de Control Interno, MECI.
37
Verse definición en cita de pié de página anterior

113
6.9. LA UNIDAD DE CONTROL INTERNO:

La unidad de control interno, puede tener varias denominaciones, tales

como unidad de coordinación de control interno, oficina de control interno,
oficina asesora de control interno o el nombre de auditoría interna, según
lo decida el enfoque que le dé cada organización, acogiendo lo dispuesto
en la Ley 87.

Las actividades de la unidad de control interno son dirigidas y coordinadas

por un funcionario asesor de libre nombramiento y remoción, que tiene
como funciones desarrollar una serie de actividades que interactúan,
entre la asesoría, la evaluación y la auditoría.

El origen de las funciones son la Ley y disposiciones emitidas por el

Consejo Asesor, el Contador General de la Nación y el Presidente de la
República, en uso de funciones constitucionales.

Estas comprenden una batería de funciones e informes que están

relacionados con:

Evaluación e informe sobre el sistema de control interno. Ley 87 de 1993,

D. 2145 de 1999, D 2539 /2000;

Asesoría a la alta dirección y unidades orgánicas. Ley 87 /93, D. 1537 de

2001;

Práctica de auditorías internas. Ley 87 de 1993

Evaluación e informe sobre el sistema de control interno contable. Res
196 de 2001; Circular 042 de 2001; D. 420 2002; R. 357 08

114
Evaluación del proceso disciplinario y acciones de repetición Ley 87 1993;
D. 1412 2000

Exámenes especiales y revisiones Ley 87 de 1993, D. 1537 2001

Derechos de autor uso software Circular 04 de 2006 Consejo asesor

Evaluación y concepto sobre gestión de las dependencias Ley 909, art.

Comentario [FS10]: ¿año?
39, 40, D. 1227/05 Circular 04/2005
Comentario [FS11]: ¿de qué
entidad?

Seguimiento a la adopción del MECI 1000:2005 D. 1599 de 2005

Seguimiento a procesos de conciliación D. 1214 /00

Seguimiento a mapas de riesgos D. 1537 /01

Seguimiento a quejas y reclamos, informes sobre lucha contra la

corrupción y participación ciudadana Ley 190 /95

Atención a requerimientos de entes externos de control D. 1537 /01

Seguimiento a auditorías de calidad Ley 872/03 D 4110 /04

Auditoría a convenios y proyectos financiados con recursos de banca

multilateral D. 2209/ 98

Las demás que le sean impuestas por Ley o norma legal:

Austeridad: D 1737 /98;D 1738 98; D. 2209/98 Circular 02/04 informe

Comentario [FS12]: ¿informe
trimestral semestral es el tema de la
circular?

6.10. INFORMES DEL ÁREA DE CONTROL INTERNO:

115
Evaluación del sistema de control interno se le presenta al Departamento
Administrativo de la Función Pública DAFP, a través de INTERNET, en
el mes de febrero de cada año.

Evaluación del sistema de control interno contable según lo dispuesto por

la resolución 357 de 2008 emitida por el Contador General de la Nación.

Seguimiento al cumplimiento de acuerdos de gestión Ley 909 de 2004.

En diciembre de cada año.

Atención de quejas, sugerencias, recomendaciones y reclamos

semestralmente, según lo establecido por la Ley 190 de 1995 Comisión
Nacional de lucha contra la corrupción.

Informes de auditoría cuando sean realizadas, se dirigen a los

responsables y una copia del informe ejecutivo, al director del organismo.

Uso de software legal en el mes de diciembre y junto con el examen de

los Estado financieros.

116
 6.11. EJERCICIO DE EVALUACIÓN DEL APRENDIZAJE
CUESTIONARIO DE CONTROL (ANEXO 9.5)

7.0. LOS INDICADORES

i. INTRODUCCIÓN

La medición y evaluación de las actividades del sector público, ha de ser

vista como aspecto crítico en relación con los esfuerzos para dotar de
mayor capacidad a los gobiernos; construir equidad y ganar en eficiencia
y eficacia; mejorar la transparencia y la responsabilidad (accountability);
recuperar la confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas y
contribuir a una reorientación del rol y de las funciones del gobierno.

Fundamentalmente, los instrumentos del Control de Gestión buscan

suministrar a la alta gerencia la información oportuna, veraz y objetiva que
le sirva como elemento de juicio para ejercer el control sobre los planes
de la entidad, y en cada una de las etapas del proceso y en cada uno de
los niveles de operación.

Importa resaltar el hecho que los indicadores expresan el logro de la

gestión, pero que más allá de esta información permiten examinar
las condiciones generales de operación de la organización y
suministran información básica para el proceso de mejora, según Comentario [FS13]: Falta el
recuadro
áreas de gestión y, por ende, son soporte de la búsqueda de calidad.

Entre los principales instrumentos del Control de Gestión cabe mencionar

los siguientes38:

38
Londoño. 1994; 4

117
Indicadores: Son cocientes que comparan características determinadas
de un proceso. Son útiles para analizar rendimientos y pueden expresar
relaciones de causa y efecto entre los insumos que intervienen en un
proceso o actividad y los resultados del mismo.

Cuadros de mando: Estos cuadros contribuyen a presentar en forma

precisa, sistemática e integral la evolución en el tiempo de las principales
variables y procesos de una empresa o institución.

Gráficas: Permiten en un sólo vistazo evaluar la evolución en el tiempo

de una variable o proceso y detectar tendencias, variaciones o
interrupciones. Las gráficas sólo sirven para analizar un proceso en tanto
que los cuadros permiten una visión más integrada del conjunto.

Análisis comparativo: A veces es deseable establecer la situación de la

empresa con relación a la competencia, para ello se utilizan estadísticas
comparadas.

A estas cuatro definiciones se le suma la de los números índices, cuya

interpretación es la relación entre un indicador y un estándar de
comportamiento establecido como pauta de gestión.

7.1. OBJETIVOS

El estudio de los indicadores de gestión en la gestión pública, concreta un

esfuerzo de medición y de informe.

La administración emplea los indicadores de gestión con ambos

propósitos, medir los resultados e informar:

Al medir los resultados, se prepara al diagnóstico. Al conocimiento de los

resultados y de los esfuerzos necesarios para alcanzarlos.

Al informar, se prepara para responder y mostrar resultados.

