Barreras A La Movilidad Social Rural PDF

2030/ Alimentación, agricultura y desarrollo rural
en América Latina y el Caribe

Documento nº 25
Barreras a la
movilidad
social rural
en América Latina
2030/ Alimentación, agricultura y desarrollo rural
en América Latina y el Caribe
Documento nº 25
Barreras a la
movilidad
social rural
en América Latina
John Scott
(Centro de Investigación y Docencia Económicas, CIDE, México)
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

Santiago de Chile, 2019
Cita Requerida:
Scott, J. 2019. Barreras a la movilidad social rural en América Latina. 2030 - Alimentación, agricultura y desarrollo rural en
América Latina y el Caribe, No. 25. Santiago de Chile. FAO. 23 p.
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Fotografía de la portada y contraportada: ©FAO

1. Introducción
y motivación
América Latina aparece como una de las regiones más desiguales del mundo en bases compara-
tivas internacionales de la distribución del ingreso. A la par de ello, existe una amplia y creciente
literatura que muestra un grado alto de persistencia de estas desigualdades en el tiempo, con
énfasis en los últimos 100 años cuando la región parece haberse rezagado del resto del mundo
en este aspecto (Williamson 2010). Las desigualdades se presentan en múltiples dimensiones so-
ciales, además del ingreso, empezando con el acceso efectivo a servicios educativos y de salud de
calidad adecuada. Las brechas se correlacionan y refuerzan unas con otras, generando desigual-
dades de oportunidades básicas desde los primeros años de vida de las personas. La persistencia
de estas desigualdades refleja a su vez bajos niveles de movilidad social intergeneracional.1
Algunas de las brechas más profundas y persistentes en América Latina se observan en la dimen-
sión territorial.2 Independientemente de las diferencias en definiciones nacionales del “ámbito
rural”, las brechas crecen rápidamente con el grado de ruralidad –dispersión poblacional y ais-
lamiento geográfico– que coincide en muchos países de la región con poblaciones mayoritaria-
mente indígenas.
La persistencia de estas brechas al interior de los países con economías de mercado y libre movi-
miento de factores debe sorprender. Existen desde luego muchos factores proximales y distantes
que explican estas desigualdades. En un modelo simple de activos productivos la desigualdad del
ingreso refleja directamente disparidades en la distribución de tres determinantes del ingreso:
i. las dotaciones personales de activos productivos;

ii. el precio o retornos económicos que los activos comandan en los mercados; y
iii. el uso productivo que logran hacer los hogares de sus activos.
La combinación de estos determinantes limita las oportunidades económicas disponibles a la po-

