Gestión de Riesgos y Desastres OD Cardona PDF

Universidad Nacional de Colombia
Sede Manizales
Instituto de Estudios Ambientales
MAESTRÍA EN MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO
GESTIÓN INTEGRAL DE RIESGOS Y

DESASTRES
Omar Darío Cardona Arboleda
-Manizales 2005-
Gestión Integral de Riesgos y Desastres .
ii
Gestión Integral de Riesgos y Desastres
PRÓLOGO
El curso sobre Gestión Integral de Riesgos y Desastres tiene como objetivo

profundizar sobre diversos aspectos teóricos y prácticos relacionados con la evaluación
de riesgos de origen natural o antrópico, indagar sobre la reducción, mitigación o
prevención del riesgo y sobre el manejo de desastres en sus fases de respuesta,
rehabilitación y reconstrucción. Su enfoque está dirigido a comprender y enfrentar este
problema moderno desde una perspectiva multidisciplinar, interinstitucional,
multisectorial y como un tema transversal al proceso de desarrollo. El alumno obtendrá
conocimientos para realizar trabajos en empresas consultoras de evaluación de
vulnerabilidad y riesgos; en organizaciones de protección civil, prevención de
desastres, atención de emergencias, entidades de seguros, planificación y gestión
ambiental; o en fundaciones o corporaciones de dedicadas al medio ambiente y el
desarrollo social.
Estos apuntes se dividen en dos partes: La primera, orientada hacia la teoría del
riesgo, en la cual se presenta una visión resumida de los conceptos fundamentales sobre
el riesgo colectivo, desastre y sostenibilidad; las características de los desastres y su
mutua incidencia con los procesos de desarrollo. Se describen las características de los
fenómenos (naturales y sociales) asociados con las amenazas de origen natural y
antrópico. Se trata el enfoque conceptual y metodológico de las nociones de
vulnerabilidad y riesgo, analizando la incidencia de los aspectos sociales y
organizacionales en la ocurrencia de los desastres y la necesidad de una visión integral.
También, se estudia y analiza el impacto económico y social de los fenómenos
peligrosos, su escala y las técnicas de evaluación de dicho impacto desde diversas
perspectivas. Finalmente, se describe la teoría holística del riesgo, como piedra angular
para los futuros desarrollos técnico-científicos y paradigmáticos. Esta primera parte se
desarrolla en cinco capítulos.
En el Capítulo 1 se presentan aspectos históricos acerca de la noción de riesgo, se
hace una revisión de definiciones y conceptos y un resumen sobre los enfoques y la
evolución de los mismos. También se hace una crítica a dichos enfoques con fines de
sentar las bases para proponer una noción del riesgo más completa.
El Capítulo 2 presenta una lectura del desastre desde la perspectiva ambiental; como
situación de crisis, impacto y degradación. Igualmente hace referencia al desastre como
un fenómeno ligado a los procesos de desarrollo y de planificación urbana.
El Capítulo 3 presenta una descripción general de los fenómenos asociados con las
amenazas de origen natural, lo que incluye fenómenos geodinámicos, hidrológicos,
atmosféricos y biológicos. También se hace referencia a las amenazas de origen
antrópico y el resultado de la combinación de fenómenos.
En el Capítulo 4 se trata el tema de la vulnerabilidad y el riesgo desde una
perspectiva conceptual moderna e integral, haciendo énfasis en la diferencia entre
riesgo desastre, los tipos de vulnerabilidad y el enfoque de la economía política.
También se analiza el impacto económico de los desastres y la problemática que surge
cuando se trata de medirlos.
iii
En el Capítulo 5, para concluir la primera parte, se presenta desde la perspectiva

científica de los sistemas dinámicos complejos los fundamentos de la teoría holística
del riesgo.
La segunda parte está orientada hacia la gestión del riesgo colectivo. La visión
moderna de la gestión de riesgos involucra cuatro políticas públicas distintas: a) La
identificación del riesgo (que comprende la percepción individual y colectiva, su
representación social y la estimación objetiva); b) La reducción del riesgo (que
involucra propiamente a la prevención-mitigación); c) El manejo de desastres (que
corresponde a la respuesta y la reconstrucción); y c) La transferencia del riesgo (que
tiene que ver con la protección financiera). Los cinco capítulos siguientes presentan los
fundamentos de la gestión integral y de cada una de las políticas públicas, describiendo
los aspectos más relevantes que un especialista en riesgos debe conocer.
En el Capítulo 6 se presenta un enfoque moderno de la gestión del riesgo, entendida
como un concepto fundamental de planificación para el desarrollo sostenible. Se
analiza la gestión como política o estrategia de Estado y el tipo de organización
interinstitucional que puede ser más efectiva y eficiente.
El Capítulo 7 describe el proceso de identificación del riesgo, detallando lo que
significa hacer la evaluación de la amenaza, la estimación de la vulnerabilidad y el
análisis del riesgo propiamente dicho. Se hace referencia a los aspectos cuantitativos y
cualitativos de la valoración del riesgo con fines de intervención.
En el Capítulo 8 se hace referencia a la percepción y aceptabilidad del riesgo desde
el punto de vista individual y social. Se describen aspectos e implicaciones jurídicas y
se hace una reflexión acerca de la dificultad que existe para que la prevención sea
realmente asumida como una prioridad.
El Capítulo 9 hace referencia a las diversas medidas de reducción del riesgo,
entendidas como acciones ex ante de mitigación, prevención y preparación, y las
acciones ex post de manejo de desastre, como la respuesta en caso de emergencia, la
rehabilitación y la reconstrucción. Todas medidas de la gestión integral del riesgo que
están relacionadas con los procesos de planificación y desarrollo.
En el Capítulo 10 se describen las estrategias y mecanismos financieros de
transferencia y retención de riesgos. Se analiza su función fundamental de protección
económica y financiera como complemento ineludible de la mitigación y la prevención
en los programas de gestión integral de riesgos
Aparte de las referencias se incluye también una serie de apéndices en los cuales se
presenta la terminología utilizada, la descripción de un sistema moderno de gestión de
riesgos, un plan nacional de gestión de riesgos, un esquema general de un plan de
emergencias, una descripción breve de las etapas de evaluación de algunas amenazas de
origen natural y una evaluación holística del riesgo de un centro urbano, con fines de
ilustración.
Es preciso, finalmente, expresar el agradecimiento al Profesor Alex H. Barbat, que
facilitó y acompañó la elaboración de este trabajo y a los colegas de la Escuela Superior
de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos de la Universidad Politécnica de Cataluña
y del CIMNE, quienes han contribuido a que este curso haya sido posible.
Omar Darío Cardona Arboleda

Manizales, febrero 2005
iv
ÍNDICE
PARTE 1: TEORÍA DEL RIESGO 1
1. CONCEPTOS FUNDAMENTALES 3
1.1. Aspectos históricos 3

1.2. Revisión de definiciones y conceptos 6
1.3. Teorías sobre el riesgo 10
1.3.1. Objetivismo y constructivismo 13
1.3.2. Individualismo y estructuralismo 14
1.3.3. Necesidad de una metateoría 15
1.4. Enfoques y evolución de los conceptos 17
1.4.1. Enfoque de las ciencias naturales 18
1.4.2. Enfoque de las ciencias aplicadas 19
1.4.3. Enfoque de las ciencias sociales 21
1.4.4. Crítica a los diferentes enfoques 24
2. DESASTRES Y SOSTENIBILIDAD 21 29
2.1. Sucesos ambientales 21

2.1.1. Potencial de crisis 23
2.1.2. Desastre: un impacto ambiental 25
2.1.3. Degradación ambiental y riesgo 26
2.2. Planificación del hábitat urbano 27
2.2.1. Desastres y desarrollo 29
2.2.2. La intervención sobre el riesgo y los desastres 31
3. AMENAZAS NATURALES Y ANTRÓPICAS 33
3.1. Estudio del peligro 33

3.2. Amenazas naturales 34
3.2.1. Fenómenos geodinámicos 35
3.2.2. Fenómenos hidrológicos 46
3.2.3. Fenómenos atmosféricos 49
3.2.4. Fenómenos biológicos 58
3.3. Amenazas antrópicas 59
3.4. Combinación de fenómenos 61
4. VULNERABILIDAD, RIESGO Y DESASTRE 63
4.1. Aspectos conceptuales 63

4.1.1. Diferencia entre riesgo y desastre 65
4.1.2. Dimensiones y tipos de vulnerabilidad 66
4.1.3. Vulnerabilidad y carencias de desarrollo 69
v
4.2. Impacto económico de los desastres 70

4.2.1. Los esfuerzos de medición existentes 72
4.2.2. Problemas conceptuales: impacto vs. coste 74
4.2.3. Desastres distintos en contextos distintos 78
4.2.4. Principales problemas de medición 80
4.2.5. Alternativas de medición 87
5. TEORÍA HOLÍSTICA DEL RIESGO 103
5.1. Necesidad de una teoría del riesgo 103

5.2. Fundamentos del enfoque holístico 104
5.3. Postulado de los sistemas dinámicos 110
5.3.1. Dependencia sensible y dimensión fractal 112
5.3.2. Sistemas disipativos en el borde del caos 115
5.3.3. Teoría de la complejidad 119
5.4. Representación conceptual de riesgo, desastre y gestión 124
5.5. Técnicas para la modelización 131
PARTE 2: GESTIÓN DEL RIESGO COLECTIVO 135
6. POLÍTICA Y ORGANIZACIÓN PARA LA GESTIÓN 137
6.1. Una política de gestión de riesgos 137

6.1.1. Perspectiva de planificación 138
6.1.2. Gestión del riesgo para el desarrollo sostenible 140
6.1.3. Formulación de la política 142
6.1.4. Instrumentos de la política 143
6.2. Organización interinstitucional para la gestión 147
6.2.1. La figura de "sistema" interinstitucional 151
6.2.2. Debilidades de las organizaciones existentes 153
6.2.3. Mejora de la efectividad 155
6.3. Una estrategia para un mundo más seguro 157
7. IDENTIFICACIÓN DEL RIESGO 161
7.1. Dimensionar el riesgo colectivo 161

7.2. Evaluación de la amenaza 162
7.3. Análisis de riesgo 164
7.3.1. Evaluación la vulnerabilidad 166
7.3.2. Estimación del riesgo 167
7.4. Probabilidad e incertidumbre 169
7.4.1. Relación coste y beneficio 170
7.2.2. Resolución de los estudios 172
7.5. Limitaciones y perspectivas 173
vi
8. PERCEPCIÓN DEL RIESGO 175
8.1. Percepción sicológica y social 175

8.2. Aceptabilidad del riesgo 178
8.3. Objeción al riesgo aceptable 184
8.4. Aspectos jurídicos 185
8.5. ¿Cultura de la prevención? 189
8.6. Un compromiso inmediato 194
9. REDUCCIÓN DEL RIESGO Y MANEJO DE DESASTRES 197
9.1. Medidas estructurales y no estructurales 197

9.2. Acciones ex ante del desastre 200
9.2.1. Prevención 201
9.2.2. Mitigación 203
9.2.3. Preparación 205
9.2.4. Alerta 207
9.3. El pronóstico y sus implicaciones 210
9.3.1. Relación entre pronóstico y preparación 212
9.3.2. Diferencia entre pronóstico y alerta 214
9.3.3. Pronóstico y medidas de mitigación 215
9.3.4. Consecuencias contraproducentes de un pronóstico 216
9.4. Acciones ex post del desastre 218
9.2.1. Respuesta 218
9.2.2. Rehabilitación 219
9.2.3. Reconstrucción 220
10. TRANSFERENCIA DEL RIESGO 225
10.1. Riesgo desde la perspectiva financiera 225

10.1.1. Industria de seguros y reaseguros 226
10.1.2. Mercado de capitales 231
10.1.3. Titularización del riesgo asegurado 233
10.1.4. Bonos de catástrofe 237
10.1.5. Retención del riesgo 241
10.2. El riesgo asumido por diferentes sectores 239
10.2.1. Propietarios de vivienda y sector hipotecario 243
10.2.2. Pequeños negocios y corporaciones 245
10.2.3. Infraestructura de servicios públicos 245
10.3. El papel del gobierno 246
10.3.1. Modalidad actual de manejo del riesgo 251
10.3.2. Programas integrales de gestión de riesgo 253
10.3.3. Promoción del seguro por el gobierno 256
10.3.4. Recomendaciones para mejorar la eficiencia 258
vii
11. REFERENCIAS 261
12. APÉNDICES 273
Apéndice I: Términología ajustada 273
Apéndice II: Descripción de un sistema nacional de gestión de riesgos 279
Apéndice III: Descripción de un plan nacional de gestión de riesgos 295
Apéndice IV: Esquema general de un plan municipal de emergencias 313
Apéndice V: Algunas técnicas de evaluación de amenazas 329
Apéndice VI: Estimación holística del riesgo sísmico de un centro urbano 339
1. Modelización mediante un sistema de índices relativos 339

1.1. Evaluación del índice de riesgo físico 346
1.2. Evaluación del índice de riesgo del contexto 351
1.3. Análisis y categorización del riesgo sísmico urbano 355
2. Modelización mediante un sistema neuronal difuso 358
2.1. Nivel de entrada de la red neuronal 363
2.2. Nivel intermedio de la red neuronal 364
2.3. Nivel de salida de la red neuronal 367
2.4. Aprendizaje y calibración de la red neuronal 367
2.5. Estimación neuronal y difusa del riesgo 370
3. Referencias 374
viii
PARTE 1:
TEORÍA DEL RIESGO Y DESASTRES
1
2
CAPÍTULO 1
CONCEPTOS FUNDAMENTALES
1.1. Aspectos históricos
El concepto de riesgo, asociado con la idea de porvenir sin certeza, ha estado

presente desde siempre en las sociedades humanas. El primer ejemplo de una práctica
que involucra un análisis de riesgo de forma simplificada se remonta a las comunidades
de la antigua Babilonia, que ocuparon el valle del Eufrates y el Tigris, 3200 A.C.,
donde existió un grupo llamado el Asipu (Oppenheim 1977). Una de las funciones del
Asipu era la de servir como grupo consultor para decisiones difíciles de tomar por lo
inseguras o inciertas. Si se deseaba tomar una decisión sobre alguna acción venidera se
podía consultar a uno de sus miembros del Asipu, que se encargaba de dimensionar la
situación, identificar alternativas de acción y recoger datos sobre los resultados
factibles (éxito o fracaso; ganancia o pérdida) de cada alternativa. El sacerdote Asipu,
que tenía la capacidad especial de interpretar señales o datos de los dioses, calificaba
las diferentes alternativas, colocando signos más si eran favorables y menos si no lo
eran, para finalmente recomendar la alternativa más beneficiosa.
También en Mesopotamia, dos siglos después, tuvo origen la figura del seguro
como la más antigua estrategia para afrontar riesgos. Allí surgieron las primeras tasas
de interés sobre préstamos entre agricultores, inicialmente en especie y luego en
metálico, que variaban entre 0 y el 33% dependiendo del grado de riesgo asociado al
préstamo. Las tasas reflejaban la percepción de incertidumbre del prestamista y fueron
una de las primeras formas de cuantificar y administrar riesgo. Esta práctica
posteriormente se amplió al incluir primas de riesgo cuando se trataba de prestamos
asociados con el transporte de mercancías que podían perderse en el mar por tormentas,
incendios o asaltos. El Código de Hammurabi, 1950 a. C., instituyó las bases del seguro
y estableció varias doctrinas de administración de riesgos. Alrededor del comercio
marítimo estableció en los contratos de transporte la figura formal del préstamo, la tasa
de interés y de la prima de riesgo por la posibilidad de pérdida y consecuente
cancelación de la deuda. En Grecia para el año 750 a. C. casi todos los viajes estaban
cubiertos por este tipo de contrato y las primas de riesgo variaban entre el 10 y 25%
dependiendo del grado de riesgo de la aventura, lo que implicaba alguna noción de su
cuantificación. Aparentemente, la palabra riesgo proviene de la palabra griega rhiza
que hace alusión a los peligros de navegar alrededor de un arrecife.
Las instituciones de seguros prácticamente desaparecieron con la declinación de la
civilización Griega, aunque los Romanos las continuaron por un tiempo. Estos últimos
establecieron, también, una forma rudimentaria de seguro de vida y salud mediante una
membresía a la cual se contribuía regularmente con el fin de cubrir gastos fúnebres.
Con la caída del Imperio Romano prácticamente desapareció el seguro marítimo hasta,
3
quizás, el año 1000 d. C., cuando reapareció en los puertos Italianos, y con certeza en
los siglos XII a XIV, de lo cual hay referencia en las Leyes de Wisby (1300) y la
Ordenanza de Barcelona (1435). La Lloyd’s se estableció en 1688 como núcleo del
mercado del seguro marítimo global y posteriormente se extendió a otras áreas (Grier
1988). Por esta época se establecieron los seguros de incendio y emergieron los seguros
de vida en Inglaterra, aunque políticas de seguros de vida ya habían existido en España
alrededor del año 1100 d. C., evocando las antiguas prácticas que existieron entre los
años 1800 a 1200 a. C. Durante los siglos 16 y 17 las sociedades de amigos estimularon
el desarrollo de los seguros de vida en Inglaterra, pero fracasaron por la falta de un
soporte estadístico y matemático adecuado. Por otra parte, debido a los
cuestionamientos morales realizados por la Iglesia, el seguro de vida fue prohibido en
Francia hasta 1820.
Sin duda, el análisis de riesgos también tuvo orígenes en las antiguas ideas
religiosas relacionadas con la posibilidad de algo después de la vida. Empezando con el
Fedón de Platón, en el siglo IV a. C. y otros escritos que trataron sobre la inmortalidad
del alma y lo que le podría ocurrir después de la vida; según cómo cada persona
conduce su aquí y ahora (Covello y Mumpower 1985). En el Fedón, Platón narra el
diálogo de Sócrates con sus amigos antes de beber el veneno, en el cual plantea la
inmortalidad del alma y describe el mito de lo que le puede suceder al alma después de
la muerte. Allí Sócrates, haciendo la salvedad de la posible inexactitud de su
exposición, señala que dada la inmortalidad del alma él estima que es conveniente creer
en el mito y que vale la pena correr el riesgo de creer que es así. Arnobius El Viejo, que
vivió en el siglo IV d. C., para demostrar su auténtica conversión al Cristianismo, en su
monografía Contra los Paganos, argumentó mediante una matriz de 2 x 2 la ventaja de
ser Cristiano sobre ser pagano. Planteaba que hay dos alternativas: aceptar el
Cristianismo o mantenerse pagano. Decía también que hay dos posibilidades, aunque
inciertas: Dios existe o Dios no existe. Si Dios no existe no hay diferencia entre las dos
alternativas, pero si Dios existe ser un Cristiano es ampliamente mejor para el alma que
ser un pagano. Estos planteamientos se sirven del principio de la dominancia; un
soporte heurístico para la toma de decisiones bajo condiciones de riesgo e
incertidumbre. El argumento de Arnobius no sólo fue utilizado posteriormente por San
Agustín sino por Pascal, cuando introdujo la teoría de la probabilidad en 1657, quien al
ampliar su matriz concluyó que: Dada la distribución de probabilidades para la
existencia de Dios, el valor esperado de ser Cristiano excede en mucho el valor
esperado del ateísmo (Covello y Mumpower 1985).
Después de Pascal y Fermat, a finales del siglo XVII y durante el siglo XVIII, se
realizaron importantes aportes a la teoría de las probabilidades. En 1692 Arbuthnot
argumentó que podían ser calculadas las probabilidades de las diferentes causas
potenciales de un suceso, Halley (conocido por el cometa que lleva su nombre) en 1693
mejoró las tablas de esperanza de vida propuestas por Graunt en 1662 y matemáticos
como Hutchinson, Cramer y Bernoulli realizaron trabajos valiosos a la naciente teoría.
Sin embargo, fue Laplace quien en 1792 desarrolló un verdadero modelo de estimación
de riesgo en términos modernos, al calcular la probabilidad de morir con y sin la
vacuna contra la viruela. Sorprende que sólo después de Pascal varios aplicarán las
4
Conceptos Fundamentales.
matemáticas de la probabilidad para estimar las expectativas de vida y que previo a

esos trabajos sólo se conociera uno del año 230 d. C, realizado por el Romano Domitius
Ulpianus.
A pesar de fascinación del hombre por los juegos desde tiempos inmemoriales, por
los Sumerios, Asirios, en el antiguo Egipto y en particular por los Romanos, es curioso
que los fundamentos de la teoría de la probabilidad hayan sido tan recientes. Se sabe
que el Emperador Romano Claudio escribió sobre el juego, que el Emperador Marco
Aurelio tenía obsesión por los dados y que estaba regularmente acompañado por su
propio maestro de juegos. Esto hace suponer que el cálculo matemático de frecuencias
de sucesos y promedios debería ser tan antiguo como el uso de los dados u otros
instrumentos similares que se utilizaban para jugar. Por esta razón, es extraño que las
teorías matemáticas de las frecuencias relativas, aleatoriedad y probabilidad sólo
surgieran 1500 años después, con los trabajos de Pascal, Fermat y otros.
Todas las antiguas civilizaciones como los Mayas, los Aztecas y los Incas en
América, o en la China, Egipto y Mesopotamia, realizaron sistemas de control de
inundaciones o de deslizamientos, o tuvieron criterios preventivos para reducir el
impacto de sucesos naturales o sociales. El historiador Romano Plínio El Viejo
describe, por ejemplo, cómo los Egipcios habían desarrollado un sistema de predicción
de hambrunas, haciendo un seguimiento a los niveles del Nilo. Indica Plínio El Viejo,
que el incremento del nivel del río se medía sobre una escala, en la cual tenían bien
calibradas unas marcas. Un nivel del río, en determinada fecha o época del año, si se
encontraba por debajo de una marca definida, indicaba que el año siguiente habría
hambruna. Había otras marcas que indicaban escasez, alegría por autosuficiencia, total
confianza y, por encima de cierta marca, placer por la abundancia. Los Egipcios,
paradójicamente, usaban este sistema para protegerse de un año malo en términos de
abastecimiento de alimentos y no para las inundaciones. Tenían estimada la superficie
que sería fertilizada, de acuerdo con el nivel que alcanzaba el río. Una gran inundación
no era sinónimo de desastre sino de abundancia y cuando se presentaba un pronóstico
de hambruna o escasez ajustaban los impuestos de los cultivos cosechados durante la
estación que estaba vigente. Este es un ejemplo de gestión de riesgo y de un sistema de
alerta, en este caso, para las hambrunas. La técnica de estimación de la superficie que
sería inundada y fertilizada, también de alguna manera, se le podría asimilar como la
herramienta de análisis de riesgo que aplicaban.
No obstante lo anterior, los fenómenos naturales, las pestes y otras crisis sociales
también fueron relacionadas con designios divinos o mala suerte. Durante siglos este
tipo de creencias se mantuvo en una u otra forma dentro de las sociedades,
particularmente por la influencia de la religión. Las medidas de prevención-mitigación
contra inundaciones, incendios y otros sucesos, comúnmente, se empezaron a aplicar
recientemente sólo después de la ocurrencia de un desastre que hacía evidente la
necesidad de protección. Excepto por los estudios de morbilidad y mortalidad en el
campo de la salud, las primeras aplicaciones de la matemática de las probabilidades
para la estimación del potencial de desastre por fenómenos naturales sólo se empezaron
a tener en cuenta durante el siglo XX.
5
Durante siglos, las decisiones sobre el riesgo, fundamentalmente, estuvieron basadas

en el sentido común, el saber tradicional, el ensayo y error, las creencias o el conocimiento
no científico. Kervern y Rubise (1991) distinguen tres períodos: La edad de la sangre, que
se caracterizó porque el hombre tranquilizaba su temor con sacrificios ofrecidos a la
divinidad; la edad de las lágrimas, en la cual con el desarrollo del Cristianismo el miedo
mayor conducía a plegarias y procesiones de diversa índole; y la edad de las neuronas, a
partir de 1755, con el terremoto de Lisboa, cuando a raíz de este suceso Rousseau afirmó
que el hombre es responsable del peligro e indicó que si los efectos del terremoto fueron
tan terribles, la culpa es de los habitantes. Esta opinión marcó el comienzo de lo que en
francés se le denomina cindynique: la ciencia del peligro (Soutadé 1998).
Hoy, debido a la confianza en los desarrollos de la ciencia y la tecnología, la
sociedad cada vez más expresa su preferencia por la planificación, el pronóstico, las
alertas y la prevención-mitigación (reducción de riesgos), en contraste con las
respuestas ad hoc tradicionales a las crisis. Afortunadamente, el uso de análisis
cuantitativos, altamente técnicos, de evaluación de riesgos que benefician la gestión de
riesgos ha estado en aumento. Sin embargo, muchos de estos análisis, por su enfoque,
no facilitan la toma de decisiones o no consideran aspectos multidisciplinares, lo que
podría significar un fútil avance, en algunos casos, o incluso un retroceso, en otros.
1.2. Revisión de definiciones y conceptos
Desde la perspectiva del desarrollo, aunque en principio se tuvo una percepción no

muy clara acerca del término vulnerabilidad, esta acepción ha contribuido a dar
claridad a los conceptos de riesgo y desastre. Durante mucho tiempo estos dos
conceptos se asimilaron a una posibilidad y a un hecho, asociados a una sola causa: el
fenómeno, ante el cual no había mucho que hacer. Sin embargo, el marco conceptual de
la vulnerabilidad surgió de la experiencia humana en situaciones en que la propia vida
diaria normal era difícil de distinguir de un desastre. La gran mayoría de las veces
existían condiciones extremas que hacían realmente frágil el desempeño de ciertos
grupos sociales, las cuales dependían del nivel de desarrollo alcanzado, así como
también de la planificación de ese desarrollo. Para ese entonces el proceso de desarrollo
ya se había empezado a considerar como la armonía entre el hombre y el medio
ambiente. Se empezó a identificar en los grupos sociales la vulnerabilidad, entendida
como la reducida capacidad para “adaptarse” o ajustarse a determinadas circunstancias.
Dicha vulnerabilidad ha sido definida de diferentes maneras, entre las que se citan las
siguientes:
“Poder ser herido o recibir lesión, física o moralmente”. (Diccionario de la Real
Academia Española, 1992).
“Características de una persona o grupo desde el punto de vista de su capacidad
para anticipar, sobrevivir, resistir y recuperarse del impacto de una amenaza natural”.
“Grado de pérdida de un elemento o grupo de elementos en riesgo resultado de la
probable ocurrencia de un suceso desastroso, expresada en una escala desde 0 o sin
daño a 1 o pérdida total”.
6
“Condición en la cual los asentamientos humanos o los edificios se encuentran en

peligro en virtud de su proximidad a una amenaza, la calidad de la construcción o
ambos factores”.
“Incapacidad de una comunidad para absorber, mediante el autoajuste, los efectos
de un determinado cambio en su medio ambiente. Inflexibilidad ante el cambio.
Incapacidad de adaptarse al cambio, que para la comunidad constituye, por las razones
expuestas, un riesgo”.
“Estar propenso a o ser susceptible de sufrir daño o perjuicio”.
Después del aporte conceptual de la escuela de la ecología humana y
particularmente de White (1945/64/73), Kates (1962/71/78) y Burton (1962/68/78), la
UNDRO y la UNESCO promovieron una reunión de expertos en julio de 1979, con el
fin de proponer una unificación de definiciones. El informe de dicha reunión, Natural
Disasters and Vulnerability Analysis (UNDRO 1980) incluyó las siguientes
definiciones:
a) Amenaza, peligro o peligrosidad (Hazard - H). Es la probabilidad de ocurrencia
de un suceso potencialmente desastroso durante cierto período de tiempo en un
sitio dado.
b) Vulnerabilidad (Vulnerability -V). Es el grado de pérdida de un elemento o grupo
de elementos bajo riesgo resultado de la probable ocurrencia de un suceso
desastroso, expresada en una escala desde 0 o sin daño a 1 o pérdida total.
c) Riesgo específico (Specific Risk - Rs). Es el grado de pérdidas esperadas debido a
la ocurrencia de un suceso particular y como una función de la amenaza y la
vulnerabilidad.
d) Elementos en riesgo (Elements at Risk - E). Son la población, los edificios y obras
civiles, las actividades económicas, los servicios públicos, las utilidades y la
infraestructura expuesta en un área determinada.
e) Riesgo total (Total Risk - Rt). Se define como el número de pérdidas humanas,
heridos, daños a las propiedades y efectos sobre la actividad económica debido a
la ocurrencia de un desastre, es decir el producto del riesgo específico Rs, y los
elementos en riesgo E.
De esta manera, desde este punto de vista, la evaluación del riesgo (Ecuación 1.1)
puede llevarse a cabo mediante la siguiente formulación general:
Rt = E . Rs = E . H .V [1.1]
Conservando este marco conceptual propuesto por el grupo de expertos reunidos en

1979, el autor propuso en el Instituto de Ingeniería Sísmica y Sismología (IZIIS) de
Skopie, antigua Yugoslavia, en 1985, eliminar la variable exposición E, por
considerarla implícita en la vulnerabilidad V, sin que esto modificara sensiblemente la
concepción original (Cardona 1985). En otras palabras: no se “es vulnerable” si no se
“está expuesto”. El original de dicha formulación fue divulgada por Fournier d’Albe
7
(1985), Milutinoviç y Petrovsky (1985b) y, posteriormente, por Coburn y Spence

(1992). Esta manera de expresar el riesgo como una función de la amenaza y la
vulnerabilidad, ampliamente aceptada desde entonces en el campo técnico y científico y
con mayor frecuencia utilizada en las ciencias sociales, fue planteada por el autor como
la convolución de dichos factores (Ecuación 1.2) de la siguiente manera:
Rie |t = f (Ai ,Ve) |t [1.2]
Esto significa que una vez conocida la amenaza o peligro Ai, entendida como la
probabilidad de que se presente un suceso con una intensidad mayor o igual a i durante
un período de exposición t, y conocida la vulnerabilidad Ve, entendida como la
predisposición intrínseca de un elemento expuesto e a ser afectado o de ser susceptible a
sufrir un daño ante la ocurrencia de un suceso con una intensidad i, el riesgo Rie se
expresa como la probabilidad de que se presente una pérdida sobre el elemento e, como
resultado de la ocurrencia de un suceso con una intensidad mayor o igual a i. Es decir, el
riesgo en general puede entenderse como la probabilidad de pérdida durante un período
de tiempo t dado (Cardona 1985/86a).
Teniendo en cuenta lo anterior, el autor en 1986 propuso un glosario de términos
relativos a la temática de la gestión del riesgo. Aunque existían términos y conceptos
desarrollados para cada disciplina, en parte basados en los acordados en la reunión de
expertos promovida por UNDRO en julio de 1979 –como por ejemplo los términos
propuestos por el EERI (1984/90)– para ese momento las definiciones no se habían
generalizado. El Apéndice A contiene algunos de los términos originalmente
propuestos por el autor (Cardona 1986b/90) y posteriormente depurados por él mismo
en forma paulatina. Estos términos son consistentes a luz del marco conceptual de este
trabajo.
Aunque hazard se refiere en inglés a peligro, a estar propenso de sufrir la acción de
algo, a azar, el autor escogió el término amenaza como equivalente a hazard, por el
concepto de presagio, advertencia o potencial ocurrencia que significa la palabra en
castellano. El término amenaza en inglés se expresa más directamente mediante la
palabra threat, la que también utilizan algunos autores de habla inglesa con el mismo
significado de hazard. Aquí, por tanto, se utilizará el término amenaza para referirse a
lo que otros autores denominan peligro o peligrosidad. Estas palabras pueden
considerarse como sinónimos para efectos de este enfoque conceptual.
En general, hoy se acepta que el concepto de amenaza se refiere a un peligro latente
o factor de riesgo externo de un sistema o de un sujeto expuesto, que se puede expresar
como la probabilidad de exceder un nivel de ocurrencia de un suceso con una cierta
intensidad, en un sitio específico y durante un tiempo de exposición determinado. Por
otra parte, la vulnerabilidad se entiende, en general, como un factor de riesgo interno
que está expresado como la factibilidad de que el sujeto o sistema expuesto sea
afectado por el fenómeno que caracteriza la amenaza. De esta manera, el riesgo
corresponde al potencial de pérdidas que pueden ocurrirle al sujeto o sistema expuesto,
resultado de la convolución de la amenaza y la vulnerabilidad. Así, el riesgo puede
expresarse, incluso en forma matemática, como la probabilidad de exceder un nivel de
8
consecuencias económicas, sociales o ambientales en un cierto sitio y durante un cierto

período de tiempo.
Es importante mencionar que la “convolución” es un concepto matemático que se
refiere a la concomitancia y mutuo condicionamiento, en este caso, de la amenaza y la
vulnerabilidad. Dicho de otra forma, no se puede ser vulnerable si no se está
amenazado y no existe una condición de amenaza para un elemento, sujeto o sistema si
no está expuesto y es vulnerable a la acción potencial que representa dicha amenaza. En
otras palabras, no existe amenaza o vulnerabilidad independientemente, pues son
situaciones mutuamente condicionantes que se definen en forma conceptual de manera
independiente para efectos metodológicos y para una mejor comprensión del riesgo.
Así, al intervenir uno o los dos componentes del riesgo se está interviniendo el riesgo
mismo. Sin embargo, dado que en muchos casos no es posible intervenir la amenaza,
para reducir el riesgo no queda otra alternativa que modificar las condiciones de
vulnerabilidad de los elementos expuestos. Esta es la razón por la cual con mucha
frecuencia en la literatura se hace énfasis en el estudio de la vulnerabilidad y en la
necesidad de reducirla mediante medidas de prevención-mitigación, sin embargo lo que
realmente se intenta de esta manera es la reducción del riesgo.
De acuerdo con lo anterior, la vulnerabilidad se puede definir como un factor de
riesgo interno de un sujeto o sistema expuesto a una amenaza, correspondiente a su
predisposición intrínseca a ser afectado o de ser susceptible a sufrir un daño. La
vulnerabilidad, en otras palabras, es la predisposición o susceptibilidad física, económica,
política o social que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir daños en caso que un
fenómeno desestabilizador de origen natural o antrópico se manifieste. La diferencia de
vulnerabilidad del contexto social y material expuesto ante un fenómeno peligroso
determina el carácter selectivo de la severidad de los efectos de dicho fenómeno.
Ahora bien, el término vulnerabilidad ha sido utilizado por varios autores para
referirse a riesgo e incluso ha sido usado para referirse a condiciones de desventaja,
particularmente en disciplinas de las ciencias sociales. Por ejemplo, se habla de grupos
vulnerables para referirse a personas de edad avanzada, niños o mujeres. Sin embargo,
de acuerdo con lo anteriormente expuesto, en rigor es necesario preguntarse:
¿vulnerable ante qué?. Es decir, debe existir la amenaza para efectos de que se presente
una situación condicional, mutuamente concomitante, que representa el estar en riesgo.
Si no hay amenaza no es factible ser vulnerable, en términos del potencial daño o
pérdida que significa la ocurrencia de un desastre. De la misma manera, no hay una
situación de amenaza para un elemento o sistema si dicho elemento no está expuesto a
la misma y si no es vulnerable a la acción del fenómeno que representa el peligro o la
amenaza considerada. Aunque esta puede parecer una sutileza innecesaria, es
importante hacer esta distinción, pues en un momento dado se puede llegar a usar la
calificación de vulnerable desde una perspectiva diferente al tema de los desastres
(Salud Pública, Sicología, etc.). Una población puede ser vulnerable a los huracanes,
por ejemplo, y no serlo a los terremotos o a las inundaciones. Al respecto de la
utilización del término vulnerabilidad, ya Timmerman en 1981 indicaba que “es un
término de tan amplio uso que es casi inútil para efectos de una descripción cuidadosa,
excepto cuando se usa como un indicador retórico de áreas de máxima preocupación”.
9
En su trabajo relativo a la vulnerabilidad y resiliencia concluye, indicando con un toque

de ironía, que la vulnerabilidad real está en el inadecuado uso de los conceptos y de los
modelos que se tienen de los sistemas sociales (Liverman, 1990).
Al igual que, durante muchos años, se utilizó el término riesgo para referirse a lo
que hoy se le denomina amenaza, actualmente se hace referencia en muchas ocasiones
a la palabra vulnerabilidad con el mismo significado de riesgo. Es importante recordar
que se trata de conceptos diferentes y su definición obedece a un enfoque metodológico
que facilita el entendimiento del riesgo y su posibilidad de reducirlo o mitigarlo. En
muchas ocasiones no es posible actuar sobre la amenaza o es muy difícil hacerlo; bajo
este enfoque es factible comprender que para reducir el riesgo no habría otra alternativa
que disminuir la vulnerabilidad de los elementos expuestos.
El proceso de desarrollo mismo del hombre lo ha llevado a conceptualizar acerca de
los elementos vinculados a su ambiente, hábitat y las posibilidades de interacción entre
ellos. Sin embargo, las definiciones y conceptos pueden encerrar aspectos distintos y
cambiar notablemente según la disciplina, la ideología o la visión ontológica. La base
epistemológica y el contexto, como en casi todo proceso conceptual, son aspectos
fundamentales sobre los cuales descansa la manera de tratar un tema. Por ejemplo, la
"reducción [o mitigación] de desastres naturales" ha sido un buen slogan para movilizar
apoyo en general, pero desde el punto de vista conceptual es una terminología
imprecisa y confusa; en cuanto ¿qué es lo que realmente se reduce o mitiga?. Aunque
parezca una sutileza, es diferente si se habla de "reducción del riesgo de desastre".
Desde el punto de vista de la toma de decisiones e incluso cuando el tema se trata con
el público en general el manejo de los términos puede significar o abogar por cosas
distintas. Incluso riesgo de desastre, que se refiere a probabilidad, puede ser distinto a
riesgo(s) por desastre, que se refiere a otras consecuencias factibles. Enfocarse en
"riesgo" hace una clara distinción en cuanto a qué son actividades ex ante y ex post y en
cuanto a lo que se demanda y oferta en una u otra situación. Lo cierto es que por mucho
tiempo el enfoque de la gestión ha sido dominado por las consecuencias (el interés de la
ayuda humanitaria) y no por la probabilidad de que se presenten dichas consecuencias
(el interés de la prevención). Aun cuando existan objetivos comunes, ambas situaciones
implican fondos, métodos, funciones, intereses y experticias diferentes. En otras
palabras, no es lo mismo visualizar el problema, por ejemplo, desde la perspectiva del
desarrollo económico y social que desde la preparación para las emergencias o la ayuda
humanitaria.
1.3. Teorías sobre el riesgo
El término teoría tiene diferentes significados para las diferentes disciplinas y la

construcción teórica encierra un amplio rango de actividades. Krimsky (1992)
considera útil distinguir entre actividad teórica y teoría per se. Indica que la actividad
teórica se refiere a ciertos métodos de análisis, conceptualizaciones o enfoques de
problemas que son sintetizadores, abstractos, y/o integradores y que se aplican a
amplios dominios de fenómenos. Por otra parte, señala que la teoría misma consiste en
una serie de principios, (axiomas, generalizaciones empíricas, leyes) que proveen
10
coherencia explicativa a un dominio empírico. Lo cierto es que la teoría para algunas

disciplinas, como la física, se refiere a una serie de axiomas formales que permiten una
interpretación de datos y que proveen la posibilidad de predicción de nuevas
observaciones. Sin embargo, para otras disciplinas el término teoría es usado
flexiblemente para referirse al planteamiento de una conjetura que permita explicar un
suceso.
Las contribuciones teóricas sobre el riesgo pueden clasificarse en una o varias
categorías. Por ejemplo, en modelos causales, de proceso, analógicos o sistémicos, en
explicaciones estructuralistas o cognitivas, representaciones interpretativas, leyes
cuantitativas y marcos taxonómicos. Algunas de estas categorías son vagas y
posiblemente podrían reducirse a una sola construcción explicativa. Algunas propuestas
teóricas que pueden representar cada una de estas categorías son, por ejemplo, la teoría
de la amplificación social del riesgo de Kasperson et al (1988), que intenta
esquematizar un proceso causal, integrando la dimensión técnica, social, cultural y
sicológica del riesgo. Un ejemplo de un modelo de proceso, para el tratamiento
analítico del riesgo, es el propuesto por Rowe (1977), que se usa ampliamente en el
campo de los riesgos tecnológicos y la toxicología. Este enfoque plantea que existen
cuatro estados: identificación del peligro, estimación del riesgo, evaluación del riesgo y
gestión del riesgo. Un ejemplo de un modelo analógico ha sido el propuesto por
Covello, von Winterfeldt y Slovic (1987) para explicar la comunicación del riesgo,
utilizando la teoría de señales. También, Palmlund (1992) propuso un modelo
analógico con la estructura clásica de la tragedia griega, donde hay actores, escenario,
drama, roles para explicar la tragedia ambiental desde un punto de vista político y
social. Un ejemplo de un modelo sistémico es el propuesto por Kates (1971) de la
escuela ecologista, que describe la noción de "ajuste" o adecuación del ser humano a
los peligros naturales, considerando las interacciones entre la naturaleza, el ser humano
y su tecnología. Este planteamiento explica la dinámica de interacción entre los
componentes pero no necesariamente provee información de las causas que subyacen
dicho proceso. Una clásica explicación contextualista o estructuralista, en la cual el
riesgo se considera una función o atributo de las estructuras sociales, es la que
proponen Douglas y Wildasky (1982) o la teoría cultural del riesgo planteada por
Rayner (1992). Se puede aquí también referenciar los enfoques de la economía política
que pueden considerarse como perspectivas constructivistas, como los planteamientos
de Westgate y O’Keefe (1976), Wijkman y Timberlake (1984), de Susman et al (1984)
y Chambers (1989). Estos enfoques socio-económicos defienden que el desastre se
construye socialmente. También podrían considerarse constructivistas los
planteamientos de Wisner (1993), Cannon (1994) y Blaikie et al (1996) y los aportes de
la Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina (Maskrey
1994, Lavell 1996, Cardona 1996, Mansilla 1996), que pueden considerarse de corte
neo-Marxista, y que hacen énfasis en los procesos sociales de construcción de la
vulnerabilidad y por lo tanto del riesgo. Una explicación cognitiva es la que proponen
Fischhoff, Slovic y Lichtenstein (1979) y Slovic (1992), bajo la denominación de teoría
psicométrica del riesgo, a partir de la cual se propone la existencia de "modelos
mentales" y "arquitectura cognitiva". Un caso de leyes cuantitativas es el que propuso
11
Starr (1969), en el cual mediante tres leyes cuantitativas describe el comportamiento

ante riesgos. Sus planteamientos no fueron muy aceptados entre los investigadores
sociales, pero siguen siendo una referencia necesaria cuando se habla de la
aceptabilidad del riesgo y de códigos o normas de seguridad. También se han utilizado
taxonomías que proveen orden o estructura a un dominio de fenómenos o de
circunstancias. Un ejemplo ha sido la clasificación de amenazas naturales propuesta por
Burton y Kates (1964), la clasificación de los peligros propuesta por Slovic et al
(1985), la clasificación de vulnerabilidades realizada por Wilches-Chaux (1989) o la
propuesta por Aysan (1993). Muchos de estos aportes conceptuales se han realizado a
través del Journal de la Society of Risk Analysis desde su fundación en 1980. El estudio
del riesgo tecnológico es el que ha movido principalmente a sus promotores, sin
embargo muchos de los planteamientos que allí se han presentado son extrapolables a
los riesgos originados por fenómenos naturales o socio-naturales. También, es
importante indicar que finalizando el siglo, desde una perspectiva posmodernista, han
surgido planteamientos asociados con Ulrich Beck, Niklas Luhmann y Anthony
Giddens. Para estos autores el riesgo esta íntimamente ligado al desarrollo mismo de la
sociedad y esta matizado por los procesos de decisión y comunicación que tienen lugar
bajo la influencia del poder (Muñoz- Carmona, 1997).
Desde el punto de vista histórico, se puede decir que posteriormente a las primeras
investigaciones de Gilbert White y sus colaboradores en la Universidad de Chicago,
desde el punto de la geografía, se podría señalar que en los Estados Unidos el primer
centro especializado de investigaciones en el tema fue el Disaster Research Center
creado por los sociólogos Russel Dynes y Enrico Quarantelli en 1963 en Ohio State
University. Este centro posteriormente se movió a la Universidad de Delaware en 1985.
Su investigación se orientó hacia la respuesta y la recuperación de comunidades en caso
de desastre teniendo como analogía la respuesta de la población en caso de ataques
nucleares. Sin embargo, el primer centro que realmente estudió el riesgo propiamente
dicho fue el Center for Technology, Environment, and Development CENTED en Clark
University, creado en 1972 por los geógrafos Robert Kates y Roger Kasperson y el
físico Christoph Hohenemser. Su enfoque se orientó tanto a los riesgos naturales como
nucleares. Desde entonces, en los Estados Unidos se crearon al menos seis centros en
los años 70 y por lo menos otros siete en los años 80 que han estudiado temas
relacionados con el riesgo. Durante los años 90 como resultado del Decenio
Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales DIRDN, se crearon
innumerables centros y programas sobre el tema de los desastres y los riesgos en
muchos países del mundo. El tema empezó a penetrar las universidades de manera más
decidida y logró una mayor vistosidad cuando desde el punto de vista metodológico y
con fines de gestión se empezaron a reconocer como conceptos diferentes los términos
de amenaza o peligro, vulnerabilidad y riesgo (hazard, vulnerabilty, risk).
Los diferentes enfoques para la concepción y valoración del riesgo que se
reconocen se soportan en general en varias disciplinas académicas. Se podría decir que
hay una visión socio-técnica, que proviene de las ciencias aplicadas y económicas, y
una visión socio-cultural, que proviene de enfoques sociológicos, psicológicos,
antropológicos y culturales. Dentro de la primera visión se podrían mencionar enfoques
12
como el de las ciencias naturales y la ingeniería, que se fundamentan en la valoración

probabilística del riesgo. También se pueden mencionar el enfoque toxicológico y
epidemiológico, el actuarial y el económico, que realizan comparaciones riesgo-
beneficio. Todos estos enfoques tienen como común denominador la predicción
estadística y los análisis de probabilidad. Dentro de la segunda visión se pueden
mencionar las teorías sociales del riesgo, que son muy diversas, pues dice Ortwin Renn
(1992) que puede haber tantas perspectivas en la sociología como sociólogos. Al
respecto el mismo Renn propone una taxonomía en dos dimensiones para clasificarlas,
por una parte desde visiones objetivistas a constructivistas y por otra desde visiones
individualistas a contextualistas (estructuralistas o funcionalistas). También se pueden
mencionar dentro de esta visión socio-cultural el enfoque psicológico, dentro del cual
se puede incluir el análisis psicométrico, y el enfoque cultural del riesgo que se basa en
análisis de gruposu organizaciones. A diferencia de la visión socio-técnica los
conceptos de la visión socio-cultural no ofrecen un común denominador para medir la
aceptabilidad cultural o social del riesgo (Douglas 1985).
1.3.1. Objetivismo y constructivismo
Las valoraciones probabilísticas del riesgo intentan predecir la posibilidad de fallas

de seguridad de sistemas tecnológicos complicados, incluso en ausencia de datos
suficientes del sistema como un todo. Árboles de falla o de sucesos se utilizan para el
análisis y las probabilidades de falla para cada componente del sistema se valoran de
forma sistemática, encadenándolas con la estructura del sistema. Este tipo de enfoque
es útil para detectar deficiencias y para mejorar la seguridad en sistemas complejos. El
enfoque actuarial es uno de los enfoques clásicos objetivistas del riesgo, en el cual la
unidad base es un valor esperado que corresponde a la frecuencia relativa de un evento
promedio en el tiempo. Los sucesos indeseables se refieren a daños físicos en personas
o ecosistemas, los cuales se pueden observar o medir objetivamente con métodos
científicos apropiados. Una aplicación de este enfoque es, por ejemplo, la predicción de
muertos en accidentes de transito para el año siguiente. El valor puede ser extrapolado
de los datos estadísticos acerca de accidentes fatales en los años anteriores. La
valoración del riesgo se reduce a una dimensión y se representa por un promedio en
espacio, tiempo y contexto. Las valoraciones de riesgo para la salud y el ambiente
desde el punto de vista epidemiológico o toxicológico son básicamente del mismo tipo.
En el enfoque económico se trasforma el daño físico u otros efectos indeseables en
utilidades subjetivas. La unidad base de las utilidades describe el grado de satisfacción
asociada con una posible acción o transacción. Se intenta hacer una relación entre
riesgos y beneficios Camerer y Kunreuther (1989). Ahora bien, puesto que los riesgos
denotan posibles costos y no costos reales, es necesario asociarlos con la probabilidad
de su ocurrencia. En últimas, lo que se intenta es dirigir recursos para maximizar su
utilidad para la sociedad. El riesgo económico constituye un marco lógico y coherente
para situaciones en las cuales las decisiones tiene que tomarse por parte de individuos o
en las cuales las decisiones de pérdidas están confinadas al ámbito del tomador de las
decisiones. Aunque la perspectiva económica permite una medida unidimensional del
13
riesgo que supone que los beneficios y riesgos son conmensurables, la agregación de
utilidades individuales, la existencia de preferencias individuales, el problema de
encontrar una apropiada inversión para la reducción de las consecuencias en el futuro,
los efectos de las transacciones sobre terceros y la confiabilidad en el modelo del actor
racional y la ética de la utilidad impiden la aplicación sin serias objeciones de este
oncepto en las políticas de gestión de riesgos. Situación que se hace más difícil por el
hecho de que las utilidades son a menudo medidas en unidades monetarias, las cuales
son percibidas como inconmensurables con el riesgo sobre la salud o la vida.
En general, los análisis técnicos proveen a la sociedad de una reducida o estrecha
definición de efectos indeseables y confinan las posibilidades a probabilidades
numéricas basadas en frecuencias relativas. Infortunadamente, dicho objetivismo que
desde cierto ángulo puede ser visto como una virtud, también es un problema si se le ve
desde otras perspectivas.
Por otra parte, el enfoque psicológico aboga porque los individuos responden de
acuerdo con su percepción del riesgo y no de acuerdo con un nivel de riesgo objetivo o
una valoración científica. Se plantea que dicha valoración es parte de la respuesta de las
personas sólo en la medida en que ella este integrada a las percepciones individuales.
Las frecuencias u otras formas científicas de definición de las probabilidades se
sustituyen por la fuerza de las creencias que la gente tiene acerca de la factibilidad de
que un efecto indeseable se presente. Sin embargo, al respecto surge el cuestionamiento
que si las percepciones de riesgo se basan en sesgos o ignorancia, no muy parece
sensato utilizar dichas percepciones como criterios para la reducción del riesgo. Ahora
bien, desde el punto de vista de los antropólogos y sociólogos culturales han sugerido
que las respuestas sociales a los riesgos están determinadas por prototipos o patrones
culturales, es decir clusters de convicciones relacionadas con las percepciones de la
realidad. Desde estas perspectivas los riesgos ambientales se perciben como
construcciones sociales exclusivamente.
1.3.2. Individualismo y estructuralismo
Desde el punto de vista social han existido explicaciones desde la perspectiva

individual y desde la perspectiva del contexto. En la primera se intenta comprender el
comportamiento de grupos sociales estudiando a los individuos y en la segunda el
énfasis se hace hacia el contexto como punto de partida. Un ejemplo del paradigma
individualista es la teoría del conocimiento y de la personalidad (Wildavsky y Dake,
1990). Es la explicación de la respuesta cognitiva del riesgo basada en el conocimiento
y la información y de la aversión o tolerancia del riesgo según los tipos de
personalidad. Con base en este paradigma se propone la teoría psicométrica, o de la
percepción del riesgo, y en parte los modelos económicos del riesgo que se
fundamentan en la teoría de la utilidad esperada, a la cual hace referencia Camerer y
Kunreuther (1989). Por otra parte, el estructuralismo o contextualismo se fundamenta
en el análisis a partir de la estructura social, la forma institucional o la cultura. Este
enfoque tiene un amplio número de adeptos entre los cuales se pueden mencionar
Rayner, Renn, Palmlund, Wynne y Kasperson, aunque este último investigador evita
14
darle carácter ontológico a la primacía de los factores sociales (Krimsky y Golding

1992).
El desarrollo teórico de la percepción del riesgo parte de las investigaciones de
Tversky y Kahneman (1973, 1974), quienes se interesaron en identificar los factores
que influyen las estimaciones de probabilidad de las personas. Estos investigadores
concluyen que la gente, cuando se enfrenta a problemas complejos que involucran
probabilidad o frecuencia de eventos, aplica ciertas reglas de juicio o heurística para
simplificar el problema y que dicha heurística a menudo conduce a sesgos de juicio.
Planteamientos posteriores de Slovic, Fischhoff y Lichtenstein (1981) le dieron forma a
la teoría cognitiva o psicométrica de la percepción del riesgo, con los cuales se intenta
predecir la respuesta individual a ciertas actividades, en particular, de carácter
tecnológico.
Desde el punto de vista de la teoría cultural y las contribuciones del estructuralismo
se ha intentado avanzar en el entendimiento del estatus ontológico del riesgo y de la
conexión de variables sociológicas con las actitudes individuales hacia el riesgo. La
ontología del riesgo se refiere a su estatus metafísico como una propiedad o cualidad en
el mundo físico, que es un supuesto común entre quienes promueven la evaluación
técnica del riesgo. Los estructuralistas o contextualistas defienden que el riesgo es una
valoración subjetiva que varía de acuerdo con el contexto y critican que se le otorgue
un carácter objetivo y que pueda ser mesurable. Incluso, los teóricos de la perspectiva
cultural han llegado a criticar el paradigma psicométrico, señalando que el riesgo
inevitablemente es el resultado de un proceso social aunque tenga algunas raíces en la
naturaleza. En otras palabras, que el análisis más apropiado es el sociológico y no el
psicológico, pues el riesgo es un producto social (Thompson y Wildavsky, 1982). La
primacía del individualismo -estructura cognitiva- o del estructuralismo -unidad social
o cultural- sólo puede definirse si se tiene la respuesta a la difícil pregunta de sí la
personalidad precede el contexto o el contexto precede la personalidad.
Ha existido por lo tanto una diversidad de enfoques y teorías sobre el riesgo. Al
respecto Markowitz en 1991 concluía que "todas esas estrategias [de conceptualización
y comunicación del riesgo] no pueden negar el hecho que, aun cuando el riesgo ha sido
un tema de especial relevancia para la sociedad moderna, no se ha perfilado un enfoque
que pueda integrar la variedad de definiciones y conceptos y ofrecer un común
denominador conceptual".
1.3.3. Necesidad de una metateoría
Todos los conceptos de riesgo tienen un elemento común: la distinción entre

realidad y posibilidad. Si el futuro fuese determinado o independiente de las actividades
humanas presentes, el término riesgo no tendría sentido. Ahora bien, si la distinción
entre realidad y posibilidad es aceptada, el termino riesgo denota la posibilidad de que
se presente un estado indeseable de realidad (efectos adversos) como resultado de
sucesos naturales o de actividades humanas (Luhmann 1990). Esta definición implica
que los seres humanos pueden y hacen conexiones causales entre acciones (o sucesos) y
sus efectos, y que efectos indeseables pueden ser evitados o reducidos si los sucesos o
15
acciones causales son evitados o modificados. Por lo tanto el riesgo es un concepto

descriptivo (una representación) como también puede ser una circunstancia normativa.
La definición de riesgo contiene tres elementos: resultados indeseables, posibilidad de
ocurrencia y estado de la realidad. Todas las perspectivas sobre el riesgo proveen
diferentes conceptualizaciones de estos tres elementos, que se pueden parafrasear en las
siguientes tres preguntas: ¿Cómo se pueden especificar o medir las incertidumbres?,
¿Cuáles son los resultados indeseables? ¿Qué es el concepto subyacente de realidad?
Esto sirve para distinguir las diferentes perspectivas (Renn 1992).
Ahora bien, una obvia preocupación ha existido por la separación entre la
valoración del riesgo y la reducción del riesgo; entre ciencia y decisión política. Si el
riesgo es visto como una propiedad objetiva de una actividad o de un fenómeno y se
plantea que puede ser medido en términos de la probabilidad de unos efectos adversos
bien definidos, las implicaciones de política son obvias. Simplemente se ordenarían los
riesgos de acuerdo con sus medidas "objetivas" de probabilidad y de magnitud del daño
y se orientarían los recursos para intervenir primero los riesgos más grandes. Ahora
bien, si el riesgo es visto como una construcción social o cultural, su intervención
tendría que ser de acuerdo con diferentes criterios y prioridades y debería reflejar
valores sociales y preferencias de estilo de vida. Estas dos posiciones representan los
extremos de un espectro de perspectivas sobre el riesgo: la visión positivista u
objetivista y la visión social constructivista, ambas descripciones posiblemente pobres
de la realidad (Renn 1992). De la experiencia se deduce que no existe una sociedad en
la cual se haya establecido un solo criterio uniforme para todos los tipos de riesgo. De
forma similar, la visión relativista del constructivismo social es difícil de justificar
cuando se ha podido también observar que en muchas naciones se han adoptado
estándares y prioridades de reducción similares a pesar de sus notables diferencias
sociales y culturales.
Una teoría sinóptica o unificada del riesgo es necesaria para resolver las
divergencias mencionadas. Dado que la noción de riesgo no proviene de una sola
disciplina surge el desafío: de descubrir un marco teórico envolvente que sitúe el
estudio del riesgo entre y más allá de las disciplinas tradicionales (Krimsky 1992).
Renn (1992) señala que la complejidad de la vida social no puede entenderse
adecuadamente recurriendo a una sola perspectiva de análisis. Considera que es
necesario un enfoque novedoso e integrador para entender la magnitud de la
experiencia social del riesgo y para estudiar la forma dinámica en que el riesgo es
procesado por los distintos participantes de una sociedad plural. Indica que dicho
enfoque novedoso no debe reemplazar las perspectivas existentes sino que debería
ofrecer una meta-perspectiva que asigne a cada una su lugar y función propios. El
principal objetivo de un enfoque de este tipo debe ser que las diferentes perspectivas
sean entre ellas compatibles y proveer un marco semántico que facilite el análisis
consistente entre los diferentes enfoques.
16
1.4. Enfoques y evolución de los conceptos
A pesar de los primeros esfuerzos de la geografía y las ciencias sociales a partir de

mediados del siglo XX (Kates 1971; White 1973; Quarantelli 1988; Mileti 1999), el tema
de la evaluación del riesgo desde la perspectiva de la prevención de desastres ha sido
tratado relativamente desde hace poco tiempo. Su concepción y análisis sistemático
prácticamente lo asumieron los especialistas de las ciencias naturales con estudios acerca
de fenómenos geodinámicos, hidrometeorológicos y tecnológicos tales como terremotos,
erupciones volcánicas, deslizamientos, huracanes, inundaciones, accidentes industriales,
etc. En otras palabras, inicialmente el énfasis se dirigió hacia el conocimiento de las
amenazas por el sesgo investigativo y académico de quienes generaron las primeras
reflexiones sobre el tema (Cutter 1994). Es importante mencionar que aún se conserva
este énfasis, en particular en los países más avanzados, donde el desarrollo tecnológico
hace factible conocer con mayor detalle los fenómenos generadores de las amenazas.
Esta tendencia fue evidente durante los primeros años del "Decenio Internacional para la
Reducción de los Desastres Naturales, DIRDN" declarado por las Naciones Unidas para
los últimos años del siglo XX. (UNDRO 1990).
Si lo que se pretende es la estimación del riesgo, indudablemente el estudio y la
evaluación de la amenaza es un paso de fundamental importancia; sin embargo, para
lograr dicho propósito es igualmente importante el estudio y el análisis de la
vulnerabilidad. Por esta razón, varios especialistas, posteriormente, promovieron el
estudio la vulnerabilidad física, la cual básicamente fue relacionada con el grado de
exposición y la fragilidad o capacidad de los elementos expuestos para soportar la acción
de los fenómenos. Este último aspecto permitió ampliar el trabajo a un ámbito
multidisciplinario debido a la necesidad de involucrar a otros profesionales tales como
ingenieros, arquitectos, economistas y planificadores, quienes paulatinamente han
encontrado de especial importancia la consideración de la amenaza y la vulnerabilidad
como variables fundamentales para la planificación física y las normas de construcción
de edificaciones e infraestructura (Starr 1969).
No obstante los notables desarrollos conceptuales de investigadores y académicos, el
enfoque desde el punto de vista de la gestión del riesgo ha sido bastante tecnocrático,
porque su énfasis ha sido muy dirigido hacia el detonante del desastre: la amenaza, y no
hacia a las condiciones que favorecen la ocurrencia de la crisis, que son las condiciones
de vulnerabilidad global; concepto más amplio incluso que el de vulnerabilidad física. En
los países en desarrollo la vulnerabilidad social es, en la mayoría de los casos, la causa de
las condiciones de vulnerabilidad física. A diferencia de la amenaza que actúa como
agente detonante, la vulnerabilidad social es una condición que se gesta, acumula y
permanece en forma continua en el tiempo y está íntimamente ligada a los aspectos
culturales y al nivel de desarrollo de las comunidades.
Sólo en los últimos años se ha dado una mayor atención a los enfoques de las
ciencias sociales pero aún existen grandes vacíos que impiden un entendimiento
completo de los problemas de riesgo y sus verdaderas posibilidades de reducción. La
lectura acerca de la vulnerabilidad y el riesgo de los geofísicos, hidrólogos, ingenieros,
planificadores, etc. puede llegar a ser muy diferente de la lectura o la representación
17
que las personas tienen, las comunidades expuestas y las autoridades gubernamentales
encargadas de la gestión y de la toma decisiones para la reducción o mitigación del
riesgo. Por esta razón hoy se acepta que es necesario profundizar, también, el
conocimiento acerca de la percepción individual y colectiva del riesgo e investigar las
características culturales, de desarrollo y de organización de las sociedades que
favorecen o impiden la prevención y la mitigación; aspectos de fundamental
importancia para poder encontrar medios eficientes y efectivos que logren reducir el
impacto de los desastres en el mundo (Maskrey, 1989/94).
La gestión del riesgo colectivo involucra tres políticas públicas distintas: la
identificación del riesgo (percepción individual, representación social y estimación
objetiva), la reducción del riesgo (prevención-mitigación) y el manejo de desastres
(respuesta y recuperación). Incluso podría considerarse una adicional que es la
transferencia del riesgo (seguros y protección financiera), pero prácticamente sólo en
medios desarrollados se ha logrado un avance en este sentido. Estas políticas cubren
diferentes enfoques disciplinarios, valores, intereses y estrategias, donde
necesariamente están involucrados diversos actores sociales. La efectividad de estas
políticas públicas sólo puede favorecerse si existe interdisciplinariedad y un enfoque
integral.
1.4.1. Enfoque de las ciencias naturales
La denominación desastres naturales es muy común en la literatura y

frecuentemente se ha utilizado para referirse a la ocurrencia de fenómenos severos de la
naturaleza. Eventos tales como terremotos, tsunamis, erupciones volcánicas, huracanes,
inundaciones, movimientos de masa, entre otros, han sido considerados directamente
como sinónimos de desastre. Infortunadamente, esta lectura ha favorecido la creencia
de que no hay casi nada por hacer ante los desastres, debido a que por tratarse de
fenómenos naturales se considera que son inevitables. Por otra parte, esta lectura
también ha inducido a considerar que los desastres son hechos del destino o de la mala
suerte e incluso se les ha atribuido causas sobrenaturales o divinas. Esto podría explicar
porqué ciertas comunidades desde un punto de vista religioso consideran que estos
sucesos no pueden ser intervenidos y que ante su ocurrencia no queda más que
resignarse. Igualmente, vestigios de este tipo de interpretación se encuentran en las
legislaciones de algunos países, donde aún se utilizan en la definición de “acto fortuito”
o de “fuerza mayor” afirmaciones como “la ocurrencia de un desastre natural, como un
terremoto o erupción volcánica...” o incluso a este tipo de hechos se les denomina de
manera directa “actos de Dios”, como en la legislación de origen anglosajón.
Ahora bien, el interés de geofísicos, sismólogos, meteorólogos, geólogos, entre
otros, por el entendimiento de los fenómenos de la naturaleza ha favorecido a que el
tema de los desastres siga siendo abordado por muchos como un asunto exclusivamente
asociado con los mecanismos físicos que generan estos sucesos naturales. En muchas
situaciones, desafortunadamente, se sigue asimilando que los desastres son los
fenómenos mismos. A pesar del avance tecnológico, la instrumentación geofísica,
hidrológica y meteorológica, en la mayoría de los casos no es posible predecir con
18
certeza y precisión la ocurrencia de un suceso futuro. Amparados en esta circunstancia

hay quienes han justificado, ante comunidades afectadas, la ocurrencia de daños y
pérdidas tratándolas como consecuencias inevitables. Incluso, algunas autoridades
políticas han apelado a la lectura fatalista del fanatismo religioso de ciertas
comunidades para eludir eventuales responsabilidades por negligencia u omisión.
El avance tecnológico ha facilitado la instrumentación de fenómenos naturales
mediante sensores, incluso en tiempo real, que permiten dar alertas o avisos anticipados
de sucesos intensos. Estos, sistemas de alerta, permiten que al menos se salven vidas, si
una comunidad esta debidamente preparada para responder en forma adecuada en caso
de que se presenten síntomas precursores antes de un evento mayor o que haya el
tiempo suficiente para escapar del área de influencia de un suceso severo ya ocurrido.
El estudio de los fenómenos geodinámicos e hidrometeorológicos, sin duda, ha
contribuido, además, al conocimiento de la amenaza o peligro que representa la posible
ocurrencia de fenómenos intensos y nocivos. En este sentido el aporte de las ciencias
naturales a la estimación del riesgo es notable y sin duda necesaria, sin embargo no es
suficiente si el riesgo se entiende como el potencial de consecuencias o pérdidas en
caso de que se presenten fenómenos naturales futuros.
Durante la segunda mitad del siglo XX, época en la cual el desarrollo tecnológico
contribuyó notablemente al conocimiento de los fenómenos naturales, fue muy común
que se le denominara riesgo a la estimación de la posible ocurrencia de un fenómeno y
por esta razón es común aún encontrar esta apreciación en los especialistas que estudian
fenómenos como los terremotos, los deslizamientos, tormentas, etc. En los años 70 e
incluso 80, por ejemplo, no había equívoco alguno si alguien al querer referirse a la
probabilidad de ocurrencia de un terremoto hiciera mención que estaba estimando el
riesgo sísmico; a finales de los 80 y particularmente en los 90 se empezó a utilizar de
manera más amplia el concepto de amenaza o peligro sísmico para referirse a lo mismo.
Una circunstancia que contribuyó a esta situación fue la valoración, por parte de los
sismólogos, de la acción de la energía sísmica mediante la apreciación de sus efectos;
en las construcciones por ejemplo. Aun cuando las denominadas escalas de intensidad
siguen siendo una herramienta ineludible para calificación de los terremotos que no han
sido instrumentados o medidos, su uso también ha contribuido en parte a la confusión
que algunos han tenido entre amenaza y riesgo sísmico.
La declaración de los años 90 como el “Decenio Internacional para la Reducción de
los Desastres Naturales”, DIRDN, por parte de la Asamblea General de la Naciones
Unidas, sin duda tuvo la influencia directa de los científicos de las ciencias naturales.
De hecho esta iniciativa fue aprobada previamente en los Estados Unidos para el
estudio específicamente de las amenazas naturales y fue promovida por Frank Press,
un reconocido especialista de la Ciencias de la Tierra.
1.4.2. Enfoque de las ciencias aplicadas
La investigación y las propuestas conceptuales del riesgo en el campo técnico y

como resultado de las ciencias naturales y aplicadas empezaron a surgir después de la
fundamentación moderna de la teoría de las probabilidades por Andrei Kolgomorov en
19
1933. Sus solas contribuciones paralelas a la dinámica clásica y a los estudios de la

turbulencia permitirían aclamarlo como el mayor arquitecto del entendimiento moderno
de la dinámica del riesgo (Woo, 1999). Desde entonces, el concepto de probabilidad
para algunos, que tienen una perspectiva determinista, se ha entendido como un
desconocimiento, es decir una incertidumbre de carácter epistemológico. Deficiencia
que en principio se puede remediar con más aprendizaje y experimentación. Pero la
necesidad de formular una física estadística para estudiar ciertos fenómenos complejos
moleculares introdujo un componente de incertidumbre irreductible, a la cual se le ha
denominado aleatoriedad. Estas dos formas de incertidumbre reflejan la dualidad que
subyace el concepto de probabilidad. El aspecto estadístico, relacionado con las leyes
estocásticas de los procesos aleatorios, y el aspecto epistémico, relacionado con la
valoración de los grados de credibilidad en proposiciones sin bases estadísticas. En la
ausencia de estadísticas estas creencias pueden estar basadas en implicaciones lógicas o
juicios personales.
Los trabajos de Robert Withman en Boston y de Michel Fournier d’Albe en Europa
en los años 70 aportaron nuevos elementos a la estimación de daños o pérdidas, en
forma complementaria a los modelos de estimación de la amenaza que se depuraban en
ese momento. El énfasis en que el daño no sólo se debía a la severidad del fenómeno
natural sino también a la fragilidad o vulnerabilidad de los elementos expuestos
favoreció una concepción del riesgo y de desastre más completa.
Por otra parte, el enfoque de las compañías de seguros de “comprar riesgo”, que
desde entonces fue entendido como pérdida factible y el análisis de la probabilidad de
falla o de “accidente” en sistemas mecánicos e industriales consolidó un nuevo
paradigma en lo que atañe al análisis de riesgo, seguridad y confiabilidad de sistemas.
A partir de este momento se le dio especial atención a las propiedades físicas del
sistema que podía sufrir el daño por la acción de un fenómeno externo o de que pudiera
ocurrir una falla o siniestro en el sistema debido a la tecnología inherente del mismo.
Las propiedades físicas como la elasticidad, la fragilidad e incluso la ductilidad o
tenacidad de un material que se traducen en resistencia y capacidad de disipación de
energía y, por otra parte, la rigidez, la masa y la forma tendrían un rol especialmente
importante en la respuesta o capacidad de una estructura ante la acción de una
solicitación o carga externa aleatoria.
Esta podría considerarse como la épcoa del aporte de la ingeniería y de las ciencias
duras (Wiggins 1972; Hasofer y Lind 1974; Blockley 1992; Elms 1992; Stewart y
Melchers 1997; Modarres et al. 1999; Melchers 1999; Sánchez-Silva 2000). Surgió de
manera explícita el concepto de vulnerabilidad, el cual desde la perspectiva de los
desastres y la modelación utilizando métodos probabilistas quedó claramente
establecido en el reporte Natural Disasters and Vulnerability Analysis de UNDRO de
1980 al que se hizo referencia previamente.
A partir de los años 80 y en especial en los años 90 este enfoque conceptual de los
desastres fue ampliamente aceptado y difundido en Europa y luego en Japón y los
Estados Unidos, donde el uso de la palabra vulnerabilidad se generalizó posteriormente.
Sin dejar de reconocer la importancia en la valoración del peligro de los fenómenos
naturales, es decir de la amenaza, en este enfoque otros aspectos entraron a jugar un
20
papel igualmente importante: los elementos expuestos y su vulnerabilidad, es decir los

sujetos o sistemas que podían ser afectados y sus características. Un sismo en un
desierto o un huracán en el centro del océano, desde esta perspectiva, no pueden
considerarse como un peligro al no haber nadie expuesto o que pueda ser afectado, es
decir no significan riesgo para nadie en términos pragmáticos.
Por otra parte, disciplinas como la geografía, la planificación física, urbana o
territorial, la economía y la gestión del medio ambiente, entre otras, también
fortalecieron este enfoque de los desastres, que aquí se denomina enfoque de las
ciencias aplicadas. Se empezaron a producir de manera más frecuente “mapas” con la
participación de geólogos, ingenieros geotecnistas, hidrólogos, etc. quienes aportaron
insumos para la identificación de zonas de peligro o amenaza, según el área de
influencia de los fenómenos naturales (Hermelín 1991). Herramientas informáticas
como los sistemas de información geográfica SIG han facilitado este tipo de
identificación y análisis (Burby 1998; Maskrey 1998).
El uso de matrices daño, funciones o curvas de pérdidas, de fragilidad o
vulnerabilidad, que relacionan la intensidad de un fenómeno con el grado de daño para
tipos de edificios, por ejemplo, permitió la estimación de escenarios de pérdidas
potenciales en caso de futuros terremotos en centros urbanos. Este tipo de estudios o
análisis de riesgo se han planteado de manera más frecuente con la intención de aportar
información de amenazas o riesgos a la planificación física y el ordenamiento
territorial, como un insumo para la toma de decisiones (Smith 1992; Alexander 1993).
En este enfoque el riesgo se obtiene como el resultado de la modelación
probabilista de la amenaza y de la estimación del daño que puede sufrir un sistema, el
cual se puede obtener también en forma analítica o basado en información empírica.
Esta posibilidad favorece que los resultados obtenidos puedan traducirse en pérdidas
potenciales y puedan aplicarse, bajo el concepto de la relación beneficio/costo en la
elaboración de códigos de construcción, normas de seguridad, planeamiento urbano
proyectos de inversión (Elms 1998). La posibilidad de cuantificar y obtener resultados
en términos de probabilidad han facilitado que este enfoque se consolide bajo el
postulado que hace del riesgo una variable objetiva susceptible y que se puede
cuantificar (Wiggins y Morán 1970; Vanmarcke 76; García 1984; Galambos y
Ellingwood 1986; Galambos 1992; Liu et al. 1995).
1.4.3. Enfoque de las ciencias sociales
Desde la perspectiva de las ciencias sociales el tema de los desastres tuvo especial
atención en los Estados Unidos a mediados del Siglo XX, como resultado del interés del
gobierno en el comportamiento de la población en caso de guerra (Quarantelli,
1988/95/98). A partir de esa época podría decirse que se desarrolló una teoría social de
los desastres. Este enfoque involucra estudios principalmente sobre las reacciones y la
percepción individual (Fischhoff, Slovic y Lichtenstein, 1979; Slovic 1992) y colectiva
(Drabek, 1986; Dynes y Drabek 1994; Mileti, 1996). En general, en los Estados
Unidos, los estudios e investigaciones de los científicos sociales se ha dirigido hacia la
reacción o respuesta de la población ante las emergencias y no hacia el estudio del
21
riesgo propiamente dicho. Sin embargo, los aportes desde el ámbito de la geografía y de
la llamada “escuela ecologista” desde los años 30 (Dewey 1929; White 1945; Burton,
Kates y White, 1978), podrían también considerarse concepciones desde una
perspectiva socio-ambiental (Mitchell 1992; Mileti, 1999), que inspiraron el enfoque de
las ciencias aplicadas posteriormente. Su énfasis en que desastre no es sinónimo de
evento natural y sus aportes en relación con la necesidad de considerar la capacidad de
adaptación o de ajuste de una comunidad ante la acción de eventos naturales o
tecnológicos fue, sin duda, la base conceptual del concepto de vulnerabilidad
(incapacidad de ajustarse).
También puede considerarse como una visión socio-cultural los planteamientos
teóricos antropológicos y culturales de Douglas y Wildasky (1982) o de Rayner (1992)
y la teoría de la amplificación del riesgo promovida por Kasperson (1988) y sus
colaboradores, que ha tenido una amplia aceptación y se le ha considerado una delas
teorías más completas.
Por otra parte, en Europa y en algunos países en desarrollo, tanto en América Latina
como en Asia, investigadores de las ciencias sociales han debatido en forma crítica,
desde los años 80 y particularmente en los 90, los enfoques de las ciencias naturales y
aplicadas (Maskrey 1984/93a; Maskrey y Romero 1986; Cardona y Sarmiento 1988;
Jordán y Sabatini 1988). En general, su enfoque plantea que la vulnerabilidad tiene un
carácter social y que no solamente está referida al daño físico potencial o a
determinantes demográficas. Se postula que un desastre en realidad ocurre sólo cuando
las pérdidas producidas por un suceso superan la capacidad de la población de
soportarlas o cuando los efectos impiden que pueda recuperarse fácilmente. Es decir,
que la vulnerabilidad no se puede definir o medir sin hacer referencia a la capacidad de
la población de absorber, responder y recuperarse del impacto del suceso (Westgate y
O’Keefe 1976). Así, para los expertos en ciencias políticas, pérdidas o efectos físicos
similares en dos países con diferente salud económica e institucional pueden tener
implicaciones muy distintas. Un suceso que puede pasar desapercibido en un país
grande podría significar una catástrofe en un país pequeño, debido a la capacidad de
cada uno de los sistemas sociales involucrados (Hewitt 1983/97). Daños similares en
países ricos y pobres, por ejemplo, tienen implicaciones sociales más graves en los
países pobres, donde usualmente los grupos sociales marginados son los más afectados
(Wijkman y Timberlake 1984). De acuerdo con Susman et al. (1984) la vulnerabilidad
“es el grado en que las diferentes clases sociales están diferencialmente en riesgo”.
Desde este punto de vista la vulnerabilidad esta establecida de acuerdo con las
condiciones políticas, sociales y económicas de la población. Se propone, desde esta
perspectiva, que las condiciones que caracterizan el subdesarrollo (marginalidad social,
expropiación, explotación, opresión política y otros procesos asociados con el
colonialismo y el capitalismo) han hecho, particularmente que las comunidades pobres
sean más vulnerables a los desastres y hayan sido forzadas a degradar su ambiente.
Ahora bien, otros investigadores, como los que constituyeron la Red de Estudios
Sociales en Prevención de Desastres en América Latina, La RED, han planteado que la
vulnerabilidad se configura socialmente y es el resultado de procesos económicos,
sociales y políticos (La RED 1992). Por lo tanto, para modelar la vulnerabilidad es
22
necesario tener en cuenta, aparte de los aspectos físicos, factores sociales como la
fragilidad de las economías familiares y colectivas; la ausencia de servicios sociales
básicos; la falta de acceso a la propiedad y al crédito; la presencia de discriminación
étnica, política o de otro tipo; la convivencia con recursos de aire y agua contaminados;
altos índices de analfabetismo y la ausencia de oportunidades de educación, entre otros
(Maskrey 1989; Wilches 1989; Lavell 1992; Cardona 1993; Maskrey 1994; Lavell
1996; Mansilla 1996; Cardona 1996a/96b). En este sentido, se han propuesto modelos
conceptuales del riesgo desde el ámbito de la economía política o neo-Marxismo, como
el modelo de “presión-liberación” en el cual se postula que el riesgo es el resultado de
la concurrencia de unas condiciones de vulnerabilidad y de unas posibles amenazas. La
vulnerabilidad se obtiene de identificar las presiones y relaciones sociales desde lo
global hacia lo local. En el nivel global se les denomina: “causas de fondo”, como las
estructuras sociales, políticas y económicas; en un nivel intermedio se les llama:
“presiones dinámicas”, como el crecimiento de la población, la urbanización y
densificación, la degradación ambiental, la falta de ética, etc.; y el nivel local se les
denomina: “condiciones de inseguridad”, como la fragilidad social, el daño potencial, la
pobreza, entre otras. En este enfoque la prevención-mitigación debe ser concebida para
“relajar” la presión de lo global a lo local de estos factores sociales y por lo tanto la
reducción del riesgo deben dirigirse a intervenir en cada nivel las condiciones de
inseguridad, las presiones dinámicas y las causas de fondo (Davis y Wall 1992; Wisner
1993; Cannon 1994; Blaikie et al. 1994/96).
Existen otros modelos conceptuales, como el “modelo de acceso” en el que, a
diferencia del anterior, se propone que el riesgo se genera, desde lo local hacia lo
global, como resultado de las dificultades que algunos grupos sociales o familias tienen
para acceder a ciertos recursos a lo largo del tiempo. Se intenta identificar las
limitaciones y las facilidades a través de los cuales se logra la acumulación o la
disminución de capacidades importantes ante el potencial de un desastre (Wisner et al.
1976; Pelanda 1981; Sen 1981; Chambers 1989; Parker 91; Winchester 1992; Saavedra
1996). Su argumento se fundamenta en el hecho de que ante una igual amenaza o ante
el mismo potencial de daño físico, el riesgo de las familias puede ser diferente
dependiendo de la capacidad de cada una de absorber el impacto. Aunque algunos
consideran que la vulnerabilidad, vista así, es un sinónimo de pobreza, quienes postulan
el modelo indican que la pobreza se refiere a necesidades básicas insatisfechas y
restricciones de acceso a los recursos, mientras que esta manera de ver la vulnerabilidad
se refiere más bien a una falta de capacidad de defenderse y de superar una calamidad
(Chambers 1989). Como derivación de estos planteamientos se ha llegado a argumentar
que los conceptos de tropicalidad, desarrollo y vulnerabilidad –respectivamente desde
el siglo XVII y hasta principios del XX, durante la posguerra y a finales del siglo XX–
forman parte de un mismo discurso cultural de occidente, que se ha referido a amplias
regiones del mundo de una misma forma generalizante y denigrante, como regiones
dominadas por las enfermedades, golpeadas por la pobreza y propensas a desastres
respectivamente (Bankoff 2001). Por otra parte, desde el punto de vista de la
comunicación, considerando los procesos a través de los cuales se construye individual
o colectivamente el significado de los conceptos, otros autores han asumido una
23
posición crítica frente a los diferentes enfoques anteriores. Señalan que, en general,
existe un carácter positivista y conductista en las diferentes propuestas conceptuales,
debido a que en cualquier caso los conceptos formulados son descripciones
estructuralistas o constructivistas de expertos con fines de intervención o manipulación.
La mayoría de estos planteamientos hacen énfasis en el rol activo que las personas
tienen en la construcción del significado del riesgo y en el papel de la comunicación
como poder de transformación, indicando que al ser el riesgo una apreciación, lectura o
“imaginario” y no algo externo a las personas, es fundamental considerar las
percepciones, actitudes y motivaciones individuales y colectivas, las cuales pueden
variar de manera notable de un contexto a otro, si se desea comprender mejor el tema
(Johnson y Covello (1987); Slovic 1992; Luhmann 1993; Maskrey 1993b/94; Adams
1995; Muñoz-Carmona 1997).
1.4.4. Crítica a los diferentes enfoques
La concepción del riesgo y la terminología asociada a su definición no sólo ha

variado con el tiempo. También ha variado desde la perspectiva disciplinar desde la
cual se ha abordado su noción. Esto significa, que a pesar del refinamiento con que se
le trata desde los diferentes ámbitos del conocimiento, no existe en realidad una
concepción que unifique las diferentes aproximaciones o que recoja de manera
consistente y coherente los distintos enfoques. Aun cuando al referirse a riesgo la
mayoría de quienes están relacionados con el tema de los desastres cree que se está
hablando del mismo concepto, en realidad existen serias diferencias que no facilitan
identificar con claridad de qué manera se puede reducir con éxito; es decir, de qué
forma se debe llevar a cabo su gestión con eficacia y efectividad.
Psicólogos, sociólogos e historiadores proponen una noción del riesgo, socialmente
construida, “constructivista”, que se obtiene de la percepción individual o colectiva, las
representaciones socio-culturales y la interacción entre diferentes actores sociales. En
contraste ingenieros, geólogos, epidemiólogos, geógrafos y economistas adoptan, en
general, un punto de vista que algunos de ellos consideran como “realista” u “objetivo”,
basándose en la hipótesis de que el riesgo se puede cuantificar o evaluar objetivamente.
El aquí llamado enfoque de las ciencias naturales es una visión de enfoque parcial,
que sin duda a contribuido al conocimiento paulatino de una parte fundamental del
riesgo: la amenaza. Sin embargo, el que todavía se confunda el concepto de riesgo con
el concepto de amenaza puede tener implicaciones insospechadas. Un evento natural
intenso no es sinónimo de desastre y por lo tanto el riesgo no debe entenderse
exclusivamente como la posible ocurrencia de un fenómeno natural, como un
terremoto, una erupción volcánica, un huracán, etc. Este tipo de concepción ha
contribuido a desorientar la lectura o el “imaginario” de la población expuesta. De esta
circunstancia, incluso, se han aprovechado autoridades políticas inescrupulosas,
argumentando que las consecuencias no se pueden evitar por tratarse de hechos de la
naturaleza. Incluso, esta concepción ha favorecido virtualmente a mantener en algunas
legislaciones figuras jurídicas que liberan de culpabilidad a quienes han obrado
negligentemente en su deber de proteger la comunidad y sus bienes.
24
El enfoque aquí llamado de las ciencias aplicadas difiere del enfoque de las ciencias
naturales en que su interés está dirigido hacia los efectos del suceso sobre un elemento
expuesto y no hacia el suceso mismo. Sin duda, el aporte de la ingeniería desde la
perspectiva de la confiabilidad, la seguridad y el análisis de riesgo, al estudiar la
capacidad de un sistema de mantener su función o aptitud, significa un salto o un
cambio de paradigma en lo que atañe al entendimiento del problema. Sin embargo,
aunque mediante esta concepción se propone un concepto de riesgo más completo, de
todas maneras este enfoque sigue siendo parcial y fisicalísta. El análisis de riesgo
cambia notablemente si el sistema en vez de ser una estructura (una planta nuclear o
una industria química, etc.) es una comunidad o la sociedad misma. La extrapolación
metodológica y el uso de conceptos como “probabilidad”, “consecuencias” y
“contexto” debe realizarse con extremo cuidado. La aceptabilidad o el análisis
beneficio/costo son aspectos notablemente diferentes cuando el sistema expuesto es la
sociedad o un subconjunto de ella o cuando en el proceso de análisis se deben tener en
cuenta variables sociales, culturales, institucionales y/o políticas. En general, las
metodologías desarrolladas bajo este enfoque, cuando se trata de desastres, no son
suficientes para ofrecer estimaciones del riesgo completas. En la práctica, tienden a ser,
más bien, evaluaciones de vulnerabilidad física que suplantan la evaluación del riesgo,
el cual se deja a la postre como un resultado secundario. Mediante estas técnicas es
usual que el riesgo se valore en términos económicos, como el producto de estimar el
costo de reposición de la fracción deteriorada del sistema vulnerable afectado y, en el
mejor de los casos, otros costos asociados como el lucro cesante. Incluso, es común
encontrar, en el caso de escenarios futuros de pérdidas, que se le denomine “impacto
social” a la estimación global de posibles víctimas, en términos de muertos y heridos.
Aunque esta información es un dato importante, por ejemplo para la atención de
emergencias, confirma la visión restringida y el desconocimiento que tiene el enfoque
de las ciencias aplicadas de los aspectos sociales, culturales, económicos y políticos que
deben reflejarse en la estimación de la vulnerabilidad y el riesgo desde la perspectiva de
los desastres. No sobra mencionar que, excepto en el caso sísmico, la vulnerabilidad
planteada por este enfoque, en relación con la planificación territorial, ha tenido la
tendencia a ser considerada como una constante por el hecho de que el elemento esté
expuesto o ubicado en el área de influencia del fenómeno peligroso. Muchos mapas de
amenaza se han convertido por esta vía, sin mayor dificultad, en mapas de riesgo,
donde la vulnerabilidad es invariante por estar los elementos físicamente expuestos. Por
lo tanto, este enfoque le sigue dando una especial importancia a la amenaza y la sigue
considerando tácitamente como el origen o la causa única del desastre. El uso de
sistemas de información geográfica SIG ha favorecido esta circunstancia y la visión un
tanto “fotográfica” o “congelada” del riesgo. En el mejor de los casos, el iluminante
concepto de vulnerabilidad, propuesto a la luz de este enfoque, se utiliza al final de
cuentas sólo para explicar el daño físico y otros efectos colaterales directos. Riesgo,
desde esta perspectiva, en general se ha interpretado como un potencial de pérdidas
según los daños factibles. El desastre –es decir, la materialización del riesgo– se ha
visualizado, de manera restringida, a las pérdidas que representan los daños ocurridos y
no, de manera amplia y por derivación, a las consecuencias o al impacto que se causa
25
sobre la sociedad que sufre dichos daños o pérdidas. Sin duda, a esta interpretación ha
contribuido el percibir la vulnerabilidad sólo como “exposición” o, en el mejor de los
casos, como susceptibilidad a sufrir daños, sin hacer prácticamente ninguna referencia a
la resiliencia; que está relacionada con las implicaciones que pueden tener los daños o
pérdidas.
En cuanto al aquí llamado enfoque de las ciencias sociales, se puede afirmar que,
desde la perspectiva de los desastres, su aporte a la concepción del riesgo fue
inicialmente tímido, debido a la marcada tendencia que se tuvo a estudiar el
comportamiento y la respuesta de la población en situaciones de emergencia o en caso
de su inminencia. En los países desarrollados, los científicos sociales, le han dado un
notable énfasis al estudio del riesgo desde el punto de vista de lo cotidiano y de
seguridad de las personas ante hechos tecnológicos que puedan afectar su salud. En
pocos casos se ha demostrado un interés especial en la percepción de individuos o
colectividades sobre posibles desastres, con excepción de eventos bélicos, y aún menos
a las implicaciones o a los procesos que contribuyen a la incubación social de los
mismos. Algunos trabajos, no obstante, han hecho algún énfasis en la capacidad de las
comunidades de absorber el impacto o de recuperarse después de un suceso. Estos
trabajos han tenido el mérito de cuestionar la visión restringida de las ciencias
aplicadas, al indicar que la vulnerabilidad no debe ser considerada exclusivamente
como la posibilidad de un daño físico. Sólo en los últimos años del siglo XX han
surgido con mayor frecuencia planteamientos que abordan el tema del riesgo
considerando que la vulnerabilidad e incluso que la amenaza, en ocasiones, puede ser el
resultado de procesos sociales, económicos y políticos. Si bien este tipo de enfoque
parece ser el más completo, en muchos casos le ha dado un énfasis tal a la lectura y
modelización social de la vulnerabilidad que ha llegado a omitir o inadvertir que el
impacto ambiental y los daños físicos potenciales son fundamentales a la hora de tener
una concepción y una estimación del riesgo. La vulnerabilidad, desde esta perspectiva,
ha tenido la tendencia a interpretarse como una “característica” y no como una
condición o predisposición, resultado de una susceptibilidad, unas fragilidades y una
falta de capacidad para recuperarse. Incluso, algunos autores llegan a perder de vista la
amenaza, que de todas maneras se requiere para establecer la noción de riesgo. No
sobra mencionar, que el concepto riesgo esta asociado a decisión, lo que implica
dimensionarlo en función del tiempo; esto es lo que determina si hay algo por hacer o
no. Pero sin amenaza, sin fenómeno detonante factible, y con una vulnerabilidad
interpretada como si ella fuese una característica, aunque la vulnerabilidad
permaneciera “eternamente”, no habría riesgo ni desastre. No es extraño que algunos
autores del enfoque de las ciencias sociales tengan la tendencia o el sesgo a considerar
la pobreza como la vulnerabilidad misma y no como un factor de vulnerabilidad.
Algunos, que intentan alejarse de esta concepción, precisan que la pobreza la
determinan procesos históricos que restringen el acceso de las personas a los recursos y
que la vulnerabilidad está determinada por procesos históricos que restringen que las
personas tengan medios para enfrentar las amenazas o el acceso a la protección o a la
seguridad. Sin embargo, en general, pocos trabajos se refieren al riesgo o se limitan a
tratar la vulnerabilidad como su sinónimo, pero quizás su mayor carencia está en que,
26
con el argumento de que el riesgo es algo más bien subjetivo, no se intenta estimarlo o
se utilizan técnicas poco consistentes para hacerlo.
Es necesario trascender el antagonismo entre “objetivismo” y “constructivismo” y
confiar más en métodos de evaluación del riesgo tanto cualitativos como cuantitativos.
La acción o decisión implícita que el concepto de riesgo tiene asociada hace necesario
precisar la relación entre la percepción subjetiva del riesgo y la obligatoriedad científica
de su objetivización. Conceptualmente y pragmáticamente es insatisfactorio dejar el
asunto como una simple situación relativa y decir que subjetivamente cada persona
define y asume el riesgo a su manera. Esta posición es totalmente inoperante cuando
ineludiblemente se tiene que intervenir el riesgo desde el punto de vista de la política
pública
De lo anterior se deduce que no obstante los notables avances en la concepción del
riesgo, debido a los enfoques de las diferentes disciplinas relacionadas, existe una alta
fragmentación que no ha permitido concluir una teoría consistente y coherente del riesgo
desde la perspectiva de los desastres. Es de esperarse que siempre existirán diferentes
enfoques y aunque se podría argumentar que dicha circunstancia puede ser irrelevante,
el autor considera que parte de las dificultades para lograr una gestión efectiva del
riesgo ha sido la falta de una concepción integral del riesgo que facilite su estimación e
intervención desde una perspectiva multidisciplinar. En otras palabras, la ausencia de
una teoría holística del riesgo, desde el punto de vista de los desastres, ha favorecido o
contribuido en parte a que el problema crezca a una velocidad mayor que la velocidad
de sus soluciones.
27
28
CAPÍTULO 2
DESASTRES Y SOSTENIBILIDAD
2.1. Sucesos ambientales
Los sucesos ambientales pueden considerarse de tres tipos: Los que nunca han
ocurrido y cuya ocurrencia es demasiado remota, como la aparición de un "hueco" en la
capa de ozono en el Antártico; los que nunca han ocurrido pero cuya ocurrencia es
probable; como el calentamiento por el efecto invernadero; y los que por analogía
histórica o por su razonable entendimiento pueden ser previsibles, como los terremotos,
las erupciones volcánicas, los huracanes, o el deterioro de cuencas hidrográficas y sus
eventos colaterales, tales como inundaciones, avalanchas o deslizamientos, o procesos de
contaminación y eventos tecnológicos, que en general son fenómenos de origen natural o
antrópico o una combinación de ambos.
En el primer caso, por la falta de antecedentes históricos y por el desconocimiento
del proceso generador no se han llevado a cabo acciones anticipadas; en el segundo
caso, aunque es posible llevar a cabo medidas preventivas, debido a la incertidumbre
acerca de las causas, dichas medidas no se han aplicado en forma decidida; y en el
tercer caso, por el cada vez mayor conocimiento de los fenómenos y por la posibilidad
de pronóstico, a través de la gestión de riesgos es posible reducir sus efectos; en el caso
de amenazas naturales inmodificables, mediante la intervención de la vulnerabilidad y
resiliencia de los elementos expuestos, y en el caso de amenazas socio-naturales o
tecnológicas, previniendo su generación, mediante la modificación de los procesos de
deterioro ambiental y mediante el mejoramiento de los niveles de seguridad de las
tecnologías peligrosas.
Internacionalmente es aceptado que durante las próximas décadas, debido a la inercia
biogeoquímica y de los sistemas socioeconómicos, algunas tendencias ambientales no
van a cambiar, a menos que ocurran eventos inesperados y lo suficientemente intensos
para modificarlas. Tales tendencias son, en general, el incremento del calentamiento
global por el efecto invernadero; la contaminación endémica del agua; el aumento
relativo de la producción agrícola y del consumo de energía por el aumento de la
población (aunque su incremento per capita sea menor); el deterioro mayor de la calidad
ambiental en los países en desarrollo; y el incremento en la ocurrencia de desastres de
origen natural y antrópico (Biswas 1987).
El interés mundial por el medio ambiente y por su acelerado deterioro se ha
intensificado en los últimos decenios, pues el agotamiento de los recursos naturales
renovables y no renovables, el aumento y concentración de la población, la atención de
las necesidades urgentes que demanda la existencia de las especies y la ocurrencia cada
vez mayor de desastres, son situaciones preocupantes cuya velocidad supera el alcance
actual de sus soluciones.
21
Los postulados del Desarrollo Sostenible propuestos por la Unión Internacional para
la Conservación de la Naturaleza (UICN), acogidos por el Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), plantean la interrelación de una serie de
factores que implican el replanteamiento de sistemas políticos, económicos, sociales,
productivos, tecnológicos, administrativos, y un nuevo orden en la relaciones
internacionales (Blanco-Alarcón et al, 1989). De otra parte, como consecuencia de esta
situación, que ha venido afectando con mayor severidad a los países en desarrollo, la
Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó declarar los años 90 como el
"Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales" (DIRDN), con el
fin de promover la mitigación de los riesgos mediante la incorporación de la prevención
de los desastres en el desarrollo económico y social en todas las naciones del mundo.
Un concepto de medio ambiente donde la gestión se limita exclusivamente a su
protección y preservación y donde al ser humano se le reconoce como algo externo que
puede causarle acciones nocivas, necesariamente es limitado y no corresponde a la
realidad (Hermelin, 1991). Esta tendencia ha conducido a una definición incompleta de lo
que puede entenderse como impacto ambiental, excluyéndose eventos de origen natural y
antrópico que pueden afectar intensamente no sólo al ser humano sino, también, a
recursos renovables y no-renovables.
"...pareciera que la naturaleza tuviera dos caras, como el antiguo dios

romano Janos: La cara sonriente, a la que hay que proteger y la cara
amenazante, contra la que hay que protegerse, ...pero las dos son caras del
mismo ente, y los ritos realizados ante cualquiera de los dos rostros tendrán
consecuencias sobre el otro...", Michel Hermelín.
El término amenaza es usado para describir el peligro latente que representa una
amplia variedad de fenómenos; desde aquellos cuya ocurrencia se considera
exclusivamente de origen natural, como terremotos, huracanes, erupciones volcánicas,
etc., hasta aquellos cuyo origen se considera exclusivamente humano, tales como las
guerras y los accidentes industriales. Entre estos dos extremos, hay un amplio espectro de
fenómenos, como por ejemplo hambrunas, inundaciones y deslizamientos, los cuales son
provocados por la combinación de factores naturales y humanos.
Los desastres son situaciones o procesos sociales que se desencadenan como
resultado de dos factores concomitantes y mutuamente condicionantes. Por una parte, de
la inminencia o efectiva ocurrencia de un agente detonante que caracteriza a una amenaza
y, por otra parte, de la vulnerabilidad ante dicho agente de los elementos expuestos; que
no es otra cosa diferente que aquellas condiciones que favorecen o facilitan que una vez
materializada la amenaza se cause efectos severos sobre el contexto urbano, ambiental y
social. Aceptando que lo urbano y lo social son, también, componentes de los
ecosistemas, en todos los casos una crisis, más que generar un desastre, es un desastre y
por lo tanto la estimación de la posible ocurrencia de futuras crisis o desastres, de origen
natural, social o socio-natural, debe ser un aspecto a tener en cuenta en la planificación
del desarrollo.
22
Desastres y Sostenibilidad
Muchos países se encuentran localizados en zonas de complejidad tectónica, en donde

existe una alta actividad sísmica y volcánica que se ha evidenciado en el pasado por la
ocurrencia de sismos destructores, tsunamis y la activación reciente de volcanes.
Igualmente, por lo abrupto de sus regiones montañosas y la acción de agentes antrópicos,
biológicos y meteóricos tales como las lluvias, los vientos y los cambios de temperatura
característicos de condiciones climáticas extremas, un amplio número de países son
altamente propensos a la acción de eventos severos de erosión, deslizamiento, aludes e
inundaciones. Debido a que en muchos casos la población se encuentra concentrada en
grandes ciudades localizadas en las zonas de mayor amenaza o peligro, el potencial de
desastre resulta significativamente alto para muchos países.
La reducción de la vulnerabilidad de la sociedad y del hábitat natural y urbano debe
ser un objetivo explícito de la planificación del desarrollo económico, social y ambiental
desde la perspectiva de lo territorial y sectorial. La vulnerabilidad y la falta de resiliencia
de una comunidad representan un déficit en la calidad de vida de la población. En
consecuencia, la gestión de riesgos es una estrategia ineludible para lograr un desarrollo
sostenible.
2.1.1. Potencial de crisis
Se entiende el medio ambiente como un sistema cuyos elementos se hallan en

permanente interacción o como una red de relaciones activas entre dichos elementos, que
determina las condiciones de existencia de los mismos y de la totalidad del sistema.
Cuando dentro de la dinámica o proceso de interacción ocurren cambios,
transformaciones o alteraciones que no son posibles de absorber por falta de flexibilidad
o capacidad de adaptación, surge una crisis (Wilches-Chaux, 1989). Esta crisis, que
puede presentarse como consecuencia de una reacción en cadena de influencias, se le
denomina desastre, calificativo que depende de la valoración social que la comunidad le
asigne y que en todos los casos es un impacto ambiental desfavorable.
La evolución en el tiempo de los complejos sistemas sociales y biogeoquímicos no
puede ser representada adecuadamente por funciones lineales o curvas suaves y
continuas, excepto en el caso de aproximaciones sobre cortos segmentos de tiempo. La
evolución real de estos sistemas usualmente contiene positivas retroalimentaciones y
comportamientos no lineales e incluso discontinuidades, lo que hace muy difícil
predecirlos aunque en retrospectiva sea fácil explicarlos (Merkhofer, 1987). Los
conceptos de vulnerabilidad, o predisposición a la afectación, y resiliencia, o capacidad
de recuperación, entran a jugar un papel fundamental debido a su significativa relación
con la posible ocurrencia de discontinuidades. Un sistema puede saltar de un estado
cuasiconstante a otro si es alterado por una perturbación suficientemente impactante, lo
cual no depende solamente de la intensidad del evento sino, también, de posibles
inestabilidades no fácilmente percibibles del sistema.
Las situaciones de crisis no son más que la materialización de unas condiciones de
riesgo existentes, las cuales a su vez dependen no solamente de la acción de un agente
externo perturbador o detonante, que bien podría ser un evento o un proceso acumulativo
de deterioro, sino de unas condiciones de vulnerabilidad, que son los agentes que
23
favorecen o facilitan que se desencadene la crisis ante la ocurrencia del evento detonante
o del sobrepaso de un umbral crítico del proceso de deterioro. Las condiciones sociales y
ambientales que caracterizan la vulnerabilidad o fragilidad de un asentamiento humano,
por ejemplo, son en general el resultado de los estilos de desarrollo aplicados y de la
deuda que se ha generado con la naturaleza, lo cual obedece a un proceso de gestación o
incubación. En otras palabras, las situaciones de crisis e incluso los desastres son
problemas del desarrollo aun no resueltos que deben analizarse desde el ángulo de la
economía política y no solamente como simples hechos explicados de una manera
exclusivamente tecnocrática. La vulnerabilidad en sus diferentes modalidades no es otra
cosa que un déficit de desarrollo y una cuenta ambiental negativa hacia la cual se deben
dirigir los esfuerzos de la gestión preventiva desde el punto de vista del planeamiento,
con el fin de reducir o evitar las consecuencias sociales, económicas y ambientales.
Metodológicamente, el potencial de una situación de crisis de un sistema podría
expresarse en función de la posibilidad de que se presente un agente detonante externo o
interno al sistema y unas condiciones de inestabilidad en el mismo, así:
Cp = f (Ta , Ic) [2.1]
Cp (crisis potential) expresa la factibilidad de la crisis, Ta (trigger agent) representa la

probabilidad de ocurrencia del agente detonante, que puede ser un evento pertubador o la
superación de un umbral crítico en un proceso de deterioro continuo, e Ic (instability
conditions) representa las condiciones de inestabilidad del sistema expuesto al agente
desencadenante de la crisis, Cardona (1995/99). La posibilidad de que esto ocurra debe
plantearse siempre en un lapso o una "ventana" de tiempo, lo que significaría expresar
cada factor en términos de probabilidad.
Las condiciones de inestabilidad o vulnerabilidad son debilidades o deficiencias que
pueden ser de carácter ambiental o ecológico, demográfico o social, económico,
institucional o político, cultural o ideológico, entre otros. Es decir, aspectos relativos a la
suceptibilidad o fragilidad de los elementos expuestos y de sus actividades o relaciones
que facilitan que al ocurrir un evento o proceso difícil de absorber por los mismos se
presente una crisis.
La categoría “desastre” hace referencia a las situaciones de anormalidad grave (esto
es, trascendental y superlativa) que afectan la vida, salud, bienes y hábitat de
poblaciones humanas (y en ciertos casos, poblaciones animales y vegetales) más allá de
los umbrales de resistencia y de autorreparación de los sistemas implicados. El
concepto no se circunscribe al suceso negativo de magnitud e impacto más allá de lo
ordinario; cobra su verdadera dimensión al incluir el sujeto pasivo del suceso y al hacer
referencia a sus debilidades intrínsecas, a su propensión o “sensibilidad” a la amenaza
que se materializará en un evento mayor negativo (la vulnerabilidad); y sobre todo, a su
capacidad de enfrentar el evento (resiliencia), reparar lo dañado y reconstruirse
(autopoiesis).
Desde la anterior perspectiva, el desastre es una situación colectiva de signo
negativo, al que se llega por la conjunción infortunada de fuerzas sobrehumanas (de
origen natural o antrópico) y condiciones de vulnerabilidad, que conlleva un detrimento
24
a una colectividad. Es importante destacar que se trata de situaciones más allá de la

órbita individual, que no obstante, se construyen con una pluralidad de calamidades
personales.
Desde la perspectiva sistémica, para que haya desastre, es necesario que la
perturbación generadora del mismo tenga la capacidad de trastocar el funcionamiento
del sistema en su totalidad o en alguna de sus provincias o subsistemas, de modo tal
que deje sin efecto temporalmente, la cohesión de los elementos del sistema. Desastre,
desde ese punto de vista, es sinónimo de entropía. En términos corrientes es lo mismo
que hablar de anormalidad o lo que es lo mismo, de ruptura del orden establecido.
La existencia de desastre o de pérdidas y daños en general supone la previa
existencia de determinadas condiciones de riesgo. Un desastre representa la
materialización de condiciones de riesgo existente. El riesgo, definido como la
probabilidad de pérdidas futuras, se constituye por la existencia e interacción de dos
tipos de factores: factores de amenaza y de vulnerabilidad. Amenazas que corresponden
a determinadas condiciones físicas de peligro latente que se pueden convertir en
fenómenos destructivos. Estos pueden tener su origen en la dinámica natural o ser
inducidos o causados por los seres humanos. La vulnerabilidad comprende distintas
características propias o intrínsecas de la sociedad que la predispone a sufrir daños en
diversos grados. Una población expuesta a los efectos de un fenómeno físico sufrirá
más o menos daño de acuerdo con el grado de vulnerabilidad que exhibe. El nivel de
riesgo de una sociedad esta relacionado con sus niveles de desarrollo y su capacidad de
modificar los factores de riesgo que potencialmente lo afectan. En este sentido,
desastres son riesgos mal manejados. Todo riesgo esta construido socialmente, aun
cuando el evento físico con lo cual se asocia sea natural.
2.1.2. Desastre: un impacto ambiental
De acuerdo con lo anterior, un desastre significa un impacto ambiental que puede

tener una dimensión variable en términos de volumen, tiempo y espacio. Algunos
significan pocas pérdidas de vidas; otros significan efectos a millones de personas.
Algunos son momentáneos; otros son lentos y duran muchos años. Algunos están
localizados en pocos kilómetros cuadrados; otros cubren varios países.
Aunque científicamente todo impacto ambiental intenso podría considerarse como
un desastre, el sentido común de las personas reconoce como desastres sólo aquellos
que modifican significativamente el volumen o la distribución de la población humana.
Por esta razón, sucesos que ocurren en áreas “vacías”, en donde no existen
asentamientos humanos, raramente son percibidos como desastres. No obstante, es
obvio que no existe un criterio único para calificar como desastre un suceso
demográfico. Una población grande, por ejemplo, puede ser más afectada que una
pequeña en términos absolutos, pero menos afectada en términos relativos (Clarke y
Herington 1989). En consecuencia, aunque sea ampliamente aceptado, la dimensión de
un desastre no sólo depende de la cantidad de población humana que puede ser afectada
sino, también, de su escala en términos ecológicos, económicos y sociales. Un
fenómeno podría no afectar personas en forma directa, pero podría causar perjuicios
25
sobre otros elementos naturales renovables y no-renovables que, igualmente, le darían

la categoría de desastre.
Desde el punto de vista temporal, habitualmente los desastres son interpretados como
graves consecuencias que causan fenómenos súbitos, aunque este calificativo depende
del contexto. Súbito en relación con el tiempo de duración de una vida es diferente de
súbito en relación con el curso de la historia de la humanidad. Existe una real dificultad
para definir la duración de un desastre aunque, como se mencionó anteriormente, muchos
la relacionan con sus efectos demográficos. En un extremo de la escala del tiempo
podrían localizarse como impactos instantáneos desastres provocados por fenómenos
como terremotos, erupciones volcánicas o accidentes aéreos, mientras que como
impactos prolongados pueden considerarse otros desastres causados por fenómenos tales
como la desertificación, las hambrunas y las guerras, sucesos que usualmente tienen
efectos más severos en términos demográficos. Los desastres repentinos impredecibles
cuyas causas históricamente son bien reconocidas producen, en general, un mayor temor
y son percibidos como más catastróficos; justamente por que son inesperados y causan
sensación. Otro aspecto temporal se relaciona con la frecuencia de los fenómenos.
Algunas poblaciones, por ejemplo, están habituadas a un ambiente propenso, donde la
ocurrencia de los sucesos llega a ser casi parte de su estilo de vida, a los cuales llegan a
acostumbrarse o adaptarse; a diferencia de poblaciones localizadas en ambientes en los
que ciertos sucesos, por su poca recurrencia, llegan a ser considerados como hechos
fortuitos.
Espacialmente el impacto de los fenómenos es extremadamente variado. Algunos
desastres son aislados y localizados; otros son difusos y dispersos. Por lo tanto, algunos
sólo son el resultado de los efectos sobre una población, mientras que otros son lo
suficientemente amplios, es decir los daños y las consecuencias del fenómeno cubren
varias poblaciones. El área de influencia de un accidente aéreo o de una erupción
volcánica, por ejemplo, es considerada generalmente como pequeña y discreta; mientras
que una sequía, una hambruna o una epidemia puede llegar a afectar grandes superficies,
incluso de orden continental, transcendiendo en ocasiones fronteras políticas. En
conclusión, el concepto de impacto ambiental o de desastre es relativo a la manera como
se le califica (dimensión temporal, espacial o de volumen) y depende de la valoración
social que la comunidad le asigna.
2.1.3. Degradación ambiental y riesgo
Aun cuando desde el punto de vista urbano ha sido habitual reconocer que el
proceso de degradación ambiental se puede convertir en un detonante de procesos
supuestamente naturales que afectan el hábitat de los asentamientos humanos, debido a
la poca atención que los expertos en temas ambientales le han dado al tema de los
desastres, no se ha asociado de manera explícita dichos temas con la prevención y
mitigación de riesgos. Algunos especialistas ven en el tema hábitat aspectos artificiales
del medio ambiente y no integran a la concepción de los ecosistemas a los
asentamientos humanos, que bien pueden entenderse de una manera más holística como
socio-ecosistemas y que podrían permitir una síntesis y una visión más integral de la
26
problemática urbana y ambiental. Infortunadamente, algo similar se puede decir de los

especialistas en el campo de la gestión de riesgos y prevención de desastres, que al no
integrar a sus modelos y marcos conceptuales los aspectos relativos a la protección del
medio ambiente facilitan una visión reduccionista e incompleta de la problemática de
riesgos y del hábitat urbano. En otras palabras, aparte de los llamados riesgos
tecnológicos, podría ocurrir en ocasiones que algunos de los desastres supuestamente
naturales sean realmente de origen antrópico, bien porque al degradar el medio
ambiente pueden inducir amenazas naturales o porque el aumento de la vulnerabilidad
de los asentamientos humanos incide de manera notoria en la ocurrencia de desastres a
los que también, de manera desacertada, se les califica de desastres naturales.
En Sudamérica, por ejemplo, la zona andina es altamente propensa a procesos de
inestabilidad o deslizamiento y, por su complejidad orográfica, cuenta también con un
amplio número de ríos cuyo comportamiento es de régimen torrencial. En estas
circunstancias se presentan continuamente crecidas repentinas y avalanchas generadas
como resultado de estancamientos en las zonas altas de sus cuencas. Este tipo de
sucesos es, en su gran mayoría, el resultado del desequilibrio ambiental que degrada la
naturaleza; pero también afecta los asentamientos humanos. Las cuencas hidrográficas
se deterioran y con ello se interrumpe el ciclo hídrico, se agota el agua, se reseca la
tierra y los cultivos se quedan sin riego. Procesos de deforestación e incendios han
estado destruyendo la vegetación protectora de los suelos y estabilizadora del clima,
causando erosión e inestabilidad de laderas; los suelos agrícolas se escurren en forma
vertiginosa al paso incontenible de las escorrentías, generando sedimentación de valles,
cursos de agua, estanques y ciudades donde los sistemas de alcantarillados son
colmatados. La destrucción de la vegetación significa despojar de su hábitat a la fauna;
la desaparición del manglar en las zonas costeras facilita las inundaciones y empobrece
la pesca. Los lagos, ciénagas y cursos de agua en las zonas bajas han estado siendo
desecados y terraplenados para habilitar tierras para habitar y cultivar; la minería ha
esterilizado tierras y ha contribuido a sedimentar cauces y desestabilizar laderas. Estos
procesos en las áreas interandinas son causantes de sucesos hidrogeodinámicos intensos
como deslizamientos, inundaciones y avalanchas que arrasan viviendas, obras de
infraestructura y generan pérdidas de vidas. Las actividades industriales y agro-
industriales en sitios mal escogidos contaminan ciudades, valles, aguas, vegetación y
atmósfera y pueden llegar a ser serias amenazas tecnológicas para asentamientos
humanos circundantes. La urbanización ha venido contaminando las mejores tierras
agrícolas, pecuarias y forestales y ha generado al mismo tiempo, como consecuencia de
desajustes sociales en la estructura de la tenencia, asentamientos humanos marginales
en áreas degradadas (Blanco-Alarcón 1989).
2.2. Planificación del hábitat urbano
La situación ambiental de las ciudades está directamente relacionada con los

problemas que conlleva el acelerado proceso de urbanización, producto de
desequilibrios de orden social y económico a través de la historia. El proceso del
desarrollo y urbanización para el cual los países industrializados necesitaron muchos
27
años, se efectúa en los países en desarrollo en un lapso de tiempo mucho más corto, con
características completamente diferentes. Este proceso comienza a darse en forma
notoria a partir de los años treinta y se acentúa en la décadas de los años cincuenta y
sesenta siendo su fenómeno más marcado el acelerado crecimiento demográfico y
urbano, el cual se generó por el proceso de industrialización incrementado a partir de la
crisis mundial de los años treinta y la migración de las zonas rurales hacia los centros
urbanos. Las consecuencias de este proceso, tanto en el orden social y económico con
sus características de marginalidad, disgregación urbana y deterioro ambiental, son bien
conocidas: desempleo, alto déficit de vivienda, carencia de servicios públicos y
sociales, economía informal, hacinamiento, violencia social, aumento de la
vulnerabilidad ante los fenómenos naturales y disminución de la calidad de vida.
La relación de la distribución de la población y su tendencia a una mayor
concentración en las ciudades, está exigiendo una pronta y eficaz solución de los
problemas ambientales urbanos, por ser allí donde está ubicada la mayor parte de la
población y donde se producen graves impactos al medio ambiente, que trascienden los
límites mismos de la ciudad.
La situación ambiental de muchas ciudades en América Latina y el Caribe se refiere
a problemas de salud y bienestar originados por diversos tipos de contaminación,
saneamiento ambiental en amplias capas de la población (hacinamiento, carencia y baja
calidad del agua potable, alcantarillado, basuras, convivencia con animales domésticos,
afectación por roedores y otras plagas), deterioro e invasión del espacio público,
contaminación visual, deficiencia en el servicio de transporte y congestión vehícular,
degradación del entorno, ubicación en barrios en zonas de peligro y marginalidad.
Por la concentración de personas, de empresas, de todos sus desechos y de
vehículos motorizados, las ciudades a menudo son lugares peligrosos para vivir y
trabajar. Pero esta concentración brinda oportunidades. Hay considerables economías
en la reducción de riesgos por inundación, terremotos o ciclones y en la respuesta
rápida y eficaz a los desastres. Generalmente hay una mayor capacidad entre los
habitantes de la ciudad para ayudar a pagar tales medidas, si los costos están
controlados y los riesgos bien informados. Las soluciones conducidas por la comunidad
pueden ser posibles aún si las autoridades locales o nacionales son indiferentes o
débiles.
Las altas densidades de población significan menores costos por hogar y por
empresas para el suministro de agua potable de cañería, recolección de basura, drenajes
para aguas superficiales, casi todas las formas de atención a la salud y la educación y
servicios de emergencia. La concentración de la industria reduce los costos unitarios
para el control de la contaminación, el manejo de los desechos peligrosos y el control
de plantas, equipos, salud y seguridad ocupacional.
La demanda de tierras relativas a la población podrían reducirse por la
concentración poblacional. Esto permitiría a los hogares y al comercio eludir los sitios
más peligrosos, tales como laderas propensas a deslizamientos de tierra o mezclar en
estos sitios la mitigación de riesgos. Aún en ciudades donde cientos de miles de
personas viven en lugares de riesgo de inundación o deslizamientos de tierra, el
problema no es tanto la falta de tierras sino que los hogares de bajos ingresos no pueden
28
costearse sitios más seguros y los gobiernos les dan poca ayuda para encontrar otras
alternativas.
El incremento urbanístico refleja tanto cambios económicos como políticos. El
principal cambio económico es el aumento de la economía mundial en más de cuatro
veces su volumen desde 1950, en el que el crecimiento de las actividades económicas
de base urbana es más rápido que el de la agricultura y otras actividades rurales. Los
cambios políticos también han ayudado a apuntalar la urbanización, especialmente la
descolonización y el creciente papel del Estado.
Una creciente proporción de personas vive en las grandes ciudades. Por el año 1990,
una sexta parte de la población mundial vivía en ciudades de un millón de habitantes o
más. Había 12 ciudades de más de 10 millones. El tamaño promedio de las 100
ciudades más grandes ha crecido de cerca de 700,000 en 1900 a 2.1 millones en 1950 y
5.1 millones en 1990. Circunstancias excepcionales -conflictos civiles o sequías-
pueden causar un rápido crecimiento de las ciudades sin un crecimiento económico,
pero el incremento urbanístico usualmente es un signo positivo de cambio, asociado
con una economía más diversificada y fuerte y un mayor ingreso nacional per cápita.
En las ciudades más grandes del mundo se concentran las mayores economías.
Muchos gobiernos han tratado de presentar los problemas de la administración del
cambio urbano como si estuvieran relacionados principalmente con la tasa de
crecimiento. Más que las tasas de crecimiento, los problemas de ciudades en la mayoría
de los países de ingresos bajos o medios -rápida expansión de asentamientos
informales, superpoblación en distritos con multifamiliares decadentes, fallas de las
autoridades de la ciudad en el suministro de agua, saneamiento, recolección de basura,
cuidado de la salud y más- están más relacionados con la incapacidad de los gobiernos
para cambiar su base institucional para poder manejar una sociedad urbana creciente.
2.2.1. Desastres y desarrollo
En la evaluación de los riesgos urbanos, está claro que muchas ciudades están
construidas sobre, o contienen, sitios propensos a desastres debido a tres razones
principales. Primero, las ciudades se fundaron en lugares peligrosos porque en esa
época las ventajas del sitio valían más que los riesgos. El desarrollo inicial de muchas
ciudades en valles con ríos o deltas propensos a inundarse se vinculaba a la
disponibilidad de agua fresca o tierra fértil. Muchas ciudades también se establecieron
en las costas o cerca de los ríos debido a la importancia económica, política y militar de
los puertos y el transporte acuático. Segundo, el desarrollo de las ciudades no estaba
conducido por una cultura de prevención de desastres. La construcción de cualquier
ciudad involucra modificaciones masivas del sitio natural, usualmente sin medidas que
minimicen el riesgo. La explotación de los bosques y suelos para alimentos, leña y
otros materiales, con frecuencia trastornan el régimen de las cuencas. La exposición de
los suelos para la construcción ocasiona la erosión, incrementando las cargas de arena
que bloquean los drenajes, levantan el fondo de los ríos y aumentan las inundaciones.
La extracción de agua subterránea puede causar serios hundimientos e interfiere con los
sistemas de drenaje, lo cual incrementa el riesgo de inundaciones. La expansión de
29
áreas para construir incrementa los deslizamientos. A menudo, las medidas capaces de
reducir todos estos riesgos se ejecutan de manera inadecuada o no se llevan a cabo.
Tercero, las ciudades traspasaron lo que originalmente fueron sitios relativamente
seguros. Muchas de las ciudades más grandes del mundo se fundaron siglos atrás, en
sitios que originalmente eran seguros y convenientes. Cuando estas ciudades eran
relativamente pequeñas, no había necesidad de un desarrollo urbano en sitios
peligrosos. Conforme éstas crecieron, la población no pudo ser ubicada en áreas
seguras, o bien todos los sitios seguros y bien ubicados se volvieron muy caros para los
grupos de bajos ingresos.
¿Por qué una ciudad que está en un lugar peligroso -o una que rebasa su sitio
seguro- no deja de crecer y permite que las nuevas inversiones urbanísticas se vayan a
otras partes? Una de las razones es el monto de las inversiones existentes y la
multiplicidad de intereses creados, que propician la inercia contraria al traslado de una
nueva localidad o al enfoque que tome medidas para disminuir los riesgos en un sitio.
La opción de los conceptos de sostenibilidad y desarrollo sostenible, implican una
redefinición de los enfoques tradicionales para abordar los problemas ambientales
urbanos. Su reciente formulación demanda un esfuerzo definitorio como categorías
interpretativas y operativas idóneas. Las ciudades pueden favorecer o impedir procesos
de sostenibilidad a partir de sus relaciones con el medio y dependiendo de su forma y
estructura, ya que a su vez son ordenadoras del territorio, generan procesos de
producción, son consumidoras y productoras de desechos.
La aplicación del concepto de “sostenibilidad” urbana debe necesariamente referirse
a formas de ocupar, producir y consumir el espacio edificado para garantizar la
permanente regeneración de sus sistemas sociales y económicos lo cual solo se logra
mediante la adopción de patrones de ordenamiento y ocupación del suelo que
garanticen dicha regeneración. Estos patrones de ordenamiento de materializan en
diversos “atributos” que distinguen una ciudad sostenible de una que no lo es,
independiente de su tamaño, localización o papel regional. Un sistema urbano
sostenible se caracteriza por su “capacidad portante” definida como aquella que permite
la regeneración permanente de los sistemas de soporte de la vida y la actividad
económica mediante patrones específicos de ocupar y utilizar el territorio.
Las zonas de peligro en los centros urbanos, en general, coinciden con las áreas que
presentan condiciones de subnormalidad o marginalidad; sus habitantes tienen niveles de
ingresos familiares que les imposibilita el acceso al crédito de vivienda institucional,
cuando ésta existe. Los costos de las reubicaciones y, en general, la insuficiencia de
recursos técnicos y financieros por parte de los municipios y la limitada capacidad
económica de la población potencialmente beneficiada, implican la necesidad de contar
con el apoyo técnico y financiero por parte de entidades gubernamentales y
organizaciones no gubernamentales (ONGs) del orden provincial y nacional (Ramírez,
1991).
En consecuencia, el desarrollo de nuevos proyectos de vivienda, de reubicación de
asentamientos humanos y de mejoramiento de vivienda y entorno requiere que las
entidades del estado y las ONGs además de su apoyo financiero, aporten asesoría técnica,
la cual debe realizarse promoviendo tecnologías constructivas adecuadas que permitan
30
garantizar la protección de la inversión y el patrimonio de las familias favorecidas por

este tipo de programas asociativos, contribuyendo no sólo a disminuir el riesgo sino
también a mejorar la calidad de vida de la población expuesta a las amenazas, que por
motivos de la tenencia de la tierra en general corresponde a la más pobre.
De otra parte, desde el punto de vista de la ecología humana, es importante mencionar
que el riesgo proviene en ocasiones del inadecuado desarrollo de los asentamientos
humanos, no sólo en términos de localización de los mismos en zonas amenazadas por
fenómenos de inestabilidad o por la posible influencia de peligros de origen industrial o
tecnológico, sino también por el desorden urbano, la pérdida del espacio público y el bajo
nivel de saneamiento ambiental (CNUAH-HABITAT-JNV, 1988).
Muchos de los países en desarrollo duplicarán su población urbana en los próximos
veinte años, lo que posiblemente significará un aumento dramático de la vulnerabilidad
como resultado del desorden urbano, la dificultad de proveer servicios públicos y debido
al proceso de industrialización. Solamente incorporando criterios de prevención en la
planificación física (urbana y/o territorial), la planificación sectorial y socio-económica y
formulando modelos prospectivos de indicadores que permitan detectar mediante alertas
tempranas posibles crisis, será posible un proceso equilibrado que pueda interpretarse
como desarrollo sostenible.
2.2.2. La intervención sobre el riesgo y los desastres.
Tradicionalmente la intervención sobre riesgos y desastres se ha considerado en

términos de lo que se ha llamado el ciclo o continuum de los desastres, en el cual se
identifican varias fases y tipos de intervención de acuerdo con la situación particular
que se enfrenta. Los términos prevención y mitigación se han utilizado para referirse a
las actividades que pretenden reducir los factores de amenaza y vulnerabilidad en la
sociedad y así reducir la posibilidad o la magnitud de futuros desastres o daños en
general. Los preparativos o la fase de preparación comprende actividades que
promueven mejores opciones y prácticas durante la fase previa a un desastre o una vez
impactada una sociedad por un evento físico determinado. La respuesta de emergencia
o ayuda humanitaria pretende garantizar condiciones de seguridad y de vida para las
poblaciones afectadas durante el período pos-evento. Y, las actividades de
rehabilitación y reconstrucción pretenden, óptimamente, restaurar, transformar y
mejorar las condiciones económicas, sociales, infraestructurales y de vida en general de
las zonas afectadas, dotándolas de mayores condiciones de seguridad en el futuro a
través de esquemas de intervención que puedan reducir el riesgo. En este sentido la
recuperación (rehabilitación y reconstrucción) se ha visto imbuida de la idea de la
prevención y mitigación de futuros desastres. El Apéndice I presenta un glosario de
términos en los cuales se han incluido los deferentes concepto utilizados en estos
apuntes. Dichos términos son el resultado de una depuración y ajuste conceptual
realizado desde finales de los años 80; época en que se llevó a cabo e primer acopio e
intento de definiciones generales (Cardona 1990).
31
32
CAPÍTULO 3
AMENAZAS NATURALES Y ANTRÓPICAS
3.1. Estudio del peligro
En la actualidad, en el ámbito de los desastres y riesgos, es ampliamente utilizado el

concepto de amenaza, no obstante que durante años se ha presentado una falta de
unanimidad en su significado por parte de los diferentes autores. A continuación se
presentan varias definiciones que expresan alguna similitud pero no necesariamente
significan lo mismo si se les revisa cuidadosamente:
“Dar indicios de estar inminente alguna cosa mala o desagradable: anunciarla,
presagiarla”. (Diccionario de la Real Academia Española 1992).
“Una evaluación de una situación severa, la probabilidad de ocurrencia de un
evento arriesgado en un periodo de tiempo dado”.
“Condiciones o procesos que tienden a iniciar episodios de daños excepcionales”.
“Factor externo a una comunidad expuesta (o a un sistema expuesto), representado
por la potencial ocurrencia de un fenómeno (o accidente) desencadenante, el cual puede
producir un desastre al manifestarse”.
“Probabilidad de ocurrencia de la magnitud de un fenómeno que pueda causar
daño”.
“Eventos naturales extremos que pueden afectar diferentes sitios singularmente o en
combinación (líneas costaneras, laderas, fallas sísmicas, sabanas, bosques tropicales,
etc.), en diferentes épocas (estación del año, hora del día, sobre diferentes periodos de
regreso, de diferente duración). La amenaza tiene diferentes grados de intensidad y
severidad”.
“Un evento (…) de la naturaleza, tal como un terremoto. Existen amenazas de dos
tipos, primaria y secundaria. La primaria afecta asentamientos humanos. La secundaria
surge con posterioridad a la primaria y contribuye a aumentar las pérdidas y el
sufrimiento”.
“Probabilidad de que ocurra un riesgo frente al cual una comunidad es vulnerable”.
“Es la condición física, química o natural con el potencial de causar consecuencias
no deseables o daños sobre la población, la propiedad o el medio ambiente en general.
Se expresa en términos de la frecuencia de ocurrencia del evento peligroso dentro de un
lapso específico de tiempo en un lugar determinado”.
Estas definiciones, que en su mayoría provienen de la literatura de los desastres,
ilustran falta de coherencia y rigor en la definición del concepto. En ocasiones la
33
amenaza se confunde con el episodio que puede generar o con el suceso que la
caracteriza y en otras se le trata como equivalente a riesgo. Por esta razón, el autor se
refiere a la amenaza como un sinónimo de peligro latente que representa la posible
manifestación dentro de un período de tiempo de un fenómeno peligroso de origen
natural, tecnológico o provocado por el hombre, que puede producir efectos adversos en
las personas, los bienes y servicios y el ambiente.
Así, desde el punto de vista conceptual, la amenaza se entiende como un factor de
riesgo externo de un elemento o grupo de elementos expuestos, que se expresa como la
probabilidad de que un suceso se presente con una cierta intensidad, en un sitio especifico
y en dentro de un periodo de tiempo definido. De la misma manera como la
vulnerabilidad, se puede entender como un factor de riesgo interno que se puede
expresar como la probabilidad de que el sistema o el sujeto expuesto sea afectado por el
suceso o fenómeno que caracteriza la amenaza.
De forma general las amenazas se pueden diferenciar en dos grandes grupos de
acuerdo con su origen: amenazas naturales y amenazas antrópicas.
3.2. Amenazas naturales
Algunas amenazas se les clasifica como de origen natural porque están asociadas
con la posible ocurrencia de fenómenos de la naturaleza como expresión de su
dinámica o funcionamiento. En muchos casos no pueden ser neutralizadas debido a que
su mecanismo de origen difícilmente puede ser intervenido, aun cuando en algunas
ocasiones puede existir algún tipo de control. Como ejemplos de fenómenos naturales
que pueden convertirse en amenaza para una comunidad expuesta a su influencia se
pueden mencionar la actividad volcánica, los terremotos, los tsunamis, los huracanes, el
fenómeno de El Niño, entre otros. La mayoría de estos sucesos que caracterizan las
amenazas naturales se producen de manera súbita o repentina, aunque en algunos casos
su ocurrencia también puede ser lenta. Las amenazas de origen natural en muchas
ocasiones se encuentran interrelacionadas unas con otras, es decir, que la ocurrencia de
un fenómeno natural puede generar o desencadenar la ocurrencia de otros. Es así como
la ocurrencia de sismos puede generar deslizamientos, los huracanes pueden generar
inundaciones y las sequías pueden provocar el agotamiento de acuíferos.
Una amenaza corresponde a la posible ocurrencia de un suceso o fenómeno con una
severidad suficiente para afectar a un sistema o unos elementos expuestos. Existen
especialidades de las ciencias naturales, como la Meteorología, la Hidrología, la
Oceanografía, la Sismología, la Geología, la Geotécnia, entre otras ciencias de la tierra,
que estudian fenómenos que, en general, se reconocen como de origen natural (National
Geographic 1997). Incluso algunos sucesos muy poco frecuentes son también objeto
del estudio de especialistas; uno de ellos es la posible colisión de cuerpos celestes
contra el planeta, que sin duda también representa una amenaza de origen natural. Por
esta razón, se podría decir que existen muchos fenómenos potencialmente peligrosos,
sin embargo los más comunes y frecuentes son los que se tienen en cuenta para su
descripción y clasificación normalmente. Desde la perspectiva de las ciencias naturales
estos eventos se pueden clasificar de diversas formas y existe mucha literatura dedicada
34
Amenazas Naturales y Antrópicas
a su descripción (Smith 1992; Alexander 1993; Siegel 1996). Una de las diferentes
maneras de clasificar los fenómenos o eventos naturales generadores de amenaza puede
ser la siguiente de acuerdo con su origen o causa principal:
a) Fenómenos geodinámicos: Son sucesos que pueden ser endógenos o exógenos
dependiendo si son eventos generados por la geodinámica interna o externa de la
tierra. A este tipo de fenómenos corresponden los sucesos de origen tectónico como
los sismos, las erupciones volcánicas, los tsunami o maremotos y las grandes
deformaciones del suelo causadas por licuefacción o el movimiento de fallas
geológicas. También se clasifican dentro de esta tipología los fenómenos de
remoción en masa, donde se pueden mencionar la caída o volcamiento de rocas, los
deslizamientos, reptaciones, flujos de escombros o deslaves y avalanchas, y la
subsidencia o hundimientos.
b) Fenómenos hidrológicos: Son eventos relacionados con la dinámica del agua en la
superficie y al interior de la corteza terrestre. Pertenecen a este tipo de fenómenos,
las inundaciones lentas en planicie y las inundaciones súbitas de alta pendiente o de
régimen torrencial; los desbordamientos de ríos y lagos y el anegamiento de zonas
bajas por el aumento inusitado de volúmenes de agua o caudal; también se pueden
clasificar sucesos tales como la erosión terrestre y costera, la sedimentación, la
salinización, el agotamiento de acuíferos, la desertificación y las sequías.
c) Fenómenos atmosféricos: Pertenecen a este tipo sucesos de origen meteorológico
como los tornados y vendavales; las lluvias torrenciales y tormentas; fenómenos
climáticos tales como las heladas, las granizadas, cambios fuertes de temperatura e
incendios forestales; y eventos de interacción oceánico-atmosférica como los
huracanes (ciclones o tifones) y el fenómeno de El Niño. Estos últimos son a su vez
generadores de eventos hidrológicos y geodinámicos extremos, exacerbados por la
intensidad de sus efectos o por cambios climáticos globales.
d) Fenómenos biológicos: Básicamente se refiere a epidemias y plagas que pueden
afectar al ser humano, a animales productivos o cultivos. Entre los primeros se
pueden mencionar enfermedades causadas por virus, como el cólera, el sarampión,
la gripe y el SIDA, entre otras. Algunos casos representativos de los segundos son
las nubes de langostas, las abejas africanas y la reproducción excesiva de roedores.
3.2.1. Fenómenos geodinámicos
3.2.1.1. Sismos
Un sismo o terremoto es un fenómeno causado por la súbita liberación de energía de

las fuerzas elásticas que se acumulan lentamente a lo largo de una falla dentro de la
corteza terrestre. La severidad o tamaño de un terremoto se mide usualmente de dos
maneras: por su intensidad y su magnitud. La intensidad se relaciona con el efecto del
sismo en un determinado lugar, mientras que la magnitud está relacionada con la cantidad
de energía liberada en el lugar de origen.
35
Para medir la intensidad se han desarrollado varias escalas. Las más conocidas en el
hemisferio occidental son la Escala Mercalli Modificada (MM) y la Escala Medvédev,
Sponheuer y Karnik (MSK), con las cuales se evalúa la intensidad con base en la
descripción de los daños y la percepción del movimiento. Estas escalas, que califican el
movimiento en doce categorías (de I a XII), han sido ampliamente utilizadas y han
servido para hacer estimaciones de eventos descritos cuidadosamente en la historia o para
evaluar la severidad de las sacudidas del suelo en sitios donde no se cuenta con sensores
o registradores de movimiento, tales como sismógrafos o acelerógrafos.
Para medir la magnitud la escala más conocida aunque cada vez menos utilizada por
los sismólogos, es la escala de Richter, que mide la magnitud en forma logarítmica con
base en la cantidad de energía liberada por el movimiento telúrico; estimación que se
realiza con base en instrumentos. Otras magnitudes, obtenidas de acuerdo con
mecanismo de liberación de energía o el tipo de ondas estudiadas, como la magnitud por
momento o la magnitud basada en ondas de cuerpo u ondas superficiales son cada vez
más utilizadas. Un terremoto tiene, entonces, sólo una magnitud, dado que es una medida
de la energía liberada por el evento, y su intensidad en cada sitio de valoración varía de
acuerdo con la distancia o la atenuación de la energía desde el foco o hipocentro al sitio
considerado. La atenuación depende del tipo de material y estructuras a través de las
cuales se propaga la onda, es decir el medio de transmisión, sin embargo en ocasiones,
debido a las características o propiedades del suelo subyacente, tales como la profundidad
de la capa del suelo, su contenido de humedad y su naturaleza geológica (material no
consolidado o roca firme) el movimiento se puede amplificar; fenómeno que se le
denomina efecto de sitio y por lo cual es necesario realizar procesos de microzonificación
sísmica. La predicción de los terremotos es una actividad que se encuentra todavía en una
fase experimental. La predicción involucra el monitoreo u observación sistemática de
muchos aspectos de la tierra, incluyendo pequeños desplazamientos del terreno, cambios
en los niveles del agua, emisiones de gas de la corteza, etc. Sólo en casos muy
excepcionales ha sido posible tener éxito en este tipo de análisis, si se entiende como
predicción el anuncio anticipado del lugar, fecha, hora y magnitud de un evento. No
obstante, los estudios de amenaza sísmica son, de alguna manera, un pronóstico de la
posibilidad de ocurrencia de eventos futuros, en ventanas de tiempo mayores. Con base
en la teoría de la brecha sísmica, el U.S Geological Survey ha preparado mapas de
probabilidad de sismos severos, por ejemplo, en las costas del Pacífico, adaptando los
estudios de Stuart Nishenko de 1985. Trabajos similares han sido realizados por Borok y
Kosovokov en 1990. Según el tamaño y su ubicación, un terremoto puede causar eventos
geodinámicos asociados tales como la vibración o sacudimiento del terreno, ruptura en
superficie de una falla, eventos de remoción en masa, licuación del suelo y el fenómeno
del tsunami en algunas áreas costeras.
Sacudimiento del terreno

