Historia de las telecomunicaciones en Argentina

Origen y desarrollo de la telefonía como negocio privado (1878-1946)

Por Gustavo Fontanals
Se ha escrito muy poco sobre el origen y la evolución de las telecomunicaciones en
Argentina. Quizá reflejo del escaso interés público en el sector, quizá agravado por una
notoria falta de fuentes y datos sobre su evolución. Como sea, existe un vacío, que no se da
en otros países, ni en otros sectores en el país. Si se indaga con atención es posible hallar
uno u otro texto, sobre un período determinado, sobre una empresa en particular, sobre
cierta coyuntura política-sectorial, y en general refieren la dificultad de dar con fuentes y
documentos primarios. Extrañado, interesado, procuré por largo tiempo recopilar, por aquí y
por allá, textos, documentos, datos, testimonios con el fin de contrastarlos y
homogeneizarlos para hilar una historia. Fibra me da ahora la oportunidad de difundirla en
una serie de notas, simplificadas para no agobiar, que intentarán interesar al lector casual.
Esta primera entrega parte por el principio: el origen de la telefonía en Argentina, su
evolución durante una larga primera etapa caracterizada por la gestión privada del negocio
(1878-1946). Se da cuenta de la progresiva emergencia de numerosas operadoras privadas
independientes, en su mayoría de propiedad extranjera, que brindaban el servicio en áreas
delimitadas. Así como del escaso involucramiento del Estado, no sólo en la prestación del
servicio, sino también en su control. A lo largo de esa etapa fue básicamente el interés
comercial de las empresas el principal factor de desarrollo del sector. Lo que, veremos,
resultó en efectos de largo plazo para la estructura del negocio y de las redes de
telecomunicaciones en el país.
Los orígenes de la telefonía en Argentina: la multiplicación de operadoras y redes
fragmentadas
Los orígenes de la telefonía, sobre los que escribimos en el número anterior de Fibra,
conforman una historia intrigante, con efectos que se prolongaron durante décadas no sólo
en su país de origen (Estados Unidos), sino también a nivel mundial. Eso incluyó muy
pronto a la Argentina, un país fértil y pujante que se convirtió en terreno de puja por parte de
compañías internacionales.
La primera comunicación telefónica en el país se realizó en Buenos Aires en 1878, tan sólo
dos años después de que la tecnología fuera patentada. Se trató de un experimento público
desarrollado por dos ingenieros argentinos que ya venían trabajando en el telégrafo, Carlos
Cayol y Fernando Newman, que con aparatos fabricados por ellos mismos e instalados
sobre la red telegráfica conectaron el diario La Prensa con la Administración de Telégrafos
del Estado. Siguieron a eso nuevas demostraciones e incluso servicios para la Policía
Federal. Finalmente conformaron una sociedad para comercializar el producto, y solicitaron
al Gobierno una concesión que les diera el privilegio exclusivo, en virtud de su desarrollo
nacional. Pero no la obtuvieron y nunca llegaron a prestar servicios comerciales. Pronto se
vieron enfrentados a la fuerte competencia de empresas de capital extranjero, que
desembarcaron en la receptiva Argentina de fines del siglo XIX, buscando quedarse con un
negocio que ya mostraba enorme potencialidad (Tesler, 1990).
Los orígenes de la telefonía conforman una historia intrigante, con efectos que se
prolongaron durante décadas no sólo en su país de origen (Estados Unidos), sino también a
nivel mundial.
A principios de 1881, mediante tres decretos firmados por el presidente Julio Argentino
Roca, se otorgaron permisos oficiales a tres empresas para la prestación de servicios
telefónicos: la Compañía de Teléfonos Gower-Bell de origen inglés, la Société du
Pantéléphone L. de Locht de procedencia belga, y la Compañía Telefónica del Río de la
Plata, subsidiaria de la estadounidense Bell. Dichos permisos eran de carácter local, dado
que autorizaban la prestación del servicio y la instalación de redes en “la Capital y sus
suburbios”. Y no establecían “privilegios de ningún tipo” entre las compañías, que quedaban
en un régimen de competencia (se iniciaba el negocio con varias empresas o quedaba
abierta la posibilidad de ingreso de nuevas operadoras). Como veremos, tampoco fijaban un
plazo para la autorización, ni establecían obligaciones de ningún tipo en la prestación,
determinando desde el inicio la nula intervención pública sobre el desarrollo y el desempeño
del servicio, que quedaba librado a los objetivos comerciales de las firmas (Berthold, 1921).
