BOLILLA NUMERO CUATRO ADMINISTRACION PUBLICA

Contenidos

●La crisis del paradigma tradicional de la administración pública.

●Los nuevos paradigmas de la gestión pública. La escuela de la nueva gerencia pública

(New Public Management) y las experiencias en Inglaterra, Nueva Zelanda y Australia.

●Análisis de casos en perspectiva comparada en América Latina. Modelos de gestión por

resultados en al ámbito público y en el sector privado.

●El caso argentino y la implementación de reformas económicas estructurales. Procesos de

modernización del sector público a nivel nacional y provincial.

●Análisis de caso a la luz de las experiencias de modernización de la gestión pública en los

estados provinciales y municipales

LA CRISIS DEL PARAGIFMA TRADICIONAL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA y LOS NUEVOS PARADIGAS DE LA

GESTION PUBLICA. LA ESCUELA DE LA NUEVA GERENCIA

El punto 1 del programa está estrechamente relacionado con el punto numero 2, ya que la fuente de ambos es el
texto de ESTEVEZ, el cual presenta una síntesis de ambos temas y el cual analizaremos a continuación.

ESTEVEZ NUEVO MANAGMET PUBLICO

Desde el inicio de los años 80 una fuerte corriente de reforma del Estado se ha hecho sentir en las administraciones
publicas de los países occidentales, apareciendo así en escena las teorías del New Public Management, (NMP).El
NMP nació de la conjunción de múltiples factores, entre ellos, la crisis de las finanzas públicas, los imperativos de la
globalización económica, la pérdida de confianza de los ciudadanos en sus administraciones públicas, las nuevas
tecnologías de información y comunicación, y el triunfo de los partidos identificados como la Nueva Derecha. Desde
un punto de vista gerencial, el objetivo de NMP es el mejoramiento de la calidad de los servicios producidos por las
instituciones públicas, por medio del incremento de la participación de los ciudadanos, quienes serían los primeros
beneficiarios de los precitados servicios. También existe la teoría de la calidad total Esta nueva filosofía de gestión
ha conocido sus horas de gloria en los medios de negocios occidentales a raíz de su reconocimiento como causa del
éxito obtenido en la industria japonesa de los 80. Estas teorías de la calidad total son aplicadas en las empresas
privadas occidentales (General Morots, Motorola) y desde allí pasaran a las administraciones publicas de los países
desarrollados. Las teorías de la Calidad Total buscan el incremento de la calidad de producto y de los servicios de las
organizaciones modernas, mediante el dominio de ciertas herramientas teóricas, la formación de los empleados y
por el mejoramiento de las técnicas y procesos de producción.

El autor encuentra que son numerosas las similitudes entre el NMP y las teorías de la calidad total.

El advenimiento del NMP coincide con la asunción de Margaret Thatcher como primer ministro de Gran Bretaña en
1979. Ella (que es bien gorila) llega al poder y cree que: 1) la administración pública debe disminuir para que, en el
proceso de toma de decisiones públicas, la decisión política tenga un peso mayor; 2) las prácticas de gestión del
sector privado deben ser introducidas en la función pública con el fin de asegurar la eficacia y la eficiencia; 3) la
libertad individual debe incrementarse para constituirse en un contrapeso a la dominación ejercida por las fuerzas
publica sobre el diseño y la implementación de las políticas públicas.

De una manera general, la literatura del momento nos mostraba una pérdida de confianza del público de los países
desarrollados en las capacidades de sus gobiernos de ofrecerles servicios públicos de calidad o de una forma eficaz y
eficiente. Esta pérdida de confianza que tuvo su punto culminante en los años 90 se tradujo en un cuestionamiento
profundo del rol del Estado. La globalización, desde el punto de vista de los mismos autores, ha sido igualmente un
factor que tuvo su influencia en la emergencia del NMP. Las nuevas tecnologías llevan a los Estados a reconsiderar su
gestión interna. El ascenso de la ‘’Nueva Derecha’’ a fines de los años 70 que ha criticado fuertemente a las políticas
del Estado de Bienestar Keynesiano y los programas sociales elaborados a lo largo de los años 60. Esta nueva
derecha cargo contra el poder monopólico de la administración pública que a su juicio genera una organización
ineficiente. Otra de sus críticas se dirige al tamaño del Estado, que es considerado como una amenaza a las
libertades individuales. (CRISIS DEL PARADIGMA TRADICIONAL DE LA ADMINSITRACION PUBLICA)

EL NMP teoría

Según el autor el NMP es un ‘’ethos’’ porque apunta a formar un comportamiento cultural común de los miembros
de la administración pública. El NMP sería el nuevo ethos o cultura organizacional que buscaría remplazar al viejo
que animaba a la administración pública tradicional. Este estaba estructurado por ideas como: ciudadanía,
comunidad, equidad social, trasparencia, interés público, evaluación de procesos, prudencia, ética, etc. En cambio, el
NMP toma prestadas diversas ideas de la administración privada, y sostiene como sus valores esenciales los
conceptos de: clientes, gerentes, flexibilidad, riesgo, creatividad, evaluación de resultados, privatizaciones o
tercerizaciones.

