CDG-Condiciones de Validez de La Cuestión de Confianza en El Perú. Apuntes para La Comprensión de Su Perfil Constitucional A Partir de La Teoría Del Acto Parlamentario - PERU 2019

CONDICIONES DE VALIDEZ DE LA
CUESTIÓN DE CONFIANZA
EN EL PERÚ
Apuntes para la comprensión de su perfil constitucional
desde la teoría del acto parlamentario
CÉSAR DELGADO-GUEMBES
E D I C I O N E S D E L C O N G R E S O D E L P E R Ú
CONDICIONES DE VALIDEZ DE LA
EN EL PERÚ
EDICIONES DEL CONGRESO DEL PERÚ

Biblioteca del Congreso del Perú
343.333
D51
Delgado-Guembes, César
Condiciones de validez de la cuestión de confianza
en el Perú. Apuntes para la comprensión de su perfil
constitucional desde la teoría del acto parlamentario /
César Delgado-Guembes.
-- Lima : Ediciones del Congreso, 2020.

230 p.; 23 cm.
ISBN: 978-612-46043-3-1
CUESTIÓN DE CONFIANZA / CONTROL
PARLAMENTARIO / RESPONSABILIDAD MINISTERIAL
/ PRACTICAS PARLAMENTARIAS / DERECHO
PARLAMENTARIO
CONDICIONES DE VALIDEZ DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA EN EL PERÚ
Diseño de carátula y diagramación: Silvia Yovana Vásquez Trujillo
© Congreso de la República del Perú

Ediciones del Congreso del Perú
Av. Abancay 251, Lima
Teléfono: 311-7777
Correo electrónico: webmaster@congreso.gob.pe
Web: http://www.congreso.gob.pe
Impreso en enero 2020 en la Imprenta del Congreso de la República

Jr. Junín 330, Cercado de Lima, Perú
Lima, primera edición, enero de 2020
Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2019-19212

Tiraje: 500 ejemplares
Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra, incluido el diseño tipográfico y de

portada, sea cual fuere el medio, sin la autorización expresa del titular de los derechos.
DEDICATORIA
Quiero dedicar esta monografía a mis alumnos, de ayer y de hoy, en

los cursos de perfeccionamiento profesional dictados en la Cámara de
Diputados y en el Senado de la República, y en los cursos universitarios de
pregrado y de posgrado, con los que he compartido aprendizajes personales,
en diversas universidades peruanas, desde el año 1987.
Dedico también esta exploración a los colegas del servicio parlamentario
con los que desde 1980 compartimos, en medio de eventuales sinsabores
e ingratitudes, y de falsas o fingidas lealtades, ideales de dedicación,
integridad y compromisos comunes, aún insuficientemente vividos,
comprendidos, valorados y reconocidos.
Last but not least, incluyo en esta dedicatoria a mis compañeros de estudios
en la Facultad de Derecho de la PUCP, con quienes, más allá de los
realismos del pragmatismo político por el que muchos optan, eduqué mi
criterio jurídico y el rigor académico de nuestra disciplina, como parte de
la promoción “Manuel de la Puente y Lavalle” (1979).
En este trabajo pretendo dejar el testimonio de una huella de la integración
que debe existir entre la lucidez, la pasión, la dedicación y la tenacidad
conspirativa en el trabajo profesional y en la vida personal.
César Delgado-Guembes (ℵ)
(ℵ) El autor es profesor universitario del curso de derecho y gestión parlamentaria en la facultad de derecho
de la Pontificia Universidad Católica del Perú desde 1994, y en la maestría en derecho constitucional de la
escuela de posgrado de la Universidad San Martín de Porres.
Ha sido funcionario y asesor en el Congreso de la República desde el año 1980, en el que se ha
desempeñado como Suboficial Mayor de la Cámara de Diputados (1991-1992) y como Oficial Mayor del
Congreso (2003). Es autor de más de una decena de libros en el estudio de la institución parlamentaria, y de
más de medio centenar de artículos especializados sobre diversidad de tópicos relativos a la problemática
de la representación política, de la organización y de los diversos procesos parlamentarios. La integridad de
sus publicaciones pueden consultarse libremente en el enlace https://es.scribd.com/user/6782281/Cesar-
Delgado-Guembes
Luego de su jubilación como funcionario del servicio parlamentario, en diciembre de 2019, además de la
enseñanza universitaria, es conferencista sobre temas de su especialidad y se dedica a la investigación
y a la consultoría en temas parlamentarios y constitucionales. Para conocer mayor información sobre su
trayectoria profesional puede revisarse la hoja de vida que está publicada en el enlace https://es.scribd.
com/document/8682314/CDG-Curriculum
INTRODUCCIÓN 7
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN........................................................................................................ 9
I. EL ÁMBITO INSTITUCIONAL DE LA CRISIS POLÍTICA..................................... 15
II. LAS PREMISAS DEL RÉGIMEN PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZADO.......... 21
III. LOS ANTECEDENTES DE CONFRONTACIÓN POLÍTICA.................................... 25

EN EL PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA
1. La asimétrica minusvalía política del gobierno en el parlamento,............... 28

y el poder político subrogatorio de la calle
2. Por la inmolación histriónica al esfumamiento del adversario.................... 34
IV. LOS ORÍGENES DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA........................................... 57
V. LOS TIPOS DE CUESTIÓN DE CONFIANZA....................................................... 63
1. La cuestión de confianza obligatoria (investidura)..................................... 63

2. La cuestión de confianza discrecional........................................................ 67
VI. LA ESTRUCTURA DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA........................................ 69
1. Perfil y noción básica de la cuestión de confianza...................................... 81

como acto parlamentario
2. Los presupuestos subjetivos de la cuestión de confianza.......................... 86
3. Los presupuestos objetivos de la cuestión de confianza ........................... 87
3.1. El planteamiento del pedido de confianza........................................... 87
3.2 La decisión sobre el pedido de concesión ......................................... 101
4. Las declaraciones de voluntad en la trascendencia y............................... 109
solemnidad del trámite fiduciario
5. La finalidad constitucional (causa) del acto de confianza......................... 146
6. El objeto de la confianza........................................................................... 163
6.1 Requisitos del objeto......................................................................... 163
8 CÉSAR DELGADO-GUEMBES
6.2 Objeto física y temporalmente posible (plazo).......................................... 163

6.3 Objeto lícito ............................................................................................. 168
6.4 Objeto procesalmente posible y constitucionalmente válido ................... 171
6.4.1 La inconstitucionalidad de la cuestión de confianza....................... 183
sobre reformas constitucionales
6.4.2 La inconstitucionalidad de la cuestión de confianza sobre............. 202
competencias directivas reservadas al Congreso
7. Los resultados del proceso fiduciario....................................................... 214
VII. A MODO DE CONCLUSIÓN............................................................................. 225

INTRODUCCIÓN 9
INTRODUCCIÓN
«Hemos debido crear instituciones que impidan la corrupción y no decir

permanentemente: “voy a castigar a los corruptos”. Los psicoanalistas sabemos
que muchas veces quien plantea las acusaciones más feroces es alguien que
se cree puro. Y eso es difícil de que exista. A mi edad, sé perfectamente que
no hay puros. Se quiere convertir esta suerte de hipertrofia de la moral en lo
determinante para ver por quién se vota en estas elecciones. Esto no permite
entender que la gente quiere cambios sin sobresaltos, mantener ciertas formas
de entender la vida, que no haya quienes estén por encima de uno y te
juzguen»
Entrevista a Max Hernández, por Mariella Balbi,
El Comercio, 28 de setiembre del 2014, p. A-2
El examen, estudio y análisis de las instituciones de derecho constitucional suele

ajustarse al canon de un patrón metodológico más o menos común, acorde
con el tema en discusión. En este trabajo se trata de cubrir la institución de
la cuestión de confianza, con el añadido o complemento de una perspectiva
menos usual. La que propondría una doctrina basada en la teoría del acto
parlamentario.
En razón de que el acto parlamentario no es una categoría jurídica propiamente

dicha, porque no existe regulación positiva que estructure su conformación,
esta exploración está exonerada de cualquier pretensión exegética (no hay
texto qué referir ni comentar). Sí existe y tiene otro tipo de pretensión teórica,
enmarcada más bien en la dogmática; esto es, en el análisis de la razón o de la
racionalidad a la que obedece la existencia de las diversas instituciones jurídicas,
que en este caso tienen naturaleza constitucional y parlamentaria, y el contraste
con los usos que los operadores realizan a la luz de la racionalidad y finalidad de
las instituciones estudiadas.
El propósito de las reflexiones que presento en este escrito es revisar las

experiencias políticas e históricas recientes asociadas y propias del uso de la
cuestión de confianza, aprovechando el marco de lo que, de contar con
reconocimiento y desarrollo bastante y adecuado, consistiría en una teoría del
acto parlamentario.
Dicho marco, aún embrionaria e insuficientemente planteado, ha sido

previamente apuntado en diversos documentos por el autor y, continuando con
esa propuesta, todavía subrayadamente incipiente, en esta ocasión se procura
poner a prueba una vez más el modelo de análisis con el objeto de verificar, y en lo
posible demostrar a los incrédulos, su viabilidad, pertinencia y utilidad respecto
del examen de los mismos fenómenos, hechos o acontecimientos políticos que
suele revisar la disciplina del derecho constitucional, sólo que sobre una materia
específica y propia de la experiencia de la institución parlamentaria y de la
operación del régimen político peruano (1).
La relevancia de estos apuntes guarda su mérito en el desarrollo de los sucesos que

han surcado en el horizonte político peruano, de modo particularmente intenso,
durante el período 2016-2021, en medio de intentos de uso de instituciones
como la cuestión de confianza y la disolución del Congreso que, además de
haber sido calificados como discutibles o cuestionables, han representado
intentos innovativos o novedosos que merecen estudiarse, para determinar,
ahora con mayor cautela, prudencia y detenimiento, el perfil de corrección que
1
El autor no es ajeno a la crítica frecuente relativa a la falta de idoneidad de una propuesta
teórica como en la que insisto y me empeño, y ello no obstante el sensato y benévolo consejo
de quienes por aprecio me recomiendan que ceje en el esfuerzo, con el argumento principal
de que las categorías del derecho privado no son transferibles al derecho público en general ni
al derecho constitucional o parlamentario en singular. Agradezco la sanidad espiritual de los
consejos de Carlos Cárdenas Quirós, y las graves advertencias de Domingo García Belaunde
sobre la inconveniencia e insensatez de este propósito. Sólo es mía la insanía apocalíptica, y
la impertinencia dogmática de esta terquedad en la que insisto, afirmando que la juridicidad
práctica del esfuerzo trasciende la distinción entre lo público y lo privado, si se cuida de no
aplicar automáticamente las categorías de análisis a la realidad que se examina y se pretende
comprender.
El enfoque desde el que trato de construir y de aplicar una teoría general del acto parlamentario,
a partir del supuesto de que existe una estructura basada en presupuestos y en elementos
generales, esenciales o accidentales, cuyo cumplimiento puede determinar una mejor
valoración de la racionalidad legal de los fenómenos políticos a los que se aplica, y según la
cual es posible rendir y exigir cuentas por usos impropios del poder, y de la autoridad, por los
ciudadanos a quienes confiamos nuestra representación, y de quienes esperamos desempeños
razonables y no arbitrarios ni nugatorios de los principios constitucional y políticamente
básicos para nuestra convivencia democrática en un régimen republicano.
INTRODUCCIÓN 11
les corresponde, más allá de las necesidades que la práctica concreta reciente ha
traído en medio, tanto de la lucha y de las asperezas políticas de este período,
como de la propia vehemencia y firmeza con la que académicos más bien osados
que pulcros de razonamiento en la dimensión empírica de su disciplina, han
anunciado en medios y plazas, bajo el manto de un halo de sapiencia que
quizá habría sido deseable, o preferible, que guardara mayor congruencia con
la sagacidad que la inteligente perspectiva de la parsimonia y pausa del estudio
habría recomendado y exigido (2).
2
Haciendo la salvedad inicial, a modo de una necesaria y profiláctica aclaración confesional,
que el autor no adhiere absolutamente a ningún partido político, y que el enfoque que adopta
resulta de la estricta observación en la que participa directamente a partir de su función como
funcionario del Congreso de la República (lo que constituye un natural aunque consciente
sesgo profesional), añado, que el propósito de comprender la razón de ser y los procesos
parlamentarios ha generado recientemente una legión de autotitulados expertos en los
procesos constitucionales que comprometen al Congreso, sin más bagaje en sus mochilas que
los libros en los que creen encontrar el saber práctico del que carecen.
Corresponde que explicite que la referencia se dirige a quienes Honorio Delgado clasificaba
en su vieja tipología como personas que adolecen del síndrome del “afán de notoriedad”.
De protagonismo, puede ser hoy un término más apropiado. La calle diría mejor “formas
histéricamente desesperadas de figuretismo”.
Cuando se antepone el deseo exacerbado de adelantarse (a codazos o canillazos, si es posible,
como parte de patrones poco disimulados que bien utilizan atildados y sutiles caballeros de
oficina, de bufete y de salón) para estar en las primeras planas, y que lo miren a uno, antes
que el análisis ponderado, sin apasionamiento, de realidades que nos resultan tan imprevistas
y urgentes como apremiantes, es posible caer en la trágica tentación de formular cualquier
opinión como si se pretendiera ser poseedor de la verdad, de tenerla, de encarnarla en el
propio discurso de quien la enuncia.
La verdad, según la entiendo, no la posee nadie. No hay ser a quien la verdad elija como
depositario de su núcleo. La verdad anda desperdigada, entre síncopes. Es volátil, huérfana,
e irresistiblemente inaprehensible. Como esquirlas difusas que nadie puede recomponer por
más que se esfuerce y lo intente. En suma, cuando menos en la dimensión humana, y hasta
ahora, que se sepa, no tiene padre, ni natural ni adoptivo, y nadie la monopoliza… a pesar que
siempre aparezcan usurpadores que, en su banalidad, exigen certificado de paternidad sobre
sus dominios.
La irrupción de personajes que se ubican y se afanan en “vender el pan de su verdad, como
cierta, e incontrastable”, es una forma sintomática del marketing personal y profesional que
viene manchado inocultablemente del individualismo narcisista. ¿Quién es amo de la verdad?
¿Lo hay? De modo similar, ¿es que hay alguien que “sepa más”? Y el que “algo” sobre “algo”
sabe, ¿habla la verdad desde lo que cree saber, o es que su saber no enuncia la verdad que no
es contenida en ningún saber? Cuando asumimos que no hay quien pueda decirla toda, y que
siempre queda dicha a medias, ¿no es que estamos acaso ante personas que hablan desde el
propio síntoma tanto de sus creencias de saber, como de sus carencias de reconocimiento y
estima, y que se ven irremediablemente forzadas a aparecer y pescar los reconocimientos de
los que su propio ser e identidad están privados?
Es algo penoso tener que mencionarlo, pero la academia debe cuidarse lo elemental para
que el valor del saber, en toda su precaria fragilidad, no sea parte del mercado de creencias
de quienes pretenden venderlo como mercancía mediática a un público insuficientemente
preparado para discernir entre el síntoma de quien se presenta desde sus propias creencias
El desarrollo de este estudio monográfico se articula a partir de dos ejes, el de los

hechos y acontecimientos políticos, y el de la elaboración fundamentalmente
dogmática sobre la racionalidad constitucional y normativa de la categoría
jurídica conocida como cuestión de confianza. El plan de este trabajo comprende
la exposición del ámbito institucional de la crisis política; la identificación
de las premisas del régimen político peruano como un modelo presidencial
parlamentarizado; la presentación de los antecedentes de la confrontación
política que gatilla el planteamiento de la cuestión de confianza que deriva en
la disolución del Congreso; los orígenes históricos y el sentido de la cuestión
de confianza como elemento del régimen político; los tipos obligatorio y
discrecional de la cuestión de confianza; y como último tema el enfoque estelar
de este tan árido como abstracto esfuerzo de análisis de la cuestión de confianza
a partir de la estructura de su génesis jurídica, en el que los temas que integran
el estudio son el perfil de la cuestión de confianza como acto parlamentario;
los presupuestos subjetivos y los presupuestos objetivos; las declaraciones de
voluntad de las partes, el gobierno y el parlamento en el perfeccionamiento
del proceso fiduciario; la causa del acto de confianza; el objeto material de la
confianza; y los resultados del proceso fiduciario.
El eclipse que se observó con el progresivo descontento del que aprovechó

el gobierno para decretar la disolución del Congreso, tuvo que pasar por los
rituales del proceso político en los que van construyéndose y perfeccionándose
los términos y los alcances de la voluntad y del compromiso fiduciario entre
y carencias, no menos, grave y ciertamente, además, que desde sus propias deficiencias o
epistémicas o epistemológicas.
No hay ningún mercado en el que la verdad pueda venderse, y ello a pesar del propósito
fenicio de los nuevos sofistas en la escena mediática que la enturbian como saber bajo el
disfraz y máscara de las creencias que finalmente ofertan para sujetar al incauto a poco más
que a sus mal fundadas convicciones o creencias. Poner a funcionar como verdad el saber
que se simula bajo la creencia puede tener una dimensión peligrosamente delictual, si no
delincuencial, y de eso hay que cuidarse.
Se trata de un daño público que, en este caso, lo causan no sólo quienes prestan el medio para
que se transmita y propaguen discursos de dudoso valor gnoseológico, sino, antes, quienes
desde la incontenida y obsesiva queja no tramitada de su baja, aprensiva y ansiosa estima
son vencidos por su síntoma y se proponen a sí mismos como remedio mesiánico ante una
audiencia insensiblemente ávida de solidez y de certezas.
Es por ello que es necesario exponerlo como parte de la problemática que ha llevado a
desorientar de modo masivo la opinión pública con un discurso que merecía menos prisa y,
también, mayor contención afectiva y emocional. La dimensión del mal causado, a mi juicio, ha
sembrado convicciones difícilmente erradicables en la consciencia política de nuestra precaria
ciudadanía. Y ese daño es parte del malestar que expande el alejamiento de la condición
republicana de nuestra vida política.
INTRODUCCIÓN 13
el gobierno y el parlamento. En este trabajo el autor ensaya una propuesta

dogmática de comprensión de la cuestión de confianza. El ensayo se limita a
conjeturar y reflexionar sobre la racionalidad política que cree encontrar en
el sentido y finalidad que quepa existir en la cuestión de confianza, y en la
eventual disolución del Congreso, a partir de las obligaciones y compromisos
que creen para sí los protagonistas que comparten y del que se responsabilizan
conscientemente en este proceso constitucional.
INTRODUCCIÓN 15
I.
EL ÁMBITO INSTITUCIONAL
DE LA CRISIS POLÍTICA
El período 2016-2019 ha sido especialmente pródigo en casos y supuestos que

han generado, y resultado ser, fuente de confusión en la vida política del Perú.
Esos casos y esos supuestos han conformado una urdimbre de acontecimientos
inéditos y sin precedentes inmediatos en nuestra historia política(3). Hubo
3
Se hace directa y expresa mención a la clara y total exclusión en las referencias y en el
análisis que se comparte en este trabajo a los actos de corrupción, conocidos o encubiertos,
cuya comisión, negación o protección se imputa ya sea a las fuerzas políticas con presencia
parlamentaria (sea como la mayoría o como cualquiera de las minorías, sean o no opositoras u
oficialistas), como a las que sin pertenecer a la asamblea representativa les ha sido imputada
la acción de blindar actos de corrupción pública. No se pretende examinar la implicancia que
pudiera o no existir entre uno o más grupos parlamentarios y el blindaje o encubrimiento de
actos de corrupción.
A juicio del autor el tratamiento de la vida política desde la perspectiva del derecho
constitucional y parlamentario puede con excesiva facilidad sesgar la perspectiva de quien
trata académicamente la situación política. Es más, parece ser tan ligera la brecha entre
la parcialización y el razonamiento jurídico que más de un abogado y jurista ha caído con
ligereza presa de sus propias creencias u hostilidades políticas.
Para disminuir el compromiso que pudiera traer consigo la valoración del impacto que
ocasiona la variable de análisis que se define como la tolerancia o el encubrimiento de la
corrupción en la vida política que nos es tan próxima, dejo exprofesamente entre paréntesis
el rol y la valoración del impacto que tiene en la dinámica de interacción entre el gobierno
y el parlamento el compromiso de una y de otra parte en actos de corrupción, sea propio o
de quienes mantienen proximidad instrumental con los operadores de roles estatales, en el
gobierno y en el Congreso.
Asumo, en consecuencia, el riesgo inherente a esta decisión y me circunscribiré, en cuanto
sea necesario y posible en el marco de esta exploración y reflexiones, al examen de
fenómenos eminentemente institucionales entre los órganos estatales protagonistas de
escenarios de confrontación y conflicto en tal grado que ha llevado a la interrupción del
período constitucional 2016-2021. Me abstendré, deliberadamente, por lo tanto, en lo posible
y temáticamente necesario, de cualquier valoración en las estrategias del gobierno y del
dos intentos de vacancia presidencial, el presidente de la república renunció,

asumió el cargo un vicepresidente sin suficiente liderazgo dentro de su propio
partido, el propio partido oficialista se despeñó por la senda de la diáspora y
desintegración de sus miembros, y se tejió una estrategia destinada a compensar
la imposibilidad de una legitimidad razonable en el Estado con el apoyo
mediático, la apelación a la opinión pública, el respaldo demoscópico de las
encuestadoras de opinión y la lapidación de la mayoría parlamentaria que, a
todo esto, sin mucho esfuerzo y puro pulso se desacreditaba en base a actos de
autosuficiencia si no de altiva y cratológica soberbia.
Vistos en perspectiva, sin embargo, la diversidad de quiebres y rupturas en

la típica y regular vida institucional del Perú durante estos mismos años,
comparativamente, el Perú no ha sido afectado por explosiones populares como
las que han afectado las calles en la región. En Chile, en Ecuador, en Bolivia
o en Argentina, el pueblo ha tenido manifestaciones impensadas, en las que
emociones contenidas han estallado en medio de la rabia y el vandalismo. El
Congreso relacionadas con la tolerancia o con el rechazo a los actos de corrupción que han
manchado masivamente la experiencia de nuestra vida política presente. Esta monografía no
pretende alcances sociológicos y aspira a examinar el tema contrayéndolo concisamente a la
perspectiva jurídica y constitucional.
Soy responsable, en consecuencia, de la ausencia de valoración que le concederé en el espacio
de esta monografía a los argumentos según los cuales la disolución del Congreso que habría
sido consecuencia del rechazo a la segunda cuestión de confianza era un medio eficiente
para alcanzar el fin de controlar la lucha contra la corrupción. No será este el espacio ni
la ocasión, en consecuencia, en que habrá de dilucidarse respecto a la indignación popular
contra la corrupción general, la impunidad, la inmoralidad, ni a la desaprobación, descrédito
y desafecto popular contra el Congreso y sus integrantes. No es este el espacio en que se
examinará si era un acto políticamente correcto o incorrecto la “amputación” de la población
parlamentaria en la que se veía la responsabilidad por la poca calidad de nuestra vida política.
Si el principio de realidad es más valioso o importante que el análisis de la dimensión jurídica
de la problemática habrá que dejárselo a los arqueólogos de la historia, quienes tendrán que
integrar ambas perspectivas. Mientras tanto la perspectiva del derecho sigue siendo un aporte
que quien tiene formación jurídica no puede ignorar.
Hago de este espacio, de modo expreso, en consecuencia, un lugar para discutir, no si estuviera
bien o no, ni si se justificara o no justificara, que el pueblo hiciera justicia por sus propias
manos en un acto de sublevación popular contra el hartazgo por las incompetencias y
reprobable condonación de la corrupción o de la inmoralidad pública, sino sobre un aspecto,
más bien, comparativamente menudo y de menor significación y trascendencia pública. En este
trabajo el objetivo es deslindar la dimensión de la apreciación de la vida política por el pueblo
y el estudio que exige la comprensión de las instituciones constitucionales a partir de la
racionalidad con la que se las diseña y a la que deben servir, precisamente para salvaguardar
principios y valores fundamentales de convivencia en un Estado de derecho. Mi disciplina no
aspira ni pide el perdón, la tolerancia ni la conmiseración de los opinólogos, sino que plantea
su valor, su rol y su función sin culpas ni falsas vergüenzas.
EL ÁMBITO INSTITUCIONAL DE LA CRISIS POLÍTICA 17
pueblo ha cobrado muertes en la protesta. No obstante grupos organizados en

base a la mesura y a la cordura, hubo rabia incontenible también que fluyó de
manera espontánea y natural, junto quizá al azuzamiento deliberado de grupos
minúsculos que pretenden sembrar adhesiones para capitalizar luego estrategias
contra valores dominantes en el sistema político, cultural y económico. El Perú
no es ajeno a la protesta social, qué duda cabe, puesto que también la hay, pero
no se ha llegado a expresiones de furia duradera y generalizada, con un horizonte
que parece desbordar conflictos específicos y focalizados. En perspectiva, por
esta razón, la nuestra hasta ahora, es una crisis socialmente menor aunque su
expresión es mayor en el plano institucional.
El contexto de deterioro institucional en el que se establece una sostenida relación

de confrontación entre el gobierno y el parlamento ha tenido el desenlace de
la interrupción del período constitucional mediante la constitucionalmente
opinable disolución del Congreso. Las armas del gobierno en esta estrategia
fueron dos, una de las cuales fue el medio para conseguir el fin. La primera fue
la cuestión de confianza, la segunda la disolución.
Con el fin de esclarecer las dimensiones del fenómeno es necesario procurarnos

una metodología que permita desmontar los alcances, la finalidad y la propiedad
del uso del medio del que se valió el gobierno para lograr el objetivo de la
disolución del Congreso. Partimos de una premisa básica: la disolución del
Congreso no ocurrió al azar ni por efecto gratuito de la fortuna. La disolución
fue una meta que el gobierno tenía el propósito deliberado de conseguir. No
ocurrió por efectos desgraciados del destino, de los hados, de los dioses ni del
demonio. El gobierno quería y necesitaba disolver el Congreso para compensar
la enorme debilidad en que entendió se encontraba su precaria e insuficiente
legitimidad en la estructura o aparato estatal. Asumió que le resultaba imposible
gobernar con un Congreso cuyas mayorías lo antagonizaban en intensidad y
magnitud tal que menor tenía que representarle el costo de manufacturar su
disolución (4).
4
Según la premisa de la que parte esta reflexión, el obvio aliado de ese propósito tenía que ser
la estructura políticamente maniquea de la opinión pública que, así como se puede expresar
en la bipolaridad derecha/izquierda, también puede usar opciones dicotómicas o binarias del
tipo aprismo/antiaprismo, neoliberalismo/antineoliberalismo, comunismo/anticomunismo,
globalismo/localismo, estatismo/antiestatismo, o fujimorismo/antifujimorismo.
El relato para crear el dualismo político encuentra el perfecto complemento en el discurso
idealista basado en la pretensión de alcanzar la pureza ética, conforme al cual uno de
los extremos es el que personifica la corrupción, y el otro el liderado por los líderes de la
anticorrupción.
La premisa de la que partimos, contrariamente, asume que existió una lógica,

un derrotero, un proceso deliberado, dirigido y encaminado a la disolución
del Congreso. Tenía que realizar los actos, tomar las decisiones y desarrollar la
estrategia comunicacional idónea y ajustada a la obtención de una legitimidad
ausente y en proceso creciente de aumento conforme, según una dinámica
tanática y autodestructiva se pulverizaba el grupo político con el que la suerte
llevó a Martín Vizcarra a la presidencia de la república.
Es del contexto de esa dinámica confrontacional respecto del que es indispensable

desintoxicarse y tomar saludable distancia. Aunque no deje de tener sentido
que quienes asumen posiciones antagónicas en la confrontación usan los
medios constitucionales como parte del armamento o parafernalia conceptual
para neutralizar o para impedir que el adversario gane ventaja posicional, el
esfuerzo especial que pretendemos realizar es comprender las racionalidades
mínimas de la institución d de la cuestión de confianza, y al hacerlo suspender
cualquier afecto, ni positivo ni negativo, respecto de cualquiera de las partes
en la contienda. No es poco complejo este propósito ni objetivo precisamente
porque quienes disputan la razón en este empeño tienden a caer presa de
ánimos mental y emocionalmente poco discernibles en el plano consciente, y
con extrema sensibilidad proyectan temores o fantasmas en quienes al expresar
argumentos discordantes o afines ven o amenazas o amistades injustificadas o
no pretendidas ni buscadas.
Debido a la intensidad radical de la coyuntura se hace singularmente difícil

razonar con independencia sobre la identidad y funcionalidad institucional del
modelo, más allá de la intencionalidad de que haya sido objeto en el uso y
aplicación por los protagonistas de la acción en nuestra vida e historia política
reciente. La disposición a pensar y a reflexionar sobre una materia en la que
el ánimo de confrontación aún está fresco, y en la que aún permanece el
desgarro capilar, el color violáceo de la equimosis, ulceradas y sin cicatrizar las
laceraciones que abrieron la piel los embates del contrincante, no tiene ante sí
un emprendimiento fácilmente asimilable ni asumible por la comunidad que se
vio abiertamente afectada por el duelo político entre las partes.
Al proyectar en un grupo la concentración de lo pública o políticamente indeseado se alcanza

como balance el favor popular que permite eliminar al chivo expiatorio que luego dejará al
gobierno manos libres sin el contrincante que lo opone desde la asamblea con acciones de
control incómodas. El logro principal será una alternativa que, aunque incierta, será menos
lesiva que el mal que representa una mayoría especialmente fuerte en la sede representativa
del Estado.
EL ÁMBITO INSTITUCIONAL DE LA CRISIS POLÍTICA 19
En medio de tal riesgo, sin embargo, el objetivo es estrictamente indispensable

y necesario de acometer, y para ello será preciso tener especial cuidado y
sensibilidad de razonar alejándonos de la disposición de las partes en conflicto,
dejar de lado la posible afinidad o repudio que la inclinación personal lleve al
propio e individual ánimo a favor o en contra de una u otra de las partes, para
realizar la disección de los hechos y de las realidades que la coyuntura precipitó
unos tras otros, con el objeto de formarnos una idea de qué se hizo en adecuada
y razonable observancia de nuestro marco y principios constitucionales y qué
adoleció de algún tipo, tenue o intenso, de patología normativa en su acontecer
u ocurrir.
Es en razón de que desde el punto de vista académico (a diferencia del

abultado y emocional tratamiento prodigado sobre esta materia en la esfera
mediática por aspirantes a epistemólogos, aventureros del constitucionalismo
o periodistas precipitados o atolondrados), no existe la suficiente elaboración
ni revisión sobre el proceso y el acto de la cuestión de confianza que plantea y
pide el gobierno, respecto de la cual se espera y requiere que se pronuncie el
parlamento, que, en este escrito, por lo tanto, me propongo examinar, desde
el punto de vista analítico o conceptual, la naturaleza, la estructura, y los usos
recientes de la institución de derecho parlamentario y constitucional conocida
como la cuestión de confianza, así como los efectos que su planteamiento,
otorgamiento o rehusamiento alcanza, en el contexto que admite nuestro
régimen político.
Llegados a este punto de la aún breve historia sobre los usos de esta institución,
propia de regímenes parlamentarios, la incipiencia de experiencias recientes
constituye la simiente más productiva para la progresiva y fértil elaboración
de las bases que permitan confiar en un marco normativamente seguro, sin
transgresión de nuestra axiología constitucional. En este espacio se trata de
cumplir con la pretensión de presentar algunos aportes basados en la reflexión
sobre la estructura del acto y del proceso de planteamiento de la cuestión de
confianza (5).
5
El esfuerzo del que forma parte esta exploración se inserta en ensayos previos, a través de
los cuales se ha procurado elaborar y poner a prueba una teoría del acto parlamentario.
El itinerario se inicia con el trabajo que publiqué en el libro Desafíos constitucionales
contemporáneos, con el título «La investidura:¿confianza en la política del gobierno, o en el
presidente de la república» (PUCP, 1998, pp. 79-159) en el que se analiza el acto de investidura
del gabinete, y que luego continúa con el desarrollo de esta teoría en la comprensión del
acto de otorgamiento de autorización para el viaje del presidente de la república fuera del
territorio nacional que en 1998 publiqué en el libro Los viajes del Presidente (1821-1998) (936
páginas). El compendio de la construcción y elaboración de la teoría, sin embargo, se realiza
en la publicación del artículo Nociones básicas del acto parlamentario, que publicó el Instituto
de Gobierno de la Universidad San Martín de Porres (2005, pp. 351-416).
Los textos mencionados pueden encontrarse en los enlaces digitales https://es.scribd.com/
doc/8655962/CDG-La-Investidura-del-gabinete-por-el-parlamento-en-el-regimen-politico-
Del-Peru ; https://es.scribd.com/doc/11114140/CDG-Los-Viajes-Del-Presidente-Seccion- ;
https://es.scribd.com/doc/11117550/CDG-Los-Viajes-Del-Presidente-Seccion-II; y, https://
es.scribd.com/document/17010917/CDG-Teoria-del-Acto-Parlamentario-PERU.
Además están igualmente disponibles las diapositivas de clases dictadas en https://es.scribd.
com/document/11657498/CDG-Teoria-del-Acto-Parlamentario-Nocion-Concepto-y-Figuras-
Afines; https://es.scribd.com/presentation/11655849/CDG-Teoria-del-Acto-Parlamentario-
Estructura-y-Clasificacion; https://es.scribd.com/presentation/11655173/CDG-Teoria-del-
Acto-Parlamentario-Vicios-Objetivos-y-Subjetivos ; y
https://es.scribd.com/presentation/67772112/CDG-Aplicacion-de-la-teoria-del-Acto-
Parlamentario-diez-casos
INTRODUCCIÓN 21
II.
LAS PREMISAS DEL RÉGIMEN
PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZADO
El régimen político peruano tiene un perfil patológico, basado en la definición

simétrica de las atribuciones del gobierno y del Congreso. El resultado de
la simetría funcional crea ambigüedades, ineficiencias e indefinición de
competencias aparentemente concurrentes (6). Ambos poderes tienen origen
popular. El presidente de la república es jefe de estado (Artículo 110 de la
Constitución) y también jefe de gobierno (el inciso 3 del Artículo 118 dispone
que el presidente de la república dirige la política general del gobierno)
El Congreso igualmente tiene origen popular, y participa en el proceso de
designación y de remoción del gabinete.
Sin embargo, este tipo de supremacía del Congreso sobre el gabinete parece
artificial, porque el voto de investidura carece de efectos en relación con la
definición de la política general de gobierno, cuyo autor es, en último término,
el presidente de la república, cuya designación no depende en absoluto del
Congreso. De otro lado, la irresponsabilidad política del presidente de la
república es desplazada interpósita persona al gabinete, que asume las faltas
penales y constitucionales del jefe de estado y del gobierno.
La cuestión entonces es qué alcance tiene la relación fiduciaria entre el

Congreso y el gabinete habida cuenta de que no es el gabinete el que define por
6
La tipología del diseño del régimen político peruano ha sido presentada en el trabajo del
autor, publicado por el Centro Bartolomé de las Casas, bajo el título Régimen de gobierno y
poder presidencial (1998), cuya edición digital puede encontrarse en el enlace https://es.scribd.
com/document/8970675/CDG-Regimen-de-gobierno-y-poder-presidencial-en-el-Peru
sí mismo la política general de gobierno, sino el presidente de la república que

goza de indemnidad sobre su contenido. ¿De qué sirve proveer la investidura
del gabinete si éste no tiene autonomía para definir los alcances de la política
general cuyo titular es el presidente de la república?
De otra parte, al lado de la artificialidad y escasos efectos prácticos de la

investidura el Congreso puede interpelar, censurar y rechazar las cuestiones
de confianza presentadas por el gobierno. En un típico régimen presidencial
el Congreso ni inviste, ni interpela, ni censura ni rechaza las cuestiones de
confianza. Pero en un típico régimen parlamentario el jefe de gobierno no
es elegido directamente por el pueblo, el jefe de estado no es a la vez jefe de
gobierno, sino que el gobierno tiene origen en el parlamento. Los miembros
del gabinete son, por eso, antes, miembros del parlamento. En tanto que la
tendencia de los regímenes presidenciales es a la separación funcional entre
ambos órganos del estado, en los regímenes parlamentarios la tendencia es a la
integración simbiótica y funcional entre el parlamento y el gobierno
Detrás de la supuesta centralidad del Congreso en la diversidad de debates

y decisiones estatales, el perfil del régimen político peruano resulta de una
sumatoria de condiciones de superposición funcional entre ambos órganos cuyo
producto favorece las condiciones de ineficiencia y de conflicto funcional. La
centralidad, por esta razón, forma parte de la impostación y del artificio debajo
de cuya formalización cabe definir altos grados de esterilidad, inoperatividad e
ineficacia.
La gestualidad es el carácter prevaleciente en el Congreso, al costo de la

efectividad de su capacidad decisoria sobre asuntos estatales trascendentes en la
definición de políticas pública. En el régimen político peruano el presidente de
la república tiene un grado de gravitación mucho más teórico y operativamente
más trascendente, no obstante el ruido que logra acumular el parlamento a
partir de usos poco eficaces de los recursos procesales a su disposición, e
independientemente, por cierto, de las prescripciones normativas que la
Constitución le adjudica en la diversidad de ejes legislativos y no legislativos
alrededor de los cuales se distribuyen las funciones entre ambos órganos
estatales.
En buena cuenta, debe advertirse que se trata de dos principios o fuerzas en

estado de contradicción lógica, que sobreviven merced al mantenimiento de
una convención que presume el soporte y el sostenimiento de la creencia y de la
LAS PREMISAS DEL RÉGIMEN PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZADO 23
convención de que la democracia representativa tiene en sí misma un mandato

inalcanzable e incumplible, pero aun así trae consigo el beneficio y la ventaja
de que hace posible lo incumplible que es la representabilidad de la sociedad
política (7). Esas dos fuerzas son el mercado político de la pluralidad que aspira
a contar con representación a través del embudo y criba excluyentes del sistema
electoral, de un lado, y del otro la soberanía nacional que queda representada
por las mayorías y minorías que alcanzan cupo en los escaños del hemiciclo.
7
La postulación de la irrepresentabilidad lógica como característica natural del sistema
representativo es examinada por el autor en varios textos. Por ejemplo, puede revisarse el
capítulo 2 de Olvido constitucional y vacío representativo en el Perú (2015) (pp. 127-224); el
artículo “Entre la participación absoluta y la ficción representativa. ¿Qué podemos esperar, y
qué no, del régimen representativo” publicado en la Revista Peruana de Derecho Constitucional,
Nueva Época, edición especial, número 6, 2013 (pp. 101-152); o el texto “¿Qué parte de la
historia política reciente no debe repetirse en el Perú. Diez deficiencias por ajustar, remediar
y evitar” publicado en la revista Gaceta Constitucional, tomo 143, noviembre 2019 (pp. 39-
60) . Ambas publicaciones son accesibles digitalmente en los enlaces https://es.scribd.
com/doc/297118557/CDG-Olvido-Constitucional-y-Vacio-Representativo-en-El-Peru-2015;
https://es.scribd.com/document/169623768/CDG-Reforma-y-refundacion-del-regimen-
representativo-PERU-Septiembre-2013; y https://es.scribd.com/document/432600938/CDG-
Que-parte-de-la-historia-politica-reciente-no-debe-repetirse-en-el-Congreso-Octubre-2019
INTRODUCCIÓN 25
III.
LOS ANTECEDENTES DE CONFRONTACIÓN
POLÍTICA EN EL PLANTEAMIENTO DE LA
La interacción entre el gobierno y el Congreso depende estructuralmente de los

resultados de la elección en el sufragio. Por voluntad del pueblo el gobierno y el
parlamento pueden tener mayorías del mismo color político; puede ocurrir que el
parlamento esté fragmentado en tal grado que el gobierno no tenga una mayoría
ni partidariamente clara en su favor ni abiertamente en contra; o es posible que las
preferencias del electorado produzca mayorías contrarias en cada órgano estatal.
En el cuadro siguiente reproduzco un esquema, antes compartido tanto en

otras publicaciones como en el dictado de mis clases universitarias, de los tres
principales escenarios señalados, cada uno de los cuales representan naturales
ventajas y dificultades a los actores del proceso político.
El funcionamiento del régimen político en el Perú depende directamente de

la voluntad del pueblo. Es el pueblo el que a través de su voto decide cómo
prefiere que se comporte el régimen. En la medida que se le dé crédito a la
voluntad popular que se expresa la fecha en que se eligen a los titulares del
poder ejecutivo y del poder legislativo será cómo funcionará el régimen. Es
un supuesto elemental de esta modalidad de operación de la interacción entre
el parlamento y el gobierno que los actores, no solamente valoren y respeten
la decisión que expresó el electorado en las urnas, sino que apliquen sus
capacidades y destrezas para los modos de cooperación que cada uno de los tres
distintos escenarios exige. Para que el régimen funcione es un requisito esencial
que quienes ocupen los diversos puestos estatales lleguen premunidos de las
competencias que cada distinto contexto exige para que el régimen de gobierno
funcione con fluidez y eficacia.
Cuadro 1
escenarios de interacción producidos por los resultados electorales
Escenario de Minoría
concentración A
de poderes en la
misma mayoría Integración Mayoría de
Minoría Minoría
política (dificultad Congreso + Gobierno = Congreso y
gobierno B
partido de
gobierno C
para afirmar
la pluralidad
de minorías Minoría
diferenciadas) D
Escenario de Minoría
contrapeso y Gobierno Oficialista
equilibrio entre
Minoría Gobierno Minoría
poderes, por
A sin mayoría B
mayorías volátiles
(exigencia de suficiente
concensos temáticos) Congreso
Minoría Minoría
C D
Escenario de
separación fuerte Gobierno Congreso
de poderes y
Partido C
confrontación (la
Partido A
ausencia de mayoría Congreso Gobierno Partido D
propia del gobierno Partido B
en el Congreso exige Partido E
mayor esfuerzo ara el
consenso)
Elaboración: propia
Según el escenario que se configure luego de las elecciones se deducirán

consecuencias de distinta índole. En el primero se potencia la facultad
legitimadora del gobierno desde la que operará el Congreso; recíprocamente,
la identidad mayoritaria en ambos órganos estatales genera niveles diminutos
de control político. En el segundo, las mayorías son volátiles, inestables,
convencionales, se basan en alianzas ad hoc, tienen carácter aleatorio y dependen
del tema y de los intereses específicos de las agrupaciones en el momento en que
se deciden las votaciones. En general este tipo de escenario es por el que pasó el
Perú entre 2001 y 2016, sin un partido con mayoría absoluta en el Congreso, ni
a favor ni en contra del gobierno. Y en el tercero, debe esperarse una dinámica
especialmente aguda de confrontación entre las diversidades partidarias, y altas
LOS ANTECEDENTES DE CONFRONTACIÓN POLÍTICA EN EL PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA 27
posibilidades de que la función de control se aplique intensamente, con muchas

probabilidades de desencuentros, en un marco quizá no exento de emociones
mezcladas de arrogancia o de altanería entre ambas partes en disputa, si no,
además, en situaciones bilaterales o unilaterales de obstrucción entre una y otra
ramas del Estado.
Por la definición de los escenarios mencionados no cabe duda que la voluntad

del pueblo optó y prefirió un escenario como el planteado en la tercera de las
alternativas. Es decir, el difícil y espinoso escenario del énfasis en el control, y
los riesgos estratégicos inherentes a la confrontación entre quienes no tienen un
común marco ideológico ni programático en sus premisas ni intereses políticos.
Cualquier malestar y cualquier reproche sobre los modos y sobre los estilos que
acusen las partes en el manejo de la interacción estará naturalmente potenciado
por la decisión que nació de las urnas, las que legitimarán niveles singulares
y específicos en los que cabe que se acentúe la belicosidad institucional de la
interrelación política entre el gobierno y el Congreso.
Pero, a la misma vez, esa misma decisión popular se puede convertir en la

semilla de la ilegitimidad de la acción política en la esfera de las relaciones
institucionales precisamente porque, por la aplicación de las reglas electorales,
como se verá en seguida, si bien la mayoría parlamentaria se define como la que
tiene el mayor número de escaños en el parlamento, el respaldo electoral de la
misma mayoría parlamentaria termina siendo una minoría respecto del total
del electorado que no votó a favor de ella.
Recuérdese que el 56 por ciento de los escaños de Fuerza Popular se ganaron

gracias a la cifra repartidora, y a la modalidad múltiple de los distritos electorales
a los que accedió Fuerza Popular, con 4 millones 431 mil votos, que representan
el 15 por ciento de habitantes y el 20 por ciento del total de electores… lo cual
significa que, en la calle, y en la opinión pública, quedaba un 85 por ciento
de habitantes y 80 por ciento de electores que no favorecía a Fuerza Popular,
es decir una cantidad nada despreciable de potenciales enemigos de la fuerza
que, de acuerdo a las reglas de adjudicación de puestos representativos, logró
acumular el 56 por ciento de escaños en el Congreso.
Este último dato no puede pasarse por alto de manera ligera porque en esos
85 u 80 por ciento puede encontrarse el terreno fértil, idóneo y apropiado
para menoscabar el derecho de los mismos ciudadanos que, con sus votos, y
sin torcer ni manipular las reglas, consiguió llevar al Congreso la mayoría que
deberá controlar el ejercicio del poder de quien el propio pueblo quiso que
estuviera en la conducción del gobierno.
Este es pues el contexto en el que corresponde apreciar, evaluar y ponderar la

sucesión de iniciativas a cargo de las partes que, nuevamente, por mandato del
electorado, están en una situación especialmente confrontacional (8), frente a
la cual deben demostrar las calificaciones y competencias con que cuentan para
alcanzar los resultados de gestión que tienen la obligación de lograr durante el
período de su mandato.
1. La asimétrica minusvalía política del gobierno en el parlamento, y el

poder político subrogatorio de la calle
Las elecciones de abril de 2016 produjeron, como se indica, el tercero de los

escenarios, con un agravante especialmente intenso. El agravante lo constituye
que el gobierno no solamente tenía una minoría muy pequeña en el Congreso,
sino que la adversidad definió dos procesos de vacancia del presidente de la
república, que concluyeron en la renuncia del titular del poder ejecutivo, y
además la progresiva descomposición del grupo parlamentario oficialista,
8
Si la confrontación es permitida por el sistema, la estructura adversarial de la interacción,
poco dada a la colaboración o a la legitimación, no debe cargarse de modo unilateral a los
operadores de las reglas y de las instituciones. La agudización de los conflictos, en este sentido,
es un riesgo y una consecuencia perfectamente esperable y previsible del mantenimiento de
reglas electorales que habilitan a los operadores a subrayar los roles poco colaborativos y
conflictivos que potencialmente permite el propio sistema electoral.
A lo que se refiere el párrafo anterior, de modo concreto y específico, es que, cuando el régimen
electoral permite que la segunda vuelta del ballotage sólo se realice respecto de la mayoría
para acceder al poder ejecutivo, excluyendo de la misma la votación para consultar las
mayorías en el Congreso, se sustrae del pueblo la posibilidad de que realice algún reacomodo
y, por lo tanto, que mantenga y cuente con la opción de calibrar mejor su voto de manera
que el grado de confrontación no sea total o frontal. Pero si se niega al pueblo la alternativa
de modular la relación entre gobierno y Congreso con el ballotage únicamente respecto de
la fórmula presidencial, es perfectamente esperable que ocurran arreglos estructuralmente
disonantes pero no menos correctos y legítimos, así la decisión disgustara a quienes perdieron
la oportunidad de reacomodar las mayorías parlamentarias en el Congreso.
En consecuencia con el desarrollo lógico anterior es necesario que todo juicio o valoración
sobre la actuación típicamente confrontacional que está estructural y necesariamente
potenciado a generar el propio sistema electoral no se impute ni atribuya a la mala intención
o al ánimo confrontacional que es perfectamente deducible de lo que habilita, permite, facilita,
genera y potencia el mismo proceso y sistema de toma de decisiones que la Constitución y las
leyes reconocen.
Toda imputación subjetiva, por lo tanto, que descuide la confrontación como parte de acciones
estructuradas dentro del modelo, por las que ha optado sin coacción alguna el electorado,
corre el riesgo de configurar un juicio sesgado y no precisamente imparcial.
el mismo que se redujo a un número insignificante, a lo que se sumó el

prácticamente nulo interés del sucesor del presidente de la república en entablar
coordinaciones con su grupo parlamentario.
En suma, el cimiento de legitimidad institucional del poder ejecutivo se

invisibilizó, y éste optó por una estrategia paralela y extrainstitucional porque
la ausencia de respaldo en el sistema estatal se lo procuró en la calle, es decir
en una modalidad de populismo a la que contribuyeron demoscópicamente
con sus aparatos de medición las empresas encuestadoras de opinión y, huelga
naturalmente añadirlo, la mayoría de los medios de comunicación y su lógica de
succionamiento y apropiación del rating popular. Los logros mercadoscópicos
del poder ejecutivo en la calle, con el apoyo de colectividades y organizaciones
sociales, a su turno, tuvieron el eco de las propias fuerzas opositoras con
presencia en el Congreso, que respaldaban al gobierno en contra de la mayoría
parlamentaria.
Sin antecedentes similares en la historia política nacional reciente, ciertamente,

Fuerza Popular alcanzó 73 escaños de los 130 (equivalente al 56 por ciento
del total de curules). Con un total aproximado del 36 por ciento del total de
votos válidos a nivel nacional, que llegaron a 4 millones 431 mil 77 votos, esa
cantidad de votos equivalió al 14,38 por ciento del total de habitantes y al
19,35 por ciento del total del padrón de electores.
Como se ha mencionado anteriormente, estos datos arrojan un balance de más

del 80 por ciento del total de electores, y de más del 85 por ciento del total de
habitantes que cabe que no se consideren representados con los congresistas
de Fuerza Popular. Por lo tanto, es fácilmente esperable que, quienes no se
consideraran representados por Fuerza Popular también estuvieran de acuerdo
con la lógica de una campaña contraria a las acciones (operacionales, tácticas,
o estratégicas), de este grupo parlamentario (9). Este aserto fue, en efecto,
objetivamente evidenciado, con los resultados virtualmente uniformes de las
encuestadoras de opinión, cuando mostraron que más del 80 por ciento de
los encuestados estuvieron de acuerdo, primero, con preferencias en el sentido
de que el presidente de la república “cierre” el Congreso mayoritariamente
9
No cabe eximir de crítica la acción que desarrolló Fuerza Popular a partir de su derrota en la
segunda vuelta de las elecciones presidenciales de 2016. La derrota laceró profundamente
la piel del animal político en grado tal que en no pocos ni aislados casos pudo advertirse
el rictus del resentimiento, de la vendetta, y del castigo contra quien consiguió sumar más
votos que el fujimorismo, que los que consiguió por esfuerzo propio en la primera vuelta.
Recordemos que, en primera vuelta, frente a los 6 millones 115 mil 75 votos de Fuerza Popular,
el movimiento de Peruanos por el Kambio sólo obtuvo 3 millones 228 mil 661 votos (casi 20
puntos porcentuales menos calculados sobre el total del número de votos válidos). En segunda
vuelta, sin embargo, frente a los 8 millones 596 mil 937 votos de Pedro Pablo Kuczynski
Godard, Keiko Fujimori Higuchi alcanzó 8 millones 555 mil 880 votos. El hecho deja notar
claramente que la victoria de Kuczynski se debió a la sumatoria de todos los votos minoritarios
de un sistema fragmentado de partidos que se unieron en contra y para evitar la victoria de
Fuerza Popular. La diferencia de votos entre ambos no llegaba ni a 0,48%.
Los resultados de las elecciones de 2016 muestran dos cosas. Primera, que la fórmula para
elegir presidente de la república en el Perú genera incentivos para la mayor fragmentación,
debido a que la votación en la segunda vuelta les da mayor relevancia, protagonismo y, por
lo tanto, poder, para definir quién gana en la segunda vuelta cuando no haya quien alcance la
mayoría absoluta en la primera. Y segunda, que otras fórmulas, como la de la regla del doble
complemento, o la del umbral del 40 por ciento (Costa Rica) o del 45 por ciento (Argentina), son
fórmulas eficaces para consolidar suficiente respaldo popular en países de especial presencia
de tendencias diversas y fragmentarias, disminuyendo el número de veces que debe recurrirse
a la segunda vuelta (y, en consecuencia, disminuyendo el incentivo para la fragmentación
partidaria).
De haberse aplicado fórmulas diversas a la vigente (ballotage sólo para el presidente de la
república) la segunda vuelta habría sido idénticamente necesaria si en el Perú se utilizaran
fórmulas como las del umbral en Argentina (donde el umbral es 45 por ciento, esto es, Fuerza
Popular tendría que haber alcanzado más de 6 millones 903 mil 65 votos), en Bolivia (el umbral
del 40 por ciento más 10 puntos porcentuales de diferencia sobre el segundo competidor, por
lo tanto, Fuerza Popular tendría que haber llegado a 6 millones 136 mil 58 votos, y PpK debiera
tener menos de 4 millones 602 mil 43 votos), o en Costa Rica (con un umbral de 40 por ciento,
que significaría que Fuerza Popular tendría que haber conseguido 6 millones 136 mil 58 votos).
Pero la segunda vuelta podría haberse evitado si, en vez del ballotage o de las fórmulas
de umbral indicadas, el Perú hubiera adoptado fórmulas como las de la regla del doble
complemento (double complement rule) que proponen Shugart y Carey, que preceptúan que
sólo se recurre a segunda vuelta electoral si el número de votos que le falta al candidato a
presidente con la segunda mayoría relativa para alcanzar la mayoría absoluta es menor al
doble del número de votos que le falta al candidato con la primera mayoría relativa para
alcanzar la mayoría absoluta (por lo tanto, si los votos del candidato con la segunda mayoría
relativa es mayor al doble del número de votos que los que le faltan al candidato con la
primera mayoría relativa para alcanzar la mayoría absoluta no se pasa a segunda vuelta).
El contraste de los resultados de las elecciones presidenciales de 2016 dejaría ver que, en un
contexto en el que la diferencia porcentual de votos entre Fuerza Popular y PpK era de casi
19 puntos, si la mayoría absoluta sobre el total de votos válidos fue de 7 millones 670 mil
073 votos; los votos obtenidos por Fuerza Popular fue de 6 millones 115 mil 75 votos; y los
votos de PpK fueron 3 millones 228 mil 661; el número de votos alcanzados por PpK fueron,
efectivamente, más que el doble del número de votos que le faltaba a Fuerza Popular para
alcanzar la mayoría absoluta (si a Fuerza Popular le faltaron 1 millón 554 mil 998 votos para la
mayoría absoluta, y a PpK 4 millones 441 mil 412 votos, el doble de los votos que le faltaron
a Fuerza Popular para la mayoría absoluta era de 3 millones 109 mil 995 votos, que es un
número de votos menor al que le faltó a PpK para alcanzar la mayoría absoluta).
La ventaja aparente de la regla del doble complemento respecto de las varias alternativas
de umbrales fijos permite notar que el número de veces en las que se requeriría recurrir a
la segunda vuelta sería menor con la regla del doble complemento que con las fórmulas de
umbral fijo que prevén Costa Rica, Bolivia y Argentina, fórmulas que, además, tienen carácter
innegablemente arbitrario en la medida que carecen de la racionalidad y del sustento teórico,
o matemático, que asiste a la regla del doble complemento.
fujimorista, y luego, con la disolución del Congreso tan pronto como este
suceso tuvo lugar el 30 de setiembre de 2019.
En un panorama como el referido se presentan como favorables, en efecto,

las condiciones para un fecundo campo de cultivo en el que la chispa de la
animadversión contra la mayoría parlamentaria prenda y se incendie la pradera.
Esa parece haber sido la situación en el desarrollo de acciones que culminan en
la disolución del Congreso el 30 de setiembre de 2019. Pero la disolución,
que fue un propósito u objetivo latente de modo inconfundible luego de la
caída y renuncia del presidente Kuczynski, sólo aparece de manera explícita
y estratégica a partir de la asunción y juramentación del presidente Vizcarra.
Hasta antes del ascenso de Vizcarra la disolución no era parte del imaginario del
gobierno. Y ello no obstante que pudo haber sido más lógico y coherente que lo
diseñara el gobierno de Kuczynski, antes que el de Vizcarra.
En la línea de tiempo, en efecto, era perceptible una primera, visible y concertada

acción donde el Congreso medía sus fuerzas contra un gobierno disminuido.
El ascenso de Vizcarra cambia el panorama en 180 grados, porque, uno a uno,
los pasos del gobierno conseguían remitir la agresividad del parlamento (10) a
Véase sobre el fundamento teórico de las fórmulas referidas el texto de Shugart & Carey (1992),
Presidents and Assemblies. Constitutional design and electoral dynamics, Cambridge University
Press (en especial el capítulo sobre reglas electorales y el sistema de partidos, pp. 206-225),
así como el artículo publicado por el autor sobre el trabajo de Shugart y Carey, en 1996,
“La elección del Presidente de la República: la regla del doble complemento, y la consolidación
democrática”, publicado en Pensamiento Constitucional, Año III, número 3, Fondo Editorial de la
Pontificia Universidad Católica (pp. 29-84), a cuyo texto puede accederse igualmente a través
del enlace https://es.scribd.com/document/8638881/CDG-Eleccion-del-Presidente-de-la-
Republica-Regla-del-doble-complemento
10
La fortaleza de Vizcarra se manejó a través de la estrategia mediática que le permitió
conectarse directamente con reclamos de la población, con el apoyo de importantes sectores
de la oposición parlamentaria. Sólo por la legitimación que le dio la conexión que estableció
con el pueblo a través de los medios de comunicación, con el respaldo ocasional y coincidente
de la oposición parlamentaria, consiguió que las encuestadoras de opinión mostraran un grado
de respaldo suficientes como para minar la capacidad de acción de la mayoría parlamentaria
y sus aliados.
Esa estratégica fue ingeniosamente capitalizada a través de acciones audaces en el manejo
de la interacción con el parlamento. A estos fines la experiencia de la censura del ministro
de Educación Jaime Saavedra fue deconstruida y desmontada, convirtiendo la iniciativa
parlamentaria contra el gabinete en la recíproca iniciativa del gobierno para generar los dos
rechazos de cuestión de confianza que la Constitución requiere como condición para disolver
el Congreso.
A la primera cuestión de confianza que el Congreso le rechazó al gabinete Zavala tenía que
sumarse a una segunda crisis total. Por esta razón, luego de dos intentos de planteamiento
punto tal que, luego de una sucesión incremental de etapas, consiguió niveles
de claudicación a grado tal que logró acumular, finalmente, un sentimiento
progresivo de derrota que culmina con su humillación (11).
de la cuestión de confianza por los gabinetes Villanueva y Del Solar, el que terminó con la
intervención suicida del gabinete Del Solar el 30 de setiembre de 2019 sirvió como el artificio
perfecto para acabar con las dificultades que Fuerza Popular le representaba al gobierno del
presidente Vizcarra. Luego de un período de total inactividad en el período de 40 años que
empiezan con el reconocimiento constitucional de la facultad presidencial de disolución del
Congreso con la Constitución de 1979, ésta fue utilizada por primera vez, aunque con un
amplio margen de dudosa pulcritud y pertinencia prescriptiva, por el presidente Vizcarra.
La autoinmolación de Del Solar, sin embargo, no estuvo privada de compañía, porque la
oposición de la minoría parlamentaria también estaba decidida a asumir la misma actitud
tanática con el objetivo de acabar con la hegemonía de Fuerza Popular y sus aliados en el
Congreso.
11
Una manifestación visible de la acumulación de fuerzas del gobierno de Vizcarra pudo
advertirse en la capacidad que se le reconoció para permitir la presencia de Del Solar en la sala
de sesiones, no obstante tratarse de un acto no solo totalmente inusual en la interacción entre
el parlamento y el gobierno, sino además irregular y constitucionalmente si no repudiable
por lo menos cuestionable de conformidad con la práctica uniforme en la historia de la vida
política y parlamentaria del Perú.
El ingreso de los ministros en el hemiciclo, específicamente si no son, además congresistas,
sólo ocurre previa programación, previo anuncio formal a la asamblea que se encuentran
en el recinto parlamentario según la agenda acordada, previo acompañamiento del o de los
ministros por un miembro de la Mesa Directiva para que ingresen al hemiciclo por la puerta
reservada al ingreso de la Mesa Directiva, y previo saludo personal a la propia Mesa en la
testera en que se ubica el estrado desde el que se dirige la sesión, para luego descender a la
ubicación que se prepara en la zona inferior de la sala en la que, además de curules que se
instala especialmente para su ubicación, cuenta con un podio desde el que pueden hacer uso
de la palabra para dirigirse a la asamblea.
El ingreso de Salvador Del Solar se realizó por la puerta de ingreso de la minoría, sin
programación prestablecida en la agenda de sesiones, sin anuncio previo por la Mesa Directiva,
sin que hubiera acompañamiento ni saludo previo alguno, y sin mayor consideración no solo
tomó asiento en uno de los escaños de la Bancada Liberal, en la curul del congresista Alberto
de Belaunde, y desde su ingreso no salió del hemiciclo pese a los esfuerzos que realizó el
propio presidente para que se retirara, sin lograr persuadirlo.
Este ha sido, sin duda, un acto sin precedentes en el que lo más insólito pareciera ser que la
violencia del presidente del Consejo de Ministros no pudo ser controlada ni repelida ni por
la autoridad que era la Mesa Directiva, ni por la propia mayoría parlamentaria. Se trató de un
espectáculo bizarro e inexplicable, que luego trató de dibujarse y disimularse como un acto
en el que quedaba demostrada la total ausencia de obstruccionismo parlamentario y donde la
caballerosidad y la cortesía concedían espacio al gobierno para que expusiera el pedido que
necesitaba plantear, desde su punto de vista, a la asamblea.
En el Perú el único caso similar fue el que protagonizó el gabinete presidido por el también
congresista Jorge Del Castillo el 9 de octubre del año 2008, bajo la conducción de la Mesa
Directiva presidida por el congresista Javier Velásquez Quesquén, también aprista. En esa
ocasión la sesión se suspendió y no continuó hasta que el gabinete se retiró del salón de
sesiones.
El acto bizarro del gabinete Del Solar contó con el respaldo de la oposición, pero pese al
mayor número de la mayoría de Fuerza Popular dicho respaldo fue lo suficientemente fuerte
¿Cómo se las agenció quien padecía de contraparte eficaz en el Congreso

para hincarle la rodilla en el fango al agresor? El poder ejecutivo no tenía
modo de legitimarse en el Congreso. Se encontraba en una situación de
minusvalía ostensible y clamorosa. En una condición tal, en medio de actitudes
insuficientemente colaborativas en el Congreso (12), lo más propicio para la
posición del gobierno tenía que ser arriesgarse a la autoinmolación del gabinete
y la concurrente demonización o estigmatización de las acciones de la mayoría
parlamentaria adversa, con el objeto de disolver el Congreso, para tentar un
juego de fuerzas menos desfavorable con el Congreso que reemplazara a la
mayoría enemiga de Fuerza Popular (13).
Sin embargo, la inmolación no estaría destinada a surtir el efecto buscado a

menos que contara con un frente de apoyo capaz de remontar la ausencia de
capacidades y competencias disponibles al interior del Congreso. La respuesta
como para imponerse moralmente sobre la mayoría parlamentaria y sus aliados.