El sacudimiento o movimiento del terreno se debe a la vibración o excitación del
suelo debido a las ondas sísmicas. Estas ondas sísmicas se propagan a diferentes
velocidades a través del interior (ondas de cuerpo) o sobre la superficie de la tierra (ondas
36
superficiales). La primera onda que llega es la onda P u onda de presión (presure wave),
que causa movimiento de compresión en el mismo sentido de su propagación.
Posteriormente, llegan las ondas de corte (shear waves), u ondas S, que causan que la
tierra se mueva perpendicularmente a la dirección de su propagación. Un tercer grupo de
ondas son las ondas superficiales, como la onda Love y la onda Rayleigh, cuya velocidad
de propagación es menor que las ondas de cuerpo pero que contribuyen igualmente a los
movimientos o vibraciones fuertes del suelo. En realidad, un movimiento sísmico es una
combinación de este tipo de ondas de manera caótica o desordenada.
Fallamiento en superficie
El fallamiento en superficie es el desplazamiento o la ruptura del terreno debido al
movimiento diferencial a lo largo de la traza de la falla en la cual se presenta el
terremoto. La roca es elástica y puede acumular deformación en sitios donde porciones
de roca adyacentes están siendo sometidas a fuerzas. Cuando los esfuerzos exceden la
resistencia o la capacidad de la roca, ocurre un deslizamiento a lo largo de un plano de
fractura nuevo o preexistente al cual se le conoce como falla. El hipocentro o foco del
sismo es el punto de origen a partir del cual se inicia el desplazamiento a lo largo del
plano de falla. El epicentro es el punto de proyección del hipocentro en la superficie de la
tierra. Las rupturas usualmente no son uniformes y su desarrollo es normalmente
irregular. La ruptura continua hasta alcanzar lugares en los cuales la roca no esta
suficientemente sometida a esfuerzo y donde ya no se propaga más la fractura. Si la
ruptura alcanza la superficie se produce un rompimiento visible al cual usualmente se le
denomina fallamiento en superficie. Este fenómeno está asociado generalmente con
sismos de magnitudes mayores y está restringido a determinadas áreas propensas. Los
desplazamientos del terreno van desde unos pocos milímetros hasta varios metros y
generalmente el daño aumenta con el mayor desplazamiento.
Licuación
La vibración del terreno puede causar que depósitos de suelos de material fino
granular, sin arcilla o cohesión, como arenas saturadas pierdan su resistencia cortante
temporalmente y se comporten como un líquido viscoso más que como un sólido. La
ocurrencia de la licuación está restringida a ciertos ambientes geológicos e hidrológicos,
especialmente en áreas con arenas recientemente depositadas y limos con niveles altos de
las aguas subterráneas. La licuación se presenta particularmente en arenas y gravas
saturadas, en el cual las ondas sísmicas producen un incremento grande y rápido en las
presiones de poro, de tal magnitud que se anulan los esfuerzos efectivos y la masa del
suelo se comporta como un fluido viscosos que no puede suministrar soporte a las
estructuras allí ubicadas que se ladean o se hunden y se pueden derrumbar.
Otras fallas del suelo inducidas

También se pueden presentar fenómenos de levantamiento o hundimiento del suelo,
por deformaciones tectónicas, subsidencia y remoción en masa, que se pueden detonar o
37
disparar como consecuencia de un sismo. Estos eventos ocurren bajo una amplia gama de
condiciones: en terrenos con pendiente pronunciada, en roca firme, en sedimentos no
consolidados, en rellenos y acumulaciones de residuos, etc. Estos eventos se describen
más adelante.
3.2.1.2. Tsunami
El término tsunami es japonés; internacionalmente se usa para designar el fenómeno

que en español se le denomina maremoto. Tsunami viene de la palabra japonesa tsu que
significa muelle y nami que significa ola. Hay registros de olas tsunamigénicas que
indican que han alcanzado alturas del orden de los 30 metros en aguas poco profundas.
El tsunami es una secuencia de olas que se generan cuando en el fondo del océano
ocurre un terremoto, una erupción volcánica o un gran deslizamiento. A las costas
pueden arribar estas olas con gran altura y provocar efectos destructivos: pérdida de
vidas y daños materiales. La mayoría de estos eventos se originan por sismos que
ocurren en el contorno costero del Océano Pacífico, en las zonas de hundimiento de los
bordes de las placas tectónicas que constituyen la corteza del fondo marino, no obstante
en el Caribe, en el Mediterráneo y en el Océano Atlántico históricamente se reconocen
efectos de eventos de esta naturaleza. Japón, uno de los países mas afectados por este
fenómeno natural, clasifica los efectos de los Tsunamis según la escala Imamura-lida
así:
CLASIFICACIÓN ALTURA DE LA OLA (m) DAÑOS
-1 Menos de 0.5 Ninguno
0 Aprox 1 Muy poco
1 Aprox 2 Daños a viviendas y botes
2 Entre 4 y 6 Pérdida de vidas y viviendas
3 Aprox 10 Daño considerable a lo largo de

más de 400 Km de costa
4 Mas de 30 Daño considerable a lo largo de
más de 500 Km de costa
Uno de los eventos más famosos de este tipo fue el sismo Sanriku (Japón) en 1986,
donde olas entre 24 y 30 metros de altura ocasionaron destrucción y muerte
especialmente en las costas de Ryori y Yoshihama con un saldo de 21.953 muertos. Los
tsunami de energía inicial extraordinaria pueden atravesar grandes distancias. Por
ejemplo, los originados en aguas de Chile en mayo de 1960 y de Alaska en marzo de
1964, que cruzaron el Océano Pacífico, arribaron varias horas después a litorales de
México, Japón y Hawai, causando daños.
En la gran mayoría de los casos, el movimiento inicial que provoca la generación
del tsunami es una dislocación vertical de la corteza terrestre en el fondo del océano,
38
ocasionada por un sismo. En el transcurso del siglo actual, éste ha sido el origen de
aproximadamente el 94% de los 450 tsunami ocurridos en el Pacífico. Otros agentes
causales menos frecuentes han sido: erupciones de volcanes sumergidos, impacto de
meteoritos, deslizamientos submarinos, explosiones nucleares.
En su zona de generación, mientras se desplazan por aguas profundas mar afuera,
las olas del tsunami son de gran longitud (cientos de kilómetros) y de baja altura
(centímetros). No obstante que se propagan a gran velocidad (cientos de km/hora),
visualmente ésto los hace indetectables desde embarcaciones y aviones. Sus períodos
(lapso de tiempo entre el paso de dos olas sucesivas) son de 15 a 60 minutos. No se les
debe confundir con las olas cortas de tormentas generadas por el viento, que
comúnmente llegan a las costas, ni con las ondas más extensas de las mareas, que una a
dos veces arriban todos los días.
Para que un sismo genere un tsunami, es necesario que: el hipocentro del sismo, o
una parte mayoritaria de su área de ruptura, esté bajo el lecho marino, a una
profundidad menor a 60 Km (sismo superficial); que ocurra en una zona de
hundimiento de borde de placas tectónicas; es decir que la falla tenga movimiento
vertical, que no sea solamente de desgarre con movimiento lateral; y que en cierto lapso
de tiempo el sismo libere suficiente energía, y que ésta se transmita eficientemente.
Aún no existe algún modelo teórico ni método operacional totalmente satisfactorio
que permita determinar si un sismo es tsunamigénico. Como indicador de certeza de
generación de maremotos tradicionalmente se aceptó por algún tiempo que a partir de
una magnitud (Ms) de 7.5 se generaba el tsunami; sin embargo, para terremotos muy
grandes o de gran duración (mayor que 20 seg.), este indicador no es confiable. En
efecto, movimientos telúricos de Ms menor que 7 y de gran duración han provocado
tsunami grandes respecto de lo esperable; un ejemplo fue el evento ocurrido en la Fosa
Mesoamericana frente a Nicaragua en septiembre de 1992.
Estos eventos se clasifican en el lugar de arribo a la costa, según la distancia (o el
tiempo de desplazamiento) desde su lugar de origen, en:
a) Tsunami local: Cuando el lugar de arribo a la costa está muy cercano o dentro de la
zona de generación (delimitada por el área de dislocación del fondo marino) del
maremoto; o por tiempo de desplazamiento a menos de una hora.
b) Tsunami regional: Cuando el litoral invadido está a no más de 1,000 Km o a pocas
horas de la zona de generación.
c) Tsunami lejano (o remotos, transpacíficos o teletsunami): Cuando el sitio de arribo
está muy alejado, a más de 1,000 Km de distancia de la zona de generación, y su
tiempo de arribo supera medio día o más.
Debe tenerse en cuenta que al considerar la operación de un sistema de alerta de
tsunami, las diferencias que establece esta clasificación son muy importantes: en el
primer caso (locales), después del sismo, para avisar a la población de la llegada del
maremoto no hay tiempo o son pocos los minutos en que es necesario reaccionar; en el
segundo (regionales) hay algunas horas, y en el tercero (lejanos) se dispone de
39
aproximadamente medio día o un poco más para responder adecuadamente en las zonas
costeras.
Al acercarse las olas de un tsunami a la costa, a medida que disminuye la
profundidad del fondo marino, también se desaceleran, y la longitud de onda se acorta.
En consecuencia, su energía se concentra, aumenta la altura de la ola, y al arribar al
litoral puede llegar a tener características destructivas. En la costa la altura del tsunami
depende de las características de las olas en mar abierto; la batimetría; la pendiente del
fondo marino; la configuración del contorno de la costa; la refracción y la reflexión de
las olas; y el atrapamiento de las olas en las diversas formaciones fisiográficas costeras:
(bahías, golfos, penínsulas, islas, cabos, deltas fluviales, lagunas costeras, etc.). Un
tsunami no es una sola ola, sino una secuencia o tren de olas que cada 10 a 40 minutos
se suceden una tras otra durante un lapso de medio día, un día o más. Comúnmente, la
ola de mayor altura y potencial destructiva no es la primera ni la segunda, sino las
siguientes.
En las costas opuestas de bahías semicerradas (con forma semejante a una
herradura), en el interior de las olas del maremoto ocurren reflexiones múltiples
sucesivas, que al invadir las costas amplifican su oscilación y la altura. Este fenómeno
se denomina amplificación resonante por formación de ondas estacionarias. Se genera
en olas de tsunami cuya longitud sea igual o múltiplo de las dimensiones horizontales
(longitud y anchura) de la bahía.
Las olas de los tsunami pueden penetrar por ríos, esteros, arroyos, y/o lagunas
costeras, y viajar a gran velocidad hasta varios kilómetros tierra adentro; se les
denominan bores; por lo tanto al ocurrir un tsunami es necesario alejarse de estos sitios.
3.1.2.3. Erupción volcánica
Los volcanes corresponden a manifestaciones externas de fenómenos ígneos

originados en el interior de la tierra. Existen volcanes de varios tipos, dependiendo su
composición, forma y estilo eruptivo. Los principales productos de las erupciones
volcánicas son:
a) Emisión de coladas de lava. Constituye el evento volcánico más “fácil” de sortear
en la medida que la lava sea más viscosa, ya que da tiempo a evacuar la zona de
afectación.
b) Emisión de piroclástos (proyectiles de material incandescente cuyo tamaño varía
desde bloques hasta ceniza volcánica).
c) Flujos piroclásticos. Son nubes densas y calientes cargadas de sólidos diseminados
con altas temperaturas; también se les conoce como nubes ardientes y constituyen el
fenómeno volcánico de mayor potencial destructor.
d) Lahares o flujos de lodo. Se producen por deshielos o la combinación con el agua
de los cauces.
e) Explosiones laterales. Se presentan cuando una de las paredes del cono o edificio
volcánico se colapsa debido a su debilidad en el momento de una erupción.
40
f) Emisión de gases tóxicos. En algunas ocasiones en los valles o zonas bajas se

concentran gases como el CO2. También el contacto con lagos puede causar
reacciones químicas tóxicas.
Los volcanes son estructuras compuestas de materiales que se acumulan en la
superficie terrestre y que presentan ductos que van hacia el interior de la corteza y por
los cuales escapan a la superficie rocas fundidas y gases. La actividad volcánica tiene
lugar normalmente en la zona de choque entre placas tectónicas y varia entre una suave
emisión de lava y explosiones violentas que arrojan grandes volúmenes de fragmentos
de roca a gran altura.
Por su composición se clasifican dependiendo de los materiales que contenga y se
dividen en:
a) Volcanes andesíticos, que son aquellos que contienen un alto porcentaje de sílice, lo
que los hace muy explosivos y generadores de flujos piroclásticos. Sus erupciones
se producen por la rápida disolución y expansión del gas desprendido por las rocas
fundidas cuando estas se aproximan a la superficie terrestre; las explosiones
constituyen una amenaza al diseminar bloques, fragmentos de rocas y lava a una
distancia variable del origen. Dichas erupciones son producidas por apilamiento de
magma sobre y alrededor de un foco volcánico, generalmente de forma piramidal o
cónica, con perfiles bajos y suaves.
b) Volcanes basálticos, que se caracterizan por contener un bajo porcentaje de sílice;
no son explosivos. Usualmente tienen emisiones de lava, por lo cual sus erupciones
se les denomina efusivas. Su mayor amenaza es el flujo de materiales. Los flujos
varían en naturaleza (fango, ceniza, lava) y en cantidad. Su acción esta determinada
por la topografía que lo rodea y la velocidad del material. Dentro de las erupciones
efusivas se encuentran los flujos de lava, los cuales alcanzan velocidades que
pueden variar de metros a kilómetros por hora de ríos de roca fundida, dichos flujos
se pueden dividir en ácidos y básicos: los flujos ácidos son viscosos, de velocidades
bajas con distancias menores a 20 km. Los flujos básicos son más fluidos que los
anteriores y sus velocidades son altas, recorriendo distancias mayores a 20 Km
Según su forma, los volcanes se pueden dividir en:
a) Conos de escoria, que contienen materiales más simples formados por acumulación
de bloques de lava solidificada, expulsada por explosiones sucesivas;
b) Estrato volcanes, que se forman por acumulación sucesiva de material piroclástico
y acumulación de lava;
c) Escudos, formados por acumulación de flujos de lava que ha escurrido por
erupciones tranquilas con bastante fluidez;
d) Conos sinérticos, formados principalmente por material piroclástico; y
e) Domos volcánicos, formados por acumulación de lavas muy viscosas que no
pueden viajar largos trayectos
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Según su estilo eruptivo los volcanes se clasifican en los siguientes tipos:

a) Islandés, caracterizado por emisiones de lava relativamente fluida desde fisuras
longitudinales que en ocasiones alcanzan el 25 Km de longitud. Constituyen
plataformas compactas de placas de lava horizontales de grandes espesores (Volcán
Krafla Islandia).
b) Hawaiano, caracterizado por sus “fuentes de fuego” en las que “cortinas” de lava
son lanzadas hasta alturas de 100 metros. Parten de fisuras ubicadas en las cumbres
de las montañas a lo largo de líneas de debilidad denominadas zonas de facturación.
c) Estromboliano, llamados así por el tipo de erupción de los volcanes Stromboli y
Edna, caracterizados por explosiones que lanzan al aire fragmentos de lava a
velocidades de cientos de metros por segundo. Dichas explosiones están separadas
por periodos muy cortos (minutos - horas). Son producidos por la aproximación a la
superficie de una o más burbujas de gas mientras el magma permanece en reposo.
d) Vulcaniano, caracterizados por explosiones instantáneas. Gran parte del material
piroclástico corresponde a fragmentos líticos procedentes de la roca encajante o de
partes solidificadas del magma, generalmente acompañadas de coladas de lava.
e) Peleano, caracterizados por erupciones extremadamente destructoras que provocan
aludes o flujos de cenizas incandescentes. Son nombrados por el volcán Mont Pelee
en Martinica en el cual se han presentado flujos piroclásticos que bajan por la ladera
del volcán a cientos de kilómetros por hora y a temperaturas superiores de 600 C.
f) Pliniano, son volcanes que lanzan un chorro vertical de lava y gas a varios
kilómetros de altura en forma de hongo, perturbando toda la atmósfera, sus
erupciones son explosivas similares al Vesubio; son erupciones magmáticas muy
violentas.
g) Hidrovulcanismo, son aquellos en los cuales se generan erupciones por interacción
de magma con agua externa. Se da en magmas básicos y ácidos y se caracterizan
por su extrema violencia.
h) Explosión lateral dirigida, se identifican por la extrucción de un material muy
viscoso debido a la despresurización repentina de un sistema magmático y/o
hidrotermal dentro del volcán. Tiene un componente de ángulo bajo y puede afectar
hasta 180 grados alrededor y decenas de kilómetros.
Los volcanes en su mayoría son el resultado de procesos tectónicos y se ubican en
zonas de alta actividad sísmica. No obstante, algunos de ellos son puntos calientes
profundos, como lo son, comúnmente, los que conforman islas. (Hawaianos, Islas
Galápagos, entre otros).
3.1.2.4. Remoción en masa
También conocidos como movimientos en masa del suelo, estos fenómenos pueden
tener diversas causas, una de las cuales puede ser un terremoto. Estos fenómenos
42
pueden ser de diversas características dependiendo el tipo de material que se mueva,

dependiendo de la cantidad de agua que posea, dependiendo del volumen de material
que se mueva, así como también depende de la inclinación del área afectada, y del
elemento generador (terremoto, sobrecargas, etc.). Los fenómenos de remoción en masa
pueden subdividirse de acuerdo con el mecanismo de falla o patrón de movimiento en:
Caídas
Se producen cuando una masa rocosa de cualquier tamaño se desprende de un talud
empinado o un acantilado, a lo largo de una superficie sobre la cual prácticamente no se
presenta ningún desplazamiento cortante, y el material desprendido desciende en caída
libre, dando saltos o rodando. En general se trata del desprendimiento de materiales, los
cuales se desplazan la mayor parte de su trayectoria por el aire. Se consideran tres
casos:
a) Caída libre, que se presenta si la inclinación de taludes o laderas de los cuales se
desprende la masa, excede los 76°.
b) Si este ángulo es menor, el material desprendido desciende en brincos
c) En el caso de taludes con inclinaciones menores o iguales a 45°, los materiales
desalojados descienden predominantemente rodando.
Volcamiento
Este tipo de movimiento consiste en la rotación hacia delante de una o varias
unidades de roca alrededor de algún punto de giro en su parte inferior. Este movimiento
se sucede por acción de la gravedad o por fuerzas ejercidas por unidades adyacentes. Se
refiere al desplazamiento de masas hacia adelante desde la cara de un talud natural o
artificial, que rotan alrededor de un punto o un eje, situado abajo del centro de gravedad
de la masa desplazada. El movimiento puede deberse a la presión ejercida por el
material situado encima de la masa afectada, o a la acción del agua o del hielo en las
grietas. Ocurrido el volcamiento la masa puede caer o deslizar dependiendo de su
forma, de la geometría de la superficie de separación y de la orientación y extensión de
las discontinuidades cinemáticamente activas. En este tipo de movimientos las masas
puede desplazarse a velocidades muy variadas. Se reconocen cuatro tipos principales de
volcamiento:
a) Volcamiento por flexión, que se presenta en rocas con un sistema preferencial de
discontinuidades, que presentan taludes con formación de vigas en voladizo. Está
precedido de agrietamientos de tracción en la parte superior, que van separando el
material del talud. En este caso los bloques se vuelcan y caen.
b) Volcamiento en chevrón, en el cual el buzamiento de las capas que se voltean es
constante, y éstas se aislan del macizo rocoso a lo largo de una superficie de
debilidad.
43
c) Volcamiento por flexión en bloque, en el cual se presenta una flexión pseudo-

continua de largas columnas por movimiento acumulado y diferencial a lo largo de
numerosas diaclasas transversales.
d) Volcamiento de detritos, proceso en el cual, masas columnares de suelo, se
desprenden de algún sitio, en un mecanismo retrogresivo, por ejemplo, desde la
corona de un deslizamiento, o el barranco de orilla de un cauce.
Deslizamientos
Este movimiento se produce por la deformación por corte y desplazamiento de una
masa de roca o suelo a lo largo de una o varias superficies de falla (o rotura). Es un
desplazamiento descendente, con una componente horizontal apreciable, a lo largo de
una o varias superficies de falla o zonas de corte relativamente delgadas, que pueden
coincidir con superficies preexistentes (planos estructurales o superficies antiguas de
falla), o generarse durante el movimiento.
El deslizamiento puede ser rotacional, con superficie de falla curvada cóncava; o
translacional, con superficie de falla planar.
El deslizamiento de cuñas, constituye un caso especial de deslizamiento
translacional, en el cual la masa que se desplaza, se apoya sobre la intersección de dos o
más discontinuidades estructurales.
Flujos
Son movimientos lentos o rápidos de la parte superficial del terreno, ya sea en suelo
residual o en depósitos de detritos. Aunque se presentan excepciones, estos
movimientos normalmente involucran un contenido de humedad considerable, y su
efecto prolongado puede generar la ocurrencia de deslizamientos. Este tipo de
movimiento llega a evidenciarse en el terreno debido a la deformación del mismo,
especialmente en forma de arrugas y escalones.
Una subdivisión de los flujos es la siguiente:
a) Flujos de detritos y flujos de tierra, que por lo general son movimientos de
velocidad variable entre rápidos o muy rápidos de detritos y lentos de carácter
viscoso (flujos de tierra). Se forman en materiales provenientes de la meteorización
de las rocas, que pierden su estabilidad estructural por efecto del agua, originando
desplazamientos con formas alargadas, lobuladas en su extremo inferior. También
se pueden desarrollar a partir del cuerpo de otros tipos de deslizamiento para formar
movimientos complejos.
b) Flujos de lodo, que comúnmente se forman cuando una masa de detritos se ablanda
por acción del agua hasta tener una consistencia blanda y fluida, poniéndose en
movimiento y alcanzando velocidades altas dependiendo de la intensidad y
duración de las lluvias y de la pendiente del terreno. Estos flujos tienen forma de
lengüeta e inclinación que varía entre 5 y 15 grados en la superficie de los cuerpos
de acumulación.
44
c) Avalanchas, aunque algunos autores reservan este título para movimiento de nieve
o hielo, se ha popularizado para describir el movimiento muy rápido de masas de
materiales gruesos, tales como grandes bloques de roca, cascajo y arena, con ciertas
cantidades de materiales más finos como limo y arcilla, mezclados con agua y aire
atrapado. Son crecidas instantáneas producidas bajo las mismas razones de la
inundación pero estas ocurren con más frecuencia en los ríos de montaña, teniendo
como agravante su comienzo súbito, su alta velocidad de flujo y contenido es
escombros. Las avalanchas pueden mirarse como eventos de tercer o cuarto orden,
pues usualmente se presentan como consecuencia de deslizamientos o rotura de
represamientos de corrientes creados también normalmente por obstrucciones de
movimientos en masa.
En algunas regiones o países estos eventos tienen nombres locales. Es el caso de los
huaicos y los deslaves, sin embargo son básicamente flujos de escombros como los
mencionados anteriormente.
Propagación lateral
Se define como una expansión o desplazamiento lateral de un suelo cohesivo o una
masa rocosa fracturada, acompañada del hundimiento de los fragmentos de roca o del
suelo firme algo disgregado, en material subyacente más blando, sin que se llegue a
formar una superficie de rotura con intenso desplazamiento de corte. Se pueden
presentar dos casos generales:
a) Propagación lateral en bloque, cuando una masa rocosa sub-horizontal que cubre
material más blando, se fragmenta en bloques grandes, provocando la extrusión del
material blando por entre las fracturas, las cuales pueden llenarse a presión por el
material más disgregado. El movimiento en este caso es muy lento.
b) Propagación lateral por licuación. Cuando un suelo blando, húmedo y/o sensitivo,
cubierto por suelo firme, experimenta licuación o fluye plásticamente, debido a
pérdida de resistencia a causa de alguna perturbación que destruye su estructura.
Este movimiento es más rápido que el anterior.
Reptamiento
En 1950 Terzaghi indicó que este término se refiere a movimientos de laderas que
ocurren a una tasa imperceptible. Por su parte Varnes (1978/84) lo define como un
movimiento continuo con una tasa de desplazamiento inferior a un pie por década. Se
reconocen dos casos de reptamiento:
a) Reptamiento estacional, que se refiere a un caso que afecta de manera intermitente
la masa de suelo sometida a cambios estacionales de humedad y temperatura, o por
congelamiento y descongelamiento. La masa movilizada es delgada, afecta
generalmente áreas extensas y lateralmente presenta una transición muy gradual a
terreno estable. No poseen superficies de falla.
b) Reptamiento continuo, caracterizado por un movimiento relativamente lento que
experimenta desplazamiento de manera más o menos en forma ininterrumpida.
45
Aunque tampoco poseen superficies de falla totalmente definidas, la masa que se

desplaza eventualmente se separa de la estacionaria a lo largo de una zona
desgarrada por cortante y puede convertirse en un deslizamiento lento.
Movimientos complejos
Es posible que ocurra una combinación de los tipos básicos de movimiento de falla
de taludes. Se considera que los más frecuentes son:
a) Hundimiento - flujo de tierras, que se presentan casi siempre en deslizamientos
rotacionales que adquieren una componente translacional en la cual la masa
abarcada se deforma y disgrega bastante por el corrimiento. En presencia de agua
los detritos se ablandan y dan lugar al flujo de tierras o eventualmente al de lodos.
b) Caída de rocas - avalancha de detritos, que se origina al desprenderse de laderas
muy empinadas grupos de lajas y bloques de roca, cuya forma y tamaño están
controlados por las discontinuidades de la masa rocosa (fracturas, diaclasas, fallas).
Los bloques pueden volcarse y caer por acción del agua o de sismos
desintegrándose en parte y arrastrando a su paso material alterado y vegetación,
evolucionando hacia avalanchas debido a su alta energía cinética y a la pendiente
del terreno. Estas avalanchas pueden engrosarse al incorporar más adelante otros
materiales sueltos.
En los botaderos de materiales sobrantes de excavaciones de ingeniería o de minería
(desechos térreos) son muy comunes los casos de hundimiento y flujo de tierras y de
lodos. El alto volumen acumulado, la alteración de los materiales que lo forman, la
pluviosidad y la pendiente hacen que no pueda descartarse la posibilidad de movimientos
rápidos y de tipo catastrófico ante la ocurrencia de un temblor a pesar de la función de
contención que prestan los diques.
3.2.3. Fenómenos hidrológicos
3.2.3.1. Inundaciones
Los fenómenos atmosféricos producen ciclos regulares en la distribución del agua

en la superficie terrestre, trasladándola del mar y los ríos a las capas superiores de la
atmósfera y retornándola a la tierra en forma de lluvia.
Las inundaciones más comunes corresponden al aumento del caudal de los ríos
debido a lluvias intensas en la cuenca de drenaje, a sistemas de tormentas migratorias, a
las elevaciones que en el nivel del mar se producen por huracanes y tsunami o por
asentamientos del terreno costero. También se incluyen inundaciones debidas a fallas
estructurales como la rotura de presas o diques, la rotura de tapones o represamientos
naturales formados por deslizamientos y el vaciado de lagos volcánicos. Las crecientes
causan daños por inundación, erosión, socavación, impacto de los materiales
arrastrados sobre diferentes estructuras, sedimentación, etc. De manera general se
46
pueden distinguir tres tipos de inundaciones:

a) Inundaciones en planicie o llanuras, que tienen lugar cuando el volumen de agua
originado por las lluvias excede la capacidad de conducción del cauce normal del
río. Si bien sucede a espacios irregulares de tiempo, la información existente es
importante para definir los periodos validos de retorno. Normalmente se presenta
cuando el hombre invade las áreas naturales de inundación o transporte de excesos
de agua.
b) Inundaciones repentinas, que a diferencia de los desbordes de ríos causados por
precipitaciones sobre áreas extensas, las avenidas o crecientes repentinas son
inundaciones locales de gran volumen y de cierta duración, producto de lluvias
torrenciales (crecidas instantáneas que se producen con bastante frecuencia en los
ríos de montaña o de alta pendiente, que se caracterizan por su comienzo súbito, su
alta velocidad de flujo y contenido de escombros) sobre un área de drenaje
relativamente pequeña. Se originan mayormente en quebradas y ríos pequeños.
a) Inundaciones en costas, asociadas con vientos ciclónicos, olas tsunamigénicas y
tormentas en los cuales se presenta un levantamiento del nivel del mar y la
consecuente invasión de agua en las zonas bajas de la costa.
Las inundaciones causadas por las lluvias se agravan por acción de los fuertes
vientos por lo común en las costas. La influencia de la geología y la topografía del
terreno es importante, puesto que la escorrentía es modificada por la vegetación y por
las características del suelo y roca superficial donde tiene lugar la precipitación. Así
mismo, la humedad del suelo es un factor importante, más aun en precipitaciones
prolongadas, puesto que la capacidad de infiltración es mayor al comienzo y decrece
conforme la lluvia continua.
3.2.3.2. Erosión o sedimentación
Como erosión se designa el proceso natural, de origen físico y químico, que

desgasta y transforma continuamente los suelos y rocas de la corteza terrestre; se
incluye aquí el transporte de material pero no la meteorización estática. La mayoría de
los procesos erosivos son resultado de la acción combinada de varios factores, como el
calor, el frío, los gases, el agua, el viento, la gravedad y la vida vegetal y animal. En
función del principal agente causante de la erosión y del tiempo que sus efectos sobre la
superficie terrestres tardan en manifestarse, se habla de erosión geológica o natural y de
erosión acelerada. La primera es debida a la acción de agentes y procesos naturales que
actúan a lo largo de millones de años; mientras que la erosión acelerada es el resultado
de la acción antrópica y sus efectos se dejan sentir en un periodo de tiempo mucho
menor. La erosión trae asociados problemas ambientales y efectos negativos tales
como:
a) Sedimentación de las corrientes de agua
b) Contaminación de lagos y embalses
c) Taponamientos de obras de drenaje
47
d) Deslizamientos y movimientos masivos de tierra

e) Disminución de la productividad de los suelos
f) Disminución de los recursos hidrobiológicos
g) Daños en carreteras
h) Destrucción por inundaciones
i) Disminución de capacidad de las obras hidroeléctricas
A continuación se presenta un resumen de los principales tipo de erosión y sus
mecanismos:
FORMA ELEMENTO MECANISMO
EROSIONANTE
Semilaminar Gotas de lluvia Golpeo, desprendimiento y esparcimiento
Difusa Escorrentía Transporte y arrastre de materiales sueltos por la

lluvia
En surcos Escorrentía Desprendimiento y transporte a lo largo de canales
intermitentes
En cárcavas Escorrentía Desprendimiento y transporte a lo largo de canales
intermitentes
Disolución Agua quieta o en Los componentes químicos son disolubles por el agua
movimiento
Dispersión Agua quieta o en Desmoronamiento o separación de las partículas al
movimiento saturase
Profundización o Flujo tangencial Corrosión en el perímetro mojado del cauce
ampliación del cauce
Profundización por Construcción de Como no aparecen sedimentos para reposición de
eliminación de represas erosión el cauce se profundiza
sedimentos
Profundización o Cambios artificiales Todo cambio en el régimen del río produce erosión y
sedimentación del cauce socavación
Cárcavas en taludes Afloramiento de El afloramiento de agua desprende el suelo en
agua cáscaras o flujo
Erosión interna Movimiento de Desprendimiento y transporte interno del suelo por
aguas subterráneas altas velocidades de agua subterránea
Tubificación a lo largo Movimiento de Gradientes hidráulicas superiores a la capacidad de
de contadores aguas subterráneas tracción del suelo
Erosión y movimiento Oleaje Erosión y transporte de sedimentos hacia arriba, abajo
litoral en playas y lateralmente en la orilla del mar
3.2.3.3. Sequías
Así como existen fenómenos estacionarios en los que se genera gran cantidad de
agua en ciertos lugares, se pueden presentar ausencia total de precipitaciones o déficits
de lluvias, que producen efectos directos sobre la capacidad productiva del terreno.
Estas estaciones pueden ser valoradas mediante la meteorología y se poseen
indicadores para estimar el grado de afectación, como por ejemplo: áreas en que la
precipitación sea inferior a 100 mm/año son consideradas como desérticas. El término
sequía se aplica a un periodo de tiempo en el que la escasez de lluvia produce un
desequilibrio hidrológico grave: los pantanos y los pozos se secan y las cosechas sufren
48
daños. La gravedad de la sequía se calibra por el grado de humedad, su duración y la

superficie del área afectada. Si la sequía es breve, puede considerarse un periodo seco o
sequía parcial. Un periodo seco suele definirse como más de 14 días sin precipitaciones
apreciables, mientras que una sequía puede durar años. En general, los déficits de
precipitación se refieren a periodos de lluvia en los cuales la caída pluviométrica es
inferior a lo establecido como normal de acuerdo con los promedios para dicho periodo.
Tales promedios se establecen con base en datos obtenidos mediante un registro de 30
años como mínimo.
En estos casos la sequía puede ser parcial, total o absoluta. Cuando los registros son
inferiores al 15 % del normal, se dice que hay una sequía parcial. Las sequías
hidrológicas se consideran como tales cuando se toma en cuenta la reducción de
caudales, volúmenes almacenados o disminución de la napa freática. El inicio o el fin
de la sequía es bastante relativo; no se inicia necesariamente cuando cesa la lluvia, pues
podría tenerse agua almacenada en la superficie o en el subsuelo para mantener el
balance hídrico por algún tiempo. De acuerdo con la anterior existen varias clases de
sequías
a) La sequía permanente, que se traduce en superficies desérticas en las que no hay
periodos de precipitación apreciables. Un desierto es una zona que recibe menos de
100 mm de precipitaciones al año.
b) La sequía estacional, que se produce en las zonas semiáridas o en los climas
semihumedos, de temporada de lluvias de corta duración. Se considera una zona
semiáridas aquella que tienen menos de 500 mm de lluvias al año.
c) La sequía accidental, que puede producirse en las regiones más tropicales en donde
la escasez de agua es poco frecuente. Se considera una zonas áridas aquella que
recibe de 100 a 250 mm de precipitaciones de agua al año.
Algunos investigadores relacionan las sequías de Africa con las variaciones de
intensidad de la corriente del frente polar que circula a gran altura. Cuando esta
corriente es débil, impide que las lluvias lleguen hasta el norte de Africa y a la India,
con la consecuente sequía. Otros expertos creen que la causa es el Fenómeno del Niño.
La sequía es quizás el más inesperado de los fenómenos naturales adversos que se
desarrolla lentamente y tarda mucho tiempo en desaparecer.
3.2.4. Fenómenos atmosféricos
Pertenecen a este tipo eventos de origen meteorológico como los tornados y

vendavales; las lluvias torrenciales y tormentas; fenómenos climáticos tales como las
heladas, las granizadas, cambios fuertes de temperatura e incendios forestales; y
sucesos de interacción oceánico-atmosférica como los huracanes (ciclones o tifones) y
el fenómeno de El Niño. Estos últimos son a su vez generadores de eventos
hidrológicos y geodinámicos extremos, exacerbados por la intensidad de sus efectos o
por cambios climáticos globales. A continuación se hace una descripción breve de
algunos de los principales fenómenos mencionados anteriormente:
49
3.2.4.1. Huracanes
La palabra huracán se deriva de las lenguas que hablaban las diferentes tribus de
indígenas en el Caribe. Por ejemplo los Mayas denominaban Hunraken o “corazón del
cielo”, al Dios de las tormentas. Esta misma palabra para los indios Taínos de las
Bahamas significaba espíritu maligno. Curiosamente algunas tribus nativas de las costas
de las Guyanas francesa y holandesa la palabra Hyoracan significaba este mismo sistema
meteorológico y en otros sitios de las antillas se le denominaba de manera similar como
Aracán, Urican y Huiranvucan. Lo cierto es que todos trataban de dar una denominación
a este evento intenso de la naturaleza que todos los años los castigaba sin explicación en
esa época.
La temporada de huracanes comienza en Junio y termina en Noviembre, con una
intensificación en los meses de agosto, septiembre y octubre. El promedio de vida de un
huracán es de 9 días, pero algunos llegan a tener una duración de 12 días.
Hasta principios del siglo pasado no era posible monitorear los huracanes hasta que
causaban sus estragos. Con el lanzamiento al espacio del primer satélite meteorológico, el
TIROS I, en abril de 1960 se dio un gran paso para la identificación, observación y
seguimiento de los huracanes, con el fin de dar aviso a las localidades costeras,
embarcaciones en alta mar y líneas aéreas sobre el avance de éstos sistemas
meteorológicos.
El primer huracán que se fotografió desde satélite en el Atlántico fue el Betsy y luego
el Carla, Debbie y Esther, en 1961 por el TIROS II. Esta técnica perdura hoy en día
complementada por la observación que de ellos se hace con radares, barcos y aviones
caza huracanes.
Ciclón Tropical es el término científico para una circulación meteorológica cerrada,
que se desarrolla sobre aguas tropicales. Estos sistemas a gran escala, no frontales y de
baja presión, ocurren en todo el mundo sobre zonas que según la NOAA se conocen
como “cuencas tropicales de ciclones”.
De todas las ocurrencias de ciclones tropicales, el 75% se desarrolla en el hemisferio
norte, y de este número solo uno de cada tres son huracanes en el Pacífico Nororiental, o
el Atlántico noroccidental. Las tormentas en el hemisferio norte se desplazan hacia el
oeste; las del hemisferio sur de desplazan hacia el este.
En la cuenca tropical de ciclones del Atlántico, que incluye el Océano Atlántico, el
Mar Caribe y el Golfo de México, Los huracanes se originan en Atlántico Norte
principalmente. Las áreas que están en mayor riesgo son las islas del Caribe, México y el
sureste de los Estados Unidos, Centro América al norte de Panamá y en grado limitado la
costa norte de América del sur. Los huracanes también se originan en el noreste del
Pacífico donde pueden afectar la costa occidental de México. En el Asia se les denomina
tifones y ciclones.
Los huracanes son generados en las latitudes de 8 a 15 grados al norte y sur del
Ecuador como resultado de una liberación normal de calor y humedad en la superficie de
los océanos tropicales. Debe tenerse en cuenta que éstos ayudan a mantener el calor
atmosférico y el balance de humedad entre las áreas tropicales y no tropicales. Si no
50
existieran los océanos ecuatoriales acumularían continuamente el calor.

La formación de los huracanes requiere de una temperatura en superficie del mar de
por lo menos 27 grados Celsius (81 grados Fahrenheit). En los meses de verano, la
temperatura del mar en el Caribe y el Atlántico llegan hasta 29 grados, siendo una
condición excelente para originar un huracán. Las aguas de la superficie calientan el
aire, que asciende y luego es bloqueado por el aire más caliente de los vientos alisios.
El encuentro de éstas dos masas de aire crea una inversión atmosférica. En esta etapa,
en la cual se desarrollan tormentas eléctricas, se podría impedir la inversión bajando de
manera efectiva la presión atmosférica.
Todas las depresiones tropicales embriónicas que se convierten en huracanes, se
originan bajo condiciones meteorológicas similares y exhiben el mismo ciclo de vida.
Las distintas etapas del desarrollo de los huracanes están definidas por la “velocidad
sostenida” de los vientos del sistema, es decir los niveles de velocidad del viento que se
mantienen por lo menos durante un minuto, cerca del centro del sistema. En las etapas
formativas del huracán, la circulación cerrada isobárica, se conoce como depresión
tropical. Si la velocidad sostenida de los vientos excede los 63 Km por hora, se
convierte en una tormenta tropical. En esta etapa se le da un nombre y es considerada
un peligro potencial. Cuando los vientos exceden los 119 Km por hora, el sistema se
convierte en un huracán, la forma más severa de las tormentas tropicales. El
decaimiento ocurre cuando la tormenta llega a aguas no tropicales o cruza una masa de
tierra. Si se desplaza a un ambiente no tropical se le conoce como una tormenta
subtropical y depresión subtropical. Si lo que ocurre es el desplazamiento sobre tierra,
los vientos se desaceleran y nuevamente se convierten en una tormenta y depresión
tropical. En la siguiente tabla se puede apreciar esta clasificación:
AMBIENTE DESARROLLO CRITERIOS
Tropical Depresión Vientos máximos sostenidos menores o iguales a 63
Km
Tormenta tropical Vientos sostenidos mayores a 63 Km y menores a 119
Km
Huracán Vientos sostenidos mayores o iguales a 119 Km
Depresión tropical Vientos máximos sostenidos menores o iguales a 63
(Disipación) Km
No tropical Tormenta subtropical Vientos sostenidos mayores a 63 Km y menores a 119
(Disipación) Km
Depresión subtropical Vientos máximos sostenidos menores o iguales a 63
(Disipación) Km
Fuente: Adaptado de Neumann, C.J. et al. Tropical Cyclones of the North Atlantic Ocean, 1871-1986
(Washington, D.C: U.S. Department of Commerce, NOAA, 1987).
El crecimiento de un sistema se lleva a cabo cuando la presión en el centro de la

tormenta desciende bastante por debajo de los 1000 milibares (mb) mientras que la
presión exterior del sistema permanece normal. Cuando baja la presión, los vientos
alisios son lanzados en una espiral por la rotación de la tierra. El considerable momento
de las fuerzas creadas por la diferencia en presión, generan velocidades del viento
proporcionales al gradiente de presión. A medida que aumenta el caudal de energía, el
patrón de circulación del aire es hacia adentro en dirección al centro de baja presión y
51
hacia arriba, en una espiral con dirección contraria a la del reloj en el hemisferio norte, y
en la dirección del reloj en el hemisferio sur. El ciclo se perpetúa a sí mismo y la
tormenta organizada inicia un movimiento de translación con velocidades del orden de 32
Km por hora durante su formación y hasta 90 Km por hora durante su vida extratropical.
Las categorías de los huracanes, según Saffir-Simpson son las siguientes:
CLASIFICACION DE HURACANES
CATEGORIA VELOCIDAD CARACTERÍSTICAS
Km
1 117 - 152 Ocasiona daños en arboles, casas móviles no fijas, no hay
daños en otras estructuras, destruye parcialmente señales de
trafico en vías y ciudades, inunda vías costeras ocasiona daños
menores en embarcaderos y puertos.
2 153 - 176 Ocasiona daños considerables en bosques y cultivos, destruye
casas móviles, arranca techos, rompe vidrios, tumba puertas
pero no se presentan daños estructurales a edificios, ocasiona
destrucción en vías costeras y los daños en puertos y
embarcaderos son considerables. Exige la evacuación de
residentes en las zonas costeras.
3 177 - 208 Ocasiona la caída de arboles, arranca techos, rompe vidrios,
tumba puertas, ocasiona daños estructurales a edificios,
destruye totalmente casas móviles no fijas, ocasiona
inundación en zonas costeras, generalmente corta las vías
costeras unas 4 horas antes de la llegada del centro del huracán
y los terrenos planos de un metro sobre el nivel del mar se
inundan hasta unas 8 millas o más tierra adentro. Exige la
evacuación de residentes, las primeras 4 cuadras adentro.
4 209 - 249 Ocasiona la caída de arboles y todas las señalizaciones de
tráfico incluyendo los semáforos. Danos extensos de techos,
ventanas puertas y paredes de casas sólidas, arrasa totalmente
las viviendas móviles fijas o no. Inunda terrenos planos de 3
metros o menos sobre el nivel de mar hasta unos 9 Km tierra
adentro. Se presenta erosión en las playas y debe evacuase
masivamente a los residentes en unos 500 metros de playa y a
aquellos en terrenos bajos hasta un 3 Km tierra adentro.
5 > 250 Se caen los arboles, hay daño total de techos, señalizaciones,
puertas y ventanas. Debilitamiento casi total de las estructuras
de algunas edificaciones, las casas móviles desaparecen,
ocasiona destrucción a las estructuras que se encuentren a
menos de 4.5 metros sobre el nivel del mar y que se encuentren
ubicadas en los 500 metros desde la playa y se debe evacuar a
los habitantes en una zona de 16 Km tierra adentro.
La zona de más alta precipitación, de vientos más violentos, y mayor aumento del
nivel del mar es la adyacente a la pared exterior del “ojo”. La dirección de los vientos,
sin embargo no es hacia el ojo sino tangencial a la pared del ojo a unos 50 Km de su
centro geométrico. Las paredes de nubes organizadas están compuestas de bandas
adyacentes que típicamente pueden llegar a tener un diámetro total de 450 km. El ojo
central, a diferencia del resto de la tormenta, está caracterizado como una zona de
velocidades de viento relativamente bajas y sin ninguna cobertura de nubes; El
diámetro promedio es de 50-80 Km y la circulación vertical es hasta de 15 Km
La determinación del nivel de categoría depende principalmente de la presión
52
barométrica y de las velocidades sostenidas del viento. Los niveles de mareas de

tormenta fluctúan notablemente debido a las condiciones atmosféricas y batimétricas.
Los niveles esperados de las mareas de tormentas son estimados generales de una típica
ocurrencia de un huracán.
Típicamente, un huracán se disipa una vez que llega sobre aguas más frías o sobre
tierra, aproximadamente 10 días después de la génesis del sistema. Si llega a un ambiente
no tropical pierde su fuente energética y se adapta al patrón dominante del clima que
encuentra. Si llega a tierra, la pérdida de energía en combinación con la mayor aspereza
del terreno hará que se disipe rápidamente. Cuando llega a tierra en áreas pobladas es uno
de los fenómenos naturales más desbastadores.
Vientos
Las velocidades de los vientos de los huracanes pueden alcanzar hasta los 250 Km
por hora en la pared del huracán y ráfagas que exceden los 369 Km por hora. El poder
destructivo del viento aumenta con el cuadrado de la velocidad. La topografía es un
aspecto importante pues la velocidad del viento disminuye a baja elevación por los
obstáculos físicos y áreas protegidas, y aumenta al pasar sobre las cimas de los cerros.
Otro agente que se debe tener en cuenta en la destrucción es la fuerza vertical hacia
arriba, que acompaña a los huracanes. Cuando mayor es la dirección vertical de un
huracán, es mayor el efecto de la fuerza vertical hacia arriba.
La destrucción es causada tanto por el impacto directo del viento como por el
material que acarrea el aire El viento mismo daña principalmente los cultivos. Bosques
enteros han sido arrasados por fuerzas que han arrancado de la tierra a los árboles desde
sus raíces. Las estructuras fijas construidas por el hombre también son vulnerables. Los
edificios altos se pueden sacudir o aún colapsar. Fuertes diferencias en presión
barométrica en un huracán pueden hacer que las estructuras cerradas explosionen y que
la succión levante los techos o aún edificios enteros. La mayor destrucción, número de
víctimas y daños se debe a objetos acarreados por los vientos.
Se han adoptado normas de construcción para resistir las altas velocidades de los
vientos en los países que estén expuestos a una amenaza alta. Los códigos de
construcción recomiendan que las estructuras mantengan una capacidad de resistencia a
la presión de la velocidad del viento medio local, calculada promediando la presión del
viento durante diez minutos para la velocidad más alta esperada en 50 años.
Precipitaciones
Las lluvias que acompañan a los huracanes son extremadamente variables y difíciles
de predecir. Pueden ser muy fuertes y durar varios días o se pueden disipar en horas. En
la incidencia de la precipitación se reconocen como importantes la topografía local, la
humedad, y la velocidad de avance de un huracán, pero los intentos para determinar una
conexión directa han sido estériles hasta ahora. La fuerte precipitación causa dos tipos de
destrucción. El primero se debe a la infiltración del agua en los edificios causando daños
estructurales. El segundo, más generalizado, común, y mucho más dañino, es la
inundación sobre tierra, que pone en peligro todos los valles junto con sus estructuras e
53
instalaciones críticas de transporte tales como carreteras y puentes. Los deslizamientos

como peligros secundarios, frecuentemente son originados por una fuerte precipitación.
Las áreas con pendientes desde muy medianas hasta muy pronunciadas se sobresaturan y
fallan a lo largo de las zonas más débiles.
Mareas de tormentas
Una marea de tormenta es la elevación temporal del nivel del mar causada por el agua
impulsada sobre la tierra, principalmente por la fuerza de los vientos del huracán hacia la
costa y, de manera secundaria, por la reducción de la presión barométrica a nivel del mar
entre el ojo de la tormenta y la región externa. La magnitud de la marea en un
determinado lugar también es función del radio de los vientos máximos del huracán, la
velocidad de avance del sistema y la batimetría frente a la costa. Es aquí donde surge la
dificultad para pronosticar los niveles de marea de tormenta. Los registros históricos
indican que un aumento en el nivel promedio del mar puede ser insignificante o puede ser
hasta de unos 7.5 m. Las zonas costeras más vulnerables son aquellas con las mayores
frecuencias históricas de impactos a tierra. Sea cual fuere su altura, el gran domo de agua
frecuentemente tiene un ancho de 150 Km y avanza hacia la costa donde aterriza el ojo
del huracán. Las mareas de tormentas representan la mayor amenaza a las comunidades
costeras.
Tornados
El tornado es un torbellino de viento fuerte, acompañado por una nube característica
en forma de chimenea que desciende desde una nube de características especiales,
denominada cúmulo nimbo. Un tornado puede tener un ancho variable en la zona de
contacto con el suelo, con un promedio de algunos pocos cientos de metros. Puede
penetrar poco en tierra o recorrer muchos kilómetros, causando grandes daños allí
donde desciende. La chimenea es visible por el polvo aspirado hacia arriba y por la
condensación de gotitas de agua en el centro. El mismo proceso de condensación hace
visibles los tornados marinos, en general más débiles, llamados trombas marinas, que
ocurren con mayor frecuencia en las aguas tropicales. La mayoría de los tornados giran
en el sentido de las agujas del reloj en el hemisferio sur, y al revés en el hemisferio
norte pero, en ocasiones, los tornados pueden invertir esta conducta.
Estos fenómenos crecen desde las nubes de la tormenta hacia el suelo para
desplazarse después con gran velocidad a través de extensos recorridos. Nacen en
fuertes perturbaciones tormentosas si el aire seco y frío de regiones polares se desplaza
por encima de la capa de aire cálido y húmedo de las latitudes subtropicales. Durante
este proceso, el aire frío desciende varios kilómetros hacia abajo obligando al aire
cálido a ascender súbitamente, lo que trae por consecuencia la formación de nubes y
tormentas.
Los tornados generalmente se presentan en latitudes geográficas de 20 a 60 grados,
siendo el occidente medio de los Estados Unidos la zona de mayor frecuencia de
tornados en el mundo. En ese sector se presentan unos 800 tornados al año siendo la
principal temporada en los meses de abril a mayo, generándose en algunos casos hasta
54
100 tornados en uno o dos días.

Los tornados mas extremos pueden recorrer hasta 400 Km y pueden tener unos 2
Km de ancho y son capaces de devastar regiones enteras, pero el tornado medio deja
una banda devastada de 3 Km de longitud y 140 m de ancho. La dirección en que
avanzan los tornados depende de los vientos alisios y por lo general se mueven hacia el
este y nordeste. Los tornados se clasifican según la escala de Fujita (1987) de seis
intensidades:
ESCALA FUJITA DE TORNADOS

INTENSIDAD CALIFICACIÓN m/s Km / h
0 LEVE 17.2 - 32.6 62 – 117
1 MEDIANO 32.7 - 50.1 118 – 180
2 FUERTE 50.2 - 70.2 181 – 253
3 DESTRUCTOR 70.3 - 92.1 254 – 332
4 DEVASTADOR 92.2 - 116.2 333 – 418
5 CATASTRÓFICO > 116.3 > 419
Incendios forestales
Eventos caracterizados por fuego que se extiende sin control sobre los terrenos de
aptitud forestal, afectando vegetación que no estaba destinada a arder. Aunque las
quemas controladas realizadas para la preparación de terrenos con fines agrícolas,
forestales o ganaderos, o para eliminar desechos producto de estas actividades no se
consideran incendios forestales, el mal manejo del fuego en dichas prácticas
comúnmente son causa de gran numero de incendios.
Para que el fuego comience o se mantenga es condición indispensable que
concurran en el mismo sitio y al mismo tiempo tres elementos básicos: calor, oxigeno
(aire) y combustible (materia vegetal).
Los incendios forestales son causados por el hombre, por la naturaleza o por la
interacción entre estos dos. Dentro de las causas de incendios forestales producidos por
la naturaleza se encuentran:
a) La radiación solar, cuando por la alta radiación solar se produce combustión
espontanea de material vegetal;
b) Tormentas eléctricas, cuando rayos caen sobre el bosque o la cobertura vegetal;
c) Erupciones volcánicas, por caída de piroclástos o rocas encendidas;
d) Sismos, cuando se presentan como consecuencia de efectos indirectos, como por
ejemplo los incendios estructurales o caída de redes eléctricas,
Los incendios causados por la interacción de la naturaleza con el hombre ocurren
por rayos solares reflejados en vidrios que hacen el efecto de lupa, concentrando los
rayos solares y produciendo calentamiento del material vegetal y fuego.
Dentro de los tipos de incendios forestales se encuentran los siguientes:
55
a) Incendios superficiales, caracterizados porque se extienden quemando el tapiz

herbáceo y el matorral. Son los más frecuentes porque este tipo de vegetación
pierde rápidamente su contenido de humedad.
b) Incendios de copas o aéreos, caracterizados porque avanzan consumiendo las copas
de los árboles. Dado que la fuerza del viento generalmente es mayor al nivel de las
copas que al nivel matorral, el fuego de copa avanza más rápidamente que el de
superficie.
c) Incendios de subsuelo o subterráneo, caracterizados porque se propagan bajo la
superficie, alimentados por materia orgánica seca, su desplazamiento es lento.
Dependiendo de su forma de propagación, que es la forma que va adoptando el área
quemada por el incendio en el plano horizontal se han definido como formas del
incendio la circular, la ovoide, la alargada, la elíptica, entre otras.
Los incendios generan efectos ambientales tales como la disminución de la
diversidad florística, la reducción de la tasa de crecimiento y calidad de la madera, el
debilitamiento de la vegetación. Un bosque maduro se logra recuperar 20 o 30 años
después de plantado. Los sobre la fauna pueden ser directos, por mortalidad e indirectos
por modificaciones del hábitat. Estos eventos producen alteraciones en la población
faunística debido, entre otras, a la muerte de adultos reproductores y a la escasez de
alimento y refugio. La fauna que habita en una hectárea de bosque logra recuperarse
entre 6 a 10 años después sin llegar a su estado ideal. También, los efectos sobre los
suelos varían dependiendo de la naturaleza del suelo y de la frecuencia, duración e
intensidad del fuego. Se producen disminución de materia orgánica, afecta las
propiedades de porosidad, absorción e infiltración. Un centímetro de suelo severamente
afectado por el fuego tarda entre 100 y 400 años para recuperarse por si solo,
dependiendo de sus características físicas y de las condiciones climáticas especificas
del lugar. El efecto sobre el agua es inmediato y visible, las cenizas y carbones
producto de la combustión van a parar a las corrientes y cuerpos de agua, disminuyendo
considerablemente su calidad. El efecto sobre el aire también es inmediato y visible; el
humo y las partículas incandescentes generan sobre calentamiento del aire aumentando
el aporte de CO2 y aumentando la temperatura en la atmósfera, lo que contribuye en la
disminución de la capa de ozono. Finalmente, los se pueden ver afectadas en su salud
las personas que realizan las labores de control y extinción y las personas que habitan
en los lugares próximos a su ocurrencia. La presencia de incendios forestales en áreas
próximas a asentamientos humanos puede causar la pérdida o daños en viviendas,
maquinaria, infraestructura y equipos.
Fenómeno de El Niño
Se conoce con el nombre de “El Niño” u Oscilación del Sur ENOS a la aparición de
corrientes oceánicas cálidas en las costas del Océano Pacifico de América del sur,
durante el verano del hemisferio sur. La aparición de estas aguas cálidas fue identificada
por los pescadores de las costas Peruanas, quienes le dieron el nombre de fenómeno de El
Niño porque se observaba a finales del mes de diciembre, en la época de Navidad.
56
Este fenómeno cíclico, que se presenta con intervalos de dos a siete años, se
caracteriza porque la superficie del mar y la atmósfera sobre él presentan una condición
anormal durante un periodo que va de doce a dieciocho meses.
El fenómeno se inicia en el Océano Pacifico tropical, cerca de Australia e Indonesia,
en donde la temperatura de las aguas superficiales se eleva unos algunos grados por
encima de lo normal. Gradualmente este fenómeno de temperatura se desplaza hacia el
Este y, alrededor de seis meses después, alcanza la costa de América del Sur, en el
extremo Este del Pacifico. El desplazamiento del máximo va acompañado de un
enfriamiento relativo en él Pacifico Occidental, es decir cerca de Asia.
Mientras esto sucede en el océano, en la atmósfera se produce una alteración del
patrón de la presión atmosférica, que baja en el lado Este del Pacifico y sube en el Oeste.
A la aparición y desplazamiento del máximo de temperatura se le ha nombrado
recientemente como “episodio cálido” y al sube -y- baja de la presión; “oscilación del
sur” (OS). La diferencia de presión a nivel del mar (Tahití menos Darwin) se usa como
un índice que está relacionado directamente con El Niño, de manera que en la fase
negativa del IOS (disminución del índice) aumenta la temperatura del Pacífico en Sur
América y se desarrolla un evento El Niño, y en la fase positiva del IOS (aumento del
índice), las temperaturas del océano disminuyen, ocurre un enfriamiento de las aguas del
Pacífico ecuatorial y se desarrolla un evento totalmente inverso al El Niño, conocido
como La Niña.
La relación entre El Niño y la Oscilación del Sur es la que ha llevado a la comunidad
científica mundial a referirse al evento como ENOS. Se habla entonces de que el ENOS
tiene dos fases, la fase cálida o El Niño y la fase fría o La Niña. No siempre el fin de un
evento cálido está seguido de un evento frío, pero La Niña ocurre posteriormente a un El
Niño.
Durante la fase cálida del fenómeno ENOS se altera la presión atmosférica en zonas
muy distantes entre sí, se producen cambios en la dirección y velocidad de los vientos
alisios y se desplazan las zonas de lluvia de la región tropical, en el océano. La
contracorriente ecuatorial que desplaza las aguas frías de la corriente del Perú hacia el
Oeste, se debilita, favoreciendo el transporte de aguas cálidas hacia la costa de América
del sur.
Los cambios en la temperatura influyen en la salinidad de las aguas, cambiándose,
por lo tanto, las condiciones ambientales para los ecosistemas marinos. Estos cambios a
su vez, afectan las poblaciones de peces, especialmente en las áreas del Pacífico
americano y por ende, la actividad pesquera en ellas. Los cambios en la circulación
atmosférica alteran el clima global, con lo que se afectan la agricultura, los recursos
hídricos y otras actividades económicas importantes en extensas áreas del planeta.
En síntesis, el fenómeno de El Niño afecta directamente la pesca y a quienes
dependen de ella; también a los productores agrarios, por exceso de lluvias en algunos
sitios y déficit de lluvias y calor en otros; a los campesinos y agricultores de la región
montañosa, por la sequía y los incendios forestales que se propician; a habitantes de las
ciudades inundadas por las lluvias; y aísla a regiones por la destrucción de la
infraestructura vial y favorece la difusión de enfermedades.
57
El Niño puede tener algunos efectos positivos temporales, como estimular el

desarrollo de algas, langostinos, conchas de abanico, ciertos peces, el desarrollo de pastos
y bosques en zonas desérticas. Para minimizar los efectos negativos y maximizar los
positivos, es necesario prever, es decir, conocer, anticipar y actuar en consecuencia tanto
el gobierno como la sociedad civil.
3.2.4. Fenómenos biológicos
3.2.4.1. Epidemias
La humanidad a través de la historia ha sido afectada por enfermedades que han
causado pérdidas de vida significativas. Algunas de esas enfermedades han sido
erradicadas o controladas, aunque puede esperarse que se presenten nuevamente en
algunos casos. Otras continúan en muchos lugares y deben ser objeto de monitoreo e
investigación. Ejemplos de este tipo de enfermedades son las siguientes:
Cólera
El cólera es una enfermedad diarreica que puede producir una deshidratación
profunda y en forma rápida y progresiva, con fallecimiento final del enfermo. El cólera
procede de delta del Río Ganges, en el subcontinente Indio. Desde 1817 se han
producido siete pandemias mundiales. Este tipo de enfermedad se transmite por la
ingestión de agua contaminada por las eses humanas, también por el consumo de
alimentos contaminados en el domicilio, restaurantes y puestos ambulantes.
En enero de 1991 el Cólera epidémico sacudió a Iberoamérica, comenzando por
Perú. Esta enfermedad fue llevada por los pescadores hasta Ecuador y Colombia luego
por los turistas a casi toda América del Sur y Central, incluido México y finalmente
Estados Unidos. Durante el primer año de epidemia se describieron aproximadamente
400,000 casos, cifra muy superior a la notificada por la Organización Mundial de la
Salud (OMS) en todo el mundo en los años anteriores.
Sarampión
Es una enfermedad infecciosa, eruptiva muy contagiosa, aguda, que afecta
principalmente a los niños. Se caracteriza por la erupción cutánea borrosa, con manchas
azules - rojizas, fiebre, catarro conjuntival, y catarro de las vías respiratorias superiores.
En casos graves pueden presentarse complicaciones, como inflamación del oído medio
e inflamación pulmonar. El virus se transmite a través de infecciones nasofaringeas. En
Estados Unidos el número de casos de sarampión registrados alcanzó su cifra más baja,
de sólo 1942 en 1983. Sin embargo, los contagios han aumentado sustancialmente,
sobretodo en 1990 año en los que se produjeron 28,000 casos. El sarampión presenta
una etapa de erupción que dura aproximadamente cuatro días, después comienza a
ceder y se pasa la fase de descamación.
SIDA
SIDA significa Síndrome de Inmunodeficiencia adquirida. Es una enfermedad en el
que el sistema inmune del cuerpo se destruye en forma paulatina. Normalmente, este
58
sistema combate infecciones y ciertas enfermedades. Cuando el sistema fracasa, una

persona con VIS puede desarrollar una variedad de enfermedades potencialmente
mortales, lo cual es considerado como SIDA.
La década de los noventa marcó el segundo decenio de la pandemia VIH/SIDA; la
enfermedad fue reconocida en 1981 cuando se informó de la aparición inexplicada de
neumonía en cinco hombres homosexuales previamente sanos y 26 hombres
homosexuales en Nueva York.
Se ha localizado en grupos muy concretos de población: en homosexuales varones
muy promiscuos (70%), en drogadictos que se inyectan (17%), en Haitianos (4%) y en
hemofílicos (1%). Se ha comprobado que se trata de una enfermedad contagiosa de
origen vírico transmitida por vía sanguínea o contacto sexual.
Se caracteriza por presentar manchas oscuras en las extremidades, ulceras que
lentamente se extienden a las mucosas y a los órganos internos, activando el sistema de
defensa del organismo. Los síntomas son fiebre, malestar general, cansancio, nauseas,
adelgazamiento y aparición de ganglios auxiliares. Un elevado porcentaje de casos
presenta un tumor cutáneo, llamado sarcoma de Kapose. Los casos acumulados de
SIDA notificados a la OMS a principios de los años 90 son:
Lugar Número de Casos

Africa 247.577
América 371.086
Canadá 7.770
Caribe/ Bahamas 9.250
América central 4.436
México 13.259
Sudamérica 47.051
Estados Unidos 289.320
Asia 3.561
Europa 92.482
Oceanía 4.188
Total 718.894
Fuente : OMS Weekly Epidemiological Récord, No 27, Julio 02 de 1993
3.3. Amenazas antrópicas
Las amenazas antrópicas son en su origen causadas por el ser humano o están
relacionadas con la tecnología. Las caracteriza la factibilidad de ocurrencia de sucesos
provocados intencionalmente o accidentalmente por el hombre o por el fallo en la
operación de un sistema que puede desencadenar en serie efectos considerables. Como
ejemplo de acciones que pueden generar este tipo de amenazas se encuentra el
terrorismo, las guerras, los accidentes industriales y nucleares, el fallo de represas, las
explosiones, los incendios, la contaminación química y radiactiva, entre otros. Los
lugares de gran concentración de población e infraestructura en la actualidad presentan
una alta susceptibilidad a que se presenten este tipo de eventos, los cuales pueden
causar consecuencias desastrosas a todo nivel.
59
Al igual que los fenómenos generadores de las amenazas naturales los eventos que
caracterizan las amenazas antrópicas se pueden clasificar de diversas formas (Siegel
1996). Existe también mucha literatura dedicada a la descripción de este tipo de
sucesos. Una de las muchas formas de clasificar los fenómenos o sucesos de origen
antrópico que pueden significar o generar amenaza puede ser la siguiente según su
clase:
a) Sucesos tecnológicos: Pertenecen a este tipo los eventos relacionados con fallos de
sistemas por descuido, falta de mantenimiento, errores de operación, fatiga de
materiales o mal funcionamiento mecánico. Algunos ejemplos son los accidentes
aéreos y de embarcaciones, accidentes ferroviarios, rompimiento de represas,
sobrepresión de tuberías, explosiones, incendios industriales, entre otros. La
amenaza que reviste este tipo de sucesos está relacionado con los asentamientos
urbanos que se generan alrededor o muy cerca de las zonas industriales, bien sea
por los escasos recursos económicos de los pobladores de la zona, bien por las
“oportunidades de trabajo” directo o indirecto que se generan alrededor de las
industrias o bien por la falta de implementación de controles y la ausencia de
zonificación o de regulaciones sobre el uso del suelo. La amenaza también se
traduce en el deterioro ambiental que se puede causar por el manejo inadecuado de
tecnologías peligrosas.
b) Sucesos contaminantes: A este tipo de sucesos pertenecen los relacionados con la
acción de agentes tóxicos o peligrosos en términos bióticos para el ser humano y el
medio ambiente. Ejemplos de eventos de este tipo son los escapes de sustancias
químicas peligrosas, líquidas o gasosas; los derrames de petróleo o de otros
hidrocarburos, las emisiones o escapes de radiación nuclear, la disposición
inadecuada de residuos o desechos líquidos y sólidos domésticos o industriales, etc.
La contaminación biótica del aire, los suelos o el agua puede generar la
proliferación de epidemias y por lo tanto afectar la salud de la población,
especialmente de niños y ancianos. Estos eventos son el resultado de la negligencia
o falta de control de las autoridades correspondientes sobre procesos industriales,
tanto de producción como de distribución de productos. A manera de ejemplo, se
pueden mencionar eventos tales como las crisis causadas por escapes radioactivos
ocurridos en Chernobyl, Three Mile Island y Japón (plantas nucleares); el escape
gases de Bhopal (planta química); la explosión e incendios en la planta de gas de
PEMEX, en la ciudad de México y las de los ductos con gasolina, en Guadalajara.
c) Sucesos antropogénicos y conflictos: También se pueden clasificar sucesos que
pueden ser provocados accidental o intencionalmente por el ser humano.
Accidentes en zonas de afluencia masiva de personas o situaciones de pánico son
ejemplos de sucesos antropogénicos. Eventos tales como guerras, acciones
terroristas, vandalismo y en general conflictos civiles y militares violentos son
también sucesos que significan una amenaza o peligro para la población expuesta.
Las guerras han puesto de manifiesto las múltiples formas y grados de violencia
humana a través de la historia. En las últimas décadas, también, las acciones
60
terroristas y subversivas han sido estrategias políticas que mediante actos de

violencia intentan establecer un estado de inseguridad social para estimular la
imposición de un programa político que modifique la estructura del poder. Se busca
de esta manera desestabilizar un gobierno, usualmente por falta de legitimidad, con
el fin de conseguir el apoyo de la población. Estos eventos en la actualidad se
presentan en diversos lugares del mundo y son la causa de grandes pérdidas de vida.
3.4. Combinación de fenómenos
Entre los dos grupos de sucesos, de origen natural y antrópico que caracterizan las
amenazas, hay un amplio espectro de fenómenos tales como las hambrunas, las
inundaciones, los incendios forestales, los fenómenos de remoción en masa
(deslizamientos), entre otros, los cuales pueden ser causados por la combinación de
factores naturales y humanos o por la exacerbación o influencia negativa del hombre
sobre la naturaleza. A este tipo de amenazas se les puede clasificar como de origen
“socio-natural”. De igual forma, se pueden tener situaciones en las cuales los sucesos
generadores de amenaza se pueden presentar en forma encadenada; un sismo o un
huracán, por ejemplo, pueden causar escapes de gases tóxicos, contaminaciones, e
incendios, o disparar múltiples deslizamientos en una cuenca deforestada, que a su vez
pueden dar origen a represamientos y posteriores flujos de escombros e inundaciones.
A este tipo de amenazas se les puede clasificar como de origen “complejo” o
concatenado. Un fenómeno ilustrativo de un suceso combinado o asociado es el
tsunami o maremoto, el cual se genera casi siempre por un sismo, por la actividad
severa de un volcán o la ocurrencia de un deslizamiento de grandes proporciones en el
lecho marino.
Dada la relevancia de este tipo de amenazas, causadas por múltiples factores, que
por su complejidad son más difíciles de estimar, sin que esto signifique que sean menos
comunes, es importante referirse más ampliamente a ellas. En el caso de las amenazas
socio-naturales existen verdaderos ejemplos de procesos, más que de posibles sucesos,
que caracterizan la amenaza. Es el caso de la inestabilidad de suelos de ladera que se
origina por la pérdida de la cobertura vegetal, incendios forestales, sobrepastoreo,
explotación minera, etc., lo que puede generar erosión, deslizamientos, flujos o
avalanchas y avenidas torrenciales. Situación que no siempre significa que el espacio
correspondiente al origen de la amenaza corresponda al área de mayor potencial de
afectación. La degradación de las cuencas altas de ríos o quebradas, por ejemplo, por
deforestación o extracción de minerales, puede provocar un incremento en los niveles
de escorrentía, sedimentos y capacidad de transporte de material que favorecen las
inundaciones en las partes bajas de la cuenca. También en áreas urbanas, la ocupación
inadecuada del territorio por asentamientos marginales ubicados en los cauces de los
ríos, o que cambian las condiciones del entorno natural y desestabilizan el suelo, son la
causa de procesos de exacerbación de fenómenos o sucesos peligrosos. Este tipo de
amenazas, en general, son el resultado de acumulación de factores como la búsqueda de
ganancia (urbanismo no planificado), sobrevivencia (corte de manglares o de leña), la
densificación urbana, la ausencia de servicios públicos, etc. lo que significa, por
61
ejemplo, la descarga de basura en los cauces de ríos con todos los problemas que esto
conlleva. (Lavell 1996).
Por otra parte, globalmente se vienen presentando cambios importantes como
resultado del aumento en los niveles de contaminación. A nivel del cambio global se
reconocen situaciones tales como el aumento de la temperatura, el crecimiento del
hueco en la capa de ozono, el incremento del efecto invernadero, la lluvia ácida, etc.;
fenómenos que acentuarán las amenazas socio-naturales, incrementarán posiblemente
la severidad y recurrencia de huracanes, el fenómeno de El Niño, y causarán
probablemente cambios en el nivel del mar y las condiciones de severidad del invierno
y el verano. Este tipo de amenazas representa un problema particular por las diversas
interpretaciones que pueden darse en cuanto a sus orígenes, la responsabilidad por su
ocurrencia y las opciones de control que existen. Los sucesos que las caracterizan son
interpretados, generalmente, como actos de la naturaleza o actos de Dios, reduciendo
así las posibilidades de incentivar una gestión adecuada o preventiva (Lavell 1996).
No obstante lo anterior, desde una perspectiva integral, en un contexto urbano, la
distinción entre amenazas naturales y antrópicas puede carecer de importancia. Los
terremotos, por ejemplo, pueden desatar incendios y los huracanes pueden romper
tanques de almacenamiento de químicos tóxicos, tal como se mencionó previamente.
La mayor parte de las víctimas y de los daños se deben a la falta de prevención y
mitigación, desde deficiencias en la planificación urbana, la falta de control en la
construcción, la carencia de sistemas de alerta temprana, etc. Las consecuencias de las
inundaciones, de los deslizamientos, los incendios y las pérdidas causadas por ciclones
tropicales o terremotos, podrían y deberían ser evitadas, al igual que los efectos
causados por accidentes industriales. La diferencia entre amenazas naturales y
antrópicas y otros peligros ambientales se hace menos clara en la medida que estos
últimos se vuelven particularmente severos. Por ejemplo, se puede considerar como una
amenaza el gradual aumento de la contaminación atmosférica hasta ciertos niveles, lo
que conduce a la necesaria aplicación de medidas especiales de urgencia. La
integración y comprensión de las amenazas en el marco de otros peligros ambientales,
pone de presente la relación hombre-naturaleza, enfatiza la vulnerabilidad e ilustra en
qué medida la intervención humana puede reducir los riesgos. Muchas de las
enfermedades y las muertes prematuras en las ciudades de los países en desarrollo son
causadas por enfermedades infecciosas o por parásitos, fácilmente previsibles o
curables. También hay importantes traslapes entre la acción preventiva para enfrentar
los peligros cotidianos y la prevención de desastres. Una ciudad con un buen sistema de
drenaje, alcantarillas y recolección de basura también está mejor capacitada para
enfrentar inundaciones. En otras palabras, aunque es importante el tipo de amenaza ante
la cual una comunidad está sometida, su relevancia puede ser menor si se tiene en
cuenta que fundamentalmente el riesgo siempre dependerá del grado de vulnerabilidad
que tenga dicha comunidad. La vulnerabilidad, desde un punto de vista amplio,
usualmente es la misma ante las diferentes amenazas y está íntimamente ligada al nivel
de desarrollo y calidad de vida de la comunidad expuesta.
62
CAPÍTULO 4
VULNERABILIDAD, RIESGO Y DESASTRE
4.1. Aspectos conceptuales
El riesgo es un concepto complejo y extraño, representa algo que parece irreal e

inasible, que se ubica en un tiempo futuro como consecuencia de estar siempre
relacionado con azar, con posibilidades, con algo que aun no ha sucedido y que puede
no suceder. Su sentido tiene que ver con algo imaginario, algo escurridizo que se sitúa
necesariamente en el futuro, con la carga de incertidumbre que ello implica. Si hay
certeza no hay riesgo, así, el riesgo es algo en la mente, íntimamente ligado a la
sicología personal o colectiva, aun cuando se intente a menudo darle un sentido de
objetividad (Elms 1992). Otra razón por la cual el riesgo es un concepto complejo, es
que se trata de una idea compuesta. En la noción de riesgo más completa, desde el
punto de vista del autor, convergen simultáneamente tres aspectos separados: la
eventualidad, las consecuencias y el contexto, que contribuyen a la hora de intentar
llevar a cabo cualquier estimación o calificación del riesgo. En un análisis de riesgo, el
contexto (capacidad de la gestión y actores relacionados) determina los límites, las
razones, el propósito y las interacciones a considerar. Cualquier análisis que se realice
debe ser congruente con el contexto y tenerlo en cuenta en todos los aspectos que le
sean relevantes, de lo contrario el análisis sería totalmente inútil e irrelevante.
El análisis de riesgo se ha venido realizando a través de la historia de manera no
formal en innumerables situaciones humanas. Riesgo ha estado siempre asociado a
decisión, con algo que debe hacerse; con la ejecución de una acción que va desde lo
trivial a lo muy importante. En cada caso se debe elegir una acción que se debe llevar a
cabo. Los resultados de cada acción factible están en el futuro y son inciertos. Unos
resultados pueden ser mejores que otros, en algunos casos serán buenos y en otros
pueden ser desastrosos. El seleccionar una posible acción significa asumir una eventual
adversidad o contingencia asociada a dicha acción. Por esta razón, el riesgo debe
evaluarse para que se pueda tomar una decisión. Las discusiones acerca del riesgo tocan
las raíces de la sociedad, el conocimiento, los valores, las emociones e incluso la propia
existencia. Implican reflexionar acerca de qué es el conocimiento científico, de las
limitaciones de ese conocimiento y del carácter irreductible de la incertidumbre; es
preciso considerar los puntos de vista desde donde se argumenta, la racionalidad de qué
es a lo que se teme y la manera cómo se debe actuar. El tener que arreglarse con
incertidumbres en el análisis de sistemas físicos llega a ser una de las circunstancias que
define enfáticamente si un modelo dado es el apropiado para el problema que se tiene
entre manos. Esto significa mudarse del concepto de verdad al concepto de control o de
gestión, alejándose de la necesidad de obtener predicciones verdaderas de futuros
escenarios, con o sin la estimación de incertidumbres, y moverse hacia la necesidad de
63
controlar los futuros sucesos, aceptando las inevitables contingencias en el entendimiento

de que algo podría o no ocurrir. Esto está, obviamente, relacionado en forma directa con
las conclusiones que se obtienen acerca de factores humanos. Por lo tanto, aunque la
ciencia y la ingeniería puedan hacer algunas predicciones acerca de un riesgo, dichas
predicciones serán inevitablemente parciales e incompletas y en consecuencia el énfasis
debe estar en la gestión o manejo de la seguridad (Blockley 1992).
En los últimos años, desde la perspectiva de los desastres naturales, el riesgo se ha
intentado dimensionar, para efectos de la gestión, como las posibles consecuencias
económicas, sociales y ambientales que pueden ocurrir en un lugar y en un tiempo
determinado. Sin embargo, el riesgo no ha sido conceptuado de forma integral sino de
manera fragmentada, de acuerdo con el enfoque de cada disciplina involucrada en su
valoración. Para estimar el riesgo de acuerdo con su definición es necesario tener en
cuenta, desde un punto de vista multidisciplinar, no solamente el daño físico esperado, las
víctimas o pérdidas económicas equivalentes, sino también factores sociales,
organizacionales e institucionales, relacionados con el desarrollo de las comunidades. En
la escala urbana, por ejemplo, la vulnerabilidad como factor interno de riesgo, debe
relacionarse no solamente con la exposición del contexto material o la susceptibilidad
física de los elementos expuestos ha ser afectados, sino también con las fragilidades
sociales y la falta de resiliencia de la comunidad propensa; es decir, su capacidad para
responder o absorber el impacto. La deficiente información, comunicación y
conocimiento entre los actores sociales, la ausencia de organización institucional y
comunitaria, las debilidades en la preparación para la atención de emergencias, la
inestabilidad política y la falta de salud económica en un área geográfica contribuyen a
tener un mayor riesgo. Por lo tanto, las consecuencias potenciales no sólo están
relacionadas con el impacto del suceso, sino también con la capacidad para soportar el
impacto y las implicaciones del mismo respecto del área geográfica considerada.
Por otra parte, existen serias razones por las cuales se puede dudar acerca de la
efectividad de la gestión del riesgo. El incremento y la acumulación de la
vulnerabilidad son alarmantes, como lo es la falta de conciencia y responsabilidad
sobre el tema por parte de los tomadores de decisiones, las autoridades políticas y la
misma comunidad. Esto podría explicar el porqué aunque se realicen muchos estudios
de amenaza, vulnerabilidad e incluso de riesgo desde el ámbito de diferentes
disciplinas, en muchos lugares del mundo no se logra aun una intervención y gestión
efectiva y decidida por parte de las autoridades y las comunidades que mitigue o
reduzca el riesgo al cual se encuentran sometidas (Cardona y Hurtado 2000a/b).
Entre otros factores, que contribuyen a esta falta de efectividad de la gestión del
riesgo, aparentemente, se encuentra la inadecuada forma como el riesgo ha sido
estimado o valorado. Aportes técnicos importantes se han realizado con fines de
evaluación, pero de manera reduccionista y fragmentada. La falta de una visión holística
del riesgo, es decir, de una valoración integral y multidisciplinar del riesgo que permita
desagregarlo en sus componentes de diferente índole, parece haber contribuido en buena
parte a la falta de efectividad de su gestión.
Una concepción holística del riesgo, consistente y coherente, fundamentada en los
planteamientos teóricos de la complejidad, que tenga en cuenta no sólo variables
64
Vulnerabilidad, Riesgo y Desastre
geofísicas y estructurales, sino también variables económicas, sociales, políticas,

culturales o de otro tipo, podría facilitar y orientar la toma de decisiones en un área
geográfica. Un enfoque de este tipo, integral y multidisciplinar podría tener en cuenta
de manera más consistente las relaciones no lineales de los parámetros del contexto que
contribuyen al riesgo y a la complejidad y dinámica de los sistemas sociales.
Igualmente, podría mejorar la efectividad de la gestión y la identificación y priorización
de medidas factibles y eficientes para la reducción del riesgo por parte de las autoridades
y las comunidades; actores fundamentales para lograr una actitud preventiva ante los
fenómenos peligrosos. El Apéndice II presenta una propuesta teórica moderna sobre el
riesgo desde una perspectiva holística. Dado su enfoque conceptual fundamental, basado
en los sistemas dinámicos complejos, se separó de este texto básico para que lectura sea
abordada en forma independiente.
4.1.1. Diferencia entre riesgo y desastre
Un desastre es una situación o proceso social que se desencadena como resultado de

la manifestación de un fenómeno de origen natural, tecnológico o provocado por el
hombre que, al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en una población,
causa alteraciones intensas en las condiciones normales de funcionamiento de la
comunidad. Estas alteraciones están representadas por la pérdida de vida y salud de la
población; la destrucción o pérdida de bienes de la colectividad y daños severos en el
ambiente, razón por la cual se requiere de una respuesta inmediata de las autoridades y de
la población para atender los afectados y restablecer la normalidad y el bienestar.
El desastre es para la sociedad un impacto o unas pérdidas cuyos niveles significan
una condición de incapacidad de la misma para enfrentarlas, absorberlas y recuperarse
de ellas empleando sus propios recursos y reservas. Un desastre significa un
“determinado nivel” de daños y pérdidas que se establece socialmente. Esto significa
que pueden haber daños y pérdidas sin que exista desastre para la sociedad. El desastre
es una situación dada, un producto, tangible y dimensionable.
La existencia de desastre o de pérdidas, en general, supone la existencia previa de
determinadas condiciones de riesgo; es decir, representa la materialización de esas
condiciones de riesgo pre-existentes. Por su parte el riesgo, definido como la
probabilidad de pérdidas futuras, es el resultado de existencia de un peligro latente
asociado con la posibilidad de que se presenten fenómenos peligrosos y de unas
características propias o intrínsecas de la sociedad que la predisponen a sufrir daños en
diversos grados.
El riesgo del que aquí se habla es el riesgo colectivo o riesgo público. Es el riesgo que
significa peligro en algún grado para todos los miembros de una comunidad propensa.
Una vez el riesgo es reconocido por la comunidad implica que se debe hacer algo para
reducirlo, lo que debe comprometer a instituciones no sólo del sector público, sino
también del sector privado y a la comunidad misma. Pero el riesgo colectivo, o
“compartido” como le denomina Louise K. Comfort (1999), involucra una serie de
problemas que son interdependientes, dinámicos e inciertos, que requieren una acción
colectiva para poder resolverlos.
65
Desafortunadamente, no es extraño que comunidades expuestas a la acción de

sucesos peligrosos bien reconocidos no enfrenten el problema por restricciones de
recursos o porque su percepción del peligro no estimula su interés para asumir este
problema colectivo. Algunos miembros de la comunidad en ocasiones son conscientes
del peligro y llevan a cabo acciones individuales para reducirlo, sin embargo la
comunidad en general, como un todo, permanece vulnerable. El nivel de riesgo de una
sociedad esta relacionado con sus niveles de desarrollo y su capacidad de modificar los
factores de riesgo que potencialmente la afectan. En este sentido, los desastres son
riesgos mal manejados. El riesgo se construye socialmente, aun cuando el suceso físico
con el cual se asocia sea natural.
4.1.2. Dimensiones y tipos de vulnerabilidad
La vulnerabilidad, para el autor, puede tener varias dimensiones dependiendo del

aspecto que se esté teniendo en cuenta para su análisis. Wilches-Chaux (1989) propuso
el concepto de vulnerabilidad global para integrar los diferentes aspectos que
caracterizan la vulnerabilidad desde varias perspectivas. Dichas dimensiones de la
vulnerabilidad se describen a continuación brevemente:
a) Dimensión física. Expresa las características de ubicación en áreas propensas y las
deficiencias de resistencia de los elementos expuestos, de los que depende su
capacidad de absorber la acción del suceso que representa la amenaza. La
sismorresistencia de un edificio, la ubicación de una comunidad en el área de
influencia de un deslizamiento o en el cauce de un río, son ejemplos de la
dimensión física de la vulnerabilidad.
b) Dimensión económica. Los sectores económicamente más deprimidos son los más
vulnerables. La pobreza aumenta la vulnerabilidad. Al nivel local e individual este
aspecto se expresa en desempleo, insuficiencia de ingresos, dificultad o
imposibilidad de acceso a los servicios. En la esfera nacional se traduce en una
excesiva dependencia económica de factores externos incontrolables, la falta de
diversificación de la base económica, las restricciones al comercio internacional y la
imposición de políticas monetarias.
c) Dimensión social. Cuanto más integrada esté una comunidad, superando los
inconvenientes que suelen presentarse, le resultará más fácil absorber las
consecuencias de un desastre y podrá reaccionar con mayor rapidez que una
comunidad que no lo esté. Las sociedades pueden ser más o menos vulnerables en
el sentido que pueden reaccionar como grupo organizado, mediante procesos de
autoorganización, o con intereses particulares primando sobre los grupales, con
relaciones más estrechas entre sus integrantes, ó relaciones meramente
circunstanciales.
d) Dimensión educativa. La ausencia de conocimiento sobre las causas, los efectos y
las razones por las cuales se presentan desastres, el desconocimiento de la historia y
la falta de preparación y desconocimiento del comportamiento individual y
66
colectivo en caso de desastre son aspectos que hacen que una comunidad sea más
vulnerable. Una educación deficiente o que no tiene una buena cobertura en una
comunidad propensa y la falta de socialización de la información aumentan la
vulnerabilidad.
e) Dimensión política. Se expresa en el nivel de autonomía que tiene una comunidad
con respecto a sus recursos y para la toma de decisiones que la afectan. La
comunidad se hace más vulnerable bajo esquemas centralistas en la toma de
decisiones y en la organización gubernamental. La debilidad en los niveles de
autonomía para decidir regional o localmente impide una mayor adecuación de las
acciones a los problemas sentidos en estos niveles territoriales. En la medida que la
comunidad participa más en las decisiones que le atañen es menos vulnerable.
f) Dimensión institucional. Esta relacionada con las dificultades que tienen las
instituciones para hacer la gestión del riesgo. Situación que se refleja en la falta de
preparación para responder ante un suceso, o cuando aún sabiendo que existe el
riesgo no llevan a cabo acciones eficientes y efectivas para reducirlo o mitigarlo. Se
expresa en la falta de flexibilidad de las instituciones, en el exceso de burocracia, en
el hecho de que prevalecen la decisión política y el protagonismo.
g) Dimensión cultural. Esta dimensión de la vulnerabilidad está referida a la forma en
que los individuos se ven a sí mismos en la sociedad y como colectividad, lo que
influye en ocasiones de manera negativa debido a estereotipos perniciosos que no se
cuestionan y que se consolidan. Al respecto juegan un papel crucial los medios de
comunicación, puesto que contribuyen a la utilización sesgada de imágenes o a la
transmisión de información ligera o imprecisa sobre el medio ambiente, la misma
sociedad y los desastres.
h) Dimensión ambiental. Hay un aumento de la vulnerabilidad cuando el modelo de
desarrollo no esta basado en la convivencia sino en la explotación inadecuada y la
destrucción de los recursos naturales. Esta circunstancia necesariamente conduce al
deterioro de los ecosistemas y a aumentar la vulnerabilidad debido a la incapacidad
de auto ajustarse para compensar los efectos directos o indirectos de la acción
humana o de sucesos de la misma naturaleza.
i) Dimensión ideológica. Esta relacionada con las ideas o creencias que tienen las
personas sobre el devenir y los hechos del mundo. Se expresa en actitudes pasivas,
fatalistas y creencias religiosas que limitan la capacidad de actuar de los individuos
en ciertas circunstancias. La percepción dogmática de las cosas puede generar
confusión acerca de un propósito, falta de reacción y muchas veces pérdida de la
motivación, que debilitan una acción transformadora.
El planteamiento de una vulnerabilidad global resultado de estas y otras
dimensiones de la vulnerabilidad, que Wilches-Chaux (1989) describe como
vulnerabilidades individuales, es muy útil para visualizar la vulnerabilidad desde
múltiples facetas y desde diversas perspectivas del conocimiento. Este planteamiento
facilita el entendimiento de la vulnerabilidad como una condición o circunstancia
67
dinámica o cambiante. Además, permite su formulación como un proceso acumulativo

de fragilidades, deficiencias o limitaciones que permanecen en el tiempo como factores
que inciden en que exista o no una mayor o menor vulnerabilidad. Desde el punto de
vista de la gestión del riesgo, las acciones que reduzcan estos factores y que estimulen
las fortalezas y capacidades de una comunidad, entendida como los elementos
expuestos, deben ser el objetivo de la planificación y la prevención-mitigación (Aysan
1993).
Esta lectura de la vulnerabilidad es de alguna manera compatible con los postulados
de Anderson y Woodrow (1989) que plantean la vulnerabilidad integrada por una serie
de aspectos que a largo plazo afectan la capacidad de la comunidad para responder a
sucesos y la hacen susceptible a sufrir futuras consecuencias. Dichos aspectos tienen
carácter:
a) Físico-material, relacionados con el medio ambiente, la infraestructura, la vivienda,
la tecnología, el capital, el nivel de salud y la capacidad de trabajo.
b) Social-organizacional, relativos a las actividades sociales y económicas y a las
estructuras políticas formales u otras mediante las cuales se toman decisiones.
c) De motivación y actitud, lo que se refiere a la concepción que tienen las
comunidades de ellas mismas y sus interrelaciones con el ambiente y la sociedad.
Por otra parte, Cannon (1991) también propuso que la vulnerabilidad debe verse
como un conjunto de variables que se refieren a tres tipos de situaciones:
a) Vulnerabilidad de los sistemas de vida, que explica cómo un sistema de vida de una
colectividad o un individuo se hace más resistente o más resiliente a las amenazas,
por ejemplo mediante un mayor nivel de salud y nutrición, mediante mayores
ingresos y ahorros que le permitan una mayor capacidad de adaptación.
b) Autoprotección, relacionada con el nivel de conciencia acerca de la amenaza y con
la experiencia de sucesos anteriores. Es decir el nivel de preparación del individuo o
la colectividad para enfrentar una amenaza, lo que se refleja en la ubicación de la
vivienda, la resistencia de los edificios, la construcción de obras preventivas, etc.
c) Protección social, referida no sólo al nivel local sino en general a la acción del
Estado en todo sus niveles, que influyen tanto en la autoprotección, la resistencia de
los sistemas de vida como en factores tales como las normas de construcción, el
ordenamiento territorial, los esquemas de seguros, etc.
Estos aspectos ligados a las características de los individuos y su composición por
clase, etnia, genero, edad y sistema político componen la vulnerabilidad desde una
perspectiva fundamentalmente social.
En todos los casos, estos conceptos descansan sobre los enfoques de la Ecología
Humana, propuestos en el campo de la geografía, en la Universidad de Chicago, por
Gilbert White, Burton y Kates. Estos autores plantearon el concepto “ajuste” o
adecuación –que diferencian de adaptación, según el tiempo– para reducir el impacto
de los sucesos de la naturaleza. Igualmente, hicieron énfasis en la diferencia entre un
fenómeno natural y un desastre natural.
68
El concepto de vulnerabilidad, aunque llegó a ser tratado incluso por Engels en