blación pobre en localidades rurales. Estas poblaciones no sólo están aisladas por definición de los
2030 / Alimentación, agricultura y desarrollo rural en América Latina y el Caribe
mercados urbanos, sino que cuentan además con dotaciones más limitadas de activos productivos
para acceder a ingresos en actividades laborales (escolaridad, capacitación laboral) o por cuenta propia
(activos físicos, tierra, crédito). La población rural ve restringidas las oportunidades de uso productivo
de los escasos activos con que cuenta a causa de, por ejemplo, la disponibilidad limitada de mercados
crediticios accesibles a pequeños y medianos productores. Otra condicionante important es el acceso
y adecuación limitados de los sistemas de protección social (incluyendo guarderías infantiles), los que,
de cumplir con cierto umbral de calidad, permitirían una mayor participación laboral de las mujeres
y una también mayor formalización del empleo (Ver Brito e Ivanovic en esta misma publicación).
1
Este trabajo se enfoca en movilidad social absoluta ascendente y movilidad relativa, principalmente en lo
que refiere a la movilidad educativa y económica (ingresos). Los conceptos y medidas relevantes se definen
en la sección 2.
2
Bebbington et al. (2018) analizan las desigualdades territoriales y la persistencia de trampas de pobreza en
tres países de la región. En los dos países con poblaciones rurales más importantes, descubrieron que el
tamaño de la localidad explica hasta el 41% (México) y 53% (Perú) de las desigualdades de oportunidades.
3
La falta de integración económica de las comunidades rurales más pobres no puede únicamente
explicarse como una condición natural de la geografía (Kanbury Venables 2005; BM 2009).
Refleja a menudo políticas sistemáticamente sesgadas en contra de ese sector o cuando menos
ineficaces para integrar a estas regiones y poblaciones de modo adecuado a los procesos de desa-
rrollo nacional. La persistencia histórica de amplias brechas en ingresos y oportunidades básicas
de vida sugiere determinantes estructurales de estos sesgos y fracasos integradores más allá de los
mercados, como las instituciones políticas.
En términos muy generales, existen por definición dos canales de movilidad social ascendente
para la población rural: i) migración hacia el sector urbano (u otros países) en busca de mejores
oportunidades de vida; y ii) desarrollo de mejores oportunidades dentro del sector rural. Es
posible incidir en estos canales igualmente de dos formas, otra vez en términos muy generales:
invirtiendo en las capacidades de las personas para acceder a oportunidades económicas o in-
virtiendo en las capacidades de los territorios para generar estas oportunidades. Es evidente que
para lograr mejores oportunidades dentro del sector rural se requieren ambos tipos de políticas.
La transformación estructural desde actividades primarias en las zonas rurales hacia secundarias
y terciarias en las urbanas o semi urbanas ha sido una característica de casi todos los procesos de
desarrollo económico moderno del mundo. Esta transformación, junto con la persistencia de
amplias brechas urbano-rurales, sugiere que la migración ha sido el principal mecanismo de la
movilidad económica para la población rural en la gran mayoría de los países, más que oportu-
nidades de movilidad dentro del sector rural. La prevalencia en los países de la región de sectores
amplios de trabajo informal, precario y sin protección social dentro del sector urbano indica que
la migración no ofrece necesariamente una vía clara de movilidad económica.
En las últimas décadas, los gobiernos de la región han implementado políticas dirigidas a pro-
mover mejores oportunidades de vida para la población rural. Estas políticas se han enfocado en
las personas, más que en los territorios: inversión en capital humano –por medio de programas
de transferencias condicionadas (PTC), la expansión en la cobertura rural de servicios básicos
educativos y de salud, y programas no contributivos de pensiones y protección social– y sub-
sidios a bienes privados y transferencias a productores agrícolas (Anríquez et al. 2016). Como
veremos, las políticas de inversión en capital humano y protección social han tenido efectos
importantes en la movilidad educativa en la región, pero estos no se han traducido en avances
correspondientes en movilidad económica dentro de las zonas rurales (ver Sección 3). Simpli-
ficando una historia compleja, en la región persisten retos para complementar y vincular las
políticas de inversión en las personas con políticas efectivas de desarrollo territorial capaces de
traducir esta inversión en oportunidades adecuadas y sostenibles de movilidad económica den-
tro del sector rural.
Este estudio busca resumir las principales canales y barreras a la movilidad social en el medio
rural y algunas limitaciones en las políticas que se han aplicado para superarlos, con miras a
ofrecer posibles alternativas. El resto del trabajo se estructura de la siguiente manera. En la Sec-
ción 2 pasamos brevemente revista a los conceptos y medidas de movilidad social y desigualdad
de oportunidades, y las fuentes de datos disponibles para estimar estas medidas. En la siguiente
sección presentamos evidencia comparativa disponible para evaluar la movilidad social rural en
la región. En la cuarta sección discute a partir de esta evidencia los principales canales y barreras
a la movilidad social. Finalmente, la última sección concluye con una propuesta de una nueva
generación de políticas coordinadas para asegurar la movilidad social de la población rural.
4
2. Conceptos y datos
de movilidad social:
movilidad intergeneracional,
desigualdad de oportunidades
y pobreza multidimensional
El concepto de movilidad social es complejo, puede interpretarse de múltiples maneras y requiere
fuentes de datos que no siempre están disponibles. Consideramos algunos de los conceptos común-
mente utilizados en la literatura sobre movilidad, además de conceptos distributivos relacionados.
No es relevante aquí hacer un recuento detallado de la enorme riqueza de medidas de movilidad
disponibles. El núcleo de interés está claro: la capacidad que tienen las personas para transitar hacia
mejores niveles logrados u oportunidades de vida en dimensiones específicas (educación e ingreso,
entre otras.), en relación a sus padres (intergeneracional) o sus pares. Nos enfocamos aquí en la mo-
vilidad ascendente. Consideramos dos conceptos comunes en la literatura reciente del campo (por
ejemplo, Naraya et al.2018). Primero, movilidad absoluta ascendente considera el avance intergene-
racional en bienestar/oportunidades, es decir el porcentaje de población con resultados superiores
a los de sus padres. Como medida de movilidad educativa absoluta consideramos la proporción de
la cohorte que logra un nivel educativo mayor que sus padres.
Segundo, movilidad relativa analiza en qué medida las oportunidades de avance de las personas
son independientes de las características de su origen, es decir se mide la movilidad respecto a la
población de la misma cohorte, en función de las características de origen de cada grupo. Pre-
sentamos dos medidas de movilidad relativa (reportados en GDMI, 2018, ver abajo):
i. Índice de Persistencia Intergeneracional (IGP, por sus siglas en ingles), un coeficiente de

regresión de la educación de los niños en la educación de sus padres (mayores valores
indican mayor persistencia intergeneracional, menor movilidad).
ii. La proporción de la cohorte nacida de padres en la mitad inferior de nivel educativo que
alcanza el cuartil superior de su generación.
El reto principal para estimar medidas de movilidad social es la disponibilidad de encuestas