Los hechos protagonizados por Del Solar pueden ser percibidos como un acto de intimidación
del gobierno, mediante el cual se procuraba arrinconar, y sentar en el banquillo de los acusados
por la opinión pública, a la mayoría parlamentaria opositora al gobierno, con el fin de ganar
protagonismo, y aún mayor apoyo popular, para ajusticiar al enemigo político en nombre de la
cruzada que dirigía el gobierno en contra de la corrupción estatal y de quienes pretendieran
encubrirla o blindarla.
12
No se pierda de vista que la insuficiente colaboración debe entenderse en el contexto
en que el gobierno decaía en su vínculo con el Congreso, porque el grupo parlamentario
oficialista carecía de un estilo de liderazgo capaz de aglutinar y de integrar las fuerzas,
identidades y opiniones disímiles en su interior, carencia que se reproducía, igualmente, en
la relación del grupo con el gobierno. La incomunicación y la ineficacia del diálogo como
medio de coordinación en el grupo parlamentario oficialista, y como medio de integración
con el poder ejecutivo, por lo tanto, no le facilitaban el ejercicio de funciones a la gestión
del gobierno.
De otro lado, como ya se ha anticipado, debido a la correlación desfavorable de mayorías entre
el gobierno y el Congreso, no podía esperarse una relación estructuralmente más propicia o
auspiciosa. A lo que ha de añadirse la belicosidad con la que esporádicamente la mayoría
fujimorista, con el respaldo de la minoría aprista, acometía y pretendía encimar al gobierno,
más allá, por cierto, de lo que la opinión pública estimó como los desaciertos por los que
se los responsabilizó en materia de la lucha contra la corrupción en los procesos de ética
parlamentaria, levantamiento de la inmunidad, y acusaciones constitucionales.
13
Sobre la temática de la estigmatización, o demonización, del parlamento en general, dentro
de la cual tiene un espacio apropiado el espíritu de arrinconamiento y flagelación en la que
el gobierno puso al Congreso desde la asunción a la presidencia de Martín Vizcarra, puede
revisarse el texto “La dimensión fantasmática de la centralidad del parlamento”, que publicó
el autor en diciembre del año 2011, en Asamblea. Revista parlamentaria de la Asamblea de
Madrid, número 25 (pp. 23-44), cuyo enlace digital se encuentra en https://es.scribd.com/
document/49119410/CDG-La-dimension-fantasmatica-de-la-centralidad-del-parlamento-
Ponencia
tenía que aparecer de la calle. El aliado más importante del gobierno tenía
que encontrarse en la falla estructural del sistema representativo: el enemigo
contaba con sólo, a lo mucho, el 15 por ciento del respaldo del electorado. El
gobierno debía comunicar las debilidades de su contrincante al 85 por ciento
que potencialmente podía hacer eco de su condición de víctima, a la par que
podía criticar los hechos protagonizados por la estrategia hostil de la mayoría
parlamentaria en contra del gobierno (14)
2. Por la inmolación histriónica al esfumamiento del adversario
Ante los intentos de vacancia que terminaron en la renuncia de Pedro Pablo

Kuczynski (15), el rookie en el ejecutivo nacional que era Martín Vizcarra,
encontrará como alternativa, entre la panoplia constitucional, el recurso a
14
El objetivo que necesitaba alcanzar el gobierno era posicionarse en una posición popularmente
hegemónica respecto de su contrincante, la mayoría parlamentaria; a la vez, tenía que
capitalizar la discrepancia y la discordia existente al interior del Congreso entre mayoría y
oposición, de forma tal que, ante la ausencia de un grupo parlamentario propio, cohesionado
y afín al discurso del presidente emergente y sin liderazgo precedente ni propio (es más,
un presidente que antes fue ministro de transportes interpelado y renunciante), contara con
niveles de respaldo básicos y generales en grado e intensidad tal que estuviera dispuesto a
hacer eco del discurso que construyera para la opinión pública en los medios y en la calle.
Para lograr su objetivo el gobierno tenía que crear la identidad de un sujeto; esto es, preparar
la identidad que se identificara con el líder. El potencial para hacerlo lo tenía en el 85 por
ciento de la población electoral que no votó a favor de Fuerza Popular; una lógica mediática
motivada más por la utilidad del rating generado por la morbosidad del escándalo, la camorra,
y el desmontaje del abuso, que por la objetividad, los hechos o la verdad; y los propios errores
y excesos de un adversario regido por la combinación explosiva de una lógica inocultable de
resentimiento, de soberbia y de venganza, tres pasiones capaces de enceguecer de tal modo la
racionalidad que impiden diagnosticar y caer en cuenta del propio error.
Como parte de esa estrategia el presidente Martín Vizcarra tenía que imaginar un guión,
representar el papel ad hoc para minimizar sus propias incompetencias (y las deficiencias de
gestión de su gobierno y de sus ministros), y capitalizar sin compasión las fallas del contrincante
y los avances de su estrategia. El riesgo que enfrentaba le exigía, tanto denunciar las debilidades
de la mayoría parlamentaria, como capitalizar las fortalezas que el escenario le ofrecía a su favor.
15
Sobre la cuestión de la vacancia puede revisarse los textos del autor publicados con los títulos
“Lo debido y lo indebido en el juicio político. Entre el indulto y la vacancia”, y “La finalidad
de la incapacidad moral permanente como causal de vacancia presidencial y la interdicción
circunstancial de la reelección presidencial y parlamentaria”. El primer texto, publicado en
2018, en Derechos Fundamentales. Actas de las III Jornadas Nacionales de Derechos Fundamentales,
ed. Palestra (pp. 165-214). El segundo, publicado en 2019, en Derechos Fundamentales. Actas
de las IV Jornadas Nacionales de Derechos Fundamentales, ed. Palestra (pp. 245-282). Los
enlaces digitales para ambas publicaciones pueden encontrarse en https://es.scribd.com/
document/385202785/CDG-Lo-debido-y-lo-indebido-en-el-juicio-politico-Entre-el-indulto-
y-la-vacancia; y en https://es.scribd.com/document/421764845/CDG-La-finalidad-de-la-
incapacidad-moral-permanente-como-causal-de-vacancia-presidencial-y-la-interdiccion-
circunstancial-de-la-reeleccion-presidencia
la cuestión de confianza para alcanzar la meta de autogenerar la dimisión y

prevalecer en la arena política, sin contrincantes en el frente parlamentario
y, por añadidura, con un margen favorable, y perceptible, o aparente, de
reconocimiento y aprobación popular.
Las señales que perfilaban inicialmente el escenario hostil en el que el azar

permite emerger a Vizcarra aparecen durante el gobierno de Kuczynski, su
mentor y predecesor. Esas eran las huellas dejadas por un curso deliberado de
acción que se dirigió a desestabilizar si no, además, a obstaculizar, la plenitud
de la capacidad de acción del gobierno (16). Probablemente el preludio y la
indicación menos dudosa de la hostilización lo constituye la interpelación
contra el ministro de educación Jaime Saavedra Chanduví, que tuvo lugar
el 7 de diciembre de 2016 (17). La interpelación fue sucedida por la moción
de censura en su contra (18), la que luego de aprobarse por 78 votos a favor,
ninguno en contra y ninguna abstención, generó su dimisión (19).
16
Lo que hoy puede deducirse como ese curso deliberado de acción dirigido a desestabilizar y a
obstaculizar la plenitud de la capacidad de acción del gobierno, no era claro ni evidente por sí
mismo cuando emergía la circunstancia de la censura y de las posteriores interpelaciones
y censuras entre diciembre de 2016 y setiembre de 2017, que concluye en los intentos de
vacancia de Kuczynski en diciembre de 2018 y marzo de 2018 en el escenario político. Díficil
si no aventurado habría sido inferirlo entonces, cuando aún no había cuajado el conjunto de
rasgos de un patrón de acción en la mayoría parlamentaria. La frase comentada, por lo tanto,
resulta de la apreciación del conjunto de señales o de signos que estructuran un semblante o
prototipo de acción, conducido, más que sólo aparentemente, por un mismo ánimo de minado
de la figura del adversario que ha sido posible reconstruir sólo aprés coup.
Frente a este patrón será que emerge la respuesta del lado contrario, el que sólo asimilará
la estrategia de la mayoría parlamentaria cuando suma uno a uno los golpes aplicados y
cae en cuenta que. el curso de acción de esa misma mayoría, no se inspiraba precisa, ni
auténticamente, en el deseo genuino de bienestar de la república ni, obviamente, una actitud
del todo sana de control del gobierno. Maliciar la hostil animosidad de la mayoría se convierte
así en la clave que permitirá advertir en el quiebre del gobierno en marzo de 2018 el inicio del
contra ataque con una estrategia cuyo fin último debía ser aniquilar de modo definitivo con un
contrincante que, al menor descuido, podía actuar de modo implacable.
17
La interpelación se presentó con la Moción de Orden del Día 1083, presentada el 23 de
noviembre, y aprobada el 1 de diciembre de 2016
18
La censura se presentó con la Moción de Orden del Día 1308, el 9 de diciembre, y se aprobó el
15 de diciembre.
19
La dimisión se aceptó con Resolución Suprema 315-2016-PCM, publicada el 18 de diciembre
de 2016.
A este primer signo de belicosidad parlamentaria le sucedieron las interpelaciones

a los ministros de Transportes (20), del Interior (21), y de Educación (22), además
del rechazo a la cuestión de confianza presentada por el ministro de Economía y
Finanzas (23). A propósito de la interpelación a la ministra de Educación, y ante
la inminencia de una moción de censura en su contra, se produjo la negación de
confianza al gabinete Zavala, y con ella la primera crisis total del gabinete (24).
20
La interpelación al ministro Vizcarra Cornejo se realizó el 18 de mayo de 2017, luego de
aprobada la Moción de Orden del Día 2311, que se presentó el 4 de mayo. Su renuncia fue
aceptada mediante la Resolución Suprema 70-2017-PCM, publicada el 26 de mayo de 2017.
21
La interpelación al ministro Carlos Basombrío Iglesias se originó en la Moción de Orden del
Día 2657, presentada el 8 de junio de 2017, y aprobada el 13 de junio. Tuvo lugar el día 21 de
junio de 2017, y no fue sucedida por una moción de censura.
22
La interpelación contra la ministra Marilú Martens Cortés se inicia con la Moción de Orden
del Día 3288, presentada el 17 de agosto de 2017, y aprobada el 25 del mismo mes y año. La
interpelación aconteció el 8 de setiembre de 2017
23
El ministro de Economía y Finanzas Alfredo Thorne Vetter, fue invitado mediante Moción de
Orden del Día 2734, presentada el 15 de junio de 2017, con el fin de aclarar los alcances
de la conversación que sostuvo con el Contralor General Edgar Alarcón, a raíz de un audio
que se filtró a los medios de comunicación a través del programa Panorama, en el que se
asumía encontrar indicios de que, por encargo del presidente de la república, se negociaría el
otorgamiento de un aumento en el presupuesto a la Contraloría a cambio de un informe de
contraloría favorable a la construcción del aeropuerto de Chinchero en el departamento de
Cuzco. Dicha moción se presentó en el Congreso el 16 de junio, luego de lo cual hizo cuestión
de confianza de su permanencia en el gabinete.
La cuestión de confianza fue rechazada el 21 de junio, por contar sólo con 11 votos a favor, 88
en contra y 2 abstenciones. Su renuncia fue aceptada mediante Resolución Suprema 91-2017-
PCM, publicada el 24 de junio de 2017.
24
El ministro Fernando Zavala Lombardi hizo cuestión de confianza de la permanencia de
la ministra de Educación el 13 de setiembre de 2017. Con el oficio 178-2017-PCM/DPCM
comunica que a lo largo de mi gestión se han presentado situaciones que han dificultado la
implementación de políticas de Estado, afectando la gobernabilidad del país. En este contexto, en
las últimas semanas se ha evidenciado la intención de socavar una política de Estado, esta vez en
materia de Educación, que tiene en la reforma por la calidad de la educación y en la evaluación
de docentes sus principales pilares y respecto de las cuales existe pleno consenso en la sociedad.
Sobre ellas no hemos retrocedido ni retrocederemos. Consideramos que la moción de censura
anunciada a la Ministra de Educación, Marilú Martens Cortés, sumada a la del ministro anterior
en la misma cartera, forma parte de esta conducta de socavar las políticas de Estado que busca
implementar este gobierno en beneficio de todos los peruanos. Por ello, en mi calidad de Presidente
del Consejo de Ministros, planteo, en base al Artículo 133 de la Constitución Política del Perú, la
renovación de confianza al Gabinete que presido.
El oficio señalado fue recibido en la presidencia del Congreso a las 13:17. La solicitud del
presidente del Consejo de Ministros incluía el pedido expreso de que se lo recibiera en la sesión
del Pleno del mismo miércoles 13 de setiembre. El tenor determinó al presidente a convocar
a la Junta de Portavoces, la que luego de su deliberación sobre el pedido del presidente del
Consejo de Ministros acordó invitarlo para que concurra el jueves 14 de setiembre a las 4:00
pm. Luego de la sustentación y del debate correspondiente se puso al voto la cuestión de
confianza solicitada, la misma que fue rechazada. El rehusamiento de la cuestión de confianza
se aprobó con 77 votos en contra, 22 a favor, y 16 abstenciones.
No debiera hacer falta que se dijera, pero es necesario reparar que, tan temprano
como setiembre de 2017, el gobierno de Kuczynski había comprendido que
devenía en imperativo que él usara también el código de la hostilidad para
evitar el naufragio inmisericorde del poder ejecutivo en manos de la mayoría
parlamentaria (25).
25
Cáigase en cuenta que el presidente del Consejo de Ministros, Jaime Zavala, plantea
una cuestión de confianza no sobre un hecho inconcuso, sino sobre la presunta, posible y
elucubrada presentación de una moción de censura contra la ministra de educación, Marilú
Martens. Cuando la presenta, en efecto, todo lo que existía era la especulación de que luego
de la interpelación sobrevendría la censura contra ella. Sin esperar la existencia efectiva de la
moción, como si jugara contra el tiempo, el gabinete Zavala pide ser convocado en el Congreso
para presentar la cuestión de confianza.
Por lo tanto, la cuestión de confianza se presentó a partir de una conjetura, de una presunción,
en fin, de una corazonada, sin evidencia suficiente de una propuesta o pretensión de censura.
Lo fue sobre el temor, la amenaza, o el miedo de que la propuesta se presentara efectivamente.
Por lo tanto, lo que debía votarse era la cuestión de confianza sobre la amenaza de ocurrencia de
un hecho. Sobre una probabilidad o una posibilidad, sin más correlato fáctico alguno que la
sospecha, la intuición o el temor de la censura.
Por esta razón no era absolutamente posible que el Pleno votara sobre la censura de la
ministra, porque sencillamente no existía propuesta ninguna de censura. Lo que se consultó
y votó fue la confianza del parlamento en el gabinete sobre el temor de que la eventual
presentación de una censura pudiera ocasionar la crisis total del gabinete. Propiamente
la cuestión de confianza carecía de sustento empírico, porque el Congreso no tenía cómo
debatir ni votar sobre la censura de la ministra de educación cuando nadie había presentado
una moción para removerla. La base de la cuestión de confianza, por lo tanto, era de índole
eminentemente imaginaria.
Si, en efecto, existiera en agenda una propuesta de censura, la cuestión de confianza tendría
que haberse planteado de manera que aquélla no fuera aprobada o, caso contrario, que se
pusiera al voto la cuestión de confianza de modo tal que, por ser aprobada ésta, la censura
fuera asumida como rechazada junto con la aprobación de la cuestión de confianza. En
consecuencia, se habrían abierto dos opciones: o seguir el procedimiento de enfriamiento
propio de la moción de censura, o seguir el procedimiento sumario de la cuestión de confianza
(que, según el artículo 86 Reglamento del Congreso, debe votarse en la misma sesión que se
plantea, o en la siguiente).
La censura habría exigido para su aprobación la mayoría absoluta. La confianza sólo mayoría
simple. Por ello, de ponerse al voto la censura pudiera haber significado que, si no se alcanzara
la mayoría absoluta la censura tendría que darse por no aprobada y, en consecuencia, aprobada
la cuestión de confianza. Y, de ponerse al voto la cuestión de confianza al gabinete, en vez de la
censura a la ministra de educación, la aprobación de la confianza precluiría el procedimiento
de consulta de la censura; y su denegación, por la misma razón, generaría la dimisión de todo
el gabinete sin requerir la tramitación de la moción de censura sólo contra la ministra de
educación.
La dualidad inherente a la modalidad utilizada por el gabinete Zavala, como se ve, muestra
el carácter relativamente más expeditivo de la cuestión de confianza como instrumento del
gobierno para definir sumariamente los términos de la relación fiduciaria con el Congreso y, en
consecuencia, la calidad de la disciplina con la que puede estar dispuesto a respaldarlo, o la
levedad del vínculo que lo sostiene en relación con el Congreso. La cuestión de confianza, en
efecto, hace más fácil la consulta que lo que podría generar la censura. La diferencia es que el
gobierno es quien decide cuánto puede serle necesario un miembro de su equipo ministerial
Debido a la decisión del gabinete Zavala de hacer cuestión de confianza de

la permanencia de la ministra de educación, y luego del rehusamiento de la
misma, en el Congreso se genera una acción destinada a limitar y combatir
las competencias del gabinete respecto del uso de la cuestión de confianza. El
Congreso adquirió consciencia, en efecto, que la mayor fortaleza con la que
la parafernalia constitucional dotaba al gobierno era el carácter híbrido del
régimen de gobierno, montado sobre una estructura en la que el presidente
de la república es no sólo jefe de estado sino jefe de gobierno, y por lo tanto,
al contar con el mandato popular directo generado en la elección directa del
presidente de la república por el voto, el presidente de la república es una
figura especialmente públicamente gravitante en el escenario político, pero a
la vez premunido de una herramienta potencialmente fatal para el Congreso
como lo es la potestad de disolverlo si éste genera dos crisis totales del gabinete
ministerial.
La dimensión parlamentaria del régimen híbrido peruano, por lo tanto, puede

operar en el régimen de gobierno de nuestro país en contra de los usos excesivos
de la capacidad de control que tiene la posibilidad de utilizar en contra del
gobierno el parlamento. Por esta razón, el Congreso tendría que minimizar
lo máximo posible el poder letal con el que el gobierno podría socavar las
pretensiones hegemónicas de la mayoría parlamentaria.
Advertir y reconocer la fragilidad en la que puede caer el Congreso si abusara,

o si se excediera, en el afán de golpear al gobierno, debía ser motivo de ajustar
las modalidades de interacción entre el gobierno y el Congreso. Teniendo la
capacidad de realizar los cambios en el diseño a partir de las reglas contenidas
en el Reglamento del Congreso, le convenía a la mayoría parlamentaria perfilar,
primero, las posibilidades del uso de la cuestión de confianza (a iniciativa del
gobierno) para minimizar los casos en los que el terreno pudiera favorecer al
gobierno, y segundo, reducir el concepto de crisis total del gabinete de forma
que fueran menores las oportunidades en las que el derribamiento del gabinete
contaran como una de las dos ocasiones habilitantes de la posibilidad de
disolución del Congreso.
Con ese fin, en noviembre de 2017 se presenta un proyecto de ley, que se

aprobará luego en marzo de 2018, según el cual se modifica el inciso e) del
para emprender cohesionadamente las políticas públicas que diseña, promueve y aplica en los
distintos sectores ministeriales.
artículo 86 del Reglamento del Congreso, añadiendo dos párrafos, el tercero y

el cuarto (26), que luego serían objeto de una acción de inconstitucionalidad,
que ampara la STC 6-2018-PI/TC. Dichos párrafos disponían que no procede
la interposición de una cuestión de confianza cuando esté destinada a promover,
interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo
o de control político; y que la facultad presidencial de disolución del Congreso de
la República establecida en el artículo 134 de la Constitución procede únicamente
cuando se han producido dos crisis totales de Gabinete. No se considera que hay
crisis total del Gabinete cuando el Presidente del Consejo de Ministros renuncia
unilateralmente, ni cuando el Presidente de la República opte por designar a uno o
más ministros renunciantes nuevamente en el Gabinete.
El propósito inferible de la reforma del Reglamento del Congreso tenía que

ser, más que aparentemente, el debilitamiento y la anulación de la estrategia
del gobierno para usar la cuestión de confianza con el objeto de disolver el
Congreso. La cuestión era limitar y restringir lo máximo que se pudiera el
arma del gobierno para alinear o disciplinar a las agrupaciones parlamentarias
de forma que el poder ejecutivo no resultara vapuleado, ni amoratado, con la
hostilidad de una representación más o menos dura y sólida, integrada por
sólo poco menos de 80 congresistas, esto es, por el 60 por ciento del Pleno del
Congreso. En el marco de su autonomía normativa el Congreso, por esta razón,
se empeñó en socavar las facultades que la Constitución le franquea al gobierno,
a través de la iniciativa que le reconoce para plantear cuestiones de confianza.
En suma, la reforma afectaba el equilibrio previsto en la Constitución, al negar

alcances a la competencia del gobierno para usar su iniciativa para plantear
cuestiones de confianza, pero también para fijar el marco en el cual cabe calificar
como crisis total del gabinete, excluyendo de esta el caso en el cual, luego de
una censura o de una negación de confianza, el presidente de la república optara
por incluir en el gabinete que sucede al dimitente a alguno de los ministros
integrantes de aquél. La STC 6-2018-PI/TC (27) declarará inconstitucional
la reforma reglamentaria, afirmando que se trataba de la vulneración del
balance entre los poderes, de la desnaturalización de la finalidad de la cuestión
La reforma tiene efecto con la Resolución Legislativa del Congreso 7-2017-2018-CR, que se
26
publicó el 10 de marzo de 2018.

La sentencia es de fecha 6 de noviembre de 2018, se publica el 19 de noviembre de 2018 en
27
el diario oficial El Peruano, luego de haber sido publicada en la página web institucional el día
15 del mismo mes y año.
de confianza, y de la alteración y contradicción del principio de separación

de poderes, pero hasta tanto la expulsión de esa norma de Reglamento del
Congreso ésta regirá entre el período de marzo a noviembre de 2018 (28).
El reposicionamiento buscado por el presidente Vizcarra empieza propiamente

con la renuncia del gabinete Aráoz (2 de abril de 2018) y la investidura del
gabinete Villanueva (2 de mayo de 2018) (29). A la par que se denunciaban
públicamente las discrepancias, las fallas, los errores y los actos de hostilización
de la mayoría parlamentaria, el gobierno debía poner en práctica un proyecto
de acumulación de fuerzas capaz de deshacerse y eliminar por completo a
su contrincante, desmantelando el poder que había consolidado en la arena
28
Probablemente uno de los aspectos que menor atención haya recibido la declaración de
inconstitucionalidad de la reforma relativa a la cuestión de confianza sean las referencias que
hace la sentencia a los niveles insuficientes de deliberación utilizados en el proceso legislativo.
El fundamento 26, por ejemplo, señala que al haberse exonerado al proyecto de resolución
legislativa del trámite ante la Comisión de Constitución y Reglamento, se advierte un vicio de
inconstitucionalidad radicado en el empleo de un mecanismo de excepción cuando no correspondía
en razón de la materia involucrada, lo cual resulta contrario a la finalidad del artículo 105 de la
Constitución. De igual modo, la propia sentencia encuentra que esta reforma habría supuesto
otra irregularidad constitucional relacionada con el no cumplimiento del requisito de segunda
votación, según lo indica en su fundamento 30 cuando refiere que la Resolución Legislativa
007-2017-2018-CR ha vulnerado el artículo 94 de la Constitución e incurrido en una infracción
indirecta de esta por contravenir el artículo 78 del Reglamento del Congreso de la República
29
Imposible pasar por alto que Mercedes Aráoz era parte de la misma fórmula presidencial que
Martín Vizcarra, y que César Villanueva fue el principal promotor de la moción de vacancia
contra Kuczynski a partir de un discurso político supuestamente aséptico y profiláctico, basado
en la lucha y el compromiso contra la corrupción.
El gesto de prescindir de la vicepresidenta Aráoz y de sustituirla por quien pidió la cabeza
nada menos de quien había llevado a Vizcarra como compañero en su fórmula presidencial
no puede menos de traer una sensación aberrante, bizarra, aciaga o moralmente repulsiva.
No genera, en efecto, una reacción muy sana optar por lo políticamente más conveniente a
expensas de la lealtad que pareciera que debiera guardarse, o por lo menos aparentarse, con
quien cuando menos existe algún nivel elemental de compañerismo.
El gesto de designar a Villanueva como presidente del Consejo de Ministros, por esta razón,
debe ser comprendido como un síntoma, o como una señal ostensible de Vizcarra para
desmarcarse, para tomar distancia, y para ponerse a mejor recaudo político frente a las
críticas con las que, de otro modo, podría haber empezado su gobierno. El acto político tuvo
la significación de que pactaba con quienes lapidaban al líder del mismo movimiento político
que le permitió asumir la presidencia de la república. No era, por lo menos para algún tipo de
sensibilidad ética y política, una movida sana ni muy honorable que pueda decirse.
A partir de la decisión de designar a César Villanueva como presidente del gabinete
ministerial se debía leer el inicio de un hito frente la ruptura con el origen de su propia
función presidencial. La cuestión a dilucidar será si esa decisión fue un gesto inocente y
genuino, o si, en ausencia de créditos personales suficientes, fue parte de una trama, o de
un embuste, para presentarse como una figura más capaz y digna de mayor crédito que su
inmediato antecesor.
parlamentaria. Para ello contaba, naturalmente, con el reverso o el lado obverso

de la censura: la cuestión de confianza. La cuestión de confianza, en efecto, es
una prerrogativa propia y potestativa del gobierno, cuya finalidad primaria es
forzar al parlamento a alinearse con una política o una posición particular y
específica del gobierno.
Y para que el gobierno esté en capacidad de usar eficazmente el arma que la

Constitución le provee para afirmar su rol político se le hacía necesario que el
adversario lo empoderara con el ejercicio de sus propios excesos; y esto fue lo
que supo escuchar el gobierno ante las desmesuras con las que la impertinencia
de la mayoría parlamentaria operaba y hacía ejercicio de su capacidad de
control sobre el gobierno. Por lo tanto, una vez leído correctamente el deseo de
la mayoría parlamentaria de doblegar al gobierno, el gobierno se hace cargo de
cumplir con su parte y responder simétricamente con los poderes análogos que
le habilitaba la Constitución.
El lenguaje de la mayoría parlamentaria debía leerse a contrapelo y no de manera

literal. El código en el que comunicaba sus propósitos era el código del poder,
y los mensajes que le dirigía al gobierno eran, desde el punto de vista literal,
que lo que hacía era cumplir con su función de control, pero desde el punto
de vista del sentido de sus actos, su desempeño era la más elocuente de las
invitaciones a que el gobierno le devolviera golpe por golpe hasta que termine
de imponerse desapareciéndola y dando por concluido, anticipadamente, el
período constitucional.
De ahí el recurso a la estrategia de valerse de la cuestión de confianza para

disolver el Congreso, y satisfacer la voluntad que el propio gobierno se tendría
que encargar de sembrar en el pueblo. Es en este contexto que debe leerse
detrás de la actitud tanática del gobierno (que debía precipitar su propia caída)
el logro superior que veía detrás del esfumamiento y eliminación de la mayoría
parlamentaria con la disolución. En este propósito debía sumar como aliando
a la confluencia de intereses comunes de quienes se encontraban en minoría en
el Congreso, no menos que a los colectivos sociales contrarios a la organización
política basada en una plataforma fujimorista.
Pero nótese que esa misma actitud tanática del gobierno era el reverso de la misma
y proporcional actitud tanática de la mayoría parlamentaria que despertaba
y provocaba la enemistad del gobierno para tentar su suerte en un innegable
juego de suma-cero. Por lo tanto, el gobierno tenía que empezar reconociendo
que, luego de haber logrado perder un primer gabinete (el gabinete Zavala),
tenía que lograr, exitosamente, la pérdida e inmolación de uno segundo, de
forma tal que se justificara constitucionalmente el uso correcto de la disolución,
para cumplir con la aniquilación de quien hacía lo necesario, pero no para
llevar adelante el desempeño y funcionamiento regular del régimen político,
sino modos exagerados y maximalistas de ejercicio cuyo fin anticipable debiera
ser la exclusión axiomática y dicotómica de uno, o de otro.
El primero de los intentos del presidente Vizcarra, en consecuencia, fue la

remisión, el 16 de setiembre de 2018, a sólo cuatro meses de haber sustentado
la política general del gobierno el gabinete Villanueva, del oficio 257-2018-PR,
mediante cuyo tenor el presidente de la república comunica al presidente del
Congreso, que, al amparo del inciso 6) del Artículo 118 de la Constitución,
convoca a legislatura extraordinaria para el día 19 de setiembre de 2018 a las
8:00 am, a fin de que el presidente del Consejo de Ministros plantee cuestión de
confianza sobre los ejes 1 y 2 de la política general de gobierno (30). El documento
del presidente de la república fue objeto de discusión en sesión de la Junta de
Portavoces el día 17 de setiembre, la que rechazó los términos del oficio del
presidente Vizcarra, a partir del supuesto erróneo de que está en capacidad de
convocar a legislatura extraordinaria mientras el Pleno se encuentra en período
ordinario de sesiones.
A raíz de la reacción del Congreso es que luego se presenta el oficio que remite
el presidente del Consejo de Ministros, César Villanueva, el día 17 de setiembre
de 2018, comunicando su deseo de plantear una cuestión de confianza sobre la
aprobación de cuatro proyectos de ley (31). Dichos proyectos fueron el 889, de
restablecimiento del régimen bicameral; el 955, de conformación y funciones
de la junta nacional de justicia; el 3186, de financiamiento de las organizaciones
políticas; y el 3187, que impide la reelección de los congresistas.
30
La pretensión de plantear cuestión de confianza sobre cuatro reformas constitucionales
basadas en el sistema de justicia y en la organización política, tuvo como antecedente
inmediato el Mensaje al Congreso del presidente de la república, en el que anunció su objetivo
de someter a referéndum las propuestas clave para la reforma cuya primera propuesta estuvo
a cargo de la denominada Comisión Wagner. Dicha Comisión tenía naturaleza consultiva, se
crea mediante Resolución Suprema 142-2018-PCM, publicada el viernes 13 de julio de 2018, y
emite su informe el 25 de julio de 2018, una de cuyas recomendaciones era el reemplazo del
Consejo Nacional de la Magistratura por la Junta Nacional de Justicia.
31
A efectos de que existan elementos de juicio indispensables para apreciar las dos distintas
estrategias, la del Congreso y la del gobierno, es útil y apropiado recoger en este texto que el
discurso del presidente del Consejo de Ministros hacia los medios y la opinión pública subrayó
En consecuencia, la convocatoria que se comunicó mediante el oficio indicado,

y que, además, se formalizó mediante el Decreto Supremo 97-2018-PCM, del
mismo día 16 de setiembre de 2018 (32), se transformó y convirtió, en primer
lugar, en el oficio 257-2018-PCM/DPCM, que el presidente del Consejo de
Ministros dirige al presidente del Congreso el 17 de setiembre, mediante el cual
señala que se dirige al presidente del Congreso para plantear (…) por segunda
vez, en lo que va del gobierno 2016-2021, cuestión de confianza ante el Congreso
de la república, y luego de mencionar la materia y la razón por la que necesitaba
realizar dicho planteamiento solicitó que se tenga a bien recibir a los miembros
del Consejo de Ministros, y al suscrito, en el Pleno del Congreso, el miércoles 19 de
setiembre de 2018, a las 8:00 horas, a fin de sustentar la cuestión de confianza, para
que el objeto de la cuestión de confianza que pretendía plantear no era “cerrar” el Congreso,
sino aprobar las reformas que mejorarían el desempeño de las instituciones de nuestro
régimen político. Ver, por ejemplo, las declaraciones que recogían los diarios, y las agencias de
comunicación estatal, como Andina, en https://andina.pe/agencia/noticia-villanueva-objetivo-
cuestion-confianza-es-lograr-las-reformas-725432.aspx
32
El Decreto Supremo 97-2018-PCM, publicado en el diario oficial el día 17 de setiembre de 2018,
decía en su artículo primero convóquese al Congreso de la República a sesión extraordinaria para
el día 19 de setiembre de 2018 a las 8:00 horas, a fin de que el Presidente del Consejo de Ministros
sustente la cuestión de confianza respecto de los ejes 1 y 2 de la Política General de Gobierno, aprobada
mediante Decreto Supremo Nº 056-2018-PCM sobre la integridad y lucha contra la corrupción, y
fortalecimiento institucional para la gobernabilidad, sustentados en los cuatro (4) Proyectos de Ley de
Reforma Constitucional presentados por el Poder Ejecutivo al Congreso de la República.
En consecuencia, y no obstante la publicación del Decreto Supremo 97-2018-PCM, el
presidente del Congreso, comunica al presidente de la república mediante su oficio 64-2019-
2019-ADP/PCR, que la Junta de Portavoces considera que no corresponde constitucionalmente la
convocatoria a una “legislatura extraordinaria” cuando el Congreso está en pleno período ordinario
de sesiones. Las legislaturas o sesiones extraordinarias sólo pueden ser convocadas cuando el
Congreso está en receso, que no es el caso.
Adicionalmente, refiriéndose a la mención relativa a la voluntad del gobierno de establecer
un plazo para que, a propósito del objeto de la convocatoria contenido en el decreto supremo,
el Congreso apruebe una norma objeto de una cuestión de confianza, el propio oficio del
presidente del Congreso indica que la cuestión de confianza puede plantearla el presidente del
Consejo de Ministros en cualquier sesión del Pleno y el Congreso tramitará la misma aprobándola
o rechazándola, según sea el caso, pero en ningún momento, se puede cercenar las facultades
deliberativas y el voto libre de los parlamentarios. Formular cuestiones de confianza para que
se aprueben proyectos de ley del ejecutivo, sin aceptar deliberación alguna sobre los mismos, es
vulnerar la libertad de debate y el voto libre de los representantes del Congreso.
Por último, concluye comunicándole el presidente el Congreso al presidente de la república
que, empeñándose el Congreso en el mismo objetivo del gobierno relativo a la lucha contra
la corrupción, recuperación de la gobernabilidad del país y el fortalecimiento del sistema
democrático, como prueba de lo cual se encontraba en sesión permanente y había dado
prioridad al debate de los dictámenes sobre los proyectos a que hace mención, citaremos al
señor presidente del Consejo de Ministros a la sesión que se llevará a cabo el miércoles 19 de los
corrientes, a las 9:00 am, en la que, en ejercicio de su prerrogativa y por acuerdo de la Junta de
Portavoces tendrá la oportunidad de formular su cuestión de confianza.
lograr el respaldo que requerimos para la implementación de la política general de

gobierno. Y en segundo lugar, luego de la transformación de la pretensión del
gobierno, y como resultado de la decisión adoptada por la Junta de Portavoces,
el presidente del Congreso le hace saber al presidente del Consejo de Ministros
que la Junta de Portavoces acordó invitarlo a la sesión que el Pleno del Congreso
celebrará el miércoles 19 de setiembre de 2018, a las 9:00 am, para que en ejercicio
de la prerrogativa que la Constitución Política le reconoce, tenga la oportunidad de
formular su cuestión de confianza.
De esta manera, la solicitud de convocatoria para plantear la cuestión de confianza

debatida en sesión de Junta de Portavoces, fue en la que se acordó recibir al
presidente del Consejo de Ministros el día 19 de setiembre (33). La cuestión de
confianza sobre estos cuatro proyectos de ley se plantea, se debate y se vota el día 19
de setiembre de 2018. Luego, en cumplimiento con los términos de Reglamento
del Congreso que prescriben que las cuestiones de confianza se votan en la misma
sesión o en la siguiente, la votación de la dimensión formal del pedido de confianza
se votó favorablemente en esa misma sesión, y la aprobación de los cuatro proyectos
de ley objeto de la cuestión de confianza tuvo lugar el día 3 de octubre del mismo
año (34). Posteriormente, los proyectos de reforma constitucional aprobados por
el Congreso fueron igualmente aprobados por el pueblo en el referéndum de 9
El oficio del gabinete Villanueva es respondido con el Oficio 65-2018-2019-ADP/PCR, del

33
mismo 17 de setiembre de 2018, por el presidente del Congreso, con el que le comunica que la
Junta de Portavoces acordó invitarlo para que en la sesión que se celebre el 19 de setiembre
pueda usar la prerrogativa que le corresponde para formular la cuestión de confianza que
quería plantear.
34
La cuestión de confianza tenía el propósito de realizar cuatro reformas constitucionales que
sometería a referéndum antes de finalizar el año 2018. El proceso a seguir, en consecuencia,
suponía que el Congreso tendría que aprobar los proyectos con el objeto de que el pueblo
se pronuncie por la aprobación de los mismos en referéndum. Sin embargo, la cuestión que
quedó abierta fue que el Congreso consintió en dar por procedente el extremo de la cuestión
de confianza solicitada, no obstante que el contenido de los proyectos cuya aprobación se
pedía tenía contenido constitucional.
Por lo tanto, si bien el Congreso no rechazó por improcedente la cuestión de confianza, queda
pendiente de dilucidación si, en una posterior oportunidad, el Congreso, a pesar de haber
consentido en dar por válida la presentación de una cuestión de confianza sobre la aprobación
de una reforma constitucional, mantiene la alternativa de rechazar por improcedentes las
futuras cuestiones de confianza que se plantearan sobre una cuestión de confianza.
Lo sustantivo es mantener claro que la condescendencia, sea por error o por complacencia, no
niega ni inhibe la potestad del Congreso, como sujeto activo en el proceso de concesión de
la confianza, de rechazar por improcedentes las que se plantearan sobre materias privativas y
constitucionalmente reservadas al Congreso.
En último término, debe tenerse presente que, quien califica, es siempre el sujeto activo del
de diciembre de 2018 (35), cuyos resultados quedaron proclamados mediante la

Resolución 2-2019-JNE, del 7 de enero de 2019.
El segundo episodio en la estrategia del presidente Vizcarra, lo protagoniza

Salvador del Solar, como presidente del consejo de ministros, cuando en su oficio
del 30 de mayo de 2019, solicita al presidente del Congreso que fije día y hora
para concurrir a sesión del Pleno del Congreso, con el fin de plantear cuestión
de confianza sobre lo que calificó el “núcleo mínimo irrenunciable del paquete
de reformas presentadas por el presidente de la república en abril de 2019” (36).
Ese núcleo mínimo irrenunciable estaba integrado por los proyectos 4186 (sobre
la eliminación del voto preferencial, y el establecimiento de la alternancia y
paridad de género en las listas parlamentarias), 4187 (que promueve la democracia
interna y la participación ciudadana en el proceso de selección de los candidatos
de los partidos políticos), 4189 (sobre la responsabilidad administrativa de las
proceso, que es a quien la Constitución le confiere y reconoce la potestad y la atribución de

otorgar o de denegar la confianza al gabinete. A partir de la legitimidad y titularidad que le
corresponde la concesión de confianza sobre una materia que es natural o esencialmente
impropia como objeto de la confianza solicitada no cancela, anula, impide ni elimina la
potestad de decidir si ese objeto es o no es procedente como materia susceptible de ser
planteada como cuestión de confianza.
Por lo tanto, no debe inducir a error que la concesión no importa reconocimiento alguno a
favor del sujeto pasivo de la confianza, porque haberla otorgado en alguna ocasión no importa
ni representa la caducidad de la potestad constitucional de que está investido el Congreso.
35
La convocatoria al referéndum se realizó mediante el Decreto Supremo 101-2018-PCM,
publicado en el diario oficial el 10 de octubre del 2018. Los resultados del referéndum
mostraron que de 24 millones 373 mil 821 electores hábiles, concurren a votar 17 millones
626 mil 323. De quienes concurren a votar, aproximadamente el 78 por ciento aprueba las
reformas sobre la Junta Nacional de Justicia, el financiamiento de los partidos políticos, y
la no reelección de los congresistas, a la vez que similar porcentaje votó en contra de la
propuesta de bicameralidad, según las propuestas que en un proceso más afín al plebiscito
que a un referéndum promovió el presidente Vizcarra. Los resultados representaban resultados
de alrededor del 56 por ciento del total de los electores hábiles a favor de las propuestas
promovidas por el presidente Vizcarra.
36
El antecedente próximo de estas reformas lo constituye la creación de la Comisión de Alto
Nivel de Reforma Política, presidida por Fernando Tuesta, e integrada por Paula Muñoz,
Milagros Campos, Jesica Benza, y Martín Tanaka, mediante Resolución Suprema 228-2018-
PCM, del 21 de diciembre de 2018, cuyo informe es presentado al presidente de la república
el 4 de marzo de 2019, y en sesión del Consejo de Ministros del 20 de marzo de 2019. Las
propuestas de la Comisión Tuesta son presentadas por el gobierno ante el Congreso el 10 de
abril de 2019.
Sin embargo, la recepción en el Congreso de las propuestas del gobierno no fue muy auspiciosa,
en particular la relativa al levantamiento de la inmunidad parlamentaria por la Corte Suprema,
la misma que que el 17 de mayo recibe dictamen de la Comisión de Constitución en el que
recomienda su archivamiento.
personas jurídicas en los delitos de cohecho pasivo transnacional y crea el delito

de financiamiento de organizaciones políticas) y 4190 (sobre impedimentos
para ser candidato cuando se cuenta con sentencia condenatoria en primera
instancia). Adicionalmente, anunció en el propio oficio la presentación de un
proyecto más, el 4385, relativo al proceso de levantamiento de la inmunidad
parlamentaria a cargo de una entidad distinta al parlamento.
La comunicación mencionada fue atendida mediante el oficio del presidente

del Congreso del mismo día 30 de mayo, con el que le indica que el Congreso
lo recibirá en la sesión del día 4 de junio. A la comunicación del presidente
del Congreso da respuesta el presidente del consejo de ministros con su oficio
del 31 de mayo de 2019, mediante el cual confirma que asistirá a la sesión
programada para el día 4 de junio, para cumplir con su propósito de plantear
una cuestión de confianza. El día 4 de junio concurre a sesión del Congreso y
plantea la cuestión de confianza sobre los proyectos de ley referidos en el oficio
del 30 de mayo de 2019 (37).
El Congreso debate la cuestión de confianza entre los días 4 y 5 de junio,

y el mismo día 5 de junio vota a favor del otorgamiento de la confianza.
Posteriormente, y luego de cumplida la formalidad de la votación de la cuestión
de confianza, se da curso al proceso de evaluación, dictamen, deliberación y
votación de los proyectos sobre los que planteó la cuestión de confianza, los
37
La cuestión de confianza se presentó, nuevamente, sobre proyectos que importaban la reforma
de la Constitución, como lo era el proyecto de levantamiento de la inmunidad parlamentaria
por la Corte Suprema, no obstante que existió previamente un dictamen contrario a esa
iniciativa, pero al margen del objeto sobre el que se presentaba, la cuestión de confianza
también introdujo una modalidad que tenía que ver con la fijación de una condición y de un
plazo para la aprobación de las iniciativas materia de la confianza solicitada.
La condición que se presentó fue que los textos que aprobara el Congreso no importaran ni
supusieran la modificación del contenido esencial de los proyectos presentados, para lo cual
fijó los términos en los que debía quedar entendido el contenido esencial de las iniciativas.
Adicionalmente, la cuestión de confianza también comprendió la aprobación de las propuestas
dentro del plazo que representaba el término de la segunda legislatura ordinaria del período;
esto es, en principio, el 15 de junio de 2019, término que fue objeto de prórroga con la
ampliación de la legislatura dispuesta por el presidente del Congreso hasta el día 25 de julio.
La modalidad de la confianza solicitada representa una discusión aparte, en razón a la naturaleza
que puede tener el acto de plantearla. ¿Cabe, en efecto, sujetar la confianza al cumplimiento
de una condición cuyo cumplimiento quede a disposición y a criterio o albedrío del gobierno
definir y resolver? ¿Es posible que, no obstante que el sujeto activo del acto que es el Congreso,
pueda el sujeto pasivo revertir la figura y quedar como el agente que define si, a pesar de la
votación y del contenido que exprese el Congreso, disponga de la declaración parlamentaria y
la interprete según el sentido que mejor tenga o le convenga al poder ejecutivo?
mismos que quedaron aprobados dentro del plazo de la segunda legislatura

ordinaria del período 2018-2019, el 25 de julio de 2019 (38).
Con ocasión del Mensaje al Congreso que dirige el presidente de la república

el 28 de julio, toma nuevamente la iniciativa frente a las reacciones sinuosas
que asumió el Congreso, y anuncia la presentación de un proyecto de ley de
reforma constitucional con el cual se adelantarían las elecciones para culminar
anticipadamente el período constitucional de 2016 al 2021. El proyecto fue
dictaminado por la Comisión de Constitución, recomendando la no aprobación
del proyecto y su archivamiento (39).
Y el tercer y último episodio consistió en el pedido relativo a la presentación de

la cuestión de confianza sobre la interrupción del proceso de designación de los
magistrados del Tribunal Constitucional (40), y la aprobación del proyecto de
ley 4847, con el que se proponía la modificación del artículo 8 de la ley 28301,
38
La aprobación incluía la primera votación de la reforma constitucional sobre la inmunidad
parlamentaria, en términos que no eran precisamente coincidentes con los que planteaba
el gobierno, pero que terminaban excluyendo al Congreso como titular del proceso de
levantamiento.
39
El trámite de este proyecto de reforma constitucional no estuvo sujeto a cuestión de
confianza. El problema principal de esta iniciativa consistía en la factibilidad de su ejecución
e implantación, en vista de los plazos que la legislación preveía para la viabilidad de las
acciones relativas a los procesos de selección interna de candidaturas en los partidos políticos,
así como de las relativas a los plazos legales para la presentación de listas que debía respetar
el sistema electoral. No obstante la dificultad material relativa a los plazos, la comisión de
Constitución del Congreso, argumentó en su dictamen que no era conveniente la aprobación
de la propuesta del poder ejecutivo, y en su sesión del 26 de setiembre de 2019 aprobó el
dictamen recomendando la no aprobación y el archivamiento del proyecto del gobierno.
La decisión de la comisión de Constitución no estuvo exenta de controversia, porque, según
el artículo 70 del Reglamento del Congreso sólo y únicamente los decretos de archivamiento
pueden definir el archivamiento de una iniciativa a la sola voluntad de una comisión ordinaria;
sin embargo, la comisión de Constitución no aprobó un decreto de archivamiento sino un
dictamen, con una extensión superior a las 60 páginas, en cuyo tenor se sustentaban las razones
por las cuales no se recomendaba al Pleno la aprobación de la iniciativa. El procedimiento
regular, por lo tanto, suponía que el dictamen debiera haber sido puesto en conocimiento del
Consejo Directivo, para que éste lo incluya en la agenda del Pleno.
Este arreglo, en consecuencia, no tenía sustento reglamentario, puesto que las comisiones no
tienen la facultad de archivar ningún proyecto de ley, excepto en el supuesto de tratarse de un
decreto de archivamiento, que no era el caso.
40
El proceso de designación de magistrados se inició, bajo la presidencia del señor Daniel
Salaverry, con la conformación de la Comisión Especial y la determinación de que el proceso
no se realizaría por concurso, sino por invitación. Luego que, conforme a la ley 28301, el 19
de noviembre de 2018 la Junta de Portavoces acordara la modalidad de designación y que
propusiera la conformación de los integrantes de la Comisión Especial, el Pleno aprobó el
22 de noviembre de 2018 la opción y modalidad por invitación, en vez del procedimiento
ley orgánica del Tribunal Constitucional, con el objeto de que la designación

se realice mediante el proceso de concurso público, descartando la opción del
proceso por invitación.
En este último episodio de la trama tiene relevancia el oficio 231-2019-PCM/

DM, que presenta a las 4:36 de la tarde, al filo del día laboral y del fin de
semana, el viernes 27 de setiembre, el presidente del Consejo de Ministros,
en el que le pide al presidente del Congreso que en la primera oportunidad
que se reúna el Pleno del Congreso a partir de la fecha se me permita plantear, en
nombre del Consejo de Ministros una cuestión de confianza ante el Congreso de la
República. Cuando el día laboral había terminado formalmente a las 5 de la
tarde, el oficio ingresa a la oficina del presidente del Congreso a las 5:12 de la
tarde.
Como respuesta a la trama del gobierno, por disposición y encargo del presidente
del Congreso, el Oficial Mayor cita a sesión de Junta de Portavoces para las
8:30 de la mañana del 30 de setiembre. Esa citación se publica en la página
web del Congreso para conocimiento público en general, y de los voceros en
particular, el mismo 27 de setiembre a las 5:33 pm, y su contenido se difundió a
través de la Oficina de Prensa y de Comunicaciones del Congreso en esa misma
oportunidad, para su retransmisión en los medios de comunicación.
El día 30 de setiembre a las 8:30 de la mañana, en efecto, sesiona la Junta

de Portavoces, y toma el acuerdo de que el Pleno recibiría al presidente del
Consejo de Ministros el mismo día a las 4:00 pm. La sesión del Pleno se
inicia a las 10:30, en tanto que a la misma hora, sin haber sido invitado ni
convocado, llegaba al Palacio Legislativo el gabinete Del Solar e ingresaba al
Salón de Embajadores para hacer antesala en momentos previos al desarrollo
de la sesión.
A las 10:41 se da lectura al acuerdo adoptado en la sesión de Junta de Portavoces

de la fecha y se hace conocer al Pleno que se comunicaría al presidente del
ordinario, así como la composición de la Comisión Especial.

La evaluación concluye con el dictamen de la Comisión Especial, durante la presidencia de
Pedro Olaechea Álvarez Calderón, que se aprueba el 19 de setiembre de 2019. Ese mismo día
el presidente del Congreso dispone que se cite a sesión del Pleno del Congreso para el día
30 de setiembre a las 10:00 am. La citación, sin embargo, es recibida en los Despachos de los
congresistas durante el día 20 de setiembre, es decir, 10 días antes de la fecha de la sesión
convocada.
Consejo de Ministros que se lo recibiría una vez concluido el proceso de

elección de los magistrados del Tribunal Constitucional a las 16:00 horas,
así como a la relación de los candidatos propuestos por la Comisión Especial
encargada de evaluar a los invitados para participar en el proceso constitucional
respectivo (41); a las 10:46 se presenta una Moción de Censura contra la Mesa
Directiva suscrita por los congresistas Morales, Cevallos, Huillca, entre otros,
de los grupos parlamentarios de Frente Amplio y de Nuevo Perú (42).
Luego de suspenderse la sesión con el fin de que el accesitario asuma la conducción

del debate sobre la censura, se reinicia el procedimiento a las 10:50 bajo la
presidencia del congresista César Vásquez, del grupo parlamentario Alianza
para el Progreso. Sin embargo, a las 10:52 ingresa, sin haber sido convocado
ni invitado el presidente del Consejo de Ministros al salón de sesiones, y toma
asiento en el espacio del grupo parlamentario de la Bancada Liberal.
A raíz de la inesperada irrupción del gabinete Del Solar el congresista Vásquez

suspende la sesión, en tanto que los congresistas, aún sorprendidos por el
impasse, permanecen en sus curules. La sesión se reanuda a las 11:21, sin
que hubiera abandonado el hemiciclo el gabinete Del Solar, en medio de la
excitación y del desconcierto generalizado de todas las bancadas, continuando
con el debate sobre la moción de censura contra la Mesa Directiva (43).
A las 11:35 concluye la votación, con el resultado de 29 votos a favor de la
41
La relación de candidatos aprobada por la Comisión Especial estaba compuesta, en este orden,
por los señores Carlos Hakaanson Nieto, Gonzalo Ortiz de Zevallos Olaechea, Ernesto Álvarez
Miranda, Delia Muñoz Muñoz, Roberto Acevedo Mena, Edgar Carpio Marcos, Wilbert Medina
Bárcena, Manuel Sánchez-Palacios Paiva, Carmela de Orbegoso Russell, Francisco Morales
Saravia, y Milagros Campos Ramos. Según el procedimiento la votación correspondía realizarla
en estricto orden de presentación por la Comisión Especial, aunque durante la sesión dicho
orden se alteraría posponiendo al señor Hakaanson Nieto y adelantando a los señores Ortiz
de Zevallos y Sánchez-Palacios Paiva.
42
La censura se proponía en razón al ejercicio abusivo y arbitrario del cargo, en contraposición a los
intereses del Estado.
43
La permanencia del gabinete Del Solar en el hemiciclo, no obstante haber ingresado al
salón de sesiones sin autorización, invitación ni convocatoria es un acto irregular, totalmente
contrario a los precedentes y prácticas uniformes en el Congreso de la República. La presencia
de los ministros en el hemiciclo únicamente tiene lugar cuando existe un punto de agenda
que hace necesaria o que justifica su presencia y concurrencia, a partir de algún procedimiento
de control parlamentario, para que expongan el estado de alguna materia propia del sector
ministerial a su cargo, o porque comunican su disposición a concurrir voluntariamente para
exponer alguna cuestión relacionada con la gestión del gobierno.
Lo regular en una circunstancia como la constatada, con la presencia arbitraria del presidente
del Consejo de Ministros, era instarlo para que abandone el hemiciclo. En caso que hiciera caso
censura, 83 en contra y 2 abstenciones. Luego de la dispensa del acta para ejecutar

el acuerdo y comunicar que la censura había sido rechazada, se reanuda la sesión
a las 11:37, lo cual permite que el congresista Olaechea retorne en la conducción
de la sesión para continuar con el desarrollo de la agenda programada, en relación
con la elección de los magistrados del tribunal constitucional.
Luego de anunciar que, de acuerdo a la decisión adoptada por la Junta de

Portavoces, se concedería el uso de la palabra por 10 minutos al vocero de cada
uno de los grupos parlamentarios, en un inexplicable gesto de innecesaria,
inexplicable e injustificable flexibilidad y bonhomía, el presidente del Congreso
le otorga el uso de la palabra al presidente del Consejo de Ministros (44), en
el marco de una interrupción (45) que solicitó el primero de los voceros, el
congresista Costa Santaolalla, de la Bancada Liberal, refiriéndole que lo hacía
omiso a la conminación del presidente del Congreso, lo que correspondía era suspender la
sesión, conforme lo había hecho antes el congresista César Vásquez mientras le correspondió
dirigir la sesión durante el episodio del debate de la moción de censura a la Mesa Directiva.
No obstante que no se hubiera tomado las medidas correctivas oportunamente, el hecho
material de la irrupción en el salón de sesiones no deja de configurar una situación incorrecta,
arbitraria y violenta, que riñe con el debido orden en la conducción de las relaciones entre el
parlamento y el gobierno y, por lo tanto, constituye un importante elemento en la comprensión
de la estrategia del gobierno para emprender y conseguir el logro de la disolución que
planeaba del Congreso.
Aun cuando el comportamiento penalmente atípico del presidente del Consejo de Ministros
carece de sustento normativo en la práctica parlamentaria, la misma que, contrariamente
tiene antecedentes según los cuales los representantes abandonan la sala en rechazo a la
intromisión del gabinete y el presidente del Congreso suspende la sesión hasta que el gabinete
se retire del hemiciclo (como ocurrió con la irrupción insólita del gabinete Del Castillo en el
período 2008-2009, cuando el congresista Velásquez Quesquén era presidente del Congreso),
no deja de tener un perfil punible una conducta como la demostrada, porque importaba una
suerte, si no de amotinamiento contra la autoridad representativa legítimamente constituida,
cuando menos un impedimento efectivo para continuar con el normal desarrollo de la agenda
y del debate en una sesión regular del Congreso de la República.
44
La acción reglamentaria ante la presencia irregular del presidente del Consejo de Ministros, en
una sesión para la que no había sido citado, no había sido convocado, y sin que se le hubiera
aún hecho saber formalmente que la Junta de Portavoces había programado su presencia para
las 4 de la tarde del propio día 30 de setiembre, habría sido suspender la sesión hasta que
el gabinete cumpliera con retirarse del salón de sesiones. Eventualmente, otra práctica que
complementa y avala dicha acción es el retiro del salón de sesiones de los congresistas, de
forma que, sin quórum, no pueda continuar la sesión.
45
El tratamiento regular durante las interrupciones es que se conceden por un tiempo no
superior a un minuto, y que, además, no son un espacio dentro del cual pueden articularse
cuestiones incidentales. De ahí la irregularidad del uso de dicho espacio, porque dentro de
la interrupción se le concede un espacio propio de una intervención (como su cupiese usar
el espacio de las interrupciones para desarrollar una intervención) y además, dentro del
espacio de la interrupción se procede a presentar una cuestión de confianza. Ambos son usos
irregulares y ajenos a las prácticas reglamentarias del Congreso.
por cortesía, que su intervención no podía durar más de 10 minutos, y que

luego de concluida aquélla se comprometía a retirarse. Sin embargo, el ministro
Del Solar cuestiona el extremo relativo al sustento de su presencia y de su
intervención, invocando el artículo 129 de la Constitución (46), conforme al cual,
supuestamente, los ministros podían concurrir a su libre albedrío a las sesiones
del pleno del Congreso (47), luego de lo cual plantea la cuestión de confianza que
dará lugar a la “denegación fáctica” a la que hizo referencia el presidente Vizcarra.
46
Suele recurrirse como fuente de derecho al debate que tiene lugar en el Congreso
Constituyente para procurar una interpretación fiel al texto constitucional, y dentro de esta
perspectiva se indica que en el diario de debates se plantea que la concurrencia voluntaria a
las sesiones se sustenta en la experiencia británica, conforme a la cual los ministros pueden
estar presentes en la sala de sesiones con carácter voluntario, y de forma obligatoria cuando
se realiza el famoso question time todos los días de sesión. Lo que se pasa por alto es que
la interpretación británica tiene sentido en el Reino Unido porque en dicho país el tipo de
régimen es parlamentario, lo cual importa que todos los ministros son, a la vez, miembros del
parlamento. En el caso peruano se permite que los congresistas puedan desempeñar un cargo
paralelo y concurrente al que ocupan en el parlamento peruano en el gabinete ministerial.
En nuestro régimen, por lo tanto, la regla es que el gabinete no esté integrado por quien
cumple funciones en otro órgano estatal, pero se contempla como excepción que no exista
impedimento para desempeñar ambas funciones sin incurrir en incompatibilidad. Por lo tanto,
en el Perú la concurrencia voluntaria no importa un derecho, como sí ocurre en el régimen
británico, sino una posibilidad de estar presente, posibilidad que se hace efectiva únicamente
si se coordina la convocatoria para una sesión determinada. El derecho lo tiene la corporación
para definir si puede o si no puede concurrir. No basta con querer estar presente. Se necesita
el consentimiento del dueño de casa para que la presencia sea bienvenida. Caso contrario
la imposición de la presencia del ministro, o del gabinete, puede ser objeto de rechazo por
configurar una situación indeseable para quien tiene la potestad de recibir a quien pide ser
recibido.
47
No obstante el ya irregular y concesivo manejo en la conducción de la sesión que avaló y
soportó la presencia impropia del gabinete Del Solar, luego del arreglo de caballeros que
durante el desarrollo de la sesión coordinó el presidente del Congreso con el presidente
del Consejo de Ministros, el propio presidente del Congreso concedió a aquél el trato de
invitado, al rechazar las interrupciones que solicitaban diversos congresistas de la mayoría
parlamentaria durante la sustentación de la cuestión de confianza.
Conferir el trato de invitado a quien sin invitación alguna había irrumpido durante el desarrollo
de la sesión tiene el efecto de blanquear, limpiar, de legitimar o de cohonestar la presencia
impropia del gabinete, porque el presidente del Congreso, en su condición de titular y garante
del fuero parlamentario, le concede al presidente del Consejo de Ministros la condición de
visitante con el consentimiento del sujeto agraviado con el gesto protagonizado por éste.
La apelación de invitado de la que se vale el presidente Olaechea, sin embargo, se inscribe en el
código que registra los actos ceremoniales, dentro de los cuales la impertinencia o el desatino
forman parte de las prácticas protocolarmente vetadas y excluidas. Puede así caerse en cuenta
que, incluso el carácter burdo del ingreso del presidente del Consejo de Ministros, y de su
maniobra para plantear una cuestión de confianza fuera de agenda y de toda programación,
ignorando y desacatando cualquier acuerdo adoptado por la Junta de Portavoces, procuró de
reequilibrar y adecuar al canon armónico de las buenas maneras y del savoir faire mientras, no
sin elegancia, invocaba al compromiso del representante del gabinete ministerial para que, a
pesar de todo, procediera comme il faut.
El planteamiento de la cuestión de confianza se formula entre las 11:39 y

las 11:46. Luego de consideraciones relativas a la necesidad de transparencia
y de desarrollar el proceso de designación de los magistrados del tribunal
constitucional incluyendo la opción de las tachas por la población, concluyó
su planteamiento indicando que consideramos, señor presidente, que es tanta
la importancia la conformación del tribunal constitucional, un tribunal que el
Congreso tiene efectivamente derecho a elegir, y no lo discutimos, pero consideramos
que debe usarse un procedimiento transparente que garantice a la ciudadanía
que elegiremos bien, con los votos de los representantes del pueblo que son ustedes.
Debido a nuestra preocupación hemos presentado un proyecto de ley para un proceso
transparente, un proyecto de ley ya presentado ante este Congreso, y por el cual, en
nombre del Consejo de Ministros hago cuestión de confianza en este mismo momento,
para que el parlamento decida si nos otorga la confianza y considera por lo tanto que
hay que hacer uso de transparencia o para que nos la niegue si considera que va a
seguir adelante con ese procedimiento. Concluida la presentación de su cuestión
se retiró el gabinete del hemiciclo y continuó la sesión con la participación de
los voceros de cada uno de los grupos parlamentarios.
A las 13:23 se inicia la consulta sobre la cuestión previa presentada por la

congresista Indira Huillca, para que se suspenda el proceso de designación de
los magistrados del Tribunal Constitucional, la que se desestima con 34 votos
a favor, y 81 en contra, luego de concluida la votación a las 13:29. A las 13:30
se inició la votación de la designación de Gonzalo Ortiz de Zevallos (48). La
votación concluyó a las 13:33, con el resultado de 88 votos a favor, 13 en
contra, y 2 abstenciones, con lo cual quedó designado el señor Gonzalo Ortiz
de Zevallos (49). Luego de suspendida la sesión, ésta se reinicia a las 16:12,
Nótese que, no obstante el orden presentado por la Comisión Especial, se antepone la consulta
48
sobre la designación del señor Gonzalo Ortiz de Zevallos, no obstante que el primer candidato
en la lista era el señor Carlos Hakaanson Nieto.
49
El proceso no estuvo exento de discrepancias, a raíz de tres sucesos. El primero, fue la supuesta
o aparente suplantación en la votación de la congresista María Elena Foronda, del Frente Amplio.
El segundo, el voto oral de la congresista Vilcatoma. Y el tercero, la presentación del recurso de
reconsideración por la señora Patricia Donayre, y por cuatro voceros de grupos parlamentarios.
El voto de la congresista Foronda se declaró anulado luego que se comprobó que ella no había
votado. Se confirmó y validó el voto oral de la señora Vilcatoma. Y el presidente del Congreso
optó por ejecutar el acuerdo sin tramitar el pedido de reconsideración presentado.
De los tres sucesos indicados el que representa mayor dificultad fue el tercero, porque en el
acto de optar por la ejecución del acuerdo sin procesar la reconsideración, si bien se trató del
ejercicio regular de una potestad reconocida de modo regular, la omisión de la consulta sobre
la reconsideración favoreció la duda respecto de la limpieza y firmeza del acuerdo arribado.
Fue por esta razón, principalmente, que luego el Tribunal Constitucional desconociera la
con el propósito de debatir y votar la cuestión de confianza planteada por el

gabinete Del Solar. Luego de las intervenciones de los congresistas miembros de
los distintos grupos parlamentarios se vota la cuestión de confianza.
Entre las 17:33 y las 17:41 el presidente Vizcarra anuncia en los medios de
comunicación su decisión de disolver el Congreso al amparo del artículo 134 de
la Constitución. Mientras el presidente de la república se dirigía televisivamente
a la población, sin embargo, el Congreso culminaba el proceso de votación de la
cuestión de confianza. El resultado de la decisión del Congreso fue de 50 votos
a favor, 31 en contra, y 14 abstenciones. Eran las 17:38.
El presidente de la república anunciaba la disolución por televisión cuando

aún no había concluido la votación con la que se expresaba la aprobación de la
cuestión de confianza. Sin embargo, para el presidente de la república, le había
resultado más que suficiente la visualización de las imágenes por televisión.
No creyó necesario que se le comunicara la decisión formal del Congreso.
Interpretó los sucesos según su criterio y a su manera. Entre tanto, la sesión
se reanuda a las 17:45, con la intervención del señor Jorge del Castillo,
quien refiere la decisión inconstitucional del presidente de la república de la
No mucho tiempo después, luego del frustrado intento de vacar al presidente

Vizcarra, y del conato infructuoso de suspenderlo en el ejercicio de sus
funciones, personal del servicio parlamentario se apersona a las oficinas de la
presidencia de la república y de la presidencia del Consejo de Ministros, en
palacio de gobierno, para hacer entrega de los oficios con los que se comunicaba
la aprobación de la cuestión de confianza, sin que pudieran cumplir con su
deber funcional, en razón a la orden dictada a personal de mesa de partes de
palacio de gobierno de que no se recibiría ninguna comunicación (50)
validez de la designación realizada, en medio de otro tipo de dudas como la que surgió como
resultado de que el diario oficial El Peruano se negó a publicar la Resolución Legislativa
del Congreso con la que se formalizaba la designación. Es por ello que, tanto la ejecución
del acuerdo sin procesar la reconsideración, como la no publicación de la resolución con la
designación, se convirtieron en las razones por las que, por mayoría, el Tribunal Constitucional
desconoció la decisión del Congreso.
50
El acto de entrega de la comunicación del Congreso a palacio de gobierno tuvo lugar
a las 21:45 horas, la misma que de la que luego se procuró dejar constancia mediante la
constatación notarial que produjo la notaria pública Mónica Tambini Ávila a las 22:45 horas
del mismo día 30 de setiembre de 2019.
La secuencia y el desarrollo de los acontecimientos generan interrogantes

sobre las cuales es preciso realizar un análisis dentro del marco del derecho
constitucional y parlamentario. Las preguntas más relevantes que podría
enunciarse serían, por ejemplo, las siguientes:
(1) ¿Es constitucionalmente válido el ingreso en el salón de sesiones del

Congreso del presidente del Consejo de Ministros, sin haber sido
convocado?
(2) ¿Habilita el artículo 129 de la Constitución a los miembros del
gabinete ministerial que no son congresistas al ingreso en el hemiciclo
a su libre discreción o arbitrio?
(3) ¿Procede presentar una cuestión de confianza sobre una materia
constitucionalmente reservada con carácter exclusivo al Congreso,
como puede serlo tanto una reforma constitucional o como lo es la
designación de los magistrados del Tribunal Constitucional?
(4) ¿Cabe entender que la improcedencia de una cuestión de confianza
presentada por el gabinete equivale al rechazo de la cuestión de
confianza?
(5) ¿Cabe invocar como finalidad válida de la cuestión de confianza sobre
la designación de los magistrados del Tribunal Constitucional la
política del gobierno en materia de lucha contra la corrupción?
(6) ¿Puede darse por válidamente aprobada una cuestión de confianza
sobre la aprobación abstracta de un texto normativo, sin votar el fondo
concreto o material del proyecto de ley sobre el cual versa la cuestión
de confianza?
(7) ¿Es válido dar por rechazada una cuestión de confianza sin que exista,
ni que haya sido comunicada, la declaración expresa sobre la decisión
y votación del Congreso sobre la cuestión de confianza solicitada?
(8) ¿Es válido el concepto de “denegación fáctica” de una cuestión de
confianza que se adopta sobre el seguimiento y transmisión televisivos
del desarrollo de la sesión, cuando la sesión no ha concluido, no se ha
aprobado el acta, no se ha dispensado su aprobación, ni se ha dirigido
el oficio respectivo al poder ejecutivo la decisión formal y final del
Congreso sobre la cuestión de confianza solicitada?
(9) ¿Configura algún tipo de delito o de infracción de la Constitución
la disolución del Congreso, a partir de la asunción unilateral de una
supuesta manifestación de voluntad que nunca se comunicó de manera
expresa, formal ni solemne al poder ejecutivo, sin el cumplimiento
del requisito de contar con una comunicación formal del titular del
poder legislativo en la que se hace conocer la decisión corporativa del

parlamento?
(10) ¿Es, finalmente, válida la decisión presidencial de disolver el Congreso
sin que haya sido objeto de discusión ni acuerdo del Consejo de
Ministros o, peor aún, sin que exista un Consejo de Ministros
designado ni juramentado, al que quepa imputarse eventualmente
la responsabilidad política o penal por la que pudiera ser culpable el
presidente de la república?
Las anteriores son algunas de las cuestiones que exigen revisión con el objeto de
calificar apropiadamente la corrección en el uso del poder y de la función que
la Constitución le encomienda al presidente de la república. Los desvíos, los
abusos, las ligerezas y los excesos serán, en su caso, no sólo objeto de los juicios
de la historia, sino también de la exigencia de cuentas a partir de las garantías
que contiene la Constitución en el marco de una sociedad democrática, basada
en los principios de separación y de balance entre los poderes del Estado.
INTRODUCCIÓN 57
IV.
LOS ORÍGENES DE LA CUESTIÓN DE
CONFIANZA
Aun cuando parece pragmáticamente estéril u operativamente poco útil la

elucubración sobre el país en el que una institución se origina, no deja de
tener algún beneficio académico conocer la función que cumple en las diversas
latitudes en las que el procedimiento existe.
En el Reino Unido, por ejemplo, debido a la naturaleza parlamentaria del

régimen político que lo caracteriza, no cabe imaginar la existencia de un gabinete
que carezca de la confianza del parlamento. Por esta razón tiene sentido que,
si una iniciativa cualquiera, no recibe la aprobación del parlamento británico,
dicha iniciativa da lugar a la resignación o dimisión del ministro o del gabinete
que la presenta (51), luego de lo cual es altamente posible que se produzca la
disolución de la Cámara de los Comunes.
Suele afirmarse que la cuestión de confianza es una institución que se origina

en Francia. En la Constitución de la Tercera República (1870-1940) (bajo la
cual se establece un régimen de asambleísmo, en el que cae en desuetudo la
capacidad presidencial de disolver la asamblea, y durante la cual también se
51
Las referencias sobre los casos de dimisión por rehusamiento de la cuestión de confianza en
el Reino Unido pueden encontrarse en Sedgwick, Romney R. (1970); History of Parliament. The
second whig opposition, 1722-1742, y en Langford, Paul (1998); A polite and commercial people:
England 1727-1783, Clarendon Press. Entre los primeros casos de dimisión por desaprobación
de una iniciativa se cuenta el caso de Lord Walpole, que luego de habérsele rehusado el
pedido de reincorporación de dos miembros de la Cámara de los Comunes dimite, entre enero
y febrero de 1742. De modo similar, entre los últimos casos cabe citar el de la dimisión de
Theresa May, el 15 de enero de 2019, luego de la aprobación del voto de no confianza en su
contra en la Cámara de los Comunes.
registra la primera vez en que se enuncia la responsabilidad política del gabinete

como una figura distinta de la responsabilidad penal), se conceptúa la censura
y exigencia de responsabilidad ministerial como una derivación del voto que
sigue a la interpelación de un ministro; pero la question de confiance resulta de
la regulación que recogen las leyes especiales y el Reglamento de la Cámara de
Diputados, en los que se señala que la indicación ministerial en el sentido de
que sobre la aprobación del texto de un proyecto de ley el gabinete engage sa
responsabilité sur le texte, o bien pose la question de confiance, en razón de lo cual,
si el texto objeto de confianza es desaprobado o si, simplemente, no es votado,
el rechazo o la omisión causan la dimisión del ministro o del gabinete, según
el caso (52).
En Italia el régimen político prevé que el presidente de la república, que es

únicamente jefe de estado y no jefe de gobierno, luego de una fase inicial
y preparatoria de auscultamiento sobre la composición de las mayorías
parlamentarias, nombra al presidente del consejo de ministros, a quien encarga
que le proponga la nómina de miembros del gabinete, a efecto de que el gabinete
entero se presente ante cada una de las cámaras a solicitar y lograr la confianza
de ambas (Artículos 92, 93 y 94 de la Constitución italiana).
Es de todos los regímenes el más próximo y similar al peruano, porque con

la designación del presidente del consejo de ministros el presidente de la
república es quien tiene la potestad de designar, y esa designación alcanzará
al resto del gabinete según propuesta del presidente del consejo de ministros.
Una vez integrada la nómina con la propuesta del presidente del consejo de
ministros, éste y su gabinete juramentan lealtad a la república ante el presidente
de la república (la fórmula usual de juramento dice giuro di essere fedele alla
Repubblica, di osservarne lealmente la Costituzione e le leggi e di esercitare le mie
funzioni nell’interesse esclusivo della nazione).
El otro rasgo que lo hace análogo al caso peruano es que luego de la designación
se requerirá la intervención del parlamento, el que también participa en el
proceso de conformación del gobierno (dice el Artículo 94 que il Governo deve
avere la fiducia delle due Camere. Ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia
mediante mozione motivata e votata per appello nominale. Entro dieci giorni dalla
52
Ver Granero, Aurore (2013); “Les révisions constitutionnelles non abouties sous la troisième
république”, en Revue française de droit constitutionnel, 2013/4, N° 96, pp. 835-856
LOS ORÍGENES DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA 59
sua formazione il Governo si presenta alle Camere per ottenerne la fiducia). De

este modo se nota que cada uno de los órganos del estado, el gobierno y el
parlamento, actúa con autonomía y por su propio derecho. Cada rama del
gobierno decide sobre la conformación, de igual modo a que también cada
una tiene la potestad autónoma de rechazar una cuestión de confianza (53).
El proceso de investidura tiene lugar dentro de los 10 días siguientes a la
juramentación, y el voto de confianza requiere moción motivada por cada uno
de los grupos parlamentarios que integran cada una de las cámaras (54)
Puede verse que en tanto en el Reino Unido la confianza se presume y esta

presunción sólo se elimina con un voto negativo en la Cámara de los Comunes,
en el caso italiano el proceso viene fracturado desde su origen y, desde la
bipolaridad, dualismo o bicefalía del régimen, tiene dos etapas diferenciadas,
cada una de ellas distintamente autónoma. Lo peculiar y significativo es que el
plazo es de solo 10 días, y que el voto de confianza se realiza, no sobre el pedido
que plantea el gobierno, sino sobre mociones de confianza motivadas, de cada
uno de los grupos parlamentarios.
Distintos son los casos español e italiano. En España la investidura tiene un

régimen monista, en cuanto no se desdoblan las voluntades del ejecutivo y del
parlamento, y además el hecho de que la confianza únicamente la acuerda el
Congreso de los Diputados; no participa el Senado. En cuanto a la cuestión
de confianza facultativa, distinta a la que tiene lugar en caso obligatorio con
la investidura del gobierno (55), se concibe este instrumento como un medio
que permite reforzar la posición del gobierno ante parlamentos fragmentados
53
Sobre el régimen en Italia puede consultarse el texto de Petrucco, Nicola (2018); “Le mozioni
di fiducia al governo Conte: rottura o continuità?”, publicado en Osservatorio sulle fonti, Anno
XI, n. 2, 2018, accesible a través del enlace http://www.osservatoriosullefonti.it En Italia el
gobierno puede hacer cuestión de confianza sobre materia legislativa. Sin embargo, el proceso
prevé que la cuestión de confianza se refiera a lo que en el sistema parlamentario italiano se
denominan enmiendas. Vale decir, sobre una modificación específica en la redacción respecto
de la cual el gobierno pide que se apruebe con el texto que propone, respecto de lo cual hace
cuestión de confianza. Si la enmienda o modificación se rechaza, con el rechazo sobreviene
también la dimisión del ministro.
Datos tomados de Fusaro, Carlo (2013); “Ruolo del presidente della Repubblica e forma di
54
governo in Italia. L’ipotesi semi-presidenziale”, en Civitas Europa, 2013/1, N° 30, (pp. 7-30); y
los enlaces http://www.governo.it/it/il-governo-funzioni-struttura-e-storia/la-formazione-del-
governo/ y, https://www.gruppodipisa.it/images/convegni/2019_Convegno_Napoli/Giorgio_
Grasso_-_Forma_di_governo_convenzioni_costituzionali_e_mutamento_del_quadro_politico.pdf
Sobre la cuestión de confianza dice el Artículo 173 de la Constitución española que El
55
Presidente del Gobierno, previa deliberación en Consejo de Ministros, puede plantear ante el
o con mayorías débiles y, por esta razón, su uso es virtualmente infrecuente

en España, donde ha existido un régimen que ha tendido a operar con niveles
aceptables de cohesión partidaria. En esta razón es que podrían asemejarse los
casos francés y español porque el grado de uso de la cuestión de confianza
facultativa sobre temas legislativos es de muy baja intensidad (56), en tanto
que en Italia existe uniformidad en la aceptación regular de la presentación de
cuestiones de confianza sobre textos legislativos (57).
El caso alemán reviste una singularidad irrepetible. Para evitar los vacíos
de poder en que se incurre cuando los parlamentos niegan confianza a los
gabinetes, la ley fundamental alemana prevé lo que se denomina el voto de
confianza constructivo, que constituye en la condición que sólo permite el
rehusamiento de confianza si junto con el rechazo se propone la designación de
un reemplazo capaz de conseguir la confianza del Bundestag (58). Además de la
cuestión de confianza relativa a la formación del gobierno mediante la confianza
Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de
política general. Y en el Artículo 174 dice que 1. La cuestión de confianza se presentará en escrito
motivado ante la Mesa del Congreso, acompañada de la correspondiente certificación del Consejo
de Ministros. 2. Admitido el escrito a trámite por la Mesa, la Presidencia dará cuenta del mismo a
la Junta de Portavoces y convocará al Pleno. 3. El debate se desarrollará con sujeción a las mismas
normas establecidas para el de investidura, correspondiendo al Presidente del Gobierno y, en su
caso, a los miembros del mismo, las intervenciones allí establecidas para el candidato. 4. Finalizado
el debate, la propuesta de confianza será sometida a votación a la hora que, previamente, haya sido
anunciada por la Presidencia. La cuestión de confianza no podrá ser votada hasta que transcurran
veinticuatro horas desde su presentación. 5. La confianza se entenderá otorgada cuando obtenga
el voto de la mayoría simple de los Diputados. 6. Cualquiera que sea el resultado de la votación, el
Presidente del Congreso lo comunicará al Rey y al Presidente del Gobierno.
56
Santaolalla, Fernando (2003), “Sinopsis del Artículo 112 de la Constitución”, tomado del enlace
https://app.congreso.es/consti/constitucion/indice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=112&tipo=2. En
el propio texto se menciona que el origen de la cuestión de confianza sobre textos legislativos
se remontaría hacia el caso en que el ministro Mendizábal la presentara el año 1835, sin que
existiera norma alguna que reconociera tal modalidad, de modo tal que se trataría de un origen
político sin reconocimiento positivo en el ordenamiento constitucional ni reglamentario del
régimen parlamentario español.
57
Fernández Segado, Francisco (1987); “La cuestión de confianza: marco jurídico constitucional
y praxis política”, en Revista Española de Derecho Constitucional, Año 7, Núm. 21, Septiembre-
Diciembre, p. 51. Y sobre el caso español, Fernández Segado (op. cit., p 49) refiere que, antes de
la Constitución de 1978 la cuestión de confianza se regía por la ley 51, de 14 de noviembre de
1977, en la que se fijaban los términos de las relaciones entre las Cortes y el gobierno sobre
la moción de censura y la cuestión de confianza, en la que se admitía el planteamiento por el
gobierno de la cuestión de confianza sobre la aprobación de un proyecto de ley que incorporara las
bases de su actuación programática en supuestos de especial trascendencia para el país.
58
En la ley fundamental alemana dice el artículo 67 de su texto sobre el voto de negación de
confianza o de desconfianza que (1) Der Bundestag kann dem Bundeskanzler das Misstrauen
LOS ORÍGENES DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA 61
al Bundeskanzler, también es posible plantear una cuestión de confianza sobre

medidas concretas por el propio Bundeskanzler, como resultado de lo cual,
si la confianza no se otorga cabe la dimisión del gabinete y la disolución del
Bundestag (59).
nur dadurch aussprechen, dass er mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen Nachfolger wählt und
den Bundespräsidenten ersucht, den Bundeskanzler zu entlassen. Der Bundespräsident muss dem
Ersuchen entsprechen und den Gewählten ernennen. (2) Zwischen dem Antrage und der Wahl
müssen achtundvierzig Stunden liegen.
59
Los datos se toman del enlace https://de.wikipedia.org/wiki/Vertrauensfrage. En este enlace se
refiere, por ejemplo, que luego de haber perdido cuestiones de confianza los años 1972, 1982
y 2005, dimitieron, respectivamente, Willy Brandt, Helmut Kohl, y Gerhard Schröder.
INTRODUCCIÓN 63
V.
LOS TIPOS DE CUESTIÓN DE CONFIANZA
En el derecho constitucional peruano se incluyen dos tipos principales de

cuestiones de confianza. Una normada, de carácter indisponible y obligatorio,
que la Constitución exige que ocurra cada vez y cuando el presidente de la
república designa a un nuevo gabinete. La segunda, de orden discrecional,
voluntario o potestativo, que es la que puede plantear individual o colectivamente
un miembro del gabinete o el gabinete en pleno, que es la que es materia de
examen en este escrito.
1. La cuestión de confianza obligatoria (investidura)
Al primer tipo de cuestión de confianza se la designa como investidura, porque

supone la concurrencia y la participación del Congreso en el proceso de
conformación válida del gabinete ministerial. Su reconocimiento y regulación
se registra en el Artículo 130 de la Constitución.
La investidura se produce con el consentimiento del Congreso respecto de la

designación que realiza el Presidente de la República. De este modo, ocurre que
la designación que realiza el presidente de la república deviene en insuficiente
para la eficacia plena del nombramiento, porque se exige, concurrentemente,
que el Congreso no se oponga a la designación en una sesión del Pleno dentro
de la cual se expone el programa general de gobierno. Si el voto del Congreso es
aprobatorio se valida plenamente la designación. Si, contrariamente, el Pleno no
aprueba la designación ésta se resuelve y tiene lugar lo que la Constitución en el
Artículo 133 denomina la crisis total del gabinete. La aprobación de la cuestión
de confianza que presenta el gabinete con ocasión de su designación equivale
e importa la investidura: el gabinete es ungido con el voto de la representación

nacional en nombre de la voluntad popular y, de este modo, queda jurídicamente
perfeccionado y políticamente legitimado su nombramiento
Esta cuestión de confianza, de carácter obligatorio, debe ocurrir dentro de los

