REVISTA IURIS DICTIO PERÚ

LAS CAUSALES DE NULIDAD EL ACTO

ADMINISTRATIVO EN EL ORDENAMIENTO
JURÍDICO PERUANO
Comentario al artículo 10 del Texto Único Ordenado de la Ley 27444
[THE CAUSES OF NULLITY THE ADMINISTRATIVE ACT IN THE
PERUVIAN LEGAL ORDERING Commentary to article 10 of the Single Ordered
Text of Law 27444]

José María Pacori Cari

Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo. Socio de la Asociación

Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Columnista en el Suplemento
“La Gaceta Jurídica” del Diario La Razón en Bolivia

En agradecimiento a los Estudiantes del Cuarto Ciclo de

la Carrera de Derecho de la Universidad José Carlos
Mariátegui de Ilo - Perú

Sumario: I. Nociones generales - II. Causal de nulidad por contravención a la

legalidad - III. Causal de nulidad por falta de requisitos de validez del acto
administrativo - IV. Causal de nulidad por actos presuntos contrarios al
ordenamiento jurídico - V. Causal de nulidad por infracción penal

Resumen. Se hace una interpretación exegética del artículo 10 del Texto Único
Ordenado de la Ley de Procedimiento Administrativo General, explicando cada
causal de nulidad del acto administrativo, mostrando la importancia de la aplicación
del principio de legalidad en el procedimiento administrativo.

Abstract. An exegetical interpretation is made of article 10 of the Single Ordered

Text of the General Administrative Procedure Law, explaining each cause for
annulment of the administrative act, showing the importance of applying the
principle of legality in the administrative procedure.

Palabras clave: Acto Administrativo / Recibido: 25/11/2019

Legalidad / Requisitos de validez / Acto
Presunto / Silencio Administrativo /
Aprobación automática / Infracción
penal
Keywords: Administrative Act / Legality
/ Validity requirements / Alleged Act /
Administrative Silence / Automatic
approval / Criminal offense
Aprobado: 03/12/2019
El Artículo 10 del TUO de la Ley 27444
– Decreto Supremo 004-2019-JUS –
(Perú), establece las causales de nulidad
de un acto administrativo en los
siguientes términos:
“Son vicios del acto administrativo, que causan
su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La