con información intergeneracional adecuada. Recientemente, el Banco Mundial ha recopilado
una base amplia de encuestas nacionales con información retrospectiva de la educación de los
padres, además de la de los entrevistados (148 países), la Global Data base on Intergenerational
Mobility (GDIM, 2018). La disponibilidad de encuestas panel de ingresos de los hogares es aún
limitada, por lo que esta base estima los ingresos de los padres.
No hemos encontrado una base comparativa internacional sobre movilidad social en el sector
rural. La base GDIM incluye una desagregación regional para un número selecto de países, pero
no una desagregación rural/urbano, la que debería considerarse para versiones futuras de esta
base. Tampoco logramos encontrar estudios empíricos enfocados específicamente en el tema de
movilidad social en el sector rural para países particulares.
5
Es claro, sin embargo, que un conjunto de medidas distributivas bien establecidas, y en algunos
casos ampliamente disponibles, son conceptualmente cercanas con los conceptos de movilidad
absoluta y relativa, y están altamente correlacionadas con estas medidas. El concepto de movili-
dad relativa es cercano en motivación al concepto de desigualdad de oportunidades, que mide en
qué medida los logros de las personas están determinados por circunstancias fuera de su control
voluntario, en particular las condiciones de la familia en que se originaron, en lugar de su esfuer-
zo y decisiones voluntarias (Roemery Trannoy 2016).
Otro concepto relacionado con barreras en ambos tipos de movilidad es el de pobreza multidi-
mensional. Considera rezagos simultáneos en múltiples dimensiones de desarrollo humano. La
coincidencia de rezagos es grave no solo porque cada dimensión representa un elemento indis-
pensable de desarrollo humano, sino porque estos rezagos a menudo se vinculan causalmente.
Así, definen en conjunto una forma más profunda de rezago que la suma de sus efectos indivi-
duales. La relación con los conceptos anteriores debe ser evidente: un niño sin acceso adecuado
a educación, salud, nutrición, etc., parte de oportunidades truncadas en estas dimensiones y en
su capacidad de generar ingresos, y por lo tanto en sus oportunidades de movilidad absoluta
ascendente.
Finalmente, hay que reconocer que las medidas más ampliamente disponibles de desigualdad y
pobreza en ingresos (o en sus determinantes proximales principales, como educación) en gene-
ral están altamente correlacionadas con los conceptos mencionados de movilidad social. Sería
posible, en teoría, la coincidencia grados de movilidad social e igualdad de oportunidades rela-
tivamente altos en una sociedad con niveles altos de pobreza o desigualdad del ingreso, cuando
no hay barreras a la movilidad y la desigualdad refleja dinámicas de movilidad en lugar de una
distribución estable (como se pensaba era el caso de Estados Unidos antes de la acumulación de
evidencia de limitada movilidad), pero esta combinación es improbable en la mayoría de los paí-
ses. En el caso de América Latina y el Caribe, en particular, las evidentes barreras a la movilidad
asociadas a desigualdades en determinantes del ingreso (educativas, territoriales, etc.) implican
que los niveles altos de desigualdad del ingreso reflejan una distribución estable. Por ello, ante la
falta de bases comparativas de movilidad rural, podemos asumir en este contexto las medidas de
la distribución del ingreso como un proxy razonable de movilidad absoluta y relativa.
En la siguiente sección presentamos indicadores movilidad social para los países de la región a
nivel nacional de la base GDIM, combinados con indicadores disponibles para el sector rural de
encuestas tradicionales de ingresos de los hogares en la región. Estos datos provienen de la base
estandarizada de SEDLAC (Socio–Economic Database for Latin America and the Caribbean),
publicada por el Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales (CEDLAS) y el Banco
Mundial (BM).
6
3. Movilidad social y
económica en el sector
rural y brechas rural/urbano
Consideramos la evolución de los indicadores mencionados de movilidad absoluta y relativa

entre las cohortes nacidas entre 1940 y 1980, el dato más reciente disponible en la base GDIM
(Gráfico 1).
Gráfico 1. Movilidad educativa absoluta y relativa en América Latinay el Caribe por cohortes de naci-
miento (nacional), 1940 a 1980
7
Fuente: cálculos del autor a partir de datos de la Global Database on Intergenerational Mobility (GDIM)
(BM 2018).
Se observa un crecimiento importante de la movilidad educativa absoluta para el promedio

de los países en todo el periodo, aunque la tasa de avance se ha reducido para las últimas dos
cohortes (1970 y 1980). Se observan igualmente avances en movilidad relativa medida por el
IGP, pero no en la probabilidad de transitar al cuartil superior educativo desde un origen enla
mitad inferior de la distribución. Comparando América Latina con el resto del mundo, esta base
muestra que la región presenta niveles comparativamente altos de movilidad educativa absoluta,
pero bajos de movilidad relativa (por debajo de los países de ingresos altos; ver EAP y MENA;
Narayan et al. 2018).
Los avances en movilidad absoluta reflejan una expansión importante en la cobertura de edu-
cación básica en la región durante la segunda mitad del siglo veinte que, como veremos a con-
tinuación, ha alcanzado a las poblaciones rurales solo en las últimas décadas. Por otro lado, los
8
niveles bajos de movilidad relativa reflejan el hecho de que, a pesar de estos avances, persisten
brechas educativas significativas que están correlacionadas con las desigualdades en las circuns-
tancias de origen de las nuevas cohortes.
No contamos con datos de movilidad intergeneracional para el sector rural comparables a la

