Tema 1.

1.1 Concepto de Hacienda Pública.

La Hacienda Pública es la parte de la Ciencia económica que estudia la actividad del sector
público. Utiliza el mismo método que el resto de la Ciencia económica. Su objetivo de estudia
particular lo constituyen la organización, funciones, instrumentos y efectos de la actividad de Sector
público.

1.1.1 Hacienda positiva y normativa.

El estudio del comportamiento del Estado puede realizarse mediante dos enfoques científicos
complementarios: la hacienda positiva y la hacienda normativa.

La hacienda pública positiva se caracteriza porque pretende analizar y predecir la realidad de la

actividad del Sector público sin introducir de forma explícita juicios de valor sobre la misma; por
tanto, estudia el ``ser´´ del Sector Público.

La hacienda pública normativa se caracteriza porque examina la actividad el Sector Público

realizando valoraciones acerca del cuál debería ser su comportamiento óptimo o ideal para cumplir
debidamente sus funciones; estudia el ``deber ser´´ del Sector Público.

Otras acepciones no económicas: Art. 5.1. de la ley 47/2003, de 26 de noviembre, General

Presupuestaria ``La hacienda pública estatal, está constituida por el conjunto de derechos y
obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del
Estado y a sus organismos autónomos´´.

Se denomina también Hacienda Pública en sentido jurídico subjetivo o hacienda institucional al

conjunto de organismos públicos encargados de la gestión y recaudación de los ingresos y gastos
públicos.

1.1.2 Hacienda pública, economía pública y economía del Sector público.

En sus inicios, los estudiosos de la Hacienda Pública se ocuparon casi en exclusivo de analizar la
actividad presupuestaria del Sector pública, llamada actividad financiera. En las últimas décadas,
los especialistas en esta disciplina han anticipado su campo de estudio para abarcar las actuaciones
de política monetaria, de política de empresa pública y de política reguladora.

1.2. Síntesis de la evolución histórica del pensamiento hacendístico.

1.2.1 Adam Smith.

La hacienda pública surgió como disciplina científica con la publicación en 1776 del tratado escrito
por Adam Smith titulado ``Una investigación sobre la naturaleza y las causas de la riqueza de las
naciones´´. El reconocimiento como ciencia se debe a que en dicho libro presentó una exposición
rigurosa, sistemática y coherente acerca del funcionamiento del sistema económico y, dentro de él,
de la actividad del Sector público.

Adam Smith (1723-1790) fue escocés, el principal ideólogo de la doctrina del liberalismo
económico, fundador de la ciencia económica y maestro de la Escuela clásica del pensamiento
económico.
Se formó en las universidades de Glasgoow y Oxford, fue profesor ayudante de Retórica y
Literatura, ocupó la cátedra de Lógica, se encargó de la cátedra de Filosofía moral y se graduó como
Doctor en Derecho en 1762.

En 1769 publicó ``La teoría de los sentimientos morales´´ en el que afirmaba la existencia de un
equilibrio u orden natural en la sociedad que aparenta como gran conductor del universo. Adam
Smith introdujo la idea de la mano invisible como explicación metafísica de la existencia de un
mecanismo transformador de los vicios privados en virtudes públicas propio de las sociedades
libros, en las cuales la competencia entre agentes económicos conduce a la obtención de beneficios
colectivos.

Gracias a la calidad de la actividad docente de Adam Smith, se le ofreció la publicidad de ser

contratado como preceptor del joven duque de Buccleuch y de acompañarle durante tres años como
tutor en un viaje formativo por Francia y Suiza, a cambio de una pensión anual vitalicia.

Durante su estancia en la Europa continental, el doctor Smith tuvo la oportunidad de conocer,

conservar y polemizar con la élite más relevante de su tiempo y representativa de la ilustración.

El viaje finalizó prematuramente debido a la muerte del hermano de su pupilo y Adam Smith
regresó a Escocia donde pudo dedicarse a escribir sus reflexiones acerca del funcionamiento del
sistema económico de su tiempo.

``La riqueza de las naciones´´ Le costó diez años de trabajo a Adam Smtih. Contó de cinco libros
que contenían una investigación acerca del funcionamiento del sistema económico que el llamaba
Sistema de la libertad natural. La otra es una síntesis extraordinaria entre sus propias ideas y el
pensamiento de otros muchos autores.

