Concesión minera: ¿Derecho de naturaleza real o habilitación de

actividad minera?

Escribe: .Jenner Del Águila Sánchez

Sumilla: Realizando una lectura de la norma base que

regula la forma en que se desarrolla la actividad minera en
nuestro país —esto es, la Ley General de Minería—, es
posible advertir que la legislación peruana ha adoptado el
sistema de concesiones. Al respecto, cabe puntualizar que
dependiendo del tipo de concesión del que se trate, el
Estado otorga al privado la posibilidad de desarrollar
actividad minera por un lado, y por otra parte, derechos de
naturaleza real.
En ese contexto, a continuación se desarrollarán
precisiones respecto de los dispositivos que regulan la
actividad minera a fin de obtener un mayor entendimiento
sobre la naturaleza real de las concesiones mineras
diferenciándolas de lo que hemos denominado (solo para
fines prácticos) “habilitaciones de actividad minera”.

I. Tratamiento Constitucional de los recursos naturales en el Perú

En principio, debe tenerse presente que la Constitución Política del Perú —de manera más objetiva, la
Constitución Ambiental1— es la norma a partir de la cual se desprende el desarrollo de la forma, los
procedimientos, las responsabilidades y las excepciones del uso, gestión y administración de los recursos
naturales.

Al respecto, el artículo 66 de la Constitución establece que:

“Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El estado es

soberano en su aprovechamiento.
Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La
concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal.”

1
Fernando Macías Gómez, señala que, desde principios del presente siglo, los países latinoamericanos
siguen la tendencia de constituir instituciones jurídicas destinadas a la protección a la naturaleza y al
medio ambiente a través del régimen constitucional; a esta tendencia se le conoce como
constitucionalización del derecho ambiental.
De esta forma, es necesario remitirnos a las normas que regulan los procedimientos e instituciones que
van a reglar la gestión y la administración de los recursos naturales. En el caso que nos compete, los
recursos mineros.

II. La Ley General de Minería: Concesiones reguladas

Como norma base tenemos al Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería (en adelante, la
“LGM”)2 —aprobado mediante Decreto Supremo N° 014-92-EM—, la cual comprende todo lo relativo al
aprovechamiento de las sustancias minerales del suelo y del subsuelo del territorio nacional, así como del
dominio marítimo, exceptuando al petróleo e hidrocarburos análogos, los depósitos de guano, los
recursos geotérmicos y las aguas minero-medicinales3. Asimismo, la citada norma, en armonía con el
régimen previsto en la Constitución, establece que los recursos minerales pertenecen al Estado, cuya
propiedad es inalienable e imprescriptible.

De esta manera, tenemos que la LGM va a desarrollar todo lo relacionado con el aprovechamiento de las
sustancias minerales que existen en el territorio peruano y que, por disposición de la ley, estas son de
propiedad inalienable e imprescriptible del Estado.

Por otro lado, la norma en análisis señala que el Estado es responsable de evaluar y preservar los
recursos naturales, y a su vez, de desarrollar un sistema de información básica para el fomento de la
inversión; para el cumplimiento de tal objetivo, la LGM regula la actividad minera a nivel nacional y
establece que la fiscalización se realiza de acuerdo con el principio básico de simplificación
administrativa.

Adicionalmente, de manera objetiva con relación al aprovechamiento de los recursos mineros, la LGM
establece que éste se realiza a través de la actividad empresarial del Estado y los particulares, por medio
del régimen de concesiones.

En el escenario planteado, puede advertirse que el aprovechamiento de los recursos mineros —es decir,
la realización y desarrollo de toda actividad económica relacionada a la minería— en nuestro país, es
realizado a través del régimen de las concesiones que se otorgan a los privados, de tal modo que el
Estado cumpla con el principio de subsidiariedad4 contemplado en la Constitución Política del Perú.

En este punto, cabe anotar que el sistema dominialista y regalista bajo el que se desarrolla la actividad
minera en nuestro país —mediante el mecanismo de concesiones—, genera una situación particular
respecto del régimen de “propiedad” de los recursos mineros que se ven involucrados como
consecuencia de las concesiones mineras.