base anterior. A pesar de la creciente literatura sobre movilidad social a nivel nacional, tampoco
hemos encontrado estudios individuales de movilidad rural para países. Este es un campo de
gran potencial e importancia para futuras investigaciones de la región.
Sí contamos con datos comparativos para el sector rural sobre determinantes y barreras a la
movilidad. Presentamos a continuación la evolución de brechas intersectoriales en los últimos
25 años (1990-2015) en educación, condiciones laborales, protección social y pobreza extrema.
Gráfico 2. Asistencia escolar, escolaridad rural y brechas rural/urbano en América Latina y el Caribe,
1990-2015
9
Fuente: calculos del autor a partir de datos de encuestas nacionales de los países presentados en la base de
datossocioeconómicos de CEDLAS/Banco Mundial.
10
El Gráfico2 muestra la evolución de la asistencia educativa y escolaridad en el sector rural y
brechas respecto al sector urbano. Comprobamos avances importantes en la asistencia a la edu-
cación secundaria, alcanzando 70-80% en la mayoría de los países. En algunos países de Centro-
américa los avances han sido más modestos: El Salvador, Honduras y Guatemala han alcanzado
coberturas de apenas 20, 22 y 34%, respectivamente. Esos casos rezagados han hecho que, en
este periodo, las brechas en asistencia secundaria rural entre los países se hayan ampliado en
lugar de cerrarse.
Comprobamos un grado importante de convergencia urbano–rural: las brechas intersectoriales

se redujeron entre 1990 y 2010 para todos los países de la región, en algunos casos en forma
dramática, aunque esta tendencia parece haberse estancado en la última década.
Los avances acumulados en la cobertura de la educación básica se han traducido en avances

importantes en la escolaridad de la población adulta en casi todos los países. A pesar de ello,
persisten brechas en escolaridad entre sectores de más de cuatro años en varios países (Estado
Plurinacional de Bolivia, Colombia, El Salvador, México, Panamá y Perú). Estas brechas en
cobertura notablemente crecen en el caso de la educación terciaria: las coberturas son cercanas
a 5-10% para las poblaciones rurales en la mayoría de los países, pero de 25-45% en el sector
urbano.
Finalmente, más allá de las coberturas, existen brechas intersectoriales importantes en la calidad
de los servicios educativos básicos como muestra el Gráfico 3.
Gráfico 3. Brecha rural-urbano en puntos de desempeño en ciencias en prueba PISA, 2015

Fuente: PISA 2015 (OCDE).
El Gráfico 4 muestra la persistencia de brechas intersectoriales en ingresos y condiciones labo-

rales. En la mayoría de los países, y en línea con las brechas educativas, los ingresos laborales
medios son entre 1,5 y 2,5 veces mayores en el sector urbano que en el rural.
11
Gráfico 4. Condiciones laborales de la población rural en América Latina y el Caribe, 1990-2015
datos socioeconómicos de CEDLAS/Banco Mundial
12
La reducción de las brechas educativas intersectoriales no se ha traducido en un grado similar de
convergencia intersectorial de los ingresos laborales medios en los últimos 25 años. Esto refleja
en parte la persistencia de brechas educativas en los niveles de mayores retornos económicos
(media superior y terciaria), pero también brechas intersectoriales en la calidad de los servicios
educativos (ver Gráfico 3).
Se ha reducido el trabajo infantil rural en algunos países de la región, aunque es notable que, a
pesar de los PTC y avances en cobertura de educación básica, se ha mantenido o incrementado
en otros (Nicaragua, Honduras, México, Perú, El Salvador, Panamá). Persisten brechas intersec-
toriales amplias en la proporción de trabajo infantil, que es más del doble en localidades rurales
en la mayoría de los países.
Persisten de igual manera brechas amplias en la calidad de los empleos medida en términos de
beneficios de seguridad social (asociados al empleo). El derecho a una pensión (contributiva) ha
crecido en la mayoría de los países, pero cubre apenas entre un 20 y 40% de los trabajadores. Las
tasas de informalidad varían entre 30 y 50% en el sector urbano, pero entre el 60 y 80% en el rural.
Por último, esos rezagos y brechas en condiciones educativas y laborales se traducen en tasas altas
de pobreza por ingresos (Gráfico5). Se observan reducciones importantes en las tasas de pobreza
extrema rural entre 1990 y 2010, aunque esta tendencia se ha desacelerado en la mayoría de los
países, e incluso revertido en algunos casos, en la última década. Sin embargo, no se observa
una convergencia intersectorial en tasas de pobreza, y en algunos casos (Perú, Panamá, Estado
Plurinacional de Bolivia) tendencias divergentes entre 2000 y 2015. En la actualidad, persisten
brechas intersectoriales amplias en casi todos los países, con tasas de pobreza extrema rural entre
2 y 11 veces las tasas urbanas.
Gráfico 5. Pobreza rural por ingresos en América Latina y el Caribe (incidencia de pobreza extrema rural
y brecha de incidencia rural/urbana), 1990-2015
13
datossocioeconómicos de CEDLAS/Banco Mundial.
Santos et al. (2016) han calculado una medida de pobreza multidimensional para los países de
la región. Encuentran una tasa media entre pobreza rural y urbana de 2,4 veces, con niveles
mayores para los países andinos (un máximo de cuatro veces en Perú).
Las brechas de pobreza multidimensional se amplían cuando consideramos grupos vulnerables

