II CURSO INTERNACIONAL DE ASPECTOS GEOLÓGICOS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL 89

CAPITULO 6

OTROS INSTRUMENTOS DE GESTION

AMBIENTAL *

Rachel Negrão Cavalcanti

Docente en el Departamento de Administración
y Política de Recursos Minerales
del Instituto de Geociencias de la UNICAMP

1. INTRODUCCION debe, en principio, hacerse cargo del costo de

Un proceso importante y decisivo en dirección
al desarrollo sustentable es el de internalización
de las externalidades ambientales. La frase
“internalización de costos externos”, fue
adoptada por el Principio 16 de la Declaración
de Río, donde consta: “Las autoridades
nacionales deberían esforzarse para promover
la internalización de los costos ambientales y
el uso de instrumentos económicos, teniendo
en cuenta el enfoque de que el contaminador
* Trabajo publicado en “Aspectos Geológicos
de Protección Ambiental”, Volumen I,
UNESCO, 1995 (“Instrumentos reguladores
y económicos utilizados para la gestión
ambiental”)
la contaminación, con la debida atención al
interés público y sin alterar el comercio
internacional y la inversión” (Castro, 1994).
La afirmación: “La necesidad de internalización
nace de la existencia de externalidades”, del
mismo autor citado supra, es el punto de partida
para este análisis. Aunque la actividad de la
explotación minera no sea responsable por
grandes porcentajes de los daños ambientales
globales, los problemas causados por ella
merecen atención. Vinculados a la explotación
minera existen problemas como emisiones
peligrosas, fluidos tóxicos, reservorios
contaminados, grande áreas abandonadas,
conflictos con usos del suelo, etc. De una forma
general, los gobiernos tienen limitaciones para
90 II CURSO INTERNACIONAL DE ASPECTOS GEOLÓGICOS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL
forzar a las empresas de explotación minera a
minimizar los perjuicios al medio ambiente y a
recuperar y restaurar las áreas que ócupan,
luego de la finalización de las actividades.
¿Cómo puede el gobierno implementar los
principios del desarrollo sustentable para
mejorar la gestión ambiental y, al mismo tiempo,
asegurar una industria minera competitiva y con
éxito? Esa es una pregunta común en la
actualidad y de enorme alcance, puesto que
debe ser analizada y respondida para toda y
cualquier actividad, siempre que tenga algún tipo
de interferencia en el medio ambiente.
Uno de los caminos a considerar, es la búsqueda
de la combinación ideal entre la adopción del
enfoque tradicional, o sea, del estado regulador,
que comanda y controla, con el enfoque más
reciente, basado en la implementación de
instrumentos fiscales y económicos.
2. CONCEPTOS BASICOS
2.1. Externalidad
Externalidad puede ser definida como el efecto
de las acciones de una empresa o individuo,
sobre otras empresas o individuos, que no
tomaron parte de aquella acción. Esos efectos
pueden ser positivos o negativos, siendo que,
en el segundo caso, crearán un costo, una
pérdida para los que no comparten, resultando
en un déficit de economía pues incurren en
costos sociales resultantes del uso de los
recursos y su degradación. Cuando una acción
genera un beneficio para la población, resultando
en mejoría del bienestar de aquellos que no
tomaron parte en la acción, se está produciendo
una externalidad positiva, representada por
ganancias sociales que se reflejan,
principalmente en el valor de los recursos, debido
a su restauración.
Las externalidades pueden clasificarse de
acuerdo con la extensión geográfica. Son
globales cuando sus efectos afectan a cada
habitante de la tierra o tienen efectos que
alcanzan a todo el mundo. Los ejemplos más
conocidos son aquellos que se refieren a la
emisión de CFC, que provoca la disminución de
la capa de ozono, afectando a toda la
humanidad o el uso de combustible fósil y la
destrucción sin substitución de la cobertura
forestal, provocando el aumento de la
concentración de dióxido de carbono en la
atmósfera, promoviendo alteraciones climáticas
globales, como el efecto invernadero. Son
transnacionales cuando sus impactos
sobrepasan los límites de un país hacia otro,
siendo un ejemplo de ese caso cuando un río
atraviesa diversos países. Son locales en los
casos, por ejemplo, de contaminación del aire
en una ciudad, con pocos efectos sobre otras
regiones.
2.2. Internalización
La internalización es el proceso por el cual los
precios incorporan y reflejan los costos
ambientales y el real valor del uso de los
recursos, siendo entendida como indispensa-
ble para una mejoría de las condiciones que nos
llevarán al desarrollo sustentable. Aspira a
corregir las fallas existentes en el proceso de
integración entre políticas económicas y
ambientales, que resultan en precios de
mercado, que no reflejan el valor real de los
recursos ambientales, su escasez y los costos
ambientales de la actividad económica.
Dado que no todo bien o servicio de la naturaleza
tiene sus precios establecidos en el mercado,
se hace difícil estimar precios para esos bienes.
Sin embargo, es también un hecho que debe
tener la internalización, bajo alguna forma de
intervención. Pero, ¿cuál será la mejor forma?
¿Cuál será la manera más eficiente? ¿Cuáles
serán los instrumentos más seguros para la
implementación de ese proceso, sin perjuicios
al comercio internacional y a los estímulos a
las inversiones?
Son dos las principales estrategias, que actúan
al mismo tiempo para control y eliminación de
la contaminación y estímulos a la internalización,
que serán expuestos a los instrumentos de
comando y control o de reglamentación,
también denominados macroeconómicos, y los
instrumentos o incentivos económicos, estos,
basados, principalmente en las reacciones del
mercado. La diferencia básica entre los dos es
que las reglamentaciones prescriben el
comportamiento, ordenan a los que contaminan
a controlar actividades específicas, mientras que
los instrumentos económicos usan los
indicadores del mercado para influenciar el
comportamiento de forma coherente con las
metas ambientales, estando más dirigidos hacia
los resultados que hacia los métodos. En los
dos casos el gobierno interviene para integrar
las consideraciones ambientales con el proceso
