Dever Alan G.E.

La epid,emiología en la ad~inistración de los servicios d,~

salud. En "Epidemiolog la y Admlnlstraclon. de. ServicIos de Salud.
Organización Panamericana de la Salud. Organlzaclon Mundial de la Salud.
199151 -75 Capítulo 3

La epidemiología en la
administración de los
servicios de la salud

APLICACION DE LA EPIDEMIOLOGIA

La epidemiología es lino disciplina ~' lla que se han desarrollado méto-

dos relativamente especializados para investigar las callsas de las en-
fermedades y recibir aportes de colwcimienlos y técniras específicos de
o/ras ciencias de acuerdo eOIl las necesidades del mamen/o. La epide-
miología ha sida considerada COll i ¡i5ticia como 1lI1 método más que co-
m.o lIna ciencia. 1

Los principios y mé todos epidemiol0gicos pueden ser aplicados a una amplia

variedad de problemas en muchos campos, Tales principios y métodos se refieren
a la descripción de poblaciones humanas, a la in vestigac ión de procesos subyacen-
tes, a b interpretación y análisis de la información y a los usos que se les puede dar
a los datos obtenidos, En e l campo de la salud, la epidemiología tiene tres aplica-
ciones principales: etiológica, clínica y adm inistrativa,

Aplicación etiológica

La epidemiología "clásica" se ocupa principalmente de la búsqueda de las ca u-

sas de la salud y la enferrnedad. Junto con otras ciencias médicas tales como la bio-
química, la fisiología, la microbiología y la patología, la epidemiología contribuye
a la comprensión de la hi storia natural de las enfermedades y sus factores determi-
nantes o bloqueantes, Tal como se ha discutido en el capítu lo 1, una conceptualiza-
ción multifactOlial de la causalidad permite a los epidemiólogos determinar los
. factores de riesgo, es decir, estimar los riesgos individuales y la posibilidad de de-
sarrollar el estado de salud o enfermedad,

1
52 Ep idemiología y administración de servicios de salud

Aplicación clínica

Segú n Morris , en un entomo clínico la epidem iología ay uda a completar e l cua-

dro y contribuye a clarificar los síndromes clínicos' La Asoc iación Epidemiológi-
ca Internacional dice al respec to:
Un estudiante de medicina tendrá una comprensión notablemen te defi-
ciente de anatomía, psicología y bioqu ímica s i no es capaz de apreciar
los distintos atributos físicos, fisiológicos, bioquímicos e inmunológicos
de la población general y comprender que es casi im posible trazar una
clara división entre lo normal y lo patológ ico. En la s disciplinas clínicas,
e l conocim iento de la prevalencia, la etiología y la prognosis, derivados
de la inves tigación epidemiológica, tiene obvias implicanc ias para el
diagnóstico y manejo de los pacientes ind iv idu ales o de sus fam ilias)

Aplicación en la administración de salud

La epidemiología puede y debe se"r utilizada a los efectos de la ad ministrac ión

de los se rvicios de sal ud. Contribuye a la elaboración del diagnóstico de una comu-
nidad respec to de la existencia, naturaleza y distribución de la salud y la enfemle-
dad. Constituye un medio para controlar la salud de la población y realizar tablas
compara tivas de los c ambios ocurridos en determinado tiempo y lu gar.
Mediante la aplicación de los principios y métodos epidemiológicos, los admi·
nistradores de los servicios de salud pueden precisar cuáles son las enfermedades
que tienen mayor importancia en determinada población. Mas aun, utilizando los
datos causales obteñ.idos por los epidemiólogos clásicos. los administradores pue-
den identificar indiJjduos en situación de riesgo -o sea, s u mercado o pcbláción
objetivo potencial. La epidemiología provee muchos de los elementos necesarios
para la administración y planificación de los servicios de salud, y para su evalua-
ción.

ADMINISTRACION DE LOS SERVICIOS DE SALUD

La prestación de atención médica a las poblaciones exige algún tipo de acción

colec tiva organizada que requiere la coordinación de las partes interrelacionadas
de una organización para lograr los objetivos comprendidos en la prestación del
serv icio.' La administración es el proceso mediante el cual se supervisa la produc-
ción de los servicios ~n este caso el de la salud.

El enfoque ''funcinnal''

Si bien todo el mundo sabe en cierto modo 10 que hacen .los adminis tradores, re-
sulta difícil circunscribir el proceso de administración. La mayoría de los libros de
textos y de los teóricos clásicos han adoptado un enfoque funcional para definir ese

2
La epidemiología en la administración de los servicios de la salud 53

proceso, es decir, exam inan el trabajo de los administradores en términos de fu n-

ciones o áreas de ac ti vidad. .
Lamentablemente, no ex iste u na nimidad respecto de la clas ificac ión de dichas
funcion es, y su conceptualización es por lo general ambigua. De cualquier manera ,
la mención de cin co fun ciones res ulta constante: planificación, organización, di -
recc ión, coordinació n y control. Lorgest las desc ribe de la siguiente manera:'

Planificación

La función principal de la administración es la planificación. En esencia, plani-

ficar significa dec idir an ticipadam ente lo que se dese a hacer, determ inar un cu rso
de acción ¡jara el futuro. El objetivo de la planifi cación es lograr un conju nto de ac-
ciones coherentes para alcanzar ciertas metas.

Organización

La organización puede ser definida como la forma de relacionar personas y co-

sas de manera tal que se combinen en una unidad tendiente al logro de los objetivos
inherentes a la organización. El propósito bás ico de la fun ción organ izativa es el
desarrollo de un marco ll amado "estructura organ izativa fononal ".

Dirección

Una vez determinados los planes y c¡eada una organ izac ión para llevarlos ·a la
pr:íctica, la próxima func ión lógica de 1, ;.dmini stración es realizar el trabajo nece-
sario. Esto se logra por medio de la fun :iCn de dirección, que comprende: impartir
órdenes, supervi sar, conducir, motivar y comunicar.

Coordinación

Coordinar es el acto de reunir y sincronizar personas y actividades para que fun-

cionen armoniosamente en el logro de los objetivos organizacionales.

COl1lrol

El control puede definirse como la regulación de las actividades de acuerdo con

los requerimientos de un plan. Consiste en evaluar y corregir las acciones de una
organización para asegurar el logro de sus objetivos y planes.