al interior del sector rural, entre ellos indígenas y mujeres. No contamos con bases de datos com-
parativos, pero ilustramos como ejemplo con la medida de pobreza multidimensional oficial de
México para estos grupos (CONEVAL 2017): la pobreza extrema para el sector urbano es de
4,7 mientras que para el rural de17,4%. En el caso de la población rural indígena aumenta a
34,8 y 45% cuando, dentro de ella, se hace foco en las mujeres. Se trata de una cifra diez veces
superior a la de pobreza urbana.
Gráfico 6. Tasas de mortalidad infantil: población rural indígena vs. urbana no indígena (en %), 2000
a 2005
Fuente: elaboración propia en base a datos en Cuadro 2 de Jiménez et al. (2007).
14
Una dimensión crítica de desarrollo y capital humano que no hemos considerado hasta ahora
es la salud, en especial en la etapa crítica de la infancia temprana. El Gráfico 6 contrasta tasas
de mortalidad infantil (TMI) para población indígena en zonas rurales y población no indígena
en zonas urbanas al principio del presente siglo (Jiménez et al. 2007).Estas pueden interpretarse
como una aproximación a las brechas en las condiciones de desarrollo infantil temprano que
experimentaron los jóvenes de estos dos grupos que se empiezan a incorporar actualmente al
mercado de trabajo. Las TMI para la población indígena rural fueron entre dos y tres veces ma-
yores a las de la población urbana no indígena en la mayoría de los países.
15
4. Barreras a la
movilidad rural y retos
de las políticas públicas
Los gobiernos pueden promover la movilidad social y económica de la población rural por
dos vías generales: i) políticas para mejorar los niveles de desarrollo humano y las capacidades
productivas de las personas (acceso y calidad educativa, acceso a créditos, insumos productivos,
etc.); y ii) políticas para promover un contexto económico que permita a las personas convertir
estas capacidades en oportunidades de desarrollo (acceso a mercados, integración territorial,
etc.). A su vez, ambos tipos de políticas pueden promover la movilidad social rural promoviendo
el desarrollo dentro del sector rural o facilitando la migración e inserción productiva fuera del
ámbito rural.
El modelo de sustitución de importaciones y crecimiento centrado en el sector industrial que

dominó en la región hasta la década de los setenta del siglo pasado vino acompañado por un
sesgo urbano en las políticas públicas, y no solo la política comercial (términos de intercambio
sesgados en contra de la agricultura), sino de la política social. La migración hacia el sector ur-
bano se asumía como el canal de movilidad natural para la población rural.
En las últimas décadas, en el contexto de la transición hacia un modelo de apertura comercial y

diversos procesos de transición democrática, se implementaron políticas dirigidas a mejorar la
movilidad social de la población rural centradas en la inversión en el capital humano de esta po-
blación. Un instrumento central en este esfuerzo han sido los programas de transferencias con-
dicionadas, como los pioneros Progresa, en México, y Bolsa Familia, en Brasil, los que fueron
antecedidos y acompañados por ampliaciones en la cobertura de servicios educativos y de salud
básicos en zonas rurales. Estos programas se diseñaron con el objetivo principal de promover
la movilidad intergeneracional rural, equipando a las generaciones futuras con la dotación ini-
cial básica de capital humano necesaria para acceder a actividades económicas más productivas
dentro o fuera del sector rural. Para el 2010 estos programas habían alcanzado una cobertura
del 23% de la población latinoamericana y caribeña (reduciéndose ligeramente en el curso de la
década actual), a un costo presupuestal de apenas 0,3% del PIB en promedio (Gráfico 7). Este es
el costo de las transferencias monetarias. El efecto más importante en movilización de recursos
públicos se ha dado en la ampliación de la cobertura de los servicios básicos hacia las poblaciones
más pobres en el sector rural: el gasto educativo y de salud en América Latina y el Caribe creció
en promedio de 4,4 a 6,1% del PIB entre 2000 y 2015 (CEPALSTAT), y ha aumentado la par-
ticipación de los deciles más pobres (Scott, de la Rosa y Aranda 2017, para el caso de México).
16
Gráfico7. Evolución de cobertura y gasto en programas de transferencias condicionadas en América
Latina y el Caribe (en % de cobertura y % del PIB),1996-2016
Fuente: elaboración propia en base a datos reportados por Cecchini y Atuesta(2017).
Estas políticas han tenido un impacto claro en la movilidad educativa de la población bene-
ficiaria, como se ha comprobado en la literatura de evaluación (Molina et al. 2016; Parker y
Todd 2017), lo que ha contribuido a los avances en movilidad educativa rural presentados en la
sección anterior. En la mayoría de los países de la región la cobertura de la educación secundaria
en las localidades rurales ha convergido hacia el nivel de cobertura urbana, que es casi universal.
Sin embargo, no hay aún evidencia clara de que este logro se haya traducido en impactos corres-
pondientes en movilidad económica de la población pobre en localidades rurales (ibid.). Como
hemos documentado, persisten brechas intersectoriales amplias en ingresos laborales y pobreza
por ingresos.
El supuesto central que motivó la introducción de los PTC es que la barrera principal a la mo-
vilidad intergeneracional de la población más pobre es la falta de dotaciones básicas de capital