de toma de decisiones.
II CURSO INTERNACIONAL DE ASPECTOS GEOLÓGICOS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL
¿Cuál es la eficacia de uno y de otro
instrumento, en el sentido de obtener mejores
resultados sobre la calidad ambiental? ¿Cuál
es el más eficiente para implementar, de hecho,
el proceso de internalización? La controversia
existente entre los defensores de una a otra
herramienta, es grande. De un lado se
encuentran los defensores de la economía de
mercado con argumentos contrarios a la
intervención del gobierno, demostrando que los
resultados serán siempre mejores que ella. Del
otro lado, se encuentran los que entienden que
los gobiernos deben regular el uso de los
recursos y los que contaminan, a través de
mecanismos de control y establecimiento de
límites. Mientras tanto, algunos gobiernos han
empleado los dos tipos de instrumentos
reconociendo su complementariedad.
3. INSTRUMENTOS
REGULADORES
Las reglamentaciones directas y sus sistemas
coercitivos complementarios, objetivan estimular
cambios de comportamiento, estableciendo
patrones de tecnología, de producción y/o de
emisiones. A través de los mecanismos de con-
trol y reglamentación, los gobiernos establecen
objetivos ambientales, determinan patrones
ambientales o cantidades de contaminantes que
pueden ser evacuados, o también la tecnología
que los que contaminan pueden usar para
alcanzar aquellas metas, además de determinar
reglamentaciones para asegurar que los
patrones serán seguidos. También es función
del gobierno establecer cual es el cronograma
según el cual las metas deberán ser alcanzadas
y complementar con las penalidades que serán
impuestas por el no cumplimiento de los
objetivos y metas preestablecidas. La
responsabilidad en la definición y en el cobro
de los patrones y demás necesidades de
seguimiento, deben dividirse entre el legislativo
nacional, estatal y municipal. En este tipo de
enfoque el estado regulador es la autoridad
máxima para controlar dónde y cómo los
recursos deben ser utilizados para alcanzar las
metas. Ese sistema ha conseguido buenos
resultados, principalmente en los países
desarrollados y ha sido usado de manera
predominante.
Algunas ventajas y desventajas de esos
instrumentos son señaladas por Berstein (1993)
y Castro (1994). Las principales ventajas están
vinculadas a las posibilidades de previsión de
los resultados, o sea, da al regulador un buen
91
grado de previsión sobre cuánto disminuirá la
contaminación y en qué tiempo.
Sin embargo, las mejorías ambientales más
significativas obtenidas a partir del uso de estos
mecanismos, han sido observadas en los países
desarrollados, puesto que la situación en los
países en desarrollo es mucho menos clara,
provocando las principales críticas con relación
a su uso y eficacia.
El sistema exige que la agencia reguladora
tenga completa y detallada información sobre
los diversos procesos productivos, las fuentes
contaminantes y los métodos de control de la
contaminación. Tales necesidades además de
demandar mucho tiempo, son extremadamente
caras. También son altos los costos de control
de contaminación, que resultan en menores
posibilidades de economías de escala para las
empresas. Hay casos en que las
reglamentaciones se han mostrado legal o
prácticamente inaceptables y socialmente
rechazadas, además de técnicamente
imposibles de ser seguidas y con multas, cuyos
valores son insuficientes para constituirse, de
hecho, en un estímulo a la disminución de la
contaminación. Otros alegatos contrarios a esos
instrumentos, hablan respecto al poco incentivo
para innovación y desarrollo de tecnologías
menos contaminantes, una vez que los límites
estuvieren siendo alcanzados. Ha sido
insuficiente también para constituirse en una
solución de problemas ambientales globales y
para transformarse en un factor de estímulo a
cambios de comportamiento. Un resumen de
los principales instrumentos reguladores con sus
usos potenciales y principales ventajas y
desventajas se presentan en la tabla 1 al final
de este trabajo. Algunos ejemplos específicos
de instrumentos de ese tipo están más
detallados.
3.1. Patrones o normas
Se constituyen en la principal forma de
reglamentación directa de la calidad ambiental
utilizada en todo el mundo. Definen metas
ambientales y establecen las cantidades o
concentraciones permitidas de substancias y
descargas en el aire, agua, suelo o en productos
finales.
Deben incluir especificaciones tecnológicas para
el desempeño, modelo de equipos a
instalaciones industriales y la normalización de
muestra y metodología de análisis. Se usan con
el objetivo de suministrar una referencia para
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procesos de evaluación o metas para la acción
de control del Poder Legislativo.
En general, los patrones se establecen por el
gobierno central, que en algunos casos instituye
la estructura de reglamentaciones que deberán
ser implementadas por los gobiernos locales,
regionales o estatales.
Para que ese sistema funcione de forma
eficiente, es indispensable la existencia de una
agencia que supervise las actividades de las
personas que provocan la contaminación y que
tenga poder para imponer penalidades en los
casos de no cumplimiento de las normas
establecidas. Las penalidades están
directamente asociadas con el sistema de
reglamentación, que pueden ser pérdida de
licencia de funcionamiento, multas, procesos
judiciales, etc.
Algunos tipos de normas más comunes serán
detallados.
A. Patrones de calidad ambiental
(aplicados a ambientes específicos)
Son usados principalmente para protección de
la calidad del agua y del aire. Los patrones
relacionados con la calidad del agua, por
ejemplo, especifican las condiciones mínimas
que deben ser establecidas para parámetros y
lugares específicos en un cuerpo de agua. Sus
ventajas, en opinión de Berstein (1993), hablan
respecto al establecimiento de restricciones que
el mantenimiento de la calidad del agua debe
imponer al desarrollo económico,
particularmente el desarrollo industrial y urbano.
Su principal desventaja es que en la producción
de alteraciones de los niveles preestablecidos,