1.2.2 El mercantilismo y la fisiocracia.

El mercantilismo se desarrolló entre los siglos XVI y XVIII. Los mercantilistas eran grandes
mercaderes que buscaban influir en a opinión pública y en los gobiernos para que se facilitara y
estimulara la producción local y el comercio que ellos mismos controlaban.

Los escritores mercantilistas no llegaran a formar una escuela de pensamiento. Los mercantilistas
más destacables fueron Tomás de Mercado, Antonie de Montchreitein, Thomas Mun y William
Pretty. Las características más relevantes de este pensamiento son:

-Acumulación de metales preciosos, creencia denominada bullonismo.

-Excedente de la balanza comercial (el saldo entre las exportaciones y las importaciones de
mercancías).

-Su defensa de la intervención del Estado para fomentar y proteger la producción local en los
mercados frente a la competencia exterior.

-Apoyo al establecimiento de industrias.

-Apoyo al crecimiento de la población.

La denominación de mercantilismo fue introducida por el fisiócrata Victor de Riquetti y

popularizada pro Adam Smith. En España se les conoció con el nombre de arbitristas y en Francia
con el de colbertistas. En Alemania fueron conocidos como comercialismo, del vocablo Kommer,
referido a la cámara dónde se guardaba el tesoro del Estado y a los cuartos donde se discutían los
asuntos del Gobierno. Su representante más destacado fue el catedrático Johan Meinirch Gottob von
Justi.

La fisiocracia se desarrolló a mediados del siglo XVIII en Francia, liderada por el médico Francisco
Quenay y el jurista Anne Robert Jacques Turgot.

Creían en la existencia de un derecho natural capaz de asegurar por si mismos el buen

funcionamiento de la economía sin la intervención del Estado.

Los fisiocratas argumentaron que la riqueza de una nación depende de su capacidad de trabajo y de
producción de mercancías y no de la acumulación de metales preciosos derivada del comercia
internacional.

Para la mayoría de los fisiócratas la agricultura era la única actividad productividad capaz de
generar riqueza de manera que la riqueza de una nación se asimilaba al excedente de su producción
agrícola.

Jacques Claude Marie Vicent de Gournay, autor de la expresión Laissez faire et laissez passer, le
monde va de lui meme. - ``Dejad hacer y dejad pasar, el mundo va solo´´.

Fisiocracia significa ``gobierno la naturaleza´´ en referencia a su defensa del valor de la agricultura

y a su doctrina favorable a la concordancia entre las leyes humanas y las leyes de la naturaleza.

1.2.3 La economía clásica.

La hipótesis sobre la que Adam Smith elaboró su concepción de la actividad económico consistió en
lo que entonces se denominaba Ley de los mercados y que luego pasó a denominarse com oLey de
Say y a formularse con la expansión ``Toda oferta crea su propia demanda´´.

Según la Ley de Say, toda oferta de bienes genera su propia demanda porque cada coste de
producción que se paga constituye un ingreso para alguien que lo cobra, con lo que siempre existirá
alguien que dispondrá de renta para conservar mercancías.

A medio y largo plazo las crisis económicas ser imposibles en el sistema de la libertad natural, todos
los ofrentes tienen garantizadas sus ventas antes o después, bastando para ello con moderar sus
pretensiones de precios o de salarios.

Adam Smith atribuyó al Sector público un papel residual dentro del sistema económicos, siguiendo
el criterio fisiócrata de laissez faire, laissez passer a los agentes privados en los mercados.

En el libro V de ``la riqueza de las naciones´´ titulada ``De los ingresos del Soberano o de la
República; Adam Smith reflexionó acerca del papel económico del Estado y argumentó que su
función económica debía limitarse a establecer un marco institucional que protegiera y facilitara la
iniciativa de los agentes privados.

En la autosuficiencia de los mercados para superar las crisis económicas, Adam Smith planteó en el
libro V de ``La riqueza de las naciones´´ que las actividades económicas del soberano o de la
república debían reducirse a la siguientes:
-Defensa exterior → Comprendía el mantenimiento de una fuerza militar, debido de leyes de
navegación y la producción de armamento y útiles militares. Adam Smith incluyó esta actividad
como el de las instituciones públicas dirigidas a promover y facilitar el comercio y el de los gastos
de representación del Estado.

-Administración de Justicia o Gobierno civil que abarcaba las actividades de policía.

-Obras e instituciones de interés público no atendidas por los agentes privados entre las cuales
mencionó:

*Para facilitar el comercio, Adam Smith incluyó la regulación básica de los contratos.

