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Dialnet LaRamaLegislativaDelPoderPublicoEnColombia 2347525 PDF
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PÚBLICO EN COLOMBIA
Resumen
Abstract
Desde este punto de vista, nos corresponde, en esta parte, examinar las
distintas formas de expresión o ejercicio de ese poder político en Colombia
que, según lo hemos visto ya, a nivel nacional se manifiesta a través de tres
ramas del Poder Público y por órganos que la Carta identifica como autóno-
mos e independientes.
1 SORIANO CARCfA, Jose Eugenio, Temas de Derecho Público. Bogotá, Universidad Externado de
Colombia.
Hoy son escasos los profesores de esta materia' que todavía hablan del
ejercicio constitucional de «poderes» y estiman que la ideología típica de
sistemas capitalistas como el nuestro impone la división del «poder polí-
tico» en ramas u órganos como la legislativa, la ejecutiva y la jurisdiccional,
con el fin de evitar la concentración del poder y lograr que el poder controle
Otros' consideran que el Estado, como ente jurídico y político que es, y
cuya finalidad máxima es el interés común, debe ejercer determinadas
funciones, que no son otra cosa que expresiones de la potestad estatal, tales
corno la función legislativa, la administrativa y la jurísdiccional, y que sólo
en el pasado estas funciones se consideraron alguna vez como «poderes».
3 NARANJO MESA, VIOldimiro, Teoria Constitucional, 4a ed. Bogotá, Temis, 199], p. 211.
4 SÁCHICA, Luis Carlos, Constitucionalismo Colombiano, lOa ed. Bogotá, Temis, 1992, p. 170.
5 LOEWESTEIN Kart Teoría de la Constitución. México, Ariel, 1979.
Sin lugar a dudas, el estudio de las teorías y explicaciones dadas por los
autores y pensadores sobre el origen y desarrollo del poder y del Estado es
materia obligatoria como antecedente para el estudio aplicado y particular
de dicho fenómeno, por lo que creemos acertado que este estudio se haga
en los cursos de Constitucional General o Teoría General del Estado.
Aun en opiniones como las del profesor Díaz Arenas,' no muy amiga-
bles con nuestra democracia, encontramos motivos para empezar con
7 oíAz ARENAS, Pedro Agustín, La Constituci6n Política colombiana. Bogotá, Temis, 1993, p. 351.
Por lo importante que es para la vida democrática del país una innova-
ción del Congreso como la que ha emprendido la Carta de 1991, nos parece
de gran importancia insistir en cambiar la inexacta y por demás generali-
zada idea de señalar como su única función la de hacer las leyes y destacar
el contenido del artículo 6° de la Ley 5' de 1992 con que se inicia su Estatuto
General al señalar que este importante organismo cumple en el Estado con
actividades detan variada índolejurídíca quevan desde las que sustancialmente
le asigna la Constitución en el artículo 150 para atender, por medio de leyes,
múltiples aspectos necesarios para el funcionamiento de la actividad política,
social, económica y financiera del país, hasta la de cumplir con las muy
especiales funciones de protocolo necesarias para recibir jefes de Estado o
de Gobierno de otras naciones, como lo establece el artículo 141 constitu-
cional.