El enfoqUe de pra<:eso

Otra forma más pragmática, de analizar la administración , es subdividirla en

procesos. Levin' ide ntifica tres tipos de proceso gue en conjunto describen el área

3
S4 Epidemiología y administración de senicios de sollld

de la administración: el proceso técnico. el proceso administrativo y el proceso po-

lítico.
El proceso técnico espec ifi ca las acciones que se pueden poner en práctica. El
proceso administrativo posibilita la realización de dichas acciones y se ocupa de
los métodos para lograrlas. E l proceso político se encarga de hacer lo necesario pa-
ralograr los objetivos de la organización, es decir. movilizar el apoyo que esas ac-
ciones requieren. El avance hacia la consecución de UJl3 acción combina los obje-
tivos téc nicos necesarios con los elementos administrativos y políticos.'
El enfoque de proceso para el análisis de la administrac ión ofrec~ varias
ventajas:

Refleja la dinámica y naturaleza política de la administración mucho mejor

que el enfoque func ional. Los administradores están en un proceso de nego -
ciación constante co n aquellos elementos que ejercen inl1uencia interna y
externa sobre la organización,' Identificar este aspecto político es esen~ial
para que la orientación de la administración y planificación de los servicios
de salud detennine una influencia positiva.
Pennite además el análisis de todos los niveles de administración, desde el
gobierno de un país hasta el de la organización más pequeña. En todo nivel,
la acción organizada es e l resultado de una combinación de procesos técni-
cos, administrativos y políticos.
Es coherente con un ;1I151isis integra l y sis témico de una acción determinada.
Administrar y planificar para los programas o instituciones de ia salud sin
tener una total consideración de su interdependencia con otros sectores de la
soc iedad, es ignorar el hecho de que los programas o instituciones son parte
de un sistem:i mayor. ..
,' ,

Epidem iología y toma de decisiones

Cualquiera sea el enfoque adoptado, lo que une las funciones o los subprocesos
es la toma de decisiones, la esencia misma de la administración, Mas aun,las deci-
siones siempre se toman sobre la base de " infonnación",
Aquellos que ocupan cargos administrativos dentro de cualquier sistema
funcionan, o por lo menos lo intentan, como receptores y perceptores de
infonnación o de signos emitidos por e l medio ambien te, como decodifi-
cadores de esta información, como responsables de la toma de decisio-
nes en lo que respecta al curso de acción y como autores y transmisores
de mensajes destinados a influenciar a otros dentro del sistema para que
actúen ,de acuerdo con tales decisiones!

Esta info.rmación puede ser "dura" (formal) o "blanda" (más o menos subjeti-
va), En cualquier caso los administradores procesarán algún üpo de infonnación
sobre la cual, basarán sus decisiones que a su vez han de traducirse en acción orga-

4
La epidemiología en la administración de los servicios de la salud 55

nizada. La función de la epidemiología relativa a la ad mini strac ió n de los serv icios

de sa lud es propcrcionar es ta infonl1ac ió n "dura" para que constitu ya una base pa-
ra la toma de decisiones.
El resto de este capít ulo explica en qué medido la planificación global constitu-
ye un marco para la toma de decisiones ad ministrat ivas . El proceso de adm inistra-
ción. examinado desde el enfoq ue funcional o de proceso, puede operar dentro del
marco de planificación globa l y es a través de dicho proceso de planificación glo-
bal que se analizan las contribuciones de la epidemiología a la administración de
los serv icios de salud.

EL PROCESO DE PLANIFICACION

En su sentido más amplio y corriente, planificar signifi ca diseiíar un futuro de-

seado y los cursos de acc ión efec tivos para lograrlo. 10 El argumento aquí, si n em-
bargo, es que la planificac,ón puede se r considerada en una perspect;.va mucho más
amplia para incorporar el di seño de políticas en el nivel social y la administración
de programas en un entorno organizacional.
1--_'Lplanificac ión constituye la guía para .el .cambio. dentro de un sistema so-
cial. \1 el proceso en virtud del cual las decisiones actuales se relacionan con los re-
-sultados futUro s deseados," ysu objetivo es enriquecer la toma de decisiones. SJ¿s
propósitgs fpnd amentalesson profundizaJ 'lComprensión y ampliar la visión de
los responsables de la toma de decisiones en todo nive l. Definida de esta manera, la
plani ficac ión es un proceso orientado a la r,cción por medio del cual la institución
se adapta a los cambios tanto en su es tructura interna como en su ambi ente exte-
rior.
Como se ha dicho anteriormente, la tOl1 :1 de dec isiones constituye la esencia de
la administración pero ésta se lleva cabo en medio de una situación de incertidum-
bre. Los teóricos de la organización han demostrado en forma convincente que el
proceso de toma de decisiones rara vez se corresponde con el modelo clásico, ra-
cional. Por el contrario , es esencialmente un proceso de "reacciones de adaptación
a corto plazo"," que se produce tan sólo para satisfacer y no parar mejorar;" una
forma de "salir del paso"" o un "reformismo desarticulado"" en lugar de una res-
puesta óptima. El proceso de toma de decisiones es altamente "reactivo-adapta-
tivo".
La paradoja del proceso de toma de dec isiones es que la acción nace en la
reacción. Las organizaciones como sistemas abiertos pueden actuar so-
bre el ambiente para redu cir la incertidumbre y aumentar la flexibilidad
discrecional 17 solamente cuando toman información de dicho ambiente y
reaccionan ante las condiciones cambiantes.

La.l1!.@iflcaciórr, tal como se la concibe aquí, e~_u_n.. prQC_es(). gu~.~_c::_ oc_u'pa _:!.:- .
reunir información y utilizarla para el desarrollo y elaboración de las acciones y .
actividades de la organización. "'.las jn ~t¡t.u~ iones relac.ionadasconJa salud, la
. . .. ....

5
56 Epidemiología y administracióll de senicios de sallld

ej@~m ioJogía les l¿rinda un.r~~ to.<lCJ, cje,l}!.fo del proceso.d¡: pl~i[l<:ilc i ºn., p.Ma reu-
nir in formación y establecer lin eam ientos para eje_cutar las activ id ade.s_ O. prp.,:
gramas.

Niveles de planifícación

Este análisis se basa en el concepto de tres niveles de planifi cación: el nivel nor-
mati vo o de planificación de políticas, el ni vel estratégico o de planificación global
y e l nivel tác tico -operativo o de programación. La figura 3- 1ilu stra la interrelac ión
de estos tres ni veles de pl3nifícación. En el capítul o 2 se hi zo referencia a la' plani-
fi cación de políticas de modo qu e aquí se encara más parti c ularmente la planifica -
c ión estratég ica y táctica, las c uales están directamente relacionadas co n la ac tivi -
dad de los administradores de sa lud . (O tras fu entes ofrecen material adicio nal so-
bre plJnificac ión de políticas.'" 1' )

Plallificaciól/ estratégica

La planificación estratégica nos proporciona un marco general para la acción

organizaliva. El objetivo de este proceso es establecer los principales obj etivos y
prioridades de una entidad. En e l ni vel estratég ico se establecen objetivos a largo
plazo y se es tudian los medios posibles para alcanzar dichos objetivos.
Tal como se observa en la figura 3-1, la planificación estratégica se oc upa del
anál isis de actividades posibles para material izar los objetivos propuestos para la
soc iedad. Se establecen estruc turas específicas de sistema, se definen indicadores
de resultados idealmeilte efec tivos y se crean instrumentos o medios para que las
instituciones fu ncionó:n haciendo hincapié en la determinación del comportamien·
to futuro de las variab les externas y en ia form ulación de cursos altemati vos de ac ·
c ión a la luz de los hechos previstos.'·

P lanificación operativa

Este último nivel consiste en desarrollar planes detallados para ejecutar las es -
trategias (o tal vez tan sólo las que se consideren prioritarias) desplegadas e n el ni·
vel anterior.. La planificación operativa describe un proceso iterativo en el cual se
plantean las posibilidades acerca de cómo, cuándo y dónde se desarrollarán las ac·
tividades y en el cual se controlan, evalúan y reorientan los resultados cuando se
detectan desviaciones con respecto a los objetivos expresados.
El punto importante es la ejecución del plan operativo. Para llevarlo a cabo se-
rá necesario que el plan se encuentre dentro del marco operativo (producción) de la .
organiiación y que ejerza su influencia en la as ignación de recursos. "La prueba .
concluyentepara evaluar el éxito de la planificación de IJ salud se refiere a la capa·
cidad de asignar los recursos de manera que 19 planificado se haga realidad.""