humano. Una vez adquiridas estas dotaciones, los jóvenes podrían acceder a oportunidades
económicas adecuadas en el mercado laboral o iniciando negocios propios.
Una de las innovaciones más ambiciosas de los PTC fue reconocer la necesidad de invertir en
forma simultánea y coordinada en las otras dimensiones básicas de capital humano –nutrición,
salud, y educación–dado que estas se condicionan mutuamente al inicio del ciclo de vida. Desa-
fortunadamente, es claro que aún esta concepción integral se queda muy corta de la complejidad
del paquete necesario para superar las barreras a la movilidad.
17
A continuación, destacamos algunas de las barreras adicionales que pueden explicar el impacto
limitado en movilidad económica de la inversión en capital humano en la región. Recientemen-
te han surgido en muchos países de la región iniciativas originales pero incipientes para integrar
los PTC con programas de apoyos productivos, generalmente en forma de bienes privados.3 Pro-
ponemos aquí que se requiere una visión integral aún más amplia para fundamentar una nueva
generación de políticas para la movilidad rural, la que debe considerar los siguientes elementos:
escala adecuada de transferencias, calidad de servicios sociales y acceso a educación con mayores
retornos (técnica, postbásica), protección social e inversión en desarrollo territorial e integración
económica.
a) Escala adecuada de transferencias
Como hemos visto, a pesar de representar uno de los principales instrumentos para la supera-
ción de la pobreza en muchos países de la región, los PTC transfieren recursos fiscales modestos
aún en su nivel de mayor cobertura y gasto. El impacto redistributivo directo de las transferen-
cias en efectivo en la pobreza por ingresos depende de su monto relativo al ingreso de mercado
de los hogares y de su efectividad para beneficiar a los hogares pobres (minimizar errores de
inclusión y exclusión). El efecto redistributivo directo del sistema fiscal en su conjunto puede
describirse como una forma de “movilidad fiscal”, comparando el ingreso de mercado con el in-
greso post-fiscal de las personas. Desde luego no hay que confundir este efecto directo asociado
a las transferencias con la movilidad intergeneracional que buscan lograr los PTC por medio de
la inversión en capital humano en la capacidad de generación de ingresos de los hogares bene-
ficiarios.
Gráfico 8. Movilidad fiscal en sector rural en América Latina y el Caribe, 2008-2010: incidencia del
sistema fiscal en la pobreza extrema (por ingresos)
3
Programa Piloto Territorios Productivos, y Prospera – Inclusión productiva (México); Plan Brasil Sem Miséria
/ Inclusão Produtiva Rural (Brasil); Produciendo por Mi Futuro (Colombia); Haku Wiñay (Juntos) (Perú).
También es relevante aquí el modelo multifactorial tipo BRAC (Banerjee et al. 2015).
18
Fuentes: Lustig y Aranda 2016, basado en estudios nacionales citados en el mismo.
El Gráfico 8 muestra estimaciones de la incidencia del sistema fiscal en la pobreza extrema rural
(medida por la línea internacional de 2,5 USD PPP) para cinco países de la región en dos con-
ceptos de ingreso: el ingreso disponible, el ingreso de mercado después de impuestos y transferen-
cias directas, y el ingreso consumible, que es el ingreso disponible más impuestos y transferencias
(subsidios) indirectos. Los efectos en la reducción de la pobreza extrema por ingresos (consumi-
bles) resultan modestos (del orden de 2 puntos porcentuales), y en algunos casos (Brasil y Gua-
temala), negativos. Aunque en México se observa una reducción más importante, en años más
recientes este efecto se ha vuelto negativo, ante un aumento significativo de impuestos indirectos
(Scott et al. 2017). El sistema fiscal no contribuye a cerrar las brechas de pobreza rural–urbano
en tres de los países, pero sí en el Estado Plurinacional de Bolivia y en Perú, principalmente por
la informalidad mayor de los mercados rurales que reduce la incidencia de los impuestos indirec-
tos en la pobreza en la población rural en comparación con la urbana. Esos resultados contrastan
con la incidencia redistributiva que logran los sistemas fiscales en los países de ingresos altos, con
capacidades fiscales robustas y Estados de bienestar amplios y generosos. La restricción principal
en el efecto redistributivo de los sistemas fiscales en América Latina es el peso comparativamente
marginal de las transferencias directas, reflejo no solo de capacidades fiscales limitadas, sino de
las asignaciones marginales de estos recursos a transferencias en efectivo.
Los efectos redistributivos resultarían más importantes de incluirse las transferencias en especie, servi-
cios educativos y de salud. Por ejemplo, para la mitad más pobre de la población rural en México las
transferencias del PTC (Progresa) representaban en promedio 18% de su ingreso de mercado, mien-
tras que las transferencias en especie (valoradas a su costo presupuestal) representan el 115% de este
ingreso (Scott 2013). Hay que considerar, por otro lado, que estas estimaciones no toman en cuenta
la calidad de los servicios públicos disponibles a las poblaciones rurales más pobres.
b) Ampliar inversión en capital humano: calidad de servicios básicos, acceso a educación