30 días calendario posteriores a la juramentación del gabinete. El único caso
en el que esta regla no se cumple es luego de una disolución del Congreso
como resultado de la negación de una segunda cuestión de confianza, como
consecuencia de lo cual el gabinete dimite y debe designarse al que lo suceda, el
mismo que está eximido del proceso de convalidación concurrente, hasta que el
nuevo Congreso se instala para cumplir el período constitucional interrumpido.
Una característica que se le atribuye a este tipo de cuestión de confianza es que

sólo cuando ocurren dos negaciones de confianza con ocasión de la investidura
es que es exigible la condición del tipo de crisis total que puede dar lugar y que
justifica la disolución del Congreso. Aparentemente el fundamento en el que
reposaría esa característica lo constituirían los comentarios que expresó durante
el proceso constituyente, y luego en diversos escritos y entrevistas quien se
desempeñara como presidente de la Comisión de Constitución, el constituyente
Carlos Torres y Torres Lara. Según lo ha expuesto en diversidad de ocasiones
el profesor Domingo García Belaunde, ese sería el sentido correcto que debe
dársele a la frase del Artículo 134 de la Constitución referida al requisito de
dos negaciones de confianzas a dos consejos de ministros como sustento para la
Sin negar la racionalidad de esa argumentación, conforme a la cual se realizaría

una interpretación restrictiva del texto, a partir de la voluntad del constituyente,
y cuyos efectos representarían una forma de fortalecer la posición del Congreso
y de atenuar la capacidad del poder ejecutivo para balancear el daño que puede
ocasionar el Congreso con la remoción del gabinete, esa línea interpretativa
de la Constitución no puede dejar de contrastársela con otra, según la cual,
independientemente de la voluntad del constituyente, el texto del artículo
constitucional homologa, sin calificación alguna, la negación de la cuestión
de la confianza con la censura que, a iniciativa del Congreso, puede acordar el
Congreso para derribar al gabinete.
LOS TIPOS DE CUESTIÓN DE CONFIANZA 65
La finalidad de la disolución es convocar la capacidad dirimente del pueblo

para resolver supuestos de conflicto entre el gobierno y el Congreso por
desacuerdo o desavenencia entre ambos (60). En un caso a iniciativa del
Congreso mediante la censura, en cuyo supuesto se prevé un procedimiento
especialmente riguroso sujeto a una racionalidad, en materia no solamente de
plazos (conocidos como plazos de enfriamiento), sino igualmente del número
de votos exigidos para aprobar la censura (de lo cual está exento el proceso de
rehusamiento de la confianza a iniciativa ministerial), además de la exigencia
de requisitos preconstituidos sin cuyo cumplimiento el planteamiento de la
censura es improcedente (esto es, el haber previamente interpelado o invitado al
ministro, que haya concurrido voluntariamente, o que haya dejado de asistir en
60
La invocación al pueblo como árbitro puede ser concebida como una solución ante hechos
consumados, o puede ser consecuencia de una estrategia en la que se lo nutre para convertirlo
en agente parcializado, o cómplice, en la decisión de alguna de las partes en un proceso estatal.
En el primer supuesto no existe connivencia y se recurre a un proceso técnico de consulta para
definir una acción. En el segundo supuesto se digita, construye e interviene en la percepción
del supuesto árbitro, sesgando su ánimo, y predisponiéndolo o inclinándolo en vista de una
consulta popular cuya decisión estará afectada según la maquinación de la parte interesada.
No siempre del árbitro, por esta razón, puede esperarse, generarse, o garantizarse imparcialidad
ni neutralidad. La mercadoscopia, el telemercado, o la construcción de conceptos o de perfiles
en la imagen popular son formas de torcer o de desviar la atención y el juicio del pueblo. En
especial en un contexto en el que no se repara lo suficiente que las encuestas de opinión no
son instrumentos adecuados para informar sobre la verdad de lo que pretenden medir. Sólo
pueden medir, a lo mucho, las tendencias de opinión más frecuentes. No si alguna de ellas es
menos o más verdadera que las otras.
De ahí que cuando se explotan las debilidades o deficiencias del modelo representativo no
sea tan arduo poner al pueblo del lado contrario a las mayorías en el Estado, sea en el poder
ejecutivo o en el Congreso.
Recuérdese a este efecto que la dimensión representativa del Estado y de la democracia
obedece inevitablemente a una dinámica recesiva, según la cual el pueblo nunca alcanza
niveles suficientes de representatividad en el Estado (en particular luego de la definición de
los votos válidos y de la vallas electoral, el total de votos que entran a la etapa de la cifra
repartidora alcanzan a menos del 50 por ciento del total del número de electores inscritos
en el padrón electoral), y la representatividad que efectivamente se alcanza debe distribuirse
entre mayorías y minorías.
Por lo tanto, en sistemas de alta fragmentación o atomización de las organizaciones políticas
la gran mayoría del electorado carece de representación en el régimen representativo. Esta
carencia o ausencia, natural y obviamente, es terreno más que fértil para sembrar el desafecto
y la contrariedad en contra de la escasa representatividad que es posible alcanzar con el
sistema electoral.
El talante, la actitud y el recurso a estrategias desaprensivas importan estilos y mecanismos
conspirativos que complotan contra las convicciones y compromisos elementales para que
el satisfactorio funcionamiento del modelo representativo, con todas las lógicas falencias
e imperfecciones. La axiología del modelo representativo de democracia espera y supone
los usos leales de las reglas por los operadores de los procesos políticos. La deslealtad
es el enemigo principal de un sistema altamente falible que, no obstante, sigue siendo y
considerándose mejor que la más óptima o perfecta de las autocracias.
los primeros dos supuestos anteriores). Y en el otro caso, a iniciativa del propio
gobierno, cuando estima necesario quedar habilitado y legitimado de manera
concreta y puntual respecto de un asunto o materia de especial importancia e
interés para la gestión y la continuación en el desempeño de su mandato en el
gobierno.
Por la finalidad indiscriminada con la que el Artículo 134 de la Constitución

junta los dos supuestos, sin diferenciar entre ambos tipos de cuestión de
confianza, no parece carente de racionalidad entender que, según la regla
constitucional, la referencia a la cuestión de confianza quede restringida
ni limitada únicamente a la investidura. No obstante lo que hubiera tenido
en mente uno de los constituyentes, cuyo conocimiento de la doctrina
constitucional no es objeto de duda, fe ni elucubración, y dado que se trata
de una disposición análoga a la que incluyó la Constitución de 1979, la
misma que tampoco contenía una cláusula como la que supuestamente se
dice que contendría el Artículo 134 de la Constitución de 1993, no parece
suficientemente convincente negar la atribución del presidente de la república
para disolver el Congreso si éste censura a dos gabinetes, tanto como si le niega
dos veces la confianza también a dos gabinete. Lo cual, naturalmente, dada la
disyunción inclusiva que contiene el texto constitucional, permite reconocerle
al presidente de la república la facultad de disolver si se da una censura y una
negación de confianza, toda vez que no cabe deducir que la condición sea que
se trate de dos actos de la misma categoría (o dos censuras, o dos negaciones de
confianza, como si se tratara de una disyunción exclusiva)
El efecto de la lectura que se argumenta, contrario a la que se basa y apoya

en el criterio de la voluntad del constituyente (que, en realidad, se trataría de
la voluntad de uno de los constituyentes que se pronunció sobre la materia,
y no que esa voluntad vaya contenida en un dictamen o en un conjunto de
opiniones concurrentes de constituyentes durante el debate parlamentario,
conforme a lo cual cabría asumir que existió una suerte de entendimiento
común o compartido, lo cual no es el caso), es que la mayor facilidad que
se le reconoce al presidente de la república para disolver el Congreso puede
apreciarse a la vez como una forma de fortalecimiento del rol del poder
ejecutivo, en la medida que se le asigna la potestad de disolver en un tipo de
condiciones menos estrictas y más amplias que la que se inferiría si se impusiera
la hipótesis que expresaran el constituyente Torres y Torres Lara y el profesor
Domingo García Belaunde.
LOS TIPOS DE CUESTIÓN DE CONFIANZA 67
Y si se conviniera que, en efecto, nuestra Constitución efectivamente habilita

al presidente de la república a disolver en circunstancias más amplias que sólo
cuando hay denegación de confianza con ocasión de la investidura, también
habría que reconocer que, en este mismo sentido, el nuestro sería un régimen
más parlamentarizado que presidencial en este respecto. Contrariamente, la
interpretación del señor Torres y Torres Lara y del profesor García Belaunde
subrayaría y enfatizaría mucho más la separación de poderes y la dimensión
presidencial de nuestro régimen de acuerdo al cual el presidente de la república
tendría menos posibilidades de disolver el Congreso.
2. La cuestión de confianza discrecional
El segundo tipo de cuestión de confianza es el que reconocen los artículos 132,

133 y 134. En ellos se prevén supuestos distintos a los que recoge el Artículo
130. Se consigna la posibilidad de que se haga de una materia o asunto una
cuestión de confianza diferente a la aprobación de la política general de
gobierno y las medidas principales que requiera para realizar su gestión. En los
artículos 132, 133 y 134 se reconoce y habilita al gobierno para que, además
de la obligación que tiene de plantearla sobre la política general de gobierno
al inicio de la gestión de un nuevo gabinete, puede proceder, a su albedrío, a
plantearla durante el ejercicio de sus funciones.
La duda, y la razón que motiva el desarrollo de este escrito, es sobre qué puede
plantear esta cuestión de confianza potestativa el gobierno, y cómo se define si
la cuestión de confianza planteada es válidamente aprobada y comunicada al
gobierno, de manera que éste pueda contar con evidencia adecuada y suficiente
para definir si hará o no uso de la facultad constitucional de disolver el Congreso.
Entre los aspectos que han generado confusión se encuentra el dato inconfundible
de que cuando el gabinete planteó como cuestión de confianza la aprobación
de iniciativas cuya materia era, entre otros, la aprobación de dos proyectos de
reforma constitucional, el del restablecimiento de la bicameralidad y el de la no
reelegibilidad inmediata de los congresistas.
No obstante el innegable hecho de que, efectivamente, el Congreso tramitó

la cuestión de confianza planteada sobre dichos proyectos de reforma
constitucional, se duda si ese planteamiento significa que el mismo puede ser
considerado como válido a raíz de que el Congreso lo haya tramitado y que,
además de haber votado formalmente la aprobación de la cuestión de confianza,
haya procedido a dictaminar, debatir y aprobar los proyectos, no obstante que,

en el proceso, el texto de las iniciativas haya sufrido modificaciones, algunas de
las cuales recibieron la disconformidad del propio presidente de la república
durante el proceso de consulta popular que culminó con el referéndum de
noviembre de 2018, en el que el electorado optó por respaldar las posiciones
del jefe de Estado.
A raíz de la tramitación de la cuestión de confianza quedó la impresión de que

el Congreso había asumido la perspectiva, o convicción, de que eran válidas
las cuestiones de confianza sobre materias respecto de las cuales el gobierno
carecía de competencia constitucional. A este suceso se suma el que el Tribunal
Constitucional resolvió declarar inconstitucional las reformas del Reglamentos
que negaban la posibilidad de que el gobierno pudiera presentar cuestiones de
confianza sobre procesos legislativos o procesos de control político en curso.
La pasividad del Congreso que no aclaró los alcances de la cuestión de confianza

que aprobó respecto de los proyectos de reforma constitucional sobre el
restablecimiento de la bicameralidad y la no reelección de los congresistas, y la
inconstitucionalización de la reforma del Reglamento del Congreso que limitaba
la opción del gobierno de presentar cuestiones de confianza sobre la procesos
legislativos y de control político, causaron un ambiente de incertidumbre
conceptual en grado suficiente como para que la imprecisión y ambigüedad
facilitara el desarrollo de una estrategia de arrinconamiento institucional al
Congreso.
INTRODUCCIÓN 69
VI.
LA ESTRUCTURA DE LA CUESTIÓN DE
CONFIANZA
En este acápite corresponde desarrollar el análisis de la estructura de la cuestión

de confianza, propiamente, adoptando la perspectiva y marco lógico de la teoría
del acto parlamentario. Éste es un cuerpo de categorías construido a partir de
una disciplina cuyo objetivo es proveer de métodos de comprensión de hechos
de la realidad a partir del examen de su validez normativa. Y la validez normativa
según es posible definirla a partir de la lógica jurídica. Vale decir, a partir de
la presunción de que las realidades jurídicas, como las realidades geológicas,
astrofísicas, médicas o mecatrónicas, disponen de un conjunto de herramientas
y de rigurosidades conceptuales que, en la mayoría de los casos, les resultan
lejanas de comprensión al lego en la disciplina.
El propósito de emprender este análisis desde este para la mayoría de ciudadanos

tedioso y abstracto campo de estudio, es la necesidad que parece existir de no
ceder ante los clamores de simplicidad de los que está saturado el espacio de
las redes sociales y lo que da en llamarse la opinión pública, en relación con el
entendimiento de fenómenos políticos, que son los fenómenos, junto con los
de la farándula y del fútbol, sobre los que más habla y cree saber el conjunto
de mortales en todo el planeta. La razón por la cual esta tediosa y abstracta
empresa se asume es precisamente porque los regímenes de gobierno, los
regímenes políticos, los regímenes que se precian de democráticos, dicen regirse
en la conducta de sus actores por el derecho, y nada más que por el derecho,
como regla básica de interacción entre el Estado y el pueblo, entre gobernantes
y gobernados, y entre ciudadanos entre sí. Y si el derecho es de verdad una regla
de convivencia será necesario darle crédito a esa creencia tan enormemente
repartida y repetida en la comunidad de naciones.
Entonces, de lo que se trata es de dejar al derecho que hable a partir de lo que el

derecho es, con todas sus exigencias y deficiencias, una de las más importantes,
como ocurre con cualquier disciplina del conocimiento humano, y para
prueba habría que preguntárselo a los especialistas en semiótica o en topología
matemática, el uso de un aparato de análisis que puede ser tan potente como
los telescopios que usan los astrofísicos para observar el espacio estelar. En este
particular sentido, no obstante ser el derecho la garantía más importante de que
puede disponer la comunidad de cualquier pueblo o nación para disponer de
garantías de convivencia, quizá las minucias fractales y moleculares de su aporte
sean lo que peor puedan hacer sentir a muchos mortales cuando el derecho
queda en boca de quienes no padecen de iletralidad jurídica.
Este acápite, como quizá el gran volumen de esta monografía, resulte el más
complejo e ininteligible para la mayoría de conciudadanos. Sin embargo, su
desarrollo, a pesar de lo poco y desaconsejablemente práctico que les parezca a
todos quienes prefieren simplificarnos la existencia sin detalles, me ha parecido
en especial con ocasión de la reciente coyuntura que afecta políticamente al
Perú a propósito de la cuestionada disolución del Congreso del 30 de setiembre
de 2019, una necesidad indispensable e imposponible.
La necesidad se justifica precisamente porque esa poco ortodoxa disolución,

que anunció con severa y convencida autoridad el presidente Vizcarra la tarde-
noche del 30 de setiembre, se construyó nada menos que a partir de una
categoría jurídica cuyo uso, a ojos del derecho, parece que ha sido usada con
laxitud impropia y, por lo tanto, sin el apropiado rigor técnico. Rigor técnico,
por supuesto, según la perspectiva del derecho; y ello sea dicho no obstante
que el pragmatismo de un sinnúmero de juristas y de constitucionalistas le
concedan razón política al presidente de la república y a quienes respaldan y
avalan el estilo populista de su gobierno.
La categoría jurídica a que hago referencia es la de las presunciones. La “denegación

fáctica” es una presunción y se construye a partir del convencimiento de que
los hechos tienen significados atribuibles por quien los observa. Por eso es que,
como los astrofísicos observan en el espacio estelar fenómenos imperceptibles
para los ojos comunes, quienes nos dedicamos y cultivamos los rigores de una
disciplina como el derecho, tenemos la obligación y la exigencia de darnos
tiempo para realizar la corrección exhaustiva de ese uso, a partir de los rigores
que el derecho y la ciencia jurídica imponen a quienes no pueden ni deben
contentarse con repetir lo que los ojos comunes no alcanzan a ver ni a percibir
sin las antiparras del derecho.
LA ESTRUCTURA DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA 71
Y para iniciar este poco simple y tedioso emprendimiento, la primera advertencia

que conviene lanzar en la arena es que, según lo postulaba Chaïm Perelman en
su Tratado de la argumentación y de la nueva retórica, las presunciones se basan y
presumen dos cosas. La primera es la credulidad y la verosimilitud sobre el valor y
sobre el significado de los hechos. Pero la segunda, que cualifica la primera, es el
grupo de referencia o auditorio al cuya credulidad y capacidad de asimilación de
la verosimilitud apela quien invoca la presunción (61). Como se ve, la credulidad
y el grupo de referencia son los pilares sobre los que se edifican las presunciones.
De ahí que cuando el presidente de la república diga que los hechos le bastan
para aseverar que la confianza del parlamento le fue denegada a un segundo
gabinete, esos hechos le bastan también para decretar la disolución del Congreso.
Para quienes tenemos que hacernos cargo de la apreciación de la realidad

política desde la perspectiva del derecho, la lógica del presidente de la república,
por más notable que sea el cargo desde el que su titular lo usa, no es la lógica
desde la que actos de estado del calibre que tiene la disolución del Congreso se
justifican. Por eso, y de ahí, viene esta exigencia de consciencia de elaborar, a
título de cartujo aporte, un análisis no lego sino declaradamente especializado
61
Si aplicáramos la aclaración de Perelman al caso, habría que entender que el grupo de referencia
o auditorio a cuya credulidad apela el presidente Vizcarra cuando invoca la “denegación
fáctica”, no somos precisamente los juristas, sino la categoría pueblo.
Vale decir, que lo que hace el presidente Vizcarra es ponerse las gafas del pueblo para hacerle
ver lo verosímil que es deducir, del hecho que para él es destacable, lo que cabe que la
credulidad del pueblo crea. La verdad, sin embargo, puede ser más, y otra cosa distinta, que lo
que el presidente Vizcarra selecciona como argumento para justificar la disolución. El hecho
puede no merecer la credulidad en la que él sustenta la aparente legitimidad de su decisión
ni, en ese caso, su decisión tendría sustento suficiente para transformar en constitucional lo
que, en realidad, fue no otra cosa más que una arbitrariedad popularmente engañosa en la
que, penosamente, colaboraron para su fabricación algunos especialistas en derecho que le
echaron la mano que el presidente y su gobierno necesitaban para coronar su propósito de
reducir al rival político.
Si el asunto hubiera quedado en la esfera mediática probablemente el suceso habría pasado
al olvido como un episodio más en el que el pueblo quedaba satisfecho por la decapitación
del popularmente desprestigiado parlamento peruano. Sin embargo, que haya trascendido
al ámbito de la constitucionalidad del acto presidencial trasciende la esfera popular y se
convierte en una materia propia de otra dimensión, en la que los hechos no quedan sólo en
las gafas del pueblo, sino que debe utilizarse el escalpelo y las técnicas laparoscópicas del
derecho, para proveer a la historia de los ángulos de la siempre esquiva verdad alguna esquirla
atómica adicional de conocimiento.
Con la advertencia del párrafo anterior la presunción debe examinarse ya no a partir de las
credulidades populares sino de las categorías más ásperas, áridas y también prolijas del
derecho, en cuyo ámbito la calidad de la verosimilitud no se debe quedar en las simplezas
de presunciones no ciertamente justificadas, válidas ni lógicas, sino bajo los espejuelos del
escepticismo.
sobre el valor, o la ausencia de este, en el hecho que, para el presidente de la

república y para algunos colegas juristas, vale como una “denegación fáctica” en
los procesos de deliberación sobre una cuestión de confianza.
Y sin más prolegómeno, para empezar hay que decir que la cuestión de confianza
se concreta en un acto, no uni, sino bilateral. Por su naturaleza la cuestión de
confianza es un acto fiduciario que protagonizan la asamblea de representantes
y el gobierno. Cuando existe acuerdo en conceder la confianza, el fiduciante o
fideicomitente es el Congreso, y el fideicomisario o fiduciario es el gobierno. El
primero es el sujeto activo del acto fiduciario, y el segundo el sujeto pasivo que
es quien recibe la confianza solicitada. El titular es el depositario de la confianza
popular en su calidad de representante de la nación por quien el pueblo ha
votado. El usuario es a quien el titular le cede el bien que es la confianza popular.
El fiduciante o fideicomitente es el depositario de la confianza popular; por
esta razón el fideicomisario no puede recibir más que aquello de lo que puede
disponer el titular a título de depósito.
El gobierno, en este sentido, recibe en cesión de uso la confianza que le presta

la asamblea de representantes. El titular real resulta ser el pueblo, pero el bien
es depositado en custodia en la asamblea de representantes mientras dura el
mandato para el que son elegidos. La titularidad depositada en la asamblea
es la que debe ser objeto de concesión o de rechazo al gobierno, para que la
use, en principio, en interés de la propia asamblea que se la concede. Indirecta
o mediatamente, sin embargo, existe un compromiso sobreentendido entre el
gobierno y la asamblea porque ambos actúan en interés del pueblo en su calidad
de titular efectivo de la confianza que se transfiere mediante el acto electoral.
Sin embargo de tratarse de un acto, el mismo resulta de un proceso

especialmente intenso en la dinámica de la relación interactiva entre el gobierno
y el parlamento. Porque la confianza se concreta en un acto es necesario tener
presente, desde el punto de vista institucional, cómo empieza y cómo termina
su producción, desde la propuesta hasta el momento final en el que el Congreso
comunica al gobierno cuál es el resultado que tuvo su solicitud de confianza
sobre el objeto que la hubiera presentado.
Asumir el acto como resultado de un proceso supone el reconocimiento de

que la formación de la voluntad de quien la solicita y de quien la concede debe
pasar por una serie de etapas de transformación. La transformación se inicia
con la iniciativa que toma el gobierno, el que al proponérselo plantearla ante
el Congreso prevé los escenarios y los efectos posibles que su pedido puede
generar en quien debe estudiar y evaluar el pedido que recibe.
A su vez el resultado que debe comunicar el Congreso a quien le formula el

pedido de confianza se somete a un conjunto de pasos con la finalidad de
cumplir con la función que el régimen político le encomienda que procese. En
particular el procesamiento del pedido de confianza comprende una secuencia
de acciones, interconectadas y dependientes linealmente una de otra, cuyo
objetivo es sintetizar al final, en una comunicación breve, la respuesta simple
y concreta que espera el gobierno, sobre la interrogante de si el Congreso le da
o no le da su confianza para dirigir y gestionar los asuntos públicos a su cargo.
Esa respuesta simple que le transmite el Congreso al gobierno es un acto

expreso de la voluntad corporativa. El Congreso debe tramitar una pregunta
a través de la multiplicidad de voluntades individuales de sus integrantes, los
mismos que forman sus particulares intenciones teniendo como marco de sus
singulares autonomías tomando en especial y decisiva atención, y no obviando,
las posiciones que adoptan las agrupaciones de las que cada uno es miembro.
Las agrupaciones parlamentarias, a su turno, asumen una posición respecto
del pedido del gobierno según los criterios propios de cada una de sus propias
organizaciones, sus intereses, sus programas, sus ideologías y, también el
delicado equilibrio que debe mantener en la natural diversidad de tendencias o
divergencias al interior de cada una de ellas entre sus miembros.
La presión o tensión en el proceso de formación de la voluntad del Congreso

es constante. Y no es poca ni momentánea. La coyuntura del instante en que
se decide con el voto si se otorga o si se rehúsa la confianza que el gobierno
solicita tiene una historia de encuentros y de arreglos, como también la tiene
de disidencias y de desencuentros. Por eso la supuestamente sencilla y puntual
decisión sobre si se debe o no dar por concedida o por rehusada la confianza que
el gobierno le pide al Congreso no es ni por asomo un asunto simple.
Todo lo contrario, el acto fiduciario en que se concreta la comunicación que

recibe el gobierno sobre la decisión del Congreso es, en realidad, un proceso
complejo, sujeto a una estructura preestablecida de acciones interdependientes
que deben pasar por una sucesión preclusiva de escalones enlazados unos a otros,
mediante los cuales la suma de voluntades individuales se agregan y acumulan
en varias instancias grupales intermedias, según una lógica reconocida de
formación de la voluntad corporativa del parlamento.
Lo que de complejo tiene el proceso fiduciario que se concreta en último término

en la comunicación que remite el titular del Congreso al titular del gobierno
no llega a apreciarse por quienes observan el desarrollo diario de las noticias
en la tranquilidad de sus hogares a través de los medios de comunicación, o
de modo casual o episódico mientras se desarrollan actividades laborales en la
oficina, o mientras se transita de un lugar a otro entre espacios en los que la
radio está encendida, el televisor prendido o en las primeras planas que exhiben
los vendedores de diarios en la calle.
La insuficiente exposición a las complejidades inherentes al proceso de

formación de la voluntad estatal es, en sí mismo, un problema que tiene
trascendencia y especial impacto en la formación de la posición y decisión
política del ciudadano, porque la información que recibe resulta de la selección
y de la capacidad comunicativa de los medios que procuran comprender el
significado e importancia de actos que no llegan a conocerse en la magnitud
que tiene la dimensión tangible o visible de lo que alcanza (62).
62
Aunque con menor nivel de complejidad, puede comprenderse mejor el proceso final de
formación de la voluntad corporativa del Congreso, el que se desarrolla en otros órganos
estatales, como puede serlo, por ejemplo, el proceso de adopción de acuerdos del Consejo de
Ministros, o el propio proceso de aprobación final de las sentencias del Tribunal Constitucional.
En tanto que la población asume ligeramente que luego de una audiencia en la que las
partes exponen sus puntos de vista, su réplica y dúplica, y que luego de las preguntas que los
magistrados del Tribunal Constitucional el caso está expedito para quedar resuelto con una
sentencia, ese supuesto está lejos de tener respaldo en la realidad.
El proceso de formación de la voluntad corporativa de un órgano comparativamente tan
pequeño como lo es el Tribunal Constitucional, integrado sólo por 7 miembros, debe pasar por
la secuencia de un conjunto de pasos linealmente consecutivos, en los que existe oportunidad
para que el ponente exponga un proyecto de sentencia, respecto de la cual los demás
miembros expresan su coincidencia o discrepancia. Luego del transcurso de tiempo que se
otorga y reconoce a todos los magistrados habrá quienes concurran en la sentencia propuesta
por el ponente, otros emitirán los fundamentos personales de su voto a partir y sobre la base
de la sentencia, y algunos más podrán emitir su voto singular en discrepancia de la posición
mayoritaria, en caso que la hubiera.
Del mismo modo que la voluntad estatal de un órgano colectivo como el Consejo de Ministros,
o como el Tribunal Constitucional, debe imperativa y naturalmente reconocer espacios de
tiempo para la decisión corporativa a la que pueda llegarse, con mayor razón es normal que
se reconozca y que se consideren la necesidad de las diversas etapas en el proceso regular de
formación de la voluntad de una corporación.
Imputar una voluntad presunta, implícita, tácita o fáctica, sin tener en consideración la
secuencia de cada etapa, su rol y función en el proceso volitivo, y la necesaria formalidad con
la que la voluntad debe expresarse, importaría un acto de violencia institucional. Quizá resulte
más simple facilitar la ejecución de una estrategia política del gobierno para ejecutar un plan
o para alcanzar una meta política, pero el facilismo ni el simplismo representan una garantía
adecuada de respeto a los valores y a los principios con los que cada poder del Estado cumple
Visto el proceso de la cuestión de confianza en lo más inextricable de

su complejidad, los sucesos que los medios seleccionan en el proceso de
comunicación de la información a la población, toman en cuenta el proceso
de planteamiento y evaluación del otorgamiento de confianza del parlamento
al gobierno, con una simplicidad tan ostentosa que hace escasa justicia a la
finalidad, importancia y trascendencia del papel que cumple esta decisiva
institución de nuestra constitucionalidad. En propiedad, el proceso de
evaluación de la confianza que el gobierno le solicita al Congreso no llega a
ser cubierto con eficiencia ni con justicia debido a la finalidad e incapacidad
inherente a la industria mediática para comprender cabalmente los sucesos
que tienen lugar al interior de las instituciones estatales, no menos que de las
agrupaciones política intermedias desde las que se forma la voluntad estatal.
No ha sido en efecto escasa la ligereza con la que se ha llegado a discutir y a

pronunciar aseveraciones sobre la cuestión de confianza y, por lo tanto, sobre la
validez y corrección de la disolución del Congreso a través de un acto unilateral
de interpretación del presidente de la república. Cuando se ventila públicamente
materias comparativamente esotéricas para la generalidad de la población la
atención se centra en lo que mayor espectacularidad y escándalo produce, antes
que en las exigencias que una disciplina insuficientemente cultivada y conocida
puede asimilar con rapidez y concreción la mente no entrenada.
Es cierto que muchos de entre quienes conducen programas radiales y televisivos

tienen la ventaja comparativa de haber recibido entrenamiento y formación en
derecho y en las ciencias jurídicas, sin embargo, por más entrenado que haya
sido el periodista su interés principal no es la comprensión técnica de la materia
sino el uso de sus habilidades comunicativas “para que la gente entienda”. La
traducción o doblaje desde el lenguaje técnico a una población de mediana
o de superior inteligencia, sin embargo, deja inevitable y necesariamente
residuos y aristas sin pulir que, en casos como el que afecta a la comprensión
de la cuestión de confianza, pueden tener efectos decisivos en la reacción de la
opinión pública y, por consiguiente, no dejan de afectar naturalmente el ánimo
y la sensibilidad de los propios juristas en quienes el sentimiento popular es
objeto de concernimiento y empatía intelectual.
con independencia y sin subordinación alguna la misión que la Constitución le fija en un

régimen político basado en la separación y balance entre poderes.
El riesgo es tanto mayor cuanto que la aplicación de la disciplina constitucional

hace referencia nada menos que a la propia voluntad popular, que es el eje
de cualquier sociedad que se pretende y que aspira a regirse y gobernarse por
valores democráticos. ¿Cómo no darle algún mínimo de valor por lo tanto a
los titulares y a las primeras planas que diariamente muestran los diarios, o
al desarrollo prioritario con que usan los programas estelares de noticias los
espacios radiales y televisivos diaria y cuotidianamente? ¿Cómo no encontrar
significativos los datos que difunde la industria mercadoscópica en las encuestas
quincenales o mensuales de opinión que a la vez que recogen el termómetro de
la sensación y de las percepciones populares también son usadas como criterio
y orientación por quienes conducen las instituciones estatales?
Pareciera que así como las más altas autoridades toman en cuenta la inclinación
de la balanza popular en un sentido o en otro, ellas mismas buscan ubicarse mejor
y sintonizar con el sentimiento popular, independientemente en la mayoría
de los casos del sistema político cuya conducción está a su cargo. Cuando
el gobernante no tiene brújula, en efecto, es consecuencia de su impericia e
incompetencia el uso de tácticas que guarda mayor afinidad con la piel de la
opinión pública que con la médula ósea de nuestra estructura organizacional.
Las instituciones se diseñan conforme a un modelo y presuponen a operadores
capaces de comprender su teleología, pero cuando se ignora u olvida la finalidad
del modelo y la razón de ser de los diseños se producen daños perversos en la
conducción de los pueblos por insuficiente comprensión del papel didáctico
que le corresponde a la autoridad diestra en el manejo y gestión del Estado.
Quizá lo que más haya ensombrecido el juicio público pueda haber sido la
animosidad (me rehúso a calificar como justificada o parcializada) a favor de uno
u otro de los actores, el señor Martín Vizcarra (luego de la renuncia del señor
Kuczynski), o el grupo parlamentario de Fuerza Popular, sus líderes, voceros o
groupies. Este espacio se aprovechará para tratar tanto de esclarecer la diversidad
de dimensiones y aspectos propios del proceso de evaluación de la confianza del
parlamento al gobierno, como las deficiencias que el desarrollo reciente permite
advertir en la experiencia por la que acaba de atravesar la interacción entre el
gobierno y el parlamento.
El argumento central del gobierno se ha basado en la comprensión del

período 2016-2019 como un proceso de conflicto escalonado, basado en la
confrontación sistemática del parlamento en contra del gobierno, a la vez
que en la descalificación del parlamento como una maquinaria dominada por
Fuerza Popular para encubrir a altos funcionarios investigados por supuestos de

corrupción (63). Confrontación y corrupción son los dos ejes de la narrativa del
63
No obstante que el análisis jurídico se ciñe al carácter propiamente normativo relativo a la
objetividad de los hechos y a las conductas del sujeto, no es ajeno al análisis propiamente
constitucional la dimensión subjetiva de los actores, que son quienes afirman los valores y los
principios políticos, o su negación.
No está demás, por esta razón, mantener al margen las hipótesis auxiliares que permiten
contar con una idea integral que permita entender las motivaciones o razones prácticas en
el uso de las instituciones. La intención de los actores, independientemente de la dificultad,
o imposibilidad de su acceso efectivo por el observador externo de los hechos, no deja de
resultar relevante como ejercicio para afinar la evaluación que el jurista puede hacerse
de la validez de los actos jurídicos. El espacio de la simulación, no menos que del fraude,
juega definitivamente un papel especial en la comprensión de la estructura de los actos
constitucionales y parlamentarios.
Es precisamente debido a que los actores se reprochaban uno al otro usos impropios de las
instituciones que no puede dejarse de lado cuando menos la identificación de factores que
operan como móviles posibles en el uso válido de las instituciones. Las ingeniosidades de los
actores, ciertamente, obedecen a motivaciones e intereses que pueden o no estar reñidos con
el principio de la buena fe si se toma en cuenta únicamente la dimensión consciente de las
operaciones que resultan de sus conductas. Pero la ingeniosidad o astucia en general resulta
de la capacidad de malicia de las partes; esto es, de la agilidad con la que se responde ante
la acción ajena para vencer al adversario.
La hipótesis que cabe plantear en la interacción entre el gobierno y el parlamento, por
ejemplo, puede encontrar algún sentido en hechos no precisamente aislados como, (1) el
acto relativamente tardío en la acción del gobierno para pedir la interrupción del proceso de
designación de los magistrados del Tribunal Constitucional; (2) la presencia inconsulta del
gabinete Del Solar en las instalaciones del Congreso el mismo día en que debía elegírselos;
(3) la intrusión del gabinete en la sesión del Pleno del Congreso sin haber sido invitado
para ingresar al hemiciclo; (4) el uso de la palabra por el propio presidente del Consejo de
Ministros, en el contexto de una interrupción que le cede el congresista Costa Santolalla; (5) la
invocación incorrecta y literal del artículo 129 de la Constitución para simular la regularidad
de su presencia y del planteamiento de la cuestión de confianza; (6) la calificación unilateral
del rechazo de la cuestión previa de la congresista Indira Huillca, sobre la interrupción del
proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional, como “denegación
fáctica” de la cuestión de confianza; (7) el anuncio de la disolución del Congreso sin que
hubiera aún concluido la votación de la cuestión de confianza; y, por último, (8) la negación a
recibir la comunicación oficial del Congreso, con la que se le hacía conocer al presidente de
la república, y al presidente del Consejo de Ministros, que la cuestión de confianza había sido
aprobada.
Esa hipótesis es que el gobierno ha actuado con un grado especial de audacia e ingenio
aprovechando el tiempo y las oportunidades para vencer al adversario, a partir de una
estrategia en que no puede dejar de apreciarse el uso malicioso de ventajas, en contra de las
acciones del rival. La principal ventaja en la estrategia del gobierno, sin embargo, es que su
acción resulta de actos cohesionados y alineados en el equipo constituido por el presidente de
la república y sus ministros, y al apoyo general de la opinión pública, el mismo que reflejaban,
además, las encuestas de opinión.
Inversamente, el Congreso no podía tener una estrategia propiamente corporativa
precisamente por la complejidad inherente a la diversidad de las colectividades políticas
de que se compone, por lo que la dificultad más importante es la falta de unanimidad y
alineamiento organizacional de los grupos que lo integran, que no permiten libertad de
decisión en el grupo parlamentario mayoritario y sus aliados. En consecuencia, la insuficiencia
gobierno, a partir de cuyas premisas se utilizan las herramientas constitucionales

para acabar con el rival. El discurso de la constitucionalidad de la acción del
gobierno, por lo tanto, no puede descuidar el interés y motivación políticos
de su estrategia en contra de la permanencia del Congreso dominado por la
mayoría parlamentaria de Fuerza Popular.
El argumento central del parlamento, contrariamente, a partir del ejercicio de

su función de control de la gestión del gobierno y de la defensa de su propio
fuero, sin perder de vista los actos visibles del apoyo ideológico de creencias
comunes (fundamentalmente creencias conservadoras como la oposición a la
ideología de género en el curriculum escolar y al matrimonio homosexual, a
favor de la paternidad responsable, o la proscripción del aborto, por ejemplo),
se centró en la denuncia de actos de corrupción de enemigos políticos y en el
respaldo personal a funcionarios que favorecen a su entorno (base de la crítica
que respalda el relato del gobierno). Desde la posición del parlamento cada
supuesto conflicto se trató del exorbitado sobredimensionamiento del ejercicio
regular de las atribuciones funcionales del Congreso.
Son las dos perspectivas desde las que se entreteje la urdimbre de la argumentación
y del discurso constitucional. Respecto de una y de otra es que debe mantenerse
la debida distancia para evitar la contaminación con las imbricancias subjetivas.
El juicio constitucional es tanto más próximo y ajustado a la verdad en la medida
en que quede claro que la reflexión no debe estar afectada por la simpatía que
nuestro fuero interno produce, sea consciente o inconscientemente. Cuanto
más alertas estemos dispuestos a permanecer atentos a los desvíos derivados de
la subjetividad y cuanto más tratemos de excluir de la reflexión propiamente
jurídica, contaremos con mayores garantías de que nuestras apreciaciones no
tomarán partido por una o por otra parte, sino que la elaboración de nuestros
alcances habrá consistido en un diálogo con la disciplina conforme a la cual
es posible y necesario evaluar la realidad y los hechos que han acontecido (64).
de medios y de acciones estratégicas disponibles para la mayoría opositora al gobierno le

representaba una desventaja singular, porque las posibilidades de actuar y de reaccionar con
agilidad resultan mucho más complicadas de alcanzar.
64
Que existe la amenaza de permitir que la interpretación subjetiva de los hechos, a partir de
valoraciones, intereses, preferencias o creencias ideológicas es un hecho incuestionable, con
mayor razón en el complejo enredo que se ha anudado en el cual la dimensión constitucional
o normativa está agudamente contaminado de imputaciones como el obstruccionismo
parlamentario o de la impunidad con la corrupción en las oligarquías dominantes de
funcionarios públicos y de las altas esferas empresariales.
El proceso de constitucionalización de la experiencia o de la vida política no

forma parte de los afanes improductivos o ilusorios. Cuando se parte de la
convicción que el poder en una república debe sujetarse a los principios de
convivencia en una comunidad política se entiende que esa convicción se asienta
en el compromiso de ciudadanos y de gobernantes de sujetarse a principios que
garanticen una atmósfera decente, digna, predecible, sustentable y sostenible,
sin abusos ni arbitrariedades del poder ni a favor de la autoridad ni en contra de
los ciudadanos. De esos principios suelen emanar mandatos y reglas que dirigen
y pautean los límites entre la corrección y el exceso.
Ese es el contexto en el que se propone como auxilio para el análisis y la

explicación de regularidades en el universo político, la existencia y sentido
de una teoría del acto parlamentario. Los actos, los hechos, los fenómenos,
los sucesos o los acontecimientos propios de la dimensión constitucional
pueden ser examinados conforme a principios propios de un sistema general y
abstracto conforme al cual cabe y es posible deslindar entre lo correcto y válido
y lo incorrecto y jurídicamente inválido. Es decir, de un sistema abstracto que
permite calificar los actos del poder conforme a un marco que asegure la validez
de la acción emprendida por la autoridad desde el poder.
La teoría del acto parlamentario comprende el desarrollo de un conjunto

analítico de conceptos con los que se construyen los criterios de normalización
y estandarización de actos políticos en los que los sujetos protagonistas son,
primariamente, los representantes de la voluntad popular, y secundariamente,
los sujetos con los que los representantes interactúan en el desarrollo y ejercicio
funcional de la diversidad de sus actividades y operaciones representativas.
El objeto de proponer, elaborar, desarrollar o construir una teoría del acto

parlamentario, además de su interés teórico y neta o meramente académico,
tiene, también, una dimensión y una finalidad práctica. Es la finalidad de
Así como pudiera afirmarse que Fuerza Popular adolece de una conducta sociopática en
la soberbia de su actitud vengativa por haber perdido las elecciones, o en la tendencia a
favorecer la adopción de decisiones que protegieron a quienes se reprochaba ilicitud en
la judicatura o en el propio parlamento, por la misma razón podría imputarse al gobierno
una actitud psicótica a partir del delirio persecutorio que lo llevó a construir la hipótesis
del obstruccionismo que, si bien tenía alguna base en la realidad, no dejaba de tener un
rol importante como maniobra argumentativa para minimizar, si no, además, enmascarar,
disimular u ocultar sus propios errores, incompetencias, e incluso culpas, en el compromiso
que también tenía en actos de corrupción.
estimular la adecuación de los actos del poder a una racionalidad común y a

principios conforme a los cuales la conducta, los deseos, los intereses, los objetivos
y, en general, los actos de los representantes se adecuan a pautas generales cuyo
cumplimiento y aplicación genera confianza, seguridad y predecibilidad en la
regularidad del desempeño funcional del Estado. Si la autoridad debe regir sus
actos por estándares y estos estándares se definen en términos de su regularidad
normativa, ningún acto de la autoridad debiera quedar exento de examen o
de valoración según los estándares de regularidad que es posible deducir de
principios constitucionales en particular, pero jurídicos en general.
Es inocultablemente cierto que construcciones teóricas como la que se plantea en

esta exploración no tienen, en sentido estricto, valor exegético ni vinculante para
ningún operador de los procesos políticos nacionales. Sería una tarea excesiva y
ambiciosa en sus pretensiones. Para que su exigibilidad sea avalada con carácter
irreprimible fuera necesario que esta teoría estuviera amparada en el derecho
positivo, o cuando menos reconocida en alguna medida por los operadores como
parte de una doctrina o cuerpo al que deba ceñirse la acción de la autoridad.
Pero esta elaboración se prepara a partir del análisis de la razonabilidad que cabe
deducir de las premisas, de los principios y de los valores que consigna nuestra
Constitución, en la cual, obviamente, no existe regla alguna como las que suele
encontrarse en los códigos y en las normas de ordenamiento administrativo
del Estado, por ejemplo. El carácter del marco de análisis que se propone
tiene la propiedad de proveer de un conjunto de categorías con el cual valorar
hechos o conductas observados en la escena parlamentaria que podrían quedar
examinados de manera aislada y disociada de una estructura de estándares
normativos deducibles del conjunto de principios o de prácticas dados por
generalmente aceptados en nuestra historia política y constitucional.
Afirmado expresamente que éstos serán planteamientos de índole eminente

y quizá exclusivamente heurística, cuando menos hasta que un órgano con
potestades normativas reconocidas, adjudicadas o asumidas, recoja el reto y
avance en el proceso de normalización y estandarización normativa, continúo
con la tarea de proyectar la arquitectura conceptual de la teoría del acto
parlamentario a partir del estudio de la institución que conocemos en el régimen
político peruano como la cuestión de confianza.
El examen de la estructura de la cuestión de confianza bajo la perspectiva de

su condición como acto parlamentario comprende dos criterios centrales, que
son la diferencia entre los presupuestos y los elementos del acto parlamentario.
Bajo la categoría de los presupuestos se examina la dimensión subjetiva (los
sujetos) y la dimensión objetiva (los supuestos de hecho, o fattispecie). Bajo
la categoría de los elementos del acto fiduciario se analiza la declaración de
voluntad de los sujetos, la causa o finalidad del acto, y el objeto de la cuestión
de confianza. Como colofón de la revisión de esta materia se incluirá un acápite
sobre los resultados del acto fiduciario.
Antes de exponer los alcances sobre los presupuestos y los elementos que
estructuran la cuestión de confianza se presenta el perfil básico de esta institución
desde su perspectiva procesal, en razón a que si bien la cuestión de confianza
es un acto, dicho acto es consecuencia de un proceso de transformación y de
agregación de valor público desde que ingresa el pedido de confianza hasta que se
toma la decisión corporativa que culminará con la comunicación al destinatario
de la declaración de voluntad organizacional de la asamblea representativa.
1. Perfil y noción básica de la cuestión de confianza como proceso

parlamentario
Con el fin de contar con una base cierta a partir de la cual se examine el perfil
normativo de esta institución contra el cual habrá de contrastarse la realidad de
su acontecer y ocurrencia prácticos, cabe enunciar que, en principio, la cuestión
de confianza es un acto bilateral, integrado por una declaración unilateral simple
(la del gobierno que la solicita) y una declaración unilateral compleja (la de la
corporación parlamentaria que la concede o que la rehúsa).
El acto se perfecciona únicamente cuando se produce la coincidencia entre

una y otra declaraciones organizacionales de su voluntad corporativa, luego
de llevado a cabo el proceso correspondiente en cumplimiento de las reglas
para que la decisión quede clara y firmemente reconocida y establecida en la
totalidad de su complejidad, y sin retacear aspecto alguno del proceso. Si para
que exista una producción correcta del acto fiduciario no se puede ignorar ni la
voluntad ni la consciencia de quienes lo construyen y producen, es imposible
negar el valor, la trascendencia, la significación y la importancia que tiene el
proceso según y conforme el cual esa voluntad y esa consciencia se producen y
se expresan verosímil, fidedigna y fehacientemente en el acto. Sin voluntad y
sin consciencia de la significación del acto, y de sus efectos, la acción carece de
capacidad productiva de una decisión correcta.
La voluntad y la consciencia de lo que declara el gobierno y de lo que declara el

parlamento son los dos elementos básicos y esenciales para que el acto fiduciario
pueda calificarse como válido. En ambos casos, las declaraciones tienen naturaleza
recepticia, porque están dirigidas y requieren el ánimo de poner la declaración en
conocimiento de la otra parte con el objeto de que la voluntad declarada surta el
efecto que se expresa con la voluntad de cada una de las partes. Vale decir, que
para que quepa deducir el perfeccionamiento de este acto, en términos ya sea
de su aprobación, de su rechazo o de una indecisión sobre lo primero o sobre
lo segundo, deben existir dos declaraciones coincidentes a propósito del mismo
objeto respecto del cual solicita la confianza quien se la requiere a quien debe
expresar que la otorga, que la rehúsa, o que ni la otorga ni la rehúsa.
En resumen, igualmente, integra el perfil constitucional básico de la cuestión

de confianza que esta se formula de modo oral y presencial ante el Pleno del
Congreso, en sesión con quórum válido. Por lo tanto, no es admisible que la
declaración del ministro o de los ministros que la plantean o la solicitan se
formule de modo no presencial. Ello excluye el planteamiento por escrito, sea
en papel o por medios digitales, y excluye igualmente el planteamiento oral,
o por imágenes televisuales o por conferencia. Y esto será así mientras no se
establezca que la relación o interacción entre los operadores estatales de este
proceso pueda entenderse por medios físicos distintos. En buena cuenta, de lo
que se trata es que prevalece el principio de inmediatez, o de la primariedad del
contacto visual entre las partes, de forma que el nivel de comunicación quede
adecuada y claramente expuesto, de forma personal ante quien se pide que
la conceda. Por esta misma razón debe entenderse que, por reciprocidad, es
igualmente exigible que la concesión se exprese por un medio en el conste de
modo incuestionable la decisión que acuerda declarar quien concede o quien
rehúsa la confianza.
Parte de este perfil básico lo conformará, igualmente, la licitud, factibilidad,

posibilidad, probabilidad o validez del objeto sobre el que se la pide que se le
conceda. Si la confianza que se requiere es de imposible cumplimiento, o excede
la capacidad de quien ha de concederla que pueda cumplir con lo que se le solicita
como señal de asentimiento, el carácter materialmente imposible o improbable
que pueda exigirse y cumplirse deviene en improcedente el pedido con el que se
la plantea. De modo similar, tampoco es procedente que el pedido de confianza
se formulara sobre un objeto de licitud dudosa. La finalidad de la confianza
que se pide debe sustentarse en una cuestión que no se encuentre reñida con
el régimen de licitud admitida en la comunidad. Igualmente, el objeto debe
versar sobre una materia válida; este aserto importa que la materia debe referirse
a una cuestión constitucionalmente compatible con las competencias que a
cada órgano corresponden. Cuanto exceda de lo que la Constitución asignara
deviene en un objeto de inválida exigencia y, por lo tanto, procesalmente de
improcedente concesión u otorgamiento.
Ahora bien, la dimensión propiamente constitucional del acto en que

intervienen el gobierno y el Congreso se sujeta a un proceso conforme al cual
se tramita el requerimiento que presenta el poder ejecutivo. El proceso, por
lo tanto, se inicia con un pedido válidamente planteado, y no concluye hasta
que, luego de haberse retirado el gobierno de la sala de sesiones después de
plantear su cuestión, el Congreso delibera y no culmina con la decisión de
acuerdo y conforme a la cual se declarará formalmente la voluntad corporativa
al destinatario del pedido.
Entre la preparación de la presentación de la pretensión del gobierno y la

comunicación de la voluntad corporativa del Congreso, se cumplen, en
consecuencia, una diversidad de pasos cuyo cumplimiento permite el desarrollo
del complejo trámite de formación y perfeccionamiento de la voluntad
institucional del parlamento. En el cuadro siguiente se aprecia el esquema básico
con el que se cumple la valoración y declaración de la voluntad del parlamento
sobre un pedido de confianza del gobierno.
Si la cuestión de confianza se concreta en el acuerdo entre el gobierno y el

parlamento. Ambas partes, y no solamente una de ellas, deben coincidir en el
resultado. Ambas, y de ningún modo una sola, debe poder contar con evidencia
bastante de que la voluntad de las dos partes quieren, deliberadamente, dar o
rechazar la confianza requerida (65).
65
Cuando se apela al carácter tácito o implícito de un acto, como ocurrió con la denominada
“denegación fáctica” de la cuestión de confianza, nos encontramos no ante un “acuerdo” o
entendimiento coincidente entre una y otra parte. Un acuerdo tácito, en efecto, podría ser
objeto en algún sentido, y no precisamente fuerte, de invocarse como una fuente razonable,
o conveniente, de derecho. Sin embargo, la naturaleza del acuerdo no se disputa sino que es
materia de aceptación por las partes que no objetan el contenido del acuerdo.
Vale decir, la naturaleza tácita, imputable o presunta, del consentimiento, puede invocarse
respecto de una obligación, una prestación o de un endose de confianza, si no existe objeción
sobre el alcance del acuerdo como fuente de obligaciones constitucionales para el gobierno y
para el Congreso. Pero esa misma naturaleza tácita, o presunta, no puede predicarse respecto
de un acto, un hecho, una conducta, un comportamiento, o una manifestación cualquiera de
una de las partes, si quien alega la conclusión o imputación lo hace de manera unilateral.
Sólo si ambas partes conocen, entienden y están de acuerdo en que tienen que sujetarse a una
regla anterior y predeterminada sobre el valor de sus hechos o manifestaciones exteriores de
conducta cabría asumir que hay margen para otorgarle sentido y significado a un acto cuyo
contenido tiene previsión y regulación en esa misma regla anterior. En el proceso parlamentario
de consulta de una cuestión de confianza el gobierno no tiene injerencia normativa, y en la
dimensión propiamente constitucional y, por lo tanto, superior a la dimensión específicamente
parlamentaria del proceso, nuestro régimen político no le confiere ni reconoce al gabinete
capacidad de coacción sobre la voluntad de la asamblea representativa.
Los modales intimidatorios con los que se pretende anular la eventual modulación de
la confianza solicitada por el parlamento descolocan al gobierno respecto de su rol de
peticionario en nuestro régimen político. Quien pide no impone, y quien concede lo hace en
un marco de su propia libertad corporativa. No hay lugar a presión ni a coerción en el dilema
fiduciario. Nadie da confianza bajo presión y, por el contrario, la presión podría importar un
mecanismo nugatorio de la pretensión no menos que el incentivo para que se le rechace la
confianza solicitada.
Menos aún puede asumirse como fuente válida de obligaciones, o como sustento para el
ejercicio de potestades, facultades, atribuciones o derechos, un hecho, acto o manifestación
en la conducta de un operador de los procesos constitucionales, cuando existe evidencia de la
disposición contraria de voluntad.
Este último parece ser el caso y pudiera ser la situación histórica que se constató cuando el
presidente de la república se dirigía a la opinión pública a través de la prensa mientras el
Congreso concluía el debate sobre la cuestión de confianza y prácticamente terminaba la
votación a favor de la confianza solicitada un par de minutos antes que el presidente de la
república concluyera su pública alocución en la que concretaba la construcción que elaboró
desde el gobierno sobre el carácter fáctico de la denegatoria.
El agravante del acto presidencial, en razón del cual cabe deducir la exigencia de
responsabilidades, es que se trató de un acto premeditado y deliberado, según se evidencia
con las declaraciones que realiza el presidente de la república el día inmediato anterior,
según las cuales indicaba que, si el Congreso no interrumpía el proceso de designación de
los magistrados del Tribunal Constitucional, él entendería que la confianza no habría sido
otorgada. El supuesto en el que equívocamente se sustenta el presidente de la república es que
asume, erróneamente, que el gobierno tiene la potestad y es competente para presentar una
cuestión de confianza sobre materia constitucionalmente reservada y exclusiva del Congreso.
Obviar un requisito esencial de procedibilidad no legitima, indudablemente, el acto, porque la
decisión del Congreso no puede quedar librada a la interpretación que unilateralmente puede
realizar una de las partes respecto de los hechos, manifestaciones, conducta ni dichos de la
otra, en especial si existe una declaración expresa contraria a la interpretación unilateral que
se atribuye la otra parte para negar lo que su contraparte pretende comunicarle.
Téngase presente, una vez más, que el presidente de la república basa su afirmación sobre la
“denegación fáctica” en la construcción de una fuente de derecho que la Constitución no le
reconoce, y a partir de ella decide disolver el mismo Congreso que, mientras él anunciaba su
disolución, había resuelto otorgarle al gobierno la confianza solicitada, evidentemente, sobre
los extremos que resultaban procesal y constitucionalmente procedentes.
De lo anterior se deduce que, no existiendo acuerdo, ni expreso ni tácito, entre el gobierno y el
parlamento, la imputación de “denegación fáctica” carece de sustento constitucional, porque
se trata de una materia objetada y, además, contraria a la decisión que declara el Congreso en
relación con la confianza constitucionalmente solicitada por el gobierno.
La “denegación fáctica” no tiene fundamento constitucional y no se basa en fuente de derecho
alguna capaz de validar como constitucional la decisión del presidente de la república. En este
extremo, en consecuencia, sí existe responsabilidad política por el impropio ejercicio de la
función y por la construcción equívoca de la causal de rehusamiento de una segunda cuestión
de confianza acorde con la cual se habilitaría al presidente de la república para disolver el
Congreso. Por lo tanto, a partir del razonamiento expuesto, existiría mérito para enjuiciar al
presidente Vizcarra por transgresión de la Constitución.
Debe entenderse que es esencial que el proceso se inicie y termine correctamente,

puesto que su interrupción, por injerencia o disposición unilateral de una de
las partes, sin que la otra hay dado voluntariamente por concluido el proceso,
genera la invalidez de la conclusión del acto, el mismo que no llega a constituirse
ni a perfeccionarse. En buena cuenta, la confianza sólo queda concedida, o
rechazada, únicamente si existe un proceso concluido en el que la voluntad de
la parte a la que se la solicita queda declarada después de haberse agotado el
proceso parlamentario correspondiente.
Cuadro 2
Proceso de consulta sobre la cuestión de confianza
Sólo la pueden
presentar miembros Se presentan en La responsabilidad
del gabinete. Son sesión de Pleno solidaria del
improcedentes las del Congreso. gabinete la plantea
presentadas por el PCM
congresistas.
Si cabe presentar cuestión de confianza para promover,
interrumpir o impedir la aprobación de una norma, o un
procedimiento legislativo o de control político.
APROBACIÓN O Se debate en la
RECHAZO DE LA misma sesión en
CONFIANZA. que se presenta, o
Mayoría simple en la siguente.
Salvo que el
objeto necesite
razonablemente
mayor tiempo
El flujo deja ver que estamos ante un proceso que debe concluirse
ininterrumpidamente antes de llegar a un resultado. El resultado que espera
recibir quien pretende y pide la confianza. Quien la solicita, por lo tanto,
no puede rechazar prematuramente la declaración de quien puede otorgar
o rechazar la confianza a su solo albedrío. Hacerlo importaría la expulsión,
en el proceso de formación del sentido, de las etapas que deben terminar
de cumplirse para que la declaración termine de formarse. Adelantarse e
imputar una voluntad que el que debe responder al pedido aún no termina de
declarar constituye un acto preclusivo o preclutorio que invalida y desconoce
la participación que constitucionalmente le corresponde elaborar, formar y
concluir al parlamento.
La razón de ser del gráfico anterior, por eso, tiene que ver con la necesidad
de acotar las capacidades y finalidad de la cuestión de confianza. No porque
exista un significado unívoco, sino porque las posibilidades de atribuir a la
parte contraria un sentido determinado exigen que, previamente, haya contado
con el espacio básico para decir cuál es su voluntad. Por eso es que cabe señalar
que ninguna de las dos partes es dueña del acto, y es imposible que ninguna
de las dos se apropie ni niegue el derecho a la plenitud del espacio procesal
debido para que lo que se quiere decir y comunicar agote las etapas del trámite
de formación de la voluntad de modo tal que lo que se declare lo sea luego de
haberse agotado el proceso predeterminado.
2. Los presupuestos subjetivos de la cuestión de confianza
Para que se considere debidamente conformado, configurado, o perfeccionado

el acto de otorgamiento o de rechazo de la confianza, uno de los requisitos,
extrínseco a dicho acto, es que estemos ante un sujeto capaz de pedirla, y un sujeto
competente para concederla u otorgarla. El sujeto que la concede es de quien
depende que se otorgue; vale decir, el sujeto activo de la confianza es el Congreso.
De modo análogo, el sujeto que la pide es quien está habilitado para pedirla o
para solicitarla en la oportunidad en la que la plantea o requiere; esto es, el sujeto
pasivo de la confianza es el miembro del gabinete que pide que se le conceda.
Obviamente, la ausencia de sujeto activo o pasivo impide la existencia del acto.