no hay forma segura de responsabilizar una
fuente específica como la responsable por los
excedentes observados.
Los patrones de calidad del aire son límites
establecidos para contaminación del aire de
ambientes externos. Deben ser alcanzados a
través del uso de tecnologías de control que
reduzca las emisiones continuamente y resulte
en una mejoría de la calidad del aire.
B. Patrones de emisiones y efluentes
Determinan valores máximos y rnínimos para
concentraciones aceptables o calidad de
contaminantes que pueden ser vertidos en un
cuerpo de agua o emitidos en la atmósfera. Su
blanco son las fuentes individuales en los puntos
de descarga. Pueden ser aplicados a una
instalación industrial como un todo, o a puntos
de descarga específicos de una instalación.
Patrones de un efluente específico pueden ser
establecidos en casos de industrias específicas.
Hay casos todavía en que las normas determinan
cuales son las formas de los patrones a ser
alcanzados. De forma general, son componentes
complementarios a los patrones ambientales.
C. Patrones con base tecnológica
Es un tipo de patrón de efluentes o emisiones
que determinan tecnologías específicas que las
industrias deben adoptar para cumplir con las
reglamentaciones y leyes. No son flexibles con
relación a la tecnología de control que las
empresas adoptarán para cumplir con las
exigencias.
D. Patrones de desempeño
Especifican la cantidad de contaminantes que
debe eliminarse antes de la evacuación y permite
que las empresas seleccionen la mejor forma
de cumplir con el patrón establecido. La
implementación de los patrones de desempeño
exige que la agencia que controla la
contaminación defina las condiciones permitidas
en términos de desempeño, sin definir equipos
o procesos a ser adoptados. Su ventaja está
justamente unida a la mayor flexibilidad que es
dada a los que contaminan en definir la forma
más viable para alcanzar las metas exigidas.
E. Padronización de procesos y
productos
Esos patrones establecen límites legales para
contaminantes que pueden ser evacuados en
las aguas de superficie, en las subterráneas y
en la atmósfera. Por ejemplo, los patrones de
productos prohíben la adición de plomo a la nafta,
exigen la remoción de los fosfatos en
detergentes. Ese tipo de instrumento es
eficiente cuando son conocidos substitutos,
tanto de los productos, como de los procesos,
a bajo costo.
3.2. Licencias
La garantía o detención de licencias a otras
autorizaciones ambientales son consideradas
herramientas importantes en el control de la
contaminación. En general, están vinculadas a
un patrón de calidad del agua o del aire y están
II CURSO INTERNACIONAL DE ASPECTOS GEOLÓGICOS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL
sujetas a condiciones específicas tales como:
estar de acuerdo con el código de práctica,
selección de locación que minimice impactos
económicos y ambientales, instalación de una
planta de tratamiento o equipamiento de con-
trol de contaminación o adopción de medidas
adicionales de protección ambiental.
Berstein (1993) apunta sus ventajas: facilitan la
ejecución de programas ambientales por la
inclusión de todas las obligaciones de control
de la contaminación de una empresa, en un
documento; facilidad de ser suspendidas o
retiradas, de acuerdo con las necesidades de
la economía nacional a otros intereses sociales;
normalmente requieren un pago que podrá cubrir
costos de programas de control de la
contaminación.
No obstante, el uso de licencias está asociado
a la existencia de actividades regulares de
manejo a informes de las empresas, pudiendo
esos aspectos ser vistos como desventajas de
esos mecanismos.
3.3. Control del uso del suelo y del agua
El ejemplo típico de ese tipo de reglamento son
las zonificaciones, que generalmente se
implementan y utilizan por administraciones lo-
cales. La zonificación divide un municipio en
distritos y reglamenta el tipo de uso, actividades,
tipo de edificaciones, áreas de lotes, etc.
permitidos en cada uno de esos distritos. La
zonificación puede prevenir la ubicación de
industrias contaminantes en áreas inapropiadas
o controlar la densidad del desarrollo en distritos
específicos.
El control de usos del agua puede ser usado
para limitar o prohibir la producción de energía,
explotación de recursos naturales en cursos de
ríos, cabeceras, además de poder evitar
actividades recreativas y/u otros usos
potencialmente contaminantes.
4. INSTRUMENTOS
ECONOMICOS
En la década pasada, tanto miembros del
gobierno como grupos ambientalistas
consideraban el sistema de mercado como un
adversario y lamentaban que las fuerzas del
mercado actuaban claramente en dirección de
la degradación ambiental: “Actualmente, los
beneficios de los enfoques económicos son
93
reconocidos ampliamente y llevan a los
ambientalistas y reguladores a creer que, con
el objetivo de alcanzar las metas ambientales a
través de la internalización, el poder del mercado
puede ser canalizado eficientemente y
transformarse en un poderoso aliado” (Castro,
1994).
En diferentes grados, esos instrumentos
incorporan el principio de quien contamina es el
que paga, según el cual esta persona paga una
penalidad financiera mayor por altos niveles de
contaminación y penalidades menores, o recibe
recompensas financieras por niveles bajos de
contaminación. Además de acuerdo con el
mismo principio, el consumidor y/o usuario de
un recurso debe pagar el costo social total por
el uso de aquel recurso.
Usan la fuerza del mercado para integrar
aspectos económicos y ambientales en los
procesos de toma de decisiones, pues es a
través de reacciones de los precios y otras
señales del mercado que los que toman las
decisiones reconocen las implicaciones
ambientales de sus elecciones. Como será
ejemplificado, algunos de esos instrumentos,
cuando aplicados, afectan directamente los
precios de productores y consumidores,
mientras que otros, crean mercados y precios
para el acceso a los recursos ambientales.
Teóricamente, los instrumentos económicos
tienen la capacidad de controlar la
contaminación de acuerdo con mecanismos de
mercado y de este modo, facilitar la
desregulación y la reducción del compromiso
