no.

7: 99-108,
Gobernabilidad y regímenes en América Latina julio-septiembre,
y el Caribe: 1996.
una visión crítica

Gobernabilidad y r egímenes
regímenes
en América Latina
y el Caribe:
una visión crítica

Hernán Yanes Quinter

Yanes Quinteroo

Investigador. Centro de Estudios sobre América (CEA).

E n los últimos años el tema de la gobernabilidad

constituye uno de los centros del debate
sociopolítico en diversos foros de América Latina y el
Caribe. Asociada a las perspectivas de avance, retroceso
o estancamiento de los procesos de democratización
política, la cuestión de la (in)gobernabilidad se invoca
de modo recurrente en las agendas gubernamentales, por
los organismos multilaterales y agencias de recursos para
el desarrollo y por organizaciones no gubernamentales.
La gobernabilidad de las democracias fue el tema central
de la VI Cumbre Iberoamericana, celebrada en
noviembre del presente año en Santiago y Viña del Mar,
Chile. Por razones obvias, adquiere cada vez más
relevancia en los medios académicos dedicados a los
estudios latinoamericanos y caribeños.
En el presente trabajo nos colocamos en la
perspectiva de la sociología política, específicamente
dentro de la problemática de los sistemas y regímenes
políticos de la región. No se trata, por consiguiente, de
una reflexión centrada en ángulos estrictamente
económicos, de desarrollo o administración de recursos
en el sentido de la noción de governance que promueve
el Banco Mundial. 1 No pretendemos dar cuenta
pormenorizada del estado de la discusión, ni de los
diferentes enfoques que la cortan, y mucho menos una
tipologización acabada de posturas y enfoques. Nada
más intentamos un primer acercamiento a los referentes
conceptuales básicos en que se mueve la discusión
continental sobre el problema.
Procesos políticos y gobernabilidad
en América Latina y el Caribe: el problema
de la diversidad
El análisis de las condiciones necesarias para la
gobernabilidad, así como el desarrollo de las crisis de
gobernabilidad, van llenando un espacio sobresaliente
en la literatura académica y en el debate político sobre
los dilemas de consolidación de las más recientes
democratizaciones ocurridas en la región. 2
La mayoría de los estudios sobre gobernabilidad
realizados en América Latina en la década de los 90, así
como los autores más importantes, refieren este concepto
al terreno del sistema político. En la academia y en la
política continentales se han ido generalizando
acercamientos y definiciones que rebasan los límites de
la noción de governance. Esta última, según se ha
indicado, tiende a reducir el problema a la capacidad del
gobierno para manejar el proceso del desarrollo

99
Hernán Yanes Quintero
económico, a la transparencia y eficiencia
administrativas, especialmente dentro del sector público.
Aunque elementos de este enfoque son frecuentemente
incorporados al tratamiento sociopolítico de la
gobernabilidad. 3
Las nociones de governance y good governance no se
adentrarían, por consiguiente, en todas las condiciones
de las que pueda depender la (in)capacidad del gobierno
para desempeñar sus funciones y realizar políticas de
manera estable y segura. 4 Por el contrario, estos serían
los problemas focalizados en la perspectiva sociopolítica
de la gobernabilidad que, al menos en el contexto
latinoamericano, un número de autores identifican en
primer lugar como una dimensión de relaciones e
interlocución entre el gobierno y la sociedad civil,
partiendo del diálogo y la negociación entre los actores
políticos y sociales, orientados a facturar consensos
alrededor de desempeños gubernamentales y políticas
específicas. Entre las condiciones de la gobernabilidad
varios autores resaltan la legitimidad (en el estricto
sentido weberiano de reconocimiento público), el
respaldo a la gestión gubernamental, la representatividad
(sobre todo de los partidos) y la institucionalización de
la participación democrática de actores políticos y
sociales plurales. 5 Sin embargo, en su mayoría las
referencias académicas y políticas sobre el tema subrayan
en el primer nivel los problemas de (in)viabilidad de las
instituciones, de las políticas gubernamentales y el grado
de seguridad en la implementación de estas últimas, la
estabilidad (tratada como un concepto con rango casi
similar al de gobernabilidad), así como la capacidad y
eficacia de la élite política y de la burocracia estatal. La
ingobernabilidad —como concepto correlativo, que
expresa situaciones disfuncionales— sería resultado, ante
todo, de deficiencias de diseño institucional y manejo
inadecuado de políticas. Predomina la inclinación a
examinar los orígenes de las crisis de gobernabilidad casi
exclusivamente por medio de una perspectiva
normativista, concentrada en marcos institucionales,
frecuentemente restringidos al gobierno y al
comportamiento coyuntural de los principales actores
políticos. Obviamente, en esta dirección es posible
observar diferencias entre autores —lo cual no constituye
un objetivo en este trabajo.6
A fines de los 80, Angel Flisfisch había encontrado
dos extremos contradictorios entre los que se estarían
moviendo algunas de las interpretaciones sobre la
gobernabilidad: el énfasis en las exigencias de la
acumulación o en las de la redistribución. 7 Francine
Jácome identifica ahora dos tendencias principales en
los enfoques sobre gobernabilidad: un tratamiento más
restringido que la entiende como la relación existente
entre Estado y sociedad civil, y otra, más amplia, que se
denomina gobernabilidad social —pues además de los
factores políticos toma en cuenta otros de corte
económico y social. 8 No obstante, existe consenso
alrededor del acentuado matiz político del tema, así
como de su relación con los problemas atinentes al poder
y la autoridad. Luego el problema reside, ante todo, en
100
el poder y su conservación. Este constituye justamente
el quid del concepto desde que, en la década de los 70, la
Comisión Trilateral lo pusiera de moda en la política.
Como se ha documentado ampliamente, la relación entre
democracia y gobernabilidad es altamente conflictiva.
La lógica de la primera conduce a enfatizar el ángulo de
la representatividad; la lógica de la segunda, el del poder
y el control. No ha dejado de ser así en los años 90, a
pesar de que versiones más depuradas, académicas y
demoliberales, especialmente en América Latina,
subrayen las dimensiones representativas, de
participación democrática, de cambios y reformas. 9
La gobernabilidad tiene que ser referida a la calidad
del régimen político. El problema de la capacidad y de
las condiciones de gobernabilidad es notoriamente
diferente en las democracias políticas y en los
autoritarismos. 10 En las primeras se presenta
necesariamente un ángulo procedimental. Pero no se
justifica la casi mitológica «socialización» de un modelo
demoliberal de gobernabilidad democrática —y por
extensión lógica de democratización—, que muchos
reivindican esencialmente válido para los países de la
región, a pesar de diferencias de historia, formación e
incluso de estructura y funcionamiento de los regímenes
políticos. Peor aún cuando las condicionantes de
gobernabilidad que se asumen en este modelo se invocan
con frecuencia entre las exigencias para recibir ayuda
financiera y recursos para el desarrollo.
Sin embargo, la característica heterogeneidad y la
pluralidad de los procesos políticos continentales, al
menos en las naciones de habla hispana, derrumbaron
hace mucho la idea de completar una democratización
«uniforme», con arreglo a modelos de los países del
capitalismo desarrollado. La cuestión de la diversidad
política en América Latina y el Caribe va más allá de las
diferencias jurídicas, procedimentales o de estructura
política existentes, por ejemplo, entre regímenes
presidencialistas o parlamentarios —como el llamado
modelo de Westminster en el Caribe de habla inglesa.