1845, cuando se refirió a la vulnerabilidad de la clase obrera, fue propuesto de una
manera explícita desde la perspectiva de los desastres, tal como hoy se conoce, por la
escuela ecologista desde mediados del siglo XX.
4.1.3. Vulnerabilidad y carencias de desarrollo
Si bien es cierto que algunas circunstancias sociales pueden considerarse como

aspectos asociados con la vulnerabilidad desde la perspectiva de los desastres, no
siempre dichos aspectos pueden considerarse como la vulnerabilidad misma. Un
ejemplo es el caso de la pobreza, la cual puede considerarse como un factor o como una
causa de la vulnerabilidad ante cierto tipo de sucesos. Sin embargo, la pobreza en sí
misma no es sinónimo de vulnerabilidad. Por esta razón, es necesario estudiar
detenidamente los factores que hacen que las poblaciones sean vulnerables a los
fenómenos que caracterizan a las amenazas. Sin duda, muchos desastres actualmente
son el producto de factores económicos y políticos, muchas veces exacerbados por
presiones, que concentran población en áreas de peligro. En la mayoría de los casos, la
reducción de la vulnerabilidad está ligada de manera indisoluble a intervención de las
necesidades básicas de desarrollo prevalecientes, razón por la cual se puede afirmar que
existe una relación entre las condiciones de marginalidad económica y la vulnerabilidad
vista desde la perspectiva de los desastres.
La vulnerabilidad de los asentamientos humanos está íntimamente ligada a los
procesos sociales que allí se desarrollan y está relacionada con la fragilidad, la
susceptibilidad o la falta de resiliencia de los elementos expuestos ante amenazas de
diferente índole. Por otra parte, la vulnerabilidad esta también íntimamente ligada a la
degradación ambiental, no sólo urbana sino en general del entorno natural intervenido o
en proceso de transformación. Por lo tanto, la degradación del entorno, el
empobrecimiento y los desastres no son otra cosa que sucesos ambientales y su
materialización es el resultado de la construcción social del riesgo, mediante la
gestación en unos casos de la vulnerabilidad y en otros casos de amenazas o de ambas
circunstancias simultáneamente. En consecuencia, desde el punto de vista social, la
vulnerabilidad refleja una carencia o déficit de desarrollo ya que el riesgo se genera y
se construye socialmente. En los países en desarrollo se percibe un incremento en la
vulnerabilidad ocasionado por factores como el rápido e incontrolable crecimiento
urbano y el deterioro ambiental, que ocasionan la pérdida de la calidad de vida, la
destrucción de los recursos naturales, del paisaje y la diversidad genética y cultural.
Al respecto, Wijkman y Timberlake (1984) indican que “en numerosos países del
tercer mundo la degradación ambiental, la pobreza y un rápido crecimiento
demográfico pueden transformar un fenómeno natural en un desastre de gran
envergadura. Los desastres son acontecimientos sociales y políticos con frecuencia
evitables”. Esto conduce a pensar que es necesario cuestionar el modelo de desarrollo si
dicho desarrollo exacerba la vulnerabilidad, como está ocurriendo en muchos lugares.
Desde esta perspectiva se formulan además dos modelos conceptuales para analizar la
vulnerabilidad (Blakie et al., 1994/96). El primero examina la evolución de condiciones
69
inseguras específicas en términos de presiones dinámicas como son la urbanización y la

degradación ambiental y en términos de causas de fondo inmersas en la economía
política. Esto permite revelar los hilos que conectan las condiciones inseguras que
caracterizan a una determinada configuración espacial y temporal de vulnerabilidad con
procesos económicos, políticos y sociales globales.
El segundo modelo parte del concepto de acceso, desde una familia, comunidad o
sociedad dada, a los recursos que permiten seguridad frente a determinadas amenazas,
lo que permite identificar los diferentes canales y barreras sociales, económicas,
políticas, culturales, examinándose no sólo variables económicas y políticas
tradicionales como acceso a la tierra y otros medios de producción, sino también
variables como sexo, edad y etnia. Analizar la vulnerabilidad dentro de los patrones
más amplios de la sociedad, supone encontrar las causas de fondo o subyacentes de la
vulnerabilidad desde la perspectiva de los desastres y los mecanismos o procesos
dinámicos que trasladan causas de fondo a condiciones inseguras. Las causas de fondo
de la vulnerabilidad o causas subyacentes que dan origen a la vulnerabilidad son
procesos económicos, demográficos y políticos, que afectan la asignación y
distribución de recursos entre diferentes grupos de personas, y reflejan la distribución
del poder (Wisner 2001). Hay algunos procesos globales a los cuales se debe prestar
más atención, como el crecimiento de la población, la urbanización rápida, presiones
financieras internacionales, degradación de la tierra, cambio ambiental global y guerra.
Como ejemplo, la urbanización ha contribuido considerablemente a los severos daños
en ciertos terremotos urbanos: el aumento de la población es una de las razones que
explica el incremento de personas afectadas como resultado de sequías e inundaciones,
así como la deforestación aumenta las inundaciones y el riesgo de deslizamientos
(Blakie et al., 1994/96).
Aceptando la hipótesis que existe una alta relación entre las carencias de desarrollo
y la vulnerabilidad, el autor propone los siguientes factores de los cuales se origina la
vulnerabilidad:
a) La fragilidad física (exposición), que es la condición de susceptibilidad que tiene el
asentamiento humano de ser afectado por estar en el área de influencia de los
fenómenos peligrosos y por su fragilidad física ante los mismos.
b) La fragilidad social, que se refiere a la predisposición que surge como resultado del
nivel de marginalidad y segregación social del asentamiento humano y sus
condiciones de desventaja y debilidad relativa por factores socioeconómicos.
c) La falta de resiliencia, que expresa las limitaciones de acceso y movilización de
recursos del asentamiento humano, su incapacidad de respuesta y sus deficiencias
para absorber el impacto.
Este tipo de planteamiento intenta integrar de manera holística la lectura de las
ciencias físicas y las ciencias sociales, con el fin de tener una visión completa de los
factores que originan o exacerban la vulnerabilidad, teniendo en cuenta los aspectos de
resistencia física ante los fenómenos y los aspectos prevalecientes de autoprotección
individual y colectiva (Cardona y Barbat 2000).
70
4.2. El impacto económico de los desastres
Durante las últimas décadas ha aumentado la preocupación entre la comunidad

internacional por el incremento en el número de desastres y por la tendencia creciente de
los efectos destructivos que se concentran en amplios sectores de la población. En
consecuencia, los desastres han comenzado a ser vistos no sólo desde la perspectiva
humanitaria o social sino fundamentalmente desde el punto de vista económico,
fortaleciéndose también la hipótesis de que estos sucesos pueden convertirse en un
obstáculo para el desarrollo por el impacto económico negativo que significan o que
pueden llegar a significar.
En algunos países en desarrollado, a las pérdidas asociadas con desastres se les ha
adjudicado la neutralización del crecimiento económico real y la minimización o
anulación de los aparentes avances logrados por los mecanismos tradicionales de
desarrollo (CEPAL-BID, 2000). Aunque en realidad no existe evidencia empírica
contundente para comprobar estas afirmaciones, resulta evidente que el gasto que los
gobiernos se ven obligados a realizar para la rehabilitación y reconstrucción de zonas
afectadas, representan casi siempre un sacrificio para los países pobres donde la escasez
de recursos es permanente y prácticamente no existen posibilidades de realizar gastos
adicionales no programados.
A la luz de diversas experiencias, se puede observar que la rehabilitación y la
reconstrucción han sido posibles mediante la combinación de una serie de medidas que
han variado dependiendo de la situación económica específica del país afectado, pero
que en general siguen el mismo patrón. Dichas medidas son: la reasignación de los
recursos fiscales y del ahorro interno, la reorientación de los préstamos bilaterales o
multilaterales y la obtención de financiamiento externo suplementario. Estas medidas
emergentes, a menudo suelen traducirse en el aplazamiento o supresión de proyectos de
beneficio social que se habían incluido en los planes de desarrollo de largo plazo ya
aprobados y en el retraso del mejoramiento de las condiciones sociales en general.
En cuanto a los grandes sucesos, encontramos que en muchos de los países
dependientes -como los países de América Latina y El Caribe- se han presentado
desastres en los cuales han muerto miles de personas y se han perdido cientos de
millones de dólares en tan solo veinte o treinta segundos. En el caso de la destrucción
de infraestructura productiva como carreteras y vías ferroviarias, instalaciones
energéticas y abastecimiento de agua y otras, se han perdido inversiones costosas en
regiones donde la falta de capitales es un problema permanente y donde la
infraestructura existente es normalmente deficiente. En estos casos, reemplazar la
infraestructura destruida, ha significado utilizar recursos que pudieron haberse
aprovechado en nuevas inversiones para actividades productivas.
La desaparición de infraestructura productiva paraliza o retarda la actividad
económica en general, afectando los niveles de ingreso y empleo de la población del
sector laboral formal, pero también tiene un gran impacto entre los sectores que basan
su forma de subsistencia en esquemas informales o incluso ilegales (como la
producción de drogas de diversos tipos, contrabando, etc.). Cabe subrayar que al menos
en los países latinoamericanos este tipo de actividades se ha incrementado
71
considerablemente en los últimos años, debido a los altos índices de desempleo y a la

reducción del poder adquisitivo generado por las constantes y cada vez más agudas
crisis económicas. Pero junto con los grandes desastres, que representan importantes
pérdidas económicas y de vidas humanas, se encuentran otro tipo de sucesos de
pequeña y mediana magnitud que se presentan constante y frecuentemente en algunas
zonas, y que si bien no son tan espectaculares en términos de la cantidad de daños que
puede generar un gran desastre, sí tienen importantes efectos para los pobladores de
esas regiones por la destrucción de sus principales medios de subsistencia: cultivos de
autoconsumo, animales, destrucción de viviendas, interrupción de las actividades
productivas, pérdida de fuentes de empleo, daños al comercio y a la prestación de
servicios, destrucción o pérdida de bienes materiales y herramientas, etc., y pérdidas
sobre la economía de sectores informales.
En relación con el impacto sobre el ámbito local, también existen casos donde los
desastres han retrasado o cancelado las posibilidades de desarrollo de algunas regiones
por periodos muy largos. Esto se ha dado tanto por la ocurrencia de fenómenos súbitos
y de gran intensidad (inundaciones, nevadas, etc.) como por la presencia de fenómenos
de lento impacto (sequías principalmente). En el caso de las poblaciones que
permanentemente sufren algún tipo de desastre, la pérdida de los medios de
subsistencia puede representar uno de los aspectos más importantes de obstaculización
para el desarrollo, ya que cada suceso interrumpe la actividad normal y cancela la
posibilidad de mejorar esos medios de subsistencia al invertir los pocos recursos
económicos existentes en su reposición, que con frecuencia se hace en condiciones
menos favorables que las que se tenían anteriores a su ocurrencia.
Cuando ocurre un gran desastre, existen mayores posibilidades -o al menos mejores
condiciones- de que los recursos para ayuda y reconstrucción fluyan hacia las
poblaciones afectadas, aunque esto no siempre suceda así y tampoco se refleje en una
distribución equitativa de ellos, pero generalmente cuando ocurre un desastre de
pequeña o mediana magnitud, es la propia población la que tiene que invertir recursos
para rehabilitar sus actividades productivas y cotidianas, dado que en la mayoría de los
casos la ayuda proveniente tanto de los gobiernos centrales como de organismos
externos, es prácticamente nula. Por otra parte, normalmente los gobierno locales son
muy débiles en lo que se refiere a la disponibilidad de recursos para la inversión o en la
capacidad para gestionarlos ante otros niveles de gobierno (estatales, departamentales o
provinciales y centrales), en la disponibilidad de personal calificado y en la existencia
de esquemas de planificación o gestión territorial efectiva, lo que contribuye a que los
desastres tengan un mayor impacto, si no directo, sí en términos de los efectos
secundarios que se reflejan en un deterioro aún mayor de los niveles de vida de la
población o en la imposibilidad de mejorarlos en el corto y mediano plazo.
4.2.1. Los esfuerzos de medición existentes
Recientemente se ha fortalecido el debate acerca de los efectos y pérdidas asociadas

con desastres y del impacto que éstas pueden tener sobre el desarrollo de los países que
los sufren. Sin embargo, no hay evidencia empírica suficiente para demostrar la certeza
72
de esta hipótesis. Lo que existe, es una serie de metodologías de medición

principalmente de las pérdidas causadas por desastres y de las necesidades básicas
durante periodos de emergencia, pero no del impacto real que estos sucesos pueden
estar generando sobre la sociedad y sus estructuras.
Sin duda, el esfuerzo más completo que existe son los indicadores desarrollados por
la CEPAL (1991). La virtud de esta metodología radica en ser una propuesta de
medición económica sistemática que puede ser utilizada como modelo estándar por los
diversos países afectados por desastres, además de intentar introducir una visión global
de los efectos directos que éstos tienen y de los efectos indirectos y secundarios que
causan a las economías, pudiendo convertirse en una cadena de reacción que afecte al
sistema económico nacional en su conjunto (Jovel 1989).
Aunque la CEPAL no es explícita sobre el sentido que tienen las mediciones que
realiza, pudiera interpretarse que se hacen con el objeto de tener una idea aproximada
de los gastos que los gobiernos deberán desembolsar con fines de reconstrucción. Esto
es particularmente importante para grandes desastres que producen una considerable
destrucción de viviendas, infraestructura y unidades productivas en general. Cuando
ocurre un desastre mayor, particularmente en países poco desarrollados, es común que
los gobiernos deban recurrir a préstamos del extranjero o al financiamiento otorgado
por organismos internacionales de ayuda para llevar a cabo la reconstrucción de las
zonas afectadas en el menor tiempo posible; en particular, cuando se han visto
afectados sectores estratégicos de la economía nacional o se han impactado centros
urbanos importantes (incluyendo unidades productivas, vías de comunicación,
infraestructura carretera y de otro tipo, servicios básicos, viviendas, etc.). En este caso,
la estimación del coste, así como la identificación de los sectores estratégicos afectados
es una condición indispensable para acceder a recursos financieros para la
reconstrucción y es por ello, también, que son los propios gobiernos los que deben
solicitar a la CEPAL la estimación.
Posterior a este esfuerzo, comenzaron a surgir una serie de estudios de caso donde se
aplicaban los indicadores desarrollados por CEPAL y metodologías que incorporaron
nuevas variables a la medición. Sin embargo, en general, los autores toman como base la
metodología de la CEPAL y sus aportes son más sustanciales hacia el debate que hacia la
posibilidad de implementación de modelos más completos.
Otros casos que conviene mencionar, por su relevancia, son las metodologías
aplicadas por OFDA (s/f) y las compañías aseguradoras. En el primero de ellos se trata
de estimaciones que se realizan casi siempre durante el momento de la emergencia, con
fines de establecer en términos gruesos la magnitud y el monto de los daños causados
por el suceso y definir la asignación de ayuda humanitaria, así como el monto de
financiamiento para rehabilitación y reconstrucción. En el caso de las compañías
aseguradoras -principalmente las grandes compañías reaseguradoras- desde hace
algunos años han comenzado a utilizar métodos sofisticados para establecer el monto
de las pólizas de los bienes asegurables, basados en el desarrollo de modelos de
simulación de desastres creados a partir de condiciones de riesgo específicas. A pesar
de tratarse de metodologías para estimaciones particulares y no globales, es quizá en la
industria de los seguros donde se ha dado un mayor avance en términos de la
73
estimación económica de los daños potenciales y es, también, de llamar la atención,

que sea el único esfuerzo –en algún grado unificado- donde se realiza una estimación
anticipada del valor económico de los bienes que pueden verse afectados.
En los casos tanto de OFDA como de las compañías aseguradoras, sí existe una
intencionalidad clara en el sentido de la medición y no se pretende, a partir de la
información generada, intentar otro tipo de análisis que vayan más allá de los propios
objetivos que se proponen, dado que las limitaciones de esta información son claras de
antemano. Sin embargo, de la información producida por las estimaciones realizadas
por la CEPAL, se han derivado otro tipo de implicaciones que tienen que ver con la
idea que se maneja acerca de los desastres y el efecto que estos sucesos pueden causar
sobre la sociedad, produciendo, en ocasiones, una visión distorsionada del problema. Es
por ello, que en los apartados subsiguientes nos centramos en el análisis crítico de esta
metodología.
4.2.2. Problemas conceptuales: impacto vs. coste
Un primer problema que presenta la metodología aplicada por la CEPAL para la

estimación del coste económico de los desastres, deriva de los propios objetivos para
los cuales fue diseñada. Estas metodologías tiene como objetivo principal estimar el
coste económico de los desastres, con el fin de orientar recursos durante la etapa de
emergencia, rehabilitación y reconstrucción y analizar, en el corto plazo, el efecto que
los daños y pérdidas tuvieron sobre las principales variables macroeconómicas del país
afectado.
En esta metodología, así como en la mayoría de la escasa literatura existente sobre
el aspecto económico de los desastres, se reconoce implícitamente que el impacto
ocasionado por un desastre difiere del coste per se. Sin embargo, en ningún caso se ha
tratado de hacer una diferencia explícita entre ambos conceptos y menos aún acercarse
al problema del impacto global. El problema de la medición del impacto, se presenta en
toda la literatura como algo irresoluble, o en el mejor de los casos como inmedible, por
lo que sólo se menciona como un elemento dado.
En la metodología de la CEPAL, el impacto se relaciona más con los llamados
efectos indirectos.1 Sus parámetros de definición o la correlación utilizada para
establecer si un desastre tuvo un impacto mayor o menor, se restringe a la incidencia
que el coste del suceso tuvo sobre el PIB, el empleo, las finanzas públicas, la inflación
o la balanza comercial; es decir, la afectación que pudo causar sobre el crecimiento
económico o sobre las variables más indicativas del desempeño de la economía del país
donde ocurrió. Sin embargo, existen muchos casos de desastres donde el impacto es
local y el coste no alcanza a incidir sobre este tipo de variables. Las implicaciones de
1
Los efectos indirectos pueden ser definidos como las consecuencias de la desarticulación de las
estructuras social y económica debido a las pérdidas físicas en las unidades de base y los canales de
intermediación. Esta desarticulación es el resultado de la obstrucción de los flujos de distribución y de la
interrupción y retardos en los procesos productivos. Esto no es el resultado directo del impacto de un
suceso, pero sí son efectos colaterales.
74
esta forma de medición son claras, ya que si para estos casos se aplicara el esquema de
dicha metodología, el resultado sería un conjunto de desastres con un coste económico
positivo pero con un impacto igual cero.
En otro sentido, el establecer correlaciones entre el coste del desastre y el efecto que
éste tuvo sobre las variables macroeconómicas presenta otras limitaciones. En primer
lugar, se encuentra el hecho de que las variables que se toman como punto de
referencia (PIB, balanza comercial, finanzas públicas, empleo, etc.), son generalmente
inestables en los países subdesarrollados por ser altamente dependientes del
comportamiento de la economía mundial. En consecuencia, suele ser difícil establecer
la diferencia entre los efectos que pueden atribuírsele al desastre y otros que pueden
estarse dando por la inestabilidad de la economía en general o por periodos de crisis
prolongados. Por otra parte, al momento de estimar los efectos que el coste del desastre
tendrá sobre la economía de los años siguientes a su ocurrencia, la CEPAL toma como
información base las estimaciones proyectadas por los países afectados. Generalmente
esto también resulta engañoso, dado que las proyecciones de variables tales como la
tasa de crecimiento económico, el déficit público o la balanza comercial, son casi
siempre optimistas por basarse en indicadores que suponen que la economía
permanecerá estable.
De lo anterior, se deriva una consideración importante: el problema de la
determinación del impacto global, va más allá de criterios puramente económicos
reflejados sólo en cifras monetarias que se correlacionan con variables
macroeconómicas altamente agregadas como el PIB. En consecuencia, también va más
allá de la determinación del coste económico puro.
Pero, en términos reales ¿cuál es la diferencia entre impacto y coste de un desastre y
por qué es importante establecer esta distinción?
Como se ha mencionado, el coste de un desastre se mide para establecer el monto
total de pérdidas económicas causadas por destrucción, interrupción de servicios y
actividades diversas de la economía, etc. además de establecer los efectos negativos
que el desastre pudo tener sobre el funcionamiento global de la economía. Bajo esta
lógica, los desastres son vistos como un fenómeno estático y aislado y cuya única
derivación posible son daños y pérdidas. Sin embargo, esta visión refleja solamente una
cara del problema: la de los efectos negativos. No considera que con la ocurrencia de
desastres con altos niveles de destrucción existen también sectores de la economía que
se benefician y obtienen ingresos extraordinarios por un incremento en la demanda de
mercancías o la prestación de servicios. Tal es el caso, por ejemplo, de la industria de la
construcción que generalmente se beneficia de las necesidades de reconstrucción de
viviendas e infraestructura o rehabilitación de puentes, caminos, etc.; el sector
comercial también puede ver incrementada la demanda de productos tales como
alimentos, ropa, enseres domésticos, etc.; y, también, los gobiernos que reciben
recursos frescos, bajo la modalidad de préstamos o donaciones, que en muchos casos
han servido para reactivar economías deprimidas previas a la ocurrencia del desastre,
mediante la captación de divisas, la generación de empleos o a través de la inversión en
obra pública que de no haber ocurrido el desastre, muy probablemente no se hubieran
realizado.
75
Albalá-Bertrand (1993) ha llamado a estos efectos positivos “transferencias internas

compensatorias”, las cuales en ocasiones pueden ser tan significativas que lleguen a
modificar la tendencia negativa de los efectos causados por un desastre. Este elemento,
no considerado en las estimaciones convencionales, incluso ha puesto en
cuestionamiento la hipótesis tan sostenida de que los desastres pueden estarse
convirtiendo en un obstáculo para el desarrollo.
Por otra parte, en lo que se refiere a la estimación del "impacto", además de incluir
el efecto económico (tanto en su versión negativa como positiva), se debe considerar
otro tipo de variables que no siempre es posible medir en términos monetarios o cuya
cuantificación se dificulta por su naturaleza. Entre ellas, se puede mencionar la
desarticulación económica de sectores marginales, informales o incluso ilegales de la
economía local, la pérdida del patrimonio familiar o individual de sectores marginales
(p.e. viviendas de construcción precaria, herramientas de trabajo, animales, enseres
domésticos, ropa, etc.), la destrucción de formas de subsistencia de auto-consumo (p.e.
la agricultura de subsistencia, etc.), la migración causada por un desastre,2 además de
otros factores que pueden darse en casos específicos como puede ser la destrucción
parcial o total de sitios y edificios históricos, obras de arte, patrimonio científico, etc.
Ninguna de las variables anteriores, se incluyen en los intentos de medición
desarrollados por las metodologías convencionales y, sin embargo, son parte sustancial
del impacto global que los desastres tienen sobre las poblaciones que los sufren.
El impacto generado por un desastre nunca es lineal ni homogéneo. Los desastres
afectan en forma distinta a cada persona o grupo y por tanto no es realista medir su
impacto exclusivamente mediante indicadores rígidos. En el impacto de un fenómeno
peligroso también influyen las historias, culturas y formas de vida individuales,
familiares, grupales, regionales e incluso nacionales, así como la magnitud, el tipo y la
recurrencia de los fenómenos y los elementos afectados por ellos.
A diferencia del coste económico que se basa en aspectos propiamente materiales,
el impacto tiene que ver con quién vive el desastre, la forma en la que desarticula su
cotidianidad o altera su forma de vida; es decir, tiene que ver con la manera como el
desastre influye o transforma los mecanismos de reproducción material de esa sociedad
o grupo específico y cómo esto puede reflejarse en cambios en su condición o sus
relaciones sociales. Cada persona, familia, grupo o región vive los desastres de manera
distinta y por tanto su impacto también es diferenciado, aunque el coste económico y el
nivel de pérdidas materiales pueda ser equivalente o incluso menor con respecto a otros
grupos. De aquí que sea importante establecer una diferencia entre coste e impacto de
2
La migración causada por un desastre puede presentar distintas modalidades y puede ser hacia afuera
(emigración) o hacia dentro (inmigración) de la región afectada: ya sea mediante el abandono de la
región por temor a la ocurrencia de un nuevo suceso; por el agotamiento, contaminación o destrucción de
recursos naturales susceptibles de explotación que forman la base de la subsistencia; por la destrucción
de fuentes de empleo; etc.
Otra modalidad de migración (hacia dentro), puede estar dada por las formas de reconstrucción, como
por el ejemplo el mejoramiento de caminos, dotación de infraestructura o generación de proyectos
productivos que sirven como imán para el crecimiento de los asentamientos existentes o la generación de
nuevos. Esto representa un problema, sobre todo cuando no se toman en cuenta medidas de reducción de
riesgo que acompañen el mejoramiento de las condiciones de equipamiento de las poblaciones afectadas.
76
un desastre. Mientras que el primero indica exclusivamente cuánto costó, el segundo

indica fundamentalmente a quién afectó en mayor o menor medida.
Otro elemento que conviene destacar es el carácter temporal que tiene que ver con
el hecho de que el impacto generado no se restringe al suceso desastroso como tal; es
decir, al momento en el que la amenaza se materializa sobre un contexto social
vulnerable, sino que en la mayoría de los casos comienza a manifestarse desde las
condiciones mismas de riesgo y termina mucho tiempo después de ocurrido el desastre
(Benson, 2000).
Cuando se trata de desastres prolongados, como los causados por las sequías
(ejemplo que por cierto intencionalmente no ha sido considerado en la metodología de
CEPAL), el impacto debe trasladarse a un periodo de tiempo mucho más largo, ya que
esto tiene que ver con cuándo empieza y cuándo termina el desastre. Su definición es
complicada y lo es aún más si no se conoce la historia de la región. Normalmente en los
casos donde se ha intentado medir el coste económico de una sequía, éste se ha basado
fundamentalmente en las pérdidas durante los años (o meses) particularmente críticos,
sin considerar lo que ocurrió antes o después de dicho periodo.
Algo similar ocurre en el caso del desastre que puede significar el impacto
ambiental, ya sea que éste fuera ocasionado por procesos sociales o económicos
específicos o por procesos estrictamente de carácter natural. La dificultad de valorar el
medio ambiente radica, en primer lugar, en establecer claramente la diferencia de
origen de la causalidad, dado que, por ejemplo, el deterioro o destrucción ambiental
causados por la fuerza de un huracán, un terremoto o una erupción volcánica no puede
ser considerado como efecto de un desastre por el simple hecho de se trata de un
proceso natural en el cual no existe la posibilidad de intervención humana alguna. En
segundo lugar, está el problema de la temporalidad del daño. Sin considerar los
fenómenos súbitos que pueden afectar el medio ambiente, los procesos sociales o
económicos que conllevan la degradación de los elementos naturales, son lentos e
imperceptibles en el corto plazo. Al igual que en las sequías, la dificultad para la
estimación estriba en determinar cuándo se inicia este proceso y cuándo puede darse
por terminado, para poder hacer una valoración aproximada de los daños. Y, en tercer
lugar, está el problema de la reducción de los daños al medio ambiente a unidades
monetarias de medición; i.e, con base en qué criterios se puede determinar cuánto
cuesta un bosque o una selva, el agotamiento de los suelos, la desertificación o el daño
sobre un ecosistema local. Cabe destacar que este es un tema que en los últimos años ha
sido objeto de amplias controversias, sobre todo por la insistencia por parte de un sector
del desarrollo –particularmente en los organismos multilaterales– de valorar en
unidades monetarias el ambiente natural y la contabilidad ambiental. Discusiones
recientes indican que la mejor manera de afrontar este tipo de problemas es evitar
medir con “otras” unidades lo que no corresponde y, en este sentido, han sido
importantes los aportes al debate internacional que ha hecho la Escuela de Economía de
Barcelona, indicando que unidades económicas no deben ser utilizadas para medir
valores ambientales.
El tema de la degradación ambiental es un punto clave en la ocurrencia de desastres,
al ser uno de los factores constitutivos del riesgo y que, en mayor o menor medida,
77
determina el nivel de severidad con que puede manifestarse una amenaza o ser causa de
ella. Por lo tanto, también es un aspecto nodal que debe ser considerado en la
valoración global de los efectos causados por el desastre. Pero, adicionalmente, bajo la
idea de “efectos negativos” y “efectos positivos”, tendría que descontarse del coste total
del suceso, los beneficios económicos o sociales que eventualmente pudieron obtenerse
por la degradación ambiental generada.3
Finalmente, se agrega la necesidad de establecer el impacto no sólo de los grandes
sucesos, sino también de aquellos cuya magnitud oscila entre un nivel medio y pequeño
de daños, con periodos de recurrencia mucho más cortos y donde las pérdidas se
producen a lo largo del tiempo y con efectos acumulativos sobre el patrimonio de las
poblaciones que los sufren. Asimismo, la consideración de este tipo de sucesos también
se vuelve una parte sustancial en la determinación de los niveles de impacto de los
desastres mayores, debido a que normalmente la ocurrencia de un suceso de magnitud
es antecedida por una serie de pequeños y medianos desastres que comúnmente son
ignorados.
Lo anterior, ilustra otra perspectiva distinta a la que puede conducir la exclusiva y
convencional cuantificación del coste económico y también es importante mencionar
que, bajo los criterios de las metodologías más utilizadas, la estimación del impacto de
un fenómeno peligroso no es suficiente, debido a que usualmente no se incluyen las
diferentes etapas de la construcción del riesgo, previas al impacto del fenómeno
peligroso. Tampoco se incluyen otro tipo de variables cualitativas o carentes de
indicadores que en muchos casos no es posible reducir a una medición de tipo
exclusivamente cuantitativa.
4.2.3. Desastres distintos en contextos distintos
Un segundo problema que enfrenta la metodología de la CEPAL, se presenta

cuando se intenta agregar al análisis la variable de contexto.
Se sabe que una misma amenaza puede dar origen a desastres distintos en las
regiones donde se manifiesta y, por tanto, también a impactos diferentes. Esto no sólo
tiene que ver con la severidad de la amenaza sino fundamentalmente con los niveles de
vulnerabilidad; es decir, con la capacidad de resistencia o de absorción del impacto por
parte de la comunidad y con su nivel de resiliencia o capacidad para recuperarse de
dicho impacto. Así, por ejemplo, en el caso de los huracanes que impactan sobre zonas
turísticas, se ha visto que los efectos pueden ser menores cuando se trata de
infraestructura consolidada y que presenta una mayor resistencia a la acción del
fenómeno, que en zonas más alejadas, carentes de infraestructura adecuada, y donde
una amenaza de menor intensidad puede tener efectos mayores. Otro ejemplo son las
pequeñas comunidades que año tras año sufren problemas de inundaciones,
deslizamientos o temperaturas extremas y donde la recurrencia y las aparentemente
3 En este caso nos referimos, por ejemplo, a las ganancias que pudieron haberse obtenido por la
aplicación de procesos productivos altamente depredadores o contaminantes, la extracción de materias
primas, la explotación irracional de los recursos naturales, la transformación del uso del suelo o la
ocupación irracional del territorio.
78
reducidas pérdidas económicas que generan estos sucesos, han hecho que este tipo de
desastres sean prácticamente ignorados aunque sí tengan un impacto local considerable,
por la acumulación de pérdidas y daños a lo largo del tiempo.
De aquí se deriva una diferencia sustancial que equivale a afirmar que los desastres
no deben ser entendidos únicamente como aquellos grandes sucesos que producen una
destrucción masiva en un lugar determinado, sino que su magnitud es relativa en cuanto
a que también existen desastres pequeños y medianos cuyo impacto no debe ser
soslayado. Esto quiere decir que cada comunidad, ciudad, región o país vive su propio
desastre a partir de sus propias condiciones de riesgo y mecanismos para enfrentarlo.
Ningún desastre es igual o se vive de manera similar en los distintos lugares donde
ocurre.
En este caso los desastres varían dependiendo del contexto, tanto físico como social,
donde los fenómenos impactan. Lo que para una región, comunidad o país puede
representar un gran desastre, para otros puede ser un desastre de pequeña o mediana
magnitud. Por ejemplo, un desastre como el producido por el huracán George, estimado
en poco más de 2 mil millones de dólares puede ser de enormes proporciones para un
país como República Dominicana (Crowards 2000); significativo para países como
México, Colombia o Brasil; pero pequeño o insignificante para países como Estados
Unidos o Japón (Lavell 1998). De igual manera, al interior de los propios países el
mismo desastre tendrá un impacto diferenciado: i.e. lo que para un grupo social de altos
ingresos puede representar un pequeño desastre, para un grupo marginal o desprotegido
el mismo desastre puede ser de gran magnitud.
A diferencia de los criterios anteriores, generalmente las mediciones de impacto de
las metodologías convencionales, tienden a concentrarse en:
a) Los efectos causados por grandes desastres e ignoran a los pequeños e incluso, en
muchos casos, a los desastres de mediana magnitud cuando éstos no tienen un
elevado coste que impacte directamente en las principales variables de tipo
macroeconómico.
b) Atender la medición de los efectos causados a sectores consolidados de la economía
o estructuras formales, pero ignoran a los sectores informales, marginales o incluso
ilegales de subsistencia.
Es una hipótesis bastante aceptada que normalmente el impacto de los fenómenos
peligrosos -aunque no necesariamente su número- es mayor en los países con menores
niveles de desarrollo y dentro de estos países tiende a concentrarse en los sectores con
menor capacidad económica. Efectivamente, entre la literatura sobre desastres es
posible encontrar casos de estudio que si bien no permiten realizar un análisis
comparativo con base en la unificación de criterios, han demostrado que en contextos
distintos los desastres afectan en forma desigual a los sectores sociales y, en general,
impactan en mayor medida a los sectores con menores recursos.
Pero ¿cuándo un desastre es costoso y cuándo no?. ¿Cuándo un desastre es grande y
cuándo no?. Y, fundamentalmente, ¿para quién es el desastre?.
Naturalmente, para medir esto no existen indicadores reales que contemplen la gran
variedad de situaciones que pueden presentarse, dado que esto depende de criterios
79
tanto individuales como colectivos y de elementos tanto objetivos como subjetivos. Por
tanto, el coste, el tamaño, y aún más el impacto de un fenómeno peligroso es relativo y
depende de quién vive el desastre y de la valoración que hagan los individuos, las
familias, las comunidades, los grupos sociales, los sectores económicos, etc. También,
de cómo se hayan visto afectados en sus intereses más inmediatos o en sus propiedades.
En consecuencia, la medición del impacto global de un suceso requiere ser realizada a
partir de la visión de los actores directamente involucrados, i.e. a nivel de criterios
locales e incluso sectoriales, y no sólo a partir de criterios totalizadores como puede ser
la visión nacional.
4.2.4. Principales problemas de medición
La medición del impacto de un fenómeno peligroso, ya sea de grandes o pequeñas

proporciones, es una tarea compleja debido a que se involucra un notable número de
elementos y factores que no siempre son susceptibles de cuantificación. Sin embargo,
entre los principales problemas de medición que se pueden detectar, y que al mismo
tiempo pueden servir de elementos guía en la definición de una metodología
alternativa, se pueden mencionar los siguientes:
4.2.4.1. La concepción del desastre
Desde el punto de vista cuantitativo, los indicadores utilizados en la metodología de

la CEPAL para la medición del coste económico de los desastres, dan una idea general
del monto de las pérdidas económicas causadas por estos. Sin embargo, ya se mencionó
que esta cuantificación generalmente se centra en el análisis de desastres mayores
(también llamados macro o magnum desastres), sin que se le preste mayor atención a
las considerables pérdidas ocasionadas por desastres de menor magnitud.
Lo anterior, al igual que las orientaciones sobre las cuales se han construido las
metodologías existentes, tiene que ver con la definición de lo que se considera o no
como desastre y de la visión que los organismos internacionales, y en consecuencia los
gobiernos nacionales, manejan acerca de dichos sucesos.
Algunos organismos como el DHA registra sólo desastres donde mueren más de
cien personas o donde el coste económico supera el 1% del PIB de un país (Maskrey,
1996). Otros autores, consideran como desastre aquellos sucesos donde se registran
más de un millón de dólares en pérdidas; más de cien muertos o más de cien heridos
(Dworkin, 1974). Para la Federación Internacional de las Sociedades de la Cruz Roja y
de la Media Luna Roja (IFRC), un desastre es “...cualquier suceso o serie de sucesos
que tienen como resultado que un gran número de personas se encuentren de repente en
‘stress’ y necesidad de alimentos, vestido, albergue, cuidado médico y de enfermería,
servicios de consejo y otra ayuda de necesidad urgente” (Manchew, 1985).
Por su parte, organismos como la CEPAL, sin una definición clara sobre lo que es o
no un desastre, estima sólo el coste de sucesos con severos niveles de destrucción. Por
ejemplo, en el caso de República Dominicana, la CEPAL (1998) sólo ha realizado
estimación de costes para los desastres producidos por los huracanes David y Federico
80
en 1979 y el huracán George en 1998, lo que podría interpretarse que en un periodo de

más de 20 años solamente se han registrado dos sucesos en el país o que para el
gobierno sólo han ocurrido dos sucesos de relevancia.
Sin embargo, cuando se asume una definición de desastre más amplia, que
incorpore a todos aquellos sucesos donde exista algún nivel de daño o pérdida (sea ésta
o no masiva y afecte asentamientos con una alta densidad poblacional o no), como
consecuencia del impacto de fenómenos de carácter natural, socio-natural, antrópico o
contaminante, es posible dar cuenta de otro tipo de sucesos de pequeña y mediana
magnitud que pueden transformar radicalmente la visión que se tiene del problema.
Así, por ejemplo, en la República Dominicana se registraron poco más de 2,000
sucesos en todo el país con niveles de daño y pérdidas distintos en los últimos 33 años
(Mansilla 2001).4 Esto, para alguien desprevenido que tiene en cuenta sólo lo registrado
por la CEPAL, podría significar que se consideraran solamente dos los sucesos
significativos ocurridos durante el mismo periodo.
Por otra parte, la falta de acuerdo entre lo que se considera o no un desastre, tiene
otras derivaciones cuando se intenta utilizar la información generada con base en las
diversas definiciones que se manejan para la realización de análisis más profundos.
Esto se evidenció recientemente en un estudio donde se intentó determinar la
vulnerabilidad frente al impacto de los desastres de 20 países subdesarrollados, a partir
de los mayores sucesos ocurridos entre 1980 y 1999 (Benson, 2001). El estudio
pretendía analizar el índice de vulnerabilidad de estos países basándose en el nivel de
daños producido por el suceso, la cantidad de población afectada y la frecuencia
relativa de sucesos ocurridos en cada país, tomando como referencia la información
proporcionada por tres bases de datos distintas, donde cada uno de estos factores era el
aspecto dominante en la determinación de los desastres registrados. Los resultados
demostraron que en ningún caso se correspondían los tres factores. Por ejemplo, países
que aparecían en los primeros lugares de nivel de daños, no figuraban en la lista de
países con mayores niveles de población afectada ni en la que registraba el número de
sucesos ocurridos; en otros casos hubo países que encabezaron la lista de población
afectada, pero no calificaron para ser incluidos en el rango de países con mayores
pérdidas, y así sucesivamente. Adicionalmente, de los 20 países considerados en el
estudio, solamente 3 aparecieron en la base de datos de la Munich Re que sólo registra
sucesos que producen más de mil millones de dólares en pérdidas directas.
De lo anterior, se desprenden dos aspectos que conviene tomar en cuenta para
cualquier tipo de medición. Primero, lo que se considera o no como desastre sigue
siendo una cuestión de primer orden y el punto de partida para una medición adecuada.
Algo que no se considere como desastre, por ejemplo para los gobiernos nacionales, no
será susceptible de cuantificar al no existir interés explícito en saber qué impacto se
pudo causar. Esto, aunque pudiera parecer tautológico, es el referente más inmediato.
Segundo, las limitaciones en la concepción propia de las metodologías existentes que
toman como base los grandes sucesos con niveles importantes de pérdidas materiales y
4 La información contenida en la base de datos DesInventar (Mansilla 2001), no considera los sucesos
producidos por los huracanes David y Federico y George.
81
de vidas humanas, se podría pensar en zonas urbanas y con criterios de economías

desarrolladas.
Ni el número de muertos o afectados, ni el coste económico referido en millones de
dólares o en determinado porcentaje del PIB son suficientes para ser tomados como único
referente. Estas metodologías, suelen ignorar que los desastres que ocurren en contextos
rurales normalmente no se caracterizan por un gran número de muertos por tratarse de
regiones con una elevada dispersión poblacional. Asimismo, en este tipo de regiones la
mayoría de las familias habitan viviendas rústicas y, en general, no existe un inventario
material importante susceptible de ser dañado por la manifestación de una amenaza,
aunque sí puede existir una alta dependencia inter-regional y con los ecosistemas locales
para cubrir sus necesidades de subsistencia (dos elementos que pueden resultar
severamente afectados en caso de desastre y generalmente ignorados por las
metodologías existentes). El coste económico de un desastre de estas características,
medido en términos del porcentaje del PIB es imperceptible. Sin embargo, si tan sólo el
coste económico se comparara con el producto o los ingresos de referentes más
inmediatos como, por ejemplo, los del municipio donde ocurre el desastre o si el coste de
reponer una vivienda precaria se estimara en función del ingreso de las familias
afectadas, la situación variaría notablemente y un suceso aparentemente de poca
importancia o inexistente para el nivel nacional, pasaría a convertirse en un verdadero
desastre a nivel local.
En estas metodologías existen escasos referentes relacionados con lo que en realidad
ocurre en países poco desarrollados. Aunque los grandes desastres han estado presentes
en estos países y han infringido serias pérdidas afectando la economía a nivel nacional, lo
que caracteriza a estas regiones no son los grandes sucesos, sino la gran cantidad de
pequeños desastres que se presentan año tras año con una tendencia marcadamente
ascendente.
Los métodos de medición convencionales usualmente desconocen el ámbito
regional y local, operan con criterios de efectos centralizados, suelen ignorar los
complejos entramados de relaciones económicas y sociales que se dan en estos países,
se basan en criterios de formas de subsistencia formales y estructuras materiales
consolidadas y no dan lugar ni posibilidad a la vida improvisada, a la existencia de
formas de subsistencia informales o incluso clandestinas que predominan en los países
subdesarrollados.
Por tanto, estas metodologías sirven para medir -y aún con serias limitaciones- el
coste económico agregado de los grandes desastres que pueden llegar a tener un
impacto directo en las economías nacionales, pero son a menudo inoperantes tanto para
medir el impacto real de un fenómeno peligroso como para ser aplicadas en los
pequeños y medianos desastres que no tienen ese impacto directo en las economías
nacionales y donde se presentan severos daños que salen del círculo económico
dominante o de los sectores formales, haciendo imposible medir el impacto real que
este tipo de sucesos tiene sobre las economías y población de los países pobres.
82
4.2.4.2. Tipo y calidad de la información necesaria
Entre los elementos básicos para llevar a cabo una estimación adecuada, tanto del
coste económico del desastre como de su impacto, se encuentra el contar con
información lo más precisa posible de las condiciones pre-desastre. Ocurre con
frecuencia, sobre todo cuando se trata de desastres que impactan asentamientos rurales
de baja densidad poblacional y alejados de los centros urbanos importantes, que quien
realiza la estimación de daños (e incluso los organismos de atención de emergencias)
desconocen completamente la región, su composición social, actividades básicas y
secundarias, formas de subsistencia (formales e informales), mecanismos de abasto,
relaciones o vínculos económicos inter e intra-regionales e incluso en ocasiones se
desconoce el total de población.
Este desconocimiento limita enormemente la posibilidad de realizar una medición
adecuada del impacto de un desastre, ya que cuando se trata de zonas marginadas
(como frecuentemente ocurre, por ejemplo, en los distintos países de América Latina y
El Caribe), donde no existen los elementos cuantificables para las metodologías
convencionales, el desastre prácticamente desaparece al no poderse establecer una
diferencia real entre condiciones de pobreza pre-desastre y los daños causados por el
mismo. Es importante considerar que en estos casos, el coste de las pérdidas o daños no
necesariamente puede estar referido a factores monetarios, ya que en los bienes
perdidos suele ser más significativo el valor de uso que el eventual coste de reposición.
De tal suerte que más allá del coste que puede representar reponer una vivienda
marginal o la reapertura de caminos bloqueados y el reestablecimiento de servicios
básicos (cuando éstos existen), lo importante en estos casos sería conocer cómo se
vieron afectadas y qué impacto sufrieron las formas de subsistencia de estas
poblaciones.
Otro problema similar se presenta con las deficiencias de la información sobre
daños posterior al desastre. En desastres de gran magnitud que producen una
destrucción masiva, y aún en los pequeños y medianos sucesos, resulta prácticamente
imposible incorporar a la estimación el total de elementos dañados. En buena medida
esto tiene que ver con la carencia de información pre-desastre o con las deficiencias de
la información existente, así como también puede estar relacionado con la extensión de
los daños causados por el mismo.
Un tercer problema surge de las fuentes de información disponibles. Es común que
cuando los gobiernos locales no tienen la capacidad de generar información oficial
acerca de los daños, o el proceso de estimación se demora, se recurra a otros referentes
como los gastos de rehabilitación, las aportaciones de los gobiernos centrales o el
monto de la ayuda proporcionada a través de organismos internacionales.
Las limitaciones de este tipo de información son evidentes, ya que no siempre estos
referentes pueden servir como indicador, ni siquiera aproximado de las pérdidas totales
generadas por un desastre. Por otra parte, diversos estudios han demostrado que la
ayuda que proporcionan organismos internaciones en casos de desastres, es equivalente
al 4% de las pérdidas totales, aproximadamente. Todo esto sólo para los grandes
83
desastres, para actividades de rehabilitación y sin considerar el impacto total en

términos espaciales y temporales de las áreas afectadas por desastres.
En buena medida, lo anterior explica la ausencia de estudios consistentes sobre
impacto de desastres y la construcción de una base empírica regional que permita
diseñar formas adecuadas de gestión del riesgo. También se deriva la necesidad de
trabajar en el diseño de metodologías que contengan indicadores y referentes lo
suficientemente flexibles para dar cuenta de la realidad que viven las poblaciones
afectadas.
4.2.4.3. Consideraciones espaciales y sectoriales.
Los daños causados durante un desastre pueden tener un impacto local, regional,
nacional e incluso internacional, dependiendo de una serie de elementos. Entre éstos
destacan los siguientes:
a) La extensión espacial y severidad del fenómeno.
b) Los elementos humanos, materiales y naturales dañados.
c) La importancia económica de la zona y los sectores estratégicos afectados.
d) Las formas locales de reproducción material.
e) Las relaciones económicas inter e intra-regionales.
f) El monto y la forma de distribución de los recursos para reconstrucción.
También en estos aspectos, las metodologías existentes -y particularmente la
aplicada por la CEPAL- presentan diversas limitaciones que se pueden ubicar en dos
planos distintos.
Primero, es claro que para entender el coste económico (así como el impacto)
ocasionado por un suceso hay que examinar en detalle el rango total de pérdidas y
efectos colaterales, mientras que las metodologías existentes se limitan a cuantificar
sólo algunas de las variables más indicativas. Así, en el caso de los macro desastres no
se consideran las ramificaciones económicas de los daños que pueden ser muy grandes,
e incluso tener un impacto mucho mayor para regiones donde no se manifestó la
amenaza. Por ejemplo, el terremoto de Kobe en 1995 provocó grandes disrupciones en
el comercio asiático debido al importante rol que juega la ciudad como centro portuario
industrial; consecuentemente muchas industrias (incluyendo algunas que manufacturan
componentes para computadora) se vieron afectadas en todo el mundo. El impacto del
desastre, en este caso, traspasó las fronteras de la zona directamente afectadas por el
terremoto y las metodologías existentes no pudieron dar cuenta del coste económico
real que esto significó.
De alguna manera, la consideración de los efectos secundarios -incorporados en la
metodología de la CEPAL- deberían cubrir este tipo de aspectos. Sin embargo, en la
práctica no se hace debido a las dificultades para su estimación y al poco conocimiento
disponible sobre las formas de articulación de la economía global. El diseño de la
estimación de los efectos secundarios, no considera los que pueden producirse fuera del
ámbito nacional a excepción de los desequilibrios en la balanza comercial como
consecuencia de las importaciones de bienes para rehabilitación, reconstrucción y
productos necesarios para el consumo o la producción nacional y de la reducción en las
84
exportaciones de bienes cuya producción se vio interrumpida temporalmente como

consecuencia del desastre. No obstante, estos efectos secundarios, no incluyen el
impacto o coste económico que significó el desastre a nivel extra-regional.
En segundo lugar, las limitaciones más significativas de esta metodología
nuevamente se expresan cuando se trata de medir el impacto producido por un desastre
en el ámbito rural. En este tipo de casos, se ha dado una visión parcializada en cuanto a
la estimación real del impacto en las regiones donde ocurren y sobre los sectores
sociales marginales. Y en los pocos casos donde existe una estimación del coste del
desastre en forma desagregada, es clara la ausencia de indicadores referidos a los
sectores económicos y sociales marginales, pero básicos para la subsistencia de las
economías locales y aún nacionales. Este hecho, tiene un impacto decisivo en la
respuesta que se da a los desastres ocurridos.
4.2.4.4. Consideraciones temporales
Las consideraciones temporales también son importantes en la identificación de las

pérdidas inmediatas y los impactos a largo plazo.5
El impacto de un fenómeno peligroso, así como el coste mismo, puede variar
significativamente dependiendo del momento en el que sea medido. Es claro que ni el
impacto, ni el coste económico de un desastre pueden ser medidos en forma inmediata,
sino que se requiere necesariamente que transcurra un mínimo periodo de tiempo
posterior al suceso, para que los efectos puedan ser estimados en forma más precisa.6
Al respecto, en diversos estudios donde se analiza el coste económico de algunos
desastres, se ha demostrado que las primeras estimaciones varían considerablemente
con respecto a aquellas que se realizan un tiempo después de ocurrido el desastre. Así,
por ejemplo, en el terremoto de Alaska en 1964 las primeras estimaciones realizadas
del coste económico arrojaron un total de 600 millones de dólares según datos
proporcionados por la US Office of Emergency Planning. La misma oficina estimó
nueve meses después que las pérdidas habían sido de 311 millones; es decir, poco más
de la mitad de las primeras. En el caso del terremoto en Italia en 1976 las diferencias
resultaron aún más dispares: las primeras estimaciones no oficiales fueron de 2 mil
millones de dólares, mientras que las oficiales fueron primero de 4,750 millones y
posteriormente se elevaron a 6,000 (Albalá-Bertrand, 1993).
En el caso de las estimaciones del número de muertos y heridos ocurre algo similar.
Por ejemplo, en el terremoto de Algeria en 1980 las primeras estimaciones fueron de
20,000 muertos y 250,000 heridos. Dos semanas después se indicó que el número de
muertos había sido de 2,590 y los heridos de 8,252. En cuanto al número de muertos
esto significa aproximadamente el 13% de las primeras estimaciones. En el terremoto
de México en 1985, las primeras estimaciones fueron de 20,000 muertos. Tan sólo
5
Las metodologías existentes incorporan la variable temporal mediante la consideración de los efectos
secundarios, aunque se ha mencionado que no existen indicadores que permitan medir con mayor
precisión el impacto real, así como tampoco el coste económico.
6 Por ejemplo, en el caso de las misiones de estimación de daños que efectúan los equipos de la CEPAL,
éstas se realizan 72 horas después de ocurrido el desastre.
85
cinco días después las estimaciones no oficiales se habían reducido a 10,000, mientras
que las oficiales reportaron un total de 5,000. Suponiendo que fueron entre 5 y 10 mil,
esto representa entre el 25 y 50% de las primeras estimaciones. En el terremoto de
Armenia en diciembre de 1988 las primeras estimaciones fueron de 100,000 muertos y
en enero de 1989 las cifras oficiales arrojaron un total de 25,000; es decir, el 25% de las
primeras (Tobin y Montz, 1995). Sobre esto, podría ser comprensible que las
estimaciones del coste económico varíen, pero lo que no resulta comprensible, en todo
caso, es que los muertos y heridos desaparezcan aparentemente sin explicación alguna.
En lo que se refiere a la medición del impacto, la variable temporal es
particularmente importante, debido a que éste se intensifica una vez que ha sido
superada la etapa de la emergencia y sus efectos serán sentidos en el mediano y largo
plazo, sin contar que en el “inter” aparezca un nuevo desastre.
En este sentido, la estimación del impacto se vuelve particularmente compleja, ya
que lo deseable sería establecer una especie de seguimiento al desastre desde las
condiciones de construcción del riesgo mismo, la etapa crítica y las fases posteriores,
hasta llegar a sus últimas secuelas.
4.2.4.5. Daños tangibles e intangibles
Parte importante de las limitaciones que presentan las metodologías existentes, se

basan en el tipo de efectos que deben ser cuantificados cuando ocurre un desastre. El
rango total de pérdidas es usualmente muy amplio e incluye tanto daños tangibles como
intangibles. Es justamente en los intangibles donde radica la mayor dificultad para
llevar a cabo una medición real del impacto que produce un suceso.
En cuanto a los daños tangibles, podrían incluirse lo que las metodologías
convencionales denominan efectos directos (pérdidas de capital, de existencias y en la
producción) y los efectos indirectos que aunque no pueden ser cuantificados en
términos absolutos, pueden ser estimados mediante la utilización de diversos
indicadores.
No obstante las limitaciones de los indicadores de las mediciones existentes que se
han mencionado, éstos pueden llegar a ser afinados y adaptados para estimar el coste de
desastres de distintas magnitudes. Sin embargo, esto no sucede con los daños
intangibles donde se incluyen muchos de los llamados “efectos secundarios”, así como
otros elementos a los cuales se ha hecho referencia en los apartados anteriores.
A manera de ejemplo, se pueden mencionar aquí algunos de los efectos intangibles
que aún no es posible medir o que su medición se hace particularmente compleja a partir
de criterios económicos basados en referentes monetarios. Entre estos se encuentran:
• Inconvenientes tales como cambio de vivienda temporal o permanente, pérdida
temporal o permanente del empleo, ausentismo escolar forzado, problemas de salud
y coste de atención médica, etc.
• Reducción de horas/hombre laborables.
• Disminución en la productividad del trabajo.
• Disminución de la productividad de la tierra (en desastres ocurridos en zonas
agrícolas).
86
• Migración.
• Alteraciones en el mercado inmobiliario y del suelo.
• Impacto en actividades de subsistencia.
• Impacto en actividades productivas o comerciales informales.
• Interrupción de la vida cotidiana local (económica y social).
• Estrés.
• Pérdidas o daños en sitios y edificios históricos.
• Pérdidas o daños en obras de arte.
• Pérdidas en patrimonio científico.
• Efectos sobre el medio ambiente y su impacto en las economías o formas de vida
locales.
• Conflictos políticos.
• Desarticulación de la base social local.
• Desarticulación de la base familiar por pérdida o impedimento de alguno de sus
miembros.
• Impacto local generado por asistencia externa (cuando ésta existe).
• El coste de no hacer y el coste de oportunidad.
Otro efecto intangible importante continúa siendo el efecto (o coste) causado por la
muerte o incapacidad de miembros de la comunidad. El tema ha sido debatido en la
literatura sobre desastres, aunque no con la amplitud que se requiere. Entre las
estimaciones más aceptadas, se encuentran la incluida en la metodología de la CEPAL,
que considera que el valor de una vida humana -sin contar el coste por trabajos de
rescate y tratamiento que reciben los afectados cuando quedan incapacitados-
representa en promedio de 7-10 veces el PIB de un país por habitante por año,
proyectando este valor de la actividad productiva de esas personas en años futuros
(CEPAL, 1991). Sin embargo, esta estimación -además de otras- continúa en debate sin
que exista un criterio estándar para estimar el coste económico de una vida humana, ni
el coste por daños físicos o incapacidad producidos por un desastre. Esto, obviamente,
sin contar el coste moral y sentimental de las familias que evidentemente no puede ser
medido en dólares.
Por otra parte, en diversas ocasiones y en diferentes lugares, con motivo de la
reunión de expertos para realizar acuerdos de terminología en materia de riesgo y
desastres, se ha tratado el tema y se ha acordado no tener en cuenta la valoración de la
vida humana en unidades económicas. Estos acuerdo explícitos o implícitos en
diferentes reuniones se debe a la situación incómoda dentro de las relaciones
internacionales de valorar de manera diferente un ser humano de un país a otro o de una
región a otra dentro de un mismo país. En el caso de los seguros esta situación es de
alguna manera diferente, dado que hay un acuerdo previo del coste de una prima que
establece necesariamente el alcance del pago del siniestro.
4.2.5. Alternativas de medición
Algunos autores han sugerido que los desastres pueden ser una oportunidad para
establecer nuevas bases para el desarrollo cuando se introducen mejoras en la
87
reconstrucción y medidas de reducción del riesgo. Pero los desastres, en particular los
pequeños o medianos que pasan desapercibidos, no siempre significan recursos
adicionales para el beneficio de las comunidades afectadas, sino que en la mayoría de
los casos significan la ausencia de éstos y la inversión de recursos propios. Esto, puede
traducirse en mecanismos inadecuados de reconstrucción o insuficientes para reducir
las condiciones de riesgo y con ello generar la posibilidad de ocurrencia de desastres
futuros. Por otra parte, puede ignorarse que desastres pequeños y recurrentes pueden
llegar a convertirse en sucesos de gran magnitud.
Algunas de las metodologías convencionales sostienen como hipótesis que a mayor
desarrollo económico mayor coste de los desastres, ignorando que muchos pequeños
desastres acumulados en países subdesarrollados, pueden tener un mayor impacto que
un solo suceso de magnitud. Sin embargo, el manejo de desastres y la gestión del riesgo
en zonas poco desarrolladas donde cotidianamente se reproducen las desigualdades
políticas, económicas y sociales, continúan resultando en acciones, programas y
proyectos que a menudo tienden a no favorecer las zonas y grupos sociales más
vulnerables. Estos procesos de gestión, producen y reproducen un imaginario o lectura
derivada de la gestión de las grandes catástrofes, desarrollando así acciones que a
menudo no corresponden con las necesidades y capacidades locales de las regiones
afectadas.
Para hacer “visibles” los sucesos de pequeña y mediana magnitud que ocurren en
ámbitos territoriales circunscritos al nivel local, se requiere desarrollar metodologías a
partir de indicadores que se construyan sobre la base de las características de las zonas
y poblaciones donde los desastres ocurren. No es útil para esto, tomar referencias
nacionales o regionales que pueden encubrir o distorsionar el impacto de los desastres
sobre la base local.
Por lo anterior, es importante explorar nuevos posibles indicadores que permitan
acercarse a una estimación más objetiva y real del impacto generado por los sucesos
peligrosos y que contribuyan a:
a) Realizar la medición no sólo del coste económico del desastre, sino
fundamentalmente de su impacto, ya que esto permitiría definir medidas adecuadas
para la reducción del riesgo y evitar desastres futuros.
b) Considerar desastres de distintas magnitudes y niveles de impacto para determinar
qué sectores de la población están siendo los más afectados, con base en una
perspectiva más amplia. En esto, se incluye la posibilidad de determinar el coste de
oportunidad y el beneficio que eventualmente se podría obtener con una política
adecuada de gestión de riesgos.
c) Permitir que las estimaciones puedan ser realizadas con la participación de los
propios actores involucrados en los desastres y considerando las condiciones reales
de cada región.
d) Definir parámetros de comparación o correlaciones adicionales y objetivas, que
claramente tendrían que realizarse en y para el ámbito local.
88
e) Identificar los principales procesos que están influyendo en la construcción del

riesgo.
f) Construir bases estadísticas de largo plazo que permitan contar con elementos
suficientes para estimar el impacto real que los sucesos peligrosos tienen sobre el
crecimiento económico de las distintas regiones.
Con base en estos criterios, se ha desarrollado una propuesta metodológica que
permite acercarse a la medición del impacto local de los desastres, a partir de un Indice
Simple de Impacto (ISI) que pueda ser aplicado en el ámbito local, particularmente a
nivel municipal o en contextos territoriales más reducidos,7 y la cual se desarrolló con
base en una serie de criterios que se describen a continuación (Mansilla 2001).
4.2.5.1. Unidad de medida
A diferencia de las metodologías convencionales que toman como unidad de

medida cifras absolutas (ya sea en millones de dólares, número de muertos o heridos,
etc.), se consideró más adecuado para determinar el impacto de un desastre la
aplicación de un índice.
El índice, como forma de medición, ofrece la posibilidad de establecer un parámetro
de comparación a lo largo del tiempo del impacto producido por uno o varios desastres,
y de esta forma ver cómo su ocurrencia ha afectado a la población o los sectores
económicos estratégicos en distintos momentos.
Dado que las variables que se requieren medir implican la recopilación de
información realista y lo más actualizada posible, el ISI no podría operar para desastres
ocurridos en el pasado, principalmente por las limitaciones que existen para obtener
información precisa de periodos anteriores; por lo tanto, su aplicación tendría que
comenzarse a dar en el momento actual y con el objetivo de medir el impacto de
desastres futuros. En este caso, las condiciones del año base (o año de referencia = 100)
tendrían que ser necesariamente el momento en el que se comience a aplicar la
metodología del ISI.
La correlación de factores resulta de la comparación de un conjunto de variables
que describen dos momentos básicos: un primer momento que tiene que ver con las
condiciones de “normalidad” de la población, en la cual evidentemente se incluyen los
principales factores que determinan los niveles de riesgo; y un segundo momento que
se refiere a las condiciones de la población posteriores a la materialización de la
amenaza (i.e. al momento del desastre como tal).
La estimación del ISI a partir de estos dos momentos y la construcción de bases
estadísticas de largo plazo, permitirían no sólo comparar los efectos de cualquier
desastre con respecto a las condiciones iniciales (=100), sino también analizar los
cambios que en dichas condiciones se dan entre suceso y suceso, dando así la
posibilidad de hacer análisis más completos e integrales sobre la acumulación de
7 Es importante destacar que para niveles territoriales más amplios que el municipio o para el nivel
nacional, esta metodología no es susceptible de ser aplicada.
89
efectos (positivos y negativos) y las modificaciones que éstos pueden haber causado al
desarrollo de la población donde sea aplicado.
Una ventaja adicional de la aplicación de un índice como unidad de medida, es que
en cada caso el valor de 100 que se le asigne a las condiciones iniciales, se basa en las
características propias de cada población específica, sin partir de variables o
indicadores agregados que toman como referencia el nivel nacional o regional. De tal
modo que, por ejemplo, un municipio con bajo nivel de ingreso, escasa actividad
económica y poca o deficiente infraestructura, tomará estos parámetros como punto de
partida para ser comparados con el efecto producido por un eventual desastre. Por otro
lado, las condiciones sobre las que se considera el valor inicial de 100 de este
municipio, serán distintas de aquellas que se establezcan para poblaciones con mayor
nivel de ingresos, actividad económica importante o un inventario de infraestructura
mayor y en mejores condiciones. Esto es importante en un doble sentido: primero, que
permite establecer formas de correlación más objetivas; y, segundo, posibilita
diferenciar claramente lo que pueden ser considerados como efectos producidos por un
suceso y lo que son las condiciones reales de cada población en situaciones de
normalidad.
4.5.2.2. Principales variables.
Para la integración del ISI, se considera la estimación de una serie de variables que
se han denominado como “variables integradoras” por tener un doble carácter: dar
cuenta de los principales elementos característicos de cada municipio en cuanto a los
rasgos esenciales de la población, los sectores económicos predominantes, el nivel y
tipo de infraestructura con la que cuenta el municipio, las condiciones de la gestión
local y, eventualmente, el estado general y condiciones de los recursos naturales de la
zona. Por otra parte, es en estas mismas variables, donde generalmente se concentran
los daños y pérdidas más significativas que pueden darse por la ocurrencia de un
desastre. En la figura 4.1, se presenta la estructura lógica de la estimación, las
principales variables que deben ser consideradas y los elementos que contiene cada una
de ellas.
90
Figura 4.1. ÍNDICE SIMPLE DE IMPACTO DE LOS DESASTRES A NIVEL LOCAL
CONDICIONES DE RIESGO O PRE-DESASTRE CONDICIONES DE DESASTRE
POBLACIÓN POBLACIÓN
- No. de habitantes por edades. - No. muertos.
- Nivel de ingreso (por estratos). - No. de heridos.
- Nivel educativo. - Modificación del ingreso familiar.
SECTORES ECONOMICOS SECTORES ECONOMICOS

PREDOMINANTES DAÑOS Y PREDOMINANTES
PERDIDAS
DIRECTAS
INFORMALES FORMALES FORMALES INFORMALES
- Rama de actividad. - Rama de actividad. - Sectores afectados. - Sectores afectados.
- Tipo de actividad.
- Tipo de actividad. - Sectores beneficiados. - Sectores beneficiados.
- Nivel de ocupación.
- Nivel de ocupación. - Nivel de opcupación - Nivel de ocupación.
VINCULOS EXTERNOS VINCULOS EXTERNOS

- Nivel y peso de intercambio con sectores externos. - Nivel y peso de intercambio con sectores externos.
INFRAESTRUCTURA INFRAESTRUCTURA
M O M E N T O D E
I M P A C T O
VIVIENDA SERVICIOS BASICA BASICA SERVICIOS VIVIENDA

- Tipo de vivienda. - Tipo de infraestructura. - Tipo de infraestructura. - Dañada. - Dañada. - Dañada.
- Calidad de construcción. - Condiciones generales. - Condiciones generales. - Perdida totalmente. - Perdida totalmente. - Perdida totalmente.
- Cobertura. - Cobertura. - Cobertura. - Nivel de cobertura. - Nivel de cobertura. - Nivel de cobertura.
- Tipo de propiedad.
GESTION LOCAL GESTION LOCAL

- Ingresos (propios y externos). - Ingresos (propios y externos).
- Inversión en obra pública. - Inversión en obra pública.
- Gasto social. - Gasto social.
DAÑOS Y
MEDIO AMBIENTE PERDIDAS MEDIO AMBIENTE
- Recursos naturales existentes.
- En estado natural.
DERIVADAS - Recursos naturales existentes.
- En estado natural.
- En condiciones modificadas. - En condiciones modificadas
INDICE DE IMPACTO
(condiciones de desastre ÷ condiciones de riesgo o pre-desastre)
91
Con la definición de variables integradoras de base, se ha buscado extraer lo

esencial del impacto. No se pretende ser específico, ni develar la totalidad de sutilezas
que pueden darse con la ocurrencia de un desastre. Es en ese sentido que se habla de un
“índice simple de impacto”, que al tiempo que sea indicativo del impacto global, refleje
el tipo de relaciones que se establecen entre los distintos sectores de la sociedad y el
peso que cada uno de ellos tiene sobre las formas de desarrollo de la comunidad.
La estimación de las mismas variables en dos momentos distintos (condiciones de
riesgo o pre-desastre y condiciones de desastre), establecen criterios de comparación
equivalentes y homogéneos y facilitan la estimación del impacto, ya que de lo que se
trata es de ver cómo estas variables se modificaron o se alteraron con la ocurrencia de
un desastre con respecto a las condiciones iniciales y sin tratar de asignarles un valor
bruto en cifras monetarias. Mediante este esquema, puede ser estimado el impacto
producido en cada variable en forma independiente, pero también permite determinar el
impacto global a través de la ponderación de variables y la integración de los resultados
en una matriz única que establezca las relaciones entre los distintos sectores de la
sociedad. Es importante mencionar, también, que para este caso, no sólo se considera la
evaluación de los efectos negativos del desastre (daños y pérdidas), sino también los
efectos “positivos” que se pudieron producir para sectores o grupos específicos dentro
y fuera de la misma localidad.
El esquema propuesto es flexible, en cuanto permite que sea aplicado por los
propios actores locales y que, a la vez, sean ellos quienes ponderen las variables en
función de la importancia que cada una de ellas tiene en el municipio sujeto a
estimación. Así, por ejemplo, en el caso de las zonas francas será la industria la que
juegue el papel dominante, ya que a su alrededor pueden estar girando el resto de las
actividades económicas y de ella depende en su mayoría la población como forma de
ingreso, mientras que en otros casos podría ser la prestación de servicios (p.e. las zonas
turísticas) o la economía de subsistencia lo que predomine en el municipio. El esquema
también permite la incorporación de otras variables que pueden ser características de
lugares específicos, como, por ejemplo, en el caso de poblaciones con un significativo
inventario de edificios y monumentos históricos, puede agregarse una variable para
medir el impacto sobre este sector específico. El sentido de esto es que no sea un
esquema rígido que de antemano determine el total de variables, la importancia de cada
una de ellas y las jerarquice, sino que partiendo de la idea de que los contextos donde
ocurren los desastres son distintos, permita que cada involucrado defina sus
prioridades, haga su propia valoración y jerarquice las variables de acuerdo con las
condiciones locales de cada lugar.
En cuanto a la información que se requiere para la estimación de las variables, se ha
buscado que sea útil aquella que se puede generar en el propio municipio y evitar, en lo
posible, depender de fuentes externas. En la tabla 4.1, se hace la descripción de cada
una de las variables y el tipo de información que se requiere para llevar a cabo la
estimación. Como puede verse, no se trata de una cantidad excesiva de información que
requiera de sofisticados instrumentos para ser manejada, sino únicamente de la
información clave que pueda dar cuenta del impacto.
93
En el esquema, ha sido incorporada la variable “medio ambiente”, la cual

eventualmente puede ser estimada si en el municipio se cuenta con la capacidad para
hacerlo. La importancia de esta variable, radica en permitir el conocimiento sobre el
entorno natural y las condiciones generales del estado que guardan los recursos naturales
en la zona, así como poder identificar aquellos procesos que pueden estar contribuyendo
a la degradación del medio y convertirse en factores de riesgo. Esto, puede dar a las
autoridades la oportunidad de contar con elementos para encender “luces amarillas” en
aquellas zonas donde se pueda estar presentando un proceso acelerado de degradación
ambiental o de agotamiento de recursos.
Dentro del ámbito local, la metodología puede ser aplicada para todo tipo de
desastres, sean estos de grandes proporciones y destrucción masiva, de efectos
pequeños y localizados o producidos por fenómenos súbitos o de lento impacto.
Adicionalmente, se rompe la barrera de la temporalidad de la estimación y los
problemas que esto conlleva, al estar diseñada para estimar también el impacto de
desastres prolongados (como las sequías) y para que cada actor defina el momento más
adecuado para realizar la estimación.
Cabe destacar que esta metodología representa un primer esbozo que posibilite la
estimación del impacto, referido al ámbito local. La propuesta requiere el desarrollo de
un modelo que facilite la ponderación y correlación entre variables, ser probada en
situaciones concretas y afinada en función de la experiencia misma. Sin embargo, una
virtud adicional es que puede servir, también, como instrumento pedagógico para la
gestión de riesgos por parte de actores sociales locales.
94
Tabla 4.1
MATRIZ BÁSICA DE INFORMACIÓN PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UN ÍNDICE SIMPLE DE IMPACTO DE LOS
DESASTRES A NIVEL LOCAL
I. POBLACIÓN.
VARIABLES PARA LA VARIABLES PARA

DETERMINACIÓN DE LAS LA DETERMINACIÓN DE LAS CRITERIOS DE CORRELACION
CONDICIONES PRE-DESASTRE CONDICIONES DE DESASTRE
a. Número de habitantes y estructura etaria. Esta a. Número de muertos. Más allá del impacto que pueda a. Impacto del suceso sobre grupos familiares con
información puede ser obtenida de los Censos representar para una familia la pérdida de alguno de sus características distintas.
Nacionales de Población y ajustada con la miembros, lo importante en este caso, será establecer qué
información disponible en cada municipio. cantidad de los muertos eran cabeza de familia y/o b. Identificación de sectores y grupos poblacionales más
representaban el principal sustento del grupo familiar. vulnerables.
b. Nivel de ingreso de la población, diferenciado a
partir de una clasificación simple que contemple b. Número de heridos. Para la estimación de esta variable, c. Identificación de sectores y grupos poblacionales que
grupos de ingreso alto, medio y bajo. Para la será importante considerar, además del número total de se benefician con el desastre.
estimación de esta variable, no se recomienda heridos, aquellos que requirieron atención médica
aplicar los criterios establecidos a nivel nacional, prolongada y cuyo coste fue asumido por las familias; d. Podrá estimarse un índice de impacto global sobre la
así como tampoco los que utilizan organismos aquellos que sufrieron algún tipo de impedimento temporal población a partir de la variable ingreso y
internacionales para definir niveles de pobreza y o permanente; aquellos que dejaron de percibir ingresos estableciendo una correlación entre la reducción del
pobreza extrema, ya que existen municipios por algún tipo de incapacidad. ingreso de las familias afectadas y el eventual
donde la mayor parte de la población puede incremento del ingreso de familias que pudieron verse
ubicarse entre la línea de pobreza y los niveles de c. Modificación del ingreso familiar. Esta variable beneficiadas por el desastre.
ingreso más bajos. Por tanto, lo recomendable, es comprende: i) Aquellas familias que dejaron de percibir
que sea el propio municipio el que establezca los ingresos, ya sea porque alguno o varios de sus miembros
topes máximos y mínimos, en función de las murieron o resultaron heridos, o porque sus formas de
características propias de su población, formas de subsistencia se vieron afectadas por el desastre. En este
vida y nivel socioeconómico. Esto es importante caso, sería conveniente establecer el número de familias
para la construcción del índice de impacto de los afectadas y el porcentaje de reducción de su ingreso; ii)
desastres, ya que permitirá establecer diferencias Aquellas familias que pudieron verse beneficiadas por el
claras entre las condiciones pre-desastre y los desastre, ya sea mediante la venta de productos o la
efectos reales causados por éstos, prestación de algún servicio y que, con motivo de ello,
particularmente en el caso de poblaciones pudieron incrementar sus ingresos. En este caso, sería
marginales, donde las condiciones de vida conveniente establecer el número de familias beneficiadas
cotidiana pueden ser semejantes a las y el porcentaje de incremento en sus ingresos.
condiciones post-desastre.
c. Nivel educativo, tomando como base el nivel

máximo de estudios y los índices de
analfabetismo existentes en la población.
95
II. SECTORES ECONÓMICOS PREDOMINANTES.

FORMALES: FORMALES:
a. Rama de actividad. Determinar las distintas ramas de a. Sectores afectados. Determinar el nivel de pérdidas en la a. Impacto del suceso sobre sectores económicos
los sectores económicos predominantes que operan producción y los principales efectos causados por el estratégicos dentro del municipio.
en el municipio (industrial, agrícola, ganadera, desastre, entre los sectores económicos preponderantes
servicios, turismo, etc.), así como el peso que tienen (p.e. daños, monto y tipo de pérdidas en cosechas, b. Identificación de sectores económicos más
cada una de ellas en la economía local, regional o mercancías, equipo, etc.) causadas en forma directa por el vulnerables.
nacional. desastre, o por interrupción temporal de actividades. Esto
debe incluir el tiempo estimado de interrupción o c. Identificación de sectores económicos que se
b. Tipo de actividad y nivel de desarrollo. Establecer recuperación de las condiciones pre-desastre. benefician con el desastre.
el tipo y nivel de desarrollo de cada una de las ramas
de actividad económica preponderantes en el b. Sectores beneficiados. Determinar aquellos sectores d. Incremento en el nivel de dependencia del municipio
municipio, así como el nivel y formas de producción económicos que pudieron verse beneficiados por el con respecto a otros sectores económicos nacionales
de cada una. desastre, tales como la industria de la construcción, los o internacionales.
expendios de abarrotes y otras mercancías, etc.
c. Nivel de ocupación. Determinar el número de e. Podrá estimarse un índice de impacto global sobre el
empleos que generaba cada una de las ramas c. Nivel de ocupación. Determinar el número de empleos sector económico a partir de la correlación entre
productivas y el nivel de ocupación antes del desastre. que se perdieron por efecto del desastre, así como aquellos sectores afectados y sectores beneficiados,
que se pudieron generar en sectores beneficiados y que considerando que los efectos de los desastres se
requirieron incrementar la mano de obra (p.e. el sector de la dejan sentir entre los sectores más vulnerables, pero
construcción). existen mecanismos de regulación económica que
permite que otros sectores se vean beneficiados por la
INFORMALES: INFORMALES: demanda no prevista de determinados productos o
servicios.
a. Rama de actividad. Determinar las ramas de a. Sectores afectados. Determinar el nivel de pérdidas en la
actividad económica donde se genera el empleo producción y los principales efectos causados por el f. En el caso de desastres con destrucción severa que
informal. En esta variable deberán ser consideradas, desastre, entre los sectores económicos informales más impliquen el envío de ayuda humanitaria (ya sea
además de las actividades convencionales relevantes (p.e. daños, monto y tipo de pérdidas en nacional o internacional), se podrá estimar también el
(ambulantaje, venta de comida, confección de ropa, cosechas, mercancías, equipo, etc.), causadas en forma impacto que la aceptación de dicha ayuda tuvo sobre
etc.) aquellas actividades ilegales que tienen un fuerte directa por el desastre o por interrupción temporal de los sectores productivos y el mercado local.
impacto sobre las economías locales, tales como la actividades. Esto debe incluir el tiempo estimado de
tala clandestina y el comercio ilegal de maderas interrupción o recuperación de las condiciones pre-
preciosas, la caza y venta de especies protegidas, la desastre.
siembra de estupefacientes y el tráfico de drogas, etc.
b. Sectores beneficiados. Determinar aquellos sectores
b. Tipo de actividad. Establecer el nivel de desarrollo económicos que pudieron verse beneficiados por el
de cada una de las ramas de actividad económica desastre, tales como la construcción, los expendios de
informal en el municipio (artesanal, tecnificada, auto- abarrotes y otras mercancías, etc.
consumo, mercado nacional, mercado de exportación,
96
etc.).
c. Nivel de ocupación. Determinar los cambios en el empleo
c. Nivel de ocupación. Determinar el número de del sector informal, ya sea que se hayan reducido por
empleos que generaba cada una de las ramas pérdida de mercancías, equipo, herramientas, etc., o que
productivas y el nivel de ocupación antes del desastre. se hayan incrementado por un eventual desempleo
generado en los sectores económicos formales.
VINCULOS EXTERNOS: VINCULOS EXTERNOS:
a. Nivel y peso de intercambio con sectores a. Nivel y peso de intercambio con sectores externos,
externos, tanto en lo que refiere a la oferta de tanto en lo que refiere a: i) la oferta de productos y servicios
productos y servicios que se generan al interior de que se generan al interior de municipio y que por efectos
municipio y que encuentran una demanda en los del desastre no pudieron ser colocados en los mercados
mercados nacionales e internacionales, como a los nacionales o internacionales; ii) los productos y servicios
productos y servicios que el municipio demanda de que el municipio tuvo que demandar en forma
sectores externos (nacionales e internacionales) para extraordinaria por reducción de la oferta local.
satisfacer las necesidades de la población y los
procesos productivos. En general, esta variable se
refiere al nivel de dependencia o autonomía que tiene
el municipio con respecto a otras regiones del país o
fuera de él.
97
III. INFRAESTRUCTURA.

BASICA: BASICA:
a. Tipo de infraestructura. Incluye aquella a. Dañada. Aquella infraestructura que haya sufrido daños a. Impacto del suceso sobre infraestructura básica y
infraestructura que tienen como función, permitir el susceptibles de ser reparados y cuyo coste de reparación vivienda, estimada no sólo en función del coste de
desarrollo de las actividades productivas y de la vida no supere el coste de reposición. reposición, sino fundamentalmente en términos del
comunitaria, así como la integración del municipio con valor de uso para los distintos sectores de la sociedad.
otras regiones (p.e. carreteras, puentes, presas, vías b. Perdida totalmente. Aquella infraestructura que haya
ferroviarias, puertos, aeropuertos, etc.). En este caso, sufrido destrucción total. b. Identificación de áreas de atención prioritaria y
es sumamente importante considerar también el valor definición de eventuales proyectos de reconstrucción
de uso que la infraestructura representa para el c. Nivel de cobertura. Reducción en el nivel de cobertura o tanto para infraestructura como para vivienda.
desarrollo de la actividad económica y las actividades eficiencia por efectos del desastre, así como un posible
generales de la población. incremento en la cobertura o eficiencia por reposición de c. Impacto por daños y pérdidas derivadas para sectores
infraestructura que se perdió totalmente o reparación de económicos estratégicos (p.e. por la afectación al
b. Condiciones generales. Se refiere a las condiciones infraestructura dañada. trasporte de mercancías y personas).
generales y estado de mantenimiento que en
condiciones normales recibe este tipo de d. Impacto producido por la desarticulación de sectores
infraestructura. productivos tanto al interior del municipio, como del
municipio con respecto a otras regiones del país.
c. Cobertura. Se refiere tanto al nivel de cobertura y
suficiencia de la infraestructura existente, así como al
déficit que no haya sido cubierto por el municipio
antes del desastre.
SERVICIOS: SERVICIOS:
a. Tipo de infraestructura. Incluye aquella infraestructura a. Dañada. Aquella infraestructura que haya sufrido daños
que tiene como función prestar servicios básicos a la susceptibles de ser reparados y cuyo coste de reparación
población y sectores productivos (agua, drenaje, no supere el coste de reposición.
electricidad, teléfono, etc.).
b. Perdida totalmente. Aquella infraestructura que haya
b. Condiciones Generales. Se refiere a las condiciones sufrido destrucción total o daños severos cuyo coste de
generales y estado de mantenimiento que en reparación sea igual o supere el coste de reposición.
condiciones normales recibe este tipo de
infraestructura, así como a la calidad de los servicios c. Nivel de cobertura. Reducción en el nivel de cobertura o
que se prestan. Por ejemplo, en el caso del eficiencia en la prestación de servicios por efectos del
abastecimiento de agua potable, es importante desastre, así como un posible incremento en la cobertura o
conocer si las deficiencias en el suministro se eficiencia de los servicios por reposición de infraestructura
debieron al desastre o si es una condición normal en que se perdió totalmente o reparación de infraestructura
la prestación del servicio. dañada.
98
c. Cobertura. Se refiere tanto al nivel de cobertura de la
infraestructura existente, así como al déficit que no
haya sido cubierto por el municipio antes del desastre.
VIVIENDA: VIVIENDA:
a. Tipo de vivienda. Se refiere a las características a. Dañada. Aquellas viviendas que hayan sufrido daños
generales de la vivienda y el tipo de uso que se le susceptibles de ser reparados y cuyo coste de reparación
asigna (unifamiliar, multifamiliar, el tamaño, el uso, no supere el coste de reposición.
etc.).
b. Perdida totalmente. Aquellas viviendas que hayan sufrido
b. Calidad de construcción. Principalmente en lo que destrucción total.
se refiere al tipo de materiales utilizados en su
construcción, así como a las técnicas constructivas c. Nivel de cobertura. Reducción en el nivel de cobertura o
empleadas. calidad de la vivienda por efectos del suceso, así como un
posible incremento en la cobertura o calidad de la vivienda
c. Cobertura. Se refiere al nivel y modalidad de por reconstrucción o reparación de viviendas dañadas.
satisfacción de la demanda de vivienda dentro del
municipio. También será importante para la
estimación de esta variable, tener detectado el déficit
de vivienda existente en el municipio, previo a la
ocurrencia del desastre.
d. Tipo de propiedad. Principalmente será importante

conocer si se trata de vivienda propia, alquilada o bajo
el régimen de vivienda irregular (sin título de
propiedad).
99
V. GESTIÓN LOCAL.

a. Ingresos. Se refiere al nivel y monto de ingresos a. Ingresos. Reducción de ingresos del municipio por a. Determinación del impacto que el suceso tendrá sobre
(propios y externos) que manejaba el municipio antes efectos del desastre o incremento en el nivel de ingresos las finanzas municipales, el cual estará dado por los
del desastre. Una consideración importante, será por captación de recursos externos con fines de ayuda desembolsos que el municipio tendrá que hacer para
conocer el tipo y fuente de los ingresos corrientes y humanitaria o reconstrucción. subsanar los efectos del desastre, descontando de ello
extraordinarios a los que tiene acceso el municipio en los desembolsos previstos para ese año. Evidentemente
condiciones normales. b. Inversión en obra pública. Se debe considerar: i) el impacto será mayor cuando no se hayan tenido
reducción del monto de inversión en obra pública por previstos desembolsos en obra pública y gasto social y
b. Inversión en obra pública. Determinar el monto de la reasignación presupuestal hacia otras áreas de atención éstos tengan que hacerse en forma extraordinaria.
inversión en obra pública programada o en ejecución, prioritaria o reducción en el nivel de ingresos del
durante el año de ocurrencia del desastre. Esto es municipio; ii) incremento del monto de inversión en obra b. Determinación del impacto que a largo plazo puede
importante, sobre todo porque en épocas de estrechez pública con fines de rehabilitación y reconstrucción. tener la recepción de recursos financieros externos al
de los presupuestos públicos, los renglones que más municipio, para efectos de rehabilitación y
sufren recortes son las obras públicas y los programas c. Inversión en gasto social. Se debe considerar: i) reconstrucción, así como el nivel de dependencia del
de desarrollo social. reducción del monto de inversión en gasto social por municipio con respecto a otros niveles de gobierno.
reasignación presupuestal hacia otras áreas de atención
c. Inversión social. Determinar el monto de la inversión prioritaria o reducción en el nivel de ingresos del c. Determinación del nivel de dependencia o
en gasto social (incluyendo programas de combate a la municipio; ii) incremento del monto de inversión en gasto autosuficiencia del municipio con respecto a otros
pobreza) programada o en ejecución, durante el año de social con fines de reconstrucción y apoyo a sectores niveles de gobierno, para la recuperación frente a la
ocurrencia del desastre. Lo importante es determinar si sociales marginales afectados por el desastre. ocurrencia de posibles desastres en el futuro.
existía una intencionalidad abierta por parte del
municipio para apoyar a los sectores de más bajos
ingresos, previo al desastre.
100
IV. MEDIO AMBIENTE.

a. Recursos naturales existentes. Inventario de a. Recursos naturales existentes. Estado general de a. Determinar el impacto general que el suceso tuvo sobre
recursos naturales existentes en la zona, incluyendo los recursos naturales existentes, posterior al impacto los recursos naturales de la zona.
flora y fauna. del fenómeno.
b. Diferenciar el impacto sobre ecosistemas
b. En estado natural. Inventario de recursos naturales b. En estado natural. Inventario de los recursos transformados y en estado natural.
(protegidos o no) que no han sufrido modificación naturales (sin intervención humana) que fueron
alguna por procesos sociales y económicos. afectados por el impacto. c. Identificar el nivel de vulnerabilidad de los distintos
ecosistemas de la zona y de factores que puedan estar
c. En condiciones modificadas. Inventario de recursos c. En condiciones modificadas. Inventario de recursos contribuyendo a la generación de nuevas amenazas o a
naturales que están sujetos a una transformación, ya naturales que están sujetos a procesos de la agudización de las ya existentes.
sea por procesos productivos o de ocupación. Es transformación y que se vieron afectados por el
conveniente que en este apartado se describan los desastre.
procesos o las actividades que están modificando el
entorno natural.
101
102
CAPÍTULO 5
TEORÍA HOLÍSTICA DEL RIESGO
5.1. Necesidad de una teoría del riesgo
En los últimos años, desde el punto de vista de los desastres, el riesgo se ha

definido, para efectos de su gestión, como las posibles consecuencias económicas,
sociales y ambientales que pueden ocurrir en un lugar y en un tiempo determinado. Sin
embargo, el riesgo no ha sido conceptuado de forma integral sino de manera
fragmentada, de acuerdo con el enfoque de cada disciplina involucrada en su
valoración. Existen tratados sobre aspectos relativos al riesgo desde la perspectiva de
las ciencias de la tierra, la mecánica estructural, la epidemiología, la sicología, la
geografía económica, la ingeniería civil, la ciencia política, la sociología, entre otras
disciplinas. Sin embargo, enfoques que integren diferentes perspectivas no se han
desarrollado ampliamente. En cada ámbito, no obstante, se han desarrollado
importantes trabajos que aportan elementos para una visión integral que hasta ahora no
ha sido formalmente planteada. Posiblemente la especialización en aspectos muy
específicos no ha facilitado dicho enfoque, como también el hecho de que hasta hace
poco se empezó a cuestionar la efectividad y eficiencia de la gestión del riesgo en el
ámbito institucional de la protección civil; circunstancia que hasta ahora no se ha
asociado con la cuantificación reduccionista y un tanto críptica de las metodologías y
técnicas de modelización que se han utilizado para estimar el riesgo.
La gestión del riesgo colectivo (protección civil) involucra cuatro políticas públicas
distintas: la identificación del riesgo (percepción individual, representación social y
estimación objetiva), la prevención de desastres (reducción o mitigación), el manejo de
desastres (respuesta y recuperación) y la transferencia y retención de pérdidas (seguros,
reaseguros), donde necesariamente están involucrados diversos actores sociales. La
efectividad de estas políticas públicas se favorece si existe una debida integración e
interdisciplinariedad. Desafortunadamente, psicólogos, sociólogos e historiadores
proponen una noción del riesgo, socialmente construido, “constructivista”, que se
obtiene de la percepción individual, las representaciones sociales y la interacción entre
diferentes actores sociales. En contraste ingenieros, geófísicos, epidemiólogos y
economistas adoptan, en general, un punto de vista que algunos de ellos consideran
como “realista” u “objetivo”, basándose en la hipótesis de que el riesgo se puede
cuantificar o evaluar objetivamente.
De lo anterior se concluye que a pesar del refinamiento con que se ha tratado el
riesgo desde los diferentes ámbitos del conocimiento, no se han dado pasos decididos
para lograr una teoría consistente del riesgo que unifique las diferentes aproximaciones
de manera coherente. Es de esperarse que siempre existirán diferentes enfoques y
aunque se podría argumentar que dicha circunstancia puede ser irrelevante, también ya
103
se empieza a concluir que la ausencia de una concepción holística del riesgo, es decir,
de una valoración integral y multidisciplinar que permita desagregarlo en sus
componentes, ha contribuido a la falta de efectividad de su gestión desde la perspectiva
de la protección civil.
Para la integralidad y la multidisciplinariedad es necesario, por una parte, encontrar
un lenguaje común, pues debido a la especialización científica, la noción de riesgo ha
tenido un carácter polisémico (múltiples significados), y por otra, transcender el
antagonismo entre “objetivismo” y “constructivismo” y confiar más en métodos tanto
cualitativos como cuantitativos. La acción o decisión implícita que el concepto de riesgo
tiene asociada hace necesario precisar la relación entre la percepción subjetiva del riesgo
y la obligatoriedad científica de su objetivización. Conceptualmente y pragmáticamente
es insatisfactorio dejar el asunto como una simple situación relativa y decir que
subjetivamente cada persona define y asume el riesgo a su manera. Esta posición, es
totalmente inoperante cuando ineludiblemente se tiene que intervenir el riesgo desde el
punto de vista de la política pública.
Desde la perspectiva que aquí se propone, para estimar el riesgo de acuerdo con su
definición es necesario tener en cuenta, desde un punto de vista multidisciplinar, no
solamente el daño físico esperado, las víctimas o pérdidas económicas equivalentes, sino
también factores sociales, organizacionales e institucionales, relacionados con el
desarrollo de las comunidades. En la escala urbana, por ejemplo, la vulnerabilidad como
factor interno de riesgo, debe relacionarse no solamente con la exposición del contexto
material o la susceptibilidad física de los elementos expuestos ha ser afectados, sino
también con las fragilidades sociales y la falta de resiliencia de la comunidad propensa,
que están asociadas con las capacidades de respuesta y recuperación. La deficiente
información, comunicación y conocimiento entre los actores sociales, la ausencia de
organización institucional y comunitaria, las debilidades en la preparación para la
atención de emergencias, la inestabilidad política y la falta de salud económica en un área
geográfica contribuyen a tener un mayor riesgo. Por lo tanto, de acuerdo con la tesis que
aquí se presenta, las consecuencias potenciales no sólo están relacionadas con el impacto
del suceso, sino también con la capacidad para soportar el impacto y las implicaciones
del impacto en el área geográfica considerada.
Este documento presenta los fundamentos teóricos de una concepción holística del
riesgo, desde la perspectiva de los sistemas dinámicos complejos y las ciencias del
ambiente, que plantea el riesgo como una situación consustancial a la interacción
permanente entre sistemas. Su aplicación práctica mediante técnicas multicriterio (que
es objeto de otro documento que se cita al final), tiene en cuenta no sólo variables
geofísicas y estructurales, sino también variables económicas, sociales, políticas,
culturales o de otro tipo. Es un enfoque que facilita y orienta la toma de decisiones,
contribuye a mejorar la efectividad de la gestión y a identificar y priorizar medidas
factibles y eficientes de prevención-mitigación para la reducción del riesgo.
5.2. Fundamentos del enfoque holístico

La teorización científica se halla entre dos estrategias: o bien buscar el acuerdo
exacto entre la teoría y la experiencia, siendo inevitables desacuerdos atribuidos a los
104
Teoría Holística del Riesgo
ruidos locales de los errores experimentales de carácter insignificante. O, por el

contrario, aceptar la inexactitud cuantitativa, en provecho de una precisión cualitativa
que convendrá mejorar. Por muchos años, las explicaciones de la mecánica clásica y los
planteamientos que se derivan de los aportes de Newton y Laplace condujeron a una
visión determinista de la naturaleza. Un determinismo cuya conquista principal era
postular que todo fenómeno era predecible y en el cual el tiempo básicamente podría
entenderse como una “ilusión”; algo que se podía eliminar. No obstante las
observaciones visionarias de Maxwell y Poincaré, acerca de la dependencia sensible de
las condiciones iniciales en algunas situaciones, y del desarrollo de la mecánica
estadística y la física cuántica, científicos como Einstein y Planck mantuvieron su
esperanza en un determinismo, simplicidad y causalidad del mundo; aun cuando sus
aportes significaron extraordinarios “rompimientos de simetría” en relación con la
física clásica. Sin embargo, la posibilidad de “reducir” el comportamiento de un
sistema natural a sus componentes básicos, con el fin de explicarlo en forma
satisfactoria se logra sólo en casos relativamente simples, que corresponden más a la
excepción que a la regla y cuyas idealizaciones lo alejan de la realidad. Las
probabilidades, que se creyó que expresaban básicamente la ignorancia de verdaderos
procesos deterministas subyacentes demostraron ser esenciales y no reductibles a
ninguna forma de determinismo. Hoy, los científicos paulatinamente se han ido
convenciendo que un reduccionismo ingenuo, que busque reducir todas las cosas a sus
partes constituyentes más pequeñas, se encuentra fuera de lugar. Una aproximación
más honesta consiste en establecer, y demostrar, un postulado que explique
exactamente en qué sentido una solución exacta de un problema aproximado puede
contemplarse como una solución aproximada a un problema exacto (Stewart 2001).
Cuando se pretende tener en cuenta la complejidad de los sistemas, es decir, cuando se
requiere que la descripción sea más completa, es necesario introducir elementos
estocásticos.
No se intenta aquí estimular un debate filosófico en relación con la causalidad del
mundo, pero si describir los fundamentos para postular una conjetura o un “modelo” a
cerca del riesgo y el desastre desde una perspectiva científica moderna. La gente hoy
tiende a hablar de modelos mejor que de teorías o leyes. El determinismo, no del
mundo sino de las descripciones, tal vez sea una abstracción y una simplificación que
se practica para hacer inteligible la complejidad cotidiana y actuar con ella. Y el
indeterminismo quizás sea la propia desesperación que embarga cuando para entender o
explicar la complicación se requiere de una información a la que no es posible acceder.
Lo que se necesita es descubrir si hay principios generales gobernando el desarrollo de
la complejidad en su totalidad que puedan ser aplicados a toda una variedad de
situaciones diferentes sin que se vean enmarañados en sus particularidades.
La mecánica cuántica describe lo que un sistema podría hacer en el futuro, mientras
que la mecánica clásica describe que ha hecho en el pasado. El futuro es indeterminado,
pero el pasado es determinado porque ha sido observado y esta asimetría, esta
diferencia contextual, es responsable del muy diferente carácter de la mecánica cuántica
y clásica. Aun más, el presente, donde la conciencia reside, es una frontera que se
mueve en la cual el contexto cambia –una “bifurcación” en un espacio paradigmático.
105
Para muchos, un fenómeno aleatorio es todo aquél que se resiste a ser descrito por
un formalismo, que no permite ser reducido por un proceso algorítmico conocido. El
azar entendido como un concepto complementario del conocimiento. La palabra “azar”
deriva del árabe al-zahr que significa “juego de dados”. Sin embargo, aquí, cuando se
habla de riesgo como en muchas otras situaciones de los sistemas complejos, azar no es
ontológico sino epistemológico, es decir desde la perspectiva del conocimiento.
La capacidad de obtener un conocimiento detallado de un sistema ha experimentado
un decidido avance en los últimos años, pero la de integrar ese conocimiento se ha visto
frenada por la falta de un marco conceptual apropiado para describir de manera
cualitativa el comportamiento. La interacción entre los componentes en una escala
puede llevar a un comportamiento global muy complejo en otra escala mayor, que, en
general, no puede deducirse del conocimiento de los componentes individuales.
La mayoría en el debate asume que hay solamente una ciencia y sólo un método
científico. La propuesta que aquí se presenta desafía este supuesto monológico y
argumenta que un solo método no puede ser apropiado para el entendimiento de la
complejidad. Aquí se argumenta que los científicos tienen una pluralidad de métodos de
los cuales pueden escoger cuando investigan un sujeto y su responsabilidad es
seleccionar el método que mejor se ajuste al contorno ontológico del problema que se
estudia. Lo que hay que preguntarse, primero, es si el fenómeno físico o social que el
científico escoge investigar impone limites ontológicos en el método que puede emplear.
Uniendo la ontología y epistemología realista del “naturalismo crítico” del filósofo
británico Bhaskar (1989), sensitivo a las diferencias estructurales que existen en el
mundo, con el enfoque de los “sistemas disipativos”, se puede elevar a una nueva
visión científica, fundamentada en los axiomas del caos determinista, y en la cual se
reconocen las profundas diferencias que separan el mundo social del de la naturaleza.
Tal realismo dinámico es capaz de sustentar la particularidad y pluralidad del mundo
social preservando simultáneamente los cánones del entendimiento científico.
El naturalismo del que aquí se habla demanda el empleo de un pluralismo
metodológico cuando se estudian organizaciones complejas, como una población o
comunidad humana, desde la perspectiva de sistemas disipativos, teniendo en cuenta dos
supuestos: Primero, con la notable excepción de la que parece ser una adecuada
aplicación en áreas tales como la demografía, la ecología y la conformación espacial
urbana, la simple incorporación del paradigma del caos determinista en la investigación
científica social y al análisis del riesgo no tiene mayor relevancia. Segundo, si los
actuales modelos matemáticos del caos determinista y sus resultados concretos en las
ciencias físicas tienen un valor limitado en su aplicación a las ciencias sociales y al
análisis del riesgo, ellos si proveen una heurística básica vigorosa desde la cual los
científicos e investigadores del riesgo pueden trabajar en el futuro.
De la crítica de Bhaskar se concluye que la ciencia y sus resultados, a pesar de la
insistencia de algunos de sus apologistas, es un producto humano y se soporta
igualmente en indelebles marcas como todas las demás que produce el ser humano. La
ciencia es una actividad transitiva condicionada históricamente. Si el conocimiento
tiene una estructura acumulativa entonces también la tiene la realidad en sí misma.
Bhaskar argumenta que debe organizarse de la misma forma. La estratificación
106
ontológica forma una jerarquía de estructuras abiertas y anidadas así que, en la medida
en que la ciencia penetra cada nuevo estrato descubre la base ontológica de esas
entidades y estructuras que previamente no tenía cubiertas. Existe una división
científica del trabajo en una estratificación ontológica del universo desde las partículas
elementales hasta las estructuras sociales. Anderson (1972) sugiere que cada estrato de
la realidad es estructuralmente único y opera de acuerdo con sus propias leyes, y
demanda sus propios protocolos de investigación. Los mecanismos de rompimiento de
simetría proveen los fundamentos ontológicos para la emergencia de nuevos niveles de
realidad de los niveles establecidos. El rompimiento de simetría permite que cada
nuevo nivel ontológico se organice el mismo alrededor de su propia serie de principios
irreductibles. Puesto que diferentes principios regulan las actividades de cada nivel,
ningún nivel es reducible a aquellos de los cuales ha emergido. La pirámide resultante
de complejidades producida por la geometría de simetrías rotas es la fuente, por lo
tanto, de nuestra división moderna de profundización de la labor científica.
Harvey y Reed (1999) proponen que siguiendo la lógica de Bhaskar lo que se necesita
es una visión científica del mundo para llenar los vacíos filosóficos, y que esa visión es la
ciencia de la termodinámica del no equilibrio. Esta nueva ciencia estudia los
mencionados “sistemas disipativos”, que involucran una amplia variedad de sistemas
caóticos: procesos químicos catalíticos que a menudo parecen imitar la vida misma;
sistemas evolutivos constituidos física y biológicamente; y los sistemas sociales. Estos
autores proponen una matriz en la cual se definen seis estrategias de modelación o
niveles de abstracción, en los cuales jerárquicamente los supuestos deterministas
decrecen, para enfrentar doce diferentes niveles de complejidad ontológica. Dichas
estrategias son las modelaciones predictiva, estadística, iconográfica, estructural,
simulativa, y la narrativa histórica; y los niveles de complejidad van desde las
regularidades determinantes del universo físico, la evolución biológica, la organización
ecológica biótica, la organización ecológica institucional, la estructura de sistemas socio-
técnicos, y sucesivamente en orden de jerarquía hasta la cultura hegemónica y sus
procesos de conflicto de clases y evolución social.
Según este paradigma los modelos predictivo, estadístico e iconográfico deben
restringirse a niveles ontológicos en los cuales el fenómeno puede ser legítimamente
tratado como un agregado estadístico; es decir, como un compuesto aditivo, numerable
e intercambiable de unidades individuales. Los modelos estructural, simulativo o
narrativo pueden ser usados donde no son adecuados los tres primeros y, por lo tanto,
son útiles en niveles ontológicos en los cuales procesos poblacionales, productos
culturales y sucesos históricos son la regla. Un uso inadecuado de los modelos o
abstracciones en contextos con los cuales no son consistentes conduce a falacias: como
intentar modelar los desarrollos culturales como objetos gobernados por leyes básicas
de la naturaleza, ignorando el rol de la intencionalidad humana, o a considerar los
hechos de la naturaleza como puras y discrecionales construcciones humanas.
Así las abstracciones de la realidad resultan coherentes según sea el contexto o nivel
ontológico correspondiente. Los patrones explotados por la física pueden ser
imperfectos, meras aproximaciones; pero son buenas aproximaciones y eso no puede
ser justamente una coincidencia. La lógica del reduccionismo es la más precisa en las
107
profundidades matemáticas y llega a ser gradualmente más “borrosa” en la medida que

se asciende a niveles más complejos como la biología y las ciencias sociales. De hecho,
el modelo Darwinista de la evolución ha llegado a ser más verbal o figurativo que
matemático. Es decir, construido en un muy preciso y sutil lenguaje, y mucho de esto
soportado en submodelos matemáticos y simulaciones. La lógica explicativa es ya muy
precisa pero su estilo ha cambiado sutilmente. Sin duda, la estrategia del reduccionismo
parece ser de lejos menos exitosa cuando se piensa acerca ya de altos niveles de
organización de la evolución. La cadena de explicación de los niveles de “abajo” hacia
“arriba” llega a ser más difusa, y una cuidadosa mirada muestra que alguno de sus
eslabones hacen falta.
Así, las leyes de la naturaleza, en una luz diferente, son patrones que prevalecen en
algún contexto escogido. Depende de las preguntas que se formulen y justamente no
son acerca de su química o su física fundamental. Hay medidas que tienen sentido
dependiendo del contexto escogido. No hay duda de que el marxismo contiene más
ideología que el psicoanálisis; que el psicoanálisis contiene más ideología que la física
atómica y que la física atómica contiene más ideología que la topología algebraica. La
complejidad de un sistema tentativamente se puede definir como la cantidad de
información necesaria para describirlo.
La complejidad de los ecosistemas y sociedades es el resultado de una red de
transacciones y comunicaciones entre organismos individuales. El concepto de estructura
no necesariamente emerge de promediar el comportamiento de sus componentes, como
podría ser en el caso de las leyes de los gases o la estadística de sus fluctuaciones. La
estadística es justamente un camino para que el sistema colapse el caos de su fina
estructura y desarrolle una característica confiable a gran escala. Cualquier sistema
interesante es típico en algún sentido, en un contexto lo suficientemente limitado; y si se
quiere entender dicho sistema, ayudará mucho saber cuál es dicho contexto (Stewart
2001). La explicación reduccionista de la dinámica de un asentamiento humano es
interna, opaca y complicada. La contextual o representativa (simulativa) es externa,
trasparente y simple. Hay que buscar explicaciones en términos de contexto tanto como
en contenido.
Aquí se propone una abstracción estructuralista y simulativa para tratar el fenómeno
del desastre y las condiciones de riesgo en un sistema socio-técnico, como lo es un
asentamiento humano (un centro urbano) en su ambiente natural. La “fractalidad” de las
fronteras en aspectos reales hace que no exista una línea que los diferencie sino una
frontera difusa. Holismo es una alternativa al reduccionismo, siempre que se diferencie
de la abstracción común (la oriental), que consiste en ver únicamente el aspecto global en
detrimento de lo particular: un sistema se considera como una unidad y a menudo se
ignora su contexto. Aquí, holismo significa integralidad (Smuts 1926), proviene de holos
que en griego significa “todo”, “íntegro”, “entero”, “completo”, en tanto que el sufijo
ismo denota su práctica (Weil 1990; CONICIT 1999). El enfoque holístico, al que aquí se
hace referencia, significa proceso de integración y desagregación, conservando las
sinergias o relaciones entre componentes. Es la noción de pensamiento complejo, a la que
se refiere el sociólogo francés Edgar Morin (1994), que separa y reúne, que distingue –
sin desunir– y religa.
108
La imagen holográfica es una buena representación contextual de la visión integral

que aquí se desea proponer. En la imagen holográfica cada parte de la figura que uno ve
esta dispersa sobre toda la superficie. Por esta razón, en cada fragmento de la imagen
esta toda la figura y no un pedazo de ella como en una fotografía convencional. La
visión de un fragmento de la imagen equivale a tener un cierto grado de resolución;
corresponde a la calidad del conocimiento que se tiene acerca de algo y no a una parte
de ese algo. Esta propiedad del holograma explorada por Karl Pribram en neurología y
en física por David Bohm (teoría holónica del universo) se plantea aquí como el
enfoque mediante el cual se debe intentar llevar a cabo la estimación del riesgo sísmico
urbano.
La naturaleza opera de una manera holística para crear un equilibrio armonioso en el
que cada ingrediente interacciona con los otros ingredientes vecinos para producir un
todo que es más que la suma de sus partes. No es difícil ver por qué la perspectiva
holística oriental supuso un obstáculo para el progreso científico. Niega la presunción de
que se puede estudiar partes del mundo aislándolas del resto –que puede analizar el
mundo y entender una de sus partes sin conocer el todo. La perspectiva holística a la que
aquí se hace referencia supone que la naturaleza es intrínsicamente no lineal, de manera
que las influencias no locales prevalecen e interaccionan entre sí para formar un todo
complejo. No es que la concepción oriental estuviera desencaminada; era sencillamente
totalitarista, absolutista y tal vez prematura. Sólo desde hace poco, los científicos,
ayudados por potentes programas gráficos de ordenador, han logrado hacerse con la
descripción de sistemas no lineales intrínsicamente complejos. Un estudio fructífero de
las leyes naturales que pretenda llegar a dominar alguna vez las complejidades holísticas
ocasionadas por la no linealidad, debe comenzar con los problemas lineales simples. El
mundo real es inmensamente complicado: es una madeja de hilos anudados y
enmarañados, cuyo principio queda fuera de nuestro alcance y cuyo fin no podemos
conocer (Barrow 1994). Se utilizan aquí los fundamentos de la teoría general de sistemas,
como abstracción o modelo simulativo (representación) que investiga el paralelismo entre
los diversos campos de la ciencia.
En el mundo real no se observan leyes de la naturaleza, se observan resultados.
Puesto que la representación más eficaz de estas leyes viene dada por ecuaciones
matemáticas, se podría decir que sólo se ven las soluciones de esas ecuaciones y no las
ecuaciones mismas. Los resultados son mucho más complicados que las leyes; las
soluciones mucho más sutiles que las ecuaciones. Aunque una ley de la naturaleza pueda
poseer una cierta simetría, ello no significa que todos los resultados de la ley necesiten
manifestar la misma simetría. La situación en que se rompe la simetría de los resultados
de una ley se denomina “ruptura de simetría”. A ella se debe la vasta diversidad y
complejidad del mundo real.
Hay varias formas de inteligibilidad, ciencia dura, causalidad y clasificación. No
menos es la inteligibilidad de estructura, es decir, la que relaciona un “todo” con unas
“partes” más o menos arbitrariamente elegidas. Se habla de “análisis” cuando se parte
del “todo” para llegar a las “partes”, y de “síntesis” cuando el procedimiento es el
inverso. Aunque la física teórica siempre ha mirado a los usuarios de esta forma de
inteligibilidad con una leve compasión, no tiene otra posibilidad en aceptarla como la
109
posible cuando de complejidad se trata. El éxito de la física, en parte, se debe a haber

hecho la vista gorda a la complejidad. No se pueden seguir buscando fórmulas
matemáticas para predecir la estabilidad de un ecosistema de 20 000 variables. En
rigor, un sistema así ni siquiera puede “observarse”. No es que sea invisible por
pequeño, ni por grande, sino por complejo. No puede observarse ni modelarse en el
sentido clásico. Eventualmente, puede “simularse”. La simulación va camino de
alcanzar el rango de las otras dos grandes y tradicionales vías de aproximación a la
realidad, esto es, el de la vía teórica y de la vía experimental (Wagensberg 1998).
Los postulados que aquí se presentan no tienen la intención de ser propiamente una
teoría sobre el riesgo y el desastre desde el punto de vista de los sistemas dinámicos
complejos. Más bien, puede entenderse como una conjetura que podrá ser con el tiempo
verificada mediante simulación. Para captar el riesgo se propone una conceptualización
estructuralista y figurativa, utilizando representaciones de la interacción del
asentamiento humano y su ambiente; ambos sistemas dinámicos complejos. Esta
aproximación que puede llegar a ser útil para la gestión del riesgo y la prevención de
los desastres.
5.3. Postulado de los sistemas dinámicos
El análisis de todo proceso real comienza con la selección de un conjunto de

elementos o partes de la realidad, operativamente interactivos, del que se quiere
conocer su comportamiento global. Esta porción del mundo que interesa se conoce con
el nombre de sistema. Este concepto se aplica a cualquier ámbito del saber por lo que
así se habla, no sólo de sistemas físicos, químicos o biológicos, sino también de un
sistema económico o financiero, de un ecosistema, de un sistema lingüístico, etc.
El método que la ciencia emplea para el análisis y comprensión de esta pequeña
ventana del universo, o sistema, consiste en construir un modelo. Con él se pretende
explicar los acontecimientos presentes o pasados que afectan o han afectado al sistema
y, lo que es más importante, al menos desde el punto de vista del método científico, el
modelo ha de servir para predecir su comportamiento futuro. Por otra parte, que un
modelo es también un sistema. Se trata de un sistema abstracto en el que los elementos
que intervienen son variables y las relaciones entre ellas vienen expresadas mediante
conjuntos de ecuaciones.
Para que un sistema real pueda ser formalizado debe satisfacer una serie de
requisitos cuya formulación precisa queda en manos de los teóricos de la ciencia. La
construcción de un modelo formal que se ajuste "lo mejor posible" al sistema real en
estudio es una tarea que conlleva una gran dificultad y, en cualquier caso, el resultado
no es necesariamente único. Por ejemplo, en los complejos sistemas que aparecen en
biología, sociología o economía (Lorenz 1997), donde el número de factores que
intervienen puede ser del orden de miles o millones.
Aunque la intención es conocer la realidad y las observaciones que se realicen y las
cualidades que se obtengan de los modelos se refieren en última instancia a la realidad
que el modelo representa, lo cierto es que, dadas las restricciones impuestas en su
110
construcción, no existe un isomorfismo exacto entre el conjunto de estados del sistema

real y el conjunto de estados del sistema formal.
Un proceso se dice determinista si todo su curso futuro y pasado están
unívocamente determinados por su estado en el momento presente. Lo que equivale a
decir que los valores observables de los estados del sistema en un instante vienen dados
por las observaciones en el instante de partida –por las condiciones iniciales– En
definitiva, que para distintas series temporales de los estados del sistema los científicos
han sido capaces de descubrir una relación que las comprime a todas ellas, es decir, han
descubierto una ley científica. Por el contrario, en un proceso aleatorio no se aprecia
claramente una regularidad en las observaciones que permita establecer una ley
determinista. La única manera de describir el comportamiento del sistema es indicando
todos sus estados –lo cual es una tarea imposible en sistemas complejos–, o hacer uso
de la teoría de la probabilidad y la estadística para tratar de ajustar las observaciones a
alguna ley estadística. Tal distinción de sistemas deterministas y aleatorios no resuelve
el problema determinismo-indeterminismo, pues aunque todo el mundo acepta la
existencia de procesos indeterministas –en el sentido de impredictibles, v.g.
lanzamiento de un dado–, surge inmediatamente la cuestión de sí su existencia se debe
a la ignorancia de los científicos en hallar las leyes que regulen determinísticamente el
proceso, aparentemente aleatorio, o, por el contrario, dichas leyes no existen y se puede
concluir que existe un azar ontológico. Aunque no es posible una respuesta contundente
a dicha pregunta, sí cabe tomar distintas actitudes ante esta disyuntiva. Actitudes que
definen dos formas de pensamiento ideológicamente enfrentadas: deterministas versus
indeterministas. No se puede negar, sin embargo, la existencia de un azar
epistemológico, surgido de las limitaciones del propio método científico. Aparece éste
por caminos diferentes. El indeterminismo cuántico trae ya a colación el problema de
una imposibilidad de exactitud total en la medida, lo que tiene profundas repercusiones
en sistemas con sensibilidad a los errores en las mediciones de las condiciones iniciales.
Por otra parte, cuando se consideran sistemas muy complejos (caso de los sistemas
socio-técnicos, biológicos, etc.), el número de factores que intervienen en su
comportamiento es tan grande que resulta imposible considerarlos todos, con lo cual
cualquiera que sea el enfoque que se utilice en su estudio, bien la construcción de un
modelo determinista simplificado del que se puede esperar sirva de cierta aproximación
a la realidad, bien utilizando un tratamiento estadístico que permita estimar los valores
medios de las variables relevantes, en ambos casos no se puede excluir un margen de
error –fluctuaciones: separación sobre los valores medios– que imposibilita la
predicción exacta, determinando que el azar sea componente ineludible del proceso.
En este desarrollo conceptual para representar y modelizar el “desastre” y la
condición potencial del mismo, o riesgo, se considerará el isoformismo del sistema en
el cual ocurre este proceso con la dinámica de los sistemas disipativos al límite del
caos. El sistema es, aquí, el conjunto de componentes que configuran el asentamiento
humano o la ciudad (el hábitat urbano constituido por edificios, infraestructura,
población, organización, interacciones y relaciones entre esos componentes, etc.)
dentro de otro sistema que corresponde al sistema natural, donde igualmente ocurren
episodios e intercambios de energía con el sistema socio-técnico base. Se plantea en
111
adelante el funcionamiento de este tipo de sistemas intentando desarrollar los

metaconceptos de los sistemas dinámicos complejos, asociando dichos metaconceptos
con las situaciones de riesgo y desastre.
5.3.1 Dependencia sensible y dimensión fractal
Para saber cómo evoluciona un sistema desde un estado inicial dado, se recurre a la
dinámica (las ecuaciones del movimiento) que explica el movimiento, por incrementos,
a lo largo de la secuencia cronológica de estados. Las herramientas matemáticas para
estudiar los sistemas dinámicos son las ecuaciones diferenciales, que equivalen a un
conjunto de formulas que conjuntamente expresan las tasas de cambio de las variables
en función de los valores actuales de esas variables. Una solución completa contendrá
expresiones que darán los valores de las variables en cualquier instante dado en función
de los valores que tuvieran en cualquier instante anterior.
En el caso de sistemas simples y lineales, puede ocurrir que las ecuaciones admitan
una solución explícita, o sea, una fórmula que exprese cualquier estado futuro en
función del inicial. Una solución explícita proporciona un atajo, un algoritmo simple
que precisa sólo el estado inicial y el tiempo final para predecir el futuro sin pasar por
los estados intermedios. La utilidad de la solución o de la imagen que así se obtiene
reside en la posibilidad de representar el comportamiento del sistema en forma
geométrica. Un espacio hipotético que tiene tantas dimensiones como el número de
variables necesarias para especificar un estado de un sistema dinámico dado. Algo así
como el espacio de lo posible. No son exactamente los estados que ocurren, son
también los que podrían haber ocurrido. Un péndulo con rozamiento, por ejemplo,
termina por detenerse, lo que significa que la órbita o trayectoria se aproxima a un
punto en el espacio de configuraciones o también llamado espacio de fase. Dicho punto
no se mueve: está fijo; por atraer a las órbitas próximas, recibe el nombre de atractor.
Algunos sistemas no tienden al reposo a largo plazo, sino que recorren periódicamente
una sucesión de estados. Un atractor es, grosso modo, a lo que tiende, a lo que es
atraído, el comportamiento de un sistema. Un sistema puede tener varios atractores. Si
así ocurre, diferentes condiciones iniciales pueden llevar a diferentes atractores. En el
caso de los asentamientos humanos o los centros urbanos, considerando la dinámica de
la interrelación social-espacial, las ciudades son atractores de la actividad (Dendrinos
1999).
Los éxitos en la obtención de soluciones explícitas en el caso de muchos sistemas
simples suscitaron la esperanza de que tales soluciones existieran para cualquier
sistema mecánico. Desgraciadamente, se sabe ahora que esto no es así, en general. El
comportamiento impredecible de los sistemas dinámicos “irregulares”, como los llamó
originalmente Edward Lorenz (1995) a los sistemas caóticos, no puede expresarse
mediante una solución explícita. Consecuentemente no hay atajos para predecir su
comportamiento. El espacio de configuraciones proporciona, no obstante, una
herramienta poderosa para describir el comportamiento de estos sistemas. El conjunto
de puntos que evoluciona hacia un atractor se llama su cuenca de atracción. Los
atractores caóticos actúan como multiplicadores que elevan las fluctuaciones
112
microscópicas a una expresión macroscópica. Esto explica porqué no existen las

soluciones exactas, los atajos para predecir el futuro. Tras un breve período, la
incertidumbre en la medición inicial cubre el atractor por entero y se pierde toda
capacidad predictiva: simplemente no hay conexión causal entre el pasado y el futuro.
El marco del que emerge el “caos” es la llamada teoría de los sistemas dinámicos. La
importancia de dicho comportamiento fue reconocida por primera vez por Maxwell en
la segunda mitad del siglo XIX, luego por Poincaré y Lyapunov a finales del mismo
siglo, y posteriormente en el siglo XX por Birkhoff, Smale y Lorenz antes de que se le
conociera por su actual nombre, que se debe a Li y Yorke.
Un sistema dinámico consta de dos partes: la noción de estado (la información
esencial de un sistema) y una dinámica (una regla que describe cómo evoluciona el
estado en el tiempo). La evolución se representa en el espacio de configuraciones donde
las coordenadas de un punto son el conjunto de valores simultáneos de las variables. En
general, las coordenadas del espacio de configuraciones varían con el contexto; en el
caso de un sistema mecánico podrían ser posiciones y velocidades y, en el de un
modelo ecológico, las poblaciones de las diferentes especies.
Una aparente paradoja es que el caos es determinista, generado por reglas fijas que
no encierran en sí mismas ningún elemento de azar. En principio: el futuro está
enteramente determinado por el pasado, pero en la práctica las pequeñas incertidumbres
se agrandan, de suerte que, si bien el movimiento es predecible a corto plazo, no lo es a
largo plazo. Este aserto presupone que no se pueden realizar mediciones que estén
completamente libres de incertidumbre. El descubrimiento de los sistemas dinámicos
con dependencia sensible ha creado un nuevo paradigma en la construcción de modelos
científicos. Por una parte establece los límites fundamentales en la capacidad de
avanzar predicciones. Pero, por otra, su determinismo inherente muestra que muchos
fenómenos aparentemente aleatorios son más predecibles que lo que se había pensado.
Antes que la idea de caos estuviera bien establecida, los científicos habían abordado el
estudio de procesos complicados de esta índole como un problema originalmente
estadístico. Esto es, consideraban que el proceso sometido a análisis era, a todos los
efectos prácticos, “aleatorio”. Se sabía de la aleatoriedad en sistemas con un número
grande de grados de libertad –o variables necesarias para describir el sistema– pero no
que ocurría con una enorme generalidad, insospechada hasta hace poco, incluso en
sistemas de aspecto muy simple con pocos grados. El comportamiento caótico esta
determinado por leyes bien precisas, mientras ocurre consiste en cosas que no son de
verdad aleatorias sino que sólo lo parecen. Este comportamiento no es aleatorio puesto
que puede ser generado con una ecuación completamente determinista. Un sistema
caótico puede aparecer mas o menos aleatorio dependiendo de su complejidad.
El descubrimiento de la ubicuidad del caos es, sin duda, la tercera gran revolución
de la física del siglo XX (Scientific American 1994). Su existencia afecta incluso al
mismo método científico. El procedimiento clásico para verificar una teoría consiste en
hacer predicciones y contrastarlas con los datos experimentales. Ahora bien si los
fenómenos son caóticos, las predicciones a largo plazo resultan intrínsicamente
imposibles. Y esto debe tenerse en cuenta al juzgar los méritos de una teoría. El
proceso de verificación se hace así mucho más delicado, y se debe basar en propiedades
113
estadísticas y geométricas antes que en la predicción. El caos presenta un nuevo desafío

al punto de vista reduccionista, según el cual un sistema puede entenderse
descomponiéndolo y estudiando cada parte por separado. Si esta idea ha prevalecido en
la ciencia es en parte porque hay muchos sistemas en los que el comportamiento del
todo es realmente la suma de sus componentes. El caos demuestra, sin embargo, que un
sistema puede tener un comportamiento complicado que emerge en virtud de simples
interacciones no lineales entre unos cuantos componentes.
En la dinámica del ambiente natural, en el cual ocurren cambios intensos tanto
lentos como súbitos, en una escala de tiempo relativa se tipifica el comportamiento
caótico, la no linealidad y la dependencia sensible. De la misma manera, la dinámica de
las interacciones y procesos de un asentamiento humano obedece a pautas y atractores
que pueden cambiar por inestabilidades internas de este sistema socio-técnico, como
por perturbaciones o descargas del ambiente en el cual se encuentra.
Mandelbrot (1975, 1987) utilizó el término fractal introducido por Hausdorff y
Besicovith en 1919, para describir sistemas con dimensionalidad fraccionaria. La
propiedad de los fractales es la autosimilitud: en muchos sistemas fractales, diversas
piezas adecuadamente elegidas se hacen idénticas a todo el conjunto cuando se les
amplifica apropiadamente. Lo cual implica desde luego que las diversas subpiezas de
cada pieza, aumentadas, equivaldrían a la pieza y, por ende, a todo el sistema. Hay
otros fractales que sólo son autosimilares estadísticamente; las piezas pequeñas, al
ampliarse no se superpondrán al sistema entero sino que tendrán una apariencia del
mismo tipo general. Existe una estrecha ligazón entre la fractalidad y el caos: un
atractor extraño es un atractor con estructura fractal. La fractalidad es una nueva
simplicidad imbuida en una aparentemente más complicada.
Partiendo de la hipótesis de que el riesgo –que es un estado del sistema socio-
técnico– es un atractor que tiene una dimensión fractal, se puede establecer que los
escenarios de riesgo a diferentes escalas están vinculados aunque no necesariamente de
manera simétrica y sincrónica; es decir sus relaciones de una escala a otra pueden variar
de manera no lineal. Un escenario de riesgo a nivel local seria un fractal de escenarios
de riesgo a otras escalas (Maskrey 1998); por ejemplo, el riesgo para una familia en
relación con el riesgo a nivel de un asentamiento humano o de una región.
La dimensión fractal, equivalente a la denominada “capacidad” propuesta por el
matemático ruso Andrei Kolmogorov, es una medida de la complejidad y la
heterogeneidad y no corresponde a un número entero. En lugares donde los escenarios
de riesgo son muy heterogéneos y complejos la dimensión fractal podría ser alta (un
valor cercano a 2 o más). En otros contextos, donde los escenarios son más
homogéneos y muestran menos diferenciación o “rugosidad”, la dimensión fractal
podría ser baja (cercana a 1). La diferenciación, por ejemplo, podría ser una
estratificación socio-económica altamente dispar. Así, en contextos donde el riesgo
tiene una baja dimensión fractal para que ocurra un desastre sería necesario una
perturbación muy intensa para que sus efectos puedan constituirse en crisis, a diferencia
de contextos donde el riesgo tiene una alta dimensión fractal donde una mínima
perturbación podría significar un desastre.
114
Por otra parte, en contextos donde la dimensión fractal del riesgo es alta, se requiere
una mayor resolución de observación para poder apreciar la compleja variabilidad del
riesgo a nivel local. Estos son los contextos caracterizados por numerosos desastres
pequeños altamente diferenciados, aún cuando éstos sean provocados por un solo
suceso, como un gran terremoto. La diferenciación visible del riesgo aumenta según se
aumenta la resolución de observación, sobre todo en contextos donde la dimensión
fractal es muy alta (Maskrey 1998). Esto significa que no existe una respuesta adecuada
a la pregunta de qué efectos suceden en un contexto determinado, sin especificar la
resolución de observación y la dimensión fractal del riesgo.
Una estimación del riesgo en forma global sólo permite diferenciar niveles de riesgo
entre grandes regiones o países, por ejemplo. Según se aumente la resolución, es
posible visualizar mayores niveles de complejidad, pudiendo identificar las
diferenciaciones entre provincias, asentamientos humanos o ciudades, comunidades y
eventualmente entre hogares e individuos. En aquellos contextos donde el riesgo tiene
mayor dimensión fractal, mediante aumentos en la resolución se podría apreciar cada
vez más diferenciación. En aquellos contextos donde el riesgo tiene baja dimensión
fractal, existirá un limite donde al aumentar la resolución no se obtiene una mayor
diferenciación del riesgo de los componentes.
5.3.2 Sistemas disipativos en el borde del caos
Hoy la termodinámica es una ciencia clave para la comprensión y descripción

general del cambio. El primer principio de la termodinámica corresponde a la ley de la
conservación de la energía. El segundo, en su versión original, describe la evolución de
un sistema aislado, que no intercambia energía ni materia con el exterior. El segundo
principio de la termodinámica aporta la irreversibilidad del tiempo; el tiempo no como
repetición sino como degradación o decadencia. En consecuencia, la entropía se
plantea como una medida del desorden molecular, creciendo hasta un valor máximo: el
equilibrio termodinámico. El segundo principio se convierte en una ley de
desorganización progresiva; desde el orden hacia el caos. La propiedad más importante
de la entropía radica, entonces, en que como resultado de procesos irreversibles,
“orientados” en el tiempo, la entropía del universo (considerado como sistema aislado)
va en aumento.
El equilibrio térmico fue por mucho tiempo pensado como el destino de todas las
cosas vivientes, y del universo mismo. En efecto, la idea de equilibrio térmico llegó a ser
un símbolo de la cultura popular a finales del siglo XIX resultado de la especulación que
surgió por la preocupación de la eventual “muerte caliente” del universo. En los últimos
decenios del siglo XX, sin embargo, la investigación en sistemas ordenados por procesos
de negentropía, o entropía negativa, ha cambiado las ideas acerca de los procesos
termodinámicos irreversibles y el rol de los mismos en un amplio rango de fenómenos de
transformación. Negentropía, a diferencia de la entropía positiva, ocurre en una limitada
serie de circunstancias, pero cuando se presenta sus implicaciones son profundas. Como
su nombre lo indica, la negentropía representa una tendencia que va en contra de la
entropía positiva y del sistema, en el cual ésta se produce, capaz de contrarrestar su
115
descenso hacia el equilibrio térmico. Un sistema puede adoptar estructuras organizadas

que son configuraciones improbables considerando el número de configuraciones
posibles. Los procesos de negentropía son, por lo tanto, el material fundamental para el
crecimiento y desarrollo de sistemas termodinámicos.
Esta contribución de la termodinámica a la teoría de los sistemas naturales parte de
que los sistemas, en que pueden ocurrir estas particularidades, son abiertos y están
sumergidos en algún entorno. Esto le da la capacidad a ciertos sistemas llamados
disipativos de aumentar su complejidad o estructuración, transformando energía que
proviene del ambiente, a través de mecanismos de aprovechamiento. Por lo tanto, para
que los sistemas disipativos sostengan su crecimiento deben no solamente aumentar su
potencial de negentropía, deben también eliminar entropía positiva que naturalmente se
acumula a través del tiempo y que degrada la estructuración interna del sistema. Esto
significa que, en la medida que los sistemas disipativos crecen y llegan a ser más
complejos internamente, el precio de su incremento de complejidad estructural es el
aumento de entropía positiva. Dicha entropía es el desperdicio natural que resulta de los
procesos por los cuales los sistemas disipativos se desarrollan; energía que se debe
trasladar a su ambiente inmediato. Los sistemas disipativos, entonces, se caracterizan
por una tensión dinámica entre su habilidad de acumular negentropía y su necesidad de
transferir su entropía positiva a su ambiente. Si pueden soportar esta tensión, bajo
circunstancias apropiadas, pueden lograr un estado de entropía negativa neta y
persistir. De lo contrario el sistema se desarrolla hacia un estado de equilibrio
termodinámico.
Siguiendo la teoría de estructuras disipativas (Nicolis y Pregogine 1989), la
evolución de sistemas abiertos puede interpretarse como un movimiento del sistema
fuera del equilibrio asociado con algunos procesos internos irreversibles,
incrementando la tasa de disipación por la producción de entropía. Inestabilidad,
disparada por condiciones de no equilibrio ambiental, conduce a una mayor disipación
y producción de entropía; ésta a su vez conduce a la aparición de nuevas
inestabilidades. Lejos del equilibrio, con su proceso interno el sistema aumenta la
probabilidad de ser inestable con respecto a ciertas fluctuaciones.
La disipación de energía dirige la fuerza de la transformación. Esta se caracteriza
por las condiciones de no equilibrio que dirigen al sistema a cruzar por un umbral
crítico. Más allá de este umbral el sistema llega a ser “inestable estructuralmente” en
relación con las fluctuaciones, las cuales conducen a incrementar la disipación y en un
loop positivo de retro alimentación a cambiar en el umbral.
Los sistemas abiertos para evolucionar deben evitar las situaciones de equilibrio.
Sin embargo, en circunstancias de no equilibrio los sistemas pueden llegar a una
situación de seudo estabilidad que puede considerarse como una situación estacionaria.
En tales casos en el sistema se produce cierta entropía positiva que, debido a su
condición de abierto, la puede disipar totalmente al exterior. De esta manera la
variación total de entropía es nula y el sistema mantiene su estructura constante. En
conclusión, se necesita una termodinámica del no equilibrio para sistemas no aislados.
La termodinámica del no equilibrio parte del concepto de balance de entropía,
introducido por Pregogine. El balance neto de la entropía es la suma algebraica de lo
116
que se produce más lo que se intercambia. Sólo el término producción tiene un signo
bien definido. Si se acepta la entropía como una medida del desorden, esta claro que los
sistemas aislados tienen una evolución condenada hacia el máximo caos, pero en
sistemas abiertos existe la posibilidad de una estructuración interior si la competencia
entre los términos del balance (producción y flujo) se resuelve favorablemente.
Por lo tanto, para desarrollarse o evolucionar, un sistema disipativo debe buscar
constantemente nuevos estados organizacionales y mantenerse en estados alejados del
equilibrio, lo que le permite transformarse en una entidad más compleja. Ambas
propiedades son fuentes de inestabilidad y por lo tanto de cambio potencial. La fuente
interna de la inestabilidad de un sistema disipativo reside en su capacidad o
propensividad de hacer detecciones de frontera. Los sistemas disipativos están
constantemente tratando de trasformarse, moviéndose de su estado actual de equilibrio
hacia algún estado alternativo. A menudo no reciben la energía del ambiente para
sostener su transformación evolutiva, pero cuando la detección coincide con un
repentino y sostenido incremento de energía, debido a su condición o estado alejado del
equilibro, pueden desestabilizarse. Una perturbación puede forzar el sistema a
abandonar su estado previo de referencia e iniciar su desarrollo hacia una nueva
configuración. En esta aproximación dada por Pregogine (1996), la racionalidad ya no
puede seguir siendo identificada con la “certeza”, ni tampoco la probabilidad con la
“ignorancia”.
La diferenciación de los seres vivos se consigue disipando más entropía de la que se
produce. Los sistemas vivos roban orden a su ambiente por medio de un flujo de
neguentropía. La misma termodinámica de los procesos irreversibles ofrece, entonces la
alternativa del orden por fluctuaciones y el concepto de estructura disipativa. Cuando
los sistemas se alejan mucho del equilibrio, la situación deja de describirse como una
prolongación lógica de dicho estado. Los sistemas dejan el llamado régimen lineal de la
termodinámica para entrar en el no lineal. En este régimen aparecen discontinuidades e
inestabilidades, el estado estacionario compatible con las condiciones que impone el
ambiente ya no es único y las fluctuaciones espontáneas –antes siempre condenadas a
regresar– pueden amplificarse y arrastrar los sistemas hacia nuevos e imprevistos
estados estables. Resulta pues muy interesante resaltar aquí la reconciliación entre azar
y determinismo. La descripción de un sistema con bifurcaciones implica la coexistencia
de ambos: entre dos bifurcaciones reinan las leyes deterministas, pero en su inmediata
vecindad de tales puntos críticos reina el azar. Esta rara colaboración entre el azar y
determinismo es un nuevo concepto de historia que propone la termodinámica
moderna: la esencia del cambio.
Este proceso evolucionario empieza con la apariencia de comportamiento
bifurcacional, que es un comportamiento fluctuante que envía el sistema a un
movimiento oscilatorio entre dos o más nuevos puntos de equilibrio posible. Estas
oscilaciones cíclicas indican que el sistema disipativo en cuestión se ha sea
desestabilizado y ha entrado en fase caótica. En este punto dos cosas pueden suceder: el
sistema se mantiene caótico, oscila siempre más rápidamente, y eventualmente se
destruye el mismo, o la fluctuación se amortigua tanto como el sistema se asienta en
una nueva configuración. Cuando esto ocurre el sistema se ha desarrollado, se ha
117
reorganizado alrededor de una nuevo punto de referencia en el cual inicia su

comportamiento de detección de frontera. Esta detección continua hasta que una nueva
perturbación o fuerza ocurre y una nueva conjunción de condiciones externas e internas
una vez más empujan el sistema a una nueva trayectoria evolucionaria. Los sistemas
disipativos son, por lo tanto, entidades estructuradas caóticamente lejos del equilibrio y
exhiben la denominada dependencia sensible a las condiciones iniciales.
A menudo se trata el caos en función de las limitaciones que impone, verbigracia, la
falta de predecibilidad. Sin embargo, la naturaleza puede usar el caos de manera
constructiva. A través de la amplificación de pequeñas fluctuaciones puede facilitar a
los sistemas naturales el acceso a lo nuevo. La evolución biológica, por ejemplo,
necesita de la variabilidad genética: el caos proporciona un medio de estructurar los
cambios al azar, haciendo así posible que la variabilidad esté bajo el control evolutivo.
La naturaleza esta hecha de sistemas dentro de sistemas de manera indefinida. Con
referencia a un determinado sistema cualquier perturbación que venga de fuera, o no
sea “anticipable” desde dentro del sistema de referencia, representa una entrada de
energía que destruye más o menos parcialmente un pattern existente y vuelve a poner
en marcha un proceso que sigue ciertas vías y acaba, a su vez, al perder energía
disponible, atascado en el dominio de complicación creciente. Existe un interesante
espectro de frecuencias de los distintos cataclismos. El día y la noche representan
realmente algo traumático para muchos organismos; lo mismo ocurre con las
estaciones, con los períodos de sequía, las inundaciones, los terremotos, las
glaciaciones, las colisiones de asteroides y así sucesivamente. Lo que se debe retener en
este punto es la asimetría en los cambios: la entrada de energía (la energía recibida), la
perturbación y el volver a poner el sistema en una situación “inicial”,donde el despertar
o recomenzar el proceso, es rápido; pero la “evolución” normal y gradual que conduce
a las etapas de gran complejidad puede prolongarse indefinidamente.
Una analogía visual de un sistema en un estado crítico, estado cuasi-estable, es el
montón de arena. Al conformarse por un flujo de arena continuo, el montón crece con
firmeza hasta pronto alcanzar el límite. Lo que era un montón pequeño va elevándose
cada vez más, hasta que, de repente, más arena puede desencadenar una pequeña
avalancha y luego una grande, avalanchas de todas clases. El montón, cuando no recibe
más arena adicional, representa el equilibrio en estado crítico y las avalanchas de toda
gama de tamaños, provocadas por perturbaciones de la misma magnitud (otro grano de
arena), representan una distribución exponencial de la respuesta: la marca de un sistema
que ha alcanzado el estado crítico. Que ha alcanzado, posiblemente, el límite del caos.
Un gráfico con la magnitud de las extinciones y su frecuencia es muy parecido a
una ley potencial. No es una línea recta es ligeramente convexa (en logaritmos sería
una línea recta descendente de izquierda a derecha). El mundo está en equilibrio en el
límite del caos (en el borde del caos), sólo que ligeramente del lado congelado del caos
(Kauffman 1993).
Los fenómenos de la naturaleza peligrosos para un asentamiento humano, como los
terremotos, son la expresión del cambio en el ambiente en el cual se encuentra el
sistema socio-técnico. Una configuración geológica, en efecto, es un sistema dinámico,
no lineal, abierto, donde el levantamiento tectónico y la actividad sísmica representan la
118
entrada; la masa perdida por el desperdicio y la degradación del relieve representan la

salida (Keller y Pinter 1996; Brumbaugh 1999). Es el principio de antagonismo que
establece que hay dos tipos de procesos activos en la formación de un paisaje en
cualquier instante: el endógeno o tectónico y el exógeno o meteórico (Scheidegger
1987). Generalmente, estos dos procesos hacen más o menos un balance el uno en el
otro de tal manera que el paisaje geológico es el resultado del cambio de un sistema
complejo cuasi-estable o en estado crítico.
La aparente “estabilidad” se debe al hecho de que los sistemas dinámicos, no
lineales, abiertos tienden a desarrollarse en estados cuasi-estables, ordenados en forma
auto-organizada en el borde del caos, con un atractor fractal. Estos sistemas restablecen
el orden en pasos de varias magnitudes los cuales tienen una distribución que obedece a
una ley potencial. En un conjunto fractal de dimensión d, existe una ley potencial para
subconjuntos: El número N de subconjuntos de “tamaño” (lineal) L es proporcional a L
exp(-d). La curva de recurrencia de magnitudes de los terremotos ilustra el
cumplimiento de dicha ley potencial fractal –los sucesos de magnitud grande son
escasos y los de magnitud pequeña son comunes– y la existencia de un dominio auto-
estructurado. La saturación (sismos máxima magnitud) indica las limitaciones de la ley
y de paso las fronteras del dominio.
En el sistema socio-técnico –el asentamiento humano–, los “desastres” no son otra
cosa que sucesos sociales de diferentes magnitudes gobernados por una ley potencial, al
igual como en el entorno natural lo están los sucesos físicos asociados. El asentamiento
humano es una configuración o estado cuasi-estable que no corresponde simplemente a
una situación de equilibrio dinámico, sino más bien a un orden auto-organizado o auto-
estructurado; resultado de múltiples perturbaciones internas y externas, entre otras:
desastres. Las condiciones de vulnerabilidad del sistema socio-técnico, en todas sus
dimensiones (física, económica, social, política, etc.) caracterizan su inestabilidad que
favorece la ocurrencia de crisis. Se trata de esa “susceptibilidad” del sistema complejo
no lineal que representa su condición de estado crítico o de estar en el borde del caos.
5.3.3 Teoría de la complejidad
Un diccionario podría sugerir que el caos es un estado de completa confusión o una

falta de organización alguna. Pero en el campo de la dinámica no lineal, como ya se
mencionó, el término implica propiedades especificas de turbulencia en un sistema no
lineal. Existe un enorme terreno para la confusión en torno a términos como caos y
complejidad. Para la mayoría caos significa azar. En el ámbito de los sistemas
dinámicos no lineales no es así. También para la mayoría, complejo puede significar
casi lo mismo que caótico. Los sistemas más complejos exhiben atractores; estados en
los que el sistema acaba estabilizándose en función de sus propiedades. Al examinar
estos atractores esto sirve como una gráfica fundamentación de la noción de “orden en
el caos”. Siempre los datos numéricos describen un régimen caótico apareciendo
desordenado. Su representación geométrica crea una única forma de orden. Una
estabilidad existe en el caos. El comportamiento caótico es globalmente estable y
localmente inestable.
119
El azar (epistemológico) es el nombre que se le da a la ignorancia –léase leyes

