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Charles W. AndersoD
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'E CULTURA ECONOMiCA
CAMBIO POLlTICO y ECONOMICO EN LA
AMERICA LATINA
El presente libro es el fruto de siete aos de investiga-
Clones en diez pases latinoamericanos. El volumen est
integrado por tres partes. en las que respectivamente se
examinan: la racionalidad poltica implcita que parecen
haber seguido los gobiernos latinoamericanos durante la
formulacin de sus programas de desarrollo, que el autor
mismo califica de pragmtica; lo que llama "modelo pru-
dencial", que ha caracterizado la poltica de desarrollo de
la reqin desde la segunda Guerra Mundial, y la poltica
de desarrollo de la Amrica Latina, congruente con el mo-
delo prudencial de formulacin de la politica.
El autor se ocupa, primordialmente, del elemento po-
ltico vigente en el cambio econmico en la Amrica La-
tina, en un intento "por explorar la relacin que existe
entre la poltica y la poltica de desarrollo". Charles W.
Anderson concibe la poltica como "un proceso relaciona-
GU con la forma en que una comunidad utiliza la autoridad
y el poder... (entendida como) el solo hecho de defen-
der los medios necesarios para llevar a cabo el desarrollo
econmico" .
La tesis central es que la Amrica Latina lograr su
desarrollo sin necesidad de recurrir al solevantamiento ni
a la violencia.
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O 001 432195 8
I
l.

Pri.r.rra edicin en ingls, 1967


Primera edicin en espaol, 1974
Traduccin de
GUILLERMO CRDENAS y J. L. PREZ HERNNDEZ
Ttulo original:
Politics and Economic Change in Latin America:
The Governing of Restless Nations
,@ 1967 Litton Educational Publishing, lnc., Nueva York
D. R. 1974 FONDO DE CULTURA ECONMICA
Av. de la Universidad, 975; Mxico 12, D. F.
Impreso en Mxico
Prefacio
ESTE libro trata del elemento poltico en el cambio econmico en la
Amrica Latina. No constituye la ltima palabra en la materia, sino
un informe provisional de mi propio entendimiento del problema en
estos momentos. Su intencin no es la de acabar con una discusin,
sino la de empezarla.
Pese a que este libro tiene su origen en el sentimiento generali-
zado de que la poltica es un factor decisivo para lograr un mejor
modo de vida en la Amrica Latina, no ofrece soluciones a los
problemas. En ningn sentido se trata de un manual "prctico" para
el administrador de ayuda extranjera o el analista econmico. Se
trata ms bien de un intento por explorar la relacin que existe
entre la poltica y la poltica de desarrollo, y ver si existe una manera
sistemtica de entender el efecto que las fuerzas y acontecimientos po-
lticos han tenido en la formulacin y ejecucin de la poltica de des-
arrollo de la Amrica Latina en la generacin pasada.
Nuestro tema no es cmo superar los "obstculos" polticos a
que el desarrollo se enfrenta. Por definicin, la poltica no es un
obstculo; es, en cambio un proceso relacionado con la forma en que
una comunidad utiliza la autoridad y el poder. Para nosotros, el
solo hecho de defender los medios necesarios para llevar a cabo
el desarrollo econmico es parte ele ese proceso, y ex.unnn rcmos
dichos esfuerzos como parte del problema total relativo a la manera
en que grupos e individuos han buscado ejercer influencia en los
usos de los potenciales del gobierno en la Amrica Latina contem-
pornea.
Tampoco partimos del supuesto de que la Amrica Latina ha
manejado ineficientemente sus asuntos polticos, o para decirlo en el
idioma moderado actualmente en boga, que la Amrica Latina es una
regin "polticamente subdesarrollada". Hacemos alusin a la exhor-
tacin que hace Lord Bryce * en su extraordinaria obra sobre Am-
rica del Sur, en el sentido de que "se deben conocer sus condiciones
antes de intentar emitir juicios sobre sus defectos". Este es precisa-
mente nuestro cometido: entender las condiciones bajo las cuales se
ha formulado la poltica en la Amrica Latina, ver el medio ambiente
tal y como lo ven las personas encargadas de formular la poltica
latinoamericana. Aquellas personas cuya actitud hacia las cuestio-
* James Brycc, Soutli A merira, MacMillan Company, Nueva York, 1912,
p. 523.
[7 ]
PREFACIO
PREFACIO 9
nc s latinoamericanas es primordialmente crtica pueden sentirse un
unto cuanto incmodas con nuestro enfoque; pueden verlo como
u u l[\'lltO pUl' justificar o defender el st atu qUG. Esta, desde luego,
no es la intencin de la obra, aunque debo admitir cierta inconfor-
midad con aquellas personas que insisten en que la Amrica Latina
debe empezar nuevamente desde el principio para poder lograr un
progreso significativo.
Nada de lo anterior implica que tenga pretensiones de lograr
una objetividad total. El punto de vista que se expone a lo largo
de todo este libro es, parafraseando a Bernard Crick, una "defensa de
la poltica".-x- Sostendr que los grandes conflictos de intereses, opi-
nin, e ideologa que han marcado esta poca de cambio en la Amrica
Latina no representan forzosamente una condicin que deba supe-
rarse, sino ms bien que pueden verse como una ecuacin que hay
que resolver. En lugar ele pugnar por una frmula para la resolucin
de estos conflictos, trataremos de entender el intrincado patrn de
fuerzas que compone el proceso poltico latinoamericano, de apreciar
el grado de penetracin de una herencia poltica que configura revo-
luciones segn su patrn con la misma frecuencia con que stas la
vuelven a configurar, y describir los elementos dinmicos que estn
haciendo que la poltica latinoamericana sea muy diferente de lo
que sola ser. Despus de conocer la materia prima de la poltica,
estos "factores dados" en el problema elel cambio, estudiaremos los
diversos cursos de accin posibles dentro del proceso en marcha,
las innovaciones, recombinaciones y posibilidades que los lderes la-
tinoamericanos han percibido como opciones de las estrategias glo-
bales y torales de destruir el sistema existente o aceptar fatalmente
el statu qua.
Este libro est dividido en tres partes, En la Primera Parte, des-
arrollo un "modelo prudencial" de la formulacin de la poltica de
desarrollo en la Amrica Latina contempornea. El propsito de esta
seccin es explicar la racionalidad poltica implcita que los gobiernos
latinoamericanos parecen haber seguido en la formulacin de pro-
gramas de desarrollo durante la generacin pasada. Afirmar que la
poltica de desarrollo en la Amrica Latina contempornea se entien-
de mejor como pragmtica y prudencial, que como experimental o
revolucionaria. Esta constituye, en parte, una respuesta a la pregunta
que frecuentemente se formula en relacin con la razn que tienen los
gobiernos latinoamericanos para no perseguir estrategias de cambio
econmicamente racionales. Pretendo demostrar la interdependencia
* Bernard Crick , In Delense 01 Politics, \Veindelfeld & Nicolsori, Lon-
dres, 196'2,
IL_:
de la "racionalidad econmica" que prescriben las teoras contempo-
rneas de la economa del desarrollo, y la "racionalidad poltica"
de la prudencia en los formatos polticos reales que los gobiernos
latinoamericanos han adoptado y puesto en prctica. Los primeros
dos captulos de la Primera Parte se dedican a delinear el alcance de
las alternativas de la poltica pblica que los hombres de Estado latino-
americanos parecen considerar "a su disposicin"; el resto est de-
dicado a considerar las "condiciones" eh: la poltica de clCS:UTOJlO.
los factores que los formuladores de la poltica parecen touiu r en
cuenta para distinguir lo plausible y lo npropiado de lo peligroso
o impracticable.
Este esfuerzo por crear una teora general acerca ele ,la formula-
cin de polticas de desarrollo en la Amrica Latina debe enfren-
tarse de inmediato a la objecin de que no es posible generalizar
acerca de las veinte diferentes naciones que integran la Amrica
Latina. En trminos generales, estoy de acuerdo con este punto de
vista, No obstante, existen fenmenos polticos y problemas econmi-
cos que son caractersticos de gran p:l rte de 1:1 regin, aunque su
magnitud e importancia vare en determinados pases. En ltima
instancia, el alcance del anlisis depende de lo que uno est tratando
de hacer. Para muchos fines, la nacin constituye una unidad muy
engaiosa en el estudio de la Amrica Latina, y para otros, la comu-
nidad local es muy inadecuada. Puesto que me estoy refiriendo a las
caractersticas comunes de la experiencia de desarrollo latinoameri-
cano, resulta adecuado usar la regin como una soja unidad de
anlisis, reconociendo siempre la hetcrogeneidn d ci' condiciones y cir-
cunstancias que efectivamente prevalece.
Algunas personas podrn encontrar que el marco ele anlisis es
tan general que se aplica a otros sistemas polticos. y que no se refie-
re especficamente a las caractersticas peculiares de la vida poltica
de la Amrica Latina. En caso de que esto sea as, no me sentir
muy defraudado, pues no considero que la cultura poltica de la
Amrica Latina sea nica, sino solamente un caso especial de los es-
fuerzas del hombre por gobernarse a s mismo.
Si bien la Primera Parte constituye un esfuerzo por desarrollar
una teora del estilo poltico y econmico prevaleciente en la formu-
lacin de decisiones en la Amrica Latina, la Segunda se dedica a
demostrar que el "modelo prudencial" ha caracterizado efectivamente
la poltica de desarrollo de la regin desde la segunda Guerra Mun-
dial. En esta seccin, me ocupo de la experiencia especfica de diez
pases latinoamericanos en lo tocante a formular un enfoque para
el problema del desarrollo en el periodo posblico. Tratar ele decir
algo sobre el xito relativo ele los pases y gobiernos en su esfuerzo
I
I
,,
PREFACIO
PREFACIO
por dirigir recursos fsicos y humanos muy desiguales hacia el logro
de niveles ms elevados de bienestar econmico y social. Esta parte del
libro es un ensayo en anlisis comparativo. Su propsito, usando
la frase de Roy Macridis, consiste en "descubrir similitudes y explicar
diferencias".
La Segunda Parte comienza con una comparacin descriptiva de
diez de los pases en estudio: la histrica Federacin Centroamericana
de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica, y
los principales pases de la regin andina, incluyendo Colombia, Ve-
nezuela, Per y Bolivia. A quienes deseen utilizar este libro como
una introduccin al estudio de la Amrica Latina les ser til leer
primero estos captulos, en gran medida descriptivos, puesto que los
conceptos ms generales de la Primera Parte presuponen una fami-
liaridad bsica con la regin latinoamericana.
En la Tercera Parte, el captulo final se convierte en un enfoque
de la poltica de desarrollo en la Amrica Latina congruente con el
modelo prudencial de la formulacin de poltica latinoamericana.
Me esfuerzo por delinear un concepto de cambio poltico que parece
compatible con el estilo de toma de decisiones prevaleciente en la
Amrica Latina. Debe decirse algo acerca del linaje acadmico
de esta obra. Pertenece al estudio de poltica comparativa, y particu-
larmente al esfuerzo precursor de Gabriel Almond, James Coleman,
David Apter, Lucian Pye, Seyrnour Lipset, y otros, para rcformular
lus conceptos y pilares de la ciencia poltica occidental a fin de que
encajen en las condiciones de la poltica en el mundo en desarrollo.
En cierto sentido, he intentado relacionar el estudio de la poltica
latinoamericana ms plenamente con ese cometido. Empero, la Am-
rica Latina es algo as como una "zona de transicin" entre el mundo
en desarrollo y el mundo occidental, y en gran medida, mi tarea ha
consistido en adaptar y modificar las ideas que se derivan del estudio
tanto de las instituciones polticas de Occidente como de las de los
pases no occidentales. En todo caso, espero haber establecido unas
lneas ms de comunicacin entre las personas preocupadas por la
Amrica Latina y las personas que estudian otras regiones geogrficas.
En otro sentido, y tal vez ms importante, este libro es producto
elel estudio de la economa del desarrollo. Pretende examinar el
aspecto poltico de las instituciones y procesos que han captado
la atencin de aquellas personas que se preocupan de cmo se lo-
gra el crecimiento econmico. Pertenece al tipo de investigacin
establecido por Gunnar Myrdal, Hans Singer, Jan Tinbergen, A. O.
Hirschman, Ral Prebisch, Arthur Lewis, y tantos otros. En ltima
instancia, nuestra aspiracin ha sido reconciliar e intezrar las teoras
b ,
conceptos y preocupaciones del estudiante de poltica comparada y
del economista experto en desarrollo. Utilizando una expresin muy
anticuada, pero muy pertinente, la poltica econmica del desarrollo
es mi materia.
Las deudas contradas en la elaboracin de esta obra son muy
numerosas. En un sentido, al escribir estas lneas me refiero a John
Kassebaum, jefe de la Misin de la FAO de las Naciones Unidas en
Ecuador, quien en el curso de una amistad cuya ubica-
cin cambi de Costa Rica a Guatemala, a MXICO y a Ecuador,
a travs de los aos, dio lugar a muchas de las cuestiones bsicas
del efecto de la poltica en el cambio econmico que forma el
meollo de mi libro.
Este volumen representa una odisea de siete aos en diez pases
latinoamericanos. Dnde empezar a agradecer la ayuda de amigos
y contactos cordiales quienes tan desinteresadamente me introduje-
ron a la cultura latinoamericana? Aunque es injusto citar algunos
nombres tan slo debo mencionar a Ulidislao Gmez, el padre Ben-
, .
jamn Nez y Jos Figueres, quienes me asistieron en mi introduccin
a la Liberacin nacional de Costa Rica, y Enrique Pealoza y Susana
Amaya del !NeORA de Colombia. El viaje que este libro representa
no lo realic solo, aunque por mucho tiempo no me percat de mi
compaero de viaje. Cuando por primera vez me interes en los pro-
blemas poltico-econmicos de la Amrica Latina, uno de los prime-
ros libros en mi avenda ele lecturas fue naturalmente la obra de
Albert O. La est rat egia del dcsa rrc.lio ccono mr.:o, f, l-rec-
to perdurable de este libro en mi propia obra ser evidente en las
pginas que siguen. Sin saberlo yo, el inters y el trabajo subsiguiente
del profesor Hirschman se haba acercado an ms a los problemas
que me estaban sorprendiendo. Con la publicacin de su obra]ourneys
Toward Progress, me he percatado an ms de que en realidad no
era el precursor que una vez me imaginara ser.
Journeys T'otoard Progress y este texto se refieren a problemas
muy similares. Sin embargo, dado que el "viaje" del profesor Hirsch-
man y el mo propio fueron tan completamente separados, no hemos
visto los mismos escenarios de la misma manera. Partimos de un
planteamiento diferente del problema, proseguimos con diferentes
marcos analticos, y hemos conferido una importancia relativa dife-
rente a los diversos fenmenos. Empero, las similitudes de enfoque
y la amplia coincidencia en muchos puntos son muy sorprendentes.
Nunca fue mi intencin hacer de este libro crtica o respuesta al
estudio de Hirschman. Ms bien, he contrado una gran deuda con
el hombre que me prececli unas cuantas millas en el c.uuino, y
cuando lo he considerado apropiado, he buscado incluir o tomar en
cuenta sus hallazgos. Mi esperanza y creencia es que mi libro com-
PREFACIO
plementa su obra: Journeys Toward Progress; que proporciona una
formulacin alternativa del tema desarrollado en la misma, y que la
lectura de una de ellas permitir que se aprecie mejor la otra.
Ms ntimamente, maestros y colegas en la Universidad de Wis-
consin han tenido una influencia persistente y apreciable. El estilo in-
telectual de Thomas L. Thorson finalmente me anim a encontrar la
audacia para intentar escribir una obra de este alcance. Fred R.
van del' Mehden ha sido una fuente constante de amistad, crtica
y aliento, al igual que Franklin G. Bonn, Jr., William P. Glade, Jr.,
quien puede apreciar este trabajo mucho mejor que yo, ha dejado
tambin una profunda huella en lo que aqu se escribe. A. Eugene
Huvens contribuy con ideas estimulantes y puntos de vista penetran-
tes en grandes cantidades.
Durante los aos en que se escribi la obra, un gran nmero de
ayudantes de investigacin, dedicados e inteligentes, ayudaron gran-
demente en la compibcin y anlisis del material. Larry O. Mesple,
Eliot Kalnel', Nancy \Vegner Sazarna, Suzanne DuVall y Earl
Schmidt, contribuyeron en gran medida a la elaboracin de este
estudio.
Si uno jams ha mecanografiado un manuscrito de 700 cuartillas,
cuando el fin del plazo era siempre el da anterior, no sabe las que
pasaron la Sra. Theodore Bast, la Sra. Florence Meland, la Sra.
Elmer Dalrymple, y Nancy l\1akkos.
Tambin se deber observar que el captulo N es una vcrsion
modificada de un estudio originalmente reproducido por el Graduate
Center for Latin American Studies de la Universidad de Vanderbilt.
Se recibi ayuda financiera del Social Science Research Council,
de la Escuela de Graduados de la Universidad de Wisconsin de fon-
dos captados por la legislatura del Estado, y de la concesin de la
Fundacin Ford para estudios y programas internacionales en la Uni-
versidad de Wisconsin. Parte de la investigacin se llev a cabo mien-
tras yo me encontraba representando al Land Tenure Center de la
Universidad de Wisconsin en Colombia.
La generalidad de los autores felicitan a sus esposas por su pa-
ciencia, tolerancia y nimo, pero el papel de Jeanie ha sido diferente:
ha sido un papel de sutil y vivo entendimiento y colaboracin en lo
que se ha estado haciendo.
CHARLES vV. ANDERsoN
._---
Primera Parte
Cambio poltico y econmico
en la Amrica Latina: algunos puntos
de referencia
j
l. El papel econmico del Estado
nacional latinoamericano
EN LA Amrica Latina, como en todo el mundo subdesarrollado,
existe una predisposicin para ver la accin estatal corno un factor
primordiaI eri-eTj5Ic)cesO de desarrollo econmico. Entre l()i la tino-
dicli-a-actitud no es de ninguna manera
privati':':3.g.
e.Ja
izquierda de-grupos de jvenes reformistas
entusiastas, sino que es compartia por la. mayora de las personas
el aumento en la productividad es de trascendentalim-
,P9Itancia.. Esta responsabilidad del gobierno de encender los fuegos
y dirigir las fuerzas del cambio econmico proviene tambin de mu-
chas de las personas en Jos pases desarrollados que se han ocupado
de las condiciones de progreso que privan en las partes del mundo de'
-(- desarrollo reciente. Ha pasado a ser una premisa bsica de gran
I parte de la literatura y estudios contemporneos sobre el desarrollo
!. econmico.
La lgica que hay detrs de esta posicin se conoce muy bien
actualmente. En los pases en los cuales gran parte de la poblacin
sigue viviendo de manera tradicional, en los cuales los actos de las
personas que participan en la economa no son adecuados para las ta-
reas del cambio, el gobierno aparece como el agente natural para
fomentar el crecimiento econmico. Cuando no existen otras institu-
ciones econmicas, o si existen son dbiles, el Estaclo parece ser uno
de los pocos lugares donde se pueden acumular y movilizar los re-
cursos y el capital necesarios para las tareas de desarrollo. Donde los
recursos son escasos, el Estado parece ser el indicado para utilizar
sus facultades y dirigir los recursos limitados a travs de canales en
los cuales su efecto de desarrollo sea mayor. Finalmente, el Estado
aparece como el instrumento lgico de tutela y gua de aquellas
lites limitadas que entienden lo que la modernizacin supone, y que
buscan que este entendimiento se refleje en las vidas y acciones de
sus connacionales,
Sig_embargo... aquellas personas que postulan para el Estado un
papel crtico en el proceso de desarrollo econmico deben confrontar
en cierto punto otra proposicin comn acerca del orden social en
__ han incorporado completamente al mun-
do moderno. En la Amrica Latina, como en muchas otras regiones en
desarroIi;),' Pe} Estado parece persistir en comportarse de modo que
obstaculiza "el logrodd desarrollo econmico, y es institucin social
[ 15 ]
16 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
EL PAPEL ECONMICO DEL
17
ms censurada' las quejas de los particulares concernientes a su mal
desempeo, su 'incapacidad para proporcionar los "prerrequisitos po-
lticos" del desarrollo son muy numerosas y constantes.
La inestabilidad poltica surge como caracterstica prominente
de los gobiernos latinoamericanos, El Estado parece incapaz de man-
tener ese mnimo de orden pblico esencial para sus ciudadanos en
el continuo cumplimiento de sus diversos cometidos. Ahora bien,
cuando la estabilidad llega, muy a menudo parece ser sepulcral, y
el gobierno de un hombre fuerte, o de un pequeo grupo de lites
privilegiadas, .. es garanta de que la y
sobre las cuales descansa el desarrollo no han SIdo acrecentadas smo
socavadas. La corrupcin, burocrtica, parece
asegurar que incluso las decisiones que se toman con pro?sitos
desarrollo no sern efectivas. El mecanismo del Estado nacional lati-
noamericauo IlO puede proporcionar paz y orden, ni el rninimo de
servicios pblicos bsicos, ni hacer frente al reto de las. nuevas
exigencias sociales, ni tampoco servir como foro para suavizar los
quebrantamientos del cambio. T31 testimonio es actualmente muy
comn: se ha convertido en parte del folklore del desarrollo.
Hacer notar la paradoja aparente de que precisamente es la ins-
titucin del Estado; tan rotundamente condenada, la fuente a la
cual acuden tantas personas para obtener el mpetu decisivo del ca m-
bio econmico, no es sugerir la alternativa. Plantear el problema no lo
obliga a uno a participar en el debate relativo a si los modelos del
laissez [aire o los socialistas, resultan ms adecuados para el desarro-
llo. La experiencia y propsitos de personas y pases han ido de-
masiado lejos como para que dicha controversia sea interesante o
esclarecedora.
No estamos, pues, interesados en determinar si el mecanismo del
Estado nacional debe desempear un papel importante en el desarro-
llo econmico; ms bien, nos interesa evaluar el potencial, desempeo,
y papel del gobierno como instrumento del cambio econmico en la
I Amrica Latina.
Todo gobierno, al Iinal de cuentas, tiene una can tidad finita de
recursos a su disposicin. Su capacidad para efectuar el cambio no
puede ser mayor que los recursos de que dispone la sociedad de la
cual forma parte. Los propsitos del gobierno no son automtica-
mente compulsivos; su ejecucin comprende el usc.de.Ios-resursosqne
la sociedad pone a disposicin del gobierno, del consenso, de la coer-
ill, y de la capacidad econmica. Adems, gobierno y orden social
no son sinnimos, sino que el gobierno es una institucin entre muchas
otras que integran la vida humana organizada. El gobierno tiene
efecto en otras instituciones sociales y a su vez es afectado por ellas.
ste es un concepto de gobierno limitado, limitado no t.uuo por
arreglos constitucionales, en el sentido convencional elel tnnino, sino
por los recursos que el gobierno tiene a su disposicin y las relaciones
entre su papel y su funcin en el orden social y el de otras institu-
ciones. La poltica de desarrollo, por consiguiente, se convierte en el
proceso de decidir cmo se deben asignar estos recursos para generar
el cambio y cmo se emplear el papel particular del gobierno para
ese fin.
Nos referimos a las limitaciones del gobierno en virtud de que
muchos conceptos contemporneos sobre el desarrollo parecen propo-
nerlo como "entidad omnipotente" que podra, de desearlo, poner los
"puntos sobre las es". Existe la tendencia, cuando el gobierno parece
incapaz de "resolver" cierto problema u obstculo al desarrollo que
ha percibido, a buscar un "defecto" eu el orden pul rico. ]'\ usu t-us
utilizaramos un criterio un poco diferente, y averiguaramos lo que
razonablemente se podra esperar del gobierno como agente del cam-
bio en una sociedad en particular.
En la presente obra, nos ocuparemos primordialmente del efecto
recproco del Estado y la economa en la Amrica Latina en el pro-
ceso de crecimiento econmico. Llevar a cabo dicho cometido implica
que podemos establecer una distincin entre ambas instituciones so-
ciales. Evidentemente, en todas las sociedades, la poltica y la eco-
noma se encuentran estrechamente relacionadas, y la idea de su
separacin rgida muy pocas veces se ha considerado seriamente.
(Ciertamente la economa clsica jams puso de relieve esta cuestin.)
Empero, es posible hacer una distincin entre Estado y economa
como sistemas sociales diferentes, que llevan a cabo funciones dis-
tintas en la sociedad, y parecera que el hombre moderno percibe
convencionalmente esta distincin, aunque le resulta difcil definirla
con exactitud. Las definiciones formales que ofrecen los especia-
listas generalmente distinguen al Estado en trminos de dos nicos
atributos:
El Estado es una institucin que posee el monopolio legtimo
del poder coercitivo, capaz de ser utilizado como medio de control
social; el Estado es tambin depositario de la autoridad. Dentro de
lmites prescritos, puede hacer concesiones en favor de sus ciudadanos
o sbditos en relacin con formas de comportamiento apropiadas.
La se entiende generalmente como la forma por la cual las
personas organizan la produccin e intercambio de bienes y servicios
escasos.
No obstante, dichas definiciones formales pueden no ser satisfac-
torias, ya que las caractersticas de estos sistemas sociales dismiles
tienen tanto que ver con los trminos de su interdependencia como
18 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA

;,',.3 -r:...,
19
con sus atributos particulares. Por ejemplo, el Estado generalmente
se acepta como participante en el sistema econmico, que obtiene
recursos de la sociedad para gastarlos en fines pblicos. Al igual que
cualquier otra institucin econmica importante, lo que haga o deje
de hacer en su papel econmico repercutir en la organizacin de
todo el sistema econmico: su poltica fiscal puede afectar la distri-
bucin del ingreso dentro de la sociedad y su poltica de gasto aumen-
tar o disminuir la capacidad productiva de los dems participantes
en la economa. La capacidad que el Estado tiene para afectar de
tal manera el funcionamiento de la economa se convierte en un
poder del gobierno que se deriva de su papel econmico, en un poder
que complementa sus atributos peculiares. Recprocamente, otros
participantes importantes en el sistema econmico pueden ejercer su
capacidad para influir en el funcionamiento del sistema, ganar una
medida de poder coercitivo o autoridad reconocida, y compartir as
con el Estado sus atributos supuestamente privativos.
En forma similar, no es posible entender en su plenitud el carc-
ter de la economa sin tener en cuenta sus relaciones con el Estado.
As, se utiliza el poder coercitivo del Estado para regir las relaciones
econmicas, como en el carcter legal obligatorio de los contratos,
o se emplea su autoridad para garantizar la efectividad de las tran-
sacciones econmicas, como en los casos en que sanciona el medio
de cambio empleado, hacindolo de "curso legal", o define las con-
diciones de la "propiedad".
Si bien es evidente que en cualquier sociedad, ni el Estado ni la
economa pueden ser entendidos a no ser en trminos de la inter-
penetracin de los dos sistemas, debe observarse que la naturaleza
de estas relaciones vara grandemente de sociedad. a sociedad. En
efecto, ningn problema ha parecido turbar ms al hombre durante
los dos ltimos siglos que el de especificar las condiciones lmite
de ambos sistemas: Estado y economa. Las preguntas que se formulan
son diversas y complejas. En qu medida puede actuar el Estado
como participante en el sistema econmico?, puede poseer y operar
empresas productivas?, y al contrario, en qu medida est el Es-
tado obligado a actuar segn los convencionalismos del sistema eco-
nmico?, puede emprender obras pblicas mediante trabajo forzado
. y apropiamiento de materiales, o debe contratar materiales y servicios
\ en el mercado? En qu medida puede el Estado recurrir a la
i coercin para reestructurar las relaciones econmicas? Puede rede-
\finir el carcter de la propiedad a travs de la confiscacin o la
lexpropiacin? La forma en que cualquier sociedad responde a dichas
preguntas describe gran parte del carcter particular de sus sistemas
poltico y econmico y de la relacin entre ellos.

A aquellas personas que se inclinan por una vision ms amplia
de la historia latinoamericana, el deseo de utilizar al Estado como
instrumento central del cambio econmico puede parecerles que tiene
ms que ver con el legado de la cultura hispnica que con el fervor
contemporneo por el desarrollo econmico. Ciertamente,
faceta congruente de civilizacin ibrica que hace legtima una inter-
prtn .ms extensiva del Estado y la economa que la que se
puede citar en el caso de la sociedad angloamericana. __
el gobierno ha desempeado siempre un papel de importancia en la
vida econmica de la Amrica Latina..Sin embargo la crnica de nin-
guna manera est definida. Acaso el primer siglo de independencia
latinoamericana no aparece tambin como un periodo de laissez [aire
extremo, de fanfarronesco espritu de empresa, de mnimas esperanzas
para la actividad econmica pblica? Acaso la agitacin contempo-
rnea en pro de mayor intervencin econmica estatal no se encuentra
relacionada de alguna forma con los excesos anteriores de la empresa
privada? El tema es complejo y no se puede satisfacer achacando
simplemente a los diversos periodos de historia latinoamericana las
etiquetas convencionalmente utilizadas para describir la experiencia
de la poltica pblica europea.
Para comprender dnde se encuentra actualmente la Amrica
Latina, debemos saber dnde ha estado. Lograrlo implica tener cier-
tos conocimientos de las diversas formas en que ha sido estructurado
el papel econmico del Estado latinoamericano, de las poliucas e
ideologas que han sido defendidas y adoptadas por los formuladores
de la poltica latinoamericana. Debemos saber tambin algo sobre
la manera en que el papel econmico que asumi el Estado se en-
contraba relacionado con la organizacin real de la vida socioeco-
nmica latinoamericana. Hacer esto dentro de lmites estrechos es
una simplificacin extrema; es decir, implica proporcin ms bien que
esbozo de toda una teora sobre lo que constituye una crnica
histrica a menudo contradictoria e intrincada. As, ponemos de re-
lieve ciertos periodos y patrones de poltica predominantes algo arbi-
trarios, sabiendo que pasamos por alto otros temas y concordancias
de igual importancia entre los diversos periodos. Con todo, ello no es
engaoso, puesto que los temas predominantes pesan mucho, y dicho
punto de vista global es esencial para entender el contexto general
en el cual los latinoamericanos engloban las relaciones entre gobierno
y economa. Al delinear esta crnica nos concentramos en las fun-
ciones econmicas que en diversas ocasiones el Estado nacional --esa
invencin europea anexada a la vida institucional latinoamericana-
ha sido llamado a desempear.
hI41"" ,
"Iir"
20 CAMBIO POLTICO y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
El modelo del Estado nacional europeo -}
La Amrica Latina "adopt" el modelo de Estado nacional europeo.
Esta forma de organizacin poltica, econmica y social no surgi
como producto de un proceso de cambio secular, de la evolucin
de un patrn de relaciones sociales que describiera una comunidad no
susceptible de ser abarcada por las instituciones polticas existentes.
Dicho llanamente, e.U!.2.1::>lema de la nacin nueva ha sido siempre
el mismo: externamente, el Inundo moderno no concibe ningun status
alternativo de independencia poltica mayor que el Estado nacional.
Empero, la adopcin de las formas y decorado del Estado por parte
de la pequea lite para la cual dicho status es de gran importancia no
crea una nacin. Al adoptar instituciones polticas peculiares al Esta-
do occidental y reclamar un territorio y poblacin, se puede obtener
el reconocimiento de otros Estados, pues generalmente conviene
mejor a los intereses de ciertas potencias existentes no cuestionar las
cartas credenciales de la nacin. Sin embargo, el establecimiento y
reconocimiento de dichas instituciones no resuelve el problema de la
rforma de gobierno interno a adoptar. Al librar al nuevo Estado
de la amenaza extranjera, las nuevas instituciones gubernamentales,
sobrepuestas a una sociedad para la cual carecen de importancia, pue-
den convertirse en instituciones en busca del desempeo de un papel
importante.
Generalmente, los fundadores de un nuevo Estado buscan asumir
las tareas del gobierno en el punto en donde las dejaran las personas
a quienes procuran imitar. Por consiguiente, los forjadores de naciones
del siglo XX en frica y Asia conciben un gobierno repleto de los
adornos de reglamentos y estmulos sociales y econmicos que fueran
el legado de ms de un siglo de Revolucin Industrial en sus contra-
partes. De manera similar, los Estados nacionales latinoamericanos
nacieron en el momento de la historia europea en que la funcin
integradora llevada a cabo por la monarqua absolutista haba ge-
nerado las condiciones necesarias para el surgimiento de un nuevo
orden poltico y econmico.
El Estado nacional de la Europa Occidental del siglo XIX, que sir-
viera de modelo a la Amrica Latina independiente, fue producto
de un complejo conjunto de hechos que se registraba en ese con-
tinente desde la Reforma. El modelo poltico econmico que los
caudillos de la independencia latinoamericana buscaban imitar era
algo as como una oferta de promocin. Es preciso distinguir tres
componentes diferentes de este modelo para que podamos compren-
der las consecuencias de su aplicacin en el contexto latinoamericano:
el primero fue la integracin del Estado y la nacin, en gran me-
-
l..o-J" o (L/'-- r--...,,""_' V'-(... /'"- ... ;:,," --- ...'Y-J -r-. \ t"
:. 1 "S oJ*e.x \l o _, c;9.o. :, AcY9 \0 ': 0'2;,0,:",',1,
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eQ.a, r:C., "\ I ,-:>' . v--, 1 ... '1" ,v. ""', ."'-,
dida producto de las polticas mercantilistas de la monarqua absolu-
ta despus del siglo XVI; el segundo comprendi el surgimiento del
concepto "liberal" del papel econmico del Estado; el tercero, y
ms reciente. fue el surgimiento de la democracia constitucional
como el sistema poltico para la estructura que se des-
arrollaba. En el contexto europeo, los tres componentes del modelo
se encontraban estrechamente interrelacionados como consecuencias
naturales de los procesos de cambio que alcanzaban su culminacin
1
,,.. en la Revolucin Industrial. Para entender la evolucin del papel
econmico del Estado nacional latinoamericano, es preciso ver de
qu manera encaja este orden en el patrn de cambio que se regis-
tra en Europa, y examinar entonces por qu esta estructura funcion
I en forma tan distinta cuando se impuso en el medio ambiente la-
Ltinoamericano,
La idea del Estado nacional occidental -en el sentido de que
la jurisdiccin de cierta casa dinstica deba constituir la comunidad
primordial de las relaciones humanas- fue producto de una expe-
riencia europea peculiar. Vista desde la perspectiva ele la indepen-
dencia latinoamericana, se trataba de un suceso relativamente mo-
derno. Como sugiere Barbara \Yard:
Para nosotros, "nacin" y "Estado" parecen intercambiables.
Pero se trata, en efecto, de un concepto bastante moderno. Si
hubiramos estado discutiendo la cuestin en el siglo XVI, no
habramos mencionado la' palabra "Estado nacional". Cierta-
mente, hubiramos hablado del "Estado", pero nos hubiramos
referido tan slo al centro de autoridad poltica,.. No. esta
institucin dominante de nuestro moderno sistema
ha surgido nicamente en los ltimos 300 aos y es una idea
perfectamente moderna la existencia de un vnculo esencial entre
el nacionalismo y el Estado .. ,1
La funcin primordial del Estado europeo consista en propor-
cionar seguridad o hegemona dinstica a esa parte limitada de la
poblacin para la cual dichas cuestiones tenan importancia. Empero,
la lucha por mantener la viabilidad del Estado compitiendo con
unidades de constitucin similar exiga la creacin de nuevos siste-
mas sociales y econmicos; de comercio, justicia y podero militar
de alcance nacional. Irnicamente, las nuevas condiciones del poder
europeo que hicieron necesaria la poltica mercantilista de fusionar
Estado y nacin tuvieron mucho que ver con el descubrimiento y
1 Barbara Ward, Fice Ideas th at Ch ange t he World, \\" \\1, S"rt"" ;ltld
en" ::'{ue"a York, 1959, p. 14.
he.: _
(
1,
CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA EL PAPEL ECONMICO DEL ESTADO 23
colonizacin del Nuevo Mundo. El modelo de Estado nacional occi-
dental que habran de adoptar las nuevas naciones de la Amrica
Latina era en s mismo, y hasta cierta medida, producto de la con-
frontacin inicial entre Europa y Amrica. Conforme los recursos
del Nuevo Mundo enriquecan a los reinos ibricos, el equilibrio del
poder en Europa oscilaba. En respuesta, los Estados menos afortu-
nados en sus empresas de descubrimiento y conquista slo podan
restaurar el equilibrio de la seguridad movilizando las capacidades
de su propio suelo y de sus habitantes. La poltica, ejemplificada
por la obra del ministro de Luis XIV, Jean Baptiste Colbcrt,
consista en establecer la nacin para los fines de poder estatal. Karl
Polanyi ha descrito estos sucesos en los trminos siguientes:
El comercio interno en la Europa Occidental en realidad fue
creado por la intervencin del Estado. Hasta el momento de la
Revolucin Comercial lo que puede parecemos comercio nacio-
nal no era nacional, sino municipal. Los Hanse no eran merca-
deres alemanes; eran una empresa de oligarcas comerciantes ...
La accin deliberada del Estado en los siglos xv y XVI impuso
subrepticiamente el sistema mercantil en las poblaciones y prin-
cipados furiosamente proteccionistas... El sistema mercantil
fue, efectivamente, una respuesta a muchos retos. Desde el
punto de vista poltico, el Estado centralizado fue una nueva
criatura que vino al mundo en respuesta a la Revolucin Co-
mercial que haba cambiado el centro de gravedad del Mundo
Occidental de las costas del Mediterrneo a las del Atlntico,
obligando as a los habitantes de los pases agrcolas de mayor
tamao a organizarse para el comercio y el intercambio. En lo
tocante a la poltica exterior, el establecimiento del poder sobe-
rano era una necesidad del da. En consecuencia, el estilo de
Estado mercantilista comprenda la explotacin de los recursos
de todo el territorio nacional con el fin de tener podero en
asuntos internacionales. En materia de poltica interna, la uni-
ficacin de los pases fragmentados por el particularismo feudal
y municipal era el subproducto necesario de dicho cometido.s
Los esfuerzos polticos de los forjadores de las naciones europeas
tuvieron un marcado efecto en la manera en que se organiz la
vida privada. Con la evolucin de nuevos sistemas sociales, la nacin
se convirti en una esfera de accin ms amplia y de mayor inters
para sectores ms vastos de la poblacin. Hoy da describiramos
el efecto cultural del fenmeno anterior como modernizacin. Los
2 Karl Polanyi, Farrar and Rinehart, Nueva
York, 1944. pp. 63-65.

nacientes sistemas sociales nacionales constituan campos de preocu-
pacin demasiado extensos para ser regulados por normas ele relaciones
directas, en las cuales las relaciones humanas estaban integradas por
sutiles pero profundas distinciones de y papel, tradicionalmente
sancionadas. En los sistemas nacionales, las personas se relacionaban
con otras que antes desconocan y frecuentemente annimas, por .el
solo hecho de estar unidas por el atributo de "ciudadano" o "sbdito",
y por las propiedades genricas de clase y funcin que diferenciaban
los papeles individuales en esos mismos sistemas en una sociedad
en proceso de modernizacin.
Las relaciones directas y los vnculos familiares afectuosos y
poderosos, caractersticos de la sociedad tradicional deben dar
lugar a sistemas de evaluacin ms impersonales en los cuales
se juzgue a los hombres por la forma en que realizan sus fun-
ciones especializadas en el seno de la sociedad. En sus vnculos
con la nacin, colegas profesionales, y partidos polticos, los
hombres deben encontrar opciones parciales para los podero-
sos y extensamente probados smbolos de la vida tradicional
centrada en torno de la familia, el clan, y la. regin,"
En el caso de los sectores cada vez mayores de la poblacin euro-
pea, de los siglos XVI al XIX, la principal fuente de contacto y tran-
sacciones humanas dej de estar constituida por el seor feudal, la
aldea, la ciudad, o las comunidades internacionales de cultura, co-
mercio o religin. Cada vez en mayor medida, el principal campo
de la. organizacin poltica, de la produccin y el intercambio eco-
nmico y del intercambio cultural se concentr dentro de los lmites
del Estado.
La labor de los forjadores de las naciones europeas relativa a
estimular patrones de relaciones humanas de alcance nacional tuvo
otras consecuencias derivadas. Haban puesto en movimiento siste-
mas de interaccin humana cJue en cierta medida se encontraban
contenidos en s mismos. Amatai Etzioni afirma que: "Las comuni-
dades se establecen nicamente cuando tienen mecanismos de inte-
gracin autosuficientes; es decir, cuando el mantenimiento de su
existencia y de su forma est a cargo de sus propios procesos y
no depende de procesos de sistemas externos ele unidades miembros." 4
Todas las funciones y actividades esenciales a un orden econmico,
social, y cultural efectivo pasaron a ser desempeadas cada vez en
3 Max F. Milikan y Donald L. M. Blackmer, editores,
Little, Brown a nd Co.,
Boston, 1961, p. 21.
4 Arnatai Etzioni, Holt, Rineliart and Winsto n, ?\ueva
York, 1965, p. 4.
CAMBIO" POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRlCA LATINA
mayor medida dentro de las fronteras de la riacron, Los nuevos
sistemas nacionales de relaciones humanas ofrecan una vida ms
rica y plena que las unidades subnacionales preexistentes. Al mismo
tiempo, se redujo notablemente la dependencia con respecto a las
transacciones realizadas fuera de las fronteras nacionales. La nacin.
como orden social, dej de referirse exclusivamente a los fines del
Estado. Un nmero cada vez mayor de personas pas a depe'nder
de patrones nacionales, de transacciones humanas para allegarse su
sustento y bienestar a fin de definir sus papcles y funciones, y estruc-
tural' sus preferencias y acciones.
Adems, los ciudadanos que desempean las funciones impuestns
por estos nuevos sistemas socioeconmicos nacionales confiaron cada
vez ms en su capacidad para entender y manejnr estos sistemas sin
una direccin y tutela continuas por parte de las autoridades pol-
ticas del Estado. Los nuevos sistemas de interaccin social que pusie-
ra a funcionar el Estado mercantilista haban logrado adquirir una
lgica propia. Entre los participantes en estos sistemas se haban
desarrollado patrones de interaccin persistentes y predecibles que
aseguraban su buen funcionamiento, y que la intervencin caprichosa
de la autoridad poltica slo poda desorganizar.
El establecimiento de sistemas econmicos considerablemente au-
tocontenidos dentro de las fronteras nacionales constituye un ejem-
plo lX1l'ticularmcnte ilustrativo. La "propensin universal de los seres
humanos al trueque y al intercalJlbio" cobr un nuevo significado
conforme el mecanismo del mercado, el supuesto relativo a la moti-
vacin que representa obtener ganancias, y los complejos conjuntos
de expC'ctativzs relativos al regateo, al contrato, y a los precios, pa-
saron a representar las reglas del funcionamiento de las relaciones
lnun:m:ls entre las personas implicadas en la compleja interdepen-
dencia de los sistemas nacionales de produccin e intercambio. Las
doctrinas del liberalismo econmico, y la celebracin de la economa
del libre mercado, difcilmente representaban una polmica revolu-
cionaria para un orden nuevo e impre\'isto. bien, el liberalismo
econmico clsico descubri el hecho de que el Estado haba puesto
en movimiento un sistema de interaccin humana considerablemente
autocontenido y autosuficiente.
La elaboracin de sistemas de interaccin social y econmica
cada vez ms complejos y profundos en el seno de la nacin coloc
la relacin entre Estado nacional y sociedad nacional en una nueva
perspectiva. El Estado ya no poda considerarse sinnimo de la es-
tructura social que haba originado. Los complejos patrones de rela-
ciones humanas que haban sido concebidos en la economa. en la
sociedad, en la religin, y en la cultura tenia n una lgica y una