Casi dos décadas después, los procesos de
democratización política en la región están lejos de
desenvolverse a la altura del optimismo inicial. En
Venezuela, por citar un ejemplo, se produce la
desconsolidación de una democracia representativa
pactada y elitaria. En varios países centroamericanos
subsisten amenazas de regreso a formas de autoritarismo
abierto, mientras se hace difícil avanzar hacia una
consolidación de sus democratizaciones en contextos de
real incertidumbre y donde la violencia está más o menos
extendida. En otros casos centroamericanos y
suramericanos habría que añadir la capacidad de los
militares para mantener prerrogativas y «dominios
reservados». Sus conflictos de intereses con sectores
civiles en el gobierno y en otras áreas aun con pretextos
puntuales, devienen en ocasiones la base para
desencadenar nuevas crisis. Ejemplos más recientes los
aportan los casos de Guatemala y Paraguay a la altura
de la primera mitad de 1996.11

La pluralidad de los procesos políticos continentales, al menos
en las naciones de habla hispana, derrumbaron hace mucho la
idea de completar una democratización «uniforme», con arreglo
a modelos de los países del capitalismo desarrollado.
Un debate más problemático está referido al caso
chileno. Luego de terminado el gobierno de Patricio
Alwyn, las instituciones castrenses mantienen un alto
nivel de prerrogativas y un nivel medio de contestación.12
Chile se presenta ahora por muchos como un modelo
de gobernabilidad democrática a tomar en cuenta por el
resto del continente. Sin embargo, a partir de aquí se
discuten, una vez más, las definiciones de democracia
tutelada o protegida. Tomás Moulian ha explicado el
«carácter imperfecto» de la transición chilena, e indicado
que la democracia de hoy en ese país puede conceptuarse
como una forma particular de «democracia protegida».
Sería para él «una reproducción, aumentada y desfasada
en el tiempo» de anteriores experiencias de «democracia
limitada». Por consiguiente, el sistema creado en Chile
con la Constitución de 1980 y las negociaciones de 1989,
aunque cercano al sistema liberal de tipo presidencialista,
no podría considerarse un sistema democrático liberal
representativo pleno, a causa de la existencia de
«mecanismos protectores» —dominios reservados y
enclaves autoritarios resguardados constitucionalmente—,
marcada autonomía y prerrogativas de las fuerzas
armadas. Especialmente desde el caso Contreras, 13 esta
institución actúa como virtual «partido militar» en
defensa de sus intereses corporativos, y no como un mero
grupo de presión. Mientras, el «partido militar» contaría
con bases sociales en una franja del espectro político,
«nostálgico» del régimen militar y los métodos
autoritarios. No obstante, Moulian aclara que esta
«democracia protegida» no enfrenta, al menos por el
momento, desafíos críticos para su existencia. 14
En general, en el terreno de la cultura política la
mayoría de los países latinoamericanos han heredado
«déficits democráticos» relacionados, entre múltiples
causas, con remanentes de pasadas orientaciones
autoritarias, prácticas de concertación elitaria y de
cooptación clientelística. Frecuentemente estos «déficits»
pueden confluir con limitaciones efectivas a las reglas
del juego político demoliberal, impuestas con éxito por
sectores o grupos (no solo militares) que pretenden
conservar ciertos «enclaves autoritarios».15 Por lo tanto,
en América Latina no cabe discutir sobre gobernabilidad
en abstracto: se hace indispensable precisar los casos y
su régimen político específico. En una lista podrían
aparecer fácilmente «democracias restringidas»,
«democraduras», «democracias delegativas», etc., que
complicarían un debate sobre las conveniencias o no de
su estabilidad política, en términos políticos y éticos.
Aceptar la heterogeneidad política inherente a los
países del continente no significa obviar elementos que
101
Gobernabilidad y regímenes en América Latina y el Caribe: una visión crítica
tienden a presentarse como comunidades de las crisis de
gobernabilidad en el contexto regional. Entre estas
sobresalen, por ejemplo, la pérdida de legitimidad de
los gobiernos y Estados, expresada en crecientes niveles
de apatía política, volatilidad del voto,16 abstencionismo
de la población, pérdida de credibilidad de las
instituciones estatales, de los órganos jurídicos y, sobre
todo, de los partidos políticos, sumidos en un agudo
deterioro de su capacidad representativa. En
determinados casos, además, los conflictos entre los
poderes ejecutivos y los parlamentos han llegado a
configurar un cuadro que contribuye sustancialmente a
la disminución de la capacidad de los gobiernos para
manejar los asuntos públicos.17
Por otro lado, habría que añadir un grupo de
características de corte sistémico, más o menos reiteradas
en las sociedades del continente. Los países de América
Latina y el Caribe arrastran contradicciones inherentes
a su formación y desarrollo históricos, modelos de
acumulación y tipos de Estado. Con diferencias
—inclusive a veces significativas en cuanto a niveles de
desarrollo económico y social— las economías
latinoamericanas y caribeñas presentan deficiencias
estructurales y una agenda de problemas sociales no
resueltos. Al menos en esta parte del mundo, los procesos
globalizadores y de mundialización han estado
favoreciendo una profundización de las asimetrías que
en casi todos los órdenes presentan estas naciones
respecto a los polos nortecéntricos.
Finalmente, en varias de las recientes experiencias
pos-autoritarias 18 se intenta construir las instituciones
democráticas y los regímenes de corte demoliberal bajo
condiciones de crisis económica y social, con
crecimientos en los valores absolutos de marginalización
y pobreza crítica. No solo en las actuales «fundaciones»
o «recuperaciones democráticas», 19 sino inclusive en
democracias otrora relativamente estables durante
décadas como la venezolana, el surgimiento y desarrollo
de crisis de gobernabilidad ha estado directa o
indirectamente asociado a crisis económicas y la
acumulación de demandas sociales insatisfechas, por el
deterioro de indicadores relacionados con los niveles de
vida bajo los efectos de programas de ajuste de
inspiración neoliberal.
Ello no excluye el papel de fenómenos de corrupción
política y tendencias al enriquecimiento personal más o
menos extendidas —Brasil con Collor de Mello,
Venezuela con Carlos Andrés Pérez, Ecuador con
Alberto Dahik— o el peso de la narcoeconomía
—Colombia y el proceso seguido al presidente Ernesto
Hernán Yanes Quintero
El patrón tradicional de gobernabilidad en América Latina y el
Caribe, sustentado en Estados de mayor solvencia fiscal y
capacidad redistributiva, se ha puesto en crisis. Se impone
reestructurar las relaciones entre los Estados, las instituciones
políticas, partidos, sindicatos y las sociedades civiles, con sus
diferentes y plurales componentes.