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contravención a la Constitución, a las leyes o a
las normas reglamentarias. 2. El defecto o la
omisión de alguno de sus requisitos de validez,
salvo que se presente alguno de los supuestos de
conservación del acto a que se refiere el artículo
14. 3. Los actos expresos o los que resulten como
consecuencia de la aprobación automática o por
silencio administrativo positivo, por los que se
adquiere facultades, o derechos, cuando son
contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no
se cumplen con los requisitos, documentación o
tramites esenciales para su adquisición. 4. Los
actos administrativos que sean constitutivos de
infracción penal, o que se dicten como
consecuencia de la misma.”
El presente artículo desarrollará un
análisis exegético de cada una de las
causales de nulidad del acto
administrativo en el ordenamiento
jurídico peruano:
I. NOCIONES GENERALES
En principio, si vamos a hablar de la
nulidad de un acto administrativo es
importante establecer la definición de
acto administrativo en el ordenamiento
jurídico peruano, para lo cual es necesario
remitirnos al artículo 1 del TUO de la Ley
27444 que indica:
“Son actos administrativos, las declaraciones de
las entidades que, en el marco de normas de
derecho público, están destinadas a producir
efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o
derechos de los administrados dentro de una
situación concreta.”
Es así que el acto administrativo es “la
declaración unilateral de voluntad de un
órgano del poder público en ejercicio de
la función administrativa, con efectos
jurídicos directos respecto de casos
individuales específicos” (Fernández
Ruiz, 2016, p. 132)
De esta manera, las causales de nulidad
que se pasarán a explicar se refieren a las
declaraciones de voluntad de la
administración pública que en el marco
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de las normas de derecho público afectan
las situaciones jurídicas concretas de los
administrados. Es importante indicar que
el ejemplo práctico de un acto
administrativo es la resolución
administrativa, pero, esto no significa que
todos los actos administrativos sean
resoluciones por cuanto es posible que
encontremos, por su naturaleza, actos
administrativos en otros documentos
como un oficio, una carta o un
memorando.
Habiendo precisado lo que se entiende
por acto administrativo, pasaremos a
explicar cada una de las causales de
nulidad del mismo.
II. CAUSAL DE NULIDAD POR
CONTRAVENCIÓN A LA
LEGALIDAD
El Artículo 10, inciso 1, del TUO de la
Ley 27444 – Decreto Supremo 004-2019-
JUS – establece que:
“Son vicios del acto administrativo, que causan
su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La
contravención a la Constitución, a las leyes o a
las normas reglamentarias.”
Esta causal de nulidad del acto
administrativo, implica la contravención
al principio de legalidad previsto en el
numeral 1.1 del artículo IV del TUO de la
Ley 27444 que indica:
“Las autoridades administrativas deben actuar
con respeto a la Constitución, la ley y al derecho,
dentro de las facultades que le estén atribuidas y
de acuerdo con los fines para los que les fueron
conferidas.”
El principio de legalidad contrasta con el
principio de libertad que indica “Nadie
está obligado a hacer lo que la ley no
manda, ni impedido de hacer lo que ella
no prohíbe” (Art. 2, inciso.24, literal a)
Constitución Política del Perú), de esta
manera, mientras el servidor público sólo
puede hacer aquello que le permite la ley,
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el ciudadano puede hacer todo aquello
que no le prohíbe la ley. En efecto, “El
principio de legalidad es básico en el
Estado moderno, pero la función
administrativa no se circunscribe
únicamente a la función de ejecutar la
ley” (Serra Rojas, 1977, p. 95), sino que
también implica el respeto a los derechos
fundamentales de los administrados.
Hecha esta precisión, resulta de
importancia establecer que se entiende
por contravención a la Constitución y,
para ello, necesitamos saber qué es la
Constitución. Conforme al Diccionario
del español jurídico de la Real Academia
Española por Constitución se entiende a
la “Ley suprema de un Estado, que regula la
organización de los poderes públicos y establece
las garantías de los derechos; ostenta una posición
de jerarquía sobre todas las demás normas que
integran el ordenamiento jurídico y solo puede ser
reformada siguiente los procedimientos en ella
establecidos”. Por lo tanto, en la República