EL PAPEL ECONMICO DEL ESTADO
importancia propias en los asuntos humanos que no poda reducirse
nicamente a los fines del Estado. Ms bien, la nacin ya deba
contemplarse como un conjunto interelepC'nc!iente de sistemas socia-
les discontinuos. Dentro de este intrincZldo orden el Estado tena un
papel decisivo que desempear, pero 'limitado". No deba interferir
en los objetivos y convenios privativos de otras instituciones sociales.
Del mismo modo en que los individuos deban ser libres para orga-
nizar el culto ZI su Creador como rris conveniente lo consideraran,
tambin deban estar en libertad de organizar los mercados y el
intercambio en la forma que les pareciera ms efectiva. Empero,
tambin era responsabilidad del Estado proporcionar las funciones
y servicios polticos indispensZlbJes para la opr-racin efcctiva ele este
sistema plura lista de instituciones sociales.
Al evaluar el papel econmico del Estado nacional liberal del
siglo XIX, que diera lugar al modelo de los primeros edificadores
de las naciones latinoamericZlnas, es menester comprender tanto los
lmites como las responsabilidades del orden poltico. Aun cuando
la doctrina del laissez-faire Se lee generalmente por su tajante postu-
lado de la sepa racin de los rdenes econmico y poli tico, tienen
mil, importancia para nuestros fines las funciones positivas asignadas
al Estado en el orden politicocconmico liberal. Realmente, el con-
cepto de Estado "polica" con su mnimo pZlpel econmico no ex-
pone la poltica econmica ele ningt'll1 pas en este periodo. Incluso
en InQIZl tl'] r.i.
El camino hacia el Irlncado libre fue abierto y se mantuvo
abierto merced al enorme' aumento del intervencionismo contro-
lado y continuo centrZllmente organizado ... Los gobiernos de-
ban mantenerse constantemente alertas a fin de asegurar el libre
funcionamiento del sistema. Por tanto, incluso quienes con ms
ardor deseaban liberar al Estado de todos los deberes innecesa-
rios, y cuya filosofa exiga en general la restriccin de las acti-
vidades del Estado. slo podan confiar al propio Estado las
nuevas facultades, organismos e instrumentos necesarios para el
rstablecimiento del laisscz-iaires
En efecto, el Estado nacional del siglo XIX tena una gran inge-
rencia en los asuntos econmicos. No obstante, su intervencin ya
no estaba encaminada a estimular y regular la actividad econmica
para los fines del Estado absolutista. Ms bien, el papel econmico
del EstZldo consista en ajustar, formular y desarrollar las relacio-
nes de produccin e intercambio que la poltica mercantilista del
periodo <1l1tcrior haba instaurado. Las polticas de la Re\'olucin
Industri;:l tendan a perfe'ccion:"r los sistr-m.is econrnicos nacion.i l-
5 Polanyi, The Crea Traniormation .. pp. 1+0-141.
26 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA EL PAPEL ECONMICO DEL ESTADO 27
mente integrados que haban estado evolucionando en el transcurso
de varios siglos. Aun cuando el grado de preocupacin variaba de
pas en pas, el Estado del siglo XIX se ocup generalmente de la eli-
minacin de las parreras que pudieran oponerse al comercio en escala
nacional, del perfeccionamiento de los sistemas legales nacionales,
de la eliminacin de las restricciones que constituyeran un obstculo
para la actividad econmica moderna o que apoyaran a instituciones
econmicas premodernas (gremios y terratenientes), de la construc-
cin de sistemas de transportes y comunicaciones, y del uso de las
facultades y recursos del Estado para prever y fomentar la actividad
econmica en el seno de un sistema nacional de transacciones cada
vez ms complejas. A pesar de que los Estados Unidos haban parti-
cipado slo en forma superficial en la edificacin de naciones abso-
lutistas, su primer empeo por lograr una poltica econmica liberal
junto con el empleo intensivo de las tierras pblicas y de mejores
sistemas para estimular la actividad econmica privada fue acogido
por una ciudadana excepcionalmente receptiva.
En otras palabras, los instrumentos de poltica econmica que los
edificadores de las naciones latinoamericanas tomaran de Europa
estaban concebidos para un Estado nacional activado por una eco-
noma de cambio moderna, basada en una ciudadana que buscaba
y entenda los papeles de la participacin privada en una economa
tal. Las tcnicas estaban concebidas para acrecentar y perfeccionar
el desempeo de los actores de la economa moderna y no para ge-
nerar dichos actores. En cierto sentido, la efectividad de esos instru-
mentos de poltica se encontraba circunscrita al alcance del sistema
de intercambio nacional real o potencial, y en la Amrica Latina la
extensin del sistema econmico moderno era de hecho, muy reducida.
Para el hombre moderno, la economa y el sector pblico son
sistemas sociales distintos pero interdependientes y la importancia
de la intervencin del Estado en la economa, lejos de disminuir se
acrecienta cada vez ms para las personas cuya forma de vida se en-
cuentra ligada a sistemas nacionales de relaciones sociales e intercam-
bio econmico. Las antiguas formas de autoridad ya no pueden
proporcionar las funciones polticas necesarias para la operacin
efectiva de los nuevos sistemas sociales y econmicos. Solamente la
autoridad investida en el Estado nacional es adecuada para satisfacer
los requisitos polticos de los sistemas de alcance nacional. El Estado
nacional haba dejado de ser tan slo un agente de seguridad. Al
impartir esta seguridad, haba dado origen a nuevos sistemas de rela-
ciones humanas que implicaban nuevos usos de las facultades y
recursos del Estado. Conforme se oblig al Estado a adoptar nuevas
actitudes para con los asuntos de los individuos, stos sintieron que
k _
se justificaba una nueva relacin entre los sistemas privados, de los
cuales eran partcipes, y el Estado. Los trminos de ese nuevo patrn
de interrelacin entre los sistemas pblico y privado los describimos
como democracia institucional, implicando tanto la limitacin del
papel del Estado en los asuntos de los individuos, cuanto un nuevo
patrn de ingerencia de los individuos en los asuntos del Estado.
Las revoluciones democrticas de Europa y de los Estados Uniclos
sugirieron un nuevo papel poltico a un pblico reducido, pero
receptivo, en la Amrica Latina. El punto de vista moderno de parte
de la lite criolla se puso a tono con el reto a la autoridad tradicio-
nal que haba sido lanzado en otros pases. Pero la democracia cons-
titucional como medio para estructurar el sistema poltico de una
nacin no implica tan slo la sustitucin de lderes tradicionales por
lites con un punto de vista moderno. Como forma efectiva de gobier-
no, la democracia implica un sistema de transacciones entre las
personas cuya funcin social se encuentra contenida primordialmente
dentro del sistema poltico y para quienes el sistellla polirico tiene
gran importancia pero no constituye su funcin social. El principio
fundamental para la democracia no es la eliminacin de la lite
preelegida, sino el grado de respuesta de los lderes respecto del
resto de la comunidad, principio que descansa en el supuesto de que
los actos del gobierno afectan al ciudadano, pero solamente como un
inters que se deriva de su papel primordial en el orden social
o econmico, y que los asuntos privados de la sociedad se encuen-
tran organizados de manera tal que 10 que el Estado hace ejerce
sobre ellos una gran influencia, aunque no sea definitiva. Vol-
viendo a insistir, la democracia constitucional como medio para
estructurar el Estado nacional depende de la medida en que los
individuos participen en los sistemas econmicos y sociales de enver-
gadura nacional, y de nueva cuenta, en la Amrica Latina recin
independizada, la medida de dicha participacin era dolorosamente
reducida.
En suma, el concepto de Estado nacional europeo que las nuevas
repblicas latinoamericanas adoptaran como el "modelo ms avan-
zado" se fundaba en un complejo proceso de cambio que sin paralelo
en Amrica Latina se haba estado registrando en Europa. La lucha
por el poder entre los Estados europeos implicaba un' proceso de
movilizacin nacional econmica y social que condujo a la creacin
de nuevos patrones nacionales de organizacin social y econmica.
Conforme estas novsimas formas de interdependencia humana reem-
plazaron a las estructuras sociales ms antiguas, sus procesos e
instituciones caractersticos se convirtieron en centros vitales de incum-
beneia y compromiso par:l los nmeros c;"l:t vez W:')""I" l..k ,';",::,
28
CAMBIO POLTICO ):" ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
EL PAPEL ECONMICO DEL ESTADO
29
danos que participaban en ellos, compromiso independiente de los
, objetivos del Estado que se alcanzaban por medio de dichas institu-
cienes. Esta concepcin pluralista de la naturaleza de la sociedad
nacional se expresaba en el concepto liberal de la particularidad de
las instituciones de origen nacional, la "independencia" de las insti-
tuciones polticas, econmicas, religiosas, y otras instituciones de la
sociedad. En la medida que esto implicaba el concepto de gobierno
limitado, de un Estado cuyos objetivos y caractersticas no eran
idnticos a los de otras instituciones sociales, tambin implicaba que
el papel propio del Estado consista en mantener, acrecentar, y per-
feccionar el funcionamiento de los dems mecanismos de la organi-
zacin social. Con el crecimiento de la nacin como el centro pri-
mordial de las relaciones humanas, el Estado, que haba sido una
autoridad poltica remota, se convirti en la unidad poltica ms
adecuada para prestar los servicios polticos indispensables para el
funcionamiento efectivo de los sistemas nacionales de la vida econ-
mica y social. Las acciones del Estado, otrora cuestiones de incum-
bencia superficial para el ciudadano, haban adquirido una gran
importancia para la conservacin de su modo de vida. Esta "parti-
cipacin en el sistema" de aquella parte de la poblacin cuya vida
se encontraba vinculada con la sociedad nacional, hizo plausible y
llevadera la relacin de responsabilidad de los gobernantes hacia los
gobernados que describimos como democracia constitucional.
LL Legado del imperio y el papel econmico de los Estados nacionales
latinoamericanos recin nacidos
Los Estados latinoamericanos nacieron al independizarse de Espaa.
A instancias de un reducido ncleo de la poblacin, que lo conside-
raba importante para su estilo de vida, se haba superpuesto una
nueva institucin a la antigua sociedad. La forma que las nuevas
naciones asumieron, con unas cuantas excepciones, principalmente
Brasil, fue la ms moderna de que se dispona, producto de las re-
voluciones francesa y norteamericana. Ciertamente, dichas aspira-
ciones no dejaron de ser criticadas. Algunos de los campeones de la
independencia, el ms importante de ellos Simn Bolvar, se mos-
traban escpticos respecto a la aplicabilidad de los modelos democr-
ticos a la situacin latinoamericana, y dicho disentimiento se vio
complicado por el hecho de que la separacin de la madre patria
significaba para algunos la defensa de la legitimidad de la monar-
qua, una reaccin al triunfo de los ejrcitos napolenicos en Espaa.
La creacin experimental de Estados en otros trminos que los libe-
ral-democrticos constituye un episodio de la independencia latino-
americana: Iturbide establece en Mxico su efmero imperio; en todas
las cortes europeas se ofrecen, sin xito, los tronos de los pases la-
tinoamericanos, y los logros del cautiverio brasileo de la monarqua
portuguesa conceden razn a las personas escpticas respecto a las
operaciones de los lderes revolucionarios de los movimientos ele in-
dependencia. Sin embargo, dichos experimentos con formas polticas
no democrticas aparecen histricamente, excepto en Brasil. como una
curiosa contraparte de las tendencias predominantes de la poca. El
modelo de la "nacin ms avanzada" ejerce una fatal fascinacin sobre
los forjadores de las nuevas naciones. As, las relaciones del Estado
con la economa y la sociedad prescritas para las nuevas repblicas
de la Amrica Latina seran las tomadas de la experiencia del Estado
nacional europeo del siglo XIX, de la misma manera en que la rela-
cin de la economa y la sociedad con el Estado habra de estruc-
turarse en trminos de los procesos de la democracia constitucional.
El establecimiento del Estado casi siempre precede el desarrollo
de sistemas socioeconmicos nacionales correspondientes. Debe obser-
varse que la adopcin de la forma fsica y territorial del Estado
europeo en la Amrica Latina no plantea ningn problema por s
mismo. En contraste con la experiencia de, dijramos, Europa Central
v Oriental, las unidades jurisdiccionales establecidas en la Amrica
Latina han permanecido, despus de un periodo ele acomodo inicial,
bastante estables.* La dificultad estriba ms bien en que los JI1"-
delos particulares de democracia constitucional y liberalismo econ-
mico, que especificaban las relaciones entre Estado e iniciativa pri-
vada, no funcionaron de la misma manera que en las naciones occi-
dentales avanzadas.
Hemos atribuido la plausibilidad de estos modelos de relacin
entre Estado y un sistema social y econmico correspondiente, pero
discreto, a los efectos de integracin nacional, del absolutismo y mer-
cantilismo en Europa Occidental. Que la situacin fuera diferente
en la Amrica Latina podra parecer extrao en virtud de que ge-
neralmente se acepta que la experiencia colonial latinoamericana
fue mercantilista, tal vez en su forma ms extrema. Empero, desde
el punto de vista de la Amrica Latina, su experiencia con el mer-
cantilismo fue diferente a la de Europa Occidental y Norteamrica.
En primer lugar, la poltica hispana para con la Amrica Latina
hizo todo menos estimular sistemas sociales y econmicos serniau-
tnomos dentro de las unidades administrativas del imperio que
* Como en el derrumbamiento de las federaciones Bolivariana y Centro-
americana, y la creacin del Uruguay.
6 Luis Eduardo Nieto Arteta, Economa :Y cultura en la historia de Colom-
bia, Edic. Siglo XX, Bogot, 1941.
El papel econmico del Estado en el periodo
posterior a la independencia
31 EL PAPEL ECONMICO DEL ESTADO
Nieto Arteta insiste en que las intenciones de Espaa eran suprimir
toda actividad productiva en el Nuevo Mundo, con el fin de impedir
que la Amrica Latina se desarrollara, de tal suerte que se viera
precisada a comprar bienes espaoles pagando por ellos con materias
primas.f Sin embargo, interpretar la poltica hispana corno un caso
clsico de colonialismo implica en cierta forma, soslayar el meollo.
El mercantilismo espaol metalizado parece haber restringido la
actividad productiva en la madre patria en forma muy similar a
como lo hiciera en el Continente americano. Adems, como parte
de esta poltica destinada a proporcionar riqueza al Estado, Espaa se
vio precisada a crear una base econmica viable en el Nuevo
Mundo, Si bien las industrias extractivas tuvieron elect ivarneute una
prioridad absoluta, no por ello dej de haber algunos intentos por
mejorar la industria y la agricultura, y en el momento de la inde-
pendencia, se elaboraba localmente el grueso de los bienes que se
consuman en Hispanoamrica. No obstante, la actividad productiva
en el Nuevo Mundo jams represent ms que la infraestructura
para la ,xplotacin mineral. El desarrollo econmico del Continente
americano como objetivo en s jams constituy la principal preo-
cupacin del Estado Espaol.
Por lo tanto, la Amrica Latina no experiment la edificacin
nacional del absolutismo y del mercantilismo que habra de allanar
el camino de la concepcin particular de la institucin Estado na-
cional que la Amrica Latina habra de estatuir sin mayores esfuer-
zos. La separacin de Espaa no sirvi para desenmaraar la red de
sistemas econmicos y sociales de la estricta regulacin de la monar-
qua absoluta. Ms bien, cort la trama de estas relaciones, dejando
un ribete rasgado, de hilos rotos. Adems, los tipos de sistemas socio-
econmicos que haban sido construidos, no eran como los que
hicieron plausible el punto de vista revolucionario de sociedad y
Estado, base de los modelos de Estado que inspiraron a los forjadores
de las naciones latinoamericanas.
La mayor parte de los comentarios sobre las actividades econmicas
del periodo inicial de la independencia estn integrados por estudios
realizados en ausencia de hechos. Luchas por el poder, guerras civiles,
CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA' LATINA
posteriormente se declararon naciones independientes. La teora his-
pana del imperio consideraba los dominios de ultramar no como
unidades independientes anexadas a la madre patria, sino como parte
de ella misma; la distincin era entre estos reinos yesos reinos. Las
tcnicas de gobierno y poltica econmica que se aplicaban a los domi-
nios de Ultramar no eran distintos a las que se hacan cumplir en el
interior. Pese a las reformas del periodo Barbn, el marco funda-
mental era tal, que las Amricas y los dominios Ibricos se encontra-
ban implicados de mnera idntica en un sistema poltico econmico
absolutista, centralizado, y regulado en forma burocrtica, en el
cual la comunidad nacional era el Estado, y el Estado la monarqua.
Los comentarios usuales sobre la limitada efectividad de este
sistema absolutista -la tendencia de los funcionarios de la colonia
a "obedecer pero no cumplir" las instrucciones de Espaa; la per-
v, .sin de los sistemas de encomienda y repartimiento; la limitada
autonoma poltica de los cablldos; las fugas inherentes al contra-
bando en un sistema econmico tericamente cerrado-- no establecen
aqu la diferencia que generalmente se les atribuye. A menudo se
sostiene que dichos factores proporcionaron cierto grado de autonoma
a los colonos de Amrica del Norte. Sin embargo, las imperfecciones
en el control total motivados por la distancia y circunstancias dife-
rentes del Nuevo Mundo no dieron lugar a sistemas que pudieran
sentar la base para el surgimiento de nuevas naciones. Cuando mucho,
dichas limitaciones sobre la administracin total deseada por el Es-
tado espaol fragmentaron ms an dicha congruencia potencial
inherente a los virreinatos y capitanas generales que precedieron
a las unidades polticas independientes.
De cualquier manera, el sistema politicoeconmico que supona
que el Nuevo Mundo formaba parte integral de la madre patria
nulific los supuestos efectos nacionalizantes del mercantilismo y del
absolutismo. Los sistemas impulsados para la mayor gloria del Estado
Espaol vincularon estrechamente a Espaa y a las Amricas en
relaciones funcionales. La independencia no se convirti en un pro-
ceso de mitosis en el cual la interaccin anterior habra conducido
al surgimiento de organismos ms o menos autosuficientes que podan
seguir senderos separados, sino en un desgarramiento y rompimiento
violentos de la sustancia sistmica en torno a la cual la vida social
y econmica se organizaba.
Adems el acrecentamiento del poder estatal mediante la inte-
gracin nacional y la productividad interna constitua una preocu-
pacin secundaria para una corona espaola enriquecida por la
explotacin de los metales preciosos de sus dominios de Ultramar.
Al igual que muchos latinoamericanos, el historiador colombiano
y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
I
EL' ,PAPEL ECPNMlQ DEL BSTADO '
33
promulgaciones y abrogaciones de constituciones constituyen el centro
del escenario histrico. La vida econmica parece estancada, y per-
sisten patrones coloniales obstruidos por la agitacin poltica; o el
cambio se registra con tal lentitud, que elude su consignacin his-
trica. Pero el predominio de los sucesos polticos en la historia no
significa que el papel econmico del Estado tuviera poca importancia
para las lites modernizadoras de aquella poca, ni que stas pre-
tendieran reducirlo al mnimo. Antes bien, en la medida en que pro-
curaban emular los sistemas polticos de naciones ms avanzadas,
intentaban hacer compatibles las funciones econmicas del Estado
nacional con aquellas implcitas en el modelo occidental.
En muchos pases las amargas luchas entre liberales y conser-
vadores obedecan en gran medida a diferencias relativas al papel
econmico apropiado del Estado. Pese a que con frecuencia estos
conflictos degeneraban en luchas personales; por el poder acom-
paadas de debates legalistas sobre la forma del orden constitu-
cional, sus consecuencias influyen en la manera en que la funcin
econmica del gobierno se determin. Cuando los partidos liberales
se encontraron en el poder, se dictaron polticas librecambistas
en lugar de medidas proteccionistas. La proteccin y amplia-
cin de la propiedad privada secular se logr a expensas de los
defensores del viejo rgimen. En tales pases, como Guatemala y Co-
lombia, la redistribucin de las tierras de la Iglesia a particulares
fue una faceta importante de la poltica econmica, muy en el es-
pritu del papel econmico del Estado nacional occidental del si-
glo XIX. Los gobiernos conservadores en cambio buscaron mantener
o reinstituir la relacin orgnica entre Estado, Iglesia y economa
que haba prevalecido en el perodo anterior a la independencia.
En uno u otro pas, casi todas las tcnicas e instrumentos de la
actividad econmica estatal de que disponan los estadistas europeos
o norteamericanos de la poca fueron probados CJ;l el medio ambiente
latinoamericano. Se manipularon y modificaron polticas arancelarias
conforme proteccionistas y librecambistas se sucedan en la toma ele
decisiones. En la historia de muchos pases aparecen desde un prin-
cipio programas para atraer inmigrantes, colonos y empresarios a
travs de la liberal concesin de tierras pblicas y ventajas tributa-
rias. La propia concentracin de latifundios fue a menudo un sub-
producto inintencional de los primeros esfuerzos por aumentar la pro-
ductividad, poniendo las tierras pblicas, o las de la Iglesia, en manos
.de propietarios privados. En la promulgacin de leyes sobre patentes,
establecimiento de academias, y la institucin de premios, es posible
encontrar esfuerzos tendientes a estimular las actividades cientficas
y tecnolgicas prcticas, en la mejor tradicin de la Ilustracin.
El efmero Banco del Avo de Lucas Alamn en Mxico el Banco
Nacional de Rivadavia en la Argentina, y el de Pez en Venezuela
son slo ejemplo de los intentos por establecer instituciones financieras
pblicas de estmulo a la empresa. Se promulgaron cdisros de dere-
cho mercantil avanzados, la mayor parte de basados'" en el Cdi-
go Napolenico. Pese a que la legislacin laboral no constitua una
de las principales preocupaciones de ningn gobierno occidental de
la poca, debe observarse la dedicacin de los estadistas latinoame-
ricanos en la formulacin de una poltica adecuada a un sistema
econmico liberal en la temprana abolicin del esclavisrno en la
parte de los pases, particularmente en aqullos donde el escla-
vismo no representaba un factor econmico de importancia.
Afirmar que estos esfuerzos no tuvieron efecto alguno en la vida
econmica sera inexacto. En forma espordica y espaciada en con-
traz:on respuesta P?sitiva en las actividades de los particulares. La
comercial empez a practicar en cierto grado, se esta-
?leCIez:on unas cuantas y se empez a apreciar una mayor
intensidad en las transacciones comerciales. Pero nicamente en el
sur dei cont!ne.nte, y en Per, donde la iniciativa extranjera
y el comercio internacional arribaron temprano, tuvieron alzuna im-
portancia las primeras tres o cuatro dcadas de actividad econmica.
Generalmente, los servicios que el Estado ofreca a la iniciativa
privada caan en suelo infecundo. La funcin econmica del modelo
occidental de Estado nacional adoptado en la Amrica Latina se
en la de un sistema de transacciones operante y
dinmico entre particulares, el cual era estimulado, complementado
y regulado por el Estado. AS, el proteccionismo al izual que el libre-
b
, '"
cam 10, suponen que el Estado, a travs de su poltica arancelaria
puede estimular diferentes actitudes en quienes participan activamente
.produccin y en :1 comercio. Pero la poltica arancelaria pierde
. significado cuando qUIenes controlan los factores de produccin no
son afectados ni se preocupan por la nueva situacin de mercado as
creada por. el Anlogamente, la distribucin de tierras pbli-
cas a propietarios privados puede ejercer gran influencia en la acti-
vidad si se de empresarios agrcolas
que cultiven dicha tierra, pero la situacn es completamente distinta
cuando los nuevos propietarios aprovechando su buena suerte buscan
el papel ausentistas. De la misma manera en que la
democracia constitucional como modelo de proceso poltico implicaba
lo oportuno de las actividades del Estado nacional frente a los inte-
reses de su ciudadana, as tambin la concepcin del siglo XIX sobre
el papel del Esta,do. implicaba la existencia de un complejo
patron de actividades econormcas privadas, para las cuales el Estado
POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
mismo proporcionaba servicios marginales con el propsito de inte-
grar e intensificar el sistema. A falta de tal sistema econmico, dinmi-
co y autogenerzdor, que opera primero dentro del campo jurisdiccio-
nal del Estado, la lgica del liberalismo econmico no fue operante.
.> Dicho en trminos sencillos, el Estado nacional en la Amrica
Latina fue impuesto en una regin en la cual la mayora de la gente
no consideraba a la nacin como centro crtico de relaciones sociales
o econmicas. Se dio en un vaco; no fue llamado a desempear
ninguna funcin crtica de una sociedad que tena un modo de vida
integrado e interdependiente. Baltisario Betancur, el estadista colom-
biano, 10 ha expresado de manera muy sucinta: "En la historia de
Colombia resulta fcil apreciar el divorcio entre Estado y sociedad;
el Estado existi por s solo, abstrado del hecho de que la nacin
era la razn de su existencia." 7
Para la mayora de los latinoamericanos, el marco ms significa-
tivo de la interaccin humana ha sido subnacional o supranacional; la
prticipacin en tales sistemas sociales alternativos ha estado vincu-
lada con la nacin slo en forma dbil. Consideran tambin, la mayor
parte del tiempo, que las actividades del Estado nacional han repre-
sentado ms bien un obstculo que un complemento al logro de los
objetivos sociales, al refuerzo de patrones deseados de relaciones in-
iterpersonales. Una gama de sistemas sociales para cuyo funciona-
I miento eficaz la actividad del Estado nacional no ha sido oportuna, se
I}'. d 1 f dI"" "
,'., tan VIsto enmarca os por as ronteras e a naciorr.
Los latifundios, o grandes haciendas, que no son necesariamente
descendientes directos de la encomienda o repartimiento coloniales, se
haban convertido en un sistema econmico y poltico virtualmente
iU toconterrido y autosuficiente. La autoridad del Estado nacional
c::d,hL "Lb asuntos slo con la venia de sus propietarios, y general-
mente no se haca valer ah para nada. La independencia de esta
unidad subnacional se ha resistido notablemente al cambio. As, el
Royal Institute of International Affairs, en un informe del ao de
1937, pudo afirmar:
En estos latifundios peruanos y bolivianos la ley del pas casi
nunca se observa, a menos que se cuente con el consentimiento
de los propietarios. La autoridad de los funcionarios adminis-
trativos o polticos locales est siempre subordinada a la del
latifundista, y este ltimo, por aeja tradicin, considera su lati-
fundio ajeno a toda influencia del Estado.s
7 Baltisario Betancur, Colombia cara a cara, Edic. Tercer Mundo, Bogot,
1961, p. 36.
8 Citado en George Soule, David Efron y Norman Ness, Latin Amrica
in The Future World, Farrar and Rinehart, Nueva York, 1945, p. 92.
Aunque a menudo se compara el sistema latifundista con el feu-
dalismo, estos dos sistemas slo se parecen en el sentido ms
La pauta latinoamericana de hacienda, parece que ahora se conviene
as generalmente, difera de su contraparte medieval en la calidad
de las relaciones de obligacin recproca que unan al patrn y al
pen. Lo que se acepta con menos frecuencia es la .relacin im-
perfecta del propio terrateniente con una autoridad superior e inte-
zracin del sistema a un segundo nivel, caractersticas que tambin
distinguan al feudalismo europeo, particularmente en sus ltimas
etapas. La lite terrateniente de la Amrica Latina no se encontraba
atada a la nacin por convenios de ayuda mutua o de inters. Frank
Tannenbaum escribi de este grupo en el perodo posterior a la in-
dependencia que:
Despus de todo, eran tan slo una fraccin de la poblacin
total, y en virtud de la sociedad jerrquica prevaleciente per-
manecieron "detrs de la lnea de fuego", ms all de la ca-
pacidad, inters o compromiso necesari.os para apoderarse efec-
tivamente del poder. Les falt el esprit de corps de una clase
gobernante, No eran los lderes naturales del populacho; no
haban surgido de l o a travs de su apoyo.?
El anlisis de la debilidad del gobierno latinoamericano, de Lord
Bryce, comprende un informe similar:
La tierra. es verdad, pertenece a los grandes propietarios, pero
no forman una clase de hombres que, teniendo un inters comn
o slido en el pas, constituyan un tipo de aristocraci., ll:tLur:d
que se preocupe por mantener el urde:)" y LlC:C:l e; ",l,dUllv
sea estable.t?
Por tanto, el Estado nacional no ha representado una parte im-
portante en las relaciones implcitas del sistema latifundista; yana
ser que por sus actos amenace el sistema prevaleciente de tenencia
de la tierra sus actividades no llegan en gran medida a tener im-
portancia para los miembros de esta sociedad. Y no slo el latifundio,
sino la familia patriarcal, la comunidad indgena, los dominios del
caudillo y la regin -todos ellos permanecen como sistemas sub-
nacionales compulsivos para los cuales los servicios polticos del Esta-
9 Frank Tannenbaum, "Toward an Appreciation of Latin America", en
Herbert L. Matthews, editor, The United States and Latin Arnerica, Prentce-
Hall, Ine., Englewood Cliffs, N. J., 1963, p. 52.
10 James Bryce, South America: Observations and Irn presslons, Macmillan,
en., Nueva York, 1912, p. 532.
mayor parte de los integrantes de la sociedad. No obstante, para
cierto ncleo, reducido, de la sociedad, esta institucin trasplantada
se convirti en un punto crtico de atencin; con el establecimiento
del Estado latinoamericano surga un centro de poder y de recursos
que el gobierno extraa de la sociedad para llevar a cabo funcio-
nes que no se le haba pedido que desempeara. Pese .a que el
Estado careca de importancia para aquellas personas a quienes, por
su estructura, deba servir, adquiri importancia como fuente de
poder, bienestar y movilidad social para quienes no podan, o no
queran, ocupar un lugar en los sistemas subnacionales o .suprana-
cionales en torno de los cuales la vida se encontraba organizada.
Estos "inadaptados" (el trmino se emplea sin ninguna connota-
cin peyorativa) al orden tradicional haban adquirido una
v un punto de vista anlogos y adecuados a los papeles lue se debian
desempear en el modelo europeo del sistema social nacional. Dado
que sus capacidades de liderazgo militar, de conocimier:tos del de-
recho de entendimiento de la intrincada red de relaciones buro-
o del mercado eran en su mayora no esenciales para el
funcionamiento efectivo del orden social en que vivan, fueron en
, pos de un orden ms acorde con sus aptitudes. La institucin mar-
i ginal, el Estado nacional, se convirti en el objeto de sus aspira-
ciones.
Libres de la responsabilidad de destinar los recursos pblicos a
fines pblicos, encontraron riqueza con el control del Estado na-
cional. Para muchos, la bsqueda de El Dorado termin en las arcas
del Estado. Empero, la riqueza no era lo nico que importaba para
estos grupos "nacionalizados". Aislados de la sociedad por la indi-
ferencia, podan modelar el Estado nacional como un medio ambiente
total en el cual podan desempear los papeles y mantener las rela-
ciones que les prescriba la experiencia europea que procuraban emu-
lar. Con fervor jurdico, podan dedicarse a legislar para un cuerpo
poltico que, de hecho, en su mayor parte, ni conoca ni aceptaba
su autoridad. Podan estructurar y asumir cargos y puestos, impu-
tndoles el prestigio de sus contrapartes en otras naciones aun cuando
dicho prestigio no descansara en ninguna responsabilidad social real.
Si su pareca un tanto irreal para el extranjero, ello no obe-
deca a que las actividades que desempeaban fueran extraas, sino
a que los actos comunes y corrientes no se encontraban vinculados
con ninguna funcin social concomitante. El Estado era el juguete
de los grupos nacionalizados, pero el juego ofreca recompensas muy
reales.
La lucha por el control del Estado nacional no era solamente una
alternativa para estos grupos sin lugar o status en el orden tradicional,
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\
EL PAPEL ECONMICO DEL ESTADO
LA, AMRICA LATINA
do nacional no slo no son importantes sino que incluso resultan
perjudiciales.
En los casos en que la participacin en sistemas subnacionales
no ha aislado al Estado nacional de la sociedad, los vnculos supra-
nacionales s 10 han logrado. El papel de la Iglesia es un ejemplo
evidente como lo es el conjunto de relaciones de intercambio des-
critas por la economa extractiva colonial. El marco de referencia
que as se implica tal vez pueda verse mejor por ojos del
teniente latinoamericano que produce una rnercancra de plantacin
para la exportacin.
El mundo en que vive, as como sus relaciones, poco tienen que
ver con la nacin. Ms bien, dirige su mirada a ultramar, pensando
en su socio comercial o hacia el interior, pensando en sus haciendas.
Se considera a s mismo ciudadano del mundo, y bien que lo es, pues
la comunidad en que vive trasciende las fronteras nacionales. Go-
zando de la libre convertibilidad monetaria y de transferencias de
fondos invierte o deposita sus ganancias en los Estados Unidos o en
dispone en su hogar y para su persona de objetos
de manufactura norteamericana o europea como cualquier ciudada-
no de Londres o Boston; sus hijos han sido educados en el extran-
jero; visita las ciudades de los pases avanzados con mucho mayor
frecuencia que los centros urbanos de su propio pas; lee literatura
europea, y desprecia la de su pas; habla algn idioma extranj:ro
con proficiencia. Si es caleo, los sucesos de Nueva Orlens han sido
tan importantes para l como los de Medel1n; si es de Monterrey, le
importa ms la ciudad de Los ngeles que la de Mrda. Se enfrenta
con su Estado nacional en los derechos de aduana y en las declara-
ciones de impuestos (que continuamente procura evitar, ya que por
qu pagar por actividades que no son importantes para l, o
el enriquecimiento de los polticos?), en las vas frreas (construidas
con capital extranjero, por extranjeros) que 10 comunican con los
puertos y quiz en el mantenimiento y embellecimiento de la capital,
en la que ocasionalmente reside.
Al igual que el productor y el comerciante pensaban ms bien
en trminos de un patrn de transacciones internacional que nacional,
el intelectual volvi, anhelante, la mirada hacia Europa, en busca
de inspiracin y realizacin. Para la mayora de los latinoamericanos
el foco de atencin era, o bien la localidad inmediata, o bien ultra-
mar. Lo que la "nacin" fuera para ellos careca, en gran medida,
de significado, caa en la esfera de la indiferencia.
Anexado a la urdidumbre social del Nuevo Mundo, el Estado lati-
noamericano era un apndice pero no parte de la misma; lo que
hiciera o dejara de hacer, no tena la menor importancia para la
y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
EL PAPEL ECONMICO DEL ESTADO
sino que era virtualmente un imperativo: disponan de pocas rutas
hacia el prestigio, la riqueza, y el poder. Mientras que histricamente,
en una sociedad como la de los Estados Unidos los jvenes llenos de
eneraa no han encontrado en el servicio pblico o en la poltica una
carr:ra atractiva, ya que los negocios, las profesiones y la industria
ofrecen grandes atractivos, en las economas ms de
la Amrica Latina no se dispona de dichas opciones; el gobierno
era la nica institucin "moderna" propia para las capacidades del
hombre "moderno".
El control de los recursos y emolumentos del Estado se tom 'no
slo conveniente sino decisivo. La elevada incidencia de violencia
poltica, inestabilidad y agitacin civil en la Amrica Latina, ha sido
explicada de muchas maneras, desde el conflicto de cIases hasta la
"naturaleza apasionada" de la raza hispana.* No obstante, debe
sealarse tambin que aun cuando es mucho lo que se arriesga con el
xito o fracaso polticos y las diferentes posibilidades de logro son
escasas, para aceptar la derrota poltica graciosamente, o ver las
actividades propias restringidas por lindezas constitucionales, se nece-
sitan virtudes muy difciles de alcanzar.U
El problema que acabamos de describir es de gran importancia
para el anlisis del subdesarrollo econmico en la Amrica Latina.
Si el espritu de empresa es un factor fundamental para emprender
el desarrollo y si E. E. Hagen 12 est en lo justo al afirmar que el
espritu de empresa tiende a aparecer en grupos "sojuzgados" o de
"inadaptados", tales como aqullos que durante mucho tiempo lu-
charon por controlar el mecanismo del Estado nacional en la Amrica
Latina, entonces es probable que el atractivo de la poltica, el ob-
jetivo del control del Estado nacional, concentrara notablemente el
* Esta explicacin alternativa se ilustra muy claramente a travs de
siguientes citas de la obra de Salvador de Madariaga The Fall.f?1
American Emplre (Hollis and Carter, Londres, 1947). Hace hincapi en ...
la tendencia de los espaoles a la disensin y a la guerra civil por la disensin
y la guerra civil mismas.." (p. 29). Observa que "En estos siete siglos
(800-1500) sus procesos mentales (los procesos mentales de los espaoles)
haban adquirido dos tendencias definitivas y arraigadas: 1) un hombre de
categora, peleando, adquiere riqueza con mayor honorabilidad y rapidez que
un hombre de menor categora trabajando; y 2) un hombre de categora
no se conforma con su fortuna, sino que sigue peleando como cosa natural,
puesto que la destruccin de infieles, la adquisicin de riqueza, y la cosecha
de honores, no tienen fin" (p. 7).
11 Ntese que esta parte de nuestro argumento es similar en algunos as-
pectos al de Merle Kling, "Toward a Theory of Power and Political Instability
i.. La tin America", en JlIestern Political Quarterly, IX, nm. 1, marzo, 1956.
12 E. E. Hagen, On the Theory 01 Social Change, Dorsey Press, Homewood,
Ill., 1962.
espritu de empresa existente ms bien en el sistema econmico que
en el poltico. En la Amrica Latina, se dispona del Estado nacional
como un apndice no funcional del proceso social, como escape ade-
cuado para las aspiraciones de estos grupos empresariales. En Europa,
se dio en menor medida, puesto que para el periodo clsico de la
empresa, el Estado ya se encontraba integrado al mecanismo de
la vida social y econmica; se dispona de l en menor medida puesto
que haba asumido ciertas responsabilidades definidas ante los par-
ticipantes en la vida socioeconmica del pas.
La relacin entre grupos inadaptados y Estado nacional es impor-
tante en otro sentido. A menudo se da a entender que el problema
de la formacin de las naciones latinoamericanas radica en la inca-
pacidad de las nuevas naciones para atraer a la vida pblica al
"tipo" adecuado de lderes. Se sostiene que los mejor preparados,
los que ms cualidades de hombre de Estado tenan, los sobrios y
responsables, pronto se retiraron de la escena, dejando el campo a los
{ viciosos, a los corruptos, a los ignorantes, a los incapaces. Este concep-
I to es, al menos en parte, desorientador.
En realidad, la calidad de la direccin nacional pudo no haber
sido lo que importaba. Si bien la historia de los grandes caudillos
es a menudo ofensiva para las personas de sensibilidad democr-
tica, un estudio ms benevolente de las carreras de hombres como
Pez en Venezuela, Rosas en Ar.gentina, Castilla en Per, Francia en
Paraguay, Morazn en la Amrica Central, y muchos otros, a menudo
revela la presencia de aptitudes polticas junto con una capacidad
colosal para la corrupcin y la inhumanidad. De hecho, tal vez los
grupos "inadaptados" de donde surgieron los lderes se encontraban
ms capacitados para las tareas inherentes a la formacin de la
nacin moderna que la "aristocracia natural", El fracaso de la demo-
cracia constitucional y la instauracin de la nacin moderna no es
tanto su responsabilidad, sino la de aquellos grupos a los que supues-
tamente servan.
La administracin pblica puede constituir fideicomisos del pue-
blo, pero la mxima clsica de la democracia es inoperante cuando
se confa tan poco a los funcionarios pblicos. Como los grupos cuya
forma de vida dependa de la operacin efectiva de los sistemas socio-
econmicos nacionales no exigan responsabilidad alguna a los fun-
cionarios, las personas que pretendan tener derecho a ese depsito
de facultades y recursos que era el Estado podan disponer de ellas
a voluntad.
La nula importancia funcional que tena la nacin latinoamericana
para aquellas personas cuyo apoyo clamaba pero no posea es un
problema multidimensional. La funcin primordial del Estado nacio-
nal europeo fue fungir como sistema de seguridad. Posteriormente
tuvo otras actividades en cierta medida derivadas. El sistema estatal
surgi en Europa como alternativa a la hegemona continental.
Es evidente que los forjadores de las naciones latinoamericanas
habran de adoptar la funcin defensiva como parte integral del
modelo europeo. De cualquier modo, el militarismo, como legado
de las guerras de independencia, se encontraba ah como una fuerza
social incontestable. Sin embargo, la historia habra de jugar una
broma fatal a las recin establecidas repblicas. En un sentido muy
real, la historia dio una irnica bendicin a la Amrica Latina. En
virtud de las circunstancias histricas peculiares del siglo XIX, las
naciones recin independizadas casi nunca tuvieron que recurrir a
sus fuerzas armadas para defenderse. La estrategia inglesa del equi-
librio del poder, la Doctrina Monroe de "separacin de las esferas",
todo el complejo de esta "era de paz" sirvieron para aislar a la Am-
rica Latina de los conflictos blicos internacionales. Un segundo
conjunto de factores sirvi para reducir al mnimo la hostilidad
armada entre los pueblos de la Amrica Latina. Ante la falta de
amenazas crebles o posibilidades viables de expansin armada, la fun-
cin militar del Estado nacional careca, ms o menos, de importancia
para la vida de la nacin. Los militares se convirtieron, en el mejor
de los casos, en una institucin en busca de un papel que desempear.
("guardin de la constitucin" o rbitro entre otros grupos conten-
dientes por el poder) y, en el peor de los casos, en herederos univer-
sales, pero irresponsables, de las facultades inherentes a ese Estado
nacional, decretadas y establecidas, pero cuya utilidad social general
no haba sido descubierta an.
Desde luego, el aislamiento latinoamericano de los conflictos b-
licos internacionales tuvo consecuencias que rebasaron las relacio-
nadas con el papel de la institucin militar. El sistema estatal europeo
se basaba en una competencia por el poder en aras de la seguridad.
La integracin nacional, el acrecentamiento de su riqueza, el refina-
miento de la economa nacional a travs de los esfuerzos del Estado,
fueron un subproducto de esta lucha por el poder. El Estado nacional
latinoamericano casi nunca se ha visto obligado a movilizar a la
nacin para hacer frente a una guerra o a luchas intestinas sino en
tiempos muy recientes en que la aspiracin nacionalista y la reaccin
contra la influencia extranjera sobre los asuntos internos ha servido
como sucedneo a la crisis blica, y ha pugnado con insistencia por
lo que slo se podra llamar poltica neomercantilista estatal."
* Debe observarse que cuando ha habido guerra en la Amrica Latina,
a menudo ha tenido consecuencias de largo plazo sobre la poltica nacional.
La derrota, en especial, ha puesto en tela de juicio lo adecuado de las
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EL PAPEL ECONMICO DEL ESTADO
En todo caso, se trata de un fenmeno reciente. En el transcurso
de la mayor parte de su historia independiente, la Amrica Latina no
recibi esa infusin temporal de legitimidad para ampliar el papel
econmico del Estado, producto de la competencia por el poder y
de la guerra, y que ha ejercido tanta influencia en la integracin
y estructuracin de las economas polticas modernas de Europa
Occidental y los Estados Unidos.
El papel del Estado como sistema de seguridad se ha relacionado
histricamente en forma estrecha con su funcin como agente estimu-
lador y regulador de la economa. Es posible que la ausencia de una
amenaza externa haya tenido algo que ver con el papel que deci-
dieran desempear los Estados nacionales latinoamericanos durante
la primera parte de su historia independiente. Empero, sta pare-
cera ser, en el mejor de os casos, solamente una explicacin parcial.
Lo que parece ser ms pertinente es que el modelo europeo de Estado
nacional que fue trasplantado a la Amrica Latina contena sus pro-
pios supuestos acerca del papel econmico que el Estado deba des-
empear.
Estos supuestos reflejaban las caractersticas peculiares de la vida
politicoeconmica de Europa durante los primeros aos del siglo XIX;
y como la imagen europea de Estado como sistema de seguridad re-
sultaba extraa en la Amrica Latina, el papel econmico interno
que prescriba el modelo era en gran medida inaplicable a la forma
en que se encontraba organizada la economa del Nuevo Mundo.
El Estado nacional latinoamericano y el sistema
econmico internacional
La historia le ha jugado bromas crueles a la Amrica Latina con un
estilo propio. En cierto sentido, las naciones latinoamericanas fueron
muy favorecidas, muy bendecidas por el destino. Un beneficio ines-
perado e irnico para la Amrica Latina independiente fue su aisla-
miento de los conflictos armados internacionales y de la lucha por
el poder que se encontraba en el corazn del sistema del Estado
europeo. Quiz un segundo beneficio paradjico haya estado consti-
instituciones nacionales existentes. As, la desesperacin de Gonzlez Prada y
otros que presenciaron la derrota de Per en la Guerra del Pacfico, como
resultado de las imperfecciones de su sociedad nacional, condujo, finalmente,
a la ideologa de desarrollo nacionalista del movimiento aprista, Anloga-
mente, la agitacin de los jvenes bolivianos que pretendan corregir la de-
bilidad nacional que haba conducido a la derrota en el conflicto del Chaco,
culmin en la Revolucin de 1952 que se registr en ese pas.
h.. ' __
EL PAPEL
tuido por el hecho de que con la expansin del comercio internacional
registrado en la segunda mitad del siglo XIX, la Amrica Latina habra
de gozar de una bonanza econmica, sin tener que, emprender la
tarea de estructurar una economa interna moderna. Ms bien,
la Amrica Latina logr cierto grado de desarrollo econmico por
medio del fortalecimiento de patrones econmicos que haban estado
presentes todo el tiempo. El estilo latifundista de organizacin de la
fuerza de trabajo garantizaba a la Amrica Latina una posicin muy
competitiva en la agricultura y en la minera. La produccin para
la exportacin aseguraba los frutos de un sistema econmico des-
arrollado a los participantes en la economa internacional. Las impli-
caciones sobre la economa interna eran evidentes: ": La industria!
... Qu inters poda haber movido al grupo de viejas fbricas cuya
produccin era deficiente o costosa si el consumo se poda satisfacer
importando mercanca de Europa y de los Estados Unidos?" 13
Por supuesto, la Amrica Latina siempre haba participado en el
comercio mundial, pero la fabulosa intensificacin de ese comercio,
que ms adelante habra de moldear la historia econmica latino-
americana, realmente tom cuerpo slo despus de 1860. El desarrollo
industrial del Mundo Occidental haba llegado ya al punto en que
se deseaban cada vez ms nuevas fuentes de materias primas y nuevos
mercados. Se dispona de capital y ste estaba ansioso de encontrar -
nuevas salidas ms all de sus fronteras nacionales. Se elaboraron
patrones de transporte, comunicaciones y consumo para disponer de
los nuevos productos.
.u la Amrica L;,liJ:I, los antiguos pasivos se convinieron en
nuevos recursos: despus de 1840, las ridas islas de la costa peruana
cobraron gran importancia por sus existencias de guano y los desier-
tos de Chile se convirtieron en fuente de nitratos naturales; las
aguas del Lago Maracaibo, condenadas por los primeros exploradores
en virtud de que su capa aceitosa las haca impotables, iban a
encontrarse en el centro del auge petrolero: las junglas de la Amrica
Central ocupaban un punto geogrfico estratgico para los mercados
norteamericanos y la industria del pltano se estableci ah.
Esta enorme participacin latinoamericana en el comercio inter-
nacional, utilizando una frase de Alexander y Porter "anim el modo
de vida de toda la regin".14 La respuesta de los grupos moderni-
zados slo puede describirse como una revolucin de expectativas
cada vez mayores. La Amrica Latina, y estos grupos con ella,
13 Jos Luis Gonzlez A., Nuestra crisis y el Fondo Monetario 1nternacio-
nal, Edit. Rumiahi, Quito, 1960, p. 222.
14 Robert Alexander y Charles Porter, T'he Struggle [or Democracy in
Latin America, MacMillan Co., Nueva York, 1961, p. 51.
\
parecan haber sido obligados a participar de la vida moderna de las
naciones. .
Las oportunidades parecan ilimitadas: .se amasaron enormes for-
tunas, tanto legal como ilegalmente; la clase media germin y
gan nueva prominencia; el comercio moderno brindaba grandes
oportunidades a quienes contaban con las aptitudes adecuadas a la
compleja red de transacciones que se estaba tejiendo.
Todo ello tuvo implicaciones importantes en el papel econmico
del Estado nacional latinoamericano. La poltica econmica liberal de
esta institucin haba logrado poco eco, ausente como estaba un sis-
tema econmico interno paralelo que operara sobre las mismas
premisas. No obstante, el refinamiento cada vez mayor del comercio
internacional proporcion una alternativa a ese sistema econmico
moderno que constituy el complemento del Estado nacional del
siglo XIX. El mtodo de operacin de este sistema econmico inter-
nacional era similar al del patrn liberal de una economa de cambio
interno. El sistema se fundaba en: la eliminacin de restricciones
polticas superfluas para las transacciones econmicas (libre cam-
bio); en la especializacin internacional de funciones y produccin
sobre la base de la ventaja comparativa; en un sistema de precios
regulado por valores monetarios en un mercado libre y en un flujo
irrestricto de capital entre los pases -en general, se apoyaba en la
ampliacin de la idea de un sistema econmico semiautnomo extra-
nacional.
Se trataba de un sistema congruente Cull el P:lfwl e,.,)
que se haba asignado al Estado nacional latinoamericano. En caso
de que las empresas nacionales no fueran capaces de responder a la
poltica econmica liberal del gobierno, las empresas extranjeras
s lo haran. Para que tuviera razn de ser, el Estado nacional libe-
ral, democrtico, latinoamericano deba estar relacionado a una red
de actividad econmica privada; de no ser as, su poltica econmica
sera intil y su forma de organizacin sin sentido. El Estado nacional
latinoamericano y el sisreiua internacional de ecouoruia Iibcrul se
descubrieron recprocamente en las postrimeras del siglo XIX, con
resultados sorprendentes para ambos.
A menudo, los acontecimientos polticos de este periodo de inter-
dependencia recproca entre poltica nacional y economa interna-
cional ha sido tratado como una conspiracin colosal y casi heroica
en la cual soldados empresarios "de fortuna" y dictadores corruptos
vendieron el patrimonio de las naciones latinoamericanas para amasar
sus respectivas fortunas. Este punto de vista es lo suficientemente
atractivo como para oscurecer todos los hechos que se estaban re-
gistrando.
Para comprender la importancia politicoeconmica de este periodo
es preciso analizarlo a la luz de su propia poca. Los dirigentes po-
lticos, ya fueran caudillos o doctores, quienes durante lapsos ms
cortos o prolongados controlaron el Estado nacional en este periodo,
generalmente posean un punto de vista moderno, en el sentido de
que, para ellos, la nacin era una entidad potencialmente significativa
y que deseaban emular los patrones de progreso existentes en los
pases avanzados. En este periodo, los milagros del liberalismo econ-
mico, del capitalismo de libre empresa eran bastante notorios. Sin
tardanza Francia haba seguido a Inglaterra en el camino de la
Revolucin industrial y los Estados Unidos, donde la analoga con
sus. propias inquietudes siempre pareca ms vigorosa, haba logrado
un status de gran poder en una verdadera orga de libre empresa.
Esta primera "teora del desarrollo econmico" que los pases avan-
zados instigaban a imitar y poner en prctica al mundo subdes-
arrollado, era clara y compulsiva. Y de hecho, no se dispona real-
mente de ninguna alternativa estratgica: todava era demasiado
temprano para que hubiera un modelo del "Este" como opcin
frente a la tcnica "occidental" de crecimiento econmico.
El yapel propio del dirigente "cientficamente progresista" ( aca-
so no es cierto que el capitalismo era vlido no nicamente por sus
resultados sino tambin en virtud de su concordancia con las ley;es
naturales?) era el de estimular y proteger la empresa y la propiedad
privadas. Los pases subdesarroIlados podan participar de los bene-
ficios de una economa moderna vinculndose a la economa interna-
cional cuyo funcionamiento era idntico al del sistema de libre em-
presa que tantos beneficios haba acarreado a los pases avanzados. Por
inters propio el capitalista extranjero arriesgara sus recursos y
aplicara sus aptitudes y tcnicas en el mundo subdesarroIlado con
el fin de obtener una ganancia. En beneficio mutuo, el pas subdes-
arrollado permitira que se utilizaran sus recursos inexplorados, au-
mentara su productividad e iniciara ese proceso autogenerador
de riqueza que constitua su recompensa prometida.
En teora, las funciones del Estado en un sistema de dicha natu-
raleza seran mnimas: protegera la propiedad privada y el mercado
en las dems cuestiones se mantendra ajeno, pero en la prc-
tIca. nunca fue ese el papel que el Estado desempe, en parte
debido a la forma en que operaba el propio sistema de libre empresa.
El mismo Estado nacional subdesarrollado participaba en el sistema
liberal;. y como tal, se convirti en competidor por el
capital y las habilidades que persegua: se transform en miembro
esa ecuacin de oferta y demanda, postulado fundamental del
SIstema, en postor de capital y habilidades. Para aI1egrselos, tuvo
(
,
que ofrecer compensaciones considerablemente ms atractivas que sus
competidores.
poltico de este fenmeno econmico, es decir, su
apariencia desde el punto de vista de la estructura y proceso del
sistema poltico, era que se exiga del Estado nacional la asignacin
de poderes y recursos que el Estado controlaba; y, de importancia
para el proceso poltico latinoamericano, dichas exigencias provenan
en buena medida del extranjero.
El papel econmico del Estado nacional latinoamericano se con-
cibi de manera tal que encajara en el sistema del cual se haba
convertido parte integrante. Una de sus funciones principales fue
la de servir corno otorgador de concesiones; su poltica se convirti
la ?e los y facultades de que dispona para atraer
inversionistas y empresanos extranjeros; las habilidades del buen
estadista se convirtieron en aquellas relativas a desarrollar una com-
binacin estratgica de medidas que atrajeran dichos recursos de
capital a su propio pas. Concesiones de tierras, cesin de derechos
sobre el subsuelo, exencin de impuestos y tarifas, garantas estatales
al capital invertido, inversiones complementarias en infraestructura
por parte del gobierno, proteccin contra "violaciones de contratos
de trabajo", contra los sindicatos y las insurrecciones, zarantias de
estabilidad poltica, supresin de obstculos a la inversin extranjera,
y de los radicales, crditos -todas estas tcnicas se combinaron
y recombinaron con los aos a fin de crear un formato atractivo a
la inversin y empresa extranjeras que pudieran satisfacer los obje-
tivos del Estado.
El entusiasmo por esta actividad caracteriza la carrera de cada
una .de figuras de la poltica latinoamericana de fines del siglo XIX
y pnnClplOs del xx. Tal vez la persona mejor conocida por la prc-
tica de tal tcnica politicoeconmica sea Porfirio Daz en Mxico.
Instruido por su cuadro de cientficos seal el camino "cientfico"
del desarrollo de su pas atrayendo empresas extranjeras que pudieran
desarrollar las tierras y recursos minerales inutilizados y construir
la infraestructura ferroviaria y de comunicaciones necesaria para la
Mediante la dictadura proporcion estabilidad pol-
tica y las armas de los rurales protegieron la propiedad privada en
el cumplimiento inobstaculizado de sus metas. Ms adelante se conce-
ba al Mxico porfiriano como "la madre de los extranjeros y la
madrastra de los mexicanos", y en 1910 su direccin "cientfica"
del pas fue rechazada. Pero en una forma muy real, lo que l haba
hecho allanaba el camino a las fuerzas que conduciran a su ruina.
En la conferencia fiscal panamericana de 1915, Pedro Rincones,
el delegado venezolano, dijo: "Este es el momento en el que el capital
CAMBIO POLTICO y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
norteamericano debe aprovechar la gran oportunidad que se le pre-
senta para el desarrollo industrial de las naciones latinoamerica-
nas ... "15 La afirmacin forma parte del espritu de la poca, que
en Venezuela se manifest en los esfuerzos de lderes tales como
Cipriano Castro y Juan Vicente Gmez por atraer la industria pe-
trolera a los campos aparentemente ignorados de Venezuela. Las
tcticas de Gmez, al estimular el inters extranjero sobre los re-
cursos petrolferos de Venezuela mediante el ofrecimiento de un
"paquete" de ventajas para el inversionista extranjero suficiente
para distraerlo de oportunidades en otros lugares, constituyen un
campo de estudio fascinante sobre la manipulacin econmica inter-
nacional. Gmez logr captar la inversin extranjera en Venezuela.
Tambin logr amasar enormes fortunas para l y sus compinches
a partir de esas negociaciones y gobernando de manera particular-
mente brutal y tirnica.
A los nombres de Daz y Gmez, es preciso agregar los de Justo
Rufino Barrios de Guatemala, Garca Moreno de Ecuador y una
docena ms.
16
En la Amrica Central el pltano, en Venezuela el
petrleo, en Per y Bolivia ferrocarriles, minas y plantaciones, los
gobernantes buscaron utilizar las facultades del Estado nacional como
instrumento de desarrollo econmico mediante tcnicas que parecan,
por dems, plausibles, dado el contexto de la poca. *
J unto con el fomento de la inversin extranjera, el papel del
Estado en la construccin de infraestructuras y obras pblicas se in ten-
15 Citado en Rmulo Betancourt, Venezuela: poltica y petrleo, Fondo
de Cultura Econmica, Mxico, 1956, p. 38. Ver tambin, Edwin Lieuwin,
Petroleum in Venezuela, University of California Press, Berkeley, 1954.
16 Para otros ejemplos de este entusiasmo por la inversin y ayuda extran-
jeras vase J. Fred Rippy, Latin America and the Industrial Age, G. P.
Putnam's Sons, Nueva York, 1944.
* El entusiasmo, el alivio casi podra decirse, que sintieron las lites
modernizadoras de la Amrica Latina al encontrar en la inversin extranjera
una solucin, tanto para el enigma de la nacin, cuanto para el del Estado
nacional deben observarlo cuidadosamente quienes prefieren interpretar los
acontecimientos de este periodo a travs del anlisis marxista. No se trat
simplemente de una era en la cual las naciones capitalistas lucharon encarni-
zadamente por los mercados y las materias primas con la subsiguiente explo-
tacin de los pueblos dbiles; ms bien, la integracin de la Amrica Latina
a la economa internacional despus de 1860 se consider como un "contrato"
de beneficios mutuos por medio del cual tanto las lites modernizadoras como
el inversionista extranjero encontraron la promesa de satisfaccin de sus
objetivos, diferentes pero complementarios. Que los grupos latinoamericanos
nacionalizados no hablaran por, o representaran a una nacin, que su participa-
cin en el sistema econmico internacional condujera inevitablemente a de-
mandas polticas, es evidente ahora, pero no lo era as en el contexto de la
poca en que estos hechos se registraron.

sific enormemente en este periodo. Nuevamente los estadistas la-


". . . ,
tmoamencanos confiaron en la economa internacional como sustituto
de la inexistente economa interna moderna para desempear esta
funcin fundamental del moderno Estado nacional. Las mejoras se fi-
nanciaron con fondos extranjeros, fruto de emisiones de bonos y a
menudo las obras las realizaron contratistas y tcnicos extranjeros.
La irqportancia relativa de estas dos funciones econmicas pri-
del nacional latinoamericano -atraer a las empresas
extranjeras y partICIpar en la economa internacional con el fin de
crear su infraestructura_ puede apreciarse en la direccin de la
inversin prveda durante el periodo. Como se ha sealado, el gran
caudal de accin recproca con la economa internacional se presen-
t despus de 1860. Consumada la independencia se present una
racha de inversin extranjera, principalmente en la regin de La
Plata, aun cuando los pases andinos y centroamericanos emitieron
bonos pblicos en el mercado de Londres. La mayora de las empre-
sas as establecidas fracasaron y todas las emisiones de bonos consti-
tuyeron una prdida. Despus de 1860, la inversin extranjera se
intensific en forma dramtica. Las inversiones britnicas aumentaron
de 85 millones de libras esterlinas en 1870 a 750 millones en 1914. De
este ltimo total, 46% se invirti en ferrocarriles, 31% en bonos
y 23% e_n inversiones en empresas o en trllSporta-
cion mantuna. Para el ano de 1914, Francia haba invertido unos
1 200 de dlares en la Amrica Latina, alrededor de 30%
er: obhgaclOneS 30% en ferrocarriles y 40% en empresas
dIversas. Para la misma fecha, Estados Unidos haba invertido alre-
dedor de 1 700 millones de dlares, 80% en inversiones directas en
empresas, particularmente en Mxico y Cuba; A finales ele b dcada
de 1920, los Estados Unido, eran el lJ1ill<.:ilJal invcrsio-
en .],a para 1930, casi una tercera parte de
su lllverSlOn de J 244 mIllones de dlares en la regin era en valores
gubernamentales. De los 3705 millones de dlares en inversin di-
recta de los Estados Unidos en 1929, 806 millones se destinaron a
inversiones en infraestructura, y el resto en la industria de trans-
fOffi1acin, en agricultura, minera y comercio.17 En trminos gene-
rale.s, se que entre la mitad y dos terceras partes del
capital extranjero recibido por la Amrica Latina durante este perio-
do se. dedic a mejoras internas del tipo que generalmente ha corres-
ponddo a las funciones econmicas del Estado, y el remanente en
actIVIdades productivas controladas por empresas privadas extr., '.iCJ': 1._:.
17 Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales,
Foreign Capital in Latn America, Nueva York, 1955.
CAMBIO EN LA AMRICA LATINA
En el campo de la inversin extranjera la Amrica Latina haba
encontrado la relacin recproca entre poltica y economa modernas
lo cual haca plausible el papel econmico del Estado nacional occi-
dental.
En cierta medida el Estado nacional latinoamericano haba dejado
de ser un apndice 'ms o menos sin funciones, ,un curjoso
cuya ecologa era muy distinta de la de los demas
en cuyo medio haba sido colocada. Por. el contrano, las
del Estado se convirtieron en factores VItales para el funcionamiento
efectivo del sistema econmico moderno.
Sigui habiendo un relajamiento considerable en el sistema poli-
tico y al disponerse de cantidades mucho mayores .de recursos, .la
corrupcin fue ms grandiosa que nunca. Los convemos de concesio-
nes suponan un beneficio para el caudillo en el poder, sus familiares
y amigos. Con una candidez increblemente persistente, los compra-
dores de bonos latinoamericanos se vieron lesionados por la misma
mstica, que traicionara a los propios latinoamericanos --es de-
cir, que por virtud del establecimiento de Estados fundados en
modelos democrticos se poda suponer la existencia de normas de res-
ponsabilidad republicana. De hecho, de los de
estos bonos se desviaron hacia otros fines distintos de los original-
mente pretendidos. ,
No obstante, la integracin del Estado nacional a la economa
internacional condujo a nuevas y mayores exigencias sobre las facul-
tades y recursos que el Estado poda asignar. Algunas de estas de-
mandas provenan de intereses internos, de participantes en el sector
moderno de la economa nacional que vean en las atribuciones del
Estado facultades importantes como complemento a sus actividades
privadas, y capaces de reforzar dichas exigencias ante, los titulares
del poder poltico. La respuesta a sus demandas reforzo el marcado
contraste entre los "enclaves" especficos de la poca moderna y el
remanente del pas prenacional y premoderno. As, las lites moder-
nizadoras --concentradas en la capital, los grupos burocrticos y la
nueva clase media originada por el adelanto de una economa de
cambio- demandaban y reciban, con creces, polticas pblicas con-
cebidas para crearles un medio urbano similar al de sus cor:trar:>artes
occidentales a quienes tomaban como modelo de sus aspiraciones,
El modernismo urbano lleg a la Amrica Latina tan slo con cierto
retraso en relacin con las naciones avanzadas, y se ha mantenido,
al menos en la medida en que se refiere a los intereses de los grupos
polticos dominantes. Pavimentacin de calles, alumbrado pblico,
trolebuses abastecimiento de agua, parques y rascacielos general-
mente hicieron su aparicin en las capitales latinoamericanas slo
I
diez o veinte aos despus de haber sido aceptados en las principales
ciudades de los pases avanzados.
Sin embargo, dado el carcter del sistema con el que estaba
asociado, gran parte de los derechos reclamados al Estado nacional,
para los que en su mayora la poltica estatal tena importancia, eran
ajenos a la esfera jurisdiccional del Estado mismo. Aqu, otra vez, el
modelo democrtico liberal del Estado nacional occidental result
inoperante, ya que el modelo del sistema poltico, que supona que
la poltica del Estado tena importancia para los actores nacionales
de la economa, al mismo tiempo que proporcionaba una base de
juicio para el ajuste de sus demandas sobre los poderes estatales,
no poda, anlogamente, tomar en cuenta una situacin en la cual
gran nmero de las demandas ms insistentes provena de allende sus
fronteras nacionales.
Los inversionistas extranjeros intentaron sujetar a los gobiernos
latinoamericanos a la responsabilidad del papel econmico estatal que
el sistema de libre empresa implicaba, papel que estos mismos gobiernos
haban aceptado en forma explcita. El concepto occidental de Es-
tado limitado se basaba en el supuesto de que el Estado mismo deba
responder por algunos de los convencionalismos fundamentales del
sistema econmico. El incumplimiento arbitrario de la deuda extran-
jera, la no proteccin a la propiedad en tiempos de conmocin civil,
la expropiacin sin una compensacin justa, constituyeron violaciones
a los trminos de la relacin entre el Estado liberal y la economa
liberal; al maximizar sus recursos polticos, los inversionistas extran-
jeros elevaron sus demandas no nicamente frente al Estado nacional
latinoamericano mismo, sino tambin ante su nacin. El sistema
poltico internacional, de diplomacia y poder, fue puesto en juego,
y se exigi a los gobiernos latinoamericanos responder a las deman-
das no nicamente de las empresas y empresarios extranjeros, sino
tambin a las de los gobiernos extranjeros.
Las tcticas empleadas por estas fuerzas polticas externas para
hacer valer sus exigencias sobre los Estados nacionales latinoameri-
canos fueron diversas. En algunos casos, bastaba con una represen-
tacin reforzada por recursos polticos supuestos; en otros, las partes
extranjeras adoptaban muchas de las estrategias del proceso poltico
latinoamericano real, ms bien que del formal, tcticas adecuadas a
sistemas caracterizados por su inestabilidad, escasa legitimidad de
sus procesos democrticos y por una gran dependencia respecto a
la manipulacin del poder y la fuerza en una partida crnica, si-
milar al ajedrez, de coaliciones y maniobras cambiantes con el fin de
llegar al incontrovertible coup d'tat,
ste fue .claramente el caso de Panam, donde los Estados Un-
"':;#'***4"1,,:;;$.4Mial:;;""':':W",,'.itiA.U4@ :;:M+i4t#'- :"M""",,,I,,,:.IOF4A@4f&.1!1l1'iIjf,;O;H.&J"i!f'4., .."JP1.J'i!I.;;.oe,lf!'I"'Mi\I4i!iI4
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54 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATIr-; A EL PAPEL ECONMICO DEL ESTADO 55
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bores del siglo xx, Primero el anarcosindicalismo, despus la Segunda
Internacional Socialista, luego el comunismo en los primeros aos
de la dcada de 1920, posteriormente el fascismo y el New Deal en
el decenio de 1930, atrajeron el inters de los activistas polticos lati-
noamericanos y poco tiempo despus de su brote en las naciones
avanzadas se registraron en la Amrica Latina movimientos polticos
inspirados en estas ideas. La aplicabilidad de las mismas a sus propios
intereses pareca enorme. Al igual que los elementos ms progresistas
en Europa y Amrica del Norte, preocupados por las desigualdades
e injusticias de la Revolucin Industrial, y por el hecho de que los
beneficios de la modernizacin haban sido imperfectamente distri-
buidos entre los diversos sectores de la poblacin, esta nueva genera-
cin de latinoamericanos estaba obsesionada por la contradiccin entre
el enclave moderno en sus propias sociedades y el nivel de vida del
resto de la poblacin. Cada una de estas ideologas, a su manera, se
prestaba para el anlisis de los problemas inherentes a la formacin
de la nacin.
'---p?a-algUllOS, el anlisis marxista ofreca una analoga sorpren-
dente con su propia situacin. El grado de respuesta selectivo del
Estado nacional a las demandas de los actores econmicos ms mo-
dernos, la dictadura estable que poda preservar el "orden" necesario
para el sistema poltico econmico, era sin duda un caso de control
del Estado por parte de la clase capitalista. La disparidad de ingresos
entre la moderna lite econmica y el grueso de la poblacin cons-
titua ciertamente el caso tpico de explotacin de la clase trabajadora
(pese a que, desde luego, la situacin de una economa dual en que
el sector moderno y el rural, de subsistencia, se encontraban tan
distantes entre s, era muy diferente, por su naturaleza, de la inte-
gracin de fuerza de trabajo y administracin capitalista en un sistema
econmico comn). La teora leninista del imperialismo les haba
permitido salvar la brecha entre la "explotacin" en el interior de
una economa poltica integrada nacionalmente y la que se registraba
en los casos en que el sistema se extenda ms all de sus fronteras
nacionales.
Empero, el atractivo del comunismo no constitua sino una manera
de formular el problema. Para muchos de los rebeldes la cuestin
se planteaba ms favorablemente en trminos del propio modelo oc-
cidental de Estado nacional liberal democrtico y del potencial no
manifiesto que contena. Si el postulado de la democracia liberal era
que todos los ciudadanos estaban igualmente facultados para plantear
demandas al Estado, entonces era posible lograr una asignacin ms
equilibrada de los recursos disponibles, movilizando y poniendo en
conocimiento de las personas encargadas de tomar las decisiones tales
demandas. El camino para la realizacin del Estado nacional era
el proceso democrtico, promulgado pero ineficaz en la Amrica
Latina, el cual relacionaba al Estado con los intereses particulares
de quienes participaban en la vida de la nacin. El problema de la
Amrica Latina era anlogo al que perciban "los socialdemcratas
de Europa. Por desgracia, la analoga no era total; exista una di-
ferencia de grado, aunque no de naturaleza, por cuanto que la nacin
como tal an no exista y que la masa sin representacin no haba
sido integrada todava a los sistemas socioeconmicos nacionales.
A principios de siglo, las doctrinas raciales de Gobineau y Cham-
berlain haban encontrado eco en la Amrica Latina, as como en
otras regiones del Mundo Occidental. Este enfoque culmin, final-
mente, en el fascismo y nazismo, que ejerci cierto atractivo sobre
muchos latinoamericanos quienes vean en el problema del naciona-l
lismo un dilema ms fundamental que la reforma social. Para ellos,
el establecimiento del Estado nacional y el trazo solemne de fronteras
en el mapa, ese acto sencillo y semiconsciente de los fundadores, se
convirti en uno de los hechos ms desconcertantes ele la vida.
Ms a tono con la experiencia europea que con la propia, supu-
sieron que, por el hecho de declarar la formacin de un Estado na-
cional ste, de alguna manera y en algn lugar, deba' tambin
existir. Como el Quijote, partieron en pos de su "espritu nacional".
Buscaron las races de su nacionalidad, de la caracterstica cultural
que debe ser la base de la identidad poltica, en las culturas preco-
lombinas, en Indoamrica, o quiz en la "raza csmica" surgida de
la confrontacin de las civilizaciones ibrica, indgena y africana.
Sin embargo, si tomamos a Europa en serio tambin debemos con-
ferir el mismo privilegio a la Amrica Latina. Los enigmas forjados
por ese acto inocente de declaracin de la nacin no fueron muy
distintos en ambos continentes. De esta manera, el espritu de indi-
genismo o la bsqueda de Indoamrica o la "raza csmica" fueron
producto de una confusin similar acerca del concepto "nacin" que
llev a los alemanes a la bsqueda de las races perdidas del volk
teutnico.
Durante el siglo xx, la Amrica Latina experiment con la mayora
de las filosofas sociales en boga en los pases europeos y de Amrica
del Norte, conforme estas regiones avanzadas combatan las crisis y
problemas fraguados por el cambio. Socialismo, comunismo, fascismo,
y sus variantes y media docena ms de doctrinas menores se refle-
jaron en el espectro poltico de la Amrica Latina. Ocasionalmente,
una de estas ideologas importadas habra de ser definitoria para la
sociedad y la economa, como en el ensayo de tipo fascista de Pern
en la Argentina o ms tarde, en la aceptacin del marxismo-leninismo
POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
t:'::f',:,:<
el, campo del radicalismo poltico, parece ser que las ex-
propiaciones recientes han afectado nicamente a las empresas ms
ineficientes o a aquellas cuyo funcionamiento es claramente ana-
crnico.
Gran parte de la actividad de los Estados latinoamericanos por
canalizar el comercio internacional hacia una mayor productividad
interna se resume generalmente en los rubros "diversificacin de ex-
, portaciones" y "sustitucin de importaciones". Estos objetivos, esti-
: pulados sistemticamente en una teora general de desarrollo creada
Lpor >rebish la Comisin para, Latina.
representrn la medula del pensamiento de la polItIca.cie desarrollo
en laAmrica Latina hasta las postrimeras -de la dcada ae 1950.
Las medidas empleadas para alcanzar estos fines reflejaron toda la
gama de facultades estatales: se recurri a medidas fiscales para
alterar la composicin de importaciones y exportaciones; el gasto
estatal se concibi para estimular la inversin industrial; se acudi
a los poderes coercitivos para restringir la convertibilidad cambiarla.
La capacidad motivacional del Estado se reflej en medidas que
fluctuaron desde la intrincada declaracin ideolgica sobre la nece-
sidad de una mayor productividad interna hasta campaas propa-
gandsticas en favor del consumo de productos locales.
La mayora de las medidas restrictivas utilizadas para reestruc-
turar los sistemas de intercambio econmico en beneficio de la acti-
vidad nacional se basaron en la facultad primordial del Estado para
controlar las transacciones fuera de las fronteras nacionales. En mu-
chos pases se establecieron polticas arancelarias complicadas para
conferir ventajas a la importacin de bienes de capital o materiales
necesarios para acrecentar la produccin interna, desalentar la im-
portacin de bienes de consumo no esenciales y, desde luego, para
proteger a las industrias nacionales de reciente creacin.
Se instauraron restricciones cambiarias con diversos propsitos:
al privar a los exportadores del libre uso de divisas extranjeras obte-
nidas de transacciones internacionales, el Estado intent evitar "fugas
de capital", y desviar los recursos de inversin de la preferencia tra-
dicional por los mercados de capital norteamericanos y europeos hacia
la produccin nacional. Un efecto ulterior de los controles de cambio
era estimular el consumo interno, al restringir la disponibilidad de
divisas a las importaciones de bienes "esenciales". Por ejemplo, los
controles cambiarios colombianos de 1949 otorgaron un subsidio impl-
cito a la Flota Mercante Grancolombiana (1a marina mercante de
{) Naciones Unidas, Comisin Econmica para Amrica Latina, The Economic
Development o] Latin America and its Principal Problems, Nueva York, 1950.
las tres naciones bolivarianas: Colombia, Ecuador y Venezuela). La
Flota, que aceptaba pesos en lugar de dlares en pago de los embar-
ques provenientes del exterior tena una ventaja competitiva sobre
las lneas extranjeras puesto que, segn el sistema de cuota entonces
vigente, los dlares liberados para compras de importacin deban
cubrir los cargos del transporte.f Finalmente, en algunos casos se
instauraron tasas mltiples de cambio para poner en desventaja a las
exportaciones tradicionales, fomentando as la diversificacin de las ex-
portaciones o la inversin en la industria nacional. As, en Colombia,
el producto de las ventas del caf se "gravaba" por la exigencia de
que se cambiara en pesos a una tasa inferior a la de otras fuentes
de divisas. En otros pases el producto de las exportaciones deba ser
convertido a una tasa oficial inferior a la tasa del mercado libre
utilizada para otras fuentes de intercambio.
Durante los ltimos tres decenios de la historia econmica de
la regin, los estadistas latinoamericanos de mentalidad econmica
han prestado gran parte de su atencin a estos mecanismos, y las
'negociaciones entre los grupos econmicos prominentes para formular
polticas ventajosas en estos campos han constituido un aspecto
destacado en el proceso poltico. En algunos momentos, los sistemas
concebidos, fantsticamente complejos, han parecido ms bien obs-
taculizar la actividad econmica moderna que promoverla, y algunos
pases (Per por ejemplo) han eliminado virtualmente todo el apa-
rato de dichos controles sin ningn efecto adverso, y posiblemente
con gran ventaja para la economa nacional. Empero, para muchos
pases latinoamericanos, el intrincado equilibrio de desarrollo entre
las economas internacional e interna modernas slo poda mantenerse
de esta forma, y han continuado la experimentacin y la modifica-
cin de estas polticas habida cuenta ele las circunstancias cambiantes.
Adems de utilizar sus facultades de sancin para canalizar las
transacciones internacionales a la actividad econmica interna, el Es-
tado latinoamericano tambin ha tratado de emplear activamente
su poder de gasto con el fin de estimular la produccin nacional. Se
han buscado estrategias para el gasto pblico que maximicen el efecto
productivo de las acciones estatales. El ingreso pblico (ya sea pro-
ducto de la tributacin o de prstamos, teniendo ambos su origen
primordialmente en la economa internacional) son recursos escasos
que una nacin subdesarrollada debe emplear conforme convenga
a sus intereses. Se pugna por encontrar salidas al gasto guberna-
mental que promuevan sucedneos de los bienes de importacin,
6 Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, The Basis 01 a De-
uelopment Program jor Colombia, Washington, 1950, pp. 330-331.
conservando as las divisas e inversiones que maximicen las economas
externas, que promuevan el may?r de.
y que fomenten la inversin AsI, la fabnca,clO.n de cement?,
atada como se encuentra a la inversion en obras pblicas, y las
bricas textiles, que vinculan una materia prima interna con un
mercado nacional, a menudo han constituido empresas de alta PrIO-
ridad.
La parte medular de la poltica in:rersiones
desde la segunda Guerra Mundial se ha dedicado a inversiones en
infraestructura bsica los servicios pblicos concebidos para integrar
a la nacin como un'idad econmica. Ya no se desean ferrocarriles
entre plantaciones y puertos, sino un sistema ferroviario que
nique internamente a todo el pas. Las obras de.todo trpo,
desde la construccin de escuelas hasta la extensin de sistemas de
abastecimiento de agua, son esenciales por razones de bienestar social
y para capaci tal' a sectores ms amplios de la. poblacif:,a que, se
conviertan en consumidores y productores efectivos; tambin actuan
como estmulo para la construccin privada y la actividad industrial.
Tambin se ha esperado que el Estado promueva fiscales
y monetarias que favorezcan la promocin de
desarrollo. Las demandas opuestas por una poltica monetana mode-
radamente inflacionaria y una poltica monetaria estable han con-
vertido en parte del clculo de la accin del Estado. El. mtento. de
concentrar capital en actividades estratgicamente productIvas ha Im-
plicado la relacin del gasto y regulacin V?S a. uis; la comu-
nidad bancaria privada, as como la formacin de nstitucones ban-
carias de desarrollo controladas por el Estado. En el fomento de
bancos "populares", asociaciones de ahorro y prstamo, y uniones
de crdito, se pueden apreciar algunos intentos por ,ms
ampliamente fuentes difusas de ahorro y concentrarlas en la actividad
de desarrollo.
A finales de la dcada de 1940 y principios del decenio de 1950,
particularmente, se prest gran atenci?n. al de indus-
trias "bsicas" consideradas corno los cimientos de cualquier programa
de industrializacin total. En los casos en que la inversin privada no
deseaba o no poda emprender dichas actividades, se
responsabilidad del Estado acometerlas. Aunque Siempre controvern-
das, las inversiones pblicas directas en industrias insta:
laciones hidroelctricas, refineras de petrleo y plantas SImilares, aSI
como en los servicios bsicos de transporte, constituyeron una parte
prominente de la poltica ?e desarrollo en pases; ,En el periodo
posterior a 1960 el entusiasmo por este tipo de mversion parece ha-
berse estancado; no se trata, en apariencia, de una reorientacin ideo-
lgica de la poltica, por cuanto que las principales obras haban sido
concluidas en los pases que podan financiarlas, y que los dems
pases han llegado a darse cuenta, cada vez en mayor ,medida, de las
limitaciones de sus economas internas para respaldar dichas empresas.
Es preciso tener en cuenta unos cuantos casos de pases que efectuaron
tardamente este tipo de inversiones en infraestructura, tales como Hon-
. duras con su proyecto hidroelctrico de Ro Lindo, aunque dicho pro-
yecto haba sido elaborado desde principios del periodo posblico. De
cualquier manera, las industrias siderrgica, hidroelctrica, ,fertili-
zantes y otras, que fueran anteriormente los componentes mas Impor-
tantes de este ideal a la fecha ya tienen tanta importancia corno cual-
quier otra industria. Parece haber poco entusiasmo por la ampliacin
radical del sector industrial pblico ms all de las industrias ya estable-
cidas: actualmente el entusiasmo es por las empresas mixtas, ya por
medio de la venta de acciones de empresas nacionalizadas a inV'l'.,iu-
nistas privados, o a travs de la participacin del gobierno en el ca-
pital de .Ias empresas privadas.
Por encima de sus facultades como participante en la economa,
el en mayor o menor medida, la
directa de tcnicas polticas para la movilizacin de la productividad
.interna. Varios regmenes latinoamericanos han intentado trascender
los procesos econmicos y, recurriendo a la coercin y manipulacin
del sentir popular, integrar las fuerzas productivas bajo el control di-
recto del Estado. Aunque esto ltimo induce generalmente a pensar
.en tipos ms radicales de administracin poltica, como la utilizacin
de' trabajo voluntario y organizacin de masas en Cuba o los esfuerzos
peronistas por integrar los principales sectores econmicos al rgimen
mediante el uso de asociaciones y sindicatos controlados, el fenmeno
no est limitado a estos ejemplos extremos. As, la estructura sectorial
del PRI en Mxico, y la organizacin de la poltica en
\ derredor de grandes grupos semioficiales, comerciales e industnales,
se acerca mucho a la estrecha identificacin de los sindicatos de tra-
bajadores y asociaciones campesinas con los movimientos o regmenes
polticos en toda la Amrica Latina. Dichas organizaciones sirven no
nicamente corno base de respaldo poltico y como grupos de intere-
ses, sirio tambin como vehculos para poner en prctica la poltica
pblica, para motivar y controlar el desempeo econmico hacia me-
tas que la administracin considera ms propicias.
E! papel del Estado para coadyuvar a la creacin de las formas
de asociacin econmica voluntarias que caracterizan a las sociedades
modernas es en extremo problemtico. Por una parte, dichos orga-
nismos con frecuencia se convierten en instrumentos del rgimen
en el poder, traicionando la funcin que se les asigna en una sociedad

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Expansin de la oportunidad de una participacin
plena en la economa moderna
La reforma agraria es un componente de la mayor importancia para
el aspecto social de la poltica de desarrollo que se convirti en la
tnica predominante de la innovacin de la poltica pblica despus
de 1959. La motivacin fue en parte compasin social, en parte
estrategia poltica, y en parte un sentido cada vez mayor de las
pocas posibilidades de promover el cambio econmico sin incorporar
a la corriente principal de la vida econmica amplios sectores de la
poblacin. De la misma manera que haba un inters creciente por
transformar la economa agrcola de subsistencia en un modo de
desalienten las relaciones laborales tipo latifundio, hagan que la pro-
duccin comercial econmicamente sea imperativa para el propietario
y que al monetizar el contrato de trabajo, canalicen la fuerza de
trabajo hacia una participacin ms plena en el mercado nacional.
Igualmente, el esfuerzo puede consistir en atraer a la economa
de subsistencia hacia el sistema nacional de cambio. Debe crearse
conciencia en el agricultor de subsistencia de las posibilidades de
mejoramiento que ello implica, mediante educacin, desarrollo de co-
munidades, etctera, y debe capacitrsele para que participe signi-
ficativamente en esta economa logrando una mayor productividad
excedente para el cambio. As, el Estado puede actuar con el fin de
aumentar los factores de produccin de que el agricultor dispone: la
calidad de su trabajo puede ser mejorada mediante medidas de salud
pblica, educacin o esfuerzo cooperativo. Es posible hacer frente a
los requerimientos de capital a travs de la ampliacin del crdito
o el suministro de maquinaria por medio de cooperativas. Las in-
versiones en infraestructura y previsin pblicas, o la regulacin
de los servicios de intermediarios pueden mejorar las condiciones de
mercadeo. Como la participacin en la economa nacional puede ser
fomentada a travs de asignaciones de recursos estatales, tambin es
posible desalentar la persistencia de la agricultura de subsistencia
por medio de impuestos gravados en efectivo, mediante el otorga-
miento de crdito al pequeo agricultor o a travs de la venta de
tierras a distribuirse por la reforma agraria. El Estado puede intentar
estimular su normalmente reticente sector agrcola hacia su imagen
de modernizacin cambiando sus relaciones de poder frente a las
condiciones de contrato y propiedad, ya con una reforma agraria
que proporcione ms tierra al agricultor de subsistencia, ya mediante
una reforma laboral rural que estipule mayor paga al trabajo.
.:"
CAMBIO' pbLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
produccin ms acorde con la economa moderna, tambin se puso
de relieve, cada vez en mayor medida, el mejoramiento del nivel de
vida de quienes se encontraban en el sector moderno, pero slo en
forma marginal: los desocupados, los obreros no calificados, los ha-
bitantes de barracas empobrecidas quienes dependan de las migajas
de la economa urbana moderna para subsistir.
En realidad, el "nuevo" enfoque de poltica en este periodo no
comprendi muchas innovaciones .de poltica pblica, la aceptacin
de nuevos papeles por parte del Estado. El punto era el cumpli-
miento efectivo de las responsabilidades que se supona correspondan
desde siempre al Estado -educacin universal, salud pblica, ser-
vicios pblicos bsicos tales como el suministro de agua y el desage,
la observancia efectiva de la legislacin laboral existente, etctera.
nicamente en el campo de la vivienda pblica, de la capacitacin
industrial y en cierta medida, en el desarrollo de comunidades ur-
banas, se pusieron de relieve funciones fundamentalmente sin prece-
dentes y an en este caso muchos pases latinoamericanos haban
llevado a cabo proyectos pequeos o especializados en estos campos
durante algn tiempo.
Se destacaba fundamentalmente el papel positivo del Estado para
asegurar el acceso a las mnimas oportunidades a quienes slo en
forma imperfecta eran absorbidos por el sector moderno. Pero al
lograr los medios para desempear estas funciones, el Estado deba'
tambin distribuir en forma ms equitativa los recursos econmicos
disponibles en el sector moderno. La exigencia por una tributacin
progresiva del ingreso dentro de la Alianza para el Progreso no tena
por objeto desviar los recursos de inversin privados hacia el sector
pblico, sino que se basaba en el supuesto de que en los grupos de
ingreso ms elevado de la sociedad latinoamericana exista un consi-
derable excedente de riqueza que poda emplearse ms efectivamente
en el esfuerzo de desarrollo y no como hasta ese da. A pesar de que
el principio formal de tributacin progresiva haba sido aceptado en
gran parte de la Amrica Latina desde haca algn tiempo, su in-
troduccin como parte de la estrategia poltica de desarrollo estreme-
ci a gran parte de la comunidad latinoamericana de negocios.
El supuesto de la poltica de desarrollo haba sido por muchos aos
que los gravmenes se imponan con el fin de desviar recursos de
otras economas posibles hacia la estructuracin del sistema econ-
mico interno moderno. Se supona que el Estado deba preocuparse
por el estmulo a la inversin y por las empresas dentro de ese
sector. Pese a que los sectores empresariales de la Amrica Latina
deban haber estado preparados para ello, el cambio bsico de la
poltica de desarrollo hasta ese punto logr, de hecho, que la idea
de que la tributacin deba utilizarse para igualar oportunidades den-
tro del sector interno moderno fuera casi tan difcil de aceptar como
lo haba sido para las lites empresariales de Europa y los Est8dos
Unidos cuando se introdujo por primera vez.
Este "catlogo" de las funciones y Iacul tades posibles del Estado
Iatinoamericano es muy reducido; empero, hace algunas in-
dicaciones sobre las capacidades que ms preocuparon a los Iorrnu-
de latinoamericana en el periodo reciente de pres-
cripcion de poltica de desarrollo en la regin. En el cuadro 1 aparece
un esquema de estas funciones.
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' .. <
7

mantieen el poder poltico en la Amrica Latina; 3) las limitaciones
del proceso poltico para proporcionar informacin para la toma de
decisiones; 4) la competencia de las instituciones administrativas del
gobierno para poner en prctica las decisiones polticas, y 5) la ma-
nera en que la "estrategia" o "ideologa" del desarrollo adoptada por
los encargados de tomar las decisiones disminuye el nmero de cursos
de accin potenciales que consideran viables o convenientes.
Seguir este mtodo de anlisis es tanto como destacar el compo-
nente prudencial de la formacin de la poltica por encima del com-
ponente activo, poner de relieve el arte ele lo posible que no las ur-
gentes exigencias de cambio que parecen tan vvidas y apremiantes
en la Amrica Latina de hoy. Este es el sesgo crtico de nuestro en-
foque, que reconocemos deliberadamente, visto que nuestro punto de
partida mantiene que, durante la generacin pasada, la poltica
de desarrollo en la Amrica Latina se explica mejor como esencial-
mente prudencial y pragmtica, que como experimental o doctrinaria.
En los captulos restantes de esta Primera Parte intentaremos expli-
car la de este enfoque prudencial. En la Segunda
Parte intentaremos demostrar que, efectivamente, es caracterstica de
la poltica latinoamericana de desarrolIo en el periodo contempo-
rneo.
El grueso de los anlisis sobre la poltica pblica en la Amrica
Latina destacan la confrontacin ideolgica entre "reformadores" y
"defensores del st atu quo" o miden el desempeo del gobierno com-
parndolo con los imperativos de prescripciones de crecimiento eco-
nmicamente racionales, pero ninguno de estos criterios puede real-
mente decimos mucho acerca de las formas en que los gobiernos
latinoamericanos han formulado procramas de cambio, ni son tam-
poco realmente representativos de los factores complejos a considerar
al formular un programa pblico para el fomento de la productividad
econmica.
Ciertamente, el conflicto ideolgico ha sido un factor central en
la vida pblica latinoamericana durante la generacin pasada. Em-
pero, concentrarse en la faceta de la experiencia regional COl! la
poltica de desarrollo puede ser tanto como subestimar el grado en
que la intencin ideolgica se encuentra inevitablemente condicio-
nada por los problemas inherentes a gobernar. En ltima instancia,
lo significativo de la crnica es lo que los gobiernos han hecho en
nombre del cambio y no lo que inicialmente pretendieron hacer. Es
adecuado contemplar la poltica de desarrollo en el contexto de las
ideologas polticas privativas de la Amrica Latina puesto que es-
tas ideologas han condicionado las elecciones que se han hecho. Pero
tambin parece esencial, si hemos de reflejar adecuadamente el
LA MEJOR manera de describir la experiencia reciente de la
Latina en materia de poltica de desarrolIo, parecer,: ser la siguien-
te. El problema gubernamental elel en adaptar
un conjunto de facultades y recursos pblicos potenciales, bastante
flexible pero delimitado a las condiciones de la situacin poltica y
econmica del pas de que se trate. Las metas del proceso son la
realizacin del desarrollo econmico y la edificacin nacional. El pro-
blema inmediato que se debe arrostrar es el logro de una productivi-
dad econmica acrecentada y la estabilidad politica.I Los "medios de
que se dispone para estos fines son aquelIos que se encuentran en. el
depsito de facultades y recursos a disposicin de los Estados nacio-
nales modernos. De estas posibles opciones de accin pblica, el
estadista selecciona los componentes de un programa de desarrollo:
pone de relieve algunas posibilidades de accin pblica, ignorando o
rechazando otras y simplemente mantiene algunos programas pbli-
cos sin identificarlos como parte de su poltica.
Cmo, entonces, escogen los responsables de la poltica los cursos
posibles de accin pblica?, cul es la lgica implcita del proceso
mediante el cual adoptan algunas acciones polticas como ms plau-
sibles o prometedoras en un contexto determinado? Hasta ahora,
hemos explorado las posibilidades de accin pblica, la magnitud
de las facultades potenciales del Estado que la mayora de los go-
bernantes de la Amrica Latina han considerado tener a su dispo-
sicin. De aqu en adelante nuestros esfuerzos se centrarn en deli-
near acuellos factores que delimitan la eleccin, que estrechan el rango
de las que los gobernantes encuentran plausibles o ade-
cuadas.
A continuacin consideraremos una serie de "condiciones" de elec-
cin de poltica, "datos" en la compleja ecuacin del cambio, que
surgen de la forma en que se encuentran estructurados los sistemas
polticos y econmicos de la regin.
Estas condiciones son 1) la capacidad del Estado para movilizar
recursos; 2) las caractersticas de los sistemas polticos en los cuales
se han de tomar las decisiones, y particularmente las limitaciones a
la accin pblica implcitas en la forma en que se conquista y se
[82 ]
111. Un modelo prudencial
de formulacin de poltica de
desarrollo
clAMBIopoifTIco'y EN LA AMRICA LATINA
.!