Samper bajo acusación de emplear fondos del
narcotráfico en su campaña electoral—, en la aparición
y el desarrollo de más recientes crisis políticas y de
gobernabilidad en países latinoamericanos. Semejantes
flagelos impactan más negativamente los escenarios
públicos con sistemas políticos en los que predominan
prácticas y mecanismos clientelísticos, estilos
«neocaudillistas», mientras tiene lugar una crisis de
representatividad de sistemas multipartidistas,
crecientemente divorciados de los intereses populares,
y una progresiva pérdida de legitimidad de las
instituciones estatales. 20
La corrupción y el narcotráfico son viejos problemas
de América Latina y el Caribe. No obstante, como se
ha reiterado, en la opinión pública regional crecen la
sensibilidad y el rechazo a tales fenómenos. A esa
percepción contribuyen decisivamente las consecuencias
económicas y sociales de las reformas en curso de los
Estados latinoamericanos, el abandono de espacios
concedidos a políticas redistributivas en pasadas
experiencias populistas y desarrollistas y, sobre todo,
los recortes de las políticas sociales —y su virtual
privatización— en los programas de inspiración
neoliberal bajo supervisión fondomonetarista.
Resulta paradójico que en América Latina una gran
parte de los estudios de gobernabilidad se remiten a
paradigmas de democracia política difundidos por la
escuela pluralista de las ciencias políticas, y
particularmente a los principios de poliarquía de Robert
Dahl. A la par, los estudios reconocen, en su mayoría,
la diversidad de los procesos políticos que se verifican
ahora en esta porción del mundo. Algunos de los
acercamientos —en la perspectiva de que las
metodologías de gobernabilidad requieren una
orientación de enfoque coyuntural— intentan indagar
casuísticamente el origen de las crisis de gobernabilidad
en unas u otras naciones, la estructura de las mismas, su
impacto en probables grados de deslegitimación de los
gobiernos civiles específicos o de los regímenes políticos,
de su institucionalidad y principios de funcionamiento.21
Cualesquiera sean las premisas asumidas, las teorías
explicativas posibles, las regiones y casos, no resulta
factible eludir la heterogeneidad de los procesos políticos
regionales para el análisis de los problemas de
(in)gobernabilidad —como los de la consolidación
democrática. Sin ánimo de profundizar en las propuestas
de los autores y sus matices, pero coincidiendo en general
con la idea de la heterogeneidad de la política regional
102
como herramienta metodológica, no sería desestimable
suponer que a «modos de transición» específicos y a
«tipos de democracia» 22 puedan corresponder
«arquitecturas» disímiles en la formación y desarrollo
de crisis de gobernabilidad.
Por último, y asumiendo, como otro elemento en el
análisis de los problemas de (in)gobernabilidad en
América Latina el impacto de procesos de carácter
sistémico, habría que atender a dos corrientes de
reflexión en estos dominios. Un grupo de autores
consideran las manifestaciones de ingobernabilidad como
efectos de una crisis de la fórmula política de matriz
Estado-céntrica en estos países, no desasociada de las
modificaciones en los modelos históricos de
acumulación. 23 Una reflexión alternativa, más
comprensiva que la anterior, tiende a agregar a los
factores contextuales de las crisis de gobernabilidad a
contradicciones inherentes a la reproducción sistémica
del capitalismo periférico latinoamericano. En
consecuencia, el tema de la gobernabilidad, más que
enfrentar un análisis de obstáculos y dilemas en la
reforma de los Estados y sistemas políticos
latinoamericanos que impidan nuevas crisis políticas o
el eventual retorno a salidas autoritarias, respondería a
una necesidad más esencial de las clases y sectores de
poder: hallar una salida al período de crisis de
dominación que atraviesan. 24
El debate de la gobernabilidad en América
Latina: ¿mayor control o resolución
de los conflictos?
Luciano Tomassini ha afirmado que el problema de
la gobernabilidad debe haber estado implícito desde la
existencia misma de la autoridad, y ha planteado varias
etapas del tratamiento del asunto desde la emergencia
de las sociedades industriales y de los gobiernos
representativos en el siglo XIX.25 La conservación de la
«armonía social», de la integración y el orden versus las
situaciones anómicas, constituyeron preocupaciones de
vieja data para las clases dominantes en el Estado liberal
con expresiones en la búsqueda de respuestas por el
camino de la teoría sociológica, entre otras disciplinas.
Lejos de ser abandonada, esta problemática acompañó
el auge del pensamiento demoliberal a lo largo del
presente siglo y su apertura de la política a las clases
medias.

En nuestra región, los problemas del orden no han
sido preocupaciones ajenas a las clases y élites
gobernantes desde la formación de los Estados nacionales
surgidos de las luchas de independencia y a lo largo de
las diferentes formas históricas de dominación que
antecedieron al presente proceso de democratizaciones
en América Latina: Estados oligárquicos de la segunda
mitad del siglo XIX y principios del XX ; los Estados
populistas y neoligárquicos a continuación de la crisis
de los años 30; los Estados desarrollistas en la posguerra;
las dictaduras militares y Estados burocrático-
autoritarios, a partir del golpe brasileño de 1964. Como
es sabido, esas élites fueron capaces de combinar distintos
métodos para asegurar su dominación —fuesen
democráticos o no— y apelaron con frecuencia a los
autoritarismos militares.
Edelberto Torres-Rivas destaca que, en América
Latina, en la segunda posguerra, el sentido del orden
tuvo que asociarse más a la necesidad de la integración
social y política de las masas, en un período de auge
industrial y de urbanizaciones. Se produciría así la
definitiva estructuración de la fórmula política de la
matriz Estado-céntrica, o lo que en términos del autor
se define como matriz de la sociedad con mercado bajo
la égida estatal, que coloca sobre el tapete una serie de
problemas de gobernabilidad. Influyeron, entre otros
factores, una imprecedente movilización en la política,
con el masivo arribo a esta de las clases medias
latinoamericanas y el surgimiento de modernos partidos
políticos asociados a los intereses de esas clases. Para
Torres-Rivas, el populismo latinoamericano, en sus
diversas expresiones, debe registrarse como una primera
experiencia de gobernabilidad, con la participación de
masas urbanas recién llegadas a la vida política, carentes
de experiencia previa e ideológicamente ambiguas, pero
electoralmente necesarias. 26 Debe advertirse que el
problema de la gobernabilidad no constituye una
novedad en la región, aun cuando las fórmulas políticas,
en las etapas de dominación histórica precedentes,
favorecieron una mayor capacidad redistributiva de parte
del Estado —y no solo en los Estados populistas y
desarrollistas. De ahí que algunos se planteen ahora dudas
sobre la pertinencia misma del concepto de
gobernabilidad y de sus cartas de ciudadanía en las
ciencias políticas, atendiendo especialmente a sus
orígenes conservadores y funciones ideológicas. 27
Pero el empleo in extenso del concepto de
gobernabilidad por el pensamiento político, tuvo sus
orígenes en una profunda crisis de dominación en el
centro capitalista. A esta crisis respondió una corriente
esencialmente liberal —más conservadora que otras líneas
del pensamiento occidental acerca de la democracia—,
particularmente mediante un conocido informe de la
Comisión Trilateral de los años 70. Este informe
atribuyó las «disfunciones de la democracia» en el mundo
desarrollado al «exceso de democracia». La ampliación
de la participación política, el alto bienestar material, la
hiperbolización de sus funciones, habrían conducido al
Estado a una «sobrecarga» y expansión de roles
103
Gobernabilidad y regímenes en América Latina y el Caribe: una visión crítica
económicos y sociales. Los efectos habrían sido
tendencias inflacionarias, la incapacidad del Estado para
responder eficazmente, la pérdida de confianza en el
liderazgo, la disgregación de intereses, la crisis de
representatividad —derivada principalmente de la libre
competitividad de los partidos— y otros procesos de
deslegitimación. Semejantes concepciones inspiraron a
una primera corriente, que se ocupó explícitamente de
la gobernabilidad desde posturas neoconservadoras.