Sin sujeto legitimado y capaz de pedir, o de conceder, no se cumple un requisito
elemental para que el acto exista. Si, por ejemplo, quien pretendiera solicitar
la confianza del Congreso no es un ministro juramentado, o es un ministro
dimitente y, por lo tanto, no está en ejercicio pleno de la función ministerial,
no estaría legitimado para plantear una cuestión de confianza. De modo
similar, si quien pretende solicitar la confianza del Congreso es un ministro
con licencia, y por lo tanto su condición funcional es la que les corresponde a
los funcionarios con mandato suspendido o interrumpido, el pedido tampoco
podrá ser formulado ante el Congreso, y si este requisito pasara desapercibido
la formulación carecería de todo efecto. La eventual concesión, o rechazo, de la
confianza debiera darse o entenderse por inexistente.
De manera similar, si el Congreso recibiera, debatiera y votara una cuestión de

confianza sin quórum para sesionar, si lo hiciera sin que la sesión hubiera sido
válidamente convocada, o si quienes se encontraran en el Pleno carecieran de
mandato válido para sesionar, la confianza tampoco podría darse por concedida,
ni rechazada.
Supuestos de tal naturaleza podrían tener lugar, por ejemplo, si el debate sobre el
concesorio se realizara en el período anterior a la instalación del Congreso, ante
las Juntas Preparatorias, en cuyo caso, los actos realizados por los congresistas
electos, que aún no se han instalado válidamente, a pesar que todos ellos ya
tuvieran la condición de congresistas debidamente incorporados, carecería
de todo efecto y la eventual votación sobre el concesorio tampoco tendría la
posibilidad de generar efecto jurígeno ni constitucional alguno.
Parecido podría ser el caso de una sesión realizada durante el receso parlamentario
entre una y otra legislatura ordinaria, sin que exista convocatoria a legislatura
extraordinaria válidamente generada, que hubiera sido defectuosamente
convocada por el presidente de la república, o que no cumpliera con el requisito
para una autoconvocatoria ajustada a los requisitos que el Reglamento del
Congreso exige para que ésta pueda instalarse y desarrollar válidamente las
actividades que hipotéticamente fueran parte de la agenda.
3. Los presupuestos objetivos de la cuestión de confianza
El aspecto objetivo de los presupuestos, o requisitos externos, de la cuestión

de confianza, lo integran lo que la doctrina designa como los fattispecie, o
los tatbestand. Esto es, los supuestos de hecho, los requisitos propios del tipo
que define al acto. Los requisitos o elementos predefinidos del tipo de acto
que determinan que los hechos, sucesos, fenómenos o acontecimientos de la
realidad cumplan con las características que prefiguran la identificación de la
categoría que califica la existencia de su identidad como tal. Los supuestos de
hecho los constituyen las hipótesis fácticas que deben existir para definir que los
hechos se adecúan al tipo de acto que califica como una cuestión de confianza.
3.1. El planteamiento del pedido de confianza
Un primer aspecto exigible para que el hecho o manifestación califique es que el

planteamiento de la cuestión de confianza que comprende la declaración con la
cual se pide o se plantea la confianza del parlamento, se realice de forma presencial.
No califica como supuesto de hecho, por tanto, la presentación por medio

escrito, digital, radial o televisivo, en un espacio distinto al recinto parlamentario
mientras que el Pleno del Congreso se encuentra en una sesión regular o válida,
fuera ordinaria o extraordinaria.
Otro aspecto propio de la expresión de la declaración con la que se pide la

confianza del parlamento es que para plantearla exista, previamente, un anuncio
del interés en formular la cuestión de confianza. Este anuncio se concreta en
solicitud de ser recibido.
Obviamente, en un caso como el que se concreta en el uso de la iniciativa

voluntaria del gobierno para pedir la confianza del parlamento, el gobierno
ha de valerse de la prerrogativa que la Constitución le reconoce en el artículo
129 de la Constitución, en el que se prevé la potestad y opción del gobierno de
concurrir voluntariamente a una sesión del Congreso.
El deseo de acudir, que contiene el pedido de ser recibido, es una forma de

expresar el propósito de concurrir voluntariamente al Congreso. Por lo tanto,
en un régimen no precisamente parlamentarista como el peruano, con fuertes
componentes del régimen presidencial, el solo deseo de hacerse presente en una
sesión del Pleno no basta para que el deseo se cumpla. Al contrario, pretender
exigirlo como si se tratara de un derecho puede configurar una causal de repudio
o de rechazo que pusiera en falta al gabinete o ministro que pretendiera violar
una regla de autonomía funcional que es parte esencial del tipo de régimen
presidencial parlamentarizado que caracteriza al Perú.
El pedido del gobierno para permitírsele asistir a una sesión del Congreso sí
cabe que se exprese, sin embargo, de manera telefónica, o por escrito a través
de un medio digital como podría serlo el correo electrónico o por medios
similares al whatsapp. El trámite para pedir ser recibido en una sesión se dirige
al presidente del Congreso. A su vez al titular de la institución parlamentaria le
corresponde gestionar la viabilidad y la oportunidad de la solicitud recibida. Se
sobreentiende, en consecuencia, que la sola voluntad o decisión del presidente
del Congreso no es suficiente para que se acuerde si puede asistir el ministro
ni cuándo pueda hacerlo, salvo que el presidente hubiera previamente recibido
el encargo o la delegación expresa del Pleno o de otro órgano de coordinación
para proceder según su discreción o decisión personal.
En consonancia con lo dicho en el párrafo anterior, el presidente del Congreso

debe citar a sesión de Junta de Portavoces para comunicar formalmente el
pedido y coordinar con los voceros de todos los grupos parlamentarios la mejor
oportunidad para convocar al ministro que expresa su voluntad de concurrir
a sesión del Congreso. Se trata de un paso obligado dentro de los protocolos
de la organización parlamentaria, porque así como el presidente no puede a su
solo albedrío imponer una fecha ni hora para recibir en sesión a un ministro,
tampoco, y con menor razón, podría disponer por sí mismo el ministro de la
agenda ni del tiempo de la asamblea para imponer su presencia y apersonarse
sin el acuerdo ni consentimiento previo de los representantes de la pluralidad
de grupos parlamentarios.
Si la regularidad del proceso importa hacerse cargo de los pasos y de las

pautas procesales señaladas, cuya finalidad es estructurar las relaciones entre
el Congreso y el gobierno bajo un orden capaz de tramitar uniformemente
las pretensiones y coordinaciones que ellos requieren, debe inferirse que el
desconocimiento unilateral de esa estructura y de ese orden genera espacios
innecesarios de disputa y de desentendimiento.
La regularidad y la uniformidad en el mantenimiento de las reglas y protocolos

es esencial en un régimen cuyos operadores responden a la diversidad, a
la heterogeneidad, y a la pluralidad, como consecuencia de lo cual sólo la
normalidad procesal produce y es capaz de generar de manera imparcial
resultados respetables por igual para las mayorías y las minorías. De ahí que
sea absolutamente indispensable y necesario justificar el mantenimiento del
protocolo regularmente observado dentro de las relaciones constitucionales
entre los órganos estatales. Definitivamente la informalidad es mala consejera y
un modo de acción poco aconsejable en los sistemas estatales. Las decisiones que
se adoptan desde un rol o función estatal deben poder garantizar predecibilidad
y seguridad en las transacciones, en especial si estas importan la delicada
interacción entre dos poderes del Estado de los que depende la estabilidad y
mantenimiento de nuestra soberanía nacional.
El acto de desconocimiento de esos pasos y de esas pautas en el proceso de

formación de la voluntad estatal no configura sólo una situación de irrespeto
respecto a la contraparte sino que constituye un acto de flagrante transgresión
de potestad ajena, además de consistir en modos ineficientes y arbitrarios
de interacción susceptibles de calificarse como de insuficiente garantía y
seguridad organizacional. Queda, por esta razón, en estado de sospecha todo
apartamiento de las reglas y, por ello, excluidas de validez las circunstancias en
las que, violentando el trámite de interacción y de coordinación institucional,
se imponen, con violencia, modos no reconocidos en la preparación de la
exposición del gabinete para plantear un pedido concreto de confianza del
parlamento.
La estabilidad, en medio de las diferencias y de las discrepancias, es un elemento

crítico en la afirmación de los propósitos estatales comunes a ambos órganos
estatales, el gobierno y el Congreso. Eso es lo que permite reconocer como
ajustado a la normalidad que el gobierno solicite ser recibido y que, también,
espere la respuesta del actor del proceso al que le corresponde y toca indicar
cuándo puede recibir y atender a quien desea asistir voluntariamente a una
sesión del Pleno.
Es lo que permite reconocer como ajustado a la normalidad, también, que

los planteamientos de una cuestión de confianza no puedan ser expuestos
válidamente ante las cámaras de televisión, en un set radial, en una página
de un medio escrito de comunicación,, como tampoco podrían serlo los que
se intentaran presentar ante la Comisión Permanente o una cualquiera de las
comisiones legislativas u ordinarias del Congreso. Porque sólo el Pleno puede
decidir si otorga o se reserva la confianza solicitada, o la rehúsa, sólo ante el
Pleno puede plantearse y plantearse según el proceso regular de definición de
la agenda de una sesión por el órgano competente para fijarla, para ampliarla o
para modificarla.
En el marco de las ideas precedentemente recogidas, ¿cómo encuadrar la

perspectiva con la que el gobierno ha comprendido su papel en el cumplimiento
de los requisitos propios del planteamiento de la cuestión de confianza que
realizó el señor Salvador Del Solar? Probablemente el documento en el que mejor
pueda encontrarse evidencia sobre la interpretación que realiza el gobierno del
suceso sea el texto del decreto supremo con el que se decide la disolución del
Congreso. Decía el decreto supremo 165-2019-PCM, expedido el mismo 30
de setiembre de 2019, cuya vigencia, obviamente se inicia el 1 de octubre:
« (…) que, el 27 de septiembre de 2019, el Presidente del Consejo

de Ministros, Salvador del Solar Labarthe, solicitó plantear cuestión
de confianza, en nombre del Consejo de Ministros, “en la primera
oportunidad que se reúna el Pleno del Congreso”. Posteriormente, el
30 de septiembre de 2019, el Congreso se negó a recibir al Presidente
del Consejo de Ministros, pese a la potestad del artículo 129 de la
Constitución de concurrir a las sesiones del Congreso de la República
y participar en sus debates con las mismas prerrogativas que los
parlamentarios, salvo la de votar si no son congresistas. Luego de ello,
tras la cesión de la palabra por un congresista y no porque esta le haya
sido concedida directamente por la Mesa Directiva, pudo presentar
cuestión de confianza solicitando que se modifique y adecúe el

procedimiento de selección de magistrados del Tribunal Constitucional
antes de proseguir con la votación de los candidatos declarados aptos
por la Comisión Especial del Congreso de la República (…) »
El considerando glosado contiene referencias a acontecimientos que suponen

una visión insuficientemente imparcial de la realidad que tuvo lugar entre el 27
y el 30 de setiembre de 2019, en relación con el acto del planteamiento de la
cuestión de confianza, el mismo que no está exento del cumplimiento de ciertos
supuestos y requisitos.
Cuando el decreto supremo citado refiere que el señor Del Solar solicita
plantear cuestión de confianza en la primera oportunidad que se reúna el Pleno
del Congreso, lo que hace es reconocer que se trata de un pedido, no de una
orden (que sería incorrecto e impropio que se formulara), para poder realizar
una acción que, a juicio del gobierno, era de tal magnitud e importancia que
la hacía impostergable cumplirla después de la oportunidad en la que pide que
pueda presentarla.
La primera cuestión que es preciso tener en consideración es que el objetivo del

gobierno estaba referido a dos aspectos, la interrupción del proceso de elección
de los magistrados al Tribunal Constitucional, y a la designación de dichos
magistrados según las reglas que proponía en un proyecto que presentaría con
carácter de urgente para su tramitación. Téngase en mente que el señor Del
Solar presenta su oficio al filo de la tarde, poco antes de que se venciera el
horario de la jornada laboral, y que, no obstante esa contingencia, el presidente
del Congreso dispuso que se citara a sesión de Junta de Portavoces para las 8:30
de la mañana del lunes 30, que es lo más pronto que podría conseguirse que la
mayoría de voceros asista luego de una citación que reglamentariamente debe
realizarse por lo menos con 24 horas de anticipación en días hábiles.
Téngase en mente, igualmente, que se encontraba en proceso la designación de

los magistrados del Tribunal Constitucional luego que la Comisión Especial
ya hubiera cumplido con proponer la relación de los postulantes considerados
aptos por dicho grupo de trabajo, y que, de acuerdo a la norma de elección
correspondiente, la citación ya se había producido con 10 días de anticipación a
la sesión convocada para el día 30 de setiembre. La interrogante es, por lo tanto,
¿por qué se presenta el oficio relacionado con el planteamiento de la cuestión
de confianza al finalizar la tarde del día 27 de setiembre, cuando el proceso de
designación se reanudó en agosto del propio año 2019, y cuando la relación de

los designados por la Comisión Especial ya se había decidido y presentado el
día 20 de setiembre? ¿Cabe inferir algún tipo de mala fe en el Congreso para no
atender antes el pedido del presidente del Consejo de Ministros cuando fue el
propio gobierno el que resultó incurrir en mora y actuó inoportunamente para
plantear como cuestión de confianza la interrupción del proceso de elección de
los magistrados del Tribunal Constitucional?
Si no hay lugar a duda ni a sospecha de que el Congreso pudiera tener ánimo

para obstruir ni para impedir que corriera su curso reglamentario el pedido
de planteamiento de la cuestión de confianza, sí existe espacio justificado para
preguntar si la inmediatez del pedido, si su prisa, ameritaba desplazar en el
Congreso la carga de resultar remiso, lento o moroso para atender el pedido para
ser recibido en el Pleno con el objeto de plantear una cuestión de confianza.
Lo ocurrido más bien permite colegir que el gobierno pretendía quemar etapas
que no previó con anticipación, porque su pedido debió haberse planeado
y previsto con mayor diligencia de manera que existiera, por lo menos, más
oportunidades para presentar la cuestión de confianza algún día anterior a aquél
en el que el Pleno había sido citado.
En la construcción de los fundamentos de la disolución, y de la hipótesis de

la “denegación fáctica”, el decreto supremo 165-2019-PCM señala que el 30
de septiembre de 2019, el Congreso se negó a recibir al Presidente del Consejo de
Ministros. La referencia debe entenderse, en primer término, al hecho de que,
sin haber recibido respuesta, la que solamente podía hacérsele conocer luego que
la Junta de Portavoces conociera el pedido que presentó el viernes al finalizar el
día laboral y, además, tomara una decisión sobre la oportunidad en que podría
concurrir a la sesión del Pleno para presentar la cuestión de confianza, en su
apresuramiento, el presidente del Consejo de Ministros cometió la imprudencia
y ligereza de llegar, sin invitación ni convocatoria alguna, al palacio legislativo y,
por la fuerza de los hechos, sin mediar programación alguna, hacerse conducir
al Salón de Embajadores por personal de protocolo del Congreso.
Pero también debe entenderse, en segundo término, el más grave suceso en que
consistió que, fuera de toda norma, regla, costumbre o protocolo, pretendió
ingresar al salón de sesiones, donde el ingreso se reserva únicamente a los
congresistas, a su personal de confianza, al personal del servicio parlamentario
encargado de prestar asistencia en el desarrollo de las sesiones, sea a la Mesa
Directiva como a los presidentes de comisión y, excepcionalmente, a cualquiera
otra autoridad citada expresamente para concurrir al Pleno por mandato
constitucional o legal, siempre que su presencia fuera previamente programada

y autorizada.
Las normas mínimas de seguridad en el ingreso al salón de sesiones exigen que el

personal a cargo de las puertas de ingreso se responsabilice de que absolutamente
ninguna persona no autorizada cruce dichas puertas para ingresar al hemiciclo
del Congreso. En nuestro régimen político el hemiciclo, ciertamente, es un
espacio reservado para los representantes al Congreso y, excepcionalmente, para
las autoridades que pueden ser citadas para concurrir a una sesión e intervenir
durante los debates. Obviamente, en ejercicio de las responsabilidades que le
corresponde al personal de seguridad, no debe permitir el ingreso de ninguna
autoridad ni persona particular alguna no autorizada por la Mesa Directiva (66).
Es más, el proceso regular para el ingreso de autoridades en el hemiciclo está

sujeto al protocolo que dirige el presidente del Congreso. Dicho protocolo
supone el anuncio que realiza, dirigiéndose a todos los congresistas presentes
en la sala de sesiones, de que, encontrándose en el recinto parlamentario el
ministro, el gabinete, o alguna otra autoridad invitada, se suspenderá la sesión
para que un vicepresidente reciba a la autoridad y la conduzca al hemiciclo.
Una vez en el salón de sesiones esa autoridad se ubica en el espacio previamente
preparado para que comparta el desarrollo de la sesión, sea en el hemiciclo
propiamente dicho, o en el estrado compartiendo la dirección de la sesión con
la Mesa Directiva o con el presidente del Congreso, según el caso.
El acto del que resultó protagonista el presidente del Consejo de Ministros

supuso una descortesía, una temeridad, una precipitación, así como falta de
mesura, de respeto, de consideración y de comedimiento con el trato que
deben dispensarse entre sí, recíprocamente, dos poderes del Estado. Lo que
causó, propiamente hablando, el señor Salvador Del Solar, con la violencia de
su ingreso, fue una interrupción efectiva en el desarrollo de las sesiones del
66
Si bien es cierto la vigilancia a cargo del personal de seguridad trajo algún efecto en los
propios congresistas, a algunos de los cuales no les fue posible transitar fuera del hemiciclo ni
ingresar a él, como resultado de la pretensión del gabinete Del Solar de ingresar por la fuerza,
lo reitero, sin haber sido previa ni debidamente citado ni convocado para ingresar a la sala de
sesiones, dicha dificultad y circunstancia se debió a la situación irregular que protagonizó el
presidente del Consejo de Ministros, quien desconoció el procedimiento para su concurrencia
y presencia en el hemiciclo del Congreso. Se trató, por lo tanto, de contingencias colaterales
cuyo principal responsable fue quien desconoció las reglas de orden y de seguridad en el
palacio legislativo abusando de la posición que ocupa en el régimen político del Perú.
Congreso, con el pretexto de que su pretensión y el objeto de su requerimiento,

a su sólo e individual juicio, ameritaba su presencia y la exposición de su
planteamiento. Desconoció el ordenamiento parlamentario en violación de
reglas que no se puede decir que ignorara teniendo en consideración que no era
la primera vez que realizaba una acción similar.
En suma, no es así que el Congreso se negó a recibir al presidente del Consejo de

Ministros, porque la Junta de Portavoces sí quería recibirlo, de conformidad con
el acuerdo que adoptó en la sesión que tuvo lugar entre las 8:30 y 10:30 de la
mañana del 30 de setiembre. En dicho acuerdo la Junta de Portavoces fijó la
presentación del presidente del Consejo de Ministros para las 16:00 horas del
mismo día. La cuestión era que el gabinete Del Solar no quería ser recibido a
la hora en que fijó la Junta de Portavoces, sino en la sesión de las 10:00 de la
mañana, para interrumpir a la fuerza el proceso de elección de los magistrados
del Tribunal Constitucional, que tenía más de 10 días de haber sido convocado
luego que la Comisión Especial concluyera la lista de los candidatos para ocupar
las 6 vacantes pendientes de reemplazo en el Tribunal Constitucional. ¿Es lo
mismo acaso decir que el Congreso no lo quiso recibir, y que el presidente del
Consejo de Ministros quería o prefería no ser recibido cuando su anfitrión lo
invitara sino cuando a él le conviniera o le diera gana de ingresar al hemiciclo?
¿Cabe negar que el huésped no es quien impone la fecha ni la hora para la cita
si no hay disposición del dueño de casa para recibirlo según su capacidad o
disposición para atender el pedido de la visita?
La gravedad de la dimensión contumeliosa de la conducta que protagonizó el

gabinete Del Solar se produce a raíz de la inadecuada lectura del artículo 129
de la Constitución (67). Desconociendo que la cesión del uso de la palabra por
el congresista Costa Santaolalla era parte de una manipulación de la oposición
para favorecer las posiciones del gobierno, Del Solar ignoró el excesivo gesto de
cordialidad del presidente del Congreso con el cual por cortesía le concede 10
minutos, durante una interrupción, y apeló a que era su derecho concurrir a
su sola y libre discreción y voluntad a las sesiones en el hemiciclo. Similar es el
texto del decreto supremo de disolución cuando insinúa que el Congreso habría
67
El acto en el que, pretendidamente, se produce un planteamiento de confianza, fue
innegablemente un acto violento y no consentido, de carácter totalmente informal e irregular.
De no ser por la connotación sórdida que puede sonar a oídos inmaculados cabría calificar
que se trató de un acto contra-natura. Y un acto forzado niega la validez de una pretensión o
solicitud. La violencia es una causal de nulidad de cualquier acto porque desconoce el trato
estado en falta por impedir su ingreso al hemiciclo pese a la potestad del artículo
129 de la Constitución de concurrir a las sesiones del Congreso de la República y
participar en sus debates con las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo
la de votar si no son congresistas.
deferente que se deben quienes portan en sus cargos el honor de proceder por cuenta e
interés de nuestra comunidad y de nuestra república.
La violación del espacio reservado al funcionamiento de la asamblea representativa no puede
pasar desconocido ni desapercibido como una falta que descalifica la manera, el modo, la
oportunidad y las circunstancias en que se solicita la confianza de quien tiene la autoridad
para conferirla o para denegarla. Recordémoslo, el gobierno le pide confianza a quien tiene
la potestad de darla o de rechazarla. El gobierno, que quiere y que necesita la confianza, se la
pide a la autoridad con capacidad y competencia para cederla, prestarla o denegarla.
No es lo mismo que el jefe del gabinete se proponga concurrir al Congreso para plantear
una cuestión de confianza, a que el gabinete se aparezca cuando y como quiera en el recinto
parlamentario para hacer suyo el hemiciclo o sala de sesiones, y disponer a su albedrío de la
agenda, de las prioridades, del debate y además de los procesos que la Constitución le reserva
a la propia asamblea. Si bien es cierto que el gabinete tiene reconocida la posibilidad de
concurrir, a su voluntad, a las sesiones del Congreso, esa opción no equivale a que, como si
fuera dueño de casa, ingresara y mandara que se lo escuche y que hable de lo que quiera.
El Artículo 129 de la Constitución se pone en el supuesto de que se permite a quien no es
miembro del parlamento a aparecer, en supuestos distintos a aquellos en los que el parlamento
los convoca. La concurrencia voluntaria subraya la oposición frente a los casos en los que el
gobierno está obligado a concurrir para responder y para deponer datos o información de
interés parlamentario. Es una excepción a la naturaleza no parlamentaria de nuestro régimen.
En los regímenes típicamente parlamentarios los ministros de Estado todos son miembros
del parlamento. En los regímenes presidenciales ningún ministro puede ser parlamentario. En
el régimen híbrido de nuestro presidencialismo parlamentarizado la concurrencia voluntaria
configura el reconocimiento de la posibilidad de que el gabinete pueda ir al Congreso, no
obstante que sus integrantes no fueran miembros del parlamento.
Como puede advertirse, la concurrencia no es un atributo natural ni es propiamente un
derecho del gabinete. Es una posibilidad u oportunidad para generar cuotas de comunicación
entre ambos poderes del Estado. Y esas cuotas se coordinan, se conversan. Por eso es que
los ministros que pretenden asistir a una sesión no se aparecen sin anunciarse, sino que
previamente envían un oficio señalando su voluntad de ser recibidos. Y por esta misma razón
es que antes de su presencia se estila que el oficio sea respondido por escrito o, en el peor de
los casos, de forma oral o digital.
Así es como se configura el primer exceso en la equívoca comprensión de la cuestión de
confianza que intentó presentar el gabinete Del Solar. Obvió por completo la comprensión
de su rol y arrebató del titular de casa la opción de ser bien recibido. La Junta de Portavoces,
tan pronto como fue posible convocarla, se reunió el día lunes 30 de setiembre a las 8:30
de la mañana y acordó recibir al jefe del gabinete a las 4 de la tarde. Por lo tanto, voluntad
parlamentaria existió y había una voluntad, además, de recibirlo con la celeridad que fue
posible atender el pedido en el marco y contexto de la propia agenda prestablecida para sus
sesiones.
La violencia inicial en el acto de planteamiento de la cuestión de confianza no puede ni
minimizarse ni desconocerse. Fue un rasgo indudable de la actitud con la que el gobierno
desarrolló el proceso comunicativo con el Congreso. Es, sin lugar a mayor duda, una actitud no
precisamente cordial. En todo caso fue una actitud hostil, intimidatoria y belicosa.
El artículo 129 de la Constitución en efecto contiene la referencia al caso de

la concurrencia voluntaria de los ministros a las sesiones del Congreso. Leer el
texto no asegura que la letra asegure la comprensión del significado de lo que
el texto dice. La literalidad, en este caso, es enemiga del sentido. La institución
de la concurrencia voluntaria de los ministros, con similares prerrogativas para
hacer uso de la palabra que con las que cuenta un grupo parlamentario, debe
asumir el contexto de esa potestad en la dinámica y en la lógica del régimen
político nacional.
Si fuera así que, en efecto, el régimen político peruano fuera un régimen

parlamentario el gabinete todo podría esperar que el parlamento peruano lo
viera ingresar a su discreción cuantas veces le placiera a los ministros. En un
régimen parlamentario los ministros son todos miembros del parlamento y, por
esta razón, pueden ingresar y nadie les puede impedir que asistan a las sesiones
del Pleno a su solo arbitrio y discreción. En un régimen híbrido como el peruano,
en el que existen fuertes componentes propios del régimen presidencial, es una
excepción aceptada por nuestra Constitución que los congresistas puedan ser,
además, miembros del gabinete. La regla general es que los congresistas no
pueden desempeñar ninguna otra función pública excepto la docente, y ocupar
un cargo ministerial en el gabinete de ministros. En un régimen presidencial
existe incompatibilidad en la ocupación de cargos en ambas ramas del Estado,
precisamente porque la división entre los poderes del Estado es mucho más
fuerte y cortante.
De acuerdo a la tradición peruana los ministros, no obstante la facultad de que

están asistidos para concurrir voluntariamente a las sesiones del Congreso, no
disponen de dicha facultad de manera omnímoda e ilimitada. En la práctica
nacional de nuestro régimen político el gabinete sólo ingresa a las sesiones
del Congreso previa coordinación e invitación o convocatoria por el propio
Congreso. La presencia inconsulta del gabinete en el hemiciclo puede ser causal
de rechazo y de protesta generalizada, como ocurrió cuando el 9 de octubre
del 2008 el gabinete Del Castillo ingresó de improviso durante el desarrollo de
una sesión, sin hacerse avisar por la presidencia ni esperar el protocolo de ser
conducido al hemiciclo (68).
68
El episodio tiene como marco de referencia que antes de la irrupción del gabinete Del Castillo
en la sesión del mismo jueves 9 de octubre de 2008, la Junta de Portavoces había adoptado el
acuerdo de recibirlo en la sesión del martes 14 de octubre.
En el cuadro 3 se presenta los casos en los que el Congreso ha recibido la

presencia de miembros de un gabinete ministerial, sea a su iniciativa o invitado
por algún órgano del Congreso a una sesión de Pleno. La razón de mostrarla
obedece a que la consulta que se realice en el diario de debates podrá servir de
corroboración de que, por lo menos durante la vigencia de la Constitución de
1993, no ha existido un solo caso en nuestra historia parlamentaria, en el que
se haya reconocido que es una potestad de ministro alguno ingresar a su sola
discreción en el salón de sesiones, sin antes haber coordinado su convocatoria
para ser recibido en la ocasión que el Congreso autorice.
Puede verse, por lo tanto, que la inexperiencia tanto del presidente del Consejo
de Ministros como del presidente de la república, ha leído mal la Constitución
y la historia de las relaciones entre el gobierno y el parlamento. En el acto de
lectura se encaraman, por cierto, algunos monosabios que teniendo referencias
sobre la corrección del proceso parlamentario prefieren torcer la interpretación
del texto constitucional para favorecer el posicionamiento político del gobierno
a pesar de que al hacerlo distorsionan los sentidos constitucionales de amplia,
larga y uniforme práctica en la institución parlamentaria y en las relaciones
entre el gobierno y el Congreso.
Según se constata en el Acta de la sesión de Junta de Portavoces el señor Velásquez Quesquén,

presidente del Congreso, lee la comunicación recibida en la presidencia del Congreso, en la
que el ministro Del Castillo decía solicito a usted se sirva admitir la presentación del Consejo
de Ministros que presido, en la sesión plenaria del Congreso de la República, que se llevará a
cabo el día de hoy, con la finalidad de informar con carácter de urgente lo relativo a los graves
acontecimientos de corrupción perpretados por dos sujetos en relación con la concesión de cinco
lotes para la exploración petrolera.
La Junta de Portavoces pretendía que la concurrencia no tuviera lugar en la sesión del Pleno
del mismo 9 de octubre, sino recibirlo en la sesión de martes 14 de octubre. Sin embargo, y a
pesar de la decisión de los voceros de postergar su concurrencia para el martes siguiente el
gabinete Del Castillo, sin esperar la decisión de la Junta de Portavoces o del Pleno, ingresó sin
confirmar su convocatoria.
Aprovechando que el congresista Falla Lamadrid se encontraba en el uso de la palabra
el ministro Del Castillo le solicita una interrupción, la misma que no se desarrolla porque
el congresista Velásquez Quesquén, presidente del Congreso, le comunica que la Junta de
Portavoces había acordado recibirlo el martes 14 siguiente el mismo mes de octubre. En razón
al desorden que generó la insistencia del ministro Del Castillo el presidente del Congreso
suspende la sesión, para convocar a una segunda sesión de Junta de Portavoces de inmediato.
Luego de la suspensión de la sesión renuncia el gabinete Del Castillo y con su dimisión se
produce la crisis total del gabinete, sin que, por cierto lograra su pretensión de imponer su
interpretación del artículo 129 de la Constitución.
Cuadro 3
Concurrencia de ministros al pleno del Congreso (69)
Período 1995-2016
Período
Iniciativa Ministro Sesión
parlamentario
Energía y Minas 30 Mayo 1996
PCM 13 Junio 1996
Interior 10 Octubre 1996
PCM y Energía y Minas 21 Noviembre 1996
Ministerial Economía y Finanzas 3 Abril 1997
Defensa, e Interior 9 Abril 1997
Interior 30 Abril 1997
1995-2000 PCM, RREE y Defensa 14 y 15 Octubre 1998
Interior 29 Octubre 1998
RREE, y Defensa 14 y 21 Marzo 1996
Defensa 17 Octubre 1996
RREE 14 Noviembre 1996
Consejo Directivo
RREE 3 y 4 Setiembre 1997
Presidencia 24 Setiembre 1997
Salud 15, 16 y 22 Octubre 1997
PCM 30 Octubre 2001
Economía y Finanzas 3 Octubre 2002
2001-2006 Ministerial
PCM, y Defensa 29 y 30 Mayo 2003
RREE 9 Octubre 2003
69
Repárese que en este cuadro sí se incluye el caso de la irrupción frustrada del gabinete Del
Castillo en el período 2006-2011, precisamente, y no obstante, que la asamblea no admitió
una presencia no consentida ni coordinada. La experiencia dejó claro que los ministros están
obligados a pedir permiso y consentimiento del Congreso y que el Pleno es quien, luego de
tomar conocimiento de su disposición a concurrir, asiente para el día y hora en que los recibe
de acuerdo a la programación que acuerde la Junta de Portavoces.
La evidencia que se consigna en este cuadro debiera operar como una muestra significativa
de que quienes afirman que al ministro Salvador Del Solar “no se le permitió en ingreso” en
la sala de sesiones yerran cuando creen que el artículo 129 de la Constitución le franquea el
derecho a entrar en la sala de sesiones a su discreción.
Impedir el ingreso a la sala de sesiones de quien no está autorizado para estar presente en el
hemiciclo en que sesiona la representación nacional es un deber constitucional aparentemente
insuficientemente comprendido y, peor aún, desconocido por los propios congresistas que se
prestaron para que la falta de la que era responsable el ministro Del Solar que se consumara.
Una falta de esa naturaleza era una violación flagrante de deberes constitucionales y además
un caso de flagrante impedimento para el ejercicio regular de las funciones del Congreso.
Agricultura 22 Marzo 2007

PCM 12 Abril 2007
PCM, Comercio Exterior,
Economía y Finanzas, Producción,
25 Junio 2007
Transportes y Comunicaciones, y
Trabajo y Promoción del Empleo
PCM, y Economía y Finanzas 27 Junio 2007
Ministerial Interior 14 Agosto 2007
2006-2011 PCM 28 Agosto 2007
Economía y Finanzas 19 Setiembre 2007
PCM 13 Diciembre 2007
Justicia 27 Marzo 2008
RREE 24 Abril 2008
PCM 22 Mayo 2008
PCM 29 Mayo 2008
Junta de Portavoces PCM y gabinete 9 Octubre 2008
Mujer 6 Octubre 2011
Educación 22 Marzo 2012
Defensa 9 Agosto 2012
Ministerial
Energía y Minas 6 Setiembre 2012
2011-2016
Desarrollo e Inclusión Social 3 Octubre 2013
Justicia 11 Diciembre 2014
RREE 8 Noviembre 2012
Junta de Portavoces
Interior 5 Marzo 2013
Fuente: Registro de precedentes del Área de Redacción de Actas

No ha ocurrido tal cosa como la negativa del Congreso a recibir al gabinete

y decirlo en el considerando más amplio del decreto supremo de disolución
del Congreso deja notar que la versión distorsionada de la realidad ha llevado
al gobierno a cometer un grueso error en la calificación y comprensión del
desempeño parlamentario durante el proceso de planteamiento de la cuestión
de confianza. Más aún, si hubiera que asumir que es necesario leer en el
comportamiento y en la argumentación del gobierno signos de mala fe y
distorsión deliberada antes que la ignorancia sobre la práctica comúnmente
aceptada en la relación entre ambos poderes del Estado, más pareciera que hasta
la enunciación del artículo 129 como fundamento de la irrupción violenta y
arbitraria del gabinete Del Solar en el hemiciclo del Congreso fuera parte de la
estrategia para acabar con la disolución del Congreso.
Pero el sustento en el que se apoya el gobierno para disolver el Congreso

también yerra en relación con la modalidad empleada para el planteamiento
de la confianza por el gabinete, cuando indica que tras la cesión de la palabra

por un congresista y no porque esta le haya sido concedida directamente por la
Mesa Directiva, pudo presentar cuestión de confianza solicitando que se modifique
y adecúe el procedimiento de selección de magistrados del Tribunal Constitucional
antes de proseguir con la votación de los candidatos declarados aptos por la Comisión
Especial del Congreso de la República. Yerra porque no es cierto que no se le
hubiera concedido el uso de la palabra, no obstante la caprichosa e insustentable
irregularidad de los actos protagonizados por el señor Salvador Del Solar.
Ninguna persona presente en la sala de sesiones puede hacer uso de la palabra

si no se la reconoce y concede de manera deliberada por el presidente del
Congreso. Ningún orador tiene la capacidad ni la omnipotencia para hablar
cuándo y cómo se le ocurra o parezca. El presidente del Congreso puede cortar
el uso de la palabra y puede impedir el uso del sistema de audio desde el escaño
o curul de quien quiera que pretenda ser escuchado a través del sistema de
parlantes del hemiciclo. Es más, el sustento de la disolución omite decir la
verdad cuando desconoce que el presidente del Congreso advierte al presidente
del Consejo de Ministros que se le concede el uso de la palabra durante 10
minutos, por razones de cortesía, incluso al margen de la aplicación estricta del
Reglamento del Congreso, luego de lo cual tendría que retirarse del hemiciclo.
Es esa la razón por la que, agotada su intervención, en la que erradamente
invoca el artículo 129 de la Constitución, el propio presidente del Consejo de
Ministros se retira del hemiciclo.
Por lo tanto, existe irregularidad en el acto de planteamiento de la cuestión

de confianza. El planteamiento ocurre como un acto violento, irregular, y
transgresor. El acto de ingresar al salón de sesiones sin previa convocatoria,
para exponer un pedido de confianza, sin que el autor de la pretensión haya
sido convocado o sin que se le haya comunicado la oportunidad en la que la
instancia competente decide y establece cuándo y a qué hora puede recibirlo
y escuchar la exposición que desee formular ante el Pleno, no se realiza al
amparo de sustento constitucional alguno. El gabinete procede mediante una
vis compulsiva. Aprovechando de la situación de amedrentamiento en que había
arrinconado a la mayoría parlamentaria en el Congreso la actitud intimidatoria
de Salvador Del Solar anuló su capacidad de reacción.
Si no es procesal ni organizacionalmente imaginable que un congresista, por

más representante de la nación o de la voluntad popular que sea, tome el
uso de la palabra sobre un tema no agendado y exponga sus planteamientos
sobre lo que desee, a su sola discreción y arbitrio, siendo miembro del propio
Congreso, menos cabe admitir ni presumir corrección que un ministro, ajeno
a la corporación, ingrese a una sesión y se proponga tercamente hablar sobre lo
que a criterio del gobierno debe ser objeto de discusión y decisión del Congreso.
En consecuencia, es posible argumentar que el planteamiento de la cuestión de

confianza no se produjo bajo condiciones de normalidad constitucional sino a
partir de la imposición de un conjunto de medidas de fuerza sin precedentes
frente a las cuales el propio Congreso no tuvo la capacidad de reacción
proporcional adecuada ni suficiente para imponer el orden que consiguió que
se perdiera mediante actos de fuerza el gabinete Del Solar. El artículo 129 de la
Constitución no ampara el tipo de uso abusivo que protagonizó el presidente
del Consejo de Ministros, no obstante la capacidad histriónica con la que logró
y consiguió su objetivo de plantear la cuestión de confianza, a pesar de lo tardío
e inoportuno del momento en que se le ocurrió pedir que se lo reciba para
presentar el pedido.
3.2 La decisión sobre el pedido de concesión
Con la misma claridad con la que se señala cómo es que corresponde plantear
válidamente la cuestión de confianza, otro presupuesto del acto de valoración y
de decisión sobre el otorgamiento o denegación de la misma cuestión, es cómo
corresponde dar o tener por decidida la concesión, o el rechazo, de la confianza
solicitada.
El asunto central de la decisión sobre la concesión o la negación de la confianza

es la formulación de la materia del debate y la claridad y firmeza del resultado
de la votación sobre la materia debatida. Precisamente por la naturaleza
compleja del proceso de formación de voluntad y expresión de la misma en
un mismo acto corporativo es que todos los actos que preceden a la decisión
sólo son manifestaciones cuya ocurrencia debe integrarse en un mismo y
único acto que las reglas y convenciones den, asuman, consideren o den por
organizacionalmente resuelto y decidido.
Mientras no se pueda considerar como abierto el debate sobre la materia sujeta

o sometida a consideración y debate del Pleno no hay asunto respecto del cual
pueda imputarse una decisión corporativa. Esta aclaración es decisiva de modo
concreto y específico porque únicamente con la fijación de la materia en debate
es posible y cabe determinarse con certeza sobre qué se votó y qué se entiende o
puede considerar resuelto mediante el voto. El voto, cualquier voto, no puede

en sí mismo interpretarse como le apetezca, desee o venga en gana a quien siga
el debate y discurrir de una sesión parlamentaria. Es sólo lo que el presidente
del Congreso pone al debate y votación lo que queda resuelto y sobre lo que es
posible afirmar que quedó decidido por la asamblea.
Por la razón mencionada en el párrafo anterior es que no puede válidamente

afirmarse, ni darse por cierto, que el acto de concesión o de rechazo de
una cuestión de confianza queda por afirmado ni negado con una simple
manifestación externa de la voluntad de la asamblea, si es que la asamblea no se
formó conscientemente el propósito de crear un efecto político o constitucional
determinado. Y es esta la razón, también, por la cual, para que las decisiones
políticas de la asamblea sean seria y rigurosamente consideradas no debe
descuidarse las condiciones de las cuales nace, se constituye y se perfecciona la
declaración corporativa como parte del proceso de formación de la voluntad
organizacional.
Es en este contexto que tiene sentido que se exija como requisito que para que
pueda admitirse, asumirse y aceptarse que exista una decisión sobre la confianza
solicitada no baste imputar tal decisión a una manifestación cualquiera de
la asamblea. En efecto, no cualquier manifestación de voluntad vale como
expresión de concesión ni de denegación de la confianza solicitada. El requisito
para que quien pide la confianza sepa, conozca y cuente con una posición
tomada sobre la materia no debe apresurar el proceso, y dejar que quien tiene
la potestad y facultad de decidir decida, declare la decisión que toma, y se la
comunique de manera cierta y regular.
El gobierno no está en la capacidad ni tiene potestad ninguna de introducir

formas de decisión en el proceso deliberativo reñidas con la regularidad que
reglamentariamente observa el Congreso en la práctica uniforme de los trámites
según los cuales se toman decisiones corporativas. Desconocer dicha regularidad
configuraría un acto carente de sustento y de validez en las formas normales
de dar una decisión por aprobada luego de observadas las etapas exigibles
para que la determinación quede adoptada según cánones de seguridad y de
confiabilidad (70). Arrebatarle al Congreso la decisión que arbitrariamente le
70
En atención a que en esta acápite se examinan los requisitos extrínsecos al acto constitucional
sobre la existencia de confianza entre el parlamento y el gobierno, no será éste el lugar ni el
espacio en el que se revisará la materia de la factibilidad o validez de formas tácitas, presuntas,
parezca suficiente al gobierno, a partir de la impresión que escoge formarse

sobre la base de la manifestación de voluntad que prefiere considerar de manera
unilateral como relevante para agenciarse la decisión que vaya de acuerdo con
sus intereses o deseos políticos no es ni puede considerarse una fuente válida
de derecho en los procesos constitucionales que se desarrollan en el parlamento
nacional.
A título de ilustración se adjunta en seguida un esquema elemental de cualquier

proceso de toma de decisión en el Congreso de la República. El proceso, en
general, prevé tres etapas antes de tener una decisión por adoptada. Dichas
etapas son (1) la propuesta; (2) la consideración de la propuesta; (3) la votación
según las reglas de mayoría o secuencia establecidas (primera o segunda
votación); y (4), como resultado de la votación se declara cuál es la decisión por
el titular de la dirección del debate.
Cuadro 4
Dinámica de la decisión parlamentaria
2. CONSIDERACIÓN
1. PROPUESTA 3. VOTACIÓN
4. DECISIÓN
implícitas o “fácticas” de expresión de la declaración de voluntad del sujeto activo del acto
fiduciario. En esta acápite se hace referencia a la decisión como presupuesto objetivo del acto
de concesión o de rechazo de la confianza solicitada. No se analiza si cabe o si no cabe que el
otorgamiento o denegación tácita de confianza sea una forma de expresión válida de voluntad
que califique como constitucionalmente aceptable.
Por lo tanto, aplicando el esquema anterior, la estructura de la cuestión de

confianza como institución de nuestro derecho constitucional y parlamentario,
tiene como presupuesto objetivo de existencia del acto la expresión de voluntad
de la asamblea respecto de la pretensión formulada por el gobierno, a través
del proceso reglamentario de formación de la decisión, en primer término, lo cual
supone la identificación expresa de la materia del debate y de la votación por el
director del debate que es el presidente del Congreso; y, en segundo término,
de la culminación del proceso de declaración de la voluntad que quiso declarar
la corporación hasta que el gobierno recibe la comunicación mediante del
documento en el que el titular de la institución formaliza la posición que ha
adoptado el parlamento sobre el pedido presentado al Pleno.
De manera que se comprenda con mayor claridad qué requisitos son los que se
observan dentro del proceso deliberativo de una materia en debate, en el cuadro
siguiente se ilustran los requisitos generales que aseguran que la decisión sea
corporativamente válida.
Cuadro 5
Requisitos de la decisión parlamentaria
REQUISITOS:
- Calendarización
- Competencia
- Identificación de la cuestión
2. CONSIDERACIÓN en debate
- Información de ponente
- Sustento y posición de voceros
- Ronda de intervenciones y
1. PROPUESTA debate plural
REQUISITOS:
- Sede
- Competencia
- Materia agendada
- Oportunidad 3. VOTACIÓN
- Plazo REQUISITOS:
- Calendarización
- Anuncio de cuestión
- Definición de fórmula
- Aprobación por mayoría
Dentro de la estructura del acto fiduciario no son dispensables los requisitos

propios de cada etapa, porque cada uno va ajustando la validez de la voluntad
corporativa. Los requisitos tienen por finalidad garantizar que lo que se proclame
como decisión de la asamblea corresponda a lo que la mayoría avala como una
voluntad corporativa. Si bastara, por ejemplo, la aclamación multitudinaria a
partir de la regla de que quien más grita es quien más razón tiene, quien conduce
la sesión no tendría que asegurarse que todas las fracciones o agrupaciones
parlamentarias hubieran contado con el tiempo necesario para plantear o para
exponer su correspondiente punto de vista, porque una mayoría livianamente
vocinglera podría imponerse frente a una reducida minoría parlamentaria.
Las reglas para proponer, para deliberar y para votar, en una organización
no solamente plural, sino además integrada por más de 100 personas, debe
permitir y asegurarse que existe espacios indispensables y suficientes para que
las decisiones a las que se llegue hayan pasado por un filtro de normalidad
debidamente estandarizado.
Las decisiones que democráticamente toma una organización no se toman ni

adoptan independientemente de la posición que tiene la diversidad y pluralidad
de sus miembros. Pero para que la decisión de una asamblea tenga suficiente
calidad corporativa, no puede pasarse por alto el cumplimiento de las etapas en
el proceso de toma de decisión, ni el cumplimiento de las condiciones y reglas
para que cada etapa haya cumplido con la finalidad y los objetivos en razón de
cada una de las cuales existe y se la incluye como necesaria en la vida procesal
de la organización. No es, por consiguiente, que pueda aleve y alegremente
deducirse una voluntad en la asamblea, sin que se hayan cumplido los requisitos
para que pueda considerarse adoptada una decisión de acuerdo a los estándares
que la propia organización se fija y acuerda para que una materia quede, bien
diseñada, elaborada y presentada; adecuada, suficiente y razonablemente
deliberada; y correcta y regularmente resuelta por la organización.
Teniendo algún sentido elemental las consideraciones anteriores, ¿cabe

imaginar que un funcionario ajeno al parlamento, por lo tanto no miembro de
la corporación, no importa qué tan alto fuera su cargo; qué tanta admiración
pueda despertar en el público su personalidad y liderazgo; cuán amplia sea la
aprobación que las encuestas o que los medios le adjudiquen y endosen; ni cuánta
afinidad o simpatía pudiera uno tener con sus ideas o sus propósitos; pueda
dar por irrelevantes, por impertinentes, por insuficientes, o por innecesarias las
reglas conforme a las cuales cabe por tener una cuestión como resuelta, sea a su
favor o en su contra? Si no puede hacerlo un congresista cualquiera por mayor
que haya sido la cantidad de votantes que hubieran expresado su preferencia

por él, si no puede hacerlo un grupo parlamentario, si no puede hacerlo un
presidente de comisión ni el propio presidente del Congreso, ¿puede hacerlo
un ministro, que no es parte de la asamblea representativa?
Para que exista decisión corporativa, en consecuencia, es imprescindible que el

proceso se haya cumplido. Cada etapa tiene una función y un objetivo en el
proceso deliberativo de la asamblea representativa. Lo que se decide es lo que
quien dirige el debate en su calidad de presidente de la Mesa se pone al voto.
Sólo cabe saltar, exonerar o dispensar etapas a través del proceso previsto en
el propio Reglamento del Congreso, a través o de la Junta de Portavoces, o
de un acuerdo expreso del Pleno del Congreso (71). El Pleno no decide sino
en los términos en que queda planteada la cuestión al momento en que se
convoca a la votación. Lo que se resuelve representa una respuesta afirmativa,
negativa o en abstención. Incluso si la mayoría de votos de los congresistas
fuera mayoritariamente a favor de la abstención no cabe calificar dicho voto
en un sentido distinto a aquél en el que quedó expresada la voluntad de la
mayoría. La decisión de la mayoría es la que cuenta válidamente como decisión
de la corporación, siempre que el número de votos cumpla con el requisito de
mayoría constitucional o reglamentario previsto y prescrito por la norma (72).
Lo que se trata de precisar es, que es constitucionalmente incorrecto,
jurídicamente impropio, políticamente desleal y técnicamente deficiente,
extraer, unilateralmente, del proceso de formación de voluntad, que sólo culmina
71
Contra lo que parece asumir el gobierno, el proceso de toma de decisiones parlamentarias
es un proceso altamente protocolizado e incluso la supresión de pasos o el aligeramiento
del trámite está sujeto a la adopción de acuerdos concretos y específicos cuya resolución
también tiene previsión reglamentaria como condición de validez de los mismos, a través de
mayorías calificadas que pueden empezar en la mayoría absoluta de los voceros de los grupos
parlamentarios representados en la Junta de Portavoces, o ser tan altas como los dos tercios
de esa misma base, según la condición de la etapa que pretenda dispensarse o exonerarse.
72
Cuando, por otro lado, durante el debate de una materia determinada, se presenta una cuestión
dilatoria, o una cuestión incidental, como lo son las cuestiones de orden o las cuestiones
previas, el voto de la mayoría en relación con la cuestión de orden o con la cuestión previa,
debe entenderse que la voluntad del Pleno se pronuncia sobre ninguna otra cuestión o
materia distinta a aquella que se puso a consideración del Pleno. Por lo tanto, del resultado de
la votación de una cuestión previa no puede deducirse, implicarse, inferirse ni colegirse nada
más que lo que quien dirige el debate puso a debate y a votación.
En concordancia con esta línea d, ene pensamiento, la cuestión previa de la señora Indira
Huillca, para que se interrumpa el proceso de designación de los magistrados del Tribunal
Constitucional, sólo genera, representa y produce lo que se pone al voto antes del llamado
a votación del presidente en la Mesa. En el acto de votación no se incluyó como parte de la
convocatoria si, además, el resultado a favor o en contra de la cuestión previa significaba
con la comunicación de lo que la asamblea declara sobre el pedido de concesión

de confianza, un extracto desintegrado o residual del proceso, e imponerle
alguna significación imputada, sin que el propio órgano competente (a quien la
Constitución identifica, reconoce y faculta para actuar en la condición de sujeto
activo del otorgamiento o del rehusamiento de la confianza) haya definido cuál
es la voluntad que tiene el propósito de comunicar y de declarar, con el objeto
de definir los términos de la interacción que acepta asumir frente al gobierno.
Esto es, sin que quien debe decidir qué hacer sobre la confianza solicitada
haya tomado posición formal, final y definitiva respecto a los efectos fácticos,
políticos y constitucionales a los que la asamblea opta por crear y someterse.
La pregunta que correspondería atender sería, si puede ampararse o sustentarse en

la Constitución, y en la dinámica políticamente razonable de la interacción entre
el gobierno y el Congreso, un acto arbitrario. ¿Cabe validar en la Constitución,
en efecto, cuyos principios se asientan en la relación parsimoniosa entre el
Estado y los ciudadanos, así como entre los propios órganos estatales, la negación
del proceso deliberativo como resultado del cual se tome la decisión sobre la
confianza al gobierno? ¿Qué aspecto de la Constitución permitiría ignorar o
desconocer un proceso en marcha para imponer, fáctica, y no legalmente, por
la fuerza en consecuencia, un significado, un sentido, o una voluntad, que se
proyecte o se atribuya a la asamblea, si estos significados, sentidos o voluntad no
han sido declarados, adoptados, acordados ni comunicados como una decisión
corporativa a quien pidió la confianza para un propósito del gobierno?
¿Es razonable pedir la confianza del parlamento, y en un acto de arrebato,

apresuramiento, desesperación, intolerancia e impaciencia, cortar el natural
e interno proceso de deliberación organizacional, sin esperar la respuesta que
resultara de la conclusión del proceso, para darse por políticamente respondido
un voto implícito o tácito a favor o en contra de la cuestión de confianza presentada por

el presidente del Consejo de Ministros. Es más, pudo haberse acumulado ambos asuntos,
cuestiones o materias en el mismo acto, que el resultado fuera favorable a la cuestión previa
de interrupción del debate, y que luego se votara de manera expresa la negación de la
confianza al gabinete Del Solar, a partir de las razones que pudieran vertirse durante el debate
de la cuestión de confianza, porque cada tema o materia no tiene por qué guardar coherencia
ni ser congruente con la votación sobre la materia anterior.
Ese tipo de resultados, aparentemente contradictorios, es consecuencia de que la decisión
corporativa resulta de la suma o agregación de preferencias de los individuos que integran la
asamblea, y que no tiene cómo ni por qué exigirse coherencia entre una votación corporativa
y otra, debido a que los votos individuales se basan en lógicas privadas cuya transitividad no
tiene por qué afectar el resultado colectivo de su agregación en el acto de votación.
de acuerdo a la percepción subjetiva que el presidente de la república se forme

en su personal imaginación del devenir y de las incidencias en el debate
parlamentario? ¿Avala la Constitución actos de la autoridad que recorten el
ejercicio de la facultad ajena de un órgano que debe proceder en ejercicio estricto
de una autonomía tanto decisional como normativa? ¿Tiene competencia, en
suma, el poder ejecutivo, según el marco y los principios que contiene nuestra
Constitución, para negar la competencia deliberativa, procesal y funcional del
Congreso? Peor aún, ¿podría hacerlo en pleno proceso de la relación fiduciaria
que se consulta?
La gravedad de la situación no es desdeñable. Cáigase en cuenta que en el

proceso de planteamiento de una cuestión de confianza el gobierno aspira y
pretende, mínimamente, el respaldo del Congreso, y maximalistamente, su
alineamiento y sometimiento a una prueba de fe y de confianza respecto de
una materia especialmente relevante para la gestión del poder ejecutivo. Si la
prueba de fe que le pone el gobierno al Congreso es tan delicada y fuertemente
crítica, ¿es necesario que el gobierno dé por concluido a su solo albedrío y
discreción el proceso deliberativo del Congreso, y dé por rechazada la consulta
aún en proceso, tomando como base las imágenes del debate transmitidas
por la televisión? ¿Es constitucionalmente admisible darle valor decisorio a la
transmisión parcial de sucesos al interior de la asamblea, sin haber recibido la
declaración formal de la asamblea sobre el pedido de confianza planteado?
Si, en efecto, la conducta de los operadores de los procesos políticos

pudiera guiarse por la regla de la mala fe, habría que valorar la idoneidad y
proporcionalidad de la decisión adoptada por el presidente de la república. La
dinámica de la interacción entre el gobierno y el Congreso se rige y se basa en
el principio de la buena fe entre las partes, y ello independientemente de la base
confrontacional que resulta de una elección en la que ambos órganos estatales
están dominados por mayorías políticamente distintas y opuestas entre sí. ¿O
acaso existe alguna razón constitucionalmente superior que sustente o justifique
negar la buena fe del adversario, presumiendo o imputando mala fe en sus actos
y decisiones organizacionales, de modo tal que lo habilite para ignorar el valor
del propio proceso en el que participa para requerir una confianza que, a fin de
cuentas, no quiso, ni creyó necesitar, para realizar su gestión ni, por la misma
razón, para disolver el Congreso?
A la luz de las cuestiones anteriores, ¿en qué medida el proceso de formarse la

declaración con la que se comunicará al gobierno es un presupuesto del acto
de otorgamiento o de rehusamiento de la confianza solicitada? Si la cuestión

de confianza es un proceso cuya finalidad es la formación y definición de la
relación fiduciaria entre el gobierno y el Congreso, la relación no se forma
ni se define a menos que el proceso culmine en la declaración con la que el
gobierno conoce que cuenta o que no cuenta con la confianza del Congreso. El
presupuesto objetivo del acto de confianza, en consecuencia, es que exista una
manifestación deliberada de crear o de negar el vínculo fiduciario así como los
efectos constitucionales y políticos de la afirmación o del rechazo de la confianza
deseada, esperada o exigida.
Sin la declaración corporativa sobre la materia expuesta a la confianza del

parlamento el gobierno no puede dar por aceptada o rehusada la confianza
que pidió el gabinete o uno de sus ministros. Sólo la declaración es la prueba
de la decisión y voluntad del parlamento. Y para que dicha declaración se haga
tangible no puede evitarse la conclusión del proceso deliberativo. Es de especial,
particular y singular importancia en especial en casos en los que las mayorías
son antagónicas y contrapuestas que se mantenga la mayor objetividad posible
con el fin de evitar que prevalezca la natural animosidad entre los adversarios
y se permita que el despecho o la hostilidad decidan o resuelvan prematura y
precipitadamente la relación fiduciaria.
En resumen, mientras no se haya agotado expresamente el proceso en el que

se debate el pedido de confianza del gobierno, cualquier fragmentación o
seccionamiento de un episodio riñe con la naturaleza fiduciaria que se pondera,
examina, valora y resuelve en el lado parlamentario y gubernamental de la
interacción. El presupuesto es que la dinámica fiduciaria no admite violencia ni
arrebato en el proceso, porque la escisión de una parte del proceso a expensas
del contexto de integración de la voluntad corporativa niega el fin perseguido
en el acto y en el proceso constitucional.
4. Las declaraciones de voluntad en la trascendencia y solemnidad del

trámite fiduciario
De la misma forma que los presupuestos o fattispecie del acto de concesión o

de denegación de confianza constituyen requisitos extrínsecos al mismo, los
elementos de dicho acto comprenden la dimensión interna de los requisitos
que generan la validez normativa que garantiza la regularidad del proceso. El
primero de los elementos en el acto fiduciario es la declaración de la voluntad
en la que se concreta el propósito o fin que pretenden una y otra parte.
La importancia del reconocimiento de los elementos del acto fiduciario es

decisiva para determinar si existe o no una situación en la que el Congreso
otorga o no válidamente la confianza solicitada por el gabinete. En este acápite
de la monografía que se desarrolla en este texto se sostendrá que el primero de
los requisitos intrínsecos es la coincidencia de declaraciones entre el gobierno y
el Congreso. Esto es, entre el contenido del pedido de confianza y la decisión del
Congreso respecto del pedido recibido. Se sostendrá, igualmente, que debido al
carácter esencial que tiene la declaración de voluntad como elemento esencial
del acto fiduciario, además, es exigible a su naturaleza, que se considere que en
el mismo la forma en que se transmite y comunica la declaración de voluntad
hace a su naturaleza un acto ad solemnitatem (la forma no sólo prueba sino
que constituye el acto fiduciario en cuanto se le comunica al destinatario de la
declaración recepticia que es el gobierno)
El medio para conocer si la coincidencia ocurre es la corroboración o contraste

entre lo que declara el gobierno cuando expone su pretensión ante el Pleno del
Congreso y la declaración que el Congreso le comunica al gobierno en la que le
hace saber si le concede o le rechaza la confianza que le pide el gobierno. Esta
primera afirmación colisiona de manera frontal con la hipótesis del gobierno
respecto de la “denegación fáctica”.
La premisa infundada del gobierno es que es factible asumir el rechazo

implícito como una forma válida de declaración de la voluntad del parlamento.
Esa premisa carece de sustento. La lógica propia de los procesos de toma de
decisión de organizaciones como lo es una asamblea representativa, integrada
por diversidad de orientaciones y tendencias políticas, exige la tramitación de la
voluntad colectiva luego de un proceso específica y no ligera ni simplistamente
diseñado, ideado, preparado y probado, a lo largo de años de su historia, para
producir como resultado una decisión corporativa capaz de consolidar la
voluntad que debe legítimamente declararse como la determinación válidamente
considerada, transmisible y comunicable objetivamente, como la voluntad del
Congreso de la república.
No basta por eso que un agente, externo a la organización parlamentaria, inste a

la asamblea a pronunciarse sobre un pedido que le presenta, sea en un sentido u
otro, y que además, sin que haya concluido debidamente el proceso de formación
de la voluntad corporativa, desde una posición inquisitorial descalifique el
proceso de deliberación de la asamblea y resuelva que su pedido fue desatendido a
partir de la interpretación que realiza de un incidente dilatorio ocurrido durante
el desarrollo de la sesión en la que aún no se había puesto en debate el pedido de

confianza planteado por el presidente del Consejo de Ministros.
Debe asumirse críticamente el valor que puede tener el criterio errado del
gobierno de plantear la cuestión de confianza mientras estaba en curso el
proceso cuyo bloqueo se pretendió. El titular del proceso de elección de los
magistrados del Tribunal Constitucional es el Congreso. El gobierno no tiene
parte ni competencia durante etapa alguna de ese proceso. El criterio del
gobierno en el sentido de que el proceso en curso carecía de garantías suficientes
de transparencia porque de las dos opciones que consignaba el artículo 8 de
la ley 28301 el órgano competente que era la Junta de Portavoces eligió la
modalidad de la invitación, puede innegable e incuestionablemente ser una
opinión respetable, pero la oportunidad en que correspondía concretar esa
objeción no era precisamente en el acto en que debía consultarse la relación de
postulantes seleccionados como invitados por la Comisión Especial.
En regímenes políticos como el peruano, de presidencialismo parlamentarizado,

cuya característica es la combinación de elementos de uno y de otro modelos, en
el cual se opta por la separación de poderes y sólo excepcionalmente se permite
y se reconoce la posibilidad de que un representante cuente con licencia para
pertenecer y ser miembro del gabinete de ministros, el gabinete ni ninguno de
los ministros que lo componen es actor ni titular competente para observar,
impugnar ni presentar articulación alguna con carácter procesal sobre actos
privativos del parlamento.
El argumento del gobierno fue que el rechazo de la cuestión previa presentada

por la congresista Indira Huillca significaba la denegación tácita de la
confianza solicitada (73), porque el propósito de dicha cuestión previa era
73
Argumento que fuera válido e inobjetable si el gobierno estuviera en capacidad de demostrar
que era responsabilidad del Congreso conocer que el hecho del rechazo de la cuestión previa
de la interrupción del proceso de elección de los magistrados del Tribunal Constitucional
era un comportamiento atribuible indudable y necesariamente a la voluntad de rechazar la
cuestión de confianza, y a que era su deber y responsabilidad no violar el deber de conocer
el significado de su decisión en el marco y desarrollo normal y ordenado de los procesos
parlamentarios.
El significado de una cuestión previa está asociado directamente a los efectos inmediatos que
ella produce en el desarrollo del debate de una materia pendiente de consideración del Pleno.
La interpretación que el rechazo cause es tanto más certera e idónea, cuanto sea posible contar
con elementos de juicio adecuados y suficientes para acceder a la voluntad no expresada.
Si, por el contrario, existen esos elementos de juicio, como lo es el debate formal de la cuestión de
poner de inmediato a debate y votación el objeto propuesto como cuestión de

confianza(74). Ese razonamiento pierde de vista que, el extremo de la pretensión
planteada por el gobierno, relativo a la interrupción del proceso de designación
de los magistrados, tiene sentido y no puede ser eficaz sino hasta que concluyera
el trámite del proceso en curso, el mismo que sólo podría concluir con la
conclusión de la elección de los seis magistrados que debían reemplazar a
quienes tienen el mandato vencido (75).
confianza en la sesión vespertina, que coincide con el mensaje que el presidente de la república
transmite a través de la radio y de la televisión casual y precisamente en momentos en que, luego
de concluir el debate, el Pleno votaba la aprobación de la cuestión de confianza solicitada, no cabe
oponer los hechos en los que el gobierno encuentra una manifestación tácita de voluntad alguna
forma de ausencia de diligencia procesal, constitucional ni parlamentaria.
Por lo tanto, el Congreso no puede resultar siendo responsable de una supuesta “denegación
fáctica” de confianza si las conductas exhibidas muestran la conducción regular, normal y
secuencial de cada incidente de acuerdo a las normas procesales de observancia reglamentaria.
Lo demás puede ser tratado y asumido como un acto ingenioso de astucia retórica con alto
impacto en la consciencia política colectiva, aunque desprovisto del sustento constitucional
indispensable para darlo por una pretensión válida.
74
La lógica del gobierno se basaba en un supuesto sobre el que carecía de evidencia y, por lo
tanto, no era lógico atribuir relación causal entre el hecho de la no aprobación de la cuestión
previa de la congresista Huillca y la voluntad de rechazar la cuestión de confianza. El simplismo
de este razonamiento es el que ha generado la opinión masiva de la población, para la que
cualquier examen de la relación entre ambos extremos, el hecho del rechazo a la cuestión
previa de la señora Huillca, y la presunta voluntad de rechazar la cuestión de confianza, es un
acto ocioso y el innecesario ejercicio de disquisiciones.
Como testimonio de esta última afirmación puedo citar el comentario que recibí a un post
que compartí en facebook (véase el enlace en https://www.facebook.com/delgadoguembes/
posts/10219074352304276) el 22 de octubre de 2019, sobre las inambigüedades de la cuestión
de confianza, en el que Rubén Cáceres Zapata, un compañero de estudios escolares, me
advertía que mucha disquisición para algo simple y claro. Se rehusó la confianza ya planteada
al votarse por seguir con el nombramiento del Tribunal Constitucional antes de ver el pedido del
Ejecutivo. Listo. Totalmente constitucional.
No obstante la formación jurídica de mi tres veces colega, de colegio, de facultad y de profesión,
mi criterio difiere y disiente con el suyo, y precisamente por esa razón es que insisto en mi
perspectiva disquisitiva, porque no creo que sea tan simple el asunto que tenemos entre manos
y, por la misma razón, no coincido en la calificación que realiza sobre la constitucionalidad
del acto del gobierno al asumir la “denegación fáctica” como una modalidad válida de dar por
rechazada una cuestión de confianza.
En honor a la coherencia que debo mantener entre lo que desarrollo técnicamente en una
monografía y lo que expreso y comunico en las redes sociales, no puedo obviar que, en este
último espacio señalé que la base del concepto que usó el presidente de la república para disolver
el Congreso es la noción de “denegación fáctica”. He afirmado que esa idea o concepto, si acaso
pudiera ser válido su uso en alguna circunstancia, carece de afinidad con la textura y es ajeno a la
urdimbre constitucional. Resulta consistir en un parche. Las abuelas dirían una huachafería, y en el
aggiornamento de nuestro mundo global y posmoderno podríamos convenir, en ese nuevo lenguaje,
que es una manifestación kitsch o un faked claim.
75
Nos encontramos, propiamente, ante una conclusión espuria en el razonamiento del gobierno,
porque se basa en el argumento de que el rechazo de la cuestión previa de la congresista
En dicha razón no existe oposición ni contradicción entre la pretensión de

que se interrumpa el proceso de designación de los magistrados del Tribunal
Constitucional y la aplicación de la modificación que proponía el gobierno
para realizar dicha designación según la modalidad de concurso público
mediante propuestas de instituciones públicas o privadas. No hay una relación
disyuntiva, dicotómica ni excluyente entre la continuación del proceso en curso
y la interrupción del mismo en un momento posterior, según como resultara
factible, guardando la debida sujeción al proceso conforme al cual se tramita
regularmente los asuntos y la agenda de los órganos parlamentarios.
El proceso sólo concluye cuando los seis magistrados, cuya designación estaba
pendiente, son elegidos y asumen los cargos respectivos, y la continuación del
proceso en curso, según la agenda prestablecida, sólo habría terminado y, por
lo tanto, la frustración del pedido de interrupción del gobierno sólo habría sido
efectiva y verosímil, si el Congreso hubiera terminado con la elección de los seis
magistrados antes de haber examinado el pedido de confianza subrepticiamente
presentado (76).
Huillca es una consecuencia de la voluntad negativa del Congreso sobre el pedido de confianza
del gobierno. Se trata, en buena cuenta de una falacia del tipo post hoc, ergo propter hoc
(después; por lo tanto, causado o debido a eso; o, después de, luego a causa de), es decir que
si se rechaza la cuestión previa es porque la voluntad del Congreso fue denegar la confianza
solicitada por el gabinete. La falacia consiste en asumir que el orden en que casualmente
ocurre un suceso tiene una relación temporal de causalidad secuencial sobre el suceso que
ocurre en seguida en el tiempo.
La falacia se construye a partir de la secuencia de hechos que consiste en que, si primero se
pide la confianza sobre la interrupción del proceso de designación de los magistrados del
Tribunal Constitucional, y luego se vota que la interrupción de ese proceso sea rechazada, por
lo tanto el rechazo de la cuestión de confianza es consecuencia del rechazo de la cuestión
previa. De este modo, se asume que la ocasión coincidente del rechazo de la cuestión previa
es la causa de la denegación de la cuestión de confianza, no obstante tener independencia
conceptual y procesal uno de otro acontecimiento, hecho o suceso, en el desarrollo de la sesión.
El argumento del gobierno minimiza el proceso de formación de la voluntad que decide
el Congreso tanto respecto del rechazo de la cuestión previa, donde el gobierno no tiene
ningún elemento de juicio satisfactorio como para inferir que la cuestión previa equivalía a la
voluntad de denegarle la confianza al gobierno en el acto en el que se consultaba el pedido
de la congresista Huillca, como respecto de la razón o la disposición de debatir la cuestión de
confianza en un momento distinto y ajeno al que proponía la congresista Huillca.
En otras palabras, no porque se rechazara la cuestión previa de interrupción del proceso de
designación de los magistrados del Tribunal Constitucional podía deducirse lógicamente que
existiera propósito ni voluntad, en ese mismo acto, de rechazarse la cuestión de confianza
planteada por el gabinete. Uno y otro acto no necesariamente tienen una relación causal uno
respecto de otro, no obstante que fueran concebidos en ese orden temporal por el gobierno.
76
En efecto, era reglamentariamente ineludible el respeto a la agenda de la sesión para la
que el Congreso fue citado, con el objeto de culminar un proceso en curso. La continuación
La premisa del gobierno, pues, carece de sustento, además, porque, a diferencia

de lo que puede ocurrir en instancias de comparativamente menor o de escaso
número de miembros, como podría serlo un directorio, un Consejo de Estado
o como un Consejo de Ministros, integrados por no más de 20 miembros, en
cuerpos estatales representativos mucho más numerosos en los que quienes los
integran no comparten una misma o similar visión básica de la dirección que
debe asumir el país. El proceso de formación de la voluntad organizacional
en las asambleas políticas tienen una finalidad cuyo objetivo es garantizar y
salvaguardar que la decisión que se adopte corresponda con certeza y seguridad
a la voluntad que efectivamente tiene la asamblea respecto de la materia que
expresamente se pone a consideración y votación.
Las asambleas representativas, en efecto, están compuestas por miembros o

integrantes que no solamente no están unidos a partir de visiones comunes,
sino que pertenecen a su vez a varias agrupaciones políticas de visiones distintas
y contrarias del país, de la historia, de los proyectos, de las acciones a tomar y
de las actitudes con las cuales debe adoptarse una línea de acción (agrupaciones
que, además, tampoco son necesariamente homogéneas ni cohesionadas a su
interior, existiendo tendencias y divisiones que incluso a veces trascienden
públicamente mostrando la falta de liderazgo claro en la agrupación).
del proceso no significa, sin embargo, que el proceso concluya, porque para la conclusión es
imprescindible que el Pleno haya coincidido en sumar el número de votos necesarios para que
la designación sea válidamente efectuada.
Sólo si el Congreso hubiera podido adoptar el acuerdo de designar a los seis magistrados
pendientes de elección para reemplazar a aquéllos que tenían mandato vencido cabría
asumir que el proceso culminó. Por lo tanto, la designación de los que podrían haber sido
elegidos en la sesión del día 30 de setiembre con el voto mayoritario que la Constitución y
la ley prescriben, mantendría vigente el proceso de elección de los magistrados sobre cuya
designación no hubiera alcanzado votos ni acuerdo.
La constatación de este hecho permite afirmar, en consecuencia, que el extremo del pedido
de confianza supuestamente rechazado bajo la figura de la “denegación fáctica” no habría
quedado perfeccionado mientras el proceso de formación y declaración de la voluntad
corporativa sobre la designación de los seis magistrados del Tribunal Constitucional no
culminara con la designación de todos ellos, y no sólo con uno de entre los seis.
Es por esta razón que, luego de la suspensión del proceso de designación de los magistrados,
no puede dejar de reconocerse que se trata de un proceso incompleto luego que el Pleno
acordara dispensar de acta la decisión de haber elegido al magistrado Gonzalo Ortiz de Zevallos
Olaechea. Este proceso es sobre el que el Congreso que se elija el 26 de enero de 2020 tendrá
que decidir cómo prosigue con el trámite interrumpido, si mantendrá los nombres de los
señores que invitó la Comisión Especial del Congreso disuelto, si optará por la modalidad de
invitación con otros invitados, si usará el proceso ordinario de concurso público, o si acogerá
la iniciativa del gobierno para que el concurso se realice a propuesta de instituciones que
señalen a los candidatos.
Es precisamente por la naturaleza plural, y por la diversidad, como elemento

sustancial en la composición de la asamblea representativa, que resulta imperativo
que las decisiones se tomen según una estructura diseñada y predeterminada con
el objetivo específico de facilitar el proceso de toma de decisiones corporativas
de modo confiable, y de manera que exista un modo cierto, certero y seguro
de transmitir la responsabilidad de la corporación en los términos textuales en
los que la decisión del órgano parlamentario está preparada para se comunicada
externamente.
El mensaje que se perfila y empieza a aparecer a propósito de la formación y de

la transmisión de la declaración de la voluntad corporativa del Congreso es que
el acto parlamentario no admite, menos aún en relación con un proceso y en
un acto de la trascendencia e impacto que tiene la consulta sobre la concesión o
el rehusamiento de la confianza al gabinete ministerial, ni es compatible con su
naturaleza, aplicar artificios como la imputación ficta de resultados a procesos
en sí mismos complejos en los que exista la atribución de significados sin que
esa misma imputación esté previamente integrada ni sea parte de un proceso
regular en el trámite de un pedido presentado por el gobierno. Menos aún que
el carácter ficto de tal imputación se origine en la voluntad y decisión unilateral
de la parte que solicita al depositario del bien pedido sin que, por supuesto,
haya habido ningún tipo de diálogo, entendimiento ni acuerdo, cuando menos,
entre una y otra parte.
¿Qué es lo que decide el Pleno del Congreso cuando se debate y vota una cuestión
previa? Lo que se pone en discusión es si se aprueba la materia propuesta. Es
decir, si lo que se vota es si se interrumpe el proceso en curso de designación de
los magistrados del Tribunal Constitucional, el resultado de la votación define
si se interrumpe o no interrumpe. El significado, motivos, causas, objetivos,
consecuencias, efectos o impacto de esa decisión no es lo que se pone al voto. La
voluntad del Pleno afecta estricta y restrictivamente a la cuestión que enuncia
el presidente al momento en que pone en consideración de la asamblea el tenor
de la materia que se pone al voto.
No porque se aprobara o se rechazara la cuestión previa cabe deducir que

la voluntad del Pleno fue otra cosa, ni más ni menos, que lo que de modo
concreto se votó. La causalidad o los efectos que la mente del observador le
atribuya a la decisión que se tome sobre el rechazo de una cuestión previa
es parte de la dimensión onírica, imaginativa o alucinatoria del observador.
Ninguna consecuencia distinta a la que resulta de la enunciación que expresa
el presidente del Congreso es válida ni lógicamente deducible del hecho del

rechazo de la cuestión previa (77).
Habida cuenta que el artículo 134 de la Constitución se refiere a la facultad

presidencial para disolver el Congreso, y que el ejercicio de esta facultad
tiene como requisito que el Congreso haya rechazado dos veces la confianza
a un gabinete ministerial durante el mismo período constitucional, no es de
escasa importancia comprender, y definir, si el rechazo de la confianza puede
determinarse tácitamente, así como si, en ausencia de norma alguna que lo
prescriba, pudieran las partes acordar que así ocurriera, y, además, si acaso en
ausencia de norma y de acuerdo entre las partes, el gobierno y el parlamento,
sería factible que una de las partes tomara la iniciativa e hiciera suya la potestad
de decidir que algún hecho o conducta, o la ausencia de tal hecho o conducta,
pudiera reputarse como un rechazo de la confianza y, en consecuencia, como un
supuesto suficientemente válido como para invocar tal hecho o conducta como
el rehusamiento que justificara la disolución del Congreso.
¿Qué características permitirían identificar una “denegación fáctica”?. ¿Cuáles

son los criterios de carácter implícito que permiten evitar la arbitrariedad a
quien procede con discrecionalidad? ¿Con qué elementos de juicio se puede
sustentar el argumento de la “denegación fáctica”? ¿Basta cotejar lo planteado
por el gobierno con la conducta desarrollada por el Congreso? ¿Es una cuestión
77
Otro fuera, ciertamente, el caso, si al momento en que el presidente del Congreso pone al voto
la cuestión previa acumulara en el acto de la consulta una consecuencia específica adicional,
como lo sería señalar que el rechazo de la cuestión previa equivaldrá, simultánea, indivisible
y conjuntamente, al rechazo de la cuestión de confianza planteada por el gabinete.
Si el presidente del Congreso hubiera planteado la consulta, de modo expreso, con los
eventuales efectos de la cuestión previa sobre la cuestión de confianza, no habría lugar a dudas
sobre la voluntad que declararía el Congreso al momento en que rechazara la cuestión previa.
Si no fue ése el tenor de la consulta no cabe más conclusión que lo que se votó fue única y
exclusivamente el rechazo de la cuestión previa. No se votó ni decidió sobre los alcances de
la cuestión de confianza. Ese era un debate y una votación que se trata en momento y proceso
distinto al que correspondía durante el de la designación de los magistrados del Tribunal
Constitucional
De ahí la incorrección e invalidez de la pretensión del gobierno de calificar como “denegación
fáctica” a una votación que ocurre sobre una cuestión previa sin que ésta haya sido en ningún
momento referida a las consecuencia que el gobierno, así como algunos miembros de las
minorías en la asamblea, le atribuyen a la votación respecto al supuesto rechazo de la cuestión
de confianza. En especial si cuando, de modo efectivo, se debate la cuestión de confianza, el
resultado de la votación fue a favor de la concesión de la confianza, en contra de la imputación
que el gobierno le endosa a un hecho sobre el que espuriamente se califica como portador de
una voluntad corporativa inexistente sobre ninguna otra materia que no fuera, solamente, la
cuestión previa que se sometió a votación del Pleno.
que pueda resolverse a partir sólo de la relación entre el supuesto de hecho y la

consecuencia observada?
Una respuesta elemental permitiría afirmar, de modo simple y sencillo, que los
actos pueden resultar de una manifestación expresa o tácita de voluntad, y que
una manifestación tácita de voluntad puede bastar para servir de indicación
al gobierno para ejercer su potestad disolutoria, más aún si cupiese atribuir al
Congreso el interés de evitar su propia disolución en razón de lo cual el gobierno
no podría quedar desprotegido ante la conducta fraudulenta del Congreso. Si
ésta resultara ser una alternativa aceptable el rechazo tácito consistiría en la
constatación de una acción contraria a la que el gobierno espera que ocurra
como manifestación favorable a su pedido de confianza.
¿Pero qué hay detrás de la afirmación de que en el planteamiento de la cuestión

de confianza puede entenderse o construirse el rechazo tácito de la confianza
solicitada por el gobierno? Lo que importa es que exista una voluntad cierta e
inconfundible en un sentido o en otro, y para ello es indispensable que el hecho
al que se le imputara valor de rechazo contuviera en efecto la voluntad interna
o real de la asamblea cuyo hecho traería como significado la denegación de
confianza.
Ante tal situación y alternativa el riesgo que existiría sería que pudiera
atribuírsele a un hecho, sin necesariamente tener conexión causal con la
consciencia o propósito deliberado de rechazar la confianza solicitada, el efecto
de una denegación, que no ha sido aún decidida deliberada ni voluntariamente,
que no ha sido aún elaborada, y que no contiene en sí mismo, por lo tanto, el
contenido volitivo de la asamblea en la que tiene lugar el hecho, un significado,
un contenido y una decisión respecto de los cuales no existen elementos de
convicción suficientes para aseverar que el Congreso de la República tuvo
consciencia que ésa debía ser su voluntad corporativa.
Los hechos no valen en sí mismos cuando es necesario y obligatorio que la

decisión manifieste y se declare según un propósito deliberado. Con cuánta
mayor razón si la corporación parlamentaria tiene como una de sus funciones
inalienables y esenciales la función deliberativa. ¿Acaso la decisión de afirmar o
de negar la confianza que el gobierno le pide al Congreso puede quedar librada
a la sola merced, criterio o arbitrio, precisamente, de quien la pide, y con cuánta
menor razón si solo según la discreción potestativa del gobierno el valor que le
adjudique a un hecho exento de voluntad corporativa clara y explícita define
si se disuelve o no se disuelve el órgano que lo controla y del que depende la

vigencia del principio de interdicción de la arbitrariedad y de la concentración
del poder en el Estado? ¿Es admisible que quedara en las solas y no exactamente
imparciales manos de quien pide la confianza la decisión sobre si se niega o
no se niega la confianza de la que depende recíprocamente la disolución o no
disolución del Congreso y la suspensión de la capacidad de control sobre los
actos del poder ejecutivo? (78).
En el supuesto de que el hecho representara para el gobierno una manifestación

válida de la voluntad del Congreso pero que, para el Congreso, el mismo hecho
no baste para expresar válidamente la voluntad que querría transmitirle al
gobierno, nos encontraríamos en un supuesto flagrante de disenso entre ambas
partes, porque se trataría de la declaración de voluntad del gobierno que pide
la confianza del Congreso pero, del otro lado, nos encontraríamos, no con una
declaración consciente ni voluntaria de la decisión del Congreso de rechazar
la confianza solicitada, sino sólo de un hecho al que el gobierno le adjudica un
valor, un sentido o un significado que no tuvo el Congreso la voluntad corporativa
de declarar y de transmitirle o de comunicarle al gobierno (79).
El disenso es un desencuentro de declaraciones de voluntad de las partes en la

dinámica de la interacción entre el Congreso y el gobierno. Y cuando dicho
disenso se constata es evidente que nos encontramos frente a un caso de nulidad
78
Para precisiones sobre esta pregunta y las cuestiones complementarias que se desarrollan
en esta indagación puede revisarse el texto publicado por el autor en el post que aparece
en el enlace digital https://www.lampadia.com/opiniones/csar-delgado-guembes/sobre-la-
cuestion-de-confianza-y-la-supuesta-denegacion-factica-que-se-invoco-para-disolver-el-
congreso-peruano/
79
Si el Congreso no fuese una persona jurídica sino una persona natural sería relativamente
menos discutible el uso adecuado, idóneo y hasta conveniente de la táctica de la
manifestación tácita de voluntad. En una entidad como lo es una corporación estatal, sus actos
se forman regularmente a través de procesos formales y, en su caso, solemnes, estrictamente
normalizados, a través de protocolos que la autoridad observa en signo de garantía de certeza
y de seguridad de la voluntad corporativa.
Pasar por alto el requisito de la solemnidad en los actos estatales de la relevancia y magnitud
que tiene conceder o rechazar la confianza al gobierno, con efectos dramáticos como lo es
la disolución del Congreso, puede conceptuarse como un indicio de impericia grave en el
manejo de las relaciones de interacción intraestatal. La informalidad ya es un mal público en
el desarrollo de los países, pero cuando la informalidad invade las más altas esferas del poder
en una sociedad la razón de existencia del Estado se debilita. No se espera que el gobierno
sucumba ante la desesperación por la falta de manejo en situaciones de riesgo, y por esta
razón es crítico tener claridad sobre la constitucionalidad de usos válidos y usos proscritos de
la capacidad de decisión que le compete.
del supuesto encuentro o acuerdo entre ambas partes, el gobierno y el Congreso.