2
El T.U.O. de la Ley General de Minería toma como antecedentes al Decreto Legislativo N° 109, Ley
General de Minería y el Decreto Legislativo N° 708 Ley de Promoción de Inversiones en el Sector
Minero, esta última que modificó la Ley N° 109
3
De conformidad con lo establecido en el artículo I del Título Preliminar de la LGM.
4
El artículo 60 de la Constitución Política establece:

“El Estado reconoce el pluralismo económico. La economía nacional se sustenta en la coexistencia de

diversas formas de propiedad y de empresa.
Sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial,
directa o indirecta, por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional.”
A modo introductorio, corresponde señalar que la LGM establece que los proyectos mineros —en
concreto, las autorizaciones para la realización de actividades de minería— se desarrollan siempre y
cuando exista una evaluación y pronunciamiento previo por parte de la autoridad competente —en este
caso, el Ministerio de Energía y Minas – MINEM5 y/o el Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico –
INGEMMET—, que así lo disponga.

Conexo a lo anterior, el artículo 7 de la LGM —en concordancia con lo previsto en el artículo VI del Título
Preliminar del mismo cuerpo legislativo— ha previsto que las actividades de la industria minera son: la
exploración, la explotación, el beneficio, la labor general y el transporte minero, las cuales son ejecutadas
por personas naturales y jurídicas nacionales o extranjeras, a través del sistema de concesiones —ya
mencionado. Es importante señalar que el Estado tiene derecho a ejercer, sin excepción, todas las
actividades en la industria minera, de conformidad con lo previsto en el artículo 24 de la LGM.

Sobre esa misma línea, el mencionado cuerpo normativo ha previsto que las autorizaciones para la
realización de las actividades de la industria minera por parte de los privados sean otorgadas, mediante
acto administrativo, empleando la figura de la concesión, la cual puede ser otorgada como: (i)
Concesión Minera, (ii) Concesión de Beneficio, (iii) Concesión de Labor General y (iv) Concesión de
Transporte Minero; de esta manera, es posible apreciar que mediante dichas concesiones se abarca la
totalidad de actividades que se desarrollan en diferentes momentos de la cadena productiva de la
industria minera.

Respecto a ello, corresponde realizar un breve desarrollo de los diferentes tipos de concesiones para
luego proceder a realizar un análisis integral de cómo se gestiona la actividad minera en el país.

Concesiones Mineras

De manera previa al desarrollo de las concesiones mineras reguladas por la LGM, es preciso anotar que
el artículo 8 de la misma legislación hace bien en proporcionar las siguientes definiciones:

- Exploración: Es la actividad mineta tendente a demostrar las dimensiones, posición, características

mineralógicas, reservas y valores de los yacimientos minerales.
- Explotación: Es la actividad de extracción de los minerales contenidos en un yacimiento.
- Desarrollo: Es la operación que se realiza para hacer posible la explotación del mineral contenido en
un yacimiento.

Acto seguido, el citado artículo establece que la “concesión minera” otorga a su titular el derecho a la
exploración y explotación de los recursos minerales concedidos que se encuentren dentro de un
sólido de profundidad indefinido, limitado por planos verticales correspondientes a los lados de un
cuadrado, rectángulo o poligonal cerrada, cuyos vértices están referidos a coordenadas Universal
Transversal Mercator (UTM). Así también, es importante acotar que la concesión minera es
considerada un inmueble distinto y separado del predio donde se encuentre ubicada.

Las partes integrantes —estas son, las labores ejecutadas tendentes al aprovechamiento de las
sustancias minerales— y accesorias —todos los bienes de propiedad del concesionario que estén
5
Actualmente, la Dirección General de Minería —Órgano de Línea del MINEM— se encuentra a cargo
de otorgar los títulos de concesiones de beneficio, labor general y transporte minero.
La Dirección de Concesiones Mineras del INGEMMET se encuentra a cargo de tramitar y resolver los
petitorios mineros conducentes a la obtención del título de concesión minera y otros procedimientos
especiales.
aplicados de modo permanente al fin económico de la concesión— de la concesión minera siguen la
condición de inmueble, aunque se ubiquen fuera de su perímetro, salvo que se pacte la
diferenciación de las accesorias en el contrato.