'"
DE POLITICA DE DESARROLLO
85
.. , .. I
proceso de decisin sobre polticas de desarrollo en la
tina contempornea, conservar este factor en una perspectiva equi-
librada.
CUADRO 2. El gobierno en general" como proporcin del [nodu cto
nacional bruto
(Porcentaje del PNB total contenido en los presupuestos del gobierno nacional,
alrededor de 1963)
FUENTE: Naciones Unidas, Statistical Yearbook, 1964, Nueva York, 1965.
cional. Por ejemplo, entre las naciones latinoamericanas y las mo-
dernas naciones occidentales, la proporcin de recursos econmicos
directamente asiznada al gobierno rara vez supera la quinta parte del
'"
total de los rccu isos de la sociedad
Desde luego, dichas cifras no abarcan factores como la creacin
de crdito por la banca central, las actividades de los organismos
autocapitalizadores o las diversas medidas adoptadas por el Estado
moderno para regular la disposicin de los recursos privados. Sin
embargo, s sugieren la existencia de ciertos supuestos similares sobre
el alcance lezitimo de la institucin Estado nacional en las sociedades
'"
occidentales.
Pese a la supuesta tradicin "intervencionista" del Estado es-
paol, en la Amrica Latina ha habido efectivamente un sesgo his-
trico hacia la delimitacin sustancial de la capacidad del gobierno
para movilizar los recursos de la sociedad. ste obedece en parte al
predominio de ideas liberales clsicas entre muchos de los grupos pro-
minentes en la economa, a la persistencia de la agricultura pri-
mitiva y de latifundio y a la indolencia y falta de responsabilidad
general del gobierno frente a las preocupaciones del ciudadano. 1'\0
Otras naciones occidentales
19
8
19
14
16
16
17
Canad
Espaa
Estados Unidos
Francia
Italia
Noruega
Reino Unido
16
14
7
12
10
13
8
7
9
13
7
11
20
15
Argentina
Brasil
Colombia
Costa Rica
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Panam
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Venezuela
Amrica Latina
Capacidad del Estado para movilizar recursos
El Estado no se encuentra divorciado de su medio ambiente. No se
trata de una variable independiente en la ecuacin del cambio, sino
de una parte del total de componentes. de la vida un pueb.lo.
Tanto este potencial para actuar como mS:I,":mento vital meJo-
ramiento humano como los factores que lirnitan su efectividad, se
encuentran relacionados con los activos y pasivos de la comunidad
como un todo. La capacidad potencial del Estado corno instrumento
de cambio no puede ser entendida en forma aislada; al evaluarla. es
preciso fijar la atencin en los procesos d.e la vidn
econmica y poltica que relacionan al Estado con su .
Las fronteras de los sectores pblico y privado. En mn?"una
dad son los recursos econmicos de que dispone el gobierno eqUI-
valentes a los recursos de que dispone la comunidad en su conjunto; la
capacidad de aqul para recurs?s o dirigir su uso a
de los particulares se encuentra circunscrita en muchas formas. Pri-
meramente tenemos los convencionalismos de la cultura poltica, la
concepcin' de la relacin apropia?a entre actividad pblica y pri-
vada aceptada por aquellos de quienes depende el aI:0Yo al
Otra limitacin al papel econmico del Estado es el incumplimiento
con las disposiciones del gobierno, COI?O es la de impuestos
o la resistencia al cambio en la agncultura pruniuva. Incluso en
los sistemas totalitarios ms eficientes rara vez puede el Estado con-
trolar plenamente la totalidad de los procesos. econmicos. d.e la
sociedad: en los regmenes comunistas puede apreciarse el surgirmento
de mecanismos de mercado informales.
Evidentemente, las ideas sobre la distribucin adecuada de las
funciones econmicas entre Estado y particulares son elsticas, pero
no inalterables. El deseo de reevaluar esta distribucin ha sido fun-
damental para todas las revoluciones modernas y persiste en gran
medida en los procesos de poltica cotidianos de los regmenes es-
tablecidos.
Empero, a pesar de las ideologas dismbolas y de la de
sistemas econmicos heterodoxos en el mundo no comunista, parece
existir, sin embargo, una considerable similitud en la amplitud en
que el gobierno controla directamente los recursos econmicos entre
las naciones que han adoptado el modelo occidental de Estado na-
EN LA AMRICA LATIN
obstante, las normas formales que rigen la distribucin de recursos
entre los sectores pblico y privado nunca han sido tan rectas o ta-
"jantes en la Amrica Latina como en otras naciones occidentales. Los
! residuos de la concepcin hispnica del Estado absolutista (particu-
: en relacin con los derechos de propiedad), conceptos eclc-
treos de una variedad de ideologas extranjeras y la herencia
de expenencIas autctonas tales como la Revolucin Mexicana han
un ambigedad a la cuestin y hecho posibles
laciones mas heterodoxas sobre la manera como deben dividirse los
recursos entre el Estado y la sociedad privada que las posibles en
\ pases donde la cultura poltica tiene una respuesta ms expedita
1_al problema.
Sin embargo, la ausencia de un compromiso cultural ante esta
(o al menos de algn criterio para establecer metas y l-
mItes: como en los Unidos donde el peso de la prueba de
necesidad o conveniencia recae sobre la persona que se retira del
sector privado) ms bien complica que simplifica la tarea de go-
bernar. En el caso de estos pases, la ambivalencia cultural a menudo
iu;,,j,.a llu ta.llto tolerancia o indiferencia, sino desacuerdo. Grupos
influencia ya no se puede ignorar pugnan por una expansin
masiva de las capacidades econmicas del Estado; empero, cualquier
expansin de este gnero implica correr riesgos considerables. La
zozobra de las fuentes pblicas y privadas de capital extranjero ante
la amenaza de expropiacin constituye una parte bien conocida del
folklore de la poltica en la Amrica Latina. Y si bien los estadistas
estn atentos a la Revolucin mexicana, que tuvo
xito, en cuenta a la Revolucin guatemalteca que
fracaso. Su mteres en el curso de los acontecimientos en la Cuba
revolucionaria tiene muchas dimensiones siendo una de las ms im-
bsqueda de un para juzgar los lmites de apro-
piacion lcitos de los recursos sociales por el Estado. Al no encontrar
respuesta inmediata a su problema, el gobernante tiende a ser dema-
siado precavido o, en el mejor de los casos, a llevar a cabo una
de los parmetros de anuencia ante una po-
litica pblica mas VIgorosa, a menos que est dispuesto a convertirse
al credo "revolucionario".
A menudo el proceso de expansin de los recursos a disposicin
del Estado, en la Amrica Latina, ha sido ms aparente que real: con
frecuencia la adicin al depsito de recursos del Estado ha sido 'rela-
ti,:amente poc..o en trminos pol?cos y econmicos: as, las
minas de estano bolivianas fueron expropiadas slo despus de haber
logrado su pn;>ductividad y rentabilidad ptimas; en Venezuela, la
reforma agrana se ha llevado a cabo en gran medida en tierras
pblicas, o en tierras pertenecientes a partidarios de gobiernos de-
puestos; la nacionalizacin de la industria petrolera en Mxico lleg
cuando las empresas extranjeras estaban realizando una rpida des-
inversin, cuando las oportunidades en otros lugares parecan ms
atractivas a las empresas extranjeras. Muchas de las empresas de
servicios pblicos de la Amrica Latina que han pasado al control
del Estado se encontraban tan limitadas por restricciones de orden
poltico y otras limitaciones que mejorar los servicios era imposible.
Al tomar posesin de ellas, el gobierno hered tambin los dolores
de cabeza y presiones inherentes a las mismas. Desde luego, sta es
una observacin y no una regla; si bien se recurre con fecuencia
al Estado latinoamericano para que se ocupe de las actividades pri-
vadas ms ineficientes, la expropiacin cubana de las industrias azu-
carera y petrolera, y la nacionalizacin de la banca en Costa Rica,
pertenecen a otra categora de hechos.
En cualquier forma, es evidente que la existencia de profundas
convicciones respecto del papel econmico legtimo del gobierno cir-
cunscribe notablemente la capacidad del Estado latinoamericano para
actuar como instrumento de cambio econmico. A pesar de que uiu-
chas de las recientes innovaciones en materia de politica
adoptadas por las naciones occidentales -legislacin sobre salarios
y tiempo de trabajo, y la tributacin progresiva, por ejempfo- han
sido formalmente aceptadas como facultades propias del Estado en
la Amrica Latina, a menudo parece que la legitimidad de estos
mecanismos de poltica pblica depende de la inefectividad de su
aplicacin general.
En aos recientes, las crisis de la legitimidad del papel econmico
del Estado se han registrado cada vez en mayor medida en las re-
giones donde la competencia de los modelos occidentales est en con-
troversia o es restringida. Estas cuestiones de "principio" --en las
cuales, puntos como el "derecho a la propiedad privada" o la "im-
portacin de sistemas extranjeros" representan no nicamente un jue-
go escnico, sino que se encuentran cerca del meollo del problema- se
aglomeran en torno de cuestiones como la reforma agraria, la nacio-
nalizacin de recursos o de la industria, o la propuesta de un con-
junto arrollador de reformas que los grupos econmicos establecidos
consideran que amenazan con transformar el sistema en algo que
viole las condiciones lmite del gobierno y la economa adecuadas en
el mundo occidental.
Empero, el marco de referencia de las lites establecidas no es lo
nico que opera para restringir la capacidad del Estado para regir
sobre los recursos a los fines del desarrollo. Cuando el hipernaciona-
lismo se convierte en parte del credo de las personas entregadas a
18.9
16.0
Estao
Zinc
cho tiempo nuestra "apreciacin de lo que verdaderamente estaba en
juego en el desarrollo de la regin. De hecho, los recursos de la
Amrica Latina son, en trminos generales, muy poco excepcionales.
En muchas regiones, el continente es desesperadamente pobre, y sus
"fabulosas" fuentes de riqueza a menudo han sido ms bien obs-
tculos disfrazados, ganancias inesperadas e irnicas que han defor-
mado y demorado la capacidad de la Amrica Latina para estruc-
turar una economa adecuada al mundo moderno.
La riqueza de la Amrica Latina generalmente ha sido mejor' apre-
ciada desde el exterior, desde el punto de vista de quienes sus pose-
siones exticas encajaban sin dificultad en economas pujantes fir-
,memente fundamentadas en recursos inferiores. As, los conquistadores
vinieron en pos de oro y plata, y sus contrapartes de pocas poste-
riores fueron igualmente atradas por el petrleo, el cobre, la bauxita
y el estao que las sociedades industriales ya desarrolladas reque-
ran. Sin embargo, la Amrica Latina se encontraba pobremente
dotada de esa combinacin trascendental de recursos propicios para
la industrializacin en sus primeras etapas.
No es que la Amrica Latina se haya visto absolutamente pri-
vada de los recursos necesarios para la industrializacin; el problema
ha sido un tanto ms sutil. Es cierto, desde luego, que a pesar de
que las reservas de hierro de la Amrica Latina son cuantiosas, su
dotacin de carbn ha sido de lo ms deficiente, pero incluso cuando
se dispona de los recursos vitales, la regin careca de esa yuxta-
posicin fortuita de materias crticas que contribuyeran a la viabi-
lidad de la -industrializacin en esa estrecha franja del planeta donde
la productividad tecnolgica haba puesto pie. Histricamente los
recursos de hierro y acero que la Amrica Latina posee se han en-
contrado lllUY alejados de los centros de poblacin y muy distantes
entre s. Slo en el siglo xx, con el agotamiento de fuentes prximas
de esos minerales, se han convertido en "recursos verdaderamente
econmicos" reservas de hierro tan cuantiosas, pero inaccesibles, como
las del Cerro Bolvar en Venezuela.
La riqueza de - recursos de la Amrica Latina, refleja en las
cifras que a menudo se citan sobre la proporcin de ciertos "minera-
les estratgicos" que el continente * proporciona resultan engaosas
* Porcentaje de la produccin mundial de ciertos minerales estratgicos
provenientes de fuentes latinoamericanas:
Bauxita 46.2 Plomo 21.9
Bismuto 34. 7 Cobre 18.9
Antimonio 34 A Petrleo 18.9
Adaptado de Harold E. Davis, editor, Government and Politics in Latin
America, Ronald Press, Nueva York, 1958, p. 78.
modificar el estado prevaleciente de cosas, se pueden cerrar las posi-
bilidades al uso de diversas formas de inversin y capitalizacin ex-
tranjeras como componentes de la estrategia de crecimiento.
La proporcin de recursos econmicos de una sociedad susceptible
de ser afectada por el gobierno, se encuentra condicionada de muchas
maneras; sin embargo, fundamentalmente, ya sea que consideremos
los argumentos legales o ideolgicos de los grupos empresariales por
cuanto a los derechos de la propiedad privada, o la resistencia al
cambio en la agricultura primitiva, la condicin limitante funda-
mental radica en los compromisos individuales y de los grupos con
otras instituciones sociales que no sean el gobierno. El potencial del
gobierno para actuar como agente de cambio se encuentra limitado,
en las sociedades pluralistas, por el hecho de que las personas en-
contrarn ms necesaria la lgica de la vida en la familia, en la
hacienda o en la situacin tradicional de mercado que las preten-
siones de las autoridades pblicas -de aqu la ntima relacin entre
desarrollo econmico y edificacin nacional-o A menos que la comu-
nidad econmica predominante se convierta en equivalente de la
nacin, de la zona jurisdiccional del Estado, muchos recursos eco-
nmicos seguirn ajenos al control pblico, absorbidos en esos siste-
mas subnacionales y supranacionales en torno a los cuales la vida
econmica latinoamericana ha estado organizada histricamente.
Sin embargo, la capacidad delimitada del Estado para afectar la
asign.c.in de recursos econmicos no es lo nico que condiciona
el pOL .icial del gobierno como agente de cambio, tambin es preciso
considera el potencial econmico bruto de la sociedad en su con-
junto. La Amrica Latina es, despus de todo, una regin econ-
micamente subdesarrollada, y las propias condiciones del subdesarrollo
limitan la efectividad de una estrategia "racional" de crecimiento
econmico. Entre las principales limitaciones a la accin del Estado
que derivan del mero potencial econmico tenemos:
Limitaciones a las capacidades econmicas del Estado
Limitaciones que obedecen a la disponibilidad de recursos fsicos. Du-
rante mucho tiempo ha existido un culto paradjico sobre las pers-
pectivas del desarrollo econmico latinoamericano. Se trata de un
continente en el que "los limosneros se sientan en silla de oro". Se
piensa que la Amrica Latina es una tierra de riquezas fabulosas, de
recursos no aprovechados. El problema es que nunca ha podido
aprovechar la enorme riqueza prometida por la abundancia de re-
cursos del continente. El mito de El Dorado ha deformado por rnu-
FUENTE: Adaptado de W. S. y E. S. Woytinsky, World Population and Pro-
duction, Twentieth Century Fund, Nueva York, 1953, pp. 315, 781, 855.
10.4
4.8
37.0
5.8
3.3
7.0
Porcentaje
570
220
890
600
240
2580
Apta para
la agricultura
(2880 en EE.UU., 89 en Canad)
75.2
36.3
25.1
10.9
26.1
119.4
0.4
293.4
5500
4600
2400
10400
7300
35700
Total
(000000
acres)
3066
3
638
1200
1 101
206
6266
La Amrica Central
y del Norte
La Amrica del Sur
Europa
Asia
frica
El mundo
Tierra apta para la agricultura
La Amrica del Norte
La Amrica Latina
Europa
URSS
Asia
frica
Australia
El mundo
Reservas de carbn
(Miles de milIones de toneladas mtricas probables: 1948)
La Amrica Central
y del Norte
La Amrica del Sur
Europa
URSS
Asia
frica
El mundo
Reservas de hierro
(Miles de milIones de toneladas mtricas probables: 1950)
CUADRO 3. Clculo de la participacin latinoamericana en ciertos
recursos fsicos
de grandes extensiones de tierra susceptibles de colonizacin y eXJ
plotacin- sigue siendo un hecho que la cantidad de tierra no explo-
tada que realmente puede aprovechar la agricultura moderna es
muy limitada, como lo demuestra el cuadro 3.
cuando se considera la historia del desarrollo econmico de la propia
Amrica Latina. Los minerales que la Amrica Latina suministra
al mundo moderno reflejan una etapa relativamente avanzada en el
proceso tecnolgico total, etapa que descansa en los cimientos cl-
sicos del hierro, del carbn, y materiales anlogos. El petrleo se
convierte en recurso crtico slo con el empleo generalizado del motor
de combustin interna en las postrimeras del siglo XIX; el cobre, con
el desarrollo extensivo de la generacin de energa clctt-ica y los
medios de comunicacin.
El problema, entonces, no es que la Amrica Latina haya carecido
de los recursos que requiere la industrializacin, sino que la particular
naturaleza y distribucin de los recursos con que fue dotada no ha
propiciado la organizacin de la industria dentro de sistemas econ-
micos nacionales o regionales. Ms bien, en un proceso de notable
continuidad histrica, los "nuevos" recursos, constantemente descu-
biertos en la Amrica Latina, han reforzado magnticamente la
integracin del continente a los sistemas de transaccin internacio-
nales. Si bien esto encajaba en una concepcin anterior del camino
del desarrollo en la Amrica Latina, el empeo contemporneo por
lograr el desarrollo a travs de la estructuracin de economas na-
cionales de cambio se encuentra limitado por la escasez relativa de
aquellas materias cuyo valor se aumenta con mayor eficiencia me-
diante transacciones nacionales que por medio de transacciones in-
ternacionales.
El mito de El Dorado a menudo desemboca en otro acertijo apa-
rente. Por qu la Amrica Latina no ha experimentado un movi-
miento de colonizacin de la frontera como el de los Estados Unidos?
Para muchos la Amrica Latina slo ha carecido de una raza intrpida
y emprendedora que cultive las vastas regiones desocupadas del con-
tinente. Con frecuencia se responde a los inconsolables ante la rpida
expansin demogrfica mundial que la solucin se encuentra en esos
grandes confines inhabitados del continente: la cuenca del Amazonas,
el Matto Grosso y los llanos de Colombia y Venezuela. Empero,
quienquiera que est familiarizado con estas regiones inhabitadas sabe
que generalmente existe una poderosa razn para que permanezcan
inexplotadas. La ciencia y tcnicas agronmicas existentes no estn
capacitadas para enfrentarse a los mltiples inconvenientes de las
escarpadas y escabrosas pendientes montaosas, de las planicies se-
miridas y de las clidas regiones de engaosa lozana de las selvas
lluviosas donde todava se encuentra la mayor parte de las tierras no
explotadas. Pese a la tendencia de los gobernantes latinoamericanos
a plantear el "mito de los espacios abiertos" como alternativa a la
reforma agraria por medio de la redistribucin de tierra --la idea
, .
TINA
. Adems, la tierra susceptible de cultivo se encuentra muy dete-
riorada en muchas zonas; siglos de prctica ineficiente que conducen
al deterioro de la fertilidad y al avance de la erosin han cobrado
su tributo. El planteamiento clsico del problema siaue siendo el
que forrnulara William Vogt a finales de la dcada de 1940.
Todos los pases latinoamericanos, excepto tres o cuatro se
encuent.ran sobrepoblado? Slo pueden alimentar y dar techo
l; sus C1udGl;danos y summistrar agua para satisfacer sus ml-
tiples necesidades, a expensas de una destruccin progresiva y
acelerada de. sus recursos " En casi toda la porcin
sur del contmente, la erosin del suelo es casi universal en las
cultivadas . . . . En Chile, por ejemplo, por donde he via-
jado unas 10,000 millas, pude apreciar erosin en el suelo en
ms del 90% de las laderas cultivadas. .. En Costa Rica los
ros acarrean un 20% de cieno. " En las regiones habitadas de!
Per el suelo es arrastrado por las aguas ... 1
Dicho en pocas palabras, con excepcin de pases "subdesarrollados
0p,ulentos" como donde el temor del agotamiento del pe-
troleo fue superado rpidamente merced al descubrimiento de fuentes
abundantes de bauxita y hierro, la poltica de desarrollo de la Am-
ri?a. Latina se inclina a encontrar formas de explotacin ms
e.[cH:nte de los Iimitados, que a una explotacin ms produc-
tl.':a de la abundancia de la naturaleza. Desde luego, a la larga, la dota-
cron de rara vez es constante, y las antiguas obligaciones
pueden ccnvertrrss en fuentes de nueva prosperidad como a menudo
ocurri en la Amrica Latina. Pero los gobiernos actan v sobreviven
en e! presente, y los recursos de la sociedad que aprovechan para sus
Fines son los recursos que existen en el corto plazo. Los pases pueden
poner sus esperanzas en la promesa de futuros avances tecnolgicos
pero no pueden vivir ni desarrollarse con base en ellas. '
Limitaciones debidas al subdesarrollo mismo. La "totalidad" del
proceso de desarrollo econmico ha sido expresada en muchas formas:
el planteamiento de W. W. Rostow de los prerrequisitos del "despe-
gue";.el concepto del empuje" de Rosenstein-Rodan; la bsqueda
de Hirschman de un efecto de eslabonamiento del desarrollo" el
inters de De Schweinitz en la crisis que aparte a una sociedad' de
letargo. a.costumbrado y el de Singer y J\1yrdal de los
.cIrculos VICIOSOS del empobrecimiento CIrcular y acumulativo", cons-
trtuyen maneras de expresar que el desarrollo implica la actuacin
1 William Vogt, Road to Suruioal, William Sloane Assoc., Inc., Nueva
York. 1948, pp. 152, 154, 163, 181, 184. Cursivas en el original.
./ .'.
de un proceso total, interrelacionado y, de mayor importancia para
nuestros fines, que 'Ia pobreza se refuerza a s misma.f
El subdesarrollo mismo es un lmite a la capacidad del Estado
para actuar como instrumento del cambio econmico. La mayor
parte de los programas de desarrollo presuponen un conjunto de acti-
vidades e instituciones relacionadas entre s, dbiles o inexistentes
en los pases subdesarrollados. Las estrategias de poltica que com-
prenden U recombinacin de las instituciones cxistcnus pronto
alcanzan el fatal eslabn faltante. Los ejemplos son numerosos: la
industrializacin depende de la oferta de fuerza de trabajo calificada,
lo cual implica la expansin del sistema educativo; las reformas,
. agrarias deben ser "integrales", deben comprender no nicamente la
distribucin de la tierra, sino una armazn de infraestructura, mer-
cadeo, crdito, extensin, salud pblica y otros servicios, funciones
todas que tienden a ser satisfechas en forma imperfecta en el pro-
grama del Estado y la economa. Toda eleccin de poltica parece
depender de una serie de funciones relacionadas que deben ser to-
madas en cuenta si el programa inicial ha de tener xito.
En las naciones avanzadas, la formulacin de este tipo de polti-
ca es cuestin de la recombinacin elstica y pragmtica de los
"componentes dinmicos" de la economa y la sociedad. Por ejem-
plo, en los Estados Unidos, se podra llevar a cabo un programa de
renovacin urbana en torno de la iniciativa y planificacin local y
estatal, de instituciones legales y jurdicas efectivas, de organismos.
de servicios sociales establecidos y de una industria de la construccin
bien desarrollada y debidamente equipada. Se requeriran pocas ins-
tituciones totalmente nuevas, Por otra parte, las opciones que tienen
los gobernantes en la Amrica Latina estn restringidas por la clis-
ponibilidad limitada de instituciones operantes slidas quC' puedan
ser vinculadas con programas ulteriores. La historia politicoecon-
mica de la Amrica Latina ofrece muchos ejemplos de programas.
totales cuyo fracaso se puede imputar a la ausencia de componentes.
'2 Las principales obras de estos autores en que formulan esta tesis son:
\V. W. Rostow, T'he Process 01 Economic Grozoth, W. W. Norton and Co ..
Nueva York, 1952; Albert O. Hirschrnan, La estrategia del desarrollo
mico, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1961; Paul N. Rosenstein-Rodan,
"Problems of Industrialization of Eastern and South-Eastern Europe" Eco-
nomic [ournal, XI, junio-septiembre, 1943; Gunnar Myrdal. Rirli Lands an d
Harpe;, Nueva York, 1957 (hay traduccin al espaol), y Teora eco-
nomca y patses subdesarrollados, Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1959'
Hans "Bala;:tced Growth and Economic Developmenr",
son, editor, Economic Growth: Rationale, Problems, Cases, University of Texas
Press, Austin, 1960; Karl de Schweinitz, "Economic Growth. Coercion and
Freedom", World Politics, IX, enero, 1957, pp. 166-192. "
cuya existencia efectiva se supona: una legislacin colectiva de ne-
gociacin, que requiere un fuerte movimiento laboral para ser efec-
tiva; una legislacin de inversiones que supone el deseo de los capi-
talistas por invertir; leyes relativas a impuestos sobre la tierra, que
requieren registros adecuados y un cuerpo adiestrado de asesores para
hacerse cumplir; escuelas construidas para las que no hay maestros,
y centros agrcolas experimentales modernos establecidos en lugares
donde no existen servicios de extensin para hacer llegar sus resul-
tados a los agricultores.
Limitaciones debidas a la posicin en el comercio internacional. El
vnculo de la Amrica Latina con el mundo moderno est constituido
por un sistema comercial por el cual materias primas y productos
semielaborados del continente se intercambian por los productos de
las sociedades tecnolgicamente avanzadas. Los trminos de dicho
intercambio han definido considerablemente los lmites a la capacidad
de la regin para participar en la vida econmica moderna. En gran
medida se busca el desarrollo econmico nacional como un recurso
para superar las limitaciones de progreso as impuestas. Y, desde lue-
go, la dependencia respecto del comercio internacional mismo limita
la tasa de desarrollo interno.
El grado en que la posicin de la Amrica Latina en el comercio
internacional limita su potencial de desarrollo es una cuestin con-
trovertible. A menudo se sostiene que el carcter mismo del comercio
internacional perpeta la posicin secundaria de la Amrica Latina
en la distribucin mundial de la riqueza.s Segn la teora econmica
clsica, un mercado internacional basado en la divisin mundial del
trabajo tendera hacia un equilibrio de beneficio recproco entre pases
industriales y pases productores de materias primas. Conforme la
productividad aumentara, los precios de los productos manufactura-
dos disminuiran, en beneficio de los productores de materias primas.
Los beneficios de la tecnologa se difundiran en todo el mundo y los
productores de materias primas no obtendran ventaja alguna de una
industrializacin tardia, Empero, con frecuencia se afirma que, en
realidad, no se ha registrado jams un fenmeno de esta naturaleza.
El producto de la produccin tecnolgica ha sido reinvertido en las
propias naciones industrializadas, en una espiral infinita de un refi-
namiento cada vez mayor de productividad y abundancia. Los benefi-
cios para el productor de materias primas no han crecido con el
3 La afirmacin clsica de esta pOSlCIOn, en este caso un poco modificada
en resumen, es la que se encuentra contenida en la "Tesis de Prebisch",
originalmente expuesta en las Naciones Unidas, Comisin Econmica para
Amrica Latina, T'he Economic Deuelopment 01 Latin America and its Prin-
cipal Problems.
mismo ritmo. La demanda por sus productos menos diferenciados ha
permanecido relativamente inelstica en comparacin con los precios
de la variedad cada vez mavor de productos de la sociedad indus-
trial. Ante un concepto dinmico de la innovacin tecnolgica en
expansin, el productor de materias primas est no salir
del atraso v a quedarse cada vez ms a la zaga, respecto ele los paises
industriales, en su bsqueda de niveles de prosperidad siempre cam-
biantes.
La afirmacin de que la capacidad del productor de materias
primas para lograr el desarrollo econmico est cada vez ms limi-
tada por el tiempo, que las relaciones de intercambio de los pases
subdesarrollados tienden inevitablemente al deterioro, no es abso-
lutamente convincente. La cuestin implica un sinnmero de aspectos
tericos que slo ahora pueden sugerirse.s Por ejemplo, no es cierto
que los pases subdesarrollados han podido efectivamente gozar de
las mejoras cuantitativas y cualitativas de ciertos productos gracias
al cambio tecnolgico en los pases avanzados, sin tener que modificar
de manera sustancial sus propios sistemas econmicos? El mismo
caf o estao, que anteriormente se cambiaba por tranvas o calen-
tadores de lea se utiliza actualmente para comprar aviones o apa-
ratos elctricos. El problema del empobrecimiento de la Amrica
Latina puede radicar tanto o ms en la distribucin interna de los
beneficios del comercio como en la estructura internacional de los pre-
cios de las mercancas.
Adems, no hay por qu suponer que los productos de exportacin
de los pases subdesarrollados habrn necesariamente de permanecer
estticos: la tecnologa no opera nicamente para disminuir las posi-
bilidades de exnortacin. sino t:llnhirn p:H:I :l1,1menLnh<.. .iun-
que se pueda sostener que el productor de materias primas se en-
cuentra en desventaja frente al productor industrial cuando el
mercado de su producto est saturado, no se desprende necesaria-
mente el argumento global de que el productor de materias primas
se encuentra generalmente en desventaja ante el productor industrial.
Despus de todo,. si el productor de materias primas goza de una
ventaja comparativa, y si puede allegarse ms y mejores bienes con
el producto de la venta de sus productos, se encontrar en una me-
jor posicin econmica, independientemente de que el valor ap;rega-
do por la tecnologa sea mayor o menor para el producto que compra
4 Diversos ensayos relativos a este mismo asunto pueden encontrarse en:
Gottfried Haberler, "Terms of Trade and Economic Development", y Ragnar
Nurkse, "International Trade Theory and Development Policy", ambos en
Howa rd S. Ellis y Henry C. Wallich, cdi torcs ECO/107lIic Lr eccl o pm en t J'" 1,(11:11
America, Sto Martin's Press, Inc., Nueva York, 1961.
\.'" ','
.; ... EN AMRICA LATINA
o para el que vende. De cualquier manera, la cuestin est a dis-
cusin en 10 que se refiere a si la dependencia de los productos
primarios limita efectivamente la capacidad de un pas para lograr
el desarrollo econmico, o si en algunos casos no sera mejor dedicar
los recursos que generalmente se emplean para reproducir interna-
mente los procesos productivos caractersticos de las sociedades in-
dustriales a perfeccionar sus relaciones con la economa mundial y la
forma como se distribuye internamente el producto de sus transac-
ciones con el exterior.
Empero, una cuestin ms importante es el efecto limitante que las
fluctuaciones de los precios de las principales exportaciones de la
Amrica Latina en el mercado internacional tienen sobre el desarrollo
econmico. La historia latinoamericana del siglo xx ha sido la historia
de las extremadas oscilaciones de los beneficios que la regin ha
recibido del comercio internacional. La cuestin, es, desde luego, no
slo el hecho de que la Amrica Latina "pierde" recursos cuando
bajan los precios. Igualmente severos han sido los aumentos rpidos
y extremosos, provocando presiones inflacionarias e injustificados in-
centivos para seguir expandiendo la produccin. Podra argirse que
una administracin sabia y juiciosa podra hacer mucho por mejorar
las consecuencias de tales variaciones cclicas, e indudablemente es
cierto que muchos de los remedios de poltica adoptados en el pasado
han hecho tanto por acentuar el problema como por resolverlo. Sin
embargo, es preciso considerar el problema del estadista. Las dife-
rencias de vitalidad en la vida econmica se reflejan no nicamente
en el funcionamiento de la economa, sino en las presiones polticas
que, con riesgo, el dirigente poltico ignora.
Sera interesante correlacionar, por ejemplo, el precio elel caf B
de Santos en el mercado de Nueva York con el estilo de la prosa
poltica latinoamericana. En periodos de precios elevados, los pro-
nunciamientos pblicos del estadista latinoamericano estn plenos ele
esperanza y optimismo. Por ejemplo, hacia finales de la dcada
de 1940 abunda este tipo de declaraciones con la voluntad y creen-
cia de que la Amrica Latina poda proponerse alcanzar a los pases
avanzados, y adems rpidamente. Existe la conviccin de que el
cambio revolucionario es posible a travs de un proceso de uso guiado
de la prosperidad. La oligarqua se beneficiara de este proceso tanto
como los recientemente atentos participantes de la revolucin de
crecientes expectaciones. La sociedad no tiene por qu elegir: habr
abundancia para todos. A mediados de la dcada de 1950, con la
cada de los precios de los productos primarios, cambia el estilo
poltico. Las ltimas declaraciones versan ien mayor medida sobre
los apremiantes problemas inmediatos de inflacin, balanza de pagos
y baja productividad agrcola. Las vvidas promesas de "revolucin
social" son sustituidas por programas de "austeridad", el desarrollo
econmico como smbolo poltico, deja de ser una promesa dorada
para convertirse en un imperativo desesperado.
De cualquier manera, es preciso traer del exterior buena parte del
capital y recursos necesarios para el desarrollo ulterior de la Amrica
Latina, la que sigue dependiendo de los mercados de exportacin
que eluden el control de la poltica nacional. Las decisiones sobre
el volumen de capital a invertirse en la Amrica Latina, y cmo
ser usado, son tomados en gran medida por extranjeros. Mientras
que el precio del caf al menudeo y las posibilidades de expansin
industrial de la Amrica Latina slo constituyen una preocupacin
secundaria del consumidor e inversionista norteamericanos, sus accio-
nes pueden afectar definitivamente el ritmo del desarrollo latino-
americano. En gran medida, el gobernante latinoamericano debe
aceptar esto como parte del. "medio ambiente", ajustar sus progra-
mas habida cuenta del cambio de circunstancias en la economa
internacional y slo de manera marginal afectar la operacin de
estos factores mediante el uso de las facultades del Estado.
Tambin puede sealarse que una "solucin revolucionaria", como
en el caso de Cuba, no constituye realmente una solucin. El cambio
radical de socios comerciales y fuentes extranjeras de asistencia para
el desarroIlo slo equivale a cambiar un conjunto de mercados y
decisiones de inversin ajenos al control de la autoridad nacional,
por otro.
Limitaciones debidas a la tradicin cultural, Hasta este momento
hemos hecho hincapi en las imperfecciones del modelo liberal demo-
crtico de Estado nacional y cmo se aplic en la Amrica Latina.
Sujeto a tcnicas y mecanismos de que sus contrapartes en los pases
avanzados disponan para desempear su papel econmico occiden-
talizado, su funcionamiento ha sido deformado y obstaculizado por
la persistencia de actitudes y valores culturales en desacuerdo con las
actitudes y valores sobre los cuales la poltica pblica de Occidente
se basaba.
As, la poltica pblica occidental supone el predominio* de va-
lores como: industriosidad, espritu de empresa, motivacin individual
de ganancias y un alto grado de "racionalidad" econmica, den-
tro de un entendimiento general del sistema y la buena disposicin
* Las dificultades de las naciones avanzadas en encontrar programas ade-
cuados al problema de la "extrema" pobreza indican que la estructura de las
actitudes sobre la cual se ha apoyado la poltica phlica era "pr('\'aleci('nte"
y no "universal".
a jugar segn sus reglas. La "lenidad" del efecto de los instrumentos
de la poltica occidental en la Amrica Latina est ntimamente rela-
cionada con lo que podra llamarse respuesta "inadecuada" a estas
tcnicas. Los mecanismos convencionales empleados para estimular
uhorro e inversin" por ejemplo, se distorsionan y resultan desalen-
tadores cuando se aplican en un medio ambiente donde las consi-
deraciones de status favorecen la inversin en la tierra y en pro-
piedades inmuebles urbanas, donde existe una marcada renuencia
a destinar el ahorro a la capitalizacin de una empresa de la cual
no se conoce personalmente ni a los dueos ni a los administradores
y donde parece ms plausible obtener una utilidad mxima de cada
unidad productiva que arriesgarse a la paradjica produccin en
masa, segn la cual obtiene mayores utilidades quien ms invierte
y produce, realizando sus ventas con un reducido margen de ganan-
cia. De manera similar, en los pases donde los "contactos" determinan
el acceso al crdito y las altas tasas de inters restringen su aplica-
cin ms fructfera, es preciso tomar medidas fuera de lo convencio-
nal para propiciar que el empresario potencial participe plenamente
en la vida econmica.
Investigaciones recientes en el campo de los factores culturales de]
desarrollo, como los estudios de 1\IcClelland acerca' de la "motiva-
cin del logro" s y el trabajo de E. E. Hagen sobre las races cul-
turales del espritu de empresa.f dejan en la incertidumbre el papel
del gobernante o asesor de poltica, pues sugieren la existencia de
factores clave en el proceso de crecimiento econmico que no parecen
estar al alcance de los instrumentos de poltica pblica convencio-
nales (por ejemplo, Hagen sugiere que el espritu de empresa surge
convencionalmente de los grupos "reprimidos" o "inadaptados" de la
sociedad; no se ocupa de las implicaciones que pueda tener esta tesis
en la formulacin de la poltica pblica, pero uno se siente tentado
a sugerir que este anlisis conduce directamente a la siguiente re-
comendacin: "Reprima a alguien, casi cualquiera podra hacerlo").
En otras palabras, los instrumentos convencionales de la poltica
econmic-a occidental suponen la existencia previa de valores ade-
cuados ;\ los medios empleados para fomentar el crecimiento econmi-
co. Donde dichos valores no han tenido una preeminencia cultural,
pero quo se ha considerado adecuado el estilo occidental de Estado
nacional; parece que el supuesto semiconsciente es que el Estado, al
adoptar polticas de corte occidental. puede estructurar una situa-
s David McCleIland, T'he Achiering So ciety, D. Van Nostrand Co., Prin-
ceton, N. J., 1961.
6 Hagen, On the T'heory of Social Ch ange.
0-' l:"''-' '/:'. '.i
\ D:l",.<:A, DB -
Clan cuya lgica interna fortalezca por s misma los valores ade-
cuados. A la larga, es muy probable que sea cierto, pero en el corto
plazo, parece inevitable que dicho esfuerzo se vea acompaado por
deformaciom-s y frustracin, por limitaciones a la capacidad de los
g'obenimt<-;; para suponer que la respuesta a una poltica, tomada
de los pases avanzados con base a su efectividad en ese medio, ser
similar a la que se registra en una sociedad donde prevalecen valores
culturale-s diferentes.
Una limitacin ms, implcita en el empleo de mecanismos de,
poltica pblica occidentales, estriba en que gran parte de la pobla-
cin sobre la cual deberan tener un efecto, los entiende o acepta slo
en forma imperfecta. Richard Patch hace un planteamiento clsico
del problema en su comentario a la Ley de Reforma Agraria de
1964 del Per. Observando que la Ley hace de la redistribucin
de la tierra esencialmente un convenio comercial, que estipula pla-
zos de veinte aos para la venta de tierra a los nuevos propietarios,
que puede fijarse un vencimiento a los prstamos para compras de
tierra v que el contrato de compraventa incluye un programa de se-
g'uro de vida obligatorio, afirma que:
Dejando a un lado el supuesto implcito de que en las tierras
altas exista suficiente tierra para distribuir parcelas con dimen-
siones idneas para mantener de manera adecuada a las fa-
milias que habrn de ser beneficiadas y producir bastante por
encima elel nivel de subsistencias a fin de pagar el valor de la
tierr.. en un plazo de 20 aos. Existe otro supuesto: que la gran
masa ele poblacin indgena de las tierras altas, que habla que-
chua y aymara, y que por 430 aos no ha tenido experiencias
desafortunadas, sino trgicas, con las instituciones legales es-
paolas y peruanas, puede ser obligada en un momento a parti-
cipar en estas ltimas con un entendimiento y apreciacin de
las obligaciones contractuales y de la postura tutelar del gobier-
no. .. Se supone que se les puede hacer entender el significado
de capital prestado y pago de intereses, el de vencimiento de
una deuda y cul es una razn suficiente, y cul insuficiente,
para un plazo y aprender de los seguros de vida, comprender
que se trata de una forma de ahorro y convenir en efectuar
pagos regulares llamados primas, que no pueden beneficiar ma-
tr-riahnente en vida a una persona."
Limitaciones debidas al desarrollo mismo. El simple hecho del cam-
bio condiciona los recursos a disposicin del Estado latinoamericano
7 Richard W. Patch, "The Peruvian Agrarian Refarm BiIJ", American
Uniuersitirs Field Staff Reports, South America Series XI, nm. 3, West Coast,
febrero, 1964, pp. 10-J 1.
y delimita sus opciones en el empleo de dichos recursos. Los frutos
de mejores condiciones higinicas y salud pblica, y la erradicacin de
enfermedades contagiosas, se reflejan en una "explosin demogr-
fica" en un continente cuya poblacin crece a una tasa de 3.0%
anual comparada con un incremento de la productividad de 4.5% y
que se enfrenta al agotamiento de sus recursos de tiempo y debe
"correr tan rpido como pueda para ir al mismo paso que la po-
breza existente". En cuestiones de educacin, industria y vivienda
--en todos los campos de accin de la poltica pblica- ninguna
situacin es esttica, ningn esfuerzo sostenido y constante adecuado
ante las dimensiones cambiantes del problema. La plausibilidad de
las frmulas adecuadas en el largo plazo, las tcnicas que suponan
un elevado margen de tolerancia para la experimentacin y especu-
lacin graduales, disminuye a medida que el ritmo del cambio mismo
exige respuestas ms vigorosas y de mayor efecto a los gobernantes.
La reorganizacin de la sociedad producto del desarrollo incipiente
da lugar a situaciones de [acto que requieren la atencin del Estado.
No es la poltica ni la intencin lo que cambia, sino que surgen
nuevas situaciones que reclaman la expansin de la poltica vigente.
La capacidad del Estado para proporcionar servicios urbanos con-
vencionales se ve severamente lesionada por el efecto de un patrn
de movilidad demogrfica en el cual las carreteras conducen a las
ciudades o con mayor precisin a los tugurios y [auelas, a esos barrios
bajos que se forman en la periferia de las reas metropolitanas.
En forma similar, la capacidad productiva de la nacin se ve cada
vez ms presionada conforme el cambio mismo, la creciente moder-
nizacin de la sociedad y el conocimiento de nuevas opciones, da
lugar a mayores demandas de consumo. Los problemas de balanza
de pagos, las crisis del propio desarrollo econmico, se hacen ms
agudos en la medida en que la naciente clase media, la clase traba-
jadora industrial urbana, cobra conciencia de la disparidad existente
entre su propio status y el de su contraparte en los pases avanzados
que, con mejores comunicaciones y transportes, surgen cada vez
ms vvidamente como modelos de aspiracin y emulacin.
Las facultades formalmente aceptables del Estado nacional latino-
americano para actuar como agente del cambio econmico, igual
que las del Estado nacional occidental en que se basan, son sustan-
ciales y diversas pero no ilimitadas. Sin embargo para el responsable
de formular la poltica, estas directrices no-son definitivas pues debe
tener tambin en consideracin el carcter tentativo y la incerti-
dumbre del sistema poltico en el que la experimentacin puede con-
ducir directa e inmediatamente al riesgo poltico.
La formulacin de la poltica de desarrollo implica indefectible-
;,J.;,.,'."'".,,,.;.:
.r
mente una eleccin poltica as como otra, econmica. Lo que el
Estado hace o deja de hacer en nombre del desarrollo afecta vital-
mente la estructura del poder dentro de la sociedad. Ya que la
poltica de desarrollo comprende la casi totalidad de las acciones
recprocas del Estado con las econmicas, todo curso de accin se-
guido se refleja en la distribucin de satisfacciones o privaciones
asignadas a los diversos sectores de la sociedad. De la misma manera
en que las posibilidades de la poltica de desarrollo estn delimitadas
por la estructura de la economa, tambin lo estn por las condi-
ciones en que se mantiene y ejerce el poder.
Ms adelante se definir el trmino "estrategia de desarrollo" como
solucin propuesta al problema conjunto politicoeconmico. Una es-
trategia de desarrollo satisface simultneamente la cuestin de cmo
se debe mantener la estabilidad poltica, o consolidar el poder, y
cmo lograr un consenso sobre el fomento de un sistema poltico
legtimo; y sirve para mostrar la forma de lograr una mayor pro-
ductividad y un poder adquisitivo ms ampliamente distribuido.
Los factores. que forman parte de una estrategia de poltica de
desarrollo comprenden el carcter del propio proceso poltico latino-
americano, la forma en que se conquista y mantiene el poder en
estas sociedades, el modo en que la poltica de desarrollo refleja
los patrones de coalicin -de alianza y antagonismo- bajo los
cuales operan en la Amrica Latina gobiernos y movimientos polti-
cos. La ecuacin poltica del desarrollo debe comprender tambin los
"recursos" polticos a disposicin del Estado, su capacidad para hacer
elecciones adecuadas entre alternativas polticas y poner en prctica
con eficacia estas decisiones. Estos temas sern el asunto de los ca-
ptulos siguientes.
zr, SiSTEMA POLfTIo LATINOAMERICANO
IV. El sistema poltico latinoamericano
para quienes pierden en la batalla poltica, insina la existencia de
costumbres y normas de procedimiento conocidas de los participan-
tes.! Como apunta K. H. Silvert:
EL PROBLEMA de conquistar, consolidar, y mantener el poder poltico
es, desde luego, fundamental para el clculo de la prudencia pol-
tica. An en el ms estable de los sistemas polticos, la ponderacin
de las posibles consecuencias de la eleccin poltica para el apoyo
futuro es bsica para el arte de la poltica. Empero, en la Amrica
Latina, donde pocos dirigentes pueden contar con una permanencia
garantizada en el poder para formular una estrategia de gobierno,
la ponderacin de los efectos potenciales de las opciones de pol tica
sobre la sobrevivencia poltica se convierte en una preocupacin co-
tidiana, constante. As, al valorar la racionalidad total de la formu-
lacin de la poltica de desarrollo en la Amrica Latina, se hace
necesario prestar cierta atencin a las condiciones bajo las cuales se
conquista y mantiene el poder poltico, y a las formas caractersticas
en que los estadistas latinoamericanos hacen frente al problema del
poder.
El esfuerzo por plantear proposiciones acerca de la poltica latino-
americana en su conjunto se tropieza de inmediato con ciertas obje-
ciones y dificultades. Algunas de stas, relativas a lo apropiado de
ocuparse de la vida poltica latinoamericana como un todo, han sido
estudiadas en la introduccin; no obstante an quedan por analizarse
otras razones, tal vez ms importantes para que haya escepticismo.
Hay quien dude de la existencia de lo que se podra llamar un
sistema poltico en la Amrica Latina. Evidentemente, en muchas
naciones latinoamericanas el proceso poltico no corresponde a las
normas constitucionales o "reglas democrticas del juego". La pol-
tica latinoamericana parece inestable, caprichosa, catica. El predo-
minio de "crisis" hace que superficialmente la vida poltica de estas
naciones parezca impredecible e irregular; que las cualidades de cons-
tancia y regularidad de comportamiento que denotan a un sistema
social no existen. Sin embargo, a pesar de que el observador conocedor
de los procesos del gobierno constitucional occidental no est fami-
liarizado con los patrones de esta poltica parecera que el juego de
la poltica latinoamericana tiene ciertos patrones relativamente con-
gruentes. La intervencin militar en l poltica, la tcnica del coup
d' tat, el uso de la violencia y el terror como instrumentos polticos,
la inseguridad del ejercicio del poder de los gobiernos constitucio-
nalmente establecidos son, todos ellos, fenmenos que se repiten
constantemente en la historia poltica de la regin. Los convenciona-
lismos de aplicacin bastante rigurosa sobre el exilio y asilo polticos
[ 102 J
"Impredecible" e "inestable" son los dos adjetivos que ms a
se aplican a la. poltica la.tinoarnericaria. Las implica-
ciones de ambos peyorativos son parcialmente errneas. En pri-
mer lugar, ser "inestable" no significa necesariamente ser "im-
predecible". En realidad, una de las cosas ms fciles de predecir
es la propia. inestabilidad. Y en segundo lugar, algunos tipos
de perturbacin revolucionaria no indican inestabilidad. Si la
forma normal de rotar el poder ejecutivo en un pas dado est
constituida por la revolucin, y se ha registrado un centenar
de cambios de ese tipo en un siglo, entonces no tiene chiste
sealar que las revoluciones son un signo de estabilidad, pues
los acontecimientos siguen su curso como siempre lo han hecho.s
Nuestro problema puede no ser sencillamente que el concepto de
sistema poltico no se aplique a la Amrica Latina, sino que no haya-
mos entendido el carcter del sistema existente. En el mejor de los
casos, somos conscientes ya de los patrones recurrentes, y los hemos
descrito, pero todava no los hemos relacionado entre s en una forma
congruente.
La dificultad arriba descrita nos sugiere otra. Existe un problema.
en la aplicabilidad de los modelos que convencionalmente utilizan los
politlogos de Occidente en medios extraos: .al explicar la poltica
latinoamericana se est tentado a estrechar misteriosamente la mira
y sugerir que no es posible entender el significado ms profundo de
todo ello sino hasta que se ha "vivido ah", inmerso en la cultura
de la regin. Esto parece muy poco deseable. Despus de todo, los
politlogos interesados en las culturas no occidentales o serniocciden-
tales, estn obligados a comunicarse con sus colegas profesionales,
y las dificultades para una comunicacin efectiva no son en verdad
insuperables. Si se parte de las reglas y supuestos fundamentales de
una ciencia social; es posible hacer modificaciones y recombinaciones
satisfactorias de estas ideas. se ser, al menos, nuestro empeo en
esta obra, y pese a la tentacin de comenzar de nuevo, conforme
se elijan nuestros argumentos se intentar plantear las ideas en los
trminos de los criterios de poltica ms frecuentes entre los polit-
logos de Occidente.
I Vase, por ejemplo, Robert G. Caldwell, "Exile as <In Institution"
Political Science Quarterly, LVIII, junio, 1942, pp. 239-262. '
2 Kalman H. Silvert, The Conilict Society, Hauser Press, Nueva Orlens,
.1961, p. 20.
A pesar de que todos podamos desear adoptar el mismo punto de
partida, no hay razn alguna para que todos caminemos juntos
durante el resto del camino. Muchos de los modelos convencionales
de poltica, si se adoptan en forma inflexible, arrojan resultados
insatisfactorios si se usan en sociedades donde son inaplicables sus su-
puestos fundamentales previos. Por ejemplo, muchos anlisis contem-
porneos de la poltica latinoamericana se basan implcita o explci-
tamente en alguna variante de la tcnica de "proceso de grupo". Si
bien Scott aplic esta tcnica a Mxico 3 con resultados favorables,
su uso en otros pases, o su aplicacin ms general a la regin, sen-
cillamente no ha servido para describir los sistemas polticos existen-
tes. O bien se sobreestima el papel de los grupos de inters, de corte
occidental, por encima de toda proporcin con su papel en el proceso
poltico, o se hace un esfuerzo por acomodar otros factores que in-
fluye-n en la poltica en el molde del grupo de intereses, fomentando
as la percepcin superficial de una similitud en procesos polticos
con el modelo occidental, cuando en realidad no existe ninguna.!
Desde luego, la identificacin y descripcin de los grupos prominentes
que comparten intereses polticos comunes y tienen un efecto en la
poltica, constituyen un punto de partida de sentido comn para
el estudio de la poltica latinoamericana. Al igual que la mayor
parte de los anlisis contemporneos sobre la materia, nuestro estudio
lo utilizar como punto prominente de enfoque. Pero no podemos
quedar satisfechos con slo listar los "grupos" ms prominentes. De-
bemos seguir adelante para especificar algo sobre el patrn de su
interaccin, algo del sistema que describen y, al hacerlo as, entrare-
mos en un terreno relativamente inexplorado.
Contendientes por el poder y capacidad de poder
en la poltica de la Amrica Latina
La primera proposicin que debe especificarse sobre la poltica en
la mayora de las naciones latinoamericanas es que existe un con-
senso imperfecto de la naturaleza del rgimen politice. En s mismo
no es sorprendente, ni plantea un problema inslito o difcil al an-
lisis poltico, como lo atestigua la capacidad de la ciencia poltica
occidental para hacer frente al problema de consenso imperfecto que
priva en pases tales como Francia. Empero, la cuestin del consenso
3 Robert Scott, Mexican Government in 'Tradition, University of Illinois
Press, Urbana, 1959.
4 Vase, por ejemplo, George Blanksten, "Political Groups in Latin America",
American Politlcal Sclence Reuieta, LIII, marzo, 1959, pp. 106-127.
________________
de la administracin, o "legitimidad", ha llamado la atencin a gran
parte de los escritores actuales sobre la poltica de las regiones en
desarrollo. Seymour Martn Lipset define la legitimidad poltica como
variable crtica en el proceso del desarrollo poltico." Martn Needler
ha recurrido al concepto de legitimidad como concepto central en un
estudio de la inestabilidad poltica en la Amrica Latina." No obstan-
te, seala que una nacin o regin en particular que no ha aceptado un
conjunto de instituciones o procesos como legtimos, no permite se-
guir mucho ms adelante, para luego sealar y ponderar los orgenes
y dimensiones de ese problema y su efecto particular sobre la vida
poltica.
Para llegar al meollo de esta cuestin en la Amrica Latina, es
preciso cambiar un poco la perspectiva del planteamiento usual del
argumento. En general, las discusiones en torno a la legitimidad se
centran en la cuestin de la aceptacin de ciertas instituciones pol-
ticas, o de cierta fuente de autoridad, Sin embargo, en la .i\mrica
Latina el problem;;, de legitimidad forma en gran medida, parte .de]
propio....pt:()cesopoltico, de la manera en que individuos y grupos
movilizan el en la sociedad, ya queen esta regin no existen
tcriiCi"lS particulares para movilizar el poder poltico, ni recursos po-
l ticos" especfIcos que se consideren Yns' adecuados que iotros para
la actividad poltica. No existen fuentes legtimas de poder poltico
para todos los contendientes por el poder.
Desde luego, ste es en cierta medida el caso en cualquier sociedad,
incluso en aquellas donde hay mayor acuerdo acerca de una sola
fuente legtima de poder. En los Estados Unidos, ya seamos o no
discpulos de C. Wright MilIs, reconocemos que los poseedores de
ciertas capacidades de poder, el control de la fuerza legtima o la ri-
queza econmica, por ejemplo, hacen la poltica o influyen en ella,
a pesar del hecho de que la ideologa democrtica seale que el
aglutinamiento y movilizacin del consenso constituyen el nico medio
legtimo para estructurar las relaciones de poder. En las sociedades
democrticas, sin embargo, la organizacin del consenso segn las
normas prescritas est generalmente reforzada por los poseedores de
otras capacidades de poder y, a la larga, los procesos democrticos
sirven como una especie de "tribunal de ltima instancia" en la
estructuracin de las relaciones de poder. en casi
toda la .. procesos democrticos aparecen como
5 Seymour Martin Lipset, "Sorne Social Requisites of Democracy: Econornic
Developrnent and Political Legitimacy", American Politi cal S cience Reuieic,
t.u, marzo, 1959, pp. 69-105.
. 6 Martn Needler, "Putting Latin American Politics in Perspectivo", Lni er-
american Economic Affairs, XVI, otoo, 1962, pp. 41-50.
(f:l\.MBIOI'OLTet> y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
una de movilizar el la
observacin hecha debe ser clara: al sugerir que ninguna capacidad
de poder es legtima para todos los contendientes por el poder en la
Amrica Latina, estamos aceptando una diferencia de grado y no
de clase, ya que el fenmeno es aplicable, en cierta medida, en todos
los sistemas polticos.
Se observar que se han introducido dos nuevos trminos en nues-
tro estudio. Esto no se hace con el propsito de crear un nuevo YO-
cabulario, sino con el fin de distinguir qu debe entenderse de ciertos
usos aceptados de trminos corrientes. Por lo tanto, un contendiente
por el poder se definir como cualquier individuo o grupo que
busque ver cumplidas sus demandas y controlar la asignacin de
valores para la sociedad a travs de la maquinaria del Estado, o legi-
timar una fuente de poder determinada ante la sociedad mediante
el ejercicio de una capacidad de poder. Se definir como cajJ0-l::J4!lcL de
poder. la propiedad de un grupo o individuo que le permita influir
e-J1 la poltica, en otras palabras, un recurso poltico. La posesin de
una capacidad de poder es el precio de admisin al teatro poltico.
Quienes posean capacidad de poder significativo sern "tomados en
cuenta" cuando las decisiones polticas se tomen. ,"(-
Los contendientes por el poder tambin se distinguen de las capa-
cidades de poder por otra razn. El anlisis ms convencional de la
* Como ejemplos de capacidades de poder prominentes en la polirica latino-
americana tendrarnos :
El control sernilegtimo de las fuerzas armadas (el control de la, institucio-
nes militares y del equipo militar de la nacin).
La capacidad para movilizar, organizar y sumar el consenso.
La capacidad para crear violencia, terror o desasosiego 'civil no institu-
cionalizados.
La autoridad tradicional (control sobre la tierra y la fuerza de trabajo a
travs del patrn de relaciones sociales implcito en el sistema de la tifundio ) .
El control de los recursos naturales o de las instituciones econmicas.
La habilidad para manipular y recombinar las abstracciones, smbolos y
procesos implcitos en la organizacin social compleja (pericia burocrtica).
Desde luego, diversas capacidades de poder pueden aparecer combinadas:
por ejemplo, el poder de la Iglesia catlica en la Amrica Latina debe defi-
nirse como una aleacin entre autoridad tradicional, ideologa, capacidad para
sumar consenso y, en algunos casos, riqueza econmica.
Por consiguiente, un contendiente por el poder es un individuo que utiliza
una capacidad de poder para alcanzar ciertos objetivos definidos a travs de
la actividad poltica, en otras palabras, un actor poltico. Por ejemplo:
Una "camarilla", servicio, o unidad militares.
Un partido poltico, grupo de intereses, o movimiento.
Un grupo o asociacin identificado con determinado inters econmico.
Una comunidad o regin.
U na familia, clase, o camarilla.
EL SiSTEMA POLTICO- LATINOAMERICANO
poltica latinoamericana al igualar estos dos factores, supone una
unidad de "intereses" entre los poseedores de una sola c,pacidad
de poder, lo que rara vez ocurre." Al separar los conceptos "con-
tendientes por el poder" y "capacidad de poder" evitamos expresiones
como "actos militares" o "apoyo de la clase media" o "13. chusma
y los terroristas son ... " El uso de categoras tan amplias en los
estudios contemporneos sobre la poltica latinoamericana '105 ha
llevado a aceptar una teora de carcter emprico que empleamos
convencionalmente, pero que es tan imprecisa como inexacta. Por
tanto, parece ms conveniente postular una diversidad dc conten-
dientes por el poder que utilizan, o que compiten por, una capacidad
de poder similar, y un sistema poltico que desconoce cualquier capa-
cidad de poder individual, sino que incluye gran nmero de ellas.
Ahora sera conveniente observar que la poltica latinoamericana
no puede ser analizada en trminos de sistemas nacionalmente auto-
contenidos. Ciertamente, al describir los patrones de alianza y conflic-
to gue hacen y deshacen gobiernos en la regin, haygue incluir a
los extranjeros que pugnan por el poder en la regin. Debernos
distinguir, nuevamente, las diversas capacidades de poder que les
abren las puertas a estos contendientes extranjeros al proceso poltico
-asistencia econmica, intervencin militar, influencia ideolgica, etc.
Hay que escoger con mucho cuidado las unidades de anlisis que se
utilicen para describir a los contendientes extranjeros. F.I estudio
de la "influencia estadunidense" en la Amrica Latina es a menudo
sumamente impreciso dado que el Departamento de Estado, ia Agen-
cia Internacional para el Desarrollo, la milicia y las empresas pri-
vadas, pueden estar persiguiendo objetivos polticos muy clistintos,
patrones de coalicin que comprendan conjuntos nacionales definidos
de contendientes por el poder. De modo similar, recurrir a la "in-
fluencia comunista" como unidad individual de anlisis es emplear
una unidad de anlisis obtusa e imprecisa. Al ocuparse de los conten-
dientes por el poder nacionales y extranjeros, es preciso recordar el
carcter coalicionista de la poltica latinoamericana. La afirmacin
de que los Estados Unidos o la Unin Sovitica "controlan" deter-
minado gobierno o movimiento, deforma el complejo ordenamiento
de fuerza poltica en el cual el contendiente extranjero es un miem-
bro de la ecuacin poltica, pero rara vez desempea un papel ex-
clusivo o totalmente definitivo.
7 Vanse, como dos ejemplos entre muchos, el criterio de los "factores de
poder, Harold E. Davis, editor, Government and Politics in Latin America,
Ronald Press, 1958, Nueva York, y el criterio del "sector moderno", John J.
Johnson, Poltical Change in Latn America: T'he Emergence 01 the Mi ddle
Sectors, Stanford University Press, Stanford, Cal., 1958.
Dinmica de la poltica de la Amrica Latina
109
EL SISTEMA POLfo:O LATlNOAMWcANO
democrtico" o que "Nicaragua est controlada por los militares"
soslaya algunos puntos importantes acerca de la naturaleza de las
relaciones de poder en estos pases. Despus de todo, en el curso
del siglo xx Costa Rica ha recurrido tres veces a medios violen tos
para ajustar sus relaciones de poder, y la estrategia poltica de la
familia Somoza y herederos en Nicaragua implica un componente
considerable de manipulacin del consenso popular, de las relaciones
entre lites econmicas y otros factores, as como el control directo
de las fuerzas armadas.
El siguiente conjunto de proposiciones no est encaminado a .ipli- \
carse nicamente a la regla latinoamericana y excluir excepciones
tales como Costa Rica y Paraguay, ms bien, parecera que ayudan
. a entender la dinmica poltica de cualquier nacin latinoamerica-
na, y que pueden ajustarse a diferencias individuales con especificar
que en algunos pases ciertas capacidades de poder son ms efectivas
o legtimas para estructurar las relaciones de poder, que en otros
(as, aunque no llevemos a cabo la operacin, se podra construir una
clasificacin poltica continua de las naciones latinoamericanas sobre
la base de la magnitud de efectiviclad relativa de las diversas cap.i-
cidades de poder en cada una de ellas).
El problema de la poltica de la Amrica Latina es, entonces, encon-
trar alguna frmula para lograr un acuerdo entre contendientes por
el poder cuyas capacidades de poder no son ni comparables (como se
mide el poder relativo de los grupos en una sociedad democrtica
remitindose a los votos emitidos), El sistema poltico
de la Amrica Latina puede describirse como el patrn mediante el
cual los estadistas latinoamericanos intentan convencionalmente hacer
frente a esta variedad de recursos polticos utilizados en sus sociedades
y la forma caracterstica en que los poseedores de estas diversas ca-
pacidades de poder actan entre s.
Al reestructurar nuestro marco de referencia para enfrentarnos a
este estado de cosas poco familiar, podramos empezar por sugerir
que las tc,tlic,as gue se utilizan en las naciones. occidentales avanzadas
como medio pari--ratifica:. las reladones de poder, en la Amrica
Latina aparecen con mayor frecuencia como medio para demostrar
la capacidad de poder. puede apreciarse mejor exa-
minando tres recursos notables'"quegenera:lmente suponemos son me-
diospara ratificar las relaciones de poder (es decir, para estructurar
un rgimen o gobierno) y reflejar el Jugar en CJU(' n dc:nnu
. I
i
EN LA AMRICA LATINA
Si se insiste en las categoras de anlisis ms generales, es fcil
incurrir en inferencias lgicas simplistas como: "El que controla el
ejrcito, controla el gobierno". Sin embargo, el control del ejrcito
casi nunca es seguro en la Amrica Latina. Diversos contendientes
dentro del aparato militar compiten por el control de la capacidad
de poder que las fuerzas armadas representan. En su estrategia por
la obtencin del poder poltico es posible que dichos contendientes se
coaliguen con otras personas que tengan capacidades de poder muy
diferentes. Por tanto, incluso en los Estados en que el militarismo
tiene mayor ingerencia en el manejo de los destinos del pas, la
poltica no deja de ser importante.
Para tener una imagen ms precisa de lo que el proceso poltico
general latinoamericano implica, hay que considerar no nicamente
las diversas facciones entre los militares, sino sus relaciones con los
poseedores de muchas otras capacidades de poder, partidos, grupos
de intereses, masas urbanas, agitadores estudiantiles, lites econ-
micas y burocrticas -la totalidad de las fuerzas polticas que operan
en la sociedad- pues al estudiar el papel de los militares en la pol-
tica latinoamericana, pronto se llega a reconocer que la mayora de
lOS regmenes militares son desconocidos por la accin militar y que
tales luchas por el poder no implican nicamente la accin militar.
No hace muchos aos, gran nmero de estudiosos de asuntos latino-
.americanos predijeron que conforme la Amrica Latina adquiriera
ms armamentos modernos, letales, el totalitarismo militar se tor-
nara ms caracterstico de la regin, ya que las armas que pudieran
reunir las guerrillas y los grupos urbanos no seran comparables
con los tanques y bombarderos a reaccin. Que su prediccin fuera
equivocada, puesto que el totalitarismo militar no ha aumentado
mucho en la Amrica Latina desde el final de la segunda Guerra
'Mundial, parecera tener algo que ver con el hecho de que la predic-
cin se bas en la extensin lgica de una premisa inicial equivocada
sobre las unidades pertinentes de la poltica latinoamericana, ya que
el militarismo en esta regin no constituye una fuerza rgidamente
unificada. Ms bien, la fuerza militar es una capacidad ms de poder
dentro de la sociedad, cuyo control es muy disputado
Nadie, por supuesto, estara dispuesto a sostener que un conjunto
de proposiciones podra representar detalladamente las diversas cir-
cunstancias polticas de las veinte naciones latinoamericanas. En ver-
dad, no existe, en la Amrica L,)tina,un sistema polticonic'y
es' jiisto afirmar que el respaldo popular es cada vez ms importante
y legtimo como capacidad de poder en Costa Rica o Uruguay, y
que el uso de la fuerza militar es ms significativo en Nicaragua
o Paraguay. Pero eJ .afirrnar simplemente que "Costa Rica es un pas
* En realidad, estas transacciones pueden realizarse como "negociaciones"
en el sentido formal de la palabra, pero con la misma frecuencia se trata de
inferencias hechas con base en las declaraciones y acciones de los lderes
de Ios nuevos contendientes.
Latina;. stos seran las elec-
ciones, la rCY:Q!)..1Gin y ladictadura militar.
En muchas partes de la Amrica Latina las elecciones no son defi-
nitivas. empero, se llevan a cabo y se anulan con la misma conciencia
y regularidad. Pocos pases latinoamericanos pueden demostrar unu
secuencia ininterrumpida de gobiernos electos durante un periodo de
tiempo considerable. En cierta forma, nuestra pregunta no es por qu
las elecciones se ignoran, sino por qu se llevan a cabo dado su carcter
inconcluyentc.
En la_ Amrica Latin_J1.<L.._tod.as....las.lites_ceptan. <:.91110 definitivas
las nOl'l1l-<O\"s---eleeTeCc"6n constitucionales. En realidad, la eleccin de-
mocrtica slo tiene importancia para las personas que poseen ciertas
habilidades y respaldos especficos, para quienes tienen la capacidad
de sumar consensos mediante partidos y movimientos polticos y los
medios masivos de comunicacin. En la medida en que dichos con-
tendientes no pueden ignorarse unos a otros en la vida poltica, la
eleccin, que es el mecanismo que prueba y confirma su capacidad
de poder, es parte del proceso poltico. Pero en la medida en que
otros contendientes participan en la arena poltica, cuyo poder no
depende de esta clase de apoyo popular, ni de ningn otro apoyo
popular, SQ.I} una medida de poder y no
determinar quingobiema. Al igual que una huelga
puede demostrar la capacidad de poder de un sindicato, o la insu-
rreccin la de una faccin militar, la eleccin prueba y demuestra
la eapaci(Jacldepoder de un partido poltico.
En cousecuencia, los resultados de una eleccin son tentativos en
tanto no se conozcan las reacciones de los dems contendientes por
el poder. Que eLgrup..._triunfador en las elecciones sea acomodado
en la estructura de poder o sea suprimido,' depende de negociaciones
ulteriores ,,<- llevadas a cabo con otros contendientes por el poder, as
como de una percepcin a priori de la amenaza que el movimiento
plantea.
As, por ejemplo, en Venezuela, inmediatamente despus de la
segunda Guerra Mundial, el gobierno existente fue desconocido por
un golpe militar que comprenda la colaboracin de un nuevo par-
tido poltico, Accin Democrtica, con algunos elementos de las fuer-
---zas armadas insatisfechos. Poco despus, el candidato de Accin
Democrtica, Rmulo Gallegos, fue formalmente electo presidente.
Ignorantes del funcionamiento "interno" del sistema poltico vene-
111 EL SISTEMA POLITICO LATINOAMERICANO
zolano, los dirigentes del partido aceptaron la eleccin como defi-
nitivu y lanzaron un programa que los militares y ciertas elites
econmicas consideraron contrario a su posicin en la estructura de
poder. En 1948, los mismos elementos militares que haban estruc-
turado la situacin que condujera a la eleccin misma, desconocieron
a Gallegos mediante un golpe militar. Despus de diez aos de severa
dictadura, un gobierno ms sabio y ms experimentado de Accin
Democrtica volvi al poder, nuevamente en virtud de una eleccin
hecha posible por la colaboracin militar. En esta ocasin fueron
cuidadosos y consistentes en las seguridades prometidas a otros con-
tendientes por el poder de que su lugar en el orden poltico no se
vera amenazado. Si se observa el proceso poltico en Venezuela,
como en muchos otros pases latinoamericanos, durante un tiempo
prolongado y no en trminos de incidentes aislados, lo que a primera
vista resultaba aleatorio y catico adopt un patrn en el cual elec-
ciones y procedimientos constitucionales desempearon un papel aun-
que no exclusivo s importante en la estructuracin de las relaciones
de poder.
De acuerdo con las reglas de la actividad electoral latinoamericana,
un partido que sea considerado por otros contendientes por el poder
como ame-naza para su lugar reconocido dentro del sistema poltico,
puede ser regularmente suprimido, aunque con igual constancia triun-
fe en las elecciones, como es el trgico historial de la Alianza Popular
Revolucionaria Americana (APRA) en el Per durante las elecciones
de 1962. Se puede decir, incluso, que los recursos dedicados a dicha
supresin son funcin de la medida de poder, demostrado a travs
de las elecciones, como en PI caso del peronismo en Argentina. Por
otra parte, partidos tan moderadamente reformistas como los que
han lleg:ldo al poder en Venezuela desde 1958 y en Colombia han
sido l!ll:Y explcitos al dar seguridades a otros contendientes, y su
acomodo en la estructura del poder no ha sido especialmente dis-
putado.
"lS.q slo Jau eleccin "tentativa", sino tambin la "fija" pueden
ser explicadas como una demostracin de capacidad.. de poder y
no como una tcnica para ratificar las relaciones de poder. Men-
tras que a corto plazo la eleccin fija demuestra la capacidad de un
gobierno cuyo poder se basa fundamentalmente en otras capacidades
de poder para verificar elecciones controladas, suprimir la oposicin
y movilizar el voto, estos resultados distan mucho de ser terminantes
para aquellos contendientes que, por la naturaleza de sus capacidades
de poder, deben someterse a procedimientos constitucionales. Desde
su punto de vista, los resultados de una eleccin fija estn
'a modifican en la primera oportunidad. Empero, como en el caso
.'
CAMBIO POLITICO y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA 110
CAMBIO J>01;TIC() y ECONMICO EN LA AMERICA LATINA
de la eleccin "tentativa", dichas elecciones pueden adquirir un ca-
rcter definitivo por las seguridades que el gobierno otorgue a los
contendientes por el poder, quienes confan en que la constitucin
se cumpla en un breve plazo, de que, una vez que la situacin se
"estabilice", se realizarn elecciones libres.
En /()J:'m<l,siI11ilar, en la Amrica Latina conviene distinguir entre
revoluciones "reales" y revoluciones "tpicas". De nueva cuenta, la re-
volucin "real", en el sentido occidental de la acepcin, es una tc-
nica para ratificar las relaciones de poder, para estructurar un nuevo
rgimen. revolucin "tpica" (El Salvador en 1948 y Costa
Rica en el mismo ao), los revolucionarios no ratificaron una nueva
estructura de poder a travs de sus acciones. Ms bien, el sistema
poltico sigui en condiciones muy similares a las que privaban antes
de la "revolucin", aunque phora estaban incluidos en l. En pocas
palabras, haban demostrado una capacidad de poder suficientemente
significativa.<:om para. ser reconocidos por otros contendientes v,
poslerorrrellte, tenidoixito en. sus negociaciones con otros coriten-
dientes por elp0cler, para estructurar las relaciones de poder. (As,
la "revolucin tpica" es tambin tentativa mientras no se han es-
tablecido tales negociaciones satisfactorias, lo que explica en g-ran
medida las secuencias de inestabilidad que se han registrado en
muchos pases latinoamericanos, y muchas de las revoluciones que
han fracasado, como en el caso de Guatemala.)
Finalmente, por lo general afirmamos que debe diferenciarse la
dictadura' militar latinoamericana del totalitarismo militar europeo.
Cbtr-Ja posible excepcin de Pern, la intervencin poltica de los
militares en la Amrica Latina no parece desquiciar el sistema de
poder de la sociedad; ms bien, quienes poseen capacidades impor-
tantes de poder en regmenes militares latinoamericanos, cuentan
con la garanta de conservar su posicin social y gozan do cierta
participacin en el proceso poltico. (Ciertamente, los gobiernos mi-
litares pueden restringir brutalmente el acceso al teatro poltico a
nuevos contendientes por el poder, y en algunos pases son respalda-
dos por otros contendientes precisamente' por esta razn.)
el efecto del golpe de estado militar en la Amrica Latina consiste
en agregar un .nuevo contendiente por el poder al "crculo interior"
deJas_-lik.{ poltias, pero cuyo control no es.i.exclusivn ni defi-
nitivo. -.-.... ..
Demostracin de las capacidades de poder
Se puede afirmar que el fenmeno poltico ms persistente en la
Amrica Latina es el esfuerzo que realizan los contendientes por el
f