Si la decisión de disolver el Congreso se basa en un acto constitucionalmente nulo, la
consecuencia es que la disolución no es constitucionalmente válida. Y si la disolución
no fue constitucional en razón al falaz y artificioso carácter de la construcción
técnica del sustento argumentativo del gobierno nos encontramos, en efecto, y
no sólo aparentemente, ante un caso de uso desviado, distorsivo y abusivo (si
no, además, violento) de la potestad de disolver, usada bajo signos o señales de
hostilidad para eliminar al rival político.
El gobierno, en efecto, podría atribuirle aleatoria o erróneamente un valor al

hecho del Congreso que no es capaz de portar la voluntad real de rechazar la
confianza solicitada. Ese error tiene carácter obstativo de la validez del acto
cuando es el propio declarante el que advierte que su declaración no coincide
con su voluntad. Pero si no se trata de la falta de coincidencia entre la voluntad
del Congreso y el hecho en el que el gobierno quiere encontrar una respuesta
respecto de la cual no hubo disposición de ofrecer ni transmitir al gobierno,
sino más bien de la inexistencia de declaración válida del Congreso en la que
esté contenida su voluntad interna, efectiva o real, simplemente no es posible la
existencia de acto fiduciario denegatorio alguno en un hecho carente de voluntad
denegatoria por la sencilla razón de que el hecho carece de la significación
que unilateralmente le imputa o adjudica el gobierno, a partir de su propio
interés en preferir la disolución del Congreso que en aceptar que el Congreso le
concede la confianza que le solicitó (80).
Para que exista una decisión definitiva, clara, inconfundible y contundente,

relativa a la confianza solicitada, la aceptación o el rechazo tiene que existir la
80
A diferencia del error obstativo, cuando el gobierno asume que el Congreso decide rechazar
la confianza solicitada a partir del carácter tácito que le atribuye a la denegación que cree
advertir en la votación en contra de la cuestión previa planteada por la congresista Indira
Huillca, para que se suspenda el procedimiento de designación de los magistrados y se atienda
el pedido del reemplazo del mismo por el que proponía el poder ejecutivo, la figura ante la
que nos encontramos es la del disenso oculto entre las manifestaciones de voluntad de ambas
partes. Y ello es así porque mientras que el presidente de la república cree que existe rechazo
en la votación en contra de la cuestión previa de la congresista Indira Huillca, el Congreso no
le confiere tal sentido, significación ni valor a ese hecho.
Cuando nos encontramos ante un acto jurídico de naturaleza bilateral, la ausencia de
coincidencia entre las declaraciones de voluntad es un supuesto de disenso, y el disenso
importa la inexistencia del acto. Por lo tanto ante un supuesto de disenso no cabría asumir que
la confianza se rechazó porque el hecho de la votación en contra de la cuestión previa de la
congresista Huillca no coincide con la voluntad que quiso declarar el Congreso respecto del
pedido de confianza solicitado por el gabinete Del Solar.
disposición del Congreso de poner en conocimiento del gobierno la declaración

en la que consta el acuerdo corporativo con el que se tiene consciencia de la
decisión que toma la asamblea, así como del efecto que tal acuerdo generará en
la interacción entre el gobierno y el Congreso.
En ausencia de un medio cierto capaz de portar la voluntad correctamente

formada y transmitida, a través de una declaración corporativa, el hecho en el
que el gobierno encuentra una decisión carece del valor y del significado que
la asamblea le otorga. En ese supuesto el hecho supuestamente conductor de
la decisión es ineficiente porque la apariencia de voluntad que él contiene no
refleja la voluntad del Congreso, ni menos es la señal que el Congreso usa para
comunicar de modo acostumbrado sus posiciones corporativas.
Como puede verse, detrás de la pretensión del concepto de “denegación fáctica”

que utilizó el poder ejecutivo para decidir la disolución del Congreso sólo se
habría basado en la apariencia de declaración de la asamblea, porque dicha
declaración no solamente no quiso ser recibida por el gobierno una vez que la
misma quedó aprobada de acuerdo al procedimiento regular de formación de la
voluntad representativa, sino que nunca deliberó respecto de la posibilidad de
que el hecho al que el gobierno le atribuye poder decisorio del rechazo tuviera
la capacidad de generar el efecto que quiso generar el propio gobierno.
Pero además, e independientemente de la posibilidad material de aceptar como

válida una manifestación tácita de voluntad cuando el Congreso carece de
intención, propósito o voluntad efectiva de rechazar la confianza solicitada,
cabría plantear el supuesto de que el hecho al que el gobierno le atribuyera la
capacidad o el valor para rechazar la confianza referida consistiera en el silencio
o en la abstención de expresión de la declaración de otorgamiento de confianza
por el Congreso (81). La pregunta en este supuesto nos conduciría a la cuestión
Ante la inexistencia de acuerdo la decisión basada en el disenso oculto es, en el mejor de los
casos, un supuesto de nulidad, en el que está ausente un elemento esencial para que haya
acuerdo, como lo es la coincidencia de declaraciones de voluntad de ambas partes. Por lo tanto,
siendo nulo el acto de rechazo de la confianza según lo califica el gobierno, la imputación de
denegación fáctica carece de validez, como carece de sustento, por lo tanto, la disolución del
Congreso, de lo cual debiera deducirse que por tratarse de un acuerdo inexistente sobre el
acto de rechazo y de disolución del Congreso, sobre ambos, debiera afirmarse que carecen de
eficacia jurídica.
81
En cualquier caso, la elaboración de la tesis de la “denegación fáctica” puede, benignamente,
considerarse, en buena cuenta, un error de derecho, porque el gobierno cree que el uso de
formas implícitas de formación de la declaración de la otra parte (del Congreso) es una
respecto a las condiciones o criterios de acuerdo a los cuales una manifestación

tácita de rechazo de la cuestión de confianza, a partir de la apariencia que le
generara al gobierno un hecho determinado del Congreso, pudiera generar
confiablemente una decisión que no dejara en estado de indefensión al Congreso
en grado tal que éste pudiera negar toda responsabilidad respecto del hecho
en el que el gobierno significa un rechazo que no coincide con la decisión que
pretendiera declarar ni comunicarle el Congreso.
Es una regla admitida que el silencio o la abstención sólo tienen valor como
decisión cuando se presentan dos factores, el primero es que exista la obligación
de expresar oportunamente la decisión; y el segundo es que exista una norma
o un acuerdo plurilateral capaz de obligar a las partes a que el silencio o a
que la abstención podrá ser reconocido como una negación o un rechazo, o
contrariamente como una aceptación o como una concesión de confianza.
forma válida de expresar el rechazo, ignorando que en organizaciones plurales, integradas

por fuerzas opuestas una a la otra, no permite definir ni establecer con certeza ninguna
voluntad tácita a menos que, habiéndose observado el proceso reconocido como regular y
correspondiente sea posible afirmar cuál es la voluntad de la corporación, sobre qué es que se
ha tomado la decisión, y qué es lo que se ha decidido comunicar como la declaración oficial de
la corporación a quien solicitó la confianza.
Y este error de derecho, sin embargo, no parece tratarse de un error indiferente sino esencial
porque, el apresuramiento e impericia en el manejo de las relaciones intraestatales son
modalidades difícilmente excusables de negligencia que hacen injustificable el uso poco
pulcro y escrupuloso de la calificación de modos tácitos de manifestación de la voluntad
parlamentaria como constitucionalmente válidos.
Contrariamente a lo que pretendió el gobierno, para la validez del acto fiduciario no puede
arbitraria, ni menos, por lo tanto, unilateralmente, crearse una imputación de rechazo de
confianza sobre la que se sustenta la disolución del Congreso, en perjuicio del adversario cuya
supresión o eliminación era percibida como una necesidad dentro del esquema persecutorio u
obstruccionista que se advertía en la estrategia del gobierno en el sintomáticamente reiterado,
obsesivo y monotemático uso de la cuestión de confianza como herramienta constitucional.
¿O acaso la compulsión discursiva en la discusión pública sobre su uso no constituía una
señal del propósito expulsivo y sancionatorio del gobierno en contra del rival político? ¿Cabe
ignorar el peso o el valor recursivo del clamor popular por el cierre del Congreso en una
estrategia en la que la apelación a la manifestación tácita de la voluntad del Congreso gatilla
el tiro de gracia contra el enemigo político?
Es necesario mantener en el recuerdo que conforme a la práctica parlamentaria, basada,
además, en el acuerdo aprobado en el Pleno del Congreso de junio del año 2004, cuando las
abstenciones son más que los votos a favor o en contra no existe decisión y, en consecuencia, la
indecisión sólo representa un caso en el que el asunto debe volver a ser sometido a votación.
La abstención corporativa, por lo tanto, no equivale a un voto ni a favor ni en contra. Sólo
contiene la ausencia de decisión de la asamblea, sin más significación ni valor que esa.
Para contar con mayor información sobre este aspecto concreto de la racionalidad (o falta de
ella) en esta práctica del parlamento peruano puede revisarse el texto publicado en el enlace
https://es.scribd.com/document/8685503/CDG-El-valor-de-la-abstencion-en-el-proceso-
parlamentario-del-Peru
Si esta regla tiene algún reconocimiento, o validez, tendría que admitirse que, en
primer lugar, si la Constitución, u otra norma, prevé una imputación o presunción
de esta naturaleza o si, contrariamente, existen normas en las que se establezca
el modo válido de formación de la declaración de la voluntad corporativa de la
asamblea representativa. Y, en segundo lugar, habría que establecer y precisar si
hubo alguna tratativa de entendimiento, de diálogo, o algún compromiso entre
el gobierno y el Congreso, de manera tal que quedara convenido de común
acuerdo entre ambos que bastara solamente que el gobierno comunicara su
propósito de dar por aprobada o por rechazada la confianza como consecuencia
del silencio, de la abstención o de la ocurrencia de un hecho determinado, sea o
no un acto deliberado de la propia asamblea (82)
82
Téngase presente que la sola afirmación del gobierno de que imputará como rechazada su
cuestión de confianza no es capaz de integrar la voluntad que declare el Congreso, porque
seguiría tratándose de una pretensión unilateral respecto de un acto bilateral entre ambas
partes. Por lo tanto sin capacidad alguna de tener efectos vinculantes ni menos de obligar al
Congreso respecto de la admonición con la que enuncia su pretensión.
En abundancia a este comentario corresponde subrayar que la naturaleza y la validez de
cualquier hecho voluntario de un ser humano (género y categoría dentro de la cual se encuentran
los actos jurídicos, dentro de los cuales por cierto cabe, extensivamente, incluir la especie de
un acto fiduciario como especie de de los actos parlamentarios -hasta que se demuestre que los
actos de la asamblea de representantes no son actos humanos, o que, siendo actos humanos,
no son actos voluntarios de una corporación integrada por lo que parecen ser seres humanos),
se define por la existencia de voluntad de la persona que lo realiza o a la que se le imputa.
La excepción que constituye la existencia de los hechos en los que se presume tácitamente
voluntad no obstante no haberla expresado verbalmente el sujeto existe únicamente cuando
una norma cuya existencia conocen con anticipación las partes así lo establece. Con cuánta
mayor razón parece correcto el aserto anterior si el objeto sobre el que se afirma que contiene
fácticamente una voluntad presunta lo es de una corporación, y una corporación de naturaleza
estatal y no privada, que forma parte del eje central del Estado de derecho.
Cuando el gobierno construye la figura de la “denegación fáctica” yerra al creer que los
principios generales del derecho lo asisten para generar una voluntad implícita que favorezca
el propósito que lo motiva a disolver el Congreso, saltando a este efecto obstáculos prácticos
y jurídicos que están fuera de su alcance y posibilidades conceptuales. Más allá de que detrás
del razonamiento del gobierno se detecte la falacia post hoc, ergo propter hoc, porque no
existe razón causal entre el hecho del rechazo a la cuestión previa de la congresista Huillca
y el rechazo a una cuestión de confianza que expresa la voluntad corporativa expresa de
aprobar lo que al gobierno le conviene que niegue, conforme se expone en su momento en
esta monografía, no hay modo de que quepa calificar como un rechazo donde existe evidencia
(que el gobierno se rehusó deliberadamente a recibir cuando ordena que no se reciba la
comunicación que la contenía en el oficio que le dirigió el presidente del Congreso) que el
Congreso no quería expresarlo.
Puede evidentemente discreparse sobre el valor y los efectos que tuvo el rechazo de la cuestión
previa de la congresista Indira Huillca, pero los argumentos para la discrepancia carecen de
poder normativo. Si el argumento del gobierno es que rechazar la cuestión previa significaba
rechazar la cuestión de confianza debe contar con justificación normativa suficiente como para
pretender eliminar el onus probandi que tiene que aportar, más allá, ciertamente, que pergeñar
en el principio inaplicable a un caso y situación como en el que nos encontramos, según el
A este efecto debe señalarse que no existe disposición alguna ni en la

Constitución, ni en el Reglamento del Congreso, que permita justificar el
uso de la articulación que utilizó el presidente de la república para sustentar
su decisión de disolver el Congreso en razón a su creencia particular de que
la “denegación fáctica” cuenta con suficiente respaldo normativo como para
respaldar la decisión que tomó. El respaldo normativo al que apela se construye
sobre una falacia que carece de la suficiente seriedad jurídica en atención a la
naturaleza de los bienes constitucionales que están en juego, y ello no obstante
la convicción y el compromiso que el gobierno declaraba tener en el cometido
ético que era parte de su emprendimiento político y de su cruzada moral.
De modo similar, que se conozca, no existió tampoco entendimiento ni

acuerdo alguno entre el gobierno ni el Congreso conforme al cual ambas
partes hubieran convenido en que el gobierno pudiera utilizar libremente su
criterio para calificar, el silencio, la abstención o la ocurrencia de un hecho
del Congreso como manifestación de voluntad válida para dar por rechazada
la confianza solicitada. ¿Ante la ausencia de disposición normativa alguna,
ni de comprensión común o acuerdo previo ante las partes, sería razonable o
equitativo que bastara el entendimiento y decisión del gobierno para negar la
capacidad decisoria del sujeto en quien se deposita la confianza que el gobierno
pide? (83)
Precisamente puede percibirse y existen indicios de lo contrario, porque la razón

por la que el Congreso inicia la acción competencial es porque disputa y discrepa
de la atribución que se toma el presidente de la república para imputarle una
cual su solo aserto unilateral bastara para que, ante una situación innominada, sin que exista
norma ni acuerdo previo entre las partes, un hecho seleccionado al azar por una de las partes
contenga una voluntad que la otra parte niega categórica y firmemente que la contenga.
83
Del lado del gobierno se pretendió asumir una posición jerárquica frente al Congreso, sin
que dicha relación asimétrica tuviera ningún sustento constitucional. El papel asumido por el
gobierno se basó en la supuesta convicción de que se consideraba ungido de la capacidad de
cumplir la voluntad de las mayorías y de liderar la lucha contra la corrupción que reprochaba
de blindar a la mayoría opositora en el Congreso.
Las formas de liderazgo carismático carecen de adecuado sustento en el tipo de régimen
político que define a nuestro Estado y nuestra Constitución. La apelación al Verfassungsgefühl
puede tener algún tipo de efecto teatral, histriónico o dramático, pero carece de naturaleza
vinculante cuando la enuncia un actor en igualdad y horizontalidad de condiciones respecto
de su contraparte, en especial si ese sentimiento no resulta ser gratuito sino elaborado a partir
del mensaje con que se impacta, a través de los medios de comunicación, a la opinión pública.
El sentimiento constitucional no es legítimo cuando lo invoca un actor contra otro a partir de
maniobras populistas, y desde una actitud más autocrática que republicana.
decisión que no solamente nunca adoptó, sino que, además, cuando adoptó la
decisión contraria a la que implícitamente le endosaba el gobierno en instantes
en que dirigía su mensaje al país comunicando la disolución del Congreso,
personal a cargo de la recepción de la documentación en palacio de gobierno
recibía instrucciones expresas de que no se recibiera ninguna comunicación
emitida por el Congreso porque, según disposiciones fácticas y por lo tanto aún
no legalmente vigentes, y además de dudosa validez normativa, el Congreso
había quedado disuelto y ya no existía reconocimiento alguno en el sistema de
trámite documentario de las oficinas de la presidencia de la república ni de la
presidencia del Consejo de Ministros (84).
84
¿Cabe darle carácter regular al acto de impedir la entrega de la comunicación con la que el
presidente del Congreso hacía saber al presidente de la república y al presidente del Consejo
de Ministros que el Congreso había aprobado la cuestión de confianza solicitada? El personal
que debía llevar las comunicaciones dirigidas al presidente de la república y al presidente
del Consejo de Ministros se hizo presente a las 21:45 del 30 de setiembre y, ante la negativa
del personal del poder ejecutivo, retornó con presencia de la Notario Público Mónica Tambini
Ávila, quien a las 22:45 levantó el acta notarial en la que deja constancia que no se quiso
recibir las comunicaciones del Congreso de la República.
No obstante lo extraño que pueda parecer que se pretenda hacer entrega de documentos
a las 9 o 10 de la noche, debe tenerse presente que existe un tratamiento especial entre
palacio de gobierno y el Congreso, que supone la atención y recepción de documentos
fuera de las horas ordinarias de labores, porque el personal de mesa de partes y de trámite
documentario de ambas dependencias tiene personal sujeto a turnos especiales para recibir
comunicaciones urgentes. En este caso el poder ejecutivo ignoró los términos de reciprocidad
que uniformemente se observan, se guardan y se mantienen, y se negó a recibir los oficios.
La cuestión es, dado el trato que regular y recíprocamente se da a las comunicaciones, ¿en qué
disposición normativa podía basarse la instrucción que se impartió a personal de palacio de
gobierno para que se negara a recibir los oficios con los que se enteraba y transmitía al poder
ejecutivo la voluntad que declaraba el Congreso? Normalmente, ¿no habría sido el propio
poder ejecutivo el más interesado en conocer que contaba con la confianza del Congreso?
¿Qué más si no la suplantación taimada de la voluntad de la asamblea podría justificar el
desplante? El propio 30 de setiembre en que se envió del palacio legislativo los oficios
con los que se comunicó la aprobación de confianza solicitada por el presidente del Consejo
de Ministros esa misma mañana, antes de medio día, y a pesar de los actos irregulares con
los que, por la fuerza, llegó a plantear su cuestión de confianza, no solamente aún no había
juramentado el señor Zeballos Salinas, en su calidad de presidente del Consejo de Ministros
en reemplazo del gabinete Del Solar, sino que tampoco había sido refrendado el Decreto
Supremo con que se ordenaba la disolución del Congreso y mucho menos publicado su texto
en el diario oficial.
¿Qué validez administrativa tiene el acto de rechazar la entrega de la comunicación del
presidente de un poder del Estado en ejercicio de su competencia constitucional, y qué
consecuencias jurídicas tiene el acto de haber ordenado que el personal dependiente de
palacio de gobierno no reciba una comunicación oficial? La realidad no puede ser fácilmente
contradicha con la evidencia empírica ni con los hechos, lo cual sólo demuestra que la acción
del gobierno tuvo eficacia, y que esa eficacia se diseñó y maquinó deliberadamente como atajo
malicioso para negar el ejercicio de la potestad constitucional del Congreso. Y ese rechazo
Entonces, y a partir del desarrollo de las ideas precedentes, habría que buscar
el significado de la opción que niega capacidad y valor suficiente en el carácter
implícito del supuesto rechazo de una cuestión de confianza que el Congreso
no ha declarado rechazar ni tenido el propósito de poner en conocimiento del
gobierno. En buena cuenta, si se negara la pretensión del gobierno en el sentido
de que es factible y válida la calificación de “denegación fáctica” a partir de
hechos en los cuales advierte una negación del pedido de confianza solicitado,
es necesario examinar y definir cuál es el método, el criterio, la estructura o el
marco conforme a los cuales sí es correcto determinar si existió o si no existió un
pronunciamiento válido para responder al pedido de confianza que el gobierno
le presenta al Congreso. Esto es, si el argumento con el que se sustenta la validez
de la pretensión de la “denegación fáctica” no se deduce de la racionalidad ni
de los principios de nuestro ordenamiento político y constitucional, entonces,
¿cuál es el elemento del acto fiduciario que es inherente y esencial a dicho
acto, sin cuyo requisito no cabe calificar como válido ni el otorgamiento ni la
negación de la confianza solicitada?
En los párrafos que siguen se intentará razonar a partir del punto en que
queda fijado el postulado de que la “denegación fáctica” es una construcción
que, aunque ingeniosa, es impropia, articulada a partir del interés unilateral
del gobierno para reducir y minimizar la capacidad de acción del rival en la
asamblea representativa. El objetivo debe ser, por lo tanto, determinar cuál es el
requisito intrínseco y esencial del acto fiduciario mediante el cual cabe idónea,
confiable y responsablemente identificar y reconocer objetivamente qué decide
el Congreso a propósito del pedido de confianza del gobierno.
En vista de los razonamientos anteriores, si no es propia ni idónea la postulación

de la manifestación tácita de voluntad en la conformación del acto fiduciario,
¿qué relevancia tiene la declaración como medio idóneo y necesario para definir
e impedimento para realizar y para desempeñar el ejercicio funcional regular del poder
legislativo, ¿no lesiona ni transgrede algún valor constitucional, ni supone la aplicación de
norma penal alguna?
Más allá del esfuerzo que se realiza con la comprensión jurídica y constitucional del asunto
general de la cuestión de confianza como instituto del derecho constitucional peruano, este
caso es un ejemplo del manejo ingenioso de la constitucionalidad a partir de los efectos
causados por núcleos de estructuras organizacionales psíquicamente persecutorias, conforme
a las cuales alguna base de la realidad detona masivamente núcleos delirantes desde los
que se imaginan peligros cuyo conjuro sólo puede neutralizarse fácticamente, y sin cuidar
bastante la necesaria protección del sustento normativo para defenderse contra la dimensión
fantasmática que teme.
si el acto fiduciario se formó correctamente y, por lo tanto, si califica, y cabe, o

no, afirmar que la confianza se aprobó o se denegó?
El supuesto es que una voluntad no declarada no es capaz de resolver una

ocurrencia. Es jurídicamente seguro contar con un medio externo al sujeto en
el cual se exprese la señal que emiten las partes sobre un deseo, sin embargo, el
medio puede adoptar diversas formas de expresión. ¿Qué hace exigible y seguro
un medio en vez de otro? Principalmente, dos características. La primera, que
el medio empleado sea capaz de generar confianza. La segunda, que el medio
sea suficientemente eficaz para transmitir verosímilmente la responsabilidad
asumida por las partes.
La primera característica (la confianza) parece deducirse de la propia naturaleza

del acto fiduciario. El proceso de tramitación de la cuestión de confianza
es, típicamente, un proceso parlamentario. El sujeto pasivo debe declarar su
voluntad de plantear una cuestión de confianza ante el Pleno del Congreso. Y
la parte del sujeto activo frente a la moción planteada por el gobierno consiste
en deliberar y responder al pedido de confianza planteado y solicitado por el
gobierno. De ambos se espera que formulen sus respectivas posiciones, uno,
para expresar en qué consiste lo que quiere; otro, para deliberar y adoptar un
acuerdo corporativo sobre el objeto del pedido formulado ante el Pleno. Para
conocer que la confianza se da, o que se rechaza, el medio debe adecuarse al
delicado e importante contenido que debe transmitirse y comunicarse.
En función de la gravedad de la materia y de las consecuencias que se deducen

de la cuestión que se procesa no puede, corresponde, ni debe, tramitarse con
ligereza, de manera automática ni mecánica el vínculo, la permanencia del
gabinete o de los ministros, ni la propia permanencia o disolución del Congreso.
Si el propio proceso resuelve un asunto relativo a la confianza que el Congreso le
da o le rehúsa al gobierno, el medio adecuado para la confiabilidad de ese mismo
resultado debe ofrecer las máximas garantías posibles de que la decisión a la que
se llega es una decisión conscientemente adoptada, con valoración suficiente de
los efectos que se prefiere y que se opta por generar en el funcionamiento del
Estado. Un cuadro semejante sólo puede cumplirse a través de un medio cierto
y objetivamente preparado y construido. Sin cortapisas, desvíos ni recortes en
la regularidad del proceso de formación de la voluntad organizacional que se
declare al gobierno que espera la respuesta del Congreso.
En resumen, la idoneidad del medio exigible para definir, decidir y determinar

si la confianza se otorgó o se rechazó debe reflejar de modo proporcional la
naturaleza del acto. Y si el acto expresa la confianza o su ausencia el medio no

puede ser de menor calidad que el fin y que el resultado que debe tramitar. En
otras palabras, si el medio no es confiable como instrumento para producir y para
darse las correspondientes señales de manera correcta e indudable entre emisor y
receptor, entre sujeto activo y sujeto pasivo del acto, entre gobierno y Congreso,
quedará en duda la validez, la existencia y la certeza de la relación entre ambos
poderes del Estado.
La segunda característica, es la idoneidad y eficacia del medio para transmitir de

modo verosímil la responsabilidad que asumen las partes respecto de la confianza
solicitada a la vez, y no menos, que respecto de los efectos o consecuencias
políticas y jurídicas. Se precisa definir, por lo tanto, un medio que no admita
duda respecto de la consciencia con la que se valora el pedido, se pondera
la conveniencia, la pertinencia y corrección del objeto sobre el cual se pide
confianza, y la identidad precisa de los efectos que se deriven de la decisión que
se prefiera tomar respecto del objeto y de la situación en que queden el gobierno
y el Congreso si se tomara. La eficiencia del medio que sirva de señal o signo
para comunicar la decisión solicitada al Congreso por el gobierno se mide por
la capacidad de transmitir también la responsabilidad que se opta, que se quiere
y que se tiene la voluntad de asumir con la concesión o rehusamiento de la
confianza al gabinete.
Especial consideración para identificar el medio apropiado, idóneo, eficiente y

eficaz para perfeccionar el acto fiduciario que define la relación e interacción
entre el gobierno y el Congreso debe prestarse, por ello, en la identificabilidad
y precisión de la voluntad de las partes. Cualquier medio que careciera de esa
propiedad tendría que ser considerado como inidóneo, ineficaz y, además,
inválido. Si el medio no es útil para asegurar que las partes se hacen responsables
de su decisión el medio no es el adecuado y debe encontrarse el que sí acerque
al cumplimiento del objetivo buscado.
Habida cuenta de las exigencias inherentes a las dos características buscadas,

cabe descartar algunos medios que no cumplen el estándar. En primer lugar, el
menos idóneo, el menos eficiente y el menos eficaz de los medios para transmitir
confiablemente la decisión de las partes, y para comunicar con certeza los
términos de las responsabilidades asumidas, debe ser el carácter tácito, presunto
o, como ha preferido llamarlo el ingeniero Vizcarra más con pasión política
que con propiedad técnica, “fáctico”, de la voluntad de las partes. Así como el
Congreso no podría presumir que el gobierno plantea cuestión de confianza
sobre lo que el Congreso construyera como tal, recíprocamente, el gobierno

tampoco puede construir la tácita o fáctica voluntad del Congreso si éste no ha
declarado expresa, clara y objetivamente su voluntad a quien le solicitó decidir
si le concedía o le rechazaba el pedido de confianza solicitado (85).
Como ya ha sido referido, las presunciones sólo pueden exigirse, ejecutarse

y aplicarse si existe previamente su reconocimento normativo en ausencia de
voluntad, si la voluntad no se expresa en un plazo predeterminado, o si se define
de consenso con anterioridad algún tipo de hecho como suficiente para calificar
la afirmación o la denegación de confianza (86). Imputar valor de concesión o
de rehusamiento a un hecho, o a la ausencia de un hecho, en el tiempo, sin que
exista una regla o, un principio, de acuerdo y conforme al cual sea razonable
negar la expresión objetiva de la voluntad, y adjudicarle valor volitivo al silencio,
a un hecho, o a la ausencia de un tipo de hecho requerido de manifestación,
no cumple con el requisito que un acto válido demanda. Una imputación de
El presidente de la república no tiene capacidad para anteponer su juicio, su voluntad e

85
interpretación subjetiva encima o sobre la decisión que en ejercicio regular de su autonomía

toma el titular de la potestad de conferir o de rechazar la confianza al gabinete o a uno
cualquiera de sus ministros. De reconocérsele tal atribución al presidente de la república
dicho ejercicio empírico equivaldría a un menoscabo flagrante de las funciones propias del
Congreso en nuestro régimen político.
86
Como puede advertirse, la mención distingue el reconocimiento normativo o legal y el que
resulta, voluntariamente, de las partes. El segundo supone el acuerdo convenido entre las
partes. No cuenta el caso en el que de modo individual una de las partes conmina a la otra
a que algún acto que realice le significará, a su única discreción y arbitrio, un significado
y no otro. Y cuenta con menor razón si de por medio existe un proceso regular de rango
constitucional, y con desarrollo reglamentario definido previamente por el órgano competente,
según el cual el proceso de formación de su voluntad se rige y se somete al cumplimiento de
etapas prestablecidas.
Huelga dejar a salvo la referencia que estas condiciones tienen validez independientemente
de los efectos éticos que una y otra postura puedan tener. Si la fijación de una modalidad
presuntiva de expresión de voluntad pretende imponerse a partir de las convicciones éticas
de la parte que las establece de modo unilateral, o en mérito al supuesto clamor popular que
respalda la autoridad de quien dispone a su solo criterio o arbitrio la condición presuntiva, el
imaginado superior valor o posición moral, ética, popular o política de quien así procede no
tiene capacidad bastante para crear una realidad volitiva en agente distinto.
Salvo si se reconociera que el régimen político que rige las relaciones estatales se sustenta
en bases autoritarias, o tiene rasgos autocráticos, y que poco cuenta el modelo que se define
como Estado democrático de derecho en las relaciones interorgánicas en el régimen político
peruano, sólo si ambas partes convinieran en acceder a esa alternativa la decisión tendría
válidamente el significado que la supuesta superioridad de una de ellas quiere a su solo
albedrío que los hechos tengan.
Si el razonamiento indicado tiene sentido y validez, el actuar en consecuencia con una
lógica arbitraria y unilateral debiera tener como consecuencia la ilicitud, si no, además, la
inconstitucionalidad, de actos autoritarios como los no solamente enunciados y anunciados,
sino además ejecutados efectivamente por quien los promovió y ejecutó.
voluntad, en relación con un acontecimiento tan grave y delicado como lo es

la permanencia del gabinete o la disolución del Congreso, no puede quedar
librado a la perfidia ni a la alevosía de un gesto manchado de parcialización y
del interés político de una de las partes.
Un segundo medio que cabe descartar como idóneo, eficiente y eficaz, para
determinar si existe o no confianza entre el Congreso y el gobierno, son las
manifestaciones o actos externos que protagoniza o que se le atribuye a una de
las partes. La referencia no se hace al uso de la presunción de un sentido u otro
de voluntad a partir de una presunción, sino a la exigencia específica de que
el acto fiduciario no se concrete, reduzca ni limite a un acto o manifestación
de voluntad cualquiera. La insuficiencia del reconocimiento o validez de los
hechos o meras manifestaciones constatadas en el proceso de toma de decisión
sobre el pedido de confianza que declara solicitar el gobierno radica en que los
hechos o las solas o meras manifestaciones aisladas de voluntad, no canalizan de
modo incuestionable cuál es el sentido de la decisión de la asamblea.
El presidente de la república no puede, en nombre de la supuesta voluntad

popular que él cree conocer, o interpretar mejor que otra instancia estatal, invocar,
cabalísticamente, esa voluntad, oracularmente conocida o conjeturalmente
sabida, como superior o suficiente, y anteponerla a la que expresa la voluntad
representativa, independientemente de que pueda exhibir como supuesta
evidencia o aval ningún resultado demoscópico (las encuestas de opinión no
expresan ningún resultado constitucionalmente válido, y el valor estadístico
que se extrae de ellas no es oponible al que resulta de un proceso electoral
conforme al cual el uso de las fórmulas y de la matemática legitima a la mayoría
a tomar las decisiones que la ley respalda) (87). El análisis e interpretación de la
conducta ética o política puede ser útil para formarse o construirse una opinión
subjetiva y personal, pero no es el medio idóneo para imponer una decisión si
ésta riñe con el uso de atribuciones sustentadas, tanto en el texto expreso de las
87
El valor de la medición de la opinión resulta de las metodologías que realizan las empresas
cuyo objetivo es medir la percepción del encuestado, independientemente de la realidad de la
comprensión o de la calidad del conocimiento que posea, sobre la materia respecto de la cual
se aplica la encuesta. Mide percepciones o sentimientos sin considerar la reflexión ni lo que la
persona encuestada conozca sobre el objeto de la opinión que se mide.
Cuando el presidente de la república refiere en su Mensaje al Congreso del 28 de julio de
2019 que nos preocupa que el Congreso haga caso omiso al clamor ciudadano, o cuando afirma
como todos saben, la demanda ciudadana de disolución del Congreso es contundente, lo hace sin
contar más evidencia que la que le permiten exhibir las portadas de algunos de los diarios de
circulación nacional, o las tendencias que impulsan los dueños, productores o conductores de
normas, como en la vigencia de principios inherentes al Estado de derecho, el

carácter representativo del régimen de gobierno, y el principio de separación de
poderes que es esencial a nuestro régimen político.
En el caso específico de la disolución del Congreso que se coronó con el

alegado rechazo o “denegación fáctica” de la segunda cuestión de confianza
planteada por el gobierno, precisamente, el gabinete Del Solar postuló, durante
la cuestionada presentación que realiza en el hemiciclo del Congreso el 30 de
setiembre de 2019, que el gobierno daría por aceptada o rechazada la confianza
solicitada según que el parlamento nos otorga la confianza y considera, por lo
tanto, que hay que hacer uso de transparencia, o para que nos la niegue si considera
que va a seguir adelante con ese procedimiento (88). Las palabras exactas fueron
cuál era la respuesta que se esperaba a fin de considerarla aceptada o rechazada.
Ambos fraseos constituyen el anuncio de lo que pretende el gobierno y de la
figura de que se valdrá para afirmar la postulación de una “denegación fáctica” a
propósito de la interrupción del proceso de designación de los magistrados del
Tribunal Constitucional, para que éstos fueran designados con reglas distintas
a las del proceso por invitación (89).
Independientemente del criterio que tuviera el gobierno para preparar la

respuesta del Congreso, de acuerdo a su comprensión de la confianza que
los programas políticos en los medios radiales y televisivos, medios que inclinan la percepción
pública que luego será objeto de acopio mercadoscópico por las encuestadoras de opinión.
A su vez, el círculo se reproduce cuando los medios se basan en los resultados de las encuestas
como evidencia de que existe una supuesta convicción general en la población. La población,
sin embargo, nunca fue consultada en un proceso regular, ni los resultados tienen la capacidad
política suficiente como para negar, con carácter vinculante, los resultados electorales que
facultan a quienes eligió la ciudadanía a tomar las decisiones, durante el período constitucional
correspondiente, que correspondan al proceso representativo del cual una o más mayorías
deciden lo que los procesos regulares les permiten que adopten como decisión corporativa.
88
La construcción de la presunción se reconoce expresamente en el párrafo 112 del escrito de
contestación de la acción competencial, fechado el 22 de noviembre de 2019, en el que el
representante del poder ejecutivo indica que el presidente del Consejo de Ministros fue claro en
señalar el alcance y contenido de la cuestión de confianza y cuál era la respuesta que se esperaba
a fin de considerarla aceptada o rechazada (resaltado añadido por el autor).
89
El cambio más importante propuesto en el proyecto 4847, consistía en que el proceso se
realice por postulación de candidatos con respaldo de una o más instituciones, sujeto a un
período de tachas con participación de la ciudadanía en general, las mismas que se resolvieran
por la Comisión Especial del parlamento a cargo de la convocatoria y de la fase preliminar de
selección, integrada a razón de un representante por cada grupo parlamentario.
El proceso de selección basado en el mecanismo de la invitación, y no por concurso público,
resultó de una modificación al texto original del artículo 8 de la ley 28301, publicada en julio
solicitaba, dicho criterio carecía de fundamento normativo en razón, primordial,

pero no únicamente, al procedimiento reglado y, por lo tanto, preexistente, en
el Reglamento del Congreso, que define cómo se tramitan las cuestiones de
confianza. Para el gobierno habría bastado con una acción adoptada por el
parlamento en el curso de tramitación de sus procesos y de la agenda para la
que se convocó a la sesión, para que esa acción equivaliera a la afirmación o al
rechazo de la confianza solicitada.
Ese criterio habría exigido que, para que el gobierno diera por aprobada la
cuestión de confianza, no solamente tendría que haberse interrumpido el
del año 2004, el mismo que sólo contemplaba el proceso de concurso público, aunque sin
intermediación alguna de institución que proponga, apoye, promueva o avale la candidatura.
En diciembre del 2005 se modificó dicho artículo sin alterar la modalidad pública del concurso,
y también sin que se previera el apoyo, promoción o aval de institución alguna.
Los primeros magistrados, elegidos bajo la modalidad de invitación por la Comisión Especial,
se menciona a 11 magistrados: Ricardo Nugent López Chávez, Francisco Acosta Sánchez,
Manuel Aguirre Roca, Guillermo Díaz Valverde, José García Marcelo, Delia Revoredo Marsano
de Mur, Guillermo Rey Terry, Javier Alva Orlandini, Juan Bardelli Lartirigoyen, Víctor García Toma
y Magdiel Gonzáles Ojeda.
Bajo la modalidad de concurso público quedaron frustrados diversos procesos de designación
de magistrados. Sin embargo, entre los magistrados que lograron su elección bajo dicho
método se cuentan César Landa Arroyo, Juan Vergara Gotelli, Carlos Mesía Ramirez, Fernando
Calle Hayen, Gerardo Eto Cruz, Ernesto Álvarez Miranda, Ricardo Beaumont Callirgos y Oscar
Urviola Hani; es decir, 8 magistrados.
Posteriormente, luego de la aprobación que realiza el Pleno del Congreso en mayo de 2012,
en junio de 2012 entra en vigencia la ley 29882, con cuyo artículo 2 se modifica el artículo 8
de la ley 28301, incorporando la modalidad de postulación por invitación. La modalidad de la
invitación se propuso como consecuencia de que los procesos previos por concurso resultaban
extremadamente ineficaces, porque dificultaban tanto la selección de los postulantes debido a
las complejidades que generaba el proceso de tachas, como el propio proceso de elección por
el Pleno con el elevado número de votos necesarios para aprobar entre los candidatos al que
pudiera congregar la preferencia exigida por la Constitución.
Por lo tanto, durante las presidencias de los congresistas Otárola y Galarreta la modalidad
de la invitación permitió el reemplazo de 7 magistrados, 6 durante la presidencia de Otárola
(Blume, Sardón, Ledesma, Miranda, Ramos y Espinosa-Saldaña), y uno durante la presidencia
de Galarreta (Ferrero Costa).
Dicho lo anterior, no puede quedar en el olvido que la modalidad de invitación no se crea
con la ley 29882, porque, luego de la aprobación de la ley 26435, aprobada el de 1994, y
publicada el 10 de enero de 1995, que desarrolla por primera vez la organicidad del tribunal
constitucional, se reforma la ley original mediante una adición que se aprueba con la ley
26622, en junio de 1996 (a sólo año y medio de haberse aprobado la ley original, 26435), con
un texto que reconocía el mecanismo de la invitación con la fórmula que decía que cuando
existan razones que lo justifiquen, y a petición de no menos del 20% de los Congresistas, podrá
efectuarse, por acuerdo del Pleno, una convocatoria complementaria por invitación para elegir a
candidatos a los cargos de Magistrados del Tribunal Constitucional cuyas vacantes no hubieran
sido cubiertas. En tal caso, la votación será por lista cerrada, completa y mediante voto público en
el Pleno del Congreso.
proceso de designación de magistrados que era parte de la agenda de la sesión del

30 de setiembre de 2019 (90), sino que, además, tendría que haberse aprobado
el proyecto presentado para modificar el proceso pendiente de manera que se
reemplazara la modalidad de la invitación por la de un sistema de postulaciones
promovido, apoyado o avalado por una o más instituciones respecto de cada
candidato, y que se incluyera el espacio para la formulación de tachas por la
ciudadanía.
A propósito de la identificación del medio idóneo para que quede correcta,

conveniente y válidamente formado y perfeccionado el acto fiduciario, téngase
en cuenta que el gobierno pretendía que los actos materiales que efectivamente
realizara el Congreso tuvieran la significación que a él le bastaran, más allá de
la voluntad o consciencia que para el Congreso representaran tales actos. Por lo
tanto, independientemente de la voluntad o de la consciencia corporativa de la
asamblea, según el poder ejecutivo, bastaría la apariencia de decisión para que el
gobierno contara con la respuesta a su petición de confianza.
Una pretensión de tal naturaleza y magnitud, sin embargo, no cumple con

el criterio de confianza ni de responsabilidad. No cumple con el criterio de
confianza, porque el gobierno se convierte en el amo de voluntad ajena al darle
un valor a un acto que no necesariamente refleja la decisión que quiere comunicar
ni transmitir el Congreso. Y no cumple con el criterio de responsabilidad
porque le atribuye y carga al Congreso consecuencias no asumidas de manera
voluntaria, deliberada, expresa ni consciente respecto de su conducta.
Puede apreciarse que una calificación como la que pretendía comprometer

en su relación con el Congreso, le resultaría unilateralmente ventajosa sólo al
gobierno, operando de modo inequitativo y asimétrico respecto del Congreso. Si
el destinatario de la voluntad fiduciaria del Congreso es quien fija las condiciones
90
Y, por añadidura, se habría interrumpido el propio proceso de designación en curso, de
conformidad con las reglas que prevé el artículo 8 de la ley 28301. Según señaló la presidencia
durante la sesión del Pleno del 19 de setiembre de 2019, la Comisión Especial encargada
de seleccionar a los candidatos entre los debía elegir la asamblea, dicha Comisión Especial
había presentado su informe con las propuestas correspondientes el día 18 de setiembre.
Conforme al texto modificado de dicho artículo presentada la propuesta el Pleno del Congreso
es convocado en término no inferior a siete días para que se proceda a la elección del magistrado
o los magistrados, según el caso, que obtengan la mayoría prevista en el último párrafo del artículo
201 de la Constitución Política. En cumplimiento de esa disposición la propia presidencia cita
a sesión del Pleno para el lunes 30 de setiembre a las 10:00 am, con el objeto de realizar la
elección en cumplimiento del proceso ya iniciado.
y objeto sobre los cuales pide confianza, y además, impone la imputación sobre
el acto que le significará la aceptación o el rechazo de la confianza, esa actitud
resulta ventajosa únicamente para el gobierno en su condición de peticionario
y de destinatario de la confianza. En el propósito de asegurarse que tiene la
respuesta que precisa le dice al titular y concesionario de la confianza que,
entre la regularidad del proceso de consulta de la confianza y los actos que
durante ese proceso lleve a cabo, el gobierno queda en la capacidad de decidir,
discrecionalmente, y a su solo arbitrio cómo y cuándo habrá recibido o se le
habrá rechazado la confianza solicitada.
Una postulación como la sola acción, o la manifestación de un acto o de un

hecho, vale decir de un mero acto externo del agente (91), independientemente
de lo que prefiere declarar y de la intención que formalmente opta por comunicar
a su destinatario, deja indefenso al titular de la confianza. Recuérdese que, en
nuestro derecho constitucional, quien puede o no dar la confianza es el Congreso
y, por lo tanto, depende de su propia posición en la pirámide del poder y de la
estructura estatal decidir qué quiere resolver respecto del pedido de confianza.
Se trata de un acto que soberana y autónomamente debe tomar el poder
representativo del Estado respecto del gabinete, en tanto equipo de apoyo y de
91
La doctrina llama a estos actos los rein äuẞere Handlungen (actos meramente exteriores), o los
Tathandlungen (actos materiales), para oponerlos a las declaraciones emitidas con el propósito
o consciencia determinada de producir deliberadamente los efectos prácticos y jurídicos que
el contenido de la declaración contiene.
Los actos meramente exteriores no contienen la voluntad inconfundible que decide declarar el
sujeto activo del proceso de otorgamiento de la confianza, ni son capaces de generar eficacia
en la formación del acto parlamentario. Se priva al sujeto activo del acto de la libertad
de expresar lo que conoce de lo quiere decidir, y por lo tanto se priva unilateralmente de
seriedad el carácter bilateral de la interacción entre el gobierno y el parlamento. El titular de
la concesión debe poder declarar el efecto que tiene la intención de generar con su acción u
actos políticos.
Las meras manifestaciones externas privan al sujeto activo del acto de la libertad de expresar
lo que conoce de lo quiere decidir, y por lo tanto se priva unilateralmente de seriedad el
carácter bilateral de la interacción entre el gobierno y el parlamento. El titular de la concesión
debe poder declarar el efecto que tiene la intención de generar con su acción u actos políticos.
De lo contrario se los reduce y sitúa en una posición de indefensión a merced de la parte que
proyecta o atribuye a la manifestación que tuviera lugar la consecuencia o el significado que
mejor le conviniera o interesara que se genere.
Es porque el bien tutelado y protegido en el proceso de determinación sobre el otorgamiento
o rechazo de la confianza solicitada es la voluntad representativa, y no el mero y supuesto
clamor popular, o el objetivo de meterle pueblo a la democracia, que es preciso asegurar que
quede regularmente expresada la voluntad de ese mismo pueblo que logró válidamente asumir
la capacidad representativa en el Estado con el uso de su voto en las urnas, en aplicación de
las reglas electorales vigentes.
asesoramiento del presidente de la república. El régimen de gobierno peruano

no es un tipo de régimen de gabinete, y no podría serlo porque en el Perú el
presidente de la república tiene capacidad decisoria sobre la conformación y la
remoción del gabinete, lo cual no es posible en un régimen de gabinete en el
cual sólo el Congreso es quien cuenta y tiene esa atribución, potestad y facultad
respecto tanto del nombramiento y de la remoción del gabinete, en exclusión
de cualquier participación efectiva del jefe de Estado.
Nuevamente, la postulación del gabinete Del Solar, de calificar un acto o hecho

singular, a su sola decisión, como señal suficiente para darse por satisfecho o
insatisfecho con la comunicación de la determinación del Congreso, reduce y
niega la integralidad y complecidad del proceso de formación de la voluntad
organizacional del Congreso (92). Se trata, pues, no solamente, de una fijación
unilateral, discrecional y arbitraria de dar por decidido un proceso complejo
de formación de la voluntad y de la intención de un órgano ajeno al gobierno,
sino también de una alternativa rígida e indiscutida, porque se la comunica y
notifica al Congreso, con independencia de las reglas y las convenciones que
rigen en los procesos de toma de decisión institucional del parlamento.
En el más simple de los supuestos, la pretensión del gobierno ignora las reglas
procesales y materiales de observancia obligatoria para tomar decisiones
de manera regular en el Congreso, una de cuyas reglas esenciales es que las
decisiones se toman sobre la base de la enunciación del objeto que declara el
presidente del Congreso durante la dirección de los procesos de debate y de
votación. Los actos aislados cuya significación y efectos no han sido previamente
enunciados o dilucidados o, por lo menos, no han sido deliberadamente
adoptados, escogidos o preferidos, al momento de tomar una decisión mediante
92
Al presentar la cuestión de confianza el gobierno le otorga carácter copulativo e indivisible a
su pedido. Lo cual sirvió de sustento al presidente de la república para negar la distinción que
fue inherente en la comprensión del pedido planteado.
En tanto que para el gobierno la continuación del proceso de designación de los magistrados
del Tribunal Constitucional sería una condición suficiente para dar por rechazada la confianza
(porque habría esperado la interrupción en vez de la continuación, a la vez que alguna señal de
apertura respecto de la consideración de su propuesta para realizar la designación mediante
un método más expuesto al escrutinio público), para el parlamento eran dos aspectos
discernibles y separables uno del otro. Un primer extremo tenía la naturaleza de un pedido
excesivo, porque desbordaba la posibilidad que el gobierno lo hiciera objeto de confianza, y
por lo tanto era improcedente (con lo cual quedaba de lado el rechazo material de la cuestión
presentada), el otro podía ser objeto de debate, luego de concluido el proceso en curso
alterado por el incidente de la intrusión del presidente del Consejo de Ministros en el salón
de sesiones), con prescindencia del extremo improcedente.
el voto sobre la materia cuya votación se lleva a cabo, no pueden ni deben

quedar descontextualizados, porque importarían un proceso imperfecto para
definir e identificar con claridad la voluntad de la corporación parlamentaria.
Cualquier acto que a la sola selección del gobierno equivaliera a una decisión
de la asamblea, bien en un sentido positivo o negativo, es simplemente una
manifestación inerte y privada en sí misma de sentido, porque no asegura,
representa ni garantiza la voluntad efectivamente consultada ni adoptada por el
Congreso a partir de los procesos regulares y predeterminados de formación de
su voluntad colectiva.
Tanto cuando el presidente de la república, el día inmediato anterior a la sesión

del Congreso en que estaba agendado el debate y votación de la elección de
los magistrados del Tribunal Constitucional, como cuando el presidente del
Consejo de Ministros en un acto furtivo y subrepticio irrumpe sin haber sido
convocado para hacerse presente en la sesión (93), ambos, indican que tomarían
como aceptación o como rechazo de la cuestión de confianza la sola interrupción
del proceso de elección indicado, incurren en un grave error de conceptuación
93
Quede anotado que la irrupción de Salvador Del Solar en el salón de sesiones se trató de evitar
e impedir por personal de seguridad del Congreso, en razón a que el ingreso en el hemiciclo
sólo se permite a personas autorizadas. Las personas autorizadas son los congresistas,
el personal del servicio parlamentario responsable por el apoyo a la sesión en la sala, y el
personal de confianza y de asesores de los congresistas. Nadie que no tenga el estatuto de
congresista puede ingresar a la sala. El ingreso de los ministros o de su personal de apoyo
durante una sesión ocurre previa invitación que realiza el presidente del Congreso, para cuyo
efecto un miembro de la Mesa Directiva, el Oficial Mayor, o el jefe de protocolo del Congreso,
acompañan al gabinete en su ingreso al salón de sesiones.
No puede verse en los hechos un suceso ordinario, regular ni arreglado a la Constitución, el
Reglamento, ni protocolo o práctica parlamentaria alguna. Ningún ministro puede ingresar a
su solo albedrío al salón de sesiones, a menos que tenga, además, la condición de congresista.
Por estas razones es necesario tener claridad que lo que postuló Salvador Del Solar como un
derecho a concurrir e ingresar a su sola voluntad a una sesión del Pleno no es tal. Ningún
ministro tiene derecho a ingresar al salón de sesiones a su criterio y voluntad. Para ingresar
debe ser convocado e invitado. El Congreso no es sede del poder ejecutivo, en la que podría
ingresar en ejercicio de su sola libertad.
Ahora bien, si el acto protagonizado por Salvador Del Solar no está amparado en la
Constitución ni en norma, costumbre ni práctica alguna y, por lo tanto, su acción carece de
respaldo legal,¿no es la suya, además, una conducta delictiva? ¿No cabe calificar el suyo como
un acto de amotinamiento para presionar al Congreso en una vía contraria a la que niega los
valores constitucionales?
Cierto es que el Congreso actuó con comedimiento y condescendencia ante los hechos
consumados. Lo cual no importa un acto de libre consentimiento, sino más bien de
apaciguamiento para evitar niveles de colisión provistos de mayor grado de hostilidad. La
violación del espacio propio del parlamento no puede ser ignorada. La cordialidad y la cortesía
no son señal de condonación, sino únicamente de un trato protocolar cuyo objetivo es eliminar
y comprensión sobre la naturaleza de la cuestión de confianza. Ni uno ni otro,

ni el presidente de la república ni el presidente del Consejo de Ministros, fijan
las reglas conforme a las cuales el Congreso toma decisiones constitucionales ni,
por la misma razón, tienen ninguna competencia para decir cuál es la voluntad
del Congreso.
Parecería suficientemente claro, entonces, que el segundo medio (actos externos

que se le adjudica o atribuye a quien debe decidir la concesión o rechazo de
la fiducia) quedaría razonablemente bien descartado como medio idóneo,
eficiente y eficaz para resolver y para dar por formado el acto fiduciario que
ha de comunicarse al gobierno de modo expreso. Tocaría en seguida postular
la opción que sí cumple con la necesidad y las exigencias propias de un acto
tan trascendente y esencial como la relación de confianza entre el gobierno y el
parlamento.
Señalar que es la declaración de voluntad de las partes y no cualquier hecho

o manifestación permite precisar la base objetiva de la relación constitucional
entre el gobierno y el parlamento. Independientemente de cuáles fueran los
fines u objetivos buscados por una u otra parte, los efectos del otorgamiento
o del rechazo de la confianza deben ser tomados en consideración a partir de
una fuente observable en la que conste de modo expreso el efecto que pretende
darle a su decisión. La confianza es un acto deliberado de creación de efectos
políticos, y por esta razón no resulta admisible una valla tan baja como la simple
manifestación de un gesto o de un hecho al que libérrimamente una de las partes
puede adjudicarle un contenido que no corresponde con el deseo de la otra.
Menos aún cuando los titulares de cada uno de los órganos estatales se encuentran
enfrentados, sujetos y pasibles de enconos en medio de una reyerta política.
De la seriedad que representa para el desarrollo de la interacción entre el

gobierno y el parlamento se deduce la necesidad y la importancia de entender
que el proceso fiduciario entre gobierno y parlamento se considere como el
acuerdo entre las declaraciones de ambas partes, y no sólo de la manifestación de
voluntad de una y de otra. Se trata del contraste de dos aspectos objetivos que
contienen el juicio, el deseo y la voluntad que cada una tiene, así como de los
efectos que pretende conseguir con la declaración que comunica a la otra parte.
mayores motivos de roce y de confrontación, lo cual no hace del acto violento uno menos
violento, arbitrario ni ilícito.
Ninguna de las partes está autorizada para excluir el proceso de formación de la

declaración de la otra, y ambas están obligadas a someterse a ese denominador
común de su actuación política que son los principios y valores constitucionales.
Más allá de cualquier discrepancia, o del rechazo político, que las partes puedan
guardarse o tenerse entre sí, ambas deben respetar el marco de competencias de
cada una y de la otra. Privarse de la base constitucional de los actos políticos
anteponiendo la versión particular de una de ellas sobre los fines que la
Constitución les fija a quienes la usan en su actuación como operadores de ella,
lesiona y riñe el propósito constitucional y deja irresuelta la encrucijada en que
queda el gobierno y la representación política del país.
Si ocurriera que el gobierno abusara de su posición, y en su desliz desconociera

el espacio y no se compadeciera de los tiempos en los que el Congreso procesa
reglamentariamente su decisión, enajenándole el derecho que le toca ejercer
mientras se cumple el trámite de formación de su determinación, de su
declaración y de la comunicación que debe cursarle al gobierno para hacerle
conocer la voluntad corporativa del parlamento, dicho desliz representa un acto
de violencia que transgrede la base fiduciaria, y que traiciona la lógica y espíritu
de la interacción funcional sobre la que se afirma tanto el mantenimiento o la
remoción del gabinete, como, por lo tanto, el mantenimiento o la disolución
del Congreso. La declaración de voluntad que el Congreso le comunica al
gobierno es, por eso, el elemento esencial de la fiducia y desconocerlo, además
de equivaler a una transgresión de la elemental regla de respeto orgánico entre
poderes del Estado, significa una infracción al principio de separación y balance
entre poderes, y da mérito para el resarcimiento y satisfacción de la suplantación
de voluntad ocasionada mediante la violencia con que se procede.
Si las declaraciones de una y de otra parte son elemento esencial del acto
fiduciario ninguna de ambas puede subrogarse en la otra y tomar atajos para
fallar de modo oblicuo sobre los contenidos de la voluntad del adversario. A
partir de la presunción de la buena fe inherente a un proceso fiduciario no
es un medio idóneo que el gobierno se valga de una manifestación aislada de
voluntad para lograr el fin que aspira a satisfacer. En la relación medios-fines se
produce una desproporción inhabitual cuando un medio relativamente menor,
insignificante o comparativamente intrascendente, se utiliza como señal y se le
confiere un grado de significación, no sólo distinto, sino incluso contrario a la
decisión y efectos que procura y prefiere generar.
Cuando el gobierno extrae a su discreción un fragmento de la sesión y lo usa

con dudoso escrúpulo para alcanzar el objetivo buscado de disolver el Congreso,
conforme a sus propios intereses políticos, fines organizacionales, propósitos

prácticos y motivaciones subjetivas, independientemente de lo que quiere hacer
y comunicar la organización parlamentaria, se incurre en una distorsión de la
institución porque se manipula deslealmente el proceso a partir, en el mejor
de los casos, de indicios o de conjeturas, en sí mismos constitucionalmente
insuficientes.
Si bien lo óptimo desde el punto de vista dogmático sería aseverar que

el proceso fiduciario está sujeto a una forma ad solemnitatem, en razón a la
importancia y gravedad de las consecuencias que la decisión de ambos órganos
estatales tiene en la dirección del país y la gestión del gobierno, desde una
perspectiva minimalista y conservadora lo menos que puede esperarse es que
la expresión de confianza o su rechazo sea oficial, formal y documentalmente
comunicada a quien la solicita, y no tomar una determinación tan delicada,
como la disolución del Congreso, a partir del desarrollo de la transmisión que
la televisión realiza de un proceso en curso en una sesión del Pleno. De ahí que,
ese mínimo exigible fuera que el acto fiduciario quede manifestado a través y
no menos que de una forma ad probationem, es decir, a través del documento
con el que el titular del Congreso, en su calidad de representante de la decisión
corporativa, hace conocer, a través de un documento oficial, la voluntad cierta
y definitiva del Congreso, al presidente del Consejo de Ministros y al presidente
de la república, que el Congreso ha otorgado o ha rehusado su confianza al
gabinete (94).
En buena cuenta, sólo la comunicación que realiza el presidente del Congreso es

prueba de la existencia de confianza, o de su rechazo. Cualquier acto aislado, así
lo deseara o prefiriera considerar como tal el gobierno, no basta. Se consideraría,
94
¿No parece acaso arbitrario que solo el gobierno, es decir, solo una de las partes, que además
es el sujeto pasivo, es decir el sujeto que pide y que espera una respuesta de quien nace,
emerge y depende la confianza solicitada, sea quien se crea autorizado para imponer cuándo
entenderá que la confianza fue concedida o denegada, y con qué medio tendrá por resuelto
el pedido? No parece adecuado que solo el gobierno tenga la potestad de decidir qué y
cómo define la decisión de quien según la Constitución es el titular de la concesión o del
rehusamiento de la confianza.
Es cierto que el gobierno pudiera tener razones para mantener recelo respecto de la
animosidad con que ha mostrado una ejecutoria determinada la mayoría parlamentaria, sin
embargo, el éxito de sus estrategias no dependen de lo que prefiera, porque se trata de un acto
bilateral cuya base es la interacción de ambas partes de conformidad con las reglas, valores y
principios contenidos en nuestra Constitución. Esas reglas, valores y principios suponen como
eje el comportamiento respetuoso con el rival, en un marco de prudencia y de sindéresis ajeno
a las vilezas de la astucia y a las mezquindades del ardid (prudentia dicitur genitrix virtutuum,
o trataría, como una manifestación parcial, insuficiente e impertinente de una

voluntad que no necesariamente quiere comunicar el titular de la confianza. Si
el sujeto activo del acto fiduciario le niega valor a la imputación que construye
unilateralmente el gobierno su presunción se derruye y liquida.
Nos encontramos en una condición, por lo tanto, en la que es posible afirmar

que no cualquier manifestación de voluntad puede tomarse como una señal
válida de confirmación ni de rehusamiento de la confianza, no importa cuánto
querría el gobierno que la viabilidad y facilidad de la disolución estuviera de
su parte. Si es así que tanto el presidente de la república como el presidente
del Consejo de Ministros yerran cuando cercenan el proceso fiduciario
desconociendo el debido curso de la labor deliberativa del parlamento, habrá
que sostener que la “denegación fáctica” es una categoría constitucionalmente
inexistente, indeseable y, por lo tanto, expulsable del lenguaje político en la
dinámica de interacción entre parlamento y gobierno a propósito de su relación
fiduciaria.
Si cupiese convenir en consecuencia que, para el perfeccionamiento del acto

fiduciario, no cualquier hecho o manifestación de voluntad del Congreso
puede tomarse como signo o señal válida para considerar otorgada o rehusada
la confianza pedida (sea porque se trata de una decisión inconsulta, arbitraria y
unilateral de una de las partes, porque se basaría en una apariencia de voluntad
impuesta a quien tiene la legítima potestad de cederla o de rechazarla, agente
que, además, sería dejado en una situación de indefensión si se aceptara que tal
según Tomás de Aquino), así como dentro del espíritu de respeto y de justicia con la alteridad
del antagonista (iustitia est ad alterum, decía el mismo autor).
Cuando el gobierno manda u ordena, es ajustado a su rol que así lo haga, pero cuando el
uso de su capacidad de mando se desenvuelve de modo imprudente la obediencia no es una
consecuencia esperable de quien conoce el mandato o la orden dispuesta. El gobierno no está
en condición ni tiene la potestad de imponer su perspectiva del proceso fiduciario porque no
es quien da o quien quita, sino quien recibe o deja de recibir la confianza por quien tiene la
capacidad y poder de darla o de negarla.
El gobierno, por tanto, no dispone de la alternativa de decidir a su gusto, gana o capricho,
por sí y ante sí, qué hecho o qué gesto será en el que se basará para dar por denegada la
confianza por segunda vez, independientemente del efecto que esa imposibilidad ocasione en
la lucha que emprenda en contra de la corrupción en la diversidad de ámbitos nacionales. Si
desconociera la arbitrariedad desde la que procede cuando tomara esa decisión perdería ipso
facto la autoridad para proceder a disolver el Congreso, no menos que para hacerse obedecer
por quienes recibieran indicación de ejecutar la orden que dispusiera se imponga y cumpla.
Cuando el gobernante se precipita imprudentemente su capacidad de mando pierde la virtud
de hacerse reconocer y respetar por quienes se subordinan y dependen de su autoridad y
competencia.
planteamiento fuera constitucionalmente bastante para validar y perfeccionar

el acto), si, como se señala, cupiese convenir en que la tesis del gobierno es
constitucional y técnicamente incorrecta, queda aún por evaluar un siguiente
nivel de exigencia de manera que sea posible adoptar una conceptuación del
acto fiduciario cuya validez y perfeccionamiento dejen a salvo, de manera
bilateral, las expectativas, intereses, y voluntades, de cada una de las partes.
Habiendo descartado la volatilidad e insolvencia de la posición que asume el

gobierno cuando descalifica el proceso fiduciario que inicia ante el Congreso,
no podrá obviarse el reconocimiento que el medio idóneo para conocer la
voluntad de quien debe responder al pedido de confianza debe ser un medio
fehaciente en el que esa voluntad conste. Si no puede presumirse que el silencio
o que la omisión son modos válidos, y que tampoco pueden serlo hechos o
manifestaciones aisladas en el marco de una sesión o del propio proceso
fiduciario, habrá que admitir que es indispensable y exigible que el acto de
concesión o de rechazo de la voluntad del parlamento estuviera sujeto a la
observancia de una forma determinada.
La exigencia de la forma puede tener, como se ha referido en párrafo anterior,

carácter de ad probationem o de ad solemnitatem. Lo mínimo que puede exigirse
es que se trate de una forma ad probationem (formalidad no solemne), con el
objeto de contar con un documento en el que quede fe de la existencia del
acto concesorio o denegatorio de la confianza pedida. Si el acto no consta en
documento con el que se hace conocer la decisión las decisiones derivadas de
la supuesta concesión o rehusamiento carecen de certeza y de seguridad y no
tienen la posibilidad de ofrecer confianza ni garantía sobre la posición en que
quede el gobierno con la decisión del Congreso. De modo que es necesario
que el gobierno conozca mediante un documento cuál es la posición del
Congreso a través de la declaración que recoja y de la que se deje constancia en
la comunicación oficial que recibe.
La cuestión siguiente es si, además, y aun cuando no exista norma que así lo
prescribiera, debe entenderse, por lo menos desde la perspectiva de la dogmática,
de la teoría o de la doctrina, que la voluntad que expresa el Congreso para
conceder o para denegar la confianza al gobierno exigiría como requisito la
forma ad solemnitatem. Es decir que, se trate de un requisito sustantivo del
otorgamiento o del rechazo de la confianza que la declaración de voluntad del
Congreso en un sentido o en otro consten en un documento oficial con el
que el presidente del Congreso hace saber la posición corporativa formal de la
asamblea sobre la pretensión que ha planteado ante el Pleno.
La finalidad de que la confianza concedida o rehusada sea expresada bajo una

forma obligatoria, bajo sanción de que la inobservancia determine la invalidez del
acuerdo que el Congreso adopte, es que sólo con la comunicación formal se cree
el vínculo obligatorio entre el gobierno y el parlamento. De ahí que, la ausencia
de la forma usual en el proceso de aprobación de la decisión del Congreso, y de
su complemento que es el proceso de autenticación de dicha decisión a través
del protocolo interno que se observa en la elaboración del documento que refleje
la resolución adoptada, la misma que luego debe ser suscrita personalmente
por el presidente del Congreso, importa el reconocimiento de que un acto
políticamente tan trascendente en el desarrollo de la actividad regular del Estado
requiere y exige, obligatoriamente, de grados e intensidades tan fuertes de
certeza que privar la afirmación de la confianza o de su rechazo de la transmisión
fehaciente y documentada a su destinatario, más todavía cuando no existe una
común vinculación ideológica ni programática entre las mayorías políticas en el
gobierno y en el parlamento, sería un grave riesgo que incentivaría los trajines
que la precipitación tiene en común con la informalidad.
Sólo el carácter ad solemnitatem del acto fiduciario permite la probanza fidedigna

de la voluntad y de la decisión de las partes. Cualquier apresuramiento de una de
ellas imputándole a una manifestación cualquiera un contenido subjetivamente
construido o fantaseado le resta seriedad. Cuando el presidente de la república y
el presidente del Consejo de Ministros le adjudican merced a su sola y unilateral
voluntad un contenido material a actos no completos ni deliberadamente
decididos por el Congreso lo que hacen es negar la capacidad decisoria de quien
tiene el derecho, la potestad, la facultad y, además, la atribución constitucional,
de decir por sí mismo y no por lo que terceros crean o quieran lo que opta
y prefiere decidir, y ello de conformidad con los procesos constitucional y
reglamentariamente fijados en las normas y en las prácticas uniformemente
reconocidas en la historia del parlamento peruano.
Olvidar las ventajas inherentes al reconocimiento de la formalidad como

garantía de la seriedad y de la voluntad de una y de otra parte en el proceso
fiduciario, enturbia la relación y confunde los límites de la responsabilidad que
asume y que corresponde al gobierno y al Congreso. El Congreso no necesita
tutela y tampoco es un órgano subordinado al poder ejecutivo que deba ni
pueda someterse a instancia estatal alguna. No cabe que el gobierno niegue el
proceso natural de formación de la voluntad corporativa del Congreso de la
república, sin que este atentado incurra en un acto infractorio de la regularidad
constitucional.
De ahí que sea necesario dejar en claro que actos como los que protagonizó y
ejecutó el presidente de la república son en sí mismos reprimibles y sancionables
cuando construyen la fábula de la “denegación fáctica”, porque constituyen una
violación abierta de las reglas del debido proceso parlamentario, de la regla
de deliberación y votación precisa sobre la materia que fija quien dirige el
debate, así como de las reglas expresas sobre la conformación de una decisión
del parlamento nacional. El poder ejecutivo no tiene injerencia alguna en el
proceso de formación de la voluntad del Congreso y, por esta razón, incurre
también en una infracción en contra del principio de separación de poderes.
Pero, además, la justificación y la necesidad de concebir como parte de la

naturaleza del proceso fiduciario como un acto ad solemnitatem, no obstante
lo cursi que pueda sonar a oídos de orejas a las que los tecnicismos jurídicos
les sepa a adornos aparatosos para comprender realidades aparentemente tan
simples como “cerrar” el Congreso para prescindir de quienes disentimos, esa
justificación y esa necesidad se basa en la publicidad que se manifiesta de modo
transparente cuando se transmite y comunica oficialmente la declaración de
voluntad que aprueba el Congreso.
Imposible perder de vista que la confianza que el Congreso le dé o le rechace al

gobierno tiene inevitablemente repercusiones en la colectividad pero, para que el
acto fiduciario que es resultado del proceso quede confiablemente conformado,
la comunidad debe contar con las seguridades de que lo que quiera que el
gobierno haga, o lo que opte por hacer, cuenta con las garantías de una decisión
regular y no fraudulenta llevada a cabo irregularmente por el gobierno. Por eso
es que el reconocimiento del carácter ad solemnitatem del acto fiduciario es lo
que corresponde a la naturaleza de la declaración que emite el Congreso cuando
vota y aprueba la confianza, o cuando vota y la rechaza.
En cualquier caso, el argumento de que la exigencia del cumplimiento del

proceso y de la votación formal sobre el objeto de la cuestión de confianza es
una medida abundante, pomposa, innecesaria o superficial, cuando desde el
punto de vista de las necesidades prácticas del gobierno bastaría simplificar el
proceso y ahorrar las complejidades en cuanto contara o tuviera indicio de que
la voluntad del Congreso le representará el grado, magnitud o intensidad de
la aceptación que pretende o, por el contrario, evidencia de que más allá de la
formalidad que se siga u observe la decisión que se llegue a adoptar sólo simulará
o enmascarará el fingimiento o la simulación de que se otorgue, sea por razones
estratégicas o por doblez de ánimo para evitarse el daño que la disolución
podría causarle en su permanencia durante el período constitucional, habría

que tener presente, como se ha apuntado previamente, que la minimización
o simplificación del proceso de formación de la decisión del parlamento
adolecería de una falla irreparable como en la que consistiría que el gobierno
podría terminar proyectando o atribuyendo significados arbitrarios, interesados
o parcializados a actos no deliberados del agente que debe otorgar, a su solo
criterio y voluntad, la confianza o rechazarla.
El peligro más grande que representa acoger la tesis que trajo y postuló el gobierno
con su propuesta de “denegación fáctica” es que si llegara a reconocerse ésa como
una fórmula o una regla general, tal arreglo bien podría dejar las decisiones
del Congreso en manos de la consciencia arbitraria, y eventualmente en algún
caso incluso inescrupulosa, de quien, basándose en la imputación de sentidos
sobre actos materiales que en sí mismos no traducen la voluntad deliberada del
Congreso, le negara al titular de la concesión de fiducia la potestad de decidir
y de resolver según el grado de responsabilidad que está dispuesto a asumir o a
evitar.
En fin de cuentas no es dable olvidar que el objetivo no es solamente defender la

existencia del acto fiduciario con el que se construye el mantenimiento o dimisión
del gobierno y, por ello, la eventual disolución del Congreso, sino, además, la
propia validez de la decisión que toma el Congreso con el deliberado propósito
de generar como efecto jurídico la permanencia o la renuncia del gabinete o de
uno de los ministros que lo integran. Es el Congreso el agente de los efectos
que prefiere causar y por los que decide voluntariamente responsabilizarse. No
puede negársele este extremo de las atribuciones que le corresponden como
una parte con capacidad efectiva de decidir por sí mismo a qué está dispuesto a
atenerse, sin nada más y sin nada menos que lo que resuelva con su voto según
las reglas del proceso regular para el acto fiduciario correspondiente.
Para resumir los planteamientos desarrollados cabe entonces precisar las

siguientes características inherentes al requisito intrínseco del acto fiduciario
relacionado con la expresión de la voluntad que consagra la decisión sobre la
concesión o el rechazo de la confianza:
(1) La declaración de la solicitud para plantear la cuestión de confianza y

la declaración de convocatoria para que dicho pedido se exponga,
presencialmente, de modo efectivo ante el Pleno, se pone en conocimiento
de la asamblea en sesión, con quórum reglamentario.
(2) La declaración del gobierno para presentar, exponer y sustentar la cuestión de

confianza contiene expresamente el objeto válido sobre el cual se solicita.
(3) Ambas declaraciones, la del gobierno y la del parlamento, tienen naturaleza
recepticia, porque quien las emite se las dirige necesariamente a un
receptor respecto de quien se espera la respuesta que decidirá la confianza
aceptada o rechazada y, en su caso y en su momento, también la eventual
consecuencia de la disolución del Congreso.
(4) El carácter recepticio de la declaración importa, en primer lugar, que dicha
declaración se haya formado y perfeccionado debida y regularmente, y no
de modo presunto ni imputado y, en segundo lugar, que la declaración
de otorgamiento o de denegación se haya comunicado y recibido
regularmente por la parte que debe recibirla.
(5) En función de la calidad y naturaleza del contenido y del efecto que la
producción de vínculo entre el gobierno y el Congreso genera, el medio
idóneo para que se defina como resultado la confianza o su ausencia debe
corresponder al fin, y por lo tanto el medio usado en el proceso debe contar
con todas las garantías para que exprese confiablemente la responsabilidad
que la producción del resultado demanda.
(6) Debido a la especial significación que tiene en el régimen político la
concesión o rechazo de la confianza entre el gobierno y el Congreso la
expresión válida del resultado no se concreta en hechos o actos exteriores
(rein äußere handlungen), ni aislados, de la parte que afirma o que niega la
confianza, sino en una declaración que debe regirse por las formas que los
procesos prestablecidos y vigentes requieren.
(7) La declaración que expresa la comunicación de la decisión de otorgamiento
o rehusamiento de la confianza tiene el objeto de crear, en términos ciertos,
firmes e inconfundibles, la modalidad y los términos claros y expresos de
la relación que existirá entre ambos órganos, por lo que la ausencia de
declaración formalmente adoptada y comunicada causa la invalidez del
acto. Sin la declaración no existe modo idóneo de conocer sobre qué se emite
y en qué términos se otorga o se deniega, y las meras manifestaciones de
voluntad no transfieren ni traducen confiable ni claramente la declaración
de voluntad del operador del proceso. La declaración tiene el objeto de
comunicar a un receptor la voluntad, propósito o intención del emisor.
Eso no ocurre necesariamente con la manifestación. Sin declaración
formalmente comunicada la imputación de una manifestación presunta
carece de validez porque el acto no alcanzó a formarse. El juicio de la
asamblea no se presume de actos externos a ella atribuidos (su juicio debe
ser formalmente construido e inconfundiblemente comunicado).
(8) En actos de singular trascendencia e importancia no procede el uso

de imputaciones implícitas, tácitas, o presuntas de manifestación de
voluntad, en especial porque se trata de la definición del sentido en el que
se dirige el país, y del plantel o equipo que está a cargo de dicha dirección,
como consecuencia de la posición que adoptan dos agentes estatales
independientes, dentro de un proceso constitucional específicamente
reglado, como lo es el proceso de deliberación y decisión sobre el
otorgamiento o rechazo de una cuestión de confianza.
(9) La trascendencia de los efectos que genera la producción del acto fiduciario
entre el gobierno y el Congreso exigen que se reconozca la naturaleza ad
solemnitatem de la generación y de la comunicación de la consulta sobre la
solicitud de confianza planteada por el gobierno.
(10) Las declaraciones de las partes son eficaces en cuanto el emisor se la
comunica válidamente al receptor (quien espera y debe recibir válidamente
el pedido, o la concesión o rechazo), de conformidad con los procesos y
protocolos que habitual y uniformemente se han respetado en las relaciones
de interacción entre el gobierno y el parlamento, independientemente de
las relaciones de empatía ideológica, programática o estratégica entre los
agentes titulares de ambos poderes del Estado.
(11) El gobierno no puede actuar con independencia ni imputar a su sola y
única discreción y autonomía, a un acto aislado, de modo implícito, una
voluntad que no se le comunica por el medio usual o regular exigido para
contar con validez. Tanto menos si no resulta sencillo deducir lógicamente
una decisión sobre la cual no se ha resuelto la ambivalencia, polisemia e
incertidumbre hasta que el acuerdo queda firme y finalmente ejecutado, a
raíz de lo cual, y solo entonces, se emite la comunicación que formalmente
se le pone en conocimiento con el contenido de la voluntad corporativa de
la asamblea.
(12) La ausencia de formalidad en la comunicación de la voluntad de la
asamblea al gobierno es insubsanable (sin ella el gobierno no tiene
evidencia de la decisión parlamentaria firme): la forma es la garantía de
que ambas partes están expresamente enteradas y que conocen claramente
la voluntad que se pretende transmitir a propósito del contenido del
objeto de la cuestión sobre la que se pide confianza, y los términos a
los que, en adelante, se sujetarán las relaciones entre ambos poderes del
Estado. Sin el cumplimiento de la solemnidad no hay evidencia válida
de la concesión ni del rechazo de la confianza: en el texto se indican los
términos o motivación de la decisión, y se elimina la incertidumbre sobre
la voluntad del parlamento.
Con el resumen relativo al rol de la declaración de voluntad como elemento ad

solemnitatem del acto fiduciario, corresponderá en seguida referir el siguiente
elemento que tiene el carácter de requisito de la cuestión de confianza: la causa,
o finalidad constitucional del acto.
5. La finalidad constitucional (causa) del acto de confianza
El segundo elemento en la estructura del acto fiduciario lo constituye la causa.