6
 Figura 3-1 Paradigma de la pl anificación S'
'"
,-- VII.LOR ES SOCIALES -, '"
c;.:
1
I ~
'"
~
Oc
NORMAS 'S'
~ -. ~ ---- - - ---- --t ;

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+ +
~
Deberl~n SJber h J ci~ Re,,'M" , ~. " Vv ' _"

"''''', DISEÑO DE L -,
OBJETIVOS DINAMICA TOTAL CREACION DE
POLlTICAS
DEL SIS TEMA SISTEMA
PROPUESTOS INS TITUTOS ~
AFECTIVO

".?:'~
-4-- - - +- - -

: Pueden
~
,
, SJber
: Funciones
: "-
" '"'
slsltmicJS
CREACION
'"~
ESTRATEGIAS
ACTIVIDADES ESTRUCTURAS MEDIDAS
DE LOS '"e,
POSIBLES SISTEMICAS EFECTIVAS ~
1+---- ~- - -- INSTRU MENTOS ~.

t t1 t t '"
c'
e,
1
. lñlenlJn SJber ,
1 Aplic~ción
de ,1 ~
cómo recursos :;--
e,
VAR IAB LES FUNC IONA-
~
ACTIVIDADES MED IDAS
TACTICAS
REA LES SISTEM ICAS EF ICIENTES MIENTO
1+---- +- - -- "-

PRONOSTICO
AelevanciJ
• PtANIFICACION
Motivación
.. TOMA DE DECf$lON
Orgañiz:lción
.. AcerON

Fuente: Technofogica/ Plann{ng and Socia! FUlUres, Erich Jantsch, con autorización de Associated Business Programmes . London, 1972, , 6. V>
-.J
58 Epidemiología y administración de s ervicios de salud

Plan ifica ción para la salud

Es imposibl e rea li zar la pl:mifi'cación en forma aislada; por el contrario, sie m-

pre se deben tener en c uenta los valores sociales y el paradigma predom in ante o
marco de salud que la afecta. Esto aparece ilustrado en las fi guras 3-2 y 3-3.
La figura 3-2 representa el modelo de planificación tradicion al de atenc ión mé-
dica que no ti ene en cuenta los valores soc iales. Las "normas" y "objetivos pro-
puestos" dependen so lamente de la posibilidad tecnológ ica de lograr algo. Más
aun. la concepc ión de actividades del sistema de sa lud ignora aquellos aspectos de
la salud y la enfermedad que se refieren al estilo d e vida y el medio ambi~ nt e.
En contraste, la fi gura 3-3, basada en el marco holístico (ecológico) de la sal ud
descrito anteriormen te, muestra que la gente aprecia un a alta cal idad de vida , la
oportunidad de una ex istencia productiva. el bienestar y la a usenc ia de enfermeda-
des. Las normas asociadas de morbilidad, discapac idad y mortalidad red ucidas y
de mayor nivel de bienestar en el modelo se transforman en expectativas. En el ni -
vel de políticas, los obje ti vos de alto grado de bienestar se alcanzan dinámicamen-
te al aplicar fun ciones adecuadas orientadas hacia el individuo y hacia el logro de
una sociedad más sana. Este esquema holístico conduce a la creación de una insti-
tución llamada sistema comunitario de atención de salud.
En la segunda fase de la planificac ión se determinan estrategias semejantes en
gran medida a las del nivel de políticas. Por ejemplo, los objetivos propuestos pa -
ra lograr una sociedad más sana se transforman en estrategias para practicar ejerci-
cios físicos, formar una conciencia alim en taria, lograr el manejo del estrés y la pro-
pia responsabilidad. En esta fa se operativa del proceso de planificación, las acti vi-
dades a desarrollar son: correr, nadar, andar en bicicleta, adquirir el hábito de una
dieta saludable y rica ,:en vitaminas y aprender a enfrentarse a los problemas dia-
rios. Estas actividades:trasladan el nivel de bienestar a la vida cotidiana y seiíalhn
la necesidad de la responsabilidad individual y de autoridad en el manejo de la s'a -
lud. El desarrollo de un sistema de atención de salud que refleje dichos valores ge-
nera un mayor potencial para satisfacer las necesidades de una sociedad.

Pasos en el proceso de planificación

El proc eso de planificación consiste en una serie de pasos. tal como se ilust ra e n
la figura 3-4, que si bien no en un orden inmutable, se siguen de una manera más o
menos sistemática. El proceso de planificación es esencialmente cíclico y conti-
nuo.
Los primeros dos pasos, es decir,la identificación de necesidades o problemas y
la determinación de prioridades, son anteriores a la planificación. Esta parte de la
planificación de estrategias permite la determinación de prioridzdes reSpecto de
los distintos problemas y, consecuentemente, marca lineamientos para las acciones
o programas. En aIras palabras, la planificación de los programas de salud debe
darse dentro de un proceso mayor de planificación estratégica. u

8
 Figura 3-2 Modelo tradicional para la planificación de la atenció n de saiud ~
.:¿
r . ~
VALORES REfERIDOS A SALUD
~ - l :s.:
I EXPECTATIVA DE VIDA, VIDA PRODUCTIVA, SIN ENFERMEDADES ~
I
I Redudr la muerle prematura 5'
I Elimin ación de sin tomas S-
1'.1::;
I Sin signos de malestares ~'
... ~edades~*" ___ _ .. _ _ __ .
~ (NDRMAS) -+ ~
:s-
t t t ,
~
I

'. OBJETIVOS
OINAMICA DEL SISTEMA
DISEÑO OH SISTEMA
CREACION DE -' ~.
PROPUESTOS Recluccionisla! MecJllicisla
POllTlCAS Cura ylo recuperJción Ser---.. Hacer-.. (relJcionJdo con
INSTITUTOS
Tener SISIemJ de atencI6n ~
de lunciones 1-. - - pal1es de r:,~ ;leI SOll,lS) ;-- ---
~
; ; t t ~:
I 1 I 1 I
I 1 I