118
El estudiante conocerá que en el empleo de indicadores se debe buscar
el estudio de las diferentes variables que son significativas y aceptan
medición.

El estudiante deberá intentar relacionar sus funciones y el ejercicio

cotidiano, con los diferentes tipos de indicadores y estándares.

El estudiante deberá abordar el aprendizaje, a través de un caso o

ejercicio hipotético que deberá abordar en clase, en grupo de estudio, o
asistido de su tutor, si se encuentra imposibilitado para el ejercicio grupal.

7.2. IDEAS CLAVE.

La gerencia pública emplea diversos tipos de indicadores como los

relacionados con la eficacia, la eficiencia, la equidad y el excedente
público. También son empleados por las contralorías en su función de
evaluación. Estos indicadores miden el comportamiento de diferentes
variables, dentro de contextos, económicos, sociales, tecnológicos,
ambientales e institucionales muy diversos, pero en cierto sentido
parametrizables. Los indicadores comparados frente a unos estándares
reflejan medidas mucho más certeras de las condiciones, bajo las cuales
se observa la gestión.

7.3. ESTRATEGIA DE APRENDIZAJE

El aprendizaje significativo y aprender haciendo son las actividades

principales de este ejercicio académico. El estudiante debe realizar las

119
lecturas y demostrar que sí aprendió, entregando por escrito a su tutor, el
día de la última sesión presencial o por los medios magnéticos y cuando
éste lo solicite, las respuestas a los ejercicios 9.6 y 9.6.1 que se
relacionan en los anexos.

Con el ejercicio resuelto, el estudiante demuestra el dominio del tema

estudiado.

7.4. LOS INDICADORES DE GESTIÓN

El interés inmediato de este estudio, en este orden de instrumentos para

la evaluación, se centra en los indicadores de gestión.

En las instituciones públicas, la cuestión de construir indicadores como

instrumentos de apoyo permanente para su gestión, es un mandato legal,
contenido en distintas disposiciones, partiendo de la misma Constitución
Política en sus artículos 103, 209 y 270, 343 y 344; la Ley 80 de 1.993,
la Ley 87 de 1.993, en cuyo artículo 9 se señala que todas las entidades,
deben seleccionar indicadores de desempeño y elaborar informes de
gestión y la Ley 190 de 1.995, que en el artículo 48 dispone que todas las
entidades públicas diseñarán y revisarán periódicamente un manual de
indicadores de gestión.

En la literatura especializada, existen diversas maneras de definir los

indicadores y, también, diversas recomendaciones sobre sus aplicaciones
e interpretaciones.

Básicamente, un indicador se define como “un rastro, una señal, una

unidad de medida de las variables. A través de los indicadores podemos Comentario [FS14]: Cita

conocer el cambio o el comportamiento de una variable”.

120
También, se define como “un fenómeno empírico que representa una
cualidad teórica y difiere de una variable en el sentido que este puede
estar constituido por una combinación de variables. El indicador adquiere
su verdadero sentido al efectuar su operacionalización, ya que ello implica
un proceso de traducción de dichas cualidades teóricas“39.

Un indicador es un dato para la toma de decisiones, y en consecuencia

para la orientación o reorientación de la gestión, según el caso, que
resulta del proceso de control periódico o monitoreo que debe practicarse
a todo lo largo de la actuación pública.

Como instrumento de evaluación del desempeño, o como estimación

cuantitativa o cualitativa en el tiempo, acerca de lo que está haciendo una
organización y sobre los efectos de sus actividades, comúnmente, sirve
para medir:

INSUMOS tales como dinero, personal, equipos, horas hombre, horas

máquina, servicios públicos, arriendos, etc.

CARGA DE TRABAJO o niveles de actividad, tales como solicitudes

radicadas, niveles de inventarios, estudiantes en clase, personas
atendidas, etc..

RESULTADOS tales como número de niños vacunados, kilómetros

construidos, toneladas de residuos recolectadas.

IMPACTO de los productos o servicios, tales como enfermedades

prevenidas, impuestos recolectados, niveles de seguridad laboral
alcanzados, empleos generados, tiempos ahorrados en la movilización de
trabajadores.

PRODUCTIVIDAD tales como casos atendidos por especialistas,

solicitudes procesadas por persona, llamadas de emergencia atendidas,
registros efectuados, etc.

39
Espinosa et al. 1994

121
COSTOS tales como costos promedio para construir un kilómetro de vía,
sostener un estudiante universitario, mantener una instalación pública.

NIVEL DE SATISFACCIÓN DEL USUARIO tales como el número de

quejas recibidas sobre el número de usuarios, resultados de las
encuestas, utilización de procesos participativos.

CALIDAD Y OPORTUNIDAD DEL SERVICIO tales como tiempos de

respuesta al usuario, capacidad para acceder a una instancia.

7.5. LA CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES

Al construir Indicadores cuenta mucho la escogencia de la variable o

variables clave a analizar y la selección del tipo y cantidad de indicadores
mismos, de la gestión gubernamental. Para empezar, hagamos un repaso

7.6. LA VARIABLE

Una variable es “un concepto, un enunciado que por sí mismo, no expresa

una cualidad o un juicio de valor y necesariamente requiere que su
significado sea construido colectivamente para poder operativizarla”40. En
el marco del Control de Gestión, para la evaluación de los resultados de
los programas específicos emprendidos por las entidades, las variables se
obtienen de:

La misión y visión del programa.

Los objetivos específicos del programa.

Los resultados del programa que se identifican en el momento de su

formulación

40
Ibid.

122
Los resultados primarios y secundarios alcanzados por el programa

Las acciones del programa que se diseñan en el momento de su

formulación.

De la misma manera, las variables se identifican en las preguntas que los

responsables del Control hacen al momento de iniciar la evaluación.
Toda pregunta lleva implícita variables e indicadores. Algunos ejemplos
de variables:

Quién, cuándo y cuántos

La gestión

La participación

La comunidad

La población

La institución

Los servicios de salud

La calidad de la educación

Los costos

La definición de variable como una noción que no significa nada en sí

misma, por fuera del programa en que se pretende la evaluación, es
fundamental ya que como concepto puede inducirnos a equivocación. Así,
por ejemplo, “los costos“ tienen significado y peso específico diferente de
una organización a otra, digamos, del sector productivo o del sector
social.