insuficientes, débil potencia de cálculo, torpes observaciones (limitadas)– el azar es un
concepto de conocimiento. Este azar admite medida y control, de él han nacido
términos nuevos (fluctuaciones, ruido, error, mutación) con vocación de describir la
esencia del cambio de la complejidad del mundo. Los sistemas que se ven al alrededor,
como las formaciones geológicas o un centro urbano, gozan de cierta estabilidad (por
eso pueden verse). Eso significa que pueden defenderse de la contingencia, del azar,
ruido o fluctuaciones propias y de su entorno. Adaptarse significa amortiguar las
sorpresas que el mundo depara. Hacerse insensible a ellas. La ignorancia de un sistema
con respecto a su entorno es un reto para el sistema, de modo que éste se ve obligado a
aumentar su complejidad para hacer frente a tal ignorancia. Evolucionar es superar una
adaptación y asumir la siguiente. La otra alternativa, es claro, desaparecer.
Lo complejo es una categoría cualitativamente distinta de lo simple que no se debe
sólo a una acumulación de elementos. Pero como el comportamiento simple y complejo
coexisten en íntima unión en la generalidad de los sistemas físicos, más que
antagónicos resultan complementarios. La diferencia entre orden y caos depende de la
limitación de la capacidad en la medida del mundo. Si se pudiera determinar con
precisión infinita lo datos iniciales, muchos movimientos serían a la vez predecibles y
caóticos.
Se ha demostrado en los últimos años que un número creciente de sistemas exhiben
un comportamiento estocástico provocado por un simple atractor caótico. Los latidos
del corazón, la oscilación de concentraciones químicas y muchos osciladores eléctricos
y mecánicos. Actualmente se busca el caos, en sistemas tan dispares como las ondas
cerebrales y los procesos económicos. Importa señalar que la teoría del caos está lejos
de constituir una panacea. Cuando hay muchos grados de libertad, los movimientos son
complicados y aleatorios. Pero, aun cuando se determine que un sistema es caótico, esto
no aclara mucho; saber que un sistema es caótico no facilita la predicción de su
comportamiento. Son tantas las variables que intervienen, que todo lo alcanzable es una
posible descripción estadística, y las propiedades estadísticas esenciales pueden
obtenerse sin tener en cuenta el caos.
El término complejidad se utiliza a veces para indicar la dependencia sensible y
todo lo que ella conlleva. A veces se hace una distinción entre caos y complejidad,
refiriéndose con el primer término a la irregularidad temporal y con el segundo a la
irregularidad espacial. El comportamiento caótico se revela como la regla antes que la
excepción, en lugar de una ecuación en particular. Se ha llegado a considerar que los
fenómenos lineales, predecibles y simples prevalecen en la naturaleza porque se inclina
a elegirlos para el estudio. Son los más fáciles de entender. En el fondo el mundo no es
inteligible por esa razón. Los fenómenos simples pueden ser analizados por partes. El
todo, en ese caso, no es más que la suma de sus partes. Así pues, se puede entender algo
sobre un sistema sin entender todo sobre él. Los sistemas caóticos no lineales son
diferentes. Requieren de un conocimiento del todo, al igual como lo predica el holismo,
para poder entender sus partes, porque el todo equivale a más que la mera suma de sus
partes. En un sistema complejo no hay una clara división entre una “parte” y otra, lo
que impide conseguir “toda” la información. La emergencia de simplicidad “colapsa el
120
caos” trae orden a un sistema que parece estar deslizándose esperanzadamente en un

mar de fluctuaciones aleatorias (Cohen y Stewart 1994). Aunque el caos exige la no
linealidad, ésta no asegura la existencia del caos.
Puede que no resulte especialmente sorprendente que el comportamiento cualitativo
de un sistema pueda cambiar cuando la intensidad de determinada influencia
perturbadora pasa de cierto nivel crítico. Un equilibrio es inestable si un estado que
difiere levemente del equilibrio, por ejemplo el que se podría introducir moviéndolo un
poco, termina por evolucionar enseguida en un estado ampliamente diferente. La
definición de equilibrio inestable o precario tiene mucho en común con la de la
dependencia sensible: ambas suponen la amplificación de diferencias inicialmente
pequeñas. Los sistemas caóticos pueden poseer estados de equilibrio, que son
necesariamente inestables. En una familia de sistemas dinámicos, se le denomina
bifurcación un cambio brusco del comportamiento a largo plazo de un sistema, cuando
el valor de una constante cambia, pasando de ser inferior a ser superior a determinado
valor crítico. Una bifurcación, por ejemplo, un cambio de fase: líquido a gaseoso.
Desde la óptica de la gestión del riesgo el ambiente y el asentamiento humano se
pueden entender como sistemas dinámicos complejos cuyos elementos se hallan en
permanente interacción o como una red de relaciones activas entre dichos elementos, que
determina las condiciones de existencia de los mismos y de la totalidad de los sistemas.
Cuando dentro de la dinámica o proceso de interacción ocurren cambios,
transformaciones o alteraciones que no son posibles de absorber o “disipar” por falta de
flexibilidad o capacidad de adaptación, surge una crisis (Wilches-Chaux 1989). Esta
bifurcación, que puede presentarse como consecuencia de una reacción en cadena de
influencias, representa el desastre, calificativo que depende de la valoración social que la
comunidad le asigne y que en todos los casos es un impacto ambiental desfavorable. Las
crisis que pueden presentarse como consecuencia de sucesos exógenos al sistema o como
resultado de tensiones no resueltas al interior del mismo. Se desemboca en desastre
cuando se dan reacciones en cadena, runaway reactions, que a la manera de bucles
positivos incrementan las fuerzas disociativas hasta el punto de volverlas tendencias
predominantes (Morin 1995), enfrentado al sistema con alternativas destructivas como la
pérdida de alguna de sus partes o elementos, la escisión del conjunto, la agregación
forzada a un sistema mayor, la mutación de sus valores fundamentales o incluso la
desaparición del sistema que se contempla.
La evolución en el tiempo de los complejos sistemas sociales y biogeoquímicos no
puede ser representada adecuadamente por funciones lineales o curvas suaves y
continuas, excepto en el caso de aproximaciones sobre cortos segmentos de tiempo
(Dodrecht et al. 1988). La evolución real de estos sistemas usualmente contiene
retroalimentaciones positivas y comportamientos no lineales e incluso discontinuidades,
lo que hace muy difícil predecirlos aunque en retrospectiva sea fácil explicarlos
(Merkhofer 1987). Los conceptos de “vulnerabilidad”, o predisposición a la afectación, y
“resiliencia”, o capacidad de recuperación, entran a jugar un papel fundamental debido a
su significativa relación con la posible ocurrencia de discontinuidades. Un sistema puede
saltar de un atractor a otro si es alterado por una perturbación suficientemente
impactante, lo cual no depende solamente de la intensidad del suceso sino, también, de
121
posibles inestabilidades no fácilmente perceptibles del sistema. De esta forma se puede

plantear, desde la perspectiva de los sistemas dinámicos complejos que el riesgo
caracteriza un estado del sistema socio-técnico –incluso las condiciones iniciales– y
equivale a una situación de crisis potencial (Cardona 1999). Una bifurcación, que
depende no solamente de la acción de un agente perturbador o detonante, que bien podría
ser un suceso o un proceso acumulativo de deterioro, sino también de unas condiciones
de inestabilidad –equilibrio al límite del caos–, que es el estado que favorece o facilita
que se desencadene la crisis ante la ocurrencia del suceso detonante o la superación de un
umbral crítico del proceso de deterioro. Metodológicamente, esto puede expresarse como
una función o convolución de probabilidades (Ecuación 5.1) en un período de tiempo así:
Cp = f (Ta , Ic) [5.1]
donde Cp (crisis potential) expresa la factibilidad de crisis, Ta (trigger agent) representa

la posibilidad de ocurrencia de un agente detonante, e Ic (instability conditions) son las
condiciones de inestabilidad del sistema (Cardona 1995/99). Las condiciones de
inestabilidad son debilidades o deficiencias que pueden ser de carácter ambiental o
ecológico, demográfico o social, económico, institucional o político, cultural o
ideológico, entre otras. Esta expresión, la ecuación 5.1 (ecuación 2.1 del capítulo 2), es
más general que la propuesta en 1985, expresada mediante la ecuación 1.2 (descrita en
el capítulo 1), que corresponde a un caso particular de comportamiento de un sistema
dinámico específico, en el cual no solamente es importante el agente detonante o la
perturbación, es decir la amenaza, sino las condiciones dinámicas de inestabilidad, o la
vulnerabilidad. Lo que le da soporte al planteamiento de que la vulnerabilidad tiene
especial incidencia en el potencial de desastre, que se traduce en la crisis en este caso.
Los sistemas dinámicos no pueden olvidar las perturbaciones, excepto que sean
disipativos, es decir poco vulnerables o “resilientes”.
La figura 5.1 representa la estabilidad de un sistema y los puntos de transición a un
nuevo estado de comportamiento, mediante la ecuación logística Xn+1 = k Xn (1 – Xn).
El valor de X representa el estado del sistema, mientras que el valor constante de k
describe los parámetros o características el sistema que causan que este sea estable,
oscilante, oscilante de manera compleja o caótico.
El valor de k se encuentra entre 1.0 y 4.0. El sistema se bifurca aproximadamente en
3.0, y se mueve a una segunda bifurcación en k = 3.5, y en caos en aproximadamente k
= 3.66. Sistemas con un k bajo son bastante resilientes o disipativos. Sistemas con un k
alto son caóticos y operan en trayectorias inesperadas e impredecibles ante las o
fluctuaciones o perturbaciones. Según Priesmayer (1994), la información que provee el
valor de k en sistemas sociales, obtenido de un proceso de regresión que permita
detectar la ecuación logística subyacente, ofrece un iluminante indicador de la manera
como operan dichos sistemas y la posibilidad de orientación la gestión que debe
llevarse a cabo en ellos.
Con el soporte matemático de la teoría de bifurcaciones y centrándose
preferentemente en un tipo particular de sistemas dinámicos (sistemas tipo gradiente) el
122
matemático francés René Thom desarrolló una teoría sobre las singularidades
especiales, o catástrofes, de determinadas familias de funciones (Carreras et al. 1990).
Dominio Dominio No
Lineal Lineal
Figura 5.1: Estabilidad de un sistema y puntos de transición siguiendo la ecuación logística.
Su teoría, que cuenta con tantos adeptos como detractores, resulta ser una
herramienta útil en el estudio cualitativo de sistemas. La teoría de las catástrofes, o
teoría de la bifurcación, da la impresión de ser la teoría del caos. Sin embargo, la
primera es acerca de cómo cambian sistemas dinámicos estables cuando se altera el
sistema un poco y la segunda es acerca de sistemas más complicados donde a los
sistemas no es necesario alterarlos sino dejar que se desarrollen. Las dos ideas se
pueden combinar y pensar acerca de qué pasa con estados caóticos cuando el sistema ha
sido alterado un poco. Esta síntesis es la utilizada aquí para representar el proceso de
riesgo y desastre de un sistema socio-técnico que es el asentamiento humano bajo la
influencia de retroalimentaciones generadas con el ambiente natural. La teoría de las
catástrofes en el lenguaje de hoy ofrece el estudio del comportamiento de sistemas
dinámicos, que pueden tener uno o varios atractores. Cuando tienen varios,
dependiendo de las condiciones iniciales es posible terminar en un comportamiento
diferente. Una bifurcación puede conducir a un cambio de atractor, a uno desconocido,
o a ninguno. El límite del caos se encuentra donde la información llega al umbral del
mundo físico, donde consigue ventaja sobre la energía. La habilidad de reconocer la
presencia de caos presenta una ventaja estratégica en el comportamiento “adaptativo”
ante ese caos. En cada caso, será crítico identificar el grado de caos, distinguiendo entre
el “borde del caos” y el caos total.
La ciencia de la complejidad trata de la estructura y el orden. Orden surgiendo de un
sistema dinámico complejo; como por ejemplo: las propiedades globales que fluyen del
comportamiento general de la sociedad. La estabilidad, es decir la defensa de un
123
sistema a la acción del entorno es una propiedad emergente (Lewin 1995). En

conclusión, en sistemas en los cuales la estructura a gran escala es independiente de los
finos detalles de la subestructura, simplicidad es la tendencia de que reglas sencillas
emerjan del desorden y complejidad subyacente. La complejidad es la tendencia de
sistemas interactuantes a coevolucionar de una manera que cambios en ambos
conduzcan a un crecimiento de la complejidad desde simples inicios –complejidad que
no es posible de predecir en detalle, pero cuyo curso general es comprensible y
pronosticable (Cohen y Stewart 1994).
5.4. Representación conceptual de riesgo, desastre y gestión
Un sistema socio-técnico como el asentamiento humano es, termodinámicamente,

un sistema abierto, es decir intercambia materia y energía con su ambiente, que en este
caso es al ambiente natural. El balance entrópico refleja en qué forma puede
mantenerse una situación o estado estacionario; es decir la estructura o configuración
física y social del asentamiento humano. El sistema envía al ambiente toda la entropía
que en su interior se produce, lo que puede llegar a afectar nocivamente al ambiente,
degradándolo, e incluso desencadenar respuestas de ese ambiente impactado. La
persistencia del sistema en un estado estacionario equivale entonces a la conservación
de una estructura o grado de organización; que en este caso sería la estructura urbana y
de la sociedad misma del asentamiento humano, que se mantiene extrayendo orden del
ambiente. Por otro lado, la evolución desde una configuración, supone la adquisición de
dicha estructura final al interior del medio natural, o, si se quiere, la acomodación
interna del sistema a las condiciones impuestas desde afuera, como el clima, los
cambios de la geodinámica interna y externa, etc. Se trata de la primera componente de
la nueva esencia del cambio: la adaptación de un sistema a su entorno. Dentro del
régimen lineal, la estabilidad del estado estacionario está asegurada, esto es, cualquier
perturbación fortuita que suponga un desplazamiento con respecto a dicho estado es
vencida por el sistema que tiende a restituirse en la situación estacionaria. Es
persistencia del sistema socio-técnico o su resiliencia ante perturbaciones que ocurren
a su interior o que provienen del ambiente; y que puede disipar o absorber. Si se le
llama fluctuaciones a tales las desviaciones azarosas, se puede decir que, en los
procesos de adaptación termodinámica, las fluctuaciones no tienen la oportunidad de
progresar, se amortiguan y no llegan a trascender macroscópicamente. Las
fluctuaciones regresan. En este caso, la producción de entropía es una magnitud no
negativa que decrece durante cualquier evolución y que se hace constante y mínima una
vez se ha alcanzado el estado estacionario. Desde el punto de vista ambiental y urbano
esta circunstancia significa sostenibilidad y resiliencia ante los fenómenos ambientales.
Es el principio de la mínima producción de entropía para el fenómeno de un sistema
adaptándose a su entorno; ley física enunciada y demostrada por Pregogine. Es la
“anticipación” para evitar la crisis que pueda significar un cambio de estado o hasta la
destrucción misma del sistema. Esto, desde la perspectiva del riesgo y los desastres, no
es otra cosa que la prevención-mitigación o la reducción del riesgo.
124
Superada una distancia crítica del equilibrio, es decir cuando se tiene un alto grado
de vulnerabilidad, las ecuaciones cinéticas y fenomenológicas se hacen no lineales.
Hay más de una solución. Las soluciones se bifurcan, pero sólo una es la verdadera,
sólo una representa la realidad del sistema. La pregunta es ¿cuál? El azar decide.
Incluso una mínima fluctuación (antes irrelevante) decide ahora el futuro del sistema
macroscópico. Es la situación de alto riesgo, los sistemas dejan de adaptarse y tienden a
nuevos e imprevisibles estados por su alejamiento del equilibrio. El atractor en este
momento vigente caracteriza el riesgo, es decir, la posibilidad de cambio o mutación,
que en el sistema socio-técnico podría significar el desastre.
Para reducir la entropía, o el desorden, que se produce en los sistemas sociales es
necesario conseguir negentropía que intente reducir o al menos neutralizar el proceso.
Desde un punto de vista global, esto se traduce en un esfuerzo y un “coste” que debe
asumir la sociedad con el fin de evitar el aumento y la acumulación paulatina de la
vulnerabilidad. Actualmente la velocidad de los procesos de aumento de vulnerabilidad
supera la velocidad de los procesos de solución o intervención de la misma, y un cambio
de dirección significaría una “bifurcación” (Cardona 1999) o un nuevo paradigma cuyo
coste social seria relativamente igual o más alto al que causó la revolución industrial o la
revolución sanitaria en siglos anteriores. Infortunadamente, el coste social de no cambiar
la situación actual es también enorme y será cada vez mayor. Al respecto, miembros del
Club de Roma han planteado desde los años 1970 que el pago no equitativo del coste
social del proceso continuo de deterioro ambiental, que bien puede asimilarse al
planteamiento anterior, y los límites del crecimiento que se establecen en términos
ambientales, permiten proyectar escenarios factibles (estados del mundo) de colapso
global para este siglo que se inicia (Meadows et al. 1994).
Elegir un sistema significa definir la frontera que le separa de su entorno. Se trata de
una superficie real o ficticia, pero permeable en principio al paso de la información
(influencias) en sus dos sentidos: el sistema al entorno y del entorno al sistema. La
cantidad de información contenida en la fuente depende de su diversidad potencial de
comportamiento. Es la “complejidad del sistema”; primera cantidad fundamental. La
complejidad del entorno, es la “incertidumbre” del mismo; segunda cantidad
fundamental. La tercera cantidad fundamental es la “capacidad de anticipación” del
sistema que está relacionada con qué parte de la información emitida es recibida, es
decir de qué tan menor es el error: Esto significa que el sistema conoce bien su entorno.
El error inverso, cuanto menor sea, mayor influencia hay del sistema en el entorno; es
decir, se ve más afectado. Es la “sensibilidad del entorno”; cuarta cantidad fundamental
(Wagensberg 1998). Se trata de las mutuas influencias entre el asentamiento humano
(el sistema socio-técnico) y el ambiente natural. La complejidad del ambiente se
caracteriza por la incertidumbre que hay en la dinámica de sus influencias o sucesos
que pueden causar efectos en el sistema. Estos son flujos (recursos naturales) o
descargas de energía (terremotos, erupciones volcánicas, huracanes, etc.) que siguen
una ley potencial, ante los cuales el sistema debe anticiparse para beneficiarse,
mejorando su estructura y aumentando su complejidad (desarrollo social, urbano, etc.),
y adaptándose en forma preventiva para que la influencia de los sucesos naturales no le
sea nociva, mediante procesos de gestión del riesgo.
125
La información neta que llega a un destino se obtiene, lógicamente sustrayendo el

error a la información de la fuente. Por lo tanto: la complejidad del sistema, que
paradójicamente caracteriza su susceptibilidad Ss (susceptibility of the system), menos
su capacidad de anticipación con respecto a su entorno, o persistencia Ps (persistency of
the system), no es más que la información o influencia que el entorno introduce al
comportamiento del sistema Ies (influence of the environment on the system). Ahora
bien, la información o influencia Ise (influence of the system on the environment), que
el comportamiento del sistema suministra al comportamiento del entorno es igual a la
incertidumbre del entorno Ue (uncertainty of the environment), menos su tendencia a
mantenerse estable, u homeóstasis He (homeostasis of the environment), lo que se
puede se puede expresar en forma general (Ecuaciones 5.2 y 5.3):
Ss – Ps = Ies [5.2]
Ue – He = Ise [5.3]
la condición de equilibrio estacionario por mutuas influencias (Ecuación 5.4) implica

que:
Ies ~ Ise [5.4]
por lo tanto, se puede establecer la siguiente equivalencia (Ecuación 5.5):
Ss – Ps ~ Ue – He [5.5]
ambos mensajes contienen las mismas cantidades de información. Una perturbación en

un término de la ecuación requiere el ajuste de los otros tres. Si aumenta, por ejemplo, la
incertidumbre del entorno (lo más desconocido), el sistema debe aumentar su
complejidad, esmerar su capacidad de anticipación, o inhibir su efecto sobre el entorno.
Usualmente, por los desequilibrios sociales y económicos los sistemas más
desarrollados explotan a los menos (Margalef 1986) y los ponen a disipar más entropía,
lo que se traduce en deterioro de la calidad urbana, pobreza, segregación social y un
aumento diferencial de la vulnerabilidad; lo que aumenta la complejidad y también la
inestabilidad del sistema. La degradación ambiental causada por las influencias del
asentamiento humano sobre el hábitat natural, debido a la sensibilidad del entorno
reduce su homeóstasis, lo que se traduce en efectos que aumentan su incertidumbre y,
por lo tanto, el potencial de fenómenos peligrosos contra el mismo sistema socio-
técnico.
Se puede definir el “desorden” como la entropía presente dividida por la entropía
máxima posible. Entre cero y uno. Normalmente la entropía y el desorden aumentan a
la vez aunque formalmente se ha podido desenganchar los conceptos de entropía y
desorden; “orden” + “desorden” = 1 Pero al aumentar el espacio o la entropía máxima
el desorden puede disminuir. Entropía y orden aumentan al contrario de lo que se
espera. (Wagensberg 1998). De la misma manera se puede proponer que “persistencia”
+ “vulnerabilidad” = 1 y que “homeóstasis” + “sensibilidad” = 1. Es decir, para el
126
sistema la persistencia Ps puede expresarse de manera inversa en términos de la

vulnerabilidad Vs (vulnerability of the system). Ecuaciones 5.6 y 5.7:
Ps + Vs = 1 [5.6]
Ps = 1 – Vs [5.7]
y para el entorno, la homeóstasis He puede expresarse de manera inversa en términos

de la sensibilidad del entorno Se (sensitivity of the environment). Ecuaciones 5.8 y 5.9:
He + Se = 1 [5.8]
He = 1 – Se [5.9]
Reemplazando en la Ecuación 5 se puede escribir, Ecuaciones 10 y 11:
Ss – 1+ Vs ~ Ue – 1 + Se [5.10]
Ss + Vs ~ Ue + Se [5.11]
los dos términos de la izquierda dela Ecuación 5.11 expresan la susceptibilidad interna
o intrínseca del sistema socio-técnico y su vulnerabilidad ante acciones externas. Es
decir, las condiciones de inestabilidad que determinan el potencial de crisis o desastre.
Es lo que aquí se le ha denominado: riesgo; el cual es función de los dos términos de la
derecha de la Ecuación 5.11, que expresan la incertidumbre interna o propia de
procesos dentro del ambiente y su sensibilidad ante las acciones externas que lo
afectan. Es decir, el potencial de sucesos o de agentes detonantes, que se le ha
denominado amenazas.
Cuando en el antagonismo del sistema-entorno se sortean todas las dificultades y se
consigue no violar la ley fundamental, entonces se dice que hay “adaptación”. El
sistema socio-técnico adecua su estructura para seguir siendo compatible con su
ambiente. El sistema se adapta. Cuando esto no es posible, cuando una perturbación
(fluctuación) en uno de los términos no puede ser absorbida por una respuesta de los
otros tres, la adaptación se rompe y el sistema entra en crisis: se presenta el desastre. El
sistema entonces, o bien se destruye, o bien cambia a otra nueva estructura; es decir, se
auto-organiza o se reconstruye con una mayor capacidad o defensa de su ambiente.
Sobreviene una bifurcación en cualquier caso.
El éxito del sistema socio-técnico se observa claramente en la historia a través de
estos conceptos: la sociedad y su unidad humana son cada vez más complejas. La ciencia
le provee de un poder de anticipación cada vez mayor –la prevención– y su tecnología le
asegura cada vez más independencia frente a los caprichos ambientales o fenómenos
peligrosos. Los sistemas disipativos son buscadores de pautas. Interaccionan con el
entorno, aprenden de la experiencia y, como resultado, se adaptan. Así, las adaptaciones
son un comportamiento determinista y las autoorganizaciones son comportamientos
indeterministas, como resultados positivos posteriores a una crisis. Los sistemas
disipativos, como los asentamientos humanos, pueden hacer compatible consigo mismos
127
el ambiente natural en que se encuentran. Pueden lograr adaptarse logrando una

estructura característica, en el borde del caos, en que sus influencias con el ambiente
estén mutuamente equilibradas. Eso es la sostenibilidad; una propiedad que puede
emerger de este sistema socio-técnico si se logra establecer una adecuada anticipación o
lo que aquí se le denomina la gestión del riesgo.
La toma de decisiones y otros aspectos del manejo de estos sistemas están llegando a
ser cada vez más difíciles. Los asentamientos humanos son sistemas dinámicos
complejos que se desarrollan en dominios de inestabilidad y pueden emerger en nuevas
estructuras urbanas a causa de desastres. Es difícil conocer con precisión el estado de
inestabilidad o vulnerabilidad de un sistema complejo de este tipo. Por lo tanto
políticas y decisiones de gestión del riesgo deben ser desarrolladas para prevenir la
precipitación del sistema en un inesperado estado de inestabilidad (vulnerabilidad
creciente) o de reconfiguración (reconstrucción post-desastre). Teniendo en mente la
gestión del riesgo y considerando que la vulnerabilidad refleja las condiciones de
inestabilidad, entonces el entendimiento de las características de los sistemas
disipativos es fundamental para estimular una acción colectiva efectiva para reducir el
riesgo.
Comfort (1999) identifica cuatro condiciones como las necesarias, aunque no
suficientes, para iniciar una transición de un sistema organizativo: la articulación de
conceptos y significados comunes entre los actores sociales; la confianza entre quienes
dirigen las instituciones y los ciudadanos; la resonancia entre las instituciones en la
búsqueda del cambio y los suficientes recursos y la capacidad institucional para sostener
la acción colectiva. De estas condiciones depende que prevención-mitigación, la
preparación para emergencias y la capacidad de respuesta ante un desastre.
La coordinación de las operaciones en caso de desastre, por ejemplo, debe llevarse a
cabo de manera amplia y a través de diversos medios. Esta se basa fundamentalmente en
procesos de búsqueda de información, intercambio y retroalimentación que facilitan un
aprendizaje intra e interinstitucional ante la situación de crisis.
La interpretación de los sistemas dinámicos complejos que aquí se ha expuesto aparte
de representar la dinámica del riesgo y la vulnerabilidad también permite representar la
situación de desastre y la respuesta al mismo por parte del sistema socio-técnico. En
cualquier caso si el sistema no se destruye por completo debe adaptarse y ese proceso de
ajuste podrá ser más o menos rápido y eficiente dependiendo de sus posibilidades reales
de adaptación. En términos de Stuart Kauffman (1993), cuando se presenta un desastre la
respuesta que emerge en el sistema socio-técnico representa un movimiento hacia el
orden del caos que significa el desastre. Kauffman sustenta que todos los sistemas operan
en un continuo entre caos y orden y que los sistemas en el extremo de ese continuo
tienden a moverse hacia el centro. Es decir, que sistema en condiciones de caos se
moverá hacia el orden y en una situación de orden el sistema se moverá hacia el caos. En
el centro del continuo entre caos y orden se encuentra el “borde del caos” donde según
Kauffman hay suficiente “estructura” para soportar y intercambiar información y
suficiente “flexibilidad” para adaptarse a las condiciones ambientales. En esta región
estrecha, en el borde del caos, un sistema podría ser capaz de dar una respuesta creativa a
las condiciones exigentes de una situación de crisis. El balance entre estructura y
128
flexibilidad es el criterio que define la adaptabilidad de un sistema en el proceso de

respuesta en un ambiente dinámico. Lo que equivale, en el caso de una sociedad o un
asentamiento humano, la integración de los componentes técnicos y organizacionales que
facilita a las instituciones la capacidad para atender rápidamente y efectivamente las
demandas que surgen de la complejidad que se desencadena. La respuesta en caso de
desastre involucra un proceso paralelo y no lineal. Las condiciones locales gobiernan el
curso inicial de la acción de la respuesta y ésta se desarrolla simultáneamente por muchos
actores en diferentes lugares. Las decisiones que se toman en ciertas situaciones críticas
son la base de las interacciones posteriores. El grado de resiliencia o la capacidad para
adaptar los recursos y capacidades existentes a nuevas situaciones y condiciones
operativas está directamente relacionada con el grado de acceso a y el intercambio de
información en un sistema en proceso de cambio y ajuste. Los requerimientos de acción
en sistemas sociales complejos dependen de la efectividad y amplitud de los procesos de
información y comunicación que operan en el sistema. La acción colectiva requiere,
primero, estructura para la efectiva movilización de recursos, segundo, exhibir
flexibilidad adaptativa para la acción.
El estudio de casos, en particular de desastres originados por terremotos (Comfort
1999) indica que se pueden presentar cuatro tipos de respuesta dependiendo de la
estructura técnica, la flexibilidad y la apertura cultural al uso de tecnología en el sistema
socio-técnico. Estos tipos de respuesta son: respuesta no adaptativa (inadecuada para
nivel de riesgo que existe), adaptativa emergente (insuficiente pero aceptable
movilización), adaptativa operativa (reacción adecuada con restricciones) y auto
adaptativa (innovadora, creativa y espontánea). Cada tipo de adaptación corresponde a
una respuesta del sistema socio-técnico según el nivel de efectividad de su estructura
técnica y nivel de organización, los cuales producen varios patrones de acción, inacción,
innovación y determinación para restaurar las funciones de la comunidad.
Louise K. Comfort de la Universidad de Pittsburgh, con base en los planteamientos
aquí expuestos –que el autor ha compartido con esta investigadora desde hace varios
años– y el estudio que realizó sobre once desastres causados por terremoto en diferentes
países propone un modelo que identifica cinco fases o estados en la evolución de la
respuesta operativa después de un desastre: las condiciones iniciales (que son el riesgo
mismo), la búsqueda de información, el intercambio de información, el aprendizaje intra
e interinstitucional y el comportamiento adaptativo. El primer estado representa las
condiciones existentes en la comunidad antes del terremoto. Estas condiciones incluyen
no sólo las características físicas de la comunidad sino también sus condiciones sociales,
económicas y políticas, las cuales inciden en la capacidad organizacional para la acción
colectiva. Una vez ocurrido el sismo se desencadena la necesidad de recuperación de la
comunidad y se activan una serie de procesos de información –búsqueda e intercambio
de información– que sirven como base para la acción colectiva. Estos procesos
interactivos conducen a un aprendizaje al interior de las instituciones de manera
individual, las cuales contribuyen a su vez a esquemas interinstitucionales entre las
entidades involucradas en las operaciones de respuesta.
Las tres fases dinámicas –búsqueda de información, intercambio de información y
aprendizaje intra e interinstitucional– culminan en un comportamiento adaptativo, el cual
129
representa un ajuste ante el desastre, que no es más que la respuesta ante el mismo. El
grado de coherencia alcanzado en dicha respuesta refleja la amplitud con que la
comunidad ha sido capaz de llevar a cabo las tareas para enfrentar las demandas urgentes
causadas por el impacto del fenómeno. La coherencia, según Comfort (1999) se puede
medir con el número, densidad y tipo de transacciones o interacciones realizadas entre las
instituciones involucradas durante las operaciones de respuesta. Según Priesmayer (1994)
dicha coherencia se puede estimar evaluando las diferentes funciones de respuesta ante
un desastre, lo que se puede estimar con el análisis de regresión logística no lineal
desarrollado por el mencionado investigador. Las figuras 5.2 y 5.3 ilustran dos casos en
los cuales hay y no hay un comportamiento caótico en funciones como la recuperación y
reconstrucción por entidades del sector privado y la evaluación de daños por parte de
instituciones públicas (durante un lapso de 21 días) en el desastre causado por el sismo de
1987 en el Ecuador.
VAR=recrcns
X Best k: 3.9550
Best x: 0.9000
k= 4.00
1.0 Last x: 0.6534
x= 0.37
.90
SSR= 1.089 .80
.70
Best k= 3.96 .60
Best x= 0.90 .50
SSTO= 20.00 .40
R2= 0.37 .30
F= 11.05 .20
SSR= 7.35 .10
Order = 1 of 1 0.0
Df= 1/19 k
SSE= 12.65 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0
Figura 5.2: Regresión logística de la acción de organizaciones privadas en la recuperación y

rehabilitación en el desastre sísmico de Ecuador 1987.
VAR=dmgassmn X Best k: 1.7650

k= 4.00 Best x: 0.5000
1.0 Last x: 0.4334
x= 0.37 .90
SSR= -14.001 .80
.70
Best k= 1.76
.60
Best x= 0.50
.50
SSTO= 20.00
.40
R2= 0.79
.30
F= 72.82
.20
SSR= 15.83
.10
Order = 1 of 1 k
0.0
df= 1/19
SSE= 4.17 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0
Figura 5.3: Regresión logística de la acción de instituciones públicas en la evaluación de daños en el

desastre sísmico de Ecuador 1987.
130
La metodología utilizada para estas estimaciones se basa en el modelo N-K propuesto

por Kauffman (1993). Este investigador sugiere que el aumento de la complejidad en
sistemas dinámicos complejos se puede representar considerándolos como sistemas N-K,
donde N es el número de componentes dentro del sistema y K el número de interacciones
entre ellos. En un sistema N-K el proceso de coevolución depende del número de partes
que interaccionan y de la frecuencia, el contenido y la dirección del flujo de información
entre ellas. Aún mas, dicha coevolución depende de la selección que hacen los
componentes del sistema al aceptar o rechazar el intercambio de información y en
adaptar su comportamiento de acuerdo con sus acciones reciprocas. Así, para que haya
cambio se requiere de orden y flexibilidad, de acción y reacción.
Modelizar en un sistema dinámico complejo no es buscar identificar una secuencia de
relaciones causales que confiablemente produzcan unos resultados específicos. Mas bien,
es identificar qué pasos se están dando a través de un espectro de muchos posibles cursos
de acción y obstáculos, en un proceso en desarrollo que es guiado por una meta
especifica. En términos del método científico, el concepto de causalidad pasa a ser una
abstracción de segundo orden en el estudio de sistemas no lineales. En este caso el
problema de política pública no es cómo lograr un resultado específico, sino más bien
cómo generar y sostener un proceso de acción y consulta interactiva que, a través de su
operación, conduzca a sus miembros a crear nuevas y más apropiadas estrategias y
prácticas para responder a las necesidades de su ambiente.
El comportamiento adaptativo entre instituciones significa la capacidad de cambiar no
sólo acciones sino prioridades para localizar recursos y atender las nuevas e inmediatas
demandas que la crisis genera. Este cambio ocurre más eficientemente cuando las
comunidades son capaces de “auto-organizarse”, es decir de reordenar sus prioridades y
acciones de manera espontánea o sin la imposición de controles externos.
Se ha presentado hasta aquí una teoría consistente del riesgo desde una perspectiva
holística, fundamentada en los sistemas dinámicos complejos. Se concluye, con cierta
fascinación, que el riesgo es algo más que una abstracción mental. Es algo objetivo en
la medida que es consustancial al sistema mismo -el asentamiento humano-; es algo
inherente a su existencia y a su relación con el entorno natural. Finalmente, se concluye
que los sistemas dinámicos complejos proveen una heurística vigorosa desde la cual los
investigadores del riesgo pueden trabajar.
5.5. Técnicas para la modelización
Para modelizar un sistema con fines de predicción o pronóstico existen diversas

técnicas o herramientas. Tratándose de una representación del riesgo desde una
perspectiva holística, algunas herramientas pueden ser más apropiadas que otras,
debido al enfoque multidisciplinar y a la naturaleza de las variables que se desean
involucrar. En particular cuando se trata de modelizar un sistema socio-técnico, como
un asentamiento humano, el cual puede ser tan complejo como se quiera. Algunas
herramientas que podrían ser utilizadas son la simulación (de la dinámica del sistema) y
la evaluación multiobjetivo o multicriterio para la toma de decisiones, que puede estar
basada en matrices de análisis de impacto o en redes de interrelación (Garret 1999).
131
En el primer caso, la estructura interna del sistema y de sus relaciones usualmente

se mantienen fijas y el analista cambia ciertas condiciones, con el fin de estimar la
respuesta del sistema cuando se procesa con unas condiciones específicas. La
simulación puede ser determinista o estocástica, discreta o continua, lineal o no lineal,
lo que hace en cada caso más complicado y eventualmente más confuso el proceso de
la estimación de escenarios futuros. Su interés usualmente es identificar las causas
subyacentes del comportamiento del sistema, aunque en algunas ocasiones se desarrolla
con fines de predecir “futuros” con base en información histórica o para optimizar o
identificar las mejores soluciones. Un ejemplo notable de este tipo de técnica, aplicada
para la estimación de escenarios de potencial “sobrepasamiento”, crisis o “colapso”
(estados del mundo), ha sido el modelo World3, desarrollado en M.I.T. por los
hermanos Dennis y Donella Meadows, por solicitud del Club de Roma. Mediante este
modelo tanto en los años 70 como, posteriormente, en los años 90, cuando se realizó la
versión World3/91 en lenguaje de simulación STELLA, se ratificó que de seguir el
actual crecimiento exponencial de la población, del capital, de la utilización de recursos
y de la contaminación en el mundo será inevitable su colapso. (Meadows et al. 1974,
1994).
Ahora bien, la segunda posibilidad es la evaluación multicriterio, que también ha
servido para representar situaciones o estados de sistemas dinámicos, complejos o no
lineales. Puesto que este tipo de evaluación está basada en una racionalidad
“constructiva” y permite tener en cuenta aspectos y efectos inciertos,
inconmensurables, multidimensionales y conflictivos, es un marco de estimación
prometedor para realizar evaluaciones integrales (macro y micro) y para la toma de
decisiones en ambientes de múltiples variables (Munda 2000). Por ejemplo, la
evaluación ambiental integrada (EIA), evaluaciones macroeconómicas, contabilidad
verde o índices de sostenibilidad.
Este proceso se inicia con la identificación de variables imaginables que puedan
“representar” o “reflejar” el estado de un sistema. Estas variables pueden no tener
comparabilidad fuerte o conmensurabilidad. El análisis jerárquico o estructural de las
variables (indicadores) es el paso siguiente. Consiste en determinar el impacto de cada
variable en todas las demás o su influencia, con el objetivo de determinar su “peso” o
importancia, para lo cual se conforman matrices de relaciones. Esta actividad se puede
realizar teniendo en cuenta la opinión de expertos o de diversos actores sociales
involucrados, si es necesario, utilizando el método Delphi (proceso de consenso y
retroalimentación con el anonimato de los participantes). La evaluación multicriterio es
una técnica para la toma de decisiones que permite involucrar diferentes perspectivas,
por ejemplo la estimación del riesgo sísmico desde un punto de vista físico, económico,
social, político, institucional, etc. Técnicas de evaluación multidisciplinar, como la
mencionada, basadas en indicadores o índices han sido recomendadas recientemente
por diversos especialistas con fines de reformular políticas públicas de prevención y
reducción de riesgos (Maskrey et al.1998; Comfort et al. 1999; BID 2000; Benson
2001; Cannon 2001; Wisner 2000, 2001; UNDP 2001).
Cardona (2001) optó por utilizar la segunda técnica de las dos antes mencionadas
para estimar desde una perspectiva holística el riesgo sísmico urbano de una ciudad,
132
dado que no se pretendía simular la dinámica del asentamiento humano y la manera

como se desencadena un desastre a causa de un terremoto. El objetivo de este tipo de
modelización es, más bien, estimar el estado del sistema dinámico antes de que ocurra
el suceso, caracterizado por su inestabilidad o “vulnerabilidad” que lo puede llevar a la
crisis. Dicho estado corresponde al riesgo sísmico del asentamiento humano, que puede
interpretarse como un atractor hacia donde la dinámica del sistema esta orientada
durante el tiempo anterior a la manifestación sísmica o como las condiciones iniciales
de las cuales depende la respuesta del sistema en el momento que es perturbado.
La prevención o reducción del riesgo sísmico es la política pública que se desea
estimular con la estimación holística del riesgo sísmico urbano. Se intenta identificar
las circunstancias que favorecen o facilitan que el desastre sísmico se presente, con el
fin de “anticiparse” y lograr que el sistema pueda adaptarse y disipar la influencia del
fenómeno peligroso. El proceso de elaboración de una política pública, a diferencia de
lo que muchos creen, esta muy ligado a la técnica de evaluación que se utilice para
orientar dicha política (Corral 2000). La calidad de la técnica de evaluación, llamada
por algunos su pedigree científico, tiene una influencia insospechada en la elaboración
de la política. Si el diagnóstico, por ejemplo, invita a la acción es mucho más efectivo
que si sus resultados se limitan a identificar la simple existencia de debilidades o
falencias.
La calidad se entiende como la habilidad de un producto para satisfacer unos
determinados requisitos o atributos deseables que, en este caso, debe tener la técnica de
evaluación (Funlowicz y Ravetz 1990, 1992). Estos atributos son su “aplicabilidad”,
“su transparencia”, su “presentación” y su “legitimidad”. Del cumplimiento de estos
atributos o propiedades de la técnica de evaluación dependerá su pedigree científico.
La aplicabilidad está ligada a la adecuación del modelo al problema, a su alcance y
completitud; a la accesibilidad, aptitud y fiabilidad de la información requerida. La
transparencia esta relacionada con la estructuración del problema, la facilidad de uso, la
flexibilidad y adaptabilidad, y con la inteligibilidad o comprensión del modelo o
algoritmo. La presentación se relaciona con la transformación de la información, la
visualización y comprensión de los resultados. Finalmente, la legitimidad esta ligada con
el papel del analista, el control y contrastación, la posibilidad de verificación y la
aceptación y consenso de los evaluadores y tomadores de decisiones.
Para la modelización Cardona, (2001), ha propuesto una representación simplificada
pero multidisciplinar del riesgo basada en una “parametrización” de rasgos o variables
que representen o reflejen aspectos o factores de dicho riesgo. Esta parametrización no
es más que un modelo formulado de la manera más realista posible, al que
continuamente se le podrán introducir correcciones o esquemas alternativos. Las
técnicas metodológicas empleadas para estimar el riesgo sísmico urbano –indicadores
relativos y redes neuronales difusas– son modelizaciones simplificadas multicriterio
con las cuales se intenta tener una aproximación de la situación de un sistema dinámico
complejo (no lineal), como lo es el asentamiento humano. En su diseño se han
intentado cubrir todos los requisitos o atributos de calidad mencionados previamente.
Teniendo en cuenta los fundamentos teóricos anteriores, ha sido propuesto un
enfoque para la estimación holística del riesgo sísmico de una ciudad (Cardona, 2001),
133
utilizando índices relativos, conjuntos difusos –fuzzy sets- y redes neuronales -neural
networks-. Este tipo de enfoque integral y multidisciplinar tiene en cuenta de manera
más consistente las relaciones no lineales de los parámetros del contexto, la
complejidad y dinámica de los sistemas sociales y ambientales y contribuye a la gestión
efectiva del riesgo por parte de las autoridades de protección civil y las comunidades;
actores fundamentales para lograr una actitud preventiva ante los desastres. Dicha
modelación (que se sale del alcance de estas notas) puede suscitar alguna controversia
desde una perspectiva reduccionista. Sin embargo, ante la complejidad del sistema
socio-técnico que se desea representar para modelizar el riesgo se prefiere una
respuesta “aproximada” a la correcta formulación del problema desde una perspectiva
holística –que necesariamente se tiene que hacer con cierta vaguedad– que una
respuesta exacta a la formulación “incorrecta” del problema, que de manera
reduccionista y fragmentada podría realizarse con cierta precisión.
134
PARTE 2:
GESTIÓN DEL RIESGO COLECTIVO
135
136
CAPÍTULO 6
POLÍTICA Y ORGANIZACIÓN PARA LA GESTIÓN
6.1 Una política de gestión de riesgos
Hasta principios del decenio de los 90 la práctica en el ámbito de los desastres fue
dominada por las actividades relacionadas con la preparación y la respuesta
humanitaria. La prevención-mitigación no fue la prioridad en la política pública y ni en
la acción social. Sin embargo, ante evidencia del notable aumento de las pérdidas
asociadas a los desastres y el inevitable incremento de la movilización de recursos para
la respuesta y la reconstrucción, se ha reconocido paulatinamente la importancia de
promover actividades de prevención-mitigación, entendidas éstas, en general, como la
reducción de riesgos. Desafortunadamente, en muchas ocasiones se ha tergiversado este
concepto promovido con mayor fuerza a partir de los principios de los años 90, debido
a la resistencia y al sesgo asistencial de algunas organizaciones. No es extraño, que aún
ahora, para referirse a la preparación y respuesta en caso de emergencia se emplee la
denominación mitigación o prevención de desastres. Esta ambigüedad se debe,
aparentemente, a la preponderancia que siguió teniendo el concepto de desastre y no el
de prevención en el sentido de reducir el riesgo. Hoy, no obstante, ya existe una
controversia y para algunos la reducción o mitigación de un desastre exige de la
existencia del desastre, al igual que cuando se habla de la ¡reducción de peso! En
efecto, con razón podría aceptarse que prevenir un hecho, como lo es un desastre,
podría ser contradictorio e incluso podría interpretarse como algo pretencioso; a parte
que puede seguir perpetuando la connotación de fenómeno natural con la que muchos
se confunden. Por esta razón, cada vez más se acepta como más conveniente el referirse
a riesgo que a desastre, dado que una vez entendido el concepto es más claro y efectivo
para efectos del objetivo de lo que se ha querido promover como prevención y
mitigación: la reducción del riesgo.
Paulatinamente se ha llegado a la conclusión de que el riesgo mismo es el problema
fundamental y que el desastre es un problema derivado. El riesgo y los factores de
riesgo se han convertido en conceptos y nociones fundamentales en el estudio y la
práctica en torno a la problemática de los desastres. Dicha transformación en las bases
paradigmáticas del problema ha sido acompañada por un creciente énfasis en la
relación que los riesgos y los desastres guardan con los procesos y la planificación del
desarrollo y, en consecuencia, con la problemática ambiental y la sostenibilidad del
desarrollo (Cuny 1994). Riesgos y desastres ya se visualizan como componentes de la
problemática del desarrollo y no como condiciones autónomas generadas por fuerzas
exteriores a la sociedad (Lavell 2000).
A raíz del cambio en el énfasis conceptual y la creciente importancia concedida al
riesgo a diferencia del desastre (a proceso y no a producto), el tema de la intervención
137
se ha visto sujeto a cambios de énfasis y terminología. Así, mientras durante el decenio

de los 90 comenzó promoviendo ideas como la Administración de Desastres,
Protección Civil o la Reducción y Prevención de los Desastres, durante los primeros
años del siglo que se inicia esta terminología ha sido paulatinamente reemplazada de tal
manera que ya no es extraño escuchar denominaciones como Gestión de Riesgos y
Reducción de Riesgos o Vulnerabilidades. Este nuevo enfoque y terminología no
excluye la respuesta a los desastres, sino más bien la ubica de forma integrada en la
gestión o manejo del riesgo.
Sin que exista una condición que se llame desastre, el riesgo y los factores de riesgo
sí existen en forma continua y pueden ser objeto de modificación, reducción o control
por la vía de la intervención humana. Esto corresponde a lo que tradicionalmente se le
ha llamado prevención y mitigación. Pero aún más, cuando se reconocen las
condiciones estructurales del riesgo y la imposibilidad de realizar una intervención para
reducirlas, la magnitud de futuros desastres puede ser reducida a través de la adecuada
preparación de la sociedad para responder frente a un suceso, o sea a través de los
llamados preparativos para desastres y la organización de la respuesta humanitaria. Esto
constituye una forma de gestión de riesgos que se diferencia de la prevención y
mitigación propiamente dichas.
En el caso de un desastre asociado con un evento físico súbito, este desastre revela
las condiciones de riesgo pre-existentes y a la vez significa una transformación
acelerada de los mismos. La respuesta humanitaria o de emergencia constituye en estos
casos una nueva dimensión de la gestión de riesgos donde el objetivo debe ser el
controlar la incidencia de los nuevos factores de riesgo presentes que atentan contra la
vida y el bienestar de la población afectada. Finalmente, con la reconstrucción, la
gestión de riesgo toma la forma de la búsqueda de control sobre futuros riesgos y un
aumento en la seguridad que ofrecen las nuevas estructuras económicas e
infraestructuras promovidas. En este caso la reconstrucción se asemeja al proceso de
planificación de nuevos proyectos de desarrollo donde la importancia del control de
riesgo, de la limitación de los impactos ambientales negativos, etc. debe asumir un
papel importante (Lavell 2000).
6.1.1 Perspectiva de planificación

Los fenómenos de origen natural y antrópico que afectan severa y continuamente a
los asentamientos humanos son el resultado no sólo de la ocurrencia de los fenómenos,
sino también de la alta vulnerabilidad que ofrecen dichos asentamientos como
consecuencia de su desordenado crecimiento y del tipo de tecnologías utilizadas en los
mismos. El riesgo puede reducirse si se entiende como el resultado de relacionar la
amenaza, o probabilidad de ocurrencia de un suceso, con la vulnerabilidad o
susceptibilidad de los elementos expuestos. Medidas de protección, como la utilización
de tecnologías adecuadas, no vulnerables, son la base para reducir las consecuencias de
las amenazas o peligros naturales y tecnológicos.
El aumento y densificación de la población en grandes centros urbanos, el
desarrollo de tecnologías vulnerables y el deterioro del medio ambiente hacen que
cuando ocurren fenómenos naturales tales como sismos, erupciones volcánicas,
138
Política y organización para la Gestión
inundaciones, deslizamientos, etc., se producen graves daños a las personas, bienes e

infraestructura, causando en muchos casos enormes pérdidas, que en ocasiones pueden
llegar a afectar en forma muy severa el desarrollo económico y social de regiones o
países que posteriormente tardan muchos años en recuperarse (Cardona y Barbat 2000).
La gestión de riesgos hace referencia a un complejo proceso social cuyo objetivo
último es la reducción o control del riesgo en la sociedad. Toma como punto de partida
la noción de que el riesgo como manifestación social es una situación dinámica. El
cambio en las condiciones de riesgo de una sociedad o un subconjunto de la sociedad se
relaciona con cambios paulatinos en las prácticas y la incidencia de las prácticas
sociales a distintos niveles o con cambios graduales o abruptos en las condiciones
ambientales (Lavell 2000). Dadas las condiciones dinámicas del riesgo la sociedad
requiere de mecanismos diferenciados para manejar las distintas condiciones de riesgo
que existen o que pueden llegar a existir. La evaluación de riesgos y de impacto
ambiental son elementos de gran similitud para la planificación, cuyo interés está dirigido
a determinar las consecuencias del cambio ambiental (Clarke y Herington 1989).
Las nociones desarrolladas sobre el riesgo, los desastres y la intervención por vía de
la gestión de riesgo ayudan perfilar una serie de áreas de intervención o acción que se
deben considerar y contemplarse en el diseño de una política de gestión de riesgos, a
saber:
a) Conocimiento sobre la dinámica, la incidencia, la causalidad y la naturaleza de
los factores de riesgo, amenazas y vulnerabilidades, y la capacidad de construir
escenarios y mapas dinámicos de riesgo para cada país y sus distintos
territorios.
b) El estímulo y promoción de diversos mecanismos y acciones adecuadas para la
reducción de las condiciones de riesgo existentes incluyendo mecanismos de
reordenamiento territorial, reasentamiento humano, recuperación y control
ambiental, reforzamiento de estructuras, construcción de infraestructura de
protección ambiental, diversificación de estructuras productivas, fortalecimiento
de los niveles organizacionales, etc.
c) Capacidades para predecir, pronosticar, medir y difundir información fidedigna
sobre cambios continuos en el ambiente físico y social y sobre la inminencia de
eventos dañinos, destructivos o desastrosos.
d) Mecanismos de preparación de la población, de instituciones y organizaciones
para enfrentar casos inminentes de desastre y para responder eficazmente
después del impacto de un determinado suceso físico. Esto en el marco de la
promoción de esquemas que fortalecen y aprovechan las habilidades de la
población fortaleciendo las opciones de desarrollo a través de la intervención
humanitaria.
e) Mecanismos que garanticen la instrumentación, organización y control eficaz de
esquemas de rehabilitación y reconstrucción que consideren, entre otras cosas,
la reducción del riesgo en las zonas afectadas.
139
f) La reducción en prospectiva del riesgo en futuros proyectos de desarrollo, a

través del fomento de la incorporación del análisis de riesgo en los procesos de
toma de decisiones y de inversiones y la utilización de mecanismos de
ordenamiento del territorio, de control sobre construcciones, de gestión
ambiental, etc.
g) El fomento de procesos educativos a todo nivel que garanticen un más adecuado
entendimiento del problema de riesgo y de las opciones para su control,
reducción o modificación.
Esta visión de cómo enfrentar el problema y la cual se le ha denominado gestión de
riesgos se inscribe dentro de los propósitos que planteó el “Decenio Internacional para la
Reducción de los Desastres Naturales” (DIRDN), aprobado por Asamblea General de las
Naciones Unidades para los años 90 (institucionalizado a partir del año 2000 como la
“Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres”). También, es el fundamento
de los planteamientos sobre reducción de la vulnerabilidad ante los desastres, promovidos
por la Organización de Estados Americanos OEA y el Banco Mundial. Igualmente
orientan los objetivos del programa de emergencias y desastres de la Organización
Panamericana de la Salud OPS y son la base conceptual del plan de acción sobre gestión
de riesgos y prevención de desastres del Banco Interamericano de Desarrollo BID, dado a
conocer a principios del año 2000.
6.1.2 Gestión del riesgo para el desarrollo sostenible
La gestión de riesgos puede entenderse como el conjunto de elementos, medidas y

herramientas dirigidas a la intervención de la amenaza o la vulnerabilidad, con el fin de
disminuir o mitigar los riesgos existentes. Este concepto de prevención ha jugado un
papel delimitador respecto a otro conjunto de elementos, medidas y herramientas cuyo
objetivo ha sido intervenir principalmente ante la ocurrencia misma de un desastre, es
decir que conforman el campo de los preparativos para la atención de emergencias, la
respuesta y la reconstrucción una vez ocurrido un suceso. La gestión de riesgos, tiene
como objetivo articular estos tipos de intervención, dándole un papel principal a la
prevención-mitigación, sin abandonar la intervención sobre el desastre, la cual se vincula
al desarrollo de las políticas preventivas que en el largo plazo conduzcan a disminuir de
manera significativa las necesidades de intervenir sobre los desastres ya ocurridos. La
gestión de riesgos no sólo debe identificarse con lo que significa el Estado sino que debe
estimular una convocatoria dirigida tanto a las fuerzas gubernamentales como no
gubernamentales, con el propósito de enfrentar los desastres con en forma preventiva. En
este sentido, una política de gestión de riesgos no sólo se refiere a la identidad territorial,
sino por su propósito, a la articulación de las diversas fuerzas existentes: sociales,
políticas, institucionales, públicas, privadas de todos los niveles territoriales. Esto permite
planteamientos de participación democráticos, suma de esfuerzos y responsabilidades, de
acuerdo con el ámbito de competencia de cada cual.
El concepto de desarrollo intenta comunicar la idea que el entorno puede ser más
productivo o mejor en algún sentido, teniendo en cuenta factores ecológicos, políticos,
140
culturales, y tecnológicos. El concepto de sostenible se refiere al mantenimiento o

prolongación de un proceso o actividad sobre el tiempo. Aparentemente, las palabras
desarrollo y sostenible pueden parecer contradictorias, sin embargo no es necesario ser
muy optimista para creer que el desarrollo puede ser sostenible mediante innovaciones
tecnológicas y la aplicación de estrategias de gestión tales como la prevención.
Parte de la mejora de las condiciones de vida del ser humano consiste en lograr un
mayor nivel de seguridad y supervivencia en relación con las acciones y reacciones del
entorno a través de la comprensión de la interacción del mismo con el medio ambiente
(Duque 1990). De aquí se desprende que la gestión de riesgos es una estrategia
fundamental para el desarrollo humano sostenible, dado que permite compatibilizar el
ecosistema natural y la sociedad que lo ocupa y explota, dosificando y orientando la
acción del hombre sobre el medio ambiente y viceversa.
Debe tenerse en cuenta que los desastres son en buena medida, una expresión de la
inadecuación del modelo de desarrollo con el medio ambiente que le sirve de marco a ese
desarrollo. Las incongruencias de diversa índole entre las actividades económica, social,
política y cultural, a las cuales se les denomina “desarrollo”, y el entorno físico en el cual
se despliegan conducen al desastre. Piénsese en las avalanchas y deslizamientos que
destruyen asentamientos humanos recurrentemente en países de economías emergentes,
lo que ilustra la falta de planificación urbana en esas zonas, o en las políticas de manejo
de ríos en países desarrollados, que durante muchos años han favorecido la solución fácil
de incrementar la altura de sus diques, hasta demostrarse que estos son insuficientes.
Por este motivo, la gestión del riesgo debe ser, en forma explícita, un objetivo de la
planificación del desarrollo; entendiendo desarrollo no sólo como mejora de las
condiciones de vida sino también de la calidad de vida y del bienestar social. Más allá de
las discusiones ideológicas, el desarrollo debe cubrir las necesidades del hombre y de su
entorno y permitir el crecimiento con calidad. La seguridad, en general, es un
componente fundamental del desarrollo humano sostenible, razón por la cual la reducción
del riesgo es una estrategia fundamental para el justo equilibrio entre el asentamiento
humano y la naturaleza. Indicadores como el Índice de Desarrollo Humano IDH
propuesto por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD (UNDP
1991; Sen 2000), permiten una evaluación más elaborada del desarrollo que los
indicadores convencionales de crecimiento económico, los cuales tienden a promover
acciones a corto plazo, que evalúan normalmente la relación consumo/producción y que
no consideran acciones preventivas y de mitigación.
El desafío actual del desarrollo humano sostenible es lograr cambiar la gestión
ambiental de reparadora a preventiva, evitando cada vez más los cambios sobre la marcha
del planteamiento de la resolución de los problemas y consolidando la aplicación de
alternativas de acción después de una adecuada evaluación de ventajas, desventajas y de
escenarios de interacción previstos (Wathern 1988). Considerando, en términos
generales, como actividades inherentes a la gestión ambiental el conocimiento, el
aprovechamiento, la conservación, la preservación y el fomento de los recursos naturales,
la noción de gestión del riesgo que aquí se desarrolla se encuentra ligada a todas y cada
una de dichas actividades. En otras palabras, la gestión del riesgo puede explicitarse
también como una estrategia de la gestión ambiental.
141
6.1.3 Formulación de la política
La política de gestión de riesgos es el conjunto de orientaciones para impedir o

reducir los efectos adversos sobre la población causados por fenómenos peligrosos de
origen natural o antrópico. Su éxito reside en evitar o reducir la pérdida de vidas, los
daños sobre los bienes y el ambiente, y su consecuente impacto social y económico. Los
objetivos generales de una política de gestión de riesgos podrían ser los siguientes:
a) Reducción de riesgos y prevención de desastres,
b) Socialización de la prevención-mitigación,
c) Respuesta efectiva en caso de emergencia,
d) Recuperación rápida y sostenible de áreas afectadas.
Cada uno de estos objetivos se podría subdividir en una serie de objetivos específicos,
sin embargo en cada caso (en cada país, región, municipio) podrían ser diferentes. Cada
objetivo se puede describir de manera general y en cada contexto puede desarrollarse
según las características económicas, sociales, políticas y culturales.
6.1.3.1 Reducción de riesgos y prevención de desastres
Para mejorar la acción del Estado y la sociedad con fines de gestión de riesgos es
indispensable profundizar en el conocimiento de las amenazas naturales y de aquellas
causadas accidentalmente por el hombre, analizar el grado de vulnerabilidad de los
asentamientos humanos y determinar las áreas de riesgo, con el fin de identificar los
escenarios potenciales de desastre y formular las medidas para prevenir o mitigar sus
efectos mediante el fortalecimiento institucional y a través de las acciones de mediano y
corto plazo que se establecen en los procesos de planificación del desarrollo a nivel
sectorial, territorial y de ordenamiento a nivel municipal.
6.1.3.2 Socialización de la prevención-mitigación
Para efectos de incorporar una actitud preventiva en la cultura y una aceptación de las
acciones de prevención del Estado por parte de la comunidad se deben desarrollar
programas de educación, capacitación e información pública, promovidos por las
entidades del sector educativo en coordinación con las entidades territoriales y las
entidades que promueven el desarrollo institucional. Se debe apoyar a los municipios en
la preparación de la población, mediante simulacros y otras actividades comunitarias. Así
mismo, es preciso suministrar información periódica a las autoridades municipales y
departamentales en relación con aspectos legales, técnicos y de motivación. Se debe
consolidar el programa de impulso a la adecuación curricular de la educación, asociando
los temas relativos a la prevención-mitigación de desastres con los de la educación
ambiental, teniendo en cuenta la identificación de los riesgos naturales y tecnológicos a
los cuales es vulnerable la población.
142
6.1.3.3 Respuesta efectiva en caso de emergencia
El fortalecimiento de la capacidad de acción y la organización institucional se

constituyen en el eje para la respuesta efectiva en caso de emergencia. Este paso se debe
dar en dos planos: a nivel nacional mediante el trabajo concertado de los de las entidades
técnicas y operativas y a nivel local con el apoyo a la gestión a través de programas de
capacitación técnica y articulación de acciones con la debida orientación de las entidades
nacionales responsables. Al respecto, se debe trabajar en la elaboración de metodologías
e instructivos para el desarrollo de planes de emergencia y contingencia para escenarios
potenciales de desastre que tengan en cuenta las características físicas, económicas y
sociales de cada región y se deben fortalecer los organismos operativos nacionales,
provinciales y municipales.
6.1.3.4 Recuperación rápida y sostenible de áreas afectadas
Con el fin de superar las situaciones de desastre, se debe fortalecer la capacidad

técnica, administrativa y financiera necesaria para agilizar los procesos de recuperación
rápida de las áreas afectadas. Esto demanda de una gran coordinación interinstitucional
que evite la duplicidad de funciones y disminuya los tiempos transcurridos entre la
formulación de proyectos, su estudio y aprobación y finalmente su ejecución para la
rehabilitación y reconstrucción. En cuanto a la formulación de proyectos se debe
fortalecer la capacidad técnica a nivel local en la identificación de proyectos que tengan
en cuenta las características sociales y culturales de la población afectada, esto se logrará
mediante la capacitación de funcionarios locales en la formulación y preparación de
proyectos con el apoyo de entidades del orden nacional encargadas de prestar asistencia
técnica en los diferentes aspectos que involucra la reconstrucción de asentamientos
humanos.
6.1.4 Instrumentos de la política
Los desastres son la materialización de unas condiciones de riesgo que no sólo

dependen de la posibilidad que se presente un fenómeno natural o tecnológico –agente
perturbador– sino también de la vulnerabilidad de la población existente en el rango de
acción del fenómeno y especialmente del hábitat urbano ante dichos peligros. Las
condiciones de vulnerabilidad en su mayoría se deben a una deficiencia de desarrollo y
planificación, y son una cuenta ambiental negativa hacia la cual se deben dirigir los
esfuerzos de la gestión preventiva. Por consiguiente, resulta conveniente consolidar una
estrategia institucional y comunitaria que permita un mayor conocimiento de los eventos
potenciales y reducir la vulnerabilidad ante los mismos, con el fin de prevenir o mitigar
las consecuencias sociales, económicas y ambientales de los fenómenos peligrosos. Por
esta razón, las acciones de los gobiernos deben buscar garantizar un manejo oportuno de
los recursos técnicos, administrativos y financieros para la atención de emergencias y
rehabilitación de áreas afectadas, así como establecer las responsabilidades
institucionales que permitan cumplir con los objetivos de la política de gestión de riesgos.
143
Esta política o estrategia de Estado involucra, desde una perspectiva moderna, cuatro
políticas públicas específicas distintas:
a) La identificación del riesgo (que comprende la percepción individual, la
representación social y la estimación objetiva);
b) La reducción del riesgo (que involucra propiamente a la prevención-
mitigación);
c) El manejo de desastres (que corresponde a la respuesta y la reconstrucción); y
d) La transferencia del riesgo (que tiene que ver con la protección financiera).
De lo anterior es fácil deducir, que ineludiblemente la gestión de riesgos es
transversal al desarrollo y que diversos actores sociales están necesariamente
involucrados en el proceso. En este sentido, la gestión del riesgo debe contar con unos
instrumentos que permitan lograr cumplir con sus objetivos. De acuerdo con la
experiencia de diversos procesos en diferentes países, se puede plantear que dichos
instrumentos a un nivel nacional podrían ser:
a) El Sistema Nacional de Gestión de Riesgos,
b) El Plan Nacional de Gestión de Riesgos,
c) El Plan Nacional de Emergencias,
d) El Sistema Nacional de Información para la Gestión de Riesgos,
e) El Fondo Nacional para la Gestión de Riesgos.
Cada instrumento de política tiene una función primordial que facilita conseguir los
objetivos de la misma. Estos instrumentos son indicativos y varían según las
características de cada país, provincia o municipio.
6.1.4.1 Sistema de gestión de riesgos
El principal instrumento estatal para la gestión de riesgos lo debe constituir la

creación y puesta en marcha de un Sistema de Gestión de Riesgos, entendido como la
relación organizada de entidades públicas y privadas que en razón de sus competencias o
de sus actividades tienen que ver con los diferentes campos relacionados con las labores
de prevención y reducción de riesgos y respuesta en caso de desastre, incluida la
reconstrucción. En este sentido es necesario conformar una red institucional, coordinada
por una instancia nacional con réplicas en las unidades territoriales. Un sistema de esta
naturaleza debe ser no sólo una organización abierta, adaptativa, dinámica y funcional de
instituciones sino el conjunto de orientaciones, normas, recursos, programas y actividades
de carácter técnico-científico, de planificación, de preparación para emergencias y de
participación de la comunidad; y su objetivo general debe ser la incorporación de la
gestión de riesgos en la cultura y en el desarrollo económico y social de las comunidades
para de esta manera, fortalecer el cuerpo social.
El Sistema de Gestión de Riesgos debe ser instituido, en lo posible, con entidades del
Estado ya existentes en todos los niveles y concebido para que sus acciones se realicen en
forma descentralizada con el apoyo de las instancias nacionales. Este sistema debe llevar
a cabo sus actividades de gestión de riesgos de acuerdo con la orientación de un plan, el
144
cual debe definir sobre diferentes ámbitos institucionales la formulación de programas,

subprogramas, actividades e instrumentos de gestión en cada a nivel (nacional, regional y
local) mediante la concertación interinstitucional. El Apéndice II presenta una
descripción sobre la concepción de un sistema nacional de este tipo en un país América
Latina.
6.1.4.2 Plan de gestión de riesgos
El Plan de Gestión de Riesgos es el instrumento que define los objetivos, programas,

subprogramas y actividades que orientan las acciones interinstitucionales para la
reducción de riesgos, los preparativos para la atención de emergencias y la recuperación
en caso de desastre. Todas las entidades y organismos públicos y privados relacionados
con el tema o que se les solicite su contribución para la elaboración y ejecución del plan
de gestión de riesgos deben participar dentro del ámbito de su competencia y deben
designar una sede de interlocución al interior de cada entidad que asuma la
responsabilidad de facilitar y asegurar su debida participación. Los ejes programáticos de
un Plan de Gestión de Riesgos que orienten la acción de las instituciones podrían ser los
siguientes:
a) Promover el desarrollo del conocimiento y evaluación del riesgo y su
socialización.
b) Fortalecer la reducción y la previsión de los factores de riesgo.
c) Mejorar las prácticas y los mecanismos para la alerta y respuesta.
d) Impulsar la formación de recursos humanos, educación y capacitación
e) Propender por el fortalecimiento de las capacidades interinstitucionales en
gestión de riesgos.
Con base en estas orientaciones se puede desarrollar el Plan de Gestión de Riesgos
como instrumento de política que permita de manera coherente y consistente que el
Sistema de Gestión de Riesgos lleve a cabo sus actividades para la prevención y
reducción de riesgos y la atención y recuperación en caso de desastre. El Apéndice III
presenta un ejemplo de los programas y subprogramas de un plan nacional de gestión de
riesgos de un país del Caribe.
6.1.4.3 Plan de emergencias
Aun cuando se formule un Plan de Gestión de Riesgos que incorpore los programas y
proyectos relativos a la prevención, mitigación y respuesta del Sistema, es fundamental
diferenciar mediante un Plan de Emergencias los procedimientos institucionales de
preparación, reacción y atención en caso de una crisis causada por un desastre. El Plan de
Emergencias se refiere a los aspectos operativos (protocolos y procedimientos) que deben
preverse y activarse por las instituciones en forma individual y colectiva, e indica las
particularidades de manejo de información, alertas y recursos desde los sitios de escena o
desde un Centro de Operaciones de Emergencia, sea este de orden municipal, provincial
o nacional. Un plan nacional de emergencias de un país pequeño puede ser similar a un
145
plan municipal de emergencias de una ciudad grande, sin embargo en general los planes
de emergencia tienen alcances diferentes a nivel de país, provincia o municipio. El
Apéndice IV ilustra un ejemplo de la estructura y los elementos del plan básico y los
anexos (tareas por grupos institucionales y procesos) de un plan de emergencia municipal
en una ciudad de Sudamérica.
6.1.4.4 Sistema integrado de información
Para efectos de sistematizar el conocimiento de las amenazas, vulnerabilidades y

riesgos en el territorio nacional y contar con información relativa a sistemas de vigilancia
y alerta, capacidad de respuesta y procesos de gestión interinstitucional, se debe diseñar y
poner en marcha un Sistema Integrado de Información de gestión de riesgos, el cual debe
mantenerse actualizado para servicio de la organización o sistema interinstitucional. Este
instrumento de política es fundamental para establecer prioridades en las actividades y
proyectos de las instituciones y de los programas del Plan de Gestión de Riesgos, dado
que permite el diagnóstico de las condiciones de riesgo y de la capacidad de respuesta
institucional para actuar en caso de desastre en el territorio nacional y/o en cada entidad
territorial. Este instrumento debe ser el resultado del esfuerzo de las instituciones del
Sistema de Gestión de Riesgos, que de acuerdo con el ámbito de su competencia tienen la
responsabilidad de estudiar, evaluar, investigar y realizar actividades relacionadas con los
riesgos a nivel nacional, regional y local. Un ejemplo de un sistema integrado de
información se puede consultar en SIRE (s/f).
6.1.4.5 El fondo de gestión de riesgos
No obstante que los organismos y dependencias de una administración central y

todas las entidades descentralizadas del orden nacional, así como las entidades
territoriales, deben apropiar recursos en sus presupuestos para la gestión de riesgos, en
cada nivel territorial se debería contar con un Fondo de Gestión de Riesgos con el fin
de prestar apoyo económico complementario para reducción de riesgos, la atención de
emergencias y para las fases de rehabilitación, reconstrucción y recuperación. El Fondo
no sólo debe apoyar la respuesta y la ayuda de la población en situaciones de desastre,
sino también destinar recursos para financiar la instalación y operación de sistemas de
información para la prevención y diagnóstico y para tomar medidas de reducción de
riesgos, de manera subsidiaria o complementaria bajo esquemas interinstitucionales de
cofinanciación y concurrencia institucional. El Fondo debe contar con recursos
suficientes que permitan no solamente el apoyo complementario a entidades nacionales
o territoriales, según sea el caso, en sus esfuerzos institucionales para la gestión de
riesgos, sino el mantener reservas económicas que le permitan al gobierno contar con
recursos que tengan disponibilidad inmediata para reaccionar ante un evento que
justifique la declaración de una situación de desastre.
Una estimación adecuada y rigurosa de las pérdidas anuales esperadas, utilizando
técnicas idóneas de evaluación de riesgos, permite hacer estimaciones realistas de las
asignaciones que se deben realizar en relación con la atención de emergencias y la
146
reconstrucción. Aparte de lo anterior el Fondo de Gestión de Riesgos puede jugar un

papel especialmente importante en la definición de una estrategia idónea de transferencia
de riesgos e incluso de retención de ser factible. El Fondo puede ser la entidad que
oriente la ingeniería financiera del uso de recursos, explore posibilidades de
aseguramiento de bienes públicos, la formación de consorcios con las compañías de
seguros y hasta la titularización de riesgos o la emisión de bonos de catástrofes en el
mercado de capitales.
6.2 Organización interinstitucional para la gestión
En relación con las actividades inherentes a la gestión ambiental y la gestión de

riesgos, es inevitable hacer la observación de que en los países en desarrollo no han
existido organizaciones institucionales coherentes para llevarlas a cabo. Por el contrario,
en estos países existe se una dispersión de entidades que, desde diversos sectores y a
diferentes niveles, han venido ejerciendo una o varias funciones de administración de los
recursos naturales renovables, de control de factores de deterioro ambiental y de
prevención-mitigación de desastres.
Los medios tradicionales de análisis político y de planificación han sido usados en
diversas ocasiones y en diferentes lugares para atender problemas de riesgo sin buenos
resultados o con muy poco efecto. Las comunidades usualmente son resistentes a
soluciones impuestas de manera externa y con frecuencia no están en capacidad de
reorientar sus propias energías de acción colectiva para lograr poner en marcha una
estrategia constructiva y eficiente de prevención-mitigación. Aunque muchos esfuerzos
se llevado a cabo para impulsar políticas y planes para reducir el riesgo, los
planificadores y quienes toman decisiones no han sido muy exitosos en reducir el riesgo,
o si alguna vez lo han logrado ha sido una rara excepción y por un período muy breve.
(Comfort 1999).
Los problemas del riesgo colectivo difieren de la dinámica que pueden llevar a cabo
sistemas cerrados, como una industria o una empresa. En estos sistemas la gerencia usa
información para intervenir sus operaciones y para promover un cambio deseable, en la
búsqueda de cierto comportamiento dentro de un rango de posibilidades de riesgo
(pérdida) y de ingreso o ganancia. La meta del sistema es mantener el control. En
contraste, en materia de riesgo público o colectivo, no sólo los problemas sino también
las responsabilidades de la toma de decisiones son compartidas. Para los ciudadanos, las
autoridades de las instituciones públicas son responsables de las decisiones que ellas
toman (o no toman) en procura de la seguridad pública y del bienestar. Para resolver
efectivamente estos problemas se requiere de un proceso continuo de descubrimiento de
elementos comunes entre diferentes grupos. Es necesario clarificar siempre aspectos para
el entendimiento del público e integrar las diferentes perspectivas dentro de una base
común de comprensión, que permita sustentar los diferentes tipos de acción. Las
estrategias y métodos que se requieren para resolver los problemas de riesgo implican
siempre un proceso continuo de aprendizaje colectivo, mas que el simple control de la
acción de la comunidad.
147
Cuando se ocurre un desastre se ponen en peligro los patrones existentes de poder y

acción y se requiere una respuesta creativa para enfrentar lo urgente y la demanda de
atención de las necesidades de toda una comunidad. La situación crea una oportunidad
para la emergencia de un proceso de auto-organización en un corto lapso si las
condiciones para que se desarrolle están presentes antes del suceso. El riesgo es un
problema real de política pública que ilustra la necesidad de interdisciplinariedad,
interinstitucionalidad y multisectorialidad que hacen que los problemas de riesgo mismo
sean extraordinariamente difíciles de resolver. La coordinación voluntaria o la auto-
organización dependen de la existencia de una adecuada organización interinstitucional,
una infraestructura de información y una base común de conocimiento con anterioridad a
la manifestación de un fenómeno peligroso.
En otras palabras, se requiere una adecuada coordinación para la formulación de
políticas y para su respectiva ejecución, entre el nivel nacional, provincial y municipal y
los sectores comprometidos en el tratamiento de aspectos ambientales y de riesgo, con el
fin de evitar contradicciones y vacíos que finalmente terminan por perjudicar tanto a los
recursos como a sus usuarios. Los planificadores y quienes hacen la política pública, que
deben diseñar y construir una base de conocimiento compartida, tienen más posibilidades
de llevar a cabo una coordinación más eficiente a través de un proceso de aprendizaje
conjunto que a través de procedimientos y reglas impuestas de manera externa.
En muchos países, usualmente con motivo de la ocurrencia de un gran desastre se
han creado organismos cuyo objetivo ha sido la planificación de preparativos y la
atención de emergencias. Bajo esta figura se han creado organizaciones de protección o
defensa civil, normalmente dirigidos por militares activos o retirados. Estas
organizaciones, con algunas excepciones, son de carácter nacional y de poca presencia
local, y no incluyen dentro de sus actividades acciones relacionadas con la prevención y
mitigación (Lavell y Franco 1996). El intento de mejorar el comportamiento tanto de
sistemas técnicos como de sistemas organizativos en forma separada no han sido
exitosos debido a sus inevitables funciones interdependientes. La integración de estos
sistemas requiere del encadenamiento de instituciones, de su tecnología informática, de
sus sistemas de monitoreo físico y de un proceso coherente y adaptativo de la
comunidad para reducir el riesgo. De esta manera se pueden relocalizar los recursos y
energías para enfrentar las necesidades cambiantes. Un enfoque integral de gestión
requiere modificar la concepción de la respuesta para cambiarla de reactiva, basada en
el “comando y control”, a una respuesta basada en procesos de consulta y validación
que le permita ser creativa y que facilite la auto-organización.
El entrenamiento y la tradición militar ejemplifican el concepto de “comando y
control” y también reflejan el diseño jerárquico de estructuras de autoridad y sus tareas
altamente especificadas de “sistemas acoplados”. El principio del “comando y control” es
una clara especificación de relaciones de autoridad entre unidades para incrementar el
control sobre el comportamiento de toda la organización. Es un modelo altamente
determinístico y busca reducir la incertidumbre en el comportamiento de la organización
a través de planes detallados y entrenamiento. Este diseño organizacional ha probado ser
funcional y robusto en condiciones de una rutina bien estructurada, pero ha demostrado
ser muy débil en condiciones dinámicas inciertas. En condiciones complejas y ambientes
148
dinámicos se ha observado que los modelos de control son altamente vulnerables a

“cerrarse” o bloquearse. Es decir, fácilmente excluyen o rechazan información relevante
para el proceso de toma de decisiones.
La mayoría de las organizaciones existentes en los países obedecen al paradigma del
“comando y control” y su objetivo ha sido básicamente la preparación para la atención de
emergencias o desastres, no para la gestión integral del riesgo. En consecuencia, las
actividades inherentes a la reducción de riesgos y la gestión ambiental y del hábitat
urbano no se han llevado a cabo de manera coherente; en el mejor de los casos se han
realizado en forma dispersa por entidades relacionadas con diversos sectores sin vincular
a las localidades y sin una debida orientación y coordinación.
6.2.1 La figura de "sistema" interinstitucional
En una sociedad compleja con mucha población y muchas instituciones y

organizaciones manejando diversas responsabilidades para el sostenimiento de la
comunidad, un la eficiencia se logra cuando la organización esta en capacidad de usar la
capacidad de la tecnología de la información para buscar, analizar y distribuir
información para respaldar la toma de decisiones y los aspectos públicos que requieren
acción conjunta. Los sistemas de gestión de riesgos son inevitablemente interdisciplinares
y por lo tanto son difíciles de diseñar, construir y mantener. Los componentes técnicos
requieren conocimiento avanzado y habilidades en ingeniería e informática. Los
componentes sociales requieren un entendimiento del diseño organizacional, de la
política pública, de sociología y comunicaciones. Una organización para la gestión de
riesgo requieren un enfoque de equipo para operaciones efectivas, puesto que una
persona no puede tener todo el conocimiento y las habilidades requeridas para manejar
tareas complejas. Un grupo de gerentes experimentados y capaces, cada uno con un
conocimiento profundo y con habilidades específicas y con suficiente entendimiento de
los campos complementarios, es más efectivo para orientar y mantener un sistema de
gestión. Puesto que estas organizaciones son interdependientes y funcionan con base en
entendimiento mutuo, la comunicación efectiva es requisito para que cada miembro
participe en la adecuada toma de decisiones.
Con el fin de promover la gestión de riesgos en los diferentes países se ha planteado
la necesidad de modernizar la organización institucional existente e instituir un Sistema
Nacional de Gestión de Riesgos que debe entenderse como la relación organizada de
entidades públicas y privadas que en razón de sus competencias institucionales tienen que
ver con las diferentes actividades relativas a la gestión de riesgos. En este sentido es
necesario constituir una red institucional, coordinada a nivel nacional con réplicas en los
niveles provinciales y municipales. El propósito de una organización interinstitucional de
este tipo es promover la política de gestión de riesgos o de protección civil en cada país,
que es el conjunto de orientaciones para impedir o reducir los efectos adversos sobre la
población causados por fenómenos peligrosos de origen natural o antrópico. Es decir,
evitar o reducir la pérdida de vidas, los daños sobre los bienes y el ambiente, y su
consecuente impacto social y económico.
149
En algunos países se han creado, en los últimos años, organizaciones de este tipo
cuyo propósito ha sido mejorar la coordinación entre el nivel nacional, provincial y
municipal, y entre los sectores no solo comprometidos con la preparación y respuesta en
caso de emergencia sino también con la prevención y la reducción del riesgo. A este tipo
de organización se le ha denominado “sistema” y, a diferencia de los modelos
tradicionales centralizados y basados en una entidad rectora, su estructura corresponde a
una red de instituciones que son coordinadas por entes focales en cada nivel (nacional,
provincial o departamental, municipal), orientando las actividades para la prevención y
atención de desastres en cada nivel territorial. En términos generales para que una
organización interinstitucional sea realmente un "sistema" es necesario que su estructura
corresponda a un modelo de entidades que para efectos de la prevención, la atención y
recuperación sean interdependientes, no obstante que conserven su autonomía en relación
con sus competencias y responsabilidades individuales sectoriales y territoriales. Sus
actividades y resultados deben ser sinérgicos, dado que en conjunto son más que la suma
de las acciones separadas de cada una de las entidades. Los niveles provincial,
departamental o municipal deben ser réplicas o versiones de la organización nacional, y
deben actuar en forma integrada, con el fin de garantizar flujos de información
coherentes y la ejecución de programas y proyectos, en forma vertical entre los niveles
territoriales y en forma horizontal entre los componentes de cada nivel, siendo éstos entes
gubernamentales, del sector privado u organizaciones de la sociedad civil. En otras
palabras, un Sistema de Gestión de Riesgos es la relación organizada de entidades
públicas y privadas que en razón de sus competencias o de sus actividades tienen que ver
con los diferentes campos relacionados con las labores de prevención y reducción de
riesgos y respuesta en caso de desastre. En este sentido es necesario conformar una red
institucional, coordinada por una instancia nacional con réplicas en las unidades
territoriales (Cardona 1994/96c).
Un sistema de esta naturaleza debe ser no sólo una organización abierta, dinámica y
funcional de instituciones sino el conjunto de orientaciones, normas, recursos, programas
y actividades de carácter técnico-científico, de planificación, de preparación para
emergencias y de participación de la comunidad; y su objetivo general debe ser la
incorporación de la gestión de riesgos en la cultura y en el desarrollo económico y social
de las comunidades. En lo posible, un sistema de gestión de riesgos debe ser instituido
con entidades del Estado ya existentes, en todos los niveles, y concebido para que sus
acciones se realicen en forma descentralizada. Este sistema debe llevar a cabo sus
actividades de gestión de riesgos de acuerdo con la orientación de un plan nacional, el
cual debe definir sobre diferentes ámbitos institucionales la formulación de programas,
subprogramas, actividades e instrumentos de gestión a nivel nacional, regional y local
mediante la concertación interinstitucional.
Al promover una organización descentralizada que respete la autonomía de los
componentes descentralizados, debe tenerse en cuenta que el nivel "gestor" por
excelencia es el local o municipal, que caracteriza al municipio o ayuntamiento como
entidad fundamental de la división político-administrativa. En contraste con la posición
preeminente y de primera línea que ostenta el municipio, las provincias (en algunos
países departamentos o estados) y las instancias nacionales deben reservarse para
150
aquellas situaciones, en las que por la naturaleza de la tarea, deban acudir en apoyo de los
niveles locales en ejercicio de los principios de concurrencia y subsidiariedad. Esta
configuración permite la democracia directa y participativa y una respuesta adecuada a
las condiciones concretas del actuar administrativo.
Es importante destacar que, si bien en cada estrato territorial (nación, departamentos,
municipios) están presentes las cinco funciones o “sistemas” funcionales que predica
Stafford Beer (Beer 1979/1981; Jackson 1990) para su Modelo del Sistema Viable, MSV,
(decisión, planeación, control, coordinación y ejecución), en algunos países donde el
proceso de descentralización ha sido mayor los municipios o ayuntamientos deben
asumir el mayor peso de la ejecución, no sólo en materias de gestión de riesgos, sino en
general en la gestión pública. Ahora bien, si los municipios son el nivel territorial con un
mayor contenido de competencias de ejecución (S.1 en la terminología de Beer), las
administraciones provinciales (departamentos o estados) se destacan como la instancia
coordinadora por excelencia (S.2) que deberán concurrir y apoyar a sus municipios si la
situación lo requiere. Igualmente sirven de puente entre las administraciones municipales
de su territorio y las instancias nacionales. Por último, la Nación, con sus diferentes
manifestaciones administrativas (Presidencia, Sector Central, entidades descentralizadas,
entidades de control externo), debe abstenerse, en lo posible, de ejecutar las tareas que
pueden afrontar los municipios en primer término y en un segundo plano las provincias.
Sus recursos deben canalizarse por el contrario hacia aquellas funciones que mejor
desarrolla un Gobierno central a saber: establecer políticas generales y tomar decisiones
atinentes a todo el sistema (en otros términos, dirigir, que corresponde a S.5 en la
nomenclatura de Beer); planificar para todo el sistema e integrar los esfuerzos de
planeación que suben desde las entidades territoriales, auscultando el entorno y el futuro
y estableciendo lazos con el suprasistema internacional (función S.4) y finalmente,
monitorear la pluralidad de administraciones seccionales y locales, manteniendo un
equilibrio entre los intereses limitados de esas administraciones, al tiempo que les
comunica las directrices generales y los resultados de la planeación (función S.3), como
ha sido identificada por Beer.
Aunque una organización de este tipo sólo puede darse dependiendo de las
circunstancias históricas y de democratización de cada país, el autor ha recomendado en
diferentes ocasiones a los organismos de cooperación técnica internacional, de crédito
para el desarrollo y algunos gobiernos, la creación o el impulso de sistemas de gestión de
riesgos que cumplan con principios fundamentales como la descentralización,
desconcentración, concurrencia, complementariedad y subsidiaridad institucional. Estos
sistemas deben estar conformados por entidades del sector público y privado relacionadas
con el tema, que lleven a cabo en forma organizada y descentralizada, a través de comités
regionales y locales, las actividades de la gestión no solamente desde el punto de vista
operativo sino también desde el punto de vista técnico, científico y de planificación de
acuerdo con el ámbito de su competencia. Un sistema interinstitucional para la gestión de
riesgos (prevención y atención de desastres), en que todas las instituciones tengan
definidas sus funciones y responsabilidades a nivel nacional, provincial y local. Uno de
los aspectos fundamentales de un sistema de estas características, como se mencionó, es
la clara función de las instituciones nacionales y provinciales como agentes
151
coordinadores y asesores de los niveles locales, donde juegan un papel primordial los
sistemas nacionales de planeación de cada país, como estructuras que le dan coherencia a
la política, y los municipios como entes ejecutores de la gestión. La figura 6.1 presenta
un esquema del Sistema Nacional propuesto para la República Dominicana en un
proyecto financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo BID.
COMITE NACIONAL DE PMR

Presidente de la República
STP
Secretarías de Estado - Entidades Nacionales
COMITE TECNICO NACIONAL STP COMITE OPERATIVO NACIONAL

PREVENCION Y MITIGACION Oficina Nacional DE EMERGENCIAS
Oficina Nacional de Gestión de Riesgos de Gestión de Riesgos Oficina Nacional de Defensa Civil
Entidades Técnicas - Planificación Entidades de Preparativos y Respuesta
COMITE PROVINCIAL DE PMR

Gobernador
Entidades técnicas, planificación
educación, operativas provinciales
COMITE MUNICIPAL DE PMR

Síndico
Entidades técnicas, planificación
educación y operativas municipales
Figura 6.1: Organigrama básico del sistema nacional de gestión de riesgos (prevención,
mitigación y respuesta – PMR) propuesto para la República Dominicana (Cardona, 2001), el cual
el Secretariado Técnico de la Presidencia STP juega el papel de coordinador nacional.
Idealmente, un sistema territorial debería producir un balance entre la unidad nacional

y la autonomía de las entidades territoriales como resultado de una efectiva
descentralización. Infortunadamente no ha sido así en la mayoría de los países por efecto
del peso muerto del centralismo que todavía se expresa en la toma de decisiones y en la
superposición de las autoridades nacionales sobre las locales, particularmente en el caso
de emergencias y desastres. Tampoco ha ayudado el estado de debilidad en el que se
encuentran sumidos la mayoría de los municipios que conforman el tejido territorial de
los países. Esta debilidad, que tiene aristas económicas, administrativas y políticas,
también ha ofrecido una justificación, en ciertos casos, de intervenciones invasivas del
orden nacional.
Como consecuencia del centralismo administrativo existente en muchos países, los
niveles locales han ignorado que también son gestores ambientales y de prevención, lo
que podría explicar la razón de la indiferencia al deterioro. Es claro que si no es posible
condicionar el propio entorno, porque otras fuerzas externas lo deciden, todo alrededor
termina por perder el sentido de lo propio. El argumento fundamental de porqué el
municipio debe ser responsable de la gestión ambiental y el hábitat, los preparativos para
emergencias, la prevención y la reducción de riesgos, es la recuperación de la conciencia
sobre lo regional y sobre lo local, lo que es también el comienzo de un nuevo concepto
152
sobre el nivel de riesgo aceptable o tolerable y la valoración del impacto ambiental.

Dicha valoración parte del ciudadano y se desarrolla de abajo hacia arriba, de acuerdo
con los deberes y derechos democráticos.
En una sociedad compleja con mucha población y muchas instituciones y
organizaciones manejando diversas responsabilidades para el sostenimiento de la
comunidad, un la eficiencia se logra cuando la organización esta en capacidad de usar la
capacidad de la tecnología de la información para buscar, analizar y distribuir
información para respaldar la toma de decisiones y los aspectos públicos que requieren
acción conjunta. Los sistemas de gestión de riesgos son inevitablemente interdisciplinares
y por lo tanto son difíciles de diseñar, construir y mantener. Los componentes técnicos
requieren conocimiento avanzado y habilidades en ingeniería e informática. Los
componentes sociales requieren un entendimiento del diseño organizacional, de la
política pública, de sociología y comunicaciones. Los sistemas de gestión de riesgos
requieren un enfoque de equipo para operaciones efectivas, puesto que una persona no
puede tener todo el conocimiento y las habilidades requeridas para manejar tareas
complejas. Un grupo de gerentes experimentados y capaces, cada uno con un
conocimiento profundo y con habilidades específicas y con suficiente entendimiento de
los campos complementarios, es más efectivo para orientar y mantener un sistema de
gestión. Puesto que estos sistemas son interdependientes y funcionan con base en
entendimiento mutuo, la comunicación efectiva es requisito para que cada miembro
participe en la adecuada toma de decisiones.
6.2.2 Debilidades de las organizaciones existentes
Aunque los organismos internacionales de cooperación técnica y, particularmente, la

banca multilateral, después de los notables desastres del final del decenio de los años 90,
han empezado a promover la creación o el fortalecimiento de sistemas u organizaciones
para la gestión de riesgos en muchos países, se ha podido detectar que aún falta
consolidar la voluntad política de los gobiernos, en la mayoría, para hacer del tema de la
gestión de riesgos una prioridad del desarrollo. Del análisis realizado de un amplio
número de organizaciones existentes en la mayoría de los países ha sido posible
identificar las siguientes debilidades:
Dificultad para responsabilizar los niveles locales. Debido a que el proceso de
descentralización administrativa, política y fiscal es reciente en muchos países, en
ocasiones lo que se considera una fortaleza cuando funciona se convierte,
paradójicamente, en debilidad cuando no funciona. La descentralización es una fortaleza
cuando los niveles locales han logrado un nivel aceptable de capacidad de gestión y han
comprendido claramente sus competencias. Sin embargo, la misma es una debilidad
cuando la capacidad de gestión del nivel local es baja o cuando se espera
equivocadamente que el nivel nacional o internacional debe resolver los problemas que
se presentan a nivel local. En estos casos la vulnerabilidad es muy alta y la organización
en general pierde efectividad y eficiencia.
153
Falta de socialización del tema. Aunque algunas de estas organizaciones son

participativas y han logrado involucrar algunas comunidades, debido a la importancia de
muchos otros temas de inmediato interés para los ciudadanos la prevención y la
mitigación de riesgos no se ha logrado incorporar efectivamente en la cultura. Estas
organizaciones han sido particularmente protagónicas en momentos de crisis o
coyunturas, razón por la cual cuando se les reconoce es en un sentido meramente
operativo. Por otra parte, todavía tienen un sesgo muy marcado hacia los aspectos
operativos y apenas inician sus primeras acciones con base en los aportes de las ciencias
naturales y sociales, no obstante que se han realizado esfuerzos en información pública y
en educación formal.
Vacíos en la legislación. En la medida que se han venido promoviendo actividades de
mitigación y se han tenido experiencias de los desastres atendidos se ha podido detectar
que es necesario ajustar la legislación mediante la cual se crearon o se han reglamentado
estas organizaciones, para mejorar su capacidad de gestión, su efectividad y eficiencia.
Por ejemplo, se ha detectado que en la mayoría de estas organizaciones no son claros los
canales por los cuales se pueden generar políticas de mitigación; que no existe agilidad
administrativa durante las emergencias; que se requieren medidas de excepción
posdesastre más efectivas; que se requiere mayor apropiación de recursos y que hay que
modificar aspectos de manejo centralistas, entre otros.
Trámites y burocracia. En la mayoría de las organizaciones de gestión existen
dificultades en procedimientos administrativos claves, tales como la ágil contratación en
situaciones de inminente emergencia, situación que sólo se puede realizar en la mayoría
de los países en caso de que se materialicen los sucesos.
Desconocimiento del rol y manejo cortoplacista. Es muy común que se presenten
dificultades con entidades que hacen parte de la organización por la falta del
entendimiento de su papel institucional. También, es común que algunas entidades le den
un manejo cortoplacista a los problemas en términos de planificación, razón por la cual
no se obtienen los resultados esperados y de manera sostenible.
Falta de conocimiento. Además de que aún faltan muchos estudios acerca de
amenazas y riesgos en la mayoría de los países, los pocos que existen no son por la
novedad del tema suficientemente conocidos por los funcionarios de las entidades
competentes. Por otra parte, el nivel profesional de un amplio número de funcionarios no
es el mejor, por lo tanto el entendimiento y conocimiento del tema es, en ocasiones,
deficiente.
Alta rotación de funcionarios. Debido a los cambios periódicos de los cargos públicos
a nivel municipal y provincial existe un gran desgaste para lograr el interés de los nuevos
funcionarios, los cuales en muchas ocasiones cuando ya han tomado conciencia sobre el
tema y se han capacitado se retiran o son relevados de su cargo por intereses politiqueros.
Apropiaciones presupuestales insuficientes. Debido a los problemas económicos
propios de cada país las apropiaciones presupuestales de las instituciones en su mayoría
son mínimas o inexistentes para la realización de estudios y para la inversión en
154
instrumentación, realización de proyectos de investigación en la prevención, etc. Existen

serias deficiencias en la dotación de los organismos operativos y de socorro, los cuales no
cuentan con un inventario de elementos suficiente.
Ausencia de una política de transferencia de pérdidas. En la mayoría de los países la
transferencia de riesgo no ha sido realmente una política pública explícita y si ha
existido no ha sido articulada a las demás políticas públicas que integran la gestión del
riesgo. De existir algunas disposiciones al respecto, puede también afirmarse que no ha
sido de preocupación si hay eficiencia o no en este tipo de gestión.
De lo anterior se deduce que aunque hay organizaciones desde hace varias décadas en
los diferentes países e que incuso en algunos se han realizado procesos de modernización
son muchas las deficiencias que es necesario identificar en cada caso e intervenir con el
objetivo de lograr mejorar la gestión.
6.2.3 Mejora de la efectividad
De la experiencia obtenida en los diferentes países y de manera general se pueden

proponer una serie de recomendaciones que podrían contribuir a mejorar la efectividad y
eficiencia de la gestión de riesgos en los diferentes países:
Actualizar la legislación. Tal como se indicó antes, en el desarrollo de las acciones
institucionales y las experiencias vividas desde la creación de las diferentes
organizaciones en cada país se ha podido detectar que existen vacíos en las leyes. En la
mayoría de países, no obstante su reciente creación, estas organizaciones funcionan
desbordando su realidad jurídica, lo que significa que es necesario llevar a cabo cambios
en la normativa para ajustar la ley a las realidades y para dar una base jurídica que
además modernice las instituciones operativas como los Bomberos o la Defensa Civil
que tienen grandes debilidades estructurales y financieras en la mayoría de los casos.
Fortalecer la capacitación. Aunque se realizan actividades de educación en general, la
mayoría de estas organizaciones necesitan impulsan procesos de capacitación de
funcionarios, en los cuales mediante instrumentos previamente elaborados, con el
concurso de las entidades, se logre que en el nivel local y provincial se lleve a cabo
procesos de autocapacitación en el tema. De esta manera se podría mejorar el
conocimiento y el entendimiento de sus funciones.
Fortalecer la capacidad financiera. No obstante que en algunos países las
organizaciones cuentan con un fondo de calamidades y que la ley obliga en muchos casos
a las entidades a tener presupuesto para la prevención y atención de desastres, es
indudable que se requiere una mayor apropiación de recursos financieros que mejoren la
capacidad de ejecución de las actividades relativas al tema.
Impulsar la transferencia de pérdidas. Es claro que los gobiernos nacionales, en la
mayoría de los países, son responsables de la reconstrucción de los edificios públicos
más importantes en caso de desastre. Por lo tanto la transferencia de pérdidas debería
formar parte de un programa de gestión cuidadoso que permita asignar los recursos de
155
manera eficiente. Un proceso de contratación unificado de seguros haría de este

componente de la gestión del riesgo un estímulo para la planificación de la mitigación.
Incluso, el explorar modalidades de transferencia de riesgo alternativas, como la
titularización del riesgo, los bonos de catástrofe, la contratación de créditos
contingentes, la retención consciente, la contratación por capas o excesos de pérdida y
hasta la creación de fondos de reservas sería de especial relevancia económica e
involucraría a los especialistas en presupuestos y planificación en la prevención y
atención de desastres.
Promover la participación de la sociedad civil. Aunque en varios países operan
algunas ONG como la Cruz Roja y los cuerpos de bomberos voluntarios, es necesario
que la relación con las ONG que promueven el desarrollo social se establezca
fundamentalmente a nivel local. Entidades del sector privado, organizaciones
comunitarias, asociaciones o entidades que apoyan el trabajo de comunidades, la
reubicación de asentamientos humanos, la gestión ambiental o la reconstrucción post-
evento son fundamentales para la adecuada gestión del riesgo. Las estrategias
principales para impulsar la participación de la comunidad en el tema preventivo son la
utilización de los canales de fortalecimiento y desarrollo institucional y la promoción
de representación ciudadana en los niveles locales de gestión. El aumento de la
capacidad de los niveles locales reduce dependencia de la ayuda humanitaria nacional e
internacional en caso de desastre.
Desarrollar sistemas integrados de información. Uno de los aspectos más complejos
pero que a criterio del autor es fundamental para mejorar la efectividad es la concepción
y puesta en marcha de un sistema integrado de información que sea descentralizado,
interinstitucional y coherente. La información es la base de la planificación y de la
adecuada respuesta en casos de situaciones de crisis y facilita la sinérgia que debe
procurarse entre las entidades y los individuos.
Esta ultima recomendación es de especial importancia dado que la capacidad técnica
para ordenar, almacenar recuperar y diseminar información entre múltiples usuarios en
forma simultánea, la posibilidad de representar el conocimiento visualmente y la
posibilidad de monitorear las diferentes instituciones en diferentes niveles de ejecución
esta creando un potencial de nuevos enfoques para enfrentar los problemas del riesgo. Sin
lugar a duda, el encadenamiento de información tecnológica a la capacidad
organizacional para enmarcar y revisar políticas que afecten la comunidad como un todo,
puede facilitar la creación de un “ambiente rico en información” que le dé soporte a la
acción voluntaria e informada, al aprendizaje colectivo y a la auto-organización
interinstitucional para reducir el riesgo. Este encadenamiento fortalece la gestión de
riesgos, en la cual la habilidad e intercambio oportuno de información precisa entre
múltiples participantes le daría lugar a un enfoque más amplio, creativo y responsable
para resolver problemas compartidos.
La conclusión en este caso es que los procesos de acción colectiva y voluntaria para
reducir el riesgo, que implican comunicación, selección, retroalimentación y auto-
organización, dependen de la información. Dado que la construcción de una base de
conocimiento para la efectiva reducción del riesgo es un proceso colectivo, una apropiada
156
inversión tanto para el desarrollo técnico como organizacional es fundamental para lograr
que la base de conocimiento llegue a ser el foco que facilite el aprendizaje organizacional
continuo y la capacidad de la comunidad de monitorear su propio riesgo.
6.3 Una estrategia para un mundo más seguro
En materia de desastres y riesgos es claro que la velocidad del problema supera la

velocidad de las soluciones y existe una alta frustración y preocupación científica a nivel
internacional (Heyman et al. 1991; Rogge 92; Gilbert y Kraimer 1999; Munich RE 1999;
UN-OCHA 2000). Aun cuando se reconoce que el problema es cada vez más grave en
los países en desarrollo, los investigadores y gestores de los países más desarrollados ya
empiezan a preocuparse por el aumento de la vulnerabilidad también en los países ricos.
En los Estados Unidos, por ejemplo, la reciente evaluación de la investigación en el tema
promovida por el Harzard Research and Applications Information Center de la
Universidad de Colorado en Boulder, concluyó que era necesario que en ése país se
estableciera formalmente una política de “prevención sostenible”, que asocie la gestión
inteligente de los recursos naturales con la resiliencia económica y social a nivel local,
divisando la reducción del riesgo como una parte integral de la política y dentro de un
contexto mucho más amplio (Mileti 1999). Ya con anterioridad, un cuarto de siglo antes,
un trabajo similar realizado por el geógrafo Gilbert White y el sociólogo J. Eugene Haas
concluía implícitamente la necesidad de esa misma estrategia (White y Haas 1975).
Durante 25 años hubo un avance notable en el tema de la gestión de riesgos en los
Estados Unidos y en el ámbito internacional se promovieron iniciativas que influyeron
positivamente para explicitar el problema, sin embargo hoy la preocupación es mucho
mayor y los desastres están aumentando en forma dramática. La última evaluación, en la
cual participaron cientos de investigadores, dada a conocer por Dennis Mileti en 1999,
indica que a pesar de los avances, durante en el nuevo milenio los desastres naturales y
tecnológicos serán mayores a los hasta ahora experimentados, simplemente porque ese es
el futuro de las acciones que han sido creadas en el pasado. El desarrollo en áreas
peligrosas, por ejemplo, ha aumentado la exposición y la vulnerabilidad física, y muchos
de los métodos para enfrentar las amenazas han sido miopes, pues han dejado para
después las pérdidas en vez de eliminarlas. El informe indica que desastres y riesgos no
son problemas que puedan solucionarse aisladamente y que, más bien, son parte o
parcelas de muchos procesos y circunstancias más amplias.
Indican en su propuesta que es necesario promover la sostenibilidad local,
manteniendo y ampliando la calidad ambiental, la calidad de vida, la resiliencia y la
responsabilidad la comunidad; impulsando la equidad intra e inter-generacional y
estimulando la construcción de consenso. Destacan como medidas de reducción de riesgo
la reglamentación del uso del suelo, las alertas, los códigos de construcción, los seguros y
el uso de la tecnología. Consideran que los pasos a seguir son la creación de redes, de
capacidad y consenso local; el establecimiento de un enfoque holístico de gestión
gubernamental; la estimación general de amenazas y riesgos en todo los niveles; la
creación de bases de datos nacionales; el impulso de la educación y capacitación en el
tema; y el compartir el conocimiento a nivel internacional.
157
Finalmente, la agenda de la evaluación antes mencionada propone que en relación

con el tema de los desastres es necesario hacer algunos cambios en la forma de pensar y
que se debe: adoptar una perspectiva global de sistemas; aceptar la responsabilidad de
que el riesgo se construye socialmente; que ante la complejidad es necesario anticiparse a
la ambigüedad, el cambio constante y la sorpresa; rechazar el pensamiento cortoplacista;
asumir una visión más amplia y generosa de las fuerzas sociales y su rol en la gestión de
riesgos; y acoger los principios del desarrollo sostenible (Mileti 1999).
Por otra parte, de la experiencia de los últimos años del autor en la consolidación de
una adecuada gestión de riesgos y teniendo en cuenta los nuevos paradigmas que se
plantean en relación con la manera de llevar a cabo la estimación de la vulnerabilidad y el
riesgo, se concluye aquí que para mejorar la efectividad y eficacia de la gestión es
necesario tener en cuenta que:
a) El conocimiento de las amenazas naturales, su monitoreo y análisis es condición
necesaria pero no es suficiente para disminuir el impacto de los fenómenos
peligrosos.
b) Las condiciones de vulnerabilidad de la población se disminuyen con el
mejoramiento de sus condiciones de vida. Es decir, como condición esencial para
disminuir la ocurrencia de desastres, debe ser superado el estado de subdesarrollo
de los países, y en especial, las condiciones de pobreza.
c) La reducción de riesgos, al entenderse como parte del desarrollo de los países no
puede darse bajo condiciones de deterioro del entorno que o bien acentúan o bien
crean nuevos riesgos. Por lo tanto, no existe más alternativa que buscar el
equilibrio entre el modelo de desarrollo que se adopte y la conservación del
medio ambiente.
d) Especial énfasis debe hacerse sobre el riesgo en las zonas urbanas, en especial en
aquellos países donde las ciudades siguen creciendo a ritmos acelerados y la
planificación y los controles de ese crecimiento son superados por la realidad,
acentuándose y aumentando el riesgo de un cada vez mayor número de personas.
e) La comunidad enfrentada a una amenaza natural cualquiera debe ser consciente
de esa amenaza y debe tener el conocimiento suficiente para convivir con ella.
f) El modelo de descentralización sobre análisis y toma de decisiones es condición
necesaria para la real participación de la comunidad y de las autoridades locales.
La responsabilidad de disminuir el impacto de los fenómenos naturales y
tecnológicos es multisectorial e interinstitucional. La tarea debe comprometer a
los gobiernos, a la comunidad, al sector privado, al sector político, a los
organismos no gubernamentales y a la comunidad internacional. La autonomía de
las comunidades locales y de sus propias autoridades debe ser una estrategia
explícita para lograr resultados efectivos de intervención.
g) La comunidad internacional y las agencias y organismos bilaterales y
multilaterales deben apoyar las iniciativas nacionales y facilitar el intercambio de
información así como promover la cooperación técnica horizontal entre los países
158
que deben desarrollar estrategias similares en el análisis de sus amenazas y

riesgos, la intervención de las vulnerabilidades y en la gestión del riesgo en
general.
De acuerdo con lo anterior y como se ha planteado en diferentes espacios
institucionales, técnicos y políticos a nivel internacional, para consolidar la gestión de
riesgos es fundamental promover las siguientes acciones y recomendaciones:
a) Además de estimular y atraer el interés de la ciencia y la tecnología, es necesario
lograr la voluntad político-administrativa y la aceptación por parte de la
comunidad de propósitos que deben formularse fundamentalmente por los niveles
locales y nacionales, en donde el nivel internacional debe jugar un papel de
facilitador, difusor y asesor de las actividades que se desarrollen por parte no sólo
de entes de carácter gubernamental sino, también, por otros componentes de la
sociedad, quienes ya han liderado procesos exitosos de gestión de riesgos.
b) Entendida la vulnerabilidad como una carencia del desarrollo y una cuenta
negativa a nivel del medio ambiente, se requiere estimular una voluntad política
que reconozca la reducción de la vulnerabilidad como un objetivo explícito de la
planificación para el desarrollo sostenible y como un indicador dentro de la
contabilidad de valores ambientales. Se debe impulsar la elaboración de técnicas
de monitoreo y seguimiento de la acumulación territorial y social de riesgos como
una herramienta fundamental para la prevención de desastres.
c) Es necesario involucrar a las comunidades con un criterio participativo para
profundizar el conocimiento acerca de la percepción individual y colectiva del
desarrollo y del riesgo e investigar las características culturales y de organización
de las sociedades, así como sus comportamientos y relación con el entorno físico
y natural, que favorecen o impiden la prevención y la mitigación y que estimulan
o limitan la preservación del ambiente para el desarrollo de las generaciones
futuras; aspectos de fundamental importancia para poder encontrar medios
eficientes y efectivos que logren reducir el impacto de los fenómenos pelogrosos.
d) Es importante realizar estudios sobre desastres que integren lo social con lo
técnico-científico y la sociedad civil con los organismos gubernamentales, con el
fin de lograr traducir el trabajo de carácter tecnocrático en políticas efectivas de
gestión del riesgo.
e) Dada la validez y trascendencia de lo cultural en torno a los desastres, deben
fortalecerse y estimularse programas educativos para la población y esquemas de
capacitación que permitan que los investigadores, planificadores, técnicos y
funcionarios adquieran conocimientos heterogéneos adecuados a las distintas
realidades de la región. Esto, con el fin de contribuir a impulsar la incorporación
de la prevención en la cultura.
f) Dada la importancia del intercambio de experiencias y la necesidad de contar con
la mayor cantidad de documentación posible, es necesario fomentar la
conformación de redes de instituciones y el acceso rápido a la información y
159
documentación técnica y educativa disponible, ampliando los centros o

mecanismos nacionales y regionales existentes con una perspectiva
multidisciplinaria y con un enfoque multisectorial.
g) Se deben fortalecer los sistemas organizativos y administrativos de gestión de
riesgos adecuándolos a la realidad de los desastres que se presentan. Esto implica
entre otras cosas: la descentralización de los entes gubernamentales responsables,
la incorporación y participación de la sociedad civil y la adopción de un enfoque
preventivo y no exclusivamente de atención de emergencias.
h) Teniendo en cuenta que la ejecución y evaluación de proyectos nacionales y
locales demostrativos de gestión de riesgos permiten comprobar en la práctica la
eficacia de los sistemas organizativos-administrativos y las técnicas utilizadas, se
debe promover la recopilación y análisis de estas experiencias y técnicas, o
buenas prácticas, como un paso para la generación de nuevos conocimientos y
para la formulación y ajuste de las políticas de los países y los organismos
bilaterales y multilaterales.
i) Es muy importante que los organismos, las agencias internacionales y los
donantes dirijan apoyos no solamente para el socorro y los preparativos, sino
también para estimular y facilitar la cooperación horizontal y el intercambio de
experiencias entre los países, las instituciones y los investigadores de cada región,
estimulando el intercambio de información, técnicas y el desarrollo de procesos
de apoyo y aprendizaje mutuo para la reducción, prevención y preparativos para
desastres.
j) Las instituciones financieras de carácter global y regional deben establecer y
aplicar políticas de financiamiento que apoyen las iniciativas de gestión de
riesgos y alienten la incorporación de estos aspectos en los programas de
desarrollo regional y nacional.
En otras palabras, los elementos básicos de una política que incorpore los principios
de sostenibilidad ecológica, social, cultural y económica, deben ser: la planeación
explícita como instrumento de prevención y regulación del uso del medio y los recursos;
la respuesta tecnológica como instrumento de eficiencia y como recurso complementario
para la debida transformación y modelado de la naturaleza; la educación y la información
como instrumentos de culturización y responsabilización; la organización y participación
comunitaria como instrumento de adaptación y adecuación del sistema social con base
democrática; y la acción legal y jurídica como instrumento de legalización y control de
los derechos, deberes y acciones del hombre sobre el medio ambiente.
160
CAPÍTULO 7
IDENTIFICACIÓN DEL RIESGO
7.1 Dimensionar el riesgo colectivo
Riesgo colectivo significa posibilidad de desastre en el futuro; significa que existe

la posibilidad que un fenómeno o suceso peligroso se manifieste y que existe una
predisposición o susceptibilidad en los elementos expuestos a ser afectados. Por lo
tanto, reducir la vulnerabilidad o la amenaza significa reducir el riesgo; y reducir el
riesgo significa reducir la posibilidad de futuros desastres.La gestión del riesgo
colectivo involucra cuatro políticas públicas específicas distintas: la identificación del
riesgo (que comprende la percepción individual, la representación social y la
estimación objetiva), la reducción del riesgo (prevención-mitigación), el manejo de
desastres (respuesta y la reconstrucción), y la transferencia del riesgo (protección
financiera). Estas políticas cubren diferentes enfoques disciplinarios, valores, intereses
y estrategias, donde necesariamente están involucrados diversos actores sociales. La
efectividad de estas políticas se favorece si existe integralidad y gestión interdisciplinar.
Ahora bien, la reducción del riesgo colectivo, significa intervenir los factores que lo
generan; el manejo de desastres, significa responder eficientemente cuando el riesgo ya
se ha materializado; y la transferencia del riesgo, implica valorarlo en unidades
económicas. Por lo tanto, es inevitable para poder hacer gestión del riesgo identificarlo,
lo que significa comprender cómo se percibe desde el punto de vista de la sociedad,
cómo se representa (modelos, mapas, índices, etc.) y finalmente como se "mide" o se
dimensiona.
Psicólogos, sociólogos e historiadores proponen una noción del riesgo, socialmente
construida, “constructivista”, que se obtiene de la percepción individual, las
representaciones sociales y la interacción entre diferentes actores sociales. En contraste
ingenieros, geólogos, epidemiólogos geógrafos y economistas adoptan, en general, un
punto de vista que algunos de ellos consideran como “realista” u “objetivo”, basándose
en la hipótesis de que el riesgo se puede cuantificar o evaluar objetivamente.
Es necesario superar el antagonismo entre “objetivismo” y “constructivismo” y
confiar más en métodos tanto cualitativos como cuantitativos. La acción o decisión
implícita que el concepto de riesgo tiene asociada hace necesario precisar la relación
entre la percepción subjetiva del riesgo y la obligatoriedad científica de su
objetivización. Debido a la especialización científica la noción de riesgo ha tenido un
carácter polisémico, por lo que se ha argumentado la necesidad de encontrar un
lenguaje común y proponer una teoría holística del riesgo. Conceptualmente y
pragmáticamente es insatisfactorio dejar el asunto como una simple situación relativa y
decir que subjetivamente cada persona define y asume el riesgo a su manera. Esta
161
posición es totalmente inoperante cuando ineludiblemente se tiene que intervenir el

riesgo desde el punto de vista de la política pública.
En entornos naturales caracterizados por agentes detonantes extremos, que bien
pueden ser sucesos súbitos intensos o procesos de deterioro acelerados que superan
umbrales críticos, identificar y estimar el riesgo de los elementos expuestos y analizar su
origen y evolución a lo largo del tiempo, permite priorizar el tipo de medidas para
neutralizar o reducir dicho riesgo mediante acciones de intervención y planificación.
El poder estimar los efectos potenciales y/o pérdidas que pueden presentarse en el
contexto social y material permite que dentro de los planes de desarrollo y los programas
de inversión se puedan definir medidas que eviten o atenúen las consecuencias de los
futuros desastres, o bien mediante la intervención de la ocurrencia de suceso potencial, en
el caso de que ésto sea posible, o modificando las condiciones que propician que los
efectos del mismo se presenten.
Metodológicamente, la identificación y análisis de las amenazas de origen natural o
antrópico y de la vulnerabilidad física, ambiental, social, económica, cultural, etc.,
constituyen una herramienta de diagnóstico que facilita clasificar los problemas y
deficiencias de desarrollo y priorizar las acciones de carácter político, económico, social
y ambiental que deben realizarse para lograr un desarrollo equilibrado.
La elaboración de técnicas de monitoreo y seguimiento de la acumulación territorial
y social de la vulnerabilidad y de la gestación de procesos detonantes facilita la
aplicación de técnicas de planificación realistas, en forma dinámica, que se ajusten a los
cambios producidos como consecuencia de los procesos de intervención o debidos a
nuevos factores o sorpresas del entorno natural, económico o social. Un enfoque
preventivo y prospectivo de este tipo podría ser prometedor, dado el nivel de
incertidumbre e inestabilidad que caracteriza actualmente los procesos de cambio,
debido a la imposibilidad de poder proponer planes a mediano y largo plazo que puedan
cumplirse sin mayores traumatismos. En muchos países en desarrollo estos aspectos
están incidiendo en la dinámica de su crecimiento y progreso. Ante estas características
es necesario plantear modelos menos rígidos de planificación, que permitan incorporar
de manera más adecuada las incertidumbres, inestabilidades y sorpresas, mediante
técnicas de alerta temprana o anticipada de las condiciones del entorno social y de los
agentes perturbadores; es decir: una visión preventiva y prospectiva del desarrollo.
7.2 Evaluación de la amenaza
La amenaza está relacionada con la posibilidad de que se desencadene un fenómeno o

suceso que pueda afectar a un sujeto o sistema en un sitio y durante un tiempo
determinado. El concepto de amenaza implícitamente significa la estimación del
potencial de ocurrencia del fenómeno que caracteriza la amenaza, lo que diferencia el
fenómeno mismo de la amenaza que implica. Aun cuando es común que en la literatura
de los desastres ha se haga mención al fenómeno como si fuera la amenaza misma, en
rigor existe una diferencia fundamental que está relacionada con la factibilidad de que
ocurra el evento y su grado de severidad. De hecho, el grado de amenaza está vinculado
tanto con la intensidad del evento como con en el lapso de tiempo en que se espera pueda
162
Identificación del Riesgo
ocurrir o manifestarse el fenómeno que caracteriza la amenaza. La inminencia de un

evento severo es relativa a la ventana de tiempo que se utilice como referencia y por lo
tanto de ello depende el nivel de amenaza que ofrece el fenómeno considerado a una
comunidad o población expuesta. Infortunadamente, debido a la complejidad de los
sistemas físicos, en los cuales un gran número de variables puede condicionar el proceso
de ocurrencia de un fenómeno, la ciencia aún no cuenta con técnicas que le permitan
modelar con alta precisión dichos sistemas y por lo tanto tampoco los mecanismos
generadores de las amenazas que estos fenómenos representan. Por esta razón, la
evaluación de las amenazas, en la mayoría de los casos, se realiza combinando el análisis
probabilista con el análisis del comportamiento físico de la fuente generadora, utilizando
información de eventos que han ocurrido en el pasado y modelando con algún grado de
aproximación los sistemas físicos involucrados.
En síntesis, para poder cuantificar la probabilidad de que se presente un evento de
una u otra intensidad durante un período de exposición, es necesario contar con
información, la más completa posible, acerca del número de eventos que han ocurrido en
el pasado y acerca de la intensidad que tuvieron los mismos. La amenaza sísmica, por
ejemplo, para un sector de una ciudad podría expresarse en términos del valor de la
probabilidad que durante un lapso, digamos de 100 años, se pueda presentar un terremoto
que genere una aceleración pico del suelo igual o superior, supongamos, al 30% de la
aceleración de la gravedad (g). Un valor de probabilidad cercano a uno (1.0) significaría
que existe casi la certeza o una alta posibilidad de que durante el tiempo de exposición
definido, 100 años en este caso, se presente un evento que genere una aceleración en ese
sector de la ciudad igual o superior a la aceleración de referencia, 30% g. Por el contrario,
si el valor se llegara acercar a cero (0.0), su interpretación sería que es muy poco posible
que se presente un terremoto que genere en ese sector de la ciudad una aceleración de esa
intensidad durante el período de exposición antes mencionado. El valor de la amenaza
obtenido de esta manera permite tomar decisiones en términos, por ejemplo, de los
requisitos sismorresistentes que deben cumplir las edificaciones en los diferentes sectores
de la ciudad, las cuales deben construirse de acuerdo con las aceleraciones potenciales
que probablemente tendrán que soportar durante su vida útil.
Ahora bien, es importante diferenciar la amenaza del suceso que la caracteriza, puesto
que la amenaza significa la potencialidad de la ocurrencia de un suceso con cierto grado
de severidad, mientras que el suceso en sí mismo representa al fenómeno en términos de
sus características, su dimensión y ubicación geográfica. Igualmente, es importante
diferenciar entre un “evento posible” y un “evento probable”, puesto que el primero se
refiere a un fenómeno que puede suceder o que es factible, mientras que el segundo se
refiere a un fenómeno esperado debido a que existen razones o argumentos técnico-
científicos para creer que ocurrirá o se verificará en un tiempo determinado. Estos
conceptos están íntimamente relacionados con calificativos como “máximo posible” y
“máximo probable” cuya diferenciación es básicamente la misma. Estas distinciones son
importantes para comprender planteamientos que han sido muy comunes en literatura
técnica, en particular cuando se hace referencia al “evento de diseño” en ingeniería, sin
embargo por su falta de relevancia multidisciplinar, paulatinamente, están entrando en
desuso. Por otra parte, es común en la literatura técnica utilizar el concepto de “período
163
de retorno” o intervalo de recurrencia de un suceso, que corresponde al tiempo

“promedio” entre eventos con características similares en una región. Este es un concepto
estadístico importante a tener en cuenta, dado que en ocasiones se tiene la idea
equivocada que este intervalo es fijo.
En resumen, evaluar la amenaza es “pronosticar” la ocurrencia de un fenómeno con
base en: el estudio de su mecanismo generador, el monitoreo del sistema perturbador o el
registro de eventos en el tiempo. Un pronóstico puede ser a corto plazo, generalmente
basado en la búsqueda e interpretación de señales o eventos premonitorios; a mediano
plazo, basado en la información probabilista de parámetros indicadores de ocurrencia, y a
largo plazo, basado en la determinación del suceso máximo probable en un período de
tiempo que pueda relacionarse con la planificación del área potencialmente afectable.
Este tipo de evaluación la realizan usualmente instituciones técnicas y científicas
relacionadas con campos afines a la geofísica, la meteorología, la hidrología y los
procesos tecnológicos. De acuerdo con estos estudios, que varían desde estimaciones
generales hasta análisis detallados, usualmente se plasma en mapas la cuantificación de la
amenaza. De esta manera, se realizan "zonificaciones" en las cuales, mediante un proceso
de determinación del peligro potencial en varios sitios se delimitan áreas homogéneas o
zonas de amenaza constante. Este tipo de cartografía se le conoce como mapas de
amenaza, los cuales son un insumo de fundamental importancia para la planificación
física u ordenamiento territorial. Por otra parte, cuando los pronósticos se pueden realizar
en el corto plazo, es común darle a este proceso el nombre de "predicción". Esta técnica,
mediante la cual se pretende determinar con certidumbre cuándo, dónde y de qué
magnitud será un suceso, es fundamental para el desarrollo de sistemas de alerta
temprana, cuyo objetivo es informar en forma anticipada a la población amenazada
acerca de la ocurrencia o inminente manifestación de un fenómeno peligroso. Su
aplicación permite, en general, caracterizar un evento como previsible o imprevisible a
nivel del estado del conocimiento.
De los apartes anteriores se puede concluir que la evaluación de la amenaza, en
particular, es un insumo fundamental para el ordenamiento territorial o la planeación
física, especialmente cuando se trata de determinar la aptitud ambiental de posibles zonas
de expansión urbana o de localización de nueva infraestructura. Sin embargo, dicha
evaluación es sólo una etapa para la determinación del riesgo; estimación que se requiere
necesariamente para la definición y aplicación de medidas de mitigación, debidamente
justificadas en términos sociales y económicos dentro de la planeación física y sectorial.
Debido a que no existen criterios unificados para este tipo de evaluaciones, no es raro
encontrar metodologías diversas, muchas de ellas altamente cualitativas o de alcance
parcial. Por esta razón, por ejemplo, es más común encontrar estudios acerca de
amenazas que estudios acerca de riesgos, o estudios de amenaza que no son consistentes
con el nivel de resolución posible de aplicar en los análisis de vulnerabilidad. Situación
que se presenta por la definición unilateral del alcance de los estudios por parte de
profesionales de una sola disciplina como la geología, la sismología, la hidrología, etc.;
sin tener en cuenta la participación de otros profesionales tales como ingenieros,
sociólogos, economistas, planificadores, etc., que deben contribuir en la definición de los
objetivos para los cuales se llevan a cabo los estudios. Muchos estudios de amenaza no
164
contribuyen en forma significativa a la evaluación del riesgo, debido a que no permiten

cuantificar realmente la factibilidad de ocurrencia del fenómeno. Un ejemplo de lo
anterior son algunos mapas de amenaza volcánica o por deslizamientos, que más bien son
mapas de zonificación de depósitos o de susceptibilidad relativa, debido a que no
cuantifican en términos estocásticos la probabilidad de ocurrencia de un evento
específico durante un período de exposición determinado o debido a que la valoración de
las variables consideradas es altamente subjetiva.
7.3. Análisis de riesgo
El análisis de riesgo y los conceptos de seguridad y confiabilidad, sin duda, han

sido aportes notables de la ingeniería para el estudio de la probabilidad de fallo de un
sistema. Las técnicas de convolución probabilista, los árboles de fallo y la modelización
estocástica han sido utilizados para estudiar problemas complejos donde existe la
interacción de múltiples componentes. Este tipo de enfoques sumados a los conceptos
de fuentes, parámetros y modelos de incertidumbre, han contribuido al entendimiento
del riesgo desde una perspectiva cuantitativa. A este enfoque algunos le han llamado
análisis de riesgo objetivo. Muchos estudios de amenaza se han podido realizar
utilizando el análisis probabilista, lo que ha permitido respaldar estimaciones que de
otra forma podrían calificarse como simples especulaciones o apreciaciones.
Antes de revisar aspectos como la evaluación de la vulnerabilidad y del riesgo
mismo, es necesario hacer claridad acerca del uso de la palabra “riesgo”, la cual en
muchos casos se ha utilizado como sinónimo de “probabilidad”. Para ingenieros y
expertos en estadística la palabra riesgo no es más que otra forma de referirse a la
probabilidad de ocurrencia de un suceso. Por ejemplo, cuando se utiliza como “el
riesgo (i.e. la probabilidad de ocurrencia) de tormenta es del 20%”. Pero para la
mayoría de la gente el suceso tiene otro significado que causa preocupación: la
posibilidad de daño o efectos adversos (Stewart y Melchers 1997). Es decir, tiene más
bien la connotación de “estar en riesgo” o sea de: consecuencias, que es la manera
como se interpreta desde el punto de vista de la industria del seguro. Es importante
indicar que desde la perspectiva de los desastres es aún más amplio su significado, pues
se le asocia además con las “implicaciones” de los daños, lo que hace que la lectura sea
definitivamente más amplia que la que se tiene desde el punto de vista de la ingeniería.
Podría decirse que existen niveles de análisis de riesgo: Primero, cuando se le asocia
con la probabilidad de que sean alcanzados ciertos estados críticos (o límites); segundo,
cuando en adición se estiman las consecuencias de que varios de los estados críticos
sean alcanzados, con sus probabilidades asociadas; y tercero, cuando se analizan,
también, los efectos o implicaciones dentro de un contexto aún más amplio, como la
sociedad o un segmento de la misma. En conclusión el análisis de riesgo puede
entenderse de manera general como el postulado de que el riesgo es el resultado de
relacionar la amenaza y la vulnerabilidad de los elementos expuestos, con el fin de
determinar los posibles efectos y consecuencias sociales, económicas y ambientales
asociadas a uno o varios fenómenos peligrosos. Cambios en uno o más de estos
165
parámetros modifican el riesgo en sí mismo, es decir, el total de pérdidas esperadas y

consecuencias en un área determinada.
7.3.1. Evaluación de la vulnerabilidad
La evaluación de la vulnerabilidad, en rigor, es un estudio de la capacidad de un

elemento o sistema de resistir o absorber el impacto de un suceso que caracteriza una
amenaza. Por lo tanto, se puede diferenciar del análisis de riesgo, desde el punto de
vista de los desastres, en que este último se refiere a la estimación de pérdidas o
consecuencias factibles de acuerdo con el grado de amenaza considerado y con el nivel
de vulnerabilidad existente en los elementos expuestos. La evaluación de
vulnerabilidad desde el punto de vista físico se ha desarrollado notablemente. Su
estudio se ha beneficiado directamente de los aportes conceptuales y del avance
tecnológico de la ingeniería en diversos campos. El estudio analítico y experimental y
la investigación de nuevos modelos y metodologías para la estimación de la posibilidad
de fallo, por una parte, y la confiabilidad y seguridad de sistemas, por otra, ha
contribuido significativamente al estudio de la vulnerabilidad, al menos, desde el punto
de vista físico. Un ejemplo de este avance ha sido el desarrollo de técnicas, hoy
ampliamente conocidas, para la estimación del daño que puede presentarse en un
edificio, o en un conjunto de edificios, o en una infraestructura, si ocurre un terremoto
de una cierta severidad. Esta valoración se realiza con base en la capacidad
sismorresistente de los sistemas en consideración, con diferentes niveles de
aproximación y detalle. Estos enfoques permiten estimar una vulnerabilidad diferencial
según sea la severidad el evento o las características físicas de resistencia del sistema o
del elemento sobre el cual incide.
Ahora bien, en otros casos, la vulnerabilidad no es diferencial o el suceso peligroso
tiene una severidad tal que no es posible una gradación del daño. Es el caso de
avalanchas, o grandes deslizamientos, en los cuales la sola exposición del elemento o
sujeto susceptible ante el fenómeno significa en la práctica una vulnerabilidad física
total. Un análisis de exposición que indique si el elemento puede estar o no dentro del
área de influencia del fenómeno podría ser suficiente para determinar el riesgo,
partiendo de la hipótesis de que el elemento será gravemente dañado si es alcanzado
por la acción del fenómeno.
En consecuencia, la evaluación de la vulnerabilidad es un proceso mediante el cual se
determina el grado de susceptibilidad y predisposición al daño de un elemento o grupo de
elementos expuestos ante una amenaza particular, contribuyendo al conocimiento del
riesgo a través de interacciones de dichos elementos con el ambiente peligroso. Los
elementos expuestos, o en riesgo, son el contexto social y material representado por las
personas y por los recursos y servicios que pueden ser afectados por la manifestación de
un suceso, es decir, las actividades humanas, los sistemas realizados por el hombre, tales
como edificios, líneas vitales o infraestructura, centros de producción, utilidades,
servicios y la gente que los utiliza.
En resumen, la evaluación de la capacidad sismorresistente de edificios o de obras
civiles existentes es un caso ilustrativo de análisis de vulnerabilidad física (Aktan y Ho
166
1990). Lo es también la determinación del nivel de exposición de viviendas y de

infraestructura y su capacidad para soportar una inundación. Por otra parte, la evaluación
de las habilidades y de la capacidad de una comunidad para actuar correctamente ante la
ocurrencia de una erupción volcánica, por ejemplo, corresponde por analogía a un
análisis de vulnerabilidad desde el punto de vista educativo (Cardona 1996/97).
Igualmente, el análisis de la capacidad de reacción de personal de socorro y de la
capacidad hospitalaria ante una demanda masiva de servicios médicos correspondería a
un análisis de vulnerabilidad institucional y funcional para atender un desastre (OPS
1993). Así, la vulnerabilidad, en términos generales, se ha clasificado desde el punto de
vista de su evaluación como de carácter técnico y de carácter social. La primera es
factible de cuantificar en términos físicos y funcionales como, por ejemplo, en daños
físicos potenciales o en posibles perjuicios por la interrupción de la operación de un
servicio. La segunda, usualmente se puede valorar en términos de la falta de resiliencia, o
capacidad de absorber el impacto. Su estimación puede ser cualitativa o relativa, debido a
que está relacionada con aspectos económicos, educativos, culturales, etc., que a menudo
se pueden evaluar mediante índices o indicadores.
Es importante mencionar que las evaluaciones de carácter técnico suelen ser vistas
como ingenuas desde la perspectiva social, debido al enfoque científico reduccionista
que le ha dado la ingeniería a este tipo de estimaciones. Sin embargo, dichas
metodologías en muchos casos han demostrado su utilidad práctica, al menos en casos
particulares. Por otra parte, los ingenieros suelen hacer críticas a los enfoques y análisis
de los investigadores sociales, debido a que sus planteamientos son básicamente
cuestionamientos críticos, en muchos casos tan amplios, que no se concretan en
soluciones o medidas prácticas que orienten la gestión preventiva.
7.3.2. Estimación del riesgo
El riesgo, como ya se mencionó, se obtiene a partir de relacionar la amenaza, o

probabilidad de ocurrencia de un fenómeno de una intensidad específica, con la
vulnerabilidad de los elementos expuestos. Desde el punto de vista físico, el “riesgo
específico” es la pérdida esperada en un período de tiempo y puede ser expresada como
una proporción del valor o coste de reemplazo de los elementos en riesgo. Usualmente,
el riesgo específico se representa en términos de pérdida de vidas, afectados y pérdidas
económicas. Ahora bien, debido a la dificultad que significa estimar el “riesgo total”, o
sea la cuantificación acumulativa del riesgo específico de cada uno de los elementos
expuestos y para cada una de las amenazas, es común que se acepte la evaluación de un
riesgo específico como el representativo para una región. Por ejemplo: el riesgo por
inundación para una cosecha, el riesgo sísmico de un grupo de edificios, el riesgo de las
líneas vitales por deslizamientos, etc.
Ha sido común que el riesgo sea valorado solamente en términos físicos, dado que
la vulnerabilidad social es difícil de evaluar en términos cuantitativos. Esto no significa
que no sea factible analizar la vulnerabilidad en forma relativa o mediante indicadores
o índices, lo que permite proponer “riesgos relativos”, que igualmente permiten la toma
de decisiones y la definición de prioridades de prevención y mitigación. Estos índices
167
de riesgo, en principio, pueden formularse en términos de cargas y resistencias

(demanda y capacidad) como se hace desde el punto de vista físico en la práctica de la
ingeniería. La resistencia describe la habilidad de la población afectada para enfrentar
un evento extremo. Dicha resistencia o capacidad es función de diversos factores tanto
técnicos como no técnicos. Los técnicos, están relacionados con el grado de protección
que ofrecen medidas técnicas estructurales, por ejemplo diques y embalses para la
protección en caso de inundaciones, o construcción competente de edificaciones contra
terremotos, tormentas o inundaciones. Los no técnicos, incluyen capacidades
económicas de la comunidad, la habilidad de la población de auto-apoyarse, la
estructura social y su organización, entre otros. La acción de un fenómeno extremo
representan la carga que actúa sobre el sistema social, lo que involucra dos
componentes: la magnitud o severidad de la carga y el tiempo de su influencia, aspectos
que tienen relevancia tanto en el caso de sucesos súbitos como lentos y que se
relacionan de alguna manera también con el tiempo de recuperación de los elementos
expuestos.
Cuando un suceso intenso se presenta, la carga y la resistencia se confrontan. Si la
resistencia es mayor que la carga, los efectos del fenómeno son disipados y no se
presenta el daño. Si la resistencia es menor, se presenta un fallo; hay desastre. Un
análisis de este tipo de situación puede hacerse en el mismo momento en que se
presenta el fenómeno, lo que permitiría explicar analíticamente a posteriori sus efectos.
Pero con propósitos de planeación es posible hacer este análisis para eventos que se
pueden presentar en el futuro, lo que significa que es necesario pronosticar la carga (su
severidad y tiempo de influencia) y la capacidad o resistencia en ese momento futuro.
Es este el análisis de riesgo: la determinación anticipada de fallo o no fallo. Con fines
de planificación y la definición de medidas de protección las cargas y resistencias
deben, por lo tanto, asociarse con probabilidades; es decir que no deben utilizarse
valores máximos de cargas y resistencias, sino combinaciones de resistencias factibles
y cargas creíbles.
Desde el punto de vista de la gestión del riesgo, el término resistencia corresponde a
un nivel de capacidad o, dicho de una manera inversa, a un grado de vulnerabilidad
crítica, y el término carga corresponde a la acción del fenómeno que representa la
amenaza. La vulnerabilidad crítica es igual a la carga que una comunidad puede
soportar antes de recurrir a un apoyo externo. El desastre se presenta cuando la
amenaza (la carga) supera la vulnerabilidad crítica. Esta heurística de la ingeniería es
poderosa e ilustra que el riesgo podría expresarse en parámetros numéricos
unidimensionales, lo que facilita, por ejemplo, el diseñar índices o indicadores como ya
se mencionó. El Apéndice VI presenta una metodología de evaluación del riesgo desde
una perspectiva holística, utilizando índices o indicadores.
Ahora bien, en el contexto de la planificación del desarrollo y el ordenamiento
territorial es necesario comparar la carga y la vulnerabilidad crítica en función del
tiempo, pues estos dos aspectos no son invariantes. La vulnerabilidad esta constituida
por múltiples componentes y depende de diversos factores, como la fragilidad física de
la comunidad, su fragilidad social y su resiliencia. La falta de resiliencia, es un factor
de vulnerabilidad y un determinante importante del tiempo de recuperación.
168
En síntesis, para realizar un análisis de riesgo se deben seguir tres pasos: estimar la
amenaza o peligro, evaluar la vulnerabilidad y llevar a cabo la estimación del riesgo
como resultado de relacionar los dos parámetros anteriores (Taylor et al. 1998). Cambios
en uno o los dos parámetros modifican el riesgo en sí mismo.
Ahora bien, una vez valorado el riesgo y teniendo en cuenta que no es posible
reducirlo en su totalidad, para efectos de planificación, protección y diseño de obras de
infraestructura ha sido común que se defina un nivel de “riesgo aceptable”. El riesgo
aceptable, en general, son las posibles consecuencias sociales, económicas y
ambientales que, implícita o explícitamente, una sociedad o un segmento de la misma
asume o tolera, por considerar que son poco factibles y, usualmente, a cambio de un
beneficio inmediato. Desde el punto de vista técnico, corresponde a un valor de
probabilidad de unas consecuencias dentro de un período de tiempo, que se considera
admisible para determinar las mínimas exigencias o requisitos seguridad, con fines de
protección y planificación ante posibles fenómenos peligrosos.
Algunos autores distinguen entre riesgo “aceptable” y “tolerable”, indicando que un
riesgo que es tolerable podría no ser aceptable. Un riesgo puede ser tolerable cuando el
beneficio de convivir con él parece que excede el perjuicio que representa o porque
existe la confianza de que puede ser controlado apropiadamente. Tolerar un riesgo no
significa que este sea despreciable o que se pueda ignorar, sino más bien que es algo
que se debe estar revisando y se debe reducir en la medida de las posibilidades. Para
evitar confusiones en la terminología, en general, se asume que la definición de riesgo
aceptable incluye la definición de riesgo tolerable, es decir que un riesgo aceptable
también es tolerable. Es importante subrayar que una “evaluación” o estimación del
riesgo tiene implícito que el análisis del mismo se realiza teniendo como referente un
criterio de aceptabilidad, es decir tiene implícito que el análisis se realiza cotejando sus
resultados con respecto a un valor definido. En definitiva, una análisis de riesgo se
realiza solamente si se percibe que existe la necesidad de hacerlo.
Al igual que la amenaza, el riesgo también puede plasmarse en mapas. Estos mapas
pueden ser, dependiendo de la naturaleza de la amenaza, probabilistas o deterministas. En
este último caso, los mapas de riesgo representan un “escenario”, o sea la distribución
espacial de los efectos potenciales que puede causar un suceso de una intensidad definida
sobre un área geográfica, de acuerdo con el grado de vulnerabilidad de los elementos que
componen el medio expuesto. Estos mapas, no sólo son de fundamental importancia para
la planificación de la intervención de la amenaza o la vulnerabilidad, sino también para la
elaboración de los planes de contingencia que los organismos operativos de respuesta
deben realizar durante la etapa de preparativos para emergencias. Es importante observar
que un plan operativo elaborado con base en un mapa de riesgo puede ser mucho más
eficiente que si se realiza sin conocer dicho escenario, dado que un mapa de riesgo
permite definir procedimientos de respuesta más precisos para atender a la población en
caso de desastre.
7.4. Probabilidad e incertidumbre
Evaluar pérdidas futuras es algo incierto, razón por la cual ha sido usual que se
169
recurra a alguna técnica probabilista para la realización de un estudio de esta naturaleza.