La autorización de carácter local, la posibilidad de competencia y la falta de obligaciones
explícitas pueden ser contrastados con la legislación que afectó al telégrafo en Argentina
casi desde sus orígenes, que quedó sujeto a control federal, bajo derechos monopólicos y
obligaciones públicas para cada línea (con la intención de no duplicar tendidos y favorecer
su expansión a lo largo del territorio). Se debe tener en cuenta, sin embargo, que el
telégrafo, capaz de brindar comunicaciones de larga distancia, era considerado como una
herramienta fundamental para fomentar la integración nacional y su vinculación con el
mundo (de ahí el ambicioso programa de expansión desarrollado durante la Presidencia de
Sarmiento); mientras que el teléfono se originó como una tecnología meramente urbana,
orientada a satisfacer usos sociales de las clases acomodadas o servicios comerciales o
profesionales locales. Desarrollos posteriores hicieron posible comunicaciones de más largo
alcance, primero interurbanas y luego internacionales, lo que pronto modificó la actitud de
los Estados hacia el servicio, aunque se recogió de manera precaria en el caso argentino.
Por otro lado, también se diferenció de lo sucedido con otros servicios públicos o de uso
difundido en el país, como ferrocarriles, tranvías o electricidad, que quedaron sujetos a
regímenes de concesión, que debían ser aprobados en forma expresa por el Congreso
Nacional —no por el Ejecutivo—, y solían incluir el pago de un canon, pero también una
garantía de ganancia, además de ciertas obligaciones de prestación. Como veremos, más
allá de ciertos intentos, las simples autorizaciones o permisos por empresa (del gobierno
federal o de los municipales o provinciales) subsistieron por décadas, conformando un
marco legal precario, fragmentado y heterogéneo sobre el sector.
Las tres operadoras iniciaron servicios de inmediato en Buenos Aires, que pronto se
convirtió en la ciudad con más líneas telefónicas de América Latina. Y la competencia entre
las empresas se volvió feroz, incluyendo la destrucción cruzada de equipamiento. La
situación derivó en 1882 en un acuerdo que comprendió la fusión de la Pantéléphone con la
Telefónica del Río de la Plata, dando origen a una nueva firma denominada The United
Telephone Company of the River Plate, con sede en Londres y con la incorporación de
capital británico. En 1886, esta concretó la compra de su competidora Gower Bell, dando
origen a The United River Plate Telephone Company o Unión Telefónica (UT), la empresa
que durante los siguientes 43 años mantuvo el dominio del negocio en Buenos Aires y lo
extendió por buena parte de la fértil región pampeana.
El otorgamiento de autorizaciones específicas por compañía fue durante décadas la única
intervención pública sobre el sector.
Durante el primer año de control monopólico, la UT incrementó fuertemente las tarifas, a la
vez que la calidad del servicio se vio degradada. Eso dio lugar a la emergencia en 1887 de
una nueva empresa, la Sociedad Cooperativa Telefónica, creada por un grupo de usuarios
disconformes de la UT (Berthold, 1921). Sobre la base de menores tarifas para el servicio,
la cooperativa tuvo un rápido crecimiento y logró consolidarse, y se mantuvo por treinta
años como la única alternativa a la UT en la zona más rentable del país, usufructuando el
descontento con la dominante. En 1926, tras la sanción de la Ley de Cooperativas, cambió
su estatuto a Compañía Telefónica Argentina.