*Las educativas o que promovieron la instrucción del pueblo. Incluía el crear escuelas para enseñar
a toda la población a leer, escribir y contar.

-Gastos de representación para sostener la dignidad del Soberano o de la República.

-Recaudar ingresos públicos para afrontar las actividades de gasto del Soberano o de la República,
para la financiación pública, incluyó las contribuciones coactivas y las tasas, utilizando la
denominación actual y excluyó la emisión de la década pública.

Adam Smith argumentó que la deuda pública unicamente podía ser emitida cuando fuera utilizada
para financiar inversiones públicas que generasen por sí mismas rendimientos suficientes como para
que, con esos beneficios, se pudieron devolver posteriormente el capital y los intereses del propio
préstamo solicitado por el Sector público.

La tesis de Adam Smith y su programa de investigación fueron compartidas y completadas por otros
economistas que aceptaron su magisterio y formaron la que dio en llamarse posteriormente como
escuela clásica del pensamiento económico o Economía clásica.

Los principales economistas clásicos fueron Adam Smith, David Ricardo, Thomas Robert Matthus
y John Stuart Mill.

1.2.4 La hacienda clásica.

Se denomina hacienda clásica al pensamiento de Adam Smith y la escuela clásica acerca de la

actividad económica del Estado. La concepción clásica de la actividad del Sector público fue
sintetizada por John Stuart Mill en su obra ``Principios de Economía pública´´ (1848).

1.- Principio de gestión pública mínima → Las funciones del Estado deben consistir en fijar el
marco institucional para el buen funcionamiento de la iniciativa privada y en limitarse a desarrollar
el listado de actividades señalado por Adam Smith y aquellas otras actividades que los demás
economistas clásicos acordaron incorporar a esta lista: la regulación de la jornada laboral y de las
condiciones de trabajo de los niños y los jóvenes; el socorro a los pobres y necesidades; el
mantenimiento ``en algunas épocas y lugares´´ de hospitales o imprentas.

John Stuart Mill ``En resumen, la practica general debe ser laissez faire, toda desviación de este
principio, a menos que se precise por algún bien, es un mal seguro´´.

2. El principio de equilibrio económico presupuestario anual → El gasto público debe

financiarse normalmente cada año con ingresos ordinarios y no emitiendo deuda pública, pues este
último es un recurso extraordinario al que sólo debe acudirse excepcionalmente.
Un presupuesto está equilibrado formal o contablemente cuando el total de gastos es igual al total
de ingresos. El equilibrio económico o material del presupuesto sucede cuando el total de gastos es
igual al total de ingresos ordinarios. Si los ingresos tributarios no alcanzan a cubrir todos los gastos,
el presupuesto estará económicamente desequilibrado, habrá déficit presupuestario.

3.- El principio de autoliquidación de la duda pública → La deuda pública solamente debe

emitirse para financiar aquellos gastos que sean capaces de generar recursos suficientes como para
que, con esos ingresos, se pueda autoliquidar el préstamo.

4.- El principio de neutralidad impositiva → Los impuestos no deben firmar el crecimiento

económico y deben establecerse sin discriminar entre agentes de condiciones similares; para los
economistas clásicos deben evitarse los impuestos que graven los fondos disponibles para a
inversión y no deben concederse excepciones fiscales o tratos a favor a unos particulares o
empresas discriminando a otros.

5.- El principio de equidad tributaria → Toda la ciudadanía debe contribuir equitativamente al

sostenimiento de los gastos públicos. Para los economistas clásicos deben aplicarse dos criterios de
equidad diferentes. En el caso de los impuestos, se aplica el criterio de la capacidad de pago (cada
persona debe aportar al Estado según la riqueza o capacidad económica que manifieste); y en los
casos de las tasas y las demás contribuciones coactivas, el criterio de beneficio (cada cual debe
aportar en función del provecho o beneficio particular que reciba del Estado).

1.2.5 La crisis de hacienda clásica.

El pensamiento de los clásicos recibió muchas críticas de otros economistas, políticos y filólogos de
la época, como los llamados socialistas utópicos, los historiadores y en especial, de Karl Max
(1818-1883), autor de ``El capital´´ y de los continuadores de su obra.

A pesar de esas y otras críticas, el pensamiento hacendístico clásico fue asumido con carácter
general por el resto de los académicos y los políticos desde finales del siglo XVIII hasta comienzos
del siglo XX, conformando la economía ortodoxa liberal de la época.