123
7.7 CARACTERÍSTICAS DE LOS INDICADORES

Debe tenerse en cuenta que, “hay indicadores históricamente construidos,

es decir, indicadores que han sido diseñados con anterioridad y que
pueden servir de base para evaluar distintos programas en varios
contextos, pero no hay indicadores absolutos u objetivos. Es decir, los
indicadores requieren ser construidos tomando en consideración el
espacio, el contexto, la especificidad y el colectivo del programa social
que se evalúa“41.

Para ser viable, un sistema de indicadores tiene que basarse en un

número limitado de variables de fácil medición. La utilización de
indicadores en la medición del desempeño, debe ceñirse al mínimo
necesario.

Los indicadores construidos han ser:

Válidos: reflejar y medir los resultados del programa y no de factores

externos.

Explícitos: definir de manera clara las variables con respecto a las cuales
se analizará, para evitar interpretaciones ambiguas.

Pertinentes: guardar correspondencia con los objetivos y la naturaleza del

programa, así como con las condiciones del contexto.

Sensibles: reflejar el cambio de la variable en el tiempo, es decir, cambiar

efectiva y persistentemente a lo largo de cierto período.

41
Ibid 2

124
 Excluyentes: cada indicador evalúa un aspecto específico único de la
realidad, una dimensión particular de la gestión. No debe haber
indicadores redundantes.

Jerarquizados: de acuerdo con el grado de generalidad, los indicadores

son globales, cuando se refieren a la organización como un todo y
específicos, cuando se refieren a una de las dependencias o de los
procesos de ésta.

Relevantes: servir efectivamente para la toma de decisiones.

Representativos: expresar claramente el significado que los actores y las

instituciones que conforman la unidad de gestión le otorgan a
determinada variable.

Suficientes: apenas los que sean necesarios para facilitar su integración o

ponderación.

Ahora bien, cuando varios indicadores son candidatos a expresar la

medición de un objetivo, se puede proceder así42: Si son
complementarios, se escogerán los de mayor incidencia (unos pocos) y
se sumarán (si son aditivos) o se ponderarán con algún criterio de
participación.

Si son alternativos o excluyentes (cada uno expresa el objetivo por su

lado), se escogerá aquel que se considere más significativo o
determinante. Cuando no hay mucha diferencia por significancia, el
criterio de facilidad de obtención del indicador puede definir la selección.

7.8. TIPOS DE INDICADORES

42
Sanín. 1.999; 35

125
Todos los indicadores de usanza en las tareas del Control de Gestión,
pueden agruparse en dos tipos generales, cualitativos o cuantitativos.

Indicadores cualitativos: Son aquellos que permiten apreciar

cualitativamente las condiciones del cumplimiento de las actividades. Se
aplican comúnmente a situaciones con algún grado de heterogeneidad,
especialmente al análisis de las capacidades internas de la organización
(fortalezas y debilidades) o al análisis del entorno (oportunidades y
amenazas).

Los indicadores cualitativos pueden ser:

Binarios: Es decir, se expresan en términos de si/no,

suficiente/insuficiente, etc.

Gradatorios: Es decir, se expresan según el mérito de la gestión, en

términos de excelente, bueno, regular, deficiente, o bajo, medio o alto..

Indicadores cuantitativos y estándares: Son aquellos que permiten

apreciar el resultado de las actividades, mediante expresiones numéricas.
Según el uso que pretenda darles, hay cuatro tipos de indicadores
cuantitativos:

En cifras absolutas: expresan características en un momento dado. Por

ejemplo: población por sexo.

En porcentajes: destacan aspectos de distribución. Por ejemplo:

porcentaje de población urbana y rural.

En tasas: muestran la evolución de un fenómeno en el tiempo. Por

ejemplo: tasa de crecimiento del PIB.

En medidas estadísticas: para mostrar comportamientos típicos. Por

ejemplo: ingreso per cápita.

126
7.9. LOS ESTÁNDARES:

Los indicadores cuantitativos deben recurrir a estándares, o valores de los

índices considerados adecuados, que les permitan afinar la evaluación en
función de la comparación con:

El desempeño de otra organización similar o de otros procesos similares.

El desempeño de la misma organización durante un período o períodos

anteriores.

Los objetivos fijados en el plan.

Resultados esperados

Las formulas de productos, ej. farmacéuticos.

Experimentos realizados

Un estándar es la expresión de manera precisa de un atributo o una

condición que se debe satisfacer para que una operación o resultado
pueda ser considerado como adecuado.

La estandarización se refiere a normas (internacionales, nacionales o

internas de la entidad), fijadas de modo imperativo por un agente exógeno
(el Estado, el organismo de control, etc.) o de modo voluntario por la
misma entidad. De todas maneras, la estandarización es la expresión del
nivel de rendimiento que la administración considera alcanzable y
satisfactorio.

De acuerdo con la naturaleza del objeto o proceso que se evalúa, el

estándar puede ser fijo o variable, así:

Cuando se refiere a objetos o procesos de manera repetitiva y

programable, debe ser un valor único y preciso y de aplicación estricta.

127
Cuando la situación es más compleja y cambiante, el cumplimiento del
estándar se determina dentro de un rango o límite (parámetro de
cumplimiento) dentro del cual la ejecución se considera o no satisfactoria.

De acuerdo con su grado de exigencia, un estándar puede ser:

Ideal: corresponde al desempeño máximo que se pueda obtener en

condiciones óptimas de funcionamiento.

Normal o Promedio: corresponde al desempeño que se obtiene

promediando los datos históricos, excluidos los datos excepcionalmente
altos o bajos, y que corresponde a condiciones normales de
funcionamiento.

Mínimo: desempeño que se alcanza en condiciones adversas o poco

favorables.

7.10. LA ESTRUCTURA BÁSICA DE UN INDICADOR

Veamos ahora, cómo está estructurado un Indicador, cuales son sus

elementos constitutivos para que, cuando aboquemos su construcción,
podamos contar con una especie de mapa que nos guíe en el trabajo.

Entonces, a guisa de ejercicio, descompongamos en cada una de sus

partes un indicador del más frecuente uso: La eficiencia.

DEFINICIN:

Es la relación entre los resultados y los insumos empleados para

producirlos.