Como la declaración de voluntad, la causa es igualmente un elemento esencial
del acto y su ausencia o los vicios producidos en su existencia son causal de
invalidez del acuerdo y de la declaración que lo contenga. Sobre la base de
esta premisa corresponde revisar el desarrollo de los hechos y argumentos a
propósito de la materia que es objeto de nuestro estudio.
La finalidad del acto fiduciario tiene dos aspectos o dimensiones. Una primera
es la dimensión objetiva de la causa en razón de la cual se usa. Una segunda es
el aspecto subjetivo en el que se advierte o manifiesta el motivo de los actores
que determina el planteamiento o las consecuencias de su concesión o rechazo.
En principio, la causa de la cuestión de confianza se define a partir de los

efectos jurídicos que se generan con su planteamiento, con su otorgamiento
o con su rechazo. El efecto jurídico no guarda relación con la intención o la
voluntad de los sujetos del acto, sino con la función constitucional en razón de
la cual existe y la reconoce el ordenamiento constitucional. Un primer aspecto
de ella, entonces, es independiente del motivo y del significado político que
le adjudiquen los operadores. Sin embargo, además del carácter objetivo que
tiene la causa como función abstracta del acto fiduciario, también tiene un
aspecto subjetivo que es en el que debe examinarse la licitud de su uso por los
operadores del proceso en el que se examina la confianza que pide el sujeto
pasivo de la cuestión planteada.
La finalidad constitucional que cumple la cuestión de confianza es optimizar,

focalizar, precisar y definir los términos de la relación fiduciaria entre el gobierno
y el Congreso, a iniciativa del gobierno. La causa de la cuestión de confianza se
valora en relación con la necesidad del gobierno de contar con la confianza del
Congreso para emprender, fortalecer, asegurar, y generar sostenibilidad y soporte
a su gestión, en relación con las políticas de gobierno previamente expuestas, o en
relación con la modificación, desarrollo o corrección de una política previamente
señalada que necesita redefinir en la dirección de su gestión.
A partir del supuesto que la causa de la cuestión de confianza se define como

consecuencia o resultado de la función que tiene en el régimen político,
puede señalarse que tiene cuatro funciones, todas en un sentido general
inextricablemente vinculadas. Una primera, asociada al alineamiento, dirección
y disciplina que el gobierno necesita para su respaldo en el parlamento. La
segunda, es usarla como medio de presión dirigido a las mayorías parlamentarias.
La tercera, es la de arma de un gobierno en minoría en el parlamento contra
situaciones de obstruccionismo de la mayoría en la asamblea. Y la cuarta,
desde una perspectiva procesal en relación con la viabilidad de mantener sus
políticas y programa de gobierno con normalidad y sin altibajos ni sobresaltos
institucionales.
Detrás de la cuestión de confianza está la consecuencia de sus usos. Se trata

de una facultad del gobierno que puede usarse con carácter singular por cada
ministro, en cuyo caso las consecuencias son, desde un punto de vista práctico,
parlamentariamente inofensivas; o con carácter colectivo, cuando el presidente
del Consejo de Ministros la plantea como condición de permanencia de todo
el gabinete. En este segundo sentido es que, con un segundo rechazo de una
cuestión de confianza para el gabinete durante un período constitucional, el
presidente de la república queda habilitado para disolver el Congreso. Se trata
de una herramienta con un alto contenido disuasorio para Congresos hostiles
al gobierno, sin que la capacidad disuasoria del gobierno pueda entenderse
como una facultad que pueda usarse a su solo y discrecional criterio de modo
arbitrario.
El contraste de las cuatro funciones referidas permitiría apreciar que todas

parecen haberse cumplido en el uso que realiza el gobierno en relación
con el escenario que derivó y condujo a su planteamiento. La finalidad del
planteamiento, en efecto, parece compatible con un contexto en el que, a partir
de la perspectiva del gobierno, dentro de un escenario latente o manifiesto de
obstruccionismo parlamentario, se dan modos de pretender el alineamiento y
respaldo en el parlamento; para lo cual se vale de tácticas mediante las cuales
presiona a la mayoría opositora en el parlamento; como un arma eficaz frente
a la virtualmente inexistente presencia de una agrupación parlamentaria que
lo respalde en la asamblea frente al obstruccionismo; y, por último, desde el
punto de vista meramente procesal recurre a la cuestión de confianza como una
herramienta para gestionar la viabilidad de sus políticas y programa de gobierno
neutralizando los sobresaltos que genera la mayoría parlamentaria opositora y
optimizando las condiciones de normalidad de su gestión.
Al parecer existe sí una diferencia entre el compromiso o impacto disolutivo

del uso de la cuestión de confianza y el motivo subjetivo que los operadores
tengan, o declaren tener. El uso impropio de la cuestión de confianza se produce
cuando, valiéndose de ella, se simula la finalidad jurídica a la que ella obedece
para materializar una finalidad que responde a un interés no protegido por la
figura, acto ni proceso constitucional que se prevé en el uso de la cuestión de
confianza.
La apariencia de constitucionalidad se esfuma y desmantela cuando, al

anteponerse una finalidad reñida con el bien fiduciario, se desconoce y minimiza
el requisito de conclusión del proceso con el que la voluntad corporativa del
Congreso se forma. Las desavenencias y la discordia o antagonismo político no
justifica ni libera del cumplimiento de los principios y valores constitucionales
al gobierno, sea al presidente del consejo de ministros o al presidente de la
república. Su especial papel en la jerarquía del sistema político les exige, a
ambos, el más estricto cumplimiento de las garantías que con carácter común e
igualitario prevé la Constitución de nuestra patria. De ellos es de los últimos de
los ciudadanos de quienes se esperaría que burlaran los procesos constitucionales
y que desconocieran la base elemental y los cimientos del Estado de derecho.
Para empezar, por el efecto directo e inmediato que tiene la integridad del
proceso conforme al cual el gabinete sorprende a la asamblea con su presencia
inconsulta e inavisada tanto en el edificio como en el propio salón de sesiones,
ese gesto no resulta coherente con la naturaleza de un acto fiduciario, en el que
hay alguien que pide un bien del que la otra parte es el depositario legítimo y
legal. ¿Puede quien pide usar la violencia o la intimidación para imponer su
voluntad en el acto de plantear que se le ceda un bien del que no es propietario?
No parece, en este aspecto, que el gobierno hubiera utilizado la cuestión de
confianza para contrastar o consultar el grado de afinidad o de alineamiento
que pudiera conseguir del parlamento, sino más bien lo contrario.
El motivo no queda claro porque no puede calificar como idóneo ni como

necesario el medio utilizado por el gobierno para hacer un planteamiento
respecto del cual existe un procedimiento regular, el que existe, si no evidencia
por lo menos indicios probatorios, que había disposición de llevar a cabo según
las pautas regulares para su tramitación. Más allá de los aspectos que tienen
condición de debatibles o cuestionables en relación con su procedibilidad, como
lo era plantear cuestión de confianza sobre un objeto reservado exclusivamente
al Congreso, en la calificación impropia de la “denegación fáctica” es posible
identificar visos de una causa simulandi detrás de la selección que realiza el

gobierno del pretexto que utiliza con carácter accidental para decidir la
La violencia o actitud intimidatoria de la que se valió el gabinete para forzar el

planteamiento de la cuestión de confianza no puede quedar avalada por nuestro
ordenamiento constitucional, no obstante cuánta sea la discrepancia política
que existiera entre ambos poderes del Estado. Los aspectos relacionados con la
imputación de encubrimiento o de blindaje a la corrupción son materia que,
en un régimen basado en el principio de separación de poderes, corresponde
que lo examine y lo resuelva el órgano jurisdiccional, ante el que, en todo
caso, debería iniciarse la acción legal que las irregularidades exigieran que se
denuncien. El poder ejecutivo, en todo caso, no es una agencia jurisdiccional
ni tiene la función de administrar ni impartir justicia, y carece, por lo tanto,
de la atribución de sancionar a quienes a juicio de su titular puedan parecer
responsables o actores en actos delictivos o de corrupción.
La consciencia de repudio o de reprobación que la ilicitud ajena merece debe

examinarse y dilucidarse en los canales de la jurisdicción y de la judicatura
que correspondan, y no en un proceso constitucional cuya causa o finalidad
es ajena al del control o de la sanción de la ilicitud o de la corrupción. El
proceso de planteamiento o de examinación de una cuestión de confianza no
admite confusión con el escrutinio penal del que pudiera responsabilizarse a
agentes involucrados en el encubrimiento o en el blindaje a la corrupción. La
existencia del Estado de derecho no avala ningún propósito inquisitorial, de la
misma manera que ningún clamor popular puede sustentar el linchamiento o
ajusticiamiento a mano propia.
El presidente de la república, no importa cuán sensible fuera su alma, o su

consciencia, respecto de la impureza espiritual o la corrupción política de
su adversario, no tiene autoridad para violentar el trato que está obligado a
dispensar a otro órgano estatal, a pesar de que la mayoría en éste le resulte
repulsiva o éticamente irritante. Si el proceso de formación de la declaración
fiduciaria aún no se ha ni perfeccionado ni ejecutado, no hay autoridad que
corte el proceso sin que el corte deje de considerarse como un atropello y como
un acto violatorio y nugatorio de la decisión de disolver el Congreso.
Lo que el gobierno disimula a través del proceso fiduciario, en el que actúa

como protagonista visible el presidente del Consejo de Ministros, es que su
motivo para plantear la cuestión de confianza era ofrecerle a la ciudadanía la

cabeza de la mayoría parlamentaria opositora, en la que se veía al enemigo
del pueblo, porque representaba el blindaje a la corrupción. Ese motivo es el
que explica tanto la vis compulsiva en la presencia no programada en el palacio
legislativo y en el ingreso también violento en el hemiciclo para plantear una
modificación irregular en la agenda programada para los debates en la sesión del
30 de setiembre de 2019. Y ese motivo también explica el recurso a una falacia
(post hoc, ergo propter hoc) para construir una supuesta voluntad organizacional
al Congreso de la que el Congreso era ajeno.
Los hechos mencionados en el párrafo anterior, sin embargo, vienen precedidos

por indicios igualmente elocuentes en los que cabe leer la urdimbre que teje
el poder ejecutivo para cumplir con el mandato que reiteraba la calle y los
medios. El clímax previo a la epicrisis que se concreta en la disolución y cierre
del Congreso fue el mensaje del presidente Vizcarra al Congreso el 28 de julio
de 2019, en el que impreca y se lamenta por las insuficiencias del compromiso
de la mayoría parlamentaria, por el desengaño que le reprocha como causante
del malestar colectivo, y por el enardecimiento y cólera que responsabiliza podrá
causar en las calles la tibieza de su convicción en la lucha contra la corrupción.
En ese mensaje el presidente Vizcarra menciona que presentaría un proyecto
de ley para reformar la Constitución con el objeto de adelantar la conclusión
del período constitucional, de forma que el tercer domingo de abril de 2020 el
pueblo pudiera elegir a un nuevo presidente y a un nuevo Congreso.
Este no es un suceso aislado ni desconectado de la cadena de episodios dirigidos

todos a acabar con la presencia de la mayoría parlamentaria opositora. No
importa cuánta razón tuviera el presidente de la república en su airado reproche
a las decisiones cuyo principal y más visible protagonista era la representación
que pertenecía a Fuerza Popular, porque de lo que se trata es de encontrar el
sentido de dirección hacia el que conducía las relaciones entre el gobierno y el
parlamento. Lo que tenemos delante en el mensaje del presidente Vizcarra es
una señal más que es parte de un plan deliberado y enderezado a la eliminación
de Fuerza Popular como enemigo del gobierno.
La cuestión de confianza sobre la interrupción del proceso de designación de

los magistrados del Tribunal Constitucional, por esta razón, no es un suceso
casual ni aleatorio, sino que obedece a la trama maquinada para castigar a
un grupo parlamentario en plena disputa por la primacía o hegemonía en
la estructura del poder estatal, para lo cual el pretexto ideal tenía que ser la
identificación de Fuerza Popular con la corrupción pública que repudiaba la

calle y el país entero.
Una pieza más en el proceso de simulación en el que el gobierno se sirve de la

figura de la cuestión de confianza fue la señal de direccionamiento que puede
notarse en la argumentación contra el proceso de selección de los magistrados
del Tribunal Constitucional. En lo que el gobierno fijó sus esfuerzos fue en
impedir que quienes habían sido invitados por la Comisión Especial pudieran
recomponer la mayoría del Tribunal Constitucional a favor de posiciones
más inclinadas hacia tendencias conservadoras que progresistas o liberales. Su
argumento fue que el proceso de selección en base a la invitación carecía de
transparencia y, por lo tanto, eso afectaba la legitimidad en la composición del
Tribunal Constitucional.
La posición del gobierno subrayaba su discrepancia con el acto que

discrecionalmente le correspondía tomar a quienes eran miembros de la
Comisión Especial. La Comisión Especial estaba integrada de modo plural
por representantes de todas las agrupaciones políticas y los votos en su seno
se adoptan, como ocurre con cualquier situación en la que hay más de un
miembro, por mayoría.
Por otro lado, la modalidad de elección por invitación no se creó para favorecer
las preferencias de una mayoría política sobre otra, sino que fue resultado de
una alternativa que se diseñó para tener mejores oportunidades de consensuar
entre los diversos candidatos al puesto de magistrado, porque la alternativa
del concurso público carecía de la ventaja de la mayor o menor confianza que
un candidato determinado despierta en quienes deben tomar la decisión. La
confianza, y no solamente el mérito, es una condición central para la elección
de quien se postule. El supuesto del mérito como única y excluyente razón para
elegir a un magistrado del Tribunal Constitucional es práctica y políticamente
inalcanzable e incumplible, no obstante cuánto poder se endose en la modalidad
del concurso público.
Obviando la racionalidad y justificación detrás de la modalidad de la invitación,

la crítica a la opción escogida por la Junta de Portavoces sirvió como parapeto
para construir el planteamiento de la cuestión de confianza sobre la interrupción
del proceso de designación en curso, para reemplazar las reglas, no obstante que
el proceso se encontraba a puertas de su conclusión, con otra regla según la
cual la designación sólo podía realizarse por concurso público (eliminando en
consecuencia la invitación) y a través de la presentación de los candidatos por

una institución (sin prever ningún tipo de calificación respecto de la naturaleza
de esa institución, aunque en el discurso público se hablaba de “agrupaciones
de la sociedad civil organizada”).
A partir de una lógica negacionista, basada en la ignorancia y desconocimiento

de las dificultades prácticas que ha encontrado regularmente el Congreso para
designar a altos funcionarios del Estado mediante la alternativa del concurso
público (que minimiza y disminuye significativamente las posibilidades de
votar por quienes, no importa cuáles fueran sus méritos, no generan suficiente
confianza en los grupos parlamentarios), el gobierno planteó la cuestión de
confianza a partir de una posición cuyo efecto real consistía en la obstrucción
del proceso de elección de los magistrados del Tribunal Constitucional en
desarrollo y próximo a su terminación.
Pero el lado técnico, de factura por lo menos impráctica e incapaz de generar los
beneficios efectivos que anunciaba el portavoz del gobierno en el parlamento,
tenía como sustrato otro elemento en la estrategia del poder ejecutivo. Ese
elemento era la identidad de quienes habían sido postulados por la Comisión
Especial. Aparentemente no se trataba solamente de la metodología o modalidad
de elección lo que generaba observaciones en el gobierno, sino también las
personas postuladas cuya elección tendría como consecuencia la sustitución de
las mayorías en la composición del Tribunal Constitucional.
Independientemente de la hipótesis de imparcialidad subjetiva con la que nace

y se aprueba la creación del Tribunal Constitucional en nuestro régimen político
a partir de la ley fundamental de 1979 que luego reitera la de 1993, los hechos
demuestran que la racionalidad jurídica o la racionalidad constitucional no es
una ni única, sino que es múltiple y que, además, es difusa y dispersa, porque
la Constitución no la dice una instancia centralizada sino que la viven todos
quienes le dan contenido con los actos cuotidianos de su existencia política y
diaria.
El sustento para la existencia del Tribunal Constitucional, en último término, es

la necesidad de convenir que debe existir una sola e inimpugnable instancia, más
allá de la cual no haya autoridad nacional que pueda decir qué es constitucional
y qué no lo es. Tenga o no tenga razón. La base fuera de toda cuestión es
que ningún magistrado del Tribunal Constitucional carece de la condición
de sujeto y, como cualquier sujeto, no está privado de creencias, valores,
convicciones, principios e intereses, con y desde los cuales, dirige, preside y

orienta los razonamientos que sesudamente manufactura como fundamento de
sus resoluciones y de sus votos, colectivos y singulares, en el esfuerzo racional,
lógico y argumentativo por medio del cual elabora el tejido racional de sus
sentencias y decisiones.
Si ocurre que a la instancia estatal premunida del mayor grado de credibilidad

sobre la hipotética imparcialidad de sus decisiones no le resultará humanamente
posible ni es capaz de excluir la dimensión subjetiva desde la que integra la
racionalidad con la que sustenta su posición jurídica, menos cabe dudar del
natural sesgo que el gobierno tenga para enfrentar a su rival político más
notable, y para hacerlo simule una trama ciertamente histriónica en la que
tendrá que representar el rol del templario que lidera la nueva liberación de la
Jerusalén atrapada por la impunidad de sarracenos encubridores del pecado y
de la corrupción pública.
El objetivo del gobierno era impedir que se modificara la composición de

la mayoría en el Tribunal Constitucional. Era inminente evitar el riesgo de
recomponer la mayoría por otra con la cual las políticas del poder ejecutivo, en
particular las de corte progresista y contrarias a perspectivas más conservadoras,
quedaran sin su respaldo. El camino elegido y más efectivo tenía que sujetarse
a un esquema estratégicos cuyos componentes debían ser, (1) partir del
cuestionamiento de la legitimidad del Congreso por las insuficiencias en la
lucha contra la corrupción, además de las acusaciones sobre el obstruccionismo
del que lo acusaba; (2) atacar el proceso de designación de los magistrados
del Tribunal Constitucional por carecer de transparencia, proponiendo una
modalidad de concurso público con participación y veeduría ciudadana; (3)
exigir la interrupción del proceso de elección en curso; (4) y recurrir a la cuestión
de confianza para coronar la derrota del Congreso mediante la disolución a
través del artificio de la “denegación fáctica”.
La declaración del gobierno, por lo tanto, se entroncó en el engaño, en

la simulación. El fin disimulado tenía un lado que podría ser un fin lícito,
como podría parecer serlo el argumento del castigo a quienes encubrían actos
de corrupción; pero también habría otro lado menos luminoso como podría
serlo recurrir fraudulentamente a un proceso constitucional como lo era
el planteamiento de la cuestión de confianza para embaucar al rival en una
estrategia en la que no había fair play porque a fin de cuentas ganar le resultaría
imposible con el comodín de la “denegación fáctica”
Lo que se sostiene en este acápite, por lo tanto, es que desde el punto de vista de
la finalidad del acto fiduciario al que recurre el gobierno existe una divergencia
deliberada entre la declaración que expresa el presidente del Consejo de Ministros
cuando plantea la cuestión de confianza, y la voluntad real que escondía el
gobierno a través de su propósito de castigar a la mayoría parlamentaria
opositora y a sus aliados, con la complicidad de las minorías que apoyaban la
posición del gobierno, y con el respaldo manipulado de la opinión pública y el
auxilio de los intereses en el rating del circuito mediático. El gobierno simula la
cuestión de confianza para usarla como arma de disolución con la que alcanza
el fin de deshacerse del enemigo. La cuestión de confianza, en este sentido, de
acuerdo a la lectura contrafáctica que se realiza, enmascara el propósito efectivo
del gobierno para atrapar a la mayoría parlamentaria opositora.
En suma, la causa simulandi, es decir, el interés oculto y no explicitado del

gobierno en encubrir su interés en, y de, disolver, detrás de lo que califica como
manifestación tácita de voluntad, disfraza fraudulentamente una intención
reprensible bajo la apariencia de un proceso cuyo desarrollo pareciera que no
se lo tomó con suficiente seriedad. La voluntad interna y no declarada del
gobierno tiene naturaleza punitiva, porque su propósito es expulsar a la mayoría
parlamentaria opositora de un contexto constitucional en el que preserve su
capacidad de acción. Pero esa voluntad interna se mantiene encubierta detrás de
la declaración conforma a la cual lo que se dice es que se plantea una cuestión de
confianza. De ahí que se use efectivamente el proceso fiduciario y que se activen
los mecanismos constitucionales regulares para la consulta, pero debajo del
proceso parlamentario coexiste como mecanismo disimulado por el gobierno la
estrategia del uso de la “denegación fáctica” para anular cualquier uso regular y
reglamentario de la cuestión de confianza.
La disolución, a este efecto, luego de una segunda negación de confianza, es la

herramienta que permite recurrir al pueblo como árbitro para que dirima en
una confrontación entre mayorías diversas en ambos órganos del Estado. Pero
la disolución no es una herramienta que pueda utilizarse subrogatoriamente
como medio para castigar a quien se reputa como culpable del encubrimiento o
del blindaje sobre actos de corrupción (95). Ahí reside el núcleo de la estrategia
95
Es cierto que así como el interés central del gobierno era eliminar al adversario mediante la
disolución del Congreso y, por lo tanto, en la expectativa que el próximo proceso electoral le
negara a Fuerza Popular la mayoría que recibió en el proceso electoral de 2016 contaba con
un escenario más favorable y menos antagónico, en la ribera contraria el interés de la mayoría
que implanta el gobierno mediante la simulación de un proceso regular para

eliminar políticamente a la agencia desde la que la mayoría parlamentaria
opositora controla constitucionalmente los actos del gobierno.
El uso simulado de la táctica que se materializó en el argumento de la “denegación

fáctica” en el que se apoyó la decisión de la disolución del Congreso, integra
una serie de piezas en la estrategia de eliminar a la mayoría parlamentaria
contraria al gobierno (96). Prueba de ello son, como queda puntualizado, en
primer término, el adelanto que se constata en la definición de la posición del
gobierno cuando, el 28 de julio de 2019, dos meses antes del planteamiento
de la cuestión de confianza que se usó como sustento para la disolución del
Congreso, el presidente de la república dio su mensaje al Congreso (97), como,
parlamentaria era evitar la disolución y minimizar las posibilidades, ocasiones o facultades

del gobierno de disolverlo.
Desde la lectura de los intereses de una y otra parte, no obstante puede contrastarse la
existencia de modos de falsa causa o de causa fraudulenta, a partir del tipo de uso que se dé
efectivamente a la cuestión de confianza, y según la evidencia disponible. Sin embargo, lo que
no cabe obviar es la existencia de indicios que permiten construir la hipótesis de un motivo
constitucionalmente no protegido dentro de nuestro régimen político.
La Constitución, en efecto, no admite que el gobierno, en su quizá encomiable afán eliminar la
corrupción en el país se valga del uso de la cuestión de confianza para disolver el Congreso y,
de ese modo, desaparecer a quien, a su juicio, es culpable del encubrimiento y del blindaje a
actos reñidos con el ordenamiento penal y con actos contrarios a la ética pública como lo son
los actos de corrupción por altos funcionarios del Estado.
Lo que la Constitución no avala ni soporta, en efecto, es el uso de instrumentos constitucionales
para realizar actos jurisdiccionales, sin observar las garantías que la propia ley fundamental
establece, donde una de las elementales es que quien juzga no es el poder ejecutivo ni
el gabinete ministerial, ni la representación parlamentaria, ni el clamor popular, sino las
instancias jurisdiccionales que forman parte del poder judicial.
96
Adviértase que, siendo regular el recurso a la disolución como medio para dirimir un conflicto
irresoluble por otros medios constitucionales entre el gobierno y la asamblea, a través del
voto popular, lo que se subraya en la reflexión en curso es que el gobierno encubre la finalidad
abstracta de la cuestión de confianza y de la disolución para alcanzar un resultado basado
en un motivo impropio, oculto, encubierto e ilícito, como lo era no solamente disolver el
Congreso, sino castigar a una mayoría en la que veía al enemigo de la moralidad y de la licitud.
La demonización y la estigmatización no reciben aval alguno en los principios ni valores
constitucionales, porque la disolución no tiene propiedades punitivas que son propias y
exclusivas de la capacidad jurisdiccional del poder judicial.
97
Más allá de lo que enunciara el ministro Del Solar, para ilustrar el motivo último detrás
del uso de la cuestión de confianza y del inválido uso de la argucia artificiosa y falaz de
la “denegación fáctica”, sirve la percepción, comparativamente más desapegada del interés
expreso del gobierno en la cuestión de confianza, que formula sobre el propósito del gobierno
del presidente Vizcarra en su Informe Técnico Jurídico Constitucional, el 21 de noviembre de
2019, el profesor César Landa Arroyo.
Decía en su informe el profesor Landa que se puede afirmar que desde que el Presidente Martín
Vizcarra recogió el sentir ciudadano de rechazo a la corrupción política, económica y judicial, el
tanto, en segundo término, el arrebato del que fue víctima el presidente del
Consejo de Ministros cuando, sin miramiento alguno, ingresó sin autorización
ni convocatoria alguna al hemiciclo de sesiones para interrumpir materialmente
el desarrollo de la sesión y para pretender impedir el debate para el que el
Congreso había sido convocado con 10 días de anticipación; y en segundo
término, el anuncio de la disolución del Congreso mientras que éste se
encontraba en el proceso de votación y escrutinio del otorgamiento de la
confianza al gabinete, alegando, falzamente, que la confianza ya había quedado
“denegada fácticamente”.
Como se ha podido advertir, para probar el uso de la simulación y de la

inconstitucionalidad (e ilicitud) en el proceso fiduciario, debe tenerse presente
la finalidad del uso de la cuestión de confianza en relación con lo que el
gobierno definió y calificó la política de Estado de lucha contra la corrupción.
poder ejecutivo ha empleado los cauces e instituciones constitucionales previstas en nuestra

Carta Magna, desde la convocatoria a legislatura extraordinaria del Congreso, la presentación
de proyectos de leyes de reforma constitucional, la convocatoria a referéndum constitucional,
el planteamiento de la cuestión de confianza, y, finalmente, la declaración de la disolución del
Congreso de la República, para promover las reformas políticas y judiciales que hagan frente a los
problemas que genera la corrupción. El comentario del profesor Landa retiene como concepto
que el objetivo básico del gobierno como promotor de la lucha contra la corrupción. Es en este
marco, también, que, entiende, que utiliza instrumentalmente la diversidad de instrumentos
procesales y normativos que le habilita la Constitución para tomar las decisiones que mayor
eficacia le aseguren en el objetivo para luchar contra la corrupción.
Lo que queda sin decir en el texto del profesor Landa es que debajo del ánimo moralizador se
encubre también un espíritu punitivo en el uso de esas mismas herramientas o instrumentos
procesales y normativos. El nexo causal entre el uso de la disolución como castigo contra uno
de los responsables de la corrupción se puede colegir del mensaje del presidente Vizcarra
al Congreso el 28 de julio de 2019, a través de reclamos en los que execra las insuficientes
muestras de compromiso del parlamento en la lucha contra la corrupción, en razón de lo
cual deplora y critica la inacción, los obstáculos y las resistencias que el Congreso genera en
realizar los cambios propuestos por el gobierno.
Y de manera inconfundible apuntó su intención anticipada de disolver el Congreso cuando
mencionó que he recorrido el país de punta a punta en el último año y debo ser claro, no hay lugar
en el Perú donde no haya recibido el reclamo de: “Presidente, cierre el Congreso”. ¿Alguien podría
creer que esto es una simple coincidencia? Con la representatividad colapsada, fruto de la crisis
política, hoy los peruanos no se sienten representados; por lo que debemos, señores congresistas,
hacernos cargo de esta realidad.
Es en ese mismo acto que anticipa su voluntad y decisión de disolver el Congreso, y de hacerlo
valiéndose de la “denegación fáctica” cuya definición acuña en el mismo mensaje al Congreso
cuando dice, como todos saben, la demanda ciudadana de disolución del Congreso es contundente;
y considerando que la confianza solicitada por las reformas ha sido aprobada solo de palabra y
denegada en los hechos, he decidido como consecuencia de ello poner nuevamente por encima de
todo los intereses del Perú. Luego de esa frase anuncia su proyecto de reforma constitucional
para el adelanto de elecciones generales para el tercer domingo de abril del año 2020.
Para el gobierno el rol del Congreso en la protección, encubrimiento y blindaje

de personajes y autoridades calificados como corruptos merecía tomar medidas
drásticas y firmes de manera que la asamblea representativa no fuese utilizada
como un espacio dañino contra la salud de la moral pública.
La precipitación del gobierno, por ejemplo, aprovechando un episodio durante

el desarrollo de una sesión, en la que la cuestión de confianza aún no ha sido
sometida a debate ni a votación, para calificar unilateralmente como denegada,
por segunda vez, la solicitud planteada, sin que aquélla haya sido puesta en
debate ni votación, y sin que exista comunicación al gobierno de la declaración
de voluntad del Congreso, es evidencia significativa de que dicha calificación
encubre, detrás del proceso fiduciario, un interés que no debe ni queda protegido
dentro de la causa cuya función es respaldada y amparada como uso lícito por el
gobierno ante la asamblea. El hecho inconcuso y exento de toda duda es que el
presidente de la república no está facultado para interpretar los hechos y decidir
si la cuestión de confianza es aprobada a partir de hechos ocurridos antes aún
de que la decisión sea tomada, para consecutivamente dar órdenes en palacio
de gobierno de manera que la comunicación oficial sobre la decisión adoptada
sea rehusada y no se permita su recepción regular.
En el análisis del uso de la cuestión de confianza durante el período 2016-2019,

en particular con la que planteó el gabinete Del Solar en relación con el proceso
de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional, el argumento
del gobierno tenía como punto de partida e inicial que el artículo 118 de la
Constitución obliga al presidente de la república a hacer cumplir las sentencias
jurisdiccionales. Para el gobierno, por lo tanto, la legitimidad de las sentencias
judiciales decae si quienes son elegidos magistrados no son idóneos porque se
los designa sin la suficiente transparencia.
Lo que el gobierno pretendía era evitar la elección de gente supuestamente no

idónea ni honesta que no incurriera en casos de corrupción. Por esta razón era
que resultaba necesario asegurar la conformación del Tribunal Constitucional
con miembros elegidos con la mayor transparencia posible, propuestos por
instituciones de la sociedad civil organizada y sujetos al filtro de los procesos de
tachas públicas a cargo de la ciudadanía.
Según su comprensión del contexto, el gobierno tenía la convicción de que

el proceso parlamentario de designación de los magistrados del Tribunal
Constitucional se había llevado a cabo con turpitud técnica y moral, de manera
que calificaba de sospechosa, parcializada y ajustada a la conveniencia de los

intereses políticos de la mayoría opositora al gobierno.
La imputación principal era que se trató de un proceso apresurado y reñido

con las pautas esenciales de transparencia (98). Asumía, además, como parte
de su motivación constitucional que, como resultado de ese proceso, se
cumpliría la estrategia de Fuerza Popular de blindar a agentes corruptos
a partir del copamiento o cooptación de instituciones estatales, como el
Tribunal Constitucional, desde el que sus sentencias incurrirían en causales de
insuficiente legitimidad ética y política, por lo que le resultaba indispensable
prever una estrategia que le permitiera evitar que la mayoría opositora tuviera el
control del Tribunal Constitucional (99).
Cuando la causa de la cuestión de confianza no se cumple en razón al uso

de la institución para fines ajenos, total o parcialmente, a la función que está
destinada a cumplir, el uso instrumental de la cuestión de confianza para
alcanzar fines políticos que, de no ser por el uso desviado o distorsionado de
aquélla, no podrían alcanzarse, contaría como la constatación de una causa
falsa (faux cause); esto es, como el bastardeo de la causa para fines impropios
distintos a la función que la causa permite (100).
98
Nótese que la descalificación que realiza el gobierno del proceso de designación de
magistrados del Tribunal Constitucional se realiza respecto de la modalidad de invitación,
con la que discrepaba. El argumento del gobierno era que la opción de la invitación carece
de transparencia, principalmente porque no existe posibilidad del uso de las tachas por la
comunidad.
99
Recuérdese que para elegir a los magistrados del Tribunal Constitucional se necesita el voto
de una mayoría de dos tercios, valla que excedía el número de votos que podía alcanzar por
sí solo el grupo de Fuerza Popular. En consecuencia, era imprescindible la concurrencia de
fuerzas políticas diversas distintas a quien el gobierno etiquetaba como su rival.
La causa puede ser falsa si, por ejemplo, se argumenta que la causa de la disolución del
100
Congreso ocurrió, o se justificó, porque el Congreso había rechazado una segunda cuestión de
confianza a un gabinete durante el mismo período constitucional, sin ser cierto que, en efecto,
el Congreso haya en realidad rechazado la supuesta segunda cuestión de confianza.
En este caso se trataría de una falacia elaborada sobre el supuesto de que el gobierno
construyera una lógica viciada de sentido atribuyéndole valor de rechazo a la confianza
solicitada del que carecía la voluntad y por lo mismo la declaración de voluntad del Congreso.
En suma, porque es una falacia y porque no se ampara en una relación real entre el rechazo
y la disolución la construcción de la realidad que realiza el poder ejecutivo el acto fiduciario
negativo en que consiste la “denegación fáctica” concreta adecuadamente la expresión latina
post hoc ergo propter hoc.
La causa falsa, a su vez, puede encubrir una finalidad o motivo detrás, o debajo,
del acto cuya causa se analiza. En los actos de simulación, en efecto, puede
existir un montaje, en el que se presenta y aparece como un tipo de acto el que
sirve para ocultar otro encubierto o disimulado. Si la cuestión de confianza y, en
su caso, la disolución, son actos que sirven al actor u operador para alcanzar un
fin distinto y ajeno a la función propia del acto fiduciario, la causa o finalidad de
la cuestión de confianza no tiene protección constitucional si el acto disimulado
es un acto ilícito o inconstitucional.
Es más, puede no ser solamente que la causa falsa genere la invalidez del
acto cuando nos encontramos ante un acto simulado, porque además del
incumplimiento del requisito relativo a la causa existe otro aspecto aún más
poderoso, fuerte y convincente para calificar el acto como inválido. Ese otro
aspecto es el relativo a la inexistencia de una voluntad real en el acto simulado
que, en este caso, sería la cuestión de confianza y la disolución del Congreso.
Más allá de la motivación subjetiva de la que pudiera, o no, estar asistido el

gobierno para promover la disolución del Congreso (101), lo que es inherente
No existiendo causalidad entre la “denegación fáctica” o negación de confianza (que es irreal

de acuerdo al Congreso y, por lo tanto, que no constituye el segundo rechazo de una cuestión
de confianza) y la disolución, la disolución no está amparada ni justificada en la Constitución
porque hay una causa falsa o espuria en la cuestión de confianza.
Por otro lado, la causa de la declaración de voluntad del parlamento cuando concede la
confianza se estructura sobre el supuesto de que sí es factible sostener la permanencia del
gabinete Del Solar en relación con la modificación que propone del artículo 8 de la ley 28301,
sobre el proceso para designar a los magistrados del Tribunal Constitucional, no obstante
considerar, tanto que es improcedente la interrupción del proceso de designación en curso,
como los ajustes que cabría realizar en el debate y aprobación de la propuesta de modificación
del proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional. Por lo tanto, se
atiende a la disposición funcional propia e inherente de la cuestión de confianza porque
el Congreso se allana a la pretensión del gobierno de conseguir que la mayoría opositora
no objete los términos de su propuesta de modificación del proceso de designación de los
magistrados del Tribunal Constitucional.
Aunque resultara oficioso indicarlo, la disolución opera, en nuestro régimen político, sólo
101
parcialmente. El diseño de la Constitución prevé un tipo de organización parlamentaria de

carácter unicameral. Sin embargo, la disolución exceptúa a una sección, parte o segmento
del Congreso de esa disolución. Y esa sección, parte, o segmento, tiene carácter orgánico y
es funcionalmente identificable. Cuando la Constitución, por eso, refiere que la Comisión
Permanente no es afectada por la disolución, lo que hace es afirmar la prevalencia de la
dimensión representativa de nuestro Estado, y el mantenimiento de los principios de
separación, balance y control entre poderes.
La disolución, en este sentido, por lo tanto, no configura un supuesto de concentración del
poder con la negación de las competencias que positivamente le reconoce la Constitución a
la Comisión Permanente. Cuando la Constitución ordena que la disolución no comprende a
a la facultad de solicitar una cuestión de confianza, en el contexto en que la

cuestión de confianza tiene regulación constitucional en el régimen político
peruano, le adjudica una función dentro del modelo del cual esa atribución
discrecional tiene reconocimiento normativo. La motivación, o incluso el
interés, respecto del uso de cuestión de confianza riñe con la finalidad funcional
de esta institución, si se evidencia que dicho uso estuvo dirigido a un fin distinto
al que lo define como propio de la función que cumple en el régimen político
y constitucional.
El reconocimiento de herramientas como la cuestión de confianza, en tanto

potestad del gobierno orientada al alineamiento y definición del grado de
colaboración del parlamento con las políticas y actuación del poder ejecutivo,
es un bien que la Constitución tutela. La disolución del Congreso también
es una medida tutelada por la Constitución. Pero los usos de la cuestión
de confianza y de la posible consecuencia e impacto en la disolución del
Congreso están constitucionalmente sujetas y condicionadas a que el uso
práctico de una y de otra no riñan con la finalidad que la Constitución
persigue con su reconocimiento, en el marco de los principios y valores
básicos de la organización política del Estado democrático. Los bienes
constitucionales referidos, cuestión de confianza y disolución, están al servicio
de metas políticas indispensables para el uso equilibrado y no autoritario ni
indiscriminado del poder.
No cabe desconocer, pasar por alto, ni ignorar, que los usos de la cuestión de
confianza, menos aún si se trata del segundo uso que se pretende, puede tener
como consecuencia inmediata la disolución del Congreso (102). Para eso existe.
No existe un uso disociado ni ingenuo de la cuestión de confianza respecto de
la disolución del Congreso, del mismo modo que tampoco puede descuidarse el
la Comisión Permanente no lo hace con el objeto de reservarle a este órgano una dimensión
funcionalmente ornamental, puramente figurativa, ni meramente nominal o decorativa.
Por las razones indicadas, limitar, impedir, o negar, el ejercicio pleno de las competencias de
la Comisión Permanente importa una afectación del carácter democrático de nuestro régimen
político porque lo transforma en una forma comisarial de dictadura, condición técnicamente
impropia cuando resulta de la arbitrariedad de quien asume funciones y competencias, en
desconocimiento de las que la Constitución no le excluye ni niega a la Comisión Permanente.
102
Se ha citado y recordado previamente que, cuando concurre al Congreso César Villanueva en
su condición de presidente del Consejo de Ministros, 17 de setiembre de 2018, su oficio 257-
2018-PCM/DPCM hace mención expresa que el suyo sería el segundo intento en el uso de la
cuestión de confianza durante el período 2016-2021, luego del rehusamiento que afectara al
gabinete Zavala.
reconocimiento de la censura como la medida simétricamente correspondiente

a disposición del Congreso (103).
Lo que sí resulta cuestionable es la simulación del uso de la cuestión de

confianza para usarla con carácter punitivo y castigar o eliminar, bajo la
apariencia de un uso constitucional de dicha institución, al enemigo político,
para evitar el marco de control que garantiza el sistema de interdicción de la
arbitrariedad y de la concentración de poder. La finalidad o causa de la cuestión
de confianza, y para similar efecto la de la disolución, no tiene naturaleza
punitiva sino, fundamentalmente regulatoria de la interacción funcional entre
el gobierno y el Congreso. De ello se colige que, si el propósito práctico del
gobierno fue no precisa ni exactamente consultar si el Congreso le concedía o
le rechazaba su confianza sobre el objeto que procedía solicitarla, sino simular
el uso de la cuestión de confianza para construir artificiosamente el escenario
y los argumentos para la autoinmolación del gabinete Del Solar con el objeto
de deshacerse de la mayoría parlamentaria en la que veía la personificación
endemoniada de la corrupción, ese propósito práctico evidencia, define y
caracteriza la existencia de una causa falsa, porque la causa disimulada es el
castigo que permitiría infligirle a la mayoría parlamentaria con la disolución
del Congreso (104)
No cabe asumir a ciegas que no sea afín a los intereses del Congreso procurar su propia
103
disolución. La disolución es una herramienta cuya utilidad puede generar beneficios a quien
mayor aprobación o favor es capaz de generar en el electorado. No existe una relación mecánica,
automática ni biyectiva según la cual quepa asumir que quien pierde con una disolución sea
siempre la mayoría parlamentaria. No cabe negar que el propio pueblo renueve el respaldo
a la mayoría en el parlamento. Las disoluciones no tienen tampoco por qué favorecer al
gobierno. La ciudadanía puede castigar al gobierno si éste usa incorrectamente la oportunidad
o el modo para apelar al carácter dirimente del pueblo en elecciones parlamentarias.
El criterio central para decidir la provocación de la disolución, sea mediante la censura, o
mediante la cuestión de confianza, es el sentido u orientación hacia el que se inclina la
voluntad popular. Pero, como la voluntad popular es un hecho futuro y, por lo tanto, solo
conjeturable y en ningún caso certeramente anticipable, el mejor control del azar o de la
fortuna es el que inclina la balanza y define a quién se ensalza y a quién se castiga.
La ayuda de la que suelen valerse quienes deben optar por el uso de la disolución, su adelanto
o postergación, o su mantenimiento en el archivo, son las encuestas de opinión, las mismas
que, pareciera obvio mencionarlo, tienen una condición activa y una condición pasiva como
espejos de la percepción o inclinación de las preferencias populares: así como las encuestas
se usan para sustentar decisiones que toma la autoridad, no es absolutamente menos cierto
que en muchos casos se habla y se hace para afectar los resultados de las mismas encuestas
que luego servirán de sustento para decidir lo que se anticipaba. Esa es la dimensión
autorreferencial de la demoscopia o de la mercadoscopia.
Cáigase en cuenta que el carácter punitivo con el que actúa el gobierno no termina en la
104
disolución del Congreso, porque una vez disuelto las principales autoridades del poder
El supuesto del uso de la cuestión de confianza como medio para reprimir

actos o decisiones del Congreso con las que el gobierno tiene una actitud ética
o políticamente discrepante puede configurar, como se ha referido, un caso
de simulación al amparo de una falsa finalidad. Esto es, cuando se construye
como cumplida una condición de manera impropia para simular la adecuación
a los requisitos que la Constitución prevé como salvaguarda para proceder a
disolver el Congreso. Esa simulación tiene lugar cuando la causa funcional no
es verdadera; esto es, no corresponde a la razón de ser en virtud de la cual
se reconoce a la cuestión de confianza como un instrumento en la relación
interorgánica o, en su caso, en su relación con el pueblo.
La simulación genera la nulidad virtual del acto, porque detrás de la cuestión

de confianza se oculta la verdadera voluntad del gobierno y, en consecuencia,
el planteamiento de la cuestión de confianza no correspondía a su verdadera
voluntad sino que constituía una voluntad simulada con la cual el propósito
era disimular que la finalidad del gobierno era castigar a quien juzgó culpable
de actos de encubrimiento y de blindaje a la corrupción. En la medida que
nos encontramos ante un caso de simulación relativa, porque propiamente
hablando se trata de dos actos, uno formal y aparentemente lícito, y otro
oculto y disimulado pero ilícito e inconstitucional, corresponde calificar como
incorrecto, deficiente e inconstitucional el uso tanto de la cuestión de confianza
como de la disolución, porque siendo nulo el acto simulado el acto disimulado
no es constitucionalmente sostenible debido a la ilicitud de su finalidad y de su
causa, ambos actos son virtualmente nulos.
En consecuencia, si en el planteamiento de la cuestión de confianza se declaró

una voluntad que encubría en realidad una voluntad interna distinta, debe
afirmarse que el planteamiento que declara Salvador Del Solar en la sesión en
que ingresa por la fuerza carece de validez constitucional; en consecuencia, todo
el proceso de deliberación sobre la cuestión de confianza es jurídicamente nulo
y, por lo tanto, carece de efecto la disolución que se decreta a partir de elementos
del acto fiduciario basados en el incumplimiento de requisitos esenciales, o para
su existencia, o para su validez.
ejecutivo, sea el presidente de la república, el presidente del Consejo de Ministros o el ministro

del Interior, asumieron actitudes y realizaron declaraciones contrarias al desempeño efectivo
de las funciones que la Constitución le asigna a la Comisión Permanente. Por lo tanto, el
objetivo detrás de la disolución era anular en cuanto fuera posible toda capacidad de acción
de Fuerza Popular, en quien el gobierno veía, con razón o sin ella a estos efectos no es mucho
lo que importa o interesa, el agente protector de la corrupción en el Perú.
6. El objeto de la confianza
Un último elemento del acto fiduciario es el objeto. El objeto de la cuestión

de confianza puede ser entendido, en primer lugar, como el resultado en que
concluye la relación que se establece como consecuencia de la conclusión del
proceso de toma de decisión sobre la concesión o rechazo de la confianza
solicitada. Pero en segundo lugar, también puede entenderse que el objeto es
la materia respecto de la cual se pide el otorgamiento de la confianza. En este
estudio se opta por el segundo de los conceptos, reservándonos el primero de
ellos para lo que se ha titulado como los resultados del proceso fiduciario que se
cubre y trabaja en el siguiente acápite.
6.1 Requisitos del objeto
Tratándose de que el objeto de un pedido de confianza se refiere a la materia

sobre la que se solicita, los requisitos para que el objeto reúna las condiciones
elementales de validez son que la materia sea física y temporalmente posible, que
sea lícita y que sea constitucional o normativamente concedible, en el marco de
la voluntad corporativa de la asamblea y de la evaluación que realice sobre el
tipo de relación política que crea conveniente y necesario fijar o establecer con
el gobierno.
La confianza no es obligatoria, ni cabe obviar ni prescindir de la discreción que

potestativamente tiene a su disposición el Congreso. La confianza no es una
decisión que corresponda calificar a quien la pide, sino a quien se responsabiliza por
otorgarla. Es a quien se le pide quien define y decide, en ejercicio de su autonomía,
qué tipo de relación opta por generar en su interacción con el gobierno.
6.2 Objeto física y temporalmente posible (plazo) (105)
Cuando se señala que el objeto debe ser física y temporalmente posible se

subraya que lo que solicite el gobierno a efectos de que se le otorgue la confianza
La relevancia del plazo como objeto de una cuestión de confianza adquiere notoriedad y
105
relevancia a raíz de la disconformidad que circulaba en el gobierno y en la opinión pública

sobre lo que se llamó la lenidad política y el ocio legislativo del Congreso, los que consistirían
en ritmos de acción parlamentaria que no correspondían con la velocidad del paso con que se
proponía impulsar el gobierno los diversos asuntos que comprendía tanto la reforma judicial
como la reforma política.
sea factible de ocurrir en el margen de discreción con que cuenta el Congreso.

El gabinete Del Solar planteó como cuestión de confianza, por ejemplo, que,
como parte de lo que llamó el “núcleo irrenunciable de la reforma política”, y
como prenda de confianza, el Congreso aprobara los proyectos que seleccionó
antes de que venciera la segunda legislatura del período 2018-2019, esto es, en
principio antes del 15 de junio de 2019 (106), y que los proyectos de reforma
constitucional quedaran aprobados en primera votación también dentro de la
segunda legislatura en curso, para que la segunda votación tuviera lugar, a más
tardar, durante el mes de setiembre de 2019.
En principio la sujeción de la concesión de confianza a un plazo determinado

puede tener el carácter de objetable, porque la labor legislativa no está exenta de
un indispensable proceso deliberativo, en el que, además de estudiar y ponderar
los alcances de las medidas que se proponen, también es necesario realizar las
coordinaciones con la diversidad de agrupaciones y colectividades políticas con
presencia parlamentaria para alcanzar un consenso determinado.
Al parecer, sin embargo, la supuesta razonabilidad en la fijación de un plazo no

tuvo sustento suficiente en la construcción de la argumentación del gobierno. Lo
que plantea prácticamente, como parte del objeto de la cuestión de confianza,
era que seis de los doce proyectos presentados por el poder ejecutivo el 10 de
abril de 2019, en el marco de sus propuestas de reforma política, quedaran
aprobados antes de finalizar la segunda legislatura del período anual 2018-
2019, y que los de reforma constitucional quedaran aprobados en segunda
votación en setiembre de 2019.
La razonabilidad que invoca el gobierno es (1) que la Comisión de Constitución

había incluido en su programación el dictamen de los doce proyectos indicados
para la primera semana de julio de 2019; (2) que en promedio la aprobación
de los proyectos urgentes del poder ejecutivo le toma al Congreso entre 70 y
100 días, de los cuales, a esa fecha ya habían transcurrido más de 50; y (3) que,
a propósito de la cuestión de confianza planteada por el gabinete Villanueva
106
Se trataba, como ya se indicó en acápite previo, de los proyectos de reforma constitucional
de la inmunidad parlamentaria; de reforma constitucional del artículo 34 de la Constitución
sobre impedimentos para ser candidato cuando se cuenta con sentencia condenatoria en
primera instancia; de regulación de la democracia interna, alternancia de género y promoción
de la participación ciudadana en el proceso de selección de candidatos; de eliminación del
voto preferencial; de inscripción y cancelación de partidos políticos y organizaciones políticas
regionales; el reconocimiento de la responsabilidad administrativa de las personas jurídicas
por el delito de cohecho activo transnacional, y el financiamiento de organizaciones políticas.
en setiembre de 2018, el Congreso aprobó cuatro proyectos de reforma

constitucional en el plazo de dos semanas.
No obstante que pudo haberse cuestionado la constitucionalidad de la fijación

de un plazo para aprobar los proyectos de reforma política, el Congreso no
se opuso ni hizo de esta materia una cuestión formalmente disputable, y por
el contrario, el presidente del Congreso prorrogó la extensión de la segunda
legislatura hasta el 26 de julio, con lo cual en vez de contar con un plazo de sólo 10
días para aprobar la legislación en cuestión contó con casi dos meses. Este gesto
pudo constituir una señal de predisposición positiva hacia la colaboración con
el gobierno y, en todo caso, constituye un acto no calificable de obstruccionista
del parlamento. Pero más allá de la eventual condescendencia del Congreso, no
queda claro si cabe o no el planteamiento de una cuestión de confianza sujeta
a la modalidad de un plazo y, en caso cupiese afirmar esa procedibilidad, cuáles
serían las condiciones dentro de las cuales procede reconocer el término como
constitucionalmente válido.
Afirmaba el gobierno que la Comisión de Constitución había incluido en su

programación el dictamen de los doce proyectos indicados para la primera
semana de julio de 2019, con lo cual propone que la mitad de los doce proyectos
dictaminables por la Comisión de Constitución parecería previsible que sí
pudieran aprobarse antes de finalizar la legislatura prorrogada. Sin embargo,
existe una diferencia conceptual y física entre la programación y la ejecución
de las actividades programadas. De hecho ocurrió que la programación no
se cumplió según lo planeado y que, por lo tanto, a pesar de la disposición
favorable de la Comisión de Constitución no ocurrió que ni los 12 ni los 6
proyectos del poder ejecutivo quedaron ni dictaminados ni deliberados en
dicha comisión. Por lo tanto, la base sobre la que construyó esa racionalidad el
poder ejecutivo no llegó a cumplirse ni a hacerse efectiva.
El segundo criterio de razonabilidad del gobierno para plantear como objeto

de la cuestión de confianza el plazo en que esos seis proyectos quedaran
convertidos en ley antes de que terminara la legislatura 2018-2019, fue que en
promedio la aprobación de los proyectos urgentes del poder ejecutivo le tomaba
al Congreso entre 70 y 100 días, de los cuales, a esa fecha ya habían transcurrido
más de 50. La percepción implícita en el razonamiento del gobierno es que
el antecedente de la cuestión de confianza del gabinete Villanueva es directa
matemática, estadística e indistintamente aplicable a la extensión del objeto de
la cuestión de confianza que plantea el gabinete Del Solar. La ecuación no toma
en consideración, sin embargo, una variable no poco irrelevante.
El elemento distintivo en el caso de la cuestión de confianza del gabinete

Villanueva fue, primero, que existía un trabajo previo, parte del cual ya había
concluido, como lo era la aprobación de la reforma sobre la Junta Nacional
de Justicia; y segundo, que el Congreso realizó el trabajo al que se refería Del
Solar en el contexto del diálogo y de los compromisos que consiguió Villanueva
Arévalo con las agrupaciones parlamentarias. Ese es un elemento crítico y
decisivo, porque el plazo que señalaba como modalidad de cumplimiento del
objeto de la cuestión de confianza el gabinete Del Solar no fue un asunto sobre
el cual él hubiera llegado a acuerdo alguno con todos los grupos parlamentarios.
En consecuencia, si el diálogo tuvo sólo acuerdos parciales de los actores en
el proceso legislativo la base para establecer el plazo carecía de un ingrediente
decisivo. Sin la voluntad de los actores no existe acuerdo, y sin acuerdo el plazo
cobraba la naturaleza de una exigencia unilateral, arbitraria e inexigible.
Al parecer al proceder como lo hace el gobierno minimiza el requisito central

de toda relación intraestatal como lo es el contar con el deseo de las partes
cuya cooperación se requiere para alcanzar resultados. La sola pretensión del
gobierno acaba siendo poco menos que una imposición que queda expuesta a la
esterilidad del esfuerzo. Sin la mayoría necesaria para dictaminar y para aprobar
una norma no importa cuántos días de plazo se señalen para que el objeto de la
cuestión de confianza se cumpla dicho objeto quedará incumplido.
El tercer criterio de razonabilidad que plantea el gobierno para fijar como

objeto de la cuestión de confianza el plazo de la segunda legislatura ordinaria
del período 2018-2019 del gobierno, es que si, a propósito de la cuestión
de confianza planteada por el gabinete Villanueva en setiembre de 2018, el
Congreso aprobó cuatro proyectos de reforma constitucional en el plazo de
dos semanas, no debiera existir mayor dificultad para que se aprobaran los 6
proyectos sobre los que hacía cuestión de confianza antes del término de dicha
legislatura.
Este criterio se elabora con un razonamiento estadístico similar al señalado en el

criterio anterior. Dice el ministro Del Solar que se pueden aprobar 4 proyectos
en dos semanas, los 6 proyectos objeto de la cuestión de confianza debieran
poder aprobarse, por lo menos en 3, y con mayor razón en las 6 semanas de
legislatura hasta la culminación de su prórroga. La lógica del gobierno se ordena
en base a un criterio cuantitativo que no considera el universo de variables que
no dependen solamente de una suma indiscriminada de tareas o de actividades
ejecutables en una línea de tiempo. Nuevamente el yerro más importante es que
los deseos del gobierno no bastan para que sus pretensiones se cumplan. Con
tanta menos razón en un contexto de confrontación latente que el gabinete Del
Solar no tiene capacidad de eliminar a partir del voluntarismo con que gestiona
la conducción del país.
Lo central en el señalamiento de un plazo es que la suficiencia de la razonabilidad

se centre y se estructure a partir del necesario proceso de coordinación entre ambos
órganos estatales. En ausencia de coordinación la fijación o establecimiento
de un plazo carece de factibilidad material, no importa qué tan determinado
o determinable éste sea. Si el plazo no ha sido previamente consensuado el
gobierno incrementa y exacerba la semilla del conflicto en lugar de aplacarlo. Por
lo tanto, sólo si lo que quiere el gobierno es disolver el Congreso señalará que el
objeto de la confianza que solicita debe alcanzarse en un plazo indiferentemente
a la capacidad y también a la disponibilidad y a la voluntad de la parte cuyo
alineamiento requiere para avanzar en la conducción del país.
Por último, también en relación al plazo como uno de los objetos de una
cuestión de confianza, no podría haber sido objeto de ésta, el proyecto que
presentó el poder ejecutivo el 31 de julio de 2019, con el que el presidente
de la república proponía la conclusión adelantada del período constitucional
en las autoridades del poder ejecutivo y del poder legislativo, de forma que
las elecciones generales tuvieran lugar el tercer domingo del mes de abril de
2020 (107), y no precisamente por la constitucionalidad del objeto sobre el
que se presentara la cuestión de confianza, sino porque se trataba de un plazo
incumplible en la fecha en que lo proponía el poder ejecutivo (108).
Aun cuando existían altas probabilidades que lo hiciera, el gobierno no llegó a hacer cuestión
107
de confianza sobre la aprobación de este proyecto de reforma constitucional, en razón a

las dudas crecientes que circulaban relativas a la objetable constitucionalidad de plantear
cuestiones de confianza sobre materia de reformas constitucionales. Precisamente durante el
debate de ese proyecto, sobre el que la Comisión de Constitución emitió un dictamen con el
que recomendaba su desaprobación y el subsecuente archivamiento, fue que se solicitó una
opinión consultiva a la Comisión de Venecia, la que accedió al pedido, vino y se entrevistó
con diversas autoridades, y luego emitió un pronunciamiento en el que señaló que no era
recomendable y que era inconveniente plantear cuestiones de confianza sobre reformas
constitucionales.
Para comprobar la imposibilidad material de la propuesta de reforma constitucional del poder
108
ejecutivo pueden revisarse las presentaciones que el autor preparó, que se encuentran en
los enlaces archivados en https://es.scribd.com/presentation/423108402/CDG-Exploracion-
sobre-el-cronograma-para-el-adelanto-de-las-elecciones-generales, y en https://es.scribd.
com/presentation/420368660/CDG-Escenarios-y-cronograma-de-la-propuesta-de-adelanto-
de-elecciones-en-el-Peru-Julio-2019.
6.3 Objeto lícito
Cuando se verifica la licitud del pedido de confianza el propósito es prevenir

cualquier acto cuya comisión u omisión pudiera representar la incursión el
algún tipo delictivo previsto en el Código Penal, o en la violación de una norma
procesal de esa misma naturaleza, así como cualquier irregularidad tipificada
como falta en el derecho administrativo nacional.
Previamente se ha examinado, a propósito de los visos de ilicitud que pudieran

existir mediante el uso de la cuestión de confianza, como esta herramienta de
nuestro derecho constitucional puede ser utilizada como una figura debajo de
la cual se encuentra un propósito o un acto disimulado o encubierto cuyo fin
carezca de licitud. Nos referimos al análisis que realizamos del uso de la cuestión
de confianza como un acto de simulación debajo del cual lo que se pretendía
propia y realmente era utilizarla como una modalidad punitiva para castigar
a la mayoría parlamentaria opositora y a sus aliados por las acciones que el
gobierno le reprochaba como autores de actos de encubrimiento y blindaje
de funcionarios corruptos, fueran congresistas, magistrados, autoridades
constitucionales o incluso ex presidentes de la república.
Cuando debajo de la formalidad de la cuestión de confianza se camufla un

propósito práctico contrario a las reglas constitucionales sobre la división de
poderes, el uso de la cuestión de confianza se encuentra en una situación límite
respecto de la licitud de su uso. La cuestión de confianza no puede sustituir el
proceso penal que corresponde realizar ante el sistema jurisdiccional para que
se evalúe la supuesta inconducta que es objeto de reproche político. De ahí que
si se enuncia como objeto de la cuestión de confianza una materia que sólo se
plantea como excusa porque ya existe el propósito deliberado de distorsionar su
naturaleza para finalmente disolver el Congreso, poco menos que al precio que
fuera y del modo que mejor pueda valerse el gobierno, siempre que el maquillaje
De acuerdo al artículo 82 de la ley 26859, modificado por el artículo 2 de la ley 30673, la

convocatoria a elecciones generales no puede producirse antes de los 270 días de la fecha en
que las elecciones se realizan, y de acuerdo al artículo 4 de la misma ley 26859, modificado
por el artículo 1 de la ley 30682, todas las normas con rango de ley, relacionadas con procesos
electorales o de consulta popular que se publican desde un (1) año antes del día de la elección o de
la consulta popular, tienen vigencia el día siguiente de la publicación de la resolución que declara
la culminación del proceso correspondiente. Por ello resultaba impracticable cambiar la norma
que establecía el plazo de 270 días para la convocatoria, a menos que se quisiera que la fecha
de las elecciones se fijara al amparo de la modificación de ese plazo y que la fecha de las
elecciones ocurriera en un período superior al año.
de su argumentación le favorezca y lo auxilie para aparentar y mantener las

formas que encubran su maniobra fraudulenta.
Otra arista que es necesario examinar en relación con la licitud de la materia

enunciada como objeto de la cuestión de confianza, es el uso de ella para encubrir
actos contrarios al rechazo, discrepancia u objeción respecto a la identidad de
los candidatos al Tribunal Constitucional. La cuestión de confianza se plantea
y formula sobre la base de la diferencia de las personas y no por la naturaleza
de las cosas. Se dirigió de modo directo e inmediato contra quienes habían sido
propuestos para la elección por los miembros de la Comisión Especial.
No puede obviarse, lo reitero nuevamente, que el proceso de designación de los

magistrados del Tribunal Constitucional se reinició en agosto de 2019, y que
la sesión del Pleno se convocó, de conformidad con lo previsto en la ley, con
más de una semana de anticipación, para las 10 de la mañana del lunes 30 de
setiembre. La relación de los postulantes seleccionados se conoce públicamente
con diez días de anticipación a la fecha fijada para la elección.
Si el gobierno tuviera como objeto la interrupción del proceso de elección

de magistrados por razones de transparencia según lo mencionó, habría sido
necesario que tomara acción apenas se reinició el proceso, y no sólo después que
se conoció la relación de postulantes propuestos por la Comisión Especial. No
existe una relación proporcional entre la oportunidad en la que se presenta el
pedido para plantear la cuestión de confianza y la razón invocada para requerir
con la premura, urgencia y perentoriedad con la que lo hace, ni a través de
la violencia de los medios a los que recurre para ingresar sin tino ni sensatez
en el hemiciclo, interrumpiendo las actividades programadas y agendadas
regularmente para la sesión.
Desde esta perspectiva, el pedido de confianza parece presentarse

inoportunamente un viernes al filo del fin del día laboral, dificultando las
necesarias coordinaciones internas en el parlamento para deliberar y tomar
una decisión acorde con la presión que pretendía imponer el gobierno
en un caso que, si bien se acompañó de un proyecto de ley con carácter de
urgencia, precisamente por lo dilatado del proceso natural de consultas que
deben realizarse al interior de las agrupaciones parlamentarias así como de los
propios órganos consultivos y decisorios del parlamento, no se trataba de una
emergencia pública, estatal ni nacional como para tomar las medidas de fuerza
que rodearon al planteamiento de la cuestión de confianza.
El gobierno focaliza la interrupción del proceso con criterio personal, porque el

objetivo era interrumpir el proceso dentro del cual la mayoría contaría con los
votos necesarios para designar a quien mejor le pareciera. Por lo tanto, la cuestión
de confianza se presenta con el propósito de impedir que la mayoría parlamentaria
pueda ejercer la potestad de designar a quien mejor le pudiera parecer.
En buen romance, el gobierno se propuso obstruir el ejercicio regular de

competencias constitucionales por el titular del acto de elección de magistrados
del Tribunal Constitucional, no precisamente para que se dejara de usar la
alternativa y modalidad de la invitación sino para que quienes ganaran la votación
reemplacen a los magistrados cuyo mandato ya tenía tiempo de vencido y, de
ese modo, contara con mayor respaldo para el mantenimiento de sus políticas
legislativas, con menor intensidad de control jurisdiccional por un plantel de
magistrados no necesariamente afín a los programas de gobierno impulsados
como parte de sus políticas públicas. De lo que se trata, en suma, es de evitar
el ejercicio de competencias privativas y reservadas al Congreso, para agenciarse
mayor respaldo estatal con menos impedimentos, dificultades u obstáculos.
Si el objeto de la cuestión de confianza no era el enunciado desde una

perspectiva abstracta sino el propósito deliberado de evitar la designación de
personas determinables, con nombre propio, ¿puede considerarse que el objeto
de la cuestión es lícito o, por el contrario, el acto de declarar como objeto lo que
parece, crea la imagen y podría haber sido lícito, para dejar de expresar el objeto
real que es la obstrucción del legítimo ejercicio de una atribución constitucional
del Congreso es un acto deliberado de simulación para evitar la designación de
quienes el Congreso decida elegir? Y si es un acto de simulación que encubre la
voluntad interna del gobierno de impedir o de evitar que salgan electos quienes,
en su apreciación o juicio, no sean afines a sus propósitos, valores o intereses,
¿puede considerarse que la “denegación fáctica” es aún un acto lícito? ¿Cabe
constitucionalizar la simulación como mecanismo de encubrimiento de objetos
ilícitos en la acción del gobierno? Si en honor a la congruencia de nuestro
sistema constitucional se repudia el uso de objeto ilícito en el acto fiduciario,
¿es válido y susceptible de crear efectos jurídicos la decisión del gobierno de
calificar como rechazo la cuestión de confianza para disolver el Congreso e
impedir de ese modo la elección de quienes el gobierno estima como un riesgo
contrario a sus intereses y políticas públicas?
A la ilicitud del objeto le sigue la declaración de la invalidez de la pretensión.