Los riesgos usualmente se expresan en pérdidas medias de dinero o de vidas por año, sin
embargo debido a que sucesos de gran intensidad son hechos muy raros, las pérdidas
medias para este tipo de sucesos, tan poco frecuentes, pueden no dar una imagen
representativa de las grandes pérdidas que podrían estar asociadas a los mismos. Algunos
argumentan que este tipo de situación pone en entredicho el análisis de riesgo, porque en
esos casos el riesgo es el producto de un número muy grande –las consecuencias– por un
número muy pequeño –la probabilidad–. Sin embargo, no hay que dejar de tener presente
que lo que realmente importa es cómo utilizar la información obtenida para la toma de
decisiones. De ahí la importancia de pensar en el impacto potencial de las consecuencias.
Esta dificultad algunos la resuelven determinando para un límite de pérdida la
probabilidad de que éste sea igualado o sobrepasado. Un ejemplo puede ser la
probabilidad de que el coste de los daños y reparaciones en un sitio sobrepase una cifra,
digamos de un millón de dólares, como consecuencia de por lo menos un suceso en los
próximos cincuenta años. Este límite podría también expresarse en términos de víctimas
humanas o de fallos en los edificios o de impacto social en general.
De lo anterior se desprende que el concepto de riesgo “objetivo” propuesto por
muchos autores relacionados con enfoques basados en técnicas de probabilidad y
confiabilidad, para diferenciarlo del riesgo “percibido” o subjetivo, debe dársele su
debido valor sin dejar de reconocer sus limitaciones. Para algunos la distinción entre
riesgo objetivo y subjetivo no es afortunada. Incluso, consideran que algunas de estas
técnicas que se consideran como objetivas pueden no ser realistas y significativas, aunque
por su elegancia pueden dar la impresión de autoridad y precisión. La estimación
probabilista, en cualquier caso, es incompleta y la naturaleza del riesgo es muy compleja,
lo que hace que dependa de factores que no son fáciles de cuantificar. El argumento de
que los resultados del análisis de riesgo objetivo son “racionales” es simplista e irreal. La
mayoría de los parámetros que se consideran objetivos son en realidad subjetivos en
algún grado. El presumir de objetividad denigrando de alguna manera de la subjetividad
es innecesario, más cuando la subjetividad per se no debe ser motivo de objeción.
Además, desconocer la subjetividad en el análisis de riesgo desde el punto de vista
técnico es potencialmente peligroso. La crítica principal a este tipo de visión del riesgo es
que debido a que el esfuerzo se concentra en valorar aspectos cuantificables, en muchas
ocasiones se pierde la atención sobre consideraciones igualmente importantes como la
posible intervención de los procesos generadores del riesgo –y sus cambios sociales
asociados– o la distribución de costos, perjuicios y beneficios de manera equitativa, entre
otras (Reid 1992).
7.4.1. Relación coste y beneficio
Una metodología ampliamente utilizada en los países desarrollados para la

determinación indirecta del nivel de riesgo y reiterativamente planteada en muchos
artículos técnicos, es el análisis de coste y beneficio, en el cual se relaciona la inversión
en seguridad con el potencial daño de las infraestructuras y el peligro para la vida. En
áreas altamente propensas, en donde ocurren con frecuencia sucesos de dimensiones
170
moderadas, cualquier aumento en los costes de prevención-mitigación se verá

compensado por la reducción en los costes de los daños que se presentan. Sin embargo,
en áreas menos propensas o que no involucran grandes inversiones económicas
amenazadas, los requisitos de reducción de riesgos se pueden justificar sólo en términos
de seguridad para la vida, pues los ahorros esperados en daños por sucesos que ocurren
con muy poca frecuencia no son lo suficientemente cuantiosos para justificar un aumento
en los costes de la prevención-mitigación. Esta circunstancia ocurre particularmente en
los países pobres, donde el análisis de coste y beneficio en términos económicos no es
una buena metodología para argumentar las bondades de la prevención-mitigación. En
estos casos el costo social debe ser el que orienta la toma de decisiones.
Aunque parezca ilógico, pero tal vez entendible, la sociedad parece que le causa más
preocupación un evento “desastroso” que afecte muchas personas que una serie de
sucesos menores que acumulativamente causen daños a un número similar de personas.
A esto se le conoce como la “aversión al riesgo” (Stewart y Melchers 1997). En otras
palabras, riesgos que resultan de la frecuente ocurrencia de un número menor de
fatalidades tienden a generar menos aversión que hechos poco frecuentes pero con
grandes impactos; aunque la suma de las fatalidades de ambas causas sea comparable. De
lo anterior se ha podido concluir que la percepción del riesgo no es lineal o simplemente
existen otros valores que son muy importantes para la sociedad, tales como los costes
ecológicos y los costes económicos directos e indirectos relacionados con el suceso. Para
el público en general no es desconocido que el número de muertes causadas por
accidentes de tránsito supera ampliamente al causado por terremotos, erupciones
volcánicas u otros fenómenos similares. En países desarrollados, donde existe una alta
resiliencia, o capacidad de recuperación y de respuesta de las comunidades, los sucesos
menores o moderados frecuentes no causan el mismo efecto que en los países en
desarrollo, donde la resiliencia es muy baja. La continua manifestación de sucesos
menores o moderados en estos países debilita paulatinamente las comunidades y agrava
sus condiciones de desarrollo y seguridad; esto implica un necesario cambio en el
enfoque del problema dependiendo del contexto.
Se sabe que la aplicación de medidas preventivas no garantiza una seguridad del
100% de que no se produzcan consecuencias, razón por la cual el riesgo no puede
eliminarse totalmente. Su valor, por pequeño que éste sea, nunca será nulo, por lo que
siempre existe un límite hasta el cual se considera que el riesgo es controlable y a partir
del cual no se justifica económica o socialmente aplicar medidas preventivas. A todo
valor que supere dicho límite se le cataloga como riesgo incontrolable. Por ejemplo, las
obras de ingeniería que se realizan para impedir o controlar ciertos fenómenos, siempre
han sido diseñadas para soportar como máximo un suceso cuya probabilidad de
ocurrencia se considera lo suficientemente baja, para que la obra pueda ser efectiva en la
gran mayoría de los casos, es decir, para los sucesos más frecuentes. Lo que significa que
se admite que pueden ocurrir sucesos poco probables que podrían no ser controlados y
para los que resultaría injustificado realizar inversiones mayores.
A partir de estos enfoques, las decisiones se adoptan mediante procesos
administrativos y judiciales. Al proponer y sancionar leyes, los cuerpos legislativos han
demostrado cada vez mayor interés en los estudios técnicos, como es el caso de los
171
códigos de construcción que tienen implícito o explícito un nivel de seguridad. Sin

embargo, en general estos cuerpos legislativos ponen de manifiesto que no desean verse
obligados a tomar decisiones a partir de los resultados de dichos estudios; esto es
comprensible, puesto que cualquier administrador o legislador duda en respaldar
explícitamente como aceptable cualquier riesgo que no sea cero. En ultima instancia, los
legisladores y los administradores se guían por sus propias perspectivas y, en el mejor de
los casos, por los deseos de la sociedad.
7.4.2. Resolución de los estudios
De los apartes anteriores se puede concluir que la evaluación de la amenaza, en

particular, puede ser un insumo fundamental para el ordenamiento territorial o la
planeación física, especialmente cuando se trata de determinar la aptitud ambiental de
posibles zonas de expansión urbana o de localización de nueva infraestructura. Sin
embargo, dicha evaluación es sólo una etapa para la determinación del riesgo; estimación
que se requiere necesariamente para la definición y aplicación de medidas de prevención-
mitigación, debidamente justificadas en términos sociales y económicos dentro de la
planeación física y sectorial.
Debido a que no existen criterios unificados para este tipo de evaluaciones, no es raro
encontrar metodologías diversas, muchas de ellas altamente cualitativas o de alcance
parcial. Por esta razón, por ejemplo, es más común encontrar estudios acerca de
amenazas que estudios acerca de riesgos, o estudios de amenaza que no son consistentes
con el nivel de resolución posible de aplicar en los análisis de vulnerabilidad. Situación
que se presenta por la definición unilateral del alcance de los estudios por parte de
profesionales de una sola disciplina como la geología, la sismología, la hidrología, etc.;
sin tener en cuenta la participación de otros profesionales tales como ingenieros,
sociólogos, economistas, planificadores, etc., que deben contribuir en la definición de los
objetivos para los cuales se llevan a cabo los estudios. Muchos estudios de amenaza no
contribuyen en forma significativa al análisis de riesgo, debido a que no permiten
cuantificar realmente la factibilidad de ocurrencia del fenómeno. Un ejemplo de lo
anterior son algunos mapas de amenaza volcánica o por deslizamientos, que más bien son
mapas de zonificación de depósitos o de susceptibilidad relativa, debido a que no
cuantifican la probabilidad de que un suceso específico se manifieste durante un período
de determinado o debido a que la valoración de las variables del fenómeno es muy
subjetiva. En general, el alcance de los estudios y el tipo de metodología para la
evaluación de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo dependen de:
a) La escala del espacio geográfico involucrado;
b) El tipo de decisiones de mitigación que se esperan tomar;
c) La información disponible, factible y justificable de conseguir;
d) La importancia económica y social de los elementos expuestos; y
e) La consistencia entre los niveles de resolución posibles de obtener en cada etapa
de la evaluación.
172
Es importante mencionar que herramientas como los sistemas de información

geográfica SIG pueden facilitar la elaboración de mapas. Sin embargo, estas herramientas
no son la panacea, puesto que previamente es necesario haber concebido adecuadamente
la metodología para la evaluación. Por otra parte, no siempre es necesario utilizar mapas;
métodos como los empleados para la evaluación de impactos ambientales, tales como
listas de comprobación, matrices, redes, análisis de coste/efectividad/beneficio y
modelizaciones multidimensionales podrían adaptarse para la estimación de la amenaza,
vulnerabilidad y el riesgo.
De lo aquí tratado se puede concluir que la naturaleza de los riesgos es muy compleja
y su percepción (y aceptabilidad) depende de muchos factores. El análisis de riesgo no es
una disciplina y es un campo de interés de múltiples especialistas relacionados con la
física, la ingeniería, la estadística, la economía, los aspectos sociales y la planificación,
entre otros. No obstante, una teoría unificada del análisis del riesgo no ha sido
desarrollada; por el contrario, se caracteriza por la falta de acuerdo en principios
fundamentales y muchas de sus orientaciones se basan es supuestos no verificados. Para
muchos autores es una ciencia inmadura. La literatura sobre el tema es extensa y se
amplía rápidamente, reflejando un trabajo diverso y fragmentado, principalmente dirigido
al estudio de aplicaciones particulares y detalles cuyas conclusiones reflejan sesgos
particularmente tecnológicos (Reid 1992). En síntesis, a pesar del avance aquí descrito de
las técnicas de evaluación, existen serios interrogantes acerca de la efectividad de las
metodologías para la cuantificación del riesgo tal como se ha venido haciendo hasta
ahora. Salvo algunas excepciones y esfuerzos dispersos o puntuales, no se han dado
pasos decididos para lograr una formulación y modelización integral o completa del
riesgo que además facilite la toma de decisiones y contribuya a la gestión efectiva del
riesgo por parte de las autoridades y las comunidades, que son los actores fundamentales
para lograr una actitud preventiva ante los fenómenos peligrosos.
7.5. Limitaciones y perspectivas
Los desastres son un problema en aumento; el impacto de los fenómenos naturales o

socio-naturales es cada vez mayor debido a los estilos o modelos de desarrollo
imperantes en muchos países. El crecimiento demográfico y los procesos de
urbanización, las tendencias en la ocupación del territorio, el proceso de
empobrecimiento de importantes segmentos de la población, la utilización de sistemas
organizacionales inadecuados y la presión sobre los recursos naturales, han hecho
aumentar en forma continua la vulnerabilidad de los asentamientos frente a una amplia
diversidad de peligros naturales. En general, los esfuerzos de los países al respecto se han
dirigido principalmente a fortalecer el estudio de las amenazas naturales y a proponer
soluciones técnicas, sin que hasta el momento se hayan logrado avances significativos en
el sentido de que estas soluciones sean social, cultural o económicamente aplicables o
apropiadas. Aunque se han logrado avances importantes desde el punto de vista técnico,
muchas de las soluciones propuestas bajo este enfoque a menudo no han podido ser
aplicadas en la realidad, debido a la restricción en los recursos disponibles y a la
ignorancia de las racionalidades locales que permiten un manejo tecnológico alternativo
173
de los mismos. En ocasiones, las soluciones son rechazadas por las poblaciones debido a
que no corresponden a su propia lectura del riesgo o a su imaginario acerca de los
desastres.
Los llamados desastres naturales deberían ser entendidos como problemas aún no
resueltos del desarrollo, en el sentido de que no son sucesos de la naturaleza per se sino
más bien situaciones que resultan de la relación entre lo natural y la organización y
estructura de la sociedad. Las políticas de desarrollo urbano y regional, además de las
políticas económicas y sociales sectoriales en general no tienen en cuenta la problemática
del riesgo y en ocasiones están agudizando la vulnerabilidad. En pocos casos los
conceptos de prevención y mitigación han sido debidamente considerados en la
planificación del desarrollo de los países pobres.
Numerosos países han establecido organismos o sistemas gubernamentales para la
reducción de riesgos y preparativos para desastres que no han logrado resultados
efectivos, debido a la falta de voluntad política y a que su enfoque se ha dirigido
fundamentalmente hacia la respuesta y socorro en caso de emergencia y no hacia
ejecución en forma sistemática y orgánica de acciones de prevención y mitigación. Estos
organismos, en su mayoría, obedecen a modelos centralizados que no incorporan en
forma adecuada los niveles locales del poder, como son los gobiernos municipales, ni las
organizaciones comunitarias u otras manifestaciones de la sociedad civil.
Dentro del contexto del Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres
DIRDN, durante los años 90, se promovió de manera explícita, que la prevención de
desastres debe ser una estrategia fundamental para el desarrollo sostenible (Kreimer y
Munasinghe 1991/92; Fundación Alemana para el Desarrollo Internacional 94). Sin
embargo, a pesar de los esfuerzos, subsisten notables vacíos en la gestión preventiva y en
la debida articulación entre las actividades de prevención y mitigación de riesgos con las
de la gestión y protección del medio ambiente; aunque sea evidente que para
compatibilizar el ecosistema natural y la sociedad que lo ocupa y explota, es necesario
dosificar y orientar la acción del hombre sobre el medio ambiente y viceversa.
La iniciativa del DIRDN tuvo la virtud, no obstante, de despertar la atención y el
interés de un amplio número de países, organismos internacionales y agencias donantes
en la temática de los desastres. Como producto de esta iniciativa, diversos gobiernos,
organizaciones e instituciones en el mundo impulsaron proyectos y programas que han
empezado a dar algunos resultados positivos en campos como el de la salud y la
educación y en la reducción de la vulnerabilidad de la infraestructura productiva; así
como en la formación de instituciones de carácter nacional y subregional y en la
producción y difusión de información técnico-científica. Queda la preocupación de lo que
está por venir, pues estos avances son tímidos y exiguos frente al empeoramiento de las
condiciones y factores que favorecen la ocurrencia cada vez más frecuente y más severa
de posibles desastres.
174
CAPÍTULO 8
PERCEPCIÓN DEL RIESGO
8.1. Percepción psicológica y social
A pesar de los esfuerzos de los especialistas de diferentes disciplinas para estimar o

valorar el riesgo, cualquiera que sea el enfoque de concepción del riesgo que se tenga,
es necesario tener un referente para efectos de estimar cuándo unas consecuencias
ambientales, económicas o sociales pueden considerarse graves, importantes o
insignificantes y si son o no aceptables por quien tiene la posibilidad de sufrirlas o
afrontarlas (Douglas 1985). Al respecto, la percepción del riesgo ha sido uno de los
aspectos de mayor relevancia, razón por la cual éste ha sido un campo de estudio de
especial interés desde los años 50 y en particularmente de la psicología aplicada en los
últimos 30 años.
Uno de los temas centrales de la percepción del riesgo ha sido el concepto de
“probabilidad psicológica” o subjetiva, que se diferencia de otros dos tipos de
probabilidad, a las que se les ha denominado como clásica y de frecuencia relativa, y
que los matemáticos denominan como “probabilidad objetiva”. La probabilidad
subjetiva o personal ha sido, no obstante, íntimamente identificada con la escuela de
estadística Bayesiana, que enfatiza la probabilidad como el grado de confianza o grado
de creencia que tiene una persona en la ocurrencia de un suceso. Esta visión se refiere
más a una actitud o comportamiento que a un concepto empírico y es más el resultado
de un estado del conocimiento individual acerca del mundo que de una propiedad
objetiva de el mundo. Por lo tanto, la probabilidad subjetiva de cualquier suceso puede
variar legítimamente a través de los individuos como una función de su propio
conocimiento de dicho suceso (Pidgeon 1992).
El intento de medir la probabilidad subjetiva ha llevado a interesantes controversias.
La posibilidad de que las personas intenten maximizar o actualizar sus probabilidades
personales en línea con el teorema de Bayes, con fines de toma de decisiones, ha
conducido a diversidad de experimentos. Sus resultados indican que las personas han
sido coherentes, desde este enfoque, cuando enfrentan situaciones simples de
probabilidad y de toma de decisiones. Sin embargo, en los años 70 se encontraron
muchos casos que indican que la visión de los individuos más que ser una imperfecta
maximización o intuitividad Bayesiana, podría en efecto no ser Bayesiana en forma
alguna. Otras propuestas indican que las personas para enfrentar decisiones en
ambientes complejos construyen una representación cognitiva simplificada del mundo
que les facilita a través de reglas de escogencia simples, o heurística, decisiones
funcionales en el contexto de dicha representación. Reglas como el “principio de
satisfacción” o el “principio de la dominancia”, en los cuales una decisión puede
resultar de la primera opción que satisfaga una serie básica de criterios, pueden ser más
175
factibles que llevar a cabo una maximización a través de la totalidad de opciones

disponibles. Desafortunadamente, aunque el uso de tales estrategias simplificadas a
menudo pueden conducir a respuestas óptimas y eficientes, en ciertas circunstancias,
como en el caso del riesgo, pueden dar como resultado severos y sistemáticos errores o
sesgos (Tversky y Kehneman 1974).
En el caso de la percepción del riesgo ante ciertos fenómenos naturales o de origen
antrópico, usualmente las personas tienen una noción bastante incompleta o
fragmentada del mismo, razón por la cual desde la perspectiva técnica algunos
investigadores consideran inadecuado definir el referente o nivel de riesgo aceptable de
una sociedad sólo con base en la valoración o percepción de los individuos o de la
comunidad en general. Eventos poco probables pero sensacionales tienden a ser
percibidos como más peligrosos que eventos más frecuentes y poco reconocidos. Sin
embargo, en general, como resultado de la aversión “natural” al riesgo, las personas
tienden más a subestimar el riesgo que a sobredimensionarlo, con excepción de casos
en los que el perfil psicológico favorece una actitud fatalista. Afirmaciones o creencias
de que el riesgo es “para los demás” son muy comunes, sin discernir que al hacer tal
afirmación o tener tal creencia también se es parte de “los demás de los demás...”.
Estudios socio-psicológicos indican que el contagio de SIDA no sólo ocurre por
ignorancia total acerca de esta pandemia sino por la creencia incauta de que el riesgo no
existe o es muy bajo. No obstante, algunos especialistas de las ciencias sociales
consideran un atropello o, al menos, inadecuado que las autoridades gubernamentales
definan el nivel de riesgo aceptable, formalmente o no, de una comunidad sin
consultarla debidamente. Lo cierto es que las normativas de seguridad, los códigos de
construcción, las regulaciones del suelo, entre otros, con base en recomendaciones de
expertos de las ciencias naturales y aplicadas, involucran o determinan “un riesgo
aceptable” al definir unos parámetros mínimos de exigencia para los cuales se debe, por
ejemplo, llevar a cabo el diseño de los edificios. Así, durante la vida útil de los mismos
éstos deben cumplir con seguridad y de manera confiable con la función para la cual se
les ha construido. Se incluyen en este caso: eventualidades o fuerzas extraordinarias,
como las causadas por terremotos, lo que implica estimar ante qué severidad sísmica y
con qué características estructurales debe diseñarse. Lo común, es que la población en
estos casos desconoce los niveles de severidad sísmica exigidos en los códigos de
construcción, los cuales están asociados con un nivel de riesgo aceptable. Igualmente,
la comunidad desconoce que estos parámetros están definidos por normas de seguridad
que están, en algunas ocasiones, respaldadas formalmente por leyes definidas por
cuerpos legislativos. Esto significa, en sistemas democráticos, que han sido aprobadas
por personas elegidas por la población para asumir en nombre de la comunidad
decisiones de toda la colectividad. De esta manera, el nivel de riesgo aceptable se
supone que es una decisión de la sociedad y básicamente se establece para prescribir un
nivel mínimo de protección de la comunidad y para establecer un umbral a partir del
cual se libera de la responsabilidad de los profesionales que realizan el diseño para los
ciudadanos comunes y corrientes.
Se han realizado estudios acerca del proceso de toma de decisiones y se sabe que la
decisión de implantar medidas de reducción de riesgos puede ocurrir a nivel personal,
176
Percepción del Riesgo
organizacional o gubernamental; decisión, que es diferente en cada caso debido a que el

contexto es distinto. La evidencia científica, además preocupante, indica que las
personas típicamente no son conscientes de los riesgos a los que están sometidas;
subestiman los que reconocen y sobreestiman la capacidad que tienen para enfrentarlos.
A menudo, la gente culpa a otros por sus pérdidas, no utiliza las estrategias preventivas
disponibles y confía demasiado en la ayuda humanitaria cuando las necesidades la
exigen (Mileti 1999). Ahora bien, la no adopción de medidas preventivas puede ser
totalmente racional, en particular cuando existen limitaciones económicas, pero es muy
común que la gente y las organizaciones con recursos suficientes escoja, igualmente, no
protegerse a sí misma contra sucesos de alta probabilidad de ocurrencia. Se sabe que las
decisiones de adoptar o no una actitud preventiva están relacionadas con muchos otros
procesos de decisión. En el caso de las personas, es muy frecuente que las situaciones
de riesgo se estimen de manera imperfecta, parece que existe una falta de visión y
coherencia en relación con las preferencias presentes y futuras. Es común que se
planifique sólo para el futuro inmediato y que se pronostique o se prevea el futuro,
principalmente, con base en el pasado reciente. Varios modelos desde diferentes
disciplinas han tratado de explicar la toma de decisiones a nivel individual y colectivo.
Se han formulado propuestas que se fundamentan en la subvaloración de los beneficios
sociales, o que se basan en la teoría clásica de la utilidad; también, hay estudios desde
el punto de vista heurístico o basados en las expectativas sociales y el hábito. A nivel
gubernamental, se ha encontrado que el temor de responsabilidades posteriores, en lo
local, ha influenciado la decisión, pero se conoce poco acerca de la credibilidad que
tienen los tomadores de decisiones en los especialistas y sus modelos de análisis y
estimación del riesgo. En el nivel regional o nacional se ha podido identificar con
claridad que el tema no se percibe como un tema realmente importante.
Excepto valores cuantitativos proporcionados por algunos cuerpos legislativos del
oeste de los Estados Unidos, se puede decir que en la práctica no existen leyes que
establezcan un valor de riesgo aceptable en forma directa. El saber cuanta seguridad es
una seguridad suficiente es un tema que suscita controversia, pero este “valor” de
alguna manera se encuentra implícito en decretos reglamentarios o normativas técnicas
derivadas de una ley marco. No obstante, este valor se entiende como el que la
comunidad esta dispuesta asumir a cambio de determinada tasa o nivel de beneficios,
que en la mayoría de los casos corresponde al ahorro o valor económico que se deja de
pagar en caso de tener un nivel de seguridad por encima del normado y que podría
interpretarse como una “exageración”. Este concepto también viene ilustrado, por
ejemplo, por la decisión de algunas comunidades de países desarrollados de aceptar la
posible pérdida de una cosecha al utilizar, para la agricultura, una zona aledaña al cauce
de un río, una vez conocido el mapa de tránsito de crecientes o de inundaciones. Esta
decisión puede tomarse debido a que dicha pérdida puede resultar menos perjudicial
que desaprovechar la capacidad productiva del área potencialmente afectable por la
inundación. En este caso la decisión depende de la recurrencia y de la severidad de las
inundaciones esperadas en la zona y de la capacidad de recuperación del suelo
productivo. Desafortunadamente, este tipo de decisión no se puede tomar de la misma
manera en los países en desarrollo. Usualmente se desconoce el nivel de amenaza y,
177
aunque en muchos casos puede intuirse, por problemas de tenencia de la tierra no existe
la posibilidad de que las comunidades involucradas tomen adecuadamente este tipo de
decisiones. La realidad indica que por falta de alternativas las comunidades más pobres
asumen consciente o inconscientemente en forma total el peligro y se ubican en las
zonas de mayor amenaza no sólo para explotar el suelo sino incluso para vivir allí. Por
esta razón, desde la perspectiva social se cuestiona el concepto de riesgo aceptable y se
plantea que más bien debería existir un nivel de “riesgo inaceptable”, que oriente las
prioridades de intervención y reducción del mismo por parte del Estado.
8.2. Aceptabilidad del riesgo
En general, de manera implícita, en la planificación y en el diseño de proyectos de

ingeniería, ha sido común utilizar un nivel de riesgo aceptable, herencia de los estudios
técnicos de análisis de riesgo basados en la teoría de probabilidades, con el fin de lograr
un grado de protección y seguridad que justifique una inversión teniendo en cuenta
como referencia la vida útil de la obra. Para ello se utilizan factores de seguridad que en
términos probabilistas cubren “razonablemente” la incertidumbre de la posible
severidad de las acciones externas (amenazas), la imprecisión de los modelos analíticos
y la aproximación de las hipótesis de análisis y diseño.
Se han llevado a cabo muchas investigaciones para evaluar cual es el riesgo que
puede considerarse como “razonable”, “factible” o “aceptable”. Estadísticas de
mortalidad realizadas por Kletz (1982) indican que una persona corre el mismo riesgo de
morir en las siguientes situaciones: recorriendo 6500 km en automóvil, fumando 100
cigarrillos diarios, haciendo alpinismo durante dos horas, trabajando en la industria
química durante un año, o siendo simplemente una persona de sesenta años durante
treinta y seis horas. Otro análisis realizado por el mismo profesor inglés indica que si
fuera posible eliminar todas las otras causas de muerte, la esperanza media de vida sería
de 6000 años para un trabajador en una siderúrgica, 300 años para el conductor de una
moto y 10 000 millones de años si se considerara como única causa posible de muerte el
ser alcanzado por un rayo. Teniendo en cuenta la causa, Starr (1969) propuso diferenciar
el riesgo a morir por actividades voluntarias del asociado con actividades involuntarias.
El primero se refiere a situaciones a las cuales un individuo se expone más o menos
conscientemente, como, por ejemplo, conducir un automóvil, fumar, viajar en un avión
comercial, practicar un deporte, etc. Este riesgo se calcula que puede ser del orden de 100
muertes por millón de personas anualmente. En el segundo, los individuos están sujetos a
él sin tener un control razonable sobre el mismo, razón por la que los criterios y las
opciones de protección no son definidos por los individuos afectados sino por una
autoridad competente o un cuerpo controlador según las presiones de la sociedad. Según
el estudio de Starr (1969), en los países desarrollados la comunidad desea que los riesgos
involuntarios, tales como los desastres, sean alrededor de 100 a 10 000 veces menores
que los voluntarios. Es decir, que para una catástrofe el número de muertes podría estar
entre 1 y 0.01 por millón de personas expuestas anualmente. Algunos países
desarrollados han utilizado este tipo de estudios para definir el nivel de seguridad que
178
deben ofrecer ciertas infraestructuras, como las presas, ante las amenazas a las que están
expuestas.
Diversos investigadores han mejorado los métodos estadísticos usados con el fin de
determinar el nivel de seguridad y confiabilidad en los códigos de construcción
(Cornell 1969; Hasofer y Lind 1974; Galambos y Ellingwood 1986; Galambos 1992).
Estos autores han definido el margen de seguridad, Y, como la diferencia entre la
resistencia (capacidad) de un elemento y la carga aplicada sobre el (demanda). A la
relación del valor medio de Y y su desviación estándar le han denominado el índice de
confiabilidad, β (o el inverso del coeficiente de variación de Y). De esta manera, la
probabilidad de que cualquier elemento particular de una estructura sea sobreesforzado
durante su vida útil es una función de β y de la distribución de Y. La forma de esa
distribución es típicamente difícil de determinar, sin embargo, si al menos se conoce β
ya se tiene una medida relativa de seguridad. Galambos y Ellingwood encontraron que
β en edificios existentes para cargas en condiciones no sísmicas varía entre 3.0 y 4.0. Si
Y obedeciera a una distribución normal, estos valores podrían corresponder a las
probabilidades de fallo entre 1.3*10-3 y 3.2*10-5 por elemento estructural durante una
vida de diseño de 50 años. Ellos recomiendan para cargas sísmicas un β de 1.75,
equivalente (asumiendo una distribución normal) a una probabilidad del orden de 0.04
de que el elemento sea sobreesforzado por el sismo de diseño. Este índice de
confiabilidad β se refiere al fallo típicamente definido en el contexto de las cargas
sísmicas como una fractura, más que una plastificación o cedencia. El sobreesfuerzo de
un componente individual es considerado como un daño peligroso para la vida, pero no
es equivalente a la probabilidad de víctimas per se. Hay otras formas de estimar el
riesgo de muerte, el cual después de todo es el punto de interés. El bajo valor de β para
cargas sísmicas se debe al alto costo relativo que, en relación con otras cargas, significa
llevar a cabo el diseño de un edificio para resistir terremotos sin daño y a que es posible
conseguir un mayor factor seguridad contra el colapso usando un detallado dúctil
(Porter et al. 1998).
Las normas NEHRP de los Estados Unidos (BSSC, 1991) toleran los siguientes
niveles de riesgo en un edificio, dado el sismo de diseño: 1% de probabilidad de daño
peligroso para la vida, 0.1% de probabilidad de colapso y 0.01% de probabilidad que
cualquier ocupante pierda la vida por el daño estructural ocurrido. El riesgo anual para
una persona de morir por un terremoto equivale aproximadamente a una probabilidad
de 1.0*10-6. Para un ocupante de un edificio de oficinas, es decir expuesto 45 horas a la
semana, o sea el 27% del tiempo, el riesgo es 0.28*10-6 por año. Este riesgo es asociado
sólo al colapso estructural y no tiene en cuenta otras causas de peligro que se puede
presentar por un sismo; como incendios por ejemplo.
Es importante destacar que en regiones de baja sismicidad algunos códigos han
empezado a considerar intervalos de retorno más largos que 475 año para el sismo de
diseño. Este período es muy corto para capturar el alto potencial de víctimas en
regiones de baja o moderada sismicidad, pero donde existe un potencial importante de
que se presenten terremotos catastróficos. Como resultado, el criterio de diseño basado
179
en un sismo de 475 años de período de retorno puede ser inapropiado en muchas

regiones de baja sismicidad.
No hay un consenso general en una medida para evaluar el riesgo sísmico
aceptable. Wiggins (1978) propuso en un enfoque en términos de costo óptimo para su
utilización en códigos sísmicos. Encontró que dos criterios, que son esencialmente
paralelos, se pueden proponer para reducir daños y víctimas por terremoto. Evaluó el
costo (construcción más daño por sismo y víctimas) como una función del nivel de
riesgo deseable. Estándares de construcción menos rigurosos producen costos bajos de
construcción y más alto daño sísmico; estándares más exigentes reducen los costos de
eventuales terremotos y de víctimas, pero a un mayor costo de construcción. El nivel de
riesgo óptimo por costos es aquel que conduce a los costos totales más bajos. Encontró
que para las normas del Oeste norteamericano el nivel de riesgo anual óptimo es de
US$ 1 por cada US$ 10,000 expuestos (es decir una tasa de pérdida anual de 0.00001)
y de 1 persona por cada 1 000 000 de personas expuestas.
Usualmente en estos enfoques se ignora la severidad del evento en términos del
número de personas que mueren. La figura 8.1 presenta la perspectiva de Helm (1996)
desarrollada para Nueva Zelanda. Este método compara la frecuencia y el número de
muertes por accidentes industriales y de otra índole. Se utiliza la expresión riesgo
tolerable porque literalmente hablando las muertes no son aceptables. Helm encontró
una relación lineal inversa entre severidad y la “tolerancia”: 100 fatalidades con una
probabilidad anual de 10-5 son igualmente tolerables como 1000 fatalidades con una
probabilidad de 10-6.
Figura 8.1 : Riesgo tolerable como una función de la severidad (Helm, 1996)
Con base en esta observación se propone que el riesgo se divida en cuatro regiones:
a) Intolerable. Corresponde a la región donde la alta frecuencia de sucesos y severidad
de sus consecuencias exceden la aceptabilidad local del número de muertos por
180
accidentes industriales u eventos similares. En esta región, “el riesgo no puede ser
justificado excepto en circunstancias extraordinarias”
b) Posiblemente injustificable. El riesgo es “tolerable sólo si su reducción no es
práctica o si su costo es desproporcionado en relación con el mejoramiento
logrado”. Esta región es la parte alta de una franja a la cual se le denomina ALARP
(as low as rasonably posible), que significa que el riesgo es tolerado en la medida
que se toman medidas prácticas razonables para reducirlo.
c) Región baja de ALARP. En esta región el riesgo no es despreciable, pero es
“tolerable si el costo de su reducción puede exceder en mucho el mejoramiento
obtenido mediante medidas de mitigación”.
d) Ampliamente aceptable. En esta región por debajo de la línea de “despreciable”, los
valores de frecuencia y severidad son lo suficientemente bajos para ser
considerados despreciables.
Gráficos similares ya habían sido propuestos previamente por Starr (1969, 1972) en
sus discusiones del método de “preferencia revelada” para determinar el riesgo
aceptable. Starr postuló que el riesgo aceptable decrece con el incremento del número
de personas expuestas; aspecto que algunos códigos de construcción lo tienen en cuenta
definiendo restricciones adicionales o complementarias en el caso de edificios que
alojan un amplio número de personas pero, usualmente, sin cambiar los niveles de
demanda sísmica.
El enfoque del costo óptimo para riesgo mínimo requiere de la valoración
económica explícita de la vida. Al respecto no hay un acuerdo general y por el contrario
ha existido una amplia discusión por la subjetividad de dicha valoración e inclusive se
han hecho acuerdos institucionales para abstenerse de realizar este tipo de valoraciones.
Otros enfoques se han orientado, más bien, a utilizar un valor construido en términos
del costo que significa evitar la pérdida de una vida. Howard (1980/89) presentó una
elegante alternativa para intentar valorar la vida. Propuso, en vez de valorar las
pequeñas probabilidades de morir, usar un método que, según este investigador, todas
las personas comparten. En su trabajo sobre “microriesgos”, en análisis de decisión
médica, Howard propone dos unidades de medida del riesgo de morir: el
“micromuerto” (µmt), o una probabilidad de 10-6 de morir; y la “microamenaza” (µhz),
como una probabilidad anual de 10-6 de morir a causa de un peligro continuo.
Argumenta, que para el riesgo de morir por un incidente individual hasta de 0.1%, las
personas ubican un valor más o menos constante. La figura 8.2 ilustra este punto e
indica el pago que una persona hipotética podría requerir para aceptar el riesgo de morir
p, como también el pago que estaría dispuesta a realizar para evitar el riesgo de morir p.
La primera se refiere al pago que un individuo requeriría para aceptar un riesgo
adicional por encima del que comúnmente enfrenta, por ejemplo, para aceptar un
trabajo inusualmente peligroso. La segunda, se refiere al dinero que un individuo
voluntariamente pagaría para eliminar el riesgo que ya está integrado a su vida. Un
ejemplo, podría ser el pago que se realiza por un airbag opcional en un nuevo coche.
181
Figura 8.2 : Pago para aceptar o evitar el riesgo de morir p (Howard, 1989)
Las curvas divergen cerca de 1 000 a 10 000 µmt. Por encima de este nivel, se
pierde la habilidad de pagar más para evitar riesgo adicional y ninguna cantidad de
dinero puede inducir a las personas a aceptar un mayor riesgo de morir. Sin embargo,
por debajo de aproximadamente 10 000 µmt, como es el caso de la seguridad sísmica,
las curvas coinciden y son lineales.
Figura 8.3 : Valor en dólares de Micromuerto por U$10,000 de consumo anual

como una función de la edad y el sexo.
Howard indica que el estado de salud de un individuo, su actitud con respecto al

riesgo, su estilo de vida, como su expectativa de vida median en la decisión del valor
(en dólares) por µmt, pero que en promedio este valor puede ser estimado en función de
la edad, el sexo y el consumo anual en dólares. Howard (1989) propone unas tasas de
intercambio personal por µmt y por µhz que se ilustran en las figuras 8.3 y 8.4,
respectivamente.
182
Figura 8.4 : Valor en dólares de Microamenaza por US$ 10,000 de consumo anual
como una función de la edad y el sexo.
El atractivo de esta metodología, de evaluación de microriesgos, es que evita

formular la pregunta de cuánto vale una vida humana. En realidad, más bien se orienta
a identificar el valor que las personas disponen para su propia seguridad en forma
cotidiana.
La sociedad debe decidir como asignar los recursos disponibles entre las diferentes
formas de dar seguridad a la vida y proteger el medio ambiente. De una u otra forma los
beneficios anticipados de diferentes programas de protección de los países desarrollados
deben compararse con el coste económico que significa la implementación de dichos
programas. Según este planteamiento debe existir un punto de equilibrio a partir del cual
no se justifica una mayor protección o prevención, que bien puede ser utilizado como
límite ideal a partir del cual se puede transferir la pérdida a los sistemas de seguros. Hall
y Wiggins (2000) proponen que el nivel de riesgo aceptable debe ser revisado en forma
periódica. Sin embargo, estas decisiones no se toman de la misma manera en los países
pobres. Lo cierto es que en muchas ocasiones las amenazas son conocidas por la
población expuesta y se reconoce el riesgo al que están sometidas tanto por las mismas
comunidades como por sus autoridades. A pesar de que técnicamente e incluso
institucionalmente existen maneras de definir con un adecuado criterio un nivel de riesgo
“aceptable” o “inaceptable” –que a criterio del autor más bien podrían plantearse
simplemente como “niveles de seguridad”– muchas comunidades no tienen otra
alternativa que tolerar el peligro por la falta de posibilidades de acceso a los recursos o
por su imposibilidad de participar en el proceso de toma de decisiones.
Las presiones económicas y sociales estimulan en muchas ocasiones el uso de zonas
propensas, excediendo las preocupaciones de las personas en relación con la posibilidad
de ocurrencia de sucesos peligrosos. Existen incluso casos de “damnificados
profesionales” que en su lucha por acceder a beneficios del Estado se exponen a las
amenazas. Por supuesto, en un amplio número de situaciones este tipo de decisión
individual o colectiva se debe a la negación o la no-aceptación consciente o inconsciente
del peligro o nivel de amenaza al que se está expuesto, tema que debe seguir siendo
183
estudiado cuidadosamente desde el punto de vista psicológico y social.

Independientemente de la existencia de estudios y mapas de amenaza y riesgo, de
estudios de vulnerabilidad y de criterios de aceptabilidad del peligro, muchas
comunidades de los países en desarrollo asumen o aceptan sin alternativa el riesgo al que
están sometidas, lo que cuestiona los modelos de crecimiento y desarrollo aplicados hasta
ahora y sugiere la necesidad de una profunda revisión, que puede significar un cambio de
paradigma o al menos un replanteamiento de lo que hasta ahora se le ha denominado
desarrollo.
8.3 Objeción al riesgo aceptable
La aceptabilidad del riesgo ha sido un tema controvertido. Aparte de su objeción

como concepto (Pate 1983), también, debido a la posible imprecisión de las
probabilidades el tema ha suscitado discusiones e, incluso, objeciones. Usualmente, se
le da mínima atención a la incertidumbre en las estimaciones básicas de probabilidad y
este aspecto puede conducir a profundos desacuerdos entre los expertos en el tema. De
esta situación surgen dos conceptos que han sido interés en los últimos años: El
primero, conocido como la aversión a la ambigüedad, o tendencia de los tomadores de
decisiones a preferir certeza que incertidumbre en el modelo de probabilidades
epistemológicas o matemáticas. El segundo, relacionado con la aversión al conflicto,
que es el fenómeno por el cual se explica el porqué se prefieren evaluaciones en
consenso, aunque ambiguas, que evaluaciones precisas pero que generen desacuerdo
(Smithson 1996).
La aversión a la ambigüedad y al conflicto por parte de los tomadores de decisiones
permite formular algunas preguntas interesantes. ¿Hay alguna diferencia entre las
políticas de mitigación si las estadísticas de víctimas son muy confiables o si no lo son?
¿Hay diferencia en dichas estrategias si hay un desacuerdo en las probabilidades por
parte de los expertos? Desde la perspectiva de la gestión del riesgo se podría decir que
las respuestas dependen, obviamente, si el tomador de decisiones se las arregla con
ambigüedad y conflicto como resultado de lo que se conoce o de lo que se quiere
(preferencia). Algunos enfoques de gestión indican que las personas ajustan sus
nociones de probabilidad subjetiva en presencia de ambigüedad o conflicto. De ser así,
se podría argumentar que la ambigüedad o el conflicto proveen alguna información a
las probabilidades básicas o epistemológicas y resultaría racional aceptar estas
circunstancias, dado que contribuirían en los análisis para la decisión. En ese caso,
quedaría la duda si llevar a cabo estimaciones de probabilidad sin ambigüedad o
totalmente consistentes tendría algún valor para efectos de la gestión del riesgo.
En resumen, las técnicas de análisis de riesgo basadas en modelos probabilistas han
contribuido notablemente a realizar valoraciones consistentes y están implícitamente en
innumerables normativas y leyes. Sin embargo, estas técnicas no son suficientes por sí
solas para definir la aceptabilidad del riesgo. Aunque se argumente su supuesta
objetividad, muchos de sus fundamentos e hipótesis son igualmente subjetivas, razón por
la cual es cuestionable que el “riesgo aceptable” se determine exclusivamente mediante
este tipo de enfoque. Al respecto aún queda mucho camino que recorrer, pues parece ser
184
que es necesario combinar los resultados de los análisis probabilistas con apreciaciones u
otras valoraciones cualitativas que dependen en la mayoría de los casos de la percepción
del riesgo, teniendo el cuidado de identificar la heurística y los sesgos que puedan estar
asociados a las apreciaciones individuales y colectivas de la población. En realidad el
nivel de riesgo aceptable no es constante; depende de muchos factores. Incluido, qué tan
controlable es el riesgo y la distribución de los costos y beneficios asociados a dicho
control.
8.4. Aspectos jurídicos
La sociedad, la gran masa de gente, toma sus propias decisiones con base en
información fragmentada y proveniente de muchos puntos de vista diferentes. La gente,
tanto de manera individual como colectiva, simplemente no percibe la amenaza o el
riesgo de una manera cuantitativa: la sociedad esta fuertemente influenciada por
dirigentes a quienes se les puede creer. Si los dirigentes pueden ser influenciados por
estudios técnicos, la sociedad también se verá influenciada por ellos indirectamente
(ATC 1978). Este es el fundamento sobre el cual descansan la mayoría de las normas de
construcción sismorresistente y el argumento de las ciencias aplicadas, en cuento a que el
nivel riesgo aceptable debe ser definido por expertos en el estudio de las amenazas y el
comportamiento de los sistemas sometidos a la acción de los fenómenos que las
caracteriza. Sin embargo, con frecuencia los tribunales se convierten en los jueces finales
de sí una acción propuesta para reducir el riesgo es aceptable o no. La lección que se ha
aprendido es que hay que equiparar la severidad de los reglamentos con la severidad del
riesgo. Los tribunales se ciñen al principio de la persona que intenta racionalmente lograr
este equilibrio y utiliza información para respaldar el hallazgo del equilibrio apropiado.
La definición de fuerza mayor o caso fortuito se ha utilizado en las legislaciones para
exonerar responsabilidades o eximir de culpabilidad. En términos legales, un acto fortuito
o de fuerza mayor es un suceso sobre el cual no se tiene control. Se supone que es una
causa ajena que obligatoriamente rompe el nexo causal y por lo tanto puede aceptarse
como un factor de exoneración de responsabilidad. Se da cuando el daño no es imputable
físicamente al presunto responsable, tampoco lo es a un tercero y menos a la propia
víctima. Ocurre por un hecho de nadie, por azar, por un hecho de la naturaleza. Se
plantea como un imprevisto que no es posible resistir y por lo tanto es un suceso
liberatorio de responsabilidad.
Sin embargo, aunque en cierto sentido algunos fenómenos no puedan ser controlados,
el estado del conocimiento actualmente permite que muchos de ellos puedan ser
pronosticados y que sus efectos, bajo ciertas circunstancias, puedan ser mitigados o
prevenidos parcialmente. Por esta razón, dentro de la legislación de algunos países, este
argumento ya no es aceptado para la defensa en casos de desastres, incluidos los
terremotos (AIS 1998). De hecho, para que exista la figura jurídica de fuerza mayor o
caso fortuito, son necesarios comúnmente dos requisitos:
185
a) Que el suceso sea irresistible, lo que no significa que pueda admitirse como tal la
circunstancia de que sea difícil superar esa irresistibilidad o que sea muy oneroso
lograrlo.
b) Que el suceso sea imprevisible, lo que implica total imposibilidad de pronóstico.
Indicios o previsiones imprecisas ya significan cierto grado de previsibilidad.
En muchas legislaciones se dan como ejemplos de este tipo de hechos a sucesos de la
naturaleza, por lo cual no es extraño que la definición de desastre natural haya sido
acomodada a la definición de fuerza mayor. Se reconoce, bajo esta figura, que obran
circunstancias no atribuibles al actuar humano y por lo tanto que no existe posibilidad de
culpa. Se argumenta que sin voluntad no hay culpa, la cual es y sigue siendo la piedra
angular del sistema de responsabilidad. Dicha responsabilidad se inicia con la
constatación de la existencia de un daño y de un nexo causal entre ese daño y un hecho
generador del mismo, que prosigue con la atribución de ese hecho generador a un agente
(encontrando culpa). Se cierra este circuito de la responsabilidad con el reconocimiento
de la responsabilidad en cabeza del culpable, cuya responsabilidad conducirá a un
resarcimiento. Este planteamiento se funda en el principio rector de que no existe
responsabilidad sin culpa, que fue aceptado hasta el siglo XIX (Wiesner 1991).Sin
embargo, en el último siglo, la ocurrencia de “accidentes mayores” aceptados como
estadísticamente inevitables, derivados de la concurrencia de nuevos factores, como la
tecnología y por la exacerbación de factores existentes, como la urbanización acelerada, y
la acción del hombre han conducido a las figuras de:
a) Negligencia o culpa negativa, que implica que existe la posibilidad de daño tanto por
omisión como por acción.
b) Presunción de culpa, que se establece por daños inferidos, por acción de personas a
cargo o por cosas inanimadas o energías.
Estos planteamientos de manera implícita involucran la vulnerabilidad, que muchas
veces ha sido creada, acumulada o estimulada, incluso, por agentes que deben garantizar
la seguridad o protección. Visto de esta forma, habría circunstancias atribuibles al actuar
humano o nexos de culpabilidad y responsabilidad. En ese sentido ¿qué tan responsable
es el Estado por los desastres? La respuesta depende de la previsibilidad de tales
situaciones y sobre todo de la posibilidad del Estado de evitarle daños a sus súbditos. La
posición durante años ha sido y sigue siendo en muchos lugares –por conveniencia de
muchos gobernantes– que la prevención de desastres está más allá de las funciones y
responsabilidades del Estado. Es la razón por la cual se sigue relacionando también
intencionalmente el concepto de desastre con la figura jurídica de la fuerza mayor o el
caso fortuito.
Tradicionalmente, las instituciones del Estado han sido protegidas por una inmunidad
derivada del principio inglés de que “El rey hace, no se equivoca” y de que el hacedor de
las leyes no puede ser procesado por las leyes creadas por él. Sin embargo, dicha
inmunidad en la mayoría de los países se ha disminuido en forma significativa. En
Estados Unidos, la ley explícitamente acepta inmunidad para las entidades del Estado y
sus funcionarios sólo durante situaciones de emergencia declaradas. Los actos fortuitos o
186
de fuerza mayor, denominados “Actos de Dios” sólo pueden ser utilizados para la
defensa en dos situaciones muy limitadas:
a) Si el suceso fue de tal tipo o magnitud que pueda demostrarse que no era posible
preverlo o pronosticarlo y que no se obró en forma negligente en relación con la
manera como se debe actuar en caso de un suceso previsible; o
b) Si siendo el suceso previsible se demuestra que se tomaron todas las medidas
consideradas como “razonables” para prevenir sus efectos, a pesar de que se
hayan producido daños.
Un proceso judicial de responsabilidades por negligencia u omisión de esta naturaleza
usualmente involucra tres pasos:
a) El análisis de decisiones previas o juicios que hayan tratado casos similares, o
jurisprudencia, con el fin de conocer como la sociedad expresó su actitud en el
pasado;
b) La evaluación de varios puntos de vista acerca de las pruebas que soportan la
evidencia, que puede ser doctrina, lo cual pretende encontrar posibles argumentos que
desacrediten o fortalezcan la demanda; y
c) El juicio de los valores comparativos mediante el peso de las evidencias presentadas
por las partes, lo que debe permitir, de acuerdo con la preponderancia de la evidencia
o con la versión más probable de los hechos, la decisión final del proceso.
Ahora bien, la paulatina migración de la visión “atencionista” o de respuesta a los
desastres hacia el enfoque de la prevención-mitigación o gestión del riesgo, que no sólo
involucra la preparación para emergencias sino la reducción de la vulnerabilidad, ha
respaldado la necesidad de hacer ajustes a la legislación para armonizarla con las nuevas
concepciones. La “responsabilidad por riesgo”, sin duda, favorece la discusión de nuevas
teorías como las del “riesgo creado” que se alejan de la culpa. Desde la perspectiva del
riesgo tecnológico, por ejemplo, es fácil visualizar que se corre con la responsabilidad
por daños causados en ejercicio de un riesgo. Se trata de la responsabilidad sobre alguien
que no ha cometido falta. Se responde por lo que sucedió, no por lo que se hizo o se dejó
de hacer. A este tipo de enfoque se le ha denominado recientemente: responsabilidad
objetiva.
Las experiencias en varios países y la responsabilidad que usualmente establece la ley
deben ser motivo de reflexión acerca del tipo de estudios que se realizan para estimar la
amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo. Afirmaciones de orden técnico como “evento
máximo probable” o “sismo de diseño”, por ejemplo, y el papel de los evaluadores del
riesgo, los funcionarios y por lo tanto de las instituciones encargadas de la prevención y
mitigación deben revisarse. Algunos interrogantes, por ejemplo, para la discusión podrían
ser los siguientes:
¿Qué significa alto, medio y bajo en términos de amenaza y riesgo y quién debe
decidir dichos calificativos y su respectiva asignación a una zona?
¿Qué responsabilidades se asumen cuando se traza una línea divisoria entre dos zonas
de amenaza o riesgo consideradas como diferentes para efectos de reglamentación?
187
¿Cómo se debe pesar la posibilidad de una falsa alarma con la posibilidad de exponer
a una comunidad cuando existen elementos de predicción?
¿Qué implica no informar a la población acerca del grado de amenaza o riesgo al cual
ella está sometida o simplemente informarle y no proporcionarle las medidas de
prevención?
¿Qué implica desestimar o sobreestimar una amenaza no por deficiencia en la
información sino como consecuencia de la falta de conocimiento o actualización
académica?
Acciones u omisiones en relación con estos y otros interrogantes tienen implicaciones
jurídicas. Podrían significar responsabilidades contractuales y extracontractuales, de
resultado o de medio, directa o indirectamente, que según lo establezca un juez civil
podrían tener implicaciones tales como la reducción del patrimonio. En varios países, si
el Estado llega a ser declarado culpable por acción u omisión de un servidor público, éste
le repite al empleado que cometió la falta. También, podrían configurar un delito culposo,
por negligencia o imprudencia; caso en el cual la responsabilidad es penal y puede
significar prisión, arresto o multa.
Aparte de responsabilidades desde el punto de vista jurídico, estas circunstancias
también podrían tener implicaciones éticas y morales, si existen códigos de ética
profesional y según sean los principios y valores de las personas involucradas. En el
primer caso, se pueden llegar a establecer amonestaciones, suspensiones, la pérdida de la
licencia profesional o sanciones disciplinarias. En el segundo, no existen consecuencias
externas, por tratarse de una responsabilidad subjetiva o de conciencia. Sin embargo, en
ambos casos es necesario destacar que la mejor forma de promover la prevención-
mitigación es lograr que se actúe con rigor profesional, convicción y convencimiento a la
hora de aplicar los criterios técnicos o administrativos con fines de protección de la
sociedad. Desafortunadamente, en muchos lugares, esta actuación no ha sido la regla sino
la excepción, en lo que se refiere a la reducción de riesgos. La no aplicación de los
requisitos y exigencias mínimas de sismorresistencia y de la falta de supervisión y control
de calidad, por ejemplo, han sido claramente la causa de innumerables desastres en
muchos países donde existen normas y códigos de construcción adecuados y modernos.
Las implicaciones jurídicas de las acciones u omisiones de los funcionarios o
empleados de las instituciones involucradas en la evaluación y reducción de las amenazas
y riesgos son aspectos de especial relevancia. Sin embargo, se han dado casos en que la
responsabilidad se diluye socialmente en situaciones en que incluso existen serios
indicios de negligencia u omisión de los evaluadores y los funcionarios. No es extraño
que entidades del Estado encargadas de evaluar la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo
no lo hagan o se limiten a utilizar estimaciones poco rigorosas. De igual forma, y más
grave aún, no es tampoco extraño que entidades competentes, que tienen a cargo la
reducción de la vulnerabilidad y el riesgo, no formulen ni ejecuten debidamente las
mínimas medidas de prevención-mitigación para proteger a la comunidad. Se han dado
casos incluso de excusas extravagantes, como por ejemplo la “Ira Divina” o el fatalismo,
mediante las cuales funcionarios y autoridades gubernamentales mezquinas han evadido
la culpabilidad de errores crasos o han justificado la falta de prevención de desastres.
188
El evadir no sólo la responsabilidad jurídica sino también la responsabilidad política

ha sido una práctica común en países pobres, en los cuales la vulnerabilidad está
íntimamente ligada a problemas de desarrollo aún no resueltos. Se han dado casos en los
cuales ciertas autoridades gubernamentales, sin escrúpulos, han diluido su
responsabilidad, no sólo ante la población afectada sino también ante la comunidad
internacional. En ocasiones se ha argumentado, por ejemplo, que el desastre ocurrido no
era factible “prevenirlo”, cuando las consecuencias, se sabe, no sólo dependen de la
ocurrencia del fenómeno que lo origina sino de la vulnerabilidad de los elementos
afectados. En estas y otras situaciones la vulnerabilidad posiblemente existe por la
ausencia de medidas mínimas de protección, secuela muchas veces de prácticas
corruptas. También, aferrados a estos argumentos, presidentes de algunos países le ha
solicitado a la comunidad internacional la condonación de su deuda externa o han
ejercido presiones políticas para obtener recursos no reembolsables que no favorecen en
realidad a los afectados directos. No sobra decir, que esta circunstancia se presenta en
parte por la falta de conciencia de la comunidad acerca del riesgo y por el
desconocimiento de las medidas de mitigación y prevención que se le pueden exigir a las
autoridades. Desafortunadamente, las condiciones de vida de muchas comunidades, en
los países en desarrollo, se asemejan a una situación de desastre y por eso cuando un
desastre ocurre tales comunidades no les es fácil discernir los niveles de protección a los
cuales tenían derecho de acuerdo con su propia legislación.
8.5. ¿Cultura de la prevención?
En algunos lugares, ha sido común el proponer bajo la denominación de “cultura” la

adopción e interiorización, dentro de las actividades de la sociedad, de una actitud o
disposición hacia algo, cuyo producto es útil o deseable para la comunidad en general.
Por esta razón, se ha utilizado como eslogan por ejemplo la “cultura del agua”, para
referirse a la necesidad de que la sociedad adopte una serie hábitos de buen uso y
manejo, en este caso del agua; o la “cultura del ambiente”, para referirse a conductas o
comportamientos individuales o colectivos que favorezcan la protección del medio
ambiente.
De la misma manera, desde tiempo atrás, se han planteado programas y campañas
de información pública que hacen referencia a la “cultura de la seguridad” o la “cultura
de la prevención”, con el propósito de hacer explícita la necesidad de adoptar una
actitud proactiva de las personas en relación con la prevención-mitigación de desastres
y la preparación para afrontar emergencias. En realidad, en el caso del riesgo y los
desastres, aunque parezca un simple asunto de semántica quizás podría ser más
adecuado, al referirse a la adopción colectiva de este tipo de actitud referirse a la
“incorporación de la prevención en la cultura”, dado que lo que se intenta no es cambiar
la cultura sino que la actitud preventiva sea parte, desde todo punto de vista, de las
costumbres y hábitos de la sociedad.
Cualquiera que sea la manera de referirse a este planteamiento es importante
preguntarse no solamente porqué se hace este énfasis, pues es obvio que se está
admitiendo que no ha existido una adecuada gestión del riesgo en la sociedad, sino
189
también porqué es y ha sido tan difícil hacer prevención de desastres; es decir, cuáles
son los obstáculos que la limitan o que impiden que la comunidad tenga una actitud
proactiva hacia ese objetivo. A manera de reflexión se pueden plantear, entre otras
causas de fondo, las siguientes:
Subestimación del riesgo: Aun cuando se han realizado estudios cuidadosos acerca
de la percepción del riesgo (Dabrek 1986; Mileti 1996), no hay aun una teoría que
pueda hacer afirmaciones concluyentes acerca de cómo la población en forma
individual o colectiva tiene una lectura del riesgo. Se puede afirmar que en general los
“imaginarios” varían notablemente de un sitio a otro o de una comunidad a otra. Sin
embargo, excepto en el caso de personas fatalistas, que leen adversidad incluso en
aspectos que no la reflejan, en general se puede decir que existe una aversión instintiva
al riesgo, que se traduce en una subestimación o negación implícita de las personas a
verse involucradas en situaciones de peligro. Tal como se mencionó previamente, el
riesgo, se percibe para los demás y en muchas ocasiones, curiosamente, se rechaza o se
minimiza sin fundamento hacia sí mismo; particularmente en relación con las amenazas
de la naturaleza.
Esta situación, a pesar del interés implícito de la sociedad en su seguridad, hace que
sea necesario realizar esfuerzos más que notables para hacer tomar conciencia sobre los
diferentes peligros e interiorizar una disposición preventiva que se manifieste
explícitamente en las actividades de la sociedad. Los programas de información pública
en relación con la gestión de riesgos exigen cuidadosas estrategias de divulgación y
manejo de mensajes, debido a la no linealidad de la percepción de la comunidad. No es
extraño que en el caso de campañas intensas o ambiciosas de información el público
reaccione negativamente por considerar innecesarias, alarmistas o exageradas las
apreciaciones y recomendaciones de las instituciones.
Hacer evidente el riesgo y lograr un cambio de actitud de la población es una tarea
difícil y exige un cuidado especial. Es muy común que las entidades relacionadas con la
prevención de desastres y atención de emergencias tengan innumerables instrumentos
de divulgación, que comúnmente se utilizan a la hora de evaluar su desempeño, pero
que no llegan a cumplir su objetivo. A parte que en la mayoría de los casos se centran
en el hecho, es decir en el desastre, y no en la causa, es decir el riesgo, pocas veces se
hacen sondeos para averiguar acerca de su cobertura, su recepción y entendimiento. En
general, la mayoría de la información pública que se realiza se dirige a dar
recomendaciones sobre el comportamiento que debe asumir la población en caso de
emergencia, sin hacer en forma previa una debida interiorización del riesgo en el
público.
Por otra parte, aun cuando la descripción de los fenómenos que pueden causar
desastres es un tema ineludible a la hora de comprender el riesgo, es muy común que
no se hable de la vulnerabilidad y sólo se mencione como causa de los desastres a las
amenazas. Esta situación favorece que se entienda como riesgo la posibilidad de que
ocurra un fenómeno intenso, que usualmente se interpreta como algo contra lo cual no
es posible de hacer nada para evitarlo. Este tipo de situación es más contraproducente
que lo que aparentemente parece, si lo que se desea es lograr hacer tomar conciencia
190
acerca del riesgo. Pues ante lo que no es posible intervenir o es inevitable, el público
asume usualmente una actitud pasiva y de resignación.
Nuevos enfoques de educación formal, capacitación e información pública son
necesarios que expliquen y permitan identificar la vulnerabilidad como causa del riesgo
y por lo tanto del desastre. Es necesario que las personas tomen conciencia que el
riesgo es posible intervenirlo o modificarlo al reducir las condiciones de vulnerabilidad
y comprender que los fenómenos de la naturaleza son amenazas en la medida en que
los asentamientos humanos son vulnerables.
Ineficiencia de la burocracia: Las crisis y los desastres son tiempos de prueba no
sólo para las personas sino para el Estado, ya que en esas circunstancias salen a relucir
todas las debilidades de su estructura. Sin ánimo de darle un tratamiento peyorativo, se
puede definir a la burocracia como el conjunto de los cuadros administrativos del
Estado. Burocracia es sinónimo de rutina, de solución de problemas mediante la
aplicación de procedimientos. El patrón de los sistemas burocráticos es la rutinización:
la experiencia y la memoria de la administración se construyen a través de la reiteración
de sus procedimientos. La burocracia en todos los casos trata de crear precedentes. Esta
línea de conducta funciona bien en los casos de la vida cotidiana, no así en los casos
únicos. Se puede decir que la burocracia está preparada para funcionar dentro de la
normalidad y no en situaciones en las que se espera una respuesta intensiva y especial
(Rabin 1978). Al respecto, Wiesner (1991) propone que el desastre es la “antítesis” del
Derecho (las leyes), pues representa la anormalidad, el desajuste y ruptura del
funcionamiento rutinario de la sociedad y la acción de la burocracia. Plantea que el
desastre al implicar, en muchos casos, un régimen de “excepción” ratifica la dificultad
que tiene la burocracia para enfrentar la crisis.
Lo primero que hace cualquier administración frente a brotes de anormalidad es
tratar de integrarlos dentro de algún procedimiento administrativo, coercitivo o un
procedimiento de respuesta (planes de emergencia o contingencia, cuando existen). Es
decir, en un procedimiento –que usualmente es desconocido– dentro del cual se pueda
enmarcar la situación y a los participes de la misma. Se tiene, entonces, que el
tratamiento rutinizado que caracteriza a la burocracia es a menudo inadecuado en
relación con las situaciones de desastre o de emergencia.
El tema de la burocracia lleva a un punto fundamental: el precedente. Para cada
situación de desastre existen precedentes. Sucesos múltiples en el pasado, bien
registrados y analizados. La historia puede ser vista como un registro de calamidades.
Si bien existen siempre precedentes de estas situaciones en un contexto histórico, es
decir ex post facto, para los participantes inmediatos del desastre o para quienes lo
padecen no existe usualmente ningún antecedente de lo que está sucediendo. En el caso
del desastre de Armero por la erupción del Volcán Nevado del Ruiz en Colombia, por
ejemplo, se conocía de dos erupciones previas, la segunda de ellas en 1845, esto es, 140
años antes de la tercera y fatídica de 1985 que causó la muerte de cerca de 20 000
personas. Sin embargo, para los pobladores del Armero moderno tales erupciones no
existían, como no existieron para los burócratas, aferrados a sus procedimientos
rutinizados de manejo de emergencias y de informes periódicos. Ambos grupos dejaron
de ver el peligro creciente e incluso no sintieron la emergencia del momento: no existió
191
gestión del riesgo. Se actuó como si la población y el volcán acabaran de nacer, sin
historia, sin los ejemplos del pasado. Algo se interpuso entre la población inerme,
desprotegida, y su salvación. Aparte de que se puede argüir negligencia gubernamental,
pues se entendía el peligro y se lo calibraba, el pueblo hizo caso omiso de las señales
que les estaba ofreciendo el fenómeno. El pueblo desoyó los avisos de la naturaleza
para atender los consejos tranquilizadores de las autoridades y los medios de
comunicación. A Armero la condenó su credibilidad en la ciencia y en la autoridad; su
confianza en el Estado, en ese derecho que aquí se confronta con el desastre. Esta
hipótesis esta en línea con el planteamiento de que es posible que los desastres sean
previsibles de una manera teórica pero para las víctimas se presentarán sin aviso, como
si nunca hubieran ocurrido hechos similares. Para ellas la historia empieza ahí, en su
infortunio. La psique individual y colectiva se niega a creer en el riesgo para asirse a un
remedo de normalidad (Wiesner 1991).
Es importante poner de relieve ese valor que en el desastre resulta vulnerado en
mayor o menor extensión: la seguridad. La seguridad que tiene todo individuo de
pertenecer a una comunidad organizada, a un sistema en el que todo o casi todo esta
previsto; donde el riesgo a que esta expuesto debería ser mínimo. En efecto, el
ciudadano no espera que el piso se abra bajo sus pies, el campesino asume que la
montaña en que se encuentra jamás se moverá. En general, el ciudadano promedio
milita en las filas de los confiados, y lo hace así bien sea por la instintiva aversión al
riesgo o bien porque considera al medio artificial creado alrededor de él como un
cascarón seguro. La idea de que siempre habrá una autoridad en la cual apoyarse para
encontrar algo de tranquilidad. La función de sistema legal es la de preservar un sentido
de comunidad contra la amenaza de desorden y desintegración. El Estado debe
mantener su existencia y además mantener el tejido social. Sucede, sin embargo, que el
desastre constituye un desafío a la acción integradora y defensiva del Estado, pues deja
temporalmente sin vigencia ese resultado de la acción del mismo cual es la seguridad
ciudadana.
Esto podría explicar, por una parte, por qué los esquemas burocráticos
(irónicamente para responder ante emergencias) o modelos convencionales de
protección o defensa civil –a pesar de sus esfuerzos de preparar planes de emergencia,
simulacros y activar procedimientos de respuesta institucional– en muchos casos sean
desbordados en su eficiencia y actúen lentamente ante las exigencias de un desastre. Y
por otra parte, por qué se generan típicamente fuertes críticas del público contra las
instancias competentes del Estado en atender emergencias y llevar a cabo la
recuperación de la comunidad. No es extraño que después de un desastre, como si fuera
la solución, sean destituidos los directivos o funcionarios públicos encargados de estas
instituciones, por conveniencia política.
Por todo lo anterior, es necesario revisar a fondo los modelos de organización
institucional en materia de desastres y emergencias y la legislación en que se sustentan.
Los esquemas burocráticos tradicionales tienden a ser ineficientes y poco efectivos. Sus
funcionarios casi siempre serán superados y no sabrán actuar debidamente, por lo cual a
pesar de sus buenas intenciones sufrirán críticas por la insatisfacción del público. El
común de la gente y los medios de comunicación usualmente no comprenden la
192
complejidad de una emergencia y juzgan la acción de la burocracia por no actuar

precisamente como lo que no es. Por lo tanto, un nuevo paradigma basado en la gestión
del riesgo es necesario, que aparte de considerar la respuesta del Estado en caso de
desastre incorpore aspectos preventivos y de mitigación en todas las actividades de la
sociedad. Sin duda podría ayudar, una organización y estructura que no sólo involucre a
las instituciones gubernamentales sino a la población en forma participativa, al sector
privado y a los diferentes actores de la sociedad en todos los niveles. Un sistema
técnico-social con una base de conocimiento o información que favorezca la sinergia, la
autoorganización flexible y la eficiencia.
Falta de voluntad política: En general, la prevención es un tema del desarrollo que
requiere continuidad y sostenibilidad y que no es posible lograr en un mediato plazo.
Esta situación hace que este tema no sea atractivo para autoridades políticas
cortoplacistas, que desean mostrar sus realizaciones a la comunidad tan pronto como
les sea posible. Además, la prevención no es fácil de visualizar o no es evidente, dado
que cuando no ocurre un desastre pocos se preocupan por explicar qué lo evitó o qué
disminuyó las consecuencias. Por el contrario, lo que es evidente es la falta de
prevención –cuando se presenta el desastre– lo que fácilmente opaca las realizaciones y
aciertos anteriores de quienes promueven la gestión de riesgos. No es extraño, por lo
tanto, que las autoridades políticas no tengan en su agenda de prioridades la
prevención-mitigación, y se preocupen en la mayoría de los casos sólo por tener
esquemas operativos de atención de emergencias que hagan presencia con ayuda
humanitaria en representación del gobierno en caso de un desastre. Esto,
desafortunadamente, se conjuga con el hecho de que no existe aún, en varios países,
una presión de la comunidad hacia sus autoridades políticas para que se realice una
debida gestión del riesgo, o por desconocimiento o a causa de la baja percepción o
subestimación del mismo.
Este limitante es tal vez el más serio y el más difícil de superar en los países en
desarrollo. Incluso, se han presentado casos en que se ha logrado un avance importante
y una significativa voluntad política para promover la gestión de riesgos, pero un
cambio electoral ordinario ha causado serios retrocesos o cambios de orientación que
no se esperaban. Esta “vulnerabilidad política” se presenta debido a la falta de
sostenibilidad de la prevención-mitigación como un tema del desarrollo y se ha
presentado incluso en casos en que se ha creído que los procesos ya empezaban a
consolidarse (Ramírez y Cardona 1996).
En muchos lugares preocupa el desencuentro notable entre los imaginarios o las
lecturas de la población y las autoridades políticas. Las necesidades de seguridad en
materia de desastres no se expresan explícitamente por las comunidades y las
autoridades no las interpretan en toda su dimensión. El público presiona para que sean
atendidas sus necesidades inmediatas, las cuales de lejos incluyen su protección contra
sucesos que no están entre sus mayores preocupaciones y las autoridades se limitan a
tratar de resolver lo cotidiano sin prospectiva, dejando de considerar el desastre como
un riesgo mal manejado desde la perspectiva del desarrollo. En otras palabras, ligado
inevitablemente a las condiciones del día a día de la comunidad.
193
Sin embargo, existe una luz en el túnel. Aunque en algunos sitios el público conoce
que se ha logrado aumentar la esperanza de vida y se tienen avances en el control de las
enfermedades, ante el desarrollo tecnológico y sus peligros “misteriosos”, la aparición
de nuevos virus, el aumento de la vulnerabilidad y el “cambio de naturaleza” de los
riesgos, el público ya ha empezado a preocuparse por los riesgos. El cambio más
profundo es el entendimiento de que los muertos y los heridos y, en general, que los
desastres no son causados por actos divinos, sino por causas factibles de evitar y para
las cuales existe algún grado de control por parte del ser humano. Este cambio en
perspectiva implica que algo se puede hacer en relación con la mayoría de los riesgos.
En forma paralela este cambio implica que algo se debería hacer, derivado en parte de
las ideas acerca de los derechos de los individuos de vivir sus vidas libres de riesgos,
impuestos a ellos por otros, y acerca del rol del Estado en proteger los individuos de
esos riesgos. Si bien es deseable, pero ha sido muy difícil lograr avances en la
incorporación de la prevención en la cultura, lo que sí se puede afirmar es que el futuro
estará regido tanto en los países más desarrollados como aquellos en proceso de
desarrollo por lo que ya algunos empiezan a llamar la sociedad del riesgo.
8.6. Un compromiso inmediato
El decir que el problema de los desastres ha venido en aumento, no es una verdad

nueva ni discutible. Los hechos en todo el mundo así lo demuestran. Tampoco es
necesario hacer énfasis en que la incidencia de este tipo de eventos en los menos
desarrollados es mucho mayor y más difícil de manejar que en los países de mayor
desarrollo tecnológico. Aun más, la cuantificación y análisis de las pérdidas económicas
son apenas estudios que reiteran la necesidad de mirar el problema con mayor
detenimiento y con mayor preocupación. Estos, en el fondo, tampoco dicen algo que no
sea ya conocido. En síntesis, se puede decir que la mayor incidencia de los desastres en
los países en desarrollo no se debe solamente a la existencia de una serie de amenazas
naturales o tecnológicas, sino que se debe, de manera fundamental, al estado de
subdesarrollo de los mismos.
No con el ánimo de debatir sobre lo que es o debe ser el desarrollo, y aceptando para
efectos de la discusión los paradigmas ampliamente difundidos para medir el nivel de
desarrollo mediante indicadores tales como el Producto Interno Bruto -PIB- per capita,
vivienda digna, calidad y acceso a servicios públicos, tasas de alfabetismo y niveles de
educación alcanzados, oferta calórica, incidencia de problemas de salud, esperanza de
vida al nacer, seguridad ciudadana y en el sitio donde se vive, participación política,
autonomía, entre otros. Se puede afirmar que el intento por alcanzar niveles altos en los
mencionados indicadores siempre tiene un costo; y ese costo siempre implica, en muchas
circunstancias, que hay quienes ganan y quienes pierden. En el plano mundial, hay países
que lo hacen a costa de otros; en el plano interno, hay segmentos de la población que lo
logran a costa de otros. Cuando se juntan ambas, es decir, la población que pierde, en los
países que pierden, se encuentran los mayores problemas, y por su complejidad mayor
dificultad para resolverlos. En América Latina y el Caribe, cuando menos, son ya 500
años de una continua lucha por mejorar la calidad de vida de sus habitantes, desigual
194
tanto en el plano nacional como en el internacional. Han sido siglos de dominación, de

incapacidad, de ineficiencia, de dificultades, unas propias, otras impuestas por los
sistemas económicos y políticos imperantes. También se han logrado avances, lo cual no
puede despreciarse por ningún motivo, pero igualmente y de alguna manera dichos
avances han significado muchos costos, y los problemas han traído nuevas situaciones
cada vez más complejas. Algunos de esos costos han sido el rápido e irracional
crecimiento de muchos centros urbanos; la industrialización no controlada; la
sobreutilización de los recursos naturales renovables y no renovables; la falta de control
sobre las técnicas de cultivo; la cultura del corto plazo; la creciente brecha entre pobres y
ricos; el atraso cuando no la anomia política y la ausencia de participación ciudadana.
Aunque las repercusiones de estos costos se perciben en muchos otros campos, en el
ámbito de los desastres, se ven reflejados directamente en la mayor vulnerabilidad de las
personas para defenderse de las amenazas naturales y tecnológicas. Vulnerabilidad en
términos físicos, económicos, sociales y culturales, entre otros. Daños irreversibles sobre
el medio ambiente y otros daños que sólo pueden repararse con acciones de largo plazo,
que también tienen su precio. Paradojas del progreso y el desarrollo.
De acuerdo con las proyecciones de organismos globales y regionales de
financiamiento, muchos de los países en desarrollo duplicarán su población urbana en el
próximo cuarto de siglo, lo que significará un aumento dramático de la vulnerabilidad
como resultado del desorden urbano, la dificultad de proveer servicios públicos y debido
al proceso de industrialización. Solamente incorporando criterios de prevención en la
planificación física (urbana o territorial), la planificación sectorial y socio-económica y
formulando modelos prospectivos de indicadores que permitan detectar mediante alertas
tempranas posibles crisis, será posible un proceso equilibrado que pueda interpretarse
como desarrollo sostenible.
La disminución del impacto de los desastres debe enfrentarse primordialmente bajo la
acción concertada y decidida de mejorar o cambiar el estilo o modelo de desarrollo,
modelo que debe continuar dirigiéndose a mejorar la calidad de vida de todos, pero al
mismo tiempo, encontrando la manera de disminuir vulnerabilidades y de buscar el
equilibrio entre las necesidades de progreso y la preservación del medio ambiente. Es
necesario una acción concertada, donde a los aspectos técnico-científicos se les valide
como necesarios, pero no como suficientes. Es necesario enfatizar que existe una estrecha
relación entre el mal manejo del medio ambiente y el incremento de desastres y que
existe una relación directa entre pobreza e impacto negativo (pérdida de vidas y pérdida
de bienes) de los fenómenos naturales. Igualmente es importante reconocer que existe
relación directa entre los imaginarios culturales y la vulnerabilidad frente a las fuerzas de
la naturaleza. Un dilema filosófico se ha generado sobre el papel de los seres humanos en
la tierra: ¿somos sus amos o somos simplemente parte de ella?.
Finalmente, a manera de reflexión es importante mencionar que no obstante que
muchos segmentos de las sociedades, en los diferentes países, obedecen a condiciones
premodernas, el modernismo e incluso las condiciones de postmodernidad en muchos
aspectos, están incidiendo en forma significativa en su dinámica de crecimiento (Harvey
1992); inclusive en los países en desarrollo. Ante estas características de cambio,
fragmentación e imágenes efímeras es necesario plantear modelos menos rígidos y más
195
integrales de gestión que permitan incorporar de manera más adecuada las

incertidumbres, inestabilidades y sorpresas. Esto significa una planificación dinámica,
por ejemplo, con técnicas de alerta temprana de las condiciones del entorno social y no
sólo de los agentes perturbadores; es decir: una visión preventiva y prospectiva para
lograr un desarrollo sostenible.
196
CAPÍTULO 9
REDUCCIÓN DEL RIESGO Y MANEJO DE DESASTRES
9.1 Medidas estructurales y no estructurales
A nivel internacional, en la documentación que desde hace varios años se ha venido

desarrollando en relación con el tema del riesgo y el desastre, es común que se mencione
que existen medidas estructurales y no estructurales para evitar o reducir las
consecuencias de los fenómenos peligrosos. En el primer caso, en general, estas medidas
se refieren a la intervención física de la amenaza y de la vulnerabilidad mediante el
desarrollo o refuerzo de obras de ingeniería para la protección de la población y sus
bienes, y en el segundo caso se refieren a la regulación de usos del suelo, el
fortalecimiento institucional, la educación y la preparación de la comunidad, entre otras.
En general, cuando se hace referencia a obras de protección y control para la
prevención de desastres, en la mayoría de los casos se está haciendo referencia al
planteamiento de que mediante la intervención directa de la amenaza se puede impedir la
ocurrencia del fenómeno que la caracteriza o controlar los efectos del mismo en el caso
de que éste se presente. Estudios detallados acerca de las características de los fenómenos
y análisis de la fuente generadora de eventos peligrosos, permiten la concepción de obras
de protección y control que pueden prevenir o mitigar desastres provocados por
inundaciones fluviales o costeras, sequías, deslizamientos, flujos de lodo, etc. Las obras
de protección y control más comúnmente conocidas, son las construidas para la
reducción del riesgo de inundación, como presas de regulación, canales, diques, y otros
tipos de trabajos de ingeniería relacionados con la adecuación de cauces. Estas obras
pueden ofrecer protección sustancial en muchas áreas, sin embargo, en la mayoría de los
casos, solamente pueden reducir parcialmente la amenaza y en ocasiones pueden llegar a
causar, por lo tanto, impactos negativos en el medio ambiente. En general, son ejemplos
de obras de protección y control las siguientes:
a) Diques, terraplenes, canales y presas de regulación en ríos, con fines de
protección ante avenidas de los ríos.
b) Sistemas de irrigación y canalización de aguas para evitar sequías.
c) Obras de disipación de energía para el amortiguamiento y control de avalanchas e
inundaciones en cuencas de alta pendiente.
d) Obras de disipación de energía y control de olas para la protección de las costas.
e) Barreras y piscinas de captura para impedir derrames de hidrocarburos.
f) Estabilización de taludes inestables, mediante terraceos escalonados, cunetas
colectoras, drenes, filtros y muros de contención.
g) Obras de saneamiento ambiental, para reducir el riesgo de epidemias y otros
efectos sobre la salud de una población.
197
En la mayoría de estos ejemplos la prevención se refleja en el hecho de pretender

evitar que los fenómenos se presenten o de que se manifiesten sus efectos. En cualquier
caso, es importante destacar que no es posible garantizar la no ocurrencia de un desastre
dado que, incluso en aquellas situaciones donde parece tan obvio que medidas
estructurales pueden impedir que se presente, siempre dichas medidas no cubren la
totalidad de las posibilidades. Por ejemplo, las obras de ingeniería que se realizan para
impedir o controlar ciertos fenómenos, siempre han sido diseñadas para soportar como
máximo un evento cuya probabilidad de ocurrencia se considera lo suficientemente baja,
así que la obra pueda ser efectiva en la gran mayoría de los casos, es decir para los
eventos más frecuentes. Lo que significa, que pueden presentarse situaciones o sucesos
poco probables que no podrían ser controlados y para los cuales resultaría injustificado
realizar inversiones mayores.
Por otra parte, algunos fenómenos tales como los terremotos, los huracanes, las
erupciones volcánicas y los tsunamis no pueden ser intervenidos directamente, razón por
la cual es necesario procurar reducir sus efectos de una manera diferente. En estos casos
y en otros en los cuales los costos de las obras de protección y control no pueden ser
justificados dentro del contexto social y económico de la comunidad amenazada,
solamente es posible reducir las consecuencias de su ocurrencia modificando las
condiciones de vulnerabilidad física y/o funcional de los elementos expuestos. Algunos
ejemplos de intervención de la vulnerabilidad física o funcional son:
a) Modificación de la vulnerabilidad de la infraestructura de líneas vitales y de
plantas industriales, mediante el refuerzo de sus estructuras existentes.
b) Reforzamiento de edificaciones vulnerables que no pueden ser reubicadas o que
no es factible relocalizar.
c) Expedición de códigos de construcción para reducir la vulnerabilidad física.
d) Adecuación funcional de hospitales y de sus vías de acceso para la atención
masiva de víctimas.
e) Reubicación de viviendas, de infraestructura o de centros de producción
localizados en zonas de alta amenaza.
En resumen, las medidas estructurales para la intervención de la vulnerabilidad física
y funcional tienen como objetivo mitigar el riesgo modificando los niveles de
vulnerabilidad y/o de exposición de los elementos en riesgo.
La reubicación preventiva de asentamientos ubicados en zonas propensas es
considerada como una de las labores más importantes de la reducción de riesgos. Las
zonas de alto riesgo, en general, coinciden con las áreas que presentan condiciones de
subnormalidad y sus habitantes tienen niveles de ingresos familiares que les imposibilita
el acceso al crédito de vivienda institucional existente; de allí la necesidad de subsidiar, al
menos en parte, la solución de vivienda. Los costos de las reubicaciones y, en general, la
insuficiencia de recursos técnicos y financieros por parte de los municipios y la limitada
capacidad económica de la población potencialmente beneficiada, implican el apoyo
técnico y financiero por parte de las entidades del Estado. Por lo tanto, el desarrollo de
nuevos proyectos de vivienda y de reubicación de asentamientos humanos en los países
en desarrollo requiere, aparte del apoyo financiero, la asesoría técnica de las entidades del
198
Reducción del Riesgo y Manejo de Desastres
Estado o de ONGs especializadas que promuevas el uso tecnologías constructivas

adecuadas, que permitan garantizar la protección de la inversión del Estado y el
patrimonio de las familias beneficiadas por este tipo de programas asociativos.
Las medidas no estructurales son de especial importancia para que en combinación
con las medidas estructurales se pueda mitigar el riesgo de una manera efectiva y
balanceada. Estas medidas pueden ser activas o pasivas.
Ejemplos de medidas no-estructurales activas, es decir, aquellas en las cuales se
promueve la interacción directa con las personas como las siguientes:
a) Organización para la atención de emergencias.
b) Desarrollo y fortalecimiento institucional.
c) Educación formal y capacitación.
d) Información pública y campañas de difusión.
e) Participación comunitaria y gestión a nivel local.
Medidas no estructurales pasivas son aquellas más directamente relacionadas con la
legislación y la planificación, como las siguientes:
a) Códigos y normas de construcción.
b) Reglamentación de usos del suelo y ordenamiento territorial.
c) Estímulos fiscales y financieros.
d) Promoción de seguros.
Estas medidas no estructurales no requieren de significativos recursos económicos y
en consecuencia son muy propicias para consolidar los procesos de reducción del riesgo
en los países en desarrollo.
En general, todas estas medidas de reducción del riesgo, estructurales y no
estructurales, se promueven en los procesos de planeación del desarrollo en sus diferentes
modalidades: planeación territorial, sectorial y socio-económica. Por esta razón se ha
insistido en los últimos años en la necesidad de incorporar formalmente la reducción del
riesgo (prevención-mitigación) en la planificación y en la cultura. Ahora bien, la
planeación del desarrollo sólo puede tener consistencia si se llevan a cabo unos
programas económicos y sociales vertidos sobre un espacio geográfico respecto al cual se
tiene una clara visión de su ordenamiento territorial a mediano y largo plazo. Es decir, si
existe una compatibilización y simultaneidad de los diversos tipos de planeación y
programación sectorial con las diversas escalas de ordenamiento del territorio. Desde el
punto de vista de la planeación física (regional, urbana) los análisis geográficos,
geológicos, ecológicos, de infraestructura, etc. y por lo tanto de amenaza, vulnerabilidad
y riesgo deben ser los más completos posibles, puesto que son determinantes para la
orientación de los usos potenciales del suelo y para la definición de intervenciones sobre
el medio natural y los asentamientos humanos. Igualmente, desde el punto de vista de la
planeación sectorial (administrativa, social, económica), es fundamental la definición de
responsabilidades para contribuir a que se impongan ciertas medidas generales (legales,
administrativas, fiscales, financieras, etc.) que permitan que la potencialidad de los usos
del suelo sea respetada y que las intervenciones se ejecuten debidamente, de tal manera
que se puedan en grandes líneas alcanzar los resultados proyectados.
199
La innovación en términos técnicos e ideológicos (i.e. conocimiento del ambiente,

descentralización administrativa), indica la necesidad de una apertura a nuevos enfoques
de regionalización que superen la tradicional forma de planeación, la cual por muchos
años ha sido condicionada por conceptos simplificadores de la economía y la
programación lineal. El propósito del ordenamiento territorial, por ejemplo, debe ser la
formulación de orientaciones que convienen adaptarse como objetivos para la
conformación de un territorio y su desarrollo; integrando los espacios, la población y los
potenciales de producción. Un proceso como éste implica algo más elaborado que la
localización básica de infraestructuras productivas, propuestas a través de una proyección
econométrica y una programación económica y financiera, puesto que internaliza la
dimensión de bienestar social de los pobladores (acceso a los servicios, empleo, etc.), la
cual debe ser objeto de desarrollo y no de simple crecimiento.
En resumen, un enfoque moderno de la planeación del desarrollo, debe proponer la
definición de una imagen-objetivo dentro de un área con sus elementos, teniendo en
cuenta que sus pasos deben realizarse en forma concertada entre los responsables,
quienes de acuerdo con su competencia deben reglamentar usos y realizar intervenciones
a través de la definición de instrumentos administrativos, jurídicos y fiscales. La
planeación misma, desde diversas perspectivas, es una de las medidas no estructurales de
reducción del riesgo más importantes y combinada con la educación, se consideran las
medidas más efectivas y eficientes que se conocen.
9.2 Acciones ex ante del desastre
La visión moderna de la gestión del riesgo colectivo promueve que la gestión se lleve
a cabo a través de Sistemas Nacionales para la Gestión de Riesgos constituidos por un
amplio número de instituciones, que de acuerdo con el ámbito de su competencia a nivel
nacional, regional y local lleven a cabo actividades denominadas, por algunos, medidas
estructurales y no estructurales. Dichas medidas corresponden a una diversidad de
acciones que según algunos autores se pueden asociar a un continuum de etapas de
carácter administrativo o a una secuencia cíclica que se repite entre desastres; antes y
después de su ocurrencia. Estas secuencia la constituyen la prevención, la mitigación, la
preparación, la alerta, la respuesta, la rehabilitación y la reconstrucción. Este enfoque, en
general se ha aceptado para efectos de capacitación y se le ha denominado el ciclo de los
desastres desde la primera que vez que fue planteado de esta forma en la Universidad de
Wisconsin. Vista de esta forma, la gestión de riesgos incluye un amplio espectro de
actividades como la formulación y ejecución de programas, planes y proyectos
relacionados con cada una de las fases antes mencionadas y que se deben realizar de
forma más adecuada y eficiente posible.
Se reconocen, en general, como medidas de reducción del riesgo las acciones ex
ante, es decir aquellas que se realizan con anterioridad a la ocurrencia de desastres, con
el fin de evitar que dichos desastres se presenten y/o para disminuir sus efectos. Los
términos prevención y mitigación se han utilizado para referirse a las actividades que
pretenden reducir los factores de amenaza y vulnerabilidad en la sociedad y así reducir
la posibilidad o la magnitud de futuros desastres o daños en general. Los preparativos o
200
la fase de preparación comprende actividades que promueven mejores opciones y

prácticas durante la fase previa a un desastre o una vez impactada una sociedad por un
evento físico determinado. Esta fase incluye el manejo de alertas o notificaciones de un
peligro inminente a la población en casos de que ésto sea posible.
La reducción de riesgos debe entenderse de una manera amplia dado que incluye
gestión relacionada con la educación, la investigación, la tecnología y la planificación en
todas sus modalidades: física, sectorial, territorial, socioeconómica, etc. Debido a su
carácter multidisciplinar, la reducción del riesgo se lleva a cabo por funcionarios que
ejecutan actividades relacionadas con el tema dependiendo del tipo de entidad a la cual
pertenecen. Instituciones, en las cuales la reducción del riesgo, en la mayoría de los casos
no es el objeto primario de sus responsabilidades, pero que en conjunto con otras
entidades pueden lograr el objetivo de eliminar o reducir las consecuencias de los
fenómenos peligrosos.
Si bien es cierto que las fases o etapas entes mencionadas no existen por separado en
la realidad sino que coexisten en la mayoría de los casos en el proceso de desarrollo, se
presentan intencionalmente de manera independiente para efectos de ilustración,
particularmente, de planificadores y funcionarios relacionados con el planeamiento
económico, social y sectorial. La planificación del desarrollo cuyo objetivo básico es
elevar la calidad de vida de la población no puede dejar de considerar la reducción del
riesgo, dado que es un aspecto ineludible y necesario para lograr un nivel de seguridad
aceptable de la sociedad y de sus bienes y servicios.
9.2.1 Prevención
Estudios detallados acerca de las características de los fenómenos, análisis de las

secuencias generadoras de eventos y obras de protección y control son ejemplos de
acciones que pueden llevarse a cabo para prevenir deslizamientos, inundaciones, sequías,
accidentes, incendios, explosiones, escapes de gases tóxicos, etc. Infortunadamente,
algunos fenómenos tales como huracanes, terremotos, erupciones volcánicas y tsunamis
(maremotos) actualmente no es posible intervenirlos y en consecuencia es necesario tratar
de reducir sus efectos de una manera diferente. En otras palabras, existen amenazas de
origen natural o antrópico que se prestan para una intervención, aunque a costos muy altos
en la mayoría de los casos. Sin embargo, hay que enfatizar que pese a la magnitud de los
trabajos necesarios en procura de lograr la prevención, no es absolutamente seguro que se
pueda evitar la ocurrencia de desastres generados por estos fenómenos. Algunos ejemplos
de medidas de prevención, son las que se llevan a cabo en industrias de productos
químicos y plantas nucleares, en las cuales se desarrollan sistemas de seguridad que
garantizan la interrupción de la secuencia de fallos que encadenados pueden generar un
enorme suceso desastroso. También, lo son la construcción de obras para el control de
inundaciones, tales como presas reguladoras, diques y canales, o en el caso de los
deslizamientos, obras de estabilización como drenes, filtros, muros de contención y
escalonamiento de taludes.
De otra parte, se considera también como prevención el retirar los elementos
expuestos a las amenazas, evitando así las consecuencias o daños sobre los mismos. Esta
201
medida no siempre es factible desde el punto de vista económico, sin embargo en

ocasiones es posible mediante procesos de planificación a mediano y largo plazo, como
por ejemplo la reubicación de asentamientos humanos subnormales e infraestructura
localizada en zonas peligrosas. Debido a que estas medidas pueden considerarse
preventivas solamente en términos relativos y debido a que en ocasiones el costo de las
mismas puede ser muy alto, varios autores consideran que el uso del término prevención
no es aconsejable; puesto que podría interpretarse que sólo con recursos demasiado
cuantiosos se podría lograr evitar los desastres, lo cual es incorrecto, dado que existen
otras medidas mediante las cuales pueden evitarse o reducirse las consecuencias de
fenómenos peligrosos.
En general la prevención se podría definir como el conjunto de medidas y acciones
dispuestas con anticipación con el fin de evitar o impedir que se presente un fenómeno
peligroso o para reducir sus efectos sobre la población, los bienes y servicios y el
ambiente.
Es deseable, por lo tanto, incorporar medidas preventivas en los planes y programas
regionales y locales de mediano y largo plazo, tales como:
a) Planes integrales de desarrollo sobre espacios geográficos urbanos, regionales y
nacionales.
b) Programas de inversión y asignación de presupuestos sectoriales por regiones y
países.
c) Planificación física para la localización de industria e infraestructura.
d) Programas de intervención de fenómenos específicos, tales como inundaciones,
sequías y deslizamientos.
Toda medida cuyo propósito es prevenir amenazas (previsibles) o eliminar un riesgo,
está estrechamente ligada con los programas a largo plazo establecidos para el desarrollo
de una región o un país, razón por la cual deben incorporarse dentro de los planes
sectoriales, de ordenamiento territorial y de desarrollo socio-económico. En cuanto mayor
sea la inversión en bienes y servicios que haya realizado una comunidad, mayor es el
potencial de pérdidas económicas que le pueden causar los desastres. Por esta razón, es
fundamental incorporar en los planes de inversión técnicas que favorezcan el desarrollo
mejorando la seguridad de la población.
La prevención está enfocada, en la mayoría de los casos, hacia el fenómeno teniendo
como objetivo el impedir o evitar su ocurrencia. Los instrumentos más comúnmente
conocidos son los siguientes:
a) Intervención de cuencas hidrográficas degradadas con el fin de evitar la erosión, la
inestabilidad de suelos y la generación de inundaciones.
b) Sistemas de irrigación y canalización de aguas para evitar sequías.
c) Presas reguladoras, canales y de bordes o diques para controlar inundaciones.
d) Obras de disipación de energía para el amortiguamiento y control de avalanchas e
inundaciones en cuencas de alta pendiente.
e) Estabilización de taludes, mediante terraceos escalonados, cunetas colectoras,
drenes, filtros y muros de contención.
202
f) Obras de disipación de energía y control de olas para la protección de las costas.