CREACION DE lOS
1 ;;:-

"'"'"
MEDIDAS
ACTIVIDADES POS I8LES ESTRUCTURAS
IN$TRUMEtHOS
EfECTI VAS
'" ESTRATEGIAS Reemplno de óroanos
Ext racción de p~r1es
$I$TE MI CA$ HcnicJS reslJurJ( ~IU
Hospitales
PeJ50n;¡1 ~
Mela s y CUI'Jl!VJs
delecllJOsJs
*" -- TJSJS ele sobrevit:1l ...- - - - Medicina . t,Hmlcia
Sistemas de eme rg~nclJ ;;.
;, : 1 :, 1
~.
t
1 I
1 '"~
"-
I
MEDIDAS
ACTIVIDADES
EfiCIENTES
FUN CIOtlAMIENTO

._~
ACTUALES
Cirt!()b
Inmlll1iZ.:lciones
Medicación
VARIABLES
SISTE MICAS
Objetivos
1+- - -
MJi'or as ignJci6 n pJIJ
03slos 1'1i:(1ico~
Vid.1S $~I\fJclJS
Conlro l cle el1leri1lecl.l(I ~S
1- --
FUNC IONAM IENTO
Rendimiento de l sistemJ
d~ ,ll~nción mtcliCJ t
PRONOSTICO • PLAN lflCACION ~ TOMA OE DECtSION ~ ACCION
AeleVJncÍJ Moli\fJción Of()JnizJción

Fuente: Technological Planning and Social FulUres. Erich Jantsch, con autorización de Associated eus in ess Programmes, London, 1972. 16.
'-"
""
 o,
Figura 3-3 Un modelo de planificación para el enfoqu e holístico de salud y bienestar O

,..
I
. ~
VALORES RELACIONADOS CON LA SALUD
CALIDAD DE VIDA. VIDA PRODUCTIVA, BIENESTAR, UBRE DE ~L~STARES
¡. -,
I
Mor1alidJd reducid",
MorbilidJd reducida
Dh.c3PJcid~d reducidJ

~ .. ~'bI''''''''
"" :NORM~
- ---- --_ . -t
.¡. .¡. .¡.
1-
OBJETIVOS DISEÑO DEL SISTEMA CREACION DE
_,
I

t"c¡
DINAMICA DEL SISTEMA
PROPUESTOS INSTITUTOS
POllTICAS Alto nivel de
bienestar
Ser-----+- H;¡ccl"--..
Tener
+---
SislemJs que se OCupJn
de 13 pe(son~
inlegl~1
de modo
(holislicoj +- - -
SiSleffiJ de atención
comunilJrio
'"~
'"
: 1 : :
I 1
t
I
1 "-
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ACTIVIDADES POSIBLES MEDIDAS EFEClIVAS CREACION DE LOS
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Ejercicio lisico MJyOf bienestar INSTRUMENTOS
>-' ESTRUCTURAS
CenllOs ~ bieneslar.

t
o ESTRATEGIAS Oiel:!. bJlJnctJdJ Morbilidad y discapacidJ(i
SISTEMICAS
Conlrol del eslres conlroladu, EVJluJción de hoIl51/C05. de S.1lud.
Metas
AeSpOns:lbilkI3¡] propi~
Educación
1+---- peligros pJra 13 SJlud y
de los [ndices de bielleslJr
1+- --- de desCJnso
Medicina preventiv.l ~.

t t t t
I
1
ACTIVIDADES ACTUALES
,
I I
,
MEDIDAS EFICIENTES
I
1 ~
~'
"-
Correr. mdar, andJr en
FUNCIONAMIENTO bicicleta. elc.: vil3minJs.
VARIAB LES
SISTEM/CAS
Gaslos de SJlud reducidos
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fUNCIO NAMIENTO
Incorporación dt un
"-.
~
comida sJIl.l.capJcidad de
adapt ación; e~lu 3 ciones
de salud
Objetivos
.... - - prometidas en acliYid3des
relacionJdJs con el bienesl Jr .... -- alto orvel de bitnestJf

"
¡;;.
PAONOSTICO
ReleYJtlcb
• PLANI FICACION
Motivación
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OrgJnilJciOn
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c,
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Fuente: Technologlcal Planning and Social Fu/ures, Erich .dantsch, con autorización de Associated Business Programmes. London. 1972. 16. 2-
k
--
La epidemiología en la administración de los servicios de la salud 61

Figura 3-4 Pasos en la planificación de los programas de salud

Valores
Aspir.lcio nes
Motivaciones
•
1. Identificación de
necesidades y
probh-mas

¡
2. Determinación

,,,
+------ - - --
de prioridades

+
3. Objetivos ..f--- - - - - - - II

¡ ,'
-+-- -----_., ,," ''
4. Actividade5 para Planificación
lt:,g~; los objeti\'O$
,, inlegr:ll

¡ , , "
"
5. Movilización, +- _ ______
coord inación de ,,, 1 1
"
I Planificación
de progr.Jm:ls
recursos I 1 JI
I
• financieros 1 I 1
• tecnológicos I I "
I I ,1
• hwnanos I I ,1
I I ,1