A la escuela clásica le sucedió a finales del siglo XIX la escuela neoclásica, que fue un conjunto de
autores que compartieron la mayoría de los principios de la hacienda clásica; enfocaron su atención
hacia el estudio positivo del funcionamiento de los mercados y del comportamiento de los agentes
económicos como oferentes demandantes de mercancías.

En la medida en que los neoclásicos compartieron creencia clásica en la Ley de Say y la mayoría de
los dogmas clásicos acerca del papel económico del Estado, no resulta apropiado referirse a una
hacienda neoclásica como algo diferente de la hacienda clásica.

La escuela neoclásica introdujo un nuevo concepto de riqueza, aplicó intensivamente el cálculo

diferencial en el análisis económico y fundó lo que hoy se conoce como microeconomía.

Los neoclásicos se apartaron de la concepción clásica de la riqueza relacionada con el valor-trabajo

desarrollada `pr David Ricardo y compartida por Marx, e invirtieron la proposición para afirmar que
el valor de las mercancías depende de su utilidad para satisfacer las necesidades de los
consumidores.

Se pasó del valor-trabajo al valor-utilidad o valor de uso. La utilidad de un bien es inmensamente

proporcional a la cantidad previamente pérdida de ese mismo bien; lo que llevó a desarrollar el
concepto de utilidad marginal.
Consideraron que la distribución de la renta era una cuestión de mercado: la retribución de los
factores de producción sería el precio que tuvieron en el mercado, que en situación de equilibrio
sería igual a su productividad marginal.

El principal referente de la escuela neoclásica fue el inglés Alfred Marshall, quién popularizó el uso
de las funciones de oferta y demanda como herramientas analíticas y desarrolló conceptos de
elasticidad y de excedente del productor y del consumidor, entre otros muchos elementos básicos de
la microeconomía.

El ocaso político y académico de la doctrina de la hacienda clásica comenzó en 1936 con la

publicación por John Mayned Keynes (1883-1946) de su Teoría general de la ocupación, el interés y
el dinero, un libro escrito con la intención de ofrecer un diagnóstico y una terapia que permitieran
salir de la crisis económica acaecida de 1929.

1.2.6 La economía Keynesiana.

Keynes planteó una reinterpretación del funcionamiento de la actividad económica general y una
revisión radical del pensamiento económico y clásico y neoclásico. El cambio consistió en negar la
validez empírica universal de la Ley de Say, y, en abandonar por irreal la creencia de los
economistas ortodoxos en la existencia de una supuesta mano invisible metafísica encargada de
corregir, de manera automática, todos los desequilibrios que se pudieran presentar en el
funcionamiento del sistema económico.

Al ponerse en cuestión por Keynes los cimientos teóricos de la escuela clásica, quedó también sin
fundamento su doctrina de la gestión pública mínima, del equilibrio económico presupuestario
anual, de la deuda pública autoliquidante y de la naturalidad impositiva, pues si el sector privado no
es capaz de autorregularse para corregir los desequilibrios económicos ese papel debería asumirlo el
Sector público para evitar la desintegración o destrucción del orden, sistema o modelo de
organización social existente denominado capitalismo o economía de mercado.

1.2.7 La Hacienda Keynesiana.

1. El principio del Estado funcional → El Estado sabe participar activamente en el sistema

económico asumiendo como propias tres funciones que fueron sintetizadas por Richard Musgrave
en 1939: la corrección de las ineficiencias en el comportamiento de los agentes privados (función de
asignación), la reparación de los desequilibrios en el funcionamiento de los mercados (función de
estabilización) y la compensación de las desigualdades sociales (función de redistribución).

Este planteamiento de un Estado funcional propició, tras la Segunda Guerra Mundial, la

formalización del llamado pacto social keynesiano y el desarrollo del moderno Estado del bienestar,
que es una concepción del Estado en la cual la sociedad asume colectivamente la responsabilidad
del bienestar socio-económico de todos sus miembros de manera que se asegura a toda la población
el acceso a ciertos bienes y servicios considerados esenciales:

-La cobertura de riesgos por fallecimiento, vejez, maternidad, accidentes, enfermedad, desempleo,
discapacidad, exclusión social y otras situaciones de necesidad.

