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255-287
Ensayo
EL DERECHO A LA EDUCACIÓN
Su alcance, exigibilidad y relevancia para la política educativa
PABLO LATAPÍ SARRE 1
Resumen:
Este ensayo, además de ofrecer información acerca de la evolución del derecho a la
educación en el plano internacional y de la manera en que este derecho está consig-
nado en la legislación de México, examina dos aspectos particulares: por una parte,
su exigibilidad y los problemas que enfrenta; por otra, la relación que debiera tener
la política educativa con él, ya que este derecho está en la base de las obligaciones
del Estado en materia educativa. El autor termina formulando una propuesta al
Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación con objeto de que reorgani-
ce sus indicadores en este sentido y atienda también a facilitar la exigibilidad del
derecho a la educación. Este trabajo es una invitación a los investigadores de la
educación a incluir estas temáticas en sus agendas de investigación.
Abstract:
This essay, in addition to offering information on the evolution of the right to
education at the international level, and the way this right is established in Mexico’s
legislation, examines two particular aspects: on one hand, its enforceability and
the problems faced; and on the other hand, the relation educational policy should
have with the right to education, given that this right is based on the state’s
obligations in education. The author concludes by formulating a proposal for the
National Institute for the Evaluation of Education to reorganize its indicators in
this regard and facilitate the enforceability of the right to education. The article
extends an invitation to educational researchers to include these topics on their
research agendas.
Pablo Latapí Sarre es investigador titular C, definitivo, tiempo completo, del Instituto de Investigaciones
sobre la Universidad y la Educación de la Universidad Nacional Autónoma de México. Edificio de la
Unidad Bibliográfica, Lado norte del Centro Cultural Universitario, delegación Coyoacán, 04510, México,
DF. CE : platapis@prodigy.net.mx
Introducción
or años consideré que el derecho a la educación ( DE ) era un tema rela-
P tivamente marginal en la investigación educativa, un tema especia-
lizado del que debían ocuparse los juristas para mejorar las disposiciones
legales. Es probable que así lo hayan considerado otros muchos investiga-
dores de la educación, a juzgar por la ausencia casi total de ponencias sobre
este tema en los diez congresos nacionales de investigación educativa.
Mi perspectiva ha cambiado profundamente en los últimos tres años
por varias razones. La oportunidad de estar cerca de la UNESCO 2 me llevó
a comprender que el DE ocupa un lugar central en las actividades norma-
tivas y operativas de este organismo; en el escenario internacional este
derecho se ha constituido en un referente esencial para promover y evaluar
las obligaciones fundamentales de los Estados miembros con respecto a la
educación. Además, el DE es crecientemente reconocido como el punto de
partida y el fundamento último de las políticas educativas de los Estados,
como después explicaré. La importancia de esta consideración me ha sor-
prendido y estimo que será novedosa también para otros investigadores de
la educación.
Por otra parte, en los últimos años han ocurrido en México violaciones
al DE de suma gravedad y –sin duda por la sensibilidad que paulatinamen-
te he desarrollado al respecto– me ha llamado la atención la falta de de-
nuncias o demandas de carácter jurídico contra ellas, debido a que este
derecho no es un derecho exigible. En Oaxaca, por ejemplo, en el curso de
los últimos tres años se han suspendido las clases por meses enteros, lo
que viola gravemente el DE de más de 800 mil alumnos de primaria y
secundaria, sin que nadie lo reclame; algo semejante ha sucedido en meses
recientes en Quintana Roo y en Morelos. Otro ejemplo: ante las nuevas
evidencias de la baja calidad de los aprendizajes de los alumnos, aportadas
por las evaluaciones del Instituto Nacional para la Evaluación de la Edu-
cación y algunas pruebas internacionales como el Programa para la Eva-
luación Internacional de Alumnos ( PISA , por sus siglas en inglés), nadie
ha demandado al Estado mexicano por incumplir su obligación de pro-
porcionar una educación de calidad. Y otro más: en muchas comunidades
indígenas los maestros enviados a ellas ignoran la lengua de la comunidad
por lo que el derecho a una educación aceptable no puede ser satisfecho;
nadie denuncia jurídicamente estos hechos. Algo muy serio delatan estas
situaciones tanto en la estructura jurídica del país (la legislación y los
definido por el Estado. Pero difícilmente podrán lograrse los objetivos emi-
nentemente personales de la educación en sistemas basados en tales premisas.