del gobierno. En la práctica, no obstante, ellos
todavía no eliminaron la necesidad de
reglamentaciones y otras formas de participación
del gobierno. Según Berstein (1993), no se
conoce ningún país del mundo industrializado
donde los instrumentos económicos hayan
substituido la reglamentación directa de
actividades contaminantes, siendo en casi todos
los casos, complementarios a las
reglamentaciones directas.
A pesar de eso, los instrumentos económicos
presentan un número de ventajas potenciales
mucho mayores, si comparadas con las
reglamentaciones tradicionales.
La más importante de sus ventajas, de acuerdo
con Castro (1994) y Berstein (1993), está
relacionada con su eficiencia sobre los costos,
al permitir que mayores grados de protección
ambiental sean obtenidos a costos más bajos.
Esta ventaja está relacionada con la flexibilidad
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de ese instrumento y su capacidad de considerar
diferencias en los costos de eliminar y/o
controlar las diferentes fuentes de
contaminación. A quien toma decisiones le es
permitido optar sobre la mejor forma de alcanzar
los objetivos ambientales, decidiendo cuál
método utilizar para alcanzar las metas y
patrones establecidos por el gobierno. Los
incentivos destinan los costos de control que
pueden pagarlos más fácilmente, por ejemplo a
través de tasas de contaminación o licencias
comercializables.
Otra ventaja de los instrumentos económicos,
está relacionada con el continuo estímulo a la
investigación y desarrollo de nuevas tecnologías,
en una búsqueda del sector privado, por
procesos alternativos de producción que
reduzcan o limiten el daño ambiental. Las que
serán soluciones innovadoras que también
tendrán efectos sobre los costos de las
empresas.
Otras ventajas pueden ser anotadas. Al contrario
de las reglamentaciones que requieren gastos
y burocracia, los instrumentos económicos,
suministran al gobierno fuentes de recursos
adicionales, además de eliminar la necesidad
que el gobierno tendría de grandes cantidades
de informaciones, que significa costos y
burocracia. Hay una menor necesidad de
interferencia del estado, una vez que las fuentes
de contaminación son que deciden cómo
controlar y administrar sus externalidades.
Su principal desventaja está relacionada con el
hecho que ellos no posibilitan un alto grado de
previsibilidad, pues las personas que contaminan
optan de acuerdo con sus propias soluciones.
En los casos de las tasas, algunas de estas
personas pueden elegir contaminar si las tasas
no fueren establecidas a niveles adecuados. En
el caso específico de los países en desarrollo,
la principal debilidad de los instrumentos
económicos es que no exigen instituciones
fuertes para su implementación y ejecución.
Adicionalmente, se impone todavía mucha
resistencia a los instrumentos económicos,
debido a la falta de una metodología aceptable,
desde el punto de vista técnico, político y so-
cial, cuando se trata de imputar valores
monetarios para los recursos ambientales.
La tabla 1 al final de este capítulo presenta un
resumen con los principales instrumentos
económicos, sus usos potenciales y principales
ventajas y desventajas. De inmediato serán
detallados algunos de los mecanismos más
utilizados.
4.1. Instrumentos económicos no
tributarios (non-tax instruments)
4.1.1. Seguros de responsabilidad (liability
insurance)
De acuerdo con este mecanismo, los riesgos
de penalidades por daños ambientales, son
transferidos de compañías individuales o
públicas para las compañías de seguro. Las
primas reflejan la magnitud probable del daño y
la probabilidad de ocurrencia. Es creado un
incentivo por la posibilidad de menores primas
cuando los procesos industriales son más
seguros o si, en caso de accidentes, resultaren
en daños menores.
4.1.2. Licencias comercializables (tradeable
permits)
se cree un mercado activo. Sin embargo, el
volumen de licencias negociadas y, su
equivalente en emisiones, no debe agravar el
problema ambiental en ninguna parte del área.
La distribución inicial de las licencias entre las
fuentes contaminantes incluidas en el programa,
puede producirse de dos maneras:
a) colocación y distribución de licencias,
entre las fuentes, de acuerdo con registros
de emisiones en un período histórico;
b) realización de remates, donde estaría
siendo delegado al propio mercado, la
distribución de las licencias.
El programa requiere que las emisiones sean
controladas y que los negocios entre las
empresas, incluyendo la compra y venta de las
licencias, sean acompañados, a través de
informes. Otra preocupación que debe estar
presente en la formulación e implementación del
sistema, es la necesidad de establecerse
penalidades apropiadas para el caso de las
fuentes que emiten más que lo permitido por la
cuota de licencias que ellas mantienen. Debe
formar parte también de la reglamentación del
programa, normas de permiso o prohibición
referentes al uso futuro de licencias compradas
en un período anterior y no utilizadas en la época
de la compra. Las mismas normas deben
establecerse en cuanto a los negocios entre
licencias de diferentes contaminantes, donde
más de un contaminante es el responsable por
problemas ambientales.
Hay ejemplos de países que ya aplican ese
sistema, por ejemplo para control de emisión
II CURSO INTERNACIONAL DE ASPECTOS GEOLÓGICOS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL
de SO x (óxidos de azufre), a través de remates
públicos, donde se produjo la participación de
organizaciones no gubernamentales y otras
instituciones, retirando cuotas del mercado,
forzando así a las industrias a disminuir sus
emisiones.
4.1.3. Tasas a usuarios (user charges)
Corresponde a los pagos efectuados por el uso
de bienes y servicios colectivos, que debe
reflejar el costo total de suministro de aquel
recurso. Ese valor debe estar directamente
relacionado con la cantidad de servicio
consumido, con miras a desestimular el
“sobreuso” de un recurso o servicio.
Los ejemplos más comunes de aplicación
eficiente de este mecanismo son los de los
servicios municipales de agua y de disposición
y tratamiento de residuos sólidos. En el primer
caso, las tasas usuales incluyen los costos de