Por su parte, allí donde la UT no encontró motivaciones comerciales para prestar servicios
(esto es, más allá de las principales ciudades de Buenos aires, Santa Fe y Córdoba), se
siguió durante años sin teléfonos (Mulleady, 1956). Recién progresivamente con el nuevo
siglo y con más fuerza en las décadas de 1910 y 1920, fueron surgiendo nuevas operadoras
locales o regionales en el interior del país. Por un lado, emergieron nuevas empresas que
buscaban ingresar bajo motivaciones comerciales, concentrándose primero en las
principales ciudades y extendiéndose luego hacia zonas aún no cubiertas que ofrecieran
perspectivas de negocio. Paralelamente, fueron apareciendo algunas empresas
cooperativas, orientadas a brindar el servicio en localidades específicas, en general no lo
suficientemente atractivas desde el punto de vista comercial. Esto dio lugar a una estructura
de servicio integrada por redes locales o zonales de tecnología heterogénea, algunas
superpuestas entre sí en las áreas más rentables, con tendidos interurbanos y troncales que
durante años conectaron sólo a las redes pertenecientes a la misma compañía (es decir, sin
interconexión entre las diversas empresas). Esta heterogeneidad de redes se fue
replicando, conllevando efectos de larga duración en el desarrollo del sector, afectando la
eficiencia en la provisión del servicio (Giuliano, 2008).
Para 1913 ya existían 87 empresas telefónicas en todo el país, que aumentaron a 94 para
1922. Sin embargo, más del 90% de las líneas seguían correspondiendo a la región
pampeana, principalmente a Buenos Aires, y la UT seguía siendo la empresa claramente
dominante. Entre las nuevas operadoras se destacan la Compañía Entrerriana de Teléfonos
(CET), creada en 1916 a partir de la compra de una red existente con la intención de prestar
servicios en la región mesopotámica; y la Compañía Argentina de Teléfonos (CAT), creada
en 1927 para operar en la provincia de Mendoza y extenderse luego por la región cuyana.
Ambas empresas entablaron una relación para la provisión de equipamiento y tendido de
redes con la compañía sueca Ericsson, que paulatinamente fue tomando participación
accionaria y terminó controlándolas en forma total. Esas operadoras llegaron a captar cerca
del 7% de las líneas totales del país, expandiéndose mediante la compra de pequeñas
empresas locales y el desarrollo de nuevos tendidos, siempre en regiones en las que no
estaba presente la UT y buscando operar bajo un esquema de empresa única o
monopólica.
En 1927 se dio el desembarco en el país de la International Telephone and Telegraph
Corporation (ITT), una compañía estadounidense creada para participar del negocio de
prestación de servicios y provisión de equipamiento a nivel mundial, que ya había puesto
sus ojos en América Latina (véase Fibra 6). La ITT adquirió primero a la Compañía
Telefónica Argentina, que estaba sufriendo problemas financieros, y a otras tres operadoras
menores de la región pampeana. Y en 1929 concretó el salto con la compra a los británicos
de la Unión Telefónica, fusionando a todas sus controladas en una nueva empresa que
siguió operando bajo el nombre de UT. Por los siguientes 17 años, esa compañía de
capitales estadounidenses ejerció un monopolio en la ciudad de Buenos Aires y buena parte
de la región pampeana, y mantuvo el control de cerca del 90% de las líneas del país.
Durante esos años, la expansión de la UT, así como de la CET y la CAT, implicó un proceso
de concentración relativa del negocio, reduciendo el número de operadoras a 89 para 1936,
y a sólo 43 para 1941. Por otro lado, se registró una notable expansión de las líneas, que
pasaron de 205 000 en 1927 a 460 587 en 1941, lo que representaba cerca del 40% de las
líneas totales de América Latina (superando a países como México y Brasil). A pesar de la
fuerte expansión, la integración nacional de las redes siguió durante años sin ser obligatoria,
a la vez que no estaba en el interés comercial de las empresas competidoras. Se llegó así a
una situación en la cual, por ejemplo, abonados de la CAT en el norte argentino no podían
comunicarse con abonados de la UT en la región pampeana, aunque sí podían realizar
llamadas a Europa, mientras que abonados de la UT no podían conectarse con otros en
Mendoza, pero sí con Europa o Estados Unidos.
La primera etapa de desarrollo de los servicios telefónicos en Argentina comprendió sesenta
y cinco años de gestión privada en un contexto de escasa regulación pública, en los que el
interés comercial de las empresas participantes operó como principal factor de desarrollo.