del Perú cuando se hace referencia a
Constitución debemos de remitirnos a la
Constitución Política del Perú de 1993
que será la norma que deben de observar
las autoridades administrativas al
momento de emitir un acto
administrativo. Por otro lado, habrá de
estarse a lo indicado en la Cuarta
Disposición Final y Transitoria de la
Constitución Política de 1993 que indica:
“Las normas relativas a los derechos y a las
libertades que la Constitución reconoce se
interpretan de conformidad con la Declaración
Universal de Derechos Humanos y con los
tratados y acuerdos internacionales sobre las
mismas materias ratificados por el Perú.” De
esta manera, la Declaración Universal de
Derechos Humanos y demás tratados o
acuerdos sobre derechos humanos
también se constituyen en normas de
rango constitucional que deben ser
observadas por las autoridades
administrativas.
Ahora bien, se indica que también es nulo
el acto administrativo que es contrario a
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la ley, dentro de este supuesto debemos
de referirnos de manera más completa a
las normas con rango de ley y a las normas con
fuerza de ley. Las normas con rango de ley
serían las leyes que formalmente emite el
Congreso de la República, los decretos
legislativos que por delegación del
Congreso emite el Poder Ejecutivo, los
decretos de urgencia, las ordenanzas
regionales y las ordenanzas municipales,
serán normas con fuerza de ley los
decretos leyes emitidos por gobiernos de
facto o las sentencias del Tribunal
Constitucional que declaran
inconstitucional una norma.
Por último, también será nulo el acto
administrativo que contraviene normas
reglamentarias como serían las de alcance
nacional como, por ejemplo, un decreto
supremo, de alcance regional como sería,
por ejemplo, un decreto regional o de
alcance municipal como sería, por
ejemplo, un decreto de alcaldía. Las
normas reglamentarias son acto de la
administración pública de efectos
generales, a diferencia de los actos
administrativos que tienen efectos
individualizables, por lo tanto, una
Directiva emitida por una entidad pública
será también una norma reglamentaria
que no podría ser contravenida por un
acto administrativo.
III. CAUSAL DE NULIDAD POR
FALTA DE REQUISITOS DE
VALIDEZ DEL ACTO
ADMINISTRATIVO
El Artículo 10, inciso 2, del TUO de la
Ley 27444 establece que
“Son vicios del acto administrativo, que causan
su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…)
2. El defecto o la omisión de alguno de sus
requisitos de validez, salvo que se presente alguno
de los supuestos de conservación del acto a que se
refiere el artículo 14.”
“Cuando un acto h sido perfeccionado, es decir, se
ha realizado con todos sus elementos esenciales,
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tiene plena eficacia y aptitud para producir todos
sus efectos jurídicos” (Garcini Guerra, 1986,
p 115). De esta manera, defecto es la
carencia de alguna cualidad propia de
algo, es la imperfección en algo; por su
parte, omisión es la abstención de hacer o
decir, es la falta de haber dejado de hacer
algo necesario o conveniente en la
ejecución de una cosa o por no haberla
ejecutado. A partir de esta precisión
podemos establecer que si hay una
imperfección o falta de un requisito de
validez del acto administrativo, este será
nulo. Conforme a esto, es importante
establecer cuáles son estos requisitos de
validez del acto administrativo. En efecto,
Son requisitos de validez de los actos
administrativos (Art. 3 D. S: 004-2019-
JUS, Perú):
1. Competencia. Esto significa que el
acto administrativo debe ser emitido por
el órgano facultado en razón de la
materia, territorio, grado, tiempo o
cuantía, a través de la autoridad
regularmente nominada al momento del
dictado. Por ejemplo, se incurrirá en
causal de nulidad por contravención al
requisito de competencia cuando
interpuesto un recurso de apelación que
debe ser resuelto por el superior
jerárquico de quien emite la resolución
apelada, este es resuelto por la misma
autoridad emisora.
2. Objeto o contenido. Los actos
administrativos deben expresar su
respectivo objeto, de tal modo que pueda
determinarse inequívocamente sus
efectos jurídicos, el contenido debe
ajustarse a lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico, debiendo ser
lícito, preciso, posible física y
jurídicamente. El contenido es lo que
resuelve el acto administrativo, por
ejemplo, se incurrirá en causal de nulidad
por contravención al requisito de objeto
cuando solicitado el pago vacaciones
truncas, la Administración Pública