1) Con el NMP, se pone el acento sobre la gestión (mediante técnicas de managment moderno), más que sobre
la administración de procesos de implantación de políticas públicas.
2) Mientras que en la gerencia Publica tradicional, el centro de la acción se dirigía hacia el ciudadano o la
comunidad, para el NP el cliente será el eje de su preocupación. Se sustituye al ciudadano por el cliente, es
decir una categoría política es remplazada por otra ligada al mercado.
3) Una nueva conceptualización en cuanto a la dicotomía entre política y administración. Para el NMP debe
haber una clara diferenciación entre los dos ámbitos.
Teorías de la calidad Total

La explosión mediática y la gran difusión que envolvió al movimiento de la Calidad Total en el transcurso de los años
80, contribuyo grandemente a la falsa impresión de encontrarnos frente a una nueva filosofía de la gestión o de la
gerencia. La teoría de la Calidad Total piensa que hay que darles a las personas un mayor margen de maniobra
dentro de la organización, y un mayor autocontrol de sus procesos. El objetivo es un buen producto, y no tanto una
mercadería barata, por lo cual las remuneraciones deben ser buenas. Es necesario entender que la calidad total es
una nueva filosofía del managment que pretende llevar a los productos y los procesos al más alto estándar de
calidad posible, y por lo tanto maximiza la calidad al interior de las organizaciones. Es interesante que la teoría de la
Calidad Total reposaría sobre siete grandes principios

1) Al cliente le corresponde la última palabra sobre la calidad del servicio o del producto.
2) La calidad debe estar presente desde las instancias iniciales de un proceso de producción. Por ello se deben
evitar las inspecciones y los productos que retornan por fallas.
3) La calidad necesita que se disminuyan las variaciones al interior de un proceso de producción, de allí la
importancia que se le acuerda a los diagramas de control y de procesos.
4) La calidad requiere un esfuerzo colectivo del conjunto de las personas de la organización. No es un producto
del esfuerzo individual, por lo tanto, nuestra atención tiene que estar dirigida sobre el conjunto o sistema y
no tanto sobre los individuos.
5) La calidad implica un mejoramiento continuo de los insumos y del proceso de producción. No es un dato
estadístico sino una cuestión evolutiva.
6) Los productos serán de calidad si nuestra atención se centra en los insumos y en los procesos. La
preocupación por los productos tiene un impacto de corto plazo.
 7) La calidad demanda una fuerte participación de los trabajadores, de allí la necesidad de trabajar en un
ambiente libre de barreras, libre del temor permanente a cometer errores. La calidad exige el compromiso
de toda la organización; de los empleados y de los dirigentes.

El nuevo Managmet publico vs la teoría de la calidad Total

Parecería que son distintas, pero comparten cosas:

El cliente: Desde el punto de vista de las dos escuelas constituye el punto central de sus tesis. Para la calidad Total el
cliente es quien tiene la última palabra sobre el producto o servicio, mientras que para el NMP es el cliente quien
exige al funcionario una cierta calidad del servicio público. La satisfacción del cliente es un elemento común

La responsabilidad: La calidad total piensa que el énfasis tiene que estar volcado sobre el proceso mientras que el
NMP pone el acento sobre los resultados y no sobre los procesos.

La estructura organizacional: La estructura en ambos casos es descentralizada y horizontal basada sobre la

maximización del valor agregado al producto o servicio. EL NMP postula unidades gubernamentales simpes y
pequeñas, para acercar a la decisión a los clientes. La Calidad Total propone equipos de trabajos compactos
comprometidos con la calidad y el cliente.
Las herramientas: sostienen que el mánager debe utilizar las nuevas tecnologías para mejorar sus procesos y
productos, tanto para el control como para el mejoramiento de la calidad y los costos

NUEVA ZELANDA

Es el país más estudiado y admirado según el autor en la ultima parte del siglo XX por su gran reforma, desde la
década de los 50’ el crecimiento de Nueza Zelanda mediante un estado de bienestar era muy alto y generaba un
Altísimo nivel de vida, pero 20 años mas tarde, para 1970 este modelo comenzó a desacelerarse y comenzó
finalmente a estancarse. El gobierno comenzó a endeudarse, el déficit fiscal se incremento y la inflación se elevo
considerablemente. La deuda paso de un 11% del PBI e 1973 a un 95% en 1982.

Es así como a partir de 1984 Nueva Zelanda se embarco en un extenso proceso de reformas económicas y del Estado
que ha sido descrito como un de los episodios más notables de liberalización que puede ofrecer la historia. Este
proceso ínclito muchas reformas económicas tradicionales, como apertura comercial desregulación del mercado de
capitales privatización de empresas reforma tributaria, flexibilización del mercado laboral, cambios en política
monetaria y reducción del gasto público, pero el aspecto mas novedoso de este proceso es que se le agrego una
profunda reforma del sector publico que modifico radicalmente la administración de este.