I
1
I
1
I
I
EL SISTEMA pOLTle LATINOAMERICANO
poder por demostrar una capacidad de poder suficientemente impor-\
tante para ser reconocidos por los otros contendientes, y que el pl'O-
ceso poltico consiste en manipulaciones y negociaciones entre los
contendientes por el poder, quienes se reconocen recprocamente sus;
capacidades respectivas de poder. '
Es evidente que a menudo un contendiente por el poder no nece-
sita hacerviin uso efectivo de su capacidad, sino simplemente de-
mostrar su posesin. Por ejemplo, en muchas naciones de la Am-
rica Latina los militares han demostrado con mucha frecuencia
ser excesivamente ineptos cuando se les ha pedido recurrir a las
fuerzas armadas en una situacin blica. As, el ostentoso poder
militar de Porfirio Daz pareci evaporarse ante el desafo de las
fuerzas populares de Madero en la Revolucin de 1910. El destino
del bien equipado ejrcito cubano de Batista fue similar en 1958.
Sin embargo, excepto en esas situaciones "verdaderamente revolu-
cionarias", los ejrcitos latinoamericanos rara vez son llamados a
usar efectivamente sus fuerzas armadas. En el funcionamiento con-
vencional del sistema poltico latinoamericano generalmente slo es
necesario que los militares demuestren poseer capacidad en la vio-
lencia armada. En la estrategia del golpe de estado militar latinoame-
ricano, se reconoce generalmente, el derramamiento de sangre es
mnimo,. y el que se registra es por 10 general inintencionado ; lo que
importa es y)ograr el reconocimiento de una transjerencia
en el control de la capacidad de poder de las fuerzas armadas. Esto
puede obtenerse haciendo pblico el cambio de bando ele ciertas
guarniciones crticas, un desfile de las fuerzas armadas declarando
la ley marcial y estableciendo una vigilancia capaz de impedir actos
de violencia por quienes no entienden la rnancra en que el sistema
poltico opera o no aceptan el sistema y consideran que ste es un
momento adecuado para actuar. El hecho de que uno de los objetivos
primordiales del golpe de estado militar sea el control de las radiodi-
fusoras --d.e manera que los insurgentes puedan informar a las par-
tes interesadas, mediante un manifiesto o proclama, acerca del cambio
que se ha registrado en el control de la capacidad de poder-e- cons-
tituye una demostracin inequvoca de lo t]u," efectivamente esl(, 'I-
cediendo.
Por cuanto a los contendientes extranjeros por el poder, podra
sealarse que la demostracin, antes que el uso, de una capacidad de
poder, constituye un aspecto de los asuntos internacionales latinoame-
ricanos de viejo establecidos. Por ende, "la diplomacia de los buques
caoneros" iniciada por Theodore RooseveIt, o "el despliegue de la
bandera", ciertamente pertenecen a esta categora de hechos, lo mismo
que las sutilezas de la poltica de reconocimiento.
de una capacidad de poder en este sentido, como lo es la amenaza
o la desinversin efectiva de capitalistas o empresarios extranjeros. A
pesar de que dichos retiros de funciones crticas pocas veces estn
concebidos directamente como estrategia poltica, en ocasiones esa
ha sido precisamente su naturaleza. Por ejemplo, en 1962, cuando
el gobierno reformista de Rivera en El Salvador promulg e hizo
cumplir una reforma bastante cabal sobre la fuerza de trabajo rural,
las lites terratenientes de la nacin amenazaron con disminuir la
produccin de alimentos bsicos como represalia y en son de protesta.
Incluso la violencia y el temor no institucionalizados frecuentemente
estn concebidos para demostrar la posesin de una capacidad de
poder,. no para emplearla directamente con fines polticos. Ms
'tafcferstco de la tradicin latinoamericana que el asesinato poltico
o la destruccin generalizada de la propiedad y la vida es el acto
siinblico de terrorismo o violencia. Por ejemplo, el robo de una
coleccin de arte en Caracas en 1962; el secuestro y liberacin, sin
dao alguno, de un oficial norteamericano; el asalto de barcos y
aviones, como componentes de una estrategia ms o menos con-
gruente de los terroristas del FALN en Venezuela, se concibieron para
hacer el llamado ms dramtico al rgimen y ponerlo en dificultades,
sin una devastacin de la propiedad en gran escala. Pese a que
durante el periodo 1960-1964 la violencia en Venezuela muchas ve-
ces lleg a degenerar en muertes y en destruccin efectiva de la
propiedad, quiz se deba ms a la incapacidad de los primeros lderes
terroristas para controlar las fuerzas que haban desencadenado que a
cualquier intento estratgico de derramar sangre o causar estragos.
Fui testigo de otro ejemplo de uso simblico de violencia y terror
en Honduras en 1958. Ciertos activistas polticos, desmoralizados por
el triunfo electoral del Partido Liberal, intentaron demostrar su pre-
sencia y efecto continuados en el proceso poltico mediante bom-
bardeos espordicos sobre la ciudad capital de Tegucigalpa. Sin
embargo, los actos de violencia no se dirigieron contra los dirigentes
del gobierno o contra instalaciones urbanas crticas, con el fin de
destruirlos; ms bien, las bombas se hacan explotar en estadios
de futbol desiertos, o contra la puerta de la oficina de correos, de
manera tal que causaran daos susceptibles de ser vistos por un
gran nmero de personas, pero sin interferir con el funcionamiento
del establecimiento.
Mientras que el proceso poltico latinoamericano es cada vez ms
complejo, y que tales actos de destruccin cvica y violencia se estn
volviendo ms serios y amenazadores (particularmente con el surgi-
miento de la guerra de guerrillas como un fenmeno cada vez ms
prominente) dentro del patrn clsico de la vida poltica latinoame-
CAMBIO POIJTICO y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
Anlogamente, la "manifestacin" o "demostracin" es un ms-
trumento poltico comn en la Amrica Latina. Pocas veces se em-
plea efectivamente el poder que implica (como en el caso del Bo-
gotazo en 1948 cuando la violencia incontrolada provocada por la
chusma prcticamente destroz el corazn de la capital de Colom-
bia); ms bien, la presencia de la multitud congregada frente al
Palacio Nacional sirve generalmente para que los contendientes por
el poder existentes reconozcan la nueva capacidad de poder que ha
surgido en su medio.
El uso frecuente de manifestaciones tambin refleja las imperfec-
ciones de la representacin en la poltica latinoamericana. Donde los
procesos democrticos no son totalmente legtimos, y los procesos
institucionales de representacin no vinculan efectivamente a los go-
bernantes con los principales intereses, las manifestaciones son un
sustituto de los procesos ms formales de acceso estructurado de
que disponen las sociedades de mayor desarrollo democrtico. Por
tanto, las manifestaciones son a menudo, aunque no exclusivamente,
una tcnica utilizada para demostrar una capacidad de poder que
no ha sido efectivamente reconocida por los otros contendientes. La
sancin implcita por la presencia de la multitud congregada puede
ser violencia o puede ser algo mucho ms sutil. Esto puede apreciarse
examinando otra tcnica fascinante de demostrar una capacidad de
poder en el medio urbano de la Amrica Latina, la huelga general.
La "huelga de brazos cados", o huelga general, constituye un
elemento reconocido del proceso poltico en la Amrica Latina. Se
utiliz con gran efectividad como parte de la estrategia total para
derrocar regmenes impuestos en El Salvador en 1944, en Costa Rica
en 1948, en la Repblica Dominicana en 1961, as como en otros pases.
La cuestin en una huelga general es demostrar una capacidad de
poder inherente a la poblacin urbana que no ha sido efectivamente
reconocida por otros contendientes por el poder. Esta capacidad de
poder puede describirse como el efecto destructor por el retiro de un
nmero determinado de funciones especializadas, sistemticas, sobre
las cuales se basa la compleja interdependencia de las comunidades
urbanas modernas.
Como arma poltica, la capacidad de poder que se demuestra
en la huelga es la de una funcin econmica o social cuyo desem-
peo es crtico para el funcionamiento del orden social. La amenaza
de incumplimiento de un papel social o econmico crtico, implcita
o explcita, constituye una capacidad de poder que pertenece a una
amplia variedad de contendientes por el poder. Por consiguiente, el
problema de la fuga de capitales, en la medida en que refleja un
voto de desconfianza en el rgimen poltico, es la demostracin
El. SISTEMA POLTICO LATINOAMBRICANO
115
CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA EL SISTEMA POLTICO LATINOAMERICANO 117
ricana, dichas tcnicas de demostracin de capacidades de poder
pZl recen ser generalmente aceptadas como adecuadas para el sistema
poltico. As, cuando tcnicas tales como las manifestaciones, huelgas
e incluso la violencia, se utilizan en forma simblica, es decir, como
demostracin y no como uso de una capacidad de poder, parecera
que se defiende a priori que la respuesta adecuada de los lderes
del gobierno debera ser la conciliacin y la negociacin. Empero,
cuando el uso de dichas tcnicas degenera de hecho en una des-
truccin importante de la vida o la propiedad, parece que se acepta
en forma ms general que las reglas han sido violadas y que es nece-
sario recurrir a las sanciones. La represin policiaca brutal, con
prdida de vidas y multitud de arrestos, contra una rebelin estudiantil,
incluso en el caso de una rebelin que habra culminado en el in-
cendio de automviles o pedrea de ventanas, puede engendrar malestar
popular. Por otra parte, la constante agitacin que efectivamente
perturba el modo de vida de la sociedad y a la que no se hace frente
con firmeza por la autoridad constituida puede conducir rpida-
mente a una agitacin en pro de un gobierno ms fuerte, que no se
ande "por las ramas".
La lnea divisoria entre demostraciones "apropiadas" e "inapropia-
das" de la capacidad de violencia es sutil y depende en gran medida
de la forma en que la opinin pblica decida definir una situacin
particular. Empero, es evidente que muchos gobiernos latinoameri-
canos pueden contar los das antes de su cada a partir de cierto
acto inicial de transgresin de los lmites de lo que parece aceptarse
como uso legtimo de la fuerza ante la amenaza de subversin cvica.
As, muchas "revoluciones" (como ejemplo nos servir Guatemala
en el periodo 1944-1945), tienen como parte de su folklore una de-
mostracin o rebelin estudiantil vigorosamente reprimida que sirvi
como piedra de toque al creciente descontento popular contra el
rgimen, culminado en una revuelta militar."
* La crisis registrada en la Repblica Dominicana en 1965 es un ejemplo
interesante aunque enigmtico. Antes de ser armados los civiles, el lunes 26
de abril, la revuelta estaba estructurada de acuerdo con los lineamientos cl-
sicos, perfectamente' acorde con las reglas de! golpe tie estado latinoamericano.
En este sentido, la renuncia de Reid Cabral e! 25 de abril constituy el re-
conocimiento de un cambio en las capacidades de poder demostradas en el
sistema. Sin embargo, la determinacin de Wessin y Wessin de sofocar e! mo-
vimiento rebelde, el surgimiento de violencia y anarqua civil una semana
despus, fueron factores que trascendieron los trminos normales de transicin
poltica. Que la intervencin norteamericana haya o no constituido una reac-
cin adecuada a las condiciones de agitacin interna que existan entre e! 29
y 30 de abril se debatir en forma prolongada e in concluyente todava por
mucho tiempo.
Por tanto, hay evidencia, que puede ser probada en un nmero
.indeterminado de situaciones, de la existencia de un sistema poltico
latinoamE'ricano,-. no definido normas constitu-
cionales, pero generalmente entendido por
manifestaciones, huelgas y violencia tengan tanto que ver con el
obedece, en. parte, a )Gl,!i im-
tiCQs en-la' Amrica La-
tin<!,ya que la mayor parte de los contendientes por el poder no tienen
un acceso estructurado al sistema representativo sobre la base de un
supuesto implicito de sus capacidades de poder, sino que se ven for-
zados a demostrar sus capacidades de poder en formasextrademo-
crticas, Sin embargo, la existencia del sistema no slo indica que la
Amrica Latina est esperando a que se perfeccione la democracia,
puesto que las propias reglas del juego son parte de una herencia
poltica que posee su propia legitimidad y persistencia. Para decirlo
con otras palabras, todava es de dudarse que los jvenes estudiantes
con. aspiraciones polticas, conscientes de la vida de los hroes na-
cionales, que les han precedido, se vean a s mismos, en sus sueos
de gloria, ms bien ganando victorias en torno de la mesa de confe-
rencias que detrs de las barricadas.
Carcter tentativo del proceso poltico latinoamericano
Para entender los acontecimientos diarios de la poltica en la Amrica
Latina, es preciso postular primero dos fases distintas del proceso
poltico. En la primera, los contendientes "fuera" de la camarilla de
las lites que habitualmente se toman en cuenta entre s al planear
sus estrategias polticas buscan demostrar la capacidad de poder que
les permita ingresar al proceso poltico. La segunda fase puede des-
cribirse como de manipulacin y negociacin entre los contendientes
por el poder que tienen capacidades de poder recprocamente reco-
nocidas.
Los trminos en que dichos contendientes negocian la estructuracin
de las relaciones de poder vara de pas en pas y de situacin en
situacin. En algunos casos, los contendientes reconocidos parecen ge-
neralmente aceptar los procedimientos y normas de la democracia
constitucional para establecer las condiciones de su interaccin. Esta
caracterstica de algunos sistemas polticos latinoamericanos ha enga-
ado muchas veces a observadores del exterior; as, durante muchos
aos, Colombia y Chile fueron honorficamente descritos como "de-
mocracias latinoamericanas", excepciones a la regla regional, pero
muchos se sorprendieron cuando los hechos polticos y la subsiguiente
120 CAMBIO poLTICO y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA EL SISTEMA POLTICO LATINOAMERICANO 121
lera y sin sugerir mengua alguna del poder del ejrcito en la vida
nacional.
El sistema poltico latinoamericano es "tentativo". A diferencia de
otros pases donde las disposiciones constitucionales y la legitimidad
de la eleccin garantizan una duracin determinada a cualquier
gobierno, en la Amrica Latina el gobierno est basado en una coali-
cin flexible entre diversos contendientes por el poder, sujeta a
modificaciones en cualquier momento si se considera que los trminos
bajo los' cuales se form el gobierno original han sido violados. La
modificacin se lleva a cabo primordialmente cuando el poseedor de
una capacidad de poder importante se siente amenazado por la accin
del gobierno. As, en 1954, cuando el gobierno de Jacobo Arbenz, el
segundo gobierno consecutivamente electo en la historia reciente de
Guatemala intent llevar a cabo una reforma agraria extensiva, diluir
el poder del ejrcito mediante la creacin de un "ejrcito del puc'-
blo", y permiti la actividad comunista abierta en colaboracin con
el gobierno, fue derrocado por los poseedores de capacidades de poder
importantes que Se sintieron amenazados. Anlogamente, en Argen-
tina fue depuesto el gobierno de Arturo Frondizi, cuando ste pareci
dispuesto a permitir la participacin electoral peronista, lo cual fue
considerado por los contendientes importantes por el poder como
una seria violacin de "acuerdos" previos.
En cada caso, y podran citarse muchos ms, se consider que los
"acuerdos" entre los contendientes por el poder sobre los cuales se
h:liJa basado el gobierno, seran violados por acciones futuras. Fue
ms bien este incumplimiento de los compromisos lo que sancion la
cada del gobierno y no algn "acuerdo" sobre el ejercicio legtimo
de cualquier gobierno.
'El proceso de cambio en el sistema
polt i.: latinoamericano
El sistema poltico latinoamericano explica la existencia de cambios
y los permite, pero solamente dentro de un contexto bastante rigu-
roso. Se ;'c1miten nuevos contendientes en el teatro poltico de las
lites que se reconocen entre s, cuando las primeras demuestran
una capacidad de poder significativa, y prometen no obstaculizar
la capacidad de cualquier contendiente por el poder existente para
participar en la actividad poltica. Por lo tanto, exceptuando las si-
tuaciones "realmente revolucionarias", la norma del cambio peltico
latinoamericano permite la adicin de nuevos contendientes por el
poder. pero no la eliminacin de los ya existentes.
Es esta caracterstica del sistema lo que da su sabor peculiar a la
poltica latinoamericana. Mientras que en la historia de Occidente
las experiencias revolucionarias o el cambio secular han eliminado
sucesivamente diversas expresiones de capacidades de poder, la.ipo-
ltica latinoamericana contempornea es algo as como un "museo
viviente" en el cual siguen existiendory.. todas las formas
de autoridad poltica de la experiencia histrica occidental, obrando
entre s en un espectculo que parece violar todas las reglas de se-
cuencia y cambio que implica el entendimiento del crecimiento de
la civilizacin occidental. Lado a lado ele una aristocracia terrate-
niente tradicional y casi semifeudal, encontramos movimientos de-
mocrticos, polticamente pragmticos, dedicados a los ideales cons-
..bienestar de mediados del siglo xx. "Tecncratas
sociales" y expertos en planificacin econmica con los puntos de
vista ms modernos conferencian y actan junto con una Iglesia
institucionalizada que en algunos pases goza de una posicin poltica
no muy alejada de la tradicin de los "dos poderes" del pensamiento
poltico medieval. Los caudillos militares desempean un papel que
les fuera dado a principios cIel siglo XIX, que poco ha cambiado con
el transcurso del tiempo, y se enfrentan a movimientos sindicales
organizados, una creciente clase media y a una nueva lite empre-
sarial.
""La regla de que se admitirn nuevos contendientes por el poder
l'11 (1 ,isu'm;,l slo en caso cIe que no pongan en peligro la posicin
de los contendientes ya establecidos, contribuye al carcter tentati-
\0 del sistema en operacin. Ni el acomodo de un nuevo contendiente
por el poder (tal como un partido poltico reformista) ni su supresin
son cuestiones definitivas. Existe una marcada renuencia en el patrn
clsico de la poltica latinoamericana para definir por siempre quines
pueden y quines no pueden participar en el proceso poltico, ilus-
trada por la regla segn la cual la forma adecuada de enfrentarse a
Ull contendiente antagnico por el poder es ms bien el exiliocjue la
purg<:t"Si'iirl contendiente por el poder que ha sido suprimido puede
sobrevivir por muchos aos desterrado del foro poltico, tiene muchas
posibilidades de que en una fecha futura los patrones de coalicin
y alianza entre los contendientes establecidos sean modificados eu
forma tal que pueda participar nuevamente en la actividad poltica,
redemostrar su capacidad de poder en un medio ms hospitalario
para su admisin a ese crculo interno de fuerzas que reconocen
recprocamente el derecho que tiene cada una a formar parte del
sistema poltico. La larga y trgica historia del partido poltico APRA
del Per, suprimido de la vida pblica y sumido en la clandestinidad
durante largos aos y, sin embargo, repetidamente vuelto a admitir
122
"CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
EL SISTEMA POLTICO LATINOAMERICANO
123
en el foro de la poltica en virtud de su capacidad para demostrar la
adhesin popular a sus programas y capacidad de direccin, es ilus-
trativa.
Se admiten nuevos contendientes polticos en el sistema cuando
ante los ojos de los contendientes por el poder existentes satisfacen
dos requisitos. Primero, deben demostrar la posesin de una capacidad
de poder suficiente para plantear una amenaza a los contendientes
existentes. Segundo, los dems contendientes deben estar convencidos
de que estn dispuestos a sujetarse a las reglas del juego, a permitir
que los contendientes existentes sigan existiendo y operando dentro
del sistema poltico. Si el primer requisito no se rene, los contendientes
sern ignorados, sin importar sus mritos. (Por ejemplo, una huelga__
como protesta por- el
aumento de centavos en los pasajes de autobs, puede ocasionar una
crisis gubernamental total y lograr concesiones inmediatas para los
estudiantes, mientras que una revuelta agraria en gran escala en una
provincia remota puede simplemente ser observada y lamentada por
los gobernantes en la ciudad capital. Dado el sesgo urbano del sistema
poltico latinoamericano, el primer caso afecta las condiciones de
poder en el sistema, no as el segundo.) Si no se rene el segundo
requisito, se harn esfuerzos por eliminar al nuevo contendiente por
el poder.
La capacidad de las lites establecidas para eliminar" efectivamente
a un nuevo contendiente por el poder depende de una diversidad de
circunstancias. Algunos contendientes establecidos no son renuentes
a apoyar a un nuevo contendiente para fortalecer su posicin de ne-
gociacin en el proceso poltico. De ah que en aos recientes, algunos
lderes militares en la Amrica Latina, percatndose. de la realidad,
hayan adoptado una postura "refonnista" o "democrtica", buscando
alianzas con movimientos masivos o con partidos de la clase media.
Da con da, la Iglesia catlica est abandonando sus viejas bases
de alianza poltica, y sumndose a las fuerzas polticas "modernas".
Adems, el estilo fundamental del proceso poltico, que tiene la apa-
riencia de un complejo juego de ajedrez entre fuerzas polticas que
se reconocen recprocamente capacidades de poder, implica cierto
nivel de conflicto y competencia entre los contendientes por el poder
establecidos. Cuando dichas lites del circulo internos.e encuentran
en conflicto o empatadas, es posible que
grese al proceso porIpuertade atrs. Por ejemplo, en Per, en
el ao de 1945, se permiti que el APRA, eliminado durante aos por
las lites dominantes, participara en la lucha electoral. La eleccin
misma fue en muchos sentidos el resultado de un desacuerdo insu-
perable entre las lites establecidas.
Cuando la desunin o desacuerdo insuperable entre los contendien-.'
tes establecidos amenaza con la admisin de un contendiente por el"
poder potencialmente peligroso, la dictadura militar a menudo cons-
tituye el remedio ms satisfactorio para conservar intacto el sistema..
Sin poner en peligro el status de los contendientes existentes, el cau-'
dillo reemplaza altercados, conflicto, y "politiquera" entre los
participantes polticos dominantes por orden, firmeza y supresin
de la nueva fuerza poltica amenazadora. Como prueba de que esto es
a menudo la base de los gobiernos militares en la Amrica Latina
est el entusiasmo y alivio que los grupos polticos establecidos sin-
tieron cuando un Odra en Per, o un Rojas Pinilla en Colombia,
llegaron al poder para liquidar una "crisis" de enemistad y conflictos
entre las lites que dominaban el sistema poltico, yen la cual una fuer-
za poltica amenazadora estaba tratando de llegar al poder en el vaco
as creado. Empero, el gobierno del dictador militar, como el de los
contendientes, es tentativo y depende de su capacidad para mantener
la coalicin de acuerdos y objetivos imputados que lo llevaran al
poder. Si no puede mantener su capacidad de poder o no se sujeta
a las reglas del juego dentro de las cuales se permite actuar polti-
camente a los contendientes existentes segn las reglas de coalicin
y negociacin, si, en pocas palabras, viola los "acuerdos" implcitos
que dieron lugar a su aceptacin, tambin l puede ser depuesto.
El destino de Idgoras Fuentes en Guatemala, de Pern en Argentina
(particularmente en sus relaciones con la Iglesia, las lites econ-
micas y la milicia) y, en ese sentido, de Odra y Rojas Pinillo, es
ilustrativo.
Resulta inadecuado considerar enteramente esttico este sistema
poltico clsico de la Amrica Latina. Con frecuencia sugerimos que
el curso normal de la poltica latinoamericana est concebicIo para
reforzar el poder de la oligarqua contra fuerzas de cambio que
operan en la sociedad. ste no es completamente el caso y, puesto
en estos trminos, resulta engaoso. La regla del sistema es, desde i
luego, que se permitir que las lites establecidas sigan operando y
mantengan intactas muchas de sus atribuciones polticas y socioeco-
nmicas. Pero la regla del sistema es tambin que los nuevos con-
tendientes, los nuevos poseedores de capacidades de poder signifi-
cativas, podrn participar en negociaciones tendientes a lograr una
participacin en los recursos y poderes del Estado, siempre que no
pongan en peligro el derecho que tienen las lites establecidas para
actuar en forma similar. Por consiguiente, a pesar de que los terra-
tenientes, el clero, y los militares siguen siendo destacadas fuerzas
politicoeconmicas, los trminos de su participacin en las atribu-
ciones que la actividad poltica puede conferir han sido ajustados
CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
EL SISTEMA POLTICO LATINOAMERICANO
125
mediante el acomodo en la vida poltica de una clase media sur-
l.:iFl1 te, de lluevas tipos de grupos de intereses y partidos polticos, y
de una lite laboral integrada por trabajadores industriales califica-
dos y organizados. Cierto es que estas "nuevas" fuerzas no han
conquistado una porcin tan grande de los recursos politicoecon-
micos de la sociedad como sus contrapartes en los pases avanzados,
en virtud de los requerimientos del sistema a asignar una parte
considerable ele los recursos disponibles a los contendientes "ms
antiguos": terratenientes, militares y grupos similares. Empero, casi
en todas las naciones latinoamericanas es falso afirmar que a estos
nuevos contendientes se les ha negado toda participacin en las re-
compensas politicoeconmicas, ya que el sistema si ha acomodado
nuevos contendientes por el poder, ha cambiado. Por ende, el con-
flicto y crisis de la Amrica Latina contempornea se pueden descri-
bir con ms precisin, ms bien como un conflicto en el cual los
contendientes ms recientes consideran que a los contendientes esta-
blecidos se asigna una porcin demasiado grande de recompensas
sociales en cumplimiento de los trminos clsicos del sistema.politico,
que como un conflicto originado por el hecho de que el sistema po-
ltico sea de rigidez y supresin completas, en el cual las fuerzas de
cambio surgientes no puedan participar y obtener beneficio alguno
de la vida politicoeconmica. Por esta. razn, parecera mejor ana-
lizar el carcter peculiar del cambio politicoeconmico latinoame-
ricano, no en trminos de nuestras categoras de "lucha de clases" y
"resistencia ;11 cambio", convencionales y sobresimplificados, sino
CUlliO producto del sistema poltico caracterstico de la regin que
permite que se agreguen al sistema nuevos contendientes por el
poder, pero concebido en forma tal que no se eliminan los viejos
factores polticos, un sistema que es --si se puede aceptar un uso
muy sorprendente del trmino- ms tolerante en lo que hace a los
tipos de capacidades de poder pertinentes para la participacin po-
ltica que los sistemas polticos de las naciones occidentales avan-
zadas.
Irnicamente, la poltica latinoamericana no est caracterizada por
"revoluciones" como convencionalmente suponemos, sino por la ausen-
cia total de una revolucin histrica capaz de eliminar del sistema
poltico a algunos contendientes por el poder y legitimar ciertos tipos
de capacidades de poder como exclusivamente adecuados en la mo-
vilizacin del poder poltico. El significado de las grandes revolucio-
nes democrticas del siglo XVIII en Europa occidental y en Amrica
del Norte, estriba entonces en rechazar como capacidades de poder
lezitimas aquellas basadas en el control feudal de siervos y tierra,
o en el mero poder militar, o en el derecho divino de la monarqua
en el cual Iglesia y Estado reforzaban mutuamente sus pretensiones
ele legitimidad. La importancia de las graneles revoluciones democr-
ticas radic en que efectivamente eliminaron a todos los conten-
dientes por el poder que no pudieron, en un momento dado. basar sus
pretensiones de poder en la agregacin y movilizacin de consenso,
puestas a prueba por elecciones. Latina nunca experi-
ment esta revolucin democrtica. Nunca pas por el proceso por
el cual aquellas personas cuyas aptitudes y recursos el an adecuados
para la organizacin y la movilizacin del consenso (la clase media) se
tomaron dominantes en la sociedad y pudieron negar la participacin
poltica a quienes no fueron capaces de basar sus pretensiones al
poder en el consenso popular (que era solamente una de las muchas
formas posibles de organizar el poder, y que se refera a los recursos
polticos a disposicin de slo una parte de la poblacin}. Amrica
Latina no legitim la democracia, es decir, no restringi el poder
poltico6nicarnente a quienes podan movilizar el consenso popular.
En realidad, como regin no ha experimentado ninguna revolucin
que pueda legitimar cualquier tipo particular de capacidad de poder.
Por consiguiente, sistemas de poder basados en la monarqua por
derecho-divino, la autoridad militar, el poder feudal y la democracia
constitucional coexisten, hombro con hombro, ninguno lgitimo ni
definitivo, siendo el sistema poltico que ha surgido uno en cual
todas las tcnicas polticas que ha experimentado el hombre OCCidental
continan formando parte del sistema, el que estatuye las reglas para
su interaccin y de su propia persistencia determina que ninguna de
estas capacidades de poder histricas pueda ser eliminada.
Al afirmar lo anterior. hemos dado implcitamente uua definicin
de revolucin, que podra formularse en los trminos siguientes: se
registra una revolucin cuando algunos contendientes por el poder o
algunos tipos de capacidades de poder son eliminados con xito de
la "'participacin poltica. Segn esta definicin, en la Amrica Latina
han ocurrido algunas revoluciones, algunas fuerzas polticas han deci-
dido no ceirse a las reglas del sistema clsico descrito y han tenido
xito en su empeo.
La mayora de los estudiantes latinoamericanos de ciencias polti-
cas, convienen en que en la Amrica Latina moderna existen tres.
regmenes que podran sealarse propiamente como de naturaleza
"revolucionaria". Estas revoluciones se registraron en Mxico en 1910,
en Bolivia en 1952 y en Cuba en 1959. Hay quien opina que en
Guatemala, de 1945 a 1954, hubo una situacin revolucionaria que
nosotros definiremos como una revolucin que fracas, o que se
encuentra temporalmente en suspenso, atravesando, tal vez, por una
fase tennidoriana.
126
CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
EL SISTEMA POLTICO LATINOAMERICANO
127
Estas tres situaciones encajan esencialmente en nuestra definicin
de revolucin. En cada una de ellas, una parte considerable del
empuje de la agitacin revolucionaria fue en contra del control ex-
tranjero de los recursos naturales o instituciones econmicas. Debe
sealarse que en este caso particular se intent eliminar ciertos con-
tendientes por el poder (1os propietarios extranjeros) y no la ca-
pacidad de poder (control de los factores econmicos como recurso
poltico). En dos de las situaciones revolucionarias Cuba 'v Bolivia
(este ltimo por lo menos en relacin con sus re;ursos minerales),
.el objetivo era sumar capacidades de poder, representadas por el
control econmico, a otros recursos polticos del raimen revolucio-
. . '"
nano medw.nte la expropiacin y nacionalizacin. En Mxico, la
.capacidarl de poder econmica, anteriormente en manos de corrten-
.dientes por el poder extranjeros se asign, con el tiempo, tanto al
rgimen revolucionario (nacionalizacin de algunas industrias bsicas
tales como el petrleo) cuanto a un grupo de empresarios nuevo,
pero nacional (mcxicanizacin) . En los tres casos, el "antiimperia-
lismo" fue un componente primordial de la ideologa revolucionaria
y lo definiramos corno el intento de eliminar a los contendientes
por el poder externos de la participacin en el sistema poltico, de
"nacionalizar" el proceso poltico.
En las tres revoluciones, la reforma agraria se concibi para elimi-
nar tanto a los contendientes por el poder cuanto la capacidad de
poder representada por el control semifeudal de la tierra y de la fuer-
za de trabajo a travs de la institucin de la hacienda. En cierta
medida, las tres revoluciones tuvieron xito en "modernizar" de ese
moclo el sistema poltico (es decir, en eliminar una capacidad de
poder arcaica), pero en las tres quedaron vestigios _y en cada una
de ellas existen pruebas de que la capacidad de poder de la autoridad
.agraria tradicional en algunas regiones solamente se transfiri al nuevo
administrador del predio agrcola colectivo o estatal (Cuba) o al
de los bancos Agrcola o Ejidal (Mxico).
Las tres revoluciones eliminaron, can mayor o menor xito, a los
militares tradicionales como contendientes prominentes por el poder.
(Sin embargo, slo se puede afirmar que Costa Rica, pas que aboli
constitucionalmente el ejrcito, ha revocado la capacidad de poder
de control semilegtimo de las fuerzas armadas.) En Cuba, esta
capacidad ele poder ha sido incorporada a otros atributos polticos
del rgimen mediante la milicia. En Mxico, los militares siguen siendo
contendientes por el poder; sin embargo, su aptitud para utilizar la ca-
pacidad de poder ha sido sustancialmente reducida, aunque siempre en
forma tentativa, por la legitimidad cada vez mayor de otro tipo de
recursos pol ticos.
------------------------------
En Mxico particularmente, y en cierta medida en los otros dos
pases, se hicieron esfuerzos, ninguno de ellos completamente afortu-
nado, por eliminar las capacidades de poder de la Iglesia catlica. En
estas situaciones. como en toda la Amrica Latina. se han reducido l
primordialmente los atributos seculares de la Iglesia (la capaci-
dad de poder representada por la hacienda) mientras que otras ca-
pacidades de poder (ideologa, capacidad para agregar consenso popu-
lar) se han visto menos afectadas.
La mstica revolucionaria en la ;\mrica Latina, insiste en que es
posible transformar el sistema de poltica clsica mediante la elimi-
nacin de determinados contendientes por el poder y de determinadas
capacidades de poder. La experiencia revolucionaria latinoamericana
sugiere que en algunos casos las caractersticas del sistema anterior
surgen de nuevo, pero a menudo en forma muy modificada. La
revolucin puede significar una gran diferencia en el curso de la vida
, poltica latinoamericana, aunque, generalmente, no sea tanta como
la esperada por sus consumadores. As, el acento antiimperialista en el
pensamiento revolucionario cubano culmin no en la eliminacin
del contendiente extranjero por el poder, sino en la sustitucin de un
conjunto de contendientes extranjeros (los intereses de los Estados
Unidos, pblicos y privados) por otro conjunto (el bloque sovitico).
En forma similar, la revolucin boliviana ha sido mantenida en vida
mediante infusiones gigantes de ayuda norteamericana, ayuda que
ha implicado un papel prominente para los Estados Unidos en los
procesos de toma de decisiones de ese pas. Debe hacerse notar que
en Mxico los inversionistas extranjeros fueron readmitidos, con el
tiempo, al sistema politicoeconmico aunque en trminos que rcdu-
'jeron radicalmente su capacidad para usar sus recursos econmicos
como capacidad poltica.
El actual rgimen poltico de Mxico, al cual los mexicanos gustan
designar como la "revolucin institucionalizada", sugiere con mucha
propiedad la tenacidad del sistema clsico de la poltica latinoameri-
cana. Aun cuando la revolucin de 1910 elimin a algunos conten-
dientes por el poder, el resultado consiguiente de la experiencia re-
volucionaria fue la formacin de un nuevo conjunto de lites, que
reconocieron, sobre la base de capacidades de poder ciernas tracias, el
derecho de los dems a negociar en la asignacin de los recursos
disponibles a travs del sistema. La accin recproca de los diversos
sectores del partido oficial en Mxico -los sectores campesino, po-
pular y obrero del Partido Revolucionario Institucional (PRI) - slo
se puede describir como manipulacin y negociacin entre contendien-
tes por el poder que se reconocen entre s. La eventual inclusin final
de las lites industrial y comercial de Mxico en el sistema poltico,
responsables y representantes responsables del trabajo organizado. En
pocas palabras, el esfuerzo estriba en modificar el sistema clsico
en trminos compatibles con l mismo. Segn la ideologa del refor-
mista evolucionista se asegura a los contendientes por el poder que
su posicin dentro del sistema no correr peligro, sino que por el
contrario, se ver acrecentada. Por ejemplo, el poder del latifundista
est en decadencia, su importancia econmica clisminuyendo ; slo
puede conservar su poder y aumentarlo si adopta tcnicas de produc-
cin y de interaccin social y poltica ms modernas. Otros dirig'entes
reformistas democrticos sostienen que dicho cambio es esencial si
el sistema debe seguir siendo el mismo, que la alternativa de reforma
a las funciones que desempean los contendientes por el poder exis-
tentes es su eliminacin mediante un movimiento revolucionario.
Exigen, primordialmente algo que slo puede describirse como la
idea de "inters nacional", vivificada por el despertar del naciona-
lismo como un marco de referencia e interaccin idneo y significa-
tivo para un nmero cada vez mayor de pblicos en l.. ,\nricl
Latina. Su visin y contexto de accin es el de la interrelacin de los
diversos sectores de la nacin en desarrollo. Por l'ndc, jos sind,,;\tus
deben moderar las demandas irresponsables de salario, ya qUl' l..
inversin, esencial para el desarrollo industrial nacional, slo puede:
lograrse con costos moderados de fuerza de trabajo, y la industria-
lizacin es vital si ha de alcanzarse la meta de productividad, bien-
estar, grandeza nacional y un nivel ms elevado de ocupacin indus-
trial. Empero, los industriales deben aceptar programas de educacin,
salud pblica, y bienestar social extensivos, si ha de lograrse un
"mercado" interno y un patrn de consumo modernos. La reforma
agraria es esencial para lograr un nivel de productividad agrcola
suficiente para alimentar poblaciones urbanas e-n .iumento, divor-
ciadas de la produccin de subsistencia de sus propios alimentos, pa';
no desperdiciar en alimentos importados las escasas percepciones de
divisas, y para aumentar la agricultura ele exportacin qw: Inopor-
cionar los medios para la expansin industrial.
La misin educativa ele gobierno que implica este criterio ha
tenido cierto efecto. Para el sector moderno, al menos en algunos
pases, las clases parecen menos antagnicas, los intereses de indus-
triales y trabajadores menos contradictorios, que hace algunos aos.
Mediante un examen de la Venezuela de Betancourt, de El Salvador
de Rivera y de la Repblica de Chile de Edu;Hc!O Frci ("; posilJlc
apreciar las perspectivas del criterio de la reforma democrtica. Sus
limitaciones tambin son evidentes. El ritmo de cambio parece ms
rpido que el implcito en el sistema clsico. pero, para muchos,
ms lento que el implcito en el cambio revolucionario, pa rticular-
128 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATIXA
aunque 110 en el partido oficial del cual se encuentran sealadamente
excluidos, la reconciliacin del rgimen revolucionario con la Iglesia,
en contradiccin con un tema fundamental de la idcoloz ia revolu-
cionaria, reflejan la capacidad del sistema informal para sobrevivir
y rernodelar la estructura forma1 del rgimen revolucionario mexi-
cano, en la misma medida en que el sistema informasobrevive \'
describe patrones de interaccin poltica no previstos en las estruc-
turas democrticas formales, constitucionales, de otras naciones ];;_
tinoamcricanas,
El sistema poltico clsico de la Amrica Latina prev d cambio,
pero a un ritmo que resulta demasiado lento para los nuevos conten-
dientes por el poder. Hay quien piensa que la revolucin, ;l eliminar
algunos J?or el poder y algunas capacidades de poder,
promete modificar el ritmo del cambio, hacer ms compatible el sis-
tema poltico latinoamericano con los de las naciones occidentales
ms avanzadas, las que eliminaron ciertas capacidades de poder
arcaicas a travs de tcnicas revolucionarias, hace algunos siglos.
Empero, al!?,unas lites latinoamericanas ven la posibilidad de
aumentar el ritmo de cambio sin revolucin, sin eliminar drstica-
mente del sistcmn contendientes por el poder. El conflicto bsico
n rocic rnos contendientes por el poder en la Amrica Latina
se relaciona con los mritos relativos del cambio "evolucionista" o
"revolucionario". Para los proponentes de cualquiera de estos mtodos
para acelerar el curso del cambio, el conflicto es con quienes estn
dispuestos a preservar la "legitimidad" del sistema clsico cI(C la po_
ltica en la Amrica Latina.
Lall.ltZ!de evolucin hacia el cambio acelerado, seguida por diri-
gentes "reformistas democrticos" como Rmulo Betancourt , de Ve-
nezuela; Jos Figueres, de Costa Rica; Fernando Bclande Te!T\',
de Per, Y:" muchos otros, puede describirse como la lucha por legitimar
las capacidades de poder "democrticas" (aquellas que se basan. en
ltima, instancia, en a.l?,una forma. de consenso popular agregad
a travs de la cottuersion de capacidades de poder no democrticas.
En otras palabras, el cambio estructural del sistema reorientar las
acciones de cuyo poder no se finca en el consenso popular,
y transformar sus capacidades ele poder en lugar de ciestrui rlas.
Por consiguiente, los militares habrn de ser "profesionalizados", no
eliminados del foro poltico, sino orientados hacia un papel ms acor-
de los <;lemocrticos. No se destruir a los propietarios ele
la vI?la hacienda, sino que se les pedir que adopten medios de pro-
duccin modernos y formas modernas de relaciones laborales. La
autoridad tradicional que vincula peones y patrones, desaparecer
gradualmente y ser sustituida por la negociacin entre patrones
I
f
t
I
1
1
I
EL SISTEMA POLTICO LATINOAMERICANO 129

130 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
!
EL SISTEMA POLTICO LATINOAMERICANO 131
mente el ejemplificado por la Revolucin cubana. Los bamboleos
econmicos e1el Brasil de Goulart ; la sucesin de Frondizi, en Argen-
tina, en medio de frustracin, crean dudas en torno a la validez del
criterio evolucionista en estos pases. El colapso de la Repblica
Dominicana de Bosch y de la Repblica de Honduras de Villeda
Morales, en manos de los defensores del "viejo orden", enmarca la
cuestin con toda claridad. El estilo evolucionista de reforma puede
ser liquidado ya desde la derecha, ya desde la izquierda.
Vctor Ral Haya de la Torre, del Per, padre del aprismo, ha
dicho: "La Amrica Latina no es fcil de gobernar." Como se des-
prende de este concepto del "sistema" poltico latinoamericano, las
tareas del gobierno en esta regin son intrincadas, complejas y frus-
trantes. Aun los polticos demcratas ms capacitados, hombres de
la talla de Lyndon Johnson o Franklin Roosevelt, palideceran ante la
tarea de "crear acuerdos" entre los diversos contendientes y fuerzas
que operan en el medio poltico de la Amrica Latina. En los estilos
clsicos o evolucionistas del arte de gobernar la Amrica Latina,
la poltica es antes que nada, el arte de lo posible, el arte de com-
binar contendientes por el poder y capacidades de poder heterogneos
e incompatibles en un tipo de coalicin tentativa en la cual los di-
versos miembros no sientan obligacin alguna de mantener la com-
binacin intacta durante ningn periodo de gobierno prescrito. George
Blanksten, en su obra Perti's Argentina) compara la tarea del po-
ltico latinoamericano con la del malabarista que debe mantener
simultneamente en el aire gran nmero de pelotas expuesto a ser
golpeado en la cabeza por aquella de la que pierda el control.
En vista de la complejidad y frustracin inherentes a trabajar
dentro del sistema, no resulta extrao que la simplicidad y malea-
bilidad aparentes de la revolucin tengan en la Amrica Latina un
atractivo que por s mismo hace ms compleja la tarea de gobernar.
Pero a menudo los atractivos de la alternativa revolucionaria resultan
engaosos. Su simplicidad parte del supuesto de la existencia de una
situacin revolucionaria, de un deseo y capacidad vvidos y vitales
de la masa, para volver a empezar, bajo nuevos trminos y condi-
ciones, y que la situacin es ms bien excepcional que predecible.
Ciertamente, han habido revoluciones en la Amrica Latina, y habr
ms, pero tambin un nmero mayor de movimientos de insurgencia
que han fracasado, que no lograron captar seguidores, que no pu-
dieron superar y sustituir el sistema existente.
Para triunfar, la revolucin requiere capacidad excepcional de
lidec,zgo de cierto estilo; y aquellos que la poseen, los Madero,
!;ljJ;ILl, Cusrro, Iolivar y San Martn, han ingresado a las filas de
los hroes de la historia latinoamericana. Pero existe otro estilo de li-
derazgo que incumbe la conducta del gobierno latinoamericano, y
no hay razn para creer que se dispone menos de l en esta cultura
que del que representa el poltico revolucionario en armas. El arte
de la poltica, de trabajar dentro del sistema con el fin de trascen-
derlo, han sido ejemplificados por hombres como Betancourt, Fron-
dizi, Figueres, Lleras Camargo, Lpez Mateas y muchos otros. Tienen
sus predecesores polticos en figuras como Sarmiento y j urez; no
hay que despreciar sus habilidades y capacidades. En realidad, en el
contexto del sistema en el cual han operado, y teniendo como ante-
cedente los esfuerzos del hombre por gobernarse a s mismo, a menudo
parecen casi increbles.
..
A"" '
EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES 133
Limitaciones a la formulacin de la poltica:
informacin y toma de decisiones
1 Robert A. Dahl y Charles E. Lindblom, Politics, Economics, an d Welj are,
Harper and Bros, Nueva York, 1953, p. 60.
[ 132 ]
Al calcular una estrategia poltica, el responsable de tomar las
decisiones est limitado por su conocimiento y comprensin de la
manera en que su sociedad opera. Generalmente, parte de una apre-
ciacin sumamente elemental de la matriz total de presiones y fun-
ciones competitivas e interactuantes que constituyen el proceso poli-
ticoeconmico. En parte, ello obedece generalmente a las limitaciones
de la toma de decisiones humanas o como lo expresan Robert Dahl v
Charles Lindblom, "el nmero de opciones que el hombre necesitar;!
considerar para actuar racionalmente muy a menudo se encuentra
mucho ms all de su limitada capacidad mental't.! La apreciacin
del meclio ambiente total se encuentra restringida, adems, por la
cosmovisin particular y el contexto emocional especfico, de la per-
sona en la tarea de toma de decisiones. Estas son limitaciones huma-
nas que se aplican a cualquier sociedad.
UN FACTOR que debe formar parte del clculo del desarrollo en la
Amrica Latina es la estructura y proceso de los sistemas econmi-
,'os de Le regin, que delimitan los medios disponibles para la tarea
de desarrollo. La tarea ele desarrollo del Estado se convierte en una
cuestin de asignacin eficiente de recursos escasos. Un segundo
elemento en la cuestin de cambio comprende los sistemas polticos
de la regin, la forma en que se gana y mantiene el poder. La pol-
tica de desarrollo, que su estilo sea convencional o radical, demo-
crtico o revolucionario, sigue siendo el "arte de lo posible".
Sin embargo, la forma en que se encuentra organizada la estruc-
tura del poder no es el nico fenmeno poltico que afecta la formu-
lacin de la poltica de desarrollo. La capacidad del gobierno para
dirigir y dar forma al cambio econmico tiene otras implicaciones
ms sutiles que surgen de la manera en que las instituciones polticas
operan en la regin; comprenden tanto la capacidad del estadista
latinoamericano para hacer elecciones adecuadas entre opciones po-
li ricas CLWIl to ponerlas en prctica en forma efectiva.
Sin embargo, tambin existe-n limitncioncs particulares :L la cap:l-
cidad de la persona responsable de tomar las decisiones, producto
de la organizacin de la vida pol tica en buena parte de la regin
latinoamericana. Cuando las imperfecciones del proceso poltico res-
tringen y deforman los mensajes de la economa y de la sociedad que
recibe quien toma las decisiones, la formulaciu de la poltica tiend-:
a ser una actividad de conjetura, arriesgada, en la cual la capacidad
para anticipar las consecuencias de acciones propuestas y establecer
criterios que distingan lo absurdo o peligroso de lo ortodoxo o fac-
tible, es sumamente limitada.
En el proceso de formulacin de la poltica, generalmente se llega
a un punto en el cual se torna imperativo hacer distinciones cuanti-
tativas, en el cual se debe hacer una apreciacin del volumen o
grado del problema que se confronta con el fin de calibrar las dimen-
siones y tipo de respuesta adecuados. Sin embargo, gran parte de las
decisiones de poltica que deben tomar los dirigentes latinoamericanos
- contemporneos debe hacerse sin ninguna referencia a un conoci-
miento de esta ndole.
En los casos en que se desconocen en gran medida las dimensiones
del problema y slo se presumen vagamente, la formulacin de la po]i-
tica es un arte muy peligroso. Por ejemplo, parecera evidente que
un programa de reforma agraria debiera reflejar, con mayor o menor
exactitud, el grado de concentracin de la tierra y de la explotacin
ineficiente que de hecho prevalecen en un pas dado. No obstante,
para la mayora de los pases latinoamericanos, emprender la reforma
agraria sobre una base ms slida que una "percepcin simplista del
problema" es casi imposible, dada la falta de disponibilidad y con-
fiabilidad de informacin sobre el statu quo. La cuestin de dnde
empieza el latifundismo, dnde se debe trazar la lnea que demarca la
concentracin "antisocial" de la tierra, es un asunto que debe esta-
blecerse de manera arbitraria en ausencia de criterios capaces de
conducir a una definicin ms sensata de poltica. y en los casos
en que la magnitud de un problema se conoce con tal imperfeccin,
las propuestas y posiciones sobre la situacin existente tienden a ser
tajantes, arbitrarias y polares. Las afirmaciones "el latifundismo es el
problema ms grave de este pas", y "el latifundismo ha dejado de
existir en nuestro medio" no tienen que conciliarse forzosamente con
algn clculo considerable del verdadero estado de cosas, ni califi-
cadas -quiz en la medida del consenso- por una confrontacin
con los hechos del asunto.
El investigador y asesor poltico extranjero estn muy familiari-
zados con lo exiguo de la informacin estadstica disponible sobre el
estado de la economa y de la sociedad en la mayora de los pases
decisiones de t011101 de

l:n'ceso
134 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATIl'A
EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES 135
latinoamericanos. En un momento dado, casi todas Lis misiones de
asistencia recomiendan la mejora de los servicios Los
pocos ndices de importancia que se llegan a elahuld r, ,::,-cnerallllente
eSLn sujetos a errores considerables. (Los estudiosos ele asuntos latino-
americanos a menudo proporcionan a sus lectores, resignadaincntc,
el porcentaje de error que creen existe en las estadsticas latinoameri-
canas. Los clculos con frecuencia fluctan entre el 10 Y 25%, y
algunos tanto como 50%.)
Los defectos de la tradicin de introspeccin social en la Amrica
Latina constituyen un limitante relacionado con la disponibilidad de
recursos de informacin con que cuenta el responsable de tomar las
decisiones. Pese a las splicas en pro de la creacin de "filosofas
sociales autctonas", los modelos en que se apoyan los encargados
de tomar las decisiones para analizar su propia sociedad constituyen
fundamentalmente analogas imperfectas con la experiencia occiden-
tal (la explotacin clasista de Marx como explicacin de la mala
distribucin de la riqueza, el feudalismo como descripcin del lati-
fundismo). Con unas cuantas excepciones se piensa de inmediato
en la obra de Ciro Alegra, El mundo es ancho y ajeno, la de Gilberto
Freyre, Casa grande y senzala, y la de Orlando Fals Borda, Peasant
Society in the Colombian Andes. El comentario social en la Amrica
Latina se ha dedicado en gran medida al anlisis de modelos sociales
occidentales o, cuando se ha volcado hacia el interior,a menudo el
resultado ha sido de una superficialidad grandilocuente o de una
impertinencia nostlgica. La investigacin sistemtica de los procesos
sociales en la Amrica Latina se encuentra en una etapa muy in-
ciniente.
"Por desgracia, la capacidad ele quien toma las decisiones en 1:1
Amrica Latina para entender los procesos sociales implicados es su-
mamente limitada en los campos en que la formulacin de polticas
es ms imperativa y problemtica. Tiene menos problemas con el
sector moderno de su sociedad, ya que los modelos prestados de que
dispone le son generalmente tiles. Es tan competente e imagina-
tivo en cuanto al manejo de las relaciones descritas en estos mo-
delos como su contraparte en los pases avanzados, pero en las zonas
rurales, en el sector premoderno, donde el cambio es ms crtico y
amenazador, tambin es ms enigmtico. Para el ladino en Guatema-
2 Por ejemplo, el documento clsico de las Naciones Unidas,. .1Ieasures [or
the Economic Deuelopment 01 Un der Decelopment Countrics, Naciones Uni-
das, Nueva York, 1951, subraya a todo lo largo, la necesidad de; investigacin
bsica y recopilacin de datos como fundamento de la fonnulacin de la
poltica de desarrollo. Tales llamamientos forman parte tambin de todos
los informes de las misiones de estudio del Banco Mundial.
la .para el peruano occidentalizado, la forma de vida del indio es un
misterio. La declaracin del :\linistro de Educacin de Bolivia, Diez
de Medina, es de lo ms reveladora:
El indio es una esfinge. Habita en un mundo hermticamente
sellado, inaccesible para el blanco y el mestizo. No entendemos
su forma de vida, ni sus mecanismos mentales ... Hablamos del
indio como un factor masivo en la nacin; en realidad ignoramos
su psique individual y su drama colectivo: el indio vive, el indio
acta y produce, el indio no permite que se le entienda, no
desea comunicacin. Retirado, silencioso, inmutable, habita en
un mundo cerrado. El indio es un enigma."
Operando en un vaco de entendimiento social de esa naturaleza,
los gobernantes se encuentran sumamente mal preparados para eva-
luar la plausibilidad de las soluciones propuestas o sus consecuencias
potenciales.
El proceso poltico y los recursos de informacin
No obstante, en la naturaleza del propio proceso poltico latinoame-
ricano es donde se encuentran muchas ele las limitaciones ms im-
portantes a los recursos destinados para la toma de decisiones. La
Amrica Latina, en este aspecto, prescinde de los mecanismos tiles
para esclarecer las implicaciones de las propuestas polticas que hacen
ms precisos los criterios de eleccin caractersticos de las sociedades
democrticas. En las situaciones en que la voluntad popular no cons-
tituye la principal capacidad de poder legitimo en el sistema poltico,
las demandas se expresan a menudo en formas que proporcionan
slo un mnimo de informacin al responsable de tomar las decisiones.
Los grandes partidos no ideolgicos en las formas de gobiemo de-
mocrtico avanzadas, al agregar una diversidad de intereses en el
curso de su competencia por lograr el voto de las mayoras nacionales,
simplifican las principales opciones polticas antes de su consideracin
legislativa efectiva. Los grupos de intereses proporcionan una repre-
sentacin muy diferenciada y especfica en muchas etapas del proceso
poltico para complementar la base geogrfica de la representacin
legislativa formal. En un sistema donde el poder depende en ltimo
anlisis de la voluntad popular, en el curso de la competencia entre
los diferentes grupos por alcanzar ciertas posiciones, se obtiene una
3 Robert Alexander, The Bolivian National Reuolution, Rutgers University
Press, New Brunswick, N. J., 1958, p. 17.
136 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES 137
cantidad de informacin sobre los posibles efectos de cualquier
accin estatal, mucha mayor que la que proporcionan demostraciones
callejeras, huelgas estudiantiles o la amenaza de insurreccin.
La rejnesent aciou de intereses y' el proceso
de toma de decisiones
Puede decirse que, en el Estado moderno, el proceso poltico co-
mienza cuando el individuo acta para influir en la asignacin de
recursos y poderes ZI disposicin del Estado con la conviccin de que
intervenir en el sistema poltico constituye una manera adecuada
de satisfacer sus necesidades y deseos, que, en cierto sentido, expre-
sa cuando dice "debera haber una ley". Para el hombre moderno, la
participacin en el sistema poltico a menudo surge como alternativa
a la actividad en otros sistemas sociales como medio para alcanzar
sus objetivos. Los deseos ceremoniales y rituales pueden ser satis-
fechos a travs del sistema religioso de su cultura o mediante su
participacin en la pompa y circunstancia del Estado nacional. Se
puede buscar la satisfaccin de las necesidades econmicas mediante
la participacin en la red de transacciones que constituye la econo-
ma o a travs de la agitacin poltica para obtener una participacin
en las capacidades econmicas inherentes al Estado nacional. Los
sistemas sociales se encuentran entre las herramientas del hombre
moderno. Instrumenta con ellos su interaccin en ellos, buscando un
patrn satisfactorio de compromisos. De su cultura obtiene sugercn-
'1:'.-' l'xlc'DSJVaS respecto a lo que suele esperarse de su familia, de su
J, .le SL "llOlil: y' :'1 10, y las
:url1, ,Ic: el : adecuadas y efectivas en caso. '
1>la el Lon 1; etrildicionZlI, la participacin en los sistemas sociales
esta dada. Su relacin con la autoridad, su participacin en las di-
versas transacciones, su forma de vida dentro de su comunidad, estn
prescritas, al igual que sus relaciones con la naturaleza, y forman
parte de un contexto y medio ambiente que debe aceptar y en el
que debe vivir. Entre ambos polos existe un sinnmero de variacio-
ncs Llc hon.Lrcs que aceptan algunas formas de participacin en la
sociedad como prescritas, y otras como si estuvieran sujetas a la re-
combinacin y control personales.
El Estado nacional ele tipo liberal democrtico estatuido en la
.Amrica Latina, supona el estilo politico del hombre moderno.
Prevea que se demandaran al Estado servicios complementarios de
las satisfacciones derivadas de participar en otros sistemas sociales.
Prescriba, constitucionalmente, la imagen adecuada de lo que podra
derivarse del Estado en relacin con otros sistemas sociales, y las
formas de accin poltica pertinentes. En la misma medida en que
este concepto de actividad poltica no ha sido comprendido o acep-
tado por gran parte de la poblacin latinoamericana, la forma del
Estado nacional y del proceso poltico liberal democrtico se han
distorsionado. El carcter de la poltica latinoamericana se ha con-
vertido en algo diferente del carcter previsto en el modelo occidental
de Estado nacional.
La generalidad de la poblacin en la mayor parte de los pases
latinoamericanos no ve el sistema poltico nacional como foro de
participacin personal importante o comprensible. La mayora de los
latinoamericanos no formula demandas al Estado nacional, o si lo
hace, pocas veces se comunica en forma tal que sus peticiones tengan
sentido o ejerzan influencia en los dirigentes polticos. De hecho,
actualmente se supone que la apata y la falta de entendimiento y
participacin son caractersticos incluso de los sistemas polticos ms
avanzados.s Empero slo empezamos a adquirir cierta sensacin de
alejamiento de la poltica dentro de la cultura masiva de la Amrica
Latina. Basta con leer los libros de Osear Lewis," para percatarse
de la poca importancia que tienen los asuntos polticos en la vida de
una tpica familia mexicana de la clase baja. Guillermo Briones sea-
la, en las actividades polticas de una muestra de la poblacin de
Santiago de Chile en la campaa electoral de 1959, los datos que
:-lparecen en el cuadro 4.
El estudio de la "cultura cvica" de Gabriel Almond y Sidney
Yerba es de lo ms revelador para determinar la relacin que guardan
las poblaciones de Lt Larin.. con hs :ni\id:LCLs el" 1:1 iusri-
llil';()!- F L do n. iUJl:t!. ji)< ! ll.
encuesta sobre actividades polticas. llevada a c:1bo en ('me\) p:u"c,
,. los Estados Unidos, Gran Bretaa, Alemania, Italia y Mxico ) se
encuentran aquellos que se refieren al efecto percibido del gobierno
sobre las actividades cotidianas del ciudadano. A pesar de que el
estudio se bas en la poblacin urbana de Mxico (poblaciones
de 10 000 habitantes y ms), y por consiguiente sobre la parte de la
sociedad que se podr suponer ms comprometida en b c(Jll1l)llj:l
4 Una buena compilacin de lo escrito sobre esta cuestin incluiria tanto
el planteamiento como las citas de Angus Carnpbel l, Philip E. Converse,
Warren E. Miller y Donald E. Stokes, The American Voter, John Wiley and
Nueva York, 1960 y la, de Herbert l\1cClosky, "Consensus and Ldcology
n: American Politic-", American Political Science Reuieu: r.vm, junio, 196+,
pp. 361-382.
5 Osear Lewis, Arropologia de la pobreza, Cinco familias, F.C.E., 1961,
)' Los hijos de Snchez, F.C.E" 1964; Joaquin Mort iz, 196,'j ,
CUADRO 4. Participacin electoral: Santiago, 1958
(porcentaje de la muestra)
interdependencia de la sociedad moderna que la mayora de las zonas
rurales, aun cuando el pas escogido para la Amrica Latina era UllO
en el cual se han empleado con ms vigor las capacidades del Estado
para la creacin del cambio econmico y social, el contraste entre
la forma en que la muestra mexicana y otros grupos nacionales
vean la influencia del gobierno en la actividad total de su vida es
sorprendente.
139
(porcentaje)
EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES
CUADRO 5. Grado de efecto calculado del gobierno nacional
sobre la vida cotidiana
Marx, y uno de cada ocho a John Foster Dulles, pese al hecho
de que el otrora secretario de Estado haba aparecido en car-
telones antinorteamericanos colocados en las grandes fincas
rurales de Guatemala.
6
Porcentaje de los
que dijeron que
el gobierno na-
cional tiene EE. VV. Ing. Ale. Ital.
M x,
Gran efecto 41 33 38 23 7
Algn efecto 44 40 32 31 23
Ningn efecto 11 23 17 19 66
Otras respuestas 3
No lo s 4 4 12 24 3
Total 100 100 99 100 99
FUENTE: Gabriel Almond y Sidney Yerba, The Civic Culture, Princeton,
University Press, Princeton, N. J., 1963, p. SO.
2. ,1
1.4
5.9
4.0
2.4
0.5
9.5
83.2
Vo em-
padronados
Condicin electoral
8.3
10.6
21.0
15.3
11.2
6.2
24.9
1.8
57.4
Empa-
dronados *
CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
Aportaron dinero
Miembros de algn comit electoral
Asistieron a manifestaciones
Asistieron a mtines
Distribuyeron propaganda
Trabajaron en oficinas del partido
Trataron de convencer a otros
Otra forma de participacin
No participaron
Formas de participacin
138
FUENTE: Guillermo Briones, "La estructura social y la participacin po-
ltica: un estudio electoral en Santiago de Chile", Revista Interamericana
de Ciencias Sociales, vol. 2, nm. 3, 1963, pp. 376-404.
* El nmero de votantes empadronados ascendi a 47.7% de la poblacin
de Santiago en edad de votar.
j "P. 1Len ;;0n resume ele la siguiente manera el resto de nuestra
mi L. "h Y .ucntada informacin sobre la actividad poltica de
las masas en la Amrica Latina:
Empero, esta evidencia dista mucho de ser suficiente para hacer
incluso las generalizaciones ms rudimentarias. Con toda honradez,
debemos admitir que, salvo lo que podamos inferir de un puado
de estudios antropolgicos y sociolgicos, y de los juicios impresio-
nistas, y a veces interesados de aquellos pocos miembros de la lite
articulada que sostienen haber penetrado en las mentes de sus com-
patriotas, casi no tenernos ninguna infonnacin acerca de lus acLi-
tudes hacia el gobierno, y las expectativas polticas de ese "sector
Encuestas recientes han revelado, entre otras cosas, que slo un
6% de la poblacin rural de Sao Paulo pudo identificar a
Fidel Castro; que los pobres del medio rural y urbano en la
Amrica Latina no esperan seriamente que su gobierno haga
algo por aliviar su situacin; que slo 20% de los favelados de
Ro de Janeiro haban discutido seriamente de poltica con
un amigo en los ltimos seis meses; que uno de cada cincuenta
de los campesinos que haban estado lo suficientemente acti-
vos en el rgimen de Arbenz como para ser encarcelados du-
rante un tiempo despus de su cada, pudo identificar a Karl
6 John P. Harrison, "The Role of the Intelectual n Fomenting Chan-
ge: The University", John J. TePaske y S. N. Fisher, editores, Explosiue
Forces in Latin Amrica (Columbus: Ohio State University Press 1964),
p. 34. Vase tambin Stokes Newbold, "Receptivity to Communist Fomented
Agitation in Rural Guatemala", Economic Development an.d Cultural Cli ange ,
v (julio 1957), pp. 338-361. Del grupo de 267 partidarios rurales de Jacobo
Arbenz entrevistados en la crcel, nicamente dos reconocieron a Marx y
diez a Stalin, mientras que quince haban odo hablar de Churchill y noventa
y nueve de Idgoras, el lder anticomunista. Significativamente, estos acti-
vistas fueron atrados al rgimen de Arbenz primordialmente sobre la base de
temas y problemas locales (no nacionales), y pocos tenan algn compromiso
duradero al regreso del rgimen.
140 CAMBIO poLTICO y ECON"MICO EN LA AMRICA LATINA
EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES
141
silencioso" de la poblacin ajeno a la comunidad poltica moderna.
Empero, nuestra ignorancia misma es significativa. Al admitir que
no podemos hacer siquiera un clculo aproximado de las demandas
reales o potenciales planteadas al Estado por quienes Germn Arcinie-
gas llama la "Amrica invisible"," nos encontramos precisamente en la
misma situacin de quienes no participan en la vida poltica moder-
na de la Amrica Latina. Gran parte de la complejidad y fermento
de la poltica contempornea latinoamericana obedece a los esfuerzos
encontrados de los grupos polticos modernos por adivinar o deducir
lo que el grueso de la poblacin podra esperar del gobierno en
caso de que ellos tuvieran la oportunidad de formular demandas
,efectivas a las capacidades del Estado.
Suponemos que, en el fondo, parte de la poblacin no siente nin-
:guna identificacin con el Estado o la nacin, y que cuando mucho
slo lleva a cabo apreciaciones muy espordicas y generalmente ca-
.suales de la poltica nacional. Esto es, desde luego, muy caracterstico
.de pases que tienen grandes poblaciones indgenas no asimiladas,
corno por ejemplo, el Per, Guatemala y Ecuador. Se calcula que
en el Per, aproximadamente una tercera parte de la poblacin se
.encuentra fuera de la comunidad nacional. Si acaso existen actitudes
polticas entre tales poblaciones, a menudo resultan inadecuadas o
grotescas desde el punto de vista de la poltica moderna. Reichel-
Dolmatov apunta de un grupo indgena primitivo de Colombia que
se identifica con el Partido Liberal en virtud de que el color rojo
del partido tiene un significado religioso para la tribu.f Se recuerda
la ancdota de Edmundo Flores sobre los indgenas peruanos que se
presentaron en la agencia boliviana de reforma agraria en La Paz
para reclamar ttulos sobre las tierras que haban ocupado. La ausen-
cia de un sentimiento de nacin como comunidad de importancia,
puede apreciarse en el estudio de los indios guatemaltecos realizado
por John Gillin.
7 Genn{m Arciniegas describe el enigma del "sector silencioso" de la manera
siguiente:
"Al igual que existe una Amrica visible, existe una invisible. Donde las
ametralladoras dominan el suelo, reina un silencio profundo... Un poeta
peruano ha descrito la actitud del indio en un famoso poema en el cual cada
rima termina con: ',' Quin sabe, Seor?' Nadie sabe con exactitud lo que
estos 150 OUO 000 ele hombres y mujeres silenciosos, piensan, sienten, suean
o esperan en las profundidades de su ser... El da que puedan hacerse or
sern un fuego abrasador o una corriente de luz. En toelo caso, tienen la luz
ele ese rnaana que es omnipresente y enigmtico en el idioma de los latino-
americanos", The State of Laiin America, Alfred A. Knop, 193:::, pp. 389-
90, 393.
8 Gerardo Reichel-Dolmatov, The People o] Aritama, University of Chicago
Press, Chicago, 1961, p. 346.
El hombre medio de una muestra estadstica poda nombrar
H: localidades :aldeas) con lus que estaba f.u ui li.uizado.
Sin embargo, estos otros lugares no forman parte de su universo,
excepto en un sentido muy casual. La analoga ms prxima
en la que puedo pensar es la de las imgenes onricas de perso-
nas normales entre nosotros. Los indios pasan por otros Jugares,
recuerdan detalles generales de los mismos, pero no los consi-
deran como parte de su experiencia vital est ructuracla.v
En los casos en que el sistema tradicional de la hacie-nda SIs.;UC
constituyendo una forma vlida de organizacin social, puede repre-
sentar una forma satisfactoria de compromiso poltico total. Como
seala E. E. Hagen:
En la sociedad tradicional, ciertamente es un error considerar
que el hombre del pueblo se encuentra relegado a la miseria
extrema por el poder coercitivo de las clases que se encuentran
por encima de l. .. Debe concluirse que la estructura jerr-
quica de autoridad y poder en las sociedades tradicionales ha
sido estable porque tanto el hombre del pueblo como la lit
la aceptaron. El hombre del pueblo debe sentirse satisfecho de-
depender de personas por encima de l para tomar decisiones
y recibir orientacin, y para someter sus deseos a la autoridad: y
recprocamente, debe sentirse incmodo al emitir juicios y hacer
frente a problemas por su propia iniciativa.l"
Generalmente se supone que el rompimiento de este patrn se
presenta cuando se brinda la oportunidad a la "gente del pueblo"
de una movilizacin colectiva para presentar e instrurnen tZI l' unll;ln-
das ms "racionales", para resarcirse de viejos agravios mediante 1,1
accin directa o el llamado para la intervencin del Estado. Empero.
en muchos casos. lo que parece acontecer no es tanto un.i agrega-
cin de intereses individuales anteriormente no representados, cuanto
una transferencia de actitudes polticas hacia un nuevo objeto. El
personalismo persistente de la poltica latinoamericana parecera guar-
dar relacin con los conceptos tradicionales de autoridad, y el caudillo,
u hombre fuerte o el organizador elel partido es, en ciertos sentidos.
el contendiente por la capacidad ele poder illvestich '\'11':11,[" l.i r-ro
tiempo en el terrateniente. Los atractivos de la autoridad tradicional
u John Gilliu, "Ethos and Cultural Aspects of Personali ry", :-;,,1 'Fa x.
Heritage 01 Conquest, Free Press of Glencoe, Nueva York, ]L 19i.
Vase tambin H. Silvert, T'he Conflict Society, cap. 3.
10 Hagen, On the Theory o] Social Change, p. 84.
Cuando esos vnculos con el proceso poltico nacional no existen,
es posible concebir otros. El l1lovimi,'n LO de p,u'cee
scrltar",' ostensiblemente, las demandas de la poblacin a Cm no
incluidas en el proceso poltico. No obstante, sobre todo en las fases
incipientes de la actividad poltica de las masas, la comunicacin
entre dirigentes y seguidores tiende a ser sumamente imperfecta, .1a
representacin se convierte cada vez ms en el proceso de sugerir
contexto abstracto para el cambio que la agregacin y sntesis efecti-
vas de intereses expresados en un conjunto de programas pro-
puesto.
Adems, el carcter cl.l proceso L'('() I.tliJ !ll'IJ,';,1 ,,[
a la tendencia de "radicalizar" las demandas recin agregadas en el
proceso de su presentacin. En los sistemas polticos en que el aco-
modo de nuevos contendientes por el poder es tentativo y fortuito,
en los cuales la totalidad de contendientes polticos generalmente no
acta recprocamente en foros comunes de liberacin poltica, en los
cuales el "estira y afloja" caracterstico de sistemas en que las lites
mantienen una lealtad comn a ciertas tcnicas para dirimir las dife-
rencias entre s, las posiciones polticas tienden a polarizarse. Los
diversos contendientes definen sus posiciones en un excelso aislamien-
to, sin sombra de expectativa de alguna interaccin o responsabilidad
compartida con otras lites,
Lo que ocurre a menudo es que las expectativas concretas del
grueso de la poblacin, que en s mismos pueden ser sujetos plausi-
bles de negociacin y acomodo en las estrategias concebidas por
quienes ocupan una situacin dominante en el sistema, se consolidan
con otras demandas que, en conjunto, resultan totalmente repug- I
nantes a .los contendientes existentes. As, las demandas moderadas i
a favor de una reforma agraria responsable pueden ser relacionadas
con una amarga venganza contra la inversin extranjera. Se libra la
batalla entre el nuevo movimiento de masas y los intereses extran-
jeros. Se concierta una alianza totalmente innecesaria entre el inver-
sionista extranjero y los nacionales que se oponen al cambio agrario,
con el resultado de que tanto la demanda de expropiacin de las
empresas extranjeras cuanto la demanda de reforma agraria origi-
nalmente moderada son excluidas conjuntamente de la agenda del
gobierno. Cuando la ideologa del movimiento popular supone una,
amenaza a las lites existentes, cuando aboga por la revolucin como \
tctica poltica adecuada, se refuerzan las resistencias a las demandas!
ms triviales "representadas" por el movimiento. I
Por mucho tiempo, gran nmero de observadores han definido la'
vida poltica latinoamericana corno un proceso de conspiracin en
el cual las lites establecidas retienen el poder mediante negociaciones
F;.""'.'
142 CAMBIO POLTICO y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
'trascienden las zonas_mrales;--y--pueden observarse en las, relacio-
":O ,:([Lie dirigentes y dirigidos en los sindic.ucs obreros urbanos
o on el movimiento poltico. Nuevamente, bajo tales circunstancias.
dista mucho de saberse con claridad precisamente qu tipo de de-
mandas estn siendo presentadas y qu peticiones masivas se estn
haciendo al Estado. Tambin resulta incierto el efecto que tendr
la satisfaccin inmediata de demandas concretas y materiales hechas
en nombre del movimiento sobre la actividad poltica futura del
grupo.
Muchos de los motivos que impulsan la actividad poltica masiva
en la Amrica Latina probablemente tienen poco o nada que ver
con el desempeo politicoeconrnico del Estado. Sin duda tienen su
raz en anhelos de identificacin y orgullo personales, en el alivio
de la monotona, y en el atractivo de lo dramtico. No obstante,
cada vez en mayor medida, las aspiraciones y frustraciones de quienes
se encuentran fuera de la comunidad poltica efectiva se estn
concentrando en el nivel de vida, con el cual el mundo occidentaliza-
do se encuentra tan obsesionado. Ello se debe probablemente en parte,
, a la experiencia de aprendizaje que implica el estar en contacto con la
actividad poltica misma. Plantear los motivos polticos personales
en trminos de expectativas econmicas es parte del proceso de descu-
brir el papel poltico propio del hombre moderno.
En un principio, los problemas que se son generalmente lo-
cales, directos, y concretos. De hecho, puede sugerirse que en medio
de los dilemas frustrantes del desarrollo latinoamericano existe un
rayo de esperanza en la solidez, espritu prctico y racionalidad de
las expectativas del campesinado y de la clase baja urbana. Cuando
se expresan en forma autnoma, antes de ser integradas a los pro-
gramas polticos totales, las metas que se buscan se exponen con
menos frecuencia conlO "revolucin social" que corno ajustes inme-
e: Ud'CllIC:lltales en el nivel de vida prevaleciente. Las demandas
son por propiedad independiente de la tierra en pequea escala,
mejores condiciones de trabajo y salariales en el contexto de la agri-
cultura de plantacin (no todas las demandas agrcolas son de
reforma agraria), o por instalaciones educativas y sanitarias sencillas,
la construccin de carreteras del campo a los mercados, la instaura-
cin de instituciones de crdito rudimentarias, etc.
, Donde existen los medios para procesar estas demandas al nivel
en que se plantean (programas de construccin de escuelas, instru-
mentos legales para hacer cumplir las leyes sobre salarios, etctera),
las demandas tienden a permanecer en este nivel concreto funda-
mental. Sin embargo, en muchas regiones de la Amrica Latina esos
"vine ulos" COll el proceso poltico nacional no existen.