El control público sobre la telefonía: tardío, poco efectivo
El otorgamiento de autorizaciones específicas por compañía fue durante décadas la única
intervención pública sobre el sector. Estos permisos variaban sus términos caso a caso,
pero fue regla general la ausencia de obligaciones explícitas: no se fijaba plazo, ni pago de
canon, ni control tarifario, ni requerimientos de calidad o cobertura. Eso resultó en un marco
legal precario, que fue aprovechado por las empresas, principalmente las más grandes,
para reforzar su poder de mercado y sus atribuciones sobre los abonados (Belini, 2013).
La intervención pública sobre el sector fue emergiendo con el paso del tiempo, bajo un
esquema de golpes incrementales, producto de reacciones específicas ante la evidencia de
problemas concretos, o como respuesta a planteos que daban cuenta de las tendencias
internacionales. No haremos acá más que una enumeración sucinta, pero nos apresuramos
a advertir que el Estado contó siempre con serias dificultades para hacer efectivo su
cumplimiento.
La expansión fragmentada del servicio, junto a los crecientes problemas de jurisdicción para
redes que se volvían cada vez más interurbanas y/o interprovinciales, atrajo finalmente la
atención de las autoridades nacionales en 1904, con la sanción de la Ley 4408. Allí se
declaró “comprendidas en las disposiciones de la Ley de Telégrafos Nacionales […] a las
empresas de teléfonos y de radiotelegrafía que liguen un territorio federal con una provincia,
dos provincias entre sí o un punto cualquiera de la Nación con un Estado extranjero”. Más
allá de eso, no se incorporaba ningún tipo de regulación específica sobre el servicio
telefónico.
En 1907, ante nuevas protestas por la política de precios de la UT, el presidente Figueroa
Alcorta estableció por Decreto la fijación de la tarifa, que correspondía a un abono mensual
fijo con un número ilimitado de comunicaciones (diferenciado para familias y comercios, y
con un precio más elevado para la ciudad de Buenos Aires sobre el interior del país). No
obstante, las compañías podían solicitar la actualización de la tarifa mediante informes de
su situación financiera, y repetidamente se denunció la manipulación de sus estados
contables con ese fin (Sánchez de Bustamante, 1942).
Entre 1910 y 1912 se dio un intento de mayor intervención pública, probablemente
influenciado por las tendencias que se registraban a nivel mundial. Como vimos en Fibra 3
al considerar la evolución de las políticas de regulación a nivel mundial, en esos años se
emprendió la nacionalización y unificación de los servicios telefónicos en grandes
monopolios estatales en varios países de Europa, así como la instauración de un monopolio
privado bajo observación pública en Estados Unidos. En 1910 se sancionó la Ley 7501, que
comandaba “la ejecución de los estudios necesarios para la construcción de una red de
comunicaciones telefónicas en todo el territorio de la Nación”, y que resultó en un proyecto
para la compra de las redes troncales de las operadoras privadas. Y en 1912 el presidente
Sáenz Peña sancionó dos decretos que establecían “las Bases para las concesiones
telefónicas”. En una regulación severa, se establecía el carácter precario de las
autorizaciones vigentes, sometiendo a las operadoras existentes y futuras a un régimen de
concesión con un límite temporal de 30 años, tras lo cual debían revertir la propiedad de las
redes al Estado Nacional (que además se reservaba el derecho de rescatarlas con
anterioridad). También se ratificaba la potestad de control tarifario, se introducían
obligaciones de cobertura y de interconexión de redes para las operadoras, y se establecía
que en adelante sólo se concesionaría a una empresa por localidad (sin afectar a aquellas
donde ya hubiera más de una).
Los decretos recibieron la dura crítica de las compañías, y las crónicas relatan que ya para
1913 el gobierno había flexibilizado su posición, depreciando el cumplimiento de esas
normas (Berthold, 1921). Acorde con ello, en 1920 el presidente Yrigoyen emitió un nuevo
decreto suspendiendo a los anteriores por resultar “parcialmente inaplicables y en la
práctica inconvenientes”, y el servicio volvió a quedar sujeto a la ley de Telégrafos “hasta
que se dictase oportunamente una nueva reglamentación”.