OBJETIVO:

128
Promover el uso racional de los recursos con mayor beneficio para la
población o usuarios.

DEFINICIN OPERACIONAL:

Se refiere a la escogencia de las variables que se van a analizar, por

ejemplo:

Costo Total del programa / Población asignada o servida

Costo Total / Actividades realizadas

INFORMACIÓN REQUERIDA:

Número de actividades realizadas

Costo Total por programa o servicio

Total de población asignada

FUENTES DE INFORMACIÓN:

Presupuesto total ejecutado

Reportes de población asignada

Contabilidad del programa

Estructura de costos

Estadísticas de demanda

PERIODICIDAD:

Anual o semestral

ESTÁNDAR:

Histórico

129
NIVEL DE DESAGREGACIÓN:

Por programa

Por región

INTERPRETACIÓN:

Es la lectura que se hace del resultado del indicador, según él estándar

seleccionado o la meta señalada.

ACCIÓN CORRECTIVA:

De acuerdo con los resultados del indicador frente al estándar y la

interpretación dada a las conclusiones de su resultado.

7.11. CLASIFICACIÓN DE LOS INDICADORES

Hay, entre los analistas y los usuarios, un grupo de indicadores

considerado ya clásico, cuando se aboca el tema. Se trata de los
indicadores basados en los criterios de rendimiento alrededor de la
eficacia, la eficiencia y la efectividad de la empresa pública y los
indicadores de gestión financiera – contable.

Tal preponderancia se explica por las condiciones de viabilidad

económica y rendimiento financiero que nuestras entidades públicas
tienen que demostrar ante los organismos internacionales de crédito,
comenzando por el FMI y el Banco Mundial, para que les avalen sus
procesos de ajuste macroeconómico.

Por supuesto, este grupo de indicadores no agota las posibilidades de

clasificación que, como es lógico esperar, está permeada por el criterio
político del analista y los objetivos de su evaluación. O sea que, existen

130
otros grupos de indicadores, que como los enunciados, son siempre
convencionales.

7.12. INDICADORES DE GESTIÓN EN LA EMPRESA PÚBLICA

Las transformaciones del Estado emprendidas en forma sincrónica por

nuestros gobiernos, buscaron apalancarse políticamente, poniendo en
marcha indicadores de gestión que demostraran, a los ciudadanos y
demás actores públicos, la bondad de las recomendaciones acogidas.

Siendo este su propósito, los indicadores deberían reducirse al mínimo

posible, dado que su proliferación antes que ayudar, puede dilatar
inútilmente la evaluación.

No obstante, tan obvia consideración, los expertos han caído en la

tentación de multiplicarlos, no siempre con razón.

La Contraloría General de la República emplea las siguientes definiciones

de los indicadores:

Eficacia: Es el análisis de la oportunidad con que las entidades públicas

encargadas de la producción de bienes y/o prestación de servicios, logran
sus resultados, así como la relación que estos guardan con sus objetivos
y las metas que sus organismos de dirección les definen para un período
determinado, en términos de cantidad, calidad y oportunidad. Se evalúa
comparando los resultados obtenidos y los recursos utilizados (humanos,
físicos y financieros) contra los resultados y recursos planeados, según:

Cantidad. Relación entre las cantidades de bienes o de servicios

realizados y las programadas.

131
Oportunidad. Coeficiente entre el tiempo de realización y el tiempo
programado.

Calidad. Se entiende por estas la satisfacción del cliente o usuario, por lo

tanto se debe determinar por medio de encuestas.

Sus objetivos son determinar el cumplimiento de planes y programas de la

entidad, tanto a nivel micro como macroeconómico, con respecto a los
planes y programas determinados por los diferentes sectores y por la
política económica y evaluar la oportunidad (cumplimiento de la
meta en el plazo estipulado), al igual que la cantidad (volumen de bienes
y servicios generados en el tiempo).

Eficiencia: Consiste en el examen de los costos en que incurren las

entidades públicas, encargadas de la producción de los bienes y/o la
prestación de servicios, para alcanzar sus objetivos y resultados. Este
estudio debe verificar que, en igualdad de condiciones de calidad, unos y
otros se obtengan al mínimo costo.

Por lo tanto, se entiende por eficiencia el costo (costo mínimo) con el cual
la entidad cumple con sus objetivos. Para medirla se utilizan los
indicadores de gestión y de resultados, como son los índices de
eficiencia, el análisis financiero (horizontal y vertical), el excedente de
productividad global y la tasa de productividad de factores.

Para la interpretación de los resultados, se puede decir que una

disminución en la utilización de los recursos o un aumento de la
producción, permaneciendo constante el otro o en proporciones
diferentes, se refleja en un mejor desempeño de la entidad.

Resultados obtenidos

EFICIENCIA = -------------------------------------------

Recursos empleados

132
 Economía: Es el estudio de la asignación que hacen las entidades
públicas encargadas de la producción de bienes y/o prestación de
servicios de sus recursos humanos, físicos y financieros entre sus
diversas actividades, para determinar si dicha asignación es la más
conveniente para maximizar sus resultados (rentabilidad pública), en un
período determinado.

En forma agregada este estudio busca establecer si la asignación global

de los recursos financieros del Estado entre sus diferentes objetivos, es la
más adecuada para cumplir con sus finalidades sociales.

Excedente: Así como en la empresa privada se calcula la rentabilidad

sobre el total de los activos, para la sociedad se calcula la rentabilidad
pública dividiendo el excedente público sobre los activos productivos
valorizados o revaluados.

Excedente Público

Rentabilidad Pública = -----------------------------------------------------------------

Activos Operativos Revaluados

El excedente público representa la generación de riqueza por parte de

una entidad como resultado de su proceso productivo.

Equidad: Es el estudio de las actuaciones de la administración tendiente a

identificar los receptores de su actuación económica, para así determinar
la forma como se distribuyen los costos y beneficios de dicha acción
entre los distintos sectores sociales y económicos y entre las diversas
regiones del país.

El indicador de Equidad tiene por objeto establecer la contribución de las

entidades estatales a la redistribución del ingreso en el ámbito de
personas, grupos sociales, grupos étnicos, regiones y sectores

133
económicos; establecer la distribución tanto del excedente total, como del
valor agregado (entre los factores productivos) y la identificación de los
beneficiarios.