post-básica, desarrollo infantil temprano
Como hemos documentado antes (ver Gráfico 3), en la mayoría de los países de la región
persisten brechas amplias en la calidad de los servicios sociales disponibles para población más
pobre en zonas rurales respecto a los servicios en zonas urbanas. También pudimos apreciar que
19
las brechas de acceso a servicios educativos se amplían considerablemente cuando consideramos
niveles de educación postbásica (media superior y superior), que son los niveles requeridos para
acceder a mayores retornos económicos en el mercado laboral. Esto se deriva en parte del primer
desafío: los estudiantes de escuelas rurales enfrentan mayores retos para contar con los mínimos
necesarios de desempeño escolar para poder competir por plazas y becas en estos niveles educa-
tivos. Sin embargo, también refleja restricciones tanto al acceso físico a los servicios educativos
en estos niveles como a los recursos necesarios para financiar sus costos (de oportunidad laboral,
transporte, libros, pago por servicios). Además, y en contraste con la focalización de las becas
de educación básica que proveen los PTC gracias a sus sistemas efectivos de identificación, las
becas en los niveles superiores fuera de estos programas tienden a asignarse en forma más regre-
siva. Finalmente, los recursos de los PTC tienden a concentrarse en los estudiantes en educación
básica, aún en el caso de programas que cuentan con instrumentos nutricionales y de salud de
desarrollo infantil temprano (DIT), a pesar del cúmulo de evidencia que muestra que los retor-
nos más altos y permanentes se obtienen en esta fase del ciclo de vida. Los tres factores –calidad,
acceso a niveles superiores y DIT– limitan la rentabilidad de la inversión educativa que reciben
los hogares rurales de los PTC, y así la movilidad económica intergeneracional que esperan lo-
grar estos programas.
c) Acceso a protección social (pensiones)
Hemos documentado también el acceso limitado a los sistemas contributivos de seguridad so-
cial en las zonas rurales. En este contexto, muchos hogares rurales en la región adoptan meca-
nismos informales de protección social, como la agricultura de subsistencia, y postergan la trans-
ferencia de tierras a generaciones más jóvenes. Esto no sólo retrasa la transición hacia formas de
producción agrícola más eficientes, sino que limita las oportunidades de movilidad económica
disponibles para las generaciones más jóvenes dentro del sector rural. Por ello es indispensable
asegurar el acceso universal en zonas rurales a sistemas no contributivos de protección social,
especialmente pensiones básicas pero suficientes para permitir estas transiciones.
d) Inversión en desarrollo rural e integración territorial.
Las primeras cohortes de jóvenes beneficiarios de los PTC han salido al mercado laboral en
un contexto económico general afectado por la crisis financiera del 2009, y en algunos casos
(México y algunos países de Centroamérica), décadas de bajo crecimiento económico. Esto ha