J.
EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES
143
"La poltica de los grupos de intereses" y el proceso
de toma de decisiones
El grueso de las demandas planteadas al Estado nacional latino-
americano, presentadas en forma tal que logren el reconocimiento y
la respuesta de los gobernantes, proviene de una reducida proporcin
de la poblacin total. Es significativo que muchas formas de acti-
vidad poltica en el sector premoderno, el desasosiego rural por
ejemplo, slo tcngnn efecto en el F!OCl'o'C> poli rico IL;CiOlLd CU;IWJ"
tales acciones afectan los intereses de los actores polticos modernos,
y tal vez a las organizaciones de terratenientes o a un partido poli-
tico reformista.
Para lograr una perspectiva del funcionamiento del proceso po-
ltico moderno en la Amrica Latina es preciso tener un concepto
de sus dimensiones reales, para compararlas con sus dimensiones
formales. Si podemos hacer uso del voto como gesto mnimo de par-
ticipacin en el sistema politice nacional, y si podernos aceptar h
idea gcneralizad.i de que el alfubc tismo es un requerimiento mlniiuo
para participar, con conocimiento ele causa, en los sistemas de go_
bierno modernos, podemos obtener una idea aproximada de la rnxi-
El poltico moderno en la Amrica Latina, al igual que su conrr-.-
parte en los pases avanzados, percibe convencionalmente su univer-o
poltico en trminos de un modelo ele clculo racional. bllSC; C011-
trolar su medio ambiente haciendo la clsica pregunta del poltico
occidental, "qu quiei cn ?" cuando se ve- coufronrado por una ]JlT-
turbacin en la calma poltica. Para que lo creciente inquietud que
percibe en su sociedad tenga sentido, imputa motivaciones racionales
a los actores. El desasosiego rural puede ser, corno se lo aseguran los
terratenientes, vnculo tradicional de comunicacin entre el campo y
el sector moderno, la labor de "unos cuantos agitadores comunistas",
o puede representar una demanda ele tierra, de reforma agraria. 0,
como en el caso del fenmeno de la violencia rural en Colombia, las
causas pueden ser heterogneas e interdependientes, imputables a frac-
turas historicopoliticas y antagonismos tanto como <1 los nuevos pa-
trones de aspiracin social.t- En cualquier caso, rara vez estn articu-
ladas las motivaciones directos y, para determinar su respuesta, el
responsable de tomar las decisiones depende del contexto de entendi-
miento elaborado por terceros.
145
EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES
, .. En 1951 entr en contacto en Ecuador con algunos elcm.:n-
tos dirigentes de un grupo de 30000 indgenas "comunistas'
Los representantes afirmaban enfticamente, "S, SOirl?S comu-
nistas". Cuando me sent a hablar con ellos, descubr que
saban quin era Stalin, qu era o dnde se encontraba RUSia
o lo que Marx haba dicho. Pero queran s.us propi".s parcelas .y
estaban en contra de los grandes terratenientes qucnes, co.nsl-
deraban haban abusado de ellos. En respuesta a 103 conocidos
desagravios sufridos por los indgenas, varios comunistas rcro-
ele la ciudad capital, Quito, les haban nscado que
eran "comunistas". 11
144 CAMBIO poLTICO y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
informales y relaciones personales entre s. Por ms diablico que esto
pueda parecer como medio para los es
ms probable que dicho exclusivismo de negociacion politica sea
por dems ineficiente desde el punto de vista de los propios "alle-
gados",
En un universo poltico que se extiende con gran rapidez, 1,1
adherencia a frmulas tradicionales de negociacin personal deja
a los responsables de la poltica con muchas en. su clculo
de accin. La inestabilidad poltica en la Amrica Lat1l1::1 parece
tener ms que ver con las imperfecciones del sistema de influencia
personal que con cualquier responsabilidad inherente de las
polticas recin surgidas. Las lites establecidas en .las
que han tenido xito han retenido su papel en el SIstema, m.corpo-
rando nuevos grupos polticos en foros comnes la.
cin ordenada de intereses encontrados. Por la experiencia de OCC.l-
dente, parece que el poder ms "diablico" de los intereses
es prescribir las reglas de interaccin poltica y hacerlas extensivas
a todos los contendientes.
En todo caso, la fOITIla como se representan las demandas popu-
lares en el proceso poltico latinoamericano contemporneo puede
servir ms bien para oscurecer el panorama a los responsables de
tomar las decisiones que para esclarecer las expectativas de los actores
premodernos de la poltica latinoamericana como parte de la imagen
total de demandas que se formulan al Estado. El contexto en que se
presentan estas demandas articuladas puede deformar considerahle-
mente lo que en realidad est en disputa entre los grupos prc-
modernos cuando el estilo de articulacin no es meramente un "in-
forme", sino que se encuentra inserto en un contexto ideolgico.
.'l;.
11 John P. Giilan, "Sorne Signposts for Policy", Richard .::\, :\d';In.' edil:,r.
Social Change in Latiti America Today, Random Housc, Nueva ): ork , 19t,O.
p. :,>n,
, 12 Mons. Germn Guzmn Campos, el. al., La uiol cncia en Colombia, Edil'.
Tercer Mundo, Bogot, 1962.
CUADRO 6. La comunidad poltica ms moderna
en la Amrica Latina
EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES 147
Nacin
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Chile
Ecuador
El Salvador
1-) I.':J ll"'lll:ila
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica
Dominicana
Uruguay
Venezuela
Poblacin
total
(anual)
20647600
(1962)
3509000
(1961)
70799000
(1960)
14433000
(1961)
1225000
(1961)
7802000
(1961)
4455000
(1961)
2501000
(1961)
) 868 000
(1961)
1883000
(1961)
36091000
(1961)
1 477 000
(1960)
1084000
(1961)
1812000
(1961)
10365000
(1961)
3098000
(1961)
(1961)
2827000
(1960)
7524000
(1961)
Poblacin
alfabetizada
calculada
17963000
1 087 790
34691510
8804130
967750
6318620
2495000
1050000
1 160000
640000
20571000
546000
780000
1 23:2 ODO
4- 353000
1 332 000
2332000
5492000
Porcentaje
de pobla-
cin alfa-
betizada
( anual)
87
(1947)
31
( 1950)
49
(1950)
61
(1951)
79
(1950)
81
(1952 )
56
(1950 )
42
(1950 )
SO
(1950 )
34
(1945 )
57
(1950)
37
(1950 )
72
(1950)
68
(1950 )
42
(1940)
43
( 1950)
(1950)
80.5
(1950 )
73
(1962)
Votus
emitidos en
la el eccion
reciente de
1964: ao
observado
9295412
(1962)
970635
(1960)
11 637 769
(1961)
2644 384
(1962)
220000
(1958)
1 245 526
(1958)
620469
(1960)
345521
(1961)
450000
(Calc. )
(1958)
339872
(1957 )
7485403
(1958)
451054
(1963 )
241 957
( 1960)
463568
(1963 )
1 814568
(1963 )
1050867
(1962)
(1962)
1025975
(1962)
2610833
(1958)
P01-
ce n i a jr
de la
poblacin
que vot
45
27
16
18
18
15
14
14
14
18
21
30
25
25
18
33
36
34
ma extensin posible de ese universo que se puede suponer capaz de
formular demandas al gobierno en forma tal que tengan sentido
para quienes determinan las actividades del Estado.
No deben hacerse conclusiones drsticas de estos datos. Las esta-
dsticas sobre tasas de alfabetismo son imperfectas y algunos de los
ndices de participacin electoral escogidos reflejan circunstancias
polticas especiales.* En trminos muy generales, podemos afirmar
que entre una tercera parte y la mitad de la poblacin de la mayora
de los pases latinoamericanos entiende el proceso poltico nacional
como un campo inteligible de participacin personal y es capaz de
tomar parte en actividades polticas y responder adecuadamente segn
el estilo de la poltica occidental.
En este sector de la poblacin surge un proceso de grupos de intere-
ses similar al arquetipo occidental; las asociaciones de comerciantes,
los grupos industriales y de negocios" y los sindicatos, se organizan y
compiten por ingresar al sistema y obtener favores. En el curso de
la competencia, necesaria para justificar sus posiciones en trminos
de procesos sociales ms amplios y "crudas realidades", permiten a
los gobernantes explorar, anticipadamente, por lo menos ,dgunas
de las muchas implicaciones de la eleccin ;i Lusc.rr n':'lJllt:,',l: t.) j u:',,,
precisas y flexibles a las demandas de poltica.
La presencia misma de este proceso de grupos de intereses tiende
a engaar al observador extranjero. En contraste con los arreglos
polticos no convencionales de algunas partes de las dems regiones
en desarrollo de frica y Asia, las instituciones y procesos latino-
americanos son muy conocidos y tienden a confundir este "teatro" de
la vida poltica con su totalidad. En forma similar, el estadista latino-
americano de orientacin occidental priva a sus anchas en este medio;
es aqu donde se siente ms seguro, aqu donde sus habilidades parecen
ms adecuadas.
El grueso de la actividad de la toma de decisiones en el Estado
latinoamericano, la mayor proporcin de las transacciones diarias
de los ciudadanos con el gobierno, la encontramos en el dominio de la
representacin directa de intereses a travs de grupos en el sector
moderno de la sociedad. La peticin de crdito gubernamental por
parte de un fabricante para ampliar su planta, la de un grupo de
cultivadores de caf para lograr convenios internacionales de mer-
FUENTES: Datos sobre elecciones adoptados en su mayora de Hispanic
American Reports, que reflejan fuentes de periodicos locales. Argentina y
Venezuela del Institute for the Cornparative Study of Political Systems, Elec-
tion Factbooks. Costa Rica de James L. Busey, Notes on Costa Rica De-
mocracy, University of Colorado Press, Boulder, 1962. Las cifras sobre Mxico
provienen de Howard Cline, Mexico, Oxford University Press, Nueva York,
1963.
* Por ejemplo, el pobre resultado en las elecciones de El Salvador en 1961
parece estar relacionado con la percepcin de la escasa eficacia potencial de
la participacin electoral, dado el bajo nivel de competividad en elecciones
recientes en ese pas. Vase mi anlisis, "El Salvador: The Army as Reformer",
Martin Needler, editor, Latin American Political Svstems, D. Van Nostrand,
Princeton, N. J., 1964.
148 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES
14-9
cancas a fin de proteger sus precios, la de un sindicato de trabaja-
dores con el fin de lograr un aumento en el salario mnimo, la de los
consumidores para que se controlen los precios de los alimentos
bsicos, son demandas que se plantean al gobierno segn la clsica
tradicin liberal -peticiones que se le hacen al Estado para que
utilice sus capacidades a fin de proteger o complementar los esfuerzos
fundamentalmente privados de los ciudadanos, En tales casos, la res-
puesta politicoeconmica que se espera del Estado es relativamente
tajante y precisa. La tarea del estadista no es sondear qu est en
disputa entre un sector de la sociedad que manifiesta su descontento,
ni determinar con precisin qu programas concretos se persiguen
bajo los rubros abstractos de "desarrollo econmico" o "revolucin
social" .
Ms bien, el jefe de Estado est llamado a desempear el papel
que le atribuye la teora democrtica moderna, es decir, sintetizar v
generalizar la diversidad de demandas en un programa de gobierno,
conciliar y armonizar demandas competitivas o contradictorias, ra-
cionar los recursos del Estado de tal suerte que los diversos grupos
de demandantes logren niveles de satisfaccin ptimos. El Estado no
est llamado a hacerse cargo de los costos generales de la motivacin
cuando se le apremia a reorientar el desempeo de grupos de la
poblacin segn un plan general de cambio. Ms bien puede asumir
una actividad e intereses dinmicos de los que.Torme parte la acti-
vidad del Estado.
Sin embargo, los procesos de representacin de intereses en la Am-
rica Latina proporcionan a los gobernantes una gua que dista mucho
de ser perfecta para evaluar las consecuencias econmicas, sociales y
polticas de sus actos. La representacin de intereses en la Amrica
Latina es, en trminos generales, sumamente imprecisa. Ciertamente,
los grupos empresariales, comerciales y, en algunos pases, laborales.
se encuentran bastante diferenciados y con frecuencia han creado
para ellos tcnicas de acceso a la rama ejecutiva -por medio de con-
sejos econmicos, puestos en las juntas de gobierno de las instituciones
de desarrollo y organismos descentralizados. Empero, aun en el sector
moderno, en el cual la actividad de corte occidental de los grupos
de intereses se encuentra muy desarrollada, sigue habiendo pro-
blemas de distinto grado, aunque no de clase, de los de los pases
avanzados. Muchos tienen que ver con la calidad de la representa-
cin dentro del grupo mismo.
Los abundantes medios de investigacin, los bufetes jurdicos y las
detalladas medidas de organizacin para la comunicacin entre diri-
gentes y seguidores que caracterizan a los grupos de intereses en
algunos de los pases avanzados se encuentran generalmente presentes,
si es que existen del todo, en la Amrica Latina, en su forma ms
ruclimentaria.
En los primeros mamen tos de la organizacin laboral. los lderes
sindicales surgen en gran medida de las filas de polticos,
de con orientaciones e intereses de clase media. El patrn pre-
valeciente de carrera mltiple implica que la cabeza de un grupo pue-
de ocupar tanto un puesto oficial como uno en un grupo de intereses,
con el resultado de que sus lealtades estarn divididas. Muchos
grupos tienen un carcter semioficial y sus actividades de representa-
cin estn diluidas por su necesidad de cumplir con una funcin
pblica.
Pese a las mencionadas dificultades, la representacin entre los
grupos que se encuentran efectivamente organizados en la Amrica
Latina no es totalmente inadecuada. El problema radica en la orza-
. .,. b
mzacion y representacin de aquellos grupos que a los ojos de los
gobernantes surgen como "proletariado urbano" y "masas rurales"
no diferenciados. En realidad, dichos grupos no son tan homogneos
COl1:o parecen en un proceso poltico incapaz de sealar con precisin
los mtereses y problemas tpicos y complejos implicados. Los "traba-
jadorcs rurales" son amontonados como un grupo de dimensiones
vagas, y se hacen esfuerzos por formular polticas que se ocupen del
"problema agrario" como un todo, en ausencia de formas de repre-
sentacin pudieran distinguir y respaldar las diferentes peticiones
a menudo rivales entre s, de arrenelatarios, agricultores ele subsis-
tencia y pequeos agricultores comerciales que producen una gran
variedad de cultivos bajo condiciones econmicas y sociales muy di-
versas.
En. algunos pases se han dado los pasos iniciales para la organizacin
de dichos grupos "populares" -la Federacin Agraria Nacional
en Colombia, por ejemplo, y la Federacin Campesina en
Venezuela- pero en la mayora de los pases el proceso de articu-
lacin de dichos intereses es sumamente rudimentario, aprecindose sus
consecuencias tanto en la reaccin diferencial de los formuladores
ele la poltica en favor de los intereses organizados, como en la confu-
sin, contradicciones y conjeturas inherentes a la formulacin de
una poltica de inters para los sectores no organizados de la po-
blacin. '
algunos pases, los lmites de las posibilidades de organizacin
de intereses pueden estar en cierta medida amortiguados por un pro-
ceso legislativo que proporcione un foro a los intereses que pueden
agregarse con mayor efectividad a nivel de representatividad poltica
popular. Empero, en muy pocos pases latinoamericanos existe un
sentido de "represei:atividad poltica popular" como el que se encuen-
150 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
EL PROCESO DE TOMA DE DE.CISIONES 151
tra 'en los Estados Unidos.* La estructura total del poder, la organi-
zacin centralizada de los partidos, la influencia del capital sobre
los activistas polticos, militan contra la sucesin de la representacin
en las sociedades donde no existe una tradicin penetrante de des-
eentralizacin.
Lnciuso, cuando no existe un concepto vlido de representatividad
poltica popular, un cuerpo legislativo puede proporcionar servicios
valiosos a los responsables de tomar las decisiones, servicios que en la
Amrica Latina generalmente son sacrificados en aras de la inflexi-
bilidad del poder centralizado. Ya sea que los actos legislativos se
acepten como legtimos o se soslayen, el propio proceso de debate,
y particularmente el desempeo de la oposicin, pueden decirle mu-
cho a los formuladores de la poltica acerca de los mrgenes de tole-
rancia de que gozan. El proceso legislativo democrtico proporciona
indicadores de posibles consecuencias desfavorables en las estrategias
polticas, antes de iniciada su implementacin efectiva. En un sentido
es una prueba para la actividad proyectada, una manera de revelar, y
tal vez de corregir, consecuencias no previstas, antes de que stas
Sl: e11 forma de embrollos y resistencias a su ejecucin.
Sin embargo, muchos pases latinoamericanos no han podido o
no han estado dispuestos a utilizar el foro legislativo como compo-
nente efectivo del proceso de toma de decisiones. En algunos pases,
la legislatura ha sido poco ms que un sello oficial para mantener las
facultades del poderoso lder ejecutivo (El Salvador, Nicaragua) o
la organizacin unipartidista dominante (Mxico, Bolivia'). En los
casos en que no ha privado esta situacin, el Congreso ha sido a
menudo el teatro de grupos de charlatanes de facciones contendientes,
pocas veces responsables ante nadie ms que ante un nmero limi-
tado de correligionarios (Guatemala, Ecuador).
Un ltimo problema de la representacin de los grupos de intereses
en el proceso poltico latinoamericano es la ineficacia de las tcnicas
para hacer rutinaria la resolucin de tipos de demanclas y conflictos
de intereses recurrentes. En las democracias avanzadas, las tcnicas
estructuradas de acceso a los organismos administrativos, cmaras o
tribunales especiales, proporcionan meclios satisfactorios para resolver
* En pases como Colombia, Brasil y la Argentina, donde un legislador
puede hablar especficamente en nombre de los intereses de Barranquilla o Ro
Grande do Sul, se aprecia cierto sentido de "representacin poltica popular",
pero se trata de excepciones. Incluso, cuando existe este concepto de repre-
sentacin poltica popular, la representacin bien puede no reflejar los inte-
reses de una comunidad ms delimitada, sino simplemente las lneas y patrones
clus istas ms rgidos de la autoridad tradicional que se encuentra en el centro
provincial.
problemas econmicos y sociales recurrentes. En la Amrica Latina
la capacidad de los medios establecidos para ajustar los conflictos de
intereses cotidianos vara considerablemente segn cada gruIJo y cues-
tin de que se trate. En el campo de la poltica fiscal y monetaria,
por ejemplo, las tcnicas estructuradas paril hacer ajustes crecientes
a los principales intereses econmicos a n u.nucio son adCCU:ldu:; y LWl:
establecidos. Empero, con frecuencia, en algunos campos, corno en el
de las relaciones industriales, los problemas trascienden los instrumentos
establecidos para su solucin y se convierten en cuestiones de urgente
incumbencia de la poltica de alto nivel. Aun para los intereses ms
modernos, las tcnicas de acceso estructuradas, muchas veces resultan
inadecuadas o no se dispone de ellas. Willamson, al estudiar la pro-
pensin a la agitacin y a la huelga de los estudiantes colombianos,
descubri que stos consideraban que no disponan de otros medios
para hacer llegar sus demandas a odos de los encargados de tomar
las decisiones.P En ausencia de medios adecuados para resolver tipos
recurrentes de conflictos, muchas cuestiones diarias de ajuste poltico
deben efectuarse en los niveles superiores ele la formulacin de h.
poltica, exponiendo la estabilidad del gobiemo_
Demandas globales y el proceso de toma de decisiones
Durante aos, los observadores extranjeros han observado que el dis-
curso poltico latinoamericano tiende a pronunciarse en un elevado
nivel de abstraccin grandilocuente, que el debate poltico pro-
pende a formularse en trminos ele generalizaciones filosficas arrasa-
doras y que los conocedores de la poltica parecen preocuparse por
la elemagogia legalista, sin tener en consideracin los hechos de la
situacin en disputa; todo plan grandioso que no tiene xito es reem-
plazado por otro plan igualmente extenso, complejo, y quimrico.
Si bien diversos comentaristas han apuntado la importante "fina-
lidad de la ideologa" 14 en la vida poltica ele los pases avanzados,
el creciente predominio de las demandas ele inters directo en la
poltica de Europa y de Amrica del Norte, en la Amrica Latina
gran parte de las exigencias que se hacen al Estado sigucn siendo
expresadas en trminos de demandas en pro ele la reestructuracin
general de las relaciones econmicas y sociales.
13 Robert C. Williamson, El estudiante col ornbian.. y sus actitudes, Mo-
nografas Sociolgicas, nm. 13, Universidad Nacional, Facultad de Sociologa,
Bogot, septiembre, 1962.
14 Vase Seyrnour Martin Lipset, Politieal M'an, Doubleday, Nueva York.
1960, y Daniel Bdl, The End 01 Ldeolotry. Free l'n'" c.f CJcIlCOC, t\uc\"
York, 1960_
Las personas encargadas de tomar las decisiones en la Amrica
Latina estn asediadas as, por diferentes formulaciones sobre la
Iorrna en que la sociedad debe orientarse Lacia la tarea de! desarrollo,
formulaciones propuestas por intelectuales, hacendistas y dirigentes
econmicos nacionales; por economistas de organismos de planifica-
cin nacionales, "expertos" y tericos extranjeros del desarrollo; por
organismos internacionales y potencias extranjeras que conceden ayu-
da, partidos polticos y grupos internos de intereses y de "centros" de
estudio y movimientos estudiantiles.
El predominio de las demandas ideolgicas entre las presiones a
que se sujeta a los gobernantes plantea algunos problemas peculiares
al arte de gobernar. Quien formula estas demandas espera que el
Estado asuma los costos generales de la motivacin (o coercin en
algunos casos) de los grupos afectados por los cambios a realizarse,
pero que no han pedido tal cambio. A diferencia de las demandas
de intereses directos, donde el responsable de tomar las decisiones
puede asumir el "inters" del demandante, las demandas globales al
sistema generalmente prevn las acciones de otros grupos.
Adems, la demanda global generalmente se formula en un mundo
casi hermticamente aislado del medio que debe afectar, dentro de la
cmoda "funcionalidad" del enclave moderno. Refleja los logros a lar-
go plazo de los pases hoy avanzados y casi nunca el arduo plOCCSO
por el cual se logr este status. Y en virtud de que el proceso poltico
slo comunica y representa una reducida proporcin de las actitudes
y opiniones presentes en la sociedad, los esquemas globales del sistema
generalmente se delinean en un aislamiento obligado ele los deseos
heterodoxos, y la resistencia obstinada al cumplimiento se tornar
aparente slo cuando se intente su ejecucin.
A menudo, cuando el proceso poltico trnsrnite nicamente lo
superficial de los problemas, el medio ambiente parece ms maleable
l. o en algunos casos, ms cargado de obstculos prohibitivos a la
accin), de 10 que es en realidad. La frustracin de muchos de quienes
formulan demandas globales (yen este caso tenemos en mente tanto
al experto extranjero como al poltico nacional), parece expresarse
muchas veces en los trminos siguientes: "Querer es peder". Con
frecuencia el aislamiento del problema hace que tanto la solucin
como sus probabilidades de xito parezcan ms sencillas de lo que
son en realidad.
Se piensa tanto en la desilusin del Congreso de los Estados
Unidos, cuando al cabo de dos afios de iniciada la Alianza para el
Progreso slo se haba logrado un avance muy limitado hacia el obje-
tivo de separar en diez aos a la Amrica Latina del papel de las
subdesarrolladas, como en la insatisfaccin persistente de
152 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
:-Sc: pueden esgrimir muchas razones para justificar la importancia
que tienen las mencionadas demandas "globales" en el proceso po-
li tico latinoamericano: puede ser que reflejen la disparidad percibida
entre estas sociedades y el modelo de las naciones avanzadas; tener
algo que ver con el sistema latinoamericano de educacin superior,
en el cual las tcnicas prevalecientes de capacitacin legal y huma-
nstica refuerzan la escisin entre teora y prctica; implicar un estilo
poltico e intelectual tomado de la Europa Continental, que se hiciera
particularmente viable en ausencia de los ingredientes del prag-
matisLllO poltico, un sistema poltico orientado hacia la confron-
tacin real de los intereses sociales y econmicos manifiestos en la
corn unidad.
Cierta proporcin de las demandas globales al sistema se presentan
en trminos de categoras convencionales del pensamiento poltico
olcick'Lll<d..En Argentina y Chile, an subsisten partidos socialistas
de la tradicin de la Segunda Internacional no obstante su limitado
xito poltico. En un gran nmero de pases, entre ellos Argentina,
Brasil, Chile, Venezuela y Guatemala, han resurirido movimientos
democrtico-cristianos inspirados en encclicas papales como Quadrag-
gesima Anno) Rerum Nouar um, y ms recientemente lvlater et A1a-
gistra. Aunque en casi todos los pases se encuentren proscritos o no
se permite su participacin activa en la vicia poltica, los partidos
couu.nistas siguen ganando adeptos en toda la regin,15 y el marxismo
es a menudo ideolgicamente endmico entre estudiantes y grupos
intelectuales. Del lado de la derecha, los imperativos del liberalismo
del laissez-faire son expuestos por "centros de estudio" y grupos de
intereses, as como por algunas grandes compaas extranjeras u otras
partes interesadas. lo
Adems de la incncionudu conformacin ideolgica clsica, el in-
ters de los intelectuales contemporneos en los problemas de los
pases en desarrollo ha dado lugar a una confusa y contradictoria
variedad de marcos conceptuales para la comprensin de los impe-
rativos del sistema del pas que busca desarrollarse. Demandas contra-
puestas sobre los medios y fines que debe adoptar un pas en des-
arrollo provienen de las universidades de los pases adelantados y
de los "expertos", que se han convertido en factor de gran impor-
en los procesos polticos de la Amrica Latina.
15 La mejor encuesta sigue siendo todava la de Robert Alexander, Com-
munism in Latin America, Rutgers University Press, New Brunswick, N. J.,
1957.
IG Vase un estudio acerca de un movimiento con este criterio, Merle
Kling, A Mexican Interest Group in Action, Prentice Hall, Inc., Englewood
Ciffs, N. J., 1962.
EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES 153
154 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES 155
algunos grupos estudiantiles latinoamericanos con cada rgimen, inde-
pendientemente de sus logros.
Finalmente, en virtud ele su carcter particular. las demandas
.IS al sistema implican un estado de deseo de la sociedad de ser
JI, con e-l statu quo> son "utpicas" en el sentido de Durk-
ueirn. No podrn ser satisfechas mediante ninguna accin basada
en un conjunto de programas, sino slo mediante el logro de patro-
nes de organizacin social totalmente nuevos. El proceso poltico
latinoamericano adolece de una importante y muy sealada impa-
ciencia. Se trata del deseo de ver concluida la tarea de desarrollo, de
darle importancia nicamente al status de "desarrollo" y a no tomar
en cuenta los pocos pasos que se han dado en esa direccin. Hirsch-
man, en un contexto un tanto diferente, utiliza la frase de Flaubert,
la rage de oouloir concluire,* para describir este fenmeno de imponer
soluciones totales a los complejos problemas que supone el subdes-
arrollo, y sorprenderse y sentirse defraudado cuando la imposicin
de la solucin no resuelve el problema.
Se han dado muchas explicaciones para el predominio del debate
ideolgico, el legalismo riguroso y formalista, y la tendencia a crear
planes grandiosos y arrasadores, pero inoperantes, en la formulacin
de la poltica pblica en la Amrica Latina. Al principio de esta
seccin sealamos una serie de razones que justifican estos fenmenos,
empero, existe otra explicacin posible del nivel de abstraccin des-
comunalmente elevado del discurso poltico en la Amrica Latina
que merece ser explorada, y que se relaciona con las imperfecciones
informativas del proceso poltico que hemos estudiado.
Es posible que este estilo de debate poltico proporcione los nicos
instrumentos de eleccin viables en una situacin en la que se sabe
tan poco sobre las implicaciones potenciales de cualquier decisin.
En la mayor parte de los campos crticos de la poltica, el gobernante
latinoamericano no sabe lo suficiente acerca del carcter del pro-
blema que confronta como para hacer una eleccin fundada' en los
hechos de la situacin particular. Para eludir la ambivalencia y jus-
tificar su eleccin ante el pblico pertinente, debe remitir su decisin
a otro criterio de eleccin, no pragmtico.
As, aun cuando el arduo y complejo proceso del debate legal y
constitucional que generalmente acompaa la formulacin de la po-
ltica latinoamericana puede parecerle al extranjero un ejercicio de
impertinencia y de ataque a molinos de viento, para el participante,
las reglas y los patrones del sistema legal establecido le pueden pro-
.t dese.' prracin de querer terminar. Lii rscluna n aborda C':-;c problema
en la pgina 238 de [ourneys Toward Progress.
porcionar una base de eleccin ms concreta y definida que los juicios
efmeros y oscuros que surgen de la interpretacin impresionista de
qu est en disputa en una situacin especfica, Por ejemplo ;11 dis-
cutir si la expropiacin sin plena corupeusucin ese:i o no Jl'!lllilid"
por la constitucin, parece estarse en tcrrvno m:'s Se'tUl'U )' 1'<;: !,L' ,:,\'
si se intenta justificar soluciones particulares para el problema del
campesino arrendatario, del cual los detalles de la situacin son
vagos y contradictorios, y las consecuencias polticas y econmicas
de cualquier estrategia de cambio definibles slo por tanteo y supo-
SICIOnes.
Como los encargados de tomar las decisiones en la Amrica Latina
reciben de la sociedad un flujo de informacin tan escaso, las carac-
tersticas de una situacin pocas veces sugieren su propia solucin,
y tampoco la diversidad de intereses proporciona recomendaciones
parciales que puedan ser integradas a una estrategia poltica ms
general. En los casos en que esta corriente estable de demandas, infor-
macin y recomendaciones no hace que las tcnicas inductivas de
formulacin de poltica sean tanto indispensables cuanto factibles, la
solucin a un problema poltico generalmente percibido tiende a de-
terminarse deductivamente, delineando lgicamente una definicin
abstracta de lo que est en disputa y las medidas que racionalmente
se deben desprender de tal planeamiento del problema. Quizs el
atractivo de la ley "potica", del gran proyecto, sea una respuesta
a la toma de decisiones bajo condiciones de ignorancia; en la misma
medida en que es una cuestin de satisfaccin intrnseca inherente
al elaboramiento de un proyecto esmerado y congruente.
La bsqueda de soluciones "cientficas" para los grandes problemas
de poltica constituye un fascinante subproducto del deseo del go-
bernante latinoamericano de reducir la incertidumbre en una situa-
cin en la cual sus recursos de informacin pertinente son sumamente
limitados. El punto de vista tecnocrtico que caracteriza a un gran
nmero de lderes modernizadores en la Amrica Latina parece con-
ducir muchas veces al supuesto de que en algn lugar del almacn
del "know how" ele los pases avanzados se debe encontrar la "res-
puesta correcta", cientficamente vlida o racionalmente compulsiva,
a muchos de los grandes dilemas de eleccin poltica. En la ltima
dcada.l" el experto extranjero y su informe se han convertido en un
componente del debate poltico en muchos episodios de toma de deci-
siones sobre acontecimientos de gran importancia; en el mejor de los
17 Para ejemplos de cmo se C:-;lJl'iZt qlle (,1 ',,,11';1111\'I'(, '1 !\":.')
los problemas de: eleccin poltica, vase Albert 0, llirseldll'dl. jvUI/c"J'
T'ouards Pro gress.
, (/p
156 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES 157
casos, lo mejor que puede hacer el asesor experimentado es escla-
r("(.:e1' las opciones.lf y quiz producir o codificar algunos da tos de
importancia o sealar problemas o relaciones entre problemas antes
desconocidos o no apreciados. Si acaso, pocas veces puede proporcio-
nar la deseada frmula semi-mgica que pone de relieve la necesidad
de elegir, de sumergirse en un futuro incierto y desconocido. Sin
embargo, en el contexto latinoamericano de la toma de decisiones,
esto parece ser lo que frecuentemente se espera de l, y cierta atms-
fera de desilusin v contrariedad se hace sentir cuando su informe
aparece corno una "evidente" de hechos y consideracio-
nes que por mucho tiempo han sido del dominio pblico.
Ciertamente, el estado ideolgico y legalista caracterstico de gran
parte del discurso poltico latinoamericano refleja el hecho de que
muchos problemas polticos nuevos en la Amrica Latina dan lugar
a polmicas filosficas y legales reales p8ra muchos contendientes
por el poder en lo que se refiere al papel econmico adecuado del
Estado. Esgrimir el aspecto legal o filosfico del problema puede ser
tambin un ltimo recurso defensivo para los protectores del siat.u
quo, pero en cierta medida, el estilo de argumento que se emplea
para el debate poltico puede surgir de la ausencia de una co-
rriente de informacin por parte de la sociedad que ilumine los riesgos
y posibilidades inherentes a las diferentes estrategias y se convierta
en el producto de la bsqueda de otras bases de eleccin.
A los "factores dados" de la poltica de desarrollo y limitaciones que
circunscriben la capacidad del Estado nacional para usar sus recursos
en el cambio de la manera ms efectiva, hay que agreg81' la escasez
de conocimientos sobre los cuales se pueden basar las decisiones de
la asignacin de recursos. En los sistemas polticos que se
por la existencia inherente de coaliciones endebles y por la tendencia
a comprometerse con cualquier estructura dinmica de poder, la
incertidumbre de apoyo poltico se ana con la falta de mecanismos
sensi tivos que puedan proporcionar al gobernante una 'percepcin
de las dimensiones de aceptacin o repudio de las ramificaciones ms
amplias; del curso que persigue.
Las ceuracioncs de tal incertidumbre son mltiples: para algunos
dirigentes la falta de reaccin del medio ambiente parece sugerir
su ;eutraliclad o plasticidad fcil de moldear segn la imagen sugerida
por el artesano poltico. Divorciado de la complejidad en virtud
de las brechas en el proceso informativo, el plan icleal sigue su curso
sin resistencias y sin crticas, formulado y ejecutado en un mundo
aislado del que se pens afectara.
18 Eugene R. Black, T'he Diplomacy o] Development, Harvard Universiry
Press, Cambridge, 1960.
Del otro lado de la escala, la incertidumbre amenazadora de la
accin puede conducir a una precaucin excesiva, a evitar alejarse
ele una situacin que: lJu{ cJ 1l1v;iil uto, no \:)
inhspita a otra que bien podra serlo. A falta de informacin sobre
la intensidad de las .ictitudes ele los principales contendientes por el
poder, las posibles consecuencias desfavorables n;ximas \ una .cons-
piracin oligrquico-militar pala derrocar al gobierno ) se convierten
en factores prohibitivos de cualquier accin. Sin la ,Y
sistemtica UC rcalid.id, de palmeos
complejos, el estilo de la formulacin de
mente a fluctuar entre dichos polos. La atrevida pero nnpractica
propuesta no adquiere dimensiones factibles hasta no ser
ms bien surze en un estado de desesperanza total, Y fracasa, susti-
tuvndose a proponentes con una administracin ms "confiable",
ms "prctica", la cual, desconociendo las posibilidades. que sub-
yacen en la rigidez superficial (puesto que los comprorrnsos de los
conservadores y revolucionarios latinoamericanos son mucho ms am-
bivalentes y menos inflexibles de lo que con frecuencia parecen ser),
fracasa tambin en capitalizar las promesas del pragmatismo.
EL PROCESO ADMINISTRATIVO 159
VI. El proceso adrrrirrisfr-afivo
SI ALGN factor es constante en la poltica latinoamericana, es que
cada nuevo rgimen que llega al poder otorgar un lugar prepon-
derante a la reforma administrativa en su agenda de prioridades.
Desde Janio Quadros en el Brasil, cuyo smbolo de campaa era la
escoba que prometi utilizar para barrer los vicios administrativos
del gobierno federal, a los militares salvadoreos, que en parte jus-
tifican su intervencin en la poltica por la integridad espartana de
los cuerpos de oficiales, la ineficacia e ineficiencia de la burocracia
pblica se percibe como una limitacin evidente a las capacidades
del gobierno latinoamericano. Sin embargo, tan constante como el
frecuentemente bien intencionado esfuerzo es el descubrimiento de
que cada gobierno est condenado a heredar la tradicin adminis-
trativa que tanto ha denunciado. No obstante que se est logrando
un progreso gradual, en el breve periodo durante el cual los gobiernos
existen y actan, la cultura administrativa empleada en la Am-
rica Latina es un factor dado de la poltica de desarrollo, una limi-
tacin a la capacidad del Estado para actuar como instrumento de
cambio.
Segn Herbert Emrnerich, la administracin pblica defectuosa
constituye a menudo" un "obstculo" en el camino del desarrollo eco-
nmico.! Para John Kenneth Galbraith:
Resulta ocioso pensar que se pueden crear o llevar a cabo bue-
nos planes de desarrollo sin un buen gobierno que lo haga, y
ni la ayuda tcnica ni los tcnicos capacitados son de gran
ayuda, o son siquiera muy necesarios cuando la administracin
es indiferente o desafortunada. El mejor cientfico agrcola no
puede progresar mucho como asesor de un ministerio inexistente;
la autoridad hacendaria ms capaz se desperdicia si el minis-
t ro 110 cree en la recaudacin de impuestos, no quiere llevarla
a cauo u siente un afecto desmedido por sus amigos. En este
caso, la primera tarea no consiste en obtener capital o tcnicos,
sino en establecer organismos competentes de administracin
pblica.
1 Herbert Emmerieh, Administratiue Roadblocks t o Coo rilin ate d D'eielop-
ment (documento presentado ante el grupo de trabajo de expertos en aspectos
sociales del desarrollo econmico en la Amrica Latina, Mxico, diciembre
12-21 de 1960, mimeografiado),
2 John Kenneth Galbraith, Economic D'euelo pment in Pers pect u:e, Harvard
University Press, Cambridge, 1962, p. 18.
[ 158)
Una reciente rrusion del Banco Mundial en Venezuela inform que
"La misin ha encontrado que la seleccin de polticas se encuentra
rgidamente circunscrita por la limitada capacidad administrativa
ele que se dispone en determinados campos't.f Pese a los abundantes
recursos financieros de ese pas) las deficiencias administrativas crea-
ban limitaciones reales al alcance de los proyectos de desarrollo.
Empero, la administracin pblica, estrictamente definida, slo es
parte de un problema que debe entenderse en 111l con texto ms
amplio. Lo que est a discusin no es meramente la calidad ele la
burocracia pblica, sino el abismo que separa la promulgacin de
la ejecucin de la poltica pblica, Como totalidad, esta cuestin
parece describirse mejor como un problema de penetracin, de la
incapacidad del Estado para lograr un efecto en la sociedad de la
cual forma parte, ya que los problemas inherentes a poner en prc-
tica la poltica no se relacionan exclusivamente con las deficiencias
del administrador, sino tambin con las frustraciones y dificultades
inherentes al acto administrativo,
Costos polticos generales y capacidad del Estado COI/LO
instrumento de cambio econmico
Se ha vuelto costumbre, en la bibliografa sobre desarrollo econmico,
establecer una distincin entre las inversiones de capital directamente
productivas y los costos sociales generales, o sean las erogaciones para
educacin, salubridad y similares que tambin son imperativas para
el xito del esfuerzo de desarrollo. Anlogamente, si hemos de apre-
ciar el problema poltico total del crecimiento econmico, es posible
que tambin tengamos que dar cuenta de los costos polticos gene-
rales, a erogaciones necesarias para el mantenimiento de cierto grado
de estabilidad poltica.
Con seguridad, las condiciones de poder que requieren los pases
latinoamericanos para mantener burocracias pblicas y establccirnien-
tos militares excesivamente g'l'Lllldes l)l'nL'jJccU, " ';,0';,' i.. '"
efecto deformador y limitante que tiene la inestabilidad poltica
sobre la actividad econmica privada representa en s mismo un
costo del mantenimiento del sistema poltico convencional. Por el
momento, nos concentraremos, no obstante, en lo que se ha dado
en llamar "corrupcin institucionalizada" para ilustrar esta cuestin.
El alto precio del gobierno es un problema histrico persistente en la
Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, T'h e Economic De ue-
lopment 01 Venezuela, John Hopkins University Press, Baltimore, Md. , 1961,
pp. 14-15.
160 CAMBIO poLTICO y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA EL PROCESO ADMINISTRATIVO
161
l'
Amrica Latina, una perversidad de! sistema que parece resistir los
esfuerzos 1115s arduos de los bien intencionados, una gran limitantc
de la capacidad del Estado para invertir sus recursos en forma pro-
picia para e! desarrollo.
La tradicin de enriquecimiento en el desernpefio de un puesto
pblico parece estar muy arraigada en la cultura poltica de muchos
pases latinoamericanos. El fenmeno puede estar relacionado con la
falta de responsabilidad histrica ele los gobiernos, el divorcio del
Estado nacional de la sociedad nacional y la consiguiente uti lid:l
de las instituciones polticas como medio de movilidad para aquellos
espritus inquietos cuyas aspiraciones se veran de otra manera f rus-
tradas en la sociedad tradicional. Quiz sea consecuencia de la persis-
tencia del apego a grupos primarios, en lugar de participar en rda-
ciones ms universales, de una cultura en la cual el individuo sale
de la familia a la sociedad ms amplia para mejorar la posicin de la
familia en lugar de considerarla como base que respalda el compro-
miso del individuo con sistemas sociales de mayor cnvergadura.t
Cualquiera que sea la explicacin, e! observador poltico occidental
constantemente informa, desde el punto de vista de su propia cultura,
acerca de los bajos niveles de responsabilidad cvica que parecen
privar en la Amrica Latina, el grado de penetracin ele la actitud
en el sentido de que "la mayora de los funcionarios pueden ser
comprados", la rccurrencia de la actitud segn la cual "un hombre
inteligente se ayuda a s mismo cuando tiene la oportunidad".
Existe desde luego, una diversidad de tipos de corrupcin institu-
cionalizada en la Amrica Latina, con efectos diferentes sobre los
problemas polticos del desarrollo. El pequeo soborno tradicional,
tal como la "mordida" mexicana, si bien es cierto que no conduce ;
una efectividad administrativa ptima, constituye en cierto sentido un
impuesto informal sobre las transacciones del gobierno que compensa
los salarios convencionalmente bajos de algunos funcionarios pblicos.
Algunos comentaristas han llegado a sugerir, aunque no sin cierto
dejo de irona, que la institucin puede en realidad tener un efecto
favorable sobre la distribucin del ingreso, ya que la "mordida" la
pagan generalmente los ms ricos a los ms pobres.s Esto no podra
ciertamente decirse de la tradicin de desfalcos grandiosos y enrique-
cimiento ilcito del hombre fuerte, cuyo d.eseo de amasar en el exterior
una fortuna en previsin del da ele su derrocamiento ha conducido
a la acumulacin de fortunas tan fantsticas como las que se a tri-
4 Esta explicacin la sugiere John Fayerweather, Tite Ouerseas Executiue,
Syracuse University Press, Syracuse, N. Y., 1959.
5 Rodrigo Garca Trevio, Precios, salarios y mordidas, Edit. Amrica,
Mxico, 1953.
buyen a Juan Domingo Pern, Marcos Prez Jimnez, la familia
Somoza y Rafael Lenidas Trujillo.? Aqu, el efecto sobre los re-
cursos de desarrollo es igual al de otras fugas de capital, es decir,
simplemente se retiran ahorros del almacn ele recursos del pas la-
tinoamericano. .
. Es r:>reciso tener presente una tercera forma de corrupcin institu-
cionalizada, que puede espritu poltico de
.. La cuestin del conflicto de intereses no ocupa, en la Am-
Latma,. el lugar prominente entre los cnones de moralidad po-
litica que tiene en los Estados Unidos. La tolerancia relativa de Lt
Amrica Latina en lo que atae a esta cuestin parece relacionarse
en buena medida con el patrn de carreras mltiples convencional
para el lder poltico o administrativo. La tradicin aristocrtica del
"hombre del Renacimiento" quien al mismo tiempo que trabaja para
el Estado, tiene negocios propios y se da al diletantismo artstico o
intelectual en una totalidad satisfactoria de compromisos y obliga-
cienes, a quien se identifica ms bien por la suma de sus activicladrs
que por el puesto especfico que desempea, constituye un ideal
anejo en la regin.
Dichos factores hacen difcil una diferenciacin rigurosa entre la
carrera pblica y la privada. Aun cuando aquellos de mentalidad
progresista en la sociedad puedan lamenta r las consecuencias,
e.xIsteun.margen de tolerancia relativamente amplio para el uso ele
los puestos pblicos como medio para fomentar los intereses eco-
nmicos privados. As, proyectos ele colonizacin llevados a cabo en
tierras submarginales propiedad de figuras polticas destacadas v
compradas por el Estado a un precio a trnctivo, la supercarretera o
parque industrial cuya construccin se ve precedida ele especulacin
en bienes races pr purre de polticos prominentes, la concesin de
contratos .compaas personalmente por la lite poltica
O sus familiares, constituyen rasgos caractersticos del patrn poli-
ticoeconmico de la Amrica Latina.
Sin la intencin de tratar de justificar este patrn, debe observarse
que dicha actividad a menudo puede tener cierto efecto benfico
sobre el desarrollo econmico. En los pases en que la oferta de cm-
6 Es, desde luego, muy difcil obtener informacin exacta sobre la cuanta
de las fortunas amasadas por dichos individuos. Despus de la cada de Juan
Pern, el valor de sus activos congelados se calcul en 120 000 000 de d-
lares., A:nerican Report , VIII (noviembre 1955), p. 579. La fortuna
de 1 rujillo est igualmente calculada en mil millones de dlares. Hispanic
American Report, XIV (julio 1961), p. 412. Los cargos por desfalco hechos
contra Prez Jimnez han llegado a la suma de los 13 500 000 de dlares
Time, agosto 12 1963, p. 20. '
""".,."


fhi",
162 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
EL PROCESO ADMINISTRATIVO
163
presarios es limitada y en los cuales buena parte del talento disponible
canalizado tradicionalmente al gobierno, la divisin tajante en
sectores de actividad pblica y privada podra restringir innecesa-
riamente la oferta de energa empresarial disponible para la sociedad.
As, pese a que muchos condenan el hecho de que gran parte de los
prstamos de los bancos de desarrollo en algunos pases latinoameri-
canos han ido a parar a manos de ministros del gabinete u otros altos
funcionarios del gobierno en el poder, dichos fondos a menudo han
sido invertidos en la agricultura comercial, la industria y otras formas
ele actividad productiva.
Tal argumento no debe llevarse a sus conclusiones extremas: hay
quien ve en la extraa sobreposicin de la actividad ecor:mica
pblica y privada de Nicaragua en la poca .de Somoza sistema
de positivo beneficio para el desarrollo econmico de la nacion. Se ha
dicho que los Somoza gobernaban Nicaragua como si fuera una. gran
hacienda: se calcula que la familia controlaba el 10% de las tierras
cultivables del pas; los Somoza, o los allegados al rgimen, consti-
tuan fuerzas poderosas en las industrias algodonera y ganadera;
srran parte de la limitada industria del pas se encontraba en sus
manos: se fundaron empresas de participacin estatal, en las cuales
se fusionaba el capital del Estado y el familiar, controlaban la lnea
area nacional nicaragense y la marina mercante del pas. La in-
versin pblica estaba concebida para reforzar y acrecentar estas
empresas, y el proceso total efectivamente tuvo un efecto en la pro-
ductividad del pas.
Empero, el hecho de que el rgimen de Somoza haya promovido
en cierta forma el desarrollo econmico no implica que su desempeo
haya sido bueno: los So moza no fueron empresarios particularmente
eficientes. Su posicin de monopolio no condujo al uso eficiente de
los recursos; gran parte de su capital se invirti fuera de Nicaragua
y, a pesar de que hacan alarde de haber trado "paz y progreso" a
Nicaragua, el costo de sus servicios fue muy elevado.
Posibilidades de economia en los costos polticos generales
Muchos dudaran en incluir la corrupcion institucionalizada entre
los factores dados de la poltica de desarrollo. Tales cuestiones pa-
recen diferir en clase de otras formas de limitacin a las capacidades
econmicas del Estado. Al apoyarse en la fragilidad humana, pare-
cera que el problema podra ser superado si existiera la voluntad
ele reforma.
T'kscle 1llego, la cuestin no es tan sencilla; las acti tudes profunda-
mente arraigadas en la cultura, los fenmenos vitalmente interrela-
cionados con el funcionamiento del sistema politicoeconmico, no
son fciles de erradicar. Ciertamente, a la larga, es posible dicho
cambio cultural y cada gobierno puede impulsar la tarea total. pero
cada gobierno acta dentro del corto plazo y est condicionado por
el medio ambiente que encuentra.
En realidad, el proceso de desarrollo poltico puede acrecentar
antes que disminuir los problemas de los costos polticos generales
durante el periodo de transicin. Conforme la movilizacin del con-
senso popular cobra importancia como capacidad de poder, el vnculo
del patrocinio se torna ms significativo como factor para construir
los movimientos polticos populares que requiere un estilo poltico
ms democrtico. Las aspiraciones de administracin "tecnocrtica"
de los partidos reformistas populares fuera del poder son modificadas
cuando la necesidad ele recompensar a los elementos leales una vez
conquistado el poder se torna evidente.
Adems, la revolucin no proporciona ninguna solucin definitiva
al problema. Sin embargo, en las primeras fases de la Revolucin
cubana' estuvo presente cierto puritanismo administrativo." El historial
ele la Revolucin mexicana es muy distinto; en este caso, la apertura
del proceso poltico como producto del rompimiento de un rgimen
ms autoritario proporcion grandes oportunidades personales a
quienes tanto tiempo se vieron privados del enriquecimiento mediante
el desempeo de puestos pblicos.
Empero, el escepticismo a corto plazo no implica necesariamente
un pesimismo en el plazo largo. El "cientismo" y "profesionalismo"
tan arraigados en el punto de vista de las lites modernizadoras,
conduce enrgicamente hacia un sentido de responsabilidad tcnica.
El proceso total de la modernizacin, que rompe' vnculos primarios
entre grupos en favor de una moralidad de interaccin diferente en
sistemas sociales ms amplios, ya empieza a ser notorio aqu y all.
La cultura poltica latinoamericana no parece ser innatamente ms
susceptible a la corrupcin que la de otros pueblos, los problemas
de los costos polticos generales en la regin tienen repercusin y han
tenido repercusin en todos los pases en proceso de transicin.f
7 George Blanksten, Fidel Castro and Latin America (documento presentado
en la reunin anual de 1961 de la American Political Science Association, Sto
Louis, Mo. septiembre 6-9 de 1961, mimeografiado, p. 28),
8 Fred W. Riggs, An Ecological Approach - The "Sala" Mo del (docu-
mento presentado en la reunin anual de la American Politica] Science Asso-
ciation, Sto Luis, Mo, septiembre 6-9 de 1961, mimeografiado).
164 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA EL PROCESO ADMINISTRATIVO
165
La organizacin administrativa y el problema de la [ic n et racion
Es evidente que muchos de los problemas que con frecuencia se
atribuyen a la administracin pblica latinoamericana son en realidad
consecuencia de elecciones hechas en el curso de la formulacin de
la poltica. Muchos organismos se establecen como respuesta simb-
lica a demandas que podran ser propiciadas ms bien por el estado
de nimo que por el hecho de una accin vigorosa. Con facultades
aparentemente arrolladoras e inauguradas con un entusiasmo revolu-
cionario estrepitoso, en realidad no tienen fondos y su accin efectiva
est obstaculizada por restricciones legales o informales. Muchos de
los ministerios de la nueva lnea, que se ocupan de la agricultura,
del bienestar social, o de la economa y la industria, a pesar de
encontrarse estructurados y equipados con personal para prestar una
amplia gama de servicios, no tienen por ejemplo, en realidad, ni la
capacidad ni los recursos para hacer algo ms que "representar"
funciones bsicas a travs de una pequea oficina centralizada dedi-
cada a la tarea. En muchos casos, las funciones "reales" las desem-
peiian posteriormente instituciones autnomas, rebasando as al mi-
nisterio "impotente", aunque desde luego el ministerio duplicado
no desaparece sino que permanece como una especie de "concha
vaca", sin funciones." Anlogamente, muchas instituciones de des-
arrollo, aun cuando cuentan con grandes facultades formales tienen
tan poco capital que slo pueden llevar a cabo actividades secun-
darias: algunos organismos de reforma agraria, establecidos en los
albores de la Alianza para el Progreso (por ejemplo, el Instituto
Nacional Agrario de Honduras) fueron inaugurados con mucha pom-
pa y una amplia concesin por parte ele las autoridades legislativas,
para que despus se les asignara una partida ridcula. del presupuesto
nacional.
Sin embargo, aun cuando se cuenta con facultades y respaldo fi-
nanciero adecuados, transformar estos recursos en logros dista mucho
de ser algo seguro. Antes de convertirse en propuestas de poltica,
estos recursos deben filtrarse por un laberinto administrativo en el
cual los papeles de los manipuladores polticos formuladores de com-
plejos patrones de interaccin administrativa y sinecuristas a menudo
gozan de un prestigio y reciben recompensas con mayor frecuencia
que el desempeo eficiente de la administracin pblica. Afirmacin
tpica es la que hace George Blanksten en relacin con la adminis-
tracin pblica de el Ecuador:
9 Harold Seidman, "The Theory o the Autonomous Government Corpo-
ration", en Public Administration Reuieia, XII, marzo 1952, p. 96.
Resulta difcil imaginar mayor ineficiencia que la que se en-
cucnrr.. .n muchas reas del cobierno en l Ecuador, nero es
posible que slo una mente pobre en imazinacin sea elohstcu-
l
'"
o para apreClar plenamente este argumento. En el gobierno y
administracin ecuatorianos. se da el nombre de "canales"
a aquellas y oscuras cavernas en las cuales desapa-
recen para SIempre muchos de los asuntos de la administracin
pblica.t?
En el presente contexto, el estudio de las fuentes de este problema
de administracin deficiente resulta tanto innecesario como imposible.
A grandes rasgos, desde luego, sus orgenes pueden encontrarse en el
atractivo que ha ejercido la falta de responsabilidad de la institu-
cin Estado nacional en los grupos medios en ascenso a lo largo de
la historia independiente de la Amrica Latina. El problema no es de
ninguna manera nuevo. Romero, refirindose a la era de prosperidad
del guano en el Per despus de 1840, apunta:
y esa gran clase media desheredada, que busc un lugar en la
primera fase [de la independencia J, encontr por lo menos una
solucin a su problema, pero en el presupuesto de la Repblica,
lo que permiti la creacin ele una amplia burocracia.U
Patrocinio, nepotismo, el patrn de carreras mltiples y un deseo
de realizar la promesa de modernizacin, al menos en apariencia,
para beneficio de esa clase media urbana que anhelaba VlV1r segn
patrones occidentales de vida, todo contribuy al sobreempleo crnico
de las oficinas de gobierno con la consiguiente redundancia de em-
pleados. Un informe reciente sobre la administracin brasilea hace
hincapi en el fenmeno ele la. pequea camarilla de empleados res-
ponsables que llevan a cabo las t:11"C':lS mininias de un
estatal, rodeados de un enjambre de empleados extraos, que se
presentan a trabajar unas cuantas horas al da, si es que llegan,
o pasan sus horas de trabajo en actividades no productivas.ts
Otros problemas de la administracin latinoamericana estn rela-
cionados con la calidad del personal en las oficinas de gobierno.
Crnicamente bajos, los salarios de los empleados pblicos parecen
reflejar un juicio sobre el valor de los servicios prestados. La infle-
10 George B1anksten, Ecuador: Constitutions and Caudillos, University o
California Press, Berkelev, 1951, p. 145.
11 Emilio Romero, Historia econmica y financiera del Per, Imprenta
Torres Aguirre, Lima, 1937, p. 448.
12 The Workhorse Grou b in Brazilian Administration (documento extra-
ordinario del Grupo de A'dministracin Comparativa, S(,eiet): for
Public Administration, septiembre 1969, mimeografiado).
166 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
EL PROCESO ADMINISTRATIVO
167