Lo que recién ocurrió en 1935, cuando ante la evidencia de los problemas que causaba la
falta de interconexión de las redes, el presidente Justo sancionó un decreto para hacerla
obligatoria, impulsando además un proceso de intercambio de redes entre compañías con el
fin de avanzar en la unificación por regiones. Lo que se complementó con otro decreto de
1936 que establecía la “Reglamentación completa del servicio público telefónico nacional”,
dirigido a “dar fin a una anarquía de regímenes de todo punto inconveniente […] en perjuicio
del servicio mismo, que necesariamente debe realizarse dentro de una unidad de concepto
que permita sea tan eficaz como las necesidades públicas lo exigen”. Allí se declaraba a la
telefonía como un servicio público sujeto a jurisdicción nacional, fijando como autoridad de
contralor a la Dirección Nacional de Correos y Telégrafos, estableciendo condiciones para
su explotación y desarrollo, así como la aplicación de tarifas de abono “razonables y justas”.
Asimismo, se ratificaba que los permisos con los que las empresas venían operando eran
de carácter precario, remarcando que podían ser cancelados por la autoridad nacional. El
decreto, que también recibió la dura crítica de las operadoras, encontró no obstante serias
dificultades para su aplicación efectiva: aunque gradualmente se procedió a la interconexión
de las redes, persistieron las resistencias a la regulación tarifaria, y se mantuvo por décadas
la operación sobre la base de a los precarios permisos locales.
Conclusión. La tendencia a la concentración y al monopolio en telefonía
La primera etapa de desarrollo de los servicios telefónicos en Argentina comprendió sesenta
y cinco años de gestión privada en un contexto de escasa regulación pública, en los que el
interés comercial de las empresas participantes operó como principal factor de desarrollo.
En ese marco, se fue consolidando una empresa claramente dominante a nivel nacional y
que alcanzó una posición monopólica allí donde sus intereses de negocios lo dictaron: la UT
mantuvo desde el comienzo un fuerte dominio sobre la región más rentable del país, el área
metropolitana de Buenos Aires y las principales localidades de la región pampeana, y a
partir del ingreso de la ITT lo consolidó como monopolio, convirtiéndose en operadora única
en la mayor parte de esa zona. Durante esos años, su participación se mantuvo siempre
cercana al 90% del total de las líneas. Por otro lado, allí donde la UT, o la CET o la CAT, no
se propusieron brindar servicios, se establecieron y persistieron otras operadoras privadas
de menor tamaño o emergieron pequeñas cooperativas en localidades específicas. En
general, se replicó también un esquema de empresa única, o en todo caso de empresa
dominante.
Esa dinámica del negocio estaría vinculada a una característica de la que ya se estaba
dando cuenta institucionalmente a nivel internacional: rasgos como el peso de las
economías de red y de escala determinaban las condiciones de monopolio natural del
mercado telefónico, al menos durante su extensa etapa electromecánica. Consideraciones
de ese tipo, en conjunción con argumentos políticos como soberanía, defensa e
independencia nacional habían alentado la formación de grandes monopolios estatales en
la Europa de entreguerras. Esa orientación de política no se implementó en el país (ni
aclaremos fuera de Europa en general), sino hasta después de la Segunda Guerra Mundial,
cuando se puso en marcha un proceso de difusión internacional que fue tornando al
monopolio público como la práctica usual para el sector (veáse Fibra 3).
En el país, esa política fue puesta en marcha por el primer gobierno de Perón en 1946, en
un proceso que comprendió primero la nacionalización de la compañía dominante UT, y se
extendió progresivamente mediante la adquisición de otras operadoras en el interior. Pero
esa ya es otra historia, sobre la que trataremos en el próximo número de Revista Fibra.
Referencias:
– Belini, C. (2013): Peronismo, nacionalizaciones y sociedades mixtas. El fracaso de EMTA,
HIB.
– Berthold, M. (1921): History of the telephone and telegraph in the Argentine Republic
1857-1921.
– Giulinao, G (2008): Redes de información: Las telecomunicaciones en la Argentina de
1855 a 1936.
– Mulleady, R. (1956): Breve Historia de la Telefonía Argentina (1886-1956), Kraft.
– Sánchez de Bustamante, T. (1942): Los servicios públicos de teléfonos en la Argentina,
FCE-UBA.
– Szymanczyk, O. (2011): Historia de las telecomunicaciones en la República Argentina,
Dunken.
– Tesler, M. (1999): Teléfonos en la Argentina. Su etapa inicial, Eds. Biblioteca Nacional y
Página/12.