limitado sus oportunidades de movilidad económica, especialmente fuera del sector rural, que
en muchos países de la región tiende a estar comparativamente aislado de los efectos las crisis
(precisamente por la falta de integración económica, que lo aísla igualmente de la recuperación
y crecimiento). Adicionalmente, la inversión en capital humano para la población rural en las
últimas décadas no fue acompañada por esfuerzos comparables en inversión en desarrollo rural
e integración territorial. Al contrario, el gasto social rural ha tendido a sustituir, más que com-
plementar, el gasto en desarrollo rural, que ha mostrado una tendencia estancada o decreciente
en los países de la región.
20
Gráfico 9. Evolución de gasto público en agricultura en América Latina y el Caribe ( en % del PIB e
Índice de Orientación Agrícola[IOA]), 2001-2017
Fuentes: elaboración propia a partir de datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimen-
tación y la Agricultura (FAO).(disponible en: http://www.fao.org/economic/ess/investment/expenditu-
re/en/)
El Gráfico 9 muestra una reducción importante del gasto público en agricultura en la región
después del 2008, que se recupera gradualmente antes de volver a caer en los últimos años.
Exhibe una evolución similar el Índice de Orientación Agrícola (IOA), que mide el esfuerzo
presupuestal ejercido en agricultura (peso del gasto público agrícola en el gasto público total
dividido entre el peso del sector agrícola dentro del PIB). Hasta recientemente, el índice de la
región se había mantenido generalmente por debajo del promedio internacional. Además, se ha
documentado ampliamente que una proporción alta de este gasto se ejerce en transferencias y
subsidios a bienes privados, en lugar de bienes públicos. Estos subsidios no solo tienden a ser
regresivos, favoreciendo principalmente a grandes productores comerciales, sino que además
resultan inefectivos para promover el crecimiento agrícola. Además de promover procesos de
desarrollo rural más incluyentes, la inversión en bienes públicos vs privados resulta más pro-
ductiva: un estudio econométrico reciente para la región (Anríquez et al. 2016) cuenta entre
sus hallazgos que pasar 10 puntos porcentuales del presupuesto agrícola de bienes privados a
públicos (manteniendo fijo el presupuesto total) aumentaría el valor agregado per cápita en 5%,
equivalente a lo que se lograría con un incremento del 25% en el presupuesto agrícola. Esto ha
contribuido a limitar las oportunidades de movilidad económica para la población más pobre
dentro del sector rural.
Aunque existe desde luego un conjunto amplio de programas de apoyos productivos dirigidos a
medianos y pequeños productores en muchos países de la región, principalmente microcréditos,
en general estos tienden a estar atomizados geográficamente y descoordinados entre sí, con es-
calas y coberturas insuficientes para detonar procesos de desarrollo rural sustentables para estas
poblaciones. Estos programas también tienden a favorecer subsidios privados frente a bienes
públicos que permitirían detonar procesos de integración y desarrollo territorial. Por ello, la
evidencia de impactos significativos en la movilidad económica de los hogares rurales ha sido
limitada (Banerje et al. 2015).
21
5. Conclusión: hacia una
nueva generación de políticas
Este capítulo ha documentado avances importantes en movilidad educativa en la población

rural gracias a la expansión de la cobertura y acceso a servicios básicos inducida años recientes
gracias a la introducción y expansión de PTC. A pesar de las expectativas, estos logros no se han
traducido en avances comparables en la movilidad económica de estas poblaciones suficientes
para cerrar las brechas de ingresos y pobreza entre los dos sectores.
Se han identificado algunas de las principales barreras a la movilidad rural que las políticas re-
cientes no han logrado superar. Para ello se requiere una nueva generación de políticas rurales
más amplias no sólo que los PTC, sino aun que los programas recientes que buscan combinar
estos con programas aproductivos. Para lograr una reducción relevante de la pobreza por ingre-
sos en el presente (movilidad fiscal), se requiere aumentar las transferencias monetarias dirigidas
efectivamente a la población más pobre. Esto incluiría pensiones para la vejez no contributivas
que contribuiría a reducir la pobreza en el presente, pero también para las generaciones futuras,
al promover la transmisión de la tierra a los jóvenes. Para detonar procesos sostenibles de mo-
vilidad económica intergeneracional se requiere una política coordinada de inversión en capital
humano fortalecida y desarrollo territorial orientada:
i. extender la inversión en capital humano a los niveles previos y posteriores a la educación

básica, asegurando una calidad adecuada de los servicios disponibles a la población rural en
los tres niveles, y
ii. fortalecer y dirigir la inversión en desarrollo rural a pequeños productores y a bienes públicos,
concentrando recursos suficientes para detonar procesos de desarrollo sustentables con una
perspectiva territorial.
Desde luego no se sugiere que este conjunto complejo de intervenciones se implemente como
un programa integral, sino que se reconozca la necesidad de asegurar la concurrencia de sus
principales componentes en una estrategia coordinada de política rural.
22
6. Referencias
y bases de datos
Anríquez, G.,Foster, W.,Ortega, J.,Falconi, Comisión Económica para América
C. y De Salvo, C.P. 2016. Gasto público y el Latina y el Caribe (CEPAL). Bases de Datos
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24
25
CA5497ES/1/07.19

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2030/ Alimentación, agricultura y desarrollo rural

en América Latina y el Caribe

Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

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b) Ampliar inversión en capital humano: calidad de servicios básicos, acceso a educación

c) Acceso a protección social (pensiones)

d) Inversión en desarrollo rural e integración territorial.

(México y algunos países de Centroamérica), décadas de bajo crecimiento económico. Esto ha

Este capítulo ha documentado avances importantes en movilidad educativa en la población

i. extender la inversión en capital humano a los niveles previos y posteriores a la educación

principales componentes en una estrategia coordinada de política rural.

Centro Latinoamericano para el Desarrollo Inequality and Development. Oxford. Oxford

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