Las propuestas neoconservadoras de gobernabilidad
se divulgaron bastante en América Latina y el Caribe;
aunque mucho más por sus confluencias económicas y
sociales con el neoliberalismo y la reforma minimalista
del Estado, que por su diseño de régimen político,
meridianamente antidemocrático, centrado en el control
político y de la información. 28
En los años 70, James O’Connor, con sus tesis sobre
la crisis fiscal del Estado y después Jürgen Habermas, al
identificar la ingobernabilidad como una suma de crisis
de entrada (de legitimidad) y de salida (teoremas sobre
las crisis de racionalidad) opusieron una literatura
alternativa a las interpretaciones de la gobernabilidad
centradas en la «sobrecarga» estatal o en la legitimidad
de las instituciones. Autores como O’Connor,
Habermas y Claus Offe han revelado componentes
sistémicos, propios de mecanismos de la reproducción
capitalista, presentes en las crisis de gobernabilidad.29
Entre los años 80 y los 90, un conjunto de autores
—Schmitter, Sundquist y Coppedge, entre otros—
elaboraron diversos indicadores que supuestamente
deberían expresar el nivel de (in)gobernabilidad
democrática en el sistema político. Como regla
subrayaron, entre otros momentos, la legitimidad del
gobierno —el juego electoral y la aceptación de la validez
de sus políticas por los gobernados— y su eficacia; la
capacidad de los políticos y burócratas, la estabilidad, la
aceptación de compromisos entre las instituciones y
actores políticos relevantes, así como su representación
efectiva.30
La historia del concepto de gobernabilidad, sobre
todo en la producción nortecéntrica, la resumen diversos
autores. Alcántara, en una clasificación de las
explicaciones teóricas acerca del tema, destaca: a) los
trabajos sobre la «crisis de la democracia»; b) una
corriente intelectual que se preocupó más por el
rendimiento y eficiencia del sistema político en los
órdenes económico e institucional; c) una cantidad de
debates alrededor de la crisis del Estado propiamente, e
inclusive, d) cierto número de trabajos dedicados a la
búsqueda de un modelo de desarrollo para países menos
avanzados.
Como ha sido dicho, el debate sobre la
gobernabilidad ha entrado en América Latina en un
contexto de restauración de gobiernos civiles y
democratizaciones políticas, tipificado por un abandono
de proyectos revolucionarios en función de orientaciones
reformistas que frecuentemente asumen un acendrado
carácter conservador. El auge del tema no se explica
únicamente por el repique local de corrientes políticas e
Hernán Yanes Quintero
ideológicas nortecéntricas de moda. Se debería, en lo
fundamental, al reconocimiento de que las experiencias
democratizadoras, y sobre todo las llamadas democracias
neoliberales de la región, enfrentan ahora algo más que
un inventario de problemas políticos y sociales
puntuales. En consecuencia, los sectores de poder
latinoamericanos encaran un período de aguda crisis de
dominación.
Los enfoques latinoamericanos sobre el problema de
la gobernabilidad de la democracia, incluso por parte de
quienes se mueven esencialmente dentro de una
perspectiva normativista, no pueden eludir las realidades
sociales y económicas de la región. Al menos en los años
90, una cantidad de acercamientos, aunque con distintos
énfasis, incorporan cierto reconocimiento al papel de
los factores socioeconómicos. En su aproximación a la
gobernabilidad democrática, Tomassini plantea como
problemas la transformación de la cultura política
autoritaria, el incremento de la participación social
—incluida la incorporación de sectores populares y
agentes económicos al proceso productivo—, el
fortalecimiento de la sociedad civil y el comportamiento
eficiente de la economía, entre otros. Agrupa además
una serie de condiciones para asegurar la gobernabilidad
en tres círculos concéntricos; estos abarcan el
funcionamiento del Poder Ejecutivo, su interacción con
los demás poderes del Estado y la relación entre este, la
cultura política, la sociedad y la economía. Precisamente,
Tomassini critica la inclinación a reducir el tratamiento
del tema al primero de estos círculos.31
En general, desde diferentes perspectivas, actores
políticos y académicos insisten en la insuficiencia de las
condicionalidades técnico-burocráticas del «buen
gobierno» —como fueron inicialmente difundidas por
el Banco Mundial entre otras instituciones— para evitar
situaciones de ingobernabilidad o para asegurar la
gobernabilidad de las actuales experiencias democráticas.
En algunos casos se plantea una crítica a la aplicación
«ortodoxa» de los ajustes neoliberales y se convoca a
reconocerles un mayor espacio a temas de la agenda
social. Algunos de estos enfoques han estado relacionados
con las tesis sobre la transformación productiva con
equidad, cercanas a reflexiones divulgadas por CEPAL
u otras agencias, a través de distintos estudios. Este tipo
de orientación se encuentra especialmente en el libro
América Latina. Una realidad expectante, compilado por
Carlos Contreras Quina, secretario ejecutivo de la
Comisión Sudamericana de Paz, donde aparecen textos
de Contreras y otros autores, relativos a la «seguridad
económica» como condición para la «seguridad
democrática», entre planteos sobre gobernabilidad que
llegan a confluir en ocasiones con propuestas
neoestructuralistas. 32 Además, en el mencionado relieve
de los temas sociales y de su relación con los problemas
de la gobernabilidad en América Latina, han tenido un
peso importante diversos informes y estudios del PNUD
y el BID.
Sin embargo, los análisis sobre la gobernabilidad
inspirados en las concepciones de la transformación
104
productiva con equidad, no llegan a quebrar sus nexos
con los conceptos originarios acerca del Estado
«sobrecargado» o sobre el rediseño «racional» de sus
funciones. Las expresiones más agresivas en la reforma
minimalista del Estado —como pueden ser, entre otros
ejemplos citables, la privatización del sector de la
seguridad social y del régimen de pensiones (Chile,
México)— se identifican abiertamente con políticas de
inspiración neoliberal. Pero debe advertirse que, en
círculos académicos y políticos latinoamericanos,
aunque con diferencias a veces significativas —como
ocurriría con las propuestas cercanas al
neoestructuralismo— han ido en aumento los defensores
de la idea de colocar la principal responsabilidad para
resolver la agenda social fuera de la esfera estatal.
Una aproximación grosso modo al mainstream de los
enfoques sobre gobernabilidad en el contexto
latinoamericano y caribeño, particularmente en lo
tocante a las nuevas experiencias democráticas, evidencia
una fractura fundamental. Por una parte, hay quienes
enfatizan las dimensiones institucionales (normativistas)
de la gobernabilidad, e insisten primordialmente en los
factores del crecimiento económico y la eficiente
administración de los recursos, sobre todo del sector
público. Por otra, aquellos de la llamada tendencia
estructural, que tienden a acentuar ciertos espacios de
políticas redistributivas y, entre estos, especialmente un
grupo minoritario, le atribuye un papel de mayor peso
a las políticas y problemas sociales. 33 Existen, por
supuesto, posturas más eclécticas —quizás la mayoría—
y múltiples matices dentro de cada una de las
orientaciones previamente generalizadas.