Es así como por ejemplo los jefes o gerentes de los servicios públicos dejaron de ser funcionarios de carrera y
comenzaron a ser seleccionados a través de procesos competitivo y abiertos. Los presupuestos de los servicios
públicos se asían en función de tareas o productos que quedan establecidos en contrato de desempeño que firman
los jefes de servicio con sus respectivos ministros. La labor desarrollada por las gentes es evaluada anualmente en
función del cumplimiento de los contratos. Para que tengan la oportunidad de realizar una nueva gestión, los jefes
de los servicios públicos tienen la libertad para administrar su personal y los recursos financieros para realizar cada
una de las tareas que les son encomendadas.

Todo sugiere que las reformas del sector publico en Nueva Zelanda ha sido un éxito. Los detractores son los mejores
y ninguna de las personas con las que tuvimos la oportunidad de dialogar sobre las reformas manifiesta que hay que
volver atrás en esta materia.

Todo sugiere que las reformas del sector público en Nueva Zelandia han sido un éxito. Los detractores son los menos
y ninguna de las personas con las que tuvimos la oportunidad de dialogar sobre las reformas manifiesta que hay que
volver atrás en esta materia. Más bien se observan dos tipos de posiciones: aquellas que no apoyan nuevas reformas
y, a lo más, están por consolidar las ya realizadas y aquellas que creen que todavía se está lejos de alcanzar un
óptimo y que se deben retomar las reformas. Ha habido ganancias importantes de productividad y eficiencia. En los
últimos cinco años los presupuestos de los distintos departamentos se han mantenido prácticamente congelados en
términos nominales y no se han observado deterioros en la prestación de servicios. Los gerentes han prescindido de
activos por un valor equivalente a los NZ$ 2.300 millones y el mejor manejo de los flujos de caja ha permitido
ahorros que bordean los NZ$ 300 millones anuales. Estas ganancias en eficiencia no se habrían logrado sin la mayor
flexibilidad que han obtenido los gerentes en el manejo de sus recursos financieros y humanos. También ha
contribuido a una mayor eficiencia el mayor control que tienen los ministros sobre las tareas que llevan a cabo los
departamentos bajo su responsabilidad.

(con respecto a los apuntes). Nueva Zelanda, es el modelo típico para estudiar, ya que es uno de los más similares en
la que se implementa ahora en Argentina. O por lo menos se intenta. Son visiones más liberales económicamente.
En Latinoamérica se implementó de manera más abrupta.

Lo que se da en este país es una Reforma impositiva. Primero se disminuye el gasto público, y después se
implementan las reformas gerenciales.

Lo que cabe destacar es la figura que aparece: la del gerente público. Va a haber un directorio, compuesto de
diferentes personas, con distintas tareas o cargos. Además, se elimina el régimen del empleo público.

EL CASO ARGENTINO Y LA IMPLEMENTACION DE REFORMAS ECONOMICAS ESTRUCTURALES. PROCESOS DE

MODERNIZACION DEL SECTOR PUBLICO A NIVEL NACIONAL Y PROVINCIAL.

ESTÉVEZ Y BLUTMAN – “EL MODELO BUROCRATICO INACABADO DESPUES DE LAS REFORMAS DE LOS 90:
¿FUNCIONARIOS, GERENTES O SOBREVIVIENTES?”

Las reformas del Estado ocurridas en Latinoamérica en los 90’s estuvieron basadas en los modelos y técnicas de
gestión aplicados en la década del ’80 en los países desarrollados. Ahora lo que se buscaba era abandonar un viejo
modelo burocrático de orientación lealista para adoptar uno nuevo orientado hacia el cliente y el producto.

Se puso un énfasis en la orientación de la gestión hacia los productos (“outputs”) de las políticas y en la necesidad de
incorporar las expectativas de los ciudadanos, ahora considerados “clientes”. Estas reformas surgieron en Argentina
con el objetivo de reducir el déficit fiscal. El artículo se orienta más que nada a comparar los modelos burocráticos
antes de la reforma del ’90 (llamado “burocrático legal”) y el modelo al cual se pretendía llegar (“Nuevo
Management Público” ó NMP) En el año 1996 se aprobó la Ley Nº24.629, que habilitaba la reducción y eliminación

de Secretarías y Subsecretarías, como parte de la necesidad de alcanzar una nueva reducción del déficit fiscal frente
a la crisis financiera internacional conocida como el “efecto Tequila”.