Los parámetros de medición de la equidad están dados por: los precios o

tarifas de cobro del servicio o bien producido, frente a la capacidad de
pago del usuario; el sector o grupo social que se beneficia del bien o
servicio; la remuneración de los diferentes factores productivos que
intervienen en el proceso productivo y la cobertura del servicio (regiones,
sectores, grupos sociales).

Para medir la Equidad se utilizan distintas metodologías, como la del

Valor Agregado, la de Generación y Distribución de Excedente Público, la
de Evaluación de Proyectos y la de Resultados de la Operación frente a
los Usuarios. Todas ellas buscan allanar camino para una mejor
comprensión del comportamiento de la entidad, ante el Estado y la
sociedad.

La Metodología del Valor Agregado mide los beneficios que le reportan a

la comunidad la operación de las entidades estatales por concepto de
generación de Valor Agregado, entendido éste como la remuneración que
reciben los factores productivos por su contribución a la producción
durante un determinado año fiscal.

La Metodología de la Generación y Distribución de Excedente Público

tiene en cuenta el "surplus" producido por las entidades públicas en
aquellas actividades que corresponden en sentido estricto a su razón de
ser.

La Metodología de Evaluación de Proyectos es una adaptación de la

teoría general de la evaluación de proyectos. Se utiliza, de una parte,
para establecer si la entidad contribuye al crecimiento del país, a través Comentario [FS15]: ¿y de
otra parte?
del circuito ahorro - inversión - rentabilidad - consumo presente.

134
La Metodología relacionada con los Resultados de la Operación frente a
los Usuarios es la forma de identificar si la entidad contribuye a la
redistribución del ingreso, en el ámbito de personas, grupos sociales,
regiones y sectores económicos.

La base sobre la cual se calcula la contribución a la Equidad, se obtiene a

través de encuestas y estadísticas. Es importante establecer la clase de
servicio y usuario, con sus características socioeconómicas. En su
análisis se consideran las siguientes variables:

Equidad e Ingreso: se relaciona la redistribución del ingreso en el ámbito

nacional con los beneficiarios del bien o servicio, en términos de salario
mínimo.

Equidad: Edad y Sexo: se compara la pirámide de edades del país con la

de los usuarios, teniendo en cuenta el rango o grupo a analizar.

Equidad y Usuarios por Sector Económico: analiza el rango socio -

económico o cobertura por nivel de ingreso, frente al valor pagado del
servicio o bien prestado.

Equidad y región: se compara la estructura regional de la población, con

la de la población atendida por la entidad.

Transferencias entre departamentos: teniendo en cuenta el superávit o

utilidad que resulta de la diferencia entre los ingresos y egresos entre las
regiones, para establecer cuál genera déficit o superávit.

Ingreso neto por Usuario: Para calcular las transferencias

interdepartamentales, se valorizan los usuarios de cada regional por el
costo promedio de cada uno de ellos, valor que se resta al ingreso
correspondiente, estableciendo cuáles generan excedentes y a cuáles se
les redistribuye.

Beneficiarios

135
 EQUIDAD = ------------------------------------------------

Presupuesto

Empero, hay que advertir que en el rango de las preocupaciones por la

medición de los logros, los tratadistas han privilegiado la evaluación en
torno a la eficacia, la eficiencia y la economía, variables ligadas a la
agenda de la competitividad con que se relacionan los esfuerzos del
modelo neoliberal, sin aventurarse demasiado en la consideración de la
equidad (o la ecología), que supone preocupaciones por el desarrollo
humano.

En la situación de globalización excluyente, los cambios que se vienen

procesando conducen a la necesidad de provocar una reestructuración
del gasto público, que llevaría a dejar de gastar en ciertos destinos que
absorbieron muchos recursos en el pasado como la deuda pública, el
gasto militar, las empresas públicas ineficientes o las obras públicas
faraónicas, hacia otros ámbitos como la inversión productiva con
referencia en el mercado interno y la inversión social.

Los recursos del sector social deben producir impactos visibles, no como
en la experiencia cercana, en la cual la relación, entre lo que se gasta en
lo social y los servicios que reciben los pobres, es sólo remota.

Por eso, antes que comprometer la gestión, en la construcción de

indicadores de dudosa relevancia, debe modificarse la forma en que se
decide el gasto social recurriendo, por ejemplo, a criterios de focalización.

Pero, no esa focalización excluyente, que atiende sólo algunos aspectos

circunstanciales de pobreza, a grupos sociales vulnerados, sino una

136
focalización incluyente, que tiene en cuenta, de manera integral, los
factores generadores de pobreza.

Cuando se rotan los grupos sociales vulnerables, objetivo de la inversión

social, ora las etnias, ora las minorías raciales, ora las madres cabeza de
familia, en nombre de la equidad, los indicadores construidos pueden
resultar convincentes.

Y, probablemente con una alta ejecución presupuestal que, sin embargo,

tiene reducido impacto sobre las condiciones estructurales de pobreza de
la población objetivo.

Ecología: En nuestro medio es el más reciente de los elementos del

Control de Gestión, introducido en virtud de la ascendencia política y
social que ha tomado la cuestión de la sostenibilidad del desarrollo.

En el marco de la Constitución de 1991 el modelo descentralizado de la

administración pública comporta el derecho ciudadano a un ambiente
sano, aspecto por el cual, se le ha llamado la "Constitución Verde".

La descentralización en la protección del ambiente establece acciones de

control, manejo y conservación que deben ser asumidas por la Nación y
las entidades territoriales, mediante la aplicación de indicadores de
impacto, a fin de poder disponer de elementos para medir la eficacia de
las intervenciones públicas y privadas, frente a los recursos naturales
(agua, bosques, fauna, aire, flora) y la gestión ambiental.

En el caso del agua, se puede recurrir a indicadores de carga

contaminante vertida, demanda de agua para uso doméstico, fuentes del
líquido y localización de plantas industriales, producción limpia, emisión
de gases y efecto invernadero.

En cuanto a bosques, pueden determinarse: área forestal como

porcentaje del suelo; área degrada en reforestación y tasas de
deforestación.

137
En cuanto a biodiversidad, los instrumentos de medición pueden aplicarse
sobre la definición de ecosistemas protegidos, los ecosistemas
estratégicos, la fragmentación de ecosistemas y porcentajes de especies
amenazadas.

Al igual que los indicadores en lo económico, en lo ecológico, también

ayudan a planificar, a reorientar el gasto y a reformular políticas.