6. Evahl2.sión
~~~~~~~~=I=:j
Fuente: Adaptado de "Elémenls el étapes d 'é!abor&tiol' d'un programme de san té communautaire" de
R. Pineault con autorización de Union Médicale du Ganada 105, No;! B 1976,2108-2214. reimpreso en ' Pro-
gram Planning in a 5ma!! Community Health Care Serting' de Carol Clemenhagen y Fran9Jis Champagne
con autorización de Health Gafe Managemenl Review 7. N!! 1 (invierno 1982). 1982, 50.

PLANIFICACION y ADMINISTRACION DE LOS SERVICIOS

DE SALUD

La tabla 3- 1 ilustra la correspondencia entre el proceso de planificación recien-

temente descrito y la administración de los servicios de salud. Los primeros cuatro
pasos corresponden a las funciones de planificación de la administración. El quin-
to paso, o sea la movilización y coordinación de los recursos, comprende la organi-
zación, conducción y coordinación de las funciones administrativas; el último pa-
so, laevaluación, se refiere a la función de control. Desde un enfoque de proceso,
el primero y el último paso de la planificación (cíclico) - la identificación de nece-
sidades y la eva!uación- constituyen el aspecto técnico. Los procesos administra-
tivo y poiítico operan concurrentemente con las otras partes.

11

h
62 Epidemiología y adminislración de servicios de sallld

Tabl a 3-1 Correspondencia entre la planificación y la administración

Administración
El proceso de
planificación El enfoque El enfoque
funcional de proceso

1. Identificación
de necesidades Técn ico
y problemas
-- - - -- -- 1- - - - - - - -
2, Determinación
de prioridades
- - ------ Pfani ficación
3, Fijación
de objetivos
,- - -- - --- "

4, Especificación Administrativo
d e actividad es y
para lograr
objetivos Politico
1-- - -- - -- -- -- -- --
5, Movilización y Organización
coordinación de Dirección
recursos Coordinación
- - -- -- -- ----- - - - f--- - - - - - -
6, Evaluación Control Técnico

,r' f
r-;$ ;j~
'1

Esta correspondencia da lugar al anál isis de los aportcs de la ep idemiolog ía a la

adm in islr:Jc ión de servic ios de salud a través de los difercntes pa,s os de la planifica,
ción,

Paso 1. Id enti ficac ión de necesida des y problemas

El concepto de necesidad

Los conceptos de necesidad y de poblac ión objetivo resultan esenciales en cual-

quier ni vel de planificac ión, El proceso com ienza con la identificac ión de la nece-
sidad de servicios de sal ud por parte de una poblac ió n, Sin embargó, el concepto de
neces idades de salud, es objeto de una di scusión más profunda en la literatura, re-
ferida a la planificación de la salud, a la organización de la atenci ón médica y la so-
ciología de la atenc ión sanitaria, . "' "
. Donabedian dice brevemente que esta necesidad es "c ierto grado de alter:Jción
de la salud y bienestar"Y Ahora bien, ¿qué constituye una "alteración"? Una alte-

12
La epidemiología ell la administración de los sen'icios de la salud 63

Tab la 3-2 Enfoques y métodos en la determinación de necesidades

' "
Enfoque Método Función del ExpenenCla Tiempo y
proceso en medición re cursos
necesanos

Enloque por Anál isis de estadísticas Compilación Moderada Moderada

indicadores sobre expectativas de vida, a alta
de salud mortalidad y discapacidad

Indicadores Anál isis de estadísticas Compilación Moderada Moderada

sociales sociales relacio nadas con
la salud y con la aplicación
de la atención médica

Extrapola- Extrapolación de necesi - Compilación Moderada Mínima

;:iéní daces sobre datos e I

suposición epidemiológicos de la integración

población de referencia

Enloque Análisis de u tilización Compilación Moderada Moderada

por de servicios o porcentajes
encuestas en tratam iento

Encuesta tipo de mano de Ce; npilación Moderáda Moderada

obra e infraestructura de
servicio

Encuesta ti po de Compilación Moderada Extensiva

la población general y [esarrollo

Encuesta tipo de población Desarrollo Alta Moderada

de servicio o profesional

Enfoque Foro Comunitario Integraci ón Bajá Moderada

de Grupo nominal Desarrollo Moderada Mínima
búsqueda Informantes clave Desarrollo Moderada Mínima
de Técnica Delphi Desarrollo Moderada Moderada
consenso e integración

Impresiones Desarrollo, Moderada Mínima

comunitarias compilación
e integración

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13
64 Epidemiolog ía y administración de servicios d e sallld

ración de la salud es siempre un a percepción y su evalu ac ión depe nde de qui en 13

percibe. Como e l propio Donabedi an sug iere, es ta necesidad puede se r vista cuan-
do menos desdc dos perspectivas: la de l cli e nte (o p¡jciente) y la del profesion aL"
Ex isten muchas otrJS perspectivas. ya que la definición de neces idad es tá condi-
c ionada por juic ios de valor y por el marco de sa lud dentro del cual se desc ribe . No
se pone aquí nin gún énfasis en el se ntido sem:í ntico de necesidad. Varios aut ores
ya se han referido a esto ofreciendo valiosos argumentos."·'6.17

Cómo dete rminar las necesidades "

Los enfoques. como es de esperar. varÍ3n en complejidad, cos to. ti em po y efec -

tividad." Son tres la s funciones comunes a todos los enfoqu es: compilac ión (reco-
pi lación de datos a partir de fu entes exis tentes) . desarrollo (producción de nueva
informac ió n) e integrac ión (síntes is de 13 información que se origina dentro y fue-
ra de los límites del sistema) 'O
Lu tabla 3-2 muestra un resumen de los métodos de determinación de necesid a-
des tomando como base el enfoque por indi cadores. el enfoque por encuestas y el
enfoque orientado a la búsqueda de conse nso.

Enfoque por indiclIdores: existen tres indicadores dentro de esta clasificac ión:
de sal ud, sociales y de extrapolación/suposición. Dado que las necesidades de
atención se basan en el estado de sa lud de la poblac ión, los indicadores utili zados
para medir este fac tor también pueden utilizarse para determinar las nece sid ades·.
Dic hos indicadores de salud res ultan del análi s is de los datos de morbilidad, mor-
talidad y. más rec ientemente, discapacidad. Entre las fuentes de esta infonnación
se encuentran los informes hospitalarios de internación y altas, las estadísticas C011- r
fiables de e nferrn ed ad~s. las estadísti cas de mortalidad mate rna, neonatal e infanti 1
y las tablas de expectativa de vida e índices de discapac idad para poblaciones espe-
cíficas.'1 ,
Los indicadores socialesson relevantes para identificar las necesidades de salud
porque se correlacionan con la utilizac ión de la atención." Tal como con los indi-
cadores de salud, la necesidad surge de las medi ciones de la condición soc ial de la
población. Generalmente los indicadores soc iales se utilizan sólo como indicado-
res aproximados ya que la relación entre los factores soc iales y de salud puede ser
escasa," Las fuentes de inform ación para la formación de indicadores sociales in-
clu yen las estadísticas por edad, sexo, educación, antecedentes étnicos, vivienda,
trabajo y consumo de alimentos.
El método de extrapolación/suposición aplica los datos epidemiológicos a la
prevalencia e incidencia de enfermedades y ciertas condiciones sanitarias en una
pequeña población de referencia. El propósito es estimar las necesidades de salud
asociadas con esas mismas condiciones en una población mayor. La calidad de las
estimaciones dependerá de la validez de las tasas calculadas para la población de
referencia y de s u aplicabilidad a la población de estudio.

14
La epidemiología ellla admillistración de los servicios de la salud 65