Esta Segunda Reforma, no tuvo grandes efectos sobre las plantas de personal, dado que y se las había reducido con
la primera (1989-1995), por ello, sus efectos se centraron en la reducción de cargos vacantes y de ciertos recortes
presupuestarios. Una vez que los efectos de dicha crisis se superaron, un nuevo incremento del gasto mostró el
abandono de esas propuestas de reforma. Es también durante la Segunda Reforma del Estado cuando se instala

en el ámbito de la Jefatura de Gabinete, un núcleo modernizador, que apuntaba a mejorar la calidad de los servicios
ofrecidos por el Estado. El marco normativo vinculado a las políticas de saneamiento fiscal tuvo su inicio con la
sanción de la ley N°24.156 de Administración Financiera y los Sistemas de Control del Sector Público, promulgada el
30 de septiembre de 1992. A través de dicha ley se buscaba aumentar la responsabilidad en el uso de los fondos
públicos a través de la implementación del presupuesto por programas (el que igualmente ha encontrado serios
déficits en su implementación efectiva) y además incorporó nuevos mecanismos de control interno y externo.

A pesar de todo, los esfuerzos por alcanzar el equilibrio fiscal se han visto limitados por diversas restricciones.

Con respecto al nuevo Modelo de Gestión el Plan intentaba transformar la gestión orientando la misma hacia la
consecución y el logro de los resultados antes que a la aplicación “ciega” de los procedimientos administrativos.

Para alcanzar ese objetivo en el nuevo modelo de gestión, se apuntó a implantar dos tipos de transformaciones,
denominadas institucionales y horizontales. Como parte de las reformas institucionales, el proyecto de
modernización buscó instaurar la gestión por resultados (GPR) en algunos organismos considerados claves -sobre
todo para las políticas de saneamiento fiscal- y el programa carta compromiso con el ciudadano, modelo tomado

fundamentalmente de la reforma inglesa. Schneider habla de tres tipos principales de programas de Reforma que se
han implementado por lo general en los distintos países. Los mismos pueden ser clasificados como reformas
weberianas, de responsabilización (accountability) o gerenciales. El autor señala que cada tipo suele responder a un
problema diferente dependiendo del diagnóstico que se realice respecto del funcionamiento del aparato público.

En el caso de las reformas weberianas, estas intentan suprimir el clientelismo y el patrimonialismo a través de la
construcción de un sistema de carrera de tipo burocrático- profesional, otorgando autonomía burocrática respecto
de la política. En este caso el autor señala que, algunas de las consecuencias negativas de este tipo de modelos, es la
rigidez, la falta de responsabilización y la ineficiencia. En la Argentina, la creación del SINAPA (Sistema Nacional de la
Profesión Administrativa) tuvo que ver con esta iniciativa, aunque con poco éxito dado las constantes “invasiones”
políticas de los cargos y las limitaciones presupuestarias para administrar un sistema altamente costoso. El SINAPA
también difiere del NMP en la lógica de la estructura de las remuneraciones. Este último implica una flexibilidad en
cuanto a las remuneraciones de los funcionarios. Con respecto a las reformas de “accountability”, éstas procuran
aumentar el control político de la burocracia, mediante la instrumentación de mecanismos de rendición de cuentas
sobre todo a través del sistema electoral y del control del congreso. Las reformas apuntan a la estructura de
gobierno, y también buscan incorporar a los ciudadanos en el control directo de la burocracia pública, por ejemplo, a
través de los sistemas de consulta permanente a los clientes/ciudadanos. Un ejemplo de ello podría considerarse el
Programa Carta Compromiso con el Ciudadano, el que intenta acercar el Estado a las demandas de los ciudadanos,
involucrándolos en la gestión a través de la información, la que permitiría reformular constantemente el proceso de
gestión de los servicios públicos.

Finalmente, un tercer tipo de reforma son las denominadas reformas gerenciales -para nosotros NMP- las que
intentan transformar el funcionamiento del aparato público para eliminar lo que consideran el papeleo innecesario,
la rigidez, el particularismo y la ineficiencia en el comportamiento de la administración. En estos casos, los contratos
de gestión, la descentralización y el fin de la estabilidad de los funcionarios públicos constituyen las herramientas
características de este modelo. En la Argentina, sin duda el modelo de Gestión por Resultados está inspirado en esta
visión gerencial de la gestión pública.

OSZLAK – “EL MITO DEL ESTADO MINIMO”

Argentina tiene hoy uno de los aparatos estatales de nivel nacional más pequeños del mundo (nos dice Oszlack en el
2003), al menos en relación con su población, PBI y otros indicadores.

En la década del ’90, lo ocurrido aceleró simplemente una tendencia en la composición del empleo estatal que se
venía produciendo desde por lo menos mediados del siglo 20. Alrededor de 1950, el gobierno nacional contaba con
3,04 empleados por cada 100 habitantes, mientras que, en las provincias, el índice correspondiente era de apenas
1,25 empleados por cada 100 habitantes. Hacia fines de la década del 80, y a pesar de que el volumen absoluto del
empleo creció en ambas jurisdicciones, el incremento en el ámbito provincial fue mucho más acelerado, alcanzando
en promedio una relación dotación/población similar a la nacional (de aproximadamente 2 empleados cada 100
habitantes). A partir de ese punto de cruce, las curvas se separaron abruptamente durante los años 90, llegando el
empleo público provincial a ser cinco veces mayor que el nacional. Junto con estas transformaciones en el tamaño
del estado, las funciones a su cargo y la composición de las dotaciones de personal, se produjo un fenómeno que ha
pasado bastante inadvertido para los analistas de la reforma estatal: la virtual desaparición de la presencia del
estado nacional en el ámbito subnacional.