Al menos en el campo de los estudios académicos y
del discurso político de la región, parecen ser altamente
definitorias las respuestas sustantivas ante un par de
dilemas básicos en el asunto de la gobernabilidad: a) el
problema de los orígenes y de las causas últimas de las
crisis de gobernabilidad, y b) la tendencia a reforzar el
control de los conflictos o, por el contrario, a identificar
salidas para su efectiva resolución.
Como hemos visto, a escala continental parece
predominar la tendencia a identificar como región matriz
de los problemas de (in)gobernabilidad, al diseño y
funcionamiento de las instituciones gubernamentales o
la capacidad y el desempeño de los gobernantes, es decir,
a las condiciones que afectan la acción del gobierno, ya
sean parte de su propio funcionamiento o de su
entorno. 34 Entre los presupuestos de este enfoque se
hallan la aceptación de los principios demoliberales de
organización del Estado, la división tripartita de los
poderes públicos y las reglas del juego electoral. Una
vez más, la gobernabilidad se identifica mecánicamente
con el modelo demoliberal. Pero el núcleo para resolver
los problemas de gobernabilidad tiende a reducirse a
reformas del Estado —básicamente en consonancia con
códigos minimalistas—, a la cuestión de la
representatividad y la interlocución del gobierno con
los actores y sujetos de la sociedad civil. 35 Las causas
últimas de ingobernabilidad serían deficiencias

Las causas de las situaciones de inestabilidad e ingobernabilidad
han sido principalmente los niveles de exclusión económica y
social, y la insatisfacción de las demandas de las mayorías. La
solución de estos problemas no pasaría por los caminos que
prescriben las concepciones de la gobernabilidad identificadas
con la interpretación minimalista de un Estado que delega al
máximo posible las responsabilidades relacionadas con la agenda
del desarrollo económico y social.
institucionales derivadas fundamentalmente de la
«sobrecarga» de demandas sociales ante las que —se dice—
es incapaz de responder racionalmente el tipo de Estado
existente hoy en América Latina. El dilema básico, en
este caso, no radica en el reconocimiento o no de los
problemas de la agenda social en América Latina, pues
prácticamente nadie se atrevería a soslayarlos, sino en
su real subordinación a los temas institucionales.36
Por otro lado, aquí pudiera señalarse un dilema de
naturaleza ética. Las élites dominantes que convocan
ahora al debate de la gobernabilidad han favorecido en
los últimos años la implementación de las políticas de
ajuste, muchas veces bajo el paradójico rótulo de
programas para «combatir la pobreza». Como es sabido,
el impacto social de esas políticas ha conducido, en la
mayoría de los casos, a crecientes niveles de inestabilidad
e inclusive a estallidos sociales. Sus efectos en varios
países se han traducido —en términos absolutos— en un
aumento de la pobreza y la marginalización de la
economía institucional y de la política de una cantidad
mayor de la población. 37
Particularmente en el Cono Sur, sobresalen las
reflexiones sobre los métodos de «construcción» de la
gobernabilidad a través de la negociación y pactos entre
los principales actores estatales y de la sociedad civil con
el fin de canalizar los conflictos y demandas sociales.38
El superobjetivo de gobernabilidad a conseguir serían
fórmulas y reglas de actuación política reconocidas por
todos, así como vías de comunicación y diálogo entre
gobierno y sociedad civil en el período poselectoral, que
permitan al primero ejecutar su mandato en condiciones
más seguras y estables. Parece positivo que en la
generalidad de enfoques latinoamericanos sobre la
gobernabilidad se haya abierto paso el reconocimiento
a intereses de sectores de la sociedad civil y su
institucionalización. Pero el dilema consiste en si los
sistemas políticos habituados a funcionar sobre la base
de mecanismos de cooptación clientelísticos —Estados,
sindicatos y partidos— están en capacidad real de
favorecer esos desarrollos o de obstaculizarlos.
Otra legítima preocupación sería valorar hasta dónde
la formalización de los pactos políticos como un método
per se de gobernabilidad, pudiera ser efectivamente
empleada contra los intereses populares por sectores con
orientaciones antidemocráticas, decididos a preservar sus
105
Gobernabilidad y regímenes en América Latina y el Caribe: una visión crítica
espacios de poder y un orden social excluyente. Del
mismo modo, es factible preguntarse hasta dónde la
agenda continental de gobernabilidad pudiera ser enfilada
contra fuerzas y actores alternativos y contrapropuestas
antineoliberales —o inclusive anticapitalistas— que
algunos podrían llegar a calificar de «disfuncionales». En
esas circunstancias, la gobernabilidad pudiera trocarse
no en una agenda de «resolución», sino de «control» y
«manejo» de los conflictos sociales.39
Conclusiones
El concepto de gobernabilidad ha sido acuñado ya
en la sociología política y en los círculos oficiales. Pero
en el mundo periférico, y particularmente en América
Latina y el Caribe, se requiere repensar las dimensiones
de la gobernabilidad —ante todo internas— desde la
perspectiva del sujeto popular.40
El patrón tradicional de gobernabilidad en América
Latina y el Caribe, sustentado en Estados de mayor
solvencia fiscal y capacidad redistributiva, se ha puesto
en crisis. Se impone reestructurar las relaciones entre
los Estados, las instituciones políticas, partidos,
sindicatos y las sociedades civiles, con sus diferentes y
plurales componentes. Pero la crisis de este patrón no
consiste en una simple derivación de transformaciones
más o menos impostergables o necesarias de modelos de
acumulación económica. No puede reducirse, por otro
lado, a la categoría de crisis de «crecimiento democrático»
en una región con insuficiente tradición al respecto. Esa
crisis se asocia a la pérdida de legitimidad de los Estados
y gobiernos, catalizada por los programas de ajuste. La
ola de privatizaciones ha contribuido a restar capacidad
regulatoria a los Estados en la esfera económica, y los
ha privado de recursos para responder ante las demandas
acumuladas por los diferentes sectores sociales.
Están además las presiones provenientes de los
agentes externos —quienes con frecuencia han
monitoreado esas políticas— y el tipo de inserción en la
economía internacional bajo los efectos de las tendencias
hacia la globalización de las decisiones económico-
financieras. No pueden obviarse los costos sociales
adicionales derivados del pago de las obligaciones
internacionales. Estos factores, entre otros, introducen
Hernán Yanes Quintero
serias limitaciones en la autonomía de los Estados-nación
y en la capacidad decisoria de sus gobiernos. Estos temas
se convierten en foco de interesantes reflexiones
relacionadas con la llamada gobernabilidad de la sociedad
global, regional, etc., cuyo análisis postergamos ahora. 41
Lo anterior no permitirá negar el papel que en la
consolidación o no de los procesos de democratización
política en América Latina y el Caribe y en su
gobernabilidad desempeñan, atendiendo a las diferencias
de los casos, los niveles de estabilidad, solidez o fragilidad
de las instituciones gubernamentales o del diseño de los
sistemas políticos. Aparecen cuestiones relativas a la
insuficiencia de la reforma del Estado, rasgos de la cultura
política no democrática, los fenómenos de corrupción,
los efectos de la narcoeconomía y de la violencia bajo
diversas manifestaciones. Pero en las crisis
latinoamericanas de gobernabilidad siguen pesando más
los problemas estructurales de corte económico y social,
las consecuencias de las políticas neoliberales y de las
modificaciones más recientes en los modelos de
acumulación.