servicios, pero no incluyen costos de
infraestructura, ni los de la ampliación de los
servicios ofrecidos. Tampoco incluyen incentivos
para conservación del agua, lo que resulta en
altos niveles de consumo, que a su vez exigen
mayores gastos de distribución y tratamiento
del agua y de los efluentes de las industrias.
Basado en el principio del usuario pagador (user
pay), el precio de la unidad del agua debe
basarse en el costo adicional total para proveer
estos servicios y, cuando fuere el caso, debe
incluir también los costos de la ampliación de
los mismos y costos de operación. Finalmente,
es de gran importancia que algún componente
pueda reflejar de alguna forma, la escasez del
recurso. De esa forma, diferentes categorías de
usuarios pagarían diferentes tarifas.
De una forma general, las municipalidades no
recuperan, de forma completa, los costos de
recolección, disposición y tratamiento de la
basura doméstica, apenas con las tarifas
cobradas que, con frecuencia son subsidiadas.
Inclusive cuando las tarifas de recolección y
disposición son restituidas al ejecutivo, aún no
existe una relación directa entre el volumen de
basura que se genera y la tarifa que se paga
por él. Existe poco estímulo financiero para que
cada consumidor reduzca la cantidad de basura
que él genera.
Lo que se estimula es un sistema con
recolección y disposición siendo realizado por
recolectores privados, que cobrarían tasas
diferenciales por el tipo de residuo que es
generado (reflejando la dificultad de disposición)
y la cantidad (por el peso o volumen de la carga).
95
4.1.4. Sistemas de depósito y reembolso (de-
posit-refund systems)
Es el sistema que mejor se ajusta a los
productos que pueden ser nuevamente usados,
reciclados y/o que causan problemas
ambientales, en caso sean dispuestos de
manera inadecuada. Las autoridades deben
imponer una tarifa sobre los productos en el lugar
de venta. Esta tarifa será reembolsada, total o
parcialmente, cuando el producto vuelva al lugar
de recolección. Ha sido ya usado para latas de
bebidas y está siendo estudiado para otros
productos, tales como, neumáticos, baterías y
aceites lubricantes usados.
4.2. Instrumentos económicos tributarios
(tax instruments)
La competitividad internacional es una de las
cuestiones claves que debe evaluarse para que
ese tipo de instrumento pueda alcanzar sus
objetivos ambientales. La opción de un impuesto
técnicamente viable requiere una evaluación
cuidadosa acerca de sus implicaciones sobre
la competitividad de los negocios del país. El
Canada’s Green Plan considera que de una forma
ideal, esa evaluación debe ser hecha entre un
impuesto implementado unilateralmente en un
país y un impuesto formando parte de un
programa internacional.
4.2.1. Impuestos ambientales
Este tipo de instrumento altera los precios
relativos pagados por productores y
consumidores, que deberán, a partir de esas
alteraciones, prestar más atención a los costos
ambientales y a los beneficios que resultan de
sus elecciones. El sistema debe ofrecerles
mayor flexibilidad para minimizar sus costos de
eliminar o reducir la contaminación.
Las posibilidades de suceso en la aplicación
de este impuesto están relacionadas con las
situaciones donde las relaciones causa-efecto
entre la acción contaminante y el impacto
ambiental son bien conocidas y entendidas.
Algunos ejemplos de tasas ambientales que
están ya siendo usados pueden ser citados.
A. Impuestos sobre emisiones, efluentes
líguidos y sólidos.
Corresponden a pagos impuestos por el
gobierno, basados en la cantidad y/o calidad
de contaminantes vertidos en el ambiente por
96 II CURSO INTERNACIONAL DE ASPECTOS GEOLÓGICOS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL
una instalación industrial. En ese sistema el que
contamina está obligado a pagar una
determinada cantidad por cada unidad de
contaminación evacuada en las aguas de
superficie, emitida en la atmósfera o aún a ser
dispuesta y/o tratada adecuadamente.
Debe basarse en algunas medidas de
contaminación, como por ejemplo, calidad del
agua, del aire, costos de financiamiento de un
programa de reducción de contaminación o
patrones de efluentes. De esa forma, las fuentes
individuales están obligadas a adoptar medidas
internas para reducir o eliminar las cantidades
de contaminantes en sus descargas y, en
consecuencia, reducir sus pagos
correspondientes a la contaminación.
Este es un ejemplo de mecanismo aplicado en
conjunto con normas que determinen medidas
de contaminación, sobre fuentes individuales, o
programas de control locales o regionales,
siendo, en este caso, prorrateado entre los
usuarios. El programa, para que pueda ser
implementado de forma efectiva y como un
sistema, prevé la existencia, o la creación de
condiciones técnicas, institucionales y políticas
adecuadas.
Su ventaja principal se vincula al hecho de
estimular las empresas a invertir en tecnologías
de control a la contaminación, mientras que su
desventaja está relacionada con la dificultad de
aceptación; tanto política como científica, de
calcularse los valores monetarios de los más
diversos tipos de daños ambientales.
B. Impuestos sobre productos
Son valores agregados a los precios de
determinados productos o insumos que
provocan contaminación, en la fase de
producción y/o de consumo, o aún, en el caso
de productos para los cuales un sistema espe-
cial de disposición haya sido establecido.
Permiten que el consumidor determine su propia
forma de reducir la contaminación y posibilitan
reducciones en los costos de administración,
por dispensar del seguimiento de emisiones,
efluentes y residuos. En la práctica, estos
impuestos han sido más utilizados en el caso
de productos finales a intermediarios que sobre
insumos y residuos.
La eficacia de esos impuestos depende,
principalmente, de la existencia de substitutos
y, en el caso de los insumos, limitaciones
adicionales están vinculadas al peso relativo de
los insumos tasados, en la composición de los
costos totales y en el hecho de que ese tipo de
impuesto no estimule la inversión en el desarrollo
de tecnologías alternativas de producción.
Ejemplos de éxito de esas tasas, que cambiaron