Una consecuencia es que los gobiernos provinciales debieron hacerse cargo de nuevas responsabilidades y
administrar un aparato institucional mucho más denso y extendido, sin haber adquirido las capacidades de gestión
requeridas, lo cual se tradujo en altos grados de ineficiencia en el cumplimiento de los programas de gobierno. La
crisis económica de las provincias en el campo productivo, unida a los magros ingresos tributarios obtenidos de

fuentes locales, incrementaron la dependencia de estos estados subnacionales de la coparticipación impositiva, las
transferencias y adelantos del gobierno nacional y un creciente

endeudamiento.

El número de empleados según tipo de institución también varía ampliamente. Así, provincias semejantes en
población y número de parlamentarios tienen legislaturas cuya dotación de personal, en un caso, puede ser dos o
tres veces superior a la de la otra. Algo similar ocurre con los salarios que reciben los empleados al servicio de los
tres poderes del estado, donde también se observan amplias diferencias entre provincias, pero, a su vez,

amplias variaciones en los valores que se pagan a funcionarios de nivel equivalente, según trabajen para el Ejecutivo,
el Legislativo o el Judicial.

Por otra parte, existen fuertes distorsiones en la estructura salarial, curvas extremadamente achatadas y bajos
incentivos para asumir mayores responsabilidades o atraer al personal de mayor calificación. Los tramos salariales
más bajos resultan, casi siempre, mayores a sus equivalentes en el sector privado, donde para colmo los empleos
son más precarios y las condiciones de trabajo más rigurosas. Además, existen tratamientos diferenciales
incomprensibles entre personal permanente y contratado, así como elevadas ubicaciones escalafonarias de ciertos
empleados, que no se corresponden ni con sus competencias ni con la reducida importancia de los puestos que
ocupan. Asimismo, personas que desempeñan tareas similares cobran a veces sueldos muy diferentes, por el sólo
hecho de trabajar en organismos con escalafones más o menos generosos.

Como conclusión puede afirmarse que en los últimos diez años se produjo una “fuga” de empleo público del estado
nacional hacia los estados. El estado nacional ha pasado a convertirse, fundamentalmente, en un aparato orientado
a funciones políticas y coercitivas. Orlansky ha señalado que, al despojarse de sus funciones sociales y empresarias,
creció la incidencia numérica del personal estatal empleado en funciones políticas.

Como consecuencia de la recurrente crisis fiscal que atravesó el estado nacional durante los últimos años, se ha
intentado reiteradamente aumentar la recaudación tributaria y aduanera, fortaleciendo al organismo responsable, la
AFIP, cuya dotación equivale a un 8,7% de la dotación total del gobierno nacional. Se ha mantenido también, en el
ámbito del estado nacional, un conjunto de instituciones dedicadas a la actividad científico- tecnológica, aún cuando
el presupuesto global destinado a sus programas de trabajo ha visto reducida su participación en el total.

Desde el punto de vista de las modalidades de contratación del personal, creció el empleo de personal mediante
contratos de trabajo suscriptos en el marco de proyectos financiados por agencias multilaterales, sea en forma
directa o a través de contrataciones por organismos internacionales. Se estima que este personal, que no aparece en
las nóminas de agentes estatales, suman unas 15.000 personas. Asimismo, muchos de los servicios de apoyo
(mantenimiento, logística, transporte, imprenta, etc.), que antes se realizaban con personal propio, han pasado a ser
provistos por el mercado, incluyendo a las empresas constituidas por ex-empleados públicos, mediante esquemas de
tercerización.

Otro dato impactante es que, frente al aumento de la desocupación, el Gobierno

Nacional puso en marcha programas de empleo transitorios que, sin contar los propios de las provincias, abarcaron
en 1993 a 307.808 trabajadores. En 1995, en plena recesión y efecto “tequila”, su número se elevó a 570.710
personas por mes. En los años siguientes, a pesar de la reactivación económica, el número siguió en aumento. En
1997, por ejemplo, llegó a extenderse a 1.515.168 personas. Es decir, pese a haberse intentado eliminar el sobre
empleo público desde comienzos de la década, “se terminó creando otro sobre empleo por la vía de los planes
precarios y los subsidios”.