La primacía reconocida al ser humano supone, por el contrario, que se im-
parta una educación de calidad cimentada en el respeto a las diferencias, en
la libertad de la persona y, en consecuencia, en un verdadero pluralismo de
posibilidades de educación, que refleje la diversidad de las personas, aspira-
ciones y proyectos. Aún más: la “dignidad del ser humano” debería ser respe-
tada en el aula misma […].
¿Cuál es el contenido mínimo del DE? ¿Qué significan “las cuatro As”?
En los últimos años se ha venido trabajando en definir el contenido mínimo
(core content) del DE . Un autor (Coomans, 2004, a y b) deriva sus inter-
pretaciones de los artículos 13 y 14 del PIDESC ; el estudio de estos artícu-
los no deja lugar a dudas de que el DE es universal, propio de toda persona,
independientemente de su edad, sexo, lengua, origen social o étnico o sta-
tus y que es obligación del Estado proporcionar educación a todos sin
discriminación alguna. El Comité de los DESC , órgano que supervisa la
ejecución del Pacto en los Estados parte y al que se reconoce como orga-
nismo con la capacidad de interpretarlo, ha establecido cuatro criterios a
los que debe ajustarse la educación que proporcione el Estado: que sea
disponible (en inglés available), accesible, aceptable y adaptable. Estos cri-
terios suelen llamarse “las cuatro A s”. 13
Las “cuatro A s” han resultado muy útiles para determinar, monitorear y
evaluar las acciones de los Estados respecto al DE (Tomasevski, 2004 a:17s.).
También para determinar el “mínimo irreductible” del DE , que pudiera
ser aceptado en todos los tribunales para protegerlo debidamente (Coomans,
2004a:75); de hecho, estos criterios se han utilizado en litigios ante diver-
sos tribunales constitucionales europeos. Dicho “mínimo” debe entender-
se como “un piso expansionable”, no como “un techo fijo”, puesto que el
contenido del DE es progresivo; se deriva de las provisiones de los instru-
mentos internacionales y suele presentarse como una matriz de las obliga-
ciones fundamentales del Estado.
informó del caso de la comunidad mixteca Mini Noma cuya clínica care-
cía de personal médico permanente, que obtuvo un amparo contra la ne-
gativa del gobierno del estado de Guerrero a garantizar su derecho de acceso
a la salud. El amparo se fundamentó en la violación de los artículos cons-
titucionales 1, 2 y 4 respecto a la igualdad, la protección de los pueblos
indígenas y la salud; el gobierno del estado deberá en consecuencia enviar
personal médico para atender las 24 horas, dotar de agua, luz, drenaje,
equipo médico y medicamentos a ese centro de salud; expresamente se
destaca en él que las autoridades estatales no podrán invocar falta de pre-
supuesto para atender estas obligaciones. Esta resolución, que va en con-
tra de una norma local que establece que no es obligatorio dotar de médicos
a comunidades menores de 2 mil 500 habitantes, es un ejemplo de
justiciabilidad del derecho a la salud.
La justiciabilidad del DE de los pueblos indígenas del país, por cierto,
enfrenta especiales “obstáculos, disparidades y retos” en cuanto al acceso y
la calidad de los servicios educativos, según el Relator Especial de la ONU
sobre la situación de los derechos humanos entre ellos (Stavenhagen, 2007:
95-112). En sus informes se cita específicamente el derecho que les asiste
en virtud del artículo 14 de la Declaración sobre los Derechos de los Pue-
blos Indígenas recientemente adoptada por la ONU (13 de septiembre de
2007), según la cual tienen “derecho a establecer y controlar sus sistemas e
instituciones docentes, y a que los indígenas, en particular los niños, ten-
gan derecho a todos los niveles y formas de educación del Estado sin dis-
criminación; y que esa educación se imparta en su propia cultura y en su
propio idioma”. Estas afirmaciones de la Declaración deben ser tomadas
en cuenta para la justiciabilidad del DE de los pueblos indígenas por cuan-
to constituyen criterios aceptados por la comunidad internacional.