En consecuencia, si se conviniera en que la disolución del Congreso fue una
herramienta constitucionalmente utilizada en sentido impropio, porque fue

parte de una estructura argumentativa con la que se construyó el relato del
rechazo de la cuestión de confianza, y este relato encubrió la voluntad efectiva
del gobierno de evitar que el Congreso designe a quienes los votos de la mayoría
calificada resolvieron que reemplace a los magistrados con mandato vencido,
debiera seguir, naturalmente, la declaración de invalidez de la disolución que
resultó de la nulidad del acto fiduciario con el que el gobierno construye el
rechazo de la confianza solicitada.
6.4 Objeto procesalmente posible y constitucionalmente válido
Por último, el objeto debe ser procesalmente posible y constitucionalmente válido.

Que el objeto de la confianza sea procesalmente posible y constitucionalmente
válido significa que el gobierno sólo puede solicitar la confianza del Congreso
respecto de materias que se encuentren dentro de las competencias del poder
ejecutivo, sin sobrepasarlas, desviarse de ellas, ni transgredir competencia de
órgano constitucional ajeno. Se excluye como objeto disponible de un pedido
de confianza, por lo tanto, un bien o materia reservado a otro órgano del Estado.
Según la perspectiva del autor, en términos concretos, puede ser objeto

de una cuestión de confianza, por ejemplo, (1) un hecho, acto o conducta
protagonizada o atribuida al ministro que la solicita; (2) las declaraciones
públicas expresadas por el ministro que la plantea, o por alguna autoridad
representativa del ministerio bajo su cargo; (3) la aprobación de políticas
públicas o de programas de acción de su sector, o de cualquiera de los sectores
ministeriales del gabinete; (4) la aprobación de medidas normativas abstractas
en general; y (5) medidas normativas específicas y concretas las que, en ese
caso, tienen carácter incondicional y no tienen naturaleza modificable ni, en
principio, negociable. En vista de las características y requisitos que se apunta,
cabe deslindar los distintos casos de reciente data en los que se ha planteado
cuestiones de confianza sobre varios de los tipos de objeto antes indicados.
A partir de las distintas categorías sobre las que cabe aplicar el planteamiento y
evaluación del otorgamiento de confianza al gobierno, se advierte la dificultad
que ha tenido la academia, y con mayor razón el gobierno, sus asesores, los
periodistas, los conductores y reporteros de medios de comunicación radial y
televisiva, y la mayoría de ilustres integrantes del selecto grupo de opinólogos,
nacionales y adoptivos, para comprender primero, y prejuzgar después, como
un alegado caso de fraude o de traición a la Constitución. El hecho en que se
han basado sus apreciaciones ha sido que el Congreso habría tenido un curso
de acción en un dualismo, en una ambivalencia o, para decirlo sin ambages, en
la hipocresía o en el cinismo.
No es parte del análisis jurídico el escrutamiento de las interioridades de la

voluntad o del alma humana, en razón de lo cual quedamos eximidos de probar
o de contradecir la existencia de hipocresía o de cinismo en alguno o en todos
los actores en el proceso fiduciario sobre el que presentamos nuestras reflexiones
en este ensayo de comprensión de su naturaleza y alcances. Sin embargo, sí
corresponde descartar la existencia corporativa de una imputación que tiene
interés y relevancia jurídica.
La referencia a un alegado fraude o de traición a la Constitución parece haber

pasado por alto el necesario deslinde que existe, como consecuencia del propio
desarrollo hacia el que el gobierno impulsa las mutaciones y transformaciones de la
cuestión de confianza, entre el objeto del acto fiduciario, y el objeto del compromiso
que crea el acto fiduciario una vez que éste se forma y perfecciona (109).
Si la cuestión de confianza se aplicara en el Perú únicamente respecto de hechos

o declaraciones precedentes, o aun sobre la enunciación de políticas públicas
que procurará emprender, mejorar, modificar o corregir, el gobierno en un solo
acto cabría definir si el Congreso aprueba o rechaza la confianza solicitada luego
del debate que tenga lugar en la asamblea. Pero cuando el gobierno se propone
No ha pasado desapercibido que en el fragor de la confrontación, en efecto, el gobierno ha

109
cometido un desliz, un exceso, al calificar los actos del Congreso como fraudulentos, en razón
a que, al desdoblar el procesamiento de una cuestión de confianza compleja en el tratamiento
diferenciado del objeto fiduciario del objeto de la obligación, asume que, porque vota a favor de
la confianza de ello se sigue automáticamente que procederá a aprobar literalmente los textos
de las iniciativas o propuestas legislativas que presenta.
Una pretensión de esa naturaleza colisiona absurdamente con la axiología organizacional de
nuestro régimen político, en primer lugar, pero aún peor con el principio deliberativo que es
esencial en el ejercicio de la función representativa en el régimen representativo que, según
nuestra Constitución, expresa el origen del poder a través de la voluntad popular.
La disposición de conceder o de negar confianza es, no se olvide, una facultad del Congreso,
y el Congreso es el titular de la fiducia, de la confianza. La confianza no se arrebata. Se gana,
porque se convence. No porque se actúe con mayor maña o astucia en la confrontación. Si el
titular de la confianza es el Congreso, es al Congreso a quien corresponde deliberar y decidir
en qué términos la concede.
El único modo seguro en el que el presidente de la república respeta la titularidad del
Congreso es cuando recibe, con respeto, la comunicación que el Congreso le transmite la
voluntad de la asamblea. Una vez que el acto fiduciario se formó y perfeccionó sólo resta el
cumplimiento del compromiso que nace de la concesión de confianza. Las prestaciones que
hacer cuestión de confianza no sobre hechos, actos o declaraciones precedentes,

sino sobre textos normativos cuyo contenido debe ser necesaria e inexcusable
materia de información, estudio, análisis, discusión y deliberación, en las
diversas instancias orgánicas del Congreso, por la diversidad de agrupaciones
parlamentarias y los órganos internos de ellas mismas, surge la necesaria
distinción entre ambas categorías.
Cuando la confianza se solicita sobre hechos, actos o declaraciones precedentes,

o incluso sobre planes cuya aprobación dependen solamente del poder
ejecutivo en ejercicio regular de sus competencias, puede cumplirse sin ningún
inconveniente la norma del Reglamento del Congreso que dispone que la
cuestión de confianza debe debatirse y votarse en la misma sesión o en la
siguiente. Pero, cuando la materia que se plantea como objeto de la cuestión
de confianza, es el texto de una norma (independientemente del tiempo que
haya transcurrido desde su presentación hasta el momento en que se plantea
la cuestión de confianza, o del tiempo que sea necesario para que el Congreso
estudie, delibere, discuta y consensue criterios sobre el texto y los alcances de
una iniciativa propuesta por el gobierno), la exigibilidad del cumplimiento
de esa norma carece del mismo grado de imperatividad y debe ajustarse a la
distinta naturaleza de la materia sobre la que versa el objeto de la cuestión de
confianza que plantea el gobierno.
Como se tratará de mostrar en acápite posterior, debe necesariamente contemplarse

en el procesamiento de este último tipo de cuestiones de confianza dos momentos
necesariamente diferentes, que obedecen a la naturaleza de las dos categorías que
surgen y que se derivan de los nuevos usos que por los opta recurrir el gobierno.
Ante nuevos usos corresponden nuevos procedimientos acordes con la distinta
naturaleza de los actos, potestades y obligaciones de las partes.
Por eso es que es inevitable distinguir entre la confianza como objeto general
o abstracto de la pretensión del gobierno, y las prestaciones concretas que el
se derivan del cumplimiento del compromiso, sin embargo, no pueden ejecutarse según la
comprensión de una entelequia sino de la pluralidad de miembros de la asamblea.
De ahí que resulte inevitable que los textos de una ley no estén eximidos de la indispensable
deliberación y distintos grados de consenso entre la pluralidad de actores del proceso legislativo,
uno de los cuales puede ser el propio gobierno, a cuyos representantes suele invitárselos a las
sesiones de las comisiones en las que escuchan la comprensión de la problemática sobre la
que el gobierno supone haber tenido toda la información y conocimiento existente como para
pedir que se apruebe un texto determinado.
Congreso se obliga a cumplir como consecuencia de la muestra de confianza

que le concede al gobierno. De ahí que, según la naturaleza del pedido que el
Congreso necesite proceder de modo diverso y conforme a dicha naturaleza. La
adecuación procesal del Congreso a la naturaleza de la materia sobre la que se
le pide confianza, por esta razón, no puede considerarse un caso de fraude ni
de traición a la Constitución. Esa necesidad es la que tratará de explicarse en el
desarrollo posterior de esta exploración.
Con cargo al desarrollo posterior de esa materia, dijimos en párrafos precedentes

que, de acuerdo a la perspectiva del autor de este trabajo, cabía identificar
diferentes objetos que podían ser materia de una cuestión de confianza. Quizá
los casos que carezcan de exposición práctica sean los dos primeros, porque no
ha ocurrido que un ministro plantee cuestión de confianza sobre hechos o sobre
declaraciones polémicas respecto de las que haya necesitado hacerla.
En general se trataría de situaciones que tienen efectos ex post porque suelen

tener lugar respecto de situaciones ocurridas durante el desarrollo de la gestión
ministerial que generan duda o disenso o discordias de algún modo o forma
o en la opinión pública o en sede parlamentaria. En estos casos el objeto de
la cuestión de confianza se expone en el Congreso para que la asamblea vote
sobre la aprobación o condonación del hecho o de la declaración, o sobre su
descontento, reprobación o rechazo. La aprobación regulariza el episodio
materia de discordia y el rechazo la dimisión del ministro cuyos hechos
o declaraciones se critica o sobre el que se requieren explicaciones ante la
representación nacional.
Si, por ejemplo, el gabinete Del Castillo hubiera conseguido hacer cuestión
de confianza sobre su participación en el caso de los denominados petroaudios
o petrogate que conmocionó a la opinión pública a inicios de octubre del año
2008, se habría tratado de un caso en el que el objeto de la cuestión de confianza
se habría referido a hechos que comprometían al gabinete en un escándalo
público. Como ha sido referido varias veces en este análisis el ingreso súbito del
gabinete Del Castillo en el hemiciclo del Congreso el 11 de octubre de 2008
fue objeto de rechazo en grado tal que el presidente del Congreso tuvo que
suspender la sesión hasta que el gabinete se retirara del salón de sesiones.
El supuesto de la aprobación de políticas públicas de un sector ministerial

tiene alguna historia en el marco de la vigencia de la Constitución de 1993.
Cabe recordar, por ejemplo, la cuestión de confianza que planteó el presidente
del Consejo de Ministros Alberto Pandolfi Arbulú el 13 de junio de 1996, a

partir del concepto del rol subsidiario del Estado que definía esta Constitución,
respecto de las acciones de privatización programadas como parte de las políticas
públicas planeadas dentro del régimen de Alberto Fujimori (110). Igualmente, el
ministro de Economía y Finanzas, Jorge Camet Dickmann, el 2 de octubre de
1997 presentó una cuestión de confianza cuyo objeto era el plan de medidas
cuyo objetivo era la reinserción del Perú en el sistema financiero internacional,
a través de un programa de renegociación de la deuda externa (111).
Luego de un lapso más o menos prolongado de más de 20 años ocurre que el

gabinete Zavala hizo cuestión de confianza, durante la presidencia de Pedro
Pablo Kuczynski, respecto de las políticas del sector educación a cargo de la
ministra Marilú Martens. La formulación se basó en la postulación de que
el Congreso parecía sostener una disposición contraria a la conducción que
sucesivamente había estado a cargo de los ministros Saavedra Chanduví (112)
y Martens Cortés (113). Luego de plantear el mantenimiento de esas políticas
como objeto concreto de la confianza del Congreso, éste le rehusó la confianza
110
La cuestión de confianza del gabinete Pandolfi fue aprobada por 70 votos a favor y 17 en
contra.
111
La cuestión de confianza del ministro Camet fue aprobada por 59 votos a favor y 18 en contra.
112
En el caso del ministro Saavedra la objeción del Congreso había consistido en el reproche
que se le hacía respecto de irregularidades denunciadas en el proceso de la supuesta compra
irregular de computadoras en su sector, en lo que el gobierno veía que se trataba de una
excusa para removerlo debido a intereses particulares relacionados con el rol que cumplía la
Superintendencia Nacional de Educación – SUNEDU en el proceso de control y acreditación de
los centros universitarios.
Las objeciones del Congreso en relación con la conducción a cargo de la ministra Martens se
113
refirieron al manejo deficiente respecto de la huelga magisterial, motivada por la política de

evaluación de méritos del profesorado y al programa de retiro voluntario de los maestros con
más de 55 años de edad.
El gobierno, sin embargo, advertía que las discrepancias con el Congreso se debían a la
posición de la mayoría parlamentaria en relación con los contenidos del llamado currículo
nacional, en particular en materia de la llamada “ideología de género” (identidad de género y
orientación sexual), respecto de lo cual sectores organizados de la sociedad civil protestaba
por considerar que esos contenidos de la política educativa del gobierno eran contrarios a la
familia y a la educación de sus hijos.
Lo que no parecía tomar en consideración, que fue materia de disenso incluso al interior
del grupo parlamentario oficialista, es que las políticas cuestionadas y criticadas por Fuerza
Popular tampoco formaban parte del plan de gobierno con el que el Peruanos por el Kambio y
que, por lo tanto, suponían una desviación importante en la agenda y en el eje programático
del partido de gobierno que luego le pasarían la cuenta al poder ejecutivo precisamente
porque pudo haber sido un tema común con la mayoría parlamentaria. Aparentemente al
gobierno le resultaba más conveniente, o provechoso, hacerse eco de la agenda de organismos
multilaterales internacionales que favorecían propuestas comparativamente progresistas, que
solicitada como consecuencia de lo cual se produjo la crisis total de un gabinete

durante el período 2016-2019.
El cuarto supuesto, relativo a la aprobación de medidas normativas abstractas en

general, cabe referirlo a los términos con los que la cuestión de confianza fue
planteada por el gabinete Villanueva (114). Sin embargo, además de la relevancia
que tiene el planteamiento de la cuestión de confianza por Villanueva Arévalo
sobre normas abstractas en general también representa igual pertinencia sobre
extremos de esta institución que se refieren a aspectos y a alcances que no
parecen técnicamente compatibles ni acordes con la naturaleza de la cuestión
de confianza en nuestro régimen político. Las tres normas sobre las que solicitó
la confianza del parlamento el gabinete Villanueva fueron la aprobación de los
proyectos de reforma constitucional sobre la no re-elección inmediata de los
congresistas, la reimplantación del régimen bicameral, y el proyecto de ley de
financiamiento de los partidos políticos.
No está exento, en efecto, de discusión, el caso del uso de la cuestión de

confianza que realiza el gabinete Del Solar cuando califica como fraudulento
el proceso de debate parlamentario respecto de los pedidos de confianza del
gabinete Villanueva del 19 de setiembre de 2018, por ejemplo, en el que si
bien el pedido se aprueba, sin embargo, las normas cuya aprobación se solicitó
sufrieron modificaciones importantes si no, además, sustantivas. Tampoco lo
está cuando califica del mismo modo el debate de la cuestión de confianza
presentada por el gabinete Del Solar el día 4 de junio de 2019 sobre lo que
llamó “el núcleo irrenunciable del paquete de reformas presentadas en abril de
2019”.
A pesar de que, en sentido estricto, lo que hacía el gabinete Villanueva era

presentar tres materias derivadas del plan general de gobierno que había
gestionar la agenda política interna sin confrontación.

Lo mencionado permite caer en cuenta que las decisiones del gobierno fueron causa de
fricción política y que no podía reprocharse en la mayoría parlamentaria la causa unilateral
del obstruccionismo. Por lo tanto, la integración de la variable de análisis mencionada
permitiría mitigar los niveles de histrionismo público que rodearon a la cuestión de confianza
que planteó el ministro Zavala cuando concurrió al Congreso para plantear su cuestión de
confianza.
114
El texto de la intervención del ministro Villanueva Arévalo en la sesión del Pleno del Congreso
del miércoles 19 de setiembre de 2018 puede encontrarse en el enlace https://cdn.www.
gob.pe/uploads/document/file/199067/DISCURSO_PREMIER_C%C3%89SAR_VILLANUEVA_-_
CUESTI%C3%93N_DE_CONFIANZA_-_19_DE_SETIEMBRE_DE_2018.pdf
sido previamente objeto de la investidura, las que especificaba en medidas

legislativas concretas, el objeto de la confianza que planteaba traía consigo un
problema mucho más trascendente, grave y delicado. De los tres proyectos de
ley cuya aprobación era materia de la cuestión de confianza uno era sobre una
ley ordinaria, pero otros dos eran sobre reformas constitucionales. Este asunto
particular merece desarrollo específico en el siguiente acápite.
Distinto parece ser el supuesto de una cuestión de confianza sobre un objeto

relativo a medidas normativas específicas y concretas las que, en ese caso, en
principio, tienen carácter relativamente incondicional y no tienen naturaleza
modificable ni negociable. Lo singular de este caso, a diferencia del anterior,
relativo a medidas legislativas que, si bien tienen un texto resolutivo
predeterminado no es materia del objeto la invariabilidad del contenido,
sino que se deja un margen relativamente laxo a la discreción del Congreso
para definir los alcances y límites de la norma que el gobierno necesita que se
apruebe como consecuencia del compromiso que asume la asamblea de otorgar
la confianza solicitada por el gabinete, en las cuestiones de confianza sobre
el texto expreso e intangible el requisito que el gobierno pide que se cumpla
es especialmente exigente. Este supuesto tuvo lugar en nuestra experiencia
constitucional en el planteamiento de la cuestión de confianza que hicieron
los ministros de Defensa y del Interior, Pedro Cateriano y Wilfredo Pedraza,
durante el período en que presidió el Congreso el congresista Víctor Isla Rojas.
Cuando aún no había concurrido el gabinete Jiménez al Congreso para solicitar

su investidura, los ministros de Defensa y del Interior, Pedro Cateriano y
Wilfredo Pedraza, en la sesión del 9 de agosto del 2012 concurrieron al Pleno
para plantear una cuestión de confianza sobre la aprobación de varios incisos
de un proyecto de ley relativo a la delegación de facultades que se pedía a la
asamblea, sobre el régimen de remuneraciones y de pensiones de los institutos
armados y policiales. Este es el primer antecedente de una cuestión de confianza
sobre una materia legislativa concreta y textual. La delegación de facultades se
aprobó con el texto que pidieron ambos ministros que quedara redactado, con lo
cual la confianza se entendió plenamente concedida a ambos ministros (115). Con
su uso efectivo empezó el proceso de perfilamiento de la posibilidad de presentar
cuestiones de confianza sobre medidas legislativas concretas y textuales.
115
La cuestión de confianza se aprobó por 70 votos a favor, 31 en contra y una abstención
Lo específico de este caso es que pudiendo desdoblarse el objeto de la cuestión

de confianza entre el objeto fiduciario propiamente dicho y el objeto de la
obligación que se derivaba del acto de concesión de confianza, ambos objetos
quedaron saldados en la misma oportunidad con el debate y aprobación del
texto que contenía la delegación de facultades solicitada. El tratamiento unitario
que se prestó en dicha ocasión al pedido de los ministros Cateriano y Pedraza
integró la formación del acto fiduciario y el cumplimiento de la prestación
contenida en la obligación que se creó con el acto fiduciario.
Esta primera experiencia no se repitió durante el período 2011-2016, y

no fue hasta la ocasión en que el gabinete Villanueva planteó cuestión de
confianza sobre cuatro iniciativas legislativas (de las cuales una era la reforma
constitucional sobre la no reelegibilidad de los congresistas, y la otra sobre la
reinstalación de la bicameralidad en nuestro régimen político) que el Congreso
enfrentó la misma dificultad, sin contar con más marco preceptivo que la
exigencia formal del Reglamento del Congreso que requería que las cuestiones
de confianza se debatan y voten en la misma sesión en que se presentan o en la
siguiente. Como ocurre con los sucesos que tienen lugar en sede parlamentaria,
el marco normativo no se reduce al texto escrito contenido en el Reglamento
del Congreso (116), y en reemplazo de norma son o los precedentes, o la práctica,
o los acuerdos que un caso exige (y que luego pueden devenir en práctica regular
o uniforme), con los que se regulan los actos y procesos propios de la función
representativa.
Más información sobre este asunto puede encontrarse en las publicaciones del autor de
116
1990, “La práctica parlamentaria como norma de trabajo y comportamiento de la Asamblea

Legislativa”, artículo publicado en la Revista del Instituto de Ciencia Política y Derecho Constitucional,
Nº 2. Huancayo (pp. 38-49), con enlace digital en https://es.scribd.com/document/8970175/
CDG-Regimen-normativo-de-las-practicas-parlamentarias-1990; de 2009, “El Derecho
Parlamentario. Fundamento, concepto y características del derecho parlamentario”, artículo
publicado en el libro Derecho Parlamentario, que integra los materiales de enseñanza de la
Maestría en Estudios Parlamentarios, conducido por el Instituto de Gobierno de la Universidad San
Martín de Porres (pp. 307-349), en el enlace https://es.scribd.com/document/16549276/CDG-
Bases-teoricas-y-fundamento-del-Derecho-Parlamentario-PERU; y de 2013, los comentarios
que desarrolla a propósito de la exégesis del artículo 94 de la Constitución Política, en relación
con la naturaleza del Reglamento del Congreso, que se recogen en la obra colectiva bajo el título
La Constitución comentada, editado por Gaceta Constitucional, con enlace en https://es.scribd.
com/document/8837902/CDG-Comentarios-al-Art-94-de-la-Constitucion-del-Peru.
Sobre el tema general de la teoría de las fuentes del derecho parlamentario puede consultarse
igualmente la publicación que colgué en el enlace https://es.scribd.com/document/18598641/
CDG-Teoria-de-las-Fuentes-del-Derecho-Parlamentario-PERU
Las decisiones son tramitadas de forma que la asamblea pueda cumplir adecuada
y razonablemente sus funciones, tareas y actividades. La decisión sobre qué
vía es idónea se resuelve de acuerdo, fundamentalmente, a lo que la asamblea
entienda como factible. Por lo tanto, según lo permita la simplicidad o la
complejidad del objeto sobre el que se plantea la cuestión de confianza.
Cuando existe unanimidad de criterios en la diversidad de colectividades

parlamentarias en la asamblea un pedido puede resolverse en un mismo acto,
como en el caso de la cuestión de confianza de los ministros Cateriano y Pedraza,
pero también es perfectamente válido, lógico y razonable desdoblar el pedido en
dos momentos diferentes. La factibilidad y la complejidad no son criterios que
se apliquen únicamente sobre la materia legislativa que es objeto de la cuestión
de confianza, porque lo que puede ser técnicamente de alta complejidad puede
solventarse con la incondicionalidad política que pueden ofrecerle las mayorías
parlamentarias al gobierno.
De ello se deduce que, en una coyuntura en la que las mayorías políticas en el

Congreso y en el gobierno, no sólo no coinciden sino que se oponen, y en la que
el gobierno prácticamente no cuenta con un grupo parlamentario cohesionado
ni disciplinado, la variable del respaldo político incondicional debe descartarse,
de manera que la evaluación sobre la factibilidad de la resolución a adoptar es
mínima y las dificultades hacen de alta complejidad el proceso de deliberación
y análisis de las iniciativas legislativas que el gobierno proponga como objeto de
su cuestión de confianza.
Es éste el escenario en que se presentó la primera cuestión de confianza del

gabinete Del Solar, en el que, además de los proyectos de reforma constitucional,
hizo cuestión de confianza sobre la aprobación de cuatro proyectos de ley.
Las propuestas que debían aprobarse eran el proyecto 4186, para eliminar el
voto preferencial; el 4187, con el que se regulaba la democracia interna y la
participación ciudadana en el proceso de selección de candidatos; el 4188,
sobre requisitos para la inscripción y la cancelación de la inscripción de los
partidos políticos; y el 4189, sobre la responsabilidad de las personas jurídicas
por el delito de cohecho activo transnacional, e incorporación de normas en el
Código Penal sobre el financiamiento ilícito de organizaciones políticas.
A diferencia de lo ocurrido con la cuestión de confianza de los ministros

Cateriano y Pedraza, la planteada por el gabinete Del Solar se tramitó
parcialmente como en el caso de la planteada por el gabinete Villanueva,
porque se procedió a desdoblar el objeto del acto fiduciario, de la prestación objeto

del compromiso asumido con la aprobación de la cuestión de confianza, y además,
en ausencia de acuerdo entre el gobierno y las agrupaciones parlamentarias
mayoritarias, las iniciativas sí fueron materia de alteraciones y modificaciones
de acuerdo al criterio y evaluación libre e independiente de los representantes
en la asamblea. Es precisamente la ausencia de diálogo eficaz, y de ausencia
también de acuerdo, que sí fue en lo que se basó previamente la cuestión de
confianza del gabinete Villanueva, que el gabinete Del Solar no pudo alcanzar
la meta maximalista que se había propuesto.
La técnica en que se basó el gabinete Del Solar previó márgenes de discrepancia

dentro de los cuales la decisión del Congreso podría resultarle conforme.
Dichos márgenes serían cuanta modificación pudiera aprobar el Congreso que
no afectara lo que denominó la esencia normativa de sus iniciativas. Para este
fin definió cuál consideraba esa esencia crítica cuya modificación no le resultara
conforme.
En el caso del voto preferencial la esencia era, simplemente, que se eliminara,

y que las listas respetaran como regla la alternancia y la paridad de género.
En el caso de democracia interna y participación ciudadana en la selección de
los candidatos la esencia era el carácter vinculante y abierto de las elecciones
partidarias internas, con participación de los organismos electorales, de modo
que puedan elegirlos los militantes y quien quiera que tenga interés en elegir, y
que el lugar que ocupen los invitados en las listas (cuyo número no debe exceder
del 20 por ciento) se determine antes de la realización de las elecciones internas.
Respecto del proyecto de inscripción y cancelación de partidos, la esencia sería
contar con 14 mil ciudadanos como afiliados y que si las organizaciones no
alcanzaran 280 mil votantes en las elecciones internas sería causal de cancelación
de la inscripción. Por último, el relativo al financiamiento de organizaciones
políticas por personas jurídicas la esencia se definió como la inclusión del tipo
penal de financiamiento indebido de organizaciones políticas y falseamiento
de información sobre aportaciones, ingresos y gastos, además de la obligación
de los partidos de presentar reportes de gasto durante las campañas electorales.
El resultado fue que, luego de la aprobación de la cuestión de confianza

planteada, en la sesión del 4 de junio, el Congreso cumplió con el compromiso
inherente al acto fiduciario que se formó, y que, finalmente, cada uno de los
proyectos presentados por el poder ejecutivo en su cuestión de confianza fueron
promulgados por el presidente de la república sin observación alguna. Los
cuatro proyectos se publicaron como ley de la república como las leyes 30995
(proyecto 4188), 30996 (proyecto 4186), 30997 (proyecto 4189), 30998
(proyecto 4187). Esta constatación pareciera eximir de mayor comentario
la regularidad en el cumplimiento del compromiso derivado de la confianza
previamente otorgada al gabinete, y deja libre del reproche con que se endilga
al Congreso en el sentido de que habría procedido con dobleces propios de una
intención fraudulenta.
La lección que deja esta última experiencia es que, así como durante el período
2011-2016 se entendió que el lógico tratamiento para una cuestión de confianza
sobre una acción sobreviniente del Congreso, sucedánea a la consulta sobre la
cuestión previa propiamente dicha, puede votarse en un solo acto, ésa no tiene
por qué ser la única ni exclusiva regla. Es decir, no cabe establecer como regla
general que sólo son válidos los actos de concesión de confianza al gobierno
cuando éstos comprenden en una sola votación el objeto que, a título de
prestación materialmente derivada de la confianza otorgada, podrían requerir
evaluación, estudio y deliberación ulterior en una oportunidad distinta a la que
el Reglamento del Congreso consigna como requisito procesal.
En consecuencia, pueden ser tan válidos y arreglados a nuestro derecho

parlamentario y constitucional que la cuestión de confianza discierna en dos
partes la consulta sobre los alcances de la confianza solicitada. Una primera
la confianza general sobre el objeto que resalta o relieva el gobierno, y una
segunda específica sobre la ejecución de la prestación o el cumplimiento de actos
concretos que debe cumplir el Congreso para honrar el compromiso que asume
al aprobar el acto fiduciario. La inclusión de núcleos esenciales en la aprobación
de una propuesta, si son razonables, y si, además, si se evalúan luego dentro de
elementales y proporcionales márgenes de tolerancia, pueden asimilarse dentro
del marco de alternativas que tiene a su disposición el gobierno.
Otro y distinto resulta ser el caso del objeto de la cuestión de confianza sobre
la modificación del artículo 8 de la ley 28301 que presenta el gabinete Del
Solar, para que el proceso de designación de los magistrados del Tribunal
Constitucional se inicie mediante una propuesta iniciada en instituciones, que
no precisa si deben ser públicas o privadas, y sujeta a un proceso de difusión
de las actuaciones que incluya la opción de las tachas que contra alguno de los
candidatos pudieran presentarse.
Si bien debe examinarse el episodio del planteamiento de la cuestión de confianza

del 30 de setiembre en su integridad, en esta elaboración se ha procedido a
realizar el análisis con criterio temático, en función los distintos aspectos

comprometidos en la acción emprendida por el gobierno. En este espacio toca
detenernos en el extremo de la cuestión de confianza sobre la aprobación del
artículo 8 de la ley orgánica del Tribunal Constitucional.
Independientemente del asunto específico de la “denegación fáctica” que fabricó

el gobierno para precipitarse a disolver inconstitucionalmente el Congreso, y
del tema de la improcedencia de la cuestión de confianza sobre la interrupción
del proceso de designación en curso, el extremo del objeto de la cuestión de
confianza planteado, concreta y específicamente, sobre la modificación del
artículo 8 de la ley orgánica del Tribunal Constitucional, nunca se estudió,
deliberó, discutió, debatió ni votó.
Más aún, sí se debatió el objeto del acto fiduciario, y se votó en la sesión vespertina
del mismo 30 de setiembre, mientras, coincidentemente, exponía el presidente
de la república su mensaje público a través de la radio y la televisión en una
suerte de conferencia de prensa. La decisión del Congreso, sin embargo, fue
ostensiblemente ignorada por el gobierno. La disolución decretada, como
se ve, no tuvo sustento constitucional satisfactorio ni suficiente, más allá de
que el asunto sea considerado como debatible u opinable, porque resultó
de una maquinación de dudosa manufactura jurídica, y ello no obstante el
respaldo de una importante cofradía de juristas con reconocido prestigio como
constitucionalistas.
Negando como lo hago tener alguna filiación ni simpatía con ninguna

organización política en singular, y por lo tanto rechazando de antemano
cualquier imputación respecto a cualquier forma de complicidad o
encubrimiento que fuera objeto de mis intenciones al realizar el análisis que
presento en esta monografía, no puedo callar, en consciencia, que lo actuado
por el gobierno, con el amadrinamiento y apadrinamiento de algún sector
respetable de la academia, constituye una treta política mediante la cual el
gobierno actuó más por su propia incompetencia, por su intolerancia frente a la
discrepancia, y por su impotencia para negociar con el Congreso, que en base a
razones basadas en hechos perfectamente propios de una coyuntura en la que el
pueblo no quiso darle al gobierno la mayoría con la que habría deseado contar.
El apresuramiento del gobierno en la disolución del Congreso, basado en la

atípica y constitucionalmente injustificada categoría de “denegación fáctica”,
guillotinó el curso del proceso constitucional de consulta sobre el objeto válido
y lícito de la cuestión de confianza en desarrollo. Luego del anuncio de la

disolución del Congreso, sin que el decreto aún hubiera sido refrendado, sin
que se publicara aún la dimisión del gabinete Del Solar ni el nombramiento
del congresista Zevallos Salinas como presidente del siguiente Consejo de
Ministros, y sin que, por lo tanto, existiera un gabinete del cual pudiera ejercer
la presidencia del ministro Zevallos Salinas, el gobierno del presidente Vizcarra
se negó a recibir la aprobación de confianza aprobada por la asamblea para
coronar de ese modo la maniobra con la que, finalmente, pudiera lograr su
objetivo de deshacerse de su antagonista político (vale decir, no precisamente el
Congreso, sino el grupo parlamentario de Fuerza Popular)
No obstante que la aprobación de la cuestión de confianza en la sesión

vespertina del 30 de setiembre se realiza según la alternativa del desdoblamiento
y discernimiento entre los objetos del acto fiduciario y de la obligación que crea
el acto fiduciario, precisamente porque el proyecto sólo se presentó durante la
sesión del 30 de setiembre y, por lo tanto, aun cuando se presentó con carácter
de urgente, aún no había sido remitido a comisiones para evaluación y estudio
y, por lo tanto, no existía una opinión previa con la cual preparar el debate y
deliberación en el Pleno. Esta situación ameritó la decisión de no votar en un
mismo acto el texto de la modificación del artículo 8 de la ley 28301.
Como consecuencia de la alternativa de la que se valió la asamblea, la votación

con la que se aprobó la cuestión de confianza procesalmente válida carecía
de la materialidad que hubiera tenido si se votara su texto de modo directo
e inmediato. El gesto de tomar concernimiento y abocarse prioritariamente a
debatir el objeto de la cuestión de confianza no es una señal que pueda tomarse
con indiferencia porque un acto de confrontación abierta habría tenido,
definitivamente, otras características muchos más drásticas si no, además,
violentas, teniendo en consideración la actitud con la que el gabinete Del Solar
desconoció los elementales modales de interacción con el mismo poder del
Estado del que dependía el depósito de confianza que podía o no compartir
con el gobierno.
6.4.1 La inconstitucionalidad de la cuestión de confianza sobre reformas

constitucionales
Dado el reciente desarrollo de la cuestión de confianza y al proceso de su

afirmación como institución de nuestro derecho constitucional es que se han
producido intentos de definir y restringir legislativamente su uso. Los intentos
de restricción, sin embargo, abortaron luego que el Tribunal Constitucional

expidió su STC 6-2018-PI, con la que declaró inconstitucional la reforma
del Reglamento del Congreso que descartaba como objeto de la cuestión de
confianza la afectación de procesos legislativos o de control político, en clara
alusión, particularmente, a la cuestión de confianza presentada por el gabinete
Zavala en relación con la interrupción de la anunciada censura contra la
ministra de Educación Marilú Martens.
La STC 6-2018-PI fijó como base la constitucionalidad de las cuestiones de

confianza sobre proyectos de ley, y también cualquier otra cuestión de confianza,
de manera amplia, que fuera necesaria para el desempeño de la gestión del
gobierno (fundamento 75 de la sentencia). Sin embargo esa sentencia no ha
cubierto otros aspectos que, a partir de su expedición, surgieron en la interacción
del gobierno con el parlamento durante el período 2016-2019. Uno primero
de esos aspectos es el relativo a los proyectos de ley de reforma constitucional,
el segundo será el que afecta el ejercicio de competencias constitucionalmente
reservadas al Congreso como lo es el proceso de designación de altos funcionarios
públicos en organismos constitucionales autónomos.
Cuando el gabinete Villanueva plantea cuestión de confianza sobre los proyectos

de reforma constitucional el Congreso no integró las dos distintas dimensiones
presupuestas en la consideración del otorgamiento o del rechazo. Esas dos
dimensiones son el proceso de consulta del pedido abstracto, y el contenido mismo
del pedido cuya materia se presenta a consideración y evaluación del Congreso.
La escisión entre una y otra dimensiones es lo que permite distinguir dos

realidades que parecen corresponder también a dos distintas categorías
de análisis. Una es el objeto del acto fiduciario, y la otra es el objeto de la
obligación fiduciaria. No parecen ser lo mismo el objeto del acto que el objeto
de la obligación o compromiso que nace del acto fiduciario. Puede ser válido y
quedar correctamente conformado el acto parlamentario del otorgamiento de
una cuestión de confianza, sin que nazca o sin que se cumpla correctamente el
compromiso o la obligación que crea el acto fiduciario.
El Reglamento del Congreso constriñe el proceso fiduciario a la creación o

perfeccionamiento del acto, no del compromiso u obligación. En efecto,
cuando el Reglamento del Congreso prevé que la cuestión de confianza debe
debatirse y votarse en la misma sesión o en la siguiente, no se pone en el
supuesto de que, como consecuencia del planteamiento de una cuestión de
confianza cuya materia sea la aprobación efectiva de una medida o reforma

de naturaleza legislativa, esta alternativa exija que, en la misma sesión o en la
siguiente, se aprueben las reformas materia de la confianza pedida a la asamblea.
Ese tipo de requisito sería incumplible e inexigible. Negaría frontalmente una
de las características esenciales del sistema representativo como lo es la función
y el proceso deliberativo, sin cuya recta observancia la capacidad representativa
quedaría severamente deslegitimada y escamoteada.
Es esta la razón por la que cabe asumir una actitud de comprensión menos
intransigente y más contemplativa en relación con el modo en que se ha
tratado y utilizado el proceso parlamentario respecto de cuestiones de confianza
que precisen de actos adicionales, complementarios y confirmatorios, del
acto puntual sobre la consulta con la que el Pleno de la asamblea declara la
aprobación de una cuestión de confianza.
Cierto es que hay lugar a especulación sobre la conveniencia que le aportara a la

mayoría parlamentaria y a sus aliados una disociación procesal como la que se
señala, en relación con el cumplimiento del requisito de la segunda denegatoria
como causal para justificar la disolución del Congreso, pero más allá de los
intereses prácticos de la mayoría parlamentaria, y de lo deseable que habría
sido modificar el Reglamento del Congreso para integrar conceptualmente
ambos aspectos, no es menos cierto que hasta el planteamiento de la cuestión
de confianza sobre proyectos de ley por el gabinete Villanueva nunca antes se
había tenido en consideración en el Congreso un objeto de confianza sobre
materia legislativa concreta sobre materia constitucional.
El modo en el que el gabinete Villanueva planteó el objeto de la cuestión

de confianza no dejó mucho lugar a dudas. En su alocución señaló que no
aceptaremos aprobaciones parciales, y añadió que este gobierno ha venido a pedir
la cuestión de confianza sobre estas dos políticas que se traducen y se materializan
en las cuatro reformas constitucionales presentadas: reforma del Consejo Nacional
de la Magistratura, que ya la aprobaron, con nombre diferente pero lo aprobaron
y lo reconocemos. Pero falta la bicameralidad, falta la no reelección, falta el
financiamiento transparente y, todo sobre eso Presidente, llevarlo al referéndum. Y
ese referéndum tiene plazos definidos, ese referéndum tiene que ser el 9 de diciembre,
que corresponde a la segunda fecha de las elecciones regionales.
Por lo tanto pretendía que, además de la aprobación realizada previamente

de la reforma constitucional sobre la sustitución del Consejo Nacional de la
Magistratura por la Junta Nacional de Justicia, no sólo sean aprobadas dos

reformas constitucionales más (bicameralidad y no reelección parlamentaria),
y la ley de financiamiento de los partidos políticos, para luego someter las
cuatro normas a un referéndum popular con fecha fija, el mismo día en que se
celebrarían las elecciones regionales complementarias.
Fue debido al diálogo que el gabinete Villanueva sostuvo con la diversidad de

agrupaciones parlamentarias, que el Congreso aprobara la reforma constitucional
de la Junta Nacional de Justicia, pero en base a ese mismo diálogo que, luego
de votar la cuestión de confianza el 19 de setiembre de 2018 y aprobarla con
82 votos a favor, 22 en contra y 14 abstenciones, programó y logró aprobar,
antes del 4 de octubre de 2018, los tres proyectos materia del compromiso que
resultó de la aprobación de la confianza votada (117).
No es intrascendente, irrelevante, ni insignificante que, independientemente

de lo constitucionalmente discutible que pudiera ser la presentación de una
cuestión de confianza sobre una reforma constitucional, y además sujeta a
un plazo perentorio con la finalidad de que los proyectos aprobados fueran
sometidos al proceso de referéndum, existió una voluntad indiscutible de
alinearse con la dirección que proponía el gobierno en relación con las materias
objeto de la confianza solicitada. El diálogo allanó los obstáculos y superó las
eventuales discrepancias. El Congreso dejó muestras que la suya no era una
actitud de confrontación ciega ni obtusa.
El caso de la cuestión de confianza del gabinete Villanueva permite aclarar

dos temas importantes. Primero, que la aprobación de cuestión de confianza
sobre reformas constitucionales no representó una concesión conceptual
ni constitucional del Congreso en relación con el gobierno porque, antes
que la exigibilidad prescriptiva de la exclusión de los proyectos de reforma
El acto de concesión de la confianza al gabinete Villanueva creó la obligación y compromiso

117
de aprobar, consecutivamente, los proyectos objeto de la concesión fiduciaria. La obligación

y compromiso debía, además, honrarse dentro del plazo que la legislación electoral preveía
respecto de la fecha límite para que el poder ejecutivo realice la convocatoria tanto a las
elecciones regionales como al referéndum.
Nótese que existía una modalidad de concesión de la confianza, como lo fue que la
aprobación de los proyectos de ley y de reforma constitucional se hiciera en prácticamente
15 días calendario de plazo. Sin embargo, era también parte de la realidad que esos mismos
proyectos (los proyectos 2185, 3186, y 3187) habían sido presentados, con carácter de urgente,
a comienzos de agosto de 2018, y se encontraban próximos a la aprobación de los dictámenes
por las comisiones competentes.
constitucional por carecer de competencia para plantearla el poder ejecutivo,

el parlamento priorizó el diálogo que había llevado al acuerdo de proceder
políticamente más allá del eventual impedimento normativo que en efecto
existiera para hacer de una reforma constitucional una cuestión de confianza.
Que el Congreso haya aprobado las dos reformas constitucionales en las que
mostrara especial interés el gabinete Villanueva y que, además, lo hiciera dentro
de un plazo comparativamente estrecho, son un caso de ejercicio pleno y libre
de la potestad representativa de la asamblea, y no cabe valerse de esta concesión
política como un supuesto validante de la posibilidad de plantear una cuestión
de confianza sobre una reforma constitucional. La colaboración que se gestionó
de modo eficaz por Villanueva Arévalo no convalida ni sustenta la corrección
constitucional, con carácter general, de que es procesal ni constitucionalmente
válido plantear cuestión de confianza sobre una reforma constitucional.
Pero el segundo tema que permite aclarar este caso, que tiene una implicancia
fundamentalmente doctrinaria, es la diferenciación que es posible establecer
entre el objeto del acto fiduciario y el objeto del compromiso que nace y es creado
por el acto fiduciario. Como se ha mencionado en párrafos precedentes, la
declaración de voluntad que contiene el acto fiduciario crea como efecto el
compromiso que se obliga a realizar el Congreso en relación con el deseo de
colaborar con las políticas legislativas que impulsa el gobierno. Por lo tanto, se
trata de dos momentos sustantiva y procesalmente separables, los que pueden
no ser escindibles en todos ni en la mayoría de los casos.
En honor, primero, al compromiso político que se produjo en el diálogo de las

diversas agrupaciones parlamentarias con el gabinete Villanueva, y segundo,
al compromiso jurídico que nace de la cuestión de confianza aprobada el 19
de setiembre, el Congreso cumple con aprobar los tres proyectos sobre los que
el gobierno pidió un voto de confianza. En la madrugada del 4 de octubre
de 2018 el Pleno aprobó el último de los proyectos pendientes, relativo a
la no reelección de los congresistas, por 75 votos a favor, 23 en contra y 9
abstenciones, con lo cual era válida la aprobación de la reforma, aunque sujeta
a referéndum de acuerdo a los alcances del artículo 206 de la Constitución.
De esta manera se confirma tanto la validez del acto fiduciario, los efectos que
genera en el compromiso de las partes de cumplir con la obligación asumida en
la aprobación de la confianza y, además, la ejecución efectiva del compromiso
con la aprobación de las leyes que se someten al referéndum del 9 de diciembre
de 2018.
Un aprendizaje que deja este caso es que el diálogo y los acuerdos son fuente de
derecho para el gobierno y el Congreso. El segundo, corolario o complementario
del anterior, es que la voluntad unilateral de una de las partes, cuando la otra
no concurre en el mismo sentido, no genera derechos en quien lo pretende o
invoca, ni obligaciones en la parte cuya voluntad no concurre y se la desconoce
o ignora. Sólo si una norma estableciera lo contrario, la decisión unilateral de
una de las partes no crea ningún efecto vinculante en la voluntad de la otra y,
en consecuencia, en ausencia de concurrencia de ambas voluntades declaradas
no es posible inferir que exista un acto válido cuya existencia justifique en el
presidente de la república el uso de la potestad de disolver el Congreso.
Esta certeza es tanto mayor si se tiene en consideración que en la estructura del

Estado existe una axiología cratológica, conforme a la cual tienen preeminencia
los puestos y los órganos cuyo origen depende directamente de la voluntad
popular. En una democracia representativa, bajo un tipo de régimen político
en el que el Consejo de Ministros depende en su formación de la voluntad y
de la decisión de la asamblea de representantes, no es el gabinete el que domina
los procesos de control político sino el Congreso (118). El gabinete está bajo
el control político del Congreso. Ese es un axioma y, por lo tanto, una regla
sustantiva en una democracia representativa. El gobierno puede pedir, pero
118
Si en los regímenes presidenciales existe independencia en la conformación y remoción del
gabinete para que ello sólo ocurra como un acto de voluntad del presidente de la república,
en regímenes de presidencialismo parlamentarizado como el peruano existe concurrencia de
competencias tanto para la conformación como para la remoción entre el presidente de la
república y el parlamento.
Sin la voluntad del Congreso la eficacia de la designación que realiza el presidente de la
república es precaria, porque la conformación queda pendiente del cumplimiento negativo
de una condición resolutoria. Es decir que la eficacia del nombramiento del gabinete sólo es
plena y absoluta una vez que el Congreso opta por concederle su confianza al gabinete.
De modo análogo, en el caso de la remoción del gabinete el Congreso también tiene
participación activa y decisiva, sea por iniciativa parlamentaria para censurar a los ministros,
como por iniciativa del gobierno que avala o que rechaza el gobierno.
El rol que tiene el Congreso en el régimen de gobierno, como se puede deducir, se enmarca y
articula en la capacidad que se le reconoce para intervenir en la decisión sobre quiénes deben
y quiénes pueden conducir el país. Es la facultad de indirizzo, que es uno de los atributos
que caracteriza a quien desempeña una capacidad jerárquica y directiva en la estructura del
Estado.
Bajo esta premisa, ¿cabe concebir que el gabinete entienda como una competencia propia
la capacidad de control sobre el ejercicio de la capacidad de dirección y de conducción que
sobre él ejercita el Congreso? Ese supuesto es lógicamente incompatible con la naturaleza del
régimen político peruano y con la naturaleza también de la dependencia funcional que tiene
el gabinete respecto del Congreso en materia de la definición de las políticas públicas del
Estado.
no imponer, porque la potestad de monitoreo y de control en el ejercicio del

poder del poder ejecutivo lo tiene el Congreso de modo que así se garantice el
principio de interdicción de la arbitrariedad y de concentración de poder.
El segundo caso en el que se presenta como objeto de una cuestión de confianza

una reforma constitucional ocurre con el primero de los dos planteamientos
que lleva a cabo el gabinete Del Solar. El gabinete Del Solar pide que se lo
reciba para plantearla el 30 de mayo, y el Congreso lo recibe, la expone y pide
el 4 de junio de 2019 (119).
Lo novedoso del planteamiento que se realiza en esta cuestión de confianza son

dos puntos. El primero es que se trata de la primera cuestión de confianza que
tiene por objeto una reforma constitucional sobre cuya materia no preexistió un
acuerdo político dialogado entre el gobierno y el parlamento (como ocurrió en
la cuestión de confianza planteada por el gabinete Villanueva), de manera que el
asunto tiene un perfil distinto en el que en el análisis no existirán atenuaciones
respecto de la relevancia de su procedibilidad. El segundo es que, además,
es también la primera cuestión de confianza que tiene por objeto una doble
modalidad respecto del acto fiduciario, el plazo (sobre el cual se han compartido
comentarios en acápite anterior) y los parámetros del contenido de la actividad
legislativa del Congreso dentro de los cuales se fijan las exigencias concretas
para dar por otorgada o aprobada la confianza solicitada.
En ausencia de compromiso político conforme al cual se suspenda la exigibilidad

plena de requisitos que pudieran limitar la competencia constitucional
de una de las partes en detrimento de la otra, debe revisarse la pertinencia
constitucional y procesal de una pretensión en la que existe una implicancia
clara respecto de las limitaciones de las facultades del poder ejecutivo en
relación con ambos institutos, la cuestión de confianza y la incompetencia del
presidente de la república para realizar observaciones respecto de las leyes de
reforma constitucional.
El argumento que servía de sustento al gobierno era que, debido a la insuficiente

previsión sobre los alcances de la cuestión de confianza discrecional en nuestra
Constitución, correspondía recurrir a la doctrina elaborada en la STC 6-2018-
El texto del pedido de confianza que plantea el ministro Del Solar se encuentra en el enlace
119
https://andina.pe/agencia/noticia-cuestion-confianza-lee-discurso-completo-salvador-del-
solar-el-congreso-754423.aspx
PI, del 6 de noviembre de 2018, sobre la configuración abierta que era posible
deducir para el uso de la cuestión de confianza por los operadores de la misma
en el gobierno y en el Congreso.
Apelando al contenido de la sentencia indicada quienes sostienen que ella crea

una regla general a partir del criterio la configuración abierta obvian y descuidan,
en primer término, que el Tribunal Constitucional no ha legislado ni creado
una regla general con la STC 6-2018-PI, sino que ha resuelto un caso particular
de inconstitucionalidad, y que ese caso de inconstitucionalidad se refiere de
modo concreto, singular y específico a los contenidos de la regulación que,
sobre los alcances y límites de la cuestión de confianza, aprobó el Congreso con
la modificación del inciso e) del artículo 86 del Reglamento del Congreso. Y
en segundo término, que la consideración que introduce en sus fundamentos
el Tribunal Constitucional se basa en la realidad normativa sobre la cual se
requería su pronunciamiento, la misma que declara inconstitucional y, por lo
tanto, no hay bajo esos supuestos sustento suficiente como para afirmar que
los alcances de sus fundamentos contemplan otros supuestos inexistentes al
momento en que el Tribunal Constitucional emite su resolución al amparo del
sustento necesario para el caso específico sobre el que tuvo que resolver.
La aclaración que se menciona es relevante porque al amparo del criterio de

la configuración abierta el Tribunal Constitucional no tuvo en consideración
ni conoció casos distintos a los que analizó con el caso resuelto en la STC
6-2018-PI. La STC 6-2018-PI se refirió a la inconstitucionalidad de la norma
que impidió la presentación de una cuestión de confianza destinada a promover,
interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo
o de control político, y que, además, puntualizó que no contaba como una crisis
total del gabinete los casos en que el Presidente de la República opte por designar
a uno o más ministros renunciantes nuevamente en el gabinete. En ninguno de
esos dos extremos o casos encaja el supuesto específico y concreto del uso de la
cuestión de confianza respecto de una reforma constitucional, ni de un proceso
constitucionalmente reservado al Congreso como lo es la designación de los
altos funcionarios públicos que menciona la Constitución. Si es cierta esta
aseveración el criterio de la configuración abierta no aplica como fundamento
del gobierno para solicitar una cuestión de confianza sobre ninguno de los dos
supuestos indicados.
En principio los proyectos de reforma constitucional no parecen ser material ni

esencialmente susceptibles de integración como objeto material de una cuestión
de confianza. El poder ejecutivo no tiene competencia para observar ninguna ley

de reforma constitucional, del mismo modo que tampoco tiene competencia el
Tribunal Constitucional para conocer las acciones de inconstitucionalidad cuya
materia sea una reforma constitucional. Si bien al presidente de la república sí
se le reconoce competencia para presentar iniciativas de reforma constitucional,
como también la tienen los congresistas y el 0,3% de la población electoral,
sólo y únicamente el Congreso puede decidir los contenidos de la reforma, la
misma que, además de ser inobservable por el presidente de la república (según
lo dispone el primer párrafo del artículo 206 de la Constitución), como se
mencionó, tampoco puede ser materia de una acción de inconstitucionalidad
porque el Tribunal Constitucional es juez de la constitucionalidad y no de la
Constitución.
La razón principal por la que el Congreso goza y cuenta con tal grado y magnitud
de autonomía en el proceso de reforma constitucional es porque es depositario
del poder constituyente derivado. Vale decir, porque tiene la potestad de usar
un proceso especialmente calificado para asegurar que sus decisiones tienen
equivalente en el proceso constituyente con el que se aprueba una nueva
Constitución. La calificación constitucional de dicho proceso lo constituye la
aprobación de cualquier reforma por mayoría absoluta con cargo a referéndum,
o la aprobación de la misma reforma en dos legislaturas ordinarias sucesivas con
la mayoría de dos tercios del número legal de congresistas (87 representantes).
Si, conforme a la frase in fine del primer párrafo del artículo 206 de la
Constitución la ley de reforma constitucional no puede ser observada por el
presidente de la república, además de la opción del referéndum que habilita
al pueblo a aprobarlas, corresponde únicamente al Congreso la potestad de
aprobar o no aprobar una reforma constitucional. No admite cuestionamiento
que cualquier reforma de la Constitución queda en el ámbito exclusivo de la
soberanía del Congreso. Esta soberanía, en materia de reformas constitucionales,
es una materia reservada, ni mercable ni intransable, y no puede ser materia de
cuestionamiento, observación ni alteración por órgano constitucional alguno.
Cuando el gobierno plantea una cuestión de confianza sobre proyectos de ley, de

forma que éstos sean aprobados según los términos que figuran en su iniciativa,
sin desnaturalizar ni transgredir lo que llamaba la esencia de sus propuestas, no
distingue entre los proyectos de ley y los proyectos de reforma constitucional.
De modo que pueda determinarse con mayor claridad y precisión la diferencia
entre uno y otro objeto, resulta útil empezar por revisar las referencias que
el gobierno presenta como las esencias sin las cuales sus iniciativas quedarían
desnaturalizadas.
Asumamos hipotéticamente, por lo tanto, que no hubiera observaciones sobre

la procedibilidad de las cuestiones de confianza cuyo objeto es la aprobación
de una reforma constitucional determinada, y que el gobierno puede presentar,
además, una cuestión de confianza sujeta a la inmodificabilidad de lo que el
propio gobierno define como la esencia de su iniciativa. Los casos de reforma
constitucional incluidos eran (1) el proyecto 4190, con el que se disponía que
quienes se encuentren condenados con sentencia de primera instancia por delitos
dolosos, con pena privativa de libertad mayor a 4 años, puedan ser candidatos a
un cargo público; y (2) el proyecto 4416, con el que se reemplazaba al Congreso
como titular del levantamiento de la inmunidad parlamentaria sustituyendo su
rol con el que se le asignaba a un órgano autónomo, independiente del Congreso.
Los parámetros que incluye como modalidad en el objeto de la cuestión de

confianza del 4 de junio del 2019 el gabinete Del Solar, están todos relacionados
con la preservación de la esencia de cada una de las iniciativas sobre cuya
aprobación se pedía la confianza de la asamblea. A su criterio era necesario,
según lo expuso el ministro Del Solar durante su planteamiento, que la decisión
del Congreso se tomara dentro de un marco que no cambie el sentido fundamental
de los proyectos que estamos sometiendo a confianza. A criterio del gobierno, por
lo tanto, si el pedido de confianza es una solicitud de respaldo político a nuestras
iniciativas, es lógico que dicho respaldo, de conseguirse, no desnaturalice lo propuesto.
Lo crítico de la propuesta consiste en el carácter residual con el que se concibe
y trata la capacidad deliberativa del Congreso, aunque a juicio del gabinete Del
Solar sí queda espacio para el debate y para el aporte parlamentario.
Los denominados parámetros son criterios de aceptabilidad de la decisión que

tome el Congreso. En este caso la decisión que tome el Congreso en relación
con el contenido de una reforma constitucional. En otras palabras la pretensión
del gobierno al fijar límites a la capacidad discrecional del Congreso para definir
y decidir a su solo criterio los contenidos de una reforma constitucional es que el
texto sobre el que vote el Congreso sean aprobados tomando en consideración
el criterio, los alcances, los contenidos y los límites que considera necesarios el
gobierno.
Si con algún esfuerzo adicional de imaginación política y constitucional

asumiéramos que el gobierno está asistido de razón para pedir la confianza de
la asamblea, ¿qué consecuencias traería que la asamblea se la concediera, o que

se la rechazara? El supuesto de la concesión supondría, en un primer escenario,
el libre, convencido y consentido acuerdo de proceder según lo declara querer
el gobierno. En este caso la aprobación de la reforma constitucional no habría
transgredido en forma alguna las competencias propias del constituyente
derivado bajo las cuales tramitó y aprobó la reforma el Congreso. Y si, también,
en un segundo escenario, con el mismo libre, convencido y consentido
ejercicio de sus potestades constituyentes, el Congreso aprobara la reforma
desatendiendo los contenidos significativos o esenciales de la iniciativa del poder
ejecutivo, la consecuencia tendría que ser que pudo ejercitar las potestades que
la Constitución le reconoce, pero la consecuencia lateral de la que tendrá que
hacerse cargo tendrá que ser, tratándose del supuesto de una segunda negación
de confianza luego de una primera censura o rechazo previo de confianza a
un gabinete, que el presidente de la república quedará habilitado a disolver el
Congreso.
Pero si, el supuesto, respecto del primero de los escenarios, fuera que el
Congreso prefiere un texto esencialmente diverso al que el gobierno quiere
que quede aprobado según el núcleo de su esencia, pero no está dispuesto a
reconocerle al gobierno la facultad de privarlo de la plenitud de su capacidad
constituyente, corresponde que el Congreso así lo señale y proteste, utilizando
en cuanto quepa un mecanismo de rechazo y de denuncia por el exceso del
gobierno, y se valga de una dinámica según la cual pueda cumplir con su función
constituyente sin que ese ejercicio le genere la gravosa consecuencia de quedar
disuelto por contradecir, en ejercicio legítimo y constitucional de sus derechos,
potestades, atributos, facultades y competencias la iniciativa constituyente del
poder ejecutivo.
El razonamiento seguido, a partir de la constitucionalidad imaginaria de la

modalidad según la cual el gobierno plantea como objeto de la cuestión de
confianza una materia de defectuosa e insuficiente constitucionalidad, permite
advertir un perfil de pretensiones quizá convenientes pero políticamente
laxas, según el cual validar dichas pretensiones traería dos consecuencias
simultáneamente, una consecuencia constitucional como lo sería la dimisión
que debe presentar el gabinete cuya pretensión se rechaza, y otra consecuencia y
costo constitucional que representaría que el pago por el ejercicio de la capacidad
constituyente derivada del Congreso habría de ser que podría o tendría que
abonarlo con la conclusión anticipada del mandato y del período por el que sus
miembros han sido elegidos.
Dado que ambas consecuencias van indisociable y concurrentemente atadas

una a la otra y no podría cumplirse una si a la vez no pudiera cumplirse la otra a
partir de la potestad del presidente de la república de disolver el Congreso si éste
niega dos cuestiones confianzas durante su mandato, ¿acaso podrían convivir
bajo el mismo paraguas constitucional una y otra consecuencias sin que sufra
resentimiento lógico la unidad sistemática presunta de la Constitución?
La pregunta es si la Constitución soporta o avala que el ejercicio de la potestad

constituyente tenga como resultado la disolución de la asamblea de representantes
que no hicieron otra cosa que votar libremente por los términos de una reforma
constitucional que los convenció y que se aprobó con las mayorías que la
Constitución exige. ¿No estaríamos acaso ante una antinomia constitucional de
acuerdo a la cual serían a la vez correctos los usos constitucionales del gobierno
de plantear una reforma constitucional que no pueda exceder los parámetros
que a su sola discreción fija y prevé el gobierno, y también que el Congreso
tenga libre ejercicio de su competencia como poder constituyente derivado para
aprobar el texto de una reforma constitucional sin condicionamiento alguno
que interfiera con la potestad de decidir sobre el contenido de esa reforma
sin posibilidad de que el gobierno la observe? ¿O es sólo una apariencia de
antinomia que encubre un razonamiento constitucionalmente falaz?
¿Cómo justificar la constitucionalidad en el ejercicio de una potestad cuyo objeto

tiene el sentido potencial o latente de privar de una potestad constitucional del
órgano titular de la confianza popular en su doble condición de fideicomitente
y de responsable estatal único del poder constituyente derivado? Para encubrir
la falacia que se advierte detrás de la antinomia en la que pone a nuestro régimen
constitucional la pretensión del gabinete Del Solar se han ensayado argumentos
de distinto grado de liquidez lógica.
El primero y más débil de los argumentos ensayados es que no cabe sostener

que, en razón a que quien puede y usa la potestad de disolver el Congreso es
el presidente de la república y no el presidente del Consejo de Ministros, la
prohibición que cierne sobre el presidente de la república el texto constitucional
respecto de la inobservabilidad de las leyes de reforma constitucional no alcanza
al presidente del Consejo de Ministros quien, como consecuencia, no tiene
impedimento alguno para plantear como cuestión de confianza un objeto que es
materia de reforma constitucional. El razonamiento dice, entonces, que, como
al presidente del Consejo de Ministros no es a quien se dirige la prohibición de
observar las reformas constitucionales, sino que ésta liga solamente al presidente
de la república, la presentación de cuestiones de confianza sobre una reforma

constitucional no es inconstitucional.
Este argumento resulta de una lectura disléxica de la Constitución. No cae

en cuenta que, no obstante tratarse de dos cargos o roles, tanto el presidente
de la república como el presidente del Consejo de Ministros integran el
poder ejecutivo, y que el poder ejecutivo es un único órgano estatal, no
obstante la necesaria división de funciones que se traduzca en distintos planos
organizacionales. El presidente de la república es jefe de Estado y jefe de gobierno
y, según el artículo 120 de la Constitución, son nulos los actos del presidente
de la república que carecen de refrendación ministerial. ¿O cabría, por ejemplo,
asumir que el presidente de la república podría disolver el Congreso, u observar
una ley ordinaria, sin que su decisión contara con refrendo ministerial, si no,
además, con acuerdo del Consejo de Ministros, que respalde solidariamente la
regularidad constitucional y legal de dicho acto presidencial, según lo dispone
el segundo párrafo del artículo 128 de la Constitución?
Propiamente hablando se trata de un sofisma, porque el razonamiento riñe con

elementos básicos de interpretación constitucional. Si el objetivo es atarantar
o sorprender al desavisado probablemente sea un argumento de resultados
efectistas. Pero desde ese tipo de argumentos no se edifica sino que se pervierte
la comprensión de nuestro ordenamiento constitucional. Deseable habría sido
que quien lo sostuviera o afirmara no pretendiera ganar reconocimiento como
experto en derecho constitucional, ni como abogado constitucionalista.
En buena cuenta, no porque la Constitución no prohíba específicamente al

presidente del Consejo de Ministros el planteamiento de una cuestión de
confianza sobre una reforma constitucional, no puede dejar de reconocerse que
es parte de la racionalidad de nuestra Constitución que, si el presidente de
la república no puede observar una reforma constitucional, el planteamiento
de una cuestión de confianza sobre una reforma constitucional que no podrá
observar el presidente de la república es constitucionalmente efectivamente
insostenible e inexigible.
Otro argumento que ha sido materia de alguna circulación durante el debate

público que tuvo lugar a propósito de la cuestión de confianza del 4 de junio de
2019 apeló a que previamente el Congreso no había objetado la procedibilidad
de cuestiones de confianza cuyo objeto fueron proyectos de reforma
constitucional. Este argumento apela a la supuesta o tácita conformidad del
Congreso respecto del consentimiento previamente otorgado a casos similares.