7.13 TALLER DE INDICADORES DE GESTION:

El estudiante del curso cuenta con dos talleres de introducción y

construcción de indicadores de gestión (anexos 9.6 y 9.6.1). El tutor
orientará los ejercicios hacia las actividades representadas en el
estudiantado, de modo que buscará el aprendizaje representativo y
aplicado a circunstancias reales o muy cercanas a la realidad. Deberá
tener cuidado de no emplear datos que sean sensitivos o información
reservada.

8. BIBLIOGRAFIA

Arisi, Diego. González, Sebastián. 2007. Fortaleciendo la Gobernabilidad

a través de una efectiva Rendición de Cuentas: Hacia la formulación de
un Sistema Nacional de Rendición de Cuentas.
Barbosa, Cardona Octavio. 1997 Control y Eficacia de la Gestión Pública
ESAP. Cuarta Edición.
Barbosa, Cardona Octavio. 2001 Los Indicadores de gestión y su
contexto. ESAP.

138
Caiden E, Gerald. Caiden, Naomi J. 2.000. Enfoques y lineamientos para
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DNP, Hacia una Gestión Pública Orientada a Resultados. SINERGIA.199

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redimensionar el papel del Estado y la sociedad civil en los procesos de
control social. En Sindéresis. Revista de Auditoría General de la
República. No.6. Septiembre. Bogotá, D.C.

Hintze, Susana. 2.000. La evaluación de políticas sociales como

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Noviembre - Diciembre. No. 4. Santa Fe de Bogotá.

Montenegro, Santiago. El problema es de falta de información. En El Comentario [FS16]: ¿año?

Tiempo. 11 de julio. Bogotá, D.C.

Sanín Angel, Héctor. 1.999, Control de gestión y evaluación de resultados

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Inversiones. Serie Manuales. Santiago de Chile.

Sirvent, Ma. Teresa. 2000. Citada en Correa de Andreis, Alfredo.

Aproximación a la teoría y la práctica de la participación. Primer Congreso
Nacional Universitario por la Paz. Tomo II.

Velásquez C, Fabio E. 2.000. La agenda de la descentralización en

Colombia. Revista Foro. No. 38. Marzo. Santa Fe de Bogotá.

140
9. ANEXOS:

9.1. Anexo 1. Autoevaluación: Teoría del Control

1. Califique como Falso o verdadero las siguientes expresiones:

a. El control político lo ejercen los ciudadanos

b. La Acción de Tutela sirve únicamente como protección de los
derechos fundamentales

2. El Control adquiere una magnitud real cuando está ligado a la

naturaleza __________ del Estado
a. Institucional
b. Participativa
c. Democrática
d. Mixta
e. Gobiernista

3. ¿Qué es la acción de cumplimiento?

4A. - ¿En qué consiste el derecho de petición?

4B.- ¿Qué tipo de control constituye el derecho de petición?

5. El Control de Legalidad:

a) Es el mecanismo establecido para castigar al culpable

b) Garantiza el principio de legalidad, es decir, la sujeción del Estado a
un ordenamiento jurídico o Estado de derecho.
c) Debe realizarlo el responsable del control interno
d) Ninguna de las anteriores

141
6. Explique de qué formas el Congreso ejerce control sobre la
administración

7. ¿Cómo se desarrolla el principio de transparencia en la Contratación

Estatal?

8. El Consejo de Estado
a) Hace parte de la Rama Judicial
b) Es un organismo consultivo del Gobierno
c) Dirime diferencias
d) Juzga los actos del gobierno
e) Todas las anteriores

9. ¿En qué puntos coinciden el Control Fiscal y el Control Legislativo?

10. ¿Cuáles son los Estado de excepción?

11. Corresponde al Procurador General de la Nación:

A. Defender la guarda de la onstitución, las Leyes y el orden jurídico,

representar a la República y ejercer el control disciplinario de las
entidades que administren fondos públicos.

B. Defender la guarda de la onstitución, las Leyes y el orden jurídico,

representar a la Nación y ejercer el control disciplinario de las
personas que ejerzan cargos públicos, incluso aquellos que sean de
elección popular.

C. Ninguna de las anteriores

12. ¿En qué consisten los Decretos extraordinarios?

142
13. Clasifique en su orden de jerarquía las siguientes ormas:
Constitución Política
Tratados Internacionales
Leyes Orgánicas
Decretos de excepción

14. El Control Fiscal en Colombia es:

a) Posterior y Selectivo
b) Financiero y de Resultados
c) Fundado en la Economía, Eficacia, Equidad y Valoración de
Costos Ambientales
d) Es una Función Pública
e) Todas las anteriores
f) Ninguna de las anteriores

15 Cite dos requisitos básicos para que una persona pueda interponer
recurso ante la vía contencioso administrativa.

16. ¿Cuáles son las tres (3) condiciones para que opere la revocatoria
directa?

17. Cite las tres categorías del control administrativo

18. ¿Qué tipo de control es el control interno?

19. La Capacidad con que cuenta la administración, respecto de la

resolución de sus propios actos, se encuentra agotada luego de pasar:
a) La ía Contenciosa
b) La Vía Administrativa
c) La Vía Gubernativa

143
d) La ía Jurídica
e) La Vía de Hecho
f) Ninguna de las anteriores

20. Complete la siguiente frase, con la palabra más adecuada:

las Asambleas Departamentales y los Concejos municipales se
denominan ____________________ administrativas

21. Para garantizar la guarda e integridad de los preceptos constitucionales,

el Estado colombiano cuenta con las siguientes instituciones:

a) La Corte Suprema de Justicia, los jueces, los tribunales y el control

de tutela
b) El Consejo de Estado, la Corte Suprema y la Acción de Tutela
c) La Corte Suprema de Justicia
d) El Presidente de la República y la Corte Constitucional
e) La Corte Constitucional
f) La Corte Constitucional y el Consejo de Estado
d) Todas las anteriores
e) Ninguna de las anteriores

22. ¿Qué es acción de tutela? Defina.

____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________

23. Complete la frase con la palabra que hace falta:

En caso de incompatibilidad entre la Constitución y la Ley u otra norma

jurídica, se aplicarán las disposiciones _______________________.

144
24. Llene el espacio con la palabra que hace falta.