Algunos especialistas en derechos humanos señalan que nuestra Consti-
tución contiene normas muy importantes para hacer exigibles los DESC ; por
ejemplo, la “cláusula de no-discriminación” del artículo 1 que permite aducir
una violación a garantías individuales por no recibir un servicio en condiciones
de igualdad; o el artículo 109, fracción III, que prescribe que se apliquen
sanciones administrativas a los servidores públicos por actos u omisiones que
afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia con que de-
ben proceder; ésta es la base de la responsabilidad administrativa.
Además de una legislación suficiente y adecuada y de la existencia de
recursos judiciales accesibles, la justiciabilidad del DE dependerá de otros
1) Aporta una visión más profunda de la filosofía que debe guiar a la polí-
tica educativa (y en consecuencia también a su evaluación), una visión
que se aparta del utilitarismo del modelo desarrollista que se ha orien-
tado a la “maximización de la utilidad” al evaluar el servicio educativo,
y en cambio sea congruente con la postura de Amartya Sen que da prio-
ridad al desarrollo de la capacidad de la persona para elegir libremente
entre los bienes y servicios que se ofrecen a la sociedad.
2) La propuesta sigue “las cuatro As” ya mencionadas, fundamentándolas
en las normas del derecho internacional, y destaca los “mínimos” del
cumplimiento del DE.32
3) Además, ofrece un panorama nacional (colombiano) e internacional de
los sistemas de indicadores de política educativa disponibles y comenta
las tipologías en que se pueden ordenar.
públicas no se dan “porque sí” (como una especie de imperativo necesario del
propio Estado), sino que brotan de sus obligaciones en cuanto representativo
de los ciudadanos y de la necesidad de éstos de desarrollarse como personas.
Las políticas públicas educativas tienen como fundamento este derecho hu-
mano del que son titulares los individuos por el simple hecho de nacer.
La mayoría de los indicadores del INEE podrían fundamentarse explícita-
mente en las obligaciones del Estado en materia educativa derivadas de los
instrumentos internacionales suscritos por nuestro gobierno; esto les daría
una base jurídica más sólida y mayor consistencia sistemática. Y podrían
reordenarse conforme a unos cuantos “grandes objetivos” de la política edu-
cativa derivados del DE .
En resumen
Conforme a sus seis objetivos iniciales, este ensayo ha procurado presen-
tar la información esencial respecto del desarrollo y actual situación del
DE tanto en el plano internacional como en el derecho mexicano; ha ex-
plorado también el tema novedoso de su exigibilidad y procurado recoger
los esfuerzos más recientes para medir el progreso del DE con indicadores
adecuados; y en consonancia con esto, ha formulado una propuesta para
avanzar en esta dirección. Ojalá algunos investigadores de la educación
incluyan estos temas en sus agendas de trabajo.
Notas
1
Agradezco a Miguel Sarre Iguíniz su valio- les; favorecerá la comprensión, la tolerancia
sa asesoría jurídica durante la elaboración de este y la amistad entre todas las naciones y to-
ensayo, así como a Sylvia Schmelkes y Felipe dos los grupos étnicos y religiosos; y pro-
Martínez Rizo su lectura crítica de una versión moverá el desarrollo de las actividades de
anterior. la Naciones Unidas para el mantenimien-
2
Fungí como embajador de México ante este to de la paz.
organismo de abril de 2005 a diciembre de 2006; 3. Los padres de familia tienen derecho pre-
particularmente me adentré en la problemática ferente a escoger el tipo de educación que
del DE al procurar que México ratificara la Con- habrá de darse a sus hijos.
vención relativa a la Lucha contra las Discrimi-
6
naciones en la Esfera de la Enseñanza (1960), lo El DE es objeto de otros instrumentos in-
que aún no se ha logrado. ternacionales, como la Convención Internacio-
3
Piénsese, por ejemplo, en el aprendizaje nal sobre la Eliminación de Todas las Formas de
efectivo de las personas, en cuyo logro concu- Discriminación Racial de 1965 (art. 10), la Con-
rren múltiples actores sociales, además del es- vención sobre la Eliminación de Todas las For-
fuerzo individual. mas de Discriminación contra la Mujer de 1979
4
Así lo afirma el Comité de los Derechos (art. 5.6) y la Convención sobre los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, del Niño de 1989 (art. 28).