OSZLAK – “DE MENOS A MEJOR: EL DESAFIO DE LA ‘SEGUNDA’ REFORMA DEL

ESTADO”

Es difícil analizar la “segunda reforma” sin una previa referencia a la “primera”. En esencia, en esa etapa se decidió
seguir una secuencia que comenzaba por redefinir el papel del Estado, continuaba con la reestructuración del
aparato institucional resultante de tal redefinición y culminaba con una reducción de la dotación de personal,
consecuente con las dos decisiones previas. La reconversión neoliberal de los años 70 y 80 partió de un diagnóstico
que atribuía la crisis económica al fracaso de un modelo de organización social fundado en una matriz estado-
céntrica que había facilitado un intervencionismo excesivo del estado, la asunción de roles no pertinentes y la
conducta predatoria de quienes controlaban su aparato. Planteado el problema en estos términos, la solución no
podía ser otra que correr las fronteras, sustituyendo estado por mercado, estableciendo un nuevo esquema de
división social del trabajo y desregulando la actividad económica. Se apeló así a la descentralización, que trasladó
responsabilidades de gestión a los gobiernos subnacionales; a la privatización, que puso en manos de empresas
privadas (y a menudo, de empresas estatales transnacionales) la provisión de los principales servicios públicos; a la
desregulación, que implicó el vaciamiento o supresión de organismos que cumplían funciones reguladoras de la
actividad socioeconómica, las que pasaron a ser consideradas superfluas o negativas para su desenvolvimiento; y a la
tercerización de servicios, que llevó a numeras instituciones públicas a procurarse en el mercado, ciertos insumos y
servicios antes suministrados por unidades operativas propias. También fueron raleadas las plantas de personal.

Las reformas de primera generación correspondieron a la “etapa fácil” de la reforma del estado. Comprometieron un
activo liderazgo del Poder Ejecutivo, que en varios casos dispuso de muy amplios poderes para administrar el
proceso de reforma por decreto, sustrayéndolo, prácticamente, de la discusión política parlamentaria. Ello fue
facilitado, además, por el debilitamiento o pérdida de legitimidad de otros actores (sindicales, militares) que, en
circunstancias diferentes, bien podrían haber jugado un papel contestatario y obstructor del proceso.

De acuerdo con los enunciados y con la orientación adoptada actualmente por gran número de países de Gaebler y
Osborne, del gobierno supone la búsqueda de mayor efectividad en la acción estatal, lo cual, según esta visión,
podría lograrse reuniendo las siguientes condiciones:

guiarse por una misión;

orientarse por resultados;

tener una orientación empresaria (ganar en lugar de gastar);

tener capacidad de anticipación;

estar descentralizado;

orientarse hacia el mercado;

servir al cliente;

cumplir un papel

Esta enunciación no distingue entre primeras y segundas reformas. Según los principios que propone, los gobiernos
deberían:

1. Diseñar una estrategia de modernización estatal a partir de una visión de sociedad deseable y, consecuentemente,
de una misión que apunte a su concreción.

2. Instituir normas y mecanismos que gradualmente sustituyan los controles de procesos por evaluaciones de
resultados. Ello implica que la asignación de recursos debe guiarse por objetivos, productos y metas acordados y

verificables, en lugar de hacerlo por la automaticidad de los gastos comprometidos a través de la rutinaria
reproducción presupuestaria. En su aplicación práctica, este principio ha dado lugar a los denominados contratos

de gestión.

3. Incorporar selectivamente ciertas prácticas propias de una orientación empresaria, tales como la recuperación de
costos de servicios (en la medida que lo aconseje la función social del estado), el marketing institucional o la

tercerización de servicios, sin por ello renunciar a su papel esencialmente público y no lucrativo.

4. Desarrollar y difundir sistemas de información que alimenten los circuitos decisorios y aumenten la capacidad de
anticipación del gobierno a través de los procesos de planificación, seguimiento y control de gestión. Ello exige un
serio esfuerzo en materia de diseño, desarrollo e implantación de sistemas de información en las diversas áreas de la
actividad estatal.

5. Profundizar procesos de descentralización ya iniciados, apoyando el fortalecimiento de las instancias de gestión

subnacionales y agencias ejecutoras. Ello puede requerir, entre otras cosas, acciones de capacitación, introducción
de tecnologías de gestión o promoción de proyectos productivos en el nivel regional y municipal.

6. Formular políticas integradas que alienten la actividad productiva del sector privado, particularmente las
actividades agro-industriales y mineras, la promoción de PYMES y de micro-emprendimientos, o el desarrollo de

mercados en el plano local, nacional e internacional.

7. Mejorar el servicio al cliente, en su diversa condición de usuario, contribuyente, beneficiario o sujeto de

regulación, mediante acciones de reestructuración, desburocratización, reingeniería de procesos, capacitación

de funcionarios e introducción de técnicas de calidad y sistemas de información soportados computacionalmente.

8. Cumplir un rol catalítico, es decir, no depender sólo de sus propios recursos y actuar en cambio como un factor
facilitador, movilizador y autónomo en emprendimientos con empresas privadas u ONGs, otros estados y
organismos transnacionales, sin renunciar a su identidad distintiva y sus objetivos específicos.