''
xibilidad, reforzada por leyes y reglamentos administrativos comple-
jos, trmites, centralizacin de la autoridad para tomar decisiones
incluso sobre las cuestiones ms rutinarias, gran nmero de verifica-
ciones, aprobaciones y firmas internas para los actos ms mundanos,
caracterizan tambin este patrn. Tal vez ello constituya una res-
puesta refleja al postulado de la incompetencia. En verdad, esta
rigidez fue caracterstica del patrn colonial hispano, y este legado
de lentitud puede tener algo que ver con el problema. Adems, en
la mayora de las sociedades en proceso de transicin se encuentra
una predisposicin general a comisionar representantes, una bita
de confianza mutua y escasa capacidad para fungir como voluntario
en trabajos de equipo fuera de las relaciones primarias de grupo.
Empero, parece que existe una lgica perversa sobre la inflexibilidad
y centralizacin de la administracin latinoamericana, respuesta a
un medio al que no se poda hacer frente en otros trminos. Sin
embargo, a pesar de que algunos administradores latinoamericanos
pueden pensar que una rienc!a tensa sobre sus subordinados y la
concentracin de la autorizacin de las acciones de rutina en la admi-
nistracin ejecutiva, constituyen la nica manera de evitar que se
roben incluso las mismas paredes, el sistema no deja de tener su
precio. As, la Junta Nacional de Planificacin del Ecuador seala
como obstculo primordial al cumplimiento de sus recomendaciones
en materia de poltica de desarrollo lo siguiente:
En la actualidad, las debilidades esenciales de aquellos minis-
terios [Desarrollo, Economa, Obras Pblicas, Educacin, Bie-
nestar Social] y, al mismo tiempo, el mayor obstculo al des-
arrollo econmico, es la ausencia o falta de efectividad de los
mecanismos concebidos para llevar a cabo sus tareas. .. El rgi-
men unipersonal que canaliza todo el trabajo y responsabilidad
a travs del propio ministro, y la falta de organismos tcnicos
que pudieran asesorar al ministerio sobre decisiones que requie-
ren coordinacin con la poltica econmica local del gobierno,
en la prctica ha reducido a aquellos ministerios al cumpli-
miento de funciones administrativas rutinarias y producido una
inercia al cambio que no es culpa de los individuos, sino que
constituye el peso mismo del sistema.P
En algunos casos, los intentos de los funcionarios pblicos por
explicar y resolver la situacin han acrecentado la complejidad del
problema administrativo mismo. Por ejemplo, muchas veces los diri-
gentes latinoamericanos han intentado evadir las lneas burocrticas
13 Repblica del Ecuador, Junta Nacional de Planificacin, Plan inmediato
de desarrollo, Quito, 1961, mimeografiado, pp. 79-80.
inamovibles rodendolas, creando instituciones autnomas en aque-
llos campos donde existe un verdadero inters en la ejecucin efectiva
de determinados programas. Se SUPOllC', que el orcariisrno ULllOlllU,
libre de presiones polticas directas, trmites ministeriales y bajas
nminas de sueldos, cuenta con los elementos necesarios para funcio-
nar en forma efectiva.
La utilidad de este mecanismo no debe, ciertamente, exponerse
en forma incompleta. A pesar de que el perfeccionista celoso podra
encontrar defectos en cada una de ellas, instituciones tales como
Nacional Financiera en Mxico, la Corporacin de Fomento de Chile.
el Consejo de Produccin y otras instituciones de desarrollo en Costa
Rica, la Caja de Crdito Agrario, Minero e Industrial de Colombia,
y muchas otras, han satisfecho, sin duda, patrones mnimos de desem-
peo efectivo. No obstante, el dispositivo de descentralizacin adminis-
trativa puede tener cierto efecto narctico. Sus mismos atractivos
pueden dar lugar a desviaciones: en algunos pases parece haber la
tentacin casi irresistible de reforzar las posibilidades de ejecucin
efectiva que tiene cada nueva poltica mediante la creacin de un
nuevo organismo especializado.
As, la pequea nacin de Ecuador tiene entre 650 y 700 organis-
mos autnomos a todos los niveles de gobierno, la mayor parte ele
ellos con fuentes independientes de fondos protegidos contra reajustes
polticos o coordinacin adrninistrativa.t- Mxico, a nivel federal,
tiene ms de 200 organismos autnomos, la mayora de ellos esta-
blecidos desde 1945; 15 en Venezuela, la misin del Banco Mundial
de 1958 encontr una situacin comn: una fantstica variedad de
organismos trabajaban en un campo de la poltica pblica -el de
la vivienda de inters social en este caso-- con muy poca coordina-
cin o planificacin integral.ts El embrollo causado por la mala
14 Harry G. Curran, Informe de los trabajos de la misin econmica espe-
cial en el Ecuador, Quito, 1959, mimeografiado. Como los viejos organismos
rara vez desaparecen, Ecuador debe dedicar una parte considerable de sus
ingresos pblicos al mantenimiento de esta institucin inflexible, a pesar de
que muchos de estos organismos representan en la actualidad estrategias
de desarrollo descartadas, otros han terminado sus tareas (o por lo menos
han disminuido el problema en medida tal que sus recursos se podran reducir,
como en el caso de los institutos de tuberculosis) y algunos han sido esta-
blecidos para atacar nuevamente un problema 'que no pudo resolver un
organismo anterior, mientras el organismo anteriormente creado sigue funcio-
nando sin xito alguno.
15 Andrs Sena Roja, Poder Ejecutivo Federal mexicano, Instituto de Admi-
nistracin Pblica, Mxico, 1961.
16 "Existen actualmente en Venezuela una multiplicidad de ministerios,
institutos autnomos y organismos encargados de diversos aspectos de las acti-
vidades relacionadas con la vivienda y desarrollo comunitarios, por ejemplo,
168 CAMBIO POLTICO y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA EL PROCESO ADMINISTRATIVO 169
coordinacin, el desperdicio y la confusin originados por la invasin
j II risdiccional recproca, y la gran demanda sobre la oferta limitada
ele talento administrativo cuando la descentralizacin obligatoria se
cucucurra en su fase ms crtica aumenran evidentemente la cornple-
;ebd Lid jJl'Oblerna de la penetracin."
Personal administrativo y el problema de la penetracin
Sin cmba rvo, la administracin y orv.u.izncin a nivel superior pueden
no constituir la limitacin crtica a la capacidad del Estado para
penetrar en la sociedad; en realidad, con frecuencia nos encontramos
con que las habilidades del administrador no especializado se en-
cuentran muchas veces altamente desarrolladas en los niveles supe-
riores de la administracin latinoamericana. En el seno del orden
establecido, los altos ejecutivos en la Amrica Latina a menudo tienen
la reputacin de ser extremadamente ingeniosos en la manipulacin
de instituciones, personal y recursos financieros en combinaciones
propicia.s. Los mecanismos de colaboracin entre los diferentes orga-
nisrnos del gobierno frecuentemente revelan una verdadera visin
de las tcnicas para adaptar concesiones formales de poder, distribuir
recursos, combinar fuerzas y debilidades de los distintos organismos
con el fin de lograr el mayor efecto concentrado. Empero despus
de que se han hecho complejos y hbiles preparativos para actuar,
con demasiada frecuencia nada sucede: la maquinaria est cebada,
la Direccin de Urbanismo del Ministerio de Obras Pbicas, la oficina de
planeacin urbana metropolitana y municipal, el Banco Obrero, el Instituto
de VhJcnc!a de M'arac aib a, la Seccin de Vivienda Rural del ministerio de
Salubridad, las compaias petroleras, cliversos institutos de los Ministerios
de Desarrollo y Minas, el Instituto Nacional de Obras Sanitarias, la Ingeniera
Sanitaria del Ministerio de Salubridad, la oficina de ingeniera municipal, la
Direccin de Edificios del Ministerio de Obras Pblicas, el Instituto de Depor-
tes, el Consejo Nacional de Nios . . . La mayora de estas organizaciones tra-
bajan independientemente, sin coordinar sus actividades y sin un programa
global a seguir." Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, T'he
Economic Deoelopment of Venezuela, pp. 358-359.
* Sin embargo, hacer esta afirmacin no equivale a abogar por los aforismos
de "lneas de autoridad precisa" y "nitidez de organizacin" de la admi-
nistracin pblica convencional. A veces hay algo de genial en el patrn de
falta de organizacin de la Amrica Latina. La creacin y recombinacin
de organismos constituye a menudo una manera de resolver intrincadas
dificultades polticas. El traslado jurisdiccional es a menudo un modo de
cubrir la apuesta personal en un grupo administrarivo o frmula dc autoridad
en panicular. En el mejor de los casos, la confusin de organizacin aparente
puede representar un tipo de experimeritalismo administrativo y de flexibili-
dad de enfoque; en el peor de los casos, es nicamente una confusin.
cargada y falla; entre organizacin y efecto, administrador y gober-
nado, existe todava una gran brecha.
La cultura cduca tiva v adrninist rat iva ele lo Am(rica Latino C's-
timula y recompensa el papel del administrador que trabaja en una
oficina, llevando a cabo una actividad funcionahneu te ckl inri Llcb
y discreta, quien sabe hacer antesalas, trabajando hbilmente dentro
de la compleja red de relaciones gubernamentales en la ciudad
capital: no honra al realissateur, al hombre que "hace las cosas", que
adopta como "hijo propio" un proyecto determinado, arriesgando
por l su carrera. vindolo ele principio a fin en espera ele ser reco-
nocido y recompensado por servicios prestados ms all del deber.
Adems, esta cultura administrativa ni prepara hombres para llevar
a cabo los ltimos actos relacionados con la ejecucin de la poltica
ni reconoce las habilidades que para ello se requieren. El maestro
rural, el trabajador social, el agente de extensin, el inspector de
seguridad en la fbrica y el auditor fiscal constituyen los eslabones
dbiles en la cadena de penetracin. Es posible examinar la corriente
de poltica que emana de la cima al fondo de un., jeru rq. !Jiu
gresivamente refinada y delimitada, slo para detenerse bruscamente
en esta sinopsis de ejecucin.
As, la misin del Banco Mundial enviada a Colombia en 1948
seal que: "Gran cantidad de maquinaria para construir carreteras
permanece ociosa por la falta de operadores calificados que la ma-
nejen y le den mantenimiento." 17 Se informa que de 2 117 escuelas
rurales en Guatemala en 1962, 1 100 jams haban tenido alguna
supervisin como inspecciones o visitas de cualquier ndole.
En gran medida, desde luego, el problema radica en encontrar a
los individuos capaces de llenar el vaco fundamental ele una sociedad
dualista. Para el miembro del sector moderno de la sociedad con
movilidad ascendente, salvar la brecha que 10 separa de la aldea
rural, volviendo a ella, no se encuentra lejos del idealismo de los
cruzados.
Sus miras estn puestas en una posicin con dignidad) en una
participacin ms plena en la forma de vida del medio urbano occi-
dental. El trabajo manual pertenece a la "otra" cultura, y es degra-
dante tanto como ajeno a su forma de vivir aunque se reconoce
con menos frecuencia. En forma similar, el reclutamiento ele fuerza
de trabajo de la segunda cultura plantea muchos problemas. de los
que la creacin de situaciones en las cuales los miembros de .unlias
culturas puedan reunirse para dcscnux-iin r 'lil.!
17 Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, The Basis of a
Deoelopment Program for Colombia, p. 121.
170 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
EL PROCESO ADMINISTRATIVO
171
comn, con la oportunidad de reconocimiento sobre la base de
logros para ambas no es el menor. En este caso, partido poltico,
sindicato, ejrcito, fbrica, universidad de provincia y secundaria
pblica desempean un papel muy importante, aunque a veces im-
perfecto. Empero, para su oferta de hombres "prcticos", la Amrica
Latina debe atenerse en gran medida al individuo en proceso de
" "transicin", producto de dichas experiencias.
Este problema tiene otra dimensin que es preciso considerar:
no slo la oferta de trabajadores calificados limita las posibilida-
eles de ejecucin de la poltica, sino el "shock cultural" implcito en el
1\ encuentro fatal entre administrador y clientela. El agente del mundo
moderno carece muchas veces de preparacin para penetrar en la
forma de vida de los ciudadanos con los que debe trabajar. No del
todo atpica, y al menos simblica, es la historia de Charles Erasmus
sobre el agente de extensin colombiano que se diriga al campo
ataviado con un "traje negro cruzado, corbata, bufanda y sombrero
Homburg negro".l8 El profesor Eugen Martn nos informa del pro-
blema que para reclutar y conservar maestros tena un pequeo
municipio de Colombia. Los jvenes instructores provenientes de una
ciudad de provincia de ocho mil habitantes situada en las cercanas
de ese municipio, sencillamente encontraban primitiva y diferente la
vida en la pequea comunidad, y pronto regresaban a su lugar
de origen. El agrnomo recibido, convertido en agente de extensin
y el trabajador social adiestrado en la universidad que coinciden
en la aldea, generalmente descubren que su refinada experiencia
educativa no tiene casi nada que ver con las exigencias de sus tareas.
Preparados, frustrados -pues toda su formacin los ha conducido a
esperar algo mejor- predispuestos por el peso total de sus antece-
dentes culturales a creer que las personas con quienes trabajan son
congnitamente estpidas e irremisiblemente corruptas, sus oportu-
nidades para desempearse bien en los cargos de los cuales dependen,
en ltima instancia, todas las sonoras frases legales, todos los es-
quemas de organizacin y los planes cuidadosamente elaborados y
considerados en la ciudad capital, son virtualmente nulos.
Resistencias de los gobernados y el problema
de la penetracin
Pero el encuentro propicio de gobernantes y gobernados va en los
dos sentidos. La administracin efectiva no es nicamente un proceso
18 Charles Erasmus, Man Takes Control, University of Minnesota Press
Minneapolis, 1961, p. 84.
de accion gubernamental sobre los ciudadanos: implica un compro-
miso mutuo. En algunas culturas ,',\!emania) esto se logra por medio
del respeto y respuesta ante la autoridad establecida; en otras (Anglo-
amrica), a travs de un espritu de colaboracin voluntaria. En
la Amrica Latina ninguna de estas actitudes se encuentra vigorosa
y consistentemente reforzada en la cultura poltica.
A pesar de que la imperfeccin de la administracin pblica
latinoamericana es sorprendente, la burocracia no constituye el nico
obstculo a la penetracin efectiva de la poltica pblica, La. frus-
tracin del gobernante es a menudo genuina, y no es siempre culpa
del "peso del sistema". Gran parte de la poltica pblica en la
Amrica Latina de nuestros das puede ser descrita como una serie
de esfuerzos por crear funciones modernas entre individuos y gru-
pos de orientacin tradicional o en proceso de transicin, actuando
bsicamente en marcos sociales menos que modernos. El problema
fundamental de la administracin es a menudo el de dirigir el cambio
cultural. En la mejor de las circunstancias, la direccin del cam-
bio cultural resulta costosa, lleva tiempo, requiere paciencia, dedi-
cacin v constancia. Cuando la direccin del cambio cultural debe
efectual:se dentro de un contexto de presiones polticas insistentes,
ataques gubernamentales vehementes, reformulaciones politices err-
ticas, oferta de recursos inadecuada y desequilibrada, los problemas
inherentes a una antropologa aplicada de esta naturaleza cobran
nueva complejidad.
El concepto de cambio cultural dirigido sugiere de inmediato
el problema de cambio en la comunidad premoderna o autctona;
sin embargo, cuando el gobierno pretende estimular un comporta-
miento "moderno" ele inversin o fomentar formas de relaciones
industriales ms a tono con el estilo de los pases avanzados, los
obstculos que se encuentran con frecuencia son muy similares a
los obstculos que se presentan al fomentar el cambio en la aldea
indgena.
Romper con las formas de prctica agrcola tradicionalmente san-
cionadas es tan difcil como apartar al capitalista de las inversiones
convencionales preferidas como la tierra y el comercio, para que
invierta en empresas ms productivas. As, al sugerir algunas de
las resistencias ms prominentes de los gobernados a la ejecucin
de la poltica pblica en la Amrica Latina, no slo estudiamos la
"segunda cultura", el sector manifiestamente tradicional, sino tam-
bin los residuos e incongruencias premodernos que existen en la
Amrica Latina urbana moderna.
172 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
EL PROCESO ADMINISTRATIVO 173
Escepticismo tradicional ante el gobierno
Entre las resistencias ms notables que los gobernados ofrecen a la
poltica del gobierno en la Amrica Latina se encuentra la descon-
fianza perdurable, y a menudo bien fundada que se tiene ante el go-
bierno. Histricamente, los contactos entre gobernantes y gobernados
han sido pocos y generalmente poco propicios desde el punto de vista
de estos ltimos. El gobierno surge ante el ciudadano medio primor-
dialmcnte con el disfraz de recaudador ele impuestos, reclutador del
ejrcito, corno el despojador, como el poder sancionador que hace
cumplir obligaciones onerosas y no como una institucin que propor-
ciona servicios y beneficios. Muchos siglos refuerzan el escepticismo
con el cual el campesino contempla no nicamente al gobierno, sino
al sector moderno de la sociedad en su conjunto. Como el distinguido
socilogo colombiano Orlando Fals Borda ha sealado:
Desde el po pero egosta terrateniente, hasta el fro y mecani-
zado intermediario moderno, quienes han pertenecido a una
categora social ms elevada que la del campesino han logrado
explotarlo. Con unas cuantas, pero honrosas excepciones, este
proceso ha continuado por 400 aos; hoy da, esa actitud de
reserva hacia extraos y superiores no ha hecho ms que crista-
lizar: los campesinos adultos ensean a sus hijos esa actitud
de falta de confianza. Y tienen todo el derecho a perpetuar esa
actitud de reserva as como la falta de confianza.w
La resistencia al Estado, presente en muchos estudios de la Am-
rica Latina rural prcmoderna, tiene su contraparte en el cinismo
que muestra el refinado habitante de las ciudades para con las insti-
tuciones del gobierno. La evasin fiscal, el pequeo soborno como
componente del gasto en negocios de rutina, el supuesto de que
nada se hace polticamente excepto conspirar contra el inters pbli-
,co, constituyen actitudes que tienen races profundas y continua-
mente reforzadas.
Falta de una cooperacin comunitaria o iniciativa autogeneradora,
El desarrollo econmico occidental se ha debido en gran parte a la
colaboracin eficaz del Estado con las iniciativas y empresas de indi-
viduos y grupos. La actividad econmica del gobierno, en los Estados
19 Orlando' Fals Borda, El hombre y la tierra en Boyac , Edic: Documentos
Colombianos, Bogot, 1957, p. 207. Vase tambin Pc asant Society in th e Co-
lombian Andes, University o Florida Press, Gainsville, 1955.
Unidos por ejemplo, generalmente apoy un esfuerzo empresarial
pujante. La agricultura cientfica y la escuela de agricultura fueron
producto de una sociedad que atribua gran importancia a la edu-
cacin y a la innovacin. En el modelo comunista de cambio, 1;.1
coercin puede sustituir la falta de iniciativa; en la Amrica Latina,
con frecuencia parece que la poltica pblica debe ejecutarse con
un mnimo de coercin y de iniciativa o inters previos de los go-
bernados.
Un factor que delimita la capacidad del Estado para poner en
prctica la poltica en la ,\mric3. Latina es 1<1 Ldla (1;; ':I(::tivitLlU
espontnea que este pueda respaldar y acrecentar. Las fallas perci-
bidas del gobierno latinoamericano para estimular el cambio no se
han registrado tan a menudo en los campos en los cuales el Estado
da su apoyo a una actividad en marcha. Ms bien, en muchos
campos de la poltica, el Estado parece estar llamado a desempear
el acto total del cambio, a hacer que acten los reticen te s, a pro-
porcionar el mpetu para la innovacin misma.
Una paradoja fundamental de la poltica latinoamericana es que
se espera que el tan difamado Estado proporcione servicios exten-
sivos y promueva el cambio entre masas de la poblacin que se pro-
ponen pennanecer pasivas. El estudio de Lebret sobre las condiciones
del desarrollo en Colombia desprendi las siguientes conclusiones de su
anlisis de las actitudes polticas en las zonas rurales: "Si bien no
existe una indiferencia total, tampoco existe un sentido de responsa-
bilidad social... En general, todo se espera del gobierno departa-
mental o central. .. 20
En cierta medida, el problema tiene su origen en la debilidad del
gobierno local en la Amrica Latina, impuesto generalmente ms
bien desde afuera que representativo de los intereses de la propia
comunidad. No obstante, existe la nocin de que basta con la destruc-
cin de la rigidez institucional para preparar la escena a un frenes
jeffersoniano de cooperacin voluntaria y gobierno democrtico que
disipe esa idea. A pesar de la imposibilidad de generalizar dada
la variedad de circunstancias, es preciso observar, al menos, que en
muchas regiones no existe concepto vlido alguno de comunidad,
que los asuntos locales estn separados por clases, facciones y dife-
rencias familiares, y que la actitud primordial hacia la comunidad
tiende a ser de indiferencia.
Si el control del ciudadano sobre su propio destino constituye uno
de los principales factores de la capacidad del Estado para penetrar
20 R. P. Louis ]oseph Lebret, Estudio sobre las condiciones del desarrollo
de Colombia, Edic. Cromos, Bogot, 1958, p. 84.
, llr1 c'il111!'"
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174 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
EL PROCESO ADMINISTRATIVO
175
1'['
en la sociedad con su programa de cambio, entonces las activida-
des de desarrollo comunal tales como Accin Comunal en Colombia
pueden desempear un papel importante por lo que toca a establecer
las precondciones para una accin gubernamental efectiva. Por su-
puesto, se debe reconocer que los problemas del desarrollo comunal
tendrn que superar el mismo tipo de resistencia por parte de los
gobernados que afecta en general a la poltica pblica.
Conocimiento de derechos y oportunidades. Un caso especial del
problema de apoyo espontneo a los programas del gobierno com-
prende la capacidad del ciudadano para aprovechar las protecciones
y beneficios que proporciona el Estado y, en forma recproca, la
capacidad de ste para aplicar uniformemente leyes y programas
en los diferentes sectores de la sociedad. De nueva cuenta, los mo-
delos de legislacin modernos en los que la Amrica Latina ha basado
tantas de sus polticas pblicas dependen, para su efectividad, de un
nivel de madurez poltica y de servicios e instituciones de amplia
disponibilidad que permitan al ciudadano relacionarse efectivamente
con el gobierno (es decir, sociedades de asistencia jurdica, sindi-
catos, asociaciones) que generalmente son imperfectos en la Amrica
Latina. As, para ser efectivas, las avanzadas leyes laborales de la
Amrica Latina dependen generalmente de cierto tipo de litigio para
hacerse cumplir. Pese a la actitud progresiva que ha conducido en
muchos pases al establecimiento de tribunales de trabajo especiales
o sistemas de jurisprudencia laboral, la efectividad de dichas me-
didas generalmente est limitada a esa reducida porcin de la fuerza
de trabajo que se encuentra efectivamente organizada y consciente-
mente dirigida. El campesino arrendatario y el trabajador no sindi-
enlizado tienen una nocin muy vaga de la proteccin de que dis-
ponen, y generahncnte no tienen idea alguna de los procedimientos
de remedio que deben seguir para aprovechar dicha legislacin.
Incluso en los casos en que no temen represalias del patrn o del
funcionario, o de ambos, si desean ejercitar sus derechos, el mundo
de los tribunales, denuncias y abogados, les es extrao, demasiado
rnoroso y costoso.
Anlogamente, las leyes liberales de organizacin de cooperativas,
generalmente no son efectivas para quienes ms podran benefi-
ciarse ele ellas, por la ausencia de asesoramiento tcnico y motivacin
para dichas organizaciones, y a pesar de que constantemente se critica
a los bancos de desarrollo y agrarios por no poner el crdito al
alcance ele quienes ms lo necesitan, dichas instituciones con fre-
cuencia informan que no tienen los medios para crear las facilidades
que pondran dicho crdito en manos de pequeos prestatarios ni
tampoco tienen muchas solicitudes de prstamos pequeos.
Innovacin y perspectiva cultural. Sin embargo, la barrera ms
crtica a la penetracin poltica en un amplio sector de la Amrica
Latina radica en los antecedentes de ese ant.uronismo cultural uni-
versalmente percibido, el abismo de valores que separa a la sociedad
tradicional de la moderna. La insistencia de las lites modernizadoras
de Amrica en construir la sociedad nacional total que
consideran convemente, a menudo se topa con la resistencia de aque-
llas personas cuya forma de vida debe cambiar para que este sueo
rueda re;lizar. Des?e el punto de vista de estos, grupos moderni-
zariores, el Estado nacional ha fracasado en la medida en que no ha
podido cambiar y reformar los sectores premoderno y moderno de la
sociedad. No obstante, la "disparidad" de ventajas, la "desigualdad"
de recompensas, de lo cual a menudo se acusa al Estado son en
cierta medida consecuencias de las resistencias al cambio, en' extremo
durables. Quienes definen la poltica pblica en la Amrica Latina
r,lO se ocupan nunca de las metas de "consenso" aceptadas cuya
falta de realizacin puede atribuirse exclusivamente a la ineficacia.
Ms bien, el problema administrativo es a menudo el de la capacidad
de una parte de la nacin para dedicar al Estado a la consecucin de
. objetivos que no aceptan ni entienden las personas a quienes deben
atectar. En relacin con el problema del cambio en las culturas
indgenas de Guatemala, Sol Tax escribe:
El cambio en un individuo es funcin de las opciones que se le .
y en c,aso de realistas, nada en mi expe-
riencia con los indgenas me indica que sean ms lentos que
nosotros para aceptar las que les parecen benficas. Si en con-
traste con nosotros, los indgenas han cambiado poco de una
generacin :1 otra; una razn :,uficicntc cs que ... se 1c, presen-
tan acepta?les .. , que sean claramente (y por
su propia definicin) ventajosas.
Es fcil demostrar que los indgenas no agregan nuevos artcu-
los [de consumo] o cambian de 10 que tienen a 10 que los
ladinos tienen: simplemente porque han estado expuestos a
las novedades y las pueden adquirir. Absurdo como parece 10
contrario, se tr.ata de un supuesto que parece regir gran parte
del comportamiento de extranjeros bien intencionados, quie-
nes desean llevar conocrmientos y oportunidades a los indgenas,
y que se van desalentados porque stos no estan dispuestos a
hacer lo que -en opinin de los extraos- es obviamente
bueno para ellos.s-
21 Sol Tax, "Changing Consumption in Indian Guatemala", Economic
Deuelopment and Cultural Change, v, enero, 1957, pp, 147, 151.
; ..
176 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN VA AMRICA LATINA
Ln cita anterior en este contexto, no tiene por objeto iniciar ele
nuevo el viejo debate sobre si se debe fomentar la modernizacin entre
los pueblos prernodernos. Aqu, su nico propsito es indicar ..tr..
limitacin de la capacidad del Estado nacional latinoamericano para
actuar como instrumento de cambio -otro problema ele la penctrcl-
cin del Estado en la sociedad sobre la cual ejerce 'll):.l jurisdiccin
formal.
La agitacin poltica contempornea en la Amrica Latina. el
desasosiego y fermento que parece clamar por desviaciones radicales
es, 2Il b uena medida, no una r-xpresin ele insa tisfnccin con lo
que el Estado est facultado para hacer, sino con su incapacidad
para aplicar uniformemente leyes y polticas que durante mucho
tiempo se han aceptado como parte legtima del programa de go-
bierno, En parte, los insatisfechos tienen razn en suponer que tales
prooTamas no se formularon con buena fe, o que no son autnticos
son ineficaces. Pero en mayor medida de lo que: tal vez se
aprecie, estas aspiraciones no 118n sido satisfechas porque el Estado.
por la posicin relativa que ocupa entre las dems instituciones de la
sociedad, no ha sido un vehculo adecuado -solo y sin :yuda aluu-
na-- para llevar a cabo las difciles tareas que se le rnr-omendn ron.
Los modernizadores, que han pugnado por una nacin totalmente
moderna, integrada y dinmica en todas sus partes, han abierto la
brecl... a la tendencia a formular programas de rcforu:a urrasadora.
Parecen creer que los poderes de la autoridad soberana son un tanto
cuanto misteriosos y apremiantes frente a patrones culturales refor-
zados por siglos. De algn modo, partiendo del re-cuerdo de un
pasado absolutista, han credo que el Estado podra determinar nivc-
les mnimos de educacin, bienestar, salubridad v producti\'idad el!
todos sus dominios. Pero han sido traicionados por su propio impulso
modernizador, y por el tipo de institucin poltica que han creado
en nombre de la modernidad, pues el Estado nacional occidental en el
cual depositaran su confianza estaba concebido para desempear un
papel ms limitado en el seno de una sociedad fundamentalmente
pluralista; y las brumas del tiempo haban oscurecido el hecho ele
que el Estado todopoderoso que parecan recordar no era realmente
omnipotente: sus propios cabildos) sus Bolvar y sus San Martin lo
haban demostrado en forma muy convincente.
I
1
l
Estrategias de la poltica
de desarrollo
GRAN parte de la bibliografa sobre la economa del desarrollo se
encuentra expresada en trminos de "estra tenias" de crecimiento eco-
nmico. Los mritos opuestos de las teoras' del "crecimiento equili-
brado", .del "gran empuje", dI' los prerrequisitos para el "despegue".
ele la "creacin ele desequilibrios internacionales",1 son objeto de
debate y examen. En general, estos enunciados se ocupan primordial-
n:;nte de las r,:laciones e.conmicas; los factores polticos en la ecua-
clOn. del cambio se considera n slo en forma superficial o circuns-
tancial, Empero, en la realidad, la adopcin de una estrategia de
desarrollo implica una importante eleccin, poltica y econmica. Por
lo tanto, parecera conveniente examinar las caractersticas polticas
de algunas de estrate?"ias de desarrollo que ms descuellan, adop-
tadas en la Amrica Latina de nuestros das.
La tarea de desarrollo emprendida por el Estado en la Amrica
Latina comprende la solucin simultnea de dos problemas relacio-
nados entre s. Por UI1;:' parte, la tarea estriba en mantener las
conservar o crear apoyo o tolerancia pa ra un .gobierno
determinado: por la otra, la cuestin es ele qu manera se habrn ele
imbuir las capacidades del Estado en la totalidad de las funciones
econmicas de la sociedad con el fin de aumentar de la mejor forma
la productividad de la comunidad nacional. En trminos formales, el
problema del estadista latinoamericano consiste en asiznar en el corto
plazo los \'aIOl"CS disponibles adecuados p:lra asegurar la estabilidad
del y una l?oJtica de Inrgo plazo estructurada para asegurar
la del SIstema por la creacin de un nmero mayor de
valores a aSIgnar en la satisfaccin de demandas siempre crecientes.
P?r consiguiente, una E'strategia de desarrollo es algo ms que un
conjunto de supuestos sobre las relaciones de productividad; tambin
es una frmula para hacer frente a los conflictos polticos que preva-
lecen en un pas determinado. Ello no implica necesariamente que el
componente poltico de una estrategia sea puramente tctico com-
prendiendo slo la supervivencia de v quienes ejercan el poder' por el
1 .Los escritos ms fJ-ecuentemente identificados con estas teoras SOlJ los
t "e .. '1'] d"
es: . recrmiento equi J ora o , Hans Singer; "El gran impulso", Paul
"El despegue", W. W. Rostow; "Desequilibrios interna-
cionales , A. O. Hirschman, Para algunos de sus escritos principales vase
la nota 9 del captulo 2.
[ 177 ]
! f
178 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLTICA DE DESARROLLO 179
r
momento. Bien puede ser igualmente cuestin de poner en evidencia
diferencias, de acrecentar la integridad de la comunidad encuadrada
por los lmites jurisdiccionales del Estado nacional.
Para nuestros fines, ya sea que haya sido formulada por un "ex-
perto" extranjero, o por un estadista nacional, una estrategia de
desarrollo se puede considerar como una demanda global al sistema,
como una visin del proceso de cambio econmico compatible con
los valores y creencias de cierto grupo de contendientes por el poder.
En este sentido, es una ideologa, una frmula o teora, una visin de
cmo deben unirse las piezas y qu piezas deben unirse.
En otro sentido, una estrategia de desarrollo es una manera de
delimitar el problema de la asignacin de los recursos del Estado;
se trata de una tcnica para economizar, una forma de opcin entre
demandas encontradas ante recursos escasos. La justificacin de una
estrategia de desarrollo es que esta asignacin de recursos es la ms
propicia en trminos del objetivo a largo plazo del .y la
ms eficiente en trminos del objetivo a corto plazo del manternrruento
de coaliciones.
Anlogamente, una estrategia de desarrollo es una manera de hacer
inteligible el universo politicoeconmico; una manera de delimitar el
bombardeo contradictorio y heterogneo de demandas a que se en-
cuentra sujeto el responsable de tomar las decisiones. Reduce el nme-
ro de variables que deben tenerse en consideracin en la toma de
decisiones y proporciona criterios de eleccin entre frmulas posibles;
es un escape de la ambivalencia, una forma de reducir el nmero de
variables que debe recordar el responsable de tomar las decisiones,
un modo de simplificar algo que constituye una constelacin de
demandas e intereses, compleja y confusa.
Dicho en otras palabras: una estrategia de desarrollo "elimina" la
consideracin de algunas demandas, fija condiciones lmite al pro-
blema politicoeconmico. Sin embargo, dichas demandas "extrnse-
cas" siguen formando parte del sistema poltico, y las estrategias de
desarrollo deben comprender tambin un modo de hacer frente a
las demandas que no se encuentran contenidas dentro de la estrategia
misma. Debe encontrarse algn medio para abordar esas demandas
que no "encajan" en la imagen del sistema contenido en la estrategia
de desarrollo.
Es ste el problema crtico de la poltica de desarrollo. Cierta-
mente, existe una poltica de ajuste, de regateo y negociacin entre
los grupos que estn de acuerdo en la concepcin del proceso de
desarrollo. Sin embargo, el hecho que est presente un proceso de gru-
pos de inters en la formulacin de las elecciones de la poltica de
desarrollo, no agota el problema. Es ms bien la distribucin de las
demandas que forman parte del mbito poltico, pero que a pesar de
ello no tienen un lugar en la estrategia de cambio, lo que produce el
estilo poltico peculiar de un rgimen particular y nos permite apre-
ciar la interdependencia total de los factores polticos y econmicos
en la formulacin de las estrategias de desarrollo. La solucin de
este problema, quiz ms que cualquier otra, es lo que marca la dis-
tincin entre el libro de texto, o estrategias de desarrollo puramente
tericas, y aquellos proyectos de cambio que pueden cncont rarse
en la prctica de las naciones.
Enfrentarse a demandas "inadecuadas" para la estrategia del cam-
bio puede implicar que simplemente se ignora parte del medio ambien-
te. Esto es particularmente conveniente cuando las demandas que se
ignoran no se encuentran vinculadas con ninguna capacidad de poder
que las haga aparecer como una amenaza a la estabilidad de la
coalicin gobernante. As, muchos de los responsables de tomar las
decisiones en la Amrica Latina han posedo desde hace mucho
tiempo la capacidad para "no ver" el sector rural, de subsistencia,
como parte del medio ambiente, y han visualizado y manipulado la
economa poltica como si nicamente comprendiera el sector moder-
no. George Blanksten, al describir la inclinacin poltica de Velasco
Ibarra de Ecuador, seala:
... cul era el verdadero papel del poltico liberal. del lder
poltico que crea en el liberalismo de Velasco Ibarra? La tarea
de dicho estadista consista en crear "una nueva democracia ...
una democracia adaptada a la psicologa del norteamericano
blanco". El humilde indgena, como de costumbre, habra de
ser omitido del nuevo orden. Para crear un medio capaz de pro-
curar a Ecuador "una democracia ms perfecta en el sentido
griego" era necesario que el Estado se entregara a la ejecucin
de un programa de obras pblicas orientado a remover los
obstculos fsicos a la libertad del "blanco". .. el Estado debe
construir carreteras, conquistar montaas, desmontar selvas ... 2
Por otro lado, es posible mantener las condiciones lmite de cierta'
estrategia de desarrollo utilizando las facultades coercitivas del Estado
para excluir las demandas que no "encajan" en el sistema. As, el
trmino genrico "comunista" es declarado fuera de la ley, compren-
diendo a todos aquellos que buscaran definir los criterios del cambio
en forma distinta a la visin de la sociedad aceptada por la coalicin
gobernante. Las demandas en favor de una reforma agraria que se
registra en forma de "invasin" de tierras puede ser confrontada
2 Blanksten, Ecuador: Constitutions and Caudillos, pp. 48-49.
180 CAMBIO poLTICO y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLTICA DE DESARROLLO 181
con el uso de la fuerza, ya que el concepto de redistribucin de la
tierra, a diferencia de los derechos de la propiedad, no encaja en
el contexto de sistema global elel gobierno.
Por ltimo, es posible acomodar las demandas que no encajan
con la imagen de la sociedad en desarrollo. Esto es compatible con
el concepto de cambio en el sistema poltico clsico, en el sentido de
que es posible agregar nuevos contendientes al sistema si stos mani-
fiestan una capacidad de poder suficiente para que los contendientes
establecidos los tomen en cuenta, y si existen razones para evitar su
supresin. As, es posible satisfacer demandas salariales inflacionarias
bajo condiciones de gran agitacin social, aun cuando el rgimen
pueda cledicarse formalmente a una poltica de austeridad fiscal,
de "apretarse los cinturones", como fue el caso en la Argentina de
Frondizi.
El acomodo de demandas "extrnsecas" a un determinado proyecto
de desarrollo no implica necesariamente la desviacin de recursos
econmicos pblicos de los programas establecidos a aquellos que
hiciera necesarios la presin poltica. Las opciones que tiene el Estado
para responder a las demandas son, ciertamente, ms amplias que
el despliegue de los "difciles" potenciales econmicos de que dispone.
Es posible emitir una hiptesis en el sentido de que, siempre que sea
posible, el acomodo de las demandas "extrnsecas" a la visin del sis-
terna total que tienen los grupos dominantes se lograr mediante
el uso de recursos relativamente baratos, aquellos que afectan en
menor medida la asignacin de las capacidades del Estado necesarias
para el desempeo eficiente del sistema politicoeconmco en el cual
participan los grupos dominantes.
En algunos casos las satisfacciones polticas pueden ser menos dis-
pendiosas que las econmicas. El atraer a lderes de organizaciones
campesinas o laborales hacia el rgimen, puede tener el efecto de
diluir sus demandas econmicas. A pesar de que no es posible explicar
las polticas extranjeras pro-cubanas adoptadas por algunos gobiernos
(Mxico, Argentina, Chile, etc.), por otra parte moderados, a prin-
cipios de la dcada de 1960, meramente como movimientos de tanteo
en un juego de equilibrio de recompensas polticas, parecera que
estas posiciones de poltica exterior ms radicales sirvieron para
algunas estr.ucgias nacionales que determinados intereses
consideraban demasiado conservadoras. Un rgimen supresivo que
permita elecciones, levante el estado de sitio, elimine la censura o per-
mita, por otra parte, un ejercicio ms libre ele la libertad poltica,
puede ir lejos en cuanto a reducir las presiones inmediatas en pro
de polticas de desarrollo sustanciosas, como se desprende del exa-
men de la poltica nicaragense de Luis Somoza entre 1957 y 1959.
Tambin parece posible oponerse temporalmente a las demandas
que se hacen al Estado y que no encajan en los programas preva-
lecientes impulsando slo la idea de un nuevo estilo de poltica de
desarrollo. Parecera que el xito poltico en muchos casos, es ms
bien cuestin de captar la imagen de un vigoroso fervor reformista
que de hacer mucho por l; as, las exigencias que se le hacen al
Estado de generar un "programa de reorganizacin social y econ-
mica" puede lk-varse a cabo mediante una corriente de planes de
desarrollo modelo. proyectos y leyes, todos los cuales pueden tener
muy poco que ver con el pa nn d,' transacciones politicocconmicas
implicado en el mantenimiento del orden establecido.
Para que esto no parezca demasiado extrao a los norteameri-
canos, refirmonos a guisa de ejemplo a la experiencia de los primeros
aos de la Alianza para el Progreso. La Alianza representaba ciertas
exigencias planteadas al Estado por encima de los patrones estable-
cidos. Se trataba de demandas globales al sistema que representaban
un proyecto de desarrollo congruente, siendo sus componentes prin-
cipales la planificacin econmica y las reformas agraria y fiscal.
Estas perspectivas eran respaldadas por una slida capacidad de
poder, la promesa de una ayuda de desarrollo extensiva y los coiu-
ponentes de poder siempre presentes de los Estados e nielos.
Como la ayuda habra de depender ele un progreso "considerable"
hacia la consecucin de estas metas, no resulta sorprendente que
algunos pases latinoamericanos decidieran bosquejar planes econ-
micos, propuestas para reformas agrarias y reestructuraran sus sistemas
fiscales. Tampoco es sorprendente que los planes econmicos tuvieran
un carcter perifrico respecto de los centros de decisin efectivos
por cuanto a la asignacin de recursos pblicos (como en Colombia
\" Chile', y que la reforma :H1Taria no incidiera en un compromiso
nacional total (como en Costa Rica y en Honduras) dadas las de-
mandas de intereses directos ms inmediatas y concretas que se le
hacan al Estado latinoamericano. (En algunos pases, Honduras
por ejemplo, pareca que una de las contradicciones primordiales
fuera entre los intereses directos de algunas grandes compaas nor-
teamericanas privadas y el proyecto de cambio total sancionado por
el gobierno de los Estados e nidos.)
Lo que parec:e haber ocur-rido es que algunos pases 1:1 rinoruncri-
canos respondieron a las demandas incorporadas en la Alianza para
el Progreso hasta donde les parecieron procedentes. La pretensin se
expres en trminos de un proyecto global de desarrollo, y la respues-
ta no fue ms que un conjunto de actos simblicos que demostraban
buena fe y reconocimiento a las intenciones del programa.
Quiz hubiera sielo iruuediat.unenrc menos diciulle proced'T de 0[1':1
182 CAMBIO POLTICO y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLTICA,DE DESARROLLO
183
manera desde el punto de vista del gobierno latinoamericano; res-
ponder a la demanda de reforma agraria por medio de un proyecto
limitado no vinculado a un estatuto coherente probablemente hubiera
sido menos satisfactorio para el gobierno de los Estados Unidos que
un programa menor, como el que se llev a cabo, combinado con una
legislacin general, aunque no susceptible de hacerse cumplir.
El problema de algunos gobiernos de la Amrica Latina al hacerle
heJi Le a b Aliallza para el Progreso no fue dis tinto al de habrselas
con los partidos reformistas urbanos de orientacin ideolgica en su
propio medio, cuya visin del proceso de desarrollo era distinta a
la del orden establecido, y la respuesta no fue dismil. Dicho uso de
"recursos simblicos" 3 para dar cabida a un contendiente por el po-
der cuya visin del sistema en su conjunto difiere de la de las perso-
nas responsables por la maquinaria politicoeconmica establecida,
constituye una forma de mantener las condiciones lmite sobre cierta
visin de la relacin pertinente para el proceso de desarrollo y la
tranquilidad poltica.
Algunos tipos de estrategia latinoamericana de desarrollo
No es nuestra intencin crear una taxonoma rigurosa de los estilos
de estrategia de desarrollo en la Amrica Latina. Hacerlo sera trai-
cionar la realidad de un universo esencialmente fluido, en el cual
creatividad e innovacin sirven da con da para trazar lneas de
demarcacin y establecer vnculos entre intereses e ideas en un tumul-
to de nuevas formas y categoras; tambin sera caer en la trampa
de la clasificacin rgida que ha constituido buena parte del pro-
Ueli1:L wi:illJ de la poltica en la Amrica Latina. Las tipologas
empleadas en la explicacin de la vida latinoamericana han oscure-
cido el entendimiento con la misma frecuencia con que lo han pro-
movido; dichas dic:<?_t.1pa,spolares, como la democracia y la dicta-
dura, lo moderno y lo tradicional, .han ocultado la sustancia
heterognea con la misma frecuencia con que la han contenido.
Nosotros, los norteamericanos, hemos estado obsesionados por la cla-
sificacin de criterios de cambio compatibles e incompatibles con
nuestro sistema. Los latinoamericanos, por su parte, han insinuado
a menudo el dilogo del esfuerzo comn, insistiendo en el empleo
de categoras definidas de amigo y enemigo.
Adems, las divisiones tajantes simplemente no concuerdan con los
3 Para un estudio estimulante del uso de los "recursos simblicos" en los
sistemas polticos, vase Murray Edelman, The Symbolic Uses 01 Politics,
University of IlIinois Press, Urbana, 1964.
datos. Nuestros tres estilos de estrategia de desarrollo son abstrac-
ciones de un medio en el cual regmenes ideolgicamente antagnicos
obran de la misma manera y en el cual las ideologas del cambio
parecen explicar, con el tiempo, la mayora de los argumentos de sus
oponentes. As, nuestras categoras confluyen entre s, admitiendo
traslapo, degradacin, contraindicacin y paradoja. Por lo tanto,
nos esforzaremos en demostrar de qu forma las proposiciones ele un.:
estrategia de desarrollo pueden pasar a ser las de otra. AdCIllZtS, las
categoras mismas no son exhaustivas, sino nicamente ilustrativas;
son picos determinados que he encontrado de inters comentar, ex-
trados de una cordillera que contiene muchas formaciones y mon-
taas de importancia.
Los tres tipos de estrategias de desarrollo son esencialmente ideo-
logas de cambio. Lo que los distingue entre s, es fundamentalmente
la cuestin de qu instituciones y procesos parecen medulares a di-
ferentes personas como solucin a los problemas del desarrollo socio-
econmico; son tcnicas para simplificar una compleja mezcla de
problemas, demandas y perspectivas sobre el problema, en algo que
pueda ser manejado por la mente humana. Lo que las separa es una
cuestin de imgenes, de interpretaciones, menos de la "buena socie-
dad" que de la "sociedad interina", una cuestin de percepcin de
la vida en un pas en proceso de desarrollo que se pueda aceptar.
Nuestra clasificacin se basar en los siguientes factores: 1) defi-
nicin de las instituciones y procesos que se consideran crticos para
el desarrollo econmico; 2) percepcin de la "comunidad" a conside-
rar en el proceso de cambio econmico, aqu establecemos una dis-
tincin entre la "comunidad moderna", caracterizada por la aplica-
cin de la tecnologa, y la presencia ele l':ltTUlll'S ele l('l,i')" l'
intercambio comercial racionalizados, y la "comunidad tradicional",
caracterizada por la agricultura de subsistencia, o la ausencia de las
capacidades que requiere la actividad productiva o comercial moder-
na; 3) la forma en que se deben desplegar los recursos y facultades
del Estado en la generacin de crecimiento; 4} la forma en que se
manipulan las demandas y problemas que no encajan en el proyecto
de cambio.
El criterio convencional: el desarrollo como elaboracin del sector
moderno existente 4
( Para un gran nmero de las personas que participan en el proceso de
, toma de decisiones en la Amrica Latina, el desarrollo econmico debe
4 El trmino "criterio convencional" est tomado de Leonard Binder,
n,:,,,,:-
184 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA ES.TRATEGIAS DE LA POLTICA DE DESARROLLO 185
lograrse primordialmente a travs del perfeccionamiento y vitalidad
continuados de las instituciones y procesos caractersticos de la "co-
munidad moderna". La capacidad productiva actual del sector mo-
derno es el vehculo para el desarrollo ulterior. La cuestin estriba
en generar dentro del sistema un crecimiento siempre mayor. El
papel de la poltica pblica consiste en respaldar, estimular, y proteger
industria, comercio y agricultura comercial. El argumento no es en
esencia del laissez-jaire, excepto en sus formulaciones ms extremas.
Ms bien, e.l papel del gobierno consiste en crear un clima propicio
a la inversin ulterior, y proporcionar servicios adecuados, en algunos
casos extensivos, dentro del sector moderno; empero, no tiene que
}lt'<cesariamente en forma consciente, de promover el ca-m-
Sio dentro de la comunidad premoderna: los frutos de la producti-
vidad se "infiltrarn" graduahnente; las fuerzas seculares se encarga-
rn: de atraer al campesino hacia la vida industrial de las ciudadesyo
hacia la agricultura comercial.
ga,pital y tecnologa son la pareja de factores elel proceso de cre-
cimiento; los mayores obstculos al desarrollo radican en lo inadecua-
do.sle los ahorros susceptibles de inversin y en el caudal de knoio hoto
tecnolgico. Quienes poseen o podran proporcionar dichos recursos
deben ser protegidos y estimulados. La inversin extranjera, aunada
a la experiencia tcnica, constituye una forma de promover el ere-
cimiento, no obstante, lo ms importante es el estmulo a la empresa
nacional, y la inversin extranjera debe acoplarse a un proyecto
global de desarrollo econmico nacional.
Los recursos y capacidades de la Amrica Latina se subutilizan;
en los casos en que se han empleado con efectividad, con demasiada
frecuencia ha sido gracias a un patrn de transacciones internacio-
nales que ha creado fricciones y desequilibrios que han obstaculizado
el perfeccionamiento del sistema econmico nacional. Para desarrollar
sus recursos, para rectificar estos desequilibrios e imperfecciones, la
Amrica Latina debe hacer algo en el perfeccionamiento de las ins-
tituciones y procesos que han sido tan importantes para el creci-
miento econmico del mundo occidental. La industrializacin, que
trae consigo mayor productividad, nuevas oportunidades de empleo,
utilidades reinvertibles, menor dependencia de los productos de ex-
portacin, fuentes de ingreso y renta pblica ms diversificadas, es un
medio crtico para alcanzar el desarrollo, pero, simultneamente.
la agricultura debe ser mecanizada y comercializada, para propor-
Iran: Political Deoelopment in a Changing Society, University of California
Press, Berkeley, 1962, aunque yo lo uso con implicaciones un tanto diferentes.
Fundamentalmente, lo prefiero a "criterio liberal" o "criterio de libre em-
presa" en virtud de las implicaciones ideolgicas de estos trminos.
cionar un conjunto ms diversificado y redituable de productos para
la exportacin, materias primas para la industria nacional, alimentos
mejores y ms abundantes para una poblacin cada vez ms urbani-
zada y especializada. De hecho, en una grfica de cualquiera de los
indicadores convencionales de salud de una economa moderna: ingre-
so, depsitos, circulacin del dinero, comercio, construccin y reservas,
se debe apreciar una curva ascendente, ya que una curva descendente
representa un defecto en el programa de desarrollo.
El argumento es familiar; han sido los trminos de referencia esen-
ciales de gran parte del discurso del cambio en el Hernisierio Occi-
dental desde el fin de la segunda Guerra Mundial. El argumento es
excepcional, no por lo que comprende, sino por lo que en forma
imperfecta representa: el ideal, tambin familiar, de reforma social.
Ciertamente, tales medidas no son incompatibles con el proyecto con-
vencional de desarrollo. A pesar de que algunos puntos de vista
basados en el enfoque convencional han sealado que la reforma
social es un "lujo" que no podran darse los pases que se encuentran
en las primeras etapas de desarrollo, otras interpretaciones de la
estrategia convencional han articulado legislacin laboral progresista,
seguridad social, vivienda popular e incluso algo de reforma agraria,
en las relaciones de productividad esenciales para este criterio. Pero
estas cuestiones siguen siendo marginales, mientras inversin y pro-
ductividad dentro del sector moderno existente se encuentran en el
centro del modelo conceptual. El criterio para incluir cualquier
medida reformadora es su contribucin prospectiva a la aceleracin
de la productividad dentro del sector moderno. Por tanto, la legisla-
cin sobre salarios mnimos, o reforma agraria, se justifica slo
cuando se puede demostrar que los mercados para las manufacturas
nacionales o la productividad de la fuerza de trabajo, se pueden
acrecentar por ese expediente.
El sistema poltico propio para el criterio convencional es la de-
mocracia constitucional, y las funciones econmicas del Estado cir-
cunscritas por el concepto liberal de "gobierno limitado": se dar
cuenta a los "ciudadanos" de los actos del Estado. Es significativo
que, a menudo, la democracia constitucional aparezca en la biblio-
grafa del criterio convencional como una ordenanza que se niega a s
misma, restringiendo tal vez el ritmo del cambio econmico de tal
suerte que sea compatible con las relaciones que se consideran ms
propicias para la realizacin final de la sociedad convencionalmente
desarrollada. Como lo expresara Galo Plaza Lasso, ex presidente ele
Ecuador y uno de los voceros ms identificados con el criterio con-
vencional:

186 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA ESTRATEGIAS DE LA POLTICA DE DESARROLLO 187
, r:
Jf
El pas [Ecuador] tena que recuperar un valioso tiempo
p<:rdido. Mucho tena que hacerse en pro del desarrollo econ-
nuco, el cual habra de dar lugar a un mejor nivel de vida para
la pobla.cin. Hubiera sido mucho ms fcil y ms expedito
actuar sin preocuparse por las limitaciones del zobierno demo-
crtico o la crtica de la opinin pblica, pero a costo -tal
vez logros materiales enormes y a corto plazo a cambio de sacri-
ficios espirituales an mayores y ms Gobernar en
forma democrtica es hacer las cosas del modo ms difcil' las
realizaciones toman ms tiempo, pero el progreso es ms estable
y de naturaleza ms slida ... 5
Debe entenderse con todo cuidado lo que la democracia constitu-
cional impl.c.. en el contexto del criterio convenciona!. En un sentido,
es el recproco del concepto de que el desarrollo debe realizarse a
travs del perfeccionamiento del sector moderno existente. En forma
similar, el gobierno debe responder a las exigencias de este sector, y
el proceso de gobierno organizarse en torno a instituciones y pro-
cesos pertinentes. Los foros donde se formula la poltica son de natu-
raleza deliberativa, centrados en el debate parlamentario, en la
representacin de intereses, en la accin legal. Los contendientes ms
adecuados son los partidos polticos de la clase media, urbanos, es-
tablecidos, que no aspiran a la organizacin de masas y a la moviliza-
cin ms all de los confines de la sociedad moderna; las asociaciones
de intereses de corte occidental, que representan primordialmente
una funcin econmica determinada; y los principales peridicos y
dems rganos de opinin pblica.
. Esto no quiere decir que se excluya de la participacin a conten-
dientes ms tradicionales como ejrcito, Iglesia y burocracia pblica.
En trminos del sistema poltico clsico, generalmente encuentran
acomodo, pero en cierta medida se lamenta su actividad poltica' se
considera un tanto inadecuada en relacin con los trminos de refe-
rencia del sistema convencional. Generalmente, el hombre de negocios
o el industrial latinoamericano modernizador lo mismo que su contra-
parte en los pases ms avanzados, condena en forma abstracta la
ineptitud de los "funcionarios pblicos" y denuncia el militarismo
aunque, en la prctica, sea poco inclinado a librarse de estos males
percibidos. Tolera. el sistema clsico de poltica como algo sobre lo
que poco puede hacer aunque es consciente de la disparidad entre
este sistema>: el que en su opinin sea justo, es decir, el "apropiado"
para una sociedad en proceso de modernizacin.
, ":"!u 1'1."" La sso, Probl em <JI Delllucra,)' i" Liu in Ameriea University
of North Carolina Press, Chape! Hill, 1955, p. 32.
Tampoco se quiere decir con esto que en ciertos aspectos de impor-
tancia el proceso poltico no sea abierto, ya que se pueden admitir
en la contienda poltica a nuevos contendientes capaces de organi-
zarse en forma adecuada al proceso y aceptar los cnones de las
relaciones politicoeconmicas conve-ncionales. Por tanto, en algunas
naciones latinoamericanas parte del trabajo organizado -aquellos
sindicatos que podran describirse como "sumisos" desde otro punto
de vista ideolgico- est constituido por participantes establecidos
en el proceso de toma de decisiones de regmenes convencionales.
Superficialmente, la prctica poltica en la .-\mrica Latina parece
semejarse en mayor medida a la de las naciones europeas o norte-
americanas en los casos eu quc oC C'JIClI<:"lllLI Cll IIIJ:.I
licin que comparte un c ritcr io CO]j\C1Jl,j"IJ:,< lll.: lk,);IJ ruJl, i-': 'ol'
fundamental de la formulacin de la poltica es el de ajustes cada
vez mayores entre los grupos que abogan por sus propios intereses
directos en la asignacin de las facultades y capacidades del Estado.
Las decisiones representarn un proceso de negociacin, compromiso,
persuasin, acomodo; el papel del poltico semejar, ms que nada,
al corredor entre intereses diversos y su xito depender de mantener
un nivel ptimo de satisfacciones.
Una faceta interesante y reveladora del estilo poltico de incre-
mentos, de intereses directos del criterio convencional, es que lo que
pasa por ideologa o estrategia de desarrollo a menudo slo es una
tcnica de mantenimiento del sistema segn el propsito urigill:t1,
una forma de utilizar el poder del Estado para ajustar las relaciones
dentro del orden establecido. Por tanto, los postulados de gran parte
de la "economa del desarrollo" en los aos posteriores a la segunda
Guerra Mundial -intensificacin de capital, diversificacin de ex-
portaciones, y otros- se concibieron inicialmente menos como un
formato para el cambio, y ms como un conjunto de ajustes esencia-
les para mantener la integridad y vitalidad de un sistema poltico-
econmico convencional amenazado por desajustes y desequilibrios de
balanza de pagos, fluctuaciones en los precios de las mercancas,
etctera. En un sentido importante, ese complejo conjunto de propo-
siciones econmicas y recomendaciones polticas que identificamos
con el primer Prebisch o "escuela de anlisis de la CEPAL" ,iJ. era
una ideologa de desarrollo solamente como subproducto, y un pro-
grama de ajuste y mantenimiento del sistema segn el propsito
original. Como Simn Hanson escribiera en 1951:
6 Naciones Unidas, Comisin Econmica par" Amrica Latina, 'll Econo-
mic Deuelop ment o] Lat in Ameriea and lts Prl ucipal Prol/l cms, \'all;<' laJJJI)ill
los comentarios listados en la nota 5 del captulo 11.
188 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLTICA DE DESARROLLO 189
La poltica de desarrollo se ocupa comnmente de los
fundamentales adoptados para combatir el atraso economice
o para acelerar el avance econmico a travs de un aumento
en la productividad y valor del producto de una No
obstante en la Amrica Latina la poltica de desarrollo tiende , ., .
a relacionarse estrechamente con el esfuerzo por reducir su
vulnerabilidad a los cambios en los mercados mundiales. " Este
objetivo. .. define inmediatamente el carcter y restringe el
potencial de la actividad de desarrollo de la regin."
El problema de mantener las coaliciones en el contexto convencional
del desarrollo se resuelve generalmente al nivel de las demandas de
intereses directos. Las copfrontaciones y desacuerdos ideolgicos son
relativamente limitados y slo comprenden un juego de debate entre
los defensores de los valores humanistas tradicionales y de un laissez-
[aire ms cabal y los que aceptan nociones ms de la
interaccin entre el Estado y la economa modernos. Ocasionalmente,
los debates sobre librecambio y proteccionismo recuerdan viejas leal-
tades a las ideoloaias liberales y conservadoras del siglo XIX, pero
tambin esto poca; veces pasa de ser un tema alternativo en medio
de los problemas ms vitales de intereses directos. Es muy probable
que el debate ideolgico sea activado nicamente en los casos er; que
la coalicin convencional deba llegar a acuerdo con algunos mflu-
yentes contendientes por el poder que abogan por otras demandas
srlobales al sistema.
'=' Al formular un punto de vista sobre esa parte de la sociedad cuyas
demandas en gran medida no llegan a odos de los gobernantes,
sostienen el criterio convencional generalmente suponen cornpatibi-
Iidad entre Tos intereses y supuestos del "sector invisible" y los suyos
propios. El inters del individuo "silencioso", co.nsiste en mejora.r
nivel de vida dentro de un contexto econorruco moderno. Vivir
v consumidor y productor efectivo, entender que esta
meta slo la puede alcanzar vinculando sus propios esfuerzos con la
ampliacin gradual de la capacidad productiva del sector moderno
existente, a menos que sea "engaado" por agitadores irresponsables
quienes utilizarn los ahorros acumulados de la sociedad no como
medio para aumentar la productividad, sino como rico botn a dis-
tribuir segn su propia conveniencia. La prosperidad debe infiltrarse
gTadualrnente para incorporar un sector cada vez mayor de la pobla-
" ! ,1 b ruoneta rla , al mercado nacional, y a formas de
productividad adecuadas a la economa moderna --empleo indus-
t rial y agricultura comercial.
7 Simon G. Hanson, Economic Deoelopment in Latin America, Inter-
American Affairs Press, Washington, 1951, p. 104.
/ La estrategia de desarrollo implcita en el criterio convencional
simplifica y da cohesin al complejsimo problema de cmo forjar
el cambio, y de qu manera, para este fin, debern actuar recpro-
-rcamente las capacidades del Estado y la economa moderna.
mecanismo para economizar, seala los puntos de
crticos y adecuados de los recursos disponibles; como. tal, deja de
considerar muchas demandas manifiestas en la comunidad, y como
estrategia poltica y de cambio econmico, debe dar cuenta de las
demandas "extrnsecas" respaldadas por capacidades de poder sig-
nificativas.
En el pasado, fue posible en gran medida ignorar. simp1cJllel:te esa
parte del orden social incompatible con los trmmos ?;I sistema
moderno. Durante mucho tiempo, el poder y su percepClOn se con-
centr en los grupos modernos, urbanos; el mundo se poda circuns-
cribir, fijndose la atencin personal en los problemas de
los servicios urbanos, de la accin recproca de los partidos las
personalidades, de 109 precios de las mercancas de y
de los bienes de consumo importados, prestndose poca atencin a la
vida del indgena o a la del campesino, excepto como probl:ma
secundario y un tanto abstracto que no afectara las perspectivas
inmediatas o la manera de vivir personales.
Empero, las propias condiciones polticas han hecho que la reso-
lucin del problema de tomar en cuenta a aquella parte de la so-
ciedad no incluida dentro del modelo de cambio sea cada vez menos
sostenible. La propia tolerancia del sistema poltico latinoamericano
clsico, que exige el reconocimiento de capacidades de poder nuevas,
y diversas, garantiz el surgimiento de dirigentes, a su vez imperfec-'
tamente considerados por los trminos del sistema moderno, quienes
habran de aprovecharse de la capacidad de poder "no considerada",
de la poblacin, fuera del alcance de la visin convencional.
Al percibir su base de poder fuera del enclave moderno y encon-
trndose ellos mismos al margen de esa sociedad, adoptaron la imagen
de aquello que estaba incluido en el proceso de desarrollo y que di-
fera de la coalicin convencional. Las demandas que formularon
su visin del sistema en su conjunto, descritas por el concepto de
nacin en desarrollo, sencillamente no encajaban en el modelo conven-
cional de la estrategia. En tanto que los nuevos dirigentes conside-
raban al criterio convencional corno 1 d,' l, kll:o,'S
creados", las personas cuya forma de vida se encontraba en el enclave
mOd.ernO consideraban las nuevas demandas "irresponsables", "de-
ma<Ticas",crllo una intromisin vocinglera y perversa en el arm-
nico funcionamiento de las complejas relaciones propias de la civili-
zada sociedad occidental.
190 CAMBIO poLTICO y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA ESTRATEGIAS DE LA POLTICA DE DESARROLLO
191
As, la estrategia convencional de desarrollo debe contar entre sus
componentes un medio para mantener las condiciones lmite del siste-
ma global que considera. Un recurso, una opcin de que dispone
este tipo de estrategia consiste en utilizar un criterio "inadecuado"
para entender el problema del progreso. Un movimiento poltico
"radical" o "comunista", que amenace la integridad del sistema pre-
valeciente con una posicin de sistema global incompatible, puede
ser excluido de la participacin poltica, encarcelndose a sus diri-
gentes o mandndolos al exilio, y suprimiendo su organizacin.
No se puede esperar, evidentemente, que un movimiento poltico
capaz de "destruir el poder de la oligarqua", que represente el peli-
gro claro y latente de causar daos a las lites establecidas, tome
asiento en la mesa de los poderosos sin lucha previa, pero dada la
tolerancia del estilo poltico latinoamericano ante la demostracin
de capacidades de poder por medios algunas veces desordenados,
y dada la debilidad de muchos movimientos sofocados, no es posible
pasar totalmente por alto la importancia de la supresin como nico
medio para mantener las fronteras ideolgicas.
La funcin de la coercin al mantener las condiciones lmite del
sistema convencional ayuda a explicar la actitud ambivalente de algu-
nos grupos frente al papel poltico de los militares. Pese a que pueden
lamentar la "inestabilidad" creada por la intervencin militar y con-
denar en forma abstracta su incidencia, pueden, sin embargo, brindar
una clida bienvenida a un dirigente militar cuando parezca que prote-
ger el sistema convencional contra otras formulaciones del problema
de desarrollo.
De esta manera, es posible justificar la accin poltica de los mi-
litares cuando se registra para inyectar dinamismo al sistema al mismo
tiempo que se controla la incidencia de demandas en el proceso po-
ltico. Al recurrir al uso de su poder para "filtrar" las demandas
inapropiadas, los militares evitan que el proceso poltico se convierta
en un tumulto catico, amenazador, ruinoso y vacilante de deman-
das e ideologas contrapuestas y mutuamente incompatibles. Esta
forma de gobierno, inestable e impredecible, es incapaz de accin.
El empeo de los militares es restaurar el orden y la tranquilidad,
y suprimir las fuerzas que se oponen al progreso ordenado.
Para muchos, en la sociedad moderna sos fueron los trminos de
aceptacin inicial de dirigentes como Odra de Per, Rojas Pinilla
de Colombia, Idgoras de Guatemala y otros. El fracaso de Rojas, por
lo menos, tuvo tanto o ms que ver con su falta de capacidad para
"manipular" la compleja relacin entre poltica y economa, propia
del criterio tradicional y respetar las normas de conducta "civil"
frente a otros contendientes en la coalicin convencional, como con
su falta de capacidad para combatir a los enemigos del orden esta-
blecido.f
En todo caso, el poder coercitivo no es ms que un recurso del
que se dispone para hacer frente a las demandas que no van de
acuerdo con el criterio convencional; es posible recurrir a muchas
otras formas de respuesta poltica para proteger la estabilidad del
gobierno al mismo tiempo que se mantiene la integridad del formato
fundamental de desarrollo.
En cierta medida, la adopcin de una vigorosa posicin reformista
parte de la propia coalicin convencional, puede diluir las exhor-
raciones a un reordenamiento general y arrollador de las relaciones
sociales. t<irc.s.esto
puede asumir la forma de una grandiosa actividad en el renzln de
obras pblicas; en otros se promover con gran alharaca un
de reforma legislativa de intenciones arrasadoras, pero que, sin em-
bargo, contendr disposiciones que delimiten su efecto en trminos
los intereses de los contendientes establecidos. Es posible concebir
diversas formas de combinacin y transigencia polticas con el fin
d: hacer frente a las demandas que no encajan en el plan conven-
cional, pero que a la vez son muy importantes en trminos de la
estabilidad del rgimen. En este caso, es posible que se desplieguen
recursos menos valiosos para hacer frente a demandas menos perti-
nentes que se hacen a las atribuciones del Estado.
En el campo de la reglamentacin de la industria del petrleo se
pueden encontrar ejemplos de inters. Dentro de un patrn general
para :nayora de de petrleo latinoamericanos (excep-
to Mxico}, los gobiernos conservadores y los moderadamente re-
formistas han y dado aliento a la actividad de las empresas
au.nque adoptando medidas fiscales y de regla-
mentacion tendientes a 111co11)orar sus actividades ms plenamente
a la economa nacional. Sin embargo, no se podran pasar comple-
tamente por alto algunas demandas "antiimperialistas" insistentes
en pro. de la expropiacin o de accin punitiva contra las empresas
extranjeras. Como respuesta, algunos gobiernos relativamente conser-
v,:d?res, o de ideas moderadas, ocasionalmente atacan con gran pu-
blicidad y fervor los abusos que se cometen con base en los derechos
de concesin del petrleo, al mismo tiempo que dejan intacto el
grueso de las tenencias del sector extranjero. Quiz en forma an
ms significativa, la mayora de estos pases han establecido empresas
S un estudio de la de Rojas Pinilla, vase John Martz,
Colombia: A Co.ntemporary Political Survey, University of North Carolina
Press, Chapel Hill, y Vernon Fluharty, Dance 01 the Millions University
of Pittsburgh Press, Pittsburgh, 1957. '
('"'e,. .'
10 Para diversos puntos de vista sobre este problema, vase Ral Prebisch,
"Economic Developrnent 01' Monetary Stability: The False Dilemrna", Econ-
omic Bulletin for Latin America, VI, marzo, 1961, y diversos artculos sobre
inflacin en Albert O. Hirschman, Latin American Issues, David Felix, "Struc-
tural Inbalances, Social Conflict, and Inflation", Economic Deuelopment
and Cultural Ch ange, x, enero, 1960.
11 Para un estudio interesante de este problema. vase Alexander Kafka,
"The Theoretical Interpretation of Latin American Development", y Roberto
de Olivio Campos "Infiation and Balanced Crowth", Howard S. Ellis y
Henry C. WaIlich, editores, Economics Deuelopment for Latin America,
pp. 1-25, 85-103.
cionarias, aunque difcilmente se pueda correlacionar en forma inversa
con las capacidades de podcr.I? proporciona al gobierno la posibilidad
tcita de eximir del efecto inflacionario de plazo corto a aquellos
grupos cuyas manifestaciones ele descontento parecen amenazar con-
siderablemente la estabilidad poltica. El sndrome politicoeconmico
de la inflacin latinoamericana es verdaderamente fascinante; parece
que el apoyo al gobierno existente por parte de los contendientes que
se encuentran en desventaja en virtud de la inflacin se logra con la
mayor facilidad cuando ste, en su magnanimidad surge para tomar
medidas en favor de sus privaciones especficas, aun cuando tales
-: medidas puedan contribuir a la aceleracin de la inflacin. Por tanto,
los aumentos de salarios de inspiracin gobiernista ante la rpida
elevacin del costo de la vida constituyen a menuelo una medida a
corto plazo pertinente para asegurar la estabilidad del gobierno. El
evitar que los principales exportadores sufran el efecto de la inflacin
a travs de tcnicas de tasas de cambio mltiples, o el proteger a
los productores nacionales de la competencia desventajosa ante las
importaciones favorecidas, mediante tcticas proteccionistas, a menu-
do parece ms satisfactorio que cualquier intento del gobierno por
cortar de raz el problema inflacionario mismo.P La poltica inflacio-
naria latinoamericana frecuentemente da la impresin de una "guerra
de todos contra todos" que proporciona a los gobiernos instrumentos
para manipular recompensas y privaciones en nombre de la esta-
bilidad poltica a corto plazo.
Pese a que desde el punto de vista convencional, los programas
de reforma social pueden representar lujos que no se puede dar un
pas que se encuentra en las primeras etapas del desarrollo, cierta
proporcin de estas demandas han sido incorporadas a los programas
de los gobiernos convencionales, particularmente en los ltimos aos.
Hasta cierto punto, esto puede representar una forma de hacer frente
a las demandas extrnsecas, de mantener las condiciones lmite del
criterio convencional a travs de arreglos, acomodo y el uso de recur-
sos residuales o relativamente baratos. Empero, una dedicacin tal
192 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
petroleras para "competir" con las extranjeras y aplacar las aspira-
ciones nacionalistas. Jos Luis Bustamante i Rivera, presidente pe-
ruano que adopt una estrategia petrolera de esta naturaleza, expresa
con mucha claridad sus intenciones al respecto;
En relacin con la adopcin de una poltica prudente de nacio-
nalizacin del petrleo, bajo el control del Estado, mi gobierno
se mostr en principio en favor de la misma, pero no en un
sentido absoluto o integral . .. Como dijera en mi mensaje del
28 de julio de 1948: "Nadie debe criticar injustamente a las
personas que quisieran que la industria del petrleo, en mayor
o en menor medida, pasara a manos del Estado o estuviera
integrada por capital nacional. En verdad, nuestras diferencias
se manifiestan slo en la evaluacin de la capacidad del Estado
o capital nacional para iniciar y desarrollar esta industria con
la energa necesaria y dentro del tiempo disponible para hacer
frente a las necesidades urgentes del pas sin capital extranje-
ro ... " [El 2 de abril de 1948] establec la Empresa Petrolera
Fiscal. .. con un patrimonio definido tomado de las reservas
del Estado. Fuera de este patrimonio, el resto de las reser-
vas petrolferas quedaron libremente abiertas al capital privado,
nacional y extranjero ... La nueva empresa represent el punto
de partida de una poltica nacionalista slida y sana, sin petu-
lancia exclusivista o xenofobia miope."
La inflacin misma puede constituir un instrumento para hacer
frente a un sinnmero de demandas problemticas, sin poner en
peligro la relacin fundamental entre Estado y economa que pres-
cribe el enfoque convencional, o recurrir al uso del poder coercitivo.
Dentro de la coalicin convencional, una situacin problemtica en
la balanza de pagos, lo "inapropiado" de aumentar la recaudacin
fiscal sobre los sectores ms prsperos, la presin sobre el sistema
bancario para aumentar la oferta de capital, y sobre el Estado
para que realice inversiones de infraestructura, puede representar
un conjunto de demandas de intereses directos cuya satisfaccin
podra conducir a cierto nivel de inflacin. Sin poner en peligro la
satisfaccin de tales intereses, la inflacin puede servir tambin para
propiciar ciertas demandas "extrnsecas" al modelo convencional de
desarrollo, tales como una ampliacin vigorosa de la actividad eco-
nmica pblica, programas de bienestar social y aumentos salariales.
La incidencia de desventajas bajo condiciones moderadamente infla-
9 Jos Luis Bustamante i Rivera, Tres Aos de lucha por la democracia
en el Per, Artes Grficas Bartolom U. Chiesino, Buenos Aires, 1949, pp.
95-97.
I
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I
1
I
\ I
ESTRATEGIAS DE LA POLTICA DE DESARROLLO 193.
194
CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLTICA DE DESARROLLO 195
a los problemas de reforma social puede representar tambin una
ampliacin de los lmites del sistema convencional hasta el grado de
incluir demandas antes improcedentes.
La imagen del criterio convencional en la Amrica Latina se basa,
desde luego, en el sistema politicoeconmico prevaleciente en los
pases occidentales avanzados, el cual cs por s mismo heterodoxo
y se encuentra sujeto a modificaciones continuas y considerables.
Por ende, el financiamiento contracclico, el acomodo del trabajo
organizado y la seguridad social podran considerarse "apropiados"
para el sistema imitando a los pases avanzados.
En forma similar, la crtica contempornea al criterio convencio-
nal demasiado rgido, expresada en aquellos anlisis que han puesto
de relieve la necesidad de "cambios estructurales" como prerrequi-
sito del desarrollo econmico (incluyendo la modificacin y amplia-
cin del anlisis de Prebisch, o de la CEPAL, y de la propia Alianza
para el Progreso) ha constituido efectivamente una manera de
ampliar los trminos de referencia del criterio convencional hasta
el grado de incluir demandas que antes parecan incompatibles con l.
La tcnica empleada consiste en' establecer vnculos conceptualmente
satisfactorios entre las proposiciones aceptadas de las relaciones que
el crecimiento econmico implica y las cuestiones anteriormente ex-
trnsecas.
En la ltima dcada se ha refinado cada vez ms la bsqueda
de los estadistas latinoamericanos por una posicin ideolgica apro-
piada para las coaliciones cada vez ms complejas sobre las cuales
descansa la estabilidad poltica. El discurso ideolgico latinoamericano
depende cada menos del lenguaje convencional del marxismo
o del liberalismo clsico, y cada vez ms de diversas formulaciones
de la compleja interdependencia de las naciones en desarrollo.
Debe reconocerse debidamente el mrito de los economistas ex-
pertos al ayudar a la formulacin de esta "tercera posicin". El
anlisis de la interdependencia estructural del proceso de desarrollo
cOllslituye la parte medular de la "ciencia" de la economa del des-
arrollo; 10 que pocas veces se acepta es la extraordinaria utilidad
de estas teoras como ideologas polticas. En los sistemas polticos
donde la estabilidad descansa l menudo en un modus vivendi deli-
cadamente urdido entre intereses antagnicos, el contexto intelectual
en el cual los objetivos polticos se presentan puede afectar en gran
medida la posibilidad del progreso econmico, adems de la super-
vivencia poltica. As, es posible sostener que las dificultades en la
balanza de pagos reflejan en parte los gastos en alimentos impor-
tados, y que la reforma agraria constituye un remedio para la ine-
ficiencia de la produccin agrcola. No obstante, es posible que la
necesidad de mantener y acrecentar las exportaciones agrcolas mo-
dere las demandas por una reforma "arrasadora" e implique la pro-
teccin y fomento de grandes unidades agrcolas eficientes. Se puede
informar a los industriales la aceptacin obligatoria de ciertos pro-
gramas de bienestar social amplios y costosos necesarios para la
creacin de los mercados internos que n'quicn:1J sus jJluL!uCluS,
indica a los sindicatos que sigan polticas que favorezcan a los inver-
sionistas con el fin de asegurar un aumento en la oferta de trabajos
industriales. En una medida irreconocible pero notable, las viejas
actitudes estan cambiando, y en algunos pases (v. gr. Mxico, Ve-
nezuela) se podra incluso sugerir que ha surgido una "filosofa
pblica" sobre la interdependencia de la nacin en desarrollo.
La ampliacin de las condiciones lmite del criterio convencional
ayuda a superar 1?- polarizacin de los contendientes en el dominio
de la ideologa o de las demandas globales al sistema. Ya se puede
ver una compatibilidad mayor entre contendientes que antes sos-
tenan concepciones distintas de la tarea de desarrollo. Aunque
dichos "vnculos" entre criterios de sistema globales no impliquen
necesariamente una disipacin de las fricciones cuando se debaten
intereses directos, al menos en algunos pases se entabla el dilogo
en forma espordica y a tontas y a locas, pero, sin embargo, se esta-
blece. Algunos industriales brindan su apoyo a candidatos reformistas
y algunos radicales se vuelven ms tolerantes con la inversin ex-
tranjera. Se construyen ya puentes que cruzan la brecha que alguna
vez separara a los partidarios del criterio convencional de desarrollo
y a sus ms cercanos rivales: los movimientos reformistas democrticos.
El criterio reformista democrtico: acomodo de las demandas
manifiestas en el sistema
La distincin primordial entre las estrategias reformistas
nales y las democrticas radica en el concepto de la comunidad
que debe tomarse en cuenta. Mientras la primera concentra su
inters en la salud y vitalidad del sector moderno, la segunda se preo-
cupa particularmente por la discrepancia entre la forma de vida
en los sectores moderno y tradicional. La unidad jurisdiccional re-
presentada por la "nacin" es la comunidad pertinente que se debe
considerar en la formulacin de la poltica de desarrollo.
Este criterio de cambio tambin ha sido identificado como el de la
"izquierda democrtica" y el de los "partidos apristas't.P Los propios
12 Vase Robert Alexander Communism in Latin America; The Struggle
for Democ:acy in Latn Amer/ca; Prophets of The Revolution, Mcmillan Ca"
Nueva York, 1961; "The La tin American Aprista Parties", Political Science
196 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLTICA DE DESARROLLO 197
i.riientos parecen preferir geneLdmente la etiqueta de "revolu-
cionarios sociales"; para ellos, el trmino implica la necesidad ele una
gran modificacin estructural del sistema politicoeconmico, pero tal
que no necesariamente tiene que lograrse a travs ele la violencia
poltica.
Gcnerahucnte, este criterio se identifica con un tmido conjunto
similar de partidos y dirigentes, incluyendo el partido de Rmulo
Betancourt, Accin Democrtica en Venezuela, el de Jos Figueres,
Liberacin Nacional en Costa Rica, el de Haya de la Torre, APRA,
en el Per, as como con los movimientos encabezados por Villeela
Morales en Honduras, Juan Bosch en la Repblica Dominicana,
Muoz Marin en Puerto Rico, y otros. Empero, como enfoque del
desarrollo, la idea no tiene por qu identificarse exclusivamente con
dichos dirigentes; se trata de una manera genrica de ver el proceso
de cambio que puede discernirse en casi cada pas latinoamericano,
y debe incluir a gobernantes tales como Belandc Terry en Per )'
Eduardo Fre en Chile;
La imagen de la sociedad moderna que pretende lograr el refor-
mista democrtico no difiere, en esencia, de la que se contempla en
el criterio convencional: se expresa en la tradicin liberal occidental.
La cuestin esencial para e-l reformista democrtico parecera ser
que el criterio convencional del proceso de cambio es demasiado
rgido, que excluye demasiadas cosas, y que no da cuenta cabal de
un nmero demasiado grande de las demandas manifiestas en el pro-
ceso poltico, o slo en forma insatisfactoria. Para el reformista
democrtico, el criterio convencional ha delimitado con gran risror
Lt, relaciones politicocconmicns que implica el proceso ete
De ello se desprenden los rasgos caractersticos de esta posicin.
El problema fundamental para el reformista democrtico es la
pobreza de la mayor parte de la poblacin de su pas, el marcado
contraste entre el nivel de vida del sector moderno y el del resto
de la sociedad. El terna de las precarias condiciones del pas, en
contraste con la satisfaccin de la comunidad autocontenida en el sec-
tor moderno existente, se encuentra en toda la bibliografa de los movi-
mientos reformistas democrticos. Jos Figueres, en la primera poca
del movimiento de Liberacin Nacional hablaba as:
... a pesar de todo lo que nosotros llamamos "tareas terrni-
nadas", la mayora de los costarricenses llevan una vida modes-
Quarterly, xx (septiembre. 1949): Harry Kantor, T'lie 1deology an.d Pr ogr am
of t h e Peruciun. Aluisla Part y; T'h e Costa Rican E/ection of 1953 (Lat in
American .Monograph Series, nm. 5, Schoo! of Inter American Studies.
Gainesville, Fla., septiembre, 1958). .
ta, que raya en la pobreza, que indica que si efectivamente
hemos trabajado, nuestro trabajo ha sido escaso y tal vez mal
dirigido. " En todos los campos, en el gobierno, en los bancos,
en los negocios privados, nacionales y extranjeros, en los gru-
pos de campesinos o de trabajadores urbanos, en la generacin
de energa elctrica, ha habido una definitiva y terrible actitud
negativa hacia el progreso y el bienestar pblicos.tf
y Rmulo Betancourt, a su regreso a Venezuela en el ao de
1958, conceba ('1 problema de la nacin en estos trminos:
Al regresar al pas ... expres esta idea: es urgente sondear nues-
tras conciencias respecto de 10 que Venezuela realmente es.
Durante los ltimos diez aos, la voz oficial proclam constan-
temente. " que Venezuela era una nacin que haba resuelto
todos sus problemas; que se encontraba a la cabeza del conti-
nente en ingreso per capita, estabilidad econmica y salud pre-
supuestaria. .. Nosotros, los venezolanos, sabemos que eso es
absolutamente falso: nuestra nacin ha avanzado en algunos
aspectos del desarrollo econmico, pero ha avanzado en forma
distorsionada, sin planificacin, desarticulada, porque si bien
algunos procesos han avanzado, otros, bsicos, se encuentran
tan relegados como en los pases ms pobres ele Asia, frica y
Amrica Latina. .. Porque de los seis millones de habitantes
en este pas, actualmente poco ms de dos millones son pro-
ductores y consumidores; el resto de la poblacin, especialmente
en las zonas rurales, vive en "condiciones infrahuu.nuas". )1
Por consiguiente, el foco de anlisis del problema de desarrollo, el
conce-pto fundamental de comunidad que debe tenerse presente, no
es pues, primordialmente, el sector moderno delimitado por la ampli..
tud efectiva de la economa comercial, sino la comunidad poltica
formal definida por los lmites jurisdiccionales del Estado nacional.
El reformista democrtico "incorporara en la vida del pas" a todos
cuantos hasta ahora han sido afectados por la economa poltica
moderna slo en forma marginal; movilizara y organizara su :lpO)'O,
entresacara de sus aspiraciones y deseos demandas adecuadas a las
facultades del Estado moderno e incorporara dichas demandas al pro-
ceso mediante el cual se asignan las facultades y los recursos del
Estado.
13 Diario de Costa Rica, San Jos, septiembre 22 de 1948, p. 1.
14 Rmu!o Betancourt, Posicin y doctrina, Edit. Cordillera, Caracas, 1959,
pp. 47-48, 51.
198 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA ESTRATEGIAS DE LA POLTICA DB DESARROLLO 199
Un esfuerzo de esa naturaleza implicara en menor medida la
redefinicin del papel del Estado en la economa y en mayor medida
la redireccin e intensificacin de su producto. El modelo sigue
siendo el papel politicoeconmico del Estado nacional occidental;
empero, los servicios que generalmente se atribuyen a esta institucin
deben hacerse llegar, no nicamente a quienes en la actualidad par-
ticipan en la relacin moderna del Estado y la economa, sino hasta
aquellas personas que participarn en el futuro. La ampliacin del
programa estatal de obras pblicas, servicios urbanos, salud pblica,
educacin, crdito, etc., es de esta ndole. Cuando debe alterarse el
equilibrio existente entre los sectores privado y pblico (como en
el caso de la nacionalizacin del sistema bancario costarricense),
la justificacin a menudo se da en trminos de la ampliacin efec-
tiva de un servicio moderno vi tal para la comunidad nacional en su
conjunto.P Aun en el caso de polticas tan polmicas como la reforma
agraria, el argumento del reformista democrtico generalmente se
expresa en trminos de la universalizacin de las prcticas prevale-
cientes y aceptadas en el sector moderno existente, en este caso, la
de la propiedad privada, individualmente poseda y ampliamente
dist ribuida.
No obstante, se tiene confianza en el centralismo del papel pblico en
el esfuerzo de desarrollo, a tono con las proposiciones de socialismo
desarrollista y la tradicin del pensamiento social democrtico occi-
dental. En la prctica, empero, este tipo de socialismo es de lo menos
doctrinario y sumamente pragmtico. Por ejemplo, a pesar de que
los partidos reformistas democrticos prestan mucha atencin ideo-
lgica a la planificacin para el desarrollo, el tipo de planificacin
que emplean en la prctica es generalmente tibio en comparacin
con los esfuerzos de planificacin nacional integral que se realizan
en otros pases del mundo en desarrollo. Lo que la planificacin
parece implicar, en la prctica, para estos movimientos, es una mayor
racionalidad y limitacin en la asignacin de las atribuciones exis-
tentes del Estado, una visin ms reflexiva y de largo alcance de las
inversiones y de los proyectos pblicos. Casi nunca se otorga a
los organismos pblicos facultades o poderes significativos para guiar
la asignacin de recursos de la economa en su conjunto.
Finalmente, el reformista democrtico se entrega a mitigar las
grandes desigualdades de riqueza y oportunidad que percibe dentro
de la nacin como un todo y dentro del sector moderno existente.
Los instrumentos que utilizara para este fin son, nuevamente, co-
15 Repblica de Costa Rica (?), Naco ualisacin bancaria en Costa Rica,
Edit. La Espaola, San Jos, 1951.
munes y corrientes cuando se les compara con los antecedentes de la
experiencia politicoeconmica occidental. Su programa le dedicar
atencin a los sistemas de tributacin progresiva, legislacin laboral
avanzada, medidas de seguridad social, etc.
Sin embargo no es la adopcin de los principios del pensamiento
social democrtico occidental o del socialista lo que seala la carac-
terstica esencial del movimiento reformista democrtico latinoame-
ricano. Sl1 criterio del cambio se distorsiona si se le identifica con
una doctrina o ideologa particular; no es en gran medida un criterio
concebido ]):1ra especificar los f.ictores crticos del proceso ele des-
arrollo; se trota, ms bien, de un criterio que busca los trminos J(;
compatibilidad de los diversos intereses y demandas de la sociedad
bajo el rubro general de desarrollo. El estilo es esencialmente agre-
gativo. Se cree que todos los sectores de la sociedad tienen un papel
que desempear en el esfuerzo de desarrollo, y que la idea de des-
arrollo permite considerar la constelacin de clemandas que se plan-
tean a lo largo del proceso poltico.
Incluso aquellos grupos que se han mostrado ms renuentes a
participar en el esfuerzo de desarrollo tienen un papel que desem-
pear en el proceso de cambio: no deben ser destruidos, sino CjlW
sus funciones deben ser transformadas, canalizadas hacia actividades
ms adecuadas a una sociedad que se moderniza; el terrateniente
debe convertirse en productor efectivo, o el inversionista en industrial
y empresario comercial; los militares en "profesionales". El refor-
mista democrtico incorporara estos elementos a su modelo de cam-
bio. Desde su punto de vista, los salvara del desastre de la revolucin
que sobrevendra de no producirse el cambio; los salvara, en cierta
medida, a pesar de ellos mismos.
Por consiguiente, las instituciones y procesos que describen al
sector moderno existente, no son "extrnsecos" al modelo de desarrollo
reformista democrtico. El pas en desarrollo debe codiciar los re-
cursos de capital, empresariales e iniciativa de que dispone; no debe
despreciarse el potencial de desarrollo contenido en el sector moderno,
ms bien, debe nutrirse y fomentarse cuidadosamente. Empero, no
es suficiente para los fines del cambio. Ms bien, la dinmica del orden
establecido debe "vincularse" con otras demandas y necesidades ma-
nifiestas en la sociedad. En la misma medida en que es inapropiado
considerar nicamente la redistribucin de la riqueza "en una sociedad
que slo tiene pobreza por distribuir", tambin es inadecuado luchar
nicamente por el crecimiento econmico sin aunar el crecimiento
con el logro del bienestar humano que es su meta.
El criterio de desarrollo y las metas polticas del movimiento re-
formista democrtico guardan una ntima interdependencia. Desde
'1"'" '.
200 CAMBIO POLTICO y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA ESTRATEGIAS DE LA POLTICA DE DESARROLLO 201
, "