7
Observación General 11, párrafo 2. Estos informes se encuentran en los docu-
5
Este artículo afirma: mentos: E/CN.4/1999/49; E/CN.4/2000/6; y
E/CN.4/2001/52.
8
1. Toda persona tiene derecho a la educación. Documento Implementation of the
La educación debe ser gratuita, al menos International Covenant on Economic, Social and
en lo concerniente a la instrucción elemental Cultural Rights, General Comment Number 13
y fundamental. La instrucción elemental (23rd Session of the Committee on Economic,
será obligatoria. La instrucción técnica y Social and Cultural Rights, December, 1999):
profesional habrá de ser generalizada; el E/C.12/1999/10.
9
acceso a los estudios superiores será igual Aunque en este ensayo nos referiremos pri-
para todos en función de los méritos res- mordialmente a los instrumentos internacionales
pectivos. del ámbito de la ONU , existen otros de la Or-
2. La educación tendrá por objeto el pleno ganización de los Estados Americanos igualmente
desarrollo de la personalidad humana y el relevantes para el DE a nivel regional, como la
fortalecimiento del respeto a los derechos Declaración Americana de Derechos y Debe-
humanos y a las libertades fundamenta- res del Hombre (art. XI ). Respecto de la Con-
14
vención Americana sobre Derechos Humanos, Esta distinción debe manejarse con cui-
si bien el DE no fue incluido en ella, su proto- dado, ya que los pactos y tratados internaciona-
colo facultativo, llamado Protocolo de San Sal- les ratificados por el Gobierno mexicano “serán
vador (1988), subsanó esta carencia (arts. 13 y parte de la Ley Suprema de toda la Unión” en
16) y ha habilitado una instancia de denuncia virtud del artículo 133 Constitucional.
15
ante la Comisión y la Corte Interamericanas Recuérdese que estos pactos fueron adop-
de Derechos Humanos por su incumplimiento tados en la Asamblea General de la ONU el 1º
(art. 19,6). de diciembre de 1960 y que México los ratificó
10
Sobre las obligaciones de los Estados que el 23 de junio de 1981, por lo que desde enton-
se derivan de este Cuadro de Acción de Dakar, ces son vinculantes para nuestro país.
16
véase Singh, 2001:61; ahí se comentan, además, Una publicación reciente de la UNESCO
las obligaciones de los Estados en virtud de las (2006:3) afirma que “dadas las discrepancias que
metas establecidas para todos los países. existen en las actitudes de los Estados” hacia
11
Un historiador de la UNESCO (Droit, estas dos categorías de derechos “que incluyen
2005:58) analiza este conjunto de instrumen- mecanismos de monitoreo discrepantes para am-
tos desde una interesante perspectiva cronológica. bos […] el Comité de Derechos Humanos tie-
Además, explica por qué se prefirió el término ne el mandato de examinar las quejas individuales
“educación fundamental” en la Declaración Uni- relativas a la violación de derechos consigna-
versal de Derechos Humanos, con referencia a dos en el PIDCy P [pero] no respecto a los dere-
otros como “educación de masas, básica o po- chos del PIDESC. Debe señalarse, sin embargo,
pular” o como alfabetismo: este término, dice, que desde 1999 se han hecho esfuerzos para
“tenía por lo menos el mérito de connotar una elaborar un protocolo optativo del PIDESC , con
educación sobre la cual se podía construir más...” el fin de que el Comité de los DESC pueda [tam-
y remite a un campo de actividad en el que ca- bién] examinar las quejas individuales. De esta
ben la “educación de masas”, la “educación po- manera los mecanismos de monitoreo de am-
pular” y la “provisión de educación primaria”. bos Pactos tendrán la misma fuerza” (traduc-
Por lo demás, el término “educación fundamental” ción del autor).