g) Control de plagas para impedir el ataque de insectos destructores como las
langostas u otros animales como los roedores.
h) Sistemas de cierre automático de válvulas y de extinción para impedir incendios y
evitar escapes y derrames de sustancias químicas.
i) Barreras y piscinas de captura para impedir derrames de hidrocarburos.
j) Sistemas de seguridad para la interrupción de secuencias de fallas encadenadas
que pueden presentarse en plantas nucleares e industriales.
k) Reubicación de viviendas, de infraestructura o de centros de producción
localizados en zonas propensas a la influencia de fenómenos peligrosos.
En la mayoría de los ejemplos el concepto de prevención se refleja en el hecho de
pretender evitar que los fenómenos causen o den lugar a desastres. Actualmente es común
encontrar en la literatura internacional las palabras "impedir", "proteger" o "controlar"
como sinónimos de la palabra prevención, acepciones que en general están más dirigidas
hacia la intervención de la amenaza. Por esta razón, en ocasiones algunos prefieren utilizar
"Protección" como equivalente a Prevención, dado que este término permite un uso más
frecuente y factible.
9.2.2 Mitigación
En general la mitigación es la etapa o acción más eficiente de la reducción de riesgos

en términos económicos y sociales. Debido a que es imposible evitar totalmente la
ocurrencia de cierto tipo de fenómenos y que en ocasiones los costos de las medidas
preventivas no pueden ser justificados, dentro del contexto social y económico de la
comunidad amenazada, en ocasiones solamente es posible disminuir las consecuencias de
dichos fenómenos sobre los elementos expuestos. En cualquier caso, es importante
destacar que no es posible garantizar que no se presente un desastre. Pueden presentarse
fenómenos poco probables y de alta severidad que no podrían ser controlados y para los
cuales resultaría injustificado realizar inversiones mayores. Es decir, dado que existen
sucesos que no es posible prevenir y debido que, ante la ocurrencia de eventos poco
probables, las medidas de prevención no pueden garantizar totalmente que no se presente
un desastre, la etapa de mitigación resulta ser una de las más importantes, dado que
mediante medidas anticipadas de este tipo es posible reducir significativamente las
consecuencias esperadas.
En general la mitigación puede definirse como el conjunto de medidas de intervención
dirigidas a reducir o disminuir el riesgo. La mitigación es el resultado de la aceptación de
que no es posible controlar el riesgo totalmente; es decir, que en muchos casos no es
posible impedir o evitar los daños y sus consecuencias y sólo es posible atenuarlas. La
mitigación es un proceso complejo ya que muchos de sus instrumentos, al igual que los de
la prevención, hacen parte del desarrollo económico y social. La mitigación se lleva a
cabo a de la manera más eficiente a través del ordenamiento físico de los asentamientos
humanos, la planificación de proyectos de inversión de carácter industrial, agrícola o de
infraestructura, la educación y el trabajo con comunidades expuestas.
203
Las medidas de mitigación también están relacionadas con aspectos legales, fiscales,
administrativos, financieros y comunitarios que pueden regular o estimular el respeto del
uso adecuado del suelo, considerando aquellas zonas geográficas que no deben ser
utilizadas para localización de viviendas, infraestructura o actividades productivas debido
al potencial que ofrecen de ser afectadas por eventos peligrosos. De igual forma, la
reglamentación para el uso y manejo de los recursos naturales con miras a reducir el
deterioro del medio ambiente y los códigos de construcción sismorresistente, son medidas
cuyo objetivo es mitigar o disminuir los efectos de fenómenos como la erosión, las
inundaciones, los deslizamientos y los terremotos. Por lo tanto, para definir las medidas de
prevención y/o mitigación es necesario llevar a cabo análisis geográficos, topográficos,
geológicos, ecológicos, sociales y comunitarios, con el fin de identificar cuáles pueden ser
las zonas más adecuadas para la localización de asentamientos humanos, infraestructura y
actividades productivas. Sin embargo, debido al proceso desordenado del crecimiento de
las poblaciones, muchas veces dichos asentamientos humanos e infraestructuras se
encuentran expuestos a la amenaza de fenómenos que pueden causarles severos efectos.
Por esta razón, también, es necesario evaluar a que tipo de amenaza se encuentran
sometidos y cuál es el grado de vulnerabilidad que tienen los elementos que los
componen. La evaluación del riesgo es fundamental para poder definir con eficiencia las
medidas de prevención o mitigación, cuyo objetivo es intervenir o la amenaza y/o la
vulnerabilidad de los elementos expuestos.
Todos los esfuerzos de mitigación están dirigidos a reducir el riesgo, es decir, el
potencial de pérdida de vidas y de daños en los bienes. Esfuerzos que deben ser asumidos
con responsabilidad por las entidades del Estado encargadas de la evaluación de las
amenazas, las vulnerabilidades y los riesgos, como también de los procesos de
planificación física, territorial, sectorial y socio-económica. Las entidades publicas como
privadas deben motivar, coordinar y monitorear actividades que conduzcan a la aplicación
de las medidas de mitigación de riesgos.
En general las medidas de mitigación, en su mayoría, son medidas no estructurales,
que se consideran activas cuando implican el contacto directo con las personas, como el
fortalecimiento institucional, la educación, la capacitación, la información pública, la
participación comunitaria, etc. Estas medidas no requieren de mayores recursos
económicos y son usualmente muy efectivas para consolidar la reducción del riesgo en
zonas menos desarrolladas. Las medidas pasivas, como se indicó previamente, están
relacionadas con la legislación y la planificación, como los códigos de construcción, la
reglamentación de usos del suelo, los estímulos fiscales y financieros, entre otros. Sin
embargo, también hay medidas estructurales de mitigación, como la intervención de la
vulnerabilidad física (refuerzo de estructuras) y la reubicación de asentamientos en riesgo.
En el ámbito de la gestión de riesgos se reconocen como medidas de mitigación las
siguientes:
a) Instrumentación para el conocimiento y la investigación de los fenómenos
potencialmente peligrosos.
b) Identificación de peligros y elaboración de mapas de amenaza para centros
urbanos y regiones.
204
c) Identificación de elementos amenazados, evaluación de su vulnerabilidad y

estimación anticipada de pérdidas potenciales.
d) Incorporación de los temas de gestión del riesgo en los programas de educación
elemental, media y superior para promover la prevención en la cultura.
e) Información pública y capacitación acerca del riesgo para disminuir la
vulnerabilidad educativa de la población expuesta.
f) Trabajo con las comunidades expuestas para que mediante organizaciones de base
se involucren en los procesos de toma de decisiones, concertación y participación
comunitaria.
g) Capacitación profesional de los funcionarios de las instituciones relacionadas con
el manejo de riesgos.
h) Planificación del ordenamiento urbano y territorial con el fin de delimitar las áreas
vedadas por amenaza natural o antrópica.
i) Reubicación de viviendas, de infraestructura o de centros de producción
localizados en zonas de alta amenaza o peligro.
j) Reforzamiento de edificaciones vulnerables que no pueden ser reubicadas o que
no tiene sentido relocalizar.
k) Expedición de normas sobre el manejo de los recursos naturales y su vigilancia
para que dicha reglamentación se cumpla.
l) Reglamentación de usos del suelo y establecimiento de incentivos fiscales y
financieros para la adecuada ocupación y utilización de la tierra.
m) Expedición de códigos de construcción para reducir la vulnerabilidad física y
vigilancia para garantizar que dichas normativa se cumpla.
n) Reglamentación y vigilancia del transporte de sustancias peligrosas y de las rutas
por las cuales se realiza.
o) Expedición y vigilancia de la aplicación de normas de salud pública, seguridad
industrial y de manejo de desperdicios contaminantes.
p) Promoción de los seguros contra fenómenos de origen natural y de origen
antrópico.
Debido a la amplitud del concepto existen diversas acciones que pueden considerarse
como medidas de mitigación, pero en general se entienden como medidas de mitigación
aquellas acciones cuyo objetivo es modificar los niveles de vulnerabilidad y/o la
exposición de los elementos en riesgo. Al igual que las medidas de prevención, el
mecanismo más adecuado para implementar estas medidas es incorporándolas en la
planificación del desarrollo en sus diferentes modalidades.
9.2.3 Preparación
La preparación es otra acción ex ante de reducción de riesgo. Es una tarea fundamental

de la gestión debido a que mediante las acciones de prevención y mitigación no pueden
eliminarse totalmente las amenazas ni las condiciones de vulnerabilidad. Por lo tanto, al
existir riesgo en algún grado siempre habrá la posibilidad de que se presente un desastre,
aún cuando en algunos casos debido a las acciones de prevención y de mitigación sea
205
logre reducir su severidad. La preparación, por lo tanto, está dirigida a estructurar la

respuesta para la atención de las emergencias que inevitablemente se pueden presentar,
reforzando así las medidas de mitigación o reducción de las consecuencias.
En general la preparación se puede definir como las medidas cuyo objetivo es
organizar y facilitar los operativos para el efectivo y oportuno aviso, salvamento y
rehabilitación de la población en caso de desastre. La preparación se lleva a cabo mediante
la organización y planificación de las acciones de alerta, evacuación, búsqueda, rescate,
socorro y asistencia que deben realizarse en caso de emergencia. Razón por la cual, se
considera aspectos tales como el pronóstico de eventos, la educación y capacitación de la
población, el entrenamiento de los organismos de socorro y la organización y
coordinación para la respuesta en caso de desastre.
La preparación se caracteriza por la elaboración de planes de emergencia, en los
cuales se incluyen las funciones de los organismos de salvamento, socorro y asistencia, el
inventario de recursos disponibles y los planes de contingencia o de procedimientos de
acuerdo con los niveles de alerta para la atención de eventos específicos. Dado que es
responsabilidad del gobierno salvaguardar la vida y los bienes de los ciudadanos, en la
mayoría de los países existen legislaciones y reglamentos que apoyan y respaldan las
acciones de preparación para desastres, tales como fondos para atender emergencias,
dotación y apoyo de organismos de socorro, comités operativos de emergencias, etc.
Aunque en ésta etapa también existen medidas pasivas ésta se caracteriza porque la
mayoría de sus medidas son activas, es decir que existe una significativa interactividad
con la comunidad. Las autoridades en esta etapa deben tener en cuenta la iniciativa y la
capacidad de la población potencialmente afectada para enfrentar por sus propios medios
los desastres, y por lo tanto la efectividad que tiene el llevar a cabo anticipadamente
actividades de capacitación, educación e información pública como refuerzo a la
capacidad de reacción espontánea de la población.
La fase de preparación se fundamenta en la organización interinstitucional, la
planificación o definición anticipada de las actividades que deben llevarse a cabo en forma
coordinada y la simulación para la evaluación de la capacidad de respuesta de las
instituciones y de la comunidad. En ocasiones, algunos autores consideran en ésta etapa
solamente la elaboración de planes de emergencia y simulacros, sin embargo, la
experiencia ha demostrado que la organización interinstitucional es la base fundamental
para el desarrollo de los planes operativos y su aplicación, razón por la cual mediante
leyes o decretos debe establecerse la organización respectiva con una estructura adecuada
para la respuesta efectiva. Está comprobado que entidades únicas para la atención de
desastres resultan ineficientes y sus funciones, en la mayoría de los casos, son la
duplicación de las actividades que otras entidades realizan o que por ésta misma razón
dejan de hacer. En conclusión, la preparación incluye tres aspectos básicos:
a) Organización interinstitucional y la definición de funciones a nivel nacional,
regional y local.
b) Planificación y coordinación de actividades de acuerdo con procesos y
procedimientos preestablecidos.
206
c) Simulación para el mejoramiento de la capacidad de respuesta de las instituciones

y de la comunidad.
La mayoría de los instrumentos de la preparación corresponden a las acciones
establecidas en el plan de emergencias, en el cual se define la organización, las funciones,
los recursos y los procedimientos de respuesta específicos para cada fenómeno o planes de
contingencia. Los planes de contingencia deben ser puestos a prueba y revisados
periódicamente, con el fin de actualizarlos y para garantizar que sus procedimientos sean
conocidos detalladamente por todas las entidades involucradas. Igualmente, ciertos
aspectos de dichos planes deben ser conocidos por parte de la población, razón por la cual
es necesario llevar a cabo programas de información pública, educación y capacitación.
Entre otros, algunos instrumentos comúnmente utilizados en la etapa de preparación son
los siguientes:
a) Definición de funciones de los organismos operativos.
b) Inventario de recursos físicos, humanos y financieros.
c) Monitoreo y vigilancia de fenómenos peligrosos.
d) Capacitación de personal para la atención de emergencias.
e) Definición de estados de alerta y de aviso para la población y las instituciones.
f) Información a la comunidad acerca del riesgo y de la forma de reaccionar en caso
de desastre.
g) Determinación y señalización de rutas de evacuación y zonas de refugio.
h) Localización estratégica de recursos y abastecimientos.
i) Implementación de redes de comunicaciones y de información pública.
j) Ejercicios de simulación y simulacros de búsqueda, rescate, socorro, asistencia,
aislamiento y seguridad.
Es importante mencionar que los planes de contingencia deben estar basados en los
escenarios de riesgo previstos, es decir en los estimativos anticipados de las pérdidas y
daños potenciales, que permitan establecer la localización estratégica de recursos y los
procedimientos de respuesta más adecuados posibles. Por esta razón, la evaluación de la
amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo es fundamental también para la elaboración de
planes de emergencia y contingencia.
9.2.4 Alerta
En la etapa de preparación, tal como se indicó, se definen los estados de alerta y las
acciones que las instituciones y la población deben realizar cuando dichos estados hayan
sido declarados. Sin embargo, la posibilidad de que puedan tenerse estados de alerta o no,
antes de la ocurrencia de un desastre, depende de que pueda realizarse el pronóstico del
evento generador del mismo.
Predecir un evento, es determinar con certidumbre cuando, donde y de qué magnitud
será dicho evento, lo cual, con el estado actual del conocimiento, no es posible lograr para
todos los fenómenos que pueden generar desastres. Es decir, para todos los desastres no es
posible declarar estados de alerta con anticipación. La investigación científica y la
207
instrumentación mediante redes de vigilancia y monitoreo permiten en algunos casos

predecir o detectar fenómenos, que dependiendo de la certeza o del tiempo que tardan sus
efectos en ser sentidos en un sitio, dan la posibilidad de declarar estados de alerta y/o de
alarma para la protección o evacuación de la población. Algunos fenómenos que, debido a
sus características, permiten definir estados de alerta con anticipación a sus efectos son los
huracanes, las inundaciones, las erupciones volcánicas, los tsunamis de origen lejano, los
incendios forestales y, en ciertos casos, las avalanchas, los flujos de lodo y cierto tipo de
deslizamientos lentos.
Otro tipo de fenómenos, tales como los terremotos, los tsunamis de origen cercano, los
deslizamientos súbitos, las explosiones y en general aquellos sucesos repentinos no
instrumentados o cuya influencia sobre los elementos expuestos es muy rápida no
permiten la declaración de estados de alerta. Sin embargo, algunos de estos fenómenos
pueden ser pronosticados a mediano o largo plazo debido a la previsión de la ocurrencia
de los mismos, es decir, debido que existen indicios para creer que se pueden presentar.
Estos fenómenos, en la mayoría de los casos, se tratan de una manera probabilística
utilizando registros históricos e instrumentales y mediante modelos matemáticos
estadísticos permiten establecer el grado de amenaza que ofrecen.
En general al alerta se puede definir como un estado que se declara, con anterioridad a
la manifestación de un fenómeno peligroso, con el fin de que los organismos operativos de
emergencia activen procedimientos de acción preestablecidos y para que la población
tome precauciones específicas debido a la inminente ocurrencia del suceso previsible.
Además de informar a la población acerca del peligro, los estados de alerta se declaran
con el propósito de que la población y las instituciones adopten una acción específica ante
la situación que se presenta. Cambios del estado de alerta que no impliquen una
modificación significativa de la actuación no tienen razón de ser.
Dependiendo del nivel de certeza que se tiene de la ocurrencia del suceso se definen
diferentes estados de alerta. Usualmente, cuando el fenómeno lo permite, se utilizan tres
estados que, de acuerdo con la gravedad de la situación, significan para las instituciones el
alistamiento, la movilización y la respuesta. En ocasiones dichos estados son identificados
mediante colores o nombres que no sólo se utilizan para informar de una manera práctica
a la población sino, también, para demarcar áreas de influencia. Los cambios de alerta
usualmente se realizan a través de los medios de comunicación, sin embargo en algunos
lugares se utilizan sistemas de alarma, que son señales sonoras o de luz que se emiten para
que se adopten instrucciones preestablecidas de emergencia o para indicar el desalojo o
evacuación en forma inmediata de una zona de riesgo. Un cambio de alerta normalmente
es sugerido o recomendado por el pronóstico de una entidad de carácter técnico que lleva
a cabo la vigilancia y monitoreo del fenómeno, sin embargo, es usual que el cambio sea
decidido por las autoridades políticas de la región o la ciudad, excepto en el caso de que
sea necesario poner en funcionamiento las alarmas debido a la ocurrencia del fenómeno.
Es importante mencionar que durante un tiempo prolongado de alerta los niveles o estados
de la misma no deben estarse cambiando continuamente, y que un estado de alerta de
máxima atención no debe ser adoptado por mucho tiempo, debido a que este tipo de
situaciones generan una reacción negativa de la población y de los funcionarios de las
instituciones.
208
La etapa de alerta debe definirse mediante el establecimiento de las instrucciones,

acciones y procedimientos que la población y las instituciones deben llevar a cabo en cada
nivel o estado que se considere pertinente prefijar, de acuerdo con la certeza que se tenga
de la ocurrencia del evento. Los niveles de alerta y sus respectivas acciones a realizar
deben estar establecidas desde la etapa de preparación, en los planes de emergencia y
contingencia, y deben ser conocidos previamente por la población mediante programas de
información pública y capacitación. La declaración de alertas debe ser:
a) Asequible, es decir debe difundirse por muchos medios.
b) Inmediata, puesto que toda demora puede interpretarse en el sentido de que el
peligro no es real o inminente.
c) Coherente, es decir no debe haber contradicciones.
d) Oficial, es decir que proceda de fuentes que son normalmente aceptadas o fiables.
Por su contenido y su forma los mensajes de alarma deben presentar las siguientes
características:
a) Deben ser concretos, es decir, deben dar una información clara sobre la amenaza.
b) Deben ser apremiantes, es decir, deben promover la acción inmediata de las
personas bajo riesgo.
c) Deben expresar las consecuencias de no atender la alarma.
Los instrumentos para la alerta son las redes de instrumentación, vigilancia y
monitoreo, los sistemas de alarma y los medios de comunicación. Estos sistemas pueden
ser de cubrimiento internacional, nacional, regional e incluso local. A nivel internacional
se destacan varios sistemas cuyo funcionamiento es en tiempo real vía satélite, como el
Centro de Alerta de Tsunamis del Pacífico en Honolulu y el Centro de Huracanes,
Ciclones y Tifones localizado en Miami. Entre otros los siguientes son instrumentos para
la etapa de alerta:
a) Pluviómetros y sensores de nivel y caudal para inundaciones.
b) Redes de vigilancia y monitoreo de volcanes.
c) Detectores de flujos de lodo y avalanchas.
d) Redes sismológicas para terremotos y tsunamis.
e) Extensómetros, piezómetros e inclinómetros para deslizamientos.
f) Sistemas de detección de incendios y escapes de sustancias.
g) Redes hidrometeorológicas para el comportamiento del clima.
h) Imágenes satélite, sensores remotos y teledetección.
i) Sistemas de sirenas, altavoces y luces.
j) Medios de comunicación con mensajes pregrabados.
k) Redes de comunicación inalámbrica.
l) Sistemas de telex, fax y teléfono.
Adicionalmente, existen muchas fuentes de información sobre el clima, las cosechas y
las epidemias, que aportan datos de mucha utilidad en los desastres de evolución lenta.
Los sistemas de monitoreo de cambio global ambiental son también sistemas que permiten
dar alertas de procesos ambientales a mediano y largo plazo relevantes.
209
A nivel de países o regiones, ejemplos de sistemas de instrumentación que se utilizan

como parte de sistemas de alerta son las redes hidrometereológicas para el control y alerta
de inundaciones, las redes de vigilancia sísmica y de monitoreo de la deformación y del
comportamiento geoquímico de volcanes, las redes de vigilancia sísmica y mareográfica
para la detección y alerta de tsunamis o maremotos.
También, a nivel local, es posible implementar sistemas de instrumentación de
fenómenos peligrosos, tales como avalanchas, flujos de lodo o fuertes crecientes en
cuencas hidrográficas de alta pendiente, deslizamientos, reptaciones o deformaciones del
suelo, escapes de gases o sustancias tóxicas industriales, activación de procesos
tecnológicos peligrosos, incendios, etc. que usualmente se detectan mediante medidores
de niveles de una o de varias de las variables que caracterizan la intensidad de los
fenómenos respectivos. Estos sistemas pueden activar alarmas o indicar la necesidad de
mayor atención a un fenómeno determinado de acuerdo con niveles preestablecidos para
el efecto.
Es importante anotar que existen otros sistemas como los sensores remotos y las redes
de sismógrafos y acelerógrafos que si bien no permiten la declaración anticipada de
alertas, por la naturaleza súbita de los fenómenos y porque el conocimiento científico aún
esta lejos de lograr con precisión determinar con anticipación su ocurrencia, si permiten
obtener importantes evaluaciones acerca de las características de las amenazas respectivas
y de sus posibles efectos. Cuando estos sistemas funcionan en tiempo real permiten el
desarrollo de sistemas de diagnóstico rápido para orientar la respuesta a la emergencia.
Sistemas de cómputo facilitan que rápidamente se puedan obtener escenarios de los
posibles daños una vez que se ha presentado el fenómeno y se ha registrado su
localización y magnitud. En el caso de los terremotos, por ejemplo, con redes
sismológicas y acelerográficas es posible obtener este tipo de escenarios cuando se
presenta un evento, aun cuando no es posible todavía generar estados de alerta como con
otro tipo de fenómenos. En cualquier caso, es indiscutible la importancia de los registros
obtenidos mediante este tipo de redes, puesto que esta información es fundamental para la
evaluación de la amenaza y por lo tanto el riesgo sísmico. Ahora bien, el registro sísmico
y el estudio de las fuentes generadoras de eventos promete cada vez más mayores
posibilidades de lograr predecir con aproximaciones aceptables la ocurrencia de futuros
terremotos, dado que con el conocimiento de la actividad microsísmica podría llegarse a
determinar, en cada región, posibles situaciones premonitorias de eventos mayores.
9.3 El pronóstico y sus implicaciones
La predicción de cierto tipo de fenómenos naturales aún se encuentra en etapa de

desarrollo; las redes de instrumentación y el conocimiento científico que se necesitan para
la predicción confiable de algunos fenómenos son insuficientes y los datos históricos
básicos para detectar las señales premonitorias, por ejemplo de un fuerte terremoto, no
están disponibles aún. Sin embargo, la teoría y la experiencia han progresado lo suficiente
para creer con optimismo que la capacidad de pronóstico de ciertos fenómenos naturales
cada día está más cerca de lograrse con mayor precisión. La palabra predicción significa la
especificación del lugar, la hora y la magnitud de un evento dentro de unos límites lo
210
suficientemente estrechos para permitir acciones a corto y a largo plazo para salvar vidas y
propiedad, es decir es un pronóstico muy preciso, sin embargo es importante ser flexibles
en el manejo de este tipo de conceptos, pues en realidad lo que interesa es su utilidad para
una comunidad.
Aún cuando los científicos de las ciencias naturales han realizado esfuerzos para lograr
cada vez mejores resultados de sus estudios, el manejo de una predicción o un pronóstico
debe ser analizado también desde otras perspectivas y apoyándose en disciplinas como la
sociología, la economía, la ciencia política y el derecho, con el fin de lograr una visión
amplia de un problema que más que un problema técnico-científico es un problema social.
La predicción o el pronóstico de un evento tiene tanto ventajas como desventajas. Bajo
la peor de las circunstancias con una predicción imprecisa y una respuesta inapropiada del
público, el pronóstico y el evento juntos podrían resultar mayores en costos que un evento
no previsto. No obstante, es en general aceptado que los pronósticos pueden ser un medio
eficaz para la reducción sustancial de las pérdidas causadas por el evento si se toman
medidas sociales, económicas y legales con anterioridad al mismo. Aun en el caso de una
falsa alarma, algunos de los costos de un programa bien planeado de mitigación de riesgos
contribuiría a la protección de la comunidad a largo plazo.
Los beneficios potenciales de un pronóstico probablemente sean mayores en el área de
salvar vidas y disminuir las lesiones personales que en reducir las pérdidas materiales.
Existe un verdadero riesgo de que la preocupación por los costos económicos inmediatos
de las medidas para reducir las consecuencias potenciales de un evento, como el
relocalizar edificaciones de zonas críticas y proteger las líneas vitales de la comunidad,
podría obstaculizar la realización y el apoyo a estos programas que podrían salvar muchas
vidas. Por lo tanto, la primera prioridad y la justificación del manejo de pronósticos o de
una predicción de un suceso cualquiera debe ser salvar vidas, prestando una atención de
segundo orden a la pérdida de bienes y a minimizar los disturbios económicos y sociales,
siempre y cuando los costos de las medidas específicas estén dentro de los parámetros
aceptados por la sociedad.
Tanto la naturaleza del pronóstico, basada en probabilidades, como también la
perspectiva de un contexto temporal inexacto (un período de días, semanas, aún meses)
que precederá el evento anunciado crean dificultades en determinar cuáles son las
respuestas adecuadas a un pronóstico de esta naturaleza. La evacuación selectiva, el cierre
de líneas vitales vulnerables y otras medidas parecidas para salvar vidas no serían
prácticas si se aplican durante períodos prolongados. Unas medidas para la reducción del
riesgo de costos altos, como la demolición y reubicación de viviendas, no sería económico
por ejemplo para el caso de un sismo pronosticado con baja probabilidad de ocurrencia o
bajo nivel de confiabilidad en la predicción. Una advertencia con varios meses de
anticipación, con la seguridad de poder precisar el momento exacto del evento a medida
que se acerque, como en algunos casos de crisis volcánicas, daría la mayor oportunidad
para salvar tanto vidas como bienes. De acuerdo con esta apreciación, se podría enfocar la
investigación sobre el pronóstico en la precisión del contexto temporal y la identificación
de señales inmediatamente previas.
El aprovechamiento máximo del pronóstico de un evento requiere de la aplicación en
conjunto de una serie de medidas para la reducción de riesgos. La perspectiva de
211
desarrollar una respuesta constructiva, que salve vidas, es mucho más favorable en un área
donde se han aplicado otras medidas de reducción del riesgo como, la información
pública, el ordenamiento territorial, los códigos de construcción, que en un área donde, por
ejemplo, la mayoría de las edificaciones son vulnerables y la comunidad no conoce del
tema. En consecuencia, el pronóstico no debe ser una medida aislada sino una de las
medidas que en conjunto conformen un programa completo para la reducción de las
consecuencias de un fenómeno peligroso.
Es fundamental iniciar o fortalecer una investigación seria que desarrolle, en adición a
los estudios y reconocimientos de las señales físicas premonitorias de un evento, análisis
de los efectos sociales, económicos y políticos de los pronósticos, retomando casos
anteriores volcánicos y sísmicos y coordinando la observación de datos físicos y socio
económicos.
9.3.1 Relación entre pronóstico y preparación
Las predicciones de sismos difieren sustancialmente de las alertas por motivo de otros
desastres naturales, debido a que las teorías actuales sugieren que habrá períodos largos de
alerta anticipada antes de la ocurrencia de sismos mayores. La respuesta tradicional al
pronóstico de un desastre, por ejemplo en el caso volcánico, ha sido la activación de un
programa de movilización de emergencia bajo la dirección de las agencias operativas
como la Defensa Civil, la Cruz Roja, la policía y otras unidades a cargo de la seguridad
pública. Sin embargo, ya con meses o años de aviso previo, el problema es más de
programación a largo plazo que uno de respuesta inmediata. Aunque se beneficiarían los
cuerpos de emergencia con la oportunidad de hacer preparativos para un evento, las
actividades más importantes de respuesta a largo plazo serían de responsabilidad de las
entidades de planeación, construcción y seguridad, ingeniería y obras públicas, razón por
la cual en esos casos es más evidente que se debe contar con un sistema interinstitucional
de entidades que realicen actividades multidisciplinarias no sólo relativas a aspectos
técnico-científicos y de preparación para emergencias, sino de planeación del desarrollo,
educación, salud, vivienda de acuerdo con el ámbito de su competencia. La
responsabilidad de la planeación y la respuesta ante un pronóstico a largo plazo debe ser
asignada a una organización de instituciones nacionales, provinciales y locales que estén
involucradas en la planeación económica, ambiental y comunitaria y no a un solo
organismo de ámbito unisectorial.
La capacidad de manejar eficazmente el riesgo requiere de un esfuerzo concertado de
los gobiernos locales, provinciales y nacionales, las asociaciones de profesionales, los
líderes empresariales y laborales y una planificación coordinada inter-jurisdiccional. Sin
embargo, la acumulación de experiencia y conocimiento técnico sobrepasa o puede llegar
a sobrepasar la capacidad de los gobiernos municipales y, por consiguiente, los niveles
regionales y nacionales deben asumir esta responsabilidad. Por ejemplo, la comprobación
de un pronóstico o de una predicción requiere del concepto de expertos calificados y los
gobernadores de las provincias o departamentos tienen una gran responsabilidad en la
emisión y la puesta en marcha de las alertas. Adicionalmente, se necesitan recursos
212
regionales y nacionales que complementen y subsidien los municipales en las fases

preventivas, al igual como ocurre en los casos de rehabilitación y reconstrucción.
Por falta de precedentes y analogías exactas el pronóstico y la respuesta ante una
eventual crisis siempre habrá trastornos en sus inicios por las dudas de tipo legal. En
consecuencia, es fundamental que se clarifiquen estas incertidumbres lo antes posible,
creando los mecanismos legales donde sea necesario. Se debe determinar en qué momento
un pronóstico o una predicción amerita que se declare una situación o estado de
emergencia que justifique el ejercicio de poderes extraordinarios por parte de las
autoridades. Además, es necesario decidir si el ejercicio de los poderes extraordinarios,
como respuesta a un pronóstico conlleva la obligación de compensar aquellos cuya
propiedad ha sido confiscada, por ejemplo.
Infortunadamente, en la práctica casi ningún país tiene previsto que se declare un
estado de emergencia o desastre en la fase anterior a la ocurrencia del suceso y es
necesario que se materialice para poder activar las acciones extraordinarias; hecho que
obstaculiza la eficiencia y efectividad de las acciones interinstitucionales. Por lo tanto es
necesario revisar la legislación y averiguar además cuáles poderes de los ya existentes
serían útiles durante un pronóstico y cuáles poderes adicionales serían convenientes.
Deben haber entidades gubernamentales que se encarguen de identificar los grupos de
personas que probablemente necesitarán una atención especial en el caso de ocurrir el
suceso y que sufrirán unas pérdidas desproporcionadas y mayor disrupción al realizarse el
pronostico. Es necesario desarrollar un plan para compensar en la medida que sea práctico
los costos inequitativos y el sufrimiento consecuente, hacer seguimiento de los hechos que
siguen a la emisión del pronóstico desde el punto de vista de equidad y ayudar sectores
poblacionales desorganizados y vulnerables y evaluar los efectos del pronóstico sobre sus
intereses.
Se debe por lo tanto estimular el estudio profundo de los problemas legales que se
pueden presentar con la emisión de pronósticos y/o al desarrollar capacidades de
predicción, como también una revisión de la legislación existente en relación con las
funciones y responsabilidades de los diferentes niveles de gobierno y las interrelaciones
entre las agencias gubernamentales y privadas, cuyos esfuerzos se tienen que coordinar en
torno a una situación de pronóstico y la reducción del riesgo.
Los planes de emergencia deben contemplar la activación de la participación
ciudadana en el momento de emitir una alerta, con una intensificación y ampliación de
esta participación a medida que el momento de la crisis se avecina. Si se emplean estos
programas también para suministrar un entendimiento de la naturaleza de un pronóstico y
de los problemas implícitos en los preparativos para emergencias, los planes servirán por
lo menos para tres propósitos importantes: para mejorar la efectividad de la respuesta de la
comunidad en el momento en que ocurre el evento, para aumentar la credibilidad en el
pronóstico al involucrar las personas en acciones ya comprendidas y para incrementar el
apoyo público en beneficio de algunas de las medidas menos aceptadas, pero esenciales en
la preparación de la comunidad para un desastre.
213
9.3.2 Diferencia entre pronóstico y alerta
Es importante para efectos de responsabilidades institucionales hacer una clara distinción

entre el pronóstico y la alerta. El pronóstico es un pronunciamiento de la probabilidad de la
ocurrencia de un fenómeno de cierta magnitud en un lugar y tiempo determinado, basado en
un análisis científico de hechos observados. Consiste estrictamente en una información
acerca de las posibilidades de que ocurra un suceso y no especifica la manera cómo la gente
respondería ante la emisión de dicho pronóstico. El objeto y la evaluación de una predicción
es un asunto estrictamente técnico y se puede discutir únicamente en términos técnicos. Por
otro lado, una alerta es una declaración de la necesidad de cambiar por un tiempo la rutina
cotidiana. La alerta se emite con base en la creencia de poder servir así al bienestar público.
La alerta generalmente es producto de la predicción u otro tipo de información técnica, pero
no todos los pronósticos resultarán en alertas. La emisión y la evaluación de las alertas son
responsabilidad de las autoridades públicas actuando en representación de los intereses de su
comunidad.
En muchos casos, el registro de señales premonitorias no converge en un momento
único sino que se acumula paulatinamente desde unas primeras señales identificadas hasta
los últimos detalles que conducen a la formulación de un pronóstico. Emitir el pronóstico
puede servir a los intereses de algunos grupos con inversiones en el área de riesgo
señalada, al tomar una acción de protección basada en las primeras indicaciones y al
hacerlo antes de dar a conocer la información al público. Igualmente, los intereses de otros
grupos se pueden favorecer al suprimir o negar las predicciones.
Es común que los funcionarios públicos no den a conocer un pronóstico hasta no estar
preparados para dar la alerta. Esta oposición de intereses con los científicos puede ser
causa de retardo o negación de la información a la gente en el momento de mayor
necesidad y puede generar pérdida de credibilidad en el público. Mucha gente carece de
los conocimientos necesarios para entender un pronóstico, sobre todo cuando se expresa
en términos de probabilidad; también se les podría dificultar distinguir entre un pronóstico
científicamente comprobado y otro sin validez científica. Por este motivo es importante la
cooperación entre científicos, funcionarios públicos y los medios de comunicación para
suministrar una interpretación comprensible y sin sensacionalismos de las predicciones
reportadas. Además se necesita un programa de información pública para transmitir los
conocimientos de los científicos en relación con los mecanismos del fenómeno y los
pronósticos para las autoridades y la ciudadanía.
Una entidad coordinadora debe convocar un grupo de científicos gubernamentales y
no gubernamentales que pueda ser llamado para evaluar un pronóstico específico. Para
evitar sesgos no se debe encargar de la formación de este grupo a ninguna entidad
involucrada en la emisión de pronósticos y predicciones. La emisión de alertas debe estar
debidamente definida para evitar confusiones y conflictos. Muchos funcionarios públicos
a veces se abstienen en emitir una alerta debido a un temor infundado sobre una supuesta
reacción de pánico de la comunidad o por temor que una predicción falsa lleve al público
a ignorar totalmente la siguiente alerta o debido a la presión de quienes, por intereses
locales, temen a su vez una pérdida económica como consecuencia de la interrupción en la
vida comunitaria normal o por temor a las consecuencias políticas de la alerta. Sin
214
embargo, los dirigentes siempre estarán obligados a dar las alertas, y una demora
injustificada sólo sirve para disminuir la confianza que tenga el público en sus funciones
que es fundamental en la preparación para cualquier tipo de desastre.
La experiencia en muchos casos de desastre sugiere que las advertencias no son en
gran medida ignoradas o descartadas y que la respuesta más común del público en general
no es el pánico sino la falta de acción. Especialmente en el caso de los pronósticos a largo
plazo, la lejanía del peligro provoca el sentido de algo irreal. La ausencia de las señales
externas, con las cuales el público puede confirmar la amenaza por medio de sus propios
sentidos, crea un problema de credibilidad. Es importante contar con la cooperación de los
medios de comunicación para ayudar a que el público visualice concretamente los
laboratorios, las redes sismográficas y la multitud de instrumentos y aparatos utilizados
para generar un pronóstico. Una descripción concreta del plan de respuesta operativo
puede contribuir al sentido de realismo de la alerta al mismo tiempo que previene algunas
reacciones desorganizadas y perjudiciales. La participación activa de los ciudadanos y en
general de las comunidades grupos en los programas de preparativos ayudan a aumentar la
credibilidad en los pronósticos y predicciones.
De lo anterior se concluye que los políticos elegidos deben anunciar la alerta
enseguida de la confirmación de un pronóstico creíble de un evento potencialmente
destructivo. Esta alerta debe incluir una evaluación clara del pronóstico, anotando las
posibilidades de error, alguna información sobre los tipos y el grado de daño que el evento
puede causar, algún pronunciamiento acerca de los preparativos y planes desarrollados
para dar respuesta al evento y algunos consejos en relación con la acción apropiada que
deben seguir los individuos y las instituciones. Para hacer efectivas las alertas es necesario
conocer e investigar información acerca de las creencias, las actitudes y las acciones del
público como respuesta a la alerta. Algunos sectores de la población o no la recibirán, o no
la entenderán. Es necesario realizar un esfuerzo para asegurar que todos los sectores de la
población reciban la alerta con prontitud y que comprendan su pleno significado. Estos
sectores incluyen grupos como las minorías que hablan otro idioma, los discapacitados,
los turistas y los marginados sociales.
Es muy importante promover programas de investigación que evalúen las
circunstancias que inciden en la credibilidad de las predicciones y advertencias de un
evento peligroso y las técnicas para mejorar esa credibilidad. Igualmente es necesario
estudiar la percepción del riesgo por parte de los individuos y las comunidades, la manera
como se procesa la información de un pronóstico y la forma como se fija el nivel de riesgo
aceptable bajo estas circunstancias.
9.3.3 Pronóstico y medidas de mitigación
La posibilidad de una alerta anticipada de semanas o meses amplía bastante la acción

protectora que se puede tomar antes de un suceso, pero a la vez crea la posibilidad de
producir efectos como desempleo, inestabilidad en la comunidad, pérdida de ingresos y
disminuciones en el valor de la propiedad a causa del pronóstico. Un programa completo
de respuesta ante una predicción o un pronóstico se compone de tres elementos: un plan
para reducir riesgos que minimice la pérdida de vidas y de propiedad y la inestabilidad en
215
la comunidad al producirse la alerta; un plan para preparar los organismos de atención de

emergencias, con el fin de dar respuesta a los problemas post-evento; y un plan para
controlar las consecuencias potencialmente perjudiciales del pronóstico.
Donde ya exista un plan de gestión de riesgos funcionando la respuesta ante un
pronóstico será más que todo una aceleración de los programas existentes. Los problemas
serán de dimensiones manejables y la ciudadanía puede estar preparada para aceptar la
predicción y los inconvenientes resultantes de la implementación de medidas para la
reducción del riesgo.
Cada situación es única y no se puede ofrecer el mismo conjunto de medidas para la
reducción del riesgo para todos los casos. El periodo de aviso previo, los términos del
pronóstico, la densidad de la población, los costos económicos, las limitaciones legales y
la credibilidad otorgada al pronóstico, afectarán las posibilidades de actuar. Con períodos
cortos de aviso y al acercase la ocurrencia del evento se da más atención a las acciones
tales como la evacuación de las zonas propensas o sitios peligrosos, la interrupción de los
servicios públicos y la restricción del tránsito en ciertas áreas. Pocas veces es práctico
pensar en la evacuación masiva de la población, aunque podría ser la única acción realista
en ciertos casos en los cuales se tiene certeza del evento y donde se conoce que sus efectos
no pueden ser disminuidos.
En ocasiones se ha propuesto la aplicación de seguros como una manera de distribuir
las pérdidas y proveer algún incentivo a través de tarifas diferenciales en reconocimiento a
la inversión en la construcción sismorresistente por ejemplo. Sin embargo, una vez
anunciado el pronóstico del fenómeno, el seguro no se podrá comerciar en la misma
forma. Las aseguradoras se mostrarán dudosas de otorgar nuevas pólizas en áreas de
influencia del fenómeno y la mayoría de los individuos tendrán poco interés en comprar
este tipo de seguro en las áreas donde no se prevén los efectos del mismo. Es necesario
estudiar profundamente el papel de los seguros como una manera de abordar la
problemática de la reducción del riesgo.
Algunas de las medidas que parecen ser las más indicadas, vistas de manera abstracta,
resultan difíciles de implementar o pueden llegar a ser ineficaces como parte de un
programa para la reducción de riesgos en respuesta a un pronóstico debido a varias
consideraciones de tipo social, político, económico, psicológico y legal. La evacuación de
la población de algunas áreas particulares y el uso de los seguros para distribuir las
pérdidas son medidas especialmente importantes sobre las cuales no se tiene un
conocimiento suficiente en este momento para tomar una decisión acertada.
9.3.4 Consecuencias contraproducentes de un pronóstico
La experiencia adquirida en situaciones de amenaza conocidas sugiere que la mayoría

de los habitantes de un área sometida a un pronóstico de un evento peligroso intentarán
seguir sus vidas en la forma usual. Sin embargo, la base de la economía local o regional
puede verse seriamente afectada. Las entidades financieras y empresariales regionales o
nacionales, podrán decidir la conveniencia de limitar las hipotecas, los seguros o la
inversión en el área amenazada. Puede haber un éxodo de un número significativo de
personas, y quizá tenga un efecto negativo sobre el turismo y el transporte. Si continúan
216
algunas o todas estas condiciones durante un período pre-evento bastante largo, se pueden
producir efectos colaterales tales como aumento en el desempleo, caída en los valores de
la propiedad raíz y reducción de los recaudos tributarios de la comunidad. Estos últimos
fenómenos rápidamente se pueden causar preocupación política y recriminaciones.
Por lo anterior es recomendable que al emitir un pronóstico se debe realizar en forma
conjunta entre el sector privado y gubernamental un seguimiento de la economía en el área
amenazada, para asegurar la detección temprana de cualquier cambio y hacer las
sugerencias del caso al gobierno, las empresas y las organizaciones laborales. En este tipo
de análisis y seguimientos deben participar representantes de las compañías de seguros y
de inversión para tener un espectro amplio de apreciaciones acerca de la situación.
La pregunta general que subyace a todas las discusiones políticas es si se debe tratar
de sostener la comunidad en su forma actual o si se debe permitir y promover un flujo
ordenado de capital y de personas ante la posibilidad de la crisis. Habría que hacer
estudios económicos intensivos de los probables costos y beneficios de las dos
alternativas, sin embargo, la acción con más aceptación política indudablemente será la de
sostener a la comunidad en su forma actual. Cualquiera de las dos alternativas de todas
maneras implica costos de transición (desempleo, costos de reubicación, pérdida de rentas
y otros ingresos) que recaen en forma desproporcionada sobre ciertos grupos de personas.
En consecuencia se requiere ayuda financiera externa para aliviar estos costos.
Si se quiere reubicar las empresas y sus trabajadores, se necesitará de una autoridad
nacional o regional que asuma la responsabilidad por esta decisión, lo cual es muy difícil
que se asuma. Es más probable que se decida mantener o sostener a la comunidad en la
zona, lo cual implica que el Estado debe garantizar préstamos, las reclamaciones de los
seguros, la extensión de los plazos para beneficios por desempleo y, en general, el
subsidio de la economía local. Los recursos que se introducen a la comunidad para el
programa de reducción de riesgos, compensan en grado variable el debilitamiento de la
economía local, según una variedad de circunstancias. Por lo tanto, en el caso de un
pronóstico o una predicción fundamentada, los responsables de tomar las decisiones
tendrán que balancear los méritos relativos de sostener la economía en el área amenazada
en su nivel pre-alerta o de promover una salida ordenada de capital. Se pueden necesitar
subsidios económicos para sostener la economía o para proteger a los grupos de personas
que de otro modo sufrirían demasiadas dificultades como resultado de una dislocación
económica producida por el pronóstico y la alerta.
El temor de la comunidad con respecto a una dislocación económica después de un
pronóstico de un evento peligroso como un sismo, una erupción volcánica, un tsunami o
un huracán y el miedo de que las corporaciones nacionales puedan responder de tal modo
que debiliten la economía local, puede estar bien fundamentado o sin ninguna
justificación. En consecuencia es necesario llevar a cabo investigaciones acerca de las
probables decisiones que afectarían la economía en el área afectada, tomadas por
dirigentes financieros y empresariales, locales y nacionales, y las varias interacciones
económicas que probablemente resulten de estas decisiones. Igualmente es necesario
estudiar la manera como los diferentes mercados procesan la información de una
predicción, particularmente los mercados de valores (privados y públicos), de propiedad
217
raíz, instituciones financieras, compañías de seguros y los problemas de la financiación y

mantenimiento de las operaciones de los servicios públicos.
9.4 Acciones ex post del desastre
Las acciones ex post corresponden al manejo de desastres. Estas son la respuesta en

caso de emergencia, la rehabilitación y la reconstrucción. La respuesta de emergencia o
ayuda humanitaria pretende garantizar condiciones de seguridad y de vida para las
poblaciones afectadas inmediatamente después de ocurrido el evento. Estas actividades
pueden envolver acciones de evacuación de comunidades, de búsqueda y rescate, de
asistencia y alivio a poblaciones afectadas y acciones que se realizan durante el tiempo en
que la comunidad se encuentra desorganizada y los servicios básicos de infraestructura no
funcionan. El período de emergencia es dramático y traumático, por esa razón es que la
mayor atención de los medios de comunicación y de la comunidad internacional está
puesta en este período cuando se trata de un evento mayor. En la mayoría de los desastres
este período pasa muy rápido, excepto en algunos casos como la sequía, la hambruna y los
conflictos civiles.
Las actividades de rehabilitación y reconstrucción pretenden, de una manera
óptima restaurar, transformar y mejorar las condiciones económicas, sociales,
infraestructurales y de vida en general de las zonas afectadas, dotándolas de mayores
condiciones de seguridad en el futuro a través de esquemas de intervención que puedan
reducir el riesgo. En este sentido la recuperación (rehabilitación y reconstrucción) se ha
visto imbuida de la idea de la prevención y mitigación de futuros desastres.
La rehabilitación, corresponde al período de transición que se inicia al final de la etapa
de emergencia y en el cual se reestablecen los servicios vitales indispensables y el sistema
de abastecimientos de la comunidad afectada. La reconstrucción, se caracteriza por los
esfuerzos que se realizan con el fin de reparar la infraestructura afectada y restaurar el
sistema de producción con miras a revitalizar la economía y lograr alcanzar o superar el
nivel de desarrollo previo al desastre.
Debe tenerse en cuenta en términos de gestión institucional que cada etapa cuenta con
actividades específicas y con esquemas de trabajo definidos. Además, existe una estrecha
relación entre todas ellas. Por ejemplo, durante la etapa de respuesta a la emergencia se
pueden tomar decisiones que contribuirán a promover una recuperación más rápida. Cada
una de estas etapas diferenciadas desde el punto de vista administrativo incluyen la
ejecución de diversas medidas estructurales y no estructurales de gestión de riesgos.
9.4.1 Respuesta
La respuesta es la etapa que corresponde a la ejecución de las acciones previstas en la

etapa de preparación y que, en algunos casos, ya han sido antecedidas en la etapa de alerta
por las actividades de alistamiento y movilización. Ante una emergencia, es decir, ante
una situación generada por un fenómeno que ha puesto en peligro inminente las
estructuras sociales, debido a la modificación severa de los patrones normales de vida de
218
la población afectada, la etapa de respuesta corresponde a la reacción inmediata para la

atención oportuna de la población.
Se entiende por respuesta, en general, la ejecución de acciones de búsqueda, rescate,
socorro y asistencia que se llevan a cabo a causa de un desastre y que tienen por objeto
salvar vidas, reducir el sufrimiento y disminuir la pérdida de los bienes. Dado que las
emergencias pueden ser de orden local, regional o nacional dependiendo si los límites
territoriales son excedidos por el evento o porque la movilización y el empleo de recursos
superan las capacidades de cada nivel, la respuesta de igual forma podrá ser de orden
local, regional o nacional.
La efectividad de la etapa de respuesta se basa en la coordinación de las acciones
interinstitucionales previstas en los planes de emergencia y contingencia, de tal manera
que las actividades se realicen con el mayor nivel de eficiencia y efectividad por parte de
las entidades y la comunidad. La elaboración de los planes de emergencia y contingencia
y su correspondiente prueba mediante ejercicios de simulación son la base para que la
respuesta sea la más efectiva posible. Sin embargo, las autoridades tendrán que considerar
que ante una situación real muchas de las hipótesis y supuestos de los simulacros se
modificarán y que por lo tanto será necesario improvisar y tomar decisiones no previstas.
Los aspectos a considerar durante la etapa de respuesta corresponden necesariamente a
las actividades que los planes indican que deben ejecutarse, como:
a) Búsqueda y rescate de personas afectadas.
b) Asistencia médica para la estabilización.
c) Evacuación de las zonas de peligro.
d) Alojamiento temporal y suministro de alimentos y vestidos.
e) Aislamiento y seguridad.
f) Evaluación de daños y necesidades.
g) Manejo de abastecimientos.
El Apéndice III presenta un esquema general de un plan de emergencias municipal de
una ciudad en Sudamérica. Corresponde al contenido de un plan básico y de los anexos a
dicho plan, que son las funciones o tareas de grupos interinstitucionales en caso de
emergencia.
9.4.2 Rehabilitación
Superada la etapa de atención de la población se inicia la rehabilitación de la zona

afectada, siendo ésta la primera etapa del proceso de recuperación y desarrollo. Es
deseable que la emergencia tenga una iniciación y una finalización, lo que en ocasiones se
consigue mediante la declaración formal por parte del gobierno del estado de emergencia,
lo que permite delimitar en qué momento termina la emergencia y por lo tanto en qué
momento se inicia la rehabilitación. La declaración de la situación de emergencia permite
que se tomen algunas medidas excepcionales que incluso pueden ir más allá de la fecha de
suspensión del mismo, y que por lo tanto pueden contribuir a la rehabilitación y
reconstrucción.
219
La rehabilitación puede definirse, en general, como el proceso de restablecimiento de

las condiciones normales de vida mediante la reparación de los servicios vitales
indispensables interrumpidos o deteriorados por el desastre. La rehabilitación es
equivalente en términos de salud a la recuperación de las capacidades básicas de un
paciente que ha sido estabilizado mediante cuidados intensivos. En otras palabras, la
rehabilitación es una etapa en la cual se continúa con la atención de la población pero en la
cual se restablece el funcionamiento de las líneas vitales, tales como la energía, el agua,
las vías y las comunicaciones; y otros servicios básicos como la salud y el abastecimiento
de alimentos.
Durante la fase de rehabilitación es común que, simultáneamente, mientras se proveen
soluciones provisionales a la población se realice un diagnóstico detallado de daños que
sirva de base para la formulación de proyectos de reconstrucción. Para la rehabilitación la
mayor efectividad se logra cuando se han desarrollado planes de contingencia de cada uno
de los servicios públicos con anterioridad a la ocurrencia del desastre, de tal manera que se
tengan previstos los recursos respectivos para intervenir la vulnerabilidad y/o para reparar
los daños que se presenten. Estos planes deben realizarse a partir de la estimación
anticipada de los daños, por lo cual se consideran como medidas de mitigación debido a
que al evaluar cuales serán los sitios o sectores más vulnerables, desde antes del evento
pueden intervenirse con fines de mitigación del riesgo. Por esta razón es deseable contar
con:
a) Evaluaciones anticipada de daños potenciales sobre las líneas vitales.
b) Asignación de recursos para la intervención de la vulnerabilidad y reparación de
daños.
La rehabilitación es realmente una etapa de transición entre la emergencia y la
reconstrucción que no siempre está bien delimitada y que causa dificultades en la gestión
debido a que en ocasiones los roles institucionales no están bien definidos. Algunos
actores del proceso consideran que tienen responsabilidades sólo con la atención de la
emergencia e incluso anuncian su retiro de la zona afectada y otros sólo consideran que
son responsables de la reconstrucción. Este aspecto debe resolverse definiendo claramente
los roles y funciones más allá de la emergencia y antes de emprender los procesos de
reconstrucción propiamente dichos.
9.4.3 Reconstrucción
Al presentarse un desastre se registran efectos usualmente conocidos como efectos

directos, que son aquellos que mantienen una relación de causalidad directa con la
ocurrencia del evento, representados usualmente por el daño físico en las personas, los
bienes, servicios y en el ambiente o por el impacto inmediato de las actividades sociales y
económicas. Por otra parte, los efectos indirectos son aquellos que mantienen relación de
causalidad con los efectos directos, representados usualmente por impactos concatenados
o posteriores sobre la población, sus actividades económicas y sociales o sobre el
ambiente. Por ejemplo, la interrupción del transporte, de los servicios públicos, de los
medios de información y la desfavorable imagen que toma la región con respecto a otras.
220
También, algunos consideran como efectos indirectos la valoración de las pérdidas en el

comercio y las industria como resultado de la reducción de la producción, la
desmotivación de la inversión y los gastos de recuperación. Por lo tanto, la etapa de
reconstrucción es el proceso completo del retorno a la normalidad de la comunidad y del
ambiente físico en procura del desarrollo. Esta etapa tiene varios objetivos simultáneos:
a) Restablecimiento del tejido social y de las relaciones de la comunidad afectada.
b) Recuperación de los medios de producción y de las fuentes de trabajo.
c) Reparación de los daños materiales en materia de vivienda y de infraestructura.
d) Incorporación de medidas de prevención y mitigación en el proceso de desarrollo
para evitar reconstruir la vulnerabilidad.
Se puede definir la reconstrucción de manera general como el proceso de recuperación
de la comunidad afectada por un desastre mediante el restablecimiento de su tejido social
y sus relaciones y la reparación del daño físico sufrido en sus edificaciones, su
infraestructura y sus actividades productivas. Es la recuperación del contexto social y
material a un nivel de desarrollo igual o superior al que tenía antes del desastre.
La reconstrucción es una etapa puede ser muy variable según el tipo de desastre y la
magnitud de los daños, pero en todos los casos se realiza en un mediano y largo plazo.
Para poder llevar a cabo las actividades mencionadas es necesario contar con una
organización interinstitucional que realice en cada nivel (nacional, regional y local) de una
manera multidisciplinar, con la participación de todos los sectores y actores sociales y la
coordinación de un amplio número de profesionales de las entidades de carácter técnico-
científico, de planificación, de educación, de operativos de emergencia y de trabajo
comunitario. Es deseable crear dentro de la organización o "sistema" una gerencia de
reconstrucción para orientar y coordinar el proceso. También, es necesario formular un
plan de acción cuyo alcance debe delimitarse con claros indicadores de gestión para evitar
falsas expectativas. De ser e caso debe explicitarse, por ejemplo, que su alcance es reponer
lo que existía y estabilizar las condiciones de vida previas al desastre, procurando en lo
posible su mejoramiento. En este caso queda claro que el propósito es lograr que la
comunidad pueda continuar su proceso de desarrollo aprovechando la oportunidad para
mejorar colateralmente lo que sea posible. Una indefinición en el alcance puede desatar
situaciones difíciles de manejar ante la opinión pública y cualquier resultado que se
obtenga del proceso siempre parecería poco ante lo que podría ser (que siempre podría ser
más de lo que se alcance).
En general un plan de reconstrucción tiene cuatro períodos generales mas o menos
claros en todos los casos. La atención de las personas, que incluye soluciones
provisionales de vivienda y servicios por ejemplo, pero que desde el punto de vista de la
reconstrucción permite realizar el diagnóstico detallado de daños que va servir de base
para llevarla a cabo. Una etapa que se caracteriza por la formulación inicial de los
proyectos y la organización de los esquemas de coordinación, concertación y financiación
de los mismos. Se deben priorizar los proyectos inmediatos y evidentes y se sientan las
bases tanto para el trabajo interinstitucional como para el trabajo con la comunidad;
significa una primera instancia de consulta y participación. Posteriormente se inicia una
etapa caracterizada por actividades de gestión, complementación de programas y
221
proyectos, búsqueda de financiación y de ejecutores, coordinación con comunidades y

autoridades locales. En esta etapa se manifiestan problemas típicos: lentitudes
administrativas, bajo nivel de respuesta de las entidades públicas y privadas, trabas en la
aprobación de proyectos, etc. Es la menos perceptible para las comunidades y, junto con la
anterior, frente a las expectativas iniciales crea mayores niveles de frustración. La etapa
final es la iniciación y desarrollo de las obras, período en el cual, dependiendo de su
manejo se superan los problemas planteados o se profundiza la frustración y el
desencanto, pudiéndose llegar al fracaso del programa.
Por lo general, cabe estimar que los factores que más influyen en que la reconstrucción
sea rápida o no son los siguientes:
a) Vinculación de las organizaciones de la sociedad civil e impulso de procesos con
la participación de la comunidad afectada.
b) La velocidad de movilización de los recursos financieros, factor que suele guardar
relación con el volumen de la ayuda concedida, tanto de origen nacional como
internacional.
c) La utilización o no de técnicas avanzadas para la reconstrucción, aunque debe
señalarse al respecto, que nuevas tecnologías pueden causar efectos negativos
notables para el sector tradicional de la industria de la construcción.
d) La participación del sector privado en las operaciones de reconstrucción sobre
todo en el sector de vivienda.
e) La magnitud y el carácter de los daños, que determinan los plazos de
reconstrucción del capital productivo, y
f) El nivel de desarrollo que ha alcanzado la población y la participación que se logre
de la misma.
La etapa de reconstrucción comprende inevitablemente todos los aspectos antes
tratados en las fases de prevención y mitigación y, por lo tanto, su implementación esta
ligada a procesos de planificación sectorial, territorial y socioeconómica. La
reconstrucción se encuentra relacionada con todas las etapas que se han descrito, sin
embargo la reconstrucción es en sí misma un proceso de desarrollo social, el cual no
puede ser concebido sin incorporar en su planificación las medidas de prevención y
mitigación. La reconstrucción física esta enfocada a la realización de un esfuerzo en gran
escala para reponer edificaciones, infraestructura y actividades productivas, pero un
proceso de reconstrucción debe siempre considerar el fortalecimiento económico y social
de la comunidad para que pueda ser exitoso. Entre otros aspectos relacionados que vale la
pena mencionar se tienen:
a) Coordinación Interinstitucional y multisectorial.
b) Oportunidad para intervenir condiciones de vulnerabilidad y exposición de la
población.
c) Canalización de recursos y donaciones.
d) Créditos con intereses bajos como incentivo a la inversión.
e) Reducción de impuestos como estímulo a la inversión.
f) Generación de actividades productivas.
222
g) Localización de infraestructura.
h) Modificación de usos y tenencia de la tierra.
i) Aplicación de normas y especificaciones de construcción.
j) Participación de la comunidad y concertación para la toma de decisiones.
La formulación y concertación completa del plan de reconstrucción no debe impedir la
inmediata ejecución de proyectos ineludibles que son evidentes y de máxima prioridad
que deben iniciarse incluso desde la fase de rehabilitación, lo cual debe estar acompañado
de una campaña de divulgación continua que ilustre las acciones a través de los medios de
comunicación. De lo contrario debido a las condiciones de "urgencia" de las soluciones
básicas se pueden iniciar manifestaciones de descontento e incluso de alteración del orden
público. El inmediatísmo espontáneo o inducido, que se presenta en ciertas ocasiones,
hace que se desconozcan los tiempos y los plazos necesarios para la concertación y
formulación de un proyecto o, para una vez formulado, obtener los recursos y encontrar el
"padrino" (ONG o entidad) que lo ejecute. En general estos tiempos de gestión son tiempo
muerto para las comunidades y tienden a manifestarse en frustración o desencanto, por
una parte, o en actitudes reivindicativas frente a la lentitud del proceso, por otra.
Las dificultades de un proceso de reconstrucción en muchas ocasiones están
relacionadas con el esquema institucional que se adopte para llevarla a cabo. En lo posible
la reconstrucción debe ser realizada por el mismo sistema interinstitucional de gestión de
riesgos, orientado y coordinado por una gerencia temporal de reconstrucción al interior del
sistema. Algunas experiencias han demostrado que la creación de entidades paraestatales
en forma coyuntural que remplazan a las demás entidades competentes ha sido un acierto
político, para demostrar diligencia del gobierno ante la opinión pública, pero un error
práctico a la hora de las realizaciones. La creación de un este de esta naturaleza alarga
notablemente los tiempos muertos para la comunidad y posteriormente son entidades
difíciles de suprimir.
223
224
CAPÍTULO 10
TRANSFERENCIA DEL RIESGO
10.1 Riesgo desde la perspectiva financiera
Cambios rápidos en el sector financiero están permitiendo la aparición de nuevas

alternativas para enfrentar las pérdidas causadas por fenómenos peligrosos como los
terremotos, huracanes, inundaciones, entre otros. El mercado de capitales es global y
permite la posibilidad que se puedan realizar inversiones en diferentes sitios del mundo.
La combinación de los nuevos conocimientos y técnicas de la ingeniería y la ciencia, lo
que incluye la modelación más precisa de pérdidas y un mejor entendimiento científico
del riesgo, los avances en la computación y la tecnología de la información y las
innovaciones en el mercado financiero están abriendo nuevos horizontes y nuevas
fuentes de capital para enfrentar las pérdidas debidas a desastres.
En los primeros desarrollos de la modelación de escenarios de riesgo, los
científicos, ingenieros y analistas se preocuparon principalmente por las opciones de
mitigación o reducción del riesgo a través de estrategias de ingeniería y planificación,
dando una relativa poca atención a las estrategias financieras y económicas. La
reducción del riesgo desde la perspectiva de los ingenieros y planificadores ha tenido
como objetivo primordialmente evitar o disminuir el daño potencial y de esta manera
evitar que se presenten pérdidas económicas pero, también, el impacto social y
ambiental. Sin embargo, en los últimos años se ha visto una cada vez mayor
comunicación entre las comunidades de ingenieros, aseguradores y analistas financieros
y hay mayor conciencia de la importancia de su trabajo en conjunto para lograr una
gestión integral del riesgo colectivo.
Desde el punto de vista financiero, el Risk Management ha sido un proceso que
involucra cinco pasos: i) identificar y analizar el riesgo; ii) examinar la factibilidad de
alternativas o técnicas para su reducción; iii) seleccionar las mejores técnicas
disponibles y factibles; iv) implementar las técnicas escogidas; y v) darle seguimiento
al programa. Aunque aparentemente es un proceso similar al que se propone desde la
perspectiva de las ciencias aplicadas y sociales, en realidad el riesgo desde el punto de
vista financiero se refiere al potencial de pérdidas económicas y la reducción del mismo
se basa en la implementación de medidas que permitan contar con recursos económicos
en el momento en que se presente un desastre y se puedan cubrir total o parcialmente
dichas pérdidas. En otras palabras, desde el punto de vista financiero el manejo del
riesgo tiene como objetivo identificar y analizar las exposiciones de pérdida,
examinando las posibilidades de transferencia y retención de esas pérdidas, llevando a
cabo las transacciones del caso y estando atentos a los cambios o ajustes que deban
realizarse. Esto involucra la industria de seguros y reaseguros, la titularización y otros
esquemas financieros utilizados o que se podrían explorar para integrarlos a una gestión
225
integral del riesgo colectivo desde una visión multisectorial, interinstitucional y

multidisciplinaria.
10.1.1 Industria de seguros y reaseguros
Esta figura financiera permite a un propietario de un bien transferir el riesgo

(entendido en este caso como el potencial de la pérdida económica) a una compañía de
seguros. Usualmente, los seguros se basan en la ley de los grandes números (eventos
asegurados son vistos como independientes entre sí; la probabilidad ocurrencia de
muchos en forma simultanea es baja). Sin embargo, para los seguros de catástrofes
como las causadas por terremotos o huracanes la situación puede ser diferente, pues la
pérdida puede ocurrir en forma simultanea a muchas propiedades en un área grande. En
estos casos, se dice que las pérdidas están correlacionadas. A menor correlación la
pérdida o el riesgo para una compañía de seguros particular es menor.
Los seguros son un negocio. Involucran contadores, actuarios, vendedores,
ajustadores, gerentes, ejecutivos, etc. El seguro es además un producto, que se orienta
hacia un mercado; tiene un valor para el cliente y tiene un precio (o prima). Pero el
negocio de los seguros tiene una característica que lo distingue de la mayoría de los
demás productos para los consumidores: el costo del producto para el asegurador es
determinado sólo después que el producto es vendido. Su costo depende de las
reclamaciones pagadas durante le período de la vigencia de la póliza, por lo tanto las
perdidas esperadas y otros costos deben ser estimadas con anterioridad. Estas
estimaciones son el trabajo de los actuarios, quienes proyectan, por ejemplo, las
pérdidas debido a accidentes de automóviles con base en la historias de accidentes
ocurridos en el pasado, la inflación en los costos de atención médica y los cambios en
la legislación. De la misma manera los actuarios proyectan los pagos de seguros, por
ejemplo en el caso del seguro de vida con base en las tablas de morbilidad y
mortalidad, las cuales se obtienen de la experiencia histórica que se ha tenido con el
seguro de salud y de vida en el pasado. El seguro de los desastres, por su parte,
representa un desafío mayor para los actuarios porque el pasado no necesariamente
puede ser usado para proyectar el futuro en estos casos. Los actuarios están teniendo
que confiar cada vez más en el conocimiento científico y la ingeniería cuando tratan de
cuantificar la probabilidad de eventos de baja frecuencia y alta severidad y sus efectos
sobre elementos expuestos.
La mayoría de las pólizas de seguros incluyen una forma de deducible, que significa
que la parte asegurada debe cubrir la primera porción de la pérdida. Eso significa que la
compañía de seguros sólo es responsable de daño a la propiedad cuando el monto
excede el porcentaje de pérdida establecida en el deducible y hasta una cantidad
máxima también preespecificada de cobertura límite. Para reducir la magnitud de las
pérdidas la compañía recurre a altos deducibles o a figuras de coaseguro, donde el
asegurador paga una fracción de cualquier pérdida que se presente, lo que produce un
efecto similar al deducible. Los aseguradores usan la industria del reaseguro para
transferir a su vez y manejar sus propios riesgos. Por lo tanto, para cubrir el exceso de
pérdida usualmente los aseguradores recurren a los reaseguradores bajo contratos de
226
Transferencia del Riesgo
cobertura a partir de una cantidad acordada que puede, además, tener igualmente un
límite o se comparte la pérdida a partir de cierta cantidad en forma proporcional según
se determine previamente. Las compañías de reaseguros suscriben pólizas de diferentes
partes del mundo y así se distribuye el riesgo geográficamente.
Cuando existe alta ambigüedad del riesgo, es decir cuando hay una alta
incertidumbre en relación con la probabilidad de ocurrencia de una pérdida específica y
su magnitud, el valor de la prima será mayor. Los actuarios y suscriptores manifiestan
aversión a la ambigüedad al definir un valor mayor de las primas cuando se percibe que
el riesgo no está bien especificado. Cuando no se puede distinguir entre la probabilidad
de pérdida para categorías de riesgos buenos y malos se dice que se presenta una
selección adversa. Esto se presenta cuando el asegurador asigna la misma prima a toda
la población de propiedades, lo que puede inducir que solo propietarios de riesgos
malos compren el seguro. Ahora bien, si sólo se compran coberturas para riesgos malos
el asegurador podrá sufrir una pérdida importante en cada póliza que venda, razón por
lo cual es recomendable la diferenciación de la prima entre riesgos buenos y malos.
Esto se debe hacer para evitar que los propietarios de riesgos buenos manifiesten
aversión y no se muestren interesados en pagar su cobertura por considerarla muy alta.
Aunque existen varios enfoques para enfrentar este tipo de situación el más adecuado,
de acuerdo con el estado del conocimiento, es contar con una auditoria idónea o un
examen profesional que determine la naturaleza del riesgo con mayor precisión. Sin
embargo, el costo de este estudio puede significar un aumento en la prima a menos que
el tomador de la póliza pague por dicha auditoria.
Este problema de la selección adversa se presenta, obviamente, sólo cuando las
personas tienen mejor información de la probabilidad de pérdida que el vendedor de la
cobertura. Si no se tiene mejor información ambos lados están fundamentados en lo
mismo y se puede tener una solo valor de prima (blanket) basada en el riesgo promedio.
En este caso tanto los propietarios de riesgos buenos como malos podrían igualmente
estar interesados en comprar las pólizas. En los últimos años el mayor entendimiento
por parte del público sobre la vulnerabilidad de los edificios y el papel de los códigos
de construcción ha hecho que con frecuencia los propietarios cuestionen a las
compañías de seguros que no establecen la diferencia entre un edificio construido con
normas o reforzado y otro que no cumple con estas características.
Otro aspecto que se debe tener en cuenta es la amenaza o riesgo moral. Se refiere a
un incremento de la probabilidad de la pérdida por el comportamiento del tomador de la
póliza. Asunto que es muy difícil de monitorear o controlar. Una de las formas para
enfrentar esta situación es la introducción de deducibles y coaseguros que estimulen o
incentiven el comportamiento cuidadoso después de adquirir la cobertura. Estos
aspectos sumados a la correlación o simultaneidad de pérdidas causadas por el mismo
evento, usualmente se traducen en un aumento del valor de las primas, lo que ha
incidido en muchos casos a que haya una muy baja demanda de cobertura. Las
compañías de seguros, en consecuencia, en muchos casos no han encontrado factible
ofrecer las coberturas y se ha llegado a la conclusión que los riesgos en consideración
no son asegurables porque no permiten un desarrollo normal del producto.
227
En los Estados Unidos, aun cuando los ingresos obtenidos por muchas compañías
de seguros antes de los años 90 habían sido muy bien vistos, la ocurrencia de eventos
como el huracán Andrew en Florida y el terremoto de Northridge en California
diluyeron en muchos casos dichas ganancias y varias compañías de seguros quedaron
insolventes o tuvieron que refinanciarse. Antes de 1988 la industria aseguradora no
había experimentado pérdidas mayores a $1,000 millones de dólares en un solo evento.
El huracán Andrew significó una pérdida de $15,500 millones y el terremoto de
Northridge $12,500 millones. Este último evento excedió el valor de todas las primas
recolectadas durante el siglo, es decir fue claramente subsidiado dado que solo se había
recolectado primas por $1,000 millones de dólares. En esas época nuevas estimaciones
indicaban que por desastre natural se podrían tener pérdidas entre $50,000 y $100,000
millones de dólares y que el capital total de la industria de seguros podría ser del orden
de $200,000 millones de dólares (actualmente del orden de $300,000 millones). Esta
situación motivó que algunas aseguradoras decidieran no suscribir más seguros de
huracanes y terremotos o que intentaran retirarse o renegociar sus pólizas. Ya con
anterioridad a conclusiones similares se había llegado, en relación con la no
asegurabilidad para el caso de inundaciones, razón por la cual en 1968 el gobierno de
los Estados Unidos creó el Programa Nacional de Seguros de Inundaciones. Los
acontecimientos de los años 90 en los Estados Unidos causaron una restructuración de
los contratos de seguros y reaseguros, se crearon nuevas figuras de seguro privado y
gubernamental y nuevos mercados e iniciativas para enfrentar este tipo de situaciones,
como el que se fortaleció en Bermudas (Heywood 1995; Kunreuther y Roth 1998;
Mileti 1999). Es importante mencionar que un nuevo desastre de magnitud preocupa a
la industria porque le podría afectar su estabilidad financiera. Las compañías de seguros
necesitan respuestas a preguntas como las siguientes:
a) ¿Cuál es la pérdida anual esperada? Con base a esta estimación se puede definir
cuánto debe ser el valor de la prima de la póliza; es decir identificar qué hace
que haya una diferencia en la determinación de la prima a cobrar.
b) ¿Cómo puede la compañía ajustar la prima para diferentes condiciones de sitio,
tipo de edificio y calidad de la construcción? Cada edificio es diferente por su
estructura y condiciones particulares, algunos están fundados en roca y otros en
suelos blandos. Debido a estas circunstancias la pérdida anual esperada para
cada uno puede ser diferente.
Para el portafolio de cada compañía es necesario determinar cual es la probabilidad
de la máxima pérdida en un lapso definido en años. Esta estimación, conocida cómo
PML (Probable Maximum Loss) para lo cual no hay un estándar (200, 500, 1000 o más
años) es una información fundamental para las compañías y los reguladores, con el fin
de garantizar la solvencia y saber por lo tanto si se requiere de fondos adicionales a los
disponibles para atender el excedente de pérdidas que se presente.
Para controlar la sobre concentración de la exposición las compañías deben
programar y limitar la suscripción en ciertas regiones de amenaza mayor. Por lo
anterior se requiere de modelos especiales. La información de promedios y estadísticas
228
con base en la sola información histórica es insuficiente porque estos eventos son
esporádicos y la ventana de tiempo en la cual se encuentra información que puede ser
usada para estimaciones precisas es muy pequeña. Dejar de considerar, por ejemplo,
una pérdida extrema en la historia estadística puede conducir a una estimación baja de
la pérdida anual promedio e, igualmente, incluir un evento mayor en un corto intervalo
de tiempo sobreestimaría la pérdida anual. En los Estados Unidos, por ejemplo, en el
período de 1970 – 1993, según los datos históricos, la tasa de pérdida promedio fue de
0.26 pero si se incluye el año 1994 la tasa se incrementaría a 2.07. El terremoto de
Northridge, ocurrido ese año, es un evento moderado y la pérdida podría, por lo tanto,
ser muy superior si se presenta un sismo severo como resultado del movimiento de
otras fallas geológicas en la zona. Además, para que esta información sea útil debe
ajustarse apropiadamente teniendo en cuenta factores como la inflación, el incremento
de la exposición, cambios en la vulnerabilidad (actualización debido a códigos de
construcción), la mayor penetración del mercado de seguros, los eventuales cambios en
la estructura de la póliza, etc. Debido a que estos datos son fragmentados es difícil, sino
imposible, reconstruir ambientes socioeconómicos y demográficos anteriores. Por estas
y muchas otras razones el uso solo de información histórica y de un enfoque empírico
para pronosticar pérdidas de catástrofe es insatisfactorio. Las estimaciones que resultan
de estas evaluaciones actuariales tradicionales contienen incertidumbres muy grandes.
Estas incertidumbres sólo pueden ser controladas utilizando técnicas más rigurosas de
estimación independientes, como los modelos basados en estudios de ingeniería y
enfoques científicos más depurados. Por esta razón, se estima que la industria ha estado
incrementando sus gastos en modelación de riesgos desde inversiones del orden de
$111 millones de dólares en 1995 hasta una cifra proyectada de $432 millones de
dólares en el 2005.
Para seguros residenciales en Estados Unidos, los cuales son altamente regulados,
en el pasado la industria aportaba una cobertura y deducible básicamente uniforme (por
ejemplo, 100 % para el edificio, 50% para contenidos, 20% para consecuenciales, 10%
para gastos de subsistencia adicional y un deducible del 5% o el 10%). Figuras
semejantes se han utilizado en la mayoría de los países. Sin embargo, después del
terremoto de Northridge, muchas compañías empezaron a utilizar modelos más
depurados, basados en estudios de ingeniería, para ajustar las tasas. Las principales
entidades, privas y públicas, que ofrecen cobertura de pérdidas por terremoto en
California han adoptado este tipo de modelos. En México desde hace varias décadas la
industria aseguradora ha apoyado la investigación para el desarrollo de instrumentos
técnicos para la estimación de primas puras, PMLs, tarificación y reservas para riesgos
en curso.
Un sistema de computo que utiliza las técnicas más avanzadas de estimación de la
amenaza sísmica, incluida microzonificación de la que Ciudad de México, y la
vulnerabilidad de las edificaciones es utilizado por todas las compañías de seguros para
evaluar su portafolio de riesgos individualmente y por cúmulos. Una versión especial
de este sistema con fines de monitoreo y seguimiento también es utilizado por la
Comisión Nacional de Seguros y Finanzas y esto ha permitido que se utilice un
estándar que permitió precisar las reservas que cada compañía requiere según la
229
estructura de su cartera e incluso permite que se acuerde entre cada compañía y el ente
regulador el porcentaje de reservas necesarias. En Colombia una alianza estratégica
entre especialistas locales y mexicanos desarrollaron un instrumento de cómputo
similar al anteriormente descrito. Su utilización ha permitido al gremio asegurador
realizar evaluaciones masivas conjuntas en el ramo de terremotos de todas las
compañías y ya se ha iniciado la adquisición y uso individual de esta tecnología para
realizar estimaciones de manera periódica. En general, modelos automáticos están
empezando a ser usados para orientar las decisiones de manejo de riesgo, con el fin de
determinar cuánto capital requiere la compañía, cuánto reaseguro debe comprar y cómo
logra la máxima diversificación.
Los gobiernos en general han ejercido una presión importante para mantener la
disponibilidad de seguro de catástrofe a un precio al alcance de los propietarios de
vivienda y al mismo y tiempo los aseguradores desean incrementar sus precios para
este tipo de cobertura, con el fin de reducir su riesgo y mantenerse rentable y solvente
en caso de un evento mayor. Este conflicto, en los Estados Unidos, ha creado una
tensión importante entre reguladores de la industria y los aseguradores en lugares donde
la amenaza sísmica es alta. Este ha sido uno de los factores que ha estimulado el
establecimiento de mecanismos de seguros y reaseguros complementarios.
A menudo se dice que la compra del seguro de terremoto debería ser obligatoria
para distribuir el riesgo y hacer los terremotos asegurables. Este planteamiento ha sido
propuesto en varios programas gubernamentales en países como los Estados Unidos.
Sin embargo, no hay una base científica o actuarial para hacer la compra de seguro de
terremoto obligatoria. Desde el punto de vista actuarial cualquier cosa que se quiera
ganar distribuyendo geográficamente ya se logró desde tiempo atrás. Si el objetivo de la
política es hacer que los propietarios de edificaciones de bajo riesgo subsidien los
propietarios de edificios de alto riesgo (como la mampostería no reforzada en áreas
propensas) entonces, más bien, se debería imponer un gravamen (impuesto) obligatorio.
Aun más, no es claro porque debe venderse un seguro de terremoto para cubrir muchos
edificios viejos, dado que las pólizas usualmente tienen una cobertura para la
reposición del edificio destruido, que tendría que ser nuevo y cuyo valor en esos casos
sería ampliamente mayor que el de un edificio viejo. El argumento final contra el
seguro obligatorio de terremoto es que las estrategias para aumentar la asegurabilidad
no podrían ser posibles puesto que el asegurador no tendría la oportunidad de
seleccionar los riesgos y controlar el PML. Por lo tanto se podría reducir la
asegurabilidad de pérdidas por terremoto por parte de los aseguradores privados que
provean cobertura.
Debido a lo anterior, una de las propuestas que ha sido planteada en algunos países
es que los gobiernos nacionales o federales ofrezcan seguro de terremoto como se hace
con las inundaciones en los Estados Unidos. Esta propuesta se ha planteado debido a
que la industria de seguros se muestra renuente a ofrecer cobertura debido a su alta
posibilidad de perder. Además se ha planteado que programas gubernamentales podrían
acumular primas y ganancias de inversiones libres de impuestos y por lo tanto podrían
acumular fondos a una tasa mucho mayor que los aseguradores. También se ha
argumentado que un programa de este tipo podría reducir la pesada situación que para
230
el gobierno representan la ayuda post-desastre en los préstamos y subvenciones. Uno de

los puntos más importantes es la posibilidad de impulsar la mitigación para reducir el
daño sísmico y poder asociarla con un programa de seguros de carácter gubernamental.
Sin embargo, aunque parecen argumentos muy razonables estos planteamientos
también entran en conflicto con algunos principios sociológicos, económicos y
actuariales: la “veracidad” de estos programas de gobierno (el costo de oportunidad de
los fondos), los beneficios esperables de un mercado competitivo de seguros (i.e.
eficiencia y competencia de tasas) y la ausencia de la posibilidad de selección del
consumidor (la habilidad de decidir la compra de la cobertura). Sencillamente, este tipo
la controversia conduce a preguntarse en términos políticos ¿qué puede hacer mejor el
gobierno y qué pueden hacer mejor los aseguradores privados?, no sin dejar también de
preguntarse ¿cuál es la mas adecuada orientación del gasto de los escasos recursos del
gobierno entre todas las demandas y compromisos sociales que compiten por los
presupuestos públicos?
El seguro en sí mismo no es considerado como una medida de mitigación porque,
más bien redistribuye la pérdida que reducirla. Un programa de seguros cuidadosamente
diseñado puede, sin embargo, estimular la adopción de medidas de mitigación, asignando
un precio al riesgo y creando incentivos financieros a través de descuentos aplicables a
las tasas de las primas, deducibles más bajos y/o límites de cobertura más altos,
condicionados a la implementación de dichas medidas de reducción del riesgo. La figura
10.1 ilustra cómo el riesgo se incrementa en la medida que aumenta el nivel de amenaza
o peligro, aumenta la vulnerabilidad o aumentan ambos factores simultáneamente.
6
A
5
B
Nivel de Amenaza
4
GO
C ES
RI
3 L
DE
D TO
EN
2 EM
CR
E IN
1
F
0
0 IV 1 III 2 II 3 I 4
Grado de Vulnerabilidad
Figura 10.1: Factores del riesgo: a mayor amenaza y mayor vulnerabilidad mayor será el riesgo.
231
La figura 10.2 representa la reducción del riesgo y la frontera hipotética de

asegurabilidad del riesgo en la medida en que se pueden implementar medidas de
mitigación o reducción del riesgo.
6
NIVEL DE PROTECCION
REDUCCION DEL RIESGO

A
5
REDUCCION DEL RIESGO
Nivel de Amenaza B
4
C
3 A
RE
A
D D
E
RI
ES
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0 IV 1 III 2 II 3 I 4
Grado de Vulnerabilidad
Figura 10.2: Riesgos asegurables por la aplicación de las medidas de reducción o mitigación.
El pool o la mutualidad, es una figura en la que, al igual que las compañías

aseguradoras, se obtiene un seguro u operación mediante la cual una cantidad de
interesados amenazados por riesgos análogos se organizan para poder indemnizar a los
que sufren un sinistro gracias a las primas recaudadas, pero el asegurado en este caso,
al firmar la póliza, adquiere la doble cualidad de asegurado y mutualista, con los
deberes y derechos de todos los asociados. Este tipo de figura se ha utilizado por
corporaciones y recientemente por municipios o distritos a nivel gubernamental en
algunos países. De lo anterior se concluye que no obstante que no son la panacea,
aseguradores y reaseguradores juegan un papel esencial in compartir (pooling) el riesgo
de las propiedades individuales en caso de desastres a través de los principios de
diversificación de los portafolios.
Es importante mencionar que hay diferentes razones por las que los mercados de
seguros en algunas economías emergentes no están bien desarrollados. En algunos
casos esto se debe al hecho de que grandes porciones de la economía son informales,
los individuos tiene pocos activos que asegurar o el seguro no ha sido una parte
tradicional de la cultura. Con frecuencia, la falta de desarrollo de los mercados de
seguros de debe a la falta de familiaridad con el seguro o funcionan pobremente y, por
lo tanto, no son competitivos. Muchas veces el nivel de capacitación y profesionalismo
es deficiente, lo que impide la formación de mercados robustos. La hiperinflación es
otro factor que ha tenido un efecto muy negativo porque ha llegado a diezmar los
232
valores de reemplazo. En algunos países también se han presentado problemas con

aseguradores o con sus agentes porque no han realizado el debido pago de pérdidas
aseguradas o no lo han a tiempo. También, casos de solvencia cuestionable y riesgo de
no pago han hecho que existan dudas en los potenciales tomadores de pólizas.
Finalmente, también es importante señalar que en varios países la legislación y
regulación requiere modernizarse y ser fortalecida. Por lo tanto, la industria de los
seguros en muchos países en desarrollo apenas es incipiente o presenta grandes
deficiencias.
10.1.1.1 El costo del seguro de desastre
En los últimos años el nivel de penetración de los seguros en los países en

desarrollo ha aumentado aunque sigue siendo bajo, por esto se ha observado que el
papel del seguro en los desastres ocurridos no ha sido tan importante, precisamente por
los bajos índices de aseguramiento de las personas que han sido afectadas. A pesar de
representar actualmente sólo entre el 1.5% y el 2% de las primas de seguros recaudadas
a nivel mundial en el año 2001, América Latina por ejemplo representa uno de los
mercados con mayores perspectivas de expansión para la industria aseguradora debido
al bajo nivel de aseguramiento actual. La mayor parte del negocio Latinoamericano del
seguro está concentrado en un puñado de mercados: Brasil, Méjico y Argentina, que
aportan el 76% del total de las primas de seguros directas dela región. Si se suma Chile,
Venezuela y Colombia la cifra se aumenta al 92%.
Aún cuando en algunos países ha sido práctica usual el incluir la tarifa por
terremoto entre otros riesgos (como incendio) se sabe que el valor de las primas, en
general, es función de los costos de las pérdidas físicas potenciales y de la oferta de
reaseguro. Por lo tanto, para visualizar la evolución del costo del seguro de terremoto
en algunos países es necesario por una parte tener en cuenta la siniestralidad en el
contexto internacional, pues la concentración de desastres aumenta el costo de las
primas y, ligado a esto, la capacidad u oferta de reaseguro, dado que cuando ésta baja
los precios de las primas se incrementan.
La ocurrencia de catástrofes naturales a nivel mundial es, sin duda, una de las
variables más influyentes en el comportamiento de los costos de las coberturas de
reaseguro. En primera instancia es necesario considerar que la ocurrencia anual de
catástrofes naturales ha venido aumentando y particularmente en los últimos diez años
se ha duplicado, pasando de un promedio entre 40 y 50 desastres mayores anuales en la
década de los 70 y 80 a un promedio del orden de 100 grandes desastres anuales a partir
de 1987. Durante los años 90 se presentaron varios desastres naturales que
desequilibraron la industria aseguradora mundial:
a) 1992 - Huracán Andrew – Estados Unidos
b) 1994 – Sismo de Northridge – Estados Unidos
c) 1999 – Tormenta Lothar – Europa
No se menciona aquí el terremoto de Kobe en Japón (1995), que es el evento con
las pérdidas económicas más grandes de la historia. En el Japón no existe la misma
233
modalidad de seguro contra terremoto que se utiliza en otros países como los Estados
Unidos o los países Europeos. En general, los fenómenos naturales que más perdidas
generan son las tormentas, con un promedio anual de 8,900 millones de dólares, luego
siguen los terremotos con 1,600 millones y en último lugar las inundaciones con
pérdidas promedio de 800 millones anuales. Según la CEPAL en América Latina y el
Caribe entre 1972 y 1999 el monto total de daños supera los 50,000 millones de dólares
(de 1998); es decir más de 2,000 millones anuales.
La ocurrencia de dichos desastres ha influido de manera importante en el costo de
las primas cobradas por las compañías aseguradoras. En el año 1992 la ocurrencia del
huracán Andrew elevó de manera considerable los costos de las coberturas de reaseguro
ya que las pérdidas se estiman en el orden de 30,000 millones de dólares, por lo tanto
los valores de primas locales se vieron aumentadas por factores de hasta 2 veces. En
1994 el sismo de Northridge generó pérdidas superiores a 20,000 millones de dólares y
el aumento en los valores de las coberturas observados desde 1992 se mantuvo. Los
atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos, con pérdidas
del orden de los 19,000 millones de dólares hicieron, que las reservas de los
reaseguradores a nivel mundial se afectaran notablemente y que, por lo tanto, la
capacidad del mercado para riesgos catastróficos se viera disminuida, lo cual aumentó
los costos del reaseguro y por ende las primas cobradas en el 2002 han venido
aumentando en un factor hasta de tres veces en relación al año 2001.
La otra variable fundamental que determina el valor de la prima es la estimación de
las pérdidas potenciales. Existen algunas zonas de tarificación identificadas. Al interior
de cada país, en relación con el peligro sísmica, existe por ejemplo una diferenciación
por zonas dependiendo del nivel general de amenaza sísmica. Sin embargo, es
necesario enfatizar que el riesgo sísmico depende de la combinación de varios
parámetros adicionales a la amenaza sísmica regional, como los efectos locales de
amplificación sísmica debido a los suelos subyacentes en el sitio donde se encuentra el
bien a asegurar (microzonificación sísmica) y la vulnerabilidad sísmica de las
estructuras, que determina el potencial de daño de las mismas. Por lo tanto la
utilización de tablas generales de tarificación, como las que se han utilizado en la
mayoría de los países, conlleva errores en muchos casos desconocidos por los
aseguradores, que los llevan a subestimar considerablemente el riesgo en unos casos y a
sobreestimarlo en otros. Esto no es bueno para la industria aseguradora y reaseguradora
y tampoco para el asegurado, ya que en el caso de un evento catastrófico las
indemnizaciones pueden ser mayores a las reservas de las compañías. Los
reaseguradores internacionales terminarían asumiendo una porción grande de las
pérdidas, o que aumentaría el costo de las coberturas, y el asegurado probablemente
recibiría una indemnización menor por haber subestimado el riesgo al que estaba
expuesto.
Por esta razón, actualmente se debe aprovechar el uso de metodologías y
herramientas computacionales modernas que permiten estimar de manera más confiable
el riesgo al que se está expuesto. Estas metodologías permiten diseñar una política de
tarifa en donde la combinación de distintos deducibles, coaseguros y límites máximos
(primer riesgo) ofrezca una posibilidad ilimitada para obtener diversas primas puras de
234
riesgo del mismo inmueble. De esta manera es posible ofrecer cuotas competitivas aún
para inmuebles de alto riesgo, y se puede revisar las cuotas vigentes y conocer cuándo
se ha sido conservador y cuándo el valor esperado de la pérdida es mayor a la prima
cobrada. Con mayor información para calcular el riesgo para un inmueble, se puede
realizar un cálculo más confiable de la prima pura de riesgo en comparación con el
cálculo que se realiza cuando no existe este tipo de información. Esto permitiría en
algunos casos la reducción de la prima, es decir, la información más detallada evitará
realizar estimaciones conservadoras de la pérdida. En otros casos esta información
detallada serviría para identificar situaciones de alto riesgo que exigen mayores primas.
Por otra parte, las reservas de la compañía de seguros, tanto las de riesgos en curso
como la catastrófica, deberían estar en función de la exposición vigente y no tanto en
función de lo que se ha cobrado o de la reserva acumulada a lo largo de los años. Por
ello, los resultados de un modelo técnico y científico más riguroso permitiría definir el
tamaño de las reservas de las compañías de una manera más adecuada y eficiente de
como se ha hecho hasta ahora, ya que estos valores estarían determinados por las
características particulares de su cartera vigente. En general, desde el punto de vista
técnico no existe un valor de pérdida máxima probable, PML, que se pueda prefijar
para la constitución de las reservas catastróficas de las compañías, es decir que emplear
un valor fijo e igual para todo el mercado no parece ser lo más adecuado, como
actualmente ocurre en varios países con el valor de reservas establecido por las
entidades reguladoras. Lo recomendable sería adelantar un análisis con bases técnicas
sanas y claras, que permita estimar el valor de PML para cada cartera con un grado de
incertidumbre aceptable.
Las metodologías modernas que permiten realizar el cálculo del riesgo al cual se
ven expuestas las compañías aseguradoras promueven la creación de una
reglamentación que a su vez tenga en cuenta el avance técnico que implica poner en
uso de dichos métodos. Así pues se podría pensar en establecer una normativa que
tenga en cuenta dicho avance, haciendo que la constitución de las reservas de cada
compañía dependa directamente del nivel de riesgo al cual está expuesta su cartera. De
esta forma se podría ejercer un control más adecuado sobre las compañías, y a su vez se
racionalizaría el mercado, tendiendo a primas que consideren el riesgo de una mejor
forma. Por lo tanto lo mejor para el mercado sería que una combinación de factores
determine el valor de las primas comerciales del mercado local, entre ellos el costo de
las coberturas de reaseguros, los resultados de análisis con bases técnicas adecuadas
para le estimación de la prima pura de riesgo y un sistema regulatorio en el que se tenga
en cuenta el nivel de riesgo al cual está expuesto cada compañía para la constitución de
las reservas catastróficas del ramo.
10.1.2 Mercado de capitales
El mercado de capitales tiene un nuevo rol emergente en la trasferencia de riesgos

catastróficos. Una característica básica de economías más sólidas es un sistema de
mercado de capitales bien desarrollado. Estos sistemas localizan ahorros y capital de
inversión en varios sectores económicos con la localización de reglas basadas en el
235
riesgo y el rendimiento. En la práctica, el riesgo financiero es empaquetado y

transferido a inversionistas a través de instrumentos financieros, también a través de
fondos propios, (tales como acciones comunes) stocks o derivados (opciones de
valores, tasas de interés futuras, comercio exterior, contratos de mercancías futuras). La
posibilidad, entonces, de transferir el riesgo de los sectores que lo soportan
(propietarios para decirlo de manera amplia) a los mercados de capitales existe.
En los Estados Unidos nuevas figuras se han creado debido a que las compañías de
seguros han dejado de suscribir pólizas de seguros para residencias. Por ejemplo, en
1996 se creó la California Earthquake Authority para proveer cobertura a los
propietarios de vivienda. Esta entidad es una agencia estatal administrada públicamente
y manejada desde el punto de vista financiero desde le sector privado. En junio de
1997, USAA, una compañía de seguros posiblemente por primera vez emitió bonos de
catástrofe (cat) , que denominó Actos de Dios, para su protección en caso de huracán
mayor en Florida. Igualmente, bonos cat de dos años fueron colocados conjuntamente
por la Swiss Re Capital Markets y la Credit Suisse First Boston.. Los disparadores de
pérdida serían las perdidas para la industria aseguradora de California basados en el
Indice de Property Claims Insurance del estado.
Estas figuras de inversión se ponen a disposición de inversionistas que requieren un
rendimiento que se considere suficiente para compensar el riesgo. Las inversiones de
alto riesgo, en general, exigen un alto rendimiento conmensurable comparadas con las
inversiones de bajo riesgo. Sistemas relativamente sofisticados de información de
investigación financiera permiten decisiones de localizar capitales con base en medidas
bien definidas de riesgo y rendimiento. Por lo tanto, en teoría, casi cualquier riesgo que
pueda ser cuantificado en términos del mercado financiero puede ser valorado y
ofrecido a los inversionistas, incluido el riesgo por desastre.
Las perdidas de finales de los años 80 y principios de los 90 aumentaron la
preocupación acerca de si la industria de seguros de propiedades tendría el capital
suficiente para pagar todas las reclamaciones en el caso de un evento mayor. Varios
aseguradores quedaron insolventes y otros tuvieron que ser recapitalizados. En ese
momento con un capital total de seguro de propiedades del orden de US$ 200,000
millones (ahora superior a los US$ 300,000 millones) y con un potencial de pérdidas
(obtenida de modelos modernos de catástrofe) del orden de US$ 100,000 millones la
preocupación es justificada. Esta crisis estimuló el desarrollo de la capacidad adicional
de la industria como la creación de nuevas reaseguradoras en Bermudas y dada la
magnitud de los mercados de capitales de los Estados Unidos US$ 100,000 millones de
pérdidas aseguradas podrían fácilmente absorberse si se colocan en los mercados. La
Swiss Re en 1996 para efectos de comparación estimó que la volatilidad en la
valoración del mercado excede diariamente los US$ 130,000 millones de dólares. En
consecuencia, la preocupación no es el tamaño de las pérdidas aseguradas comparadas
con el capital de seguros sino si los mecanismos alternativos del mercado alternativos
podrían absorber en parte el riesgo. La respuesta que emergió a esta pregunta fue la
creación de títulos que podrían directamente representar un interés en el riesgo por
desastre en contraposición a la exposición de riesgo por catástrofe indirecta a través de
fondos tradicionales e inversiones de deuda en aseguradores y reaseguradores. El
236
mercado de capitales también ha puesto a disposición de los aseguradores privados la

posibilidad de acceder a fondos, en los cuales el asegurador pide en préstamo de los
inversionistas o de una institución, a unas tasas de interés más alto que el normal para
cubrir pérdidas extremas a causa de huracanes o terremotos que exceden la cantidad
disparadora. Si dicha cantidad es excedida, entonces, el interés del bono, el capital
principal o ambos son condonados.
10.1.3 Titularización del riesgo asegurado
La titularización, es la conversión de un contrato financiero (como lo son los

préstamos, hipotecas, o el leasing) en títulos que pueden ser comercializados en
mercados secundarios. La venta o titularización de contratos financieros a
inversionistas reduce la necesidad de que un negocio en crecimiento tenga que buscar
continuamente más capital y permite que los inversionistas diversifiquen sus
portafolios de inversiones. Además de aumentar el capital requerido, la titularización
provee precios transparentes o valores del contrato subyacente, tanto cuando los
contratos son inicialmente vendidos y luego en el mercado secundario. Quienes dan
origen a los contratos financieros pueden determinar el precio apropiado a partir del
cual se inicia su producto con base en los precios pagados por productos similares en el
mercado. Los productos al inicio por debajo del “precio de mercado” generan a quien
los origina una pérdida si el producto se vende por debajo (asumiendo que no hay
cambios en el mercado) y es una señal para la salida forzada del negocio. No hay una
razón teórica por la cual el riesgo que corren los inversionistas en caso de terremoto no
pueda ser titularizado. Actualmente, las fuerzas del mercado han acelerado la
convergencia entre el seguro y los mercados de capitales, permitiendo que los emisores
que tiene ambiciosos planes de crecimiento o excesiva exposición a desastres puedan
ahora directamente acceder a otras fuentes de capital. Por otro lado, los inversionistas
tienen la oportunidad de invertir en nuevas clases de activos que están no
correlacionados con otras deudas o fondos de riesgo mientras ganan un atractivo
rendimiento. El riesgo del portafolio de títulos convencionales decrece con la adición
de títulos no correlacionados y las significativas mejoras en las metodologías de
manejo de riesgos y técnicas de modelación pueden lograr que los inversionistas no
familiarizados con el riesgo por catástrofe asegurado entiendan y acepten la
cuantificación del riesgo.
La tabla 10.1 resume algunos de los beneficios tanto para los emisores (vendedores)
y los inversionistas (compradores) de riesgo por catástrofe.
Tabla 10.1: Beneficios para vendedores y compradores de riesgo por catástrofe
Emisor Inversionista
Nuevas fuentes de capital de riesgo Valorización atractiva
Nueva capacidad de capital de riesgo Diversificación no correlacionada
Estructuras financieras innovadoras Estimación sofisticada del riesgo
No riesgo de crédito Comportamiento competitivo
Precios estables
237
Hay costos con la titularización. Comisiones, análisis de riesgo, colocación en

compañías externas para reducción de impuestos, contabilidad y/o aspectos de
regulación, costos legales y de impresión asociados. Estos costos aumentan los
descuentos de la titularización y el tiempo y aprendizaje de un nuevo producto.
Actualmente, la titularización es promisoria pero no la factibilidad de contar con una
alternativa de bajo costo para el riesgo catastrófico que pueda obtenerse del mercado de
reaseguro tradicional. Con el tiempo es razonable que se que disponga de unas fuentes
muy competitivas para colocar riesgo de seguro catastrófico, especialmente después de
que se hayan resuelto aspectos relativos a regulaciones, contabilidad e impuestos.
10.1.4 Bonos de catástrofe
A principios de 1997 la Swiss Re decidió transferir una porción de sus riesgos por
terremoto en California a través de la emisión unos bonos de catástrofe (o bonos cat)
por terremoto a dos años, como contraste a los métodos tradicionales de transferencia
del riesgo a otros reaseguradores. Dado que la Swiss Re provee reaseguro a
aseguradores que suscriben riesgo de terremoto en Califormia, su exposición a pérdida
fue predominantemente de eventos de grande pérdidas que pudieran exceder tanto los
deducibles de lo tomadores de las pólizas y el nivel de retención de los aseguradores. Y
dado que ellos reaseguran un número de aseguradores que suscriben tanto pólizas
residenciales como comerciales concluyeron que su potencial de pérdidas podría estar
bien correlacionada con las pérdidas la para toda la industria aseguradora.
El mecanismo básico de este tipo de bonos es muy simple. La parte que quiere
transferir el riesgo emite un bono con un arreglo especial: De no ocurrir el evento en el
periodo estipulado, lo tomadores de los pagarés reciben la totalidad del capital principal
y el interés. Si el evento ocurre, entonces, cada tipo de pagaré sufre una baja desde el
33% al 100%. La pérdida esperada para los inversionistas se deriva de la curva de
valores de excedencia de pérdidas para cada uno de los niveles aplicables de pérdida de
la industria y el porcentaje definido de la reducción de capital en cada nivel. Para
ampliar el mercado de pagarés y para proveer a los inversionistas una calificación
independiente de los números de las pérdidas se puede utilizar un servicio de
inversiones. En adición a la revisión del análisis de riesgo este tipo de empresa puede
asignar una valuación para los tipos de pagaré, con una calificación basada en la
pérdida esperada para los inversionistas. Esta calificación se obtiene del modelo que
compara el riesgo con los datos históricos de no pago de bonos. Muchos inversionistas
no compran bonos que no estén calificados y se restringen a ciertos grados de
calificación de las inversiones. Esto permite a los inversionistas seleccionar sus
inversiones basadas en su riesgo de la seguridad. Cada vez que una negociación se
realiza el valor del riesgo es reevaluado por el mercado, generando una verificación y
comparación del riesgo en el lugar de interés. El valor es menos trasparente en los
contratos tradicionales basados en seguros y reaseguros y sólo se determina en la
renovación anual de la póliza.
238
Transacciones de bonos de catástrofes han sido realizadas para amenazas como

huracanes, tormentas y terremotos. Para ilustrar el caso de la Swiss Re el esquema de la
figura 10.3 presenta un diagrama de los elementos de las transacciones. Este esquema
se formuló después de unos cuidadosos estudios de ingeniería y gestión financiera.
Inversiones
$137 M + intereses $137 M
Prima $137 M
Swiss Re SR Fondo de Pagarés tipo

Pagos de Terremoto Principal + A, B, C
reclamos intereses
contingentes
Clase A-1 $42 M L + 255 bps
$137 M + Intereses + Clase A-2 $20 M 8.645%
Prima Clase B $60.3 M 10.493%
Clase C $14.7 M 11.952%
Productos
Financieros de la
Swiss Re
Figura 10.3: Diagrama del proceso de transacciones (EERI 2000).
El SR Fondo de Terremoto, Ltda. es una corporación de reaseguro de propósito

limitado (algunas veces conocido como vehículo de propósito especial o SPV en
inglés) establecido en las Islas Caimán, con el propósito sólo de proveer un contrato de
catástrofe a dos años para el beneficio de la Swiss Re en Zurich, Suiza. En esencia, SR
actúa como una reasegurador de la Swiss Re para el riesgo sísmico de California. SR
pagará a la Swiss Re si las pérdidas de la industria de seguros (según lo reporte la
Property Claim Services) exceden uno de los cuatro niveles, US$ 12,000 millones,
US$18, 500 millones, US$ 21,000 millones y US$ 24,000 millones. Las fuentes de
fondos de SR para el pago vienen de los productos originales de los tomadores de
pagarés más la prima de resaseguros pagada por la Swiss Re y los ingresos
provenientes de la inversiones realizadas en otros productos. Productos Financieros de
la Swiss Re convierte los ingresos de las inversiones tanto en LIBOR (tasas de
depósitos a corto plazo ofrecidas por la mayoría de los bancos de Londres) o en
cantidades de tasa fija para pagos a los tenedores de pagarés. Un mayor beneficio de
esta estructura es que la moneda es colocada en trust para el beneficio de la Swiss Re.
No hay crédito para riesgo, como lo hay en los contratos tradicionales de reaseguro. De
no ocurrir el evento que dispare en el periodo de los dos años, lo tomadores de los
239
pagarés reciben la totalidad del capital principal y el interés. Si el evento disparador

ocurre entonces cada tipo de pagaré sufre un baja desde el 33% al 100% (en caso del
evento de US$ 24,000 millones). La pérdida esperada para los inversionistas se deriva
de la curva de valores de excedencia de pérdidas para cada uno de los niveles aplicables
de pérdida de la industria y el porcentaje definido de la reducción de capital en cada
nivel. Para ampliar el mercado de pagarés y para proveer a los inversionistas una
calificación independiente de los números de las pérdidas el servicio de inversiones
Moody ha sido involucrado. En adición a la revisión del análisis de riesgo esta empresa
asignó una valuación para los tipos de pagaré A-1, A-2 y B, con una calificación basada
en la pérdida esperada para los inversionistas. Esta calificación se obtiene del modelo
que compara el riesgo con los datos históricos de no pago de bonos. Muchos
inversionistas no compran bonos que no estén calificados y se restringen a ciertos
grados de calificación de las inversiones. (Las calificaciones de bonos de Moody van
desde la más alta cualidad, Aaa, hasta el nivel de no pago, C. Las calificaciones de
inversión están limitados a Baa o superiores). Para esta transacción los tipos A-1 y A-2
recibieron una calificación de Baa 3; el tipo B recibió una calificación de Ba1 y la tipo
C no fue calificada. Esto permite a los inversionistas seleccionar sus inversiones
basadas en su riesgo de la seguridad. Cada vez que una negociación se realiza el valor
del riesgo es reevaluado por el mercado, generando una verificación y comparación del
riesgo por terremoto en California. El valor es menos trasparente en los contratos
tradicionales basados en seguros y reaseguros y sólo se determina en la renovación
anual de la póliza (EERI 2000). Transacciones de bonos de catástrofes han sido
realizadas para amenazas como huracanes, tormentas y terremotos en Estados Unidos,
Japón y Alemania entre otros.
Un área de que requiere de cada vez mayor investigación es la cuantificación de las
fuentes de incertidumbre en los modelos técnicos y científicos porque el riesgo (en la
definición del mercado de capitales esta basado en la pérdida media más la volatilidad o
varianza). Aunque los inversionistas están llegando a conformarse con títulos de riesgo
de catástrofe basados en estimaciones derivadas de modelos, el precio del riesgo es
gravado con una prima importante de incertidumbre en los números. Por ejemplo,
recientes transacciones de bonos de catástrofe tienen multiplicadores de
rentabilidad/riesgo (rentabilidad anual esperada dividida por pérdida anual esperada) de
cuatro a cinco veces. Aunque todos los títulos tienen una prima de riesgo este
multiplicador podría ser mejorado entendiendo más las incertidumbres. Con un
multiplicador reducido el precio y la disponibilidad podría mejorarse.
La combinación de nuevos conocimientos de la ciencia y la ingeniería, la tecnología
de los computadores, los avances en las técnicas de información y las innovaciones del
mercado financiero están ampliando las fuentes de capital para el riesgo de catástrofe.
Con la titularización y negociación de productos de riesgo de catástrofe y el precio
basado en mercados se ampliará el espectro de las decisiones financieras, afectando el
precio del riesgo para cada sector involucrado en la gestión de riesgos: gobierno,
propietarios de vivienda, corporaciones, aseguradores y reaseguradores, científicos e
ingenieros y profesionales en general relacionados con el riesgo de los desastres. En el
futuro, el grado de participación dependerá de factores como:
240
a) El desarrollo de estándares de los productos. La estandarización reduce los

costos e incrementa la negociación.
b) Desarrollo de una adecuada regulación. Numerosos aspectos de regulación,
impuestos y contabilidad requieren ser resueltos antes que los emisores puedan
ganar los benéficos de la titularización. Esto le da consistencia a los precios. Si
las tasas primarias están por debajo de lo que el mercado de capitales requiere
no habrá suficiente capital para soportar los riesgos por catástrofe subyacentes.
c) La aceptación de los inversionistas. El análisis del riesgo de los bonos cat y sus
conceptos subyacentes, científicos y de ingeniería, son por su naturaleza
complejos. Los inversionistas necesitan entender muy bien antes de sentirse
cómodos con los bonos cat como lo están con otros tipos activos estructurados.
Además de un esfuerzo importante en educación, posiblemente la creación de
un índice de pérdidas por catástrofe podría proveer transparencia a los
inversionistas del mercado de capitales.
d) La eficiencia económica. El precio de los bonos cat aún está por encima de los
precios del actual mercado de reaseguros lo que ha generado un lento desarrollo
del mercado. Con el tiempo, estos costos se espera deben empezar a declinar y
aunque los precios de los reaseguradores se puedan modificar optando por
opciones más baratas y menos complejas, dado que la capacidad finalmente
maneja el precio, el enorme tamaño de los mercados de capitales podría reducir
notablemente el precio y la volatilidad.
Los hechos del 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos y sus implicaciones
han hecho que los bonos cat hoy sean realmente competitivos con respecto a los
contratos de seguro y reaseguro que han aumentado notablemente el costo de las
primas. Adicionalmente, muchos inversionistas se muestran altamente interesados en
instrumentos de este tipo por no correlacionarse con situaciones precisamente de esta
naturaleza. Algunos de estos nuevos instrumentos financieros se podrían aplicar en
América Latina y el Caribe siempre y cuando existan marcos regulatorios consistentes,
mecanismos institucionales adecuados y sobre todo información refinada de los riesgos.
10.1.5 Retención del riesgo
El no seguro es una figura de retención cuando no se justifica la cobertura debido,

por ejemplo, a la obsolescencia del bien, o porque la posibilidad de pérdida es
extremadamente baja y puede ignorarse, o porque la pérdida es tan alta que su
transferencia costaría tanto como las pérdidas que se ocasionarían. También, dadas las
condiciones de salud económica puede ocurrir que sólo se cubran los riesgos más
graves y se renuncie a cubrir los demás. Sin embargo, esta situación indica que un
evento importante podría causar el descalabro económico de los afectados.
El autoseguro se considera una figura de retención del riesgo. Esta estrategia
consiste en tomar medidas para el control del riesgo y asumir las pérdidas potenciales.
El autoseguro tiene como finalidad mejorar la relación entre primas y garantías
ofrecidas por las compañías de seguros y por lo tanto bajar los costos de los riesgos.
Algunos consideran que el autoseguro no puede considerarse como una clase de seguro
241
debido a que no existe transferencia de riesgos a otro ente, no suele basarse en la ley de
los grandes números, muchas veces no se acumulan reservas para el futuro pago de
pérdidas y puede obligar a utilizar recursos o reservas destinados a otros fines en caso
de pérdidas excepcionales.
En este tipo de política interviene el factor impuestos dependiendo si las primas de
seguros y los pagos realizados por desastre o por riesgos retenidos pueden ser
considerarse como gastos deducibles de los ingresos o si tiene impuestos especiales o
no. Usualmente, la creación de fondos y reservas para la retención total o parcial no
tienen incentivos por lo que en muchas ocasiones se ha dicho que es necesario revisar
esta situación. A nivel corporativo, por ejemplo, normalmente no se pueden establecer
cuentas de reservas en los balances, en previsión de pérdidas para futuros ejercicios
contables por riesgos retenidos, ya que las leyes fiscales no las admiten como gastos
deducibles de los beneficios. A nivel gobierno, es común que al terminar una vigencia
fiscal anual sea obligatorio regresar al tesoro nacional los recursos que no se han
utilizado y para este tipo de reservas nacionales o institucionales es necesario hacer
excepciones a las leyes de presupuesto y buscar figuras que solucionen este tipo de
problema. Esta circunstancia ha sido una de las razones por las cuales en muchos países
no ha sido posible crear fondos de reservas eficientes para la reducción de riesgos, la
reconstrucción post desastre e incluso para la atención de emergencias. Sin dejar de
mencionar que en ocasiones estos fondos no han sido debidamente estimados con base
en la evaluación de los riesgos, no es extraño que no reciban los recursos necesarios
durante el proceso normal de desembolso del presupuesto. Esta figura es de especial
importancia, pues reservas bien conformadas con bases técnicas sólidas, tanto de
ingeniería como de análisis financiero, permitirían retener ciertos riesgos y negociar
con compañías de seguros y reaseguros riesgos residuales e incluso hacer parte de un
pool o participar en el mercado de capitales. Posiblemente en los países de economías
emergentes es necesario configurar fondos que permitan un balance entre la inversión
en reducción de riesgos (prevención-mitigación) y la transferencia de riesgos. En países
desarrollados debido a la imposibilidad de obtener cobertura aseguradora o de pagar las
primas exigidas el autoseguro parcial ha sido una alternativa factible. Bajo esta figura,
se retiene una primera parte de la pérdida a cambio de la reducción del costo de la
prima. En principio este sistema permite con una política estricta de prevención el
abaratamiento del costo del riesgo, a pagar menos primas, y el asumir el daño y
proceder a la recuperación en caso de eventos menores rápidamente. Al igual que una
compañía aseguradora el “exceso de pérdida” puede ser manejarse con autoseguros
parciales “a primer riesgo” o “a valor parcial”. Finalmente, esto fondos también pueden
operar como compañías de seguros “cautivas”, que son creadas por grandes
corporaciones o por gobiernos locales, provinciales o nacionales para cubrir sus propios
riesgos y otros. Esta figura facilita que las “reservas” que usualmente no son deducibles
de los beneficios, como se mencionó, se conformen con las “primas” pagadas y se
puede obtener el beneficio del deducible (Verger 1983).
En adición al seguro de activos específicos un país que tenga un adecuado sistema o
programa integral de gestión de riesgos posiblemente estará en mejor posición para
negociar una cobertura contingente para el caso de eventos extremos. Los países
242
pueden lograr esto mediante pooling, conformando grupos de retención, y/o tomando
reaseguros con primas más favorables con altos deducibles, dados sus logros obtenidos
en prevención. Los instrumentos de seguros disponibles pueden ayudar a los países a
manejar sus riesgos de una manera más eficiente y efectiva. Es decir, que en caso de
que un país no compre seguros podría de todas maneras con la misma industria
conseguir la disponibilidad de un fondo contingente para cubrir pérdidas
inesperadamente altas, siempre y cuando disponga de un buen plan de gestión de
riesgos que promueva la prevención y mitigación.
No sobra mencionar que la retención del riesgo puede ser inconsciente o pasiva,
cuando el posible afectado no es conocedor que esta en riesgo a causa de la ignorancia
o de un examen deformado o superficial de la realidad; esta situación puede ser muy
grave. La retención también puede ser forzada debido a que no existe ninguna otra
alternativa de eliminación, reducción o transferencia y se debe asumir obligatoriamente
con el riesgo.
En resumen, de lo anterior se concluye que las opciones pueden variar desde la
completa retención hasta la transferencia del riesgo a otro sector y cada opción se basa
en la información que viene del especialista en riesgos.
10.2 Riesgo asumido por diferentes sectores
La percepción del riesgo de pérdidas por desastre y la aversión al mismo varían de

un sector a otro, aceptando como sector un conjunto amplio de la comunidad.
Usualmente, la información y el tipo de decisiones que se toman con respecto a la
reducción o mitigación del riesgo varía según factores internos y externos a dichos
grupos. A continuación se resumen algunos aspectos característicos de algunos sectores
y más adelante se hace mención específica al sector gobierno debido a su relevancia.
10.2.1 Propietarios de vivienda y sector hipotecario
Sin duda, uno de los grupos sociales que en primera instancia soporta el riesgo por
fenómenos peligrosos, es el grupo constituido por los propietarios de residencias,
arrendadores y propietarios de edificios multifamiliares en las áreas propensas. Para la
mayoría de las personas la propiedad de vivienda es probablemente su mayor inversión
y, con la inversión que se ha hecho en ella, los propietarios están soportando el riesgo
de su pérdida potencial. El riesgo puede ser reducido, a través de medidas de
mitigación, o transferido, a través de la diversificación de la propiedad, el seguro y las
hipotecas. Los arrendadores usualmente soportan el riesgo más directamente puesto que
ellos no tienen mucha opción de llevar a cabo medidas de reducción o mitigación y
pueden solamente transferir el riesgo a través de los seguros. Infortunadamente, se
reconoce que en la actualidad los propietarios de bienes, en general, han mostrado poca
inclinación a realizar gastos en medidas de mitigación voluntariamente. Por esta razón
se ha concluido que se necesitan incentivos económicos para fomentar la adopción de
las medidas de prevención. Aunque los seguros no se consideran una medida de
prevención-mitigación propiamente dicha, el diseño de un programa integral de
243
seguros, como se han dicho, podría fomentar la adopción estas medidas a través de
incentivos como la reducción de primas y bajos deducibles. Los propietarios de
vivienda y de negocios pequeños, infortunadamente, tienden a rechazar el destinar
recursos, muchas veces escasos, para la mitigación en general. A menudo disciernen
que los beneficios directos de los costos asumidos (i.e. el retorno de la inversión) se
materializa sólo cuando el evento ocurre y la propiedad experimenta daños menores.
El impacto agregado en términos de pérdida de vivienda, desempleo, abandono de
la propiedad, el costo de servicios públicos, etc. son costos sociales y económicos
soportados, en general, por el sistema social y por lo tanto requiere de asistencia
financiera directa del gobierno. Reducir el riesgo o los daños potenciales en los
edificios públicos en donde se prestan servicios o se realizan funciones sociales es por
lo tanto un benéfico directo no sólo para el sector gobierno sino para el público que
paga los impuestos. Cuando el riesgo privado llega a ser un riesgo público o social, la
reducción del riesgo o mitigación a través tanto de la acción (privada) voluntaria y la
gubernamental (pública) requiere de una regulación que por una parte impulse la
prevención y le dé consistencia. Dos aspectos fundamentales que deben analizarse son:
a) ¿Qué factores o incentivos son necesarios para motivar a los propietarios de
bienes privados a involucrarse en acciones de mitigación voluntaria para reducir
los riesgos por fenómenos naturales, en particular, eventos de baja probabilidad
y altas consecuencias?
b) ¿De quién es la responsabilidad de realizar medidas de reducción de riesgos por
fenómenos naturales peligrosos? Interpretándose, en primera instancia, que
corresponden a una serie de decisiones individuales privadas y, en segunda
instancia, como un problema público que requiere de la intervención del sector
público (i.e. ¿dónde se encuentra el umbral a partir del cual el gobierno debe
definir los estándares básicos de la prevención-mitigación de los fenómenos
naturales?)
Para dar respuesta a estas preguntas se necesita una gran comprensión de los riesgos
que imponen las amenazas naturales tanto para el sector público y privado, del costo y
la eficacia de las alternativas de mitigación o reducción, de las percepciones de riesgo
por parte de los diferentes actores o sectores sociales y de los factores fundamentales
que se requieren para motivar un comportamiento encaminado hacia la reducción del
riesgo.
El sector hipotecario con el de seguros y el de mercados de capitales provee un
mecanismo para la transferencia de riesgos. Los bancos hipotecarios típicamente no
retienen, en realidad, mucho riesgo dado que, en la mayoría de los países donde existe
esta actividad, las entidades hipotecarias venden la mayoría de sus prestamos. Los
compradores soportan, por lo tanto, el riesgo en muchos de sus portafolios. Estos
compradores, conocidos como el mercado secundario de hipotecas, en consecuencia
retienen el riesgo asociado puesto que, como se señaló, son instituciones financieras
que compran la mayoría de las hipotecas (EERI 2000).
244
Una situación preocupante, es que al intenta hacer la compra de una casa usada, es
común que la inspección para facilitar el préstamo no incluye ninguna evaluación, por
ejemplo, sísmica del bien. Algunos propietarios indican que si quien les va a prestar el
dinero para adquirir la propiedad no reconocen ese riesgo ¿por qué lo sí lo tienen que
hacer los compradores? El problema es que para los prestamistas este riesgo
usualmente no es muy importante comparado con otros riesgos. Los terremotos
mayores que ha sido trágicos eventos para los propietarios, por ejemplo, por lo que un
número importante de propietarios se ve forzado a dejar el préstamo y la propiedad, la
pérdida ha sido minúscula si se le compara con el tamaño de la industria hipotecaria
10.2.2 Pequeños negocios y corporaciones
Varias características surgen en el caso de los pequeños negocios. Dado que es un

importante sector de la economía preocupa mucho como puede lograr sobrevivir
después de un desastre. La preocupación es mayor, porque infortunadamente los
propietarios de empresas pequeñas y medianas (como lo son la mayoría de las
existentes en países en desarrollo) destinan pocos de sus ingresos para invertir en
medidas preventivas y no tienen usualmente personal dedicado al manejo de riesgos en
general. Por otra parte tampoco tienen la misma libertad de negociar coberturas de
seguros, como sí la tiene los grandes negocios o corporaciones, y sus opciones de
diversificación son muy limitadas. En consecuencia, el riesgo soportado por los
pequeños negocios y establecimientos comerciales es importante y se traduce
principalmente, aparte de los daños, en el impacto que significa la interrupción del
negocio, que como tal es considerado un riesgo indirecto.
Por otra parte las corporaciones o grandes empresas, usualmente, sí cuentan con
recursos para invertir en decisiones asociadas con el riesgo y han tenido en cuenta en
sus decisiones gerenciales el cómo manejar mejor dicho riesgo. Entre el espectro de
posibles decisiones las corporaciones evalúan alternativas que van desde la
relocalización, el abandono después del desastre, esperar el evento y llevar a cabo la
reparación y rehabilitación, hasta alternativas de transferir el riesgo al mercado
asegurador y llevar cabo medidas anticipadas de prevención o mitigación. El riesgo
para las corporaciones o grandes compañías no sólo incluyen el daño potencial de los
edificios sino sus contenidos e inventarios, la posibilidad de interrupción del negocio
debido al daño físico del inmueble, los daños en los alrededores o en la región, e
incluso el daño en los proveedores o clientes. Sin duda, en este caso, la posibilidad de
la interrupción del negocio es el aspecto de mayor consideración en la evaluación del
riesgo financiero debido a la manifestación de fenómenos naturales peligrosos.
10.2.3 Infraestructura de servicios públicos
Las empresas de servicios públicos soportan riesgo en caso de eventos peligrosos de

la naturaleza dado que aparte de contar con edificios de oficinas, bodegas, talleres, etc.,
sus servicios se basan en sistemas de redes masivas constituidas por innumerables
componentes que están dispersos en un espacio geográfico amplio con dependencia
245
funcional, es decir interconectados para desempeñar en conjunto su función. Estas

empresas a diferencias de otras corporaciones tienen restricciones de localización (i.e.
deben estar donde están) y por lo tanto no tienen la opción de cierta diversificación de
sus riesgos. En general, la reducción del riesgo mediante medidas preventivas y la
transferencia son las dos alternativas fundamentales que tiene este sector para el manejo
del riesgo. Ahora bien, en general, los sistemas de líneas vitales tradicionalmente han
sido manejados desde el ámbito del sector público y aunque se han realizado
ampliamente procesos de privatización y el sector privado más recientemente ha
ofrecido opciones, en muchos países aún se conserva que este tipo de servicios siga
siendo administrado por el gobierno. La mayoría de esta infraestructura no ha sido
asegurada y ha sido característico que el riesgo sea retenido prácticamente en su
totalidad.
También, es importante indicar que en los países en desarrollo, a menudo, no es
posible asegurar ciertos edificios, puentes, vías, etc. debido a que no han sido
construidos siguiendo las prescripciones de diseño y construcción de los códigos y las
normativas sismorresistentes, por ejemplo. Esto hace que ciertas obras no pueden ser
cubiertas por el seguro o no es económicamente factible. Estructuras pobremente
diseñadas y construidas han sido gravemente dañadas incluso por fenómenos naturales
menores y se han tenido que reconstruir reiterativamente con un incremento de la
inversión inicial del orden del 20% al 30%. Incrementos con los cuales se hubiera
podido proteger la inversión para todos los eventos y múltiples desastres. La historia,
posiblemente apócrifa, es decir que el puente ha sido reconstruido siete veces (cada vez
con financiación externa). El único beneficiado en este caso ha sido la firma de
construcción que mantuvo el precio más bajo (y posiblemente la más baja calidad) para
poder ganarse la licitación.
10.3 El papel del gobierno
El gobierno juega un papel importante en el establecimiento de políticas y

regulaciones públicas que afectan la transferencia y el soporte del riesgo. Algunas
regulaciones del gobierno (códigos de construcción, normas, reglamentos de usos del
suelo, etc.) y políticas de incentivos (impuestos, préstamos de bajo costo, seguros de
bajo costo, etc.) pueden reducir el potencial de desastre. En adición a su rol de tomador
de decisiones y regulador, el sector gobierno en todos los niveles (nacional, provincial
y local) es también un propietario importante de bienes. Daños en edificios públicos e
infraestructura pueden causar diferentes tipos de pérdidas para el sector: pérdida de
vidas, económicas, de función y de patrimonio cultural. Este sector maneja sus riesgos
a través de la aplicación de medidas de mitigación, mediante la transferencia del riesgo
(típicamente a través de seguros) y mediante la retención de riesgos o autoseguro. La
selección de cual técnica adoptar es una decisión compleja porque depende no sólo del
costo y las metas que se intentan alcanzar sino de la opinión publica.
El sector gobierno soporta, también, algunos de los riesgos financieros asociados
con el daño a la propiedad privada como las residencias, a través del papel que asume
de financiar la recuperación post-evento. El costo de las provisiones del gobierno, como
246
la atención en salud, las actividades de respuesta operativa, el alojamiento temporal y la

reparación y rehabilitación después de un desastre han venido aumentando
preocupantemente con el tiempo. Estos costos también deberían considerarse riesgos
para el sector porque aun cuando no corresponden a lo que típicamente se le reconoce
como “riesgo soportado” de alguna manera inciden en las decisiones de las
instituciones o agencias gubernamentales en lo referente a la financiación del riesgo.
Por otro lado, la protección de edificios históricos también es un aspecto a considerar
dado que estos edificios son patrimonio cultural por su valor intrínseco, lo que significa
que son irremplazables en caso de que sean gravemente afectados o destruidos. En estas
circunstancias, se puede decir que la política del manejo del riesgo se rige por los
valores sociales más que por un análisis de costo beneficio.
Eventos que pueden tener altas consecuencias y una baja probabilidad de
ocurrencia, como los terremotos, no tienden a ser una preocupación mayor para una
comunidad, especialmente si han pasado varios años desde el último desastre. Esta
situación hace que muchas veces los gobiernos no le den mayor relevancia al tema de la
gestión de riesgos. Para el sector gobierno la opinión pública es la fuerza que dirige
muchas de las decisiones, detrás de la gestión de riesgos, y por lo tanto están cargadas
de implicaciones políticas. En algunos casos las decisiones claramente están
gobernadas por la percepción pública del riesgo más que del costo beneficio o la
seguridad dela sociedad. Una situación interesante para analizar es cuando el sector
público no solo es responsable del manejo sus riesgos, relacionados con los edificios
públicos y la infraestructura, sino también de proveer incentivos y prestamos para
beneficio del sector privado (refuerzo de edificios privados). Esta situación puede
convertirse en un serio problema cuando los fondos para el refuerzo de edificios
públicos se agotan o no están disponibles porque han sido utilizados para intervenir
estructuras privadas.
Las medidas de reducción del riesgo o mitigación, de alguna forma, están
relacionadas o conectadas con la disponibilidad de la ayuda humanitaria post-desastre.
Los gobiernos locales y provinciales usualmente cuentan con una ayuda nacional que
funciona como un seguro sin costo. Esto desincentiva el contar con fondos locales para
la mitigación y preparación. La Agencia Federal de Manejo de Emergencias, FEMA, de
los Estados Unidos ha considerado la posibilidad de exigir a los niveles locales
asegurar los edificios públicos para que puedan ser elegibles de la ayuda federal
después de un desastre, que hasta ahora ha sido automática con sólo la declaración de
desastre por parte del presidente. Una necesidad que cada vez es más sentida. por
ejemplo, y para lo cual es necesario atraer recursos de todos los niveles es el caso de las
instalaciones de salud, como los hospitales, y los establecimientos educativos
(escuelas). Estos edificios, debido a su importancia (que es percibida fácilmente) en
relación con quienes son las personas que los alojan y cuál sería su uso en caso de
desastre, tanto como capacidad de respuesta y refugio, han sido los primeros edificios
que usualmente se han intentado reforzar contra los terremotos, por ejemplo. Por lo
tanto, dado que es una prioridad, existe la preocupación de cómo incentivar inversión
local para la evaluación e intervención de la vulnerabilidad de estos edificios.
Diferentes estrategias de gestión de riesgos proveen diferentes beneficios. Un
247
mecanismo de trasferencia de riesgos como el seguro podría pagar parte del costo de
reparación y entonces reducir la pérdida económica causada por el daño de los
edificios, pero este mecanismo poco puede hacer por la protección de la vida, la pérdida
de funcionalidad, la protección del patrimonio y por mitigar otros costos sociales
derivados.
Por esta razón, desde la perspectiva de la ingeniería sísmica el refuerzo estructural
es la estrategia técnica más efectiva que se debe seleccionar para reducir el riesgo,
porque este mecanismo influye favorablemente en la reducción de todos los tipos de
pérdidas a las que el gobierno esta expuesto. Sin embargo, los factores limitantes en su
adopción han sido siempre el costo y su factibilidad de implementación. Aunque, el
refuerzo debería ser llevado a cabo antes que un evento peligroso se presente, es muy
frecuente que se realice cabo como parte de la actualización de las estructuras dañadas
después de un sismo o un huracán, por ejemplo, porque es cuando los fondos tienen
mayor disponibilidad. Para mitigación pre-evento las fuentes de los fondos varían
notablemente en cada nivel de jurisdicción y de hecho a nivel local usualmente existe la
posibilidad de acceder a recursos del nivel provincial y nacional; y a nivel provincial
existe la posibilidad de recibir apoyo nacional. Infortunadamente, este esquema
subsidiario y complementario no se desarrolla siempre e esta manera en muchos países
en desarrollo. Incluso en muchos de ellos, sólo existen esquemas centralizados donde
los recursos sólo provienen y son administrados desde el orden nacional.
En los Estados Unidos las fuentes de recursos típicas para la realización del
refuerzo de las edificaciones públicas y esenciales a nivel estatal y local son bonos,
impuestos y alianzas públicas y privadas. Uno de los ejemplos más comentados es el
caso de Los Ángeles en California. Algunos incentivos en relación con impuestos
federales también se han facilitado para la rehabilitación de edificios históricos, aunque
este tipo de estructuras típicamente son intervenidas con fondos locales. Actualmente,
porciones de fondos federales facilitados después de un desastre se pueden aplicar a
proyectos de mitigación. Se acepta que se intervengan preventivamente edificios
públicos o cierto tipo de edificios de organismos sin ánimo de lucro, utilizando parte de
los fondos federales de asistencia para la reparación. Las medidas de mitigación pueden
ser objeto de inversión de hasta un 15% del total de los costos elegibles. No obstante,
esta disponibilidad está condicionada a que los solicitantes obtengan una cobertura de
seguros de todas sus instalaciones (EERI 2000).
También existe la posibilidad de establecer fondos institucionales o de reservas para
el refuerzo de edificios como escuelas, hospitales y otros edificios esenciales mediante
la emisión de bonos a nivel local. Después del terremoto de Loma Prieta en 1989 la
ciudad de Berkeley emitió bonos para el refuerzo de edificios de escuelas vulnerables.
El sector gobierno tiene diversas opciones para transferir el riesgo a través de
seguros, incluido el seguro privado, el risk pooling y la mutualidad entre agencias
gubernamentales. Una opción que podría considerarse es la transferencia del riesgo a
mercados de capitales a través de instrumentos financieros. Usualmente, la decisión de
buscar seguro surge de la ausencia de programas o sistemas gubernamentales (estatales
o federales) de apoyo. Como se comentó el gobierno nacional o federal esencialmente
actúa como un asegurador sin costo, pues cubre frecuentemente una porción de los
248
costos de reparación de la infraestructura pública afectada. Ahora bien, los seguros de

terremoto no son fácilmente disponibles o pueden ser muy costosos para el gobierno
(altas primas y deducibles). Una de las razones principales por las cuales no es viable
obtener seguro para las instalaciones del sector público a tasas aceptables es la falta de
datos detallados del inventario de inmuebles, lo que la dificulta a las compañías de
seguros estimar el precio de las pólizas. En general, las entidades públicas compran una
póliza global de seguro comercial para cubrir el caso de terremoto, es decir que no hay
una diferenciación o separación de limites por edificio. Para escuelas y hospitales el
seguro comúnmente se obtiene a través de pólizas comerciales. Muchos edificios
públicos tienen seguro porque ha sido un requerimiento conectado a la constitución de
bonos financieros o la realización de contratos. Algunas veces han sido asociados a un
pool de seguros por obligaciones y compensaciones de los trabajadores.
Solo muy pocas ciudades o estados, en los Estados Unidos, tienen seguro de
terremoto de compañías privadas, por una parte por sus altos costos y por otra por su
baja disponibilidad. En ocasiones seguros para múltiples amenazas. Algunos combinan
el seguro comercial con el autoseguro. Otros tienen seguros con un límite y lo restante
lo asumen directamente. También hay ciudades que han tenido un seguro para la
ciudad, por ejemplo Anaheim en California paga entre US$ 1 y US$ 1.3 millones de
dólares anualmente en cobertura para proteger sus propiedades, con un límite de US$
200 millones de seguro en una póliza que cubre todos los riesgos. Cada edificio publico
esta asegurado. En algunos casos donde el seguro privado no ha sido factible lo
gobiernos locales han establecido un pool de seguros que con algunos límites cubren
los costos de las emergencias, de reparación e incluso de otras obligaciones. Estos
fondos de autoseguro por riesgo en ocasiones son orientados hacia sectores específicos
como escuelas u hospitales. Aunque el seguro de terremoto no es común bajo esta
figura, estos fondos están en capacidad de obtener tasas muy favorables en la obtención
de seguros de propiedad debido a que comúnmente ofrecen diversidad geográfica y
grandes portafolios. La retención del riesgo es también una opción que para algunos
resulta factible; es decir el auto aseguramiento. Ejemplo de estos casos son los de
Nueva York y Texas y la ciudad de Los Ángeles. No obstante, algunos seguros han
sido tomados para un número menor de instalaciones donde se ha requerido por la
financiación de bonos. El concepto más reciente que se ha discutido dentro del sector
gubernamental es la suscripción de una mínima cantidad de cobertura de seguros de
edificios como criterio para la elegibilidad de fondos de asistencia pública desde el
nivel federal.
En relación con las medidas de mitigación para inundaciones hay consenso que
estas medidas son sólo son efectivas si se realizan a nivel de las comunidades locales
dado que son los gobiernos locales los que tiene la jurisdicción sobre el suelo y sobre el
desarrollo urbano. En el caso de los Estados Unidos se han logrado resultados
sobresalientes al condicionar el apoyo de FEMA y la posibilidad de obtener seguros,
dependiendo de la implementación de medidas de mitigación por parte de las
comunidades locales.
Para los tomadores de decisiones, sin duda, es muy importante una buena
información acerca de los costos económicos y de los beneficios asociados con una
249
estrategia particular de reducción de riesgo. Ellos necesitan, también, recomendaciones