1 "
el punto de vista econmico, el objetivo radica en conformar las
relaciones ms productivas entre los diversos sectores de la poblacin
y los factores de produccin de que dispone la sociedad. Desde el
punto de vista poltico, el esfuerzo consiste en acrecentar la estabi-
lidad poltica y crear consenso considerando y reconciliando tocio
el espectro de intereses manifiestos en el proceso poltico.
Desde el punto de vista ideolgico, es indispensable que el esfuerzo
de desarrollo se interprete de modo que sea plausible parJ. los con-
tendientes en el proceso poltico con intereses y visiones muy peculia-
res de los requerimientos del sistema global ele la nacin en desarrollo.
Los observadores externos a menudo malinterpretan esta funcin ele
la ideologa en el movimiento reformista democrtico: ste se presenta
. a s mismo como partido "ideolgico" con conciencia propia, y de-
dica un gran esfuerzo a la investigacin ideolgica y a la produccin
bibliogrfica terica.!" En la tradicin occidental, la actividad ideo-
lgica se ha relacionado generalmente con una forma de simplificar
la percepcin personal del orden social y sus problemas, ele delimi-
tar el nmero de variables de las cuales uno se ocupa. La actividad
ideolgica generalmente se en tiende como la tarea de crear un modelo
abstracto de los procesos sociales, de seleccionar ciertos factores o
relaciones que se deben destacar.
Sin embargo, buscar la doctrina caracterstica de estos movimien-
,LOS, es definir errneamente el carcter de sus tareas ideolgicas. :\
pesar de que casi todas tienen sus races en alguna forma de mar-
Ixismo o socialismo, el desarrollo del pensamiento reformista democr-
.tico latinoamericano ha constituido un ejercicio eclctico. El esfuerzo
radica en encontrar el componente comn de desarrollo entre las
diversas percepciones globales del sistema, entre las diferentes vVelta71-
schauungen manifiestas en el foro poltico. Se seleccionan y combinan
proposiciones y conceptos sin tener en cuenta para nada el contexto
total que a veces es imaginativo y perspicaz, y a veces raya en el
diletantismo y en la anarqua filosfica. Por lo tanto, en la literatura
IH Entre las obras principales se encuentran Rmulo Betancourt, Posicin
y doctrina; Vene.zuela: Poltica y petrleo; Jos Figueres, Cartas a un ciu da-
dau: (S:.m Jos: Imp. Nacional. 1956); Alberto F. Caas, Los 8 aos; Hugo
""van,, D"l:.tuJi, La ge ne ruc ion clrl ..8 ("\lxicu: Edic, Humanismo, 1957).
La bibliografa terica del movimiento aprista del Per es demasiado ex-
tensa como para citarse aqu, pero se encuentra bien compilada en Harry
Kantor, T'he 1deology and Program 01 T'he Peruuian Aprista Party. Entre
las obras principales estn: Vctor Ral Haya de la Torre, c' A dnde :.'a
Fndo amrica? (Santiago: s. p. 1935); El ant iim perialismo y el APRA (San-
tiago: Edic. Ercilla, 1936); Espacio-tiempo histrico (Lima: s. p. 1948):
Pensamiento poltico (Lima: Edic. Pueblo, 1961). Tal vez lo ms revelador
sea el peridico Combate del movimiento reformista democrtico.
de estos movimientos se encuentra un entrelazamiento de ideas v
argumentos que se derivan del marxismo, del liberalismo clsico, del
pensamiento social cristiano y de diierentes corrientes cle la economa
del desarrollo contempornea, de Rostow a Myrdal, de Prebiseh a
Hirsehman. En los escritos de Jos Figueres, de Costa Rica, por
ejemplo, se encuentra una posicin que podra justificarse en trmi-
nos de casi cualquier Iilosofia representada en la sociedad: se emplean
ca tegoras de anlisis marxistas pn ra explicar el subdesarrollo de la
Amrica Latina; en la descripcin que hace del "hombre justo".
producto final del esfuerzo del drsarrollo, se r-ncucnt ra ]'('pn'scllLicl:\
la tradicin cristianodemocr tica y "humanistica", 17 Y en su teora
de In economa mixta, el "capitalismo moderno", caracterizado por el
sistema econmico de los Estados Unidos, es distinguido de! "capi-
talismo explotador" y reconciliado con vi socialismo evolutivo.!"
Tcitamente, el poltico reformista democrtico actuara dentro
del sistema como un corredor de intereses, utilizando la militancia
y los recursos de poder de un contendiente en el proceso poltico para
moderar el curso de otro, para orientar su desempeo pa tronos
ms compatibles con los objetivos de desarrollo y democracia. As.
ante el inversionista extranjero, el reformista democrtico procura
surgir como la alternativa ante el cornunisuio. como la fuerza que
diluye y restringe la agitacin izquierdista. Pero p<lra quc (-'1 reformista
democrtico tenga xito en e-ste cometido, las propias l'JlljJl'eS;lS ex-
tranjeras deben adoptar un curso de accin de mayor "responsabili-
dad saciar'. Ante la izquierda, el reformista democrtico representa
1<1 imagen del vigoroso oponente de la explotacin conservadora,
empero, este celo reformador debe ser prctico y realista, sin confun-
dir la militancia con los resul t.idos. Las palabras de Riuulo Beta n-
court a sus conciudadanos. en ocasin de la firma de un nuevo
contrato de salarios con las coiripniiias petroleras en 19GO, revela muy
bien el proceso de refundir la agitacin y el resentimie-nto en una
frmula de reconciliacin.
Ese convenio muestra la validez de la tesis del gobierno que
presido: hay dos formas de ser nacionalista: el naciona JimIO
demaggico, verborreico y chilln; o el nacionulisuio c ue <1, '-
iiende la integridad de Venezuela y de sus .,ill
importar del extranjero lo que ha siclo bien definido como "odio
estratgico" ... Nuestra poltica [frente al capital extranjero]
es clara. Creemos qU' nicamente con recursos venezolanos no
17 Jos Figueres, "El hombre justo", discurso pronunciado ante la Assembly
of the Americas, Miami, 21 de diciembre de 1952, mimeografiado.
18 Jos Figueres, Cartas a un ciudadano.
.,,:\",'"

202 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLTICA DE DESARROLLO
203
podemos desarrollar en su plenitud nuestras fuentes de riqueza.
Pero. " el capital extranjero vendr a Venezuela. no en busca
de privilegios ni con la conviccin de que actuamos
COI;10 los salvajes siglo xv, que cambiaban su oro por aba-
lonas. conscientes del valor de nuestros recursos y no
estamos dispuestos a entregarlos a ningn precio al primer
postor.P
Es evidente que muchas facetas del criterio reformista democrtico
del desarrollo seran consideradas "inadecuadas" por contendientes
/11:1,; Las cuestiones de poltica pblica dcstacad.is. v
los t rminos de conflicto entre las elos perspectivas ideolgicas,'
pueden comparar con la experiencia de los pases occidentales indus-
trializados del siglo XIX y de principios del siglo xx, en la brecha
histrica entre las ideas de "libre empresa" y "socialismo". Sin em-
bargo, no son nicamente las implicaciones polticas del enfoque
reformista democrtico las que estn en disputa, sino las implica-
ciones que tiene este criterio frente al papel de estos movimientos en
el sistema poltico. En muchos casos, cuando hay un acuerdo casi
unnime entre los grupos competidores sobre la direccin
de la poltica de desarrollo, el estilo poltico del movimiento refor-
mista democrtico se convierte en el principal foco de controversia
poltica.
Tal fue el caso en la campaa electoral en Costa Rica el ao de
1957, en la cual Mario Echandi venci al candidato de Liberacin
Nacional; tambin fue evidente en la campaa de Venezuela de
1963-64.
El criterio agregativo, conciliatorio, de la poltica de desarrollo
parec: "oportunista" a los. oponentes polticos, un intento por mo-
nopolizar el respaldo poltico. La ideologa poltica del desarrollo
econmico es una manera de prometer todo a todos, un instrumento
.e;-traordinario,. ya que con el desarrollo vendr una mayor
del capital, nivel de vida ms alto, mayores opor-
.lUllldades para todos; no es preciso herir ni despojar a nadie. El
mters que se pone en una poltica nacional de desarrollo que emplee
las facultades del Estado para incorporar "en la co-
rriente principal de la vida nacional" al sector de la poblacin que
se encuentra fuera de comunidad moderna, parece a muchas perso-
nas solamente un medio para acrecentar el poder de un movimiento
poltico que basa sus pretensiones de poder en la organizacin del
consenso de aquella parte de la poblacin que ha sido tomada en
19 Rmulo Betancourt, Tres aos de gobierno r, Imp. Nacional. Caracas,
1963, p. 207. .
cuenta de un modo imperfecto por los contendientes por el poder
existentes.
En este criterio del desarrollo. en el cual se dCSt:1C:l h cre:lC;(,'!
de consenso existe, desde luego, slo una lnea y ('jJ(ichlt:
entre el esfuerzo por acrecentar un sentimiento de empeo comn
en la tarea de desarrollo nacional o en el apoyo de las instituciones
democrticas, y el esfuerzo por sumar apoyo en favor de un movi-
miento poltico determinado. Deben movilizarse las nuevas demandas
que han de gravitar sobre el proceso poltico, planteadas por los
sectores de la poblacin .uitcriormcntc JlO considerados, ;; vn gelln:!L
el instrumento de esta movilizacin es el partido reformista demo-
crtico y las instituciones estrechamente afiliadas al mismo, como los
sindicatos obreros y las ligas campesinas. El nuevo producto de la
accin estatal, concebido en trminos de la visin nacional de la pol-
tica de desarrollo, redunda en beneficio de estos sectores, y por ende
fortalece el respaldo del movimiento. Para todos los movimientos
reformistas democrticos, el objetivo de Iegi timiznr el consenso po-
pular como base adecuada del poder poltico y para atraer a los
"sectores silenciosos" hacia el esfuerzo de modernizacin se encuentra
alarmantemente prxima al fin particular de crear y solidificar apoyo
para su propio movimiento. Ningn movimiento reformista demo-
crtico ha eludido la acusacin de que sus programas de desarrollo
estuvieran orientados hacia su propio beneficio poltico, que los
beneficiarios de la reforma agraria, o de la legislacin de bienestar
social, o de la vivienda pblica, fueran en su mayora afiliados leales
del partido.
y es verdad que nlcunos movimientos reformistas democrticos
que han alcanzado gran xito. como el de Muioz Marin en Puerto
Rico, o el del PRI en Mxico. tienen un problema casi embarazoso
concerniente a la fortaleza y oportunidad de la "oposicin leal", tam-
bin entregada a los ideales del proceso democrtico. Irnicamente,
mientras ms fuertes se vuelven los movimientos reformistas demo-
crticos, ms prolongada es su estancia en el poder (la cual se deriva
de un venturoso acomodo en el sistema de diversos contendientes por
el poder), mayor es su compatibilidad con los contendientes que
buscan la estabilidad, cuya capacidad de poder puede ser fundamen-
talmente antidemocrtica (lites econmicas, militares, contendientes
extranjeros), y ms dbil su aceptacin por parte de los contendien-
tes democrticos cuya existencia y apoyo al rgimen democrtico deben
ser nutridos para lograr los objetivos a largo plazo del movimiento
reformista.
Generalmente, el reformista democrtico se muestra reacio al em-
pleo de los poderes coercitivos del Estado como medio para preservar
204 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA DE LA DE DESARROLLO
205
las condiciones lmite de un modelo de desarrollo. Opone resistencia
a la decisin de que un determinado contendiente por el poder es
incompatible con su formato de gobierno y debe ser excluido de la
p.uricipaciu poltica; en ocasiones, esto conduce a su aniquilamien-
to. Por ejemplo, la estrategia de Juan Bosch en la Repblica Domi-
nicana, de crear un entendimiento entre los contendientes ms con-
servadores y una izquierda radical con elementos pro castristas y
pro comunistas, result ser insostenible y condujo a su cada. Signi-
ficativamente, muchos lderes reformistas democrticos destacados
hao atribuido el fracaso de Bosch a su falta de "agudeza poltica",
implicando que con un poco ms de habilidad para negociar, hu-
biera podido salvar la situacin. Un caso similar lo constituye la
decisin de Rmulo Betancourt, pospuesta por mucho tiempo, de eli-
minar con toda energa a las facciones izquierdistas disidentes en
Venezuela, no obstante la amenaza que representaban a la estabilidad
del rgimen.
Tal lder reformista gobernara democrticamente. renunciando
a utilizar las fuerzas armadas como medio para estructurar y man-
tener al gobierno. Como Figueres en Costa Rica, puede eliminar
simblicamente a los militares como capacidad de poder legtima en
el sistema poltico. En forma ms caracterstica, al estilo de Betan-
court, Bosch, o Villeda Morales, buscar integrar a los militares en
su gobierno, protegiendo sus emolumentos y proporcionndoles un
lugar de honor en la ideologa del cambio. La actitud hacia los mili-
tares es irnica; es congruente sin embargo. El reformista democr-
tico acepta las reglas del sistema clsico, de que no dehe excluirse
de la lucha poltica a ningn contendiente que haya demostrado una
capacidad de poder, y moldea dichas reglas a su conveniencia. A
menudo, como hemos sefia lado, este es el resultado de un proceso
de aprendizaje a largo plazo. En sus primeras fases, el movimiento
reformista democrtico dispone de una 'visin mucho ms delimi-
tada de los grupos adecuados al modelo poltico econmico que
cuando tiene una formacin poltica madura.
En un gobierno reformista democrtico, la estabilidad poltica se
convierte, tcticamente, en algo as como un referndum de tous les
'- Todos recursos del Estado deben desplegarse con imagi-
nacion y astucia mantener intacta la coalicin, empero, el
grueso ele las decisiones tomadas debe justificarse tambin como
aadidos cada vez mayores al logro del desarrollo y a la leaitimidad
del rgimen democrtico. Se trata de una tctica de reformismo
a ultranza en el pleno sentido del trmino de Hirschman.sv
20 Como se usa en la obra de Albert O. Hirschman, [ourneys Toward
Progress.
Es en este contexto donde se debe interpretar la gran insatisfaccin
de Betancourt con sus correligionarios cuando a principios de 1964
. "
el gobierno de Leoni decidi excluir al partido Demcrata Cristiano
(COPEI) de la coalicin gubcrnarncn tal ii.urcdiu L l. Su cxt 1",1< rdi 11:1 ti,)
proceder de grabar magnetofnicamente la sesin del partido en que
se tom tal decisin, con la promesa de tocarla, en un tono de "se
los dije", el da de la crisis pronosticada, constituye un ejemplo
dramtico de la filosofa del arte de gobernar: el acomodo es el reto
del estadista y la calificacin de su xito; su exclusin de la coalicin
gobernante, un indicativo del fracaso de sus habilidades, de la po-
breza de su tcnica.
El reformista democrtico es, obviamente, el blanco adecuado del
ataque vehemente de la derecha y de la izquierda. Su inters en la
avenencia, en la moderacin y lo que parece ser su autorrealizacin
poltica, niegan claramente la visin ideolgica de los imperativos
de la nacin en desarrollo, tanto del radical como del conservador
el partido se desintegra, conforme
quienes se identifican con sus metas ms radicales en los das tran-
quilos de la contienda con las lites establecidas, y se decepcionan con el
tono conciliador del movimiento ya como gobierno en el poder. Para
muchas personas que una vez le brindaran su apoyo el reformista
d.emocrtico es un "contemporizador", un y al contra-
no, el reformista democrtico ha planteado nuevas demandas sobre el
p.r,?ceso poltico, las cuales han perturbado los patrones de negocia-
cion acostumbrados en la asignacin de Lis atribuciones pblicls.
y cada vez que se satisfacen las nuevas demandas parece fortalecerse
la mano del reformista democrtico en el equilibrio del poder dentro
del sistema. Adems, la renuncia a la coercin, por parte del refor-
mista democrtico, como tcnica capital para simplificar el problema
!:oltico, no. asegura que dichos gobiernos pocas veces sern acampa-
nados de CIerto grado de manifestaciones de disidencia semiviolentas
o destructoras.
Casi todos los gobiernos reformistas democrticos de la Amrica
Latina posteriores a la segunda Guerra Mundial han respirado un
poco una atmsfera de "aventura", siendo su supervivencia una
cuestin de ansiedad cotidiana. La lucha por legitimar el proceso
democrtico, por evitar la supresin como instrumento de control
poltico, tiene por objeto asegurar la estabilidad poltica a largo pla-
zo, pero en el corto plazo puede constituir una fuente de considerable
tensin y desasosiego. La vida poltica bajo un gobierno de dicha
naturaleza tiene algo de frentico, tal vez un subproducto inevitable
de la libertad poltica recin lograda. El proceso est abierto al
disentimiento y a la disputa, se derriban los obstculos, prevalece un
luego, privativas del pas en que se dieron. No es probable que estos
hechos pudieran repetirse con exactitud de detalles en otras latitudes
del continente. Empero, el enfoque que subyace en el proceso de cam-
bio encarnado en la Revolucin cubana es autnticamente representa-
tivo de la actitud y aspiracin ampliamente difundidas en la Amrica
Latina. Para algunos, Cuba ha sido inspiracin y gua; para otros,
una manifestacin institucional de creencias por mucho tiempo sos-
tenidas. As, en cierta medida, podernos generalizar y concentrarnos
en la experiencia cubana para estudiar una manera de contemplar el
sistema global de un pas en proceso de desarrollo.
Debe ponerse de relieve que la experiencia cubana no representa
la meta de todos cuantos en la Amrica Latina se llaman a s mismos
revolucionarios; y en los casos en que exista admiracin por Cuba,
es adecuado tratar la cuestin con mayor cletalle, descubrir la fase
de la Revolucin con la cual se identifica el individuo: la insurrec-
cin poltica de la Sierra Maestra con sus anhelos reformistas el
. ,
penodo de 1958 a 1960 con sus reformas idealistas arrasadoras o
el periodo a partir de la declaracin de "Soy un marxista-leninista"
y de la estrecha afiliacin al bloque sovitico. Huelga decir que el
entusiasmo por el modelo cubano se ha perdido considerablemente
en la Amrica Latina nacionalista desde que Cuba asumi el status de
satlite.
En este texto no podernos abarcar las complejas implicaciones
de la alternativa revolucionaria, sino nicamente evaluarla como
una solucin al problema poltico econmico conjunto de una estra-
tegia de desarrollo. Es lo adecuado porque, independientemente de
10 que pueda ser, en la Amrica Latina se considera a la revolucin
como solucin al problema de desarrollo. Al igual que los enfoques
convencional y reformista democrtico, la revolucin constituye la
manera de establecer un patrn de relaciones humanas y procesos
sociales que se considera pertinente para la tarea de la modernizacin.
Hemos sugerido que las estrategias de desarrollo son maneras de
delimitar variables que incumben al proceso de cambio, y que
excluyen CIertos intereses o expectativas manifiestas en la sociedad
por considerarlos "extrnsecos" al modelo de desarrollo. De acuerdo.
con la ideologa revolucionaria, los convencionalismos de procedi-.'
miento, los trminos de operacin, del orden politicocconmico occi-
dental convencional, tal y como opera en su sociedad, resultan
superfluos para el proceso de desarrollo. La preocupacin de la acu-
mulacin e inversin de capital, de la predictibilidad apoyada en la
estabilidad y consistencia poltica, legal y fiscal, de la centralizacin
de la propiedad y los contratos como instrumentos fundamentales de
la actividad econmica, no constituyen las premisas revolucionarias
206 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA:
cierto aire de incertidumbre; para muchos, la atmsfera es contraria
al orden y a la capacidad de prediccin que requiere el proceso de
crecimiento econmico.
y es preciso preguntarse si el uso tctico que hace el reformista
democrtico de las atribuciones econmicas del Estado para sostener
el rgimen y acrecentar la base de poder del movimiento es eficiente
desde el punto de vista del desarrollo a largo plazo, o si representa
una disipacin de recursos que resultaran ms efectivos si se con-
centraran en programas especficos. Ciertamente, esto depende en
buena medida de la base de recursos de la sociedad. Un pas subdes-
arrollado "opulento", como Venezuela, puede llevar adelante con
mayor efectividad una poltica de crecimiento multifactico, que
Honduras; si destinara sus recursos a la satisfaccin de la totalidad
de las demandas existentes en el sistema, obtendra probablemente
poca efectividad de cualquier programa.
El criterio revolucionario: el sector moderno como obstculo
al desarrollo
En el criterio convencional del desarrollo, se supone que el cambio
llega a travs de la elaboracin y ampliacin del sector moderno
existente de la economa poltica de la nacin. El crecimiento se
genera a travs de la operacin de sus procesos productivos, y llega
gradualmente a aquellas personas que por el momento permanecen
relativamente ajenas a este modo de vida. Para el reformista demo-
crtico, el problema del desarrollo radica en vincular activamente
el potencial del sector moderno existente con el del resto del pas,
implantando procesos y generando presiones en pro del cambio fuera
de las que estimula la expansin normal del propio sector moderno.
Para el revolucionario, el sistema social circunscrito por el sector
moderno es el problema a superar, es el obstculo al desarrollo. El
sector moderno no es el ms dinmico de la sociedad, el ms a tono
con los procesos vitales para el cambio constructivo, sino el que
detiene el crecimiento y el progreso. El sector moderno no sirve para
generar productividad, sino para explotar la productividad del resto
de la sociedad; la tarea de desarrollo del gobierno consiste en romper
las barreras que para el desarrollo significan los organismos estable-
cidos y movilizar a la sociedad, en un esfuerzo masivo total de
cambio y desarrollo.
Para muchos, la Revolucin cubana resume la tajante alternativa
entre las estrategias de desarrollo reformistas democrticas y conven-
cionales. Las circunstancias de la Revolucin cubana son, desde
!
1
t
I
ESTRATEGIAS DE LA POLTICA DE DESARROLLO
207
208 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA ESTRATEGIAS DE LA POLTICA DE DESARROLLO 209
bsicas del proceso de crecimiento, sino que ms bien tienden a
surgir como medios para mantener el control de la explotacin del
sector moderno sobre el resto de la nacin.
Para el revolucionario, el orden establecido, el sector moderno exis-
tente, 110 nicamente carece de importancia para el problema del
i desarrollo, sino que constituye el problema mismo del desarrollo. La
inversin extranjera no es una fuente crtica de capital y tcnicas
empresariales, sino una de las principales causas del subdesarrollo.
Es el "imperialismo econmico" el que envilece la poltica y mina los
recursos v la fuerza ele trabajo de Jos pases latinoamericanos en
aras de 1;;s ganancias de las empresas extranjeras. Esto se liga .:1.una
especie de "imperialismo interno" mediante el cual la productividad
del campesino y del trabajador sc canaliza hacia las manos de una
pequea lite poltica y econmica. El sector moderno, urbano, no
funciona para generar productividad, sino para explotar la produc-
tividad del resto de la sociedad. C. Wright Mills, cuya reconstruccin
de la lgica de los primeros revolucionarios cubanos parece verdica
a quien ha estado expuesto al calor de esta discusin en otras nacio-
nes latinoamericanas, lo expresa en los siguientes trminos:
... la vieja Cuba era un objeto explotado de lo que llamamos
el imperialismo yanqui. Adems, nuestra. economa
un capitalismo de lleno .elrspepclros y
por el soborno, la deshonestidad administrativa y el latrocinio
puro y simple. Nuestra poltica era una copia corrompida de
una democracia constitucional, no era ni constitucional ni demo-
crtica. Era una tirana, fundada absolutamente en el ejrcito
y utilizada econmicamente por el tirano y sus verdugos para
Sl1 enriquecimiento personal. Antes, cuando estbamos en plena
iusu rreccin, 110 sabiarnos todo esto. Lo nico que sabamos era
el resultado de todo ello, que era muy fcil de ver: la pobreza.
Esta pobreza era una situacin establecida, experimentada per-
sonalmente como una ausencia total de futuro.s-
Este sentir, de que los procesos que "unificaban" a la economa
poltica moderna no eran los instrumentos de la productividad futura,
sino de la traicin, est expresado por Fidcl Castro en un discurso
pronunciado en 1962:
Por qu estas v:erdades de la Revolucin abriero.n el camino?
Abrieron el cammo porque estas verdades, estas Ideas, respon-
dan a los grandes anhelos de las masas, respondan a los grandes
21 C. Wright Mills, Escucha yanqui, Fondo de Cultura Econmica, Mxico.
1961, p. 52.
l
1
I
,
l

intereses de las masas. Por consiguiente, todos los dogmas de la
burguesa, de la reaccin, de los terratenientes, del imperialismo,
se derrumbaron. Todos sus convencionalismos, todas sus men-
tiras, fueron vencidas por el avance demoledor de las ideas
revolucionarias que representaban los intereses de las masas
explotadas.ss
Los calificativos "impertinente" y "extrnseco" son en este caso suma-
mente apropiados. Parecen expresar realmente con mucha propiedad
la forma en que los lderes de la Revolucin cubana pasaron por
alto, en su primer periodo, ciertos problemas que confrontaban. La
emigracin en masa de tcnicos y profesioriistas no fue, en un prin-
cipio, causa de una gran preocupacin. Estos gusanos -en la de-
monologa revolucionaria- fueron despedidos con una acritud de
"qu bueno que se larguen". De modo similar, en un principio, los
lderes revolucionarios prestaron poca atencin a los problemas de
balanza de pagos o divisas. Se trataba de problemas de inters para
la "mentalidad burguesa" del viejo orden; carecan de importancia
vital para la construccin de la revolucin. Casi parecera que el
problema de encontrar medios aceptables para compensar por las
propiedades expropiadas fuera insoluble tanto porque las elites revo-
lucionarias lo consideraban de mal gusto y sin inters, "extrnseco"
en una palabra, cuanto por alguna intransigencia total o pl.m ma-
quiavlico de gran alcance ele- parte de cualquier grupo.
Hemos sugerido una distincin ideolgica entre el revolucionario
v el reformista democrtico. Podra inferirse que nos estamos refi-
a dos tipos diferentes de individuos, o movimientos polticos,
que podran identificarse inmediatamente en la constelacin de acti-
tudes latinoamericanas hacia el cambio. En realidad, la distincin
entre ambas tiende a ser circunstancial, producto ele experiencias
diferentes, de la lucha por obtener y consolidar el poder poltico.
Nuevamente, ponemos de relieve que las diversas estrategias de
desarrollo presentes en la Amrica Latina, no estn aisladas, sino que
constituyen puntos nodales de algunos de los componentes del proble-
ma general de desarrollo.
As, en el famoso alegato de Fidel Castro, "La historia me absol-
ver", rendido en 1953,23 su programa de reforma social y econmica
22 Fidel Castro, "Contra el dogmatismo y el burocratismo" (marzo, 1962),
El pensamiento de Fidel Castro, Edic. Paz y Socialismo, Bogot, 1963,
p. 138.
23 Fidel Castro, "Condenadme; no importa: La historia me absolver".
Declaracin de Castro, en su propia defensa, en el juicio por el ataque al
Cuartel Moneada, 26 de julio de 1953, Pensamiento poltico, ecanmico y
social de Fidel Castro, Edit. Lex, La Habana. 1959.
210 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLTICA DE DESARROLLO 211
se concentra primordialmente en la reforma agraria con compensa-
cin, en la participacin de utilidades para los trabajadores indus-
triales y agrcolas, en la confiscacin de la propiedad obtenida a
travs de la corrupcin poltica, destacando al mismo tiempo aspectos
de la vivienda y salud pblicas, desempleo e industrializacin. Fidel
Castro proclama tambin su intencin de reencauzar a Cuba en la
constitucin de 1940, y basa la defensa de sus actividades insurrec-
cionales en la anticonstitucionalidad del gobierno de Batista, en su
negativa a permitir la vigencia de las leyes. En ese mismo periodo,
Castro describe la nacionalizacin de las empresas extranjeras como
un "instrumento engorroso [que] no parece fortalecer al Estado, pero
que s debilita a la empresa privada".24 El tono y contenido de la
mayora de las declaraciones de Castro en el periodo prerrevolueio-
nario en Cuba parecen cortadas de la misma tela que los escritos
de Haya de la Torre, Figueres, o Betancourt, de aproximadamente
la misma poca.
Tanto el reformista democrtico como el revolucionario estn obse-
sionados por una indignacin comn sobre una sociedad que propor-
I ciona riqueza extrema a unos cuantos y pobreza abyecta a los ms.
Para ambos, el criterio convencional no puede atacar este problema
de frente y en forma directa, hacer de la eliminacin de la pobreza
ms bien un motivo primordial que un subproducto del crecimiento
econmico. Los paralelos son muchos y significativos; tanto el refor-
mista democrtico como el revolucionario estn obsesionados por la
disparidad entre el modelo liberal occidental de la sociedad moderna
y el Estado de sus propias naciones, pero ambos tienen cierto com-
promiso con esa imagen de la sociedad moderna.
En qu punto, entonces, se apartaron los caminos de Fidel Castro
y Betancourt o Figueres? Puede tener mucho que ver con el "pro-
ceso de aprendizaje" al que hemos hecho referencia, la evaluacin
y reconocimiento de las condiciones de su propio poder despus de
haber logrado la hegemona poltica. Heredando, ms que deponien-
do, un orden establecido, el reformista democrtico descubre que el
sector moderno es tan esencial como adecuado para sus fines. Un
Fidel Castro (al igual que un Jacobo Arbenz anteriormente) encuen-
tra aliados ms dedicados y autnticos en personalidades como el
Che Guevara o los lderes del partido comunista. La direccin seguida
por un lder o movimiento determinado puede tener mucho que
ver con los patrones de alianza y oposicin que sujetan de ese fluido
24' De su entrevista con la revista Coronet de julio de 1957. Citada en la
obra de Theodore Draper, Castro's Revolution: Myths an d Realities, Frcderick
A. Praeger, Nueva York, 1962, p. 18.
proceso poltico que se presenta inmediatamente despus de la in-
surreccin poltica.
Es igualmente lgico e importante sugerir que el criterio revolu-.
cionario depende de la presencia de una situacin revolucionaria. i
Si la lucha por el poder crea nuevas fuerzas polticas antes inexis-
tentes, las condiciones de poder que deben confrontar los nuevos
dirigentes son diferentes de las previstas. El curso final de la Revo-
lucin Mexicana fue muy diferente del que esperaba Francisco I.
Madero cuando en sus campaas pugnaba por "sufragio efectivo
y no reeleccin". La revuelta campesina, la guerra civil, dieron lu-
gar a nuevas capacidades de poder que no podan ser desatendidas.
y a pesar de que aquellos que habran de consolidar el poder en el
Mxico revolucionario, los Obregn, los Carranza, los Calles, no eran
producto inmediato de una sublevacin desde abajo; los caciques
rurales en armas, los Batallones Rojos, tenan un poder que deban
tomar en cuenta quienes fueran a establecer el modelo del nuevo
rgimen.
En forma similar, a pesar de que los dirigentes de la Revolucin
boliviana de 1952 tuvieron entre sus objetivos la reforma del sistema
de tenencia de la tierra y de la industria minera, la prioridad que se
diera a dichos objetivos tal vez no hubiera sido tan enorme de no
haberse registrado la insurreccin activa de los mineros del estao
y la ocupacin espontnea de las grandes haciendas por parte del
campesinado. Hasta cierto punto, la Revolucin boliviana fue tanto
un proceso de enfrentamiento con las nuevas fuerzas polticas que la
insurreccin haba generado cuanto un producto de un modelo ideo-
lgico para el cambio.
Probablemente la Revolucin cubana se vio acompaada por una
accin poltica organizada desde abajo menos directa que en el caso
de Mxico o Bolivia. Pero el aire festivo de libertad, de alivio, que
recorri la isla en enero de 1959. como consecuencia del derroca-
miento de Batista, parece haber el mismo efecto. El homenaje
rendido a los pintorescos y atractivos hroes que haban vencido a la
tirana en forma tan dramtica, la celebracin de la victoria cvica,
produjeron una reaccin espontnea, y poltica, de quienes durante
mucho tiempo se haban mostrado apaticos ante los acontecimientos
polticos. El entusiasmo fue, para los lderes, una demostracin evi-
dente de apoyo de las masas, y por extensin, de demandas en pro
de la reivindicacin de frustraciones y privaciones por mucho tiempo
padecidas.
La revuelta de los campesinos en Bolivia fue contra los terrate-
nientes, y el derrocamiento del rgimen existente un subproducto.
Las implicaciones polticas de la accin popular eran clarsimas; el
212 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLTICA DE DESARROLLO 213
problema poltico consista en incorporar al rgimen estas demandas
expresadas y satisfacerlas. Los actos de insurreccin popular en Cuba,
sabotaje, colaboracin con las guerrillas y actos similares, estaban
dirigidos contra el gobierno ele Batista. Las implicaciones sociales
y econmicas eran un tanto menos claras. Se trataba de [aits accom-
plis de ocupacin de tierra, huelgas o violencia contra los patrones
que el gobierno revolucionario poda ratificar dando el tono poltico
de una revolucin dirigida hacia la satisfaccin de las demandas
populares.
Sin la politizacill rcp.ntiu., de la socicdnd hizo plausible
la "revolucin" como opcin para la "reforma" del orden prevale-
ciente. La idea no era ms que la ampliacin de la camaradera, la
dedicacin, la militancia, de un grupo de guerrilleros en la Sierra
Maestra a toda una nacin. De la misma manera en que los
barbudos haban expuesto y derrocado la estructura poltica podrida
y corrupta del orden establecido con poco ms que voluntad, deter-
minacin y un sentido fraternal de misin, el pueblo podra construir
un nuevo orden con base en los mismos materiales; la guerrilla no
haba requerido la compleja maquinaria del viejo orden para derro-
carla, de tal suerte que el pueblo poda construir una nueva sociedad
sin necesidad de las instituciones y procesos de la vieja. La "revo-
lucin" se haba convertido en una visin del cambio, de! sistema
total de la nacin en desarrollo, que deba ser contrapesada con el
modelo convencional de la poltica econmica occidental.
Hemos hecho notar que uno de los procesos polticos ms impor-
tantes en una sociedad democrticamente imperfecta es la imputacin
de demandas al sector no politizado de la poblacin. As como el
terrateniente tradicional interpreta el espritu del "pueblo" como un
espritu de conformidad, de seguridad, en un modo de vida protegido
de los desasosiegos y tensiones de la comunidad ms amplia; as
como el empresario moderno interpreta el silencio de la poblacin fue-
ra de la comunidad nacional como Ulla demanda de empleos honestos
y un nivel de vida ms elevado, ganados en el mercado; as como el
reformista democrtico querra, casi quijotescamente, que el "pueblo"
respondiera en forma contundente a la compleja visin politicoeco-
nmica que propone, as el revolucionario imputa a las masas la
indignacin, resentimiento y fustracin que l mismo siente. El pue-
blo constituye un "vasto depsito de revolucin"; una vez liberado
del cautiverio de un patrn de relaciones humanas explotador y
corruptor, la mancomunidad de propsitos, la fuerza de sus aspira-
ciones, guiadas por lderes a tono con sus intereses y que simpaticen
con sus deseos, conducir a una sociedad organizada sobre principios
ms sanos y ms humanos.
La poltica de la Cuba revolucionaria refleja este supuesto de la
universalidad del compromiso con la visin de revolucin como sis-
tema global. Las elecciones son innecesarias, el curso legal "no tiene
importancia" para el nuevo orden. Estas instituciones slo se requie-
ren en la sociedad burguesa. donde conflicto y explotacin son los
principios organizadores.
La siguiente declaracin de Fidel Castro prueba que interpret
como mandato democrtico permanente el entusiasmo masivo que
recibiera:
Mi permanente preocupaclOn... es la opinin pblica... la
opinin pblica lo es todo: es el factor ms decisivo y poderoso
en la Revolucin. Hemos dicho que esta revolucin se diferen-
cia de todas entre otras cosas, porque es la primera en el sentido
cabal de la palabra. " la nica revolucin en el mundo que se
ha hecho con el respaldo del 95% del pueblo.P
Durante los primeros alas de la Revolucin cubana, la tarea de
transformar a Cuba de un sistema convencional total en uno revo-
lucionario, se sigui con paciencia y energa dedicada. Castro y sus
colegas reflejaban constantemente, en sus declaraciones sobre la mag-
nitud de la tarea, los problemas que tenan que confrontar, las horas
vacilantes dedicadas a la tarea de realinear los procesos sociales y
econmicos de Cuba de acuerdo con su modelo. Gradualmente, un
nmero creciente de instituciones y procesos de la vieja Cuba pasaron
a considerarse inapropiados en una sociedad revolucionaria. Men-
tras los lmites de la ideologa revolucionaria se ampliaron, para
incluir a los grupos comunistas internos, una vez despreciados y que se
lleg a una alianza internacional con el bloque sovitico, se desple-
garon cada vez ms las capacidades coercitivas del lluevo rgimen
para excluir de los planes revolucionarios, primero a los ms allegados
al gobierno de Batista, despus, a los grupos comerciales e indus-
triales, nacionales y extranjeros y, finalmente, a ese sector de la
clase media urbana que no estaba dispuesto a colaborar de todo
corazn con la revolucin.
No estamos sugiriendo que una vez logrado el apoyo masivo, la
Revolucin cubana rompiera definitivamente con los procesos e insti-
tuciones del Estado nacional occidental para perseguir la apocalp-
tica visin de la revolucin. Tal pretensin exagerara demasiado la
certidumbre con la cual se segua el modelo revolucionario. De hecho,
25 Fidel Castro, "La conducta de Inglaterra y la Shell" (febrero, 1959),
La Revolucin cubana, Editorial Palestra, Buenos Aires, Argentina, 1960,
p. 205.
214 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLTJCA DE DESARROLLO
215
de todos los actos polticos, la realizacin de una revolucin es pro-
bablemente el que ms se ve amenazado por la incertidumbre y la
ambigedad. Como tan a menudo lo han sugerido los estudiantes
de la revolucin, el revolucionario, primordialmente un antagonista del
viejo orden, jams piensa con toda claridad en el problema de cmo
ser la sociedad revolucionaria, o cmo hay que lograrla.
Los primeros momentos de los regmenes revolucionarios son flui-
dos. Existe un conflicto ideolgico explcito entre las personas ms
directamente comprometidas con el nuevo orden, y con el rgimen
derrocado. Cada una de ellas en la actualidad, y supuestamente desde
hace algn tiempo, rechaza la funcin de la otra, pero por el mo-
mento, como los revolucionarios han tomado repentinamente las
riendas del Estado nacional convencional, el viejo orden y el nuevo
se encuentran enfrascados en una yuxtaposicin inmediata y en una
accin recproca implcita; hay una pausa, mientras cada uno trata
de determinar, en forma muy concreta, qu hacer a continuacin.
Los primeros aos de la Revolucin cubana constituyen un ejem-
plo muy ilustrativo. Mucho se ha especulado sobre lo que Castro
tena pensado hacer con las empresas extranjeras y con la iniciativa
privada antes de llegar al poder. En declaraciones prerrevolucionarias
haba previsto la nacionalizacin, con compensacin, de algunas pro-
j)ieci:J.L!es agrarias y de algunas compaas de servicios. Que el proceso
total de expropiacin, que para el ao de 1962 haba puesto en
manos del Estado casi todas las empresas extranjeras y las propieda-
des agrarias, hubiera sido planeado, o que se tratara de una poltica
improvisada, subproducto del deterioro gradual de las relaciones entre
el gobierno revolucionario cubano y los Estados Unidos, seguir siendo
materia de conjeturas.s"
El proceso de "hacer que la revolucin funcione", debe llevarse
a cabo en forma pragmtica. En la misma forma en que el proceso
revolucionario en Mxico y Bolivia condujo gradualmente a un modus
vivendi entre el viejo orden y el nuevo, la experiencia acumulativa
de la Revolucin cubana ha agudizado, a la fecha, la distincin entre
los procesos del Estado nacional occidental. "Soy un marxista-leni-
I .is 1, ." es una afirmacin a la que se llega como producto ele la evo-
.l.: 1I:, p"sicin lJU CUJ!lU reafirrnacin de una fi-
losofa seguida en forma constante y congruente durante mucho
tiempo.
Las estrategias de desarrollo constituyen formas de delimitar los
factores y relaciones que deben tenerse presentes para promover el
26 Resulta interesante y sugerente seguir este proceso acumulativo de mal-
entendidos y enajenacin en Clifford R. Barnett, et al., Cuba, Taplinger
(Human Relations Area File Press), Nueva York, 1962, pp. 312-338.
cambio econmico y social. Los costos polticos de cualquier estra-
tegia de esta naturaleza son aquellos recursos que deben desplegarse
al confrontar aquellas demandas y expectativas mrmificstns en la
sociedad que no "encajan", que no tienen un lugar, en el modelo
de progreso. En el caso de Cuba. hnv que contar entre Jos costos
polticos de su revolucin, la integracin de un ejrcito contra el
ataque "imperialista" previsto, la bsqueda de sustitutos para la de-
sercin de una parte considerable ele la poblacin e1el sector moderno
de la sociedad, y el acomodo elel bloque sovitico dentro del modelo
revolucionario -ese nuevo socio, fuente ele capital y ele conocimientos
tecnolgicos indispensables para un pas subdesarrollado, monocultor.
En un principio, los costos polticos de la Revolucin cubana no
fueron dramticamente evidentes. A pesar de que el nuevo rgimen
se encontraba asfixiado por las deudas ele sus predecesores y una
hacienda en bancarrota, a pesar de que tena que hacer frente a los
problemas de "cincuenta aos de mal gobierno", la Revolucin haba
heredado el capital fijo del viejo orden, y muchos de los procesos
econmicos de la sociedad siguieron al da siguiente de la consuma-
cin de la Revolucin, cama lo haban hecho el da anterior. La
Revolucin se apoder de los cuantiosos activos fijos de las lites derro-
cadas; adems, la propia ineficacia y enfermedad del rgimen anterior
dieron lugar a economas y progresos a corto plazo. Como Jluberru..n
y Sweezy opinan ele la experiencia cubana, "era posible obtener re-
sultados rpidos e importantes con slo eliminar algunos de los peores
abusos y desperdicios del viejo orden" .27 La Cuba prerrevoluciona-
ria soportaba tambin una carga onerosa de capacidad productiva
subutilizada: fbricas y refineras operaban muy por debajo de sus
niveles potenciales, y la prctica de la agricultura extensiva indicaba
que un reordenamiento en los patrones de tenencia de la tierra po-
dra proporcionar un beneficio econmico y social.
Sin embargo, una revolucin como la cubana, que parte del su-
puesto ele que el sector moderno existente es el que inhibe el cambio
conveniente, y llega a la posicin de que, al menos, es superfluo para
el modelo revolucionario sino es que enemigo ele In revolucin, debe
hacer frente a las consecuencias politicoecon)JlliGls de cst.: d'T' '.
Para que el desarrollo econmico jJueda c(Jillj'>!'JIlCllL:ll L 1I i ..
social y hacerla viable y duradera, debe haber alguna forma de
compensar la progresiva enajenacin de las empresas extranjeras,
de los grupos empresariales, tcnicos y profesionales nacionales, socios
principales de una economa bsicamente monocultora y, por ltimo,
de una buena parte de las clases medias urbanas.
27 Leo Huberman y Paul M, Sweezy, Cuba: Anatomy 01 a Revolution,
Monthly Review Press, Nueva York, 1961, p. 95. (Hay edicin en espaoL)
ll""...,.,.".,
216 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA ESTRATEGIAS DE LA POLTICA DE DESARROLLO 217
Por lo menos desde 1962, los lderes revolucionarios cubanos se
han percatado cada vez ms de estas limitaciones en su modelo
dI" desarrollo; sus declaraciones pblicas revelan cada vez ms el
talla del revolucionario "acosado", con nueva sabidura mundana,
q uic.n admite, libre y abiertamente, errores, prdida ele inocencia y
"las cosas que no sabamos".
Particularmente en sus primeros aos, la Revolucin cubana logr
progresos sorprendentes en el carnpo de la reforma social y se alcanz
un avance notable en los renglones de vivienda, educacin y re-
forma agraria. Resultado de qUf' se desviaran recursos del sector
moderno, urbano, hacia el sector premoderno, rural. se registraron
incrementos reales en la productividad agrcola.
Fue precisamente en ese sector industrial, urbano, comercial. de la
economa cubana, estrechamente vinculado con los patrones del co-
mercio internacional, donde no "encaj" la mstica revolucionaria, y
es en este campo donde se han tornado ms agudos los problemas
del modelo de desarrollo de la Revolucin.
El historial revolucionario se ha visto estropeado por altos costos
de produccin, programaciones inefectivas de la produccin, proble-
mas de calidad y mano ele obra y el derrumbamiento de los servicios
de mercadeo; en la actualidad se admite abiertamente que el candor
econmico inicial de los lderes revolucionarios fue la causa de muchos
problemas. Hubo un proceso tentativo de buscar soluciones a pro-
blemas complejos; la planificacin total, la cual segn el J UCEIPLA:'-<
(autoridad estatal de planificacin), tena facultades reales para asig-
nar recursos, con mayor frecuencia se basaba ms bien en aspira-
ciones que en metas realistas. La dependencia en el trabajo volunta-
rio, en la industria de la caa y otras, aunque completamente a tono
con el sentido revolucionario de las cosas, resultaba terriblemente
costoso desde el punto de vista econmico. Se ha acusado a la nueva
burocracia de manejar los asuntos "peor que los yanquis", y quiz
con mayor corrupcin.
Quiz los hechos ms significativos en la estrategia cubana de
desarrollo se han registrado en el campo del comercio internacional,
reflejando la primaca ideolgica del antimperialismo, creencia se-
gn la cual las relaciones de intercambio existentes eran tal vez
la caracterstica ms "inapropiado." del viejo orden" Hubo un entusias-
iuo real por la disminucin de la produccin azucarera en Cuba a
principios de la dcada de 1960, que se consideraba compatible con el
objetivo de la diversificacin econmica; esta posicin cambi rpida-
mente cuando las implicaciones del nuevo patrn de intercambio con
el bloque sovitico se tornaron evidentes. El progreso industrial
cubano dependa de la importacin de equipo de capital de los nuevos
SOCIOS comerciales y, aunque se reconoci en forma ms velada, tam-
bin de un abastecimiento continuado de materias primas. El bloque
sovitico no daba seales de cfcc tu.u: eCln\TniCls sobre lIILl b:lSC que
no fuera esencialmente comercial.
La mstica revolucionaria descansa sobre la visin utpica de una
sociedad totalmente dedicada al proceso de transformacin social
y econmica. Esta actitud de dedicacin. este acto voluntario. sus-
tituir los procesos e instituciones de la "sociedad burguesa". Empero,
conforme la revolucin progrcsn, sus dirigentes se encuentran con
que tambin ellos est:m afligidos por problemas de pcnetravin. ele
motivacin, en una forma muy similar a la de quienes persiguen
el desarrollo de otra manera: la entrega total a la experiencia revo-
lucionaria encuentra resistencias; el apego a patrones familiares de
vida, a formas de relaciones tradicionales y modernas, dan lugar a
subsistemas que no es fcil erradicar. El campesino se resiste a la
prdida del mercado libre, los trabajadores calificados, sindicalizados
-la "aristocracia trabajadora" segn Castro- descubren que el
nuevo orden no los favorece y surge la resistencia que se manifiesta
en forma de ausentismo y disminucin en la calidad de la produc-
cin. En sus discursos, Ficlel Castro pone cada vez ms inters en la
necesidad de "inculcar a los trabajadores el espritu revolucionario".
Carlos Rafael Rodrguez habla de la incapacidad de las cooperativas
y de los propietarios privados para "adaptar sus aptitudes al espritu
revolucionario", y el Che Cuevara habla de la "barrera invisible"
entre la administracin revolucionaria y los trabajadores, y mostr su
aprensin de que "la clase trabajadora daba la impresin de no en-
tender el papel que deba descmpeinr".
Particularmente en un pas subdesarrollado. donde la lcnlrad a
sistemas sociales v comunidades distintos de la nacron es profunda
y slida, incluso totalitarismo es una forma limitada de gobierno.
:\ menos que se recurra a la coercin extensiva para romper las
viejas lealtades, no se puede abrigar la esperanza de conformar la rea-
lidad con su visin milenaria.
Puesto que la meta de la revolucin es el desarrollo econmico,
como sus objetivos son, en este sentido, equivalentes a los de otros
criterios de cambio, al formar una revolucin, al edificar una so-
ciedad revolucionaria, el problema pronto se torna en el problema
de encontrar equivalentes funcionales a aquellas instituciones y pro-
cesos que haban mantenido el sector moderno del viejo orden. Una
economa radicalmente monocultora no puede lograr la autosuficien-
cia de la noche a la maana. Para industrializarse, para diversificar
la produccin y sustituir las antiguas importaciones, debe tener ca-
pital, y para tenerlo, debe encontrar rHH'\"OS mercados para sus expor-
218 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA ESTRATEGIAS DE LA POLTICA DE DESARROLLO 219
'. '1". 1 1\".
taciones tradicionales, si su anterior socio comercial ha sido excluido
del modelo revolucionario. La desercin de grupos de administradores
y tcnicos debe sustituirse, ya con asistencia tcnica extranjera ya
con un programa educativo intensivo, lo cual implica, no obstante,
un retraso considerable. Las necesidades de expander la producti-
vidad deben compensar la dedicacin a la reforma social. Es posible
que sea necesario apretarse el cinturn y vivir en forma austera,
ya que los recursos que deban dedicarse a aliviar la pobreza deben
canalizarse a la formacin de bienes de capital.
" :cshs p:cLldoj:cs de lo r.volucin. Un movimiento entre-
gado a acabar con el imperialismo extranjero se encuentra a s
mismo ms comprometido que nunca, poltica y econmicamente,
con una potencia extranjera; un rgimen entregado a la realizacin
de la reforma agraria se convierte en el "mayor latifundista", adop-
tando tcnicas para organizar la produccin que no difieren en
ningn respecto particular de las empleadas en el pasado. A pesar
de que se puede haber registrado cierta mejora en el nivel de vida, el
modus vivendi en las grandes haciendas, convertidas en predios agrco-
las estatales, no es muy diferente bajo la administracin del INRA
de lo que era bajo el dominio de la empresa extranjera. En un
Estado dedicado al bienestar de los "trabajadores", la fuerza de tra-
bajo urbana organizada (y la proporcin cubana de trabajadores
sindicalizados antes de la Revolucin se encontraba bastante por en-
cima de la media latinoamericana) encuentra su nivel de vida mer-
mado por contribuciones "voluntarias" a la causa revolucionaria, y
por la escasez y racionamiento de los bienes de consumo de que
antao disfrutara. Para dar cuenta del desarrollo econmico, no es
preciso exagerar las ironas del rgimen revolucionario que debe
sobrepasar sus primeros logros en el campo de la reforma social. La
Revolucin logra resultados positivos, pero no todos los previstos y
prometidos por sus consumadores.
Una revolucin afortunada debe convertirse, con el tiempo, en el
orden establecido. Durante los aos de su formacin, las lites revo-
lucionarias desplegaron liberalmente su poder coercitivo para eliminar
el viejo orden e imponer su propio modelo de cambio. Una vez esta-
blecidas, pueden seguir utilizando los instrumentos de supresin para
confrontar las demandas e intereses extrnsecos a esta idea de des-
arrullo; empero, esta nostalgia por la militancia cle los "buenos viejos
tiempos", esta lucha por mantener la pureza de los ideales y celo
revolucionarios pueden resultar terriblemente caros. El revolucionario
puede llegar a descubrir, particularmente al enfrentarse a las conse-
cuencias econmicas de sus acciones anteriores, que ha definido la
estrategia de desarrollo en forma demasiado rigurosa, que ha fijado
las condiciones lmite de lo que es apropiado para la Revolucin con
suma estrechez. Conforme la revolucin aumenta su confianza y madu-
rez, puede encontrar posible y conveniente el acomodo de intereses y
demandas antes rechazados. sta ha sido la experiencia de Mxico
y Bolivia: la iniciativa privada, la inversin extranjera cuidadosa-
mente controlada por la ley y muchas otras prcticas una vez de-
ploradas han sido "vinculadas" a la lgica de la ideologa revolucio-
naria. As como la estrategia convencional del cambio puede ampliar
su sentido de los factores y relaciones crticos para el cambio, hasta
el grado ele incluir mcdicl.rs ,le- rd,) in "Ii 'ii l. lit
consideraban extrnsecos, el revolucionario puede encontrar posible
definir su criterio de desarrollo en forma tal que comprenda proce-
sos que una vez fueron los principales objetos de ataque.
Que tal proceso de definir la estrategia revolucionaria del desarro-
llo en forma ms inclusiva pueda registrarse en Cuba, es hoy en
da un tema muy discutido. El alineamiento con el bloque sovitico,
la aceptacin del marxismo-leninismo como ideologa oficial, puede
haber endurecido tanto las condiciones lmite del estilo revolucio-
nario inicial y reforzado en tal forma las enemistades creadas en la
primera etapa de la revolucin, que la maduracin se torna suma-
mente difcil; empero, si el patrn de vida cubano actual no puede
proveer los elementos necesarios para alcanzar los objetivos de des-
arrollo, si no puede hacer frente a las demandas de cambio manifiestas
en la sociedad, la "revolucin de expectativas crecientes" que forma
parte de la experiencia cubana contempornea, as como de otros
pases latinoamericanos, puede ocasionar una redefinicin del carcter
de la revolucin. Cuba no puede pertenecer nicamente al bloque
sovitico. En virtud de su geografa, herencia, y cultura, est conde-
nada a formar parte tambin de la Amrica Latina. La Amrica
Latina sigue siendo para Cuba un marco de referencia. Si Cuba se
estancara mientras otros pases avanzan, cuestin que depende, descle
luego, de que se logre el desarrollo y la reforma en otras partes del
continente, quin puecle decir qu comunidad resultar ms com-
pulsiva a la larga?
Conclusiones
La disparidad de opiniones sobre la apariencia que debe tener la
sociedad en desarrollo, y la manera de lograrla, describe el dilema
politicoeconmico de la Amrica Latina. Este enigma es aparente-
mente la ausencia de cualquier acuerdo comn sobre una estrategia
de desarrollo, as como la falta cle idoneidad de los medios legtimos
CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLTICA DE DESARROLLO
221
para resolver dichos aspectos politicoeconmicos de los defectos de
un orden poltico que no contiene procedimientos ele aceptacin
comn para lograr un acuerdo sobre la manera de desplegar los
recursos del Estado, y de los fines a que se debe encaminar a la
sociedad.
i'ddlJ","U, uuunciur este enigma pouuco no es definir el "problema"
poltico ele la Amrica Latina -el problema que pide a gritos ser
resuelto y que puede ser resuelto. Ya sealamos que las diversas
estrategias de desarrollo que hemos escogido con fines de exploracin
no son sistemas aislados, dinrne t rulmcntc opuestos, incapaces ele ser
reconciliados y fundidos. Dado el carcter "poltico" de cualquier
estrategia de desarrollo, que requiere que en alguna forma se tomen
en cuenta los intereses extrnsecos al modelo de cambio, hay tantas
posibilidades de que se encuentren medios para acomodar las deman-
das anteriormente improcedentes como de que sean excluidas por la
fuerza. El problema estriba en encontrar relaciones conceptualmente
plausibles entre los intereses, y excepciones, ante las cuales la estra-
tegia de desarrollo especfica se muestre indiferente en un principio, y
aquellos que constituyen su preocupacin fundamental. Este es el
reto principal a la economa de desarrollo, y hasta la fecha ha sido
su mayor xito. La capacidad del pensamiento econmico desarro-
llista contemporneo, abandonando su anterior dependencia de los
principios clsicos o keynesianos, para sealar la interdependencia
estructural vital de la nacin en desarrollo, ha tenido un gran efecto
en la ideologa poltica de la regin. Las ramificaciones del mensaje
del proceso democrtico, de que la poltica es tanto cuestin de crear
acuerdos, de reconciliar diferencias, como de conflictos acibarudos,
aunque heroicos, para determinados puntos de vista, tampoco ha cado
en suelo estril. El compromiso intelectual y emocional de la Amrica
Latina a la democracia occidental es profundo, y pese a obstculos
y reveses, se est convirtiendo cada vez ms en una cuestin prctica,
una tcnica de gobierno y no un intento abstracto.
Adems, a pesar de que el problema de la poltica latinoamericana
es de discordia, es un problema que se exagera fcilmente. Existe un
entendido casi consensual sobre la naturaleza del conflicto, existe
un acuerdo general de que el desarrollo es la meta del proceso po-
ltico, e incluso los actos que supone el xito de esa meta se estn
aceptando cada vez ms. Como 113 sealado K. H. Silvert en relacin
con la poltica chilena:
Si dej.unos a un lacio los elementos marginales de la extrema
derecha y de la extrema izquierda, encontramos en Chile un
rea enorme de acuerdo en relacin con la conveniencia de cier-
tos objetivos polticos. Todas las facciones convienen casi unni-
mente en los siguientes puntos: la conveniencia de un sistema
educativo ms amplio, mucho ms eficiente y efectivo; el cre-
cimiento de la industria; mayor libertad para comerciar con e!
extranjero; la incorporacin de todos los chilenos a una cstruc-
tu ra dcrnocrtic., naciou.i l clcctiva ; ",1 i u.uircni.nicuto <1,,1 [!l""
ceso constitucional, y una reforma agraria de carcter poltico,
social y econmico ... 28
En estos captulos, hemos tratado de delinear lo que se puedo razo-
nablemente esperar del Estado latinoamericano como agente del cam-
bio econmico. Hemos destacado las limitaciones, los parmetros de
desempeo estatal, las consideraciones de prudencia poltica que im-
piden que el Estado sirva como instrumento totalmente efectivo en la
batalla contra la pobreza y el subdesarrollo en esta regin. Hemos
adoptado este criterio porque es la forma en que generalmente se
plantea la interrogante de la poltica la tinoamericana. A menudo
se considera a la vida poltica latinoamericana como el "obstculo"
ms importante que se opone 31 cambio econmico. La pregunta que
con ms frecuencia se formula al asesor experto, u observador extran-
jero es por qu las naciones latinoamericanas no parecen poder adop-
tar las medidas ms directas y evidentes para la resolucin de sus
problemas autoevaluados. Hemos tratado ele dar cierta perspectiva
a la cuestin de la capacidad de! Estado nacional la tinoru nc ric.uio ; :11
mismo tiempo confiamos haber dejado claro que, dada la magnitud
de la tarea, a menudo los sistemas polticos latinoamericanos y los
lderes que estos sistemas generan no dejan de ser bastante adecuados
para el desafo.
Algunas personas pueden sentirse tentadas de llevar nuestro argu-
mento, sobre el Estado nacional como instrumento del cambio eco-
nmico, hasta lo que puede parecer su conclusin lgica. Pa ra ;11_
gunos, las proposiciones anteriores pueden parecer confirmar conceptos
durante mucho tiempo sostenidos sobre la incapacidad del gobierno
para actuar con efectividad en el dominio de la economa. Vern
en lo que hemos escrito un toque de clarn para la libre empresa y el
laissez-Iaire puros, como la ruta hacia el progreso en la Amrica
Latina; otros, sorprendidos por lo que acabo de afirmar, vern preci-
samente lo contrario. Una reflexin sobre las limitaciones del Estado
nacional existente parece indicar claramente que se necesita una ex-
pansin de las facultades del Estado. que es esencial una revolucin
28 K. H. Silvert, "Some Proposit ions on Chile", American Un;vers;/;es Fieid
Staff Reports, West Coast South America Series XI, enero, 1964, p. 13.
222 CAMBio POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
ESTRATEGIAS DE LA POLTICA DE DESARROLLO
223
para ampliar los recursos de que el Estado dispone, para apartar los
obstculos polticos a la reforma necesaria, a fin de liberar el aparato
osificado del sistema poltico. Las dos conclusiones son incompati-
bles, pero, extraamente, no son contradictorias; de hecho, ambas
presuponen que se registra un cambio fuera del propio sistema po-
ltico. El desarrollo mediante la libre empresa pura requerira un
estallido de energa y entusiasmo por la produccin y la inversin
tanto de parte de los grupos de capitalistas cuanto de los grupos
de trabajadores. Una revolucin autntica, igualmente, supone un
brote de desasosiego, un estallido autnomo de aspiracin y compro-
miso poltico. Sin dicha explosin, ninguna de las implicaciones in-
feridas de las limitaciones del sistema de Estado nacional, tal como
existe en la actualidad, es particularmente importante como consejera.
Cuando el sector privado no ha asumido todava las tareas del cam-
Lio, uno no descarta los esfuerzos limitados del Estado y deja que la
L:UlpreSa se encargue de "realizar el trabajo"; y un programa
revolucionario que no est respaldado por un espritu revolucionario
ampliamente difundido, ser embarazoso al da siguiente de la in-
surrcccin,
Conforme el orden existente sigue su curso incierto, tememos que
la explosin alternativa ocurra antes, o bien que el "gobierno forta-
lezca la mano del explotador capitalista", o que "estemos sentados
en un polvorn revolucionario" segn nuestro punto de vista. Par-
tiendo del supuesto comn de que una vez ocurrida la explosin su
curso es irreversible, esperamos con alarma la asonada marginal o
sitio que establece el impulso de cambio.
No obstante, este curso de razonamiento debe seguirse hasta su
fin: es posible que no ocurra ni la "explosin" de la revolucin ni la
de la productividad capitalista, o que nuestra nocin de la "pleni-
tud" de estos sistemas de cambio alternativos haya sido, de alguna
manera, equivocada. As, es posible que en lugar de revolucin en-
cuntremos una lenta tendencia hacia la anarqua y la desintegracin
social, ya que los deseos que la sociedad no puede satisfacer conducen
a la frustracin y a la desesperacin, o es posible que la Amrica
Latina siga adelante, como hasta ahora, manteniendo de algn modo
su cabeza por encima del agua, experimentando pocas de esperanza
y entusiasmo, y periodos de estancamiento, remendando el sistema,
modificndolo, mejorndolo, movindose imperceptiblemente hacia
algo diferente, aunque pueda eludir las categoras tajantes en cuyo
uso hemos insistido para abarcar la realidad. Y despus de mucho
tiempo podemos voltear hacia atrs para descubrir que lo andado
hu establecido grandes diferencias, que despus de todo las cosas
no han salido tan mal.
Pero no es sencillo hacer profecas acerca de la Amrica Latina,
pues e.n esta regin puede ocurrir lo inesperado: Mxico,
arquetipo de la revolucin, ha producido el sistema capitalista ms
de la re/?in; a menudo la estabilidad poltica y el indus-
se correlaclOnan en forma inversa, como en Brasil y Argen-
tma; la pobreza puede engendrar los comienzos democrticos, como
en Honduras y Ecuador, aunque sea por poco tiempo' Venezuela
con su triste tradicin poltica, produce uno de los movimientos de-
mocrticos ms fervorosos del continente. La Revolucin puede ocurrir
en una de las naciones ms desarrolladas. como fue el el''', de' enh:\.
Pase;" que casi han logrado el desarrollo, como Argentina y Co-
lombia, caen en el caos. Sera tonto sugerir que el resultado es eviden-
te, o que la ruta hacia el progreso se encontrar fcilmente sin
tumulto, confusin, irracionalidad ni desorden, pero, LlllliJi{-ll 'scl'b
tonto negar las posibilidadcs de too
Segunda Parte
La funcin de naciones y regnlelles:
anlisis comparativo
.
aspIraCIones
poltica a la
generacin de
respuesta
la guerra
Preludio a una
de desarrollo:
depresin y a
VIII.
LA IDEA de desarrollo ha sido virtualmente una obsesin para la
Amrica Latina desde la generacin pasada. Es ste el tema domi-
nante de casi todo cuanto se ha escrito acerca de la regin; tambin
es el foco central de la ideologa poltica y del comentario social
dentro de la regin. Los patrones de vida prevalecientes en la Amrica
Latina ya no son "neutrales", ms bien deben ser descritos como
"problemas" por superar mediante procesos de cambio.
A pesar de que mucho se ha escrito sobre lo que el Estado debe
hacer para estimular el desarrollo, poco se ha dicho, excepto a manera
de crtica, de lo que ha hecho para estimular el cambio econmico
y social. En consecuencia, en las pginas que siguen intentamos ex-
plorar, con simpata pero no sin crtica, las experiencias peculiares
de diez naciones latinoamericanas en la elaboracin de criterios del
problema de desarrollo econmico a partir del fin de la segunda
Guerra Mundial. Compararemos los patrones de poltica pblica que
surgieron en los pases de la regin ;ll1dill:l (Bulivi:1. CUlUl1 .
Ecuador, Per, Venezuela), y en las naciones de la his trica confe-
deracin centroamericana (Costa Rica, el Salvador, Guatemala, Hon-
duras, Nicaragua).
No hay que esperar demasiado de esta "muestra" de Estados latino-
americanos. A primera vista, estas naciones pareceran ser las menos
importantes y los miembros ms "subdesarrollados" de la familia
regional. Aunque es cierto en un sentido muy general, debe obser-
varse que tanto Per como Colombia tienen una mayor extensin
territorial que Chile, y que Venezuela, cuyo ingreso per capita formal
es el ms alto en la Amrica Latina, tienen un potencial de desarrollo
muy superior al de casi cualquier otro pas de la regin. Tampoco
pretendemos sugerir que este grupo sea ms "tpicamente" latino-
americano que las naciones excluidas, por tener una menor afinidad
con la cultura y costumbres occidentales; en verdad, Colombia y
Costa Rica estn muy alejadas de cualquier norma cultural latino-
americana impresionista que se pudiera uno crear. Adems, estas
naciones no son necesariamente las que constituyen un "problema"
para el desarrollo. Sin lugar a dudas, el malestar econmico y social
de Argentina, Brasil, y Chile en los ltimos aos plantea problemas
[227 ]
228 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
tan complicados, que los que se presentan en los diez pases de nues-
tra muestra.
Excepcin hecha de la exclusin sealada de las "grandes poten-
cias" tradicionales, Argentina, Brasil y Mxico, que integran una
clase por s mismas, nuestro grupo es heterogneo en cuanto a pobla-
cin, dimensiones, recursos, integracin nacional, nivel de desarrollo
y estilo poltico econmico. Se hizo as deliberadamente, pues las
comparaciones son mayores cuanto ms rica y diversa sea la experien-
cia; de hecho, esta consideracin, aunada a intereses personales y al
deseo de explorar ciertos casos que han recibido insuficiente atencin,
fue la gua principal para la seleccin de las naciones objeto de
nuestro estudio.
Debe tenerse cuidado de no dividir a los pases de la Amrica
Central y los de la regin andina en dos bloques distintos, incluyendo
a los pases pequeos en uno y a las potencias medias en el otro.
Como lo indica el cuadro siguiente, en trminos de los ndices de
escala pertinentes, los diez pases forman un ordenamiento de mayor
a menor, sin ninguna brecha significativa entre las dos familias re-
gionales, excepto en trminos de extensin territorial.
Hasta ahora hemos planteado problemas generales de la poltica
de desarrollo, en trminos que se refieren a la Amrica Latina como
un todo; esto no es inapropiado. Por razones de cultura, historia,
sistema econmico y patrones polticos comunes, la mayora de los
pases de la regin comparten gran nmero de los problemas contem-
porneos del cambio.
Empero, sealar algunos de estos problemas comunes no nos dice
todo acerca de las condiciones polticas de la rpida transformacin
socioeconmica que se registra en estas naciones. Mucho hay de
cierto en la observacin, a menudo repetida, de que no existe cosa
tal como la Amrica Latina; que estos veinte pases son muy dife-
rentes entre s; que los problemas y potencial del gigante Brasil y
de la pequea Honduras, de la Bolivia indgena y del Uruguay
blanco, son muy diferentes. Por tanto, al explorar con mayor dete-
nimiento la cuestin del efecto que la prudencia poltica tiene sobre
la formulacin y ejecucin de la poltica de desarrollo, es preciso
remitirse a las experiencias contrastantes de las diferentes naciones,
averiguando en qu medida se aplica el patrn general a cada una
de ellas y de qu manera debe distinguirse a las naciones indivi-
duales de aquellas observaciones que slo se aplican a la regin como
un todo.
E" preciso formular diversas prcguntas en relacin con la expe-
riencia de estos pases en materia de poltica de desarrollo en el
periodo posblico. En primer lugar nos ocuparemos de lo que los
L
N m M M
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230 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
RESPUESTA POLTICA A LA DEPRESIN Y A LA GUERRA
231
gobiernos efectivamente hicieron con el objeto de promover el cam-
bio econmico y social. A pesar de que se prestar atencin a las
cuestiones de ideologa e intenciones, y a los cambios seculares que se
registraron independientemente de la accin gubernamental, lQ..9.!:le.,
ms nos ocupar ser el efecto real del Estado Iatinoamericanocomo
instrumento de cambio durante este periodo.
En segundo lugar veremos prucienciapQlitica
descrito en la Primera Parte condicion el papel desarrollista del
EswLu. Por consiguiente, debemos considerar la experiencia ele estas
naciones en trminos de los problemas destacados en las pginas
anteriores.
,
/ 1. En qu medida el periodo posblico de aspiraciones desarro-
llistas cre nuevos papeles econmicos para el Estado latinoamerica-
no, y en qu medida fue este periodo continuidad de los anteriores
patrones de poltica pblica de la regin? (Captulo 1.)
2. En qu medida se concibieron las polticas pblicas del periodo
posblico con el fin de crear sistemas econmicos de mayor integra-
cin nacional (para convertir los sistemas internacionales prevale-
cientes de latifundio y subsistencia en patrones nacionales de produc-
cin y cambio), y en qu medida tendieron las polticas pblicas a
perpetuar y perfeccionar las relaciones econmicas dominantes? (Ca-
ptulo n.)
3. En qu medida afectaron las limitaciones de la capacidad del
Estado para allegarse y utilizar recursos econmicos y sociales el
curso de la poltica de desarrollo en estas naciones? (Captulo III.)
4. ,;Cmo afect a la poltica de desarrollo de estos pases la "ten-
ta tividnd" de los sistemas polticos latinoamericanos? Son evidentes,
en la forma en que se defini en estas naciones la poltica pblica,
las "reglas del juego" del sistema poltico latinoamericano clsico,
segn las cuales todos los contendientes con capacidades de poder
reconocidas deben participar en las acciones econmicas pblicas, y
que la posicin de ningn contendiente ser amenazada por la accin
estatal? La eliminacin revolucionaria de contendientes que luchan
por el poder tuvo algn efecto en la poltica de desarrollo? (Ca-
ptulo IV.)
5. De qu manera afectaron los procesos imperfectos de toma de
decisiones la formulacin de la poltica de desarrollo en el periodo
posblico? (Captulo V.)
6. Cmo afectaron los problemas de administracin pblica, o
las dificultades de la penetracin del Estado en la sociedad, el curso
de la poltica de desarrollo en estas naciones? (Captulo VI.)
7. En qu medida se reflejan en acciones particulares de poltica
pblica las diferencias ideolgicas y estratgicas que distinguen a los
gobiernos convencionales, reformistas democrticos, y revolucionarios?
(Captulo VII.)
Empecemos por considerar la primera de estas interrogantes. A
pesar de que el foco de nuestra atencin es el papel del Estado a par-
tir de 1945, aislar rgidamente los acontecimientos del periodo posb-
lico es tanto como cIar a esa era un sabor de innovacin y empeo
fresco sumamente engaoso. En consccuencin, dedica remos d n',LO
de este captulo a esbozar el efecto que la depresin y la scguncb
Guerra Mundial tuvieron en la conformacin y direccin de la po-
ltica pblica en estos pases. Pondremos de relieve continuidades y
discontinuidades entre los periodos de 1930 a 1945 y 1945 a 1964,
antes de emprender una consideracin detallada de este ltimo periodo.
Efecto de la depresin sobre la poltica pblica
La depresin mundial de principios ele la dcada de los aos 1930
no marca un punto de partida absoluto de un papel econrnico p-
blico ms activo en nuestros diez pases. Durante la dcada de los
aos 1920, y antes, Per, Colombia y otras naciones haban expe-
rimentado con algunas de las innovaciones de poltica pblica, que
se identifican con este ltimo periodo, como la banca central y la legis-
lacin laboral rudimentaria. Por lo que a la historia econmica de
la Amrica Latina toca, la divisin tajante en periodos tiende a ser
engaosa, y tal vez sea mejor considerar el periodo posterior a 1860
como uno de cambios constantes v acumulativos en la estructura
econmica en toda la regin, con c;mbios e innovaciones correspon-
dientes en la poltica pblica, siendo algunos pases precursores en
ciertos campos, e imitndolos otros despus.
Empero, si se desea entender la poltica de desarrollo contempo-
rnea, es importante considerar especficamente el efecto de la de-
presin en estos diez pases latinoamericanos, pues sugiere una conti-
nuidad de esfuerzos polticos en la regin. No obstante que las
"intenciones revolucionarias" de muchos movimientos polticos pos-
teriores a la segunda Guerra Mundial han caracterizado este periodo
como radicalmente distinto de cualquier otro anterior, ser evidente
que el que estas nuevas aspiraciones representaran un punto de dis-
tanciamiento y rechazo del pasado inmediato, o un patrn de conti-
nuidad y extensin de ideas anteriores, dependera en gran medida
de determinadas circunstancias. Para algunos pases, un "plan re-
volucionario de desarrollo econmico" en el periodo posblico sigui-
ficaba fundamentalmente la adopcin de aquellas medidas, tomadas
en otros pases a principios de la dcada de 1930, para hacer frente
a la crisis de la depresin. Para otros, el estilo fundamental de la
CAMBI POLhICO y ECONMICO EN LA LATINA
RESPUESTA POLTICA A' LA DEPRESIN Y A LA GUERRA 233