17
indica, en la mentalidad de la UNESCO, aque- Es desafortunado que se haya optado por
llo que todo ser humano debe aprender para esta redacción: recibir educación implica pasivi-
llegar a ser un prójimo (a fellow being) para los dad del educando, contrariamente a las actuales
demás; el gran objetivo de la UNESCO ha sido teorías del aprendizaje. Hubiese sido mejor re-
siempre “reconstruir la humanidad a través de tomar la redacción del artículo 26, párr. 1 de la
la educación”. Declaración Universal de los Derechos Huma-
12
Son observaciones hechas por Mustapha nos: “Todo individuo tiene derecho a la educa-
Medí en el Informe presentado a la Comisión ción”. Así es también en inglés y francés: right
de Derechos Humanos de la ONU, se encuen- to education; droit à l’éducation.
18
tran en: E/CN.4/Sub.2/1999/10, del 8 de julio Tampoco me referiré a otros artículos cons-
de 1999. titucionales que tienen implicaciones para la edu-
13
La disponibilidad atiende a la existencia cación, como el primero que prohíbe toda
de instituciones, el estado de su infraestructura, discriminación y el segundo que trata de la com-
los docentes, programas, bibliotecas y materia- posición pluricultural de la nación y se refiere
les, etc. La accesibilidad se refiere a los aspectos también a la igualdad de oportunidades y a la
materiales y económicos de la oferta educativa y educación bilingüe e intercultural y a otras cla-
a la no-discriminación en sus servicios. La ses de educación.
19
aceptabilidad al fondo y forma de la educación y “Las disposiciones de este artículo no son
a su pertinencia cultural y lingüística. La adap- aplicables a los trabajadores de la educación, en
tabilidad a la flexibilidad de las formas de edu- virtud de que las infracciones en que incurran
cación ofrecidas, para adaptarse a los diversos serán sancionadas conforme a las disposiciones
contextos. específicas para ellos”. Sobre este punto, véase
23
Paoli, 1995:261-262, quien califica esta dispo- Funciona desde hace varios años una Red
sición de “falacia” al confundir las sanciones propias Latinoamericana de Investigación de las
del derecho administrativo-laboral con las pe- Ombudspersons –en inglés Latin American
nales que enuncia la Ley; así se ha establecido Research Network of Ombudspersons ( LARNO )–
“una impunidad en este ámbito”; la educación que cuenta con el respaldo de la UNESCO y que
queda legalmente desprotegida y “lo que se está promueve el seguimiento de las políticas pú-
fomentando es la impunidad de los infractores blicas desde la perspectiva de los derechos hu-
cuando ellos son trabajadores de la educación”. manos; respecto del DE organizó en Quito,
20
Habría que mencionar también el Progra- Ecuador (16-18 de junio de 2004) un taller
ma Nacional de Derechos Humanos, publicado sobre su problemática y ha elaborado varios
en el Diario Oficial de la Federación el 29 de informes nacionales sobre el tema.
24
agosto de 2008. Por otra parte, hay que señalar Los desfases entre el derecho positivo de
que el empleo del lenguaje en muchos progra- un país y el derecho internacional provienen, me
mas y reglamentos da pie a ambigüedades jurí- parece, de que las instancias legislativas de los
dicas cuando esos documentos se toman como países, al firmar un Pacto o Convención, revi-
base para urgir al Estado el cumplimiento de sus san su propia legislación desde una perspectiva
obligaciones. Expresiones como “el Estado pro- “negativa”, constando sólo que ésta no contenga
moverá” o “realizará” determinadas acciones re- disposiciones contrarias a ese pacto o conven-
sultan vagas cuando de ellas se quiere argumentar ción; pero no suelen completar su legislación en
una obligación del Estado. todos los aspectos implicados por la obligación
21
En la Ley General de Desarrollo Social (del internacional que contraen.