Ante el cuadro de heterogeneidad política de la
región, combinado con características de capitalismo
periférico y dependiente, sería pertinente preguntarse,
casuísticamente si sus regímenes políticos, sus gobiernos,
podrían poner en práctica una agenda de gobernabilidad
verdaderamente inclusiva. Si serán capaces o no de
procesar y compatibilizar demandas crecientemente
acumuladas y cada vez más diversas de los sectores
sociales subordinados, de las minorías étnicas, de
sociedades civiles latinoamericanas y caribeñas cada día
más plurales y complejas.
En el debate sobre la gobernabilidad algunos han
asegurado que la inclusión y el reconocimiento
conducen a la sobrecarga, la ineficacia y la
deslegitimación. Al menos en América Latina, por el
contrario, los efectos de la exclusión parecen haber sido
mucho más profundos y desgastantes. Las causas de las
situaciones de inestabilidad e ingobernabilidad han sido
principalmente los niveles de exclusión económica y
social, y la insatisfacción de las demandas de las
mayorías. La solución de estos problemas no pasaría
por los caminos que prescriben las concepciones de la
gobernabilidad identificadas con la interpretación
minimalista de un Estado que delega al máximo posible
las responsabilidades relacionadas con la agenda del
desarrollo económico y social.
Notas
1. Para el Banco Mundial, governance es el modo en que el poder es
ejercido en la administración (management) de los recursos económicos
y sociales de un país para el desarrollo. El término no tiene un equivalente
exacto en español. Según Tomassini, «en inglés se entiende por
governance, el ejercicio del poder o la función de gobernar», asociando
generalmente el concepto con «el objetivo de mejorar la corrección y la
eficiencia del gobierno». Por nuestra parte, vemos este término como
una designación de énfasis técnico-económico y más estrecha que las
nociones de gobernabilidad al uso. Véase The World Bank, Development
in Practice. Governance. The World Bank’s Experience, Washington D.C.:
106
The International Bank for Reconstruction and Development-The
World Bank, 1994: vii-ix; Luciano Tomassini, «Estado, gobernabilidad
y desarrollo», Revista de Ciencia Política, Santiago de Chile, 14(1-2),
1992: 23-61.
2. La literatura académica de mayor peso y difusión en la región,
evidencia claramente este corrimiento del foco de atención en los
estudios. Véase Manuel Antonio Garretón, «Aprendizaje y
gobernabilidad en la redemocratización chilena», Nueva Sociedad,
Caracas, (128), noviembre-diciembre, 1993: 148-57.
3. Véase Santiago Escobar, «Sistema democrático y gobernabilidad».
Documento Base del Seminario Internacional Transición y
Gobernabilidad Democrática: la Experiencia Regional. San José, Costa
Rica, julio de 1996.
4. El Banco Mundial introdujo el uso extensivo de la noción de
governance asociada a los temas del desarrollo en su informe de 1989
«Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth». En informes
posteriores, sobre todo desde 1992, con Governance and Development,
el Banco empezó a divulgar sistemática y globalmente sus definiciones
operacionales. El Banco identifica tres aspectos atinentes al governance:
a) la forma del régimen político, b) el proceso de ejercicio de la autoridad
en la administración (management) de los recursos económicos y sociales
para el desarrollo de un país, c) la capacidad de los gobiernos para diseñar,
formular e implementar políticas y cumplir (discharge) sus funciones.
El Banco ha declarado que el primer aspecto (el régimen político), se
coloca por fuera de su atención. Esta institución enfatiza las distinciones
entre las dimensiones políticas y económicas de governance e insiste en
señalar que su mandato le prohibe estrictamente interferir en los asuntos
políticos internos de los países. El Banco Mundial —como otras
instituciones donantes de asistencia para el desarrollo y agencias
multilaterales— en los últimos años ha venido reiterando, con matices
y diferencias posibles de señalar, un número de condicionalidades de
governance o good governance como requisitos para la recepción de su
ayuda. En el inventario aparecen, sin embargo, una cantidad de temas
políticos referidos a nociones de funcionamiento democrático,
participación política y derechos humanos. Véase Governance. The World
Bank’s Experience, Washington, D.C.: The International Bank for
Reconstruction and Development-The World Bank, mayo, 1994; The
World Bank Annual Report 1995, Washington, D.C.: The World Bank,
1995. (Serie de Informes de Desarrollo Humano del PNUD).
5. Véase Angel Flisfisch, «Gobernabilidad y consolidación democrática:
sugerencias para la discusión», Revista Mexicana de Sociología, México,
D.F., (3), 1989: 113-33; Luciano Tomassini, ob. cit.; René Antonio
Mayorga, «Gobernabilidad en entredicho: conflictos institucionales y
sistema presidencialista», en: René Antonio Mayorga, coord.,
Democracia y gobernabilidad en América Latina, Caracas: Editorial Nueva
Sociedad, 1992: 41-62; Xavier Arbós y Salvador Giner, La
gobernabilidad. Ciudadanía y democracia en la encrucijada mundial,
Madrid: Siglo XXI, 1993: 4-40; Manuel Alcántara Sáez, «De la
gobernabilidad», América Latina Hoy, Madrid; Manuel Antonio
Garretón, «Redefinición de gobernabilidad y cambio político», Síntesis,
Madrid, julio-diciembre, 1994: 53-60; Michael Coppedge, «Instituciones
y gobernabilidad democrática en América Latina», Ibíd.: 61-88; Fernando
Calderón y Mario R. dos Santos, Sociedades sin atajos. Cultura, política y
reestructuración económica en América Latina, Buenos Aires: Paidós,
1995: 105-8; Enrique Correa, «Gobernabilidad y ciudadanía» [resumen],
en: Paz y Seguridad en las Américas, Santiago de Chile: FLACSO-
Santiago/ Wilson Center, abril, 1995. [Cuaderno de Trabajo, 2);
Fernando Calderón G. «Gobernabilidad, competitividad e integración
social», Revista de la CEPAL, Santiago de Chile, (57), diciembre, 1995:
43-54; Liliana Bovea, «Gobernabilidad democrática: la reconstitución
de los sujetos políticos» [ponencia]. Kingston, marzo de 1995.
6. Véase Manuel Alcántara Sáez, ob. cit.; Angel Flisfisch, ob. cit.; Michael
Coppedge, «Instituciones y gobernabilidad democrática en América
Latina», Síntesis, Madrid, (22), julio-diciembre, 1994: 61-88; Michael
Coppedge, «Prospects for Democratic Governability in Venezuela»,
Journal of Interamerican Studies and World Affairs, 36(2), Summer, 1994:
39-64.

7. Véase Angel Flisfisch, ob. cit.
8. Francine Jácome, «Procesos de democratización, construcción de
instituciones democráticas y gobernabilidad» [versión preliminar].
Seminario Internacional «La Nueva Agenda Sociopolítica del Proceso
de Integración en el Gran Caribe.» SELA-INVESP, Caracas,
Venezuela, 12 y 13 de febrero de 1996 [Documento de Trabajo, 6].
Puede consultarse, además, Manuel Antonio Garretón, «Redefinición
de gobernabilidad y cambio político», Síntesis, Madrid, (22), julio-
diciembre, 1994: 53-60; Michael Coppedge, «Instituciones y
gobernabilidad democrática en América Latina», ibíd.: 61-88; Marcelo
Cavarozzi, «Partidos políticos y elecciones en la América Latina
contemporánea», ibíd.: 89-98; Alberto Adrianzen, «Gobernabilidad,
democracia y espacios locales», Perfiles Latinoamericanos, México,
D.F., (5), diciembre, 1994; José Miguel Amiune, «Construyendo el
consenso en el marco de la gobernabilidad democrática». Conferencia
Regional de Parlamentarios y de la Sociedad Civil para América Latina
y el Caribe, 1995.