y es que dentro de esta tan amplia gama se ubican, además, 1)las funciones
de Control político, consagrada en el ordinal8° del artículo 135 constitucio-
nal, mediante la cual puede requerir y emplazar a los ministros del despacho
y demás autoridades y conocer de las acusaciones que se formulen contra
altos funcionarios del Estado para determinar la responsabilidad política
de éstos a través de una moción de censura o de observaciones, según el
caso; 2) la de poder actuar como poder constituyente secundario mediante
la reforma de la Constitución a que se refiere el artículo 114 constitucional;
3) la de poder juzgar excepcionalmente a los altos funcionarios del Estado
por la Responsabilidad Política que le corresponda por los hechos y
omisiones ocurridos en el desempeño de dichos cargos, tal como previenen
los artículos 174 y 175 constitucionales; 4) la de poder elegir contralor
general de la República, procurador general de la Nación, magistrados de
la Corte Constitucional y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judícatura, defensor del pueblo y vicepresidente de la Repú-
blica cuando haya falta absoluta; 5) la de ejercer actividades administrati-
vas para establecer la organización y funcionamiento del Congreso Pleno,
el Senado y la Cámara de Representantes, como lo ordena el numeral 20 del
artículo 150; 6) la de ejercer control público, que es diferente al político ya
indicado, y se refiere, al tenor del artículo 137 constitucional, a la potestad
Orientados en todo este aparte por la ley S" de 1992, que estableció el
reglamento del Congreso, empezaremos por decir que este organismo
legislativo está integrado en Colombia por dos grandes cámaras, denomi-
nadas Senado y Cámara de Representantes, que sus miembros representan
al pueblo por mandato constitucional y legal y que su actuación debe darse
consultando los intereses de la justicia y el bien común, por lo que, en
consecuencia, el incumplimiento total o parcial de tal mandato hace a sus
miembros responsables ante la sociedad y sus electores.
Cada una de las cámaras legislativas está dirigida por una junta de
dignatarios, que la constituyen un presidente y dos vicepresidentes, elegi-
dos por un período de un (1) año a partir del 20 de julio, lo mismo que un
secretario general, elegido para un período de dos (2) años, que debe reunir
las mismas calidades que exige la Constitución y la ley para ser congresista
en la respectiva corporación, no puede ser miembro del Congreso y debe
reunir además ciertas calidades profesionales, como las de tener experien-
cia por 5 años en cargos similares o haber sido congresista o haber ocupado
el cargo de secretario general en propiedad en cualquiera de las cámaras.
La segunda conoce de todos los asuntos que tengan que ver con el
comportamiento de los congresistas, sus inhabilidades, incompatibilida-
des o conflictos de interés de acuerdo al Estatuto o Código Etico que expida
el Congreso.
De acuerdo con el artículo 128 del Reglamento del Congreso, hay tres
modos de votación: la ordinaria, la nominal y la secreta. La primera es la
que se usa de manera regular para todos los casos en que la Constitución
o la ley no exija otro modo; la segunda es aquella en la que se anuncia el
nombre de cada congresista al momento de votar, y opera siempre que la
Constitución o la ley no exija que sea secreta, que sólo se permite en
aquellos casos en que se deba hacer una elección, se deba decidir sobre
El artículo 116 del Reglamento del Congreso define el QUÓRUM como «el
número mínimo de miembros asistentes que se requieren en las Corporaciones
Legislativas para poder deliberar o decidi,,>, es decir, consagra dos clases de
quórum, el Deliberatívo y el Decisorio.
Por otra parte, el artículo 170 del magno estatuto establece que no procede
el referendo derogatorio cuando se trata de leyes aprobatorias de
tratados internacionales, y el penúltimo inciso del artículo 53 incluye a
los convenios internacionales sobre trabajo, debidamente ratificados
por .el Congreso, en la legislación interna.
7) Leyes Cuadro o Marco. definidas por el ordinal 19° del artículo 150
constitucional como aquellas normas generales que señalan los objeti-
vos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para realizar funcio-
nes tan importantes como las de organizar el crédito público, regular el
comercio exterior, señalar el régimen cambiario, modificar aranceles y
tarifas aduaneras, regular las actividades financiera, bursátil y asegura-
dora, fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos
y regular el mínimo régimen prestacional de los trabajadores oficiales.
10) Leyes Ordinaria~ todas las demás leyes sometidas no sólo a la Consti-
tución sino a leyes de superior jerarquía;
Este mismo numeral señala la facultad del Congreso para fijar las bases
y las condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar las distintas
entidades territoriales con asignación de sus respectivas competencias.