25
20 de enero de 2004) ver específicamente: los La negativa de los alumnos Testigos de Jehová
derechos de los beneficiarios de los programas de a rendir homenaje a la bandera y a cantar el himno
desarrollo social (art. 10); la prioridad de los pro- nacional es un caso de conflicto de derechos so-
gramas de educación obligatoria (art. 19); y so- bre el que se han pronunciado la CNDH y varias
bre todo sus disposiciones respecto de la capacidad comisiones estatales de Derechos Humanos; y
de denuncia de los ciudadanos contra las autori- sobre el que existen numerosas sentencias de tri-
dades por violaciones a los derechos sociales (arts. bunales colegiados de circuito que han otorga-
67 y 68), el reconocimiento de la contraloría so- do el amparo a estos niños, así como circulares
cial como mecanismo para verificar el cumpli- de la SEP y de las secretarías estatales de Educa-
miento de las obligaciones del Estado (art. 69), y ción. En todos estos casos ha prevalecido el DE
la previsión de la evaluación de la política de de- de estos niños sobre la pretensión del Estado de
sarrollo social (art. 72), aspectos todos ellos que exigir estos homenajes o de inculcar determina-
están ausentes en la legislación educativa. dos valores a los alumnos.
22 26
Trataremos el tema de la justiciabilidad Los juristas distinguen entre recursos “lega-
atendiendo principalmente a las violaciones al les” en sentido amplio y “judiciales” en sentido estricto
DE confrontadas contra el marco jurídico nacio- (Chávez, 2008:127); sin éstos el derecho es inefi-
nal, pero advertimos que las situaciones violatorias caz. Asimismo, es necesario que existan no sólo
pueden dar lugar a reclamaciones contra el Es- garantías “procesales”, sino “orgánicas” (Ferrajoli),
tado mexicano por no cumplir éste con sus com- o sea, la existencia de órganos responsables y com-
promisos internacionales en esta materia. petentes para proteger ese derecho.
27
Prescindiremos aquí de los mecanismos por los Reforma, 22 de julio de 2008, p. 15.
28
que los Estados parte informan periódicamente También Salazar Herrera (2007), refirién-
al Consejo Económico y Social de las Naciones dose concretamente al derecho a la educación
Unidas (ECOSOC) sobre el cumplimiento de los en México, enumera un conjunto de estrate-
pactos sobre los derechos humanos. México pre- gias de exigibilidad: actividades de difusión, mo-
sentó su cuarto informe en 2006, al cual res- vilización, cabildeo para incidir en la legislación,
pondió el ECOSOC con observaciones y etcétera. Entre las estrategias no hay que olvi-
recomendaciones ( ECOSOC, 2006). dar la elaboración de informes alternativos sobre
31
la situación de los derechos humanos; un ejemplo, Desconcierta al lector que este trabajo,
en México, es el que publica anualmente el Centro fechado en 2007, no incluya en su análisis com-
de Derechos Humanos Fray Francisco de Vic- parativo de la Defensoría del Pueblo aunque lo
toria, OP , AC (2007). incluye en su bibliografía y el mismo Pérez Murcia
29
En general, las instituciones nacionales fue su principal autor. Ver también la ponencia
defensoras de los derechos humanos “pueden de este autor presentada en un seminario en Quito
hacer un trabajo mano a mano con las institu- organizado por LARNO en 2004 (Pérez Murcia,
ciones internacionales, precisamente para iden- 2004) y otro artículo de 2008 en el que amplía
tificar las obligaciones internacionales que algunas de sus ideas.
32
derivan de instrumentos, y que estas obliga- A los diseñadores de indicadores les inte-
ciones, a su vez, deban ser concretadas e identi- resará un trabajo de Coomans (2004b), que pun-
ficadas para poderles hacer un seguimiento” tualiza cómo se están entendiendo los mínimos
(Ayala, 2008:89). del DE respecto de la educación básica y la alfa-
30
En Suecia existen cuatro Ombudspersons betización, con base en los artículos 13 y 14 del
competentes para proteger a los niños y jóve- PIDESC .
33
nes contra toda discriminación, incluyendo la El Universal, 25 de febrero de 2005.
34
esfera educativa (por razón de raza, orienta- Este objetivo fundamental de la enseñan-
ción sexual, discapacidad o, en general, por za primaria (que en Estados Unidos se expresa
violación de la igualdad de oportunidades) con el siguiente juego de palabras: from learning
(Ministry of Education, Research and Culture, to read to reading to learn), merecería un indica-
2005/2006). dor específico.
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