de qué tan fácil o difícil es implementar dicha estrategia, cuáles serían sus benéficos
sociales y comunitarios, cuáles sus efectos indirectos, como la integración de la
comunidad al desarrollo de los proyectos. Es importante mencionar, que a menudo las
agencias de gobierno necesitan ser tratadas como corporaciones privadas en lo
relacionado con la evaluación de las decisiones de gestión de riesgos. En muchas
ocasiones la administración de la ciudad es el mayor propietario de la tierra o, por
ejemplo, una universidad puede ser la entidad más importante de la ciudad;.por lo tanto,
la información sobre el no funcionamiento de la universidad podría ser de especial
importancia. En conclusión, las complejidades asociadas con este proceso hacen que el
establecer estrategias de reducción, trasferencia y retención de riesgos sean un reto
actualmente.
En países en desarrollo e incluso en países desarrollados el papel del gobierno es
definitivo ante la pregunta que surge de sí los seguros son el mejor mecanismo para
proveer protección financiera a la población de bajos ingresos. En los Estos Unidos, en
el caso de las inundaciones, se afirma que sólo logrando que obligatoriamente se
realicen medidas de reducción de riesgo es posible pensar en la posibilidad de
privatizar el seguro de inundaciones que está a cargo del gobierno federal y que el
seguro además sea realmente factible en términos financieros. El refuerzo puede ser la
mejor opción técnica para salvar vidas y reducir el daño, pero puede ser
prohibitivamente costoso. En ese caso, alguna complementariedad entre transferencia y
refuerzo puede ser lo más factible. Relaciones de intercambio entre costos de
prevención y de recuperación post-evento pueden orientar las decisiones de manejo del
riesgo financiero. Para lograr avanzar en esta dirección es fundamental mejorar la
comprensión del papel de los sectores y sus posibles problemas y limitaciones;
comunicar mejor la información de riesgo/costo/beneficio y pensar desde una
perspectiva “externa” acerca del desarrollo de tecnologías innovadoras para facilitar el
manejo global del riesgo entre los sectores involucrados.
El costo del daño en el sector público debido a fenómenos naturales es un costo que
puede ser muy alto para los contribuyentes que pagan impuestos. Los funcionarios de
las instituciones públicas deberían fomentar la compra de seguros para cubrir las
estructuras públicas e invertir en medidas de reducción de riesgo efectivas desde el
punto de vista de los costos. Un camino para lograr este propósito es cambiar las
legislaciones de tal manera que sólo un bajo porcentaje delos daños en esas estructuras
sea cubierto por lo fondos del gobierno para la recuperación. Estos fondos, en lo
posible, deberían ser condicionados en su disponibilidad sólo cuando los municipios
implementen medidas eficientes de reducción de riesgos o mitigación. Otra alternativa
es recaudar impuestos sobre las propiedades de todos los residentes para cubrir las
pérdidas de las estructuras públicas en caso de desastres. Esta es una figura de seguro
basado en la comunidad, en la cual todos los residentes pagan en forma compartida una
porción del seguro en proporción al valor de su propiedad. Otro ejemplo es el cobro de
una fracción sobre cada transacción que se realice en entidades financieras por parte de
sus clientes. En Colombia se ha implementado este tipo de medida temporalmente
(2/1000 que luego se aumentó al 3/1000) y se ha planteado mantenerla permanen-
250
temente. Otras propuestas han sido establecer el traslado de una fracción del impuesto
al valor agregado de los pagos de las pólizas de seguros privados de cualquier tipo, lo
que permite recaudar fondos gubernamentales complementarios. Si hay un sentimiento
en los legisladores que la responsabilidad de la recuperación de los desastres recae, en
primera instancia, en el sector privado o en el nivel local, entonces los seguros, los
incentivos, impuestos y la aplicación efectiva de los códigos de construcción tendrían
en el futuro un perfil más alto que hoy. Estos aspectos merecen, sin duda, un serio
estudio.
10.3.1 Modalidad actual de manejo del riesgo
A pesar de la considerable investigación que se ha desarrollado a nivel internacional

en relación con los impactos a largo plazo de los desastres, la incorporación
formalmente el riesgo de desastres naturales en los procesos nacionales de planificación
es todavía muy tímida. Aunque algunos países incluyen en su presupuesto partidas
cuyo objetivo principal es la asistencia en casos de desastres y el presupuesto de
funcionamiento de entidades de Protección o Defensa Civil, y aunque también se hacen
esfuerzos para orientar recursos hacia algunas actividades de planificación referidas a la
mitigación del riesgo, en realidad la mayoría de los países en desarrollo no contabilizan
las pérdidas probabilísticas por fenómenos naturales como un componente permanente
de su proceso presupuestario. Al no contabilizar las pérdidas contingentes potenciales,
carecen de la información necesaria para considerar y evaluar alternativas para reducir
o financiar pérdidas probabilísticas. Como consecuencia, las políticas encaminadas
hacia la reducción del riesgo por medio de una cultura de la prevención no reciben
realmente la atención que requieren.
El hecho de no comprender el riesgo a causa de posibles fenómenos naturales
peligrosos tiene varias implicaciones importantes. La más obvia es que al no
comprender la exposición contingente ante los fenómenos naturales, se limita la
capacidad del país de evaluar cuán deseables son las herramientas de planeamiento
financiero para hacer frente al riesgo. Estas herramientas, de las cuales los seguros es la
más conocida, requieren que el riesgo esté razonablemente cuantificado como
condición previa a su empleo. Si bien es posible adoptar decisiones de políticas sin
estimaciones probabilísticas, el hecho de no cuantificar el riesgo cuando es posible
hacerlo coarta el proceso de adopción de decisiones. El manejo de las pérdidas
financieras involucra ventajas y desventajas con respecto a las consecuencias futuras
anticipadas. Al carecerse del conocimiento acerca de las consecuencias factibles se
reduce la capacidad para evaluar las alternativas de financiación del riesgo.
La falta de estimaciones probabilísticas del riesgo de desastre tiene otras serias
implicaciones. Dado que no se proyectan los costes de reconstrucción por adelantado,
se pierde el principal incentivo para promover la mitigación y prevención. Si los daños
futuros no se consideran en el proceso actual de planificación es casi imposible
mantener recursos presupuestales para reducir dichos daños potenciales.
Esta inquietud es tema desde hace muchos años y permanentemente ha habido el
reclamo de su poca atención por parte de los responsables de la elaboración de
251
presupuestos y la planificación de los países. Un requisito previo para que se involucre

a los planificadores encargados del presupuesto debe ser el reconocer y dimensionar el
riesgo existente. Su responsabilidad dentro del proceso de planificación nacional debe
ser comprender cómo se manejará prospectivamente el riesgo. La ausencia de toda
comprensión integral del riesgo explica por qué los esfuerzos para avanzar en la
mitigación y prevención reciben tan poca atención. Así mismo, ayuda a explicar la
frustración de los esfuerzos de mantener un sistema de gestión de riesgos (protección
civil) fuerte y sostenible.
A pesar de contar, en varios países con organizaciones para prevención y atención
de desastres se puede afirmar que existe una manera inconsciente o inadvertida de
asumir los riesgos por parte de los gobiernos. Usualmente, en el período posterior a un
desastre se adoptan decisiones sobre la reconstrucción basadas en los estudios de los
daños ocurridos. Poca atención se presta a si los bienes dañados son o no
responsabilidad del gobierno. En realidad, el proceso de decisión se centra en los daños,
en los recursos gubernamentales potenciales para la reconstrucción y en la mejor forma
de gastar dichos recursos en la emergencia en cuestión. Por ejemplo, después de
algunos desastres recientes varios gobiernos han reconstruido viviendas destruidas o
dañadas que no son parte de las propiedades del sector público. Aunque se ha
argumentado que reconstruir viviendas no había sido una obligación gubernamental
hasta ahora y que esta situación ha sido coyuntural, lo cierto es que se ha creado una
expectativa de que el gobierno es responsable de la reconstrucción de viviendas. En
caso de un desastre mayor que impacte a una ciudad grande los daños podrían ser
considerablemente mayores a los que se han presentado hasta ahora y la situación ante
la comunidad sería entonces muy delicada. Auque es explicable que en ciertos casos
políticamente haya que asumir ciertos costos de reconstrucción del sector privado y en
particular de los estratos socio-económicos más pobres, la cuestión de política no es si
el gobierno debiese estar obligado a reconstruir tras un desastre o no, sino si
compromisos de esta magnitud debiesen asumirse casi que informalmente, como
resultado del proceso de financiamiento posterior a los desastres empleado en la
actualidad. Para países con severas restricciones fiscales, el incurrir en significativos
compromisos contingentes en el futuro debería ser parte de un proceso de planificación
a largo plazo y no simplemente el asumir préstamos por desastre en forma no
planificada.
En varios países es obligatorio proteger los bienes del Estado, lo que puede hacerse
mediante seguros o la creación de fondos de reservas. Los gobiernos deberían analizar
mejor las estrategias que utilizan actualmente para contratar seguros e incluso para
retener riesgo. Usualmente, estos seguros son contratados independientemente por cada
entidad o ministerio. Lo mismo ocurre a nivel de las provincias (departamentos) y los
municipios. Entidades de regulación, planificación y control fiscal demuestran tener
poco conocimiento del monto de los seguros contratados por los organismos
gubernamentales, como tampoco de las primas pagadas y de los niveles de cobertura
proporcionados. Las entidades y ministerios en su mayoría tienen un conocimiento muy
limitado en materia de contratación de seguros y mucho más en relación con otras
técnicas de transferencia de pérdidas. En conclusión, se puede decir que en la mayoría
252
de los países en desarrollo no ha existido una estrategia bien definida y mucho menos
eficiente para transferir las pérdidas causadas por desastres.
Se han realizado análisis con muestras de inmuebles públicos (CEDERI 2002) que
demuestran que existe la posibilidad de utilizar modelos refinados de evaluación de
riesgos con los cuales se pueden explorar estrategias eficientes de transferencia del
riesgo. Resulta sorprendente que las compañías de seguros tengan la posibilidad de usar
este tipo de modelos para calcular las pérdidas anuales esperadas o primas puras de
riesgo de las edificaciones del Estado, usando la información, por ejemplo, de los
estudios de microzonificación sísmica que el mismo Estado ha financiado y que el
Estado, por otra parte, no use este mismo tipo de información para estudiar alternativas
de negociación con las compañías de seguros. El uso de técnicas refinadas de
modelación y los avances técnico-científicos facilitan el diseño de una estrategia
eficiente y realista de negociación para la protección de los inmuebles públicos y/o la
infraestructura. En ese sentido los países deberían contar con estos análisis
permanentemente y diseñar, con base en estos estudios, su estrategia de transferencia de
las pérdidas en una forma dinámica.
Es importante señalar que el uso sólo de información histórica y de un enfoque
empírico para pronosticar pérdidas de desastre es insatisfactorio. Las estimaciones que
resultan de estas evaluaciones actuariales tradicionales contienen incertidumbres muy
grandes. Estas incertidumbres sólo pueden ser controladas utilizando técnicas más
rigurosas de estimación independientes, como los modelos basados en estudios de
ingeniería y enfoques científicos más depurados. Cuando existe alta ambigüedad del
riesgo, es decir cuando hay una alta incertidumbre en relación con la probabilidad de
ocurrencia de una pérdida específica y su magnitud, el valor de la prima será
inevitablemente mayor. Los actuarios y suscriptores de las compañías de seguros y
reaseguros manifiestan aversión a la ambigüedad al definir un valor mayor de las
primas cuando se percibe que el riesgo no está bien especificado.
10.3.2 Programas integrales de gestión de riesgo
En el diseño de un programa de gestión de riesgos surgen dos preguntas centrales

que deben responderse apropiadamente y de lo cual depende el proceso de toma de
decisiones:
a) ¿Quién debería asumir el costo de hacer seguras las comunidades que están
expuestas a peligros o amenazas?
b) ¿Quién debería pagar por las pérdidas que se causan cuando ocurre un desastre?
Hay dos criterios que normalmente se utilizan para responder estas preguntas: la
eficiencia y la equidad. Como eficiencia se puede entender la adecuada localización de
los recursos económicos para maximizar el bienestar y la calidad de vida de la
sociedad. La calidad de vida esta definida por la ciudadanía y por lo tanto varía de una
entidad política a otra. Una sociedad que cree que cada ciudadano debería compartir las
pérdidas de las víctimas de los desastres puede encontrar que los impuestos son el
253
instrumento de política más eficiente para generar la renta necesaria para cubrir esos
costos. Si, por otra parte, la sociedad cree que cada persona individualmente debería ser
responsable de asumir su propio gravamen por riesgos naturales, entonces alguna forma
de seguro, con tasas variables basadas en los riesgos involucrados, puede ser el medio
más apropiado para cubrir los costos de los desastres. La equidad se refiere a la
preocupación por el bienestar y la distribución de los recursos. Una distribución
equitativa de recursos puede significar el tratamiento especial de ciertos individuos o
grupos de personas a expensas de otros. Ahora bien, lo que puede en un momento ser
visto como equitativo, por ejemplo inmediatamente después de un desastre, puede ser
visto como ineficiente en una perspectiva a largo plazo, si mucha gente sufre los daños
de manera continua. Por ejemplo, si a las víctimas no aseguradas de un desastre se les
garantiza subvenciones y préstamos con bajos intereses para que rehabiliten o
reconstruyan sus propiedades de nuevo en áreas propensas al peligro, quienes pagan
impuestos estarían obligados a tener cada vez mayores gravámenes para atender las
víctimas de los futuros desastres. Es decir, lo que puede ser visto como equitativo
después de un desastre podría ser visto como ineficiente desde una perspectiva
sostenible a largo plazo.
El seguro privado puede ser una parte importante de programas de gestión de
riesgos pero requiere de una reorientación de su rol, en relación tanto con la prevención
como del cubrimiento de los daños a causa de desastres. Si se piensa ampliamente
acerca de cómo el seguro puede ayudar a enfrentar estos riesgos en el futuro, debido al
avance de la tecnología para analizar los datos y debido a la reciente disponibilidad del
mercado de capitales para fondear el reaseguro tradicional complementario, se podría
esperar que muy pronto sería factible el diseño de programas novedosos y efectivos
(Kunreuther y Roth 1998). Los avances de la ciencia y la ingeniería, ahora más que
nunca, sugieren que es factible establecer una estrategia que permita que los seguros
jueguen un rol muy efectivo desde el punto de vista de la política publica y el desarrollo
social. Un programa de gestión de riesgos de este tipo podría desarrollarse
cuidadosamente teniendo en cuenta los siguientes aspectos:
a) El mejoramiento de las estimaciones de riesgo
b) La auditoria y la inspección de propiedades
c) El énfasis en la aplicación real de los códigos de construcción
d) Promover incentivos económicos para la mitigación
e) Ampliar la protección contra las pérdidas por catástrofe.
En general, todos los aspectos antes mencionados son fácilmente entendibles y
obvios, pero la promoción de incentivos económicos es quizás el aspecto que no
siempre es fácil visualizar. La figura 10.4 ilustra el porqué el no modificar el valor la
prima desincentiva la realización de medidas de mitigación (Walker 1998).
Un ejemplo que ilustre este tipo de medida es el siguiente: Consideremos que el
costo de aplicar una medid a de reducción del riesgo en un sitio es de US$1,500
dólares. Si una muy buena estimación de especialistas en terremotos indica que la
probabilidad de un terremoto es de 1/100 y la reducción de la perdida debido a esta
inversión es $27,500 dólares, entonces el beneficio anual esperado es de $275 dólares.
254
90 120 150
Mitigación
60 costo
Prima
30
0
0 5 Nivel de10
Mitigación 15 20
Figura 10.4: Desestímulo de la mitigación por la no reducción de la prima.
Un préstamo que la aseguradora podría promover a través de un banco u otra

institución financiera, a 20 años por US$ 1,500 dólares, con una tasa de interés anual
del 10% resultaría en pagos de $145 dolares por año. Si la reducción de la prima anual
del seguro refleja los beneficios de la medida de reducción de riesgos (i.e. $275
dólares), entonces el propietario de vivienda asegurado tendría un más bajo valor total
de pagos por la inversión en mitigación comparado con no haber llevado a cabo la
medida.
Este ejemplo refleja también la robustez de la estimación del riesgo que haría
deseable para el propietario asegurado tomar un préstamos a largo plazo para
mitigación. Incluso, en caso de que la probabilidad anual del sismo sea tan baja como
1/189, el propietario estaría dispuesto a tomar préstamo. (Si la probabilidad del sismo
fuese 1/189, la reducción de la prima anual sería de $145 dólares, lo mismo que el pago
anual del préstamo). De la misma manera, si la probabilidad fuese conocida, como
1/100, entonces la reducción de la pérdida por la mitigación podría ser tan baja como
$14,500 dólares y el préstamo podría ser aún atractivo por los beneficios de reducir la
prima de seguros. La figura 10.5 ilustra cómo la reducción de la prima de riesgo puede
estimular la inversión en las medidas de prevención y mitigación.
Muchas viviendas pobremente construidas de familias pobres de muy bajos
ingresos que no pueden asumir los costos de las medidas de mitigación o los costos de
reconstrucción sufrirán daños en su vivienda por fenómenos naturales. Consideraciones
de equidad argumentan proveer a este grupo con préstamos a muy bajos intereses o
subvenciones, así que puedan tanto adoptar efectivas medidas de reducción de riesgos
o relocalizarse a un área segura. Puesto que las victimas de bajos ingresos son lo que
más posiblemente reciban asistencia del gobierno para cubrir sus pérdidas no
aseguradas después de un desastre, el subsidio de estas medidas de mitigación puede
también justificarse en terrenos de la eficiencia (Kunreuther y Roth 1998).
255
90 120 150
Prima Mitigación
60 costo
30
0
0 5 Nivel de10
Mitigación 15 20
Figura 10.5. Incentivo a la mitigación debido a la reducción de la prima.
Al respecto quedaría la pregunta de ¿cuáles podrían ser las mejores alternativas para
proveer subsidios a las familias de bajos ingresos para fomentar en ellos la adopción de
medidas efectivas de reducción de riesgo?
Es importante hacer énfasis que el aumento del subsidio, obtenido del pago de
impuestos, le resta importancia al rol que el seguro privado podría tener en la cobertura
de los daños asociados con los desastres. En el largo plazo, estos subsidios a grupos
especiales podrían mantenerse en forma exitosa bajo alguna figura de seguro social. Si
la preocupación pública es genuina, con el aumento de los costos de los desastres
naturales, como se cree hoy en día, un buen sistema de seguros con tasas diferenciales,
basadas en el riesgo real podría servir de piedra angular para un programa integral de
gestión de riesgos. Los aseguradores podrían orientar el manejo de los problemas de
riesgo desde una perspectiva integral y de una manera más constructiva solo a través de
esfuerzos conjuntos con otros actores de la gestión y mediante estrategias que
combinen el seguro con incentivos monetarios, sanciones, créditos fiscales, códigos de
construcción bien aplicados y regulaciones de usos del suelo. Por otra parte, la
efectividad de la implementación de medidas de reducción de riesgos o mitigación,
como la efectiva aplicación de los códigos de construcción y de los reglamentos de usos
del suelo dependen de la “capacidad institucional” del gobierno tanto en el nivel local,
provincial y nacional. Por lo tanto, sólo fortaleciendo la capacidad y organización
institucional para la gestión de riesgos se puede partir de una buena base que permita
asumir el reto o desafío de lograr resultados efectivos en la convergencia del sector
público y privado en el propósito de reducir el riesgo y los futuros desastres.
10.3.3 Promoción del seguro por el gobierno
Debido a las posibilidades que significa promover políticas similares en otros

lugares se hace una revisión de la modalidad de seguro adoptada por la ciudad de
Manizales en Colombia para proteger los estratos de población más pobres. Esta
256
modalidad de seguro voluntario se basa en un acuerdo entre un promotor que hace de

intermediario, una compañía de seguros y la administración municipal.
Se trata de una alianza mediante la cual la administración municipal facilita,
mediante sus procesos de sistematización de información, el cobro y recaudo de un
seguro de daños para cada predio de la ciudad de acuerdo con el valor catastral del
inmueble. Este cobro, que es voluntario, se realiza utilizando la factura del impuesto
predial unificado, que en el caso de Manizales, se elabora cada dos meses o anualmente
con un descuento del 15% si se paga anticipadamente. La factura incluye, en
consecuencia, un formato que permite al contribuyente pagar sólo su impuesto predial o
con una adición que corresponde a la prima estimada del seguro, obtenida del valor
catastral del predio, y su respectivo impuesto al valor agregado, IVA. En el caso de
Manizales, la Secretaría de Hacienda estima que el valor catastral actual de los predios
puede estar en el orden del 85% al 90% del valor comercial.
Por el servicio de sistematización, procesamiento de datos, liquidación y recaudo
debidamente autorizado por el contribuyente, que hace la administración municipal, el
promotor (asesor de seguros que propuso la idea), le paga el 6% del valor de las primas
recaudadas sin incluir el IVA. El valor de las primas recaudas se traslada a la compañía
de seguros, la cual mediante el procedimiento y acuerdo de exclusividad de
comercialización establecido con el promotor tiene una póliza colectiva y una relación
contractual directamente con el asegurado, dado que el contrato del promotor con la
administración municipal tiene un objeto diferente al de seguros. De esta forma y como
lo indica al reverso la factura del impuesto predial, la administración municipal actúa
exclusivamente como entidad recaudadora de la prima y por lo tanto no soluciona ni
tramita las reclamaciones derivadas de la póliza, que es una actividad propia de la
compañía de seguros.
El atractivo y beneficio social de este seguro es que una vez el 30% de los predios
asegurables del área municipal (es decir de aquellos que pagan el impuesto predial)
hayan pagado la prima correspondiente, la protección del seguro se extiende a aquellos
predios que por su valor y estrato estén exentos de dicho gravamen; entendiendo que
actuarialmente se ha incorporado el costo correspondiente a la prima de los predios que
pagan el seguro. Los predios exentos corresponden a inmuebles de propiedad de
algunas entidades de apoyo social como ONGs, fundaciones sin ánimo de lucro,
debidamente identificadas, y a los estratos socio-económicos de más bajos recursos que
cubren propietarios y poseedores en condiciones legales de los niveles 1 y 2.
La posibilidad de cubrir los estratos más pobres y el promover, en general, la
cultura del seguro hacen que esta figura sea de especial interés para la administración
municipal y particularmente para las entidades del Comité Local para la Prevención,
Atención y Recuperación de Desastres. Por esta razón, para el seguimiento de producto
se constituyó un comité integrado por el promotor, la compañía de seguros y
funcionarios de la administración municipal que se reúne periódicamente. Este comité
acuerda aspectos tales como la inversión en publicidad, que según lo establecido en el
convenio de exclusividad entre la compañía de seguros y el promotor, es este último
quien tiene dicha responsabilidad. El promotor recibe una retribución del 17% del
recaudo de las primas por parte de la compañía de seguros y debe emplear el 2% en
257
publicidad. Este producto ha sido denominado por el promotor como Muni-Predios,

marca que ha sido registrada en la Superintendencia de Industria y Comercio. Su
descripción y características ha sido inscrita en la Dirección Nacional de Derechos de
Autor como una obra literaria (CEDERI 2002).
10.3.4 Recomendaciones para mejorar la eficiencia
Utilizando técnicas avanzadas basadas en la investigación técnico-científica e

ingeniería financiera los países podrían explorar modalidades para proteger contra
desastres e incluso terrorismo los bienes públicos, incluida la infraestructura,
transfiriendo en forma eficiente las pérdidas a la industria de seguros privados, a los
reaseguradores e incluso al mercado de capitales. También podría utilizarse la figura
equivalente de la contratación de créditos contingentes, para garantizar la
disponibilidad de recursos en caso de una reconstrucción. Países como España o como
Francia tienen desde tiempo atrás un sistema de respaldo a los aseguradores privados
por parte del Estado. De las pólizas de seguros que se suscriben, un porcentaje se cobra
adicional, excepto en caso de los seguros de vida, para alimentar un fondo que sirve
para compensar los excesos de pérdidas por desastres de las compañías de seguros
privadas. Algo así como una compañía de segundo piso que entra a jugar un papel
cuando las pérdidas superan cierto límite.
En Inglaterra, igualmente, los aseguradores privados asumen una primera capa y
posteriormente sigue un fondo en el que participa el Estado. Este tipo de figuras,
además se apoyan en la industria del reaseguro mediante esquemas proporcionales o a
partir de ciertos límites de exceso de pérdidas. Son en realidad un pool o mutualidad,
también denominado por algunos como consorcio, en el que participan las compañías
privadas y el Estado. Incluso, no sería descartable que en esquema de esta naturaleza
pudieran participar los organismos multilaterales a partir de ciertos límites o capas
antes de que lo haga el gobierno o viceversa. Dicho es quema se presenta en la figura
10.6.
Capa Crédito Contingente
Capa Reaseguro o
Capa Bono Catastrófico
Capa Riesgo Retenido
$Pérdidas
Figura 10.6. Cobertura de pérdidas
258
Para la cobertura por desastre de los estratos más pobres de la población incluso se
podría pensar en pagos subsidiados basados en la solidaridad de otros estratos de
mayores ingresos, con tarifas diferenciadas, como se ha hecho en el caso del seguro
agropecuario en algunos países. La prima del seguro por terremoto, por ejemplo podría
ser asumida en parte por el asegurado y en parte por el fondo o consorcio, con el fin de
incentivar el seguro; y de paso hacer explícita la responsabilidad en el ciudadano de
autoprotegerse, lo cual debería ser parte de los procesos de cultura ciudadana. En
Turquía, después del terremoto de Mármara de 1999, con el apoyo del Banco Mundial
se creó un consorcio, previo un ajuste de orden legal que obliga la suscripción del
seguro de terremoto hasta un mínimo de US$ 25,000 dólares, con el fin de proteger a
todos los propietarios de vivienda. Dicho consorcio está integrado por el gobierno y los
aseguradores privados, que suscriben el seguro. Algunas ideas de este tipo se han
venido discutiendo también recientemente en algunos países como los centromericanos.
Cambios rápidos en el sector financiero están permitiendo la aparición de nuevas
alternativas para enfrentar las pérdidas causadas por fenómenos peligrosos como los
terremotos, huracanes, inundaciones, entre otros. De lo anterior se puede sugerir
principalmente lo siguiente:
a) Los gobiernos deberían tratar de medir de manera idónea el riesgo por desastres.
Existen técnicas para estimar el riesgo con base en modelos avanzados que han
sido ya utilizados en los países desarrollados. La aplicación de este tipo de
modelos en los países en vías de desarrollo ha sido limitada, dado que no ha
existido un amplio mercado de seguros privados para riesgos por fenómenos
naturales. En algunos países no obstante este tipo de modelación ha empezado
ha ser utilizada y financiada por algunas compañías de seguros. Sin embargo,
para que se puedan emplear este tipo de modelos de manera efectiva, es
necesario contar con datos confiables sobre las amenazas y la vulnerabilidad de
los bienes. En algunos países las amenazas están más o menos bien definidas,
pero no se cuenta con análisis de vulnerabilidad y por lo tanto de riesgo
adecuados, con algunas excepciones. Por lo tanto, es esencial que los gobiernos
comprendan y evalúen el riesgo de desastre para que planifique en lugar de
limitarse a responder ante los hechos. Estos modelos avanzados con sólidas
bases técnicas y científicas deben aplicarse en el ámbito nacional, regional y
municipal. Además, es necesario utilizarlos para estimar con mayor confianza el
riesgo de la infraestructura y de los edificios esenciales, las escuelas, etc.
b) Es claro que los gobiernos nacionales son responsables de la reconstrucción de
los edificios públicos más importantes en caso de desastre, por lo tanto la
transferencia de pérdidas debería formar parte de un programa de gestión
cuidadoso que permita asignar los recursos de manera eficiente. Las prácticas
actuales indican que los gobiernos en general no tienen una estrategia
informada, que podría ser más inteligente y unificada para efectos de eficiencia,
aunque la contratación de seguros se realice en forma independiente por cada
entidad gubernamental. Usualmente los contratos de seguros de los gobiernos
son para proteger niveles de daño relativamente altos. La parte más costosa de
259
un seguro es la que cubre niveles menores de daño; cobertura que no es

precisamente la que más se necesita. Además, si cada dependencia guberna-
mental contrata su propio seguro, se pierde el beneficio de la reducción de
tarifas y la mayor cobertura que se obtendría si se negocian los seguros de todos
los edificios públicos. La descentralización de la compra del seguro sólo tiene
sentido si la entidad descentralizada que contrata los seguros realmente asume
las pérdidas. Pero si en realidad es el gobierno nacional el que se hace
responsable de las pérdidas que el seguro no cubre en muchos de los casos, éste
debería orientar la decisión de contratación del seguro, en cuyo caso, es
probable que se pueda contratar un seguro mucho mejor, que esté más acorde
con las necesidades del gobierno e implique menores costos. Un proceso de
contratación unificado haría de los seguros vigentes un componente muy
importante del proceso de gestión del riesgo de cada país y un estímulo para la
planificación de la mitigación. Incluso, el explorar modalidades de transferencia
de riesgo alternativas, como la titularización del riesgo, los bonos de catástrofe,
la contratación de créditos contingentes, la retención consciente, la contratación
por capas o excesos de pérdida y hasta la creación de fondos de reservas sería de
especial relevancia económica e involucraría a los especialistas en presupuestos
y planificación en la prevención y atención de desastres.
Finalmente, los gobiernos debería aclarar cuáles son los riesgos por los cuales
responden y definir políticas claras en relación con los riesgos que pretenden asumir. El
cálculo del riesgo por parte de los gobiernos suele hacerse ad hoc en el período
posterior al desastre. Si los gobiernos se hace responsables de la reconstrucción de
viviendas, por ejemplo, ésto debería quedar bien claro. Dicha obligación futura debería
considerarse en el proceso de elaboración del presupuesto. Seguramente que el
tratamiento específico de las políticas de gobierno sobre el cálculo del riesgo para la
vivienda podría estimular el análisis de las estrategias adecuadas que utilizaría el
gobierno para asistir al sector privado en cuanto al riesgo. El reconocimiento específico
de los riesgos que va a asumir el gobierno para financiar las viviendas privadas podría
modificar sustancialmente la forma en que el gobierno encara el problema.
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278
Apéndices
APÉNDICE I
TERMINOLOGÍA
ADAPTABILIDAD: Capacidad o habilidad de un grupo social de ajustarse a cambios

ambientales con fines de supervivencia y sostenibilidad.
ALERTA: Estado que se declara, con anterioridad a la manifestación de un fenómeno

peligroso, con el fin de que los organismos operativos de emergencia activen
procedimientos de acción preestablecidos y para que la población tome precauciones
específicas debido a la inminente ocurrencia del suceso previsible. Además de informar a
la población acerca del peligro, los estados de alerta se declaran con el propósito de que la
población y las instituciones adopten una acción específica ante la situación que se
presenta.
AMENAZA: Peligro latente que representa la posible manifestación dentro de un

período de tiempo de un fenómeno peligroso de origen natural, tecnológico o provocado
por el hombre, que puede producir efectos adversos en las personas, los bienes y
servicios y el ambiente. Es un factor de riesgo externo de un elemento o grupo de
elementos expuestos, que se expresa como la probabilidad de que un suceso se presente
con una cierta intensidad y gravedad, en un sitio especifico y en dentro de un periodo de
tiempo definido.
ANÁLISIS DE RIESGO: En su forma más simple es el postulado de que el riesgo es el

resultado de relacionar la amenaza y la vulnerabilidad de los elementos expuestos, con el
fin de determinar los posibles efectos y consecuencias sociales, económicas y
ambientales asociadas a uno o varios fenómenos peligrosos. Cambios en uno o más de
estos parámetros modifican el riesgo en sí mismo, es decir, el total de pérdidas esperadas
y consecuencias en un área determinada.
ANTROPICO: De origen humano o de las actividades del hombre, incluidas las

tecnológicas..
BIENES Y SERVICIOS: Son aquellas cosas tangibles e intangibles, de valor

económico que reportan beneficio a quienes las poseen o usufructúan y que permiten la
vida en comunidad. Serán bienes cuando son susceptibles de apropiación, sea privada
pública y servicios cuando su utilidad radica exclusivamente en su consumo.
CRISIS: Es el proceso de liberación de los elementos sumergidos y reprimidos de un

sistema como resultado de una perturbación exógena o endógena, que conduce a la
parálisis de los elementos protectores y moderadores, a la extensión de los desórdenes, la
273
aparición de incertidumbres de todo tipo y de reacciones en cadena y eventualmente a la

mutación o desaparición del sistema en crisis. Las crisis pueden ser el resultado de un
desastre o constituir ellas mismas el desastre.
DAÑO: Efecto adverso o grado de destrucción causado por un fenómeno peligroso sobre
las personas, los bienes, sistemas de prestación de servicios y sistemas naturales o
sociales.
DESARROLLO SOSTENIBLE: Proceso de transformaciones naturales, económico-

sociales, culturales e institucionales, que tienen por objeto asegurar el mejoramiento de
las condiciones de vida del ser humano, la producción de bienes y prestación de
servicios, sin deteriorar el ambiente natural ni comprometer las bases de un desarrollo
similar para las futuras generaciones.
DESASTRE: Situación o proceso social que se desencadena como resultado de la

manifestación de un fenómeno de origen natural, tecnológico o provocado por el hombre
que, al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en una población, causa
alteraciones intensas, graves y extendidas en las condiciones normales de funcionamiento
de la comunidad; representadas por la pérdida de vida y salud de la población; la
destrucción, pérdida o inutilización total o parcial de bienes de la colectividad y delos
individuos así como daños severos en el ambiente, requiriendo de una respuesta inmediata
de las autoridades y de la población para atender los afectados y restablecer los umbrales
aceptados de normalidad y bienestar.
ECOSISTEMA: Unidad espacial definida por un complejo de componentes y procesos

físicos y bióticos que interactúan en forma interdependiente y que han creado flujos de
energía característicos y ciclos o movilización de materiales.
EFECTOS DIRECTOS: Aquellos que mantienen relación de causalidad directa con la

ocurrencia de un suceso, representados usualmente por el daño físico en las personas, los
bienes, servicios y en el ambiente o por el impacto inmediato de las actividades sociales y
económicas.
EFECTOS INDIRECTOS: Aquellos que mantienen relación de causalidad con los

efectos directos, representados usualmente por impactos concatenados o posteriores sobre
la población, sus actividades económicas y sociales o sobre el ambiente.
ELEMENTOS EN RIESGO (EXPUESTOS): Es el contexto social, material y

ambiental representado por las personas y por los recursos, servicios y ecosistemas que
pueden ser afectados por la manifestación de un fenómeno peligroso.
EMERGENCIA: Estado caracterizado por la alteración o interrupción intensa y grave

de las condiciones normales de funcionamiento u operación de una comunidad, causada
por un suceso o por la inminencia del mismo, que requiere de una reacción inmediata
274
Apéndices
y que exige la atención o preocupación de las instituciones del Estado, los medios de
comunicación y de la comunidad en general.
EVALUACION DE LA AMENAZA: Es el proceso mediante el cual se determina la

posibilidad de que un fenómeno se manifieste, con un cierto grado de severidad, durante
un período de tiempo definido y en un área determinada. Representa la recurrencia
estimada y la ubicación geográfica de sucesos probables.
EVALUACIÓN DE LA VULNERABILIDAD: Proceso mediante el cual se determina

el grado de susceptibilidad y predisposición al daño de un elemento o grupo de elementos
expuestos ante una amenaza particular.
EVENTO (PERTURBACION): Suceso o fenómeno natural, tecnológico o provocado

por el hombre que se describe en términos de sus características, su severidad, ubicación
y área de influencia. Es el registro en el tiempo y el espacio de un fenómeno que
caracteriza una amenaza. Es importante diferenciar entre un suceso potencial y el suceso
mismo, una vez éste se presenta.
INTENSIDAD: Medida cuantitativa y cualitativa de la severidad de un fenómeno en un

sitio especifico.
INTERVENCION: Modificación intencional de las características de un fenómeno con

el fin de reducir su amenaza o de las características intrínsecas de predisposición al daño
de un elemento expuesto con el fin de reducir su vulnerabilidad. La intervención intenta
modificar los factores de riesgo. Controlar o encausar el curso físico de un fenómeno
peligroso, o reducir su magnitud y frecuencia, son medidas relacionadas con la
intervención de la amenaza. La reducción al mínimo posible de los daños materiales
mediante la modificación de la resistencia o tenacidad de los elementos expuestos es una
medida estructural relacionada con la intervención de la vulnerabilidad física. Aspectos
asociados con planificación del medio físico, reglamentación del uso del suelo, seguros,
preparación para emergencias y educación publica son medidas no estructurales
relacionadas con la intervención de la vulnerabilidad social.
GESTION DE RIESGOS: Planeamiento y aplicación de medidas orientadas a impedir

o reducir los efectos adversos de fenómenos peligrosos sobre la población, los bienes y
servicios y el ambiente. Acciones integradas de reducción de riesgos, preparación para la
atención emergencias y recuperación posdesastre de la población potencialmente
afectable.
LINEAS (REDES) VITALES: Infraestructura básica o esencial. Energía: presas,

subestaciones, líneas de fluido eléctrico, plantas de almacenamiento de combustibles,
oleoductos, gasoductos. Transporte: redes viales, puentes, terminales de transporte,
aeropuertos, puertos fluviales y marítimos. Agua: plantas de tratamiento, acueductos,
275
alcantarillados, canales de irrigación y conducción. Comunicaciones: redes y plantas

telefónicas, estaciones de radio y televisión, oficinas de correo e información publica.
MITIGACION (REDUCCIÓN): Planificación y ejecución de medidas de intervención

dirigidas a reducir o disminuir el riesgo. La mitigación es el resultado de la aceptación de
que no es posible controlar el riesgo totalmente; es decir, que en muchos casos no es
posible impedir o evitar los daños y sus consecuencias y sólo es posible atenuarlas.
PÉRDIDA: Valor adverso de orden económico, social o ambiental alcanzado por una
variable durante un tiempo de exposición específico.
PLAN DE CONTINGENCIA: Procedimientos operativos específicos y preestablecidos

de coordinación, alerta, movilización y respuesta ante la manifestación o la inminencia de
un fenómeno peligroso particular para el cual se tienen escenarios definidos.
PLAN DE EMERGENCIAS: Definición de funciones, responsabilidades y

procedimientos generales de reacción y alerta institucional, inventario de recursos,
coordinación de actividades operativas y simulación para la capacitación y revisión, con el
fin de salvaguardar la vida, proteger los bienes y recobrar la normalidad de la sociedad
tan pronto como sea posible después de que se presente un fenómeno peligroso.
PLAN DE GESTION DE RIESGOS: Conjunto coherente y ordenado de estrategias,

programas y proyectos, que se formula para orientar las actividades de reducción de
riesgos, los preparativos para la atención de emergencias y la recuperación en caso de
desastre. Al garantizar condiciones apropiadas de seguridad frente a los diversos
riesgos existentes y disminuir las pérdidas materiales y consecuencias sociales que se
derivan de los desastres, se mejora la calidad de vida de la población.
PREPARACIÓN (PREPARATIVOS): Medidas cuyo objetivo es organizar y facilitar

los operativos para el efectivo y oportuno aviso, salvamento y rehabilitación de la
población en caso de desastre. La preparación se lleva a cabo mediante la organización y
planificación de las acciones de alerta, evacuación, búsqueda, rescate, socorro y asistencia
que deben realizarse en caso de emergencia.
PREVENCIÓN: Medidas y acciones dispuestas con anticipación con el fin de evitar o

impedir que se presente un fenómeno peligroso o para reducir sus efectos sobre la
población, los bienes y servicios y el ambiente.
PRONÓSTICO: Determinación de la probabilidad de que un fenómeno se manifieste

con base en: el estudio de su mecanismo físico generador, el monitoreo del sistema
perturbador y/o el registro de sucesos en el tiempo. Un pronóstico puede ser a corto
plazo, generalmente basado en la búsqueda e interpretación de señales o sucesos
premonitorios del fenómeno peligroso; a mediano plazo, basado en la información
probabilística de parámetros indicadores de la potencialidad del fenómeno, y a largo
276
Apéndices
plazo, basado en la determinación del suceso máximo probable dentro de un período de

tiempo que pueda relacionarse con la planificación del área afectable.
RECUPERACION: Proceso de restablecimiento de las condiciones normales de vida

mediante la rehabilitación, reparación o reconstrucción del área afectada, los bienes y
servicios interrumpidos o deteriorados y el restablecimiento e impulso del desarrollo
económico y social de la comunidad.
REDUCCIÓN DE RIESGOS: Medidas de intervención compensatorias dirigidas

cambiar o disminuir las condiciones de riesgo existentes y acciones prospectivas de
control, con el fin de evitar futuras condiciones de riesgo. Son medidas de prevención-
mitigación que se adoptan con anterioridad de manera alternativa, prescriptiva o
restrictiva, con el fin de evitar que se presente un fenómeno peligroso, o para que no
generen daños, o para disminuir sus efectos sobre la población, los bienes y servicios y el
ambiente.
RESILIENCIA: Capacidad de un ecosistema o de una comunidad de absorber un

impacto negativo o de recuperarse una vez a sido afectada por un fenómeno peligroso.
RESPUESTA: Etapa de la atención que corresponde a la ejecución de las acciones

previstas en la etapa de preparación y que, en algunos casos, ya han sido antecedidas por
actividades de alistamiento y movilización, motivadas por la declaración de diferentes
estados de alerta. Corresponde a la reacción inmediata para la atención oportuna de la
población.
RIESGO: Es la probabilidad que se presente un nivel de consecuencias económicas,

sociales o ambientales en un sitio particular y durante un período de tiempo definido. . Se
obtiene de relacionar la amenaza con la vulnerabilidad de los elementos expuestos.
RIESGO ACEPTABLE: Posibles consecuencias sociales, económicas y ambientales

que, implícita o explícitamente, una sociedad o un segmento de la misma asume o tolera,
por considerar que son poco factibles y, usualmente, a cambio de un beneficio inmediato.
Es el nivel probabilidad de una consecuencia dentro de un período de tiempo, que se
considera admisible para determinar las mínimas exigencias o requisitos seguridad, con
fines de protección y planificación ante posibles fenómenos peligrosos.
SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACIÓN: Base de conocimiento de las

amenazas, vulnerabilidades y riesgos, de vigilancia y alerta, de capacidad de respuesta y
de procesos de gestión, al servicio de las instituciones y de la población, fundamental
para la toma de decisiones y priorizar de las actividades y proyectos de gestión de
riesgos.
SISTEMA DE GESTION DE RIESGOS: Organización abierta, dinámica y funcional

de instituciones y su conjunto de orientaciones, normas, recursos, programas y
277
actividades de carácter técnico-científico, de planificación, de preparación para

emergencias y de participación de la comunidad cuyo objetivo es la incorporación de la
gestión de riesgos en la cultura y en el desarrollo económico y social de las comunidades.
VULNERABILIDAD: Factor de riesgo interno de un elemento o grupo de elementos

expuestos a una amenaza, correspondiente a su predisposición intrínseca a ser afectado o
de ser susceptible a sufrir un daño. Corresponde a la predisposición o susceptibilidad
física, económica, política o social que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir
efectos adversos en caso de que un fenómeno peligroso de origen natural o causado por
el hombre se manifieste. Las diferencias de vulnerabilidad del contexto social y material
expuesto ante un fenómeno peligroso determinan el carácter selectivo de la severidad de
sus efectos.
278
Apéndices
APÉNDICE II
DESCRIPCIÓN DE UN SISTEMA NACIONAL DE

GESTIÓN DE RIESGOS
Se describe a continuación de manera resumida el Sistema Nacional de Gestión de

Riesgos propuesto en el marco del Estudio y Propuesta Técnica para la Reforma y
Modernización de la Legislación Colombiana en Prevención y Atención de Desastres,
elaborado por el Centro de Estudios sobre Desastres y Riesgos, CEDERI, de la
Universidad de los Andes, Bogotá, D.C, 2001.
1. Propósito del Sistema
El propósito del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos es promover la política de

gestión de riesgos en el país. Dicha política es el conjunto de orientaciones para impedir
o reducir los efectos adversos sobre la población causados por fenómenos peligrosos de
origen natural o antrópico. Es decir, evitar o reducir la pérdida de vidas, los daños sobre
los bienes y el ambiente, y su consecuente impacto social y económico.
2. Principios Orientadores
Los principios generales que orientan la acción de las entidades nacionales y

territoriales en relación con el Sistema Nacional de Gestión de Riesgos son los siguientes:
Descentralización: La nación y las entidades territoriales deben ejercer libremente y
autónomamente sus funciones en materia de gestión de riesgos, con estricta sujeción
a las atribuciones que a cada una de ellas se les haya específicamente asignado en la
Constitución y la Ley. Lo anterior significa que el Sistema Nacional debe contribuir
al fortalecimiento del proceso de descentralización a través del cual los municipios y
departamentos (e incluso otras entidades territoriales que se establezcan) puedan
asumir autónomamente sus responsabilidades, reservando al nivel nacional las
labores de definición del marco de política, coordinación de acciones y ejecución de
actividades de apoyo y subsidio.
Ambito de competencias: En las actividades de gestión de riesgos se tendrán en
cuenta, para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la observancia de
los criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiaridad.
Coordinación: Las entidades del orden nacional, departamental y municipal deben
garantizar que exista la debida armonía, consistencia, coherencia y continuidad en las
actividades a su interior en relación con las demás instancias sectoriales y
territoriales, para efectos de la gestión de riesgos.
279
Participación: Durante las actividades de gestión de riesgos, las entidades

competentes velarán porque se hagan efectivos los procedimientos de participación
ciudadana.
Inmediación: La gestión local es prioritaria en razón a la cercanía entre la
Administración y los administrados y al carácter local de la gran mayoría de los
fenómenos que constituyen la razón de ser del sistema territorial.
3. Estructura y Organización del Sistema
3.1 Consideraciones Generales
El Sistema Nacional de Gestión de Riesgos de Colombia debe ser instituido con

entidades del Estado y de la sociedad civil ya existentes en todos los niveles territoriales
y concebido para que sus acciones se realicen en forma descentralizada. Este sistema
debe llevar a cabo sus actividades de reducción de riesgos, preparación para emergencias
y recuperación de áreas afectadas, con el apoyo del gobierno nacional y con la
cooperación de organismos internacionales afines. Dichas actividades para la prevención-
mitigación y para la respuesta en caso de desastre se deben desarrollar con la orientación
de un Plan Nacional de Gestión de Riesgos, el cual debe definir los propósitos y las
estrategias nacionales para lograr el objetivo del sistema. Entre estas áreas se encuentran
aspectos tales como el conocimiento de sobre los riesgos de origen natural y antrópico, la
incorporación de la gestión de riesgos en la planificación, el fortalecimiento del
desarrollo institucional para la reducción de riesgos y atención de emergencias y la
educación, capacitación e información pública, con el fin de socializar la prevención-
mitigación e incorporar la gestión de riesgos en la cultura. Estos aspectos deben
promoverse a nivel municipal, departamental y nacional mediante la concertación
interinstitucional y la participación comunitaria.
3.2 Estructura Básica y Organización Jerárquica
El Sistema en términos organizacionales consta de varios niveles, instancias o

subsistemas que funcionarían de forma coordinada, jerárquica, reiterativa e interactuante.
Se proponen unos nombres que son indicativos e intentan describir sus funciones, sin
embargo las denominaciones podrían ajustarse de acuerdo con la conveniencia
institucional. Estas instancias son:
• El Comité Nacional de Gestión de Riesgos.

• La Dirección Nacional de Gestión de Riesgos.
• El Comité Técnico Nacional de Prevención y Reducción de Riesgos.
• El Comité Operativo Nacional de Emergencias.
• Comisiones Asesoras o de Trabajo
• Los Comités Departamentales y Municipales de Gestión de Riesgos.
280
Apéndices
NOTA: La categoría “comité”, que, puede tenerse como sinónimo de “comisión”, no

aparece en la Ley 489 de 1988 que regula la estructura orgánica de la Administración
Pública. En su lugar utiliza la expresión “comisiones intersectoriales (Art. 45 Ley
489/98).Debe ponderarse por el equipo el beneficio de mantener la denominación
existente frente a la necesidad de adecuarse a los términos de la Ley 489.
El Comité Nacional de Gestión de Riesgos. Constituye la instancia de coordinación
con mayor jerarquía dentro del Sistema. Integrado por los ministros, directores de
entidades descentralizadas del orden nacional y representantes de la sociedad civil, debe
ser presidido por el Presidente de la República, quien es la autoridad suprema del
sistema. Este Comité Nacional obraría como la instancia colectiva del más alto nivel
político para la toma de decisiones en materia de gestión de riesgos, para la formulación
de la Política Nacional y Para todo lo relativo a la planificación.
La Dirección Nacional de Gestión de Riesgos. Sería una unidad administrativa
especial con autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica (Artículo
67,Ley 489 de1998), adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República, integrada por un Director General y un cuerpo técnico-profesional
permanente. Sus funciones incluyen los siguientes: promover la ejecución de las políticas
nacionales de gestión de riesgos; orientar, promover y apoyar el desarrollo del Sistema
Nacional y de sus distintas instancias; monitorear su funcionamiento; y administrar los
sistemas de información que respaldan el Sistema. Además, serviría como Secretaría
Técnica del Fondo Nacional para la Gestión de riesgos.
El Comité Técnico Nacional de Prevención y Reducción de Riesgos. Sería una
instancia plural de coordinación, adscrita a la Dirección Nacional, que se encargaría de
definir los programas, subprogramas y proyectos de reducción de riesgos que deben
promoverse a corto y mediano plazo, siguiendo las directrices del Plan Nacional de
Gestión de Riesgos. Promueve la definición y desarrollo de actividades preventivas
creando y estimulando las Comisiones de Trabajo Interinstitucional que se constituyan.
Vela por la coordinación y consistencia de los planes de acción formulados por dichas
comisiones. El Comité Técnico propone cambios en el Plan Nacional y en la política
nacional cuando considere pertinente. Esta instancia se encarga de aquellos
componentes del Plan Nacional de Gestión de Riesgos referidos a la prevención,
mitigación y reconstrucción. Este comité sería integrado por técnicos de alto nivel de
instituciones que representan o reflejan principalmente los temas de reducción de
riesgos y sería presidido por el director general de la Dirección Nacional de Gestión de
Riesgos.
El Comité Operativo Nacional de Emergencias. Sería una instancia de colectiva de
coordinación y ejecución, adscrita a la Dirección Nacional, que se encargaría de definir
los programas y subprogramas de preparación para atender emergencias que deben
promoverse a corto y mediano plazo, en concordancia con el Plan Nacional de
Emergencias. Promueve la conformación de Comisiones Asesoras o de Trabajo
Interinstitucional relacionadas con operaciones de emergencia. Vela por la coordinación
y consistencia del Plan Nacional de Emergencias. Este comité sería integrado por
281
técnicos de alto nivel de las instituciones claves que representan o reflejan principalmente
los temas de respuesta a emergencias y sería presidido por el director de la Defensa Civil.
Comisiones Asesoras o de Trabajo. Como resultado de la deliberación y decisión de
los Comités Nacionales sobre las prioridades de acción del Sistema Nacional, se podrán
crear Comisiones permanentes o temporales de trabajo, que se definirían en función de
los programas, sub-programas y proyectos del Plan Nacional de Gestión de Riesgos o del
Plan Nacional de Emergencia. Estas comisiones estarían integradas por todas aquellas
instituciones y organizaciones del Estado y de la sociedad civil que tengan un papel
importante en la ejecución de acciones en el área correspondiente. Estas comisiones o
redes tendrían dos funciones concatenadas. Primero, formular un plan concreto de acción
para su área de competencia, sometiéndolo al Comité Nacional pertinente para su
consideración, aprobación e integración con los planes de otras comisiones. Segundo, la
ejecución de las acciones previstas en los planes, con participación de los niveles
territoriales, a través de los Comités Departamentales y Municipales cuando sea
pertinente.
Los Comités Departamentales y Municipales de Gestión de Riesgos . Serían
presididos por el Gobernador y el Alcalde respectivamente. Los Comités formulan y
promueven sus propios planes de gestión de riesgos en su jurisdicción, con el apoyo
técnico de la dirección nacional, los comités nacionales y las comisiones de trabajo según
sea el caso.
Un sistema así constituido tendría las siguientes bondades o fortalezas:

Estaría Integrado al Sistema Nacional de Planificación. La organización lleva a cabo
sus acciones desde la perspectiva de la planificación del desarrollo nacional. Su
imagen objetivo es la gestión de riesgos como concepto de planificación desde el
punto de vista sectorial, territorial y de desarrollo económico y social.
Contribuye al proceso equilibrado de desarrollo sostenible. Consistente y coherente
con lograr el balance entre el medio ambiente y la sociedad que lo utiliza y explota, la
gestión de riesgos se proyecta como una estrategia preventiva ineludible para lograr
el desarrollo sostenible del país.
Es un sistema interinstitucional sinérgico. Su estructura obedece a un modelo de
instituciones que son interdependientes entre si para el efectos de la gestión de
riesgos, no obstante que conservan su autonomía en lo relativo a sus
responsabilidades o competencias individuales. Es un sistema interinstitucional
sinérgico donde los resultados en conjunto son más que la suma de las acciones
separadas de las entidades y en consecuencia no se trata de una sola institución ni de
un ministerio o de un sector especializado en el tema de riesgos. Los comités
interinstitucionales en cada municipio son en pequeño lo que son los comités
departamentales, y éstos a su vez son una réplica de lo que es la organización
nacional. Existe un alto grado de integración que garantiza el flujo de información y
la realización de procesos en el sentido vertical entre los niveles municipal,
departamental y nacional, y en el sentido horizontal entre las entidades de cada nivel.
282
Apéndices
Es descentralizado. La responsabilidad principal de reducir los riesgos, dar respuesta

a las emergencias y recuperar las áreas afectadas recae en el nivel municipal. Los
niveles departamental y nacional se organizan y actúan como agentes subsidiarios y
complementarios para asesorar y apoyar la localidad cuando la magnitud de las tareas
supera su capacidad o cuando la situación trasciende el ámbito local o departamental.
Es coordinado. No duplica las funciones especializadas de las distintas entidades
públicas o privadas sino que las aprovecha y coordina delimitando claramente las
competencias institucionales, respetando la autonomía y las órbitas de
responsabilidad propias de los gobiernos municipales y departamentales. En cada
nivel territorial prevé la creación de un equipo reducido de funcionarios, cuya
principal responsabilidad es la coordinación y la asignación de funciones específicas
a las distintas entidades en cada una de las etapas de actuación (prevención, atención,
recuperación).
Es participativo. No sustituye a la comunidad en peligro o afectada, sino que la
vincula en las tareas relacionadas con la prevención, con la atención y con la
reconstrucción. Se apoya en la capacidad de acción y de recuperación que tiene la
propia comunidad y en sus acciones busca desarrollar dicha capacidad. Aunque es
liderado y coordinado por el gobierno, busca comprometer entidades públicas y
privadas.
Tiene respaldo político. La autoridad coordinadora la recibe del alto gobierno y de su
ley constitutiva, lo cual permite contar con respaldo y voluntad política, base
fundamental para lograr la convocatoria y la unión de esfuerzos interinstitucionales.
El énfasis principal de su estrategia está en la reducción de riesgos. Por ello
introduce el concepto de riesgo en la planificación local, departamental y nacional y
en la planeación sectorial que hacen las distintas entidades públicas.
La atención de emergencias la determina la evaluación de necesidades. En la etapa
de respuesta la estrategia busca, por una parte, evitar la congestión y la avalancha de
ayudas innecesarias. De otra parte, procura superar los “cuellos de botella” y las
carencias momentáneas en materia de ayuda. Se tiene una idea clara de los elementos
mínimos básicos para cuyo almacenamiento se prevé la organización y dotación de
centros de reserva que actúan en forma de red. Los auxilios se limitan a las
solicitudes concretas de los comités municipales o departamentales y los apoyos
obvios concertados con las áreas afectadas.
No concentra recursos financieros en una sola entidad. Si se compara con otras
alternativas, el sistema es relativamente menos intensivo en recursos financieros y
más intensivo en organización. Las entidades nacionales, departamentales y
municipales deben apropiar recursos en sus presupuestos anuales que les permitan
adelantar las medidas preventivas que les corresponde y, en la eventualidad de un
desastre, prestar la atención que sea necesaria.
Es importante resaltar que la concepción del sistema aquí propuesto se basa en las
283
consultas institucionales y la articulación de sugerencias y planteamientos de las

entidades que conforman la organización vigente.
3.3 Cibernética Organizacional del Sistema
Para evaluar la viabilidad del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos de Colombia

propuesto, se desagrega en sus partes y se analiza mediante la metodología del Modelo
del Sistema Viable MSV (VSM en Inglés) de Staffor Beer. De acuerdo con este
método, los niveles o subsistemas que lo conforman son los siguientes:
El sistema Uno, de Ejecución, lo constituyen las entidades ejecutoras de la gestión

de riesgos en cada nivel, es decir las agencias del sector público, privado y de la
sociedad civil que realizan actividades de prevención, respuesta y recuperación (todas
las entidades y las comisiones de trabajo que se constituyan). Debe quedar claro que, si
bien todos los niveles territoriales despliegan funciones ejecutorias (Sistema Uno, S.1),
los municipios y distritos son los titulares por excelencia de la Función o Sistema Uno
en la terminología del MSV.
Tal redundancia se explica si se tiene presente que en todo sistema viable, las cinco
funciones vitales (dirección, planeación, control, coordinación y ejecución) se hacen
presentes al interior de los subsistemas en desarrollo del principio fractal o recursivo.
Sin embargo, cada subsistema tendrá una función preponderante que lo caracteriza.
Para el caso presente, el analista del sistema en foco debe partir de la premisa del
carácter eminentemente ejecutor de las entidades locales (municipios y distritos). Lo
anterior se refuerza si se tiene en consideración que la matriz del sistema es el
organigrama territorial colombiano, que impone una división del trabajo determinada.
El sistema Dos, de Coordinación, corresponde al Comité Nacional de Gestión de
Riesgos y, en lo de su competencia, a los Comités Municipales y Departamentales de
Gestión de Riesgos, el Comité Técnico Nacional de Prevención y Reducción de
Riesgos y al Comité Operativo Nacional de Emergencias, que se encargan de armonizar
la acción de las instituciones y de regular y dar estabilidad a la gestión en cada nivel y
en los aspectos de reducción de riesgos y atención de emergencias desde el nivel
nacional.
El sistema Tres, de Control, está representado por la Dirección Nacional de Gestión
de Riesgos, que orienta y promueve las políticas, hace seguimiento al desempeño
institucional, recoge información y monitorea el funcionamiento del Sistema Nacional
en general.
El sistema Cuatro, de Inteligencia, corresponde al Comité Nacional de Gestión de
Riesgos que articula la política del Ejecutivo hacia los demás sistemas (Uno a Tres) y
de éstos hacia el Ejecutivo (Sistema Cinco). Su responsabilidad se basa en la
observación del entorno para determinar todos los eventos que puedan afectar la
operatividad del Sistema.
El sistema Cinco, corresponde a la Presidencia de la República (Poder Ejecutivo),
responsable de la dirección de todo el Sistema Nacional. Es la sede de las decisiones
supremas del sistema, del manejo de los conflictos que se puedan dar entre los sistemas
284
Apéndices
Tres y Cuatro (interior y exterior del Sistema), de la interacción del sistema con el
supra sistema nacional y más allá, con el entorno internacional. Es el que guía la acción
de todo el Sistema ya que descansa en él la responsabilidad de resolver los problemas
que no pueden ser manejados por Control o Inteligencia. De esta forma es posible
concluir que la concepción del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos, propuesto para
modernizar el sistema existente en Colombia es viable desde la perspectiva de la
cibernética organizacional. Es importante anotar, que el sistema vigente cumple con la
mayoría de los requisitos pero no con todos los que establece el MSV, lo que significa
que no es viable; esto explica en parte su debilitamiento y sus dificultades.
Específicamente deben señalarse las siguientes: fallas sistémicas: i) El Sistema
Uno, encarnado en los municipios, es débil; ii) No existe un Sistema Dos (comités) que
coordine eficientemente en los niveles municipal y departamental; desde un punto de
vista estrictamente territorial, los departamentos no siempre pueden coordinar a sus
municipios entre sí y en relación con las instancias nacionales. En ocasiones existen
rivalidades entre el departamento y los municipios más importantes; iii) El Sistema
Cinco ha sido dislocado y disminuido con el retiro de la Dirección Nacional de Gestión
de Riesgos de la Presidencia de la República y su adscripción al Ministerio del Interior.
Esta iniciativa le quitó rango a todo el sistema; iv) Correlativamente, el Sistema se ha
visto sujeto a la intrusión del meta sistema político, que interviene en consideración a la
sensibilidad de los problemas creados por los desastres; v) los sistemas o funciones del
orden nacional (S.5, S4, S.3) se han “desplomado” en términos de Beer sobre los
Sistemas Uno y Dos, anulándolos y suplantándolos.
Por otra parte, se aplica aquí también la técnica TASCOI (T: Transformación, A:
Actores, S: Proveedores, C: Clientes, O: Propietarios, I: Interventores), con la cual se
puede analizar también el sistema propuesto. Para entender este análisis se presenta una
descripción de los aspectos a considerar:
Transformation Convertir la información que reciben las entidades adscritas al

sistema y las necesidades de la población en políticas, planes y
proyectos que conduzcan a la gestión de riesgos.
Actors Todas las entidades adscritas al Sistema y la comunidad en general.
Suppliers Sistema Integrado de Información para la gestión de riesgos.
Clients La población Colombiana.
Owners Comité Nacional de Gestión de Riesgos e indirectamente la
Dirección Nacional de Gestión de Riesgos, que debe responder por
el funcionamiento del Sistema.
Interveeners Presidencia de la República y la Constitución y la Ley.
La Transformación son los procesos de gestión de riesgos que las entidades del
sistema realizan orientadas por proyectos, planes, políticas que facilitan el
cumplimiento de sus funciones. El propósito o la finalidad del sistema es la prevención-
mitigación, la preparación para emergencias y la recuperación posdesastre.
Los Actores son la comunidad y las entidades adscritas al sistema, encargadas de
realizar todas las actividades que le competen al sistema para lograr el propósito del
mismo.
285
Los Proveedores son las entidades que aportan al Sistema Integrado de

Información. Dicha información corresponde a los análisis de riesgos y amenazas; las
acciones de atención de emergencias; los programas de capacitación y educación, los
resultados de la recuperación de áreas afectadas, etc. para la formulación e
implementación de políticas, planes y proyectos.
Los Beneficiarios de todas las acciones y medidas tomadas y emprendidas por el
sistema son las personas que hacen parte de la comunidad en general.
Los Propietarios son los que aseguran que la transformación se lleve a cabo. Por
medio de la incorporación de la participación ciudadana, los proyectos locales que se
desarrollen en los municipios, departamentos y en la nación en general. Por lo tanto, los
propietarios y responsables de que el sistema logre sus objetivos son el gobierno y la
comunidad. En este caso, la Dirección Nacional que se encarga de la coordinación de
las actividades de las entidades adscritas al sistema y vela por el cumplimiento de las
mismas.
Es Interventor el Gobierno Nacional que facilita recursos para la acción de las
instituciones.
Así, es posible concluir que el sistema tiene definidos claramente en forma
consistente sus componentes que lo hacen factible.
3.3.1 Declaración de la Identidad
El sistema es un conjunto integrado por un amplio número de entidades que se

encargan de la elaboración e implementación de políticas, planes y proyectos para la
gestión de riesgos. Todo esto con la finalidad de mejorar la calidad de vida de los
ciudadanos, garantizando su seguridad frente a los fenómenos peligrosos de origen
natural y antrópico, para lo cual cuenta con el concurso del Gobierno Nacional. Se trata
de un sistema en el sentido estricto del término, esto es, un conjunto ordenado y
cohesionado de elementos (entidades públicas y privadas), diferenciado de su entorno
por un límite (temático y programático),gobernado por reglas generales a todo el
sistema (la presente ley y sus decretos reglamentarios),que regulan las interacciones de
los elementos entre sí y con el entorno. El sistema es complejo en dos sentidos: i) por la
existencia de complejidad ordenada en su interior que se expresa en la existencia de
sub-sistemas también complejos y coherentes; ii) por su capacidad de enfrentar la
complejidad desordenada del entorno y particularmente, aquella que se traduce en
desastres y calamidades.
3.3.2 Desdoblamiento de Complejidad
El desdoblamiento de complejidad implica la modelación de las actividades

primarias de la organización, con lo cual se pueden distinguir aquellas unidades que las
realizan, éstas son las que conforman la estructura del desdoblamiento. El sistema como
su identidad lo define, se encarga de la gestión de riesgos. La recursividad en este
sistema se da desde el nivel nacional hasta el municipal.
286
Apéndices
Desde una perspectiva funcional, el sistema es recursivo: los comités nacional,

departamentales y municipales exhiben funciones de dirección, planificación,
monitoreo, coordinación y ejecución con distintas intensidades; la dirección,
planificación y control se hará menos intensa a medida que se desciende de lo nacional
a lo municipal; a contrario sensu, las funciones ejecutivas serán menos intensas a
medida que se sube desde el estrato municipal hacia el nacional. Todos los comités se
encargarán de la función coordinación que es de su esencia.
La reiteración de funciones en el Sistema Nacional es explícita en los comités, pero
también existe en las demás autoridades y entidades que hacen parte de él. El liderazgo
que recae en el Presidente de la República, se repite, al nivel departamental, en los
gobernadores y más abajo, en el respectivo alcalde,. De esta manera la función o
sistema cinco tiene presencia en todos los niveles territoriales. Lo mismo puede
afirmarse de la función cuatro o sistema cuatro, que se materializa en los organismos
nacionales, departamentales y municipales de planificación. El sistema o función tres
(control), es ejercido en el nivel nacional por la Dirección, que es una extensión de la
Presidencia de la República, y en los rangos departamentales y municipales por la
persona que el gobernador o el alcalde designen (generalmente, los secretarios de
gobierno), Ya se dijo que la coordinación corre a cargo de los comités, y en cuanto a la
ejecución o función uno, debe observarse que existirán oficinas nacionales,
departamentales y locales de las entidades encargadas de la ejecución (Defensa Civil,
Cruz Roja, Fuerzas Militares, Policía Nacional, etc).
Si bien el sistema es fractal o reiterativo como se ha puesto de presente, si se lo
contempla como una totalidad y en referencia a las divisiones del territorio, se
encuentra que existe una división del trabajo entre los diferentes niveles territoriales
que conduce al siguiente arreglo: el Sistema se despliega en tres niveles o estratos: el
nacional, que comprende las funciones de dirección, planeación o inteligencia y control
(S.5, S.4 y S.3); el estrato departamental que es fundamentalmente de coordinación,
(S.2), y un nivel municipal que se dedica prioritariamente a funciones de ejecución
(S.1). Esta visión simplificada del Sistema permite sustentar la preponderancia de los
municipios al momento de prevenir riesgos y enfrentar desastres.
Específicamente, el papel de la Dirección Nacional es de apoyo, coordinación y
promoción de la gestión de riesgos. Como interventor, con los niveles del departamento
y el municipio, se debe encargar de brindarles apoyo institucional, asesoría en la
gestión de recursos, seguimiento a los proyectos y ampliación de su experiencia. Los
proyectos pueden ser planteados por el nivel nacional, departamental o municipal; y la
intervención es válida en el caso en el que estos niveles no cuenten con los recursos
necesarios para llevar a cabo sus actividades. La Dirección Nacional es la encargada de
promover el Plan Nacional de Gestión de Riesgos, el cual incluye todos las políticas,
acciones y programas, tanto de carácter sectorial como de orden nacional.
Le compete también a la Dirección Nacional mantener el Sistema Integrado de
Información que permita conocer y ubicar territorialmente las amenazas existentes en el
país, así como los correspondientes análisis de vulnerabilidad. Corresponde también a
la Dirección Nacional, según el carácter de cada situación, ejercer control y vigilancia
de la destinación y buena administración de los bienes facilitados.
287
Cada nivel y cada entidad cuenta con autonomía para actuar y debe manejar sus
propios recursos. Los Comités Departamentales, están integrados tanto por entidades
públicas, privadas como comunitarias y están presididos por el Gobernador. Sus
funciones se basan en el desarrollo de actividades que contribuyan al logro de los
objetivos del Sistema. Tiene dos vías o rutas de acción: hacia lo municipal y hacia lo
nacional, teniendo en cuenta que es el punto de enlace entre el Gobierno Nacional y el
municipio. El Comité Departamental está adscrito al despacho del Gobernador pero con
autonomía de coordinación, con base en las decisiones y dirección del mismo
organismo. Sus funciones frente al nivel municipal deben ser:
• Impulsar la conformación y activación de los Comités Municipales.
• Prestar asesoría y orientación para su adecuado funcionamiento.
• Promover la realización de procesos de educación y capacitación institucional y
comunitaria.
• Apoyar técnicamente la identificación de riesgos, evaluación de su magnitud y
formulación de alternativas de solución.
• Apoyar e impulsar la identificación de asentamientos humanos en zonas de
riesgo y promover la consecución de recursos de vivienda de interés social, para
mejoramiento o reubicación.
• Promover la inclusión del componente de la gestión de riesgos dentro de los
planes de desarrollo municipal.
• Apoyar los procesos de preparación y atención de emergencias, mediante el
fortalecimiento técnico y administrativo de las entidades operativas así como
con recursos económicos.
• Apoyar los procesos integrales de rehabilitación de zonas afectadas por la
ocurrencia de desastres.
Frente al nivel nacional:
• Avalar y gestionar ante la Dirección Nacional y ante otras instancias factibles de

cofinanciación, los proyectos de prevención, mitigación, preparativos y
rehabilitación formulados por los Comités Municipales.
• Informar oportunamente a la Dirección Nacional, la ocurrencia de desastres,
grado de afectación y requerimientos de apoyo del nivel nacional, una vez
definidas las necesidades y la participación de los niveles municipal y
departamental.
• Dar respuesta a los requerimientos de información formulados por la Dirección
Nacional o instituciones del orden nacional.
• Presentar a la Dirección Nacional; de manera periódica, informes sobre las
actividades del Comité Departamental y de las comisiones interintitucionales de
trabajo.
288
Apéndices
Tiene responsabilidad sobre las actividades de gestión de riesgos necesarias a nivel

departamental y la promoción, fomento, apoyo y coordinación de estas actividades con
los niveles municipales.
Los Comités Municipales, están formados por entidades públicas, privadas y
comunitarias, y son presididas por el Alcalde. Su vía de acción institucional es hacia el
nivel regional, teniendo en cuenta que su punto de enlace con el Gobierno Nacional es
el departamento. Pero por otro lado tiene acción directa sobre las comunidades. Los
Comités Municipales deberán estar adscritos al despacho del Alcalde. Sus funciones
son:
• Informar oportunamente al Comité Departamental la ocurrencia de desastres,
grado de afectación y requerimiento de apoyo del nivel departamental, una vez
definidas las necesidades y la participación del nivel local.
• Adelantar procesos de educación y capacitación comunitaria.
• Identificar los riesgos, evaluar su magnitud y formular alternativas de solución.
• Identificar los asentamientos humanos en áreas de riesgo y gestionar la
consecución de recursos para vivienda de interés social, para mejoramiento o
reubicación.
• Formular los procesos integrales de recuperación de zonas afectadas por la
ocurrencia de fenómenos peligrosos de origen natural o antrópico.
• Formular los proyectos tendientes a prevenir y/o mitigar los posibles efectos de
los fenómenos naturales, definiendo sus compromisos y aportes para la
ejecución.
• Dar respuesta a los requerimientos de información formulados por el Comité
Departamental y eventualmente por la Dirección Nacional.
El Fondo Nacional de Gestión de Riesgos no está incluido en este desdoblamiento
ya que es un organismo autónomo del orden nacional, sin embargo por su concepción
de ser una fuente de financiación bajo la figura de la cofinanciación, es un instrumento
que favorece el desarrollo del sistema en todos sus niveles.
El Comité Técnico Nacional funciona como un organismo asesor y coordinador de
la reducción de riesgos. Las entidades que conforman el Comité Técnico funcionan, en
algunos casos, hasta el nivel municipal y por lo tanto hay desdoblamiento.
El Comité Operativo Nacional, se encarga de la coordinación de las acciones para
enfrentar situaciones de emergencia. Ocurre desdoblamiento por la presencia de
entidades operativas en todos los niveles.
3.3.3 Discrecionalidad
Para el análisis de la discrecionalidad, se utiliza como herramienta el análisis de

recursión-función. Para la elaboración de este análisis es necesario identificar las
actividades primarias (en las que se basa el desdoblamiento de la complejidad, que son
aquellas que aportan directamente al cumplimiento del propósito del Sistema) y
secundarias (actividades de apoyo a las primarias para el logro del propósito del
289
sistema) del organismo en cuestión. Este análisis permite identificar las relaciones
existentes entre estos dos tipos de actividades (primarias y de apoyo o secundarias),
basados en la discrecionalidad que se da entre ellas. La discrecionalidad es la
intervención que una ejerce sobre la otra, con lo cual le resta autonomía (sin quitársela),
esto “limita” un poco la libertad para la toma de decisiones. De esta forma, se
identifican las actividades que son realmente autónomas, es decir, aquellas que tienen la
capacidad de determinar su actuar por sí solas; y las que tienen discrecionalidad sobre
otras. Tener discreción en una función, a un nivel dado de recursión, significa
reducirles a los niveles inferiores la autonomía para actuar sobre esa función específica,
con esas características específicas.
Las actividades primarias del Sistema son la prevención-mitigación, o reducción de
riesgos, la preparación para atender emergencias, la respuesta en caso de desastre y la
recuperación (que incluye la rehabilitación y reconstrucción) de áreas afectadas. Dichas
actividades se realizan en forma sinérgica a través de las acciones propias de las
instituciones según sea su competencia. Dependiendo del nivel de autonomía y
descentralización las actividades primarias en los niveles municipal y departamental
será el grado de discrecionalidad de parte del nivel nacional o departamental. La
expectativa es que con el tiempo y en la medida que se consolide el desarrollo
municipal y departamental la discrecionalidad será menor sobre estos niveles de
recursión. En ese caso el Sistema mantiene su propósito y se adapta a esta circunstancia
deseable de autodeterminación a nivel local, lo que hace el Sistema adaptable sobre una
base democrática.
Las tres grandes actividades secundarias del Sistema son la administrativa, la
financiera y la jurídica. En los niveles departamental y municipal las actividades
secundarias funcionan de la misma forma que en el nivel nacional, pero en estos casos
los que toman la decisión final usualmente son el Gobernador y el Alcalde
respectivamente. En el caso de proyectos, la Dirección Nacional junto con el Fondo
Nacional (la junta consultora del fondo), determinan si un proyecto es viable y, por lo
tanto, si se debe o no buscar la forma de financiarlo (aunque esto depende de la
disponibilidad de dinero y recursos, y es el área financiera quien lo controla). Es
necesario aclarar que los proyectos a los que se hace referencia son todos aquellos que
los municipios y departamentos consideren necesarios para cumplir con la función de
reducción de riesgos y prevención de desastres. El manejo de los recursos para atención
de emergencias está determinado por los eventos que sea reportan y que se deben
atender de manera subsidiaria y complementaria.
4. Funciones y Responsabilidades Institucionales
Las entidades que conformen el Sistema Nacional son las encargadas de llevar a cabo
las actividades de gestión de riesgos en forma sinérgica. Para tal efecto la Dirección
Nacional de Gestión de Riesgos debe consolidarse como la instancia técnica de control y
coordinación y su responsabilidad directa es la de orientar y promover el trabajo
interinstitucional y velar porque las diferentes entidades e instancias del Gobierno
cumplan las funciones y asuman las responsabilidades a que haga referencia la
290
Apéndices
legislación que se apruebe para tal el efecto. En síntesis dichas funciones y

responsabilidades son las siguientes:
1. La evaluación de amenazas y vulnerabilidades así como la elaboración de análisis

de riesgo se debe realizar en cada nivel teniendo en cuenta la resolución adecuada
para la toma de decisiones. El Gobierno Nacional debe llevar a cabo la
instrumentación técnico científica mediante redes de monitoreo de fenómenos
naturales y las evaluaciones generales del país para efectos de priorización
regional y municipal y facilitar metodologías de análisis, técnicas e indicadores
para que los municipios y departamentos elaboren el diagnóstico de riesgos en sus
territorios. Los análisis detallados y las especificidades de cada municipio deben
ser responsabilidad de las administraciones municipales, para lo cual deben
contar con el apoyo y asesoría técnica, en cuanto sea requerida, del Instituto de
Estudios Ambientales IDEAM, el Instituto de Geociencias e Investigaciones
Mineras INGEOMINAS, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC, el
Departamento Nacional de Planeación DNP, los Ministerios del Ambiente,
Desarrollo Económico, Transporte e incluso de la cooperación internacional. Las
Universidades deben ser un complemento natural a la labor del Gobierno y deben
contar con el soporte y apoyo del mismo para cumplir con estos objetivos.
2. El Ministerio del Ambiente es la responsable de la expedición de licencias

ambientales para los proyectos de inversión en el país, en el cual se debe tener en
cuenta la evaluación de riesgos, y es el encargado también, de impedir la
degradación y velar por el mejoramiento de las cuencas hidrográficas, cuyo
deterioro favorece la ocurrencia de desastres. Además de la educación ambiental
para reducción de desastres, este ministerio y en general sus direcciones deben
apoyar a los municipios en los proyectos de reducción de riesgos por
inundaciones y deslizamientos.
3. La adecuación curricular a nivel de primaria y secundaria y la puesta en marcha

del plan escolar de prevención y atención de desastres es competencia al
Ministerio de Educación. La incorporación de la gestión de riesgos en la
educación superior debe ser impulsada por el Instituto Colombiano de Educación
Superior ICFES. Los organismos de la Fuerzas Armadas, el Ministerio del
Interior y de fortalecimiento del desarrollo institucional deben ajustar sus planes
de formación y colaborar en la capacitación de funcionarios de las alcaldías y las
entidades que lo requieran. Las campañas de participación comunitaria e
información pública se deben orientar con el apoyo del Ministerio de
Comunicaciones y ONGs relacionados con la prevención-mitigación y la
protección del medio ambiente; actividades que en todos los casos se deben
coordinar con la Dirección Nacional de Gestión de Riesgos.
4. Las acciones para la atención de emergencias recaen sobre las entidades

operativas de los Comités Municipales y deben ser coordinadas por las
291
autoridades municipales. Cuando su capacidad sea insuficiente deben requerir

apoyo al departamento y a la nación. Los preparativos, la respuesta, la evaluación
de daños y la determinación de necesidades son, en cada nivel, competencia de la
Defensa Civil, las Fuerzas Armadas, la Cruz Roja, la Secretaria de Salud, la
Secretaria de Obras Públicas, la Policía Nacional, los Cuerpos de Bomberos, las
entidades de servicios públicos y las empresas industriales involucradas, según
sean sus responsabilidades legales y los lineamientos de los planes operativos de
emergencia.
5. Los procesos de reducción de vulnerabilidad y riesgo y reconstrucción

posdesastre se deben hacer con el apoyo del Ministerio de Desarrollo Económico,
Ministerio de Transporte, Ministerio de Minas y Energía, Ministerio de
Agricultura, Ministerio del Ambiente, Planeación Nacional, el Instituto Nacional
de Vías INVIAS, el Instituto Nacional de Vivienda y Reforma Urbana INURBE,
Interconexión Eléctrica S.A. ISA, Interconexión y Generación ISAGEN y demás
entidades que tengan responsabilidades de asesoría, ejecución o financiación de
proyectos de mejoramiento del entorno, relocalización de vivienda,
infraestructura, obras de protección y desarrollo físico y productivo. Estos
procesos deben ser formulados e impulsados por las autoridades municipales y
departamentales, con la asesoría del nivel nacional y con la participación de
ONGs y la sociedad civil en general. La Dirección Nacional de Gestión de
Riesgos debe coordinar, realiza el seguimiento y evaluar con las entidades
responsables los programas de mitigación de riesgos y recuperación de zonas
afectadas.
Esta definición de funciones y responsabilidades presentada aquí de manera

conceptual y general debe ser debidamente establecida en forma individual y específica.
A continuación se presenta un diagrama conceptual que describe los subsistemas

propuestos y analizados mediante el método cibernético organizacional del modelo del
sistema viable MSV.
292
Apéndices
SISTEMA NACIONAL DE GESTIÓN DE RIESGOS

Su articulación funcional
SISTEMA POLITICA
DIRIGE
Sistema 5 PR
ORIENTA
Sistema 4
PLAN
COMITE NACIONAL
DE GESTION
RIESGOS
PROMUEVE
Sistema 3
DNGR
COMITE COMITE PROGRAMAS

COORDINA TÉCNICO OPERATIVO
Sistema 2 NACIONAL NACIONAL
SUB
PROGRAMAS
EJECUTA
Sistema 1
COMISIONES COMISIONES DE
DE TRABAJO TRABAJO DE
DE ALERTA,
REDUCCION PREPARATIVOS y PLANES
y PREVISION RESPUESTA PROGRAMAS
COORDINA
en Y
Territorios PROYECTOS
COMITES
Sistema 2 REGIONALES
DEPARTAMENTALES Y Y LOCALES
MUNICIPALES
Presidencia de la República: Dirige el Sistema, preside y coordina al Comité

PR Nacional de Gestión de Riesgos, conformado por representantes del nivel
político superior de instituciones y organismos. Es la sede gubernamental de la
Dirección Nacional de Gestión de Riesgos.
Dirección Nacional de Gestión de Riesgos: Promueve, facilita, da

DNGR seguimiento y apoya la realización de las políticas, planes y programas
aprobados por el Comité Nacional.
293
Algunas instituciones del Comité Nacional de Gestión de Riesgos no son

parte de otros comités del Sistema, pero tienen responsabilidades en el
Gobierno que son determinantes de todo el accionar, como las funciones de
financieras o de relaciones internacionales, que tienen funciones especializadas
dentro de la estructura del Estado, pero no directamente ligados a ninguna de
las grandes áreas de funcionamiento del Sistema.
Algunas instituciones son parte del Comité Nacional de Gestión de Riesgos

de los otros comités del Sistema, de manera que sirven de enlace, pero además
expresan en el Comité Nacional las inquietudes e intereses que surjan en sus
áreas particulares de atención, tanto las de reducción y previsión como las de
alerta y respuesta.
Algunas instituciones u organismos son parte del Comité Técnico Nacional

de Reducción de Riesgos, pero no lo son del Comité Operativo Nacional de
Emergencias, debido a que están concentrados en esos aspectos particulares
como especialidad técnica, profesional, operacional o ejecutiva, pero no llegan
a conformar parte de las redes particulares de ejecución de programas.
Hay organismos o instituciones que son parte de ambos comités, pues cumplen
tareas esenciales tanto en relación con la reducción y previsión como en
relación con la alerta, los preparativos y la respuesta. Son organismos
fundamentales de todo el sistema y ejes de su accionar
Instituciones y organismos (públicos o privados, regionales o locales) que

conforman las Comisiones Asesoras o de Trabajo en reducción y previsión
de riesgos o aquellas de alerta, preparativos y respuesta. Se organizan las redes
que se definan a partir de los programas identificados y en función de las
prioridades que determine el Comité Nacional. Están vinculadas con los
Comités Técnico y Operativo Nacionales. Algunas de esas instituciones
forman parte permanente de estos Comités Nacionales y sirven de enlace entre
éste y la respectiva Comisión o red, de manera que la información fluya.
Organizaciones regionales y locales, públicas, privadas, municipales o

comunitarias que conforman Comités Departamentales y Municipales de
Gestión de Riesgos, se organizan según las prioridades definidas por el
Comité Nacional de Gestión de Riesgos y los Comités Técnico y Operativo
Nacionales y también a partir de las iniciativas de las propias localidades. Sus
tareas se centran en acciones vinculadas específicamente a las características
geográficas, sociales, productivas y organizativas de los departamentos y
municipios.
Tienen vínculos tanto con las Comisiones como con los Comités Nacionales
y sus organismos, de manera que pueden estar presentes en reuniones de los
respectivos comités o trabajar integralmente con algunas comisiones o redes
según las características de la provincia o los programas que se estén
ejecutando en un período establecido.
294
Apéndices
APÉNDICE III
DESCRIPCIÓN DE UN PLAN NACIONAL DE

GESTIÓN DE RIESGOS
Se incluyen a continuación de manera resumida apartes del Plan Nacional de

Gestión de Riesgos propuesto en el marco del Subprograma de Prevención de
Desastres, Componente 4: Instituciones de Prevención, Mitigación y Respuesta dotadas
de Instrumentos Institucionales Modernos y Efectivos. Préstamo BID 1142/OC-DR,
elaborado por el consorcio ODC-INGENIAR LA RED - ICF Consulting para el
Secretariado Técnico de la Presidencia, República Dominicana, Santo Domingo, 2001.
1. Presentación
El presente documento constituye la formulación del Plan Nacional de Gestión de

Riesgos para República Dominicana, el cual tiene como propósito definir los
lineamientos de política y los principios básicos que deben desarrollar las instituciones
de los sectores público, privado y organizaciones sociales, para la ejecución de
programas y acciones tendientes a reducir los riesgos existentes, garantizar mejores
condiciones de seguridad de la población y proteger su patrimonio económico, social,
ambiental y cultural.
El Plan Nacional de Gestión de Riesgos define las grandes orientaciones de
políticas, los ejes programáticos para el corto, mediano y largo plazo, y una serie de
programas generales, articulados alrededor de los ejes definidos, que por su carácter
general, pero por su ámbito de intervención, permiten organizar el conjunto de acciones
que el Gobierno y la sociedad Dominicana deben desarrollar para alcanzar mayores
niveles de seguridad frente a los riesgos existentes y, por consiguiente, contribuir al
mejoramiento de la calidad de vida y del bienestar de la población.
Adicionalmente, el Plan Nacional de Gestión de Riesgos señala las
responsabilidades generales de las instituciones estatales y de algunos sectores de la
sociedad de la República Dominicana en la aplicación y desarrollo del mismo,
constituyendo una orientación para que a nivel de subprogramas y proyectos las
mismas orientaciones lo complementen, lo ajusten y lo desarrollen.
2. Principios orientadores
El Plan Nacional de Gestión de Riesgos está basado en una serie de principios que
pueden sintetizarse de la siguiente manera:
Los programas contenidos en este Plan Nacional, así como los subprogramas
que de él se derivan, adoptan como premisa los siguientes conceptos:
295
a. El riesgo es producto de la forma y los mecanismos de relación que la

sociedad establece con la naturaleza. Por tanto, sociedad y naturaleza no son
entes independientes y pasivos, sino componentes dinámicos y
profundamente interrelacionados en el mismo proceso.
b. La gestión de riesgos tiene como finalidad la búsqueda del desarrollo
sostenible a partir del establecimiento de relaciones de respeto y armonía
entre la naturaleza y las diversas formas culturales que prevalecen en la
sociedad.
El Plan Nacional se ejecuta con base en la articulación interinstitucional y
descentralizada, introduciendo en cada institución como parte de su accionar
cotidiano el propósito de reducir los riesgos en las distintas áreas de su
intervención.
El Plan Nacional se basa en alianzas entre el Gobierno, el sector privado y la
comunidad, y en altos niveles de participación y coordinación.
2.1 Alcances generales
El Plan Nacional de Gestión de Riesgos es una estrategia de Gobierno que orienta el

accionar del Sistema Nacional de Prevención, Mitigación y Respuesta ante desastres,
con el fin de lograr sus objetivos. En ese sentido sus alcances son:
• Establecer los principios y programas básicos para la gestión de riesgos en el
territorio de la República Dominicana.
• Definir prioridades y pautas para la ejecución de los distintos programas.
• Delinear los roles y responsabilidades de las instituciones y los organismos que
integran el Sistema Nacional de Prevención, Mitigación y Respuesta ante
desastres.
2.2 Vínculos
Este Plan Nacional de Gestión de Riesgos para efectos de consistencia tiene

vínculos y contempla la incorporación de productos de trabajos paralelos que se
encuentran en proceso, tales como:
El diseño del sistema nacional de prevención, mitigación y respuesta ante
desastres
El desarrollo del sistema nacional de información ambiental
La actualización del plan nacional de emergencia
El desarrollo de los procedimientos de alerta
El montaje del centro de operaciones de emergencias
La formulación de la estrategia de divulgación e información pública
296
Apéndices
Los planes de capacitación institucional

El plan de educación ciudadana
y su la articulación con:
El plan de ordenamiento territorial

Los planes de desarrollo urbano, y
Los programas de gestión ambiental
2.3 Elaboración
La preparación del Plan Nacional de Gestión de Riesgos, tuvo como base un

proceso de consultas con representantes de las instituciones Dominicanas que tienen
relación con el tema. Asimismo, se realizaron consultas con representantes del sector
académico, organismos internacionales y otras entidades involucradas o interesadas
dentro de la República Dominicana.
La intención del Plan Nacional de Gestión de Riesgos es reflejar las necesidades del
país y sus comunidades y potenciar al máximo los recursos y las capacidades de las
instituciones gubernamentales nacionales y locales, así como del sector privado y las
organizaciones sociales.
Este documento constituye el marco de una propuesta orientadora e indicativa de
sirva de “carta de navegación” para las acciones institucionales, que deben ser
detalladas por las instituciones según la conveniencia específica en cada caso,
incorporando en varios casos las actividades que se realizan actualmente.
Este marco general podría ser ratificado por un acto administrativo, que bien podría
ser un decreto reglamentario de la legislación que le dé existencia al Sistema Nacional
para la Prevención, Mitigación y Respuesta ante desastres.
3. Funciones y responsabilidades institucionales
Las entidades que conformen el Sistema Nacional de Prevención, Mitigación y

Respuesta ante desastres son las encargadas de llevar a cabo las actividades de gestión de
riesgos en forma sinérgica. Para tal efecto la Oficina Nacional de Gestión de Riesgos que
se institucionalice debe consolidarse como la instancia técnica coordinadora y su
responsabilidad directa es la de orientar y promover el trabajo interinstitucional y velar
porque las diferentes entidades e instancias del Gobierno cumplan las funciones y
asuman las responsabilidades a que haga referencia la legislación que se apruebe para tal
el efecto. En síntesis dichas funciones y responsabilidades son las siguientes:
La evaluación de amenazas y vulnerabilidades así como la elaboración de mapas de
riesgo se debe realizar en cada nivel teniendo en cuenta la resolución adecuada para la
toma de decisiones. El Gobierno central debe llevar a cabo la instrumentación técnico
científica mediante redes de monitoreo de fenómenos naturales y las evaluaciones
297
generales del país para efectos de priorización regional y municipal y facilitar

metodologías de análisis, técnicas e indicadores para que los municipios y provincias
elaboren el diagnóstico de riesgos sus territorios. Los análisis detallados y las
especificidades de cada municipio deben ser responsabilidad de las administraciones
municipales, para lo cual deben contar con el apoyo y asesoría técnica, en cuanto sea
requerida, del INDRHI, DGM, ICM, ONM, ONAPLAN, DGT, ISU de la UASD, las
Secretarias de Estado e incluso de la cooperación internacional. Las Universidades deben
ser un complemento natural a la labor del Gobierno y deben contar con el soporte y
apoyo del mismo para cumplir con estos objetivos.
La Secretaria de Estado del Medio Ambiente y Recursos Naturales es la responsable
de la expedición de licencias ambientales para los proyectos de inversión en el país, en el
cual se debe tener en cuenta la evaluación de riesgos, y es el encargado también, de
impedir la degradación y velar por el mejoramiento de las cuencas hidrográficas, cuyo
deterioro favorece la ocurrencia de desastres. Además de la educación ambiental para
reducción de desastres, esta secretaría y en general sus subsecretarías deben apoyar a los
municipios en los proyectos de reducción de riesgos por inundaciones y deslizamientos.
La adecuación curricular a nivel de primaria y secundaria y la puesta en marcha del
plan escolar de prevención y atención de desastres es competencia de la Secretaría de
Educación y Cultura. La incorporación de la prevención de desastres en la educación
superior debe ser impulsada por el CONES. Los organismos de la Fuerzas Armadas, la
Liga Municipal Dominicana y de fortalecimiento del desarrollo institucional deben
ajustar sus planes de formación y colaborar en la capacitación de funcionarios de los
ayuntamientos y las entidades que lo requieran. Las campañas de participación
comunitaria e información pública se deben orientar con el apoyo de Procomunidad y
ONGs relacionados con la prevención de desastres y la protección del medio ambiente;
actividades que en todos los casos se deben coordinar con la Oficina Nacional de Gestión
de Riesgos.
Las acciones para la atención de emergencias recaen sobre las entidades operativas de
los Comités Municipales y deben ser coordinadas por las autoridades municipales.
Cuando su capacidad sea insuficiente deben requerir apoyo a la provincia y a la nación.
Los preparativos, la respuesta, la evaluación de daños y la determinación de necesidades
son, en cada nivel, competencia de la Oficina Nacional de Defensa Civil, las Fuerzas
Armadas, la Cruz Roja, la Secretaria de Salud y Asistencia Social, la Secretaria de Obras
Públicas y Comunicaciones, la Policía Nacional, los Cuerpos de Bomberos, el INAPA,
CDE y las empresas industriales involucradas, según sean sus responsabilidades legales y
los lineamientos de los planes operativos de emergencia.
Los procesos de reducción de vulnerabilidad y riesgo y reconstrucción posdesastre se
deben hacer con el apoyo del INVI, INAPA, CDE, la Secretaría de Estado de
Agricultura, la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, la Secretaria Técnica de la
Presidencia, ONAPLAN, la Secretaria Estado de Obras Públicas y Comunicaciones y
demás entidades que tengan responsabilidades de asesoría, ejecución o financiación de
proyectos de mejoramiento del entorno, relocalización de vivienda, infraestructura, obras
de protección y desarrollo físico y productivo. Estos procesos deben ser formulados e
impulsados por las autoridades municipales y provinciales, con la asesoría del nivel
298
Apéndices
nacional y con la participación de ONGs y la sociedad civil en general. La Oficina

Nacional de Gestión de Riesgos debe coordinar, realiza el seguimiento y evaluar con las
entidades responsables los programas de mitigación de riesgos y recuperación de zonas
afectadas.
Esta definición de funciones y responsabilidades presentada aquí de manera
conceptual y general, de acuerdo con el ámbito de competencia de las instituciones, debe
ser debidamente establecida en forma individual y específica mediante instrumentos
legales coherentes y consistentes.
El Plan Nacional de Gestión de Riesgos que se propone, en resumen define el

quehacer de las instituciones de acuerdo con el ámbito de sus competencias. La
mayoría de las actividades aquí descritas son acciones que deben hacerse en todo
tiempo y lugar, razón por la cual este plan es básicamente una estrategia de
Gobierno. Sin embargo, para efectos de programación las instituciones deben definir
alcances y resultados en períodos de tiempo que pueden variar en términos anuales
o de vigencia presupuestal, relativos al plan de desarrollo nacional vigente o al
período de gobierno. En ese sentido, las entidades de acuerdo con la orientación del
gobierno y su presupuesto deben priorizar y definir las actividades que se llevarían a
cabo en el período que se defina como horizonte de trabajo institucional en materia
de gestión de riesgos.
4. Ejes programáticos y programas específicos
Para la articulación de la intervención que debe desarrollar la sociedad y el

Gobierno Dominicanos en materia de gestión de riegos, se han establecido cinco ejes
programáticos principales, con los cuales se busca cubrir, para el corto, mediano y largo
plazo, el conjunto de actividades a ser desarrolladas. Estos cinco ejes no deben
considerarse como elementos aislados e independientes, sino que, por el contrario, se
interrelacionan entre sí y dependen los unos de los otros. Estos ejes programáticos son
los siguientes:
1. Promover el desarrollo del conocimiento y evaluación del riesgo y su socialización.
2. Fortalecer la reducción y la previsión de los factores de riesgo.
3. Mejoramiento de las prácticas y los mecanismos para la alerta y respuesta.
4. Formación de recursos humanos, educación y capacitación
5. Fortalecimiento de las capacidades interinstitucionales en gestión de riesgos.
Los principales programas que el Sistema Nacional de Gestión de Riesgos debe
ejecutar, correspondientes a los ejes anteriormente enunciados, son los siguientes:
299
4.1 Promover el desarrollo del conocimiento y evaluación del riesgo y su

socialización.
4.1.1 Instalación y consolidación de redes, procedimientos y sistemas de detección y
alerta para la vigilancia y aviso oportuno a la población.
Fortalecer la red nacional de observación hidrometeorológica y de vigilancia de
huracanes. Instalar redes de monitoreo y alerta en cuencas de régimen torrencial
y en zonas inestables de ladera. Impulsar la red sismológica nacional y de
acelerógrafos. Promover redes y sistemas para detección y monitoreo de
incendios forestales y redes de vigilancia y monitoreo epidemiológico.
Consolidar las comunicaciones interinstitucionales y el Centro de Operaciones de
Emergencia (COE).
4.1.2 Evaluación del riesgo.
Investigaciones para la evaluación de amenazas, vulnerabilidades y riesgos con
fines de prevención y mitigación. Identificación y complementación del
inventario de amenazas y riesgos a nivel provincial y municipal. Evaluación de
amenazas naturales y tecnologicas con fines de zonificación, reglamentación y
planificación. Análisis de vulnerabilidad y estimación de riesgos de centros
urbanos, edificaciones indispensables e infraestructura de líneas vitales.
Preparación de escenarios de riesgo y mapas multi-amenazas.
4.1.3 Sistema Nacional de Información.
Diseño y mantenimiento del Sistema Nacional de Información para la Gestión de
Riesgos. Sistematización del inventario y la información existente sobre
amenazas y riesgos para la planificación y de la información histórica de
desastres y pérdidas en el territorio nacional. Sistematización de la cartografía
sobre amenazas, vulnerabilidad, y riesgo utilizando sistemas de información
geográfica (SIG). Desarrollo de una red de información básica sobre factores de
vulnerabilidad. Sistematización de la información relativa a sistemas de vigilancia,
alerta, diagnóstico rápido e inventario de recursos para la reacción institucional
efectiva. Sistematización de información sobre manejo y transporte de sustancias
peligrosas. Conformación de la red de centros de documentación y consulta para la
Gestión de Riesgos. Sistematización de la información acerca de las acciones y la
gestión de las entidades nacionales, provinciales y municipales del Sistema
Nacional.
4.1.4 Información pública para la prevención y reacción adecuada de la comunidad
en caso de desastre.
Suministro de información periódica a las autoridades municipales y provinciales
de aspectos legales, técnicos y de motivación. Asistencia técnica y apoyo a los
Comités Provinciales y Municipales en la preparación de campañas de
información pública. Diseño de campañas de información pública a nivel nacional
y provincial para el conocimiento de los riesgos y las medidas preventivas
individuales y comunitarias. Desarrollo y diseño de campañas de divulgación con
300
Apéndices
entidades del sector privado y los medios. Ampliación de la cobertura del

programa escolar en los planteles educativos. Impulso de programas preventivos
en escenarios deportivos, teatros y edificaciones públicas.
4.2 Fortalecimiento de la reducción y la previsión de los factores de riesgo.
4.2.1 Incorporación de criterios preventivos y de seguridad en los planes de desarrollo.
Elaboración de instrumentos, metodologías y normas para la consideración del
riesgo como determinante en la toma de decisiones. Formulación por parte de las
entidades sectoriales de programas y proyectos para que la estimación y mitigación
de riesgos sea considerada en los planes de inversión. Formulación por parte de las
entidades territoriales de planes, programas y proyectos para la gestión de riesgos
y asignación de recursos para la prevención y atención de desastres.
4.2.2 Manejo y tratamiento de asentamientos humanos y de infraestructura localizados
en zonas de riesgo.
Elaboración de inventarios de población y vivienda en riesgo a nivel municipal.
Impulso de programas de reubicación, mejoramiento y protección de vivienda y
del entorno en zonas de riesgo. Promoción de reglamentación de usos del suelo y
ordenamiento territorial con fines preventivos y de mitigación de riesgos.
Elaboración de normas de seguridad y reglamentos de diseño y construcción de
edificaciones e infraestructura de líneas vitales. Intervención y reducción de la
vulnerabilidad de centros urbanos, edificaciones indispensables e infraestructuras
de líneas vitales existentes. Estudio y promoción de la aplicación de seguros para
la protección de los bienes y servicios individuales y colectivos.
4.2.3 Articulación de la política ambiental y de gestión de riesgos.
Incorporación de la información sobre amenazas, vulnerabilidades y riesgos en los
diagnósticos y perfiles ambientales a nivel nacional, regional y local.
Consideración de la mitigación de riesgos y prevención de desastres en los
estudios de impacto y los planes de manejo ambiental de los proyectos de
infraestructura, actividades productivas de bienes y servicios. Criterios normativos
para procesos de producción, distribución, almacenamiento y uso de sustancias
peligrosas. Elaboración y puesta en marcha de programas de saneamiento básico y
de protección ante amenazas ambientales de carácter biológico e industrial.
Impulso de planes protección, recuperación, ordenamiento y manejo de cuencas
hidrográficas deterioradas. Diseño y desarrollo del programa nacional de
prevención y mitigación de incendios forestales.
4.2.4 Diseño de mecanismos eficientes para gerenciar procesos de reconstrucción y
recuperación sostenible.
Enfoque y desarrollo metodológico para el establecimiento de gerencias
temporales para proyectos integrales de reconstrucción en caso de desastre.
Definición de mecanismos para la ejecución ágil de programas de reconstrucción y
relocalización de vivienda de interés social. Evaluación de estrategias eficaces y
301
previsiones para la ejecución rápida de proyectos de rehabilitación de líneas vitales

e infraestructura afectada. Identificación, implantación y revisión de mecanismos
para la realización de proyectos productivos de impacto económico y social.
Diseño y revisión de mecanismos de refinanciación y nuevos créditos para los
afectados por desastres. Revisión y definición de criterios para el manejo de
recursos internacionales y concertación con ONGs para su participación como
ejecutores de programas de reconstrucción.
4.3 Mejoramiento de las prácticas y los mecanismos de alerta, preparativos y
respuesta.
4.3.1 Desarrollo y actualización de planes de emergencia y contingencia.
Formulación y seguimiento del Plan Nacional de Emergencias y de los
procedimientos de alerta. Impulso y mejoramiento de las redes de comunicaciones
y la consolidación del Centro de Operaciones de Emergencia (COE). Elaboración
de metodologías e instructivos para el desarrollo de planes de emergencia,
contingencia y de ejercicios de simulación. Elaboración y prueba de planes
interinstitucionales de emergencia y contingencia a nivel provincial y municipal.
Realización de planes de emergencia pre-hospitalarios, intra-hospitalarios y de
referencia. Consolidación de la información acerca de manejo y transporte de
productos químicos y sustancias tóxicas y contaminantes.
4.3.2 Medidas de protección y contingencia en obras de infraestructura
Promoción y desarrollo de planes de contingencia de redes de servicios públicos
y líneas vitales para la respuesta y rehabilitación de los servicios en caso
desastre. Impulso y realización de planes de contingencia de proyectos civiles de
alto nivel industrial y tecnológico para la respuesta y atención de desastres de
origen externo o interno.
4.3.3 Fortalecimiento de las entidades operativas
Fortalecimiento institucional de la Oficina de Defensa Civil, la Cruz Roja
Dominicana, el rol de las Fuerzas Armadas en la acción operativa y los Cuerpos de
Bomberos. Promoción y capacitación del personal voluntario en búsqueda y
rescate y otros operativos de emergencia. Capacitación de las entidades operativas
en protocolos de coordinación y procedimientos de alistamiento, movilización,
evacuación y respuesta. Fortalecimiento de la capacidad de operación y respuesta
de la red de urgencias hospitalarias en caso de desastre. Desarrollo de una red
nacional de abastecimiento de alimentos y productos esenciales en caso de
desastre.
4.4 Formación de recursos humanos, educación y capacitación en gestión de
riesgos.
4.4.1 Incorporación de los conceptos de gestión de riesgos en la educación formal.
Desarrollo de programas docentes de formación sobre el tema para los educadores.
Impulso de la adecuación curricular de la educación básica primaria y secundaria
302
Apéndices
en las diferentes regiones del país. Apoyo a las instituciones de educación superior
en la realización de programas académicos, de investigación y de educación
continua.
4.4.2 Desarrollo de un sistema de capacitación de funcionarios y de capacitadores
comunitarios.
Divulgación y suministro de material sobre gestión de riesgos a los Comités
Provinciales y Municipales y otras instituciones del sector público y privado.
Diseño y elaboración de material didáctico para la capacitación de funcionarios.
Realización y promoción de eventos de divulgación y capacitación a nivel nacional
y provincial.
4.5. Fortalecimiento de las capacidades interinstitucionales para la gestión de
riesgos.
4.5.1 Fortalecimiento de las entidades nacionales del sistema.
Definición de criterios para establecer procesos de interlocución entre el nivel
nacional y los Comités Provinciales y Municipales. Organización y fortalecimiento
de las labores de los Comités Nacionales. Creación y/o fortalecimiento de las
Comisiones de Trabajo Interinstitucional Gestión de cooperación técnica
interinstitucional y con entidades internacionales.
4.5.2 Fortalecimiento de los Comités Provinciales y Municipales.
Desarrollo de instrumentos de gestión y evaluación de las actividades
interinstitucionales para el nivel provincial y municipal. Formulación y puesta en
marcha de planes provinciales y locales para la gestión de riesgos.
4.5.3 Fortalecimiento de la participación ciudadana.
Apoyo a los ONGs y otras formas de organización y participación ciudadana,
para que la sociedad se apropie de procesos de gestión de riesgos. Promoción de
procedimientos de respuesta y reacción ciudadana en caso de desastres a través de
las organizaciones representativas
303
304
Apéndices
PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DE RIESGOS

MATRIZ DE PROGRAMAS, SUBPROGRAMAS Y RESPONSABILIDADES
Eje Programático 1:
Promover el desarrollo del conocimiento y la evaluación del riesgo y su socialización
PROGRAMAS SUBPROGRAMAS INSTITUCIONES
1. Instalación y consolidación de 1. Red Nacional de Observación
redes, procedimientos y Hidrometeorológica y de
sistemas de detección y alerta Vigilancia de Huracanes. ONAMET, INDRHI, DGM, ICM,
para la vigilancia y aviso ONAPLAN-DGT, ISU de la UASD,
2. Redes de monitoreo y alerta de Secretaría de Estado de Medio
oportuno a la población cuencas de régimen torrencial y
Ambiente, Universidades, Oficina
de zonas inesta-bles de ladera.
Nacional de Defensa Civil, Oficina
Nacional de Gestión de Riesgos .
3. Red Sismológica Nacional y de SESPAS, INDOTEL, SEOPC, CDE,
Acele-rógrafos Cruz Roja Dominicana, FFAA.
4. Redes y sistemas para detección y

moni-toreo de incendios
forestales.
5. Redes de vigilancia y monitoreo

epide-miológico.
6. Redes de comunicaciones inter-

institucionales y con el Centro de
Operaciones de Emergencia
(COE).
2. Evaluación del riesgo 1. Investigaciones para la evaluación

de amenazas, vulnerabilidades y ONAMET, INDRHI, DGM, ICM,
riesgos con fines de prevención y ONAPLAN-,DGT, INVI, ISU de la
mitigación. UASD, Secretaría de Estado de
Medio Ambiente, INAPA, CDE,
2. Identificación y complementación Universidades, Oficina Nacional de
del inventario de amenazas y Gestión de Riesgos, SEOPC, Liga
riesgos a nivel provincial y Municipal Dominicana,
municipal. Ayuntamientos Descentralizados,
SEIP, Corporaciones de Acueductos y
3. Evaluación de amenazas naturales Alcantarillados, Cuerpos de
y tecnologicas con fines Bomberos, ONPM-C, SET, Fuerzas
zonificación, reglamentación y Armadas, CR, SESPAS
planificación.
4. Análisis de vulnerabilidad y
estimación de riesgos de centros
urbanos, edificaciones
indispensables e infraestructura
de líneas vitales.
5. Preparación de escenarios de
riesgo y mapas multi-amenazas.
3. Sistema Integrado de Infor- 1. Diseño y mantenimiento del

mación. Sistema Integrado de Información Oficina Nacional de Gestión de
o de Geoinformática. Riesgos, Oficina Nacional de Defensa
Civil. Secretaría de Estado de Medio
2. Sistematización del inventario y Ambiente, ICM, INDRHI, ONM,
la infor-mación existente sobre DGM, ONAPLAN, Liga Municipal
amenazas y riesgos para la Dominicana, DIGENOR, Instituto
planificación y de la información Geográfico Universitario de la
305
histórica de desastres y pérdidas UASD, SEOPC, Cuerpos de

en el territorio nacional. Bomberos, INDOTEC,
Ayuntamientos Descentralizados,
3. Sistematización de la cartografía SEIP, SESPAS, ISU, CONAU,
sobre amenazas, vulnerabilidad, y CEUR, SECTUR, CRD, ONPM-C
riesgo utili-zando sistemas de
información geográficas (SIG).
4. Desarrollo de una red de

información básica sobre factores
de vulnerabilidad
5. Sistematización de la información
relativa a sistemas de vigilancia,
alerta, diagnóstico rápido e
inventario de recursos para la
reacción institucional efectiva.
6. Sistematización de información
sobre manejo y transporte de
sustancias peli-grosas.
7. Conformación de la red de
centros de documentación y
consulta para la Gestión de
Riesgos.
8. Sistematización de la información
acerca de las acciones y la gestión
de las entidades nacionales,
provinciales y municipales del
Sistema Nacional.
4. Información pública para la 1. Suministro de información

prevención y reacción periódica a las autoridades Oficina Nacional de Gestión de
adecuada de la comunidad en municipales y provinciales de Riesgos, Oficina Nacional de Defensa
aspectos legales, técnicos y de Civil, Cruz Roja Dominicana,
caso de desastre.
motivación. Secretaría de Estado de Educación
CUSE, APD, CDP, SEIP, SEDEFIR,
2. Asistencia técnica y apoyo a los SEC, SESPAS, INDOTEL, ADORA,
Comités Provinciales y Universidades, Ayuntamientos, Liga
Municipales en la preparación de Municipal Dominicana, INDRHI,
campañas de información pública. ONAMET
3. Diseño de campañas de
información pública a nivel
nacional y provincial para el
conocimiento de los riesgos y las
medidas preventivas individuales
y comunitarias.
4. Desarrollo y diseño de campañas

de divulgación con entidades del
sector privado y los medios.
5. Ampliación de la cobertura del

programa escolar en los planteles
educativos.
6. Impulso de programas preven-

tivos en escenarios deportivos,
teatros y edificaciones públicas.
306
Apéndices
Fortalecimiento de la Reducción y la Previsión de los Factores de Riesgo
1. Incorporación de criterios 1. Elaboración de instrumentos,
pre-ventivos y de seguridad metodo-logías y normas para la ONAPLAN, Secretaría de Estado de
en los planes de desarrollo. consideración del riesgo como Medio Ambiente, Oficina Nacional de
determinante en la toma de Gestión de Riesgos, INAPA, CDE,
decisiones. SEOPC, CODIA, Universidades,
CRD, ONPM-C, CONAU, FLACSO,
2. Formulación por parte de las Secretaria de Educación
entidades sectoriales de
programas y proyectos para que la
estimación y mitigación de
riesgos sea considerada en los
planes de inversión.
3. Formulación por parte de las

entidades territoriales de planes,
programas y proyectos para la
gestión de riesgos y asignación de
recursos para la pre-vención y
atención de desastres.
2. Manejo y tratamiento de 1. Elaboración de inventarios de

asen-tamientos humanos y de población y vivienda en riesgo a ONAPLAN, INVI, CONAU
infra-estructura localizados nivel municipal. Secretaría de Estado de Medio
Ambiente, Oficina Nacional de
en zonas de riesgo.
2. Impulso de programas de Gestión de Riesgos, Secretaría de
reubicación, mejoramiento y Estado de Obras Públicas y
protección de vivienda y del Comunicaciones DGRS, INAPA,
entorno en zonas de riesgo. CDE, SODOSISMICA, Universidad,
CODIA, DIGENOR, Oficina
3. Promoción de reglamentación de Nacional de Defensa Civil, SEIP,
usos del suelo y ordenamiento Liga Municipal Dominicana,
territorial con fines preventivos y Ayuntamientos Descentralizados,
de mitigación de riesgos. Superintendencia de Seguros,
Cuerpos de Bomberos, CRD,
4. Elaboración de normas de OMPM-C, Procomunidad, INDRHI.
seguridad y reglamentos de
diseño y construcción de
edificaciones e infraestructura de
líneas vitales.
5. Intervención y reducción de la
vulne-rabilidad de centros
urbanos, edifica-ciones
indispensables e infraestructuras
de líneas vitales existentes.
6. Estudio y promoción de la
aplicación de seguros para la
protección de los bienes y
servicios individuales y
colectivos.
3. Articulación de la política 1. Incorporación de la información

am-biental y de gestión de sobre amenazas, vulnerabilidades Secretaría de Estado de Medio
riesgos. y riesgos en los diagnósticos y Ambiente, Subsecretarias de Gestión
perfiles ambientales a nivel Ambiental, de Recursos Forestales, de
nacional, regional y local. Suelos y Agua. Secretaría de Estado
de Obras Públicas y Comunicaciones,
2. Consideración de la mitigación de Liga Municipal Dominicana,
riesgos y prevención de desastres Ayuntamientos Descentralizados,
307
en los estudios de impacto y los SEIP, SEE, SESPAS, INDOTEC,

planes de manejo ambiental de los Cuerpos de Bomberos, CRD,
proyectos de infraestructura. INDRHI, Fuerzas Armadas,
Universidades, ONAMET, CDE,
3. Criterios normativos para INAPA, SET
procesos de producción,
distribución, almacena-miento y
uso de sustancias peligrosas.
4. Elaboración y puesta en marcha

de pro-gramas de saneamiento
básico y de protección ante
amenazas ambientales de carácter
biológico e industrial.
5. Impulso de planes protección,

recupe-ración, ordenamiento y
manejo de cuencas hidrográficas
deterioradas.
6. Diseño y desarrollo del programa

nacional de prevención y
mitigación de incendios
forestales.
4. Diseño de mecanismos 1. Enfoque y desarrollo

eficientes para gestionar metodológico para el ONAPLAN, INVI, Dirección
procesos de reconstrucción y establecimiento de gerencias Nacional de Gestión de Riesgos
tempo-rales para proyectos (UES-STP), Secretaría de Estado de
recuperación sostenible.
integrales de reconstrucción en Medio Ambiente, Secretaría de
caso de desastre. Estado de Obras Públicas y
Comunicaciones, Secretaría de
2. Definición de mecanismos para la Estado de Agricultura, CDE, INAPA,
ejecu-ción ágil de programas de CODIA, Corporación Acueductos y
recons-trucción y relocalización Alcantarillados, Universidades,
de vivienda de interés social. INDRHI, SET, CRD, Liga Municipal
Dominicana, Ayuntamientos
3. Evaluación de estrategias eficaces Descentralizados, SIEP, La Banca,
y previsiones para la ejecución Oficina Supervisora de Obras del
rápida de proyectos de Estado, ONGs.
rehabilitación de líneas vitales e
infraestructura afectada.
4. Identificación, implementación y
revi-sión de mecanismos para la
realización de proyectos
productivos de impacto
económico y social.
5. Diseño y revisión de mecanismos

de refinanciación y nuevos
créditos para afectados por
desastres.
6. Revisión y definición de criterios

para el manejo de recursos
internacionales y concertación
con ONGs para su par-ticipación
como ejecutores de progra-mas de
reconstrucción.
308
Apéndices
Mejoramiento de las Prácticas y los Mecanismos de Alerta, Preparativos y Respuesta
1. Desarrollo y actualización de 1. Formulación y seguimiento del
planes de emergencia y con- Plan Nacional de Emergencias y Oficina Nacional de Defensa Civil,
tingencia. de los procedimientos de alerta. Cuerpos de Bomberos, Secretaría de
Estado de Salud Pública y Asistencia
2. Impulso y mejoramiento de las Social DNED, Policía Nacional,
redes de comunicaciones y FFAA, Ayuntamiento del Distrito
consolidación del Centro de Nacional, Oficina Nacional de
Operaciones de Emergencia Gestión de Riesgos, CRD,
(COE). Ayuntamientos Descentralizados,
Liga Municipal Dominicana, SEIP,
3. Elaboración de metodologías e SET, ONGs, INDOTEC,
instruc-tivos para el desarrollo de SEMARENA, ONPM-C
planes de emergencia,
contingencia y de ejercicios de
simulación.
4. Elaboración y prueba de planes

inter-institucionales de
emergencia y contin-gencia a
nivel provincial y municipal.
5. Realización de planes de
emergencia pre-hospitalarios,
intra-hospitalarios y de referencia.
6. Consolidación de la información
acerca de manejo y transporte de
productos químicos y sustancias
tóxicas y contaminantes.
2. Medidas de protección y con- 1. Promoción y desarrollo de planes

tingencia en obras de infra- de contingencia de redes de Oficina Nacional de Defensa Civil,
estructura. servicios públicos y líneas vitales Cuerpos de Bomberos, Subsecretaría
para la respuesta y rehabilitación de Gestión Ambiental, Corporación
de los servicios en caso desastre. Acueductos y Alcantarillados ,
Oficina Nacional de Gestión de
2. Impulso y realización de planes Riesgos, CODIA SET, SEOPC, CDE,
de contingencia de proyectos Ayuntamientos Descentralizados,
civiles de alto nivel industrial y Acueductos, INDRHI, INAPA, CRD
tecnológico para la respuesta y
atención de desastres de origen
externo o interno.
3. Fortalecimiento de las 1. Fortalecimiento institucional de la

entidades operativas. Oficina de Defensa Civil, la Cruz
Oficina Nacional de Defensa Civil,
Roja Dominicana, y del rol de las
Cuerpos de Bomberos, Secretaría de
Fuerzas Armadas en la acción Estado de Salud Pública y Asistencia
operativa. Social DGED, Policía Nacional,
FFAA, Ayuntamiento del Distrito
2. Fortalecimiento de los Cuerpos de Nacional, CRD, INESPRE, SEA,
Bomberos. ONGs.
3. Promoción y capacitación del

personal voluntario en búsqueda y
rescate y otros operativos de
emergencia.
4. Capacitación de las entidades

operativas en protocolos de
coordinación y procedimientos de
309
alistamiento, movili-zación,
evacuación y respuesta.
5. Fortalecimiento de la capacidad
de ope-ración y respuesta de la
red de urgencias hospitalarias en
caso de desastre.
6. Desarrollo de una red nacional de

abastecimiento de alimentos y
productos esenciales en caso de
desastre.
Formación de Recursos Humanos, Educación y Capacitación en Gestión de Riesgos
1. Incorporación de los 1. Desarrollo de programas
conceptos de gestión de docentes de formación sobre el Secretaría de Estado de Educación
riesgos en la educación tema para los edu-cadores. CUSE, CONES, Oficina Nacional
Nacional de Gestión de Riesgos, SEC,
formal.
2. Impulso de la adecuación ONGs, Universidades,CRD.
curricular de la educación básica
primaria y secundaria en las
diferentes regiones del país.
3. Apoyo a las instituciones de

educación superior en la
realización de programas
académicos, de investigación y de
educación continua.
2. Desarrollo de un sistema de 1. Divulgación y suministro de

capacitación de funcionarios material sobre gestión de riesgos Oficina Nacional de Gestión de
y de capacitadores a los Comités Provinciales y Riesgos (UES-STP), Oficina
Municipales y otras instituciones Nacional de Defensa Civil, Liga
comunitarios.
del sector público y privado. Municipal Dominicana, SESPAS,
CRD, ISU, ONAMET, SEC,
2. Diseño y elaboración de material Bomberos, ONGs.
didáctico para la capacitación de
funcionarios.
3. Realización y promoción de
eventos de divulgación y
capacitación a nivel nacional y
provincial.
Fortalecimiento de las capacidades interinstitucionales para la gestión de riesgos
1. Fortalecimiento de las 1. Definición de criterios para
entidades nacionales del establecer procesos de Oficina Nacional de Gestión de
sistema. interlocución entre el nivel Riesgos, Secretaría de Estado de
nacional y los Comités Medio Ambiente, Oficina Nacional de
Provinciales y Municipales. Defensa Civil, CRD, STP-
ONAPLAN, SESPAS
2. Organización y fortalecimiento de
las la-bores de los Comités
Nacionales.
3. Creación y/o fortalecimiento de

las Comisiones de Trabajo
Interinstitucional
4. Gestión de cooperación técnica
310
Apéndices
inter-institucional y con entidades

inter-nacionales.
2. Fortalecimiento de los 1. Desarrollo de instrumentos de

Comités Provinciales y gestión y evaluación de las Oficina Nacional de Gestión de
Municipales. actividades interins-titucionales Riesgos, Secretaría de Estado de
para el nivel provincial y Medio Ambiente, Oficina
municipal. Nacional de Defensa Civil, Liga
2. Formulación y puesta en marcha
Municipal Dominicana.
de planes provinciales y locales
para la gestión de riesgos.
3. Fortalecimiento de la parti- 1. Apoyo a los ONGs y otras formas

cipación ciudadana. de organización y participación Oficina Nacional de Gestión de
ciudadana, para que la sociedad se Riesgos, Secretaría de Estado de
apropie de procesos de gestión de Medio Ambiente, Oficina Nacional de
riesgos. Defensa Civil, Liga Municipal
Dominicana, CRD
2. Promoción de procedimientos de
res-puesta y reacción ciudadana
en caso de desastres a través de
las organizaciones
representativas.
311
312
Apéndices
APÉNDICE IV
ESQUEMA GENERAL DE UN PLAN MUNICIPAL