El Control Administrativo corresponde a cada ministerio y

Departamento Administrativo, en sus modalidades de control
_____________ y Control Jerárquico. A todos los organismos les
corresponde ejercer el control __________________

25. - Explique brevemente la naturaleza económica del control legislativo.

____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
_______________

9.2 ANEXO 2: ESTUDIO DE CASO SOBRE RESPONSABILIDAD43:

En el Instituto Nacional de Contratación, INC, establecimiento público del

orden nacional, es el ente nacional encargado de abastecer a las
entidades del orden nacional, del nivel central de los bienes muebles,
útiles, equipos y enseres de oficina, así como el mantenimiento para su
adecuado funcionamiento.

Es así como provee a los organismos de la Rama Ejecutiva como son los
Ministerios, Departamentos administrativos y Superintendencias los
bienes devolutivos y de consumo que requieren para su funcionamiento.
En desarrollo de sus funciones, contrató para el programa de
modernización de la administración financiera de las entidades del
Estado los equipos de cómputo y la construcción del software para los
módulos de programación y ejecución presupuestal, contabilidad de
presupuesto, integrado con el de ejecución financiera de los módulos de
Tesorería, y Contabilidad de costos, gastos, cartera, nómina, inventarios,

43
Este es un caso hipotético

145
inversiones, y su respaldo en producción de informes de libro diario, libros
de Ingresos y egresos, caja y bancos, inventarios, cuentas por cobrar y
por pagar, estado de resultados en diversos períodos, balance de prueba
y balance consolidado mensual y en diversos períodos, Estado de la
Hacienda y tesoro públicos .

En el mes de abril del año 2006, durante el examen de la cuenta del 2005,
el grupo de examen, de la Contraloría General descubrió que el INC, en
desarrollo del programa de modernización de la administración
financiera de las entidades del Estado, financiado con recursos de
Cooperación Internacional, incluidos en el presupuesto de gastos para la
vigencia 2005, cuya apropiación presupuestal era de $ 7.000 millones,
contabilizó y reportó los siguientes gastos:

$ Millones
a) a) 200 computadores por $1.200
b) b) b)
c) 200 Mesas para equipos de cómputo $200
d) 200 reguladores de voltaje $100
e) 200 mouse pads $4
f) Transporte de elementos $100
g) Seguros contra hurto y daños por descargas $240
eléctricas para 200 computadores
h) h) Licencias de antivirus para 200 computadores $56

i) i) Anticipo del 50% para programación del software $5.000

Total $7.300

146
Al encontrarse con la sobre ejecución presupuestal, el grupo de examen
analizó los antecedentes y fue enterado, por parte de la administración,
que en el 2004 hubo un proceso licitatorio que culminó con la
presentación de este único proponente en el ramo de desarrollo de
software, por lo que en esa instancia se declaró desierta la licitación y por
tanto en el 2005, con referencia en esa propuesta, debidamente
actualizada con una nueva cotización, se ejecutó orden de prestación de
servicios y contrato con ASDECÓMPUTO SA para el análisis,
construcción, diseño, desarrollo y documentación de software
especializado interconectado y en línea. Se dio plazo de un año para
cumplir con el objeto del contrato, a partir de las fechas de aprobación de
las pólizas de buen manejo del anticipo y garantía de estabilidad de la
obra. El presupuesto restante se financiaría con la solicitud de nuevas
partidas, garantizadas por la importancia del proyecto en la modernización
de la administración financiera.

El contrato se firmó el 12 de diciembre de 2005 y las pólizas se aprobaron

el 15 de diciembre del mismo año.

La administración de INC, en consecuencia, y para demostrar buena

gestión debía asegurar entonces la dotación de los equipos, sus seguros,
las licencias, mesas, reguladores, ratones y demás enseres necesarios
para garantizar la adecuada recepción del software instalado en todas las
entidades del sector central de la administración y destinó una parte
pequeña de los recursos del proyecto a ese propósito.

La diferencia en las cifras, según la administración "se debía a

pequeños errores de Contabilización, ya que se trata de error de
Contabilización del valor estimado de las licencias de Windows XT
2000 por $400 millones y licencias antivirus pre instaladas en los
equipos por valor aproximado de $56 millones, que estaban
incluidos en el precio de compra". Y prosigue: "se hicieron,

147
acogiendo sus amables observaciones, correctivos y ajustes contables
en los Estado financieros de diciembre de 2005, por lo que las cifras
en millones de pesos son como siguen:

200 computadores: $1.200

200 mesas cómputo $ 200
200 reguladores voltaje $ 100
200 mouse pads $ 4
Transportes $ 100
Seguros $ 240
Anticipo a contrato software $5.000

Y para explicar por qué razón se había firmado contrato sin certificación
de presupuesto para vigencias futuras, el mismo director del INC
contestó que: "decidió adquirir el hardware, para no tener que reintegrar
esos recursos a la Tesorería, y así garantizar luego la construcción y
recepción del software, proyecto por demás novedoso y necesario para la
administración pública nacional".

El grupo de investigaciones:

• Elevó glosa de gestión al Director administrativo ( ordenador del gasto)

e impuso una multa equivalente a dos de sus salarios mensuales,
pagadera en un año, por fallas en la gestión contable y por
comprometer vigencias futuras, sin contar con autorización del Confis.
• Solicitó que en el mes de abril de 2007 se realizase una nueva visita
de para constatar la entrega del software, según lo acordado para el
12 de diciembre de 2006.

148
El 11 de mayo de 2007, una nueva visita de investigación de la
Contraloría General, de la cual usted hace parte, solicita la recepción a
satisfacción e informe de interventoría del objeto contratado y encontró
que por no existir recursos presupuestales suficientes para pagar el 50%
restante del contrato, no se recibió el software del contratista, quien
además se negó a hacer las pruebas en los equipos instalados.

El grupo de investigaciones denunció ante la Procuraduría y ante la

Fiscalía para imposición de sanciones por las presuntas
responsabilidades administrativas y penales.

• Se solicita al grupo analizar y concretar qué decisiones se deben

tomar y sobre qué supuestos
• ¿Cuál es el valor de la responsabilidad fiscal correspondiente en
este ejercicio?
• ¿Cómo se debe calcular el valor del perjuicio causado a la Nación
para reclamar la responsabilidad fiscal?

149
9.3. ANEXO 3: EJERCICIOS DE APRENDIZAJE: ORGANISMOS Y
DISPOSITIVOS DE CONTROL EN COLOMBIA.