11 DÁ VILA VINUEZA, Luis Guillermo, Régimen Jurídico de la Contrataci6n Estatal. Bogotá, Legis,
2001, p. 51.
10) Facultades extraordinarias pro témpore. Esta función del Congreso se refiere
simplemente a la habilitación que este organismo puede hacerle al presi-
dente de la república para ejercer funciones legislativas y que contem-
plaba ya el numeral 12 del artículo 76 de la anterior Carta constitucio-
nal. La Conshtución actual regula y limita esa prerrogativa en cuanto
a su iniciativa, a las circunstancias que la justifican, al tiempo de su
duración, a la materia sobre la cual recae y a las condiciones electorales
en que debe aprobarse, ya que, en estos aspectos, el constituyente de
1991 consideró que la anterior normativa con su laxitud permitió que
su inveterada práctica contribuyera al desmedro del prestigio del Con-
greso.
Esta función la cumple el Congreso con la guía de los artículos 339 a 344
de la Constitución, que establecen las reglas generales del Plan Nacio-
nal del Desarrollo, y de los artículos 345 a 355 del mismo estatuto, que
regulan los principios yreglas más generales para determinar las rentas
y fijar los gastos, los cuales han sido desarrollados, respectivamente,
por el Decreto 111 de 1996, llamado Estatuto Orgánico del Presupuesto,
y la Ley 152 de 1999o Ley del Plan, temas que se revisarán más detenida-
mente en el capíhtlo de la Hacienda Pública, consagrado en el título XII
de la Constitución.
9 PALACIO RUDAS, Alfonso, El Congreso en la Constitución de 1991: Bogotá, Tercer Mundo, 1992,
p.170.
Por su parte, el artículo 224 de la misma Carta al ratificar que los tratados
para su validez deberán ser aprobados por el Congreso, precisa que de
todas formas es posible que el presidente pueda darles aplicación
provisional a aquellos de naturaleza económica y comercial acordados
en el ámbito de organismos internacionales, que así lo dispongan. En
estos casos, tan pronto como un tratado entre en vigor en forma provisoria
debe enviarse al Congreso para su aprobación o improbación y, en este
último caso, se suspende la aplicación del tratado.
19) Fijación de criterios Marco al Gobierno. Este numeral consagra una fun-
ción que el Congreso cumple mediante las «leyes cuadro o marco»,
llamadas así porque por definición constitucional son normas de carácter
general que señalan de manera precisa los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el Gobierno en los aspectos que son relacionados
en seis (6) literales, que debemos explicar por separado para una mejor
comprensión de los conceptos allí utilizados:
La norma habla de un tema que tiene que ver con la «obligación aduanera»,
que es aquella que tiene toda persona que introduce una mercancía
extranjera al territorio nacional, sea que tenga el carácter de propietario
de la mercancía, sea tenedor de la misma o su simple importador;
La facultad que ejerce el Gobierno dentro del marco legal fijado por el
Congreso se limita a la «modificación» de los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al Régimen de Aduanas, porque supone
que previamente ha habido un «establecimiento» de dichos gravámenes o
impuestos arancelarios por parte del Congreso, que es el organismo
competente para hacerlo al tenor del numeral 12) del mismo artículo
150.
11 www.bvc.com.co
21) Leyes de Illtervmcióll Ecollómica. Como quiera que el artículo 334 cons-
tirucional declara que en Colombia la dirección general de la economia
está a cargo del Estado y que en desarrollo de tal dirección puede
íntervenir en muchos aspectos de la vida económica del país con objeto
de racionalizar la economia y conseguir por ese medio mejorar la calidad
de vida de los habitantes y la distribución equitativa de las oportunida-
des y beneficios del desarrollo, se hace necesario, por mandato de dicha
norma, que sea el legislador el que establezca los mecanismos, proce-
dimientos, requisitos y modalidades a través de los cuales se entiende
que puede darse tal íntervención y se precise allí mismo el alcance,
finalidad y límites de dicha íntervención.