DE EMERGENCIAS
Se describe esquemáticamente a continuación el contenido y algunos instrumentos de

preparación de un Plan de Emergencias a nivel municipal elaborado en el marco del
proyecto de consultoría Diseño y Formulación del Plan de Emergencias del Municipio
de Manizales, para la Oficina Municipal para la Prevención y Atención de Desastres
OMPAD, Manizales, 2002.
1. Objetivo general
El Plan Municipal de Emergencias tiene por objeto orientar, de la manera más

eficiente y efectiva posible, la respuesta en caso de desastres de la administración
municipal y de las diferentes instituciones que hacen parte del sistema municipal
prevención y atención de desastres, contribuyendo a preservar la vida y reducir los
daños ante la ocurrencia de evento naturales y de origen humano.
2. Objetivos específicos
a) Preservar la vida y reducir o prevenir los daños y consecuencias económicas,

sociales y ambientales de la población en caso de emergencia o desastre.
b) Definir la estructura interinstitucional para la respuesta oportuna y efectiva
durante situaciones de emergencia o desastre.
c) Definir las responsabilidades y funciones de las entidades públicas y privadas
en relación con las acciones específicas durante las fases de preparación, alerta
y respuesta
d) Establecer los mecanismos de coordinación y flujo de información entre las
diferentes instituciones, entre los diferentes niveles del Sistema Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres y con el público.
e) Mantener la gobernabilidad y garantizar la funcionalidad de la ciudad.
f) Satisfacer las necesidades básicas de supervivencia de los afectados como
atención hospitalaria, alojamiento y alimentación, condiciones de salubridad,
servicios públicos esenciales.
g) Dar recomendaciones para la implementación, seguimiento y actualización de
plan.
313
Gestión Integral de Riesgos y Desastres ..
3. Alcances
El Plan de Emergencias del Municipio de Manizales aplica para todos las

organizaciones y entidades que hacen parte del Comité Local de Prevención, Atención
y Recuperación de Desastres del municipio, durante todas las fases de la administración
de emergencias (preparación, alerta, respuesta y recuperación).
En primera instancia compromete a todos los funcionarios relacionados con el
manejo de emergencias y desastres de la administración municipal, departamental y
nacional y de entidades voluntarias adscritas al Comité Local de Prevención, Atención
y Recuperación de Desastres del Municipio de Manizales.
Este plan también debe servir de referencia a las personas y entidades de otros
municipios, departamentos, del gobierno nacional y del público en general que en
determinado momento quieran apoyar el manejo de las emergencias en el Municipio de
Manizales.
4. Principios orientadores
Protección: Todas las personas que se encuentran en el municipio deben ser

protegidas en su vida e integridad física, su estructura productiva, sus bienes y su
ambiente frente a posibles fenómenos peligrosos que pueden ocurrir.
Solidaridad social: Todas las personas naturales y jurídicas, sean estas últimas de
derecho público o privado, tienen el deber indeclinable de responder con acciones
humanitarias a las situaciones de desastre, calamidad y peligro para la vida o la salud
de las personas. La obediencia a los llamados de las autoridades que integran el
Comité Local para la Prevención, Atención y Recuperación de Desastres es un
corolario del principio de solidaridad social.
Precaución: Cuando existan riesgos de daños graves o irreversibles a las vidas,

bienes y derechos de las personas, a las instituciones de la normalidad y a los
ecosistemas relevantes, las autoridades y los particulares aplicarán el principio de
precaución en virtud del cual la falta de certeza científica absoluta no será óbice para
omitir o postergar la adopción de medidas encaminadas a prevenir, mitigar o
enfrentar la materialización del daño contingente.
Distribución de competencias: En las actividades de preparación, respuesta en caso

de emergencia y recuperación post-desastre se tendrán en cuenta, para efectos del
ejercicio de las respectivas competencias, la observancia de los criterios de
concurrencia, complementariedad y subsidiaridad consagrados en la Constitución
Coordinación: Todas las entidades competentes deberán garantizar que exista la

debida armonía, consistencia, coherencia y continuidad en sus actividades en relación
con las demás instancias sectoriales y territoriales para efectos de lograr una
314
Apéndices
participación coordinada y eficaz en la toma de decisiones y ejercicio de acciones a

que haya lugar.
Descentralización: El municipio ejercerá en forma libre y autónoma sus funciones en

materia de atención de emergencias, pero con estricta sujeción a las atribuciones que
se le haya asignado específicamente en la Constitución y la Ley.
Participación: En ejercicio de las actividades de atención de emergencias, las

entidades competentes velarán porque se hagan efectivos los canales y
procedimientos de participación ciudadana previstos por la Constitución y la ley.
5. Organización del plan
Este documento sobre el Plan Base se considera sólo el producto de un proceso

inicial de concertación del Plan de Emergencias, pero se quiere resaltar que este no
es más que una herramienta de trabajo que requiere de la revisión, actualización
constante y de un plan de trabajo de las instituciones, relacionadas con el Comité
Local para la Prevención, Atención y Recuperación de Desastres.
El plan esta organizado en tres partes principales:
Plan básico: Describe el propósito, los objetivos y el ámbito general, la autoridad, la

organización y la asignación de funciones, el concepto de operaciones, preparativos,
alerta y acciones de respuesta, la elaboración del inventario de recursos y el mecanismo
de actualización.
Anexos: Describen el propósito, la situación, organización y asignación de

responsabilidades y el concepto de operaciones para ejecutar varias funciones
especificadas como búsqueda y rescate, logística, y comunicaciones. Los anexos
describen las tareas y funciones de los grupos de trabajo interinstitucional que tienen
responsabilidades relacionadas con la aplicación del plan.
Planes de contingencia: Lineamientos que describen los procedimientos,

notificaciones, acciones de protección y otras necesidades específicamente relacionadas
con eventos específicos. El contenido está limitado a la atención de las necesidades
ocasionadas por cierto tipo de sucesos.
315
ESTRUCTURA PLAN DE EMERGENCIAS

PLAN BÁSICO
PRESENTACIÓN
1. INTRODUCCIÓN
• Antecedentes
• Objetivos del Plan
• Alcances (Ejemplo: Área geográfica, período de tiempo, instituciones públicas y entidades de carácter privado, etc.)
• Principios orientadores (Ejemplo: protección, solidaridad social, precaución, distribución de competencias, coordinación, descentralización, participación
ciudadana, principios institucionales de la organización de emergencias, etc. )
• Preceptos básicos (Ejemplo: protección de la vida, integridad física, bienes y medio ambiente; no-discriminación; disponibilidad de los funcionarios públicos y
organizaciones privadas; etc.)
• Suposiciones para la planificación
Escenarios (Por ejemplo basados en los diferentes tipos de riesgos y posibles escenarios de desastre)
Preparación para Emergencias (Ejemplo: preparación de planes institucionales, capacitación del personal, etc.)
• Organización del Plan de Emergencias: Plan básico, anexos funcionales, planes de contingencia y apéndices
2. MARCO CONCEPTUAL Y ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES
• Definiciones básicas (complementarias en Apéndice)
• Base jurídica (básica y no muy extensa, ampliar en apéndice)
3. CONCEPTO GENERAL DE OPERACIONES
• Niveles de respuesta: Local, Regional o Provincial y Federal o Nacional
• Fases operativas: Preparación, alerta, respuesta y rehabilitación
• Prioridades operacionales (Ejemplo: protección de la vida, la propiedad y el medio ambiente; control de eventos principales y secundarios; cubrimiento de las
necesidades inmediatas de las personas afectadas: salud, alimento, refugio y vestido; etc.)
• Régimen de situaciones de Desastre: (Ejemplo: Declaraciones de desastre, emergencia, calamidad, alerta, retorno a la normalidad, etc.)
• Las metas, objetivos y responsabilidades de la Organización de Emergencias
3. ESTRUCTURA ORGÁNICO FUNCIONAL
• Comité Operativo de Emergencias -COE
• Coordinación interinstitucional
• Activación y Dirección
• Obligaciones de las autoridades y funcionarios
• Requisitos de respuesta y actividades a desarrollar dentro de cada función de respuesta
• Continuidad de gobierno (Ejemplo: Líneas de sucesión, preservación de archivos, definición de centros de operaciones principal y alternos)
4. IMPLEMENTACIÓN, SEGUIMIENTO Y ACTUALIZACIÓN DEL PLAN
316
Apéndices

• Plan de trabajo
• Ejecución (Ejemplo: simulaciones, simulacros, eventos reales, etc.)
• Monitoreo y evaluación
• Actualización
4. BIBLIOGRAFÍA
APENDICES
PLANES DE CONTINGENCIA
• Identificación y evaluación de amenazas
• Identificación y evaluación de los diferentes factores de vulnerabilidad
• Evaluación de riesgo
• Estimación de escenarios de desastres
• Planes de contingencia por escenario
o Actividades y responsables (en las diferentes Fases: Preparación, alerta, respuesta y recuperación)
o Recursos necesarios
o Revisión y actualización
REFERENCIAS LEGALES Y DOCUMENTOS DE SOPORTE
INVENTARIO DE RECURSOS
• Recursos institucionales
o Personal disponible
o Información básica disponible
o Vehículos y maquinaria
o Equipos especiales
o Combustibles
o Sistemas de comunicación
o Alimentos
o Suministros médicos
o Computadores, bases de datos y sistemas de información geográficos
• Sitios de concentración en caso de evacuación
• Centros de servicio
• Albergues y alojamientos temporales
• Hospitales, centros y puestos de salud
• Centros de reserva y suministros
• Equipos y sistemas de alertas
• Voluntarios
317

• Recursos de ONG y del Sector Privado
• Recursos financieros
• Recursos internacionales
GLOSARIO
METODOLOGÍA PARA PLANES OPERATIVOS INSTITUCIONALES (Ver Ejemplo )
ANEXOS
ANEXOS FUNCIONALES: DESCRIPCIÓN DE LAS FUNCIONES DE RESPUESTA A LA EMERGENCIA
FUNCIONES OPERATIVAS
SALVAMENTO Y SEGURIDAD: Aislamiento y seguridad, búsqueda y rescate, primeros auxilios, extinción de incendios, manejo de sustancias peligrosas, evacuación,...
SALUD Y SANEAMIENTO: Atención pre-hospitalaria, atención hospitalaria, atención sicológica, vigilancia epidemiológica, saneamiento ambiental, manejo de
cadáveres,...
ASISTENCIA SOCIAL: Censos de población, albergues y alojamientos temporales, alimentación menaje básico, trabajo comunitario, ubicación y reencuentro de
familias, ...
INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS PÚBLICOS: Evaluación de daños en edificaciones e infraestructura, remoción de escombros, restablecimiento de servicios
públicos,...
Para cada función identificar:
Propósito
Entidades Responsables y entidad coordinadora
Suposiciones
Concepto de operaciones
Actividades (en las diferentes Fases: Preparación, alerta, respuesta y recuperación)
Recursos necesarios
Responsabilidades de cada entidad
FUNCIONES DE APOYO
LOGÍSTICA: Equipos y bienes inmuebles, Comunicaciones, Transporte, Sistemas de información, Manejo de voluntarios, Manejo de suministros y donaciones
...
Para cada tarea identificar los mismos puntos descritos anteriormente: Propósito, Entidades Responsables, ...etc.
FUNCIONES DE DIRECCIONAMIENTO ESTRATÉGICO
GERENCIALES: Activación y funcionamiento del COE, Coordinación interinstitucional (entidades nacionales, regionales y locales), información pública, asuntos
jurídicos y económicos
...
FUNCIONES DE EVALUACIÓN Y CONTROL
EVALUACIÓN Y CONTROL: Monitoreo y control del evento, monitoreo y control de donaciones, monitoreo y control de gestión y resultados
...
318
Apéndices
| MODELO DE PROCESOS PARA MANEJO DE EMERGENCIAS

Asuntos jurídicos y
REGRESO A LA NORMALIDAD Y ESTABILIZACIÓN DE LA COMUNIDAD

económicos PROCESOS OPERATIVOS
SALVAMENTO SALUD Y ASISTENCIA INFRAESTRUCTURA
Y SEGURIDAD SANEAMIENTO SOCIAL Y SERVICIOS
Objetivos, metas, estrategias de responsabilidad y autoridad
PROCESOS DE DIRECCIONAMIENTO ESTRATÉGICO
BÁSICOS
Aislamiento y Atención pre- Censos de Evaluación de daños

seguridad hospitalaria y población
Información pública
hospitalaria
Búsqueda y rescate Atención sicológica Alojamiento Restablecimiento de

temporal servicios públicos
Extinción de Vigilancia Alimentación y Remoción de

incendios epidemiológica menaje básico escombros
entidades nacionales
Manejo de Saneamiento Trabajo comunitario Demolición o

Coordinación con
sustancias ambiental estabilización de

peligrosas estructuras
Evacuación Manejo de Ubicación y Habilitación parcial

cadáveres reencuentro de de infraestructura
familias
PROCESOS DE APOYO PROCESOS DE EVALUACIÓN Y CONTROL

funcionamiento del COE
LOGÍSTICA Simulacros y Monitoreo y

simulaciones control de evento
Activación y
Equipos y Sistemas de Manejo de

bienes información suministros y
inmuebles donaciones
Control de Monitoreo y
donaciones y control de gestión
Comunica- Transporte y Manejo de suministros y resultados
ciones accesibilidad voluntarios
319
EJEMPLO MATRIZ PARA PLANIFICACIÓN DE PROCESOS
ACTIVIDADES RESPONSABLES RECURSOS Y CIRCUNSTAN- PROPÓSITO

MATERIALES CIAS
¿Qué se hace? ¿Quiénes lo hacen? ¿Con qué se ¿Dónde y cuándo ¿Para qué se
¿Quién debe ha c e ? se hace? ha c e ?
coordinar?
320
Apéndices
EJEMPLO MATRIZ DE ASIGNACIÓN DE RESPONSABILIDADES

R: Responsable RP: Responsable principal
SALVAMENTO Y SALUD Y INFRAESTRUCTURA Y MANEJO

ASISTENCIA SOCIAL LOGÍSTICA
SEGURIDAD SANEAMIENTO SERVICIOS PÚBLICOS INSTITUCIONAL
1 1 1 1 2 2 2 2 3 3 3 3 4 4 4 4 5 5 5 5 6 6 6 6 6 6
COORDINACIÓN INSTITUCIONAL
EQUIPOS Y BIENES INMUEBLES
ACCESIBILIDAD Y TRANPORTE
VIGILANCIA EPIDEMIOLÓGICA
MONITOREO Y CONTROL DEL
SISTEMAS DE INFORMACIÓN
MANEJO DE SUMINISTROS Y
AISLAMIENTO Y SEGURIDAD
REMOCIÓN DE ESCOMBROS
SANEAMIENTO AMBIENTAL
MANEJO DE VOLUNTARIOS
INCENDIOS Y MATERIALES
ALIMENTACIÓN Y MENAJE
MANEJO DE CADÁVERES
TRABAJO COMUNITARIO
CENSOS DE POBLACIÓN
EVALUACIÓN DE DAÑOS
BUSQUEDA, RESCATE Y
INFORMACIÓN PUBLICA
FUNCIONAMIENTO COE
ASUNTOS JURIDICOS Y
SERVICIOS PUBLICOS
ATENCIÓN EN SALUD
COMUNICACIONES
SALVAMENTO
ECONOMICOS
DONACIONES
EVACUACIÓN
PELIGROSOS
ALBERGUES
EVENTO
BÁSICO
ENTIDAD
1 Policía Nacional RP R R R R
2 Defensa Civil RP R R R RP
3 Secretaría de Gobierno RP R R R
4 Cuerpo Oficial de Bomberos R RP R R R
5 Hospitales RP R
6 Secretaría de Medio Ambiente R RP R R
7 Secretaría de Salud R R R RP R R R R R
8 Fiscalía - Medicina Legal R RP R
9 Juntas de Acción Comunal R RP R
10 Caja de Vivienda Popular RP R
11 Cruz Roja R R R RP R RP R
12 Secretaría de Desarrollo Comunitario RP R R R
13 Secretaría de Planeación RP R R R
14 Instituciones científicas R RP R
15 Secretaría de obras públicas RP R R
16 Empresas de servicios públicos R R R R RP
17 Alcaldía Municipal RP R
18 Oficina de Prensa Alcaldía RP
19 Oficina Municipal de Prevención de Desastres R R RP R RP
20 Secretaría General R RP
21 Ejercito Nacional R R R R RP R
22 Secretaría de Tránsito y Transporte R R R RP
23 Sistemas de Información Geográficos RP
24 Depto. Administrativo Aeronáutica Civil R R
25 Liga de Radioaficionados R R R
26 Policía de Tránsito R R R
27 Secretaría de Educación R R
28 Secretaría de Hacienda R R R
29 Secretaría Jurídica R R R
30 Sociedad de Ingenieros R R R
321
EJEMPLO FORMATO PARA CARACTERIZACIÓN DE PROCESOS

PROCESO:
PROPÓSITO:
SUPOSICIONES:
CONCEPTO DE
OPERACIONES:
RELACIÓN CON OTROS ACTIVIDADES DEL PROCESO RELACIÓN CON OTROS

PROCESOS (ENTRADA) TENIENDO EN CUENTA LAS PROCESOS (SALIDA)
DIFERENTES FASES OPERATIVAS
¿Qué se ¿De quién? (Preparación, alerta, respuesta y ¿Qué se ¿A quién?
recibe? rehabilitación): entrega?
Materiales, Nombre del Nombre del
instrucciones, proceso: Información, proceso:
datos, extinción de instrucciones, evaluación de
personas en incendios, personas, daños,
determinado búsqueda y residuos, etc. atención
estado, etc. rescate... hospitalaria...
RESPONSABLES RESPONSABILIDADES
RECURSOS DOCUMENTOS DE SOPORTE REGISTROS CONTROLES

Protocolos, guías, manuales, Bitácoras, hojas de ruta, ¿Qué se controla? ¿Quién lo controla?
procedimientos para acciones formatos de ingreso, etc.
específicas (notificaciones, activación,
movilización, evaluación de daños, etc.)
322
Apéndices
EJEMPLO RESPONSABILIDADES DE LAS INSTITUCIONES
MONITOREO Y CONTROL DE EVENTOS SÍSMICOS
RESPONSABLE: INSTITUTO SISMOLÓGICO
RESPONSABILIDADES
1. Suministrar al país toda la información necesaria acerca de la actividad

sísmica en el Territorio Nacional;
2. Zonificar el Territorio Nacional, señalando las zonas de mayor amenaza y

riesgo sísmico, a fin de que se adopten las medidas especiales de prevención
sísmica;
3. Informar a la mayor brevedad posible al COE y demás instituciones estatales

la localización del epicentro de cualquier sismo de magnitud suficiente para
producir un desastre, para que de esa forma se puedan determinar las áreas
afectadas y presentar el auxilio necesario a sus pobladores;
4. Apoyar las actividades de educación a la población, específicamente sobre

aspectos de preparación y prevención sísmica;
5. Garantizar que se mantenga en óptimas condiciones la Red Telemétrica de la

Red Sísmica Nacional, así como su ampliación futura en coordinación con
otras instituciones;
6. Procesar todas las señales de la Red Sísmica Nacional de manera que se

obtenga información que pueda dar indicios de actividad sísmica e informar
al COE;
7. Monitorear áreas de especial interés que presenten anomalías;
8. Aportar información para el desarrollo de estudios de vulnerabilidad sísmica

y reglamentación sismorresistente;
9. Registrar todos los estudios del área de sismología que se desarrollen en el

país por técnicos nacionales o extranjeros.
323
EJEMPLO PROCEDIMIENTOS: DECLARATORIA DE DESASTRES Y/O

CALAMIDAD PÚBLICA
Inicio
Gobierno Municipal efectúa

Impacto generado por respuesta primaria, activa COE y
el evento plan de Contingencia
NO
Supera su
Soluciona capacidad
emergencia
SI
Informa a la DGPAD
El Alcalde informa al Gobernador
(Coordinador del CRE) y le solicita
ayuda a la región y a otros
Declaratoria de municipios vecinos
Retorno a la
Normalidad si es
Calamidad Pública
Local Gobernador activa CRE y el plan de
contingencia regional y
proporcionan apoyo
NO
Soluciona Supera su
emergencia capacidad
Informa a la DGPAD SI
Gobernador informa a Director

DGPAD, solicita ayuda nacional y
Declaratoria de recomienda manejo del desastre
Retorno a la (local, regional, nacional)
Normalidad por el
Gobernador si es
Calamidad Pública
Regional DGPAD informa situación al
Ministro del Interior y Presidente y
proporciona ayuda y apoyo en la
Coordinación
Presidente de la República declara

Desastre Municipal, Regional o
Nacional según la magnitud y
efectos, previo concepto del Comité
Nacional
Soluciona emergencia NO Supera su

capacidad
Se soluciona la
Declaratoria de SI emergencia,
Retorno a la Declaratoria de
Normalidad (por el Solicita ayuda Retorno a Fin
Presidente si es internacional Normalidad
Desastre o por el
Director de la DGPAD
si es Calamidad
Pública Nacional
324
Apéndices
EJEMPLO PROCEDIMIENTOS: ACTIVACIÓN Y OPERACIÓN DEL COMITÉ

LOCAL DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES – COLPADE
INICIO
Efectúa monitoreo y
seguimiento
Detecta evento aplica los

procedimientos para niveles
de emergencia
NO
Procesa e informa a las

Situación
autoridades del SNPAD
Anormal
SI
NO
Notifica Posible Inminente Ocurrencia

una falsa ocurrencia de ocurrencia de de un
Alarma un evento un evento evento
SI
Activación: Activación: Alerta Activación: Notificación a CRE y Comité Nacional

Notificación a la a la población y a la OMPAD y el Comité reciben informe de daños y
OMPAD y miembros autoridades del Operativo de se sigue procedimiento para
del Comité Comité Operativo Emergencias
Operativo de declaración de desastre
de Emergencias
Emergencia
Procedimiento de Se instalan y operan el

verificación Centro Operativo de
OMPAD activa Efectúa Emergencias Regional y/o
verificación: seguimiento y Nacional
Consulta evalúa los Informe al Alcalde y
entidades resultados niveles superiores (si
técnicas, reporta se requiere) Opera el Plan de
organismos de Contingencias Regional o
socorro Nacional en la zona
Convoca al Se instala y opera el afectadas y de acuerdo al
Comité Operativo Centro de Operaciones tipo de evento
de Emergencias de Emergencias
OMPAD Genera l l
instrucciones y Seguimiento y evaluación del
coordina atención Se activa y ajusta el Plan estado de la emergencia
del evento Activa el Plan de de acción específico
Contingencias de
acuerdo al tipo
de evento Reunión del COLPADE COLPADE coordina el apoyo
Y conferencia de de otros municipios,
Termina prensa del alcalde departamentos o la nación
Prealerta
N Termina Opera el Plan de
Alerta acción específico en la Termina
SI zona afectada Emergencia
N
Informa a las
entidades del SI Efectúa la evaluación
COLPADE del impacto, elabora
Informa a las reporte de daños y Declaratoria de
entidades del necesidades y solicita retorno a la
COLPADE de ayuda normalidad
SIGLAS: COLPADE: Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres; OMPAD: Oficina Municipal para la Prevención y
Atención de Desastres (Coordina el COLPADE); CRE: Comité Regional para la Prevención y Atención de Desastres; SNPAD: Sistema
Nacional de Prevención y Atención de Desastres (compuesto por el nivel nacional, regional y local); DGPAD: Entidad coordinadora del
SNPAD.
325
EJEMPLO ESQUEMA ORGANIZATIVO EN CASO DE

DESASTRE NACIONAL
Comité Nacional de Prevención y

Atención de Desastres
Presidido por el Presidente de la
República
Comité Operativo Nacional Comité Técnico Nacional

Sala de Crisis Organo Asesor
Sesión Permanente
Unidad Coordinadora de
Ayudas
Unidad Operativa de Ayudas
Unidad Operativa
Aeroportuaria
Terminales transporte
Unidades Técnicas de Apoyo

Directo a Comités Regionales
Comité Operativo Regional
Sesión Permanente
Comité Operativo Local

Sesión Permanente
326
Apéndices
EJEMPLO ESTRUCTURA DE PLANES INSTITUCIONALES
1. Introducción con carta firmada por el Secretario o Director
2. Índice de contenido
3. Antecedentes / Situación
4. Propósito
5. Objetivos Específicos
6. Funciones de la institución en el Plan de Emergencias
7. Organización
Dirección (Toma de decisiones)
Comité de Emergencias y sus responsabilidades
Coordinador institucional de emergencias y sus responsabilidades
Equipos o unidades especiales y sus funciones
Responsabilidades de los empleados
8. Acciones a tomar
Acciones preventivas
Acciones de preparación
Acciones de respuesta y recuperación
9. Logística y uso de recursos institucionales
10. Inventario institucional de recursos
11. Coordinación interinstitucional y participación en el Comité Operativo

de Emergencias – COE
12. Capacitación y simulaciones
13. Desarrollo y mantenimiento del Plan
14. Listados de verificación (responsabilidades de varios oficiales o

componentes de la institución, etc.)
15. Procedimientos para funciones o acciones específicas (notificaciones,

activación, movilización, evaluación de daños, etc.)
327
EJEMPLO LISTAS DE VERIFICACIÓN
OPERACIONES BÁSICAS
PREPARACIÓN
______ Asignar a las personas que representarán la institución
______ Participar en las Comisiones de Trabajo formadas para el desarrollo y

actualización del Plan
______ Coordinar los planes operativos y procedimientos de emergencia de la

institución
______ Representar la institución en el COE
______ Coordinar los planes y preparativos interinstitucionales
______ En coordinación con el Comité Operativo de Emergencias, desarrollar y

mantener los planes y procedimientos para cumplir con las responsabilidades
en las emergencias y desastres
______ Coordinar los planes, procedimientos y preparaciones con las instituciones del
Gobierno Nacional, Regional, Municipal, las entidades privadas y ONG
involucradas en las emergencias. Realizar acuerdos para facilitar la respuesta
eficaz
______ Determinar los recursos necesarios para continuar los servicios esenciales
durante las emergencias y hacer inventario de los recursos disponibles para la
respuesta
______ Capacitar al personal responsable para las funciones de emergencia y facilitar

su participación en las simulaciones y simulacros
______ Asignar a una persona responsable para coordinar la preparación de

información pública en relación con la emergencia y la respuesta en el COE
______ Asegurar que el personal de la institución conozca los planes y procedimientos

de emergencia.
RESPUESTA
______ Poner en marcha los planes operativos de la institución.
______ Alertar al personal y movilizar los recursos para la respuesta.
______ Mandar al representante designado de la institución al COE.
______ Mantener comunicaciones e intercambio de información con el COE.
______ Coordinar las acciones de respuesta con las otras instituciones.
______ Establecer coordinación con los oficiales en las áreas afectadas.
______ Participar en la preparación de información pública en el COE.
______ Evaluar los daños a las instalaciones y equipamiento de la institución y

comunicar esta información al COE.
328
Apéndices
APÉNDICE V
ALGUNAS TÉCNICAS DE EVALUACIÓN

DE AMENAZAS
La evaluación de amenaza es el proceso mediante el cual se determina la

probabilidad de ocurrencia y la severidad de un evento en un tiempo específico y en un
área determinada. Representa la ocurrencia estimada y la ubicación geográfica de
eventos probables. Es necesario aclarar que evento posible se refiere a un fenómeno
que puede suceder o que es factible, mientras que evento probable es un fenómeno
esperado, debido a que existen razones científicas para creer que ocurran en un tiempo
dado o se han vivido experiencias que indican que puede volver a ocurrir.
No se puede realizar un análisis de amenaza si no hay un elemento que este
expuesto ante un evento amenazante; de lo contrario se hablaría de la ocurrencia de un
evento, pero no de la existencia de una amenaza. Sin embargo, para poder tomar
decisiones sobre el uso del suelo y la factibilidad de urbanismo de una región se puede
realizar una zonificación de amenaza, entendiéndola como la posibilidad de que ocurra
un evento con cierto potencial dañino si determinados elementos hipotéticos se ubican
en el área geográfica de interés. Para ese efecto también puede hacerse un estudio de la
aptitud del terreno de acuerdo con sus condiciones físicas.
En el ámbito internacional no existen metodologías unificadas para evaluar las
amenazas, ya sean de origen natural o antrópicas; a nivel general se puede hablar de
dos tipos de metodologías:
a) Análisis cualitativos, en los cuales los componentes se evalúan subjetivamente por

expertos y se asignan rangos de intensidad, para llegar a niveles de amenaza con
criterios netamente subjetivos dados por la experiencia y la experticia. Este método
puede valerse de instrumentos actualmente muy poderosos, tales como la teoría de
conjuntos difusos, las redes neuronales y la determinación de índices o indicadores
relativos.
b) Análisis cuantitativos, en los cuales las variables involucradas se cuantifican

mediante estimaciones físicas o modelaciones matemáticas. Se evalúa de esta
manera la amenaza en términos de intensidad y probabilidad de ocurrencia. Los
métodos empleados pueden ser árboles de eventos, teoría de la confiabilidad o
simulación.
A continuación se presentan descripciones breves de algunos casos de evaluación

de amenazas:
329
1. Evaluacion de la amenaza sismica
En los últimos años la Ingeniería Sísmica ha desarrollado una serie de metodologías

mediante las cuales se ha pretendido determinar la intensidad máxima que, en un período
de tiempo, podría llegar a presentar un movimiento sísmico en una región sísmicamente
activa. Estas metodologías se han refinado recientemente con el fin de recomendar
acertadamente la aplicación de estrictos criterios de diseño sismorresistente en la
construcción de las nuevas edificaciones, de acuerdo con el nivel de amenaza o intensidad
máxima esperada a la que se encuentran sometidas. Actualmente, sin perder de vista el
objetivo de llevar a cabo una protección sísmica basada en la construcción de estructuras
cuyos daños sean mínimos, en lo posible, y que no comprometan la vida de sus ocupantes,
la Ingeniería Sísmica ha dirigido sus esfuerzos a la determinación del riesgo sísmico, el
cual implica igualmente determinar el grado de exposición o amenaza al que se
encuentran sometidas no sólo las nuevas edificaciones sino las ya existentes, normalmente
no sismorresistentes.
La amenaza sísmica representa un peligro potencial que puede expresarse como una
probabilidad que la intensidad de un evento no sea excedida durante un período de tiempo.
Esta amenaza puede determinarse para diferentes períodos de retorno relacionados con la
vida útil económica de los elementos sometidos a riesgo. Teniendo en cuenta la naturaleza
aleatoria de los terremotos resulta bastante complejo llevar a cabo una modelación sin una
detallada investigación de sus características y sin la aplicación de una serie de hipótesis a
cerca de su mecanismo de ocurrencia.
Debido a que no se puede predecir con certeza la manifestación de futuros terremotos,
no puede modelarse el fenómeno sísmico en una forma simple y determinística. Sin
embargo, con base en análisis estadísticos de terremotos en el pasado y su aceleración
estimada para diferentes sitios, se puede obtener la probabilidad de ocurrencia de ciertas
aceleraciones en el futuro. Reconociendo que muchos aspectos de los terremotos y su
ocurrencia son desconocidos, podría considerarse este fenómeno como un proceso
discreto estocástico en el tiempo. Igualmente, la aceleración del suelo causada por los
terremotos podría entenderse como un proceso similar y por lo tanto concluirse que puede
aplicarse un análisis estadístico. Para este análisis es necesario contar con un catalogo de
eventos en el pasado con el fin de definir la distribución de aceleraciones. Las
metodologías más utilizadas incluyen las siguientes etapas para evaluar la amenaza
sísmica:
a) Definición de Zonas Sísmicas. Evidentemente no todos los sitios están caracterizados
por tener una alta sismicidad. El primer paso en el proceso de análisis es definir las
zonas potenciales donde se pueden generar fuertes terremotos. Actualmente es
ampliamente aceptado que la ocurrencia de los terremotos y la localización de sus
epicentros esta relacionada con las propiedades tectónicas y el sistema de fallas
geológicas de la región. Para la definición de las zonas es necesario llevar a cabo la
recolección de los datos existentes a cerca de las características sísmicas y tectónicas
del sitio considerado.
330
Apéndices
b) Modelación Geométrica de las Fuentes Sísmicas. La fuente de origen de los

terremotos puede considerarse como un volumen dentro de la tierra, sin embargo en
muchos casos una de sus tres dimensiones puede ser bastante mayor como en la
mayoría de las fallas. Los modelos de las fuentes de origen que se utilizan para el
análisis normalmente son el punto, la línea, el círculo y el área. Esta modelación se
justifica como una primera aproximación puesto que el error en sus resultados es
comparable con el causado por la insuficiente cantidad de información y por la
limitada definición de los parámetros de origen de los eventos.
c) Modelación de la Ocurrencia Sísmica. El fenómeno sísmico, tal como se mencionó,
es un proceso discreto estocástico no estacionario en el tiempo, el cual resulta muy
complejo. Normalmente este fenómeno es modelado como un proceso discreto
estocástico simple, tal como las pruebas de Bernoulli, los procesos de Poisson o los
procesos de Markov en dos estados. Uno de los modelos más utilizados es el proceso
estacionario estocástico de Poisson.
d) Determinación de la Distribución de Magnitudes. Puesto que el nivel de amenaza no
sólo depende del número de veces que ocurre el fenómeno sino también de la
magnitud del mismo, es necesario conocer la curva de recurrencia de eventos con
diferentes magnitudes. Para el efecto se utilizan expresiones empíricas de la curva,
obtenidas para cada sitio.
e) Determinación de las Funciones de Atenuación. Es claro que terremotos con
diferentes magnitudes producen diferentes aceleraciones en un mismo sitio, así
también terremotos con iguales magnitudes pueden producir diferentes aceleraciones a
diferentes distancias. Sin embargo, el problema no es muy simple porque las
aceleraciones no sólo son afectadas por la magnitud M y la distancia R sino también
por otros factores como las propiedades del medio por donde se propagan las ondas
sísmicas, las propiedades locales del suelo en el sitio y la topografía. Actualmente se
aplican curvas promedio obtenidas del análisis estadístico de los catálogos de eventos
que sólo son definidas en términos de la magnitud y la distancia hipocentral.
f) Evaluación de la Amenaza Sísmica. Los parámetros que definen la amenaza sísmica
son la función de distribución acumulativa de probabilidad de los valores máximos del
parámetro que expresa el movimiento del suelo, el período de retorno de los
terremotos con diferentes intensidades y el nivel de probabilidad del máximo
movimiento del suelo relacionado con el período de retorno. Las técnicas más
utilizadas proveen un método para la integración de las influencias individuales de las
fuentes potenciales de terremotos, lejos y cerca, más activas o menos, dentro de la
distribución de probabilidad de valores máximos anuales. Una vez desarrollada una
red de puntos de análisis en una región puede construirse un mapa que exprese la
amenaza como contornos de igual aceleración pico con cierta probabilidad de no-
excedencia para un período de tiempo determinado o como contornos de igual período
de retorno para ciertos niveles máximos de aceleración pico del suelo.
331
En general la amenaza sísmica se podría expresar en términos de la aceleración pico

del suelo, la velocidad pico, el espectro de respuesta, la duración de la excitación, el
contenido frecuencial, y todos aquellos parámetros que pueden afectar las estructuras
después de cierto nivel. Uno de los parámetros más utilizados ha sido la intensidad en la
Escala Modificada de Mercalli debido a que con ésta es posible asignar una intensidad a
eventos históricos bien documentados e incluirlos en el catálogo de eventos ocurridos. Los
métodos más frecuentemente utilizados para evaluar la amenaza han sido los desarrollados
con base en los planteamientos originales de Cornell y Esteva, los cuales permiten obtener
las relaciones entre el parámetro representativo del movimiento del suelo y su período de
retorno promedio para el sitio, considerando relaciones geográficas arbitrarias entre el sitio
de análisis y la fuente potencial del movimiento.
Un Análisis de Amenaza Sísmica (Seismic Hazard Analysis) integra la contribución
de todos los terremotos posibles y calcula las probabilidades que los parámetros de
movimiento del suelo seleccionados sean excedidos dentro del tiempo de exposición
especificado. Los algoritmos utilizados para realizar estos cálculos están ampliamente
disponibles en programas de computador. Los resultados de un Análisis de Amenaza
Sísmica para un sitio individual son típicamente mostrados como una curva de amenaza
sísmica -un gráfico de la probabilidad anual de excedencia o del periodo de retorno contra
un parámetro especifico de movimiento del suelo, a menudo la aceleración pico del suelo.
Cuando un Análisis de Amenaza Sísmica se determina para varios sitios diferentes, una
comparación relativa de la amenaza sísmica probabilística puede realizarse. Aún más, si
los análisis se realizan para un área en donde se encuentran ubicados los diferentes sitios,
contornos de igual amplitud del movimiento del suelo para una amenaza sísmica
probabilista o un periodo de retorno específico pueden dibujarse. Estos, así llamados
mapas de amenaza sísmica a menudo proveen las bases para el desarrollo de mapas de
zonificación sísmica ampliamente usados en códigos de construcción.
Infortunadamente, debido a la descripción limitada del fenómeno, la insuficiente
cantidad de registros a cerca de los eventos y a las incertidumbres inherentes a las
hipótesis utilizadas para la modelación se ha llegado a concluir que en algunos casos
podrían llegar presentarse errores en la estimación de las probabilidades en un factor de 4
a 5 para sismos moderados y dos veces, quizá, estas cantidades para movimientos más
fuertes. Por esta razón, en la actualidad se han propuesto modelos con "memoria en el
tiempo" basados en las cadenas de Markov para resolver el problema que representa la
modelación tradicional del fenómeno considerando independencia de los eventos en el
tiempo y el espacio. También, se han propuesto modelos basados en probabilidad
Bayesiana que permiten combinar de una manera más adecuada la información histórica,
los registros actuales y la información geológica. Otras dificultades como la imprecisión
en la determinación de la intensidad, estimada de la información obtenida del daño en las
edificaciones sin tener en cuenta el tipo de edificación, y la utilización de la aceleración
del suelo como un único parámetro representativo del movimiento ha conducido,
actualmente, al refinamiento de técnicas para obtener parámetros más representativos,
como la Aceleración Equivalente EQA y el Espectro de Respuesta Efectivo ERS que
incluye factores equivalentes a la duración del evento, al contenido frecuencial y al
comportamiento inelástico. Estos desarrollos conducen a determinar con mayor precisión
332
Apéndices
la amenaza a nivel global y local en regiones y asentamientos urbanos a través de estudios

generales y de microzonificación sísmica que incluyen, adicionalmente, los efectos locales
del suelo. Debe enfatizarse que en la medida en que la amenaza sísmica sea evaluada de
una forma más confiable igualmente confiable será la evaluación del riesgo sísmico, el
cual esta relacionado directamente con los parámetros descriptivos de la amenaza.
2. Evaluación de amenaza de inundación
La amenaza se define como la probabilidad de ocurrencia de inundación, la cual

tiene involucrados los criterios hidrológicos de cálculo de avenidas, mediante la
determinación del periodo de retorno de caudales y de los niveles más altos en las
estaciones hidrométricas involucradas en la zona donde se esté realizando el estudio. El
éxito de los resultados depende de la calidad de la información histórica de los registros
de precipitación, caudales o niveles que se tengan para la cuenca hidrográfica que se
esté analizando.
El concepto de periodo de retorno, se define como el tiempo promedio, en años, en
que el valor de caudal pico de una corriente es igualado o superado por lo menos una
vez; el inverso del periodo de retorno se entiende como una medida de la probabilidad
del fenómeno. El cálculo de una creciente extraordinaria, (caudal máximo), se hace por
extrapolación de los datos históricos de una estación de medición, para unas
condiciones definidas como críticas.
Para desarrollar los modelos hidrológicos se hacen análisis de frecuencias para
eventos extremos hidrológicos con los que se determinan periodos de retorno de
eventos registrados y la magnitud de los eventos con un periodo de retorno dado. Con
estos modelos se puede evaluar la amenaza de posibles inundaciones en un periodo de
tiempo y su probabilidad de ocurrencia para una región determinada. Las distribuciones
de probabilidad más utilizadas en hidrología son:
• Distribución de Gumbel;
• Distribución Normal;
• Distribución Log Normal;
• Distribución Log Normal T3;
• Distribución Pearson T3;
• Distribución Log Pearson T3.
Si por ejemplo se trabaja con la distribución Gumbel, se estiman los parámetros

correspondientes como la media, la desviación y otros a partir de la serie de datos
utilizando alguno de los métodos como el de los Momentos, de Máxima verosimilitud,
etc.
Con los caudales, se deben obtener los niveles correspondientes, mediante la
utilización de un método hidrodinámico adecuado y construir así el perfil de la
inundación a lo largo del río. La proyección de estos niveles a la planicie inundable, de
acuerdo con la topología del terreno, permite obtener zonas de igual probabilidad de
333
ocurrencia de niveles de inundación. Otra manera de obtener los niveles en la planicie

de inundación es mediante el tránsito de hidrogramas en el cauce y la correspondiente
proyección de los niveles correspondientes a los volúmenes del hidrograma de
desborde, usando la topografía de la planicie.
La delimitación de las unidades morfológicas en un valle aluvial permite visualizar
las diferentes zonas de ocupación del cauce a lo largo de la historia geológica de la
cuenca; así mismo permite observar qué zonas han sido ocupadas, trabajadas,
depositadas y abandonadas, “recientemente” por el río.
Si bien el criterio de delimitación geomorfológica no es un criterio de probabilidad,
sino un criterio físico, que involucra el área, la diferenciación topográfica, litológica y
las características de los suelos, ofrece una localización cierta de todas las áreas que
han sido sujetas a inundación en el pasado reciente, lo mismo que de aquellas que no la
han sido y que por la dinámica del río están fuera del alcance de las aguas de
inundación; como consecuencia, este criterio ofrece un marco de referencia que puede
interpretarse de la siguiente manera:
AMENAZA GENERAL UNIDAD

GEOMORFOLOGICA
Baja Entre terrazas baja y alta
Media Terraza baja
Alta Planicie de inundacion
En la forma como se presentan normalmente los criterios anteriores no se introduce una

graduación de la amenaza debida a condiciones físicas locales de la planicie inundable.
Con el objeto de involucrar la intensidad del fenómeno dentro de la clasificación de
amenaza, se puede pensar en los siguientes parámetros:
Parámetro referente al carácter de la inundación. Tiene relación con la forma cómo
se desarrolla la creciente en una cuenca torrencial y en una cuenca de planicie, su carácter
súbito, (de ocurrencia rápida), o lento, (de ocurrencia prolongada); tiene también relación
con la direccionalidad del flujo o la zona donde se concentra el flujo y la zona donde éste
se extiende.
Parámetro referente a la profundidad de la lamina de agua. Depende de la
configuración topográfica del área inundada y se puede determinar mediante el análisis
de los intervalos de las curvas de nivel.
Parámetro referente a la velocidad del flujo. Introduce una diferenciación que
depende de la proximidad del área inundada al canal principal y por tanto a la zona de
mayor concentración del flujo y velocidad de la corriente.
Duración de la inundación. El tiempo de permanencia del agua en la cubeta de
inundación puede también considerarse como un calificador de la situación de amenaza.
Su determinación depende de una caracterización de la capacidad de infiltración de los
suelos, de los valores promedio de evaporación del agua y de un levantamiento de la
infraestructura de drenaje de la zona.
La calificación de estos criterios, en relación con el criterio hidrológico general,
tiene por objeto hacer mas precisa la determinación del nivel de amenaza. El concepto
334
Apéndices
de amenaza por inundación debe considerar que la ocurrencia del fenómeno es

dinámico, es decir que varía en el tiempo y en el espacio, y que es por tanto un análisis
conjunto de todos los factores el que finalmente determina la amenaza real. La
aplicación final dependerá del peso relativo de los criterios de severidad ante el
fenómeno mismo.
3. Evaluación de la amenaza volcánica
La evaluación de la probabilidad de que un volcán presente una erupción en un

periodo de tiempo debe realizarse con base en la información histórica y prehistórica de
eventos anteriores y en el comportamiento de volcanes semejantes en otras partes del
mundo. Si los datos de los registros históricos y prehistóricos son adecuados, la
frecuencia de anteriores erupciones puede ser determinada y la posible frecuencia de
futuras erupciones puede estimarse de manera estadística.
Esto supone que el comportamiento futuro de un volcán reflejará su historia de los
últimos miles de años. El comportamiento de volcanes similares en otras partes puede
proporcionar un indicio de los eventos de poca probabilidad pero gran magnitud que
podrían ocurrir. La evaluación de la amenaza volcánica involucra el establecer un
registro estratigráfico de los productos de anteriores de erupciones, determinar la
extensión de sus depósitos, su origen en la secuencia estratigráfica y la fecha de las
erupciones. Para lograr esto, usualmente la información que existe en el registro
histórico debe ser complementada con el análisis de campo. Al establecer un registro
estratigráfico está implícita la clasificación del tipo de volcán en términos de la
morfología y características eruptivas. También está implícita la necesidad de
determinar los tipos de roca de los depósitos volcánicos, pues ambos son indicadores de
la propensión a explosiones violentas.
Una vez determinada la secuencia estratigráfica, los depósitos son clasificados en
cuanto a tipo de peligro (tefra, flujo piroclástico, flujo de lava, etc.) y fechado (existen
varias técnicas que pueden ser utilizadas para complementar el registro histórico). Los
productos resultantes son mapas e informes que describen los peligros volcánicos de un
área. Finalmente, el peligro volcánico puede ser graduado en términos de severidad
sobre un mapa de zonificación de amenaza volcánica.
Los mapas de zonificación de peligros volcánicos tienen dos propósitos primarios:
para la planificación a largo plazo de usos de la tierra alrededor de volcanes que se
supone son compatibles con el peligro de futuras erupciones, y para determinar qué
áreas deben ser evacuadas y evitadas durante erupciones. Los mapas preparados para
éstos dos propósitos tienen similitudes y diferencias. Un mapa de zonificación de
amenazas y un informe diseñado para guiar la planificación del uso del suelo, podría
incluir estimativos de la frecuencia de futuros eventos. Un informe de esta naturaleza
podría presentar estimaciones cuantitativas del grado de amenaza. En contraste, un
mapa de zonificación preparado principalmente para propósitos de evacuación podría
subdividir los tipos de peligros, para que la gente pueda ser trasladada selectivamente a
diferentes áreas, de acuerdo con el hecho de que la erupción se espera que produzca:
flujos de lodo, flujos piroclásticos, caída de bloques o proyectiles balísticos, o una
335
combinación de estos. Mapas como estos pueden ser también divididos en zonas
basadas en escenarios factibles de futuras erupciones, o en sectores estratégicos según
la debilidad del volcán, o el sistema de valles que se pueda ver afectado. El alto costo y
el grado de perturbación social esperada por causa de una evacuación podría reducirse
mediante el uso de este tipo de mapas. Ambos tipos de mapas pueden ser preparados a
partir de los mismos datos básicos y, en algunos casos, un solo mapa podría ser
preparado para servir para ambos propósitos.
Finalmente, un mapa de amenaza volcánica debe definir las áreas que pueden ser
afectadas por un tipo determinado de evento donde se especifica el tipo de fenómeno,
su magnitud y su frecuencia de ocurrencia. El resultado es un mapa donde se
encuentran localizadas las áreas de posible impacto de flujos de lava, nubes ardientes,
lluvia ácida y de piroclástos, cursos de agua afectados, y posibles zonas de inundación
y avalancha.
4. Evaluación de amenaza por remoción en masa
En el ámbito internacional existen diversas metodologías de evaluación que varían

dependiendo de la escala geográfica y el tipo de decisiones que se pretende tomar. El
enfoque de algunas de ellas se menciona brevemente a continuación:
El Sistema Semicuantitativo de Evaluación de Estabilidad (SES) comprende
fundamentalmente la evaluación de ocho parámetros, donde cada uno de ellos es el
resultado de diversos factores asociados según su naturaleza. Para cada factor se fijan
intervalos de variabilidad de acuerdo con su influencia (en mayor o menor grado) en la
estabilidad de las laderas. La combinación de los diferentes factores otorga condiciones
particulares de estabilidad (favorables o desfavorables), los cuales se evalúan
asignándoles una “calificación de estabilidad” CE. De esta forma a cada parámetro le
corresponde un determinado índice de estabilidad resultante de la suma ponderada de
índices de cada factor asociado a éste. La calificación final de estabilidad es la suma
ponderada de los índices de estabilidad de cada parámetro.
Las metodologías probabilística consideran los movimientos en masa, junto con la
erosión, como parte de los procesos naturales de denudación de la corteza terrestre y
por lo tanto no los considera susceptibles de total manejo, aunque el riesgo que pueden
generar sí pueda ser eventualmente evitable.
Los fenómenos de remoción en masa (FRM) los cataloga como fenómenos de
segundo orden pues son producto de factores naturales o artificiales los cuales
constituyen los eventos de primer orden o causas. Las diversas magnitudes de éstas
causas provocan el fenómeno con niveles variables de amenaza, dependientes de la
susceptibilidad al fenómeno de los materiales in situ, de la magnitud y recurrencia de
los eventos detonantes y de la energía potencial gravitatoria de las masas susceptibles
con relación al lugar de interés.
Por su parte, las avalanchas las define como eventos de tercer o cuarto orden, pues
usualmente se presentan como consecuencia de deslizamientos o de rotura de
represamientos de corrientes, creados también normalmente por obstrucciones de
movimientos en masa.
336
Apéndices
En el caso de los FRM, la susceptibilidad está controlada por factores intrínsecos

(materiales, topografía, estado de esfuerzos, condiciones de drenaje, cobertura vegetal)
mientras que los eventos detonantes pueden considerarse externos (lluvias, sismos,
excavación por erosión, socavación, aguas de infiltración, obras, etc.).
Por su parte la energía potencial interna está controlada por el índice de fragilidad,
la deformabilidad y la resistencia residual, mientras que la energía potencial externa la
controlan el volumen de la masa, la altura de posición y la posible trayectoria desde el
deslizamiento hasta el punto amenazado.
Generalmente los factores internos y externos no son fácilmente separables en todos
los casos, por lo que, a nivel mundial aún no ha sido fácil plantear modelos de amenaza
cuantitativos totalmente válidos en los términos de probabilidad de potencial
destructivo.
La amenaza por fenómenos de remoción en masa (HRM), expresada como
probabilidad de potencial destructivo, podría definirse en forma muy simplificada como
el producto de la susceptibilidad de la masa (ZM ), la magnitud del evento detonante
(MT) y la energía potencial de la masa involucrada ( PM ):
HRM = ZM * MT * PM
Debido a que la amenaza debe expresarse como una probabilidad de potencial
destructivo, la máxima probabilidad de ocurrencia de un FRM no sucede
necesariamente con la máxima magnitud del evento detonante y que el hecho de que un
talud falle no conlleva tampoco necesariamente un máximo grado de amenaza.
337
338
Apéndices
APÉNDICE VI
ESTIMACIÓN HOLÍSTICA DEL RIESGO SÍSMICO

DE UN CENTRO URBANO
1. Modelización mediante un sistema de índices relativos

Aquí se propone un enfoque conceptual del riesgo sísmico que considera no
solamente variables sísmicas y estructurales, sino también variables económicas,
sociales, de capacidad de respuesta o recuperación pos-terremoto, o resiliencia, que
permitan orientar de manera efectiva las decisiones de prevención. Si el propósito de la
estimación del riesgo sísmico es valorarlo en forma holística, es decir de una manera
más integral o completa y con fines de desagregación posterior, es necesario proponer
modelos que puedan considerar variables diversas de una manera consistente y
coherente, aun cuando representen aspectos muy diferentes que en ocasiones no son
mutuamente excluyentes, es decir, que estén relacionados de manera no lineal y se
desconozca la incidencia de unos sobre las otros y viceversa.
Para modelizar el riesgo sísmico mediante índices se propone partir de las
estimaciones de pérdidas de los escenarios urbanos de daños por sismo, debido a que
estas estimaciones son el resultado de la convolución de la amenaza, o
microzonificación sísmica de la ciudad, con la vulnerabilidad física de los edificios y de
la infraestructura. A partir de estos aspectos se propone la definición de un índice de
riesgo físico o hard. Igualmente, se propone valorar un índice de riesgo del contexto o
soft, resultado de la estimación de un descriptor de amenaza sísmica relativa y de su
convolución con un descriptor de vulnerabilidad del contexto, que de acuerdo con lo
planteado previamente se base en indicadores de exposición, fragilidad social y
resiliencia relativa de las unidades de análisis que conforman el centro urbano. Dichas
unidades de análisis pueden ser alcaldías menores, distritos o localidades con alguna
autonomía administrativa, que faciliten a la autoridad administrativa de la ciudad llevar
a cabo la gestión del riesgo utilizando los resultados de la estimación holística y
multidisciplinar del riesgo sísmico urbano en cada una de ellas.
El procedimiento propuesto aquí para la estimación holística y relativa del riesgo
sísmico urbano parte de la identificación de unas unidades de análisis, k, que son las
áreas para las cuales se determina el índice de riesgo sísmico total, IRTk , que se expresa
mediante la ecuación 1, como
IRTk = IRHk × δIRHk + IRSk × δIRSk [1]
donde IRHk es el índice de riesgo sísmico físico (hard o duro), que está basado en
descriptores obtenidos de los estimadores de las pérdidas potenciales urbanas que
pueden causar los futuros terremotos; IRSk es un índice de riesgo sísmico del contexto
(soft o blando), obtenido del valor escalado del producto de los descriptores de amenaza
sísmica y de vulnerabilidad del contexto; y δIRHk y δIRSk son los factores de
339
participación de cada índice para cada área de análisis, k. El índice de riesgo sísmico
físico viene dado por la mediante la ecuación 2
IRHk = Σ i XIRi × δIRi [2]
donde XIRi es el valor de cada indicador i obtenido de la información de los escenarios
de pérdidas y δIRi el factor de participación de cada indicador i, para cada área de
análisis, k. El índice de riesgo sísmico del contexto se puede estimar mediante la
ecuación 3, así
IRSk = α ((HSk - β )(VSk - β ) + β ) [3]
donde HSk es el descriptor de la amenaza sísmica del contexto, VSk el descriptor de la
vulnerabilidad del contexto y α y β constantes de visualización relativas a la media y la
desviación estándar de los valores, que se explican más adelante. La figura 1 ilustra los
descriptores que podrían conformar los índices de riesgo sísmico físico y riesgo sísmico
del contexto.
INDICES δ DESCRIPTO RES δ
X IR 1 Área destruida .31
X IR 2 Fallecidos .10
X IR 3 Heridos .10
X IR 4 Roturas red de acueducto .19
Riesgo Sísmico Roturas de la red de gas .11

IR H Físico
0.5 >> X IR 5
Longitud de redes eléctricas .11
X IR 6 caídas
Centrales telefónicas .04
X IR 7 afectadas
Subestaciones eléctricas .04
X IR 8 afectadas
IR T Riesgo >> HS Amenaza Sísmica del 0.5 > A

Total Contexto >
Riesgo del
IR S Contexto
0.5 >>
VS Vulnerabilidad del 0.5 > B

Contexto >
Figura 1: Descriptores de los índices de riesgo sísmico físico y del contexto con
los factores de participación obtenidos de la opinión de expertos.
Ahora bien, el descriptor de amenaza sísmica del contexto se expresa como

HSk = Σ i XHi × δHi [4]
340
Apéndices
donde XHi es el valor de los indicadores i obtenidos a partir de un estudio de

microzonificación sísmica urbana y δHi el factor de participación de cada indicador i,
para cada área de análisis k; y el descriptor de la vulnerabilidad del contexto se propone
como:
VSk = EVk × δEk + FVk × δFk + RVk × δRk [5]
donde EVk, FVk, RVk son indicadores de exposición, fragilidad social y falta de
resiliencia y δEk, δFk y δRk son sus factores de participación para cada área de análisis k.
La ecuación anterior puede reescribirse en la siguiente forma equivalente
VSk = (Σ i XEi × δEi) δEk + (Σ i XFi × δFi) δFk + (Σ i XRi × δRi) δRk [6]
siendo XEi, XFi y XHi los valores de los indicadores i que componen la exposición,
fragilidad social y falta de resiliencia y δEi, δFi y δRi la participación de cada indicador i
y para cada área de análisis k, respectivamente.
IN D IC A D O R E S δ C O M P O N E N TES δ
X H 1 A celeración espectral en T cortos .5 5
A >> X H 2 A rea de suelos blandos .1 5
X H3 A rea con potencial de licuación .1 5
X H4 Susceptibilidad de deslizamiento .1 5
X E1 Población 0 .2
X E2 D ensidad poblacional 0 .2
EV Ex p o sició n d el C o n tex to .2 5 >> X E 3 A rea construida 0 .2
X E4 A rea industrial 0 .2
X E5 A rea institucional 0 .2
X F1 Á rea barrios marginales 0 .4
B >> F V Fragilid ad so cial .4 0 >> X F 2 T asa de mortalidad 0 .1
X F3 T asa de delincuencia 0 .1
Indice de disparidad
X F4 social
0 .4
X R1 C amas hospitalarias .1 5
Recurso humano en
X R2 salud
.1 5
RV R esilien cia (-) Falta d e .3 5 >> X R 3 Espacio público .1 5
X R4 Personal de rescate .1 5
X R5 N ivel de desarrollo .2 0
O peratividad en
X R6 emergencias
.2 0
Figura 2: Indicadores y componentes de la amenaza y vulnerabilidad del contexto

con los factores de participación obtenidos de la opinión de expertos.
La figura 2 ilustra los indicadores que podrían considerarse con el fin de estimar la
amenaza sísmica para el contexto y los componentes de cada indicador con el que se
puede estimar igualmente la vulnerabilidad.
341
Estos índices, descriptores, factores e indicadores deben definirse con base en

información disponible que exista para todas las unidades de análisis. Conceptualmente
deben expresar, de la manera más directa posible, lo que se quiere valorar y debe
evitarse el uso simultáneo de variables o indicadores que reflejen aproximadamente el
mismo aspecto, dado que en este modelo aditivo se supone que las variables son
mutuamente excluyentes.
Antes de integrar, mediante una combinación lineal, los indicadores en descriptores
y a su vez los descriptores en factores e índices, éstos deben ser escalados en unidades
compatibles o conmensurables que permitan realizar el análisis. Por ejemplo, el área del
espacio público para la atención masiva de personas y el personal de rescate no pueden
relacionarse en forma directa, porque en el primero se calcula en m2 y en el segundo en
número de personas. La técnica adoptada para este caso es escalar con respecto a la
media X i y la desviación estándar Si, de la siguiente forma:
X ik − ( X i − β Si ) ó -X + ( X i + β Si )
X ik′ = X ik′ = ik [7]
α Si α Si
donde X´ik y Xik son el valor escalado y el dato inicial para la localidad k y el indicador
i, y α y β son constantes de visualización relacionadas con la media y la desviación
estándar. Estas constantes se deben mantener durante todo el procedimiento de
escalamiento. La ecuación cambia de signo cuando el indicador es inverso al factor que
se valora, como es el caso de los indicadores de resiliencia que son inversos a la
vulnerabilidad del contexto.
Expresar el resultado como una combinación lineal implica que no existe
interacción entre los indicadores o entre los indicadores y los factores de participación
utilizados para la ponderación. No obstante, casi todos los índices de este tipo
desarrollados hasta la fecha usan una combinación lineal y la búsqueda de otros
enfoques ha permitido concluir que dicha combinación es aceptable, si se tienen en
cuenta las incertidumbres e imprecisiones inherentes de los datos. Por otra parte, hacer
de un índice de riesgo una función no lineal podría ser más adecuado, pero no es claro
qué tipo de función debería utilizarse y su posible complejidad puede ser inconsistente
con el objetivo de disponer de una técnica sencilla basada en un índice fácil de evaluar
y de fácil entendimiento.
Una vez que los indicadores sean conmensurables, se debe realizar su ponderación.
El factor de participación de cada indicador ilustra la importancia del indicador con
respecto a los demás en la determinación de un factor componente o del mismo índice
de riesgo sísmico. Un índice de esta naturaleza debe tratar de reflejar el conocimiento
colectivo de todos los expertos para definir su valor. La ponderación es correcta
siempre que cumpla esa meta. Una variedad de técnicas de ponderación ha sido usada
para la construcción de otros índices compuestos (Morris 1979; UNDP 1991; Briguglio
1992/95; Davidson 1997; Lambert 2000; Smolka et al. 2000). Sin embargo, todos
aquellos índices propuestos con base en técnicas estadísticas requieren que las variables
dependientes puedan ser medidas directamente (por ejemplo, regresión) o que los
indicadores estén bien correlacionados –por ejemplo, análisis de componentes
342
Apéndices
principales– (Atkins et al. 1998, 2000). Dado que el riesgo no puede ser medido
directamente y los indicadores no están bien correlacionados, cualquiera de las técnicas
que requieran esos prerrequisitos no es más efectiva. La única opción que queda para la
ponderación es la evaluación subjetiva y esta es la única técnica factible y razonable
para capturar el criterio, la experiencia y el juicio de expertos (Davidson 1997).
El análisis multicriterio basado en importancias relativas y pesos obtenidos
mediante comparaciones sucesivas entre parejas de criterios (pairwise), desarrollado
para la toma de decisiones, es una técnica útil para asignar los factores de participación
o importancia de los componentes de un indicador de una manera más rigurosa que la
directa apreciación utilizando el “juicio” o “sentimiento” de los expertos (Hayman
1998). Una de las técnicas más desarrolladas es el proceso jerárquico analítico
(Analytical Hierarchy Process - AHP) que permite medir la consistencia de los factores
de peso asignados mediante comparaciones pairwise (Saaty 1980).
De acuerdo con la técnica AHP la relación de consistencia CR (Ecuación 8a) es el
cociente entre el índice de consistencia CI de una matriz de comparaciones pairwise
dada y el valor del mismo índice para una matriz de comparaciones pairwise generada
aleatoriamente:
CI
CR = ≤ 0 .1 [8a]
CI random
donde el índice de consistencia CI está definido como
λ max − n
CI = [8b]
n −1
el término λmax en la ecuación 8b es el mayor valor propio (eigenvalue) positivo de la

matriz de comparaciones pairwise.
Hayman indica que la confiabilidad es suficiente si CR es menor o igual a 0.10. En
caso contrario se debe revisar los elementos de la matriz de comparaciones pairwise
con el ánimo de mejorar su consistencia. Una vez obtenida una consistencia aceptable
se procede a normalizar la matriz y se determinan los valores ajustados de los factores
de participación. Las Tablas 1 y 2 ilustran con un ejemplo la técnica para obtener
factores de participación (o pesos) para los indicadores de Exposición, Fragilidad
Social y Falta de Resiliencia del descriptor Vulnerabilidad del Contexto.
En Cardona (2001) el Apéndice B presenta el análisis de consistencia de los valores
ajustados para las matrices constituidas con los componentes, indicadores o
descriptores de los índices propuestos para determinar el riesgo sísmico total.
La técnica de índices relativos descrita previamente se aplica aquí a la ciudad de
Bogotá, Colombia, centro urbano formado por un conjunto de áreas suburbanas
denominadas alcaldías menores o localidades, que en otros ámbitos pueden ser
comunas o distritos. El riesgo sísmico relativo se obtuvo para cada una de las unidades
de análisis a partir de estimar el índice de riesgo sísmico físico y el índice de riesgo
sísmico del contexto. La agregación de estos dos índices permitió llegar a una
valoración holística o integral del riesgo para este caso demostrativo.
343
Tabla 1: Matriz de Vulnerabilidad del Contexto
EV FV EV
EV 1 0.50 1
FV 2 1 1
RV 1 1 1
Σ 4 2.50 3
Valor propio CI 0.02681

mayor: 3.05362 CR 0.05156
Tabla 2: Matriz normalizada para obtención de pesos
EV FV EV Influencia Global Peso Obtenido

EV 0.25 0.20 0.33 0.26 26
FV 0.50 0.40 0.33 0.41 41
RV 0.25 0.40 0.33 0.33 33
Σ 1 1 1 1.00 100
En cada ciudad existen indicadores o evaluaciones de orden sísmico, poblacional,

estadístico, etc., que pueden utilizarse para determinar aspectos que representen o
reflejen las variables que se desean valorar. Para el caso de Bogotá, Distrito Capital de
Colombia, se identificaron valores que existieran para todas las unidades de análisis, es
decir para cada una de las alcaldías menores. La información se obtuvo de instituciones
de la administración de la ciudad o Alcaldía Mayor y sus diferentes secretarías o
dependencias distritales (Alcaldía Mayor de Santafé de Bogotá, D.C. 1997;
Departamento Administrativo de Planeación Distrital 1991/97; SIED 1995).
La figura 3 presenta la composición del árbol de índices, descriptores, indicadores y
componentes para las 19 alcaldías menores de Bogotá, de acuerdo con la nomenclatura
utilizada. Los valores de los factores de participación indicados en la figura, para este
caso se obtuvieron de apreciaciones de expertos relacionados con la prevención de
desastres y planificación de la ciudad. Los valores finales de los pesos de los
componentes, indicadores y descriptores se obtuvieron mediante el método AHP
mencionado previamente (Hayman 1998; Saaty y Vargas 1991).
344
345
COMPONENTES δ INDICADORES δ DESCRIPTORES δ ÍNDICES δ
XIR1 Área destruida .31
XIR2 Fallecidos .10
XIR3 Heridos .10
XIR4 Roturas red de acueducto .19
XIR5 Roturas de la red de gas .11 >> IRH Riesgo Sísmico Físico 0.5
XIR6 Long. de redes eléctricas caídas .11
XIR7 Centrales telefónicas afectadas .04
XIR8 Subestacions eléctricas afectadas .04
XH1 Aceleración espectral en T cortos .44

XH2 Área de suelos blandos .24 >> HS Amenaza Sísmica Contexto 0.5 >> IRT Índice Riesgo Total
XH3 Área con potencial de licuación .16
XH4 Susceptibilidad de deslizamiento .16
XE1 Población .28

XE2 Densidad poblacional .19
XE3 Área construida .28 >> EV Exposición del Contexto .26 >> IRS Riesgo del Contexto 0.5
XE4 Área industrial .125
XE5 Área institucional .125
XF1 Área barrios marginales .40

XF2 Tasa de mortalidad .10 >> FV Fragilidad social .41 >> VS Vulnerabilidad del Contexto 0.5
XF3 Tasa de delincuencia .10
XF4 Índice de disparidad social .40
XR1 Camas hospitalarias .16

XR2 Recurso humano en salud .16
XR3 Espacio público .13 >> RV Resiliencia (-) Falta de .33
XR4 Personal de rescate .13
XR5 Nivel de desarrollo .21
XR6 Operatividad en emergencias .21
Figura 3: Índices de riesgo relativo para las Alcaldías Menores de Bogotá con los factores de participación utilizados.
Gestión del Riesgo Colectivo ..
1.1. Evaluación del índice de riesgo físico
El análisis del potencial de daño se realizó llevando a cabo una identificación del
tipo de edificios que se han construido en la ciudad desde su fundación. Para ello fue
necesario hacer una revisión de su crecimiento histórico y de la manera como las
tecnologías de la construcción se fueron modificando con el pasar del tiempo. Por otra
parte, y teniendo en cuenta que las tipologías de construcción también cambian de
acuerdo con la capacidad económica, fue necesario hacer un análisis de los estratos
socioeconómicos y de la información en relación con las zonas de uso, limitación de
altura de los edificios y zonas de tratamiento que tiene el Departamento Administrativo
de Planeación de la ciudad. Finalmente, a partir de la información sistematizada en la
Oficina de Catastro y una amplia verificación en el campo realizada por equipos de
evaluadores, se logró desarrollar una base de información que permitió conocer qué
tipologías de edificios son las más comunes en la ciudad y la manera en que están
distribuidas en cada una de las manzanas, barrios y sectores. Teniendo en cuenta que
las características dinámicas, de resistencia, rigidez y disipación de energía inelástica
de los edificios frente a los terremotos varían notablemente en función del tipo de
material del sistema estructural, de la altura, de la técnica de construcción, de la edad, y
de otros factores, se clasificaron las tipologías estructurales a considerar en el estudio.
En dicha clasificación se tuvieron en cuenta las características arquitectónicas y
constructivas observadas del conjunto de edificios de la ciudad.
En total se estudió una área de 405 km2 correspondiente a 46 000 manzanas sobre un
perímetro de la ciudad del orden de 92 km. El área construida total es de 317 millones de
metros cuadrados, de la cual las estructuras informales y de mampostería constituyen el
66%, los edificios porticados de hormigón armado de hasta de 5 pisos son el 20% y los
edificios porticados mayores que 5 pisos son el 9%. Con el fin de determinar los
diferentes niveles de daño que puede presentar un edificio se adaptó inicialmente la
metodología propuesta en el ATC-13 (Applied Technology Council, 1985) basada en
estados de daño. Los valores de probabilidad de daño propuestos por el método ATC-13
para cada valor de intensidad sísmica, son basados en las matrices de probabilidad de
daños desarrolladas por Whitman et al. (1973), en la aplicación de la técnica estadística
del método Delphi (Listone y Turoff 1975) y en el criterio y las apreciaciones de un
amplio grupo de expertos. Posteriormente se realizaron verificaciones utilizando
metodologías más refinadas similares a las planteadas en HAZUS; técnica propuesta por
RMS (Bendimerand 1999) para FEMA (1999). Se utilizó el modelo propuesto por
Cardona y Hurtado (2000), basado en la simulación estocástica del comportamiento de
edificios de hormigón armado, típicos para Colombia, utilizando el programa
PROMENVIR de procesamiento en paralelo (Bonnet et al. 2001).
El valor de la amenaza sísmica en cada zona de la ciudad (figura 4) está representado
por un espectro de aceleración correspondiente a cada sismo postulado (figura 5). En
consecuencia, para conocer el valor de aceleración espectral al que está sometida cada
edificio fue necesario estimar el período fundamental de vibración promedio para cada
uno de los tipos de edificios definidos. El coste de reposición se obtuvo para cada tipo
estructural con base en el coste por metro cuadrado de construcción dependiendo del
estrato socio-económico. Dicho valor varió entre US$ 240 y US$ 864 por metro
cuadrado para edificios de mampostería en estrato bajo y pórticos de hormigón armado
de más de diez pisos en estrato alto, respectivamente.
346
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Figura 4: Mapa de microzonificación sísmica de Bogotá (Universidad de los Andes, 1996).
347
Figura 5: Espectros de aceleración, Sa, para cada zona (Cardona y Yamín 1997)
348
A partir de esta información se obtuvieron las pérdidas económicas directas como un

porcentaje del coste de reposición para cada clase de edificio. Debido a la falta de
información local, para evaluar el número de personas que puedan presentar heridas e
incluso fallecer se utilizaron estimadores similares a los propuestos por Whitman y
Cornell (1976) y ajustados en el ATC-13, que son generalmente aceptados en los países
occidentales. Las figuras 6 y 7 ilustran por celdas el área de construcción dañada
considerando los dos escenarios más críticos de amenaza sísmica para la ciudad.
En relación con las líneas vitales, teniendo en cuenta la información disponible
aportada por las diferentes empresas de servicios públicos involucradas, se desarrolló
un modelo simplificado que permitiera estimar de manera global la probabilidad de
fallo o daño de los componentes principales de cada sistema. Para el estudio de las
principales redes de distribución se utilizó inicialmente la metodología de estimación
de daño propuesta por el ATC-13 (ATC 1985). El daño se evaluó como un porcentaje
de la longitud caída de cable en el caso de las líneas de alta tensión y como número de
roturas por kilómetro en el caso de las tuberías de abastecimiento de agua y gas. Para el
cálculo de la vulnerabilidad de los edificios principales de los sistemas de energía
eléctrica (subestaciones eléctricas) y teléfonos (centrales telefónicas) se utilizó la
metodología aproximada del ATC-21 (ATC 1988). Posteriormente, se realizaron
estudios detallados, dentro de los cuales se incluyó el análisis de las líneas de gas
natural (Cardona y Yamín, 1997; Yamín y Caicedo 1999)
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Figura 6: Escenario de daño para un sismo moderado en Bogotá (Cardona y Yamín 1997).
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Y = 9 9 3.0 0 0m
Y = 9 8 9. 0 0 0
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Figura 7: Escenario de daños para un sismo fuerte en Bogotá (Cardona y Yamín 1997).
Para la determinación del índice de riesgo físico, en el caso de Bogotá se definieron

los siguientes descriptores, que fueron normalizados de acuerdo con el área de cada
alcaldía local:
1. Área destruida por sismo, XIR1: Definida como el área probable de destrucción, en
m2, de las zonas construidas, estimada según las metodología del ATC-13
modificada por la Universidad de los Andes y verificada según se indicó
anteriormente, en el marco de un escenario sísmico hipotético para la ciudad.
2. Número de fallecidos, XIR2; Número de heridos, XIR3: Definidos como el número
probable de muertos y heridos, utilizando estimadores similares a los propuestos
por Whitman y Cornell (1976), ajustados de acuerdo con el ATC-13 y HAZUS, en
el marco de un escenario sísmico hipotético para la ciudad.
3. Roturas de la red de abastecimiento de agua, XIR4; Roturas de la red de gas XIR5;
Longitud caída de redes eléctricas XIR6: Definidos como el número probable de
roturas que se presentarían en las redes de abastecimiento de agua y gas y la
longitud caída de la red eléctrica, estimados según las metodologías del ATC-13 y
HAZUS, en el marco de un escenario sísmico hipotético.
4. Número de centrales telefónicas afectadas, XIR7; Número de subestaciones
eléctricas afectadas, XIR8: Definidos como el número de las centrales telefónicas y
subestaciones eléctricas con una alta vulnerabilidad sísmica, de acuerdo con el
350
procedimiento de evaluación simplificada desarrollado con base en el ATC-21 y

otros parámetros adicionales.
Otra variable que podría ser utilizada como descriptor es el número de puentes que
se podrían averiar en cada una de las unidades de análisis de presentarse los escenarios
sísmicos hipotéticos planteados.
El Apéndice C en Cardona (2001) presenta los valores del índice de riesgo físico sin
escalar y la conversión a unidades conmensurables. También presenta gráficos que
ilustran los valores relativos del índice de riesgo físico y de sus descriptores para todas
las alcaldías de la ciudad.
La figura 8 ilustra los resultados del índice de riesgo físico obtenidos para las 19
alcaldías menores de la ciudad.
Figura 8: Índice de riesgo físico basado en los escenarios de pérdidas.
1.2. Evaluación del índice de riesgo sísmico del contexto
El índice de riesgo del contexto para un centro urbano como Bogotá se definió
como el resultado del producto escalado del factor de amenaza sísmica y del factor de
vulnerabilidad del contexto para cada alcaldía local. Esta forma de cálculo se debe al
hecho de que, para que exista el riesgo, la amenaza y la vulnerabilidad son mutuamente
condicionantes y concomitantes, lo que equivale a la “convolución” de los descriptores
que lo componen. A continuación se definen estos descriptores y se relacionan sus
indicadores componentes:
1. Amenaza sísmica del contexto, HSk: Definida como una agregación de valores que
expresan el nivel de peligro sísmico que se presenta en el área que cubre la alcaldía
menor, caracterizada por particularidades relativas a la acción sísmica. Para su
determinación, en este caso, se definieron los siguientes indicadores:
1.1 Aceleración espectral, XH1: Definida como la media ponderada del valor espectral
de la aceleración sísmica para los períodos de vibración (T) comprendidos entre 0.2
s y 0.5 s, en las zonas de microzonificación sísmica
351
1.2 Área de suelos blandos, XH2: Definida como el porcentaje del área de la alcaldía
menor que es susceptible a la amplificación sísmica por las características
dinámicas del suelo. T > 0.5 s.
1.3 Área con potencial de licuefacción, XH3: Definida como el porcentaje de área de la
alcaldía menor que presenta suelos arenosos no consolidados y saturados con alto
potencial de licuefacción en caso de sismos moderados o fuertes.
1.4 Área con susceptibilidad al deslizamiento, XH4: Definida como el porcentaje del
área de la alcaldía menor que presenta zonas con potencial inestabilidad de laderas
en caso de sismos moderados o fuertes.
De existir la posibilidad de la acción de un tsunami o maremoto, también se podría
incluir el área de inundación e impacto de las olas sobre la ciudad. Igualmente, cuando
exista la posibilidad de incendios generalizados por que existan áreas de la ciudad que
tengan construcciones particularmente propensas a la conflagración, ésta podría ser
también una variable a considerar.
En el Apéndice C de Cardona (2001) se encuentran los valores de amenaza sísmica
sin escalar y la conversión a unidades conmensurables. También presenta gráficos que
ilustran los valores relativos del descriptor de amenaza sísmica del contexto y de sus
indicadores para todas las alcaldías de la ciudad.
La figura 9 ilustra el descriptor de amenaza sísmica del contexto para las 19 alcaldías
menores de la ciudad.
Figura 9:. Descriptor de la amenaza sísmica del contexto.
2. Vulnerabilidad sísmica del contexto, VSk: Definida como suma de los valores que
expresan aspectos de exposición poblacional, económica y estratégica, ausencia de
desarrollo económico y social, debilidades para absorber el impacto, deficiencias en
la gestión institucional y falta de capacidad para la respuesta en caso de emergencia.
Para su determinación, se definieron tres indicadores:
2.1 Exposición, EVk : Definida como el volumen normalizado de población, edificios y
bienes económicos y estratégicos expuestos a la acción sísmica en el área que cubre
la alcaldía menor. Para su determinación, en este caso, se definieron los siguientes
componentes:
352
2.1.1 Población, XE1: Definida como el número medio de habitantes expuestos, en

miles, en el área que cubre la jurisdicción de la alcaldía menor.
2.1.2 Densidad poblacional, XE2: Definida como el número habitantes dividido por
el área construida, lo que refleja el grado de concentración y congestión de
personas en el área de la alcaldía menor.
2.1.3 Área construida, XE3: Definida como el área normalizada de edificación y
desarrollo urbano, en el área que cubre la alcaldía menor.
2.1.4 Área industrial, XE4: Definida como el área normalizada de zonas de
industria, fabricas o empresas en el área de la alcaldía menor; refleja la
dependencia económica.
2.1.5 Área institucional, XE5: Definida como el área normalizada de zonas de uso
institucional o gubernamental en la jurisdicción de la alcaldía menor; refleja
valores estratégicos y dependencia política.
La exposición se refiere, en general, al volumen y concentración de elementos por
unidad de área. Un número mayor de elementos significa una mayor exposición y, por
lo tanto, una mayor vulnerabilidad. Otros componentes también podrían ser incluidos,
como el área de edificios históricos de valor patrimonial o monumentos. Este tipo de
variables no necesariamente representa valores económicos sino valores estratégicos y
culturales.
2.2 Fragilidad social, FVk: Definida como el inverso del déficit de desarrollo,
económico y social, caracterizado por las condiciones de marginalidad, bajo nivel
de salubridad, delincuencia y necesidades básicas insatisfechas de la población
ubicada en el área que cubre la alcaldía menor. Para su determinación, en este caso,
se definieron los siguientes componentes:
2.2.1 Área de barrios marginales, XF1: Definida como el área normalizada de
asentamientos humanos ilegales con deficiencia de servicios públicos y de
baja estratificación socioeconómica en el área que cubre la jurisdicción de la
alcaldía menor.
2.2.2 Mortalidad, XF2: Definida como la tasa o número de personas que mueren
anualmente por causa natural por cada mil habitantes en la jurisdicción de la
alcaldía menor.
2.2.3 Delincuencia, XF3: Definida como la tasa o número de delitos anuales por
cada mil habitantes en el área de la alcaldía menor; describe el deterioro
social en la zona.
2.2.4 Disparidad social, XF4: Definida como el nivel de necesidades básicas
insatisfechas y de desarrollo humano relativo de la alcaldía menor.
Los componentes del indicador de fragilidad social se seleccionaron de acuerdo con
la información disponible para las diferentes alcaldías menores. Se ha intentado reflejar
de la manera más adecuada posible las condiciones de deterioro social. En términos
relativos, un área que experimenta un alto deterioro social es más vulnerable y por lo
tanto está en mayor riesgo.
2.3 Falta de resiliencia, RVk: Definida como el inverso de la capacidad económica,
social e institucional (resiliencia), que representa la debilidad para absorber el
impacto de una crisis, la falta de capacidad para responder en caso de emergencia y
las deficiencias en la gestión institucional en la alcaldía menor. Para su
determinación se definieron los siguientes componentes:
353
2.3.1 Camas hospitalarias, XR1: Definido como el número normalizado de camas

del conjunto de hospitales e instituciones de salud en el área que cubre la
alcaldía menor.
2.3.2 Recurso humano en salud, XR2: Definido como el número normalizado de
médicos y enfermeras que trabajan en las instituciones de salud localizadas en
la jurisdicción de la alcaldía menor.
2.3.3 Espacio público, XR3: Definido como el área normalizada de espacio dispo-
nible para el albergue o alojamiento temporal y la atención masiva de
emergencias en el área que cubre la alcaldía menor.
2.3.4 Personal de rescate, XR4: Definido como el número normalizado de soco-
rristas de Cruz Roja, Defensa Civil y Bomberos disponible en la zona de
influencia de la alcaldía menor.
2.3.5 Nivel de desarrollo, XR5: Definido como la calificación del nivel de calidad
de vida, organización y planificación urbano en el área de la alcaldía menor,
valorado por la Secretaría de Planeación de la ciudad.
2.3.6 Operatividad en emergencias, XR6: Definida como la calificación de la
preparación y la capacidad de respuesta institucional del comité operativo de
emergencias de la alcaldía menor, valorado por la Dirección de Prevención y
Atención de Emergencias de la ciudad.
En el Apéndice C de Cardona (2001) se encuentran los valores de los componentes
de exposición, fragilidad y falta de resiliencia sin escalar y la conversión a unidades
conmensurables. También presenta gráficos que ilustran los valores relativos de estos
indicadores y de los descriptores de vulnerabilidad del contexto para todas las alcaldías
de la ciudad.
La figura 10 muestra los valores de los indicadores de exposición, fragilidad social
y falta de resiliencia, que componen el descriptor de vulnerabilidad del contexto. La
figura 11 ilustra los valores sumados del mismo descriptor.
Figura 10: Indicadores de exposición, fragilidad social y falta de resiliencia.
354
Figura 11: Descriptores de vulnerabilidad del contexto para las alcaldías menores.
1.3. Análisis y categorización del riesgo sísmico urbano
Una vez conocidos los valores de los índices de riesgo sísmico físico (hard) y el
índice de riesgo sísmico del contexto (soft) se puede obtener una visión relativa del
riesgo en general, o riesgo total, de cada una de las alcaldías de la ciudad. La figura 12
muestra los valores de los descriptores de amenaza y vulnerabilidad del contexto, la
figura 13 ilustra los valores de los índices de riesgo sísmico físico y del contexto y la
figura 14 muestra los valores del índice de riesgo sísmico total ordenados de menor a
mayor. Este tipo de gráficas permiten categorizar y priorizar las alcaldías que presentan
los mayores valores comparativos. Hay casos en los cuales el riesgo del contexto lo
determina más la alta vulnerabilidad que la amenaza, como en las localidades de
Engativa y Suba. Hay casos en donde ambas situaciones son muy preocupantes, como
en San Cristóbal y Usme, lo que las ubica al final con un alto riesgo sísmico total.
Usaquen, una localidad de estrato socio-económico medio-alto, localizada en suelos
blandos y con edificios de mediana altura, ofrece el mayor riesgo sísmico total.
Teusaquillo y Chapinero, de estrato medio, y San Cristóbal, Usme y Ciudad Bolivar, de
estratos bajos, comparten los mayores niveles de riesgo sísmico total de la ciudad.
En el caso de Bogotá esta evaluación ha permitido tener una lectura de los factores
que inciden en el nivel de riesgo no sólo desde el punto de vista del daño físico
potencial sino desde una perspectiva económica, social e institucional. La posibilidad
de desagregar los factores del riesgo en sus componentes ha facilitado la identificación
de las influencias que determinan el porqué un valor relativo es mayor o menor en cada
caso. De esta manera se ha podido iniciar un plan de gestión de riesgo que indica y
orienta las medidas preventivas que deben realizarse en cada localidad, de acuerdo con
la capacidad real de intervención y los recursos disponibles. El Plan de Ordenamiento
Territorial de Bogotá, aprobado durante el año 2000, tuvo en consideración los
resultados de este trabajo y la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias de
la Alcaldía Mayor de Bogotá utiliza desde 1999 la información obtenida para hacer
seguimiento de la efectividad y eficiencia de las acciones de reducción de riesgo.
355
Figura 12:. Descriptores de amenaza y vulnerabilidad del contexto.
Figura 13: Índices de riesgo sísmico físico y riesgo sísmico del contexto.
Figura 14: Categorización de las alcaldías menores por el índice de

riesgo sísmico total.
356
El conjunto de gráficas de la figura 15 muestra la desagregación de los indicadores

del riesgo sísmico físico, del descriptor de amenaza sísmica y de los indicadores de
exposición, fragilidad social y falta de resiliencia de una de la alcaldía menor de
Usaquen. Este tipo de gráficos, entre otros, permite identificar qué indicadores tienen la
mayor incidencia comparativa y por lo tanto a cuáles de ellos se deben dirigir las
medidas de mitigación y prevención. En el Apéndice C de Cardona (2001) se incluyen
todas las desagregaciones de los factores utilizados.
Vulnerabilidad
Vulnerabilidad
Area destruida
Roturas red de
Roturas red de
subestaciones
caida redes
Muertos por
Heridos por
telefónicas
eléctricas
Longitud
acueducto
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Centrales
eléctricas
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sismo
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Escenarios de Pérdidas
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institucional
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construida
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Densidad
potencial
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blandos
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Area
Area
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Desarrollo de
públicos para
emergencias
servicios de
humano en
la localidad
social
Camas en
urgencias
socorro
comité de
Espacios
Tasa
Tasa
Nivel de
atención
Recurso
masiva
salud
Fragilidad Social Resiliencia
Figura 15: Desagregación de indicadores para una alcaldía menor.
En conclusión, la técnica de índices relativos aquí propuesta permite categorizar la

amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo sísmico de las diferentes áreas de una ciudad,
una región o un país. En particular, para efectos de ilustración, se aplicó esta técnica
para estimar el riesgo sísmico de las alcaldías menores de Bogotá, Colombia, desde una
perspectiva holística. Esta técnica permite actualizar fácilmente el valor de las
variables, lo que favorece la realización de análisis de sensibilidad y calibración. De la
misma manera, puede llevarse a cabo el seguimiento del escenario de riesgo y de la
357
efectividad y eficiencia de las medidas de prevención y mitigación. Una vez graficados

los resultados para cada una de las localidades, es sencillo identificar los aspectos más
relevantes del riesgo sísmico relativo, sin la necesidad de realizar mayores esfuerzos de
análisis e interpretación de resultados. La principal ventaja de la técnica aquí planteada
es la posibilidad de desagregar los índices en descriptores y éstos a su vez en
indicadores, para identificar, de esta manera, la razón por la cual una localidad presenta
un mayor índice de riesgo que otra. Esta virtud del método permite verificar los
resultados y priorizar las acciones de prevención y planificación que se deben implantar
para la intervención y modificación de las condiciones que más influyen en el riesgo
sísmico de la ciudad.
2. Modelización mediante un sistema neuronal difuso
La lógica difusa –también llamada lógica borrosa– constituye uno de los desarrollos
recientes de la matemática que mayor impacto ha tenido en ciencias, ingeniería y varias
aplicaciones tecnológicas (Kosko 1995). Para los fines de este trabajo, la lógica difusa
reviste gran interés pues, ajuicio del autor, constituye quizás el único lenguaje
matemático en el que resulta posible una interacción de las ciencias naturales y sus
derivados tecnológicos, de una parte, y las ciencias sociales, de otra. Esto se debe a que,
a través de los conjuntos difusos, resulta posible representar los contenidos puramente
cuantitativos de la información típicamente suministrada por las ciencias naturales y las
ingenierías en términos cualitativos, tales como alto, intenso, confiable, etc., que son
los adecuados para la transmisión de información en ciencias sociales. Viceversa, de la
descripción cualitativa de la información resulta posible extraer igualmente algunos
índices numéricos representativos que permiten la interpretación de variables, la
manipulación técnica de resultados, etc. Por este motivo se ha incorporado fácilmente
como tema de investigación activa en el campo de la inteligencia artificial (Jang et al.
1997).
El elemento central de la lógica difusa son las llamadas funciones de pertenencia,
con las cuales se trata de modelar matemáticamente los calificativos de una cantidad
cualquiera x, tales como, por ejemplo, alto, medio o bajo. El significado de estas
funciones es tal que ellas alcanzan su valor máximo cuando la variable es claramente
alta, media o baja, según el caso, mientras que en las regiones restantes se da cierta
ambigüedad. Por eso, se observa que, en ellas, se da un solapamiento de las funciones
correspondientes a los tres calificativos, lo que indica que para los valores de la
variable en esas zonas ocurre una vaguedad en la atribución del calificativo. Esto es
básicamente lo que diferencia a la lógica difusa, que pretende acercarse al lenguaje
cotidiano, de la llamada lógica binaria o Aristotélica, que es el fundamento de la
matemática convencional. Es de anotar, sin embargo, que la asignación y forma de las
funciones de pertenencia es un tanto arbitraria, lo que de todas maneras se enfila en la
aproximación que se trata de hacer por esta vía al pensamiento objetivo. Con el fin de
reducir al mínimo esta arbitrariedad, en la aplicación práctica de la lógica difusa se
recurre a expertos en cada tema para la asignación de las funciones con la mayor
objetividad posible. Por esta razón la lógica difusa es una herramienta indispensable en
la creación de los llamados sistemas expertos.
La relación de las interpretaciones cuantitativa y cualitativa de la información se
ilustra en la figura 16, en la que los puntos corresponden a los datos observados de la
relación entre dos variables x e y, mientras que las funciones de pertenencia ilustran una
358
posible interpretación numérica de la identificación lingüística de estos valores. Con

base en estas relaciones de tipo lingüístico se pueden construir silogismos del tipo
Si x es A, y es B. x es A’. luego y es B’.
donde A, A’, B y B’ son calificativos, de los cuales se conocen las funciones de
pertenencia de los tres primeros, siendo el objetivo del problema calcular la del cuarto.
Existen varias técnicas y algoritmos para calcular matemáticamente las funciones de
pertenencia de los consecuentes B’ de silogismos como éste y de otros más complejos
que se dan frecuentemente en la práctica. Una vez calculadas las funciones de
pertenencia de los consecuentes se puede extraer de ellas un valor numérico indicativo
así como un calificativo lingüístico aproximado del consecuente. El primer paso se
realiza por medio de la llamada desfusificación, que consiste en calcular el centro de la
función de pertenencia, de cuya definición se han propuesto varias alternativas en la
literatura internacional. Lo segundo se obtiene por la comparación de la función de
pertenencia resultante con algunas funciones de pertenencia estándar suficientemente
establecidas.
y
Muy alto oo
o o
o oo oo
o oo o o o
Alto o o o o o oo
o o o
Medio o o o o
ooo o
Bajo o oo
oo
Muy Bajo
x
Muy Bajo Bajo Medio Alto Muy alto
Figura 16: Interpretación difusa de datos numéricos.
Por otra parte, las redes neuronales han sido utilizadas para enfrentar problemas
complejos simulando el funcionamiento del sistema nervioso, intentando imitar los
mecanismos de aprendizaje, adaptación y razonamiento del ser humano. Estos
algoritmos han demostrando ser muy útiles para múltiples propósitos, tales como el
reconocimiento de patrones, imágenes, procesamiento de señales, optimización, control
automático, etc. (Leondes 1998). Una neurona real esta compuesta por una célula y
varias dendritas, las cuales la conectan a otras neuronas. La actividad de la neurona la
definen a) la recepción de los impulsos enviados a ella por otras neuronas, b) la
transformación y almacenamiento de información y c) la emisión del impulso
359
procesado a otras neuronas. El arreglo de una red neuronal está caracterizado por el
número de capas, el número de neuronas asociadas a cada capa, los tipos de conexión y
el flujo de información en el arreglo. Se pueden definir tres clases de capas: a) la capa
de entrada, que son las neuronas que reciben la información que viene de fuentes
externas, b) las capas ocultas, que hacen parte interna de la red y que no tienen
contacto directo con el ambiente externo, y c) la capa de salida la cual transfiere la
información de la red al exterior. La figura 17 ilustra un esquema general del
funcionamiento de una red neuronal.
Apreciaciones difusas Índices de Riesgo
Variables de entrada Neuronas ocultas Resultados

Primera capa Capa intermedia Capa de salida
Figura 17: Esquema de cálculo de la red neuronal difusa
Las arquitecturas de estas redes o arreglos permiten interrelacionar variables

diversas mediante “pesos” o incidencias y funciones de transferencia que pueden
simular relaciones lineales o no-lineales entre las diferentes neuronas o capas de
neuronas, facilitando la modelación de sistemas complejos. Mediante procesos
iterativos de ajuste, ponderación y definición de umbrales una red neuronal puede
aprender o adaptarse pasando de una situación de “inexperta” a otra de “entrenada”,
condición que se logra mediante aprendizaje supervisado, que puede ser correctivo o
por refuerzo, y autoaprendizaje o no supervisado. En el primer caso los pesos son
corregidos de acuerdo con desviación o la magnitud de un error respecto a una
respuesta experta esperada o actualizados con base en el refuerzo de una señal
(verdadera o falsa) y el resultado. En el segundo caso, los pesos no son corregidos por
expertos externos porque que las soluciones no son conocidas o definidas en el proceso
de entrenamiento. Un resumen de los fundamentos de la teoría de los conjuntos difusos
y de las redes neuronales se presenta en Cardona (2001) en el Apéndice D.
Aquí se propone una herramienta para la evaluación del riesgo sísmico en centros
urbanos desde un punto de vista multidisciplinario. En el modelo se decidió hacer uso de
la lógica difusa debido a que la información que se maneja en muchos casos es
incompleta y subjetiva. La técnica de valoración de las diferentes variables utiliza
360
expresiones cualitativas y lingüísticas que son fácilmente utilizadas mediante la teoría de

conjuntos difusos. Por otra parte, se utilizan también redes neuronales debido a que se
desea contar con un sistema experto que pueda ser calibrado utilizando el criterio de
especialistas. La red neuronal desarrollada para el modelo de evaluación del Riesgo
Sísmico consta de cinco capas o niveles. En su interior se ha estructurado una subred de
tres capas que evalúa la vulnerabilidad sísmica del contexto. Las neuronas de entrada
están agrupadas en cuatro grupos, pero no todas se encuentran en la primera capa. En esta
red las neuronas de entrada solamente afectan la neurona intermedia del grupo al cual
corresponden.
Para cada variable se cuenta con conjuntos difusos básicos predefinidos para los
cinco niveles de daño posibles, cuyas calificaciones lingüísticas cambian en cada caso.
Las funciones de pertenencia para las cinco valoraciones lingüísticas se muestran en la
figura 18. Estos están basados en índices de daño escogidos para cada nivel de daño,
según se explica más adelante.
Figura 18: Conjuntos difusos utilizados para las diferentes calificaciones
El modelo de la red neuronal para la estimación del riesgo sísmico urbano es el que
presenta la figura 19. Cada elemento variable contribuye con su función de pertenencia,
la cual tiene un peso dentro del componente. De cada componente se calcula un índice
numérico como el centroide del área de las funciones de pertenencia ponderadas por
sus correspondientes factores de participación. Esto implica que el índice numérico
estará determinado, o bien por los componentes cuya función de pertenencia se acerque
a criterios lingüísticos como muy alto, muy intenso, etc., o bien por componentes que,
aunque no tengan una función de pertenencia equivalente a dichas calificaciones, sí
tengan una influencia o peso relativamente alto.
La estimación del riesgo sísmico urbano se realiza valorando para cada unidad de
análisis, que bien puede ser una comuna, distrito o cualquier área suburbana, las variables
físicas y del contexto que caracterizan la amenaza y la vulnerabilidad.
361
362
CAE, WAE,AC
Aceleración Espectral
Periodos Cortos WAE,AC
Área Suelos Blandos IASC

Amenaza Sísmica
Área con Potencial de del Contexto
Licuación
Población CP, WP,E
Área Susceptible a WAO,AC
WP,E
Otros Efectos
Densidad Poblacional CAO, WAO,AC IASC IRSC =IASC* IVC
Área Construida
Exposición del Riesgo Sísmico del
Contexto Contexto
Área Industrial
IEC
WAI,E
Área Institucional
CAI, WAI,E
IEC IVC
IRSC
Área Barrios
Marginales CBM, WBM,F
WBM,F
IFS
Tasa de Delincuencia
IFS Vulnerabilidad del
Fragilidad Social
Tasa de Mortalidad
Contexto Índice
Riesgo Total
WDS,F
Índice Disparidad CAD, WAD,RSF
Social Área Destruida
CDS, WDS,F IR WAD,RSF
Camas Hospitalarias CCH, WCH,R Fallecidos
WCH,R
Recurso Humano en IRSF
Salud Heridos
Espacio Público IR
Disponible Roturas Red Acueducto
Personal de Rescate Resiliencia

Roturas Red de Gas
Riesgo Sísmico
Físico
Desarrollo y (Escenario Potencial)
Organización de la Longitud Redes IRSF
Comunidad Eléctricas Caídas
Capacidad Operativa Centrales Telefónicas

en Emergencia Afectadas
WMR,R
Movilidad por la Red Subestaciones Eléctricas

Afectadas WPA, RSF
Vial CMR, WMR,R
Puentes Averiados CPA, WPA,RSF
Figura 19 Estructura de la red neuronal

2.1. Nivel de entrada de la red neuronal
En esta capa hay diez y seis neuronas de entrada agrupadas en tres familias según el
tipo de datos. Para cada variable de entrada se da una calificación y el peso o importancia
con la cual la calificación influirá sobre la neurona intermedia correspondiente. El peso
es normalizado y se calibra paulatinamente en la medida en que los pesos son
introducidos por el evaluador para cada neurona intermedia. Los pesos se calibran
mediante una función de aprendizaje, lo que permite que una vez la red ha sido utilizada
suficientemente los pesos de las neuronas de entrada sean controlados por la red.
Los pesos o influencias relativas pueden tener un valor entre 0 y 100 y se normalizan
tal como se indica en la ecuación 9. Con la unión de los conjuntos difusos escalados
según su extensión se halla la calificación para cada grupo de variables.
Pij
wij = ; ∑ wij = 1 [9]
∑P
i
ij i
Las neuronas de entrada que hacen parte de la primera capa de la red neuronal se
encuentran agrupadas en variables de Exposición, Fragilidad Social y Resiliencia; es
decir, los componentes de la Vulnerabilidad del Contexto. La tabla 3 presenta las
neuronas de entrada al modelo en la primera capa.
A cada una de las variables se le asigna una calificación dentro de los cinco niveles
posibles de valoración, que correspondientes a los conjuntos difusos mencionados
anteriormente, y una influencia relativa sobre la neurona intermedia, que en este caso
corresponde a la Vulnerabilidad del Contexto de la unidad de análisis.
Tabla 3: Neuronas de entrada en la subred
Grupo Neuronas
Población
Densidad Poblacional
Exposición Área Construida
Área Industrial
Área Institucional
Área Barrios Marginales
Tasa de Delincuencia
Fragilidad Social
Tasa de Mortalidad
Índice de Disparidad Social
Camas Hospitalarias
Recurso Humano en Salud
Espacio Público Disponible
Resiliencia Personal de Rescate
Desarrollo y Organización de la Comunidad
Capacidad Operativa en Emergencia
Movilidad por la Red Vial
363
2.2. Nivel intermedio de la red neuronal
A las neuronas de este nivel llegan las calificaciones de cada uno de los miembros del
grupo de neuronas con su respectivo peso o grado de importancia (C, W). En este nivel se
encuentran tres neuronas correspondientes a cada uno de los grupos de variables:
Exposición del Contexto, Fragilidad Social y Resiliencia, como se indica en el diagrama
de la figura 19. Es importante aclarar que para este modelo de red las neuronas de entrada
no tienen influencia sobre todas las neuronas intermedias, únicamente influyen sobre la
neurona intermedia correspondiente al grupo de variables a la que pertenece.
Los pesos o influencias de las neuronas de entrada sobre las de la capa intermedia son
proporcionadas por el evaluador, tienen un valor en el rango [0, 100] y son normalizadas
utilizando la expresión 9, indicada previamente. Los conjuntos difusos son constituidos a
partir de la unión de los conjuntos pertenecientes a cada neurona, los cuales están dados
por la calificación hallada y el peso o importancia suministrados por el evaluador en cada
caso, como se indica en la ecuación 10.
µC (C ) = max(wG , N 1 * µC (C N 1 ),..., wG , N 5 * µC
G N1 N5
(CN 5 )) [10]
Con la desfusificación de los conjuntos difusos utilizando el método del centroide de

área (COA) se halla un índice correspondiente a cada neurona intermedia (grupo de
variables) IEC, IFS, IR, según la ecuación 11, donde G corresponde al grupo de Exposición,
E, Fragilidad Social, FS, o Resiliencia, R.
[ (
I G = max wG , N 1 * µC N 1 (C N 1 ),..., wG , N 5 * µC N 5 (C N 5 ) )]centroide
[11]
En la segunda capa se encuentran las tres neuronas intermedias pertenecientes a la

subred (Exposición, Fragilidad Social y Resiliencia) y cuatro neuronas de entrada
pertenecientes al grupo de variables de Amenaza Sísmica del Contexto, expresada de
acuerdo con las variables que señala la tabla 4. Estas neuronas de entrada tienen el
mismo tratamiento que las pertenecientes a la subred. Cada una es calificada y le es
asignado un peso o influencia relativa sobre la neurona intermedia en la siguiente capa
de la red, con esto se conforma un conjunto difuso para cada variable.
Tabla 4: Neuronas de entrada en la segunda capa de la red neuronal
Grupo Neurona
Aceleración espectral en períodos cortos
Amenaza Sísmica del Área de suelos blandos
Contexto Área con potencial de licuación
Área susceptible a otros efectos
En esta fase de la evaluación los índices obtenidos de la capa anterior (para cada
grupo de variables), corresponden a tres coordenadas en un espacio 3-D. Estas se utilizan
para determinar el nivel de Vulnerabilidad del Contexto de acuerdo con su “cercanía” a
una función de referencia que se ajusta o calibra cada vez que se realiza una evaluación.
La ecuación 12, donde N corresponde a cada uno de los cinco niveles considerados (N1,
N2, N3, N4, N5 ), calcula la distancia del punto resultante de la evaluación a la “función
respectiva” de cada nivel de vulnerabilidad.
364
S1( N ) = (I EC ( N ) − I EC ) + (I FS ( N ) − I FS ) + (I R ( N ) − I R )
2 2 2
[12]
el nivel que se encuentre más cercano es el que corresponde a la vulnerabilidad del

contexto evaluado.
Las calificaciones finales son: Vulnerabilidad Muy Baja, Baja, Moderada, Alta y
Muy Alta. Una vez asignada la calificación de la vulnerabilidad se realiza un proceso
de aprendizaje de la red neuronal, mediante la corrección de las coordenadas (índices)
de los puntos que identifican cada nivel de vulnerabilidad del contexto. Para el efecto,
se utilizan los índices resultantes de cada evaluación y una tasa de aprendizaje. La tasa
de aprendizaje determina en qué cantidad la red aprende de cada evaluación que se
realiza. Esta cantidad varia con la utilización de la red y es mayor en las primeras
aplicaciones. Por esta razón, el entrenamiento de la red debe hacerse con la
participación de expertos, particularmente, en las primeras evaluaciones.
Al igual que como se llevó a cabo el procedimiento para determinar las neuronas de
la primera fase, la Amenaza Sísmica del Contexto se obtiene de utilizar los valores
asignados y los pesos o influencias de las neuronas que la constituyen, utilizando la
expresión 9. Los conjuntos difusos se construyen a partir de la unión de los conjuntos
pertenecientes a cada neurona, como se indicó en la ecuación 10. Así, Con la
desfusificación de los conjuntos difusos utilizando el método del centroide de área (COA)
se determina el índice de IASC según la ecuación 11, donde G corresponde al grupo de
Amenaza Sísmica del Contexto ASC..
La tercera fase de la evaluación involucra nueve neuronas de entrada pertenecientes
al grupo de las variables de Riesgo Sísmico Físico, las cuales se indican en la tabla 5.
Tabla 5: Neuronas de entrada en la tercera capa de la red neuronal
Grupo Neurona
Área Destruida
Fallecidos
Heridos
Roturas en la Red de Acueducto
Riesgo Sísmico Físico
Roturas en la Red de Gas
(Escenario potencial)
Longitud Redes Eléctricas Caídas
Centrales Telefónicas Afectadas
Subestaciones Eléctricas Afectadas
Puentes Averiados
A estas neuronas de entrada se les realiza el mismo procedimiento para determinar las
neuronas de la primera fase. El Riesgo Sísmico Físico se obtiene de utilizar los valores
asignados y los pesos o influencias de las neuronas que lo constituyen, utilizando la
expresión 9. Los conjuntos difusos se construyen a partir de la unión de los conjuntos
pertenecientes a cada neurona, como se indicó en la ecuación 10. Así, Con la
desfusificación de los conjuntos difusos utilizando, de nuevo, el método del centroide de
área (COA) se determina el índice de IRSF según la ecuación 11, donde G corresponde al
grupo de Riesgo Sísmico Físico RSF. La figura 20 ilustra un esquema con los pasos de
todo el proceso de evaluación.
365
Valoración de la calificación e influencia relat iva de las variables.

1. Calificación lingüística. Paso 1
Normalización y calibración de la influencia relativa por familia de variab les.

wij =
∑P
Pij
; ∑ wij = 1
i
[ ]
wij (t + 1) = wij (t ) + α (t ) wij (t ) − vij (t ) Paso 2
ij
i
wij: importancia de i sobre j.
Unión (máxima dependencia) y desfusificación de conjuntos de cada grupo de

variables (Exposición, Fragilidad, Resiliencia, A menaza y Riesgo Sísmico Físico).
CG = C G , N 1 ∪ CG , N 2 ∪ CG , N 3 ∪ CG , N 4 ∪ CG , N 5 Paso 3
µC (C ) = max(wG , N1 * µC (CN 1 ),..., wG , N 5 * µC (CN 5 ))
I G = [max(wG , N 1 * µC (C N 1 ),..., wG , N 5 * µC (C N 5 ))]centroide
G N1 N5
N1 N5
Obtención de índices de la matríz correspondientes a los cinco niveles de

calificación, para Exposición del Contexto, Fragilidad Social y Resiliencia.
DN1 : IEC(N1), IFS(N1), IR(N1) DN3 : IEC(N3), IFS(N3), IR(N3) Paso 4
DN2 : IEC(N2), IFS(N2), IR(N2) DN4 : IEC(N4), IFS(N4), IR(N4)
DN5 : IEC(N5), IFS(N5), IR(N5)
Con los índices resultantes de Exposición, Fragilidad y Resiliencia, se calculan las

distancias entre estos y cada uno de los cinco puntos de las calificaciones, hallando
asi un índice y una calificación para la Vu lnerabilidad del Contexto. Paso 5
S1( N ) = (I EC ( N ) − I EC ) + (I FS ( N ) − I FS ) + (I R ( N ) − I R )
2 2 2
Con el Indice de Amenaza Sísmica y el de Vulnerabilidad del Contexto se halla el

Indice de Riesgo Sísmico del Contexto.
Paso 6
I RSC = I ASC * IVC
Obtención de índices de la matríz correspondientes a los cinco niveles de

calificación, para Riesgo Sísmico del Contexto y Riesgo Sísmico Físico.
DN1 : IRSC(N1), IRSF(N1) DN3 : IRSC(N3), IRSF(N3) Paso 7
DN2 : IRSC(N2), IRSF(N2) DN4 : IRSC(N4), IRSF(N4)
DN5 : IRSC(N5), IRSF(N5)
Con los índices resultantes de Riesgo Sísmico del Contexto y Riesgo Sísmico Físico,
se calcula las distancias entre estos y cada uno de los cinco puntos de las
calificaciones, hallando así una calificación y un índice para el Riesgo Total.
S2( N ) = (I RSC ( N ) − I RSC ) + (I RSF ( N ) − I RSF )
2 2 Paso 8
N = N1, N2, N3, N4, N5
Calibración de los índices con la función correspondiente.

I EC ( N 1) (t + 1) = I EC ( N 1) (t ) + α (t )[I EC ( N 1) (t ) − I EC ]
Paso 9
Esto para cada índice (Exposición, Fragilidad, Resiliencia, A menaza y Riesgo
Sísmico Físico), y en un nivel en cada caso (N1, N2, N3, N4, N5)
Figura 20 Pasos del modelo
366
La cuarta fase de la evaluación de la red corresponde a la determinación de la

neurona intermedia mediante la cual se estima el índice de Riesgo Sísmico del Contexto,
IRSC, como el producto difuso de los índices de Amenaza Sísmica del Contexto y de
Vulnerabilidad del Contexto, como se indica en la ecuación 13.
I RSC = I ASC * I VC [13]
2.3. Nivel de salida de la red neuronal

Finalmente, en la capa de salida se encuentran la neurona que corresponde al Riesgo
Sísmico Total. En esta fase los índices obtenidos de la capa anterior, que corresponden a
dos coordenadas en un espacio 2-D, se utilizan para determinar el nivel de riesgo total de
acuerdo con su “cercanía” a una función de referencia que se ajusta o calibra en cada
evaluación. La ecuación 14, donde N corresponde a cada uno de los cinco niveles
considerados (N1, N2, N3, N4, N5 ), calcula la distancia del punto resultante de la
evaluación a la “función respectiva” de cada nivel de riesgo
S2( N ) = (I RSC ( N ) − I RSC ) + (I RSF ( N ) − I RSF )

2 2
[14]
el nivel que se encuentre más cercano es el que corresponde al riesgo sísmico total
evaluado.
Las calificaciones finales son: Riesgo Total Muy Bajo, Bajo, Moderado, Alto y
Muy Alto. Una vez asignada la calificación del riesgo total se lleva a cabo un nuevo
proceso de aprendizaje de la red neuronal, ajustando en cada evaluación las
coordenadas de los puntos que identifican cada nivel de riesgo total. Para el efecto, se
utilizan los índices resultantes de cada evaluación y una tasa de aprendizaje. Como ya
se mencionó, la tasa de aprendizaje determina en qué cantidad la red aprende en cada
aplicación.
2.4. Aprendizaje y calibración de la red neuronal
Para el aprendizaje y calibración de la red neuronal es necesario utilizarla

inicialmente por expertos o simular evaluaciones con información de casos evaluados
por especialistas. Esta información debe ser real en la medida de lo posible. Si esto no
es así la red no llevará a cabo un aprendizaje adecuado y puede producir resultados
erróneos.
La red neuronal propuesta se calibra en dos puntos que son: al inicio, al ajustar los
pesos con los cuales se influye en las neuronas de entrada sobre las de la capa intermedia,
y al final, en relación con las matrices de valores que definen las funciones de referencia,
tanto al final de la subred, en los valores de vulnerabilidad del contexto, como en los
valores de riesgo total.
Para dar inicio a la calibración es necesario definir un punto de partida para la red,
por lo cual, para el caso de las funciones de referencia para el riesgo y la vulnerabilidad,
se establecieron unos valores iniciales para cada nivel y para cada grupo de variables.
Con este fin se tuvieron en cuenta los rangos propuestos por el ATC-13 (1985), los
índices de Park, Ang y Wen (1987) y las curvas de fragilidad utilizadas por HAZUS-99
(FEMA 1999), en las que es evidente la tendencia creciente en forma de S del nivel de
consecuencias. En la tabla 6 están los valores que se proponen en este trabajo para iniciar
367
la calibración. Estos valores corresponden a los centroides de área de las funciones de

pertenencia propuestas para cada calificación que ilustra la figura 18.
Tabla 6: Índices iniciales
Nivel Valor definido
Muy Bajo 0.07

Bajo 0.17
Moderado 0.33
Alto 0.55
Muy Alto 0.76
Para la elección de los valores iniciales se tuvo en cuenta básicamente la tendencia

que siguen los índices propuestos por Park, Ang y Wen. Estos autores consideran que a
partir de un valor de 0.8, en su método, se representa la situación más grave o riesgo
máximo, aunque Stone y Taylor (1993) proponen que sea a partir de 0.7 Teniendo en
cuenta este planteamiento, se propuso como valor para el nivel de mayor gravedad
0.76. En la elección del valor medio para el nivel alto se intentó ser conservador, ya que
los índices correspondientes a daño alto y moderado han sido muy discutidos y se han
planteado dudas sobre si deberían ser menores. Para el valor de nivel bajo se conservó
el mismo valor propuesto por los autores antes mencionados.
Para el proceso de calibración se tienen en cuenta los valores indicados como la
representación de cinco puntos en un espacio 2-D o 3-D (un punto para cada nivel y
tres o dos grupos de variables de evaluación para cada nivel).
La calibración se realiza por nivel de valoración y solamente se calibran los valores
correspondientes a los grupos de variables que se tienen en cuenta en cada evaluación.
En la capa de salida se realiza un aprendizaje de una red tipo Kohonen, como se indica
en la ecuación 15.
[
I EC ( N 1) ( t + 1) = I EC ( N 1) ( t ) + α ( t ) I EC ( N 1) ( t ) − I EC ] [15]
donde se recalcula el valor del índice de un grupo de variables I teniendo en cuenta una
tasa de aprendizaje α y la diferencia entre el índice resultante de la evaluación actual y
el índice anterior del grupo de variables, como se indica en la expresión 16.. Esto
ocurre en cada nivel de daño, según lo obtenido en la evaluación.
[I EC ( N 1) ( t ) − I EC ] [16]
Para la calibración de las influencias o pesos de las neuronas de entrada sobre las
neuronas intermedias se definen también unos valores iniciales. Estos han sido
escogidos a partir de un proceso de jerarquización de las variables en cada uno de los
grupos. Los pesos iniciales para los grupos de variables de exposición, fragilidad social,
resiliencia, amenaza y riesgo sísmico físico se encuentran en las tablas 7, 8, 9, 10 y 11
respectivamente. Estos valores corresponden a los obtenidos con la técnica de pairwise
utilizada para determinar los factores de participación de los indicadores expuestos en
la técnica descrita en la primera parte de este capítulo.
368
Tabla 7: Pesos iniciales de las neuronas de entrada sobre

la neurona intermedia de Exposición
Neurona de Entrada Peso

Población 20
Densidad Poblacional 20
Área Construida 20
Área Industrial 20
Área Institucional 20
Tabla 8: Pesos iniciales sobre la neurona intermedia

de Fragilidad Social
Área Barrios Marginales 40

Tasa de Delincuencia 10
Tasa de Mortalidad 10
Índice de Disparidad Social 40

de Resiliencia
Camas Hospitalarias 15
Recurso Humano en Salud 15
Espacio Publico Disponible 10
Personal de Rescate 15
Desarrollo y Organización de
15
la comunidad
Capacidad Operativa en
20
Emergencia
Movilidad por la Red Vial 10

De Amenaza Sísmica del Contexto

Aceleración espectral en
55
períodos cortos
Área de suelos blandos 15
Área con potencial de
15
licuación
Área con susceptibilidad de
15
otros efectos
369

de Riesgo Sísmico Físico

Área Destruida 30
Fallecidos 10
Heridos 10
Roturas Red Acueducto 15
Roturas Red de Gas 10
Longitud Redes Eléctricas Caídas 5
Centrales Telefónicas Afectadas 5
Subestaciones Eléctricas Afectadas 5
Puentes Averiados 10
La calibración de los pesos se lleva a cabo también mediante el algoritmo de

aprendizaje de Kohonen, como se indica en la ecuación 18. En cada caso se calibran los
pesos correspondientes a las variables que se tuvieron en cuenta durante la evaluación.
[ ]
wij ( t + 1) = w ij ( t ) + α ( t ) wij ( t ) − vij ( t ) [17]
donde wij es el peso de la neurona de entrada i sobre la neurona intermedia j y, α(t) es la

tasa de aprendizaje y vij es el peso de la neurona de entrada i sobre la neurona
intermedia j introducido por el evaluador. Tanto para la calibración de los índices como
para la asignación de pesos la tasa de aprendizaje está definida por la ecuación 18:
α ( t ) = 0.1 * Exp(− 0.1 * t ) [18]

donde t es el número de veces que ha sido utilizado el índice o peso que se calibra.
Es usual que para la tasa de aprendizaje se escoja una función exponencial, con el
fin de que la red aprenda más en las primeras ocasiones en que es utilizada. De esta
manera se asegura el obtener mejores resultados en el futuro. Por el tipo de tarea que
realiza esta red es muy importante que aprenda en mayor grado cuando está siendo
utilizada por expertos. De esta forma, la red puede ser utilizada por personal de menor
experiencia en el futuro.
2.5. Estimación neuronal y difusa del riesgo
En vista de la facilidad de pasar de valores numéricos a conceptos lingüísticos y

viceversa, la lógica difusa constituye un medio adecuado para tratar de manera
homogénea un sistema complejo como el constituido por sociedades humanas inmersas
en un entorno natural dinámico, sistema del que se dispone de información tanto
cuantitativa como cualitativa sobre sus condiciones. Por este motivo, es razonable
adoptarla para la formulación de un modelo holístico de estimación y gestión del riesgo
con miras a su mitigación preventiva, modelo que incorpore información tanto técnica
como social y política. Previamente se presentó el modelo para estimar el riesgo sísmico
de la ciudad de Bogotá, utilizando índices, descriptores, indicadores y componentes que
abarcan este tipo de variables.
370
El modelo ha sido programado en ordenador y se le ha denominado Estimación

Holística del Riesgo Sísmico en Centros Urbanos, RSU. El programa hace uso también
de bases de datos para el manejo de la información que se suministra.
En esta nueva versión del modelo, se ha construido una red neuronal conformada
por una serie de variables en la capa de entrada que se interrelacionan entre sí para
conformar capas ocultas de neuronas que asocian información técnica, social,
económica que configura el riesgo de manera holística mediante pesos y funciones de
pertenencia o de máxima dependencia. El modelo, además, ha incorporado una
descripción difusa de los elementos debido a la gran incertidumbre ligada a las
variables estimadas técnicamente (tales como aceleraciones espectrales o número de
víctimas) y a la vaguedad de los calificativos referentes a las componentes sociales y
político-administrativos tales como espacio público o tasa de delincuencia. Por esta
razón, en cada caso de aplicación, a cada elemento le es asignado un valor lingüístico y
su respectiva función de pertenencia en lugar de un valor numérico.
La figura 21 muestra la pantalla de ingreso de información de datos sobre pérdidas
físicas y humanas que usualmente se estiman en estudios de esta naturaleza.
Figura 21: Ingreso de datos de pérdidas y daños físicos
Por su parte, la figura 22 muestra lo correspondiente a la factor de resiliencia, el

cual, por el contrario es uno de los aspectos socio-organizacionales que se incorporan
en este modelo con el fin de hacerlo más integral que los usados convencionalmente
para estimación del riesgo, que están basados solamente en estimaciones como las
indicadas en la figura 21.
En este caso se han incluido variables que no es factible medir con técnicas
convencionales o para las cuales es difícil definir un indicador que refleje
371
adecuadamente el aspecto que se quiere considerar. Por ejemplo, el nivel de desarrollo

y organización de la comunidad o la movilidad por la red vial.
Figura 22: Ingreso de datos de resiliencia
La figura 23 ilustra la entrada de la descripción en forma lingüística de cada

componente. Los términos lingüísticos de cada variable han sido elegidos de manera
diferente para cada una de ellas, de manera que reflejen las valoraciones que se hacen
corrientemente de cada una de ellas en el lenguaje especializado.
Figura 23: Ingreso de peso y descripción lingüística
372
La figura 24 ilustra un grupo de funciones de pertenencia que conforma uno de los

factores, de las cuales se extrae el índice correspondiente, mediante el proceso de
desfusificación.
Figura 24: Definición de las funciones de pertenencia
La integración de estos índices de la manera explicada anteriormente conduce a la

determinación de un índice general de riesgo. La figura 25 ilustra la evaluación para la
alcaldía menor de Tunjuelito de Bogotá.
Figura 25: Cálculo del valor numérico de un índice parcial o global.
373
Es importante indicar que para fines de gestión del riesgo los índices parciales que
se obtienen a través del proceso constituyen per se una valiosa información ya que
permiten tomar decisiones sobre reducción preventiva del riesgo en aquellos factores
(físicos, sociales o administrativos) que muestren una tendencia dominante en el índice
global.
Esta técnica se aplicó experimentalmente a la ciudad de Bogotá y permitió ratificar
las estimaciones realizadas con la técnica de índices e indicadores que se explicó
previamente; sus resultados fueron similares. Sin embargo, el autor considera necesario
que se lleve a cabo un número significativo de evaluaciones con criterios de valoración
relativa cuidadosos por parte de especialistas en diferentes ciudades. Esto, con el fin de
lograr una calibración y un aprendizaje adecuado de la red neuronal.
En síntesis: se ha presentado aquí otra técnica para la estimación holística del riesgo
sísmico urbano mediante un sistema experto neuronal difuso. Esta técnica permite la
valoración de las mismas variables propuestas en el modelo de indicadores expuesto
con anterioridad, utilizando apreciaciones lingüísticas, lo que facilita la evaluación
incluso de casos en que la información numérica no está disponible. La principal
ventaja de esta técnica es que el sistema de evaluación puede ser calibrado, dado que
tiene capacidad de aprendizaje. Esto facilita que el sistema, una vez haya sido
entrenado, pueda ser utilizado por personas inexpertas en evaluación. Otra ventaja es la
posibilidad de “devolverse” y analizar las funciones de pertenencia de cada variable o
conjunto de variables, e identificar la razón por la cual una localidad de la ciudad
presenta un mayor índice de riesgo. Esta virtud, al igual que en la técnica de
indicadores expuesta previamente, permite la verificación de los resultados y la
priorización de las medidas de reducción del riesgo sísmico de un centro urbano.
3. Referencias
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376

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Universidad Nacional de Colombia

MAESTRÍA EN MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO

GESTIÓN INTEGRAL DE RIESGOS Y

Omar Darío Cardona Arboleda

El curso sobre Gestión Integral de Riesgos y Desastres tiene como objetivo

En el Capítulo 5, para concluir la primera parte, se presenta desde la perspectiva

Omar Darío Cardona Arboleda

PARTE 1: TEORÍA DEL RIESGO 1

1.1. Aspectos históricos 3

2.1. Sucesos ambientales 21

3. AMENAZAS NATURALES Y ANTRÓPICAS 33

3.1. Estudio del peligro 33

4. VULNERABILIDAD, RIESGO Y DESASTRE 63

4.1. Aspectos conceptuales 63

4.2. Impacto económico de los desastres 70

5. TEORÍA HOLÍSTICA DEL RIESGO 103

5.1. Necesidad de una teoría del riesgo 103

PARTE 2: GESTIÓN DEL RIESGO COLECTIVO 135

6. POLÍTICA Y ORGANIZACIÓN PARA LA GESTIÓN 137

6.1. Una política de gestión de riesgos 137

7. IDENTIFICACIÓN DEL RIESGO 161

7.1. Dimensionar el riesgo colectivo 161

8. PERCEPCIÓN DEL RIESGO 175

8.1. Percepción sicológica y social 175

9. REDUCCIÓN DEL RIESGO Y MANEJO DE DESASTRES 197

9.1. Medidas estructurales y no estructurales 197

10. TRANSFERENCIA DEL RIESGO 225

10.1. Riesgo desde la perspectiva financiera 225

11. REFERENCIAS 261

12. APÉNDICES 273

Apéndice I: Términología ajustada 273

Apéndice II: Descripción de un sistema nacional de gestión de riesgos 279

Apéndice III: Descripción de un plan nacional de gestión de riesgos 295

Apéndice IV: Esquema general de un plan municipal de emergencias 313

Apéndice V: Algunas técnicas de evaluación de amenazas 329

1. Modelización mediante un sistema de índices relativos 339

1.1. Aspectos históricos

El concepto de riesgo, asociado con la idea de porvenir sin certeza, ha estado

matemáticas de la probabilidad para estimar las expectativas de vida y que previo a

Durante siglos, las decisiones sobre el riesgo, fundamentalmente, estuvieron basadas

1.2. Revisión de definiciones y conceptos

Desde la perspectiva del desarrollo, aunque en principio se tuvo una percepción no

“Condición en la cual los asentamientos humanos o los edificios se encuentran en

Conservando este marco conceptual propuesto por el grupo de expertos reunidos en

(1985), Milutinoviç y Petrovsky (1985b) y, posteriormente, por Coburn y Spence

Rie |t = f (Ai ,Ve) |t [1.2]

consecuencias económicas, sociales o ambientales en un cierto sitio y durante un cierto

En su trabajo relativo a la vulnerabilidad y resiliencia concluye, indicando con un toque

1.3. Teorías sobre el riesgo

El término teoría tiene diferentes significados para las diferentes disciplinas y la

coherencia explicativa a un dominio empírico. Lo cierto es que la teoría para algunas

Starr (1969), en el cual mediante tres leyes cuantitativas describe el comportamiento

como el de las ciencias naturales y la ingeniería, que se fundamentan en la valoración

1.3.1. Objetivismo y constructivismo

Las valoraciones probabilísticas del riesgo intentan predecir la posibilidad de fallas

1.3.2. Individualismo y estructuralismo

Desde el punto de vista social han existido explicaciones desde la perspectiva

darle carácter ontológico a la primacía de los factores sociales (Krimsky y Golding

1.3.3. Necesidad de una metateoría

Todos los conceptos de riesgo tienen un elemento común: la distinción entre

acciones causales son evitados o modificados. Por lo tanto el riesgo es un concepto

1.4. Enfoques y evolución de los conceptos

A pesar de los primeros esfuerzos de la geografía y las ciencias sociales a partir de