Adicionalmente, es necesario indicar que el artículo 10 de la LGM establece que “La concesión minera
otorga a su titular un derecho real, consistente en la suma de los atributos que esta Ley reconoce al
concesionario. // Las concesiones son irrevocables, en tanto el titular cumpla las obligaciones que esta ley
exige para mantener su vigencia.” (El resaltado es agregado).

Desarrollando una conclusión sintética de lo señalado hasta este punto, puede decirse que la concesión
minera, para fines jurídicos, es considerada un bien inmueble sobre el que recae un derecho real,
irrevocable —siempre que el titular actúe conforme a ley—, a favor del concesionario, y que incluye a las
partes integrantes y accesorias de la concesión.

A fin de dar mayor claridad al contexto planteado, recordemos que los derechos reales son aquellos que
vinculan al titular del derecho con la cosa y, dependiendo del derecho real del cual se trate6, confieren a
su beneficiario diferentes atribuciones (uso, goce, disfrute, disposición, reivindicación).

No es motivo del presente hacer un desarrollo doctrinario acerca de los derechos reales y su contenido,
empero, más adelante se realizará un breve análisis sobre ellos. Se considera importante pronunciarse
sobre la importancia del hecho que la norma dote a la concesión de tal naturaleza; no solo para efectos
de brindar seguridad a los concesionarios, sino también, por las implicancias económicas que esta
realidad conlleva.

Concesiones de Beneficio

El artículo 17 de la LGM determina que el Beneficio “(…) es el conjunto de procesos físicos, químicos y/o
físico-químico que se realizan para extraer o concentrar las partes valiosas de un agregado de minerales
y/o para purificar, fundir o refinar metales (…), y comprende las etapas de: (i) Preparación Mecánica, (ii)
Metalurgia y (iii) Refinación7.

Así, la Concesión de Beneficio otorga a su titular el derecho a extraer o concentrar la parte valiosa de un
agregado de minerales desarraigados y/o fundir, purificar o refinar metales, ya sea a través de un
conjunto de procesos físicos, químicos y/o físico-químicos.

En esa lógica, se desprende que —a diferencia de la concesión minera—, la Concesión de Beneficio

consiste en el derecho a realizar determinadas actividades de ingeniería minera; por tanto, se aprecia que

6
Martín Mejorada (2014) señala que los derechos que recaen sobre bienes se caracterizan por su
oponibilidad (erga omnes) y persecutoriedad, la cual nace de la exclusividad que deriva del bien una
vez que se tiene certeza de este y se logra individualizarlo e identificarlo.
7
Según el artículo 17 de la LGM las etapas del “beneficio” consisten en:
1. Preparación Mecánica: Proceso por el cual se reduce de tamaño, se clasifica y/o lava un mineral.
2. Metalurgia: Conjunto de procesos físicos, químicos y/o físico-químico que se realizan para
concentrar y/o extraer las sustancias valiosas de los minerales.
3. Refinación: Proceso para purificar los metales de los productos obtenidos de los procedimientos
metalúrgicos anteriores.
existe una división en cuanto a las concesiones que otorga el Estado a los particulares respecto a las
funciones que estos ejercen en el contexto de cada una de las etapas de la cadena de producción de los
minerales.

Entender tal situación, nos permite tener claro que los derechos que otorga el Estado para poder realizar
actividad minera involucran, independientemente, derechos distintos —cada derecho faculta a realizar
determinado tipo de actividad en torno a la cadena de producción minera— pero vinculados entre sí
(respecto a la naturaleza de la actividad; todas las actividades que se realizan en virtud de la concesión
tienen una finalidad que gira en la órbita del aprovechamiento de los recursos minerales).