El primer caso, en efecto, ocurrió con el planteamiento que realizó el gabinete
Villanueva. El segundo tuvo lugar con el primero de los dos planteamientos que
protagonizó el gabinete Del Solar.
Precisamente es con ocasión de la primera cuestión de confianza planteada

por el gabinete Del Solar que se discute en esta monografía, la racionalidad
y la corrección constitucional de su planteamiento a partir de un objeto cuya
materia es una reforma constitucional. De ahí que, ante los dos escenarios
mencionados previamente que tendría el Congreso, (1) la opción de conceder
la confianza y aprobar una reforma constitucional, o (2) rechazarla, generar
la dimisión del gabinete y, concurrentemente, la disolución que decretará el
presidente de la república, fuera necesario examinar de manera aislada el caso
en que el Congreso prefiere un texto esencialmente diverso al que el gobierno
quiere que quede aprobado según el núcleo de su esencia, pero, a la vez, no está
dispuesto a reconocerle al gobierno la facultad de privarlo de la plenitud de su
capacidad constituyente.
Cuando el presidente del Consejo de Ministros plantea como señal de

confianza o de su rechazo, como lo hace el gabinete Del Solar, la aprobación
de una reforma constitucional según un parámetro de lo que para el gabinete
constituye la esencia de su iniciativa o propuesta, genera una condición en el
proceso decisorio de la asamblea que niega el ejercicio libre de sus potestades
constituyentes, a la vez que resulta del exceso que se atribuye el presidente del
Consejo de Ministros, como si la prohibición de observar las leyes de reforma
constitucional que existe para el presidente de la república no alcanzara a los
ministros del gabinete, o como si el gabinete no integrara el mismo poder
ejecutivo del cual el presidente de la república es su jefe de gobierno.
Si la aprobación de una reforma constitucional contra los parámetros de

aprobación que fija y determina el gabinete no constituyera una forma de
ejercitar la observación preconstituida del presidente de la república, una
relación de equilibrio político y constitucional en el régimen de balance
entre poderes exigiría que ese exceso en el poder ejecutivo no diera lugar una
disolución basada en el abuso de la capacidad de ejercicio del gobierno.
Así como la falacia que monta el gabinete Del Solar asume que sería posible la
disolución del Congreso si el Congreso, si el Congreso rechazara los términos
de la cuestión de confianza cuyo objeto es la reforma constitucional en el marco
de los parámetros que enuncia; no menos falaz sería el razonamiento anterior

que dice que, no obstante que la no aprobación de una segunda cuestión de
confianza puede dar lugar a la disolución del Congreso, las modificaciones
de los proyectos de reforma constitucional alterando la esencia de la reforma
propuesta no habilita al presidente de la república a disolver el Congreso,
porque la disolución se habría basado en un segundo rechazo sobre una materia
respecto de la cual el poder ejecutivo no está constitucionalmente habilitado
para hacer de ella un objeto válido de la confianza de la asamblea.
Si el Congreso admite y condona la necesidad del gobierno de plantear una

cuestión de confianza sobre una reforma constitucional su consentimiento no
significa más que existe un punto de consenso y de coincidencia. Pero si el
Congreso opone su posición respecto de una materia en la que no coincide,
el Congreso, al amparo del criterio que adopte corporativamente en un
proceso regular, puede declarar la improcedencia del extremo en que el objeto
de la cuestión de confianza es constitucionalmente extraño o dañoso para las
potestades que la Constitución le reconoce. La declaración de improcedencia
de una materia incluida como objeto de una cuestión de confianza, a su vez,
no importa ni entraña el rechazo, desaprobación ni negación de la cuestión de
confianza. Declarada la improcedencia sobre un objeto no constitucionalmente
respaldado deja a salvo los demás extremos del objeto si hubiera más de uno.
Como elemento adicional en el razonamiento que se desarrolla en este acápite es

pertinente tener en consideración que, luego de la aprobación de los proyectos
de reforma constitucional sobre los que el gabinete Villanueva hizo objeto de una
cuestión de confianza, el Congreso dio un trato no precisamente obsecuente, sino
más bien diligente e inclusivo, al planteamiento que realiza el gabinete Del Solar
en junio de 2019, porque luego del dictamen de la Comisión de Constitución el
Pleno aprobó los días 23 y 25 de julio los dos proyectos de reforma constitucional
(4190 y 4416) objeto de la confianza solicitada. Sobre el proyecto de reforma
constitucional relacionado al levantamiento de la inmunidad parlamentaria el
presidente Vizcarra expresó su descontento en el mensaje al Congreso del 28 de
julio, reprochándole al Congreso que el texto aprobado no hubiera respetado el
contenido considerado como esencial por el gobierno (120).
Pudiendo el gobierno insistir en el cumplimiento de la perspectiva planteada en la cuestión de

120
confianza del 4 de junio, no impulsó la finalización del proceso de reformas constitucionales

pendientes, cuya segunda votación, según el plazo que indicó en el planteamiento, debía
concluir el mes de setiembre.
Este es el tipo de deliberación que debe ocurrir en el Congreso y sobre la que

debe asumir una posición de acuerdo a lo que mejor convenga a la visión que
tenga de su posición constitucional en el contexto de las relaciones políticas
que sostengan las mayorías en el gobierno y en el parlamento. Según las
consecuencias de la deliberación y de los acuerdos a los que lleguen los actores
en la asamblea representativa se abre un abanico de alternativas de cooperación
o de conflicto, ambas de las cuales tienen sustento en el marco del principio de
equilibrio entre poderes estatales y de las consecuencias que la voluntad popular
impone en la modalidad de funcionamiento y operación de la interacción entre
el gobierno y la asamblea. El conflicto, definitivamente, es una opción tan válida
como la cooperación, siempre que los límites entre una y otra alternativas se
ejerciten en respecto a los principios básicos de organización política del Estado
en nuestro régimen de gobierno.
De la posición que asuma la asamblea se deducirá la necesidad y el grado de

distinción entre el objeto del acto fiduciario y el objeto del compromiso u obligación
que se crea con el acto fiduciario. El objeto del acto es la materia respecto de la
cual se pide la confianza en el proceso fiduciario. El objeto del compromiso es el
resultado sobre el que el gobierno espera el apoyo efectivo y real del Congreso,
y respecto del cual el Congreso declara y confirma su responsabilidad, o la
rehúsa, en relación al apoyo y al compromiso solicitado en el requerimiento que
plantea el gabinete ministerial.
En vista de la regulación que prevé el Reglamento del Congreso según la cual

se establece que la cuestión de confianza se debate y vota en la misma sesión
o en la siguiente, no siempre es posible que, si la cuestión de confianza tiene
como objeto una materia que genere la obligación de aprobar efectivamente
una medida o reforma de naturaleza legislativa, este condicionamiento permita
que el objeto del acto fiduciario y el objeto del compromiso sean debatidos y
votados en la misma sesión o en la siguiente.
Dependiendo de la factibilidad de la resolución que pueda tomar el Congreso
sobre la norma cuya aprobación se presenta en la cuestión de confianza, y del
Adicionalmente, aun cuando tenía pendiente dicho proceso, en el mensaje al Congreso del 28
de julio de 2019 el presidente Vizcarra anuncia la presentación de otro proyecto de reforma
constitucional para adelantar las elecciones presidenciales y parlamentarias, de forma que el
pueblo pueda concurrir al sufragio el tercer domingo de abril del año 2020.
Y para rematar el alboroto la precipitación concluye con los disparatados enredos entre
gobierno y parlamento entre el 27 y el 30 de setiembre de 2019, que justifican el ensayo que
se desarrolla en este texto.
estado del proceso parlamentario en que se encuentre el proyecto objeto del

planteamiento podría ocurrir no sólo que la iniciativa se debata y vote con la
inmediatez que plantee el gabinete o uno de sus ministros, sino que el texto de
la iniciativa que propone aprobar no sea objeto de modificación, en su esencia
o en los extremos accidentales que la complementen.
Es innegable que toda propuesta legislativa nace bajo el supuesto de que hay
una realidad sobre la que el sujeto que la propone presume contar con el
suficiente conocimiento de su comportamiento y naturaleza. Por lo tanto, se
trata no de que el sujeto posea la verdad sobre la realidad que propone regular,
sino de que el sujeto presuma conocer esa realidad según los criterios objetivos
y las premisas subjetivas de las que parta su postulación. Es un acto parcial del
conocer de un sujeto. No de un hecho incuestionable ni absoluto en el que el
sujeto pueda afirmar que consta la verdad. La inaprehensibilidad de la verdad
por un sujeto particular es connatural al ser humano.
De ahí que lo que se propone como una propuesta legislativa no deje de

tener el carácter relativo propio de la accesibilidad limitada de todo sujeto al
conocimiento. El gobierno, en este contexto, puede decidir que es necesaria la
aprobación de una medida legislativa sobre la materia que priorice como parte
de su plan de gobierno, pero no puede excluir los derechos que le corresponden
a quienes en representación del pueblo tienen igual derecho de comprender
esa misma realidad sobre la que el gobierno pretende tener el conocimiento
suficiente de una manera diferente. La pluralidad es esencial al carácter
democrático del Estado y al tipo representativo de democracia que define la
Constitución peruana.
Como no cabe generalizar lo que ocurra en la realidad en el futuro, ni prever

que todos los casos tengan el mismo grado de factibilidad en su aprobación, ni
que todas las iniciativas sobre las que alguna vez en el futuro si pida la confianza
del parlamento tendrán el mismo nivel de avance en el proceso legislativo,
no resulta ser una medida prudente ni idónea tomar lo excepcional como
una regla. Hacerlo importaría la imposición de costos constitucionalmente
desproporcionados con los que se quebrantaría el equilibrio de poderes en
nuestro régimen político, porque no sólo trae como consecuencia negar la
naturaleza deliberativa del Congreso, como espacio de consenso en la esfera
y espacio público del Estado, sino que, desde el punto de vista práctico, tanto
impediría el ejercicio libre de sus competencias legislativas, como reduciría
significativamente la valla de autonomía dentro de la cual el Congreso podría
definir si concede o no la confianza al gabinete, en especial si se tratara del

supuesto de la segunda confianza como consecuencia de su rechazo el efecto
anticipable sería la disolución del Congreso.
Cuando el objeto de la cuestión de confianza es la aprobación de medidas

legislativas (por lo tanto, más allá de la improcedencia de aquéllas cuyo
contenido es una reforma constitucional), nos encontramos ante modalidades
de acuerdo entre el gobierno y el Congreso en las que existe un elemento que
constriñe y restringe la capacidad decisoria del Congreso. Lo que el gobierno
puede hacer, según la Constitución, es presentar una cuestión de confianza
sobre su aprobación. Pero cuando condiciona la confianza por definir bajo
alguna modalidad el sentido en que dicha cuestión de confianza sea aprobada
el margen dentro del cual debe correr y fluir el ejercicio de las competencias
representativas del Congreso exige reglas que permitan adecuar y adaptar el
contenido del objeto sobre el que se requiere la confianza de la asamblea a la
dificultad inherente a la materia sobre la que se plantea.
Las modalidades que se añada el gobierno a la aprobación del acto de aprobar

la cuestión de confianza son por definición elementos accidentales, ajenos y
extraños a la estructura esencial del acto. El gobierno no puede unilateralmente
afectar los elementos esenciales de la cuestión de confianza sin reparar en las
dificultades que su requerimiento cause en el funcionamiento natural de la
corporación parlamentaria.
Del cuidado que se tenga y observe en las necesidades funcionales y procesales

propias de la existencia y de la preservación de la utilidad que tiene el Congreso de
la República, para el correcto funcionamiento del Estado de derecho y para el logro
de los fines que prevé el modelo representativo de democracia en nuestra república,
dependerá también la corrección de las medidas que se fijen para que el rediseño o
ajuste en el modelo de nuestro régimen político permita el mantenimiento de las
garantías constitucionales que tiene la misión de cuidar y asegurar.
Para que la cuestión de confianza tenga la condición de un acto

constitucionalmente válido debe tener como característica que aquélla sea
ejecutable o hacerse efectiva en sí misma, sin quedar sujeta a ningún tipo de
modalidad que limite, restrinja o reduzca las competencias que la Constitución
explícitamente le reserva y le asigna al Congreso.
Por lo tanto, los extremos en los que el gobierno pretenda recibir la aprobación
de la confianza del Congreso no pueden significar la modificación de la
naturaleza del acto constitucional conocido como la cuestión de confianza. La

introducción de modalidades que exijan actos de deliberación, de estudio y,
obviamente, de articulación de consensos ulteriores sobre los contenidos en una
iniciativa legislativa, exigen la adopción de medidas proporcionales al contenido
de la materia que se plantea como objeto de la confianza.
Son dos los aspectos que no pueden dejar de obviarse. Uno, es que debe
mantenerse el distingo entre el objeto del acto fiduciario y el objeto de las
obligaciones que nacen y que se desprenden del acto fiduciario que crean las
partes. Y dos, las modalidades accidentales al acto fiduciario, como puede serlo
que el objeto de la cuestión de confianza consista en la aprobación de una
iniciativa de factibilidad incierta, no pueden imponer exigencias contrarias a la
naturaleza deliberativa que es propia de la asamblea política y de los requisitos
naturales propios del ejercicio de la función legislativa.
Del cuidado con que se asuma el tratamiento del necesario margen de

discrecionalidad del Congreso frente a la discrecionalidad con que discurra el
gabinete o los ministros en sus necesidades de gestión de los sectores estatales
bajo su cargo dependerá que no se distorsione ni desnaturalice la cuestión
de confianza como atribución innata al parlamento, y que, además, no se
distorsione ni desnaturalice el régimen político en cuanto importa la usurpación
de una atribución propia del Congreso.
Lo imprescindible y esencial en el acto fiduciario es que, si bien su finalidad

está referida a la relación entre el gobierno y el parlamento, es propio de su
naturaleza que el titular de la confianza por valorar no es el gobierno sino el
Congreso. De modo tal que no cabe obviar esta característica central propia e
inherente del rol del Congreso en el régimen político peruano permitiéndole
al gobierno la licencia de decidir, por sí y ante sí, si la confianza se le cedió o si
se le rehusó, independientemente de la voluntad corporativa del parlamento.
Quien otorga la confianza es el Congreso. El gobierno no es sujeto hábil para

calificar la voluntad de otorgamiento de un acto cuya titularidad le corresponde
constitucionalmente al Congreso. De lo contrario cabría que se pretendiera
que es el gobierno quien tiene discrecionalmente la capacidad de calificar la
voluntad del Congreso. El Congreso es el único sujeto, actor y titular de la
potestad de otorgar o de denegar una cuestión de confianza a través del voto de
sus miembros. El gobierno no puede imponerse respecto de los términos en lo
que el Congreso interpreta su propia decisión de otorgar, o denegar la confianza
al gabinete.
Dado que es la Constitución la que indica de manera inconfundible que el

Congreso es quien otorga o quien rehúsa una cuestión de confianza, cualquier
pretensión en contrario configura un exceso cuyo alcance ignora y desconoce
los límites que puntualmente se establecen para garantizar el equilibrio entre los
poderes del Estado y para evitar cualquier forma de concentración del poder.
Por lo tanto, si el gobierno se irroga para sí la discreción para calificar como una
desnaturalización o no la aprobación de una iniciativa ministerial representa
un peligro serio contra el carácter democrático del Estado constitucional de
derecho.
6.4.2 La inconstitucionalidad de la cuestión de confianza sobre competencias

directivas reservadas al Congreso
La inclusión de este acápite obedece especial y estrictamente a la experiencia

concreta que tuvo lugar el día 30 de setiembre de 2019, que fue la que
decidió al Congreso a presentar la demanda competencial ante el Tribunal
Constitucional. Probablemente el grueso y la gran parte de la extensión de este
ensayo monográfico está motivado por la comprensión del fenómeno que ha
generado la técnicamente errónea e inconstitucional calificación de “denegación
fáctica” a un hecho carente de la voluntad corporativa que, a su conveniencia,
urgencia y necesidad, maquinó y construyó el gobierno, como consecuencia de
la impotencia que lo asaltó por no poder hacerse cargo de negociar mejor sus
relaciones con el Congreso, así como por la actitud delirante que lo poseía en
un contexto democráticamente fundado en las relaciones de conflicto derivadas
de la decisión del pueblo en las urnas en el año 2016.
¿Cuáles son los supuestos en que se basa la pretensión del gobierno de interrumpir
el proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional? De
acuerdo a la posición de la que parten las acciones adoptadas por el gobierno,
tomando en consideración tanto la presentación del proyecto de ley, con
carácter de urgente, con el que se proponía la modificación del artículo 8 de
la ley 28301, para reemplazar el procedimiento en curso para reemplazar a los
magistrados del Tribunal Constitucional, como el planteamiento de la cuestión
de confianza para interrumpir el proceso y debatir la iniciativa presentada con
carácter urgente por el gobierno, ¿acaso cabría dudar que la continuación del
proceso de designación haciendo caso omiso a la cuestión presentada por el
presidente del Consejo de Ministros no equivale a la denegación de la confianza
solicitada? ¿No significan lo mismo la denegación o el diferimiento cuando el
pedido de confianza se presenta para que no continúe el proceso sino para que
más bien se interrumpa? ¿No es así que en los hechos la confianza es denegada
si en vez de interrumpir y diferir el proceso de designación éste continúa?
De igual modo, teniendo en consideración que las normas que regulan los
procedimientos son de aplicación inmediata, y que el pedido de confianza
se refiere a la modificación de una norma de procedimiento, ¿no debiera
entenderse que la aplicación inmediata de la norma de procedimiento vigente
es la negación lógica de la propuesta de modificación de la misma norma
cuya inaplicación se plantea como parte del pedido de confianza del gabinete?
Por igual motivo, ¿no cabría señalar que la modificación de la norma de
procedimiento de forma que se aplicara respecto de los hechos aún no transados
no incurriría en causal de ilicitud ni inconstitucionalidad alguna debido a que
sí es posible aplicar las normas de procedimiento de modo inmediato sin que
esa aplicación configure un supuesto de retroactividad de la norma? ¿Por qué no
podría valer como denegación fáctica el desconocimiento del pedido para que
se difiera el procedimiento en curso y se debata la modificación del proyecto
presentado con carácter urgente para reemplazar el proceso en curso con el que
proponía el gobierno?
El pedido de paralizar el proceso en curso es una materia que tiene efectos

procesales en el desarrollo de la actividad parlamentaria, en particular si
la interrupción iba simultáneamente de la mano con el reemplazo por otro
tema, si bien afín, no obstante sujeto a dos procesos diferenciados. El primero,
relacionado con la modificación de la agenda de la sesión, porque el Pleno
había sido convocado para concluir el proceso de designación con diez días
de anticipación. Y el segundo, relacionado con la dispensa, por la Junta de
Portavoces, de trámites relacionados con el estudio y dictamen de comisiones,
y con la ampliación de la agenda de la sesión, con las mayorías previstas en el
artículo 31-A del Reglamento del Congreso.
A este efecto, ¿qué alcance y qué procedimiento reciben las iniciativas del poder
ejecutivo al amparo del trato prioritario que el artículo 105 de la Constitución
le reserva a los proyectos urgentes que presenta al Congreso? ¿No corresponde al
trámite de los proyectos presentados con carácter urgente por el poder ejecutivo,
que se actúe conforme a lo solicitado en la cuestión de confianza y, por lo
tanto, que se pusiera en debate la modificación del artículo 8 de la ley 28301,
para luego continuar el proceso de designación de los magistrados conforme a
las normas modificadas, de acuerdo al estado en que se encontrara el proceso
pendiente de desarrollo y culminación?
El carácter urgente de los proyectos del poder ejecutivo no importa el debate

inmediato de la iniciativa, salvo que ése hubiera resultado ser el acuerdo de la
asamblea, fuera a través de la Junta de Portavoces o del propio Pleno, previa
consulta sobre la priorización de ese tema en la agenda y en el debate durante
el desarrollo de la sesión.
Por otro lado, en el supuesto que, en contra de la práctica regular y las reglas
de procedimiento parlamentarias, en mérito a la celeridad con que pudiera
interpretarse el tratamiento de los proyectos urgentes del poder ejecutivo sí se
hubiera interrumpido el proceso de designación de los magistrados del Tribunal
Constitucional, la aplicación de las normas procedimentales propuestas por el
poder ejecutivo tendría que realizarse de conformidad con el estado en que el
proceso de designación pendiente se encontrara. De ser así, en consecuencia,
y teniendo en consideración que el proyecto para la modificación del artículo
8 de la ley 28301 no tiene norma expresa que difiera respecto de los pasos a
seguir luego que la Comisión Especial ya designó a los candidatos que propone
al Pleno, no habría ninguna diferencia en el desarrollo del proceso
Tomando en consideración los argumentos reseñados en los que funda su

posición el gobierno, asumamos en seguida la tarea de examinar esos supuestos
y esas interrogantes en este acápite.
El punto central en el análisis de la viabilidad constitucional de plantear como

objeto de una cuestión de confianza el ejercicio de la competencia del parlamento
para designar a los magistrados del Tribunal Constitucional, o para estos fines,
a cualesquier otro de los altos funcionarios sobre los que la Constitución le
adjudica de modo reservado y exclusivo al Congreso esa prerrogativa, potestad,
competencia, atribución, facultad o derecho orgánico, es discernir si cabe que
la capacidad directiva sobre la nómina o plantel de altas autoridades que puede
nombrar el Congreso puede ser compartido ahí donde la Constitución no le
reconoce esa decisión a ningún otro órgano. Y si no puede ser compartido,
¿cabría que otro órgano, como en este caso el gobierno, a partir de una actitud
poco disimuladamente usurpativa, pretenda desplazar al titular para apoderarse
y controlar el proceso según su discreción y criterio político?
No toda materia en el planteamiento reúne las condiciones para considerar

el objeto de una cuestión de confianza como un acto constitucional. Si no
está explícitamente permitida en el texto constitucional, puede quedar sujeta a
exclusión. Si el Congreso considera que es un exceso la pretensión de usurpar
las facultades constitucionales del Congreso, debe declararse que su contenido

es improcedente y, por lo tanto, debe rechazarse los extremos en los que el
Poder Ejecutivo pretende plantear la cuestión de confianza.
El poder ejecutivo, ya ha sido reconocido en acápites previos de esta monografía,

tiene plenitud de facultades para hacer cuestión de confianza sobre la aprobación
de un hecho, una conducta o una declaración propia, y también hasta por una
iniciativa ministerial, pero no para imponer alcances que riñan ni contradigan
la naturaleza de las competencias reservadas por la Constitución al Congreso en
nuestro régimen político.
El gabinete Del Solar pidió confianza el 30 de setiembre de 2019 sobre dos

extremos. El primero es la interrupción de un proceso de designación en curso.
El segundo es la aprobación del proyecto de modificación del artículo 8 de la
ley orgánica del tribunal constitucional.
El ministro del Solar pide que se le otorgue confianza sobre ambos extremos.
La interrupción del proceso y la aprobación del proyecto. Ambos son parte de
un mismo pedido. Es un pedido sobre un objeto indivisible. Tiene carácter, no
disyuntivo (inclusivo ni exclusivo) sino copulativo. O los dos o nada, o sin los
dos a la vez ninguno.
El modo en que se plantea la confianza exige un acto de discernimiento. Antes

de precipitarnos sobre la materia que pretende se le conceda, es preciso recordar
y comprobar, como se ha tratado de hacer en el desarrollo de este texto, que la
cuestión de confianza no es ilimitada.
Se ha dicho, insistido y repetido que sí es posible pedirla sobre un acto o sobre

una declaración ya realizadas o por realizar. También es posible plantearla sobre
una medida, una política o una propuesta legislativa concreta.
Así como no cabe indistintamente coaccionar al Congreso con una cuestión

de confianza para que apruebe una reforma constitucional, tampoco es posible
plantearla como un acto de coacción respecto de una competencia reservada
con carácter exclusivo a la autoridad de la que depende otorgarla o negarla.
No es válido ni existe sustento normativo suficiente para que se pida sobre una
reforma constitucional, según puede deducirse de lo que precisa el artículo 206
de la Constitución, y ello no obstante que el Congreso no se haya ni se hubiera
opuesto cuando pudo haberlo hecho y miró al costado para no oponerse (121).
Pero tampoco es válido pedirla sobre lo que no cabe libertad libidinal en el
gobierno, precisamente porque la Constitución reserva la ratificación y la
designación de algunas altas autoridades del Estado única y exclusivamente al
Congreso.
No es solamente que el Congreso sea el único órgano estatal al que la

Constitución le otorga la atribución de designar a los magistrados del Tribunal
Constitucional, sino también que el Congreso es el titular del proceso conforme
al cual procederá a designarlo ceñido estrictamente y de acuerdo y al amparo
de la ley vigente. Si, en ejercicio legítimo y constitucional de esta potestad
el Congreso opta por la vía de la invitación para designar a los magistrados,
y además inicia el proceso, el gobierno no tiene potestad ni arbitrio en el
desarrollo de ese proceso a intervenirlo.
Ese tipo de acción es contrario a los alcances del principio de equilibrio entre
los poderes legislativo y ejecutivo. El gobierno no tiene titularidad, no es actor
capaz, no tiene competencia, ni es sujeto procesalmente válido ni reconocible
para interponerse y suspender ni interrumplir el proceso que sigue la agencia o
instancia constitucionalmente habilitada para decidir sobre esa materia.
Si es así que sólo el Congreso es el órgano competente para abocarse y para

resolver sobre la designación de los magistrados del tribunal constitucional,
debe deducirse que una cuestión de confianza con la que se pretenda afectar
la libertad del sujeto cuya atribución se afecta o pretende interferir, intervenir
o interrumpir, es una cuestión improcedente. No es válido presentarla. No es
que, por ser considerarse esa pretensión como improcedente, la cuestión de
confianza haya o pueda ser considerada como rechazada o como denegada y,
por lo tanto, que alegando el supuesto rechazo se habilitara de este modo la
Mirar al costado en el contexto del período 2016-2019 tenía como significado la decisión más
121
pragmática que de otra índole, de hacerse de la vista gorda para no subrayar ni incrementar
el desprestigio en que quedó acorralado principalmente por la concepción hegemónicamente
diseminada por los medios de comunicación, con la retroalimentación de las encuestadoras de
opinión, y la engolada bendición de opinólogos afines a las inclinaciones del poder ejecutivo.
La ausencia de confrontación, en este escenario, no importa, por lo tanto, un argumento para
deducir que la inoponibilidad del Congreso a los excesos del gobierno son fuente de derecho,
ni que la condescendencia o tolerancia política generan, en la práctica, la demostración de
que la opción del gobierno lo limpia de errores constitucionales. Dejar licencias de expansión
al gobierno para evitar un daño político mayor, no obstante contar con razones jurídicas
solventes, no es un signo de convalidación de la irregularidad cometida por el poder ejecutivo.
facultad del presidente de la república para disolver el Congreso. Simple, y

llanamente, el gobierno no tiene la atribución constitucional para plantearla ni
para solicitarla. Es incompetente para pedir ese extremo y hacerlo objeto de una
cuestión de confianza.
En consecuencia, para que el juicio sobre la constitucionalidad del acto y

decisión del gobierno se forme correctamente habrá de tenerse presente que
la llamada “denegación fáctica” se ha montado, artificiosamente, sobre un
imposible constitucional, ajeno no solamente a una norma expresa en la que
consta la reserva orgánica y funcional al Congreso, sino contrario a principios
fundamentales de la organización y usos legítimos del poder en el Estado. Negar
esta realidad importa, simultánea y paralelamente, actuar permisivamente
respecto de la regla de proscripción de toda forma de concentración de poder
en nuestro ordenamiento constitucional.
¿Puede, sensatamente, afirmarse que cuando no cabe recibir una respuesta

positiva porque y cuando la Constitución no lo permite, el no recibir la
respuesta indebidamente deseada o querida, o el constatar una conducta
omisiva o ambiguamente desaprobatoria, la no respuesta positiva o la presunta
denegatoria significan que éstas califican válida y constitucionalmente como el
rechazo a una pretensión improcedente o incumplible en el marco de nuestro
derecho constitucional? ¿Qué artilugio o malabar argumentativo sería capaz de
convertir una propuesta sobre un objeto constitucionalmente imposible en un
rechazo válido?
No cabe argüir que la improcedencia de la cuestión previa sobre el proceso

de designación de los magistrados equivale ni significa la denegación de una
confianza que imposible y que no podía constitucionalmente solicitarse como
objeto de un acto fiduciario.
En suma, el gobierno no puede pedir lo que su deseo le pluga ni lo que a su

gana le plazca, al amparo de la facultad que la Constitución le reconoce para
pedir confianza. Tener una facultad no hace al titular una agencia omnímoda
que pueda disponer a su irrestricto albedrío, e indistintamente, de espacios que
las reglas de común convivencia le reservan a otro órgano o dependencia.
Llevando al absurdo la pretensión de que la cuestión de confianza no tuviera, y

no admitiera de límites para el gobierno que la pretende y plantea, podría llevar
al gobierno al extremo de plantear como objeto de su cuestión de confianza,
tramposamente, o la no elección de un candidato determinado al Tribunal

Constitucional o, contrariamente, la elección de uno o más candidatos que
según el mejor y políticamente más idóneo juicio técnico, ético y político del
gobierno, cuentan con los méritos que el perfil del puesto requiere. Podría
también hacer objeto del mismo acto fiduciario el pedido de que el Congreso no
use el proceso de invitación sino el de concurso público. Y podría, igualmente
según tan errado como inconstitucional criterio, hacer también objeto de su
cuestión de confianza que el Congreso le delegue la facultad de que, en vez que
sea el Congreso el que designe a los magistrados del Tribunal Constitucional,
lo haga una comisión que dependa del gobierno, un ministro o una junta de
notables que el gobierno elija o designe, en nombre o por cuenta del Congreso,
el propio gobierno. Esto, que linda con el terreno de lo delirantemente
inimaginable, no cabe. ¿O sí?
¿No serían ésos, los absurdos supuestos señalados en el párrafo precedente,

límites obvios del gobierno para hacer de ciertos objetos, que la Constitución
le reserva al Congreso, una cuestión de confianza? Si el gobierno pide lo que es
constitucional o materialmente imposible que pida, el pedido debe rechazarse.
Y no precisamente por el fondo del asunto, sino porque es formalmente
improcedente. A su vez, la declaración de improcedencia no significa ni puede
construirse como una denegación, porque lo jurídicamente negado no puede
convertirlo en una ganancia quien desconoce que el derecho lo priva de una
pretensión que, por inconcedible, el gobierno puede transformar, a través de la
treta de la “denegación tácita” en usurpable o en arrebatable.
Por lo tanto, tanto el hecho de declarar improcedente una petición de confianza

sobre una materia excluida de la competencia del gobierno, como un acto
incidental cuya ocurrencia importa aparentemente la ignorancia de la materia
sobre la que el gobierno hace objeto de su pedido de confianza, no significan
una “denegación fáctica”, ni simbólica ni presunta. La improcedencia, en razón
del carácter inválido del objeto por ser materia constitucionalmente reservada
a otro órgano estatal, no puede legitimar el abuso del derecho ni legitimar la
usurpación de competencia estatalmente ajena y reservada expresamente a otra
instancia estatal, en este caso al Congreso de la República.
En apoyo del sofisma del gobierno se ha afirmado que cuando el gobierno

interviene en el proceso de designación de los magistrados del Tribunal
Constitucional lo hace en virtud de un imperativo de salud pública. Ese
imperativo de salud pública es la elección de candidatos que prefiere una
mayoría parlamentaria distinta a la que perteneció quien ejerce la presidencia
de la república y que, según el gobierno, desempeña su función representativa

de manera ilegítima porque obstruye la gestión del poder ejecutivo, pero
también porque habría convertido al Congreso en una agencia encubridora
de la corrupción. La discrepancia no es patente para eliminar ni expulsar
moralmente al rival de la esfera de la legitimidad constitucional.
Si el gobierno se yergue como árbitro de la moralidad pública, y desde ese sitial

asume imperial, taxativa y rigurosamente ese rol, el riesgo es que en su accionar
opere también como verdugo de sus enemigos sin permitir la intermediación
de las instancias a las que la Constitución les reserva la capacidad de decidir
qué es lo justo y qué lo injusto a partir del derecho que rige en el Perú. Una
actitud como la dicha pone en serio peligro las bases políticas de la república,
porque supondría que, a partir de modos carismáticos de liderazgo, bastara el
clamor popular para que el líder declarara legítimamente a quien condenar
como corrupto y a quien ungir como héroe de la moralidad pública.
Ése es un tipo de manejo de la vida política perpendicularmente obstructivo

a la vigencia del Estado de derecho, porque intercepta la vigencia de las reglas
y las reemplaza con la sola voluntad y visión individual del líder y del selecto
cuerpo de sus consejeros. Ése es un típico ejemplo de modos autoritarios de uso
del poder, bajo los cuales se camufla la ingenuidad moral de quienes asumen
que basta que se descalifique a alguien a su solo juicio para que se convierta en
un paria político.
Desafortunadamente ésa pareciera también ser la penosa situación que ocupara

el gobierno cuando juzga y condena al Congreso a partir de la discrepancias
que tiene con una mayoría parlamentaria que se le opone, y con una mayoría
parlamentaria que pudiera en efecto no estar integrada por los más notables ni
ilustres próceres de la patria, pero no obstante son quienes el pueblo ha preferido
y elegido, de entre el mismo pueblo, para que lo representen a partir de los
propios hábitos y creencias que comparte en común con quienes desempeñan
constitucionalmente la función representativa en la asamblea nacional.
La asepsia moral no es potestad quirúrgica del poder ejecutivo. En la república

la regla que rige toda conducta es la que fijan la Constitución y el derecho.
No las creencias ni la profesión de fe de los gobernantes. Su consciencia
gobierna el espacio privado de sus cuerpos y de sus espíritus. No los ajenos.
No le corresponde al poder ejecutivo, por esta razón, tampoco, la pretensión
de actuar como agencia de control de las potestades directivas del Congreso. Al
gobierno no le toca controlar espacios que se le reserva al Congreso sino cuando

la propia Constitución se lo manda, se lo asigna o se lo reconoce.
Cuando el Congreso procede, si fuera el caso, de modo irregular o incorrecto

en el ejercicio de su capacidad directiva, al elegir a un funcionario en un
puesto constitucional determinado, la Constitución y el ordenamiento jurídico
prevén los remedios idóneos para que la corrección y remedio se conduzcan
legalmente. No todos ni cualquiera puede hacerse cargo de remedios que sólo
puede administrarlos quien la Constitución o la ley indica.
Por eso es que cuando el gobierno se hace la pregunta sobre si nadie puede
controlar al Congreso en su proceso de designación de los magistrados, y si
nadie puede intervenir en el proceso de elección de los magistrados, mientras el
Congreso tramita la decisión respectiva, la respuesta es que sí existen controles
concurrentes y ex post respecto del proceso y de los resultados de las elecciones,
pero esos controles no son los que pretende asumir el gobierno a través del uso
de la cuestión de confianza.
En definitiva, no es precisamente el gobierno el órgano o la instancia competente

para controlar el proceso de selección y designación de los magistrados del
Tribunal Constitucional. El gobierno sí puede proponer alternativas normativas
para dicho proceso, y hasta ahí no hay duda de la potestad funcional del poder
ejecutivo. Incluso puede hasta hacer cuestión de confianza sobre la aprobación
de su proyecto de modificación del proceso de elección de los magistrados del
Tribunal Constitucional. Pero su buen deseo se agota cuando cree que puede
frustrar un proceso en curso.
Es pertinente que no quede en el olvido, en primer lugar, que el Congreso

ha sido reprochado regular y cíclicamente por la morosidad con la que ha
conseguido reemplazar a los magistrados del Tribunal Constitucional y otros
órganos cuyos titulares deben elegirse, nombrarse o ratificarse con mayorías
capaces de asegurar la pluralidad en la elección. No debe olvidarse que el
proceso se inició antes del vencimiento de los mandatos de los seis magistrados
que debían ser reemplazados, cuando el presidente del Tribunal Constitucional
se lo hizo conocer al presidente del Congreso.
No debe olvidarse que, de acuerdo a la ley vigente, en agosto de 2019 el Congreso

asumió el proceso que dejó inconcluso el presidente del período 2018-2019. No
corresponde olvidar tampoco que la Junta de Portavoces, por unanimidad, y el
Pleno, también e igualmente por unanimidad, acuerdan designar la Comisión

Especial que la ley dispone que se haga cargo del proceso de designación.
Tampoco olvidar que fue la Junta de Portavoces la que acordó que la alternativa
a la que se recurriría sería la denominada especial, que consistía en preferir la
opción de la invitación en vez de la opción por el concurso público, y que esa
opción fue objeto de votación y consentimiento por el Pleno.
Estos datos son significativos y relevantes en relación con la fijación que

mostró el gobierno para proyectar en el proceso de designación en marcha
algún maligno empeño cuyo éxito debiera conjurar. Porque pareciera basarse
en la imputación de algún complot o conspiración contra la salud de la
república, aparentemente el gobierno emprende una cruzada de moralidad
pública contra la mayoría parlamentaria que no le resulta personalmente afín.
Ese tipo de estilo de comportamiento, puede resultar correcto en regímenes
fundamentalistas cuyo eje sea la convicción religiosa de los líderes espirituales
del pueblo, pero cuando se opta por sistemas de gobierno en los que
gobernantes y gobernados están regidos por las normas que el propio pueblo
establece como límites del poder esa lógica resulta repelible y repudiable como
criterio de decisión política.
En aplicación del principio de corrección funcional el límite del gobierno es

su capacidad y competencias para impedir que el Congreso realice el proceso
de designación según las reglas y normas vigentes que lo facultan a proceder
de acuerdo a sus facultades y competencia orgánica. Si el Congreso procede
conforme a ley el gobierno sólo debe dejar que las decisiones que se tomen
prevalezcan y una vez formalizadas asegurarse de cumplirlas y que quienes
tienen obligación de acatarlas las acaten.
El gobierno no puede imponerle al Congreso un modo distinto que no sea el que

las leyes vigentes establecen, ni obligarlo a que cambie las reglas mientras existe
un proceso previo en curso y próximo a su culminación. Lo que el gobierno no
puede hacer es impedirle al Congreso el ejercicio regular de una competencia
constitucional sobre un proceso que sigue un curso prestablecido, a partir del
surgimiento de las condiciones que exigen que el proceso se lleve a cabo para
reemplazar a magistrados cuyo mandato tiene algún tiempo de vencido.
Como se ve, ante la supuesta oposición entre la facultad de plantear una cuestión
de confianza y las competencias que la Constitución le reserva al Congreso
para elegir la nómina de magistrados al Tribunal Constitucional se ha generado
una contradicción que el gobierno desconoce. El gobierno afirma su posición

y niega la validez de la posición del Congreso. Si independientemente de los
argumentos previamente presentados intentáramos examinar otros aspectos
de la racionalidad que usa el poder ejecutivo, ¿cabría acaso justificar que el
Congreso abdique de la facultad de designar a los altos funcionarios públicos
que le reconoce la Constitución, de modo que el gobierno maximice su facultad
de suplantar el ejercicio de las competencias de la asamblea? Si el Congreso
sacrificara esa facultad en nombre de la protección de la facultad del gobierno,
¿nos encontraríamos ante una solución en la que se afirmaría el principio de
separación y de equilibrio o balance entre poderes? ¿O, por el contrario, darle
la razón al gobierno respecto de su facultad de plantear cuestiones de confianza
sobre objetos que son competencia privativa del Congreso importa el olvido,
preterición o negación de los principios de división y equilibrio entre poderes?
Pareciera que preservar la facultad del gobierno para plantear como objeto de
una cuestión de confianza una materia reservada al Congreso no constituiría
una medida constitucionalmente prudente, proporcional, solvente ni adecuada.
La protección de la facultad del gobierno de plantear cuestiones de confianza
no justifica el costo de la eliminación de la facultad que la Constitución le
reconoce al Congreso para proceder según la voluntad popular que la asamblea
representa, en especial si el Congreso ejercita esa facultad regularmente, sin
reproche en el marco de las normas que rigen su proceso de toma de decisiones
corporativas.
Por otro lado, en el supuesto que se considerara válida la pretensión del gobierno
de que le es facultativo interrumpir el proceso de designación de los magistrados
del Tribunal Constitucional, en nombre de la configuración abierta a la que hizo
mención la STC 6-2018, ¿es que acaso negar la validez de esa opción impide
al gobierno valerse de alternativas que le resultan constitucionalmente afines
para que las elecciones de altos funcionarios como los magistrados del Tribunal
Constitucional se realicen sin comprometer la transparencia y el mayor grado de
visibilización pública del proceso parlamentario? ¿Acaso el gobierno no dispone
de medios alternativos menos lesivos y que nieguen la preservación del bien
constitucional en que consiste la competencia del Congreso para elegir a su
discreción y según la legislación vigente, para optimizar el proceso legal vigente?
Si se reconoce que admitir la facultad del gobierno de hacer cuestión de confianza

sobre una materia privativa y reservada a otro órgano, como en este caso lo es
el Congreso de la República, configura un caso de lesión efectiva de ese bien
constitucional que es la competencia que la Constitución quiere que tenga el

Congreso, y que no comparta con otro órgano, ¿tiene lógica o sentido que el
gobierno pretenda sacrificar dicho bien en nombre de un rol y potestad que
sólo traería como consecuencia un elevado y constitucionalmente intolerable
grado de concentración de poder en la gestión del Estado? Cuando el sacrificio
que se pretende no es necesario para preservar la facultad del gobierno nos
encontramos ante un caso irrazonablemente argumentado, y ante una acción
constitucionalmente insostenible.
Tanto mayor resulta parecer la insostenibilidad de la pretensión de hacer una

cuestión de confianza sobre una materia excluible de planteamiento si se admite
y conviene que estamos ante una decisión constitucionalmente insatisfactoria.
No cabe explicar una pretensión como en la que ha sustentado el gobierno
su decisión de disolver el Congreso porque, bajo la falacia de la “denegación
fáctica”, ha violentado reglas esenciales en la gestión del Estado al desconocer
y negar la importancia que debe dársele a la facultad del Congreso de que sus
mayorías decidan a quién eligen bajo reglas rectamente observadas durante el
proceso.
Esta convicción resulta de la racionalidad inmanente a nuestro régimen

constitucional y a la necesaria optimización de los principios que rigen el
carácter republicano de nuestro modelo político. Cuanto menos intensamente
se protejan los principios de corrección funcional y de equilibrio de poderes
nuestra comunidad política estará más lejos de las metas propias de un tipo de
organización y de vida democrática.
No sería funcionalmente correcto que un órgano hiciera suya una atribución

ajena negando la continuación del proceso de designación de los magistrados
del Tribunal Constitucional en el que no es parte ni sobre el que la Constitución
le reconoce competencia. La corrección funcional exige que una de las partes no
pueda imponer sus decisiones sobre el órgano dentro de cuya autonomía ejerce
regularmente sus funciones.
Por último, no puede obviarse una cuestión implícita en el desempeño y las

estrategias de que se ha valido el poder ejecutivo. Su empeño ha objetado no
solamente la elección regular del Pleno sobre la modalidad de invitación para
el proceso de designación, sino también el propio reconocimiento normativo
de la posibilidad de la invitación como alternativa válida para elegir a los
magistrados del Tribunal Constitucional. Ese empeño importa una suerte de
discriminación, y también de descalificación implícita, sobre el origen del

mandato de los distintos miembros del Tribunal Constitucional, algunos de
los cuales, si no la mayoría en la corta historia de esta institución, llegaron al
Tribunal Constitucional a través y mediante el proceso de invitación.
Si para el gobierno el uso de la invitación es una alternativa poco transparente,

ello implica que los magistrados elegidos sin esa supuestamente mayor
transparencia, tienen un mandato hipotética y políticamente menos correcto y
menos puro y, por lo tanto, que su desempeño ha estado sesgado por la sombra
de arreglos subterráneos entre las mayorías y las minorías parlamentarias. Esta
hipótesis es bajo la cual el gobierno impone la violencia de su presencia en una
sesión del Pleno para la cual, a su solicitud, ni había recibido invitación, ni
había sido convocado. El gobierno quiso impedir que los candidatos invitados
se integraran al Tribunal Constitucional para aumentar de esa manera la
composición de un órgano constitucional de dudosa calidad política y moral,
porque se habría basado en el disvalor que constituye la falta de participación
ciudadana y pública en el proceso de postulación y selección.
No parecen existir dudas sobre el direccionamiento expreso que tenía la

irreprimible obstinación del gabinete Del Solar para evitar que cualquiera de
los candidatos propuestos por la Comisión Especial, cuya composición aprobó
el Pleno del Congreso, fuera elegido o designado por la asamblea. La certeza se
apuntala y consolida con el elocuente gesto en que consistió que el personal del
diario oficial El Peruano recibiera órdenes, nada menos que del propio poder
ejecutivo, de no publicar la resolución legislativa del Congreso con la que se
nombraba como magistrado al abogado Gonzalo Ortiz de Zevallos Olaechea.
7. Los resultados del proceso fiduciario
A lo largo de la revisión que se hace sobre los temas que mayor relevancia tienen
para esta monografía, se ha asumido que la crisis total del gabinete en la que se
ha basado el gobierno para decidir, a pesar de la irregular “denegación fáctica”,
la disolución del Congreso, es la que resulta de dos censuras, o dos negaciones
de confianza, o una censura y una negación de confianza, en contextos que
pueden no corresponder al tipo obligatorio de cuestión de confianza, al que el
Reglamento del Congreso y el uso conviene en llamar investidura del gabinete.
La posición del profesor Domingo García Belaunde, al amparo de los alcances

y comentarios que durante el proceso constituyente sostuviera el congresista
Carlos Torres y Torres Lara, es que sólo cuentan como casos susceptibles de
generar la disolución del Congreso las cuestiones de confianza que resultan del
tipo obligatorio, y no del discrecional, al que nuestro derecho parlamentario
refiere como investidura del gabinete.
En la práctica, dado que la literalidad del texto no ampara con claridad

inconfundible ni precisión suficiente la alternativa que sostiene el profesor
García Belaunde, se entiende que las crisis totales del gabinete que pueden dar
lugar a la disolución del Congreso pueden serlo tanto las que son consecuencia
del rechazo de la investidura, así como las censuras y las negaciones a cuestiones
de confianza del tipo discrecional o voluntario del gabinete. Esa es la alternativa
a la que adhiere el autor, como se señala, en ausencia de una interpretación
basada en un mandato claro y preciso. No me parece lo suficientemente
convincente la referencia o apelación a la voluntad del constituyente como
criterio decisorio.
Como se ha explicado a lo largo de este trabajo la cuestión de confianza puede

admitirse o no admitirse. Si no se admite (por incumplimiento de alguna
deficiencia en la legitimidad del sujeto para obrar, o sobre el objeto respecto
del cual se plantea) la improcedencia no equivale al rechazo. La improcedencia
significa que hay un uso malo o deficiente y por lo tanto que no cuenta como
rechazo ni como aprobación.
La aprobación de la cuestión de confianza se expresa a través del voto expreso del

Pleno sobre los términos de la cuestión planteada que fue admitida como
procedente (no se presume ni su otorgamiento ni su rechazo: es expresa, no
tácita).En ausencia de comunicación formal en la que conste la declaración del
acto de concesión o de rechazo, la decisión no existe.
El voto del Pleno sobre la cuestión de confianza debe ser comunicado

oficialmente (es un acto solemne) al presidente de la república y al presidente del
Consejo de Ministros. Si la presenta un ministro de modo singular sólo se le
comunica al ministro que la presenta y al Presidente de la República.
Si el interés primario del gobierno era convocar a elecciones para que el pueblo
dirima en un conflicto del cual el gobierno era parte activa, ese interés no puede
confundir el perfil ni la configuración técnica de la cuestión de confianza. Las
finalidades pueden, en efecto, complementarse puesto que la disolución está
condicionada por dos rechazos de pedidos de confianza, pero con independencia
de la complementariedad son dos instituciones con finalidades propias, sujetas

a causas y funciones independientes. De ahí que el apresuramiento por lograr
la disolución del Congreso no deba operar como el detonante que gatilla la
motivación del gobierno por actuar como agente subrogado del Congreso para
habilitarse a sí mismo la condición de la que se colgaría y en la que sustentaría
la disolución. En cuanto el interés en disolver toma prioridad en la agenda y
estrategias del gobierno en general, y del presidente de la república en particular,
se falsea la finalidad y la función primaria y propia del proceso fiduciario.
La suplantación de la finalidad de la cuestión de confianza por el interés

prioritario del gobierno de disolver el Congreso configura un caso de fraude a
la institución de la cuestión de confianza. Esta es una razón más por la cual la
pretensión de la disolución del Congreso, a partir de la tesis de la “denegación
fáctica”, opera como una línea de fuga que se ajusta al interés de una de las partes
en el conflicto y desvía la finalidad funcional de la cuestión de confianza para
adaptar los hechos y la conducta de la organización parlamentaria al motivo por
el cual se estructura las condiciones que permitirá acumular razones y cumplir
con los requisitos para disolver el Congreso.
En atención a las consideraciones previamente presentadas en esta exploración

corresponde repasar los alcances y resultados del proceso mediante el cual se
examina la cuestión de confianza que plantea el gabinete ministerial al Congreso,
a propósito de las preguntas que quedaron formuladas al inicio de este trabajo.
El desarrollo de las ideas avanzadas permite responder las preguntas formuladas

en el capítulo III de este ensayo (páginas 54 y 55) de manera concisa de la
manera en que se consigna a continuación.
(1) ¿Es constitucionalmente válido el ingreso en el salón de sesiones del

Congreso del presidente del Consejo de Ministros, sin haber sido
convocado?
El ingreso en el salón de sesiones importa una falta grave en el manejo
de las relaciones de interacción entre el gobierno y el parlamento.
El gobierno afectó gravemente e impidió el desarrollo normal del
funcionamiento del Congreso. El daño causado, además, opera como
concausa del daño más grave que ha consistido en la disolución
inconstitucional del Congreso apelando a la fabricación de una
ingeniosidad carente de respaldo constitucional como lo fue el recurso
a la inadmisible formulación de la “denegación fáctica” del extremo,
además, constitucionalmente improcedente relativo a la interrupción del

proceso de designación de los magistrados del Tribunal Constitucional
(2) ¿Habilita el artículo 129 de la Constitución a los miembros del

gabinete ministerial que no son congresistas al ingreso en el hemiciclo
a su libre discreción o arbitrio?
El artículo 129 de la Constitución no contiene una facultad para
invadir el recinto parlamentario mientras el Congreso desarrolla
regularmente sus sesiones según el cronograma de temas que es parte
de una agenda previamente acordada por los órganos competentes. La
concurrencia voluntaria del gabinete, o de cualquiera de sus integrantes,
exige la coordinación y acuerdo de las diversas agrupaciones políticas
competentes para definir la agenda de las sesiones y, además, la toma de
conocimiento del Pleno sobre el acuerdo para recibir al gabinete, luego
de lo cual se informa y comunica al gabinete respecto de la fecha y de la
oportunidad en la que podrá asistir a la sesión del Pleno.
(3) ¿Procede que el gabinete presente una cuestión de confianza sobre

una materia constitucionalmente reservada con carácter exclusivo al
Congreso, como puede serlo tanto una reforma constitucional o como
lo es la designación de los magistrados del Tribunal Constitucional?
Considerando que únicamente el Congreso puede definir los contenidos
de una reforma constitucional y, por lo tanto, que el gabinete no puede
imponer contenido alguno en la decisión y voluntad del Congreso
en ejercicio de su capacidad como poder constituyente derivado,
no procede presentar cuestiones de confianza cuyo objeto sea la
aprobación de una reforma constitucional determinada. Si la planteara
y el Congreso no accediera a aprobar el texto cuya aprobación pide el
gobierno, el contenido de la reforma no podría invocarse como rechazo;
por lo tanto, el planteamiento devendría en inútil porque se trataría de
un objeto de incumplible exigencia, debido a que equivaldría a observar
una reforma constitucional cuando el texto de la Constitucional lo
prohíbe de modo expreso.
El gabinete no puede irrogarse la facultad de afectar ni de condicionar

el proceso de formación de la voluntad del Congreso sobre la elección
de los magistrados del Tribunal Constitucional, ni de ningún otro de
los funcionarios respecto de los cuales la Constitución le reconoce una
competencia privativa, reservada y exclusiva. Si la planteara sobre dicho
objeto el pedido tiene la condición de improcedente.
(4) ¿Cabe entender que la improcedencia de una cuestión de confianza

presentada por el gabinete equivale al rechazo de la cuestión de
confianza?
El rechazo de la procedencia de una cuestión de confianza no tiene
los efectos de un rechazo de la cuestión de confianza. Si el objeto
del planteamiento es un objeto sobre el que el gabinete no tiene
competencia, la invalidez el objeto, materia o contenido sobre el que no
tiene competencia para plantearla representa un caso de uso impropio,
indebido, erróneo o inidóneo de la facultad de plantear cuestiones de
confianza, que descalifica a quien por ignorancia o por impericia la
formula.
(5) ¿Cabe invocar como finalidad válida de la cuestión de confianza

sobre la designación de los magistrados del Tribunal Constitucional
la política del gobierno en materia de lucha contra la corrupción?
La lucha contra la corrupción puede ser una finalidad legítima del
gobierno como parte de sus políticas de gestión. Esa finalidad puede y
debe cumplirse dentro del ámbito de las competencias y atribuciones
que la Constitución le fija.
La atribución de designar a los magistrados del Tribunal Constitucional

es una competencia constitucionalmente privativa y reservada del
Congreso.
Si el gobierno considera que la designación de los magistrados del

Tribunal Constitucional por el Congreso configura o encubre una
modalidad tipificable como un caso de corrupción el proceso idóneo
no es el uso de la cuestión de confianza sino proporcionar la evidencia
y remitirla a la instancia estatalmente responsable de investigar y de
sancionar la inconducta que tenga la capacidad de probar con evidencia
válida el gobierno.
Si el gobierno no tiene evidencia del compromiso existente entre el

proceso de designación de magistrados del Tribunal Constitucional y
el uso de esa función parlamentaria para encubrir o para blindar actos
de corrupción, la sola percepción o sospecha, sin evidencia probatoria
demostrable, importa un acto imprudente, funcionalmente incorrecto
y eventualmente infractor de principios constitucionales, además de
dañoso por las implicancias que genera la inoculación de desinformación
en la ciudadanía contra el funcionamiento de una institución estatal

que afecta indebidamente su prestigio, imagen pública y reputación.
(6) ¿Puede darse por válidamente aprobada una cuestión de confianza

sobre la aprobación abstracta de un texto normativo, sin votar el
fondo concreto o material del proyecto de ley sobre el cual versa la
cuestión de confianza?
Cuando el objeto de una cuestión de confianza tiene por consecuencia
actos posteriores en los cuales se materialice el cumplimiento de la
aprobación de la confianza solicitada, cabe desdoblar el proceso. De
acuerdo al Reglamento del Congreso la consulta sobre la aprobación
o el rechazo de la confianza solicitada debe votarse en la misma sesión
o en la siguiente. Sin embargo, si de la aprobación de la cuestión se
desprende el compromiso o la obligación de ejecutar alguna acción
que requiera mayor consideración, evaluación y tiempo de estudio, la
materialización de la confianza se proyectará a un término posterior de
forma que no se prive al Congreso del natural ejercicio de la función
deliberativa que le es inherente y esencial.
En este texto se desarrolla la diferencia que existe entre el objeto del

acto fiduciario, del objeto de la obligación que nace de dicho acto. Esta
distinción es la que permite la viabilidad del desdoblamiento procesal
y temporal de la cuestión que plantea el gobierno. Para efectos de
la aprobación o rechazo de la cuestión de confianza, sin embargo,
basta con que se consulte la aprobación o rechazo del objeto del acto
fiduciario. El cumplimiento del objeto de la obligación se deduce del
modo en que el Congreso honre la decisión que adopta. La decisión
sin embargo no puede afectar la autonomía deliberativa ni la no
imperatividad del mandato con que proceden los congresistas y, por
extensión, la asamblea.
(7) ¿Es válido dar por rechazada una cuestión de confianza sin que exista,
ni que haya sido comunicada, la declaración expresa sobre la decisión
y votación del Congreso sobre la cuestión de confianza solicitada?
El acto fiduciario en que consiste el planteamiento y consideración
parlamentaria de una cuestión de confianza no admite presunción. Para
que quede formado se requiere la concurrencia de las declaraciones de
voluntad de ambas partes, el gobierno y el parlamento. Si no concurren
el acto fiduciario carece de existencia.
La presunción de voluntad a partir de un hecho no consciente ni

voluntario puede configurar un caso de error obstativo, porque la
manifestación en la que se base la supuesta declaración de voluntad
puede no coincidir con la voluntad de la asamblea.
El acto fiduciario tiene como requisito la observancia de una forma

de transmisión solemne de la voluntad. Es por eso un acto ad
solemnitatem. La inobservancia de la forma es una causal de invalidez,
pero el uso incorrecto de la voluntad presunta o tácita genera un caso
de inexistencia del acto fiduciario porque no ha existido declaración de
voluntad del actor que debe emitirla observando las formas prescritas
por la práctica uniforme en la dinámica de interacción entre el gobierno
y el parlamento.
(8) ¿Es válido el concepto de “denegación fáctica” de una cuestión de

confianza que se adopta sobre el seguimiento y transmisión televisivos
del desarrollo de la sesión, cuando la sesión no ha concluido, no se
ha aprobado el acta, no se ha dispensado su aprobación, ni se ha
dirigido el oficio respectivo al poder ejecutivo la decisión formal y
final del Congreso sobre la cuestión de confianza solicitada?
En el ordenamiento constitucional no se reconocen ni se admiten como
fuente satisfactoria ni suficiente en el proceso de toma de decisiones
estatales los actos que se desarrollan a través de la imagen televisiva ni
digital.
La voluntad de denegar la confianza solicitada no puede deducirse de

actos aislados, en los que el objeto de la consulta a la asamblea no haya
sido explícitamente fijado y formulado.
Quien pide la confianza no puede ser el mismo que decide si recibe

o se le niega lo que pide. Por eso se requiere el reconocimiento de la
autonomía y de las competencias propias de cada una de las partes, sin
perturbaciones anómalas ni invasivas.
En el régimen constitucional peruano el titular del otorgamiento o del

rechazo de la confianza es el Congreso. La designación y la remoción
del gabinete precisa de la concurrencia de la voluntad del presidente
de la república y de la confianza del Congreso. Ni el Congreso puede
impedir al presidente de la república que designe como miembro de
su gabinete ministerial a quien no prefiera ni elija, ni el presidente de
la república puede imponer al Congreso, expresa ni tácitamente, la

decisión de conceder ni de negar confianza al gabinete sobre el que
deben concurrir las voluntades de ambos poderes del Estado. Ambos
son titulares de potestades autónomas e intransferibles ni delegables.
Violentar el margen de voluntad de uno o de otro configura un acto
incorrecto de usurpación funcional de la contraparte en el proceso de
conformación o de remoción del gabinete ministerial.
Sólo a partir de la declaración consciente de voluntad del Congreso es

posible afirmar cuál es el resultado del pedido de confianza solicitado.
Ese resultado es firme únicamente luego que el acta en que consta los
acuerdos del Pleno es aprobada, o si esa misma acta ha sido dispensada
o exonerada de aprobación para proceder a ejecutar los acuerdos que en
la sesión del Pleno se han aprobado expresa y válidamente.
Para que el gobierno adopte la decisión que está facultado a tomar

como consecuencia de la conclusión del proceso de consulta sobre
la aprobación o el rechazo de la cuestión de confianza debe contar
con evidencia suficiente de la voluntad que declara el Congreso. En
tanto el gobierno no reciba la comunicación oficial en la que consta
formalmente la voluntad del Congreso el gobierno no cuenta y carece
de evidencia confiable y suficiente para proceder de acuerdo a sus
legítimas potestades constitucionales. Antes de ello su acto constituye
una forma apresurada e imprudente de asumir riesgos. La informalidad
no es un recurso ni aconsejable ni seguro en las relaciones inherentes al
funcionamiento del Estado en una sociedad democrática.
(9) ¿Configura algún tipo de delito o de infracción de la Constitución

la disolución del Congreso, a partir de la asunción unilateral de
una supuesta manifestación de voluntad que nunca se comunicó
de manera expresa, formal ni solemne al poder ejecutivo, sin el
cumplimiento del requisito de contar con una comunicación formal
del titular del poder legislativo en la que se hace conocer la decisión
corporativa del parlamento?
La precipitación e informalidad en que incurre el presidente de la
república con la calificación denegatoria de la confianza solicitada por
el gobierno, sin que hubiera concluido el proceso de debate y votación
de la cuestión de confianza, no es una falta leve, porque transgrede reglas
elementales de consideración entre ambos poderes del Estado. El tipo de
tratamiento que prodiga al Congreso es política y constitucionalmente
reprochable y susceptible, cuando menos de una amonestación si no,

con mayor justicia, la sanción que les corresponde a quienes usurpan y
desconocen funciones propias de cargo ajeno, denigrando el valor que debe
reconocérsele a un poder del Estado en legítimo ejercicio de sus funciones.
Pero el acto mismo de la disolución, sin embargo, tiene otra tipificación,

porque la negligencia funcional y la irregularidad operativa en la que
basa el sustento de la disolución el presidente de la república es un
acto manifiestamente contrario al principio central y esencial de
la democracia representativa, como lo es el desconocimiento de la
existencia y actuación libre de los poderes en que se divide el Estado. El
presidente de la república ha desconocido e irrespetado una regla básica
de conducta política proscrita por la ley fundamental de la república,
al actuar informalmente en ejercicio del cargo que ostenta disolviendo
el Congreso sin observar las garantías elementales que los procesos
constitucionales contienen y recogen.
(10) ¿Es, finalmente, válida la decisión presidencial de disolver el

Congreso sin que haya sido objeto de discusión ni acuerdo del Consejo
de Ministros o, peor aún, sin que exista un Consejo de Ministros
designado ni juramentado, al que quepa imputarse eventualmente
la responsabilidad política o penal por la que pudiera ser culpable
el presidente de la república?
La disolución sólo queda habilitada si previamente han sido
correctamente tramitados los presupuestos, los requisitos y los elementos
que estructuran la cuestión de confianza. El interés del gobierno en
dar por resuelto el conflicto del cual es parte no puede ser antepuesto
unilateralmente en el proceso de determinación de la respuesta y de los
resultados del proceso que tramita la cuestión de confianza.
Carece de confiabilidad la irrogación arbitraria de la facultad de dar por

aceptado o rechazado el pedido de confianza según el interés privado
y la parcial observación de los hechos en la secuencia que el Congreso
delibera y procesa el pedido de confianza. La Constitución niega la
concentración de poder en un solo sujeto.
La refrendación es una de las condiciones indispensables para la correcta

y válida toma de decisiones estatales del presidente de la república. La
otra igualmente indispensable es que los actos presidenciales hayan sido
previamente objeto de deliberación y acuerdo en sesión del Consejo de

Ministros. Uno de esos actos que, por la gravedad y consecuencias que
genera en la vigencia del carácter democrático de nuestro Estado y de
nuestro régimen de gobierno, cuya validez y constitucionalidad está
condicionada por la deliberación y acuerdo del Consejo de Ministros,
es la decisión de disolver el Congreso.
El presidente del Consejo de Ministros que, de acuerdo a la posición del

presidente de la república, hipótetica, imaginaria y tácitamente habría
perdido la confianza del Congreso no podía haber firmado el decreto
de disolución, porque tuvo que renunciar al cargo. Se elige al sucesor
luego de la renuncia de quien lo precedió. Es cuestionable la emisión
del decreto de disolución si el acto del presidente de la república no
se formó ni perfeccionó de acuerdo a los preceptos previstos en la
Constitución política.
El apresuramiento mediático y negligente con las reglas elementales

de funcionamiento del Estado impulsó al presidente de la república
a disolver el Congreso sin contar con el cumplimiento estricto del
requisito de dos rechazos de la cuestión de confianza. El presidente de
la república y su gobierno son responsables, no solamente por haber
impedido la recepción del oficio del presidente del Congreso con el
que se le comunicaba la declaración que contenía la voluntad y decisión
del Congreso de aprobar la cuestión de confianza planteada por el
gabinete Del Solar, sino porque le imputó al Congreso una intención,
una voluntad, y una decisión que nunca fue objeto de consulta a través
de los procesos regulares de formación de la voluntad corporativa de la
asamblea de representantes.
La disolución del Congreso no es un por tanto acto ni válido, ni

constitucional, y por esta razón el presidente de la república, y todos
los ministros que integran el gabinete que ha avalado con su presencia
la decisión presidencial, así no hubieran participado del acuerdo del
Consejo de Ministros que habría sido necesario que existiera como
condición previa para que la disolución se realizara según el parámetro
de nuestra constitucionalidad textual e histórica.
INTRODUCCIÓN 225
VII.
A MODO DE CONCLUSIÓN
La denominada “denegación fáctica” es una interpretación incorrecta, con la

que se pretende imputar el rechazo de la segunda cuestión de confianza a partir
de un acto inválido. Inválido (1) por haber resultado de un acto intimidatorio
(vis compulsiva) del presidente del consejo de ministros; (2) inválido porque se
invocó un supuesto jurídicamente improcedente (interrupción de un proceso en
el que el Congreso era el titular constitucionalmente excluyente sobre materia
a él reservada); (3) inválido porque espuriamente se imputó una voluntad falaz
a la corporación parlamentaria de la que carecía cuando se rechazó la cuestión
previa sobre la interrupción del proceso de elección de los magistrados del
Tribunal Constitucional (falacia post hoc, ergo propter hoc); (4) inválido porque
nunca se votó el proyecto de ley presentado como objeto material de la cuestión
de confianza, y por lo tanto quedó pendiente la consulta sobre la concesión o
rechazo de la cuestión de confianza; y (5) inválido porque quien así lo califica
incumplió los requisitos constitucionales para decretar esa invalidez (los actos
del presidente de la república, dice la Constitución, son nulos si carecen de
refrendo ministerial)
Debido, tanto al mal manejo de una sesión en la que se permitió la injerencia

indebida del presidente del Consejo de Ministros al supuesto amparo del
Artículo 129 de la Constitución, como a la injustificada e improcedente
pretensión del propio presidente del Consejo de Ministros de plantear una
cuestión de confianza respecto de una materia en la que el poder ejecutivo
no tenía competencia constitucional ninguna, como lo era su propósito
de interrumpir el proceso de designación de los magistrados del Tribunal
Constitucional, corresponde calificar como improcedente ese extremo de la
cuestión de confianza.
La improcedencia de la pretensión del gobierno de hacer objeto de su cuestión

de confianza una materia constitucionalmente improcedente, niega la acción del
gobierno según la cual califica de “denegación fáctica” un hecho que no contiene
la voluntad efectiva que le imputa, porque la negación de confianza tiene lugar
sola y únicamente cuando, valorado el fondo del asunto, éste se desaprueba o se
rechaza de manera consciente, explícita y expresa (la cuestión de confianza no se
presume ni puede imputarse tácitamente por el sujeto cuya pretensión es objeto
de control por la instancia a cargo o titular del otorgamiento de la confianza).
Por esta razón, el extremo de la cuestión de confianza sobre la interrupción
del proceso de elección de los magistrados del Tribunal Constitucional es
improcedente y, por lo tanto, la invocada “denegación fáctica” no tiene amparo
constitucional.
Sustraída de constitucionalidad la supuesta segunda negación de confianza

la disolución del Congreso deviene, por consecuencia, igualmente
inconstitucional. El presidente de la república, por esta razón, no procedió
con suficiente ni satisfactorio sustento constitucional y el acto de disolución,
además de inconstitucional es jurídicamente inválido.
La inconstitucionalidad e invalidez de la disolución que el presidente de la

república estructura y arma a partir de una inexigible presunción de rechazo
de confianza ha generado efectos. La eficacia de la decisión del presidente
de la república, sin embargo, no se ha generado en actos válidos. Desde el
punto de vista jurídico y constitucional se trata de una disolución nula ipso jure
que, paradójicamente, ha sido objeto de pública aclamación y recibe público
reconocimiento.
La brecha entre validez y eficacia, es consecuencia de un fenómeno

sociológicamente innegable e incuestionable: la hegemonía de la informalidad
que ha invadido esferas antes mejor protegidas en el ámbito de los protocolos,
los gestos, los hábitos y los modales estatales; la insatisfactoria lealtad de los
gobernantes a principios constitucionales; y la insuficiente competencia de los
actores políticos en la comprensión y uso de la naturaleza y de los procesos
estatales y constitucionales, respecto de las relaciones de interacción entre
gobierno y parlamento, que es consecuencia inevitable de la diversidad de
resultados política y funcionalmente posibles por los que el pueblo opta y
decide en las elecciones.
En buena cuenta la calidad de nuestra vida política depende de la formación

y de las destrezas y habilidades con que cuenten tanto nuestros representantes
A MODO DE CONCLUSIÓN 227
como nuestros gobernantes. Una vez más el problema tiene la misma raíz: si el
Perú no tiene partidos políticos sólidos, si los partidos no actúan como escuelas
de capacitación de nuestros gobernantes y representantes, poco es lo que cabe
esperar del funcionamiento adecuado de nuestro régimen político. Para contar
con presidentes y con congresistas íntegros, y a la vez competentes en la gestión
que tienen a su cargo, el único filtro eficaz son los partidos políticos. Las leyes
no pueden cambiar lo que los líderes de los partidos tienen la obligación de
prever, de proyectar y de alcanzar a través de las organizaciones políticas a las
que pertenecen.
Impreso en la Imprenta del Congreso de la República.
La impresión concluyó el 9 de enero de 2020,

fiesta de San Gregorio de Nisa, y del venerable
obispo Teófano el Recluso
«El desarrollo de este estudio monográfico se articula a partir
de dos ejes, el de los hechos y acontecimientos políticos, y
el de la elaboración fundamentalmente dogmática sobre la
racionalidad constitucional y normativa de la categoría jurídica
conocida como cuestión de confianza. El plan de este trabajo
comprende la exposición del ámbito institucional de la crisis
política; la identificación de las premisas del régimen político
peruano como un modelo presidencial parlamentarizado; la
presentación de los antecedentes de la confrontación política
que gatilla el planteamiento de la cuestión de confianza que
deriva en la disolución del Congreso; los orígenes históricos y el
sentido de la cuestión de confianza como elemento del régimen
político; los tipos obligatorio y discrecional de la cuestión de
confianza; y como último tema el enfoque estelar de este tan árido como abstracto esfuerzo
de análisis de la cuestión de confianza a partir de la estructura de su génesis jurídica, en el
que los temas que integran el estudio son el perfil de la cuestión de confianza como acto
parlamentario; los presupuestos subjetivos y los presupuestos objetivos; las declaraciones
de voluntad de las partes, el gobierno y el parlamento en el perfeccionamiento del proceso
fiduciario; la causa del acto de confianza; el objeto material de la confianza; y los resultados
del proceso fiduciario.»
«La denominada "denegación fáctica" es una interpretación incorrecta, con la que se pretende
imputar el rechazo de la segunda cuestión de confianza a partir de un acto inválido (…).
(…) La inconstitucionalidad e invalidez de la disolución que el presidente de la república

estructura y arma a partir de una inexigible presunción de rechazo de confianza ha generado
efectos. La eficacia de la decisión del presidente de la república, sin embargo, no se ha
generado en actos válidos. Desde el punto de vista jurídico y constitucional se trata de una
disolución nula ipso jure que, paradójicamente, ha sido objeto de pública aclamación y recibe
público reconocimiento.
La brecha entre validez y eficacia, es consecuencia de un fenómeno sociológicamente

innegable e incuestionable: la hegemonía de la informalidad que ha invadido esferas
antes mejor protegidas en el ámbito de los protocolos, los gestos, los hábitos y los modales
estatales; la insatisfactoria lealtad de los gobernantes a principios constitucionales; y la
insuficiente competencia de los actores políticos en la comprensión y uso de la naturaleza y
de los procesos estatales y constitucionales, respecto de las relaciones de interacción entre
gobierno y parlamento, que es consecuencia inevitable de la diversidad de resultados política
y funcionalmente posibles por los que el pueblo opta y decide en las elecciones (…). »
CÉSAR DELGADO - GUEMBES

Profesor universitario
Especialista en derecho parlamentario

CDG-Condiciones de Validez de La Cuestión de Confianza en El Perú. Apuntes para La Comprensión de Su Perfil Constitucional A Partir de La Teoría Del Acto Parlamentario - PERU 2019

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CDG-Condiciones de Validez de La Cuestión de Confianza en El Perú. Apuntes para La Comprensión de Su Perfil Constitucional A Partir de La Teoría Del Acto Parlamentario - PERU 2019

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CONDICIONES DE VALIDEZ DE LA

EDICIONES DEL CONGRESO DEL PERÚ

-- Lima : Ediciones del Congreso, 2020.

Diseño de carátula y diagramación: Silvia Yovana Vásquez Trujillo

© Congreso de la República del Perú

Impreso en enero 2020 en la Imprenta del Congreso de la República

Lima, primera edición, enero de 2020

Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2019-19212

Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra, incluido el diseño tipográfico y de

Quiero dedicar esta monografía a mis alumnos, de ayer y de hoy, en

César Delgado-Guembes (ℵ)

I. EL ÁMBITO INSTITUCIONAL DE LA CRISIS POLÍTICA..................................... 15

II. LAS PREMISAS DEL RÉGIMEN PRESIDENCIAL PARLAMENTARIZADO.......... 21

III. LOS ANTECEDENTES DE CONFRONTACIÓN POLÍTICA.................................... 25

1. La asimétrica minusvalía política del gobierno en el parlamento,............... 28

IV. LOS ORÍGENES DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA........................................... 57

V. LOS TIPOS DE CUESTIÓN DE CONFIANZA....................................................... 63

1. La cuestión de confianza obligatoria (investidura)..................................... 63

VI. LA ESTRUCTURA DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA........................................ 69

1. Perfil y noción básica de la cuestión de confianza...................................... 81

6.2 Objeto física y temporalmente posible (plazo).......................................... 163

VII. A MODO DE CONCLUSIÓN............................................................................. 225

«Hemos debido crear instituciones que impidan la corrupción y no decir

El examen, estudio y análisis de las instituciones de derecho constitucional suele

En razón de que el acto parlamentario no es una categoría jurídica propiamente

El propósito de las reflexiones que presento en este escrito es revisar las

Dicho marco, aún embrionaria e insuficientemente planteado, ha sido

La relevancia de estos apuntes guarda su mérito en el desarrollo de los sucesos que

El desarrollo de este estudio monográfico se articula a partir de dos ejes, el de los

El eclipse que se observó con el progresivo descontento del que aprovechó

el gobierno y el parlamento. En este trabajo el autor ensaya una propuesta

El período 2016-2019 ha sido especialmente pródigo en casos y supuestos que

dos intentos de vacancia presidencial, el presidente de la república renunció,

Vistos en perspectiva, sin embargo, la diversidad de quiebres y rupturas en

pueblo ha cobrado muertes en la protesta. No obstante grupos organizados en

El contexto de deterioro institucional en el que se establece una sostenida relación

Con el fin de esclarecer las dimensiones del fenómeno es necesario procurarnos

La premisa de la que partimos, contrariamente, asume que existió una lógica,

Es del contexto de esa dinámica confrontacional respecto del que es indispensable

Debido a la intensidad radical de la coyuntura se hace singularmente difícil

Al proyectar en un grupo la concentración de lo pública o políticamente indeseado se alcanza

En medio de tal riesgo, sin embargo, el objetivo es estrictamente indispensable

Es en razón de que desde el punto de vista académico (a diferencia del

El régimen político peruano tiene un perfil patológico, basado en la definición

La cuestión entonces es qué alcance tiene la relación fiduciaria entre el

sí mismo la política general de gobierno, sino el presidente de la república que

De otra parte, al lado de la artificialidad y escasos efectos prácticos de la

Detrás de la supuesta centralidad del Congreso en la diversidad de debates

La gestualidad es el carácter prevaleciente en el Congreso, al costo de la

En buena cuenta, debe advertirse que se trata de dos principios o fuerzas en

convención de que la democracia representativa tiene en sí misma un mandato

La interacción entre el gobierno y el Congreso depende estructuralmente de los

En el cuadro siguiente reproduzco un esquema, antes compartido tanto en

El funcionamiento del régimen político en el Perú depende directamente de

Según el escenario que se configure luego de las elecciones se deducirán

posibilidades de que la función de control se aplique intensamente, con muchas

Por la definición de los escenarios mencionados no cabe duda que la voluntad

Pero, a la misma vez, esa misma decisión popular se puede convertir en la

Recuérdese que el 56 por ciento de los escaños de Fuerza Popular se ganaron

Este es pues el contexto en el que corresponde apreciar, evaluar y ponderar la

1. La asimétrica minusvalía política del gobierno en el parlamento, y el

Las elecciones de abril de 2016 produjeron, como se indica, el tercero de los

el mismo que se redujo a un número insignificante, a lo que se sumó el