Enfoque por encuestas: caben aquí cuatro elementos: análisis de la utilización ,

porcen taje en tratamiento, infraes truclura de serv icio y mano de obra y encuestas
tipo.
El método de evaluac ión mediante el análisis de la utilizac ión examina las neceo
sidades en ténn inos de la demanda de servicios. La demanda se mide por tipo y ca·
lidad de servicios efectivamente utilizados. En su interpretac ión más lineal , este
método supone que no existe necesidad que no resulte en la utilización de serv icios
y que todos los serv icios que se emplean satisfacen plenamente la neces idad en
cuestión. }.I
Desde un punto de vista más amplio, este análisis compara la utilización por
parte de grupos étnicos, grupos clasificados por niveles de ingreso y o tros. Uno de
los propósitos de esta comparación es descubrir posibles barreras en los serv icios
quc puedan afectar ciertos segmentos de la población.
El método de "porcentaje de individuos en tratamiento" analiza específicamen·
te la utilización de servicios. Por ejemplo, se puede rea lizar una encuesta de visitas
o "encuentros de serv icio", es decir, visitas clínicas efectuadas durant e un período
determinado. Datos tales como carac terísticas de los clientes, servicios recibidos,
estado de salud, problemas de transporte y tiempo de espera pueden ser reunidos
en formularios especialmente diseiiados o tomados de los registros de las insti tu·
ciones. La informac ión se obtiene a través de la organización que presta el scrvi·
cio?'í
La detenninación de necesidades se basa en las característica5 documentadas en
la encuesta de encuentros. Esta medida de la ne<:esidad estará sesgada en favor de
aquellos que utiliza n los servicios de salud con mayor frecuencia.
El método que estudia la infraestructm 1 de servicio y mano de obra se basa en la
suposición de que los individuos que fl!Clben atención realmente la neces itan. Se
compara la cantidad de profesionales de la salud y de in stalacioncs en el lu gar de
. estudio con el volumen conocido de utilización de servicios. La medida en la que
profesionales e infraestructura no alca nzan para cubrir la utilización real marca e l
grado de necesidad." La necesidad es extrapolada a partii de la existencia de per-
sonal de salud y de infraestructura de servicio.
Las encuestas tipo de la población general detenninan las necesidades reunien-
do datos de problemas de salud , dis<:apacidad y percepción de las neces idades di-
rectamente de los encuestados que a menudo son entrevistados en sus propias vi-
viendas. Un enfoque alternativo cons iste en entrev istar a los usuarios en el punto
de utilización del servicio. Este método pennite reunir información proveniente de
un grupo que por 10 menos ha tenido algún contacto con los servic ios de salud. Di-
fiere del método de porcentaje bajo tratamiento en que la institución que presta el
servicio no está involucrada en forma directa. Al igual que el último, este método
no cubre a los no usuarios. Una encuesta a personas involucradas en la prestación
de servicios pennitiría reunir datos de las percepciones de las necesidades de los
usuarios. Las opiniones recogidas, por supuesto, reflejarían la perspectiva profe-
sional'? . .

15
 Epidemiología y administración de servicios de salud

Enfoque orientado a la búsqueda de con senso: este segme nt o inclu ye c inco

factores: foro com unitari o, grup0 nom inaL informantes cla ve. técnica Delphi e im-
presiones de la comun idad.
El en foq ue orientado a 13 búsqueda de conse nso se centra en los medios a través
de los cuales se pueden eva luar las opiniones profesionales y no profesionales de la
necesidad de atención de salud en discusiones participa ti vas de gru po. El fo ro co-
munitario es una reunió n abie rta en la cua l se in vita a todos los presentes a expo ne r
sus opinion es sobre las necesidades del área. Esto se justifica como comple mento
de métodos más de tallados y se utiliza para verificar las conclusiones y cons truir
un "conse nso de apoyo"." .
El proceso grupal nom inal consiste en una reuni ón muy estructurada y multifa-
cética de indiv iduos que se encuen tran Íntim amen te relac ionados con el área que se
es tá eva luando. Por ejemplo. un peq uello grupo objetivo (de sie te a diez indi vi-
duos) compuesto por usuarios de los se rvicios de salud. admini stradores y miem-
bros del perso nal de las in stitucion es sa nitarias, se reú ne par~ ¡Jrecisar la naturale -
za de las neces idades de atención médica en la comunidad.
Se sig ue un proced imie nto ordenado preestablec ido para definir las ideas indi-
vidu3.1 e independientemente al principi o y luego se b s enumera y clari fica en con-
junto. El grupo luego cataloga las ideas por votación sec reta y el res ultado es una
clasificación de las necesidades por é l definidas'·
En el método de informantes clave. la5 entrevistas se r'ealizan a miembros de la
comunidad o a trabajadores locales que tengan experiencia direc ta en el área e n es-
tudio. Las preguntas de la entrevista se re fi eren a los servicios ex istentes y a las ca-
ract erísticas demográficas de la comunidad. Se suman los datos reunidos para ob-
tener una visi'ón global de b comunidad desde la perspectiva de los infonnantes
clave.40 '¡ ~~,
La técni ca Delphi ha sido definida como un "método de reunión sisiemática de
opiniones sobre un te ma en particular por medio de una serie de cuestionarios c ui-
dadosamente disellados que se retro3.1imentan en opiniones derivadas de· res pues -
tas anteriores'".'¡ Esta téc nica reúne y perfecciona las opiniones de los expertos en
un proceso re iterativo y. finalment e, da como resultado una eval uación de la natu-
raleza y variedad de las necesidades actuales de salud e n la comunidad o un pro-
nóstico de futuras necesidades. Por lo general las opiniones se vierten anónima-
mente. La natur3.1eza del tema inves tigado determina la organización del proceso
Delphi. Las diferencias en la estructura de las preguntas, las normas que rigen pa-
ra la suma de las opiniones y la interacción entre los encuestados determina , entre
otras cosas, su forma específica:o
El método de impresiones comunitarias integra la información reunida en entre-
vistas con pequeños grupos o informantes clave con datos provenientes de :ma va-
riedad lo más amplia posible de indicadores o de encuestas. La lista de nece:sidades
confeccionada de esta manera es luego convalidada por medio del proceso de foro
comunitario." .

16
In epidemiología en lo administración de los servicios de la salud 67

Administración de servicios de sallld e iden tificac ión de necesidades

Por cierto, existe una gran controvc rsia en tomo del concepto de necesidadcs.
condición des tacada en los diversos enfoques para la dcterminación de las mismas.
No obstante. la administración de los servicios de salud exige -y aun presupo-
ne- una visión pragm:ítica en la identificac ión de necesidades y problemas. Los
administradores de los serv icios de salud son quienes deben de tenninar qué servi-
cios deben ofrecerse y a quién.
Los primeros cuatro pasos dcl proceso de planificación (tabb 3-1). rqponden a
estas dos preguntas básicas. El primer paso de la planificación, ind epend ientemen-
te de los diferentes significados del concepto de neces idad. queda reducido a una
descripción dc la población que rodea a la organización. de sus problemas de salud.
y de 13 utilizació n que hacc de los serv icios de sa lud así como a un análisis de la po-
sible etiología de los factores involucrados cn dichos problemas de salud y a la