efectivamente el comportamiento de productores
y consumidores pueden ser listadas, según el
producto tasado:
- insumos agrícolas, como por ejemplo,
fertilizantes (principalmente fósforo y
nitrógeno) y pesticidas;
- nafta conteniendo plomo;
- aceites lubricantes (con miras a
estimular el reciclado, cuyo
procesamiento recibe subsidios);
- carbono contenido en los combustibles
fósiles (la primera introducida en Suecia
en 1991);
- productos químicos, tales como CFCs y
otros que destruyen la capa de ozono;
- baterías;
- envases no retornables.
4.2.2. Incentivos fiscales
Son tasas que subsidian o estimulan grupos de
pagadores de impuestos o algunas actividades
específicas. Incluyen garantías, préstamos a
bajos intereses a incentivos fiscales o subsidios
que estimulen a quien contamina a cambiar su
comportamiento o a disminuir sus costos de
reducción de la contaminación. Por ejemplo, los
gobiernos pueden dar garantías para
financiamiento de compra de equipos para
eliminar la contaminación o para subsidiar
entrenamiento de personal. En algunos países
quedan disponibles garantías, para los gobiernos
locales y regionales, a programas de
investigación y desarrollo o auxilio para la
adopción de nuevas técnicas exigidas por la
legislación o reglamentaciones. Se aplican
también a los casos de control de la
contaminación, reciclado y recuperación de
recursos naturales.
Los incentivos fiscales incluyen tasas de créditos
y depreciación acelerada para inversiones in-
dustriales que comprendan compra de equipos
de eliminación o control de la contaminación.
Bastante utilizado para estimular algunas
actividades en el pasado, se refiere al descuento
acelerado de la depreciación, que permitía que
las inversiones de capital fueran totalmente
II CURSO INTERNACIONAL DE ASPECTOS GEOLÓGICOS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL
descontadas, antes del final de su vida
económica. Este incentivo puede también tomar
la forma de tasas especiales concedidas a
firmas que adoptan prácticas de administración
y tecnologías de producción que minimicen la
contaminación ambiental. Hay casos de
incentivos fiscales concedidos a empresas que
localizan sus instalaciones en lugares distantes
de los centros urbanos.
Un ejemplo actual son los créditos a los
impuestos sobre inversiones (Investment Tax
Credits - ITCs), que reducen los impuestos que
las empresas deben pagar y resultan en la
reducción directa de los costos de inversión.
Berstein (1993) llama la atención para el uso de
esos incentivos, que solamente deben ser
aplicados cuando fuere posible demostrar, de
forma clara, que los costos de las inversiones
en rebaja de la contaminación o recolocación
de instalaciones incurre en problemas
financieros para las empresas.
Otros factores que son considerados negativos
asociados a esos instrumentos en el Canada’s
Green Plan (1992), son los riesgos asociados
a la creación de muchas nuevas industrias, lo
que aumentaría los problemas de contaminación;
aumentar la complejidad del sistema de
impuestos de los países; inestabilidad en la
recaudación del gobierno.
5. CONCLUSION
Como ya se sabe, el desafío que está colocado
para todas las naciones es la integración de
metas que objetiven la prosperidad económica
y la mejoría y mantenimiento de las condiciones
del medio ambiente. En el proceso de alcanzar
el desarrollo sustentable, el medio ambiente
debe ser considerado por todos en sus
elecciones y decisiones, ya que él es la base
de la prosperidad y de la salud de las naciones
y, por ende, de la humanidad.
Para que esa meta sea alcanzada es necesario
un gran número de acciones complementarias:
aumentar el desarrollo económico de los países
en desarrollo; mantener la población bien
informada; aumentar la base de conocimiento
científico (a través de iniciativas de apoyo a la
investigación); ampliar los sistemas de
educación a información y promover programas
eficientes de educación ambiental, para
diseminar las recomendaciones del gobierno
sobre prácticas adecuadas. El empeño mayor,
97
según el Canada’s Green Plan (1992) es, luego
de aumentar la conciencia ambiental,
transformarla en prácticas ambientales
saludables.
Otras medidas más orientadas y específicas
también son partes integrantes de ese proceso.
Entre ellas, la internalización se coloca como
una acción complementaria indispensable.
¿Cómo viabilizar la internalización? ¿Por medio
de qué mecanismos, los instrumentos
económicos o de reglamentación?
Aparentemente el use de los instrumentos
económicos se ha colocado como el favorito,
principalmente debido a su eficiencia con
relación a la reducción de costos. No obstante,
la experiencia práctica relacionada con su
aplicación es todavía reciente, su uso también
es limitado, principalmente en los países en
desarrollo. De esa forma, las reglamentaciones
o los instrumentos de control y comando, aún
son necesarios y, en muchos casos, como visto
anteriormente, se constituyen en complementos
indispensables para la implementación de los
instrumentos económicos.
Castro (1994) efectúa algunas consideraciones
que deben ser hechas en el proceso de decisión
entre los dos instrumentos o inclusive en el caso
de combinación entre ellos, con miras a la
internalización. Son seis consideraciones:
a) eficiencia ambiental;
b) eficacia para alcanzar los objetivos
específicos;
c) equidad;
d) aceptación política;
e) viabilidad administrativa
f) flexibilidad en adaptarse a cambios.
En cuanto a su implementación, especial
atención debe ser dedicada a la estrategia
elegida, donde será siempre preferible un
procedimiento gradual, en lugar de dogmático,
bajo normas reglamentaciones o leyes, para no
provocar cambios radicales y repentinos, que
enfrentarán dificultades administrativas y de
aceptación social y política.
Castro (1994), sugiere que, en el caso de los
países en desarrollo, el ideal sería iniciar
reduciendo o eliminando políticas que podrán
estar distorsionando el buen funcionamiento del
mercado. Ello sería alcanzado a través de la
implementación de algunos mecanismos de
internalización que generen renta, que sería
98 II CURSO INTERNACIONAL DE ASPECTOS GEOLÓGICOS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL

utilizada para aumentar la base de conocimiento REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

y reforzar la capacidad institucional. Finalmente
debería considerar la introducción de otros
instrumentos económicos y el use apropiado
BERSTEIN, J. D. 1993. Alternative Approaches
de proyectos públicos, políticas
to Pollution Control and Waste Manage-
macroeconómicas y sectoriales para ment: Regulatory and Economics Instru-
internalización. ments . Urban Management Programme
discussion paper n° 3. The World Bank,
El mismo autor considera que la experiencia a Washington D. C.
nivel internacional en el proceso de
internalización, es todavía menor que el nivel CANADÁ. MINISTERIO DE MEDIO
doméstico. En este caso, los acuerdos AMBIENTE. CANADA’S GREEN PLAN.
internacionales en los moldes de aquellos 1992. Economic Instruments for Environ-
volcados hacia la reducción de emisiones de mental Protection (discussion paper)
carbono o acuerdos relacionados con bienes y
mercaderías comercializadas
internacionalmente, pueden ser buenos CASTRO, J. A. 1994.The Internalization of Ex-
ejemplos y un real estímulo a la reducción de ternal Environmental Costs and Sustain-
able Development (discussion papers n°
las externalidades ambientales a nivel
81). United Nations Conference on Trade
internacional. and Development, Geneva.
La continuidad del proceso y el mantenimiento
de la apertura de mercados también es
señalada como una de las cuestiones clave para
el proceso de internalización de costos
ambientales, al lado del mantenimiento de la
competitividad internacional de los países como
un todo. Además, los esfuerzos de
internalización de los países en desarrollo,
necesitarán de complementación a través de
cooperación internacional, con miras a minimizar
los posibles efectos negativos, resultantes de
la aplicación de las reglamentaciones o de los
instrumentos económicos.
 II CURSO INTERNACIONAL DE ASPECTOS GEOLÓGICOS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL
Tabla 1- Instrumentos Económicos y Reguladores