Concesiones de Labor General

El artículo 19 de la LGM define a la “Labor general” como “(…) toda actividad minera que presta servicios
auxiliares, tales como ventilación, desagüe, izaje o extracción a dos o más concesiones de distintos
concesionarios.”; en ese sentido, este tipo de concesión otorga a su titular el derecho a prestar servicios
auxiliares a dos o más concesiones mineras.

Similar a lo que ocurre en la Concesión de Beneficio, la Concesión de Labor General concede a su titular
el derecho a realizar determinados tipos de actividades, las cuales están relacionadas —siempre— al
aprovechamiento de los recursos minerales; la diferencia entre uno u otro radica en el tipo de actividad a
realizar.

De acuerdo al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, auxiliar significa “Dar auxilio”8, a
continuación, se define auxilio como “Ayuda, socorro, amparo”9; en tal sentido, se entiende que las
actividades auxiliares a las cuales faculta la Concesión de Labor General, son aquellas que no son
consideradas como principales en el contexto de la cadena productiva de la minería, sino que serán
secundarias, complementarias, que brindan apoyo a las otras actividades realizadas —no por eso, menos
importantes.

Concesiones de Transporte Minero

Sobre esto, el artículo 22 de la LGM define al “Transporte minero” como “(…) todo sistema utilizado para
el transporte masivo continuo de productos minerales, por métodos no convencionales.”; entre dichos
sistemas se pueden utilizar: (i) las fajas transportadoras, (ii) tuberías o (iii) cable carriles.

De esta manera, la Concesión de Transporte Minero confiere a su titular el derecho de instalar y operar
un sistema de transporte masivo continuo de productos minerales entre uno o varios centros mineros y un
puerto o planta de beneficio, o una refinería o en uno o más tramos de estos trayectos.

Cabe advertir que, la Dirección General de Minería —con informe favorable del Ministerio de Transportes
y Comunicaciones y opinión del Consejo de Minería— puede agregar nuevos sistemas a los

8
Conforme a la primera acepción del término “Auxiliar” del Diccionario de la Real Academia de la
Lengua Española. Disponible en: http://dle.rae.es/?id=4VYliEH|4VaAInd
9
Conforme a la primera acepción del término “Auxilio” del Diccionario de la Real Academia de la
Lengua Española. Disponible en: http://dle.rae.es/?id=4VYliEH|4VaAInd
mencionados; esto quiere decir que la Concesión de Transporte Minero faculta a su titular a realizar dicha
actividad, únicamente, a través de los sistemas que se encuentran establecidos por ley.

III. Análisis
De lo anteriormente mencionado, puede advertirse que la naturaleza de los diferentes tipos de
concesiones es distinta; por un lado, se tiene el otorgamiento de derechos reales —nos referimos a la
concesión minera en sí— y todas sus implicancias, y por otro, la facultad que se confiere a los titulares
para el desarrollo de determinadas actividades.

Con relación a la Concesión Minera, propiamente dicha, vale realizar el siguiente análisis:

Citando a Diego Zegarra (1998), se tiene que “(…) el mecanismo de la concesión se mantiene vigente
con una connotación radicalmente diferente, que implica el entregar sólo un aprovechamiento temporal de
los bienes demaniales, de infraestructura de uso público, estableciéndose una relación jurídica pública
subordinada al interés público.”; asimismo, evocando a Zanobini, el mencionado autor menciona que se
“(…) define a la concesión administrativa como ‘aquel acto que tiene por objeto conferir a una o más
personas, extrañas a la Administración, nuevas capacidades o nuevos poderes y derechos, con los
cuales queda amplificada su esfera jurídica.”10

En efecto, teniendo en cuenta el régimen dominialista de los recursos naturales establecido en la

Constitución Política del Perú, la concesión, como cualquier otro acto administrativo —este es entendido
como una declaración realizada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos
directos11—, solo puede conceder a su beneficiario aquello que la autoridad competente está autorizado a
otorgar; es decir, mediante la concesión se otorga de manera temporal una atribución que le pertenece al
Estado, y como éste solo cuenta con un dominio sobre los recursos naturales, puesto que estos son
patrimonio de la Nación, solo puede otorgar derecho de dominio y no más que eso.