El proceso de formación de una ley está previsto por los artículos 154 a 169
de la Constitución y en los artículos 139 a 203 de la ley 5' de 1992.
10. Debe tenerse en cuenta que los proyectos distintos a los referidos a leyes
estatutarias que no hubieren completado su trámite en la legislatura y
fueren aprobados en primer debate en alguna de las cámaras, continua-
rán su curso en la siguiente legislatura en elestado en que se encontraren,
pero de ninguna manera se podrá considerar ningún proyecto en más
de dos legislaturas.
11. Dentro del proceso ordinario de formación de una ley se puede dar el
llamado trámite de «urgencia», que puede ser solicitado por el presi-
dente para que se decida sobre cualquier proyecto de ley, y también el
llamado trámite «preferencia!», que es aquel trámite prioritario que el
Congreso da a los proyectos aprobatorios de tratados sobre derechos
humanos y a los proyectos de iniciativa popular.
12. Aprobado un proyecto de ley por ambas cámaras pasa al Gobierno para
su «sanción», y una vez sancionado, éste debe disponer lo pertinente
para su debida promulgación.
Ha sido aceptado por la doctrina jurídica universal que los vínculos del
amor, del odio, de la pasión, de la amistad y del interés, debilitan generalmen-
te el buen juicio del ser humano cuando en cumplimiento de sus funciones
los encuentra enfrentados a otro, por lo que en todas las legislaciones se
consagran las instituciones de los «impedimentos y de las recusaciones»,
es decir, no sólo la obligación que tienen los servidores públicos en general
de retirarse del conocimiento de un asunto frente a situaciones que lo inhiban
decidir, sino el derecho que tienen las personas afectadas por una eventual
violación de este deber para exigir legal y procesalmente que se le separe
en beneficio del buen nombre de la administración y de la justicia.
"CORTECONSTITUCIONAL,
Sentencia C-329
del 27de julio de 1995.
A juicio del alto organismo, son cargos con autoridad «política» aque-
llos que entrañan la posibilidad de orientar, dirigir y fijar políticas estatales
corno los cargos de presidente y ministros; son cargos con autoridad
«adrninístrativa» los que corresponden a la administración nacional,
departamental y municipal, siempre que impliquen poderes decisorios
del que se desprenda la potestad de hacerse cumplir por los subalternos
y por los asociados, corno los gobernadores, alcaldes, contralores,
procurador, registrador; son cargos con autoridad militar los que ejer-
cen las funciones de la fuerza pública, sea Ejército, Fuerza Aérea, la
Armada o la Policía, y de autoridad «civi¡", todos los cargos políticos o
administrativos ejercidos por quienes no pertenecen a esta fuerza.
Resaltamos que esta norma exige que la gestión de negocios, que significa
hacer diligencias mnducentes al logro de una finalidad de interés público
o privado en una determinada actividad, tarea o trabajo, y la simple
suscripción de contratos, se pueda dar ante cualquier establecimiento o
institución que pertenezca a la estructura constitucional del Estado, en
cualquiera de sus niveles, para que se configure la inhabilidad, siempre
que la situación tenga lugar en la circunscripción en la cual deba efectuarse
la respectiva elección.
El artículo 282 del Reglamento interno del Congreso repite las cuatro causales
de incompatibilidad consagradas en el artículo 180 constitucional que se
refieren a las siguientes situaciones: .
Por fuera del régimen examinado atrás, el congresista está sometido igual-
mente a un cúmulo de deberes especialmente determinados en el Regla-
mento interno del Congreso en su artículo 268, tales como los de asistir a
las sesiones del Congreso en pleno, de las cámaras y de las comisiones de
las cuales forme parte; respetar el reglamento, el orden, la disciplina y la
cortesía congresionales; guardar reserva sobre ciertos informes; presentar
declaración juramentada de su patrimonio, etc.
•••
Próxima entrega: La Rama Ejecutiva.
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