Bozzo y otros (1997) han analizado detalladamente las consecuencias de la aplicación del programa de la segunda
reforma:

El Estado nacional mantuvo estructuras y mecanismos institucionales de control social, frente a los efectos
desestabilizadores de un modelo económico que condujo a una creciente concentración del poder económico y

a un mayor desequilibrio en la distribución del ingreso y la riqueza. Ello reforzó el aparato político del Estado
nacional con el fin de consolidar alianzas estratégicas, mantener programas asistencialistas y desarrollar políticas de
neto corte clientelar.

La organización política del Estado sufrió pocas modificaciones pese a la reforma constitucional concretada en 1994.
No se consiguió establecer un nuevo equilibrio entre poderes que pusiera mayores restricciones al papel
hegemónico del Ejecutivo ni se logró limitar el carácter presidencialista de la estructura gubernamental.

Las reformas institucionales introducidas por las normas que dispusieron la segunda reforma demostró tener un
carácter fundamentalmente fiscalista y no dieron lugar a medidas de refuncionalización orientadas a dotar de mayor
eficiencia y transparencia a la gestión estatal. “El análisis funcional de la configuración actual del aparato estatal
arroja como conclusión que las disfuncionalidades preexistentes a la Reforma continúan apareciendo en más de un
80% de los temas de estructuración deficiente”. A fines de 1997 el Banco Mundial produjo un Informe Preliminar
denominado “Argentina – Reformas de Segunda Generación”, en el que se proponen “amplias reformas
institucionales y en el campo de las políticas públicas, que podrían ayudar a Argentina a enfrentar los desafíos de
sostener un alto crecimiento económico a largo plazo y reducir la pobreza”. Para ello, propone cinco componentes:
1) inversión de calidad en capital humano;

2) mercados financieros eficientes;

3) marco regulatorio mejorado;

4) calidad en el sector

público y buen gobierno;

y 5) fortalecimiento fiscal.

Como se advierte, no existe una delimitación nítida entre la primera y segunda generaciones de reformas estatales.
El objetivo inicial del ajuste estructural y la eliminación del déficit fiscal continúa siendo una prioridad de los
programas, aun cuando ahora las acciones se concentran especialmente en el nivel subnacional. Las reformas en la
administración tributaria continúan siendo blanco de la segunda reforma, como lo fuera de la primera. Y la calidad
de la gestión pública sigue constituyendo una prioridad, sin que se avance suficientemente en la explicitación de las
medidas que podrían contribuir a lograrla.

OSZLAK – “QUEMAR LAS NAVES (O COMO LOGRAR REFORMAS ESTATALES IRREVERSIBLES)”

Con respecto a las reformas de segunda generación, Oszlak habla de:

La tendencia natural de la Administración Pública a la cariocinesis estructural continuaría hasta alcanzar extremos
que volverían a plantear la reestructuración como decisión inevitable.

El ingreso irrestricto de personal y la crisis presupuestaria a la que contribuiría llevaría a un congelamiento de las
vacantes y a la habilitación de unos pocos puestos de trabajo a los que se accedería sin concurso, a través de
mecanismos de nepotismo político.

La falta de evaluación de desempeño “igualaría” al personal respecto de los incentivos salariales, pero la creciente
masa salarial producida por el ingreso irrestricto y la promoción automática podría ocasionar reducciones de sueldos
y un achatamiento de la curva salarial y los salarios promedio. La falta de incentivos materiales efectivos y la
automaticidad del ascenso conducirían a la devaluación de los escalafones y a la renuncia a asumir mayores
responsabilidades, dada la escasa diferencia salarial implícita en la promoción.

La “pirámide” estructural se transformaría en un poliedro irregular raleado en su base y la composición de la planta

de personal acabaría mostrando excesos de agentes no (o semi-) especializados y falencias de recursos humanos
altamente calificados.

ANALISI DE CASOS EN PERSPECTIVA CMPARADA EN AMERICA LATINA.

APUNTES DE CLASES DE JUAN AMOR.

¿Qué paso con las reformas del Estado en América Latina?

Salvo en Brasil, se aplicaron las reformas de primera generación, que son la reducción del tamaño del estado. Quiere
decir la reducción del gasto público. Consiste en pasar funciones a las provincias y a los municipios. Se transfirieron
empleos, de nación a provincia.

Se privatizaron empresas públicas. Es una forma de reducir empleo. Hay trampa porque el estado nunca echo gente,
fueron las privadas al invertir en nuevas tecnologías. Oszlak habla de las reformas en Latinoamérica: a las reformas
de primera generación las llama “quirúrgicas” y a las de segunda generación “cosméticas”.