contesta el pedido declarándolo fundado
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para luego resolver en la misma
resolución la compensación de la deuda
generada con otra deuda a favor del
Estado.
3. Finalidad Pública. El acto
administrativo debe adecuarse a las
finalidades de interés público asumidas
por las normas que otorgan las facultades
al órgano emisor, sin que pueda
habilitársele a perseguir mediante el acto,
aun encubiertamente, alguna finalidad sea
personal de la propia autoridad, a favor
de un tercero, u otra finalidad pública
distinta a la prevista en la ley. Por
ejemplo, se incurrirá en causal de nulidad
por contravención al requisito de
finalidad pública cuando, conocedor del
vínculo parental, un Alcalde contrata por
resolución administrativa a su hermano
en la Municipalidad, situación que genera
nepotismo.
4. Motivación. El acto administrativo
debe estar debidamente motivado en
proporción al contenido y conforme al
ordenamiento jurídico. “El motivo del
acto administrativo puede interpretarse
como la apreciación y valoración de los
hechos y de las circunstancias en que se
realizan, que el sujeto activo lleva a cabo
para emitir su correspondiente
declaración unilateral de voluntad”
(Fernández Ruiz, 2016, p. 138). Por
ejemplo, se incurrirá en causal de nulidad
por contravención de la motivación
cuando realizada una solicitud, la
Administración Pública notifica al
Administrado con una carta que solo
indica que su pedido de improcedente
por no estar ajustado a derecho sin
indicar las razones de tal decisión.
5. Procedimiento regular. Antes de su
emisión, el acto debe ser conformado
mediante el cumplimiento del
procedimiento administrativo previsto
para su generación. Por ejemplo, se
incurrirá en causal de nulidad por
contravención al procedimiento regular,
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cuando se impone una sanción de
amonestación escrita sin previo
procedimiento administrativo
sancionador.
Esta causal de nulidad por inobservancia
de los requisitos de validez del acto
administrativo halla excepciones si se
generan supuestos de conservación del
acto administrativo, de esta manera, serán
actos administrativos afectados por vicios
no trascendentes que no acarrean su
nulidad los siguientes (Art. 14.2 D. S:
004-2019-JUS, Perú): a) el acto cuyo
contenido sea impreciso o incongruente
con las cuestiones surgidas en la
motivación; b) el acto emitido con una
motivación insuficiente o parcial; c) el
acto emitido con infracción a las
formalidades no esenciales del
procedimiento; d) cuando se concluya
indudablemente de cualquier otro modo
que el acto administrativo hubiese tenido
el mismo contenido, de no haberse
producido el vicio; y, e) aquellos emitidos
con omisión de documentación no
esencial.
IV. CAUSAL DE NULIDAD POR
ACTOS PRESUNTOS
CONTRARIOS AL
ORDENAMIENTO JURÍDICO
El Artículo 10, inciso 3, del TUO de la
Ley 27444 establece que
“Son vicios del acto administrativo, que causan
su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…)
3. Los actos expresos o los que resulten como
consecuencia de la aprobación automática o por
silencio administrativo positivo, por los que se
adquiere facultades, o derechos, cuando son
contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no
se cumplen con los requisitos, documentación o
tramites esenciales para su adquisición.”
En principio, debemos de entender qué
es el procedimiento de aprobación
automática. Conforme a esto, en el
procedimiento de aprobación automática, la
solicitud es considerada aprobada desde
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el mismo momento de su presentación
ante la entidad competente para
conocerla, siempre que cumpla con los
requisitos previstos legalmente; son
procedimientos de aprobación
automática: aquellos que habiliten el
ejercicio de derechos preexistentes del
administrado, la inscripción en registros
administrativos, la obtención de licencias,
autorizaciones, constancias y copias
certificadas o similares que habiliten para
el ejercicio continuado de actividades
profesionales, sociales, económicas o
laborales en el ámbito privado, siempre
que no afecten derechos de terceros y sin
perjuicio de la fiscalización posterior que
realice la administración (Art. 33 D. S.
004-2019-JUS, Perú). Por su parte, los
procedimientos de evaluación previa están sujetos
a silencio positivo, se darán en los siguientes
supuestos (Art. 35 D. S. 004-2019-JUS,
Perú): a) todos los procedimientos a
instancia de parte no sujetos al silencio