9. Véase Michael Crozier, Samuel P. Huntington y Joji Watanuki,
«La gobernabilidad de la democracia», Cuadernos Semestrales, México,
D.F., (2-3), mayo, 1978: 377-97; Manuel Alcántara Saez, ob. cit.;
Rosario Espinal, «Democracia, gobernabilidad y partidos políticos
en América Latina», en: Carina Perelli, Sonia Picado S. y Daniel
Zovato, comps., Partidos y clase política en América Latina en los 90,
San José, Costa Rica: IIDH-CAPEL, 1995: 267-81.
10. Joaquín Marta Sosa, «Problemas y agenda para la gobernabilidad
democrática», en: Andrés Serbín, Andrés St, Jennifer Mc Coy y
William Smith, eds., Venezuela: la democracia bajo presión, Caracas:
Editorial Nueva Sociedad, 1993: 27-41.
11. Entre abril y mayo de 1996, mandos castrenses guatemaltecos
tuvieron fricciones con otros poderes del Estado por definiciones
relacionadas con el vigente código penal militar. En abril de 1996, el
General Lino Oviedo, jefe del ejército paraguayo, provocó una delicada
crisis política, al colocarse en situación de desacato frente al presidente
Wasmosy. Respecto del rol político de los militares en América Latina
puede consultarse Hernán Yanes Quintero, «Las relaciones civil-
militares en los procesos políticos sudamericanos de los 90: algunos
dilemas», Cuadernos de Nuestra América, La Habana, 12(23), enero-
junio, 1995: 82-101.
12. Véase Alfred Stepan, Rethinking Military Politics. Brazil and the
Southern Cone, Princeton, NJ: Princeton University Press: 93-127;
Alfred Stepan, «Las prerrogativas de los militares en los nuevos
regímenes democráticos», Síntesis, Madrid, (11), mayo-agosto, 1990:
51-76; Carlos H. Acuña y William C. Smith, «Política y “economía
militar” en el cono sur: democracia, producción de armamentos y
carrera armamentista en la Argentina, Brasil y Chile», Desarrollo
Económico, Buenos Aires, (135), octubre-diciembre, 1994: 343-78;
Brian Loveman, «“Protected Democracies” and Military Guardianship:
Political Transitions in Latin America 1978-1993», Journal of
Interamerican Studies and World Affairs, Miami, 36(2), Summer, 1994:
105-89; Phillipe C. Schmitter, «Dangers and Dilemmas of Democracy»,
Journal of Democracy, 5(2), abril, 1994: 57-74.
13. El general Carlos Contreras, ex Jefe de la DINA, fue procesado
por cargos de complicidad en el asesinato de Orlando Letelier, ex
Canciller del Gobierno de la Unidad Popular.
14. Véase Tomás Moulian, «Chile. Las condiciones de la democracia»,
Nueva Sociedad, Caracas, (140), noviembre-diciembre, 1995: 4-11.
15. Véase Marcelo Cavarozzi, «América Latina contemporánea:
erosión del Estado y devaluación de la política», en: Manuel Canto
Chac y Pedro Moreno Salazar, comps., Reforma del Estado y políticas
sociales, México, D.F.: Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad
Xochimilco, 1994: 15-39; Terry Lynn Karl, «The Hybrid Regimes of
Central America», Journal of Democracy, 6(3), julio, 1995: 72-86.
107
Gobernabilidad y regímenes en América Latina y el Caribe: una visión crítica
16. Por ejemplo, en Venezuela, donde en términos cualitativos, el
vertiginoso ascenso primero, y después el marcado desgaste evidenciado
por Convergencia, en el período que va de los comicios nacionales de
diciembre de 1993 a las elecciones regionales de finales de 1995.
17. Véase René Antonio Mayorga, «Gobernabilidad y régimen
democrático: problemas institucionales», Mundo Nuevo, Caracas,
18(2-3), abril-septiembre, 1995: 321-41.
18. Empleo este término de manera convencional para referirme a los
procesos democratizadores que más recientemente remplazaron a los
autoritarismos castrenses en la región.
19. Resulta difícil acotar el profuso debate académico acerca de las
recientes transiciones políticas latinoamericanas. Sin considerar ahora a
aquellos países que no participaron del ciclo de militarizaciones de los
años 60 en adelante (Costa Rica, República Dominicana, Colombia y
Venezuela) y obviando diferencias y matices entre los autores,
pudiéramos resumir como bastante representativa de los estudios en
curso, la tipología de democratizaciones latinoamericanas adelantada
por Manuel Antonio Garretón: Las fundaciones democráticas, es decir,
los países en los que el proceso de gestación de la democracia política y
de sus instituciones carece de experiencias y antecedentes más o menos
significativos y sistemáticos. Paraguay sería un ejemplo en Suramérica.
Las recuperaciones democráticas o transiciones, propiamente dicho,
referidas al cambio desde gobiernos autoritarios hacia gobiernos civiles
y la construcción de regímenes democráticos en países donde las últimas
dictaduras fueron precedidas por experiencias y tradiciones democrático-
representativas significativas. Por ejemplo, Brasil y los países del Cono
Sur. Las aperturas o profundizaciones democráticas, que darían cuenta de
regímenes semiautoritarios o protodemocráticos; básicamente casos
centroamericanos o México. (Véase Manuel Antonio Garretón, «La
democratización política en América Latina y la crisis de los paradigmas»,
[documento de trabajo], Santiago: FLACSO, Programa Chile, marzo
1991. [Serie Estudios Sociales, 5].) En los acercamientos al asunto ha
predominado hasta ahora una perspectiva normativista, aunque existen
también propuestas que se alejan de este enfoque. En torno a los países
andinos (Perú, Ecuador y Bolivia), existe un debate específico y algunos
autores llegan a situarlos como casos especiales, por haber contado con
experiencias democráticas antecedentes, como regla muy breves, y
porque en ocasiones las instituciones políticas quedaron marcadamente
deterioradas.
20. Véase Gustavo Cuevas Farren, «Narcotráfico: amenaza a la
gobernabilidad democrática», Política, Santiago de Chile, (28), 1991:
51-60.
21. Por ejemplo, José Sánchez Parga, del Centro de Estudios
Latinoamericanos (CELA) de la Pontificia Universidad Católica del
Ecuador, ha implementado una metodología de evaluación y
seguimiento de la conflictividad en su país con periódicos reportes de
prensa.
22. Véase Terry Lynn Karl y Philippe C. Schmitter, «Modos de
transición en América Latina, Europa del Sur y Europa del Este», RICS,
(128), junio, 1991: 283-300.