identificación de los rccurses existentes en la c0munidad para dar resp uesta a tales
factores .
Esto da una imagen globa l de las necesidad es en el campo de la salud al identi-
ficar ciertos tipos de fal enc ias. potencial de servicio y oportunid ad de mercado. La
figum 3-5 ilustra los componentes del primer paso de la planificación.

Descripción de la población: la uescripción de la población a ser atendida por

la organización es esencial para la planificación y administración de la atención de
la salud. Esta población debe ser analizada a partir de elementos demográficos. so-
cioeconómicos y geográficos. (Este lema es tratado en el capítulo 9 sobre demo-
grafía y en el capítulo 10 sobre mm k,'tillg.)

Descri pción de los problemas de salud: como se mencionó anteriormente. los

principales enfoques respecto de la evaluación de necesidades son: e·l enfoque por
indicadores. el enfoque por encuestas y el orientado a la búsqueda de consenso. No
cabe duda de que la combinación de enfoques, teniendo en cuenta los propósitos de
una evaluación de necesidades especíllcas, resulta más productiva y adecuada que
un método aislado. AqUÍ se examina particularmente la contribución de la epide-
miología a la administración de los servicios de salud con base en el enfoque por
indicadores que es esencialmente el enfoque descriptivo-epidemiológico. (El capí-
tulo 8 también examina la utilización de los servicios que puede ser co nsiderada
como parte del enfoque por encuestas.)
Aplicando los principios. métodos y técnicas epidemiológicos. los administra-
dores de servicios de salud deben analizar tres categorías principales de indicado-
res o fenómenos para obtener un yuadr() de los problemas desalud de la población
en estudio: mortalidad, morbilidad y f~ctores de riesgo. La morbilidad incluye en-
fermedades, dolor e incapacidad tanto agudos como crónicos. Los factores de ries-
go se relacionan con los elementos intrínsecos de cada una de las cuatro dimensio-

17
 Figura 3-5 Identificación de necesidades y problemas o-
00

A. DESCRIPCION
DE P0 8LACION
•

""'-00;"

j {1
~
~

c;-
NECESIDADES : .:;,~
8 . DESCRIPCION DE LOS o. IOENTIFICACION DE ~'
FALENCIAS
PROBLEMAS DE SALUD
SERVICIOS POTENCIALES RECURSOS DE LA '..,
(Epidemiologia descriptiva) ::>
OPORTUNIDADES DE MERCADO COMUNIDAD
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C. ANALl SIS DE LA
ETIOLOGIA S'
(Epidemiologia '";}
analltica)
~
"-

, p
La epidemia/agio en /0 administración de los servicios de /a salud 69

nes de l concepto de campo de salud descrito anteri orme nte (biolog ía, estilo de vi -
da. medio ambiente y organizació n de 13 atención médica). Por ejemp lo, los datos
relativ os al hábito de fumar o allipo de dieta de una población, pueden con tribuir a
ia identificación de la neces idad de un servicio detem1inado. Dentro de es ta cate-
goría se incluyen las "necesidades de mantenimie nto de la salud" o de los servic ios
q ue se presum e " benefi ciarían a la poblac ión que goza de buena salud, mejorando
o protegiendo su buena sa lud":"
La epidemiología se ocupa prec isamente del análisis de los prob lemas de salud
a través de la utilización de datos de mortalidad, morbilidad y factores de riesgo.
(Este aspec to se examina en detalle en los capítulos 4, 5, 6. 7 Y8.) .

Análi sis de la etiología: una vez identificados ciertos problemas, res ulta útil
tratar de determinar su origen o, tal co mo lo defi ne Blum, las "fuerzas causales
subyacen tes"" Como se ha mencionado en el capítulo 1, es posible comprender
estas fu erzas ca usales examinando los "f¡¡ctores de riesgo". Mediallte l~ utilizJción
de los datos y conocim ientos que la epidemiología analítica proporciona, el proble-
ma de sa lud, expresado en términos de mortalidad o morbilidad, puede ser sin te ti-
zado en los factores de riesgo que lo detenninan, en una o todas las dimen siones
del campo de la salud. Dicho enfoq ue resulta útil por tres razones:
l . "La búsqueda inmediata y el an51isis de los fa ctores de riesgo como causas
principales de enfenn edad , revelan que algunos resultan comunes a diferen-
tes estados."" E ste hecho, más que tratar de desarrollar o exfender un pro-
grama dirigido a cada condición de enfennedad identificada como proble-
ma. permite agrupar los problemas en seg mentos más manejables;
2. da una orientación para el curso de acción de la int ervenc ión: el factor de
riesgo pasa a ser el problema a resolver y una pos ibilidad concreta de int er-
vención;
3. posibilita una visión más global e integral de los problemas y de bs posibi ·
lidades de intervención dado que utiliza un modelo ecológico u holístico de
salud. De esta man era se pueden identificar problemas y posibles soluciones
que, de otro modo , hubieran quedado fuera de los límites del sec tor de a ten-
ción sanitaria; en fonna similar, indica las posibilidades de cooperación con
otras organizac iones de la comunidad.

Identificación de los recursos comunitarios: el último componente de esie

primer paso de la planificación es la identificación de todos los otros recursos de la
comunidad utilizables para disminuir los factores de riesgo identifIcados. Algunos
de estos recursos comunitarios pueden ser las instituciones de salud pública, los
hospitales, las escuelas y hasta los propios grupos comunitarios. La identificac ión
puede hacerse ya sea mediante un simple listado o utilizando técnicas de nU1rkeliIl8~'
(descritas en el capítulo lO).

19
70 Epidemiologío y administración de servicios de salud

Necesidades:falellcias y oportllnidades de mercado

De la eva luació n demográfica de la población y de la desc ripc ión y análi sis epi-
demiológicos de los datos de mortalidad. morbilidad y factores de riesgo, debería
surg ir un claro cuamo de los problem as de salud del área. Igualm en te. el análisis de
la utilización del servicio y la id entifi cación de otros rec ursos comunitari os indican
a cuáles de esos problemas la in st itu ción debe apuntar. Esto constituye el elemen -
to b:ísico para el seg und o paso del proceso de planificación, la fijaci ón de priori-
dades.

Paso 2. Determinación de prioridades

Una vez identificados los problemas de la organización, los administradores de

los servicius de salud deb--:n detennin;:J' cu5lcs so n los m;\< importantes para la pla-
nificación y asignación de rec ursos."
Diversos criterios , entre los que se incluyen algunos altamente políticos, entran
en juego a los fines d e la determinación de prioridades. Una fuente cita los sigui en-
tes factores: "plazos , alcance y grado de los problemas, partes interesadas. grado
de incertidumbre, grado de complejidad y grado de consenso" ." Asimismo, la epi-
demiología brinda e'lementos de juicio importantes a los responsables de la tom3
de dec isiones (administradores de los servicios de salud) para la racionali zac ión de
prioridades. Anderson comenta: "Debido a que las neces idades de salud en lodo
momento exceden a los recursos disponibles. es necesario hacer elecc iones. El mé -
dico de la co munid"a (epidemiólogo) tiene la fun ción de seiialar las evidencias que:
puedan serv ir de guih para las decisiones políticas, especialmente, en la segúpda y
tercera etapa de la planificación " .'9 .
La contribución que la epidemiologb ofrece para la detenninación de priorida-
des se basa en un concepto relativamente simple: los probfemas de salud más im-
portantes son aquellos que causan las mayores pérdidas y resultan más difíciles de