INSTRUMENTOS APLICACIONES EXISTENTES VENTAJAS DESVENTAJAS

Reguladores Control de la Protección de Control de la Manejo de Manejo de
contaminación Aguas Contaminación Residuos Residuos
de Aguas Subterráneas del Aire Sólidos Peligrosos
Superficiales

Patrones de calidad ambiental X X X Suministra la base Requiere un

para la evaluación conocimiento
de la eficacia de los altamente técnico de los
controles existentes efectos de los contaminantes

Patrones de emisión y efluentes X X Posibilita control Incluye altos costos de

máximo del gobierno seguimiento y ejecución

Patrones de efluentes y X X X Posibilita control No da flexibilidad en

emisiones basados máximo del gobierno la tecnología de control
en tecnología Incluye altos costos de
seguimiento y ejecución

Patrones de efluentes y X X X Promueve economía Incluye altos costos

emisiones basados en de costos de seguimiento y ejecución
el desempeño

Patrones de procesos X X X Elimina/limita la Requiere sustitutos

y productos emisión de contaminantes para los productos prohibidos
antes de la producción

Licencias X X X X Requiere obediencia Incluye altos costos

a las normas antes del de seguimiento
funcionamiento de y ejecución
la fábrica
Facilita el cumplimiento
de las normas y
patrones de emisiones
y efluentes
Permite al gobierno
reformular o suspender
de acuerdo con las

99
necesidades nacionales
 Tabla 1- Instrumentos Económicos y Reguladores (Continuación)

100
INSTRUMENTOS APLICACIONES EXISTENTES VENTAJAS DESVENTAJAS
Reguladores Control de la Protección de Control de la Manejo de Manejo de
contaminación Aguas Contaminación Residuos Residuos
de Aguas Subterráneas del Aire Sólidos Peligrosos
Superficiales

Control de uso del X X X X X Prevé la localización Permite al gobierno

suelo y del agua inadecuada de reformular o
actividades suspender de acuerdo
contaminantes con las necesidades
nacionales
Vulnerable a presiones
políticas y económicas

Tasas sobre X X X X Genera renta Incluye una

emisiones y efluentes Estimula a las implementación
personas que contaminan compleja y altos

II CURSO INTERNACIONAL DE ASPECTOS GEOLÓGICOS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL

a reducir las descargas costos de seguimiento
Estimula la innovación
en tecnología de control
Promueve economía
de costos

Tasas a los consumidores X X X X X Genera renta Estimula la disposición

ilegal sin el
cumplimiento
de la reglamentación

Tasas/impuestos sobre X X X X Genera renta Requiere sustitutos

los productos Estimula el uso de para insumos y
productos
productos seguros finales afectados

Tasas administrativas X X X Genera renta Tiene aplicaciones

limitadas
Medidas de control en
las instalaciones
industriales
Estimula el uso de
productos seguros

Tasas diferenciales X Estimula el uso de Tiene aplicaciones

limitadas
productos seguros
Incluye bajos costos
de administración
 Tabla 1- Instrumentos Económicos y Reguladores (Continuación)

INSTRUMENTOS APLICACIONES EXISTENTES VENTAJAS DESVENTAJAS

Reguladores Control de la Protección de Control de la Manejo de Manejo de

II CURSO INTERNACIONAL DE ASPECTOS GEOLÓGICOS DE PROTECCIÓN AMBIENTAL

contaminación Aguas Contaminación Residuos Residuos
de Aguas Subterráneas del Aire Sólidos Peligrosos
Superficiales

Licencias negociables X X Posibilita economía Incluye costos de

de costos transacción altos
Genera renta para las empresas
Posibilita reducción de Incluye implementación
descargas bajo control compleja y altos
Estimula innovación costos de seguimiento
tecnológica de y ejecución
contaminación Exige mercados bien
organizados

Seguros de responsabilidad X X X Incentiva eliminar o Incluye implementación

controlar la compleja y altos costos
contaminación de seguimiento

Subsidios X X X X X Incentivo al control Perpetúa industrias

de la contaminación contaminantes
y manejo de residuos Impone costos
Exige bajos costos sobre el pagador
de seguimiento de impuestos más
Estimula la que al que contamina
innovación en
tecnologías de control

Sistemas de depósito X X X Incentiva el reciclado Impone costos de

y reembolso Requiere poco o ningún administración al sector
compromiso del gobierno privado
Puede estimular
falsificaciones

Tasas por la X X Estimula el Exige que las multas

no obediencia cumplimiento sean establecidas en
Incluye altos costos niveles adecuados
de administración

Bonos de performance X X X X Asegura la restauración Tiene experiencia y

ambiental aplicaciones limitadas

101
Obligaciones de X X X Estimula a aquellos Puede incluir costos
responsabilidad que contaminan a de litigios
minimizar los riesgos
INDICE
CAPITULO 8