23. La mayoría de las explicaciones teóricas sobre gobernabilidad
democrática en América Latina descansan en el planteamiento de que
en las sociedades de la región ha sido modificada la matriz política y sus
componentes —antes centrada en el Estado. Es decir, que
aproximadamente en el mismo período de reemplazo de los gobiernos
militares, en América Latina sobrevino un agotamiento de la fórmula
política de la matriz Estado-céntrica. La economía y la sociedad habrían
cambiado sustancialmente y por consiguiente se impone una
transformación de la política, especialmente de las relaciones entre el
Estado, los sistemas de representación y los actores sociales. Estos
últimos serían ahora más diversos, con significativas conexiones
internacionales y los conflictos más complejos. Véase Marcelo
Cavarozzi, «América Latina contemporánea: erosión del Estado y
devaluación de la política», en: Manuel Canto Chac y Pedro Moreno
Salazar, comps., Reforma del Estado y políticas sociales, México, D.F.:
Hernán Yanes Quintero
Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco, 1994:
15-39; Manuel Antonio Garretón, «Redefinición de gobernabilidad y
cambio político», ob. cit.; Daniel H. Levine y Brian F. Crisp,
«Legitimacy, Governability, and Reform in Venezuela», en: Joseph
Tulchin, Moises Naim, Louis Goodman y Johanna Mendelson-Forman,
Lessons of the Venezuelan Experience, Baltimore: John’s Hopkins
University Press, 1993.
24. Véase Eduardo Ruiz Contardo, «Crisis, descomposición y
neoligarquización del sistema político en América Latina», Política y
Cultura, México, D.F., (5), otoño, 1995: 69-87; Beatriz Stolowicz,
«Gobernabilidad como dominación conservadora» [ponencia]. XX
Congreso Latinoamericano de Sociología (ALAS). México, 2-6 de
octubre de 1995; Fernando Calderón, «Gobernabilidad, competitividad
e integración social», ob. cit.
25. Luciano Tomassini, ob. cit.
26. Edelberto Torres-Rivas, «La gobernabilidad democrática y los
partidos políticos en América Latina», en: Carina Perelli, Sonia Picado
S. y Daniel Zovatto, comps., Partidos y clase política en América Latina
en los 90, San José, Costa Rica: IIDH-CAPEL, 1995: 295-309.
27. Eduardo Ruiz Contardo, ob. cit.; Beatriz Stolowicz, ob. cit.
28. Véase Michael Crozier, Samuel P. Huntington y Joji Watanuki, ob.
cit. En términos de los antecedentes de estas concepciones, resulta
interesante consultar a Michel Crozier, La sociedad bloqueada, Buenos
Aires: Amorrortu Editores, 1989.
29. Véase Manuel Alcántara Sáez, ob. cit.; Xavier Arbós y Salvador
Giner, ob. cit.; Gianfranco Pasquino, «Gobernabilidad», en: N. Bobbio,
N. Mateucci y G. Pasquino, Diccionario de Política. Suplemento. México,
D.F.: Siglo XXI editores, 1988; James O’Connor, The Fiscal Crisis of the
State, New York: Saint Martin’s Press, 1973; Jürgen Habermas,
Problemas de legitimación en el capitalismo tardío, Buenos Aires:
Amorrortu editores, 1989.
30. Véase Manuel Alcántara Sáez, ob. cit.
31. Luciano Tomassini, ob. cit.
32. Véase Fernando Calderón G., «Gobernabilidad aggiornata y sociedad
emergente», en: Carlos Contreras Quina comp., América Latina. Una
realidad expectante, Comisión Sudamericana de Paz, Santiago de Chile,
1993: 105-33; Edmundo Jarquín C., «Asedios a la gobernabilidad»,
ibídem: 135-53; Celso Lafer, «La gobernabilidad. Reflexiones y
experiencias», ibídem: 155-76.
33. Véase Angel Flisfish, «Gobernabilidad y consolidación democrática:
sugerencias para la discusión», Revista Mexicana de Sociología, UNAM,
México D.F., (3), 1989: 113-33; y Carlos Contreras Quina, ob. cit.
34. Véase Manuel Alcántara Sáez, ob. cit.; Jonathan Hartlyn,
«Democracia en la actual América del Sur: convergencias y diversidades»,
Síntesis, Madrid, (22), julio-diciembre, 1994: 17-51.
35. Como ejes para obtener una gobernabilidad democrática se plantean,
entre otros, la necesidad de reformar los Estados latinoamericanos,
incluyendo la implementación de procesos de descentralización,
privatización y autonomía administrativa y política; la resolución de la
108
crisis de representatividad, principalmente de los partidos políticos, así
como de la debilidad relativa de los movimientos sociales y
organizaciones no gubernamentales; la necesidad de reforzar la
participación democrática frente a crecientes niveles de abstencionismo;
enfrentar los problemas de corrupción, el narcotráfico y la narcomanía,
la violencia política y social. Véase Manuel Antonio Garretón,
«Redefinición de gobernabilidad y cambio político», ob. cit. Véase,
además, Norbert Lechner, «La reforma del Estado y el problema de la
conducta política», Perfiles Latinoamericanos, México, D.F., (7),
diciembre, 1995: 148-78.
36. Tomados en su conjunto, los documentos aprobados en la VI
Cumbre Iberoamericana de Santiago, así como la noción adelantada en
estos acerca de la necesidad de un «Estado de equidad» que concilie
crecimiento económico y desarrollo social, no llegan a rebasar las
limitaciones aquí apuntadas. Lo anterior no niega los avances logrados
en el reconocimiento de dimensiones socioeconómicas de la
«gobernabilidad en democracia». Véase Declaración de Viña del Mar. VI
Cumbre Latinoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno. Santiago
de Chile y Viña del Mar, 10 y 11 de noviembre de 1996.
37. Una interesante comparación sobre la «producción de la pobreza»
en América Latina, antes y después del inicio en la aplicación de los
programas neoliberales de ajuste, puede encontrarse en Carlos M. Vilas,
«Neoliberal Social Policy. Managing Poverty (Somehow)», NACLA.
Report on the Americas, mayo-junio, 1996: 16-25; Véase también
Edelberto Torres-Rivas, «América Latina: gobernabilidad y democracia
en sociedades en crisis», PASOS, (51), enero-febrero, 1994: 14-9.
38. Véase Partido Socialista de Chile, «La concertación social: un
instrumento para la gobernabilidad democrática de los procesos de
integración» [documento], 1995.
39. Véase una reflexión de estas paradojas en Eduardo Ruiz Contardo,
ob. cit. y Beatriz Stolowicz, ob. cit.
40. Aclaro que en mi percepción, la aceptación acrítica del concepto de
gobernabilidad democrática para analizar contextos políticos e
ideológicos muy diferentes, como puede ser el caso cubano, corre el
riesgo de introducir confusión y ambigüedad. Por otra parte, empleamos
aquí el término de «sujeto popular» en singular solo de modo
convencional, pues compartimos criterios existentes sobre su
insuficiencia en tanto categoría científica, por diferencias objetivas y
subjetivas presentes dentro del conjunto que mediante dicho término
se trata de definir. Sobre este asunto puede consultarse Carlos M. Vilas,
«La izquierda en América Latina: presente y futuro (notas para la
discusión)», en Haroldo Dilla, Manuel Monereo y Juan Valdés Paz
coords., Alternativas de izquierda al neoliberalismo, Madrid: FIM-
Ediciones / CEA, 1995: 31-55.
41. Véase Foundation Development and Peace (SEF), Common
Responsibility in the 1990’s, Bonn: The Stockholm Initiative on Global
Security and Governance-The Charter of the United Nations;
Commission on Global Governance, Our Global Neighbourhood. The
Report of the Commission on Global Governance, Oxford: Oxford
University Press, 1995.
© , 1996.