Por otro lado, cabe puntualizar que la naturaleza real de la concesión minera propiamente dicha nace por
mandato de la Constitución remitiendo a la ley especial su regulación. No obstante, la LGM no precisa
exactamente el contenido de dicho derecho, tal es así que entendiendo que ninguna persona, incluyendo
el Estado (persona de derecho público), puede otorgar un derecho que no ostenta, no puede entenderse
que el derecho real que otorga la concesión tenga las mismas aptitudes que el derecho real de propiedad;
en tal sentido, proponemos que la naturaleza del derecho real otorgado por la concesión es similar al de
la posesión, siendo que el Estado posee el “dominio” respecto de los recursos naturales, siendo que la
propiedad le corresponde a la Nación.

En otro orden de ideas, es posible concluir que las Concesiones de Beneficio, Labor General y Transporte
minero no detentan el carácter real de la Concesión minera propiamente dicha, sino que se limitan a
“habilitar” a su titular a realizar determinadas actividades mineras que van a desarrollarse en las distintas
etapas de la cadena de producción. Sobre el particular, se considera pertinente anotar que la Constitución
Peruana apodera a la Ley a determinar el tratamiento del derecho real de las concesiones mineras.

10
Zegarra, D. (1998) Concesión Administrativa e iniciativa privada, Lima – Perú, Revista Themis N° 39,
pág. 101.
11
Gordillo, A. (2011) Tratado de derecho administrativo y obras selectas, Capítulo IX El Acto
Administrativo, Buenos Aires – Argentina, 10ma edición Fundación de Derecho Administrativo, págs.
193-218.
 IV. Conclusión

La Constitución Ambiental determina el carácter real de la concesión minera, remitiendo a la ley especial
(la LGM) su regulación.
En ese contexto, la LGM determina que el derecho real creado por mandato constitucional sea otorgado
mediante la concesión minera propiamente dicha, la cual involucra un determinado espacio sobre el cual
se ejercen los derechos de exploración y explotación de los recursos minerales; por lo cual, dada su
naturaleza de inmueble, es posible que el carácter real de la concesión pueda ejercerse, otorgando los
beneficios que los derechos reales otorgan a su titular.
Sobre el derecho real que otorga la concesión minera propiamente dicha, siendo que ninguna persona
puede otorgar un derecho que no ostenta, el Estado mediante la concesión solo podría otorgar el dominio
de los recursos. El derecho real otorgado mediante la concesión minera no tendría las aptitudes del
derecho real de propiedad; sino mas bien, tendría características similares al de la posesión, con ciertos
matices particulares.
 V. Bibliografía

Constitución Política del Perú

T.U.O. de la Ley General de Minería, aprobado mediante Decreto Supremo N° 014-92-EM.

Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico –

INGEMMET, aprobado mediante Decreto Supremo N° 035-2007-EM.

Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del Ministerio de Energía y Minas, aprobado mediante
Decreto Supremo N° 031-2007-EM.

Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española.

Mejorada, M. (2014) Derechos sobre Bienes y el Numerus Clausus, Lima – Perú. Pontificia Universidad
Católica del Perú.

Zegarra, D. (1998) Concesión Administrativa e iniciativa privada, Lima – Perú, Revista Themis N° 39.

Gordillo, A. (2011) Tratado de derecho administrativo y obras selectas, Capítulo IX El Acto Administrativo,
Buenos Aires – Argentina, 10ma edición Fundación de Derecho Administrativo.

Huapaya, R. El régimen constitucional y legal de los recursos naturales en el ordenamiento jurídico

peruano, Lima – Perú, Círculo de Derecho Administrativo.

Macías, L. Propiedad y Medio Ambiente: Algunas Consideraciones en Torno al Caso de Colombia, Lima –
Perú, Círculo de Derecho Administrativo.

Enríquez, R. (2008) Introducción al análisis económico de los recursos naturales y del ambiente, Baja
California - México, Universidad Autónoma de Baja California, Selección Anual para el Libro Universitario
2004-2005.