prevenir y de mejorar.'o En el se gundo paso de la planificación se pueden aplicar
dos tipos de criterios epidemiológicos: 1) la magnitud de la pérdida, y 2) la posibi-
lidad de que la pérdida sea prevenida o reducida.' 1

Magnillld de la pérdida

Es posible aplicar técnicas epidemiológicas para estimar la pérdida de vida co-

mo consecuencia de. una causa de mortalidad detenninada o. de manera similar.
para calcular el tiempo de vida perdido debido a una causa de morbilidad. A través
del uso de conceptos epidemiológicos es factible determinar la importancia relati-
va de factores de riesgo tales como riesgo atribui!Jle, riesgo absoluto, riesgo exce-
sivo y riesgo relativo. (Todos ellos estudiados en el capítulo 4.)

20
 La epidemiología en la administració" de los servicios de la salud 71

Sensibilidad a la prevención O redllcció"

El segundo tipo de cri terio co n que la epidemiología contribuye a la determina -

ción de las prioridades es la sensibilidad que acusa un problema frente a un progra-
ma de salud o la "celeridad con que se puede prevenir la enfermedad o reducir sus
efec tos adversos"." Esta posibilidad o sensibi lidad puede ser determinada de algu -
na de las siguientes maneras:"
normativamente, utili zando las opin iones y los criterios de los expertos;
empíricamente, sobre la base de la experiencia en otras re giones. Estados o
países;
operativamenlc, usando un an5lisis del tipo de costo-beneficio: cuanto m:ís
bajo resulte el costo de lograr un objetivo predeterminado. mayor ser:) la
sensibilidad del problema a la prevenc ión o reducción.
\El capítulo 4 exa mina brevemc~te el análisis costo-bcnciicio y el papel de la
ep idemiología en el mismo.)

Paso 3. Fijación de objetivos

Una vez determinadas las prioridades. se puede efectuar la planificac ión de los
programas para cada grupo de problemas o 'actor de riesgo. La planificación de ca-
da programa comienza por fijar sus objetivos. La contribución de la epidemiología
en este paso se centra básicamente en expresar los objetivos de manera cuantitati-
va (utilizandO las tasas de prevalencia o incidenc ia). Además. usando las relacio-
nes de riesgo que la epidemiología brinda, ~e puede disponer de información sobre
,!
la factibilidad de reducir la incidencia o prevalenc ia.

Paso 4. Actividades para el logro de objetivos

Los objetivos a lograr (y por lo tanto las "necesidades" previamente identifica-

das). ahora se deben traducir operati vamente en actividades o servicios. Esto inclu- '
ye la identificación y asignación de rec ursos nec esarios para producir esas activi-
dades o servicios.
El cuarto paso de la planificación comienza con la generación de ideas para
identificar maneras posibles de lograr los objetivos. Una vez más. el marco que
adopte el administrador del servicio de salud resulta crucial para la generación de
acti vidades y servicios. En forma similar. el análisis de los factores de riesgo reali-
zado en el paso I mediante la utilizac ión de las cuatro dimensiones o elementos
constitutivos de la salud' puede y debería resultar de gran ayuda en la inspiración
creativa y el desarrollo de alternativas.
Una ve7.generadas las alternativas, las misl:: ~s deben ser evaluadas aplicando
un análisis costo-benefiCio, es decir, comparando los beneficios esperados de cada
alt,emativa con el co,sto y riesgos de adoptarla.

21

-
72 Epidemi%gía yadmillisrración de servicios de salud

Paso 5. Movilización, coordinación de recursos

Ya se han se leccionado las actividades para lograr los objetivos y se han deter-
minado y asignado los recursos apropiados. El quinto paso del ciclo de planifica-
ción es la prestación efectiva de servicios. Aquí es donde operan y se ponen de
manifiesto la mayoría de las funciones de administración (véase tabla 3-1). La
contribución de la epidemiología es mínima. limitándose a la recopilación de datos
utilizabl es para controlar el programa y sus efectos a fin de evaluarlo luego más
formalm en te.
Tambi én pueden surgir situaciones en las cuales "no sea posible d'e terminar
desde el principio una forma definitiva de servic io". y en las cuales se puede utili-
zar la epidemiología para "diseñar y realizar experimentos y actividades piloto pa-
ra guiar decisiones posteriores"."

P?';O 6. Evaluación

El componente de evaluación comprende tres áreas de incum bencia: costos, ac-

tividades y res uitados, más com únmente llamadas: evaluación financiera, de pro-
ceso y de resultado:
La evaluación finan c iera trata de la contabilización de los costos.
La evaluación de los procesos determina la actividad de los programas en
términos de: 1) la población que recibe los beneficios por edad, sexo. raza y
otras variables demográficas; 2) la organización del programa , el personal y
la financiación; y 3) la ubicación y distribución de tiempo dei proceso. La
•
evaluación del p roceso da una medida de los esfuerzos que requiere el ¡¡ro-
grama o las actividades propuestas más qu e los efectos o re sultados de Jos
mIsmos .
• La evaluación de los resultados mide los efectos del programa para determi-
nar si ha habido un cambio en el estado de salud como resultado del es-
fuerzo.
Las siguientes observaciones son esenciales para la evaluación del programa:
La mayoría de las decisiones administrativas se basan en la intuición más
que en los hechos.
El propósito de la evaluación es responder a las cuestiones prácticas de los
administradores que quieren saber si deben continuar con un programa, am-
pliarlo a otros sitios, modificarlo o darle fin.
La evaluación es más productiva cuando constituye un proceso continuo,
que retrmlimenta constantemente a los administradores, supervisores y ad-
miriistndores del programa a cargo de la toma de decisiones. Los informes
resultantes de la evaluación de rutina deben proveer datos a los administra-
dores sobre los esfuerzos y resultados de la, decisiones referentes a políticas
y programas.

22
La epidemiología en la adminisrraci6n de los servicios de la salud 73

As imismo, deben alertar a los supervisores acerca de las tendencias en presta-

ción de los serv ic ios, y seila lar los problemas qu e requieran una acción correct iva.
La epidemiolog ía contribuye directamente a la evaluación de los programas de
sa lud de al menos dos maneras." En primer lu gar. la forma ideal de evaluación si-
guen siendo los estudios clínicos contro lados."·" En seg undo lugar, las medidas
de los resultados son casi siempre necesariamente medidas epidemiológicas del es-
tado de sal ud de la población.
En tal sentido , la contribución y aplicación de la epidemiología es esencialmen-
te la misma que ha sido descrita en el paso 1 hac ia donde vuelve el proceso de pla-
nificación dada su naturaleza cíclica.

RESUMEN

En este capítulo se ha analizado el papel de la epidemiología en la administra-

ción de los servicios de salud, en primer lugar. estudiandu las diferentes aplicacio-
nes de la epidemiología, y luego analizando la naturaleza de la administración. La
conclusión es que el aspecto central de la administración es la toma de decisiones.
Se ha descrito un proceso global de planificación cuyo objetivo es esencialmente
contribuir a la toma de decisiones administrativas. Se ha señalado que este proceso
de planificación y el proceso administrativo se corresponden. El proceso de plani-
ficación fue utilizado para examinar las :_ontribuciones de la epidemiología en la
admi nistración de los servicios de salud.

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