administrativo negativo taxativo previsto
en la ley; y, b) recursos destinados a
cuestionar la desestimación de una
solicitud cuando el particular haya optado
por la aplicación del silencio
administrativo negativo.
El artículo 38.1 del TUO de la Ley 27444
establece los siguientes supuestos de
silencio administrativo negativo:
“Excepcionalmente, el silencio negativo es
aplicable en aquellos casos en los que la petición
del administrado puede afectar significativamente
el interés público e incida en los siguientes bienes
jurídicos: la salud, el medio ambiente, los
recursos naturales, la seguridad ciudadana, el
sistema financiero y de seguros, el mercado de
valores, la defensa comercial, la defensa nacional
y el patrimonio cultural de la nación, así como en
aquellos procedimientos de promoción de inversión
privada, procedimientos trilaterales,
procedimientos de inscripción registral y en los
que generen obligación de dar o hacer del Estado
y autorizaciones para operar casinos de juego y
máquinas tragamonedas.”
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De esta manera, si se generan actos
administrativos presuntos por aprobación
automática o silencio positivo sin
observar el ordenamiento jurídico
vigente, estos serán nulos por contravenir
el principio de legalidad.
V. CAUSAL DE NULIDAD POR
INFRACCIÓN PENAL
El artículo 10, inciso 4 del TUO de la Ley
27444 establece que
“Son vicios del acto administrativo, que causan
su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…)
4. Los actos administrativos que sean
constitutivos de infracción penal, o que se dicten
como consecuencia de la misma.”
Conforme al Diccionario del español
jurídico de la RAE, el acto administrativo
constitutivo de infracción penal es el
“Acto que incurre en nulidad absoluta por una
decisión administrativa tipificada como delito o
dictada como consecuencia de una infracción
penal. Por ejemplo, una subvención concedida
mediando corrupción o soborno, constitutiva de
cohecho” De esta manera, si la emisión de
un acto administrativo es un elemento del
tipo penal, se entenderá que éste es
constitutivo de una infracción penal, por
ejemplo, en el cohecho el tipo penal
indica que comete delito quien ofrece una
dádiva a un servidor público para que
este realice un acto, este acto puede ser
un acto administrativo que al ser un
elemento del tipo es constitutivo de una
infracción penal. Por otro lado, si el acto
administrativo es consecuencia de la
comisión de un tipo penal también será
considerado nulo.
En este caso, respecto de la prescripción
de la declaración de nulidad de oficio de
un acto administrativo constitutivo o
consecuencia de una infracción penal
tenemos que el plazo se computa desde la
notificación de la sentencia condenatoria
a la autoridad administrativa competente
conforme al numeral 213.3 del TUO de la
Ley 27444 que indica:
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“La facultad para declarar la nulidad de oficio
de los actos administrativos prescribe en el plazo
de dos (2) años, contado a partir de la fecha en
que hayan quedado consentidos, o contado a
partir de la notificación a la autoridad
administrativa de la sentencia penal
condenatoria firme, en lo referido a la
nulidad de los actos previstos en el
numeral 4 del artículo 10.” (El resaltado
es nuestro)
CONCLUSIÓN
Estando a lo indicado podemos concluir
que las causales de nulidad de todo acto
administrativo se resumirán en las
siguientes: a) la contravención al principio
de legalidad; b) la inobservancia de los
requisitos de validez del acto
administrativo; c) por existir un acto
presunto, como consecuencia de la
aprobación automática o silencio
positivo, contrario al ordenamiento
jurídico; y, d) por ser el acto
administrativo constitutivo o
consecuencia de una infracción penal;
estas causales generan de pleno derecho
la nulidad de los actos administrativos.
REFERENCIAS
• Decreto Legislativo 635 (08 de abril
de 1991). Código Penal. Perú.
• Decreto Supremo 004-2019-JUS (25
de enero de 2019). Decreto Supremo
que aprueba el Texto Único
Ordenado de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo
General. Perú.
• Fernández Ruiz, Jorge (2016).
Derecho Administrativo. México:
Instituto de Investigaciones Jurídicas.
• Serra Rojas, Andrés (1977). Derecho
Administrativo. Octava Edición.
Tomo Primero. México: Editorial
Porrúa S.A.
• Garcini Guerra, Héctor (1986).
Derecho Administrativo. Segunda
Edición. Cuba, La Habana: Editorial
Pueblo y Educación
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