1. ¿Cuál es el nombre del organismo o institución que regula la

prestación del servicio de acueducto y alcantarillado en los
municipios y veredas de Colombia?

2. ¿Cuál es el nombre de la entidad que vigila que los acueductos y

alcantarillados cumplan con las regulaciones?

3. ¿Cuál es el organismo que vigila la conducta de los personeros

municipales?

4. ¿Cuál es el organismo que vigila la conducta de los jueces y

magistrados?

5. ¿Qué clasificaciones de organismos y dispositivos de control se

proponen en este curso?

6. ¿Porque razón cree usted que se clasifican como dispositivos de

control a las comisiones de regulación?

150
9.4. Anexo 4: CONTROL SOCIAL. CUESTIONARIO

4. ¿Cómo se realiza el control político sobre la administración?

5. ¿Qué papel desempeñan los medios de comunicación en la
democracia?
6. ¿Puede el control social ejercer vigilancia sobre el gobierno?
Elabore la respuesta.
7. ¿De qué manera participan los partidos políticos en el control
social?

151
Anexo 9.5: Ejercicio de evaluación del aprendizaje: Cuestionario de
Control Interno

1. ¿Qué se entiende por control?

2. Defina evaluación

3. ¿Qué diferencias se aprecian al confrontar éstas dos definiciones?

4ª. ¿Cómo se ejerce el control en el Estado colombiano?

4b. ¿Cómo puede ejercerse el control en las organizaciones?
4c. ¿Cómo puede ejercerse el control en los proyectos?

5a. ¿Cómo se puede ejercer la evaluación en el Estado?

5b. ¿Cómo puede ejercerse la evaluación en una organización?

6a. ¿Qué relación tienen los proyectos, con la gestión?

6b. ¿De qué manera se puede controlar un proyecto?

7. ¿Cuales son las funciones del área de control interno en una entidad
pública?

8. ¿Qué se entiende por sistema de control interno

9. Escriba la definición de control interno, según la Ley 87 de 1993

152
 9.6. ANEXO 6 TALLER DE INDUCCIÓN AL CONTROL DE GESTIÓN

Toda vez que el diseño del Sistema de Control de Gestión e Indicadores,

requiere la evaluación previa de un mínimo de variables de la
organización evaluada, constituya un Grupo de Trabajo, para obtener
información preliminar sobre la Institución, aplicando las siguientes
variables:

1. El tamaño (de acuerdo con elementos como el presupuesto, el

valor del patrimonio, la capacidad tecnológica, el número de
empleados, la infraestructura disponible).

2. Los objetivos (establecidos en el Plan de Desarrollo)

3. La complejidad de la organización y la gestión (según su

naturaleza, las condiciones de la población objetivo, la especialidad
del talento humano que demanda, la tecnología que aplica, sus
regulaciones y requerimientos legales).

4. La historia y la cultura de la organización.

5. La localización el área de influencia (la dispersión geográfica o

alcance de sus actividades y cobertura).

6. El entorno y el sector en que opera (Tamaño de la competencia

que enfrenta, variabilidad o permanencia de las condiciones en que
compite o del sector).

7. La tecnología de información. Su disponibilidad

8. La relación costos/beneficios (entre el costo y los resultados que

genera).

9. Las necesidades de información y comunicación.

153
9.6.1. ANEXO 6.1: TALLER DE INDICADORES DE GESTIÓN
O RESULTADOS

CASO: EFICACIA

DIMENSIÓN: Planeación

La Dirección solicita a todas las dependencias, elaborar un informe sobre

los logros de la gestión, desarrollada por cada una de ellas, durante el
año 2008.

De acuerdo con la metodología de estructura de un indicador, deben

calcular los indicadores de gestión y sustentar sus resultados, mediante la
presentación de una relatoría.

Para el desarrollo del ejercicio tengan en cuenta, por lo menos, los

siguientes aspectos:

Proceso: Describir las actividades establecidas para lograr alcanzar las

metas

Procedimiento: Obtener y depurar la información disponible sobre:

La proyección de número de estudiantes.

Actividades vinculadas

Estándar o meta.

El diagnóstico o nivel alcanzado.

Informe sobre situación encontrada.

154
CONTINUACIÓN TALLER DE INDICADORES DE GESTIÓN
O RESULTADOS

CASO: EFICIENCIA

DIMENSIÓN: Financiera – Administrativa

La Dirección solicita a todas las dependencias, elaborar un informe sobre

la gestión desarrollada por cada una de ellas, durante el año 2008.

De acuerdo con la metodología de estructura de un indicador, deben

calcular los indicadores de gestión y sustentar sus resultados, mediante la
presentación de una relatoría.

Para el desarrollo del ejercicio tengan en cuenta, por lo menos, los

siguientes aspectos:

Formación y desarrollo del Talento Humano

Proceso: Describir el proceso de identificación de necesidades de

formación y capacitación de funcionarios

Procedimiento: Obtener y depurar la información disponible sobre:

El perfil institucional.

Los requerimientos de capacitación.

La asignación presupuestal para capacitación

La estructuración del Programa de capacitación.

La ejecución del presupuestal del programa.

155
Informe sobre situación de la ejecución.

No. Título Definición

1 Función

2 Proceso

3 Objetivo del proceso

4 Etapa crítica

5 Criterios considerados

6 Nombre del indicador

7 Objetivo del indicador

8 Variables requeridas

9 Fórmula

10 Valor Estándar

11 Periodicidad

12 Análisis

156
 LUIS ALEJANDRO GUTIÉRREZ SERRANO

Administrador de empresas
Universidad Externado de Colombia
Especializado en Control Fiscal de Ingresos Públicos
Universidad Externado de Colombia
Especializado Auditorías de Economía y Eficiencia
Canadian Comprehensive Auditing Foundation
Diplomado en cátedra universitaria - ESAP y Ambientes virtuales de aprendizaje –
Universidad Nacional de Colombia
recibocorreo@yahoo.com;

OCTAVIO BARBOSA CARDONA

Economista
Universidad Nacional de Colombia
Magíster en nálisis de roblemas olíticos conómicos e nternacionales
Universidad Externado de Colombia
Magíster en Dirección Universitaria
Universidad de los Andes
obarbosa2002@yahoo.com

157