Lo que es nuevo es que el Estado en vez de agregar funciones, las recorta. Esto hace que: 1) se deforme el Estado 2)
halla un nuevo papel de éste que consiste en regular las empresas 3) el Estado pierde soberanía ante los organismos
multilaterales de crédito, ante las provincias; es decir, se va debilitando. Aparece lo que se llama el “tercer sector”,
las empresas, y es aquí cuando ellas comienzan a tomar el control 4) hay una incapacitación

descentralizada 5) a nivel social no se midió como estas reformas iban a afectar a la gente.

La reforma del Estado en Brasil: es el único caso que se aplican correctamente las reformas de segundo grado, y
quien las aplica es un intelectual brasilero, Pereira, es un Oszlak u O’Donnell en Argentina, con la diferencia que llego
a tener un cargo político, a diferencia de los de argentina. El sistema político brasilero es muy particular, no hay
partidos nacionales, que tenga presencia en todos los estados. Tiene 32 estados. Hace que la estructura adquiera
dimensiones bastantes grandes porque es una forma de devolver favores políticos.
Un estado federal, complejo por su extensión. Plantea una reforma administrativa, le dio mucha importancia. Las
reformas tuvieron bastante éxito. Pereira es partidario de Weber.

Una administración pública bastante acertada.

Parte de 4 problemas:

1. Económico-político: se relaciona con el tamaño del estado. Cuanta plata gasta el estado y cuál es el que tiene el
gasto público en la economía general. Áreas administrativas, que se relaciona con el gasto público.

2. Económico político, pero con el rol del estado: que tareas realizan, como se

establece la relación estado-sociedad.

3. Administrativo: la cuestión de la gobernanza, que tiene que ver con las capacidades financieras del estado, como
hace el estado para resolver una x cuestión en ámbito financiero

4. Gobernabilidad: con la capacidad para desarrollar acuerdos y consensos políticos y llevar a cabo la gestión

La segunda etapa, la gerenciales, se utilizó como excusa para reducir el empleo público. Que el estado sea más
pequeño en gasto y en recurso.

En algunos países pudieron implementar por el factor político, por el rol del estado.

Es una relación sociedad-capitalismo, y responde intereses concretos. Para que se den, tiene que estar implicado el
factor militar. El que más se veía perjudicado era el sector industrial, que forjo su existencia.

Tres instancias en donde el estado puede o no intervenir

1. Áreas excluyentes del estado, competencia que le son únicas, por su condición de uso de la fuerza. Son los que
distribuyen bienes públicos, que son, sobre todo, no son excluyentes y en su expropiación, son indivisibles, no son
extensibles al estado. (acá no está la reforma de primera generación)

2. Los servicios sociales y el sistema científico. Tareas que el estado puede realizar, pero no le son exclusivas.

3. Producción de bienes y servicios. Va a pasar totalmente al mercado. No va a

estar más en la esfera estatal.

Actividades principales:

Actividades auxiliaras, las de terciarización. Las puede incorporar el servicio público estatal. Que no tienen un fin
privado Educación salud, cuidado de menores y mayores, etc. actividades culturales en general. Todo eso no tiene
que estar en el estado, tiene que estar en el “tercer” sector.

Gobernanza, como esas tareas que quedaron a cargo del estado se van a hacer.

Ciudadano va a dejar de ser un sujeto político, va a pasar a ser un usuario.

La burocracia estatal tiene que ser autónoma del poder político, alcanzar la mayor autonomía posible.

En los 90 surgen muchos organismos que surgen como consecuencias de las reformas.
Ideas de clase:

Con respecto a las reformas Latinoamericanas, Brasil implementa las reformas de manera distinta respecto de los
otros países, porque modifica los puntos que vienen en el conceso de Washington, como analiza Brazzer Pereira,

Argentina trasmuta directamente, del acuerdo a la realidad, lo establecido en el mismo, sin posibilidad de analizar,
pero solo las reformas de primera generación las de segunda en concordancia con Oszlack nunca llegan a
implementarse.

Perú tuvo un desarrollo parecido al de la Argentina, Y chile y Uruguay discriminaron de las medidas, ningún otro país
aplico las recetas como en nuestro país, podríamos encausar en esta idea el motivo por el cual la argentina fue el
estado mas afectado tras la reforma.

Con Respecto a la falla de la implementación de estas medidas en a Argentina, existen diferentes posturas,
analizaremos la de Oszlack quien dice que el proceso falla porque quedo trunco, se realizaron las reformas
quirúrgicas, es decir las primeras, pero el proceso debería haber sido acompañado de las reformas cosméticas, las
cuales debían terminar de encausar las primeras, al no terminarse el proceso, el mismo fallo. Por otro lado, existe
otra postura la cual dice que de haberse culminado el proceso mediante los dos tipos de reformas el resultado
hubiera sido igual de catastrófico, ya que el paquete de medidas era dañino para la argentina en si mismo. Es decir
que el foco este puesto en un conglomerado de leyes que estaban destinadas al fracaso en si mismas
independientemente del que proceso haya llegado a su fin o no.