2. El principio de equilibrio presupuestario a medio y largo plazo → La deuda pública emitida

durante los años de depresión económica debe ser amortizada durante los años de depresión
económica debe ser amortizada durante los años de auge aprovechando el previsible superávit
presupuestario derivado de la balanza económica, de manera que el Sector público debe mantener
sus cuentas saneadas a medio y largo plazo.
Frente a los clásicos, el pensamiento keynesiano considera la deuda pública como un ingreso
extraordinario pero no excepcional que se fundamenta en la necesidad de implicar a las
generaciones futuras en la confianza de las inversiones públicas realizadas en el puente y en la
conveniencia de movilizar el ahorro privado ocioso hacia el sector público para que éste pueda
financiar las políticas anticíclicas y cumpla con su función de corregir los fallos de mercado.

3. El principio de política económica → El sector público debe desarrollar una actividad

anticíclica o compensatoria para corregir las deficiencias, desequilibrios y desigualdades derivadas
del funcionamiento normal o anormal de los mercados mediante apariencias de política monetaria,
política presupuestaria, política reguladora y política de empresa pública.

4. El principio de progresividad impositiva -→La equidad en la imposición se corresponde con el

criterio de que cuanta mayor es la capacidad económica de una persona, mayor debe ser el tipo de
gravamen en los impuestos directos. Y en la medida en que los impuestos indirectos no son
progresivos, la financiación pública ordinaria debe realizarse mediante impuestos directos. Este
principio concreta y profundiza de manera sostenible el dogma clásico de la equidad tributaria.

1.2.8 La crisis de la hacienda Keynesiana.

A lo largo del siglo XX la interpretación keynesiana del funcionamiento de la actividad económica

se mantuvo como referencia básica del pensamiento hacendístico ortodoxo y como doctrina
inspiradora de las políticas económicas en la mayoría de los países desarrollados, si bien con
desarrollos teóricos y experiencias prácticas muy distintas en los sistemas comparados y con
muchas resistencias doctrinales desde las escuelas de pensamiento neoliberal.

En la actualidad, el pacto social implícito en la hacienda keynesiana se encuentra quebrado y

estamos en una situación de crisis y ante una etapa de transición con destino incierto.

-El fuerte crecimiento del tamaño del sector público experimentado desde la Segunda Guerra
Mundial en los países desarrollados, que no se ha acompañado de un esfuerzo correlativo en cuanto
al desarrollo de mecanismos para provocar eficacia y eficiencia en la gestión de los recursos
públicos y para evitar la corrupción.

-El extraordinario crecimiento de la deuda pública acumulada en la mayoría de los países que han
aplicado políticas keynesianas y las dificultades que el ``ciclo político´´ ha supuesto para su debida
amortización en los periodos de auge, lo que ha significado el incumplimiento del principio de
equilibrio presupuestario a medio y largo plazo. Las subsiguientes crisis nacionales de financiación
pública están conduciendo en nuestros días a facilitar la recuperación del principio clásico de
equilibrio económico presupuestario anual.

-La progresiva supremacía y autonomía de los poderes ejecutivos frente a los legislativos y
judiciales acaecida en los Estados democráticos, que en los últimos años parece que comienzan a
ser contrarrestadas con la desamortizacón de los medios de comunicación gracias a la extensión del
uso de las nuevas tecnologías y las redes sociales en internet.

-La asunción del desarrollo sostenible como derecho humano de tercera generación que representa
nuevas posibilidades de creación de actividades económicas relacionadas con la protección del
medio ambiente y el uso racional de los recursos, pero también la necesidad de reconvertir muchos
procesos industriales contaminantes o depredadores que dan empleo directo o indirecto a muchas
personas.
-La expansión del fenómeno de la globalización, sin que existan todavía instituciones
supranacionales con capacidad para contrarrestar sus efectos indeseables.

-La expansión económica experimentada en la última década en China y otros países emergentes
que representan cambios importantes en la dinámica económica mundial debido a las grandes
diferencias que existan en el reconocimiento de derechos políticos, económicos y sociales.

Los pensamientos doctrinales más destacados en la actualidad son:

- El pensamiento neoliberal → Aboga por el regreso de los criterios hacendísticos clásicos,

especialmente en cuanto se refiere a recuperar el principio de equilibrio económico presupuestario
anual (estabilidad presupuestaria) y a limitar el tamaño y los ámbitos de la actividad económica
pública.

- El planteamiento neokeynesiano → Busca las soluciones en la mejora de la gestión pública, el

aumento de la transparencia, la extensión de la transparencia administrativa, la extensión de la
participación ciudadana, el fomento de la responsabilidad empresarial y la solidaridad social o el de
correctivos a la globalización financiera.