poltica de desarrollo en las dcadas de los aos 1940 y 1950 impli-
caba la elaboracin y continuacin de las funciones pblicas asumidas
en los aos de la dcada de 1930.
En la regin andina y de la Amrica Central se notaron dos
patrones bsicos de poltica pblica, como respuesta a la crisis de la
depresin. En algunos pases, la tendencia fue adoptar innovaciones
progresivas de poltica y "abrir" el proceso poltico segn los linea-
mientos sugeridos por el "New Deal" en los Estados Unidos, y la
administracin de Crdenas en Mxico. En otros pases, el patrn
fue de control ms rgido del proceso poltico. En el segundo caso, las
innovaciones de poltica adoptadas fueron concebidas para mantener
el orden establecido bajo graves dificultades; se recurri a medidas
opresivas para evitar levantamientos originados por la incertidumbre
y privaciones del periodo que pusieran en peligro la coalicin esta-
blecida, ya debilitada, de los contendientes dominantes por el poder.
El camino seguido por un pas en particular parece tener menos
que ver con el efecto econmico especfico de la depresin que con
la tradicin poltica, la yuxtaposicin de fuerzas polticas en ese mo-
mento, y el liderazgo a disposicin de la coalicin dominante. La
medida en que individualmente las naciones adoptaron una y otra de
estas respuestas polticas arquetipo, puede discernirse considerando
cuatro reas de poltica pblica: el trato de la organizacin poltica
y de la oposicin; la poltica fiscal; la poltica hacia la organizacin y
legislacin laborales; y la actividad en la esfera de las obras pblicas.
Liberalizacin" de la poltica pblica como respuesta
a la depresin
Colombia, 'En la regin andino-centroamericana, Colombia fue el
pas cuya respuesta poltica a la depresin, se aproxim ms al "New
Deal" de los Estados Unidos. Esto fue particularmente notorio duran-
te la administracin de Alfonso Lpez, 1934-1938, quien describiera su
lJl'ugl'allla de reforma como "La revolucin en marcha".
Despus de un tumultuoso siglo XIX, de guerra civil crnica y cau-
dillismo regional, la poltica colombiana se estabiliz despus del ao
1900 bajo una sucesin de presidentes conservadores; para 1930, de
un periodo de prosperidad aparente, basado en prstamos extran-
jeros, pago de indemnizaciones por el canal de Panam, e inversiones
y empresas extranjeras y nacionales, pasaba a una poca de estan-
camiento y malversacin fiscal, de recurrir a la tropa para suprimir
las demandas de la fuerza de trabajo y, despus de 1929, de inse-
guridad econmica y depresin.i
1 Vernon Fluharty, Dance of the Millions, pp. 27-42.
La poltica colombiana estaba organizada en torno al tradicional
sistema bipartidista, dominando las clases altas establecidas en las filas
conservadoras y liberales. La base de poder de ambos partidos era
la difundida identificacin tradicional con estas organizaciones. "La
mayora de los colombianos son liberales o conservadores por familia.
por tradicin. Los colombianos nacen con la tarjeta del partido
ligada al cordn umbilical." 2 La presencia de dichos recursos de
apoyo establecidos dificultaba la formacin de nuevos movimientos
polticos. El cisma de partidos estaba tambin limitado por el enten-
dimiento implcito en que a menos que los principales partidos se
trataran recprocamente en forma civilizada y arreglaran el control
del gobierno nacional sobre la base de procedimientos democrticos
formales, bien podan hacer erupcin las viejas enemistades de par-
tido, y regionales, en una renovacin de la lucha civil o de la inter-
vencin militar. Por consiguiente, los nuevos grupos de activistas po-
lticos, defensores de la reforma, generalmente optaban por perma-
necer dentro de los partidos establecidos en lugar de formar grupos
polticos independientes. El problema de la poltica, particularmente
del lado de los liberales. se convirti ms bien en un problema de
reconciliar brechas en las filas del partido que entre los partidos,
pues ambas organizaciones estaban dominadas por grupos conser-
vadores de la clase alta que compartan una concepcin comn del
papel del Estado.
Por consiguiente, la victoria liberal en las elecciones de 1930, que
terminara con un cuarto de siglo de dominacin de los conserva-
dores, se pudo lograr con relativamente poco alboroto cvico. La
direccin nacional de los dos partidos principales poda aceptar a
Enrique Olaya Herrera como presidente, pues su objetivo primordial
era la recuperacin econmica y el mantenimiento del orden esta-
blecido y no un programa radical de reforma.f
El advenimiento de los liberales difcilmente connot una revolu-
cin. Bajo la administracin de Olaya Herrera, los contendientes
por el poder fueron confirmados, y sus pretensiones al poder y a Jos
recursos pblicos fortalecidas. Empero, dadas las aspiraciones refor-
mistas de algunos sectores del Partido Liberal, algunos contendientes
que anteriormente haban permanecido al margen de la vida poltica
tambin fueron acomodados en el sistema.
Bajo Olaya, se tomaron diversas medidas para contrarrestar el
efecto de la crisis econmica: la industria petrolera extranjera se suje-
2 Eduardo Santa, Sociologa poltica colombiana, Edit. Iqueima, Bogot,
1955, p. 32.
8 Gerardo Anubla y J. M. Henao, History of Colombia, University of
North Carolina Press, Chapel Hill, 1938, pp. 540 ss.
234 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA RESPUESTA POLTICA A LA DEPRESIN Y A LA GUERRA 235
t a una regulacin y a un control ms amplios, se declar una mo-
ratoria sobre la anulacin de juicios hipotecarios, y se estableci un
banco agrario e hipotecario para proporcionar refinanciamiento a
aquellas personas amenazadas por la anulacin de sus juicios hipote-
carios.! Durante el periodo de depresin, Colombia tambin recurri
a diversas contrarnedidas econmicas caractersticas de la regin como
un todo en ese periodo: se impusieron altos aranceles a los alimentos
importados con el fin de fomentar la produccin interna y se insti-
tucionalizaron los controles de cambio." Es interesante observar que
la industria experiment un rpido crecimiento durante la primera
parte del periodo de la depresin. Entre 1930 y 1933, se establecieron
ochenta y dos nuevas industrias, y la mayor parte del progreso in-
dustrial registrado de esa fecha a 1948 fue a travs de dichas com-
paiias."
En 1934, el programa liberal de recuperacin se convirti en un
programa de innovacin poltica progresiva; la eleccin de Alfonso
Lpez, reflejo del poder creciente de los grupos de mente ms refor-
mista dentro del Partido Liberal, condujo a una rpida ampliacin
de los programas de orientacin social. La reforma constitucional de
1936 legaliz la extensin del poder estatal en campos antes restringi-
dos. A pesar de que el lenguaje constitucional, que prevea la expro-
piacin sin compensacin, "por razones de equidad", proclamando la
"funcin social de la propiedad", urgiendo la "proteccin especial
del Estado" a la organizacin laboral, pareca prometer una expan-
sin considerable de las facultades y atribuciones de ste, el xito real
de la era de Lpez habra de proporcionar ms bien reformas mar-
ginales, crecientes, en el contexto de un orden politicoeconmico
convencional, y no una reestructuracin cabal del sistema socioeco-
nmico.
Se institucionalizaron el impuesto sobre la renta y las utilidades
de capital; la Ley nmero 6 de 1935, codific y ampli la legislacin
laboral existente,* estimulando efectivamente la organizacin de la
4 F1uharty, op. cit., p. 44.
5 Foreign Trade o the U. S., Seccin 15, p. 17.
6 Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, The Basis 01 a De-
uelo p.mettt Program lar Colombia, p. 87.
* No debe suponerse que ste represent el primer intento de los gobiernos
colombianos por actuar en el campo de la legislacin laboral. Corno a menudo
acontece, antes de esta poca cxistia un cuerpo considerable de legislacin
proruulgada, aunque de ejecucin imperfecta: en 1915 se estableci la res-
ponsabilidad patronal por accidentes industriales; en 1923 se cre una oficina
general de trabajo; en la Ley 15 de 1925 se dieron disposiciones generales
acerca de la higiene y bienestar sociales; en 1926 se cre el descanso obliga-
torio en domingo; y en 1931 se estableci un sistema de seguridad social.
Eduardo Santos, Sociologa jJoltica colombiana, p. 38.
fuerza de trabajo en el pas." La Ley nmero 200 de 1936, cuyo
efecto bsico fue ratificar el status de los colonos usurpadores en
tierras pblicas y privadas, tambin prevea una revolucin agraria
extensiva, pero inefectiva en la prctica. Se fortalecieron y conti-
nuaron las medidas de salud pblica y de educacin iniciadas por la
administracin de Olaya.
El programa de Lpez fue continuado y consolidado pero no
ampliado, bajo la administracin de Eduardo Santos, quien conti-
nuara el rgimen liberal de 1938 a 1942. A lo largo de este periodo,
el tono dominante de la poltica pblica consisti en establecer insti-
tuciones acordes con las medidas adoptadas en el periodo de Lpez
(tales como un Ministerio del Trabajo), y en trabajar en pro de la
ejecucin de estas reformas. Al final de la depresin, Colombia
haba establecido, fundamentalmente, el marco legal e institucional
de lo que podra describirse como un criterio "convencional mo-
derno" del desarrollo: los derechos de la fuerza de trabajo organizada
y la reglamentacin bsica de las condiciones de trabajo en el sector
industrial, si bien no en el agrcola, haban sido establecidos, y se
haba recurrido a prudentes experimentos fiscales en la direccin
de un programa de nacionalismo econmico; se haban sentado, ade-
ms, los precedentes para acrecentar el papel del Estado en la poltica
de tenencia de la tierra y creado instituciones fundamentales en el
campo de la banca desarrollista y en el de la reglamentacin econ-
mica. La atmsfera poltica general del periodo era de respeto por
las libertades civiles fundamentales y por el derecho a la oposicin
poltica.
No obstante, una brecha considerable se abra entre el programa
promulgado y los efectos reales de la accin pblica: La revolucin
en marcha haba sido menos que revolucionaria en sus consecuencias
econmicas y sociales y la reforma agraria haba servido para ratifi-
car los cambios en la tenencia de la tierra que se haban registrado
espontneamente; hizo poco por motivar o dirigir un cambio radical
en los patrones de tenencia de la tierra y las reformas laborales
haban tenido xito slo en las empresas ms grandes. Probablemente
el Estado colombiano de la dcada de 1930 era incapaz de hacer
ms. Pese a los constantes esfuerzos por ampliar e implementar las
reformas del periodo de Lpez, para finales de la segunda Guerra
Mundial persista una gran disparidad entre la poltica promulgada
durante la dcada de los aos 1930 y el status ele la sociedad co-
lombiana.
7 Moiss Poblete Troncoso y Benjamn G. Burnett, The Rise of th e Latin
American Labor M'orement , Bookma n Associates, Nueva York, 1960.
....",. .....
236 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
RESPUESTA POLTICA A LA DEPRESIN y A LA GUERRA 237
.- --_ -,.
. VenezuelaiLsx experiencia venezolana no encaja tan bien como Co-
lombia en el- modelo de pas liberalizado en respuesta a la depresin.
En este caso, el reajuste poltico que sigui a la muerte del eterni-
zado dictador Juan Vicente Gmez, tuvo ms que ver con la re-
orientacin de la poltica pblica en la dcada ele 1930 que con la
solucin de la crisis econmica. Gmez gobern Venezuela por la fuer-
za, pero en forma arcaica, de 1908 hasta su muerte en 1935. Se
suprimi la oposicin poltica y los derechos de los trabajadores, y
los programas de reforma social se ignoraron por considerarlos ina-
propiados de una filosofa que exaltaba el trabajo en las obras pblicas
y el desarrollo privado sin obstculos en la industria del petrleo.
A pesar de que las polticas de ElezarLpt':.z:.gontreras, sucesor
presidencial de Gmez, estaban orientadas primordaIinente a pro-
mulgar programas convencionales cautelosos, representaban una des-
viacin radical del pasado de Venezuela, y eran bastante avanzadas
para la Amrica Latina como un todo en esa poca. La reforma
constitucional de 1936, as como la legislacin estatutoria adjunta,
garantiz el derecho ele organizacin laboral y estableci los princi-
pios fundamentales de la reforma social tales como la sezuridad
. ", b
SOCIal Y la Jornada de ocho horas. Empero, Lpez impuso muchas
limitaciones a las libertades civiles y a los derechos de los partidos
de oposicin. El "liberalismo" 'de la reforma constitucional fue ms
formal que real.f
Ya en 1937 la situacin de Lpez Contreras era suficientemente
segura como para permitirle emprender un amplio programa de des-
arrollo de la actividad pblica. Su Plan trienal
9
reflejaba la inspira-
cin del "New Deal", la atmsfera mundial general de reforma y la
vigorosa accin econmica oficial del periodo.l? Fue en esta poca
cuando se estableci, en un grado a menudo no reconocido. el con-
texto bsico de la..poltica de desarrollo venezolana, la cu;l habra
de ampliarse y perfeccionarse en los regmenes subsiguientes. Lpez
Contreras acu el lema "debemos sembrar el petrleo", declaracin
de la directriz dominante de poltica pblica, de que los
beneficios.de un recurso no renovable deberan invertirse en fuentes de
productividad ms permanentes..SediQ atencin prioritaria a lasalud
pblica y a la educacin, destacndose particularmente adiestra-
miento de maestros y se foment la colonizacin agrcola, lozrndose
un xito modesto; 11 se impuls el transporte por carretera by ferro-
8 Edwin Leuwen, Venezuela, Oxford Universitv Press Nueva York 1961
9 El L' . J' ,.
eazar opez Contreras, Plan trienal, Cooperativa de Artes Grficas,
Caracas, 1938.
ro juhn Lavin, A Halo lar Gmez, Pageant Press, Nueva York, 1954, p. 426.
11 Pa ra 19:38, UllOS 8 000 colonos haban sido establecidos a travs de pro-
viario, as como la industria martima, con apoyo gubernamental e
inversiones directas y se levant un censo en gran escala de los recur-
sos naturales de Venezuela, ponindose particularmente de relieve el
descubrimiento y evaluacin de nuevas fuentes de riqueza, diferentes
del petrleo, particularmente en el interior subdesarrollado elel pas.
12
La importancia cada vez mayor del papel del gobierno en la actividad
de desarrollo de este periodo es sealada en un estudio de Charles
RoIlings, quien calcula que el crecimiento habido en el ingreso na-
cional de Venezuela de 1936 a 1942 puede explicarse por un creci-
miento del sector pblico de 25 a 30%; de 10% en el petrleo; 20%
en el comercio; 17% en la inelustria ele transformacin; 13% en los
s:IVicios; 7% en la construccin; 2% en la agricultura, y otros cam-
bIOS que representan de 1 a 6% del ingreso nacional.P Las estima-
ciones de RoIlings tambin sealan progresos considerables debidos
a una poltica consciente de industrializacin interna.
elegido por Lpez Contreras como su
sucesor en la presidencia, quien ejerciera el poder de 1940 a 1945,
ampli gradualmente este programa de liberalizacin. Se adopt un
impuesto sobre la renta que afectaba tanto a los venezolanos acauda-
lados cuanw'a-h'S"compaas petroleras extranjeras. Medina tom
las primeras medidas para asegurar que una mayor proporcin de los
beneficios de la industria del petrleo redundara en beneficio de Ve-
nezuela, y la poltica petrolera subsiguiente implic un aumento
gradual de la "proporcin" de utilidades netas en favor del gobierno
a partir del nivel especificado en el Cdigo petrolero de 1943. Pre-
cisamente trmino de la administracin de Medina, se pudo apre-
ciar un claro movimiento hacia la izquierda: el gobierno estaba del
lado de los 'trabajadores en las disputas laborales, y se propuso una
reforma agraria avanzada, anticipando claramente futuros programas
en este carnpo.t-
Los patrones de poltica pblica establecidos en Colombia y Vene-
zuela en la dcada de los aos 1930 son sorprendentemente similares
en muchos' aspectos: se...manipularon con prudencia los sistemas aran-
celarios y de tasas de cambio, en apariencia vinculados con cierto
grado de desarrollo industrial, para estimular la productividad inter-
na. En su papel de proporcionar infraestructura, servicios educativos
gramas gubernamentales. La colonizacin ag raria en Vcn euccl a, !\;ul,-,:[,::rlu de
Agricultura y Colonizacin, Caracas, 1959, p. 27.
12 Revista de Fomento, Ministerio de Fomento, Caracas, 1939, p. 418.
13 Charles E. Rollings, "Economic Developrnent in Venezuela", Ec onomic
Deuelopment and Cultural Change, IV, nm. 1, noviembre, 1955, pp. 82-93.
14 John D. Powell, "A Brief History of Agrarian Reforrn in Venezuela"
tesis de maestra, indita, Universidad de Wisconsin, 1964. '
238 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
RESPUESTA POLTICA A LA DEPRESIN Y A LA GUERRA
239
y_de.csalubridad, el Estado se desempe con mayor energa. Las
principales diferencias entre los dos pases estriban en la poltica y
filosofa peculiares adoptadas por Venezuela en virtud de una situa-
cin nica de dependencia y oportunidad que la industria del petr-
leo ofreca y por la forma diferente en que ambas naciones definieron
xu p nJblema agrario: Colombia, buscando una redefinicin del
rgimen de tenencia de la tierra ante las agudas presiones sobre los
patrones vigentes, y Venezuela, buscando el desarrollo de enormes
regiones no explotadas mediante el expediente de la colonizacin. El
rgimen colombiano estaba relativamente ms abierto a progresos
en la organizacin laboral y en la organizacin poltica.
Sin embargo, la similitud en estlo ele poltica pblica de Vene-
zuela y Colombia no persisti l el periodo posblico, La' experiencia
particular de estas dos naciones en la dcada de los aos 1950 fue
marcada por una reafirmacin de las tradiciones polticas de ambos
pases en el periodo anterior a la depresin (democracia de dos par-
tidos dominados por la clase alta en Colombia y dictadura militar
. en Venezuela) la cual distorsion, si no destruy, el patrn poltico
de Ia-eeonomia poltica establecida en la dcada de los aos 1930.
, Bolivia. \Colombia y Venezuela son los nicos ejemplos en nuestra
muestra de pases en los cuales se manifest una tendencia hacia un
sistema poltico abierto y hacia un papel pblico ms liberal en los
rdenes econmico y social durante los aos de la dcada de 1930.
En Bolivia, el impulso liberalizador registrado en esa dcada fue in-
cierto y abortivo, reflejndose menos en logros concretos y ms en
un patrn de tumulto y agitacin polticas que reflejaban las bases
de poder cambiantes en la nacin.
cor. ) cu Vcnczu.la, L'i politicas IJCCU-
,,;1, l,' dc:l pas desempearon un papel 11lU)' importante al fijar
el tono de la poltica en los aos de la dcada de 1930 como la crisis
econmica ms general. En este caso, la derrota sufrida en la guerra
del Chaco con Paraguay condujo a la formulacin de demandas de
reforma nacional, planteadas por oficiales jvenes que se considera-
ban traicionados por los lderes polticos y por el alto mando militar.
La rpida politizacin de grandes grupos de indgenas que haban
sido reclutados en las fuerzas armadas contribuy a la agitacin en
pro del cambio.
Los oficiales jvenes, organizados en el movimiento MPI;:P;\ (Razn
de Patria), el cual se apoyaba considerablemente en las .doctrinas
nazr"ysocialis
ta
, arrebat el poder al gobierno civil conservador a
ae:-1936 e instal en la presidencia al coronel David Toro.
Toro promulgtreformas laborales arrolladoras, que resultaron casi
totalmente inefectivas debido a desorganizacin en la fuerza de traba-
jO,15 expropi las concesiones .petreleras hechas a Estados Unidos, y
estableci un monopolio estatal del petrleo. Gerll1,ll-!
Ilusch,quien asumi el poder en intent moderar el programa
de Toro aunque sin abandonar el esfuerzo de reforma nacional.
Durante su administracin se estableci el Banco Central ele Bolivia
y, poco antes ele su asesinato o suicidio en 1939; se hablan IJrOllllll-
gado leyes que limitaban drsticamente la capacidad de las empresas
mineras para gastar sus utilidades fuera del pas.
16
Pese a que esta
reforma ms arrolladora no tuvo mayor validez, debe observarse
que el gravamen sobre las utilidades de las minas aument de un
3 a un 12% durante la dcada ele los 'lilas 1930.
A la muerte de Busch, el poder pas a manos de un gobierno ruilitu,:
ms conservador, el cual confront una situacin de crisis y desaso-
siego polticos cada vez mayor. Durante el decenio ele 1930 se ges-
taron nuevas capacidades de poder, ya que entre los mineros de
nueva conciencia poltica, campesinos y clases bajas urbanas traba-
jaron organizadores de sindica tos y partidos polticos. Se form un
nmero de partidos y movimientos, entre los cuales el ms duradero
habra de ser el MNR (Movimiento Nacional Revolucionario) el cual,
junto con los oficiales jvenes y grupos de diferentes tintes ideol-
gicos, intrig contra los militares y las lltes establecidas hasta ase-
gurar su dominio en la Revolucin de 1952.
El periodo est marcado por una "tentatividad poltica" en su
expresin ms extrema. Los contendientes por el poder establecido
no permitan la continuidad ele ningn gobierno que pareciera po-
ner en peligro su posicin; no obstante, el ingreso de nuevos grupos
militantes al foro poltico hacia imposible cu;dquil'J' 'Ot'JU:l de c'o:lIi"iII
de go1Jien,u ljue lJu [U111:l:':, ," ,,:nl;
La dictadura como respuesta a la depresin
La liberacin poltica, caracterizada por la reforma laboral, por una
libertad poltica relativa y por polticas de nacionalismo econmico
seguidas con cierto fervor, constituy una respuesta a la depresin
en los diez pases de nuestra muestra. Ciertamente, las medidas ms
progresistas tomadas en Colombia, Venezuela, y Bolivia, deben tanto
o ms a situaciones polticas peculiares que a la depresin misma.
Un tanto ms homogneas y ms directamente relacionadas con la
15 Poblete Troncoso y Burnett, op. cit. p. 48,
16 Para relatos ms detallados de este periodo, vase Richard W, Patch,
"Bolivia: The Restrained Revolution", The Annals (marzo, 1961), p. 334,
y Robert J. Alexander, The Bolivian National Recolution, Rutgers University
Press, New Brunswick, N. J., 1958.
240 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
crisis econmica, fueron las "dictaduras de la depresin" que sur-
gieron en la regin.. caso, el remedio prescrito para la crisis
fue un gobierno queconfrontara con firmezavlas amenazas-8.1orden
establecido, .. ahora. en peligro, y tomara las iriedidas necesarias
para-asegufarsU siipervlvepi:- o.. . -
Los arquetipos fueron Jorge Ubico de Guatemala y Maximiliano
Martnez de Et--sa-Iv::rdor. Ambos llegaron
1931 para resolver- crisis de incertidumbre poltica coincidentes con
el momento del derrumbe econmico. Ambos justificaron su forma
i de gobierno y la ampliacin de sus periodos oficiales en la dcada de
1940 en trminos de los requerimientos de la situacin provocada
por la depresin. Ambos aplastaron incluso las insinuaciones de disi-
dencia ms leve, y en una poca en que la mayora de los gobiernos
latinoamericanos estaban dando los primeros pasos hacia la legaliza-
cin de la organizacin laboral y ocupndose de la regulacin de
salarios mnimos y horas de trabajo, ambos siguieron oponindose a
los sindicatos y suprimindolos.'
.Guatemala.EI gobierno de Jorge Ubico fue firme, .incorruptible,
cruel y efectivo. Gui a Guatemala a travs de la tormenta de la
depresin, mejorando la posicin de las exportaciones de la nacin:
caf y algodn, y manteniendo el libre comercio y la liquidez finan-
ciera. Durante la dcada de 1930 Guatemala no emprendi experi-
mentos de control de cambios o de polticas arancelarias proteccio-
nistas como muchas naciones de la Amrica Latina.
En el campo del desarrollo interno, hubo cierto progreso en la
construccin de carreteras, y las instalaciones de salud pblica bsica
se ampliaron, hacindose un esfuerzo por penetrar incluso en las
zonas rurales ms remotas. En el campo de la "reforma social", la
medida ms importante, y en realidad la cause clebre del periodo
de Ubico, fueron las llamadas "leyes de vagancia". Ostensiblemente
ideadas para proporcionar un rgimen ms liberal a la fuerza de
abolieron la institucin de la esclavitud por deuda y
otras sanciones legales que mantenan al trabajador rural en condi-
H<:leyirtual servidumbre. Empero, al mismo tiempo, requeran
que el empleado rural diera prueba de tener un empleo retribuido
o se le sujetara a persecucin por vagancia. El poder del Estado
aseguraba y reforzaba el control absoluto y continuo de la fuerza de
trabajo rural por parte de los hacendados.t"
La administracin del gobierno en el periodo de Ubico fue austera
y honesta. Hizo un fetiche del orden pblico y de la limpieza urbana.
17 El mejor escrito sobre la poltica y economa de Guatemala en el periodo
de Ubico es el de C. Lloyd Jones, Guatemala: Past and Present , University of
Minnesota Press, Minneapolis, 1940.
1
!
RESPUESTA POLTICA A LA DEPRESIN y A LA GUERRA 241
La integridad de la administracin en toda la nacin estaba garan-
tizada por la inspeccin personal del propio presidente. Y durante
todo el periodo no se permiti el surgimiento de la mnima insinua-
cin de disidencia, oposicin poltica, o cambio socioeconmico. Bajo
la administracin de Ubico no haba siquiera un acomodo simblico
mnimo para nuevos contendientes por el podcr; ms bien los Iiu iiu-s
del foro poltico alrededor de 1930 se mantuvieron intactos en vir-
tud de un programa de brutal supresin. Convencido de que la
industria cafetalera de Guatemala no deba verse obstaculizada,
seguro de que la felicidad de la poblacin indgena se lograra en
la mejor de las formas aislndola del mundo moderno y del cambio,
la nacin transcurri por la dcada de los aos 1930 en forma
ordenada y estable, y aproximadamente en el mismo nivel de des-
arrollo socioeconmico al final que al principio del decenio.
El Salvador. El gobierno de Martnez Hernndez en El Salvador
se distingue del de Ubico nicamente por un nivel de innovacin un
poco ms alto en algunos campos de la poltica econmica. La carac-
terstica de supresin total de la oposicin poltica y de la organiza-
cin masiva de cualquier clase fue similar. (De hecho, Martnez
consolid el respaldo de las lites prominentes mediante la supresin
violenta de un levantamiento campesino de "inspiracin comunista",
a principios de la dcada de 1930.)
La poltica econmica de Martnez fue bastante ortodoxa. Persi-
guiendo una poltica de austeridad, redujo la erogacin pblica en
un 50%, aunque a los maestros y trabajadores pblicos se les sigui
pagando ntegra y puntualmente.tf A pesar de que El Salvador aban-
don el patrn oro en 1931, la moneda sigui estable en trminos
de oro y libre de controles de cambio durante todo el periodo. La
deuda externa era de poca monta, e incluso la construccin de obras
pblicas se financiaba mediante percepciones corrientes.t? En 1934,
se estableci un banco central de reserva, junto con diversos organis-
mos, para estimular el crdito y el ahorro agrcola y "popular". Se
impuls la construccin de carreteras y otras obras pblicas funda-
mentales, y la Junta de Defensa Social emprendi algunos programas
menores de bienestar social.w Se dieron los primeros pasos hacia el
establecimiento de lo que habra de convertirse en una compaa
18 A. Curts Wilgus, Tlie Caribbean Area, George Washington University
Press, Washington, 1934, p. 70.
19 Harry C. WaIlich y John H. Adler, Public Fin ance in a Deceloping
Nation: The Case 01 El Salvador, Harvard University Press, Cambridge, 1951,
pp. 16-22.
20 Alberto De Mes t as, El Sult.a.lor: pais de lagos J' rol canes.. Cuh uru His-
pnica, Madrid, 1950, pp. 493 ss.
242 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
RESPUESTA POLTICA A LA DEPRESIN y A LA GUERRA 243
de mercadeo de caf semipblica. A principios de la dcada de 1930,
se nacionalizaron los puestos de aduanas, supervisados por los Es-
tados Unidos en la dcada de 1920.
21
Haba un tinte de nacionalismo en la poltica pblica salvadorea
del decenio de los aos 1930, pero su objeto no era el desarrollo en la
misma medida en que lo era el mantenimiento de una poltica fiscal
ortodoxa, consciente de que no dependa del financiamiento o del
respaldo extranjeros. El recuerdo de la crisis pblica de principios
de la dcada de 1930 en la Amrica Central, despus de todo, no
se centraba en la crisis financiera provocada por la dependencia en
las exportaciones, sino en la intervencin norteamericana debida al
mal manejo financiero.
Honduras." Muy similar a los gobiernos de Ubico y Martnez fue
el de Tiburcio Carias en Honduras aunque, en este caso, como en
Nicaragua, el logro del hombre fuerte al adoptar y observar prc-
ticas fiscales ortodoxas, sanas, fue en cierta medida asegurado de
antemano por el empeo de los Estados Unidos en asegurar las obli-
gaciones financieras de Honduras y Nicaragua durante las interven-
ciones registradas en la dcada de 1920. En cierta medida se puede
dar crdito a Ubico y a Martnez por haber "puesto sus casas en
orden" despus de la depresin. Caras, y los lderes de la depresin
de Nicaragua, fueron fundamentalmente responsables por mantener
los acuerdos que se haban establecido para ellos.
Carias asumi el poder en 1932 para estabilizar un orden poltico
histricamente tumultuoso, producto de enemistades internas tradi-
cionales, de la intervencin extranjera y de la "poltica platanera".
A pesar de que se emprendieron algunos programas menores de co-
lonizacin agrcola y de desarrollo educativo, la actitud general fue
mantener el status con un programa de gobierno mnimo y una supre-
sin decidida de la oposicin poltica.
22
Nicaragua. El caso de Nicaragua se complica por la intervencin
norteamericana. No obstante que Anastasio Somoza pertenece pro-
piamente al "club de dictadores" centroamericanos, no surgi de la
reaccin ante la crisis de depresin, sino como consecuencia, a largo
jJbzu, del tutelaje estadounidense, por el cual Soinoza haba sido
designado Jefe de la Guardia Nacional "reformada".
Como en Honduras, los dirigentes de Nicaragua heredaron en los
aos 1930, el programa estadounidense de estabilizacin del sistema
monetario, y de organizacin de la administracin aduanera, siste-
ma bancario, y la red de transporte ferroviario. El papel de Juan
21 C. L. Jones, The Caribbean Sinee 1900, p. 445 ss.
22 El estudio clsico de Carias es de G. Gonzlez y Coritreras, El ltimo
caudillo, B. Costa-Amic, Mxico, 1946.
B. Sacasa, quien ganara las elecciones organizadas por los Estados
Unidos en 1932, y el de Anastasio Somoza, quien tom el poder me-
diante un golpe de estado en 1937, fue en gran medida mantener
este sistema ortodoxo, convencional, a travs de las exigencias de la
crisis de la depresin, la cual, en Nicaragua, se vio complicada por
el efecto que sobre la balanza de pagos tuvo el retiro de la guarni-
cin de marines, la reconstruccin de la ciudad de Managua en 1931,
destruida por un terremoto, y por la continua actividad guerrillera
en el interior del pas.
23
Continuidad poltica relativa en el periodo de depresin
Si podemos aceptar la "Revolucin en Marcha" de Colombia como
caso extremo de liberalizacin y como respuesta a la depresin, y a
Ubico y a Martnez como arquetipo de los dictadores de la depresin, , I
los criterios polticos de Venezuela y Bolivia, Honduras y Nicaragua, !
pueden contemplarse como variaciones sutiles de los casos ms carac- I
tersticos. Los tres pases restantes -Per, Ecuador y Costa Rica-
son ms complejos y ambiguos.
Per, El historial poltico y econmico de Per durante la dcada
de losos 1930 se ve complicado por la presencia, nica entre las
naciones que integran nuestro grupo, de un movimiento reformista
democrtico autctono bien organizado y potente, el yartido aprista.
La prolongada y amarga enemistad entre los apristas y las' lites estable-
cidas confiere una cualidad especial al estilo poltico del Per en
este periodo. Por una parte, la resuelta determinacin de los gobiernos
convencionales en el poder de suprimir y destruir el potencial de
poder aprista se puede comparar con el patrn de dictadura de la
Amrica Central. Por otra parte, este periodo estuvo marcado por
considerables innovaciones de poltica laboral y de bienestar, as como
en los asuntos econmicos y fiscales. Sin duda la presencia de los \
apristas, quienes podan imponer, por la fuerza, nuevas demandas al
proceso poltico tuvo mucho que ver con la liberalizacin que se
registr en Per durante el decenio de los aos 1930, pues los conten-
dientes establecidos actuaron para acomodar la nueva capacidad de
poder, o al menos intentaron disipar parte del atractivo aprista, pro-
mulgando unas cuantas de las reformas que estos ltimos repre-
sentaban.
El programa de Augusto B. Legua, quien dominara la poltica
peruana durante la dcada de 1920, era enftico en las mejoras inter-
nas mediante el endeudamiento externo a largo plazo, y en la supre-
23 Jones, op . cit., p. 394 ss.
244 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
RESPUESTA I'OLTICA A LA DEPRESIN Y A LA GUERRA
245
sion del movimiento aprista y otras fuentes de disidencia interna.
Ambos aspectos de su poltica habran de legar problemas a los l-
deres del decenio de 1930. Legua fue derrocado por un golpe de
Estado en 1931 asumiendo el poder Luis :M. Snchez Cerro. No obs-
'tarihCIa situacin poltica sigui siendo de tanteos hasta el ao
19,33, en que el general Osear Benavides fue pre.sl-
dente. Mediante procedimientos de dudosa legalidad, ampli su pena-
do hasta 1939.
Sin embargo, durante el periodo de crisis poltica en-
tre 1931 y 1933, se pactaron acuerdos para reestructurar el sistema
fiscal peruano a fin de enfrentarlos .a la crisis d_e la depr:esin..
pendi el servicio de la deuda pblica, y un ano despues se limit la
convertibilidad cambiaria ante la presin de deflacin interna, la reduc-
cin de las importaciones y la fuga de oro. Siguiendo las rec;>men.dacio-
nes de la "Comisin Kemrnerer" de 1931, Per reestructuro su sistema
bancario estableciendo un Banco Central, as como bancos agrcolas
e industriales, empezando sus operaciones estos ltimos en el ao de
1937. En general, a lo largo del periodo de depresin, Per mantuvo
su poltica tradicional de librecambio. En 1936 se .instaur un mode-
rado impuesto sobre la renta, en parte como medida de reforma, en
parte para compensar la reduccin en las ganancias derechos
arancelarios sobre los cuales Per haba descansado tradicionalmen-
te para la obtencin de su ingreso pblico.!
Durante el gobierno de Benavides, y particularmente despu,s .de
1935 se registr un aumento considerable en el papel econonuco
del Estado: en cierta medida, esto inclua innovaciones polticas en el
campo del bienestar social; la mayora de los tr.abajado:es urbanos
se vieron beneficiados por un programa de segundad social, se esta-
blecieron hospitales y clnicas y se emprendi un programa modesto
de vivienda pblica; se fomentaron las obras pblicas bsicas,
cin y medidas de salud pblica. Bajo los d.e g.obIerno
se registr el primer brote considerable de mdustn?h:::aclOn mt;:na.
En el campo de las relaciones laborales, los acontecimientos polticos
obraron en detrimento de la mayora de las actividades organizativas
y disminuy el nmero de sindicalizados, dado que los lderes sindi-
cales apristas, comunistas, e incluso moderados, se convirtieron en
sospechosos polticos.s
En resumen, la respuesta peruana a la depresin probablemente
tenga mayor afinidad con los regmenes de "dictadura durante la
24 Divisin de Investigacin Econmica, Unin Panamericana, The Perucian
Economy, Unin Panamericana, Washington, 1950.
25 Poblete Troncoso y Burnett, op. cit., p. 90.
depresin" que con los de "liberalizacin". Durante la mayor parte
del periodo, la poltica fiscal y econmica fue convencional y ortodoxa,
y los derechos polticos estuvieron muy restringidos, empero, Bena-
vides no era Ubico, o tal vez, Per no era Guatemala. Para la
dcada de 1930, la economa peruana estaba mucho ms desarrollada
que la de la mayor parte de las dems naciones que forman nuestro
grupo: sus productos de exportacin estaban ms diversificados, su
vida comercial era ms compleja y las responsabilidades que el Estado
haba asumido ante la economa eran ms numerosas. Si la adminis-
tracin de Benavides sigui el estilo de las dictaduras de la depresin,
su imposicin sobre una economa ms madura tuvo implicaciones
diferentes para la poltica pblica y el desarrollo socioeconmico.
Ecuador. Este pas tambin sigui un curso convencional y conser-
vador durante el periodo de depresin. De hecho, cualquiera que haya
sido el derrotero de la poltica pblica de Ecuador durante el dece-
nio de los aos 1930, sta se llev adelante en un ambiente de aguda
inestabilidad poltica. Entre los aos de 1931 y 1940, Ecuador fue
gobernado por catorce presidentes distintos, con una complexin
ideolgica que fluctuaba entre el reformismo vigoroso, pero inefec-
tivo, de Jos Mara Velasco Ibarra y el militarismo conservador de
Federico Pez.
La poltica bsica de ortodoxia fiscal dedicada, con la cual Ecuador
confront la crisis de depresin, se estableci en la dcada de 1920. Por
recomendacin del siempre presente profesor Kemmerer, Ecuador esta-
bleci su Banco Central, reorganiz sus aduanas y cre los ministerios
de obras pblicas y de trabajo, as como el impuesto sobre la renta.26
As muchas de las reformas instituidas en Per, El Salvador y en
otros pases como respuesta a la depresin, ya haban sido adoptadas
por Ecuador en el momento de estallar la crisis. En respuesta inme-
diata a la depresin, Ecuador impuso aranceles a la importacin de
alimentos, y experiment con controles de cambio, instituyendo dichas
restricciones de 1932 a 1935, y de 1937 a 1940.27
En el campo de la poltica social, se hicieron diversos esfuerzos,
cuyo efecto fue muy limitado. Durante la administracin de los
presidentes reformistas se promulgaron leyes de carcter social, e
incluso una ley de reforma agraria de lo ms arrollador, la cual dis-
pona que todas las tierras no utilizadas durante cierto tiempo pasa-
ran a manos del Estado para ser redistribuidas.e pero el desasosiego
26 Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales; Unin Panamericana,
Ecuador: hacienda pblica y pol itica fiscal, Washington, 1954,
27 Paul R. Olson y C. Addison Hickman, Pan American Economics, John
\Viley and Sons, Nueva York, 194:i, pp. ':!96, 30:?
28 Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de las Naciones Unidas,
246 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA RESPUESTA POLTICA A LA DEPRESIN Y A LA GUERRA
247
poltico del periodo asegur la inefectividad de estos program"s. En
cuanto a la poltica laboral, se permiti cierta libertad a los sindica-
tos, pero el movimiento laboral mismo permaneci en una marcada
etapa embrionaria.P
Por tanto, en la dcada de 1930 Ecuador sigui un rumbo muy
semejante al de Per, basado predominantemente en la ortodoxia
fiscal, con ocasionales incursiones en el nacionalismo econmico y con
esfuerzos reducidos y aislados en pro de la reforma social. Si el tono
de la poltica ecuatoriana pareca ms liberal que el de la peruana, S'
debi sin duda a la ausencia de una guerra crnica contra los movi-
mientos reformistas internos y al ocasional liberalismo ampuloso de
Velasco Ibarra. De nueva cuenta, Ecuador no hizo frente a la depre-
sin con una poltica progresiva, consciente, como lo hiciera Co-
lombia, ni experiment el autoritarismo total de Guatemala. La eco-
noma convencional y el caos poltico pareceran caracterizar mejor
a Ecuador durante el decenio de los aos 1930.
Costa Rica. Aqu, la experiencia de la depresin no produjo desvia-
ciones notables en el campo de la poltica pblica; en esencia, el
papel pblico, econmico y social, ms avanzado de Costa Rica fue
responsable de la mayora de las medidas que habran de aparecer
como innovaciones en otros pases. As, por lo que a servicios p-
blicos bsicos, transporte, comunicaciones, educacin y sanidad pbli-
ca toca, Costa Rica se encontraba bastante avanzada a principios
de la dcada de 1930, y los progresos cada vez mayores en estos
campos no sealaron ajustes polticos de importancia. La fuerza de
trabajo poda organizarse libremente y los sindicatos, muchos de ellos
de orientacin comunista, estaban logrando progresos considerables,
particularmente en las zonas plataneras. Los mecanismos fiscales,
incluyendo la banca central, estaban bien establecidos, y no se em-
prendieron grandes desviaciones de la poltica estatal establecida, una
vez llevado a cabo el ajuste satisfactorio del servicio de la deuda
pblica, despus de la crisis econmica, y la renegociacin de contra-
tos con las compaas plataneras.v Para 1930 ya se haban echado a
andar importantes programas de crdito agrcola y un sistema de
seguros patrocinado por el gobierno, y durante este periodo se reali-
zaron pocas desviaciones nuevas en el campo de la poltica social;
fue slo a principios de la dcada de los aos 1940, durante la admi-
nistracin de Rafael Angel Caldern Guardia, que se hicieron es-
fuerzos por promulgar amplias leyes laborales y de bienestar social.
Progress in Land Reform: Se cond Report, Naciones Unidas, Nueva York,
1956, p. 31.
29 Poblete Troncoso y Burnett, op. cii., pp. 86-87.
Las libertades cvicas se respetaron, y los procesos polticos fueron
r:gulares y democrticos durante todo el periodo. El gobierno sigui
asunto de las clases medias altas, quienes cumplan con las
del. Estado sobriedad y conservadurismo. As, aunque
s:na l!laproplado clasificar a Costa Rica entre las naciones que se
durante el periodo de depresin, la mayor parte de los
temas de reforma en Colombia, Venezuela y Bolivia, ya
hablan SIdo englobados en el programa costarricense. Con excepcin
de un programa de nacionalismo econmico y de la intervencin
activa en la actividad de bienestar social, Costa Rica tendi al cam-
po de los liberales, no a travs del cambio, sino mediante la herencia.
El cuadro 8 puede describir la experiencia de la depresin en nuestro
grupo de diez naciones, la cual, en un sentido acondicion el esce-
. ,
nano para los acontecimientos que habran de sucederse en la era
posblica, bien como un orden que deba continuarse y expanderse
o como uno que deba rechazarse y deplorarse. '
Es preciso sealar diversas cuestiones respecto de esta evaluacin
de la experiencia de la depresin en la regin andino-centroamericana.
En primer lugar, resulta interesante que Colombia, en trminos de
innovaciones y logros polticos fuera probablemente el pas del grupo
ms inclinado hacia la izquierda. Dado el moderado programa de
gobierno de Alfonso Lpez, como aparece tanto en el contexto de su
tiempo cuanto en la retrospeccin histrica, es evidente que no pode-
mos imputar ninguna "revolucin poltica" real a ninguna de estas
naciones durante el periodo de la dcada de los aos 1930.
En la mayora de las naciones, el cambio poltico se limit a ajustes i
en los mecanismos econmico y fiscal. En varios pases se estable-
cieron instituciones de banca central, y la creacin de otro gnero de
organismos de crdito pblico constituyen tambin parte del historial \
de este periodo. Desde luego, la mayora de estas polticas fueron ':
concebidas para permitir a estos Estados hacer frente a la crisis de la
economa internacional de cambio; sin embargo, la aspiracin de cons-
truir economas nacionales ms autocontenidas era un objetivo se-
cundario de la poltica pblica, predominantemente a travs de la
experimentacin con controles de cambio y polticas arancelarias
con el objeto de compensar la disminucin en los ingresos
pblicos por concepto de exportaciones.
nicamente en unos cuantos casos, en particular en aquellas na-
ciones dedicadas a liberalizar el papel del sector pblico, existe real-
mente un marcado aumento de la inversin en carreteras educacin
, ,
30 C. L. Jones, Costa Rica and Cicilization In the Caribbean, University of
Wisconsin Press, Madison, 1935, p. 168 ss.
248 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA RESPUESTA POLTICA A LA DEPRESIN Y A LA GUERRA
249
CUADRO 8. Respuesta a la depresin en diez naciones
latinoamericanas
sistemas de agua y alcantarillado, e instalaciones de salud pblica.
Slo en Colombia se observa atencin directa a los sistemas de lati-
fundio y de agricultura de subsistencia, y ello con poca efectividad.
En un esfuerzo por incorporar ms plenamente a los grupos mar-
ginales en la economa moderna interna, en casi todos los pases slo
se hicieron sondeos limitados y tentativos en los campos de la poltica
laboral y de bienestar. El informe de la Confederacin Latinoameri-
Tipos caractersticos de respuesta poltica
Liberalizacin poltica en respuesta a la depresin
(Identificada por un consentimiento cada vez ma-
yor de la organizacin y de la oposicin polti-
cas; promulgacin de legislacin laboral y de
bienestar social y por lo menos una ejecucin
moderadamente efectiva; fomento de la organi-
zacin de la fuerza de trabajo; polticas de na-
cionalismo econmico, incluyendo controles de
cambio y polticas arancelarias y crediticias con-
cebidas para estimular la productividad interna)
Continuidad poltica en el periodo de depresin
(En trminos generales, los acontecimientos poli-
ticoeconmicos de la dcada de 1930 no seala-
ron ningn cambio considerable en la orienta-
cin poltica de estas naciones. Clasificados por
su afinidad poltica general con los casos polares)
Restricciones y conservadurismo crecientes como
respuesta a la depresin
(Se identifican por la supresin de la oposicin
poltica; prcticas fiscales y econmicas altamen-
te ortodoxas; hostilidad hacia la organizacin
de la fuerza de trabajo y a la reforma social; un
papel pblico restringido en los asuntos econ-
micos y sociales; fomento y respaldo a las in-
dustrias de exportacin existentes, pero poco
esfuerzo por crear nuevas fuentes de produccin
nacional)
Orden por afinidad
con los casos
polares
Colombia
Venezuela
Bolivia
Costa Rica
Ecuador
Per
Nicaragua
Honduras
El Salvador
Guatemala
cana del Trabajo en el ao de 1941, da cuenta de los limitados logros
en estos campos, sealando que la libre organizacin de la fuerza de
trabajo no se encontraba restringida nicamente en Colombia y
Costa Rica; que gozaba de una libertad limitada en Venezuela, Per,
Ecuador, Bolivia y Nicaragua, y que no tena libertad alguna en
Guatemala, Honduras y El Salvador. En 1939 Colombia report
100 000 trabajadores organizados; Bolivia, 70 000; Nicaragua, 3 000 ;
y Venezuela nicamente 3700.
3 1
Incluso en los campos ms convencionales de la poltica pblica, los
logros durante la depresin fueron limitados. Ciertamente, los progra-
mas de austeridad y las polticas de administracin fiscal conserva-
dora, y cuidadosa, eran motivo de orgullo para los regmenes ms
restrictivos, pues les permitan capear la crisis econmica conservando
intacta su posicin internacional y con un mnimo de desasosiego in-
terno. Sin embargo, el desarrollo interno que se logr en la regin
tuvo un alcance limitado. Slo Per, Colombia y en menor medida
Venezuela y Ecuador, registraron utilidades significativas en la acti-
vidad manufacturera durante el periodo. A pesar de que en varios
pases se formularon polticas arancelarias tendientes a favorecer la
produccin agrcola interna, estas medidas no se vieron complemen-
tadas por ningn programa positivo de desarrollo agrario y los logros
en el campo de la productividad agrcola no fueron espectaculares.
nicamente Colombia modific los aspectos de estructura agraria de
su programa en la dcada de 1930, pero slo obtuvo un xito modesto.
No existe ninguna explicacin simple para comprender el rumbo .
de la poltica de depresin en estos diez pases. Los pases ms po- j
bres se tornaron ms liberales (Bolivia) y ms conservadores (Hon-
duras). Aunque los dictadores en la depresin se concentran en las
naciones ms pequeas de la Amrica Central, la escala pura, o el
nivel de desarrollo econmico, no explican en forma adecuada los dife-
rentes patrones presentes en la regin en su conjunto. El resultado
no fue por completo cuestin de la capacidad de los movimientos de
masas para manifestar su poder y afirmar demandas, ni de reaccin
ante la presencia de esas nuevas capacidades de poder. La organiza-
cin de masas fue un componente de la reforma en Bolivia, pero no
en Colombia. La supresin de los apristas explica parcialmente el
estilo poltico reaccionario, de Per, pero dicha amenaza no se mani-
fest en Guatemala. Ms bien, el rumbo seguido por los pases en la
dcada de los aos 1930 dependi primordialmente de las caracte-
rsticas nicas de los diferentes sistemas polticos que antecedieron
111 Gearge Saule, David Efran y Norrnan T. Ness, Latin America in the
Future World, Farrar & Rinehart. Nueva York, 1945, pp. 93-94.
250 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA RESPUESTA POLmCA A LA DEPRESIN Y A LA GUERRA 251
con mucho tiempo a la crisis. La mana, en Per, de desconocer a
los apristas ; el sistema bipartidista de Colombia, del cual los liberales
fueron los fatales sucesores, pues las dificultades econmicas condu-
jeron a demandas de cambio de gobierno; la guerra del Chaco, que
acondicion el escenario para la erupcin de Bolivia; la muerte de
Gmez en Venezuela. En toda la regin, los lderes de que se dispo-
na fijaron el tono de la poltica de depresin y las diferencias en los
sistemas polticos generaron el tipo de liderazgo.
Efecto poltico de la poca de guerra
El efecto que tuvo la segunda Guerra Mundial en los patrones de la
poltica de desarrollo establecidos desde 1945 no exige el trato de casos
individuales como lo requiri el periodo anterior. En la mayora de
los pases, los regmenes establecidos durante la depresin continuaron
a travs del periodo blico, y cuando no ocurri as, los cambios
habidos en la orientacin poltica no fueron realmente importantes.
As, cada uno de los dictadores durante la depresin -Ubico,
Martinez, Caras y Somoza-- se mantuvieron en el poder por lo me-
nos durante el periodo blico, casi sin modificar las inclinaciones
polticas antes establecidas. En Colombia, Alfonso Lpez fue electo
para un segundo periodo en el ao de 1941, pero renunci y fue
substituido por Alberto Lleras Camargo en 1943. Se mantuvo la con-
tinuidad general del programa liberal, con pocas desviaciones polticas
no relacionadas con el esfuerzo blico. La presidencia de Medina
Angarita, en Venezuela, continu el progreso cauto del periodo de
Lpez Contreras aunque, como hemos sealado, culmin en un torren-
te de propuestas y promulgaciones reformistas. En Per, Manuel
Prado, electo en 1939, llev a cabo unos cuantos cambios bsicos en
la poltica socioeconmica, promoviendo la ley de salarios mnimos,
proyectos de vivienda, hospitales y una campaa contra el analfa-
betismo; adopt una posicin ms moderada ante los apristas, lega-
lizando finalmente el partido y suprimiendo la censura a la prensa
precisamente la vspera de las elecciones de 1945. En cada una de
estas naciones -Colombia, Venezuela, Per- y en Costa Rica,
se mantuvo una continuidad esencial con la poltica anterior, aunque
ligeramente inclinada hacia un criterio ms liberal.
En Ecuador, el gobierno de Arroyo del Ro logr subsistir al menos
durante la mayor parte de la guerra, aunque con ciertos costos po-
lticos, como la supresin del movimiento uelazquista, que renaca.
El ritmo acelerado del conflicto poltico en Bolivia dificulta la cla-
sificacin de los hechos en este pas. El conservador Pearanda lleg
al poder en 1940, slo para ser substituido en 1943 por el general
Gualberto Villarroel, reformista, quien siguiera una poltica de fo-
mento de la organizacin de las masas, de la vivienda de inters
social y otras medidas de carcter progresista. Su asesinato, acaecido
en 1946 reinstal un gobierno conservador que sobrevivi hasta la
revoluci6n de 1952. El periodo blico en Bolivia estuvo caracterizado
por el mismo conflicto tumultuoso e indecisivo entre las fuerzas re-
formistas y conservadoras que haba constituido el problema de la
nacin desde los albores de la dcada de los aos 1930.
Pese a que los patrones fundamentales de la poltica pblica ape-
nas cambiaron como resultado de los procesos polticos internos en
el periodo blico, el ajuste total a las condiciones de guerra tuvo
un efecto importante en el papel que el sector pblico desempe-
aba en la economa de la regin. Como el comercio internacional
constitua la base de la vida econmica moderna en la mayora de
las naciones, se registraron fricciones y dislocamientos severos, con-
forme la demanda de artculos estratgicos, primordialmente minera-
les se acrecent con agudeza; las exportaciones agrcolas tradicionales
al principio, reveses, pero posteriormente fueron res-
paldadas por un nivel de precios relativamente elevado. As, la suerte
de los diferentes pases, particularmente en la primera parte del pe-
riodo blico, vari segn la estructura de sus mercancas de exporta-
cin. Las exportaciones colombianas, primordialmente caf, dismi-,
nuyeron un 3% entre 1939 y 1940, mientras que las exportaciones
minerales de Bolivia se incrementaron 160%.32 Las dislocaciones inter-
nas requirieron ajustes capitales, pues algunos sectores econmicos
crecan rpidamente mientras otros disminuan. En Per, el petrleo,
que constitua una tercera parte de las exportaciones de ese pas entre
1936 y 1938, en 1945 representaba nicamente una octava parte de
dicho comercio, mientras que el azcar avanz de un 7 a un 35%
del total de las exportaciones. Durante el periodo comprendido entre
1942 y 1944, las exportaciones ecuatorianas de cacao, caf y petrleo
se redujeron a la mitad. Las restricciones de poca de guerra sobre
las importaciones tradicionales se aunaron con la actividad de expor-
tacin ms vigorosa para ejercer presiones de precios en algunos
pases. Los costos de la vida entre 1936 y 1946 aumentaron a razn
de 229% en Bolivia; 76% en Colombia; 106% en Ecuador; 101 % en
Per, y 40% en Venezuela.F
Dentro de los dos aos posteriores al estallido de la guerra, se to-
maron diversas medidas interamericanas para garantizar el suministro
32 Olson y Hickman, Pan American Economics, p. 69.
33 Arthur S. Whitaker, The U. S. and South America: Northern Republics,
Harvard University Press, Cambridge, 1948, pp. 108-110.
CAMBIO POLTICO y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
,

RESPUESTA POLTICA A LA DEPRESIN y A LA GUBRRA


255
impulsar la industrializacin peruana y la produccin de petrleo
en Bolivia. Otros proyectos comprendieron asistencia tcnica para la
conservacin de los suelos en Venezuela; pesqueras en Per; produc-
cin de lana y rehabilitacin de la industria del cacao en Ecuador y
el establecimiento de una estacin experimental en Costa Rica, que
posteriormente habra de convertirse en el complejo de investigacin
agrcola de Turrialba. Los primeros esfuerzos tentativos por esta-
blecer colonias agrcolas en las tierras bajas de Bolivia se fomentaron
a finales del periodo blico por medio de un proyecto interamericano.
El programa de servicio, una especie de organismo colaborativo qu.e
abarcaba las actividades de los asesores norteamericanos y de los admi-
nistradores locales en la promocin de una variedad de proyectos
que iban de la agricultura a la educacin y salud pblicas, fue pro-
ducto de una actividad de poca de guerra y habra de permanecer
como el principal vehculo administrativo de los programas de asis-
tencia estadounidenses en muchas regiones, a todo lo largo de la
dcada de los aos 1950.
La colaboracin latinoamericana en la eliminacin de la penetra-
cin enemiga en las regiones econmicas estratgicas del hemisferio,
tuvo algunos efectos no intencionales en la ampliacin del papel
econmico del sector pblico. Por ejemplo, la confiscacin de la
compaa area alemana que operaba en la regin andina, con el tiem-
po pas, total o parcialmente a manos de los Estados y form la
base de las compaas areas operadas por el gobierno, despus
de la guerra, en Bolivia, Ecuador y Colombia. La compaa area
colombiana AVIANCA, fincada sobre la SCADTA de propiedad alemana,
lUG la ms amplia pues no slo sirvi de vnculo crtico en un pas
geogrficamente fragmentado, sino tambin se hizo cargo del servicio
postal areo nacional.
La confiscacin de las propiedades de los extranjeros enemigos tuvo
otros efectos de gran alcance en la composicin del sector pblico
de la economa. En Guatemala, por ejemplo, las plantaciones de
caf antes en manos de alemanes fueron operadas por el Estado
hasta principios de la dcada de 1960. Junto con otras propiedades
del Estado, esta "empresa agrcola pblica", inclua dento treinta
predios agrcolas responsables de 20 a 30% de la produccin de caf
en el periodo posblico.s" Estas propiedades habran de desempear un
papel significativo en la reforma agraria del pas a mediados de la
dcada de 1950, y convertirse, posteriormente, en una especie de es-
pectculo poltico.
37 Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, The Economic De cel-
opmetit o] Guatemala, Washington, 1951, p. 367.
A pesar de que durante la segunda Guerra Mundial ocurrieron
pocos cambios en la estructura de poder o en la filosofa desarroIlista
en los diez pases de nuestra muestra, el periodo es significativo, ya
que los requerimientos de la economa de guerra provocaron un mar-
c.ado cambio hacia un papel econmico y social ms activo y exten-
SIVO por parte del Estado. Muchos de los programas emprendidos en
este periodo habran de servir como precedente para el rumbo que
tomara la poltica pblica en las dos dcadas subsiguientes.
por debajo de.l nivel de los lineamientos de la poltica
pblica, se operaban cambios seculares fundamentales en la estructura
econmica. Las restricciones a las importaciones de manufacturas fo-\
la industria en algunas naciones, principalmente en Colom-
bia y Per, pases donde existan con anterioridad al estallido de las
hostilidades, los cimientos fundamentales para el crecimiento. Muchas
c.au.sas .conspiraron para acrecentar la produccin agrcola, desde las
lirnitaciories generales a la importacin de alimentos hasta situacio-
nes como el desarrollo de la comercial para
el aprovisionamiento de las concentraciones de tropas de la zona del
Canal. El mpetu por la organizacin del trabajo que haba surgido
en algunos pases durante la depresin se consolidaba gradualmente
durante la segunda Guerra Mundial: para 1944, haba 25000 traba-
jadores organizados en Bolivia; 200 000 en Colombia; 150000 en
Ecuador; 300 000 en Per y 80 000 en Venezuela.ss
Dado que slo los pases avanzados han cobrado conciencia del
papel pblico en el desarrollo econmico a partir de la segunda Guerra
Mundial, dado que tantos gobiernos de la Arnric\ Latin.. ('11 ,'sic:
periodo ms reciente han insistido en ofrecer la imagen de "revolu-
cionarios", entregados a desviaciones completamente nuevas en el
campo de la poltica pblica y dado que el ritmo del cambio efecti-
con tanta rapidez en esta regin en los
ltimos vemte anos, existe la tendencia a ver desviaciones arrolladoras
radi.calmente nuevas, en el campo de la poltica pblica cuando
realidad 10 que se est haciendo tiene muchos precedentes. Muchos \
de los nuevos programas e instituciones creados en los ltimos aos;
con como parte de un grandioso "plan" de cambio
eCOnOIl1lCO, en realidad han repetido lo que ya se ha hecho antes si
bien sir: xito.:La falta de conocimiento de estos
de continuidad y cambio puede engaar al observador. Muchos de
los programas aparentemente "radicales" que se han registrado en el
periodo posblico slo han implicado el inicio de actividades pblicas
ya establecidas desde hace mucho tiempo en otros lugares. Muchos de
38 Whitaker, op. cit., p. 136,
256 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMlUCA LATINA
los gobiernos ms conservadores de la :ra realmente, han
mantenido y ampliado polticas progresistas iniciadas en una epoca
anterior. . . d
Por otra parte, la frustracin provocada por los esfuerzos lirnita os
y la poca efectividad del Estado como promotor del desarrollo. en
pases, con frecuencia no toma en cuenta 10 que
antes de que cualquier progreso real, pueda empe,zar. Cuanto tlex,npo
lleve construir un movimiento laboral en un palS en e.l, cual
organizacin ha sido suprimida durante una genel:ClclOn; cuantas
instittciones y servicios pblicos bsicos deben const:Ul:se de la
La frt;cura y novedad de la idea de desarrollo econorruco en la Ame-
rica 1 atina es, primordialmente, una de la mente nortea-
mericaia, basada en lo reciente de su atencin al problema, pero la
propia Amrica Latina ha vivido con el problema durante mucho
ti, . IpO.
IX. La experiencia de una generacin
con aspiraciones de desarrollo: I
DESDE el ltimo ao de la segunda Guerra Mundial hasta 1948 apro-
ximadamente, se registr una serie de levantamientos y cambios po-
lticos en los diez pases latinoamericanos, cuyas repercusiones habran
de hacerse sentir durante toda la dcada y media siguiente. Las nuevas
fuerzas y personalidades que aparecieron en este periodo y las coali-
ciones que se formaron con posterioridad para hacerles frente, des-
criben gran parte del patrn poltico y la poltica pblica en el perio-
do posblico. Nuestro concepto de una "generacin con aspiraciones de
desarrollo", es, por consiguiente, flexible. El periodo a considerar
en cada nacin, comienza con esta transicin poltica de b pvsguend,
se concentra en el estilo de poltica de desarrollo establecido en la
dcada de los aos 1950 y comprende el efecto que tuvo el programa
de la Alianza para el Progreso sobre este estilo poltico hasta fina-
les del ao 1964.
Trataremos, nuevamente, de aislar el papel del Estado como agente
de cambio durante este periodo, procuraremos comprender de qu
manera los factores polticos descritos en la Primera Parte condicio-
naron la funcin desarrollista del Estado durante la promulgacin del
periodo. En las pginas siguientes, con el fin de mostrar las similitudes
v contrastes existentes entre los diferentes criterios de desarrollo con la
mayor claridad posible, estructuraremos nuestra consideracin de la
experiencia de estos diez pases en torno del tema tratado en el cap-
tulo VI; es decir, en qu medida se encuentran reflejadas en acciones
de poltica pblica especficas las diferencias que distinguen a las
ideologas o estrategias de desarrollo convencional, reformista demo-
crtica y revolucionaria?
Surgimiento de criterios optativos de desarrollo en el periodo posblico
y los patrones de conflicto poltico resultantes
El ltimo ao de la segunda Guerra Mundial, y los tres o cuatro
aos siguientes, marcan una tajante divisin en la historia poltica
de esta parte de la Amrica Latina. Con una o dos excepciones, los'
gobiernos que haban dominado la vida poltica a lo largo de la depre-
sin y del periodo blico, llegaron a su trmino. En la Amrica Cen-
tral, la consecuencia de acontecimientos se inici en El Salvador el
[ 257J
"
CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA UNA GENERACIN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1 259
mes de mayo de 1944, cuando, ante una huelga general, el dictador
de la depresin, Martincz Hcrnndez, dej el poder despus de trece
aos de gobierno; en julio del mismo ao, la agitacin poltica estu-
diantil junto con la desercin militar desemboc en la cada de Jorge
Ubico, en Guatemala. Intuyendo lo ominoso de su posicin, Tiburcio
Caras anunci sus intenciones de retirarse de la poltica y en 1948
el sucesor escogido por l, el anterior Ministro de la Guerra, Juan
Manuel Glvez, se convirti en el nuevo presidente de Honduras en
el curso de unas elecciones saboteadas por el Partido Liberal de opo-
sicin. Tambin en 1948, en protesta contra las prcticas fraudulentas
de eleccin por el entonces presidente Teodoro Picado, Jos Figueres
organiz una revuelta armada, venci al pequeo ejrcito costarri-
cense y estableci una junta militar bajo su mando. nicamente en
Nicaragua sobrevivi. el rgimen establecido durante' eSte periodo
de reacomodo pgltico, y Anastasia Sornoza habra de llamar a su
China" porque, en su opinin, constitua el
ltimo baluarte de estabilidad y orden en una regix:l tumultuosa.
En la Amrica andina, el proceso de cambio puede apreciarse en el
golpe de Estado venezolano de 1945, en el cual los oficiales de bajo
rango de la armada, aliados con el partido Accin Democrtica
derrocaron al gobierno de Medina Angarita en los ltimos das de su
periodo constitucional. En Per, en 1945, el partido aprista fue final-
mente legalizado y gan en las elecciones una participacin considera-
ble en la responsabilidad gubernamental, formando una coalicin
con otros partidos bajo el liderazgo del moderado pero progresista,
Jos Luis Bustamante i Rivero. En Colombia, la fragmentacin del
Partido Liberal durante la campaa electoral de 1946 condujo a la
formacin, por primera vez, de un gobierno conservador en ese pas
desde 1930. En Ecuador, la eleccin de Galo Plaza Lasso en 1948
trajo consigo nuevas personalidades y una nueva estabilidad y espritu
a la poltica ecuatoriana, aunque tal cambio fuera, probablemente,
menos marcado y significativo en sus repercusiones a largo plazo que
en otras naciones de la regin. nicamente en Bolivia no hubo una
ruptura poltica tajanteinmediatamente despus del fin de la guerra;
en este pas los 'acontecimientos siguieron una lgica propia, producto
<fe-los patrones'de agitacin y desasosiego polticos de las dcadas de
los-"aos 1930 y 1940, que habran de culminar en la Revolucin
de 1952.
En cada uno de estos incidentes se manifiesta un factor comn de
carcter y espritu. En un sentido, la solidaridad hemisfrica durante
el tiempo de guerra haba implicado una moratoria para el cambio
poltico. El deseo de tranquilidad poltica en las Amricas haba
"congelado" en el poder a los gobiernos establecidos. Con el cese de
las hostilidades era tiempo de que se registrara un cambio que, en al-
gunos pases deba haberse registrado hZlCZl va mucho tiempo. Ade-
ms, la prosperidad de guerra haba generado UBa sensacin de lluevas
oportunidades y posibilidades para muchos sectores de estas soeieda-
des, pero algo de mayor importancia: se haba desarrollado una nueva "
generacin de lderes jvenes ansiosos de participar en el foro de la
poltica. Influidos por el idealismo del periodo blico -la lucha por'
la democracia, las Cuatro Libertades, la formacin de las Naciones
Unidas- se mostraban ansiosos por verse liberados de los sistemas
polticos arcaicos de sus propios pases; la cooperacin con la URSS
durante la guerra haba hecho ms legtimos y abiertos sus coqueteos
con el marxismo y el socialismo, igual que el exilio en pases como
Mxico, brindaban un ejemplo concreto de una sociedad "revolu-
cionaria". Intentaron impulsar una reestructuracin y transformacin
radicales y de sus propias naciones: la aspiracin, en un principio inco-
herente y vaga, expresada ya como protesta con poco contenido con-
creto, o como aceptacin, a pie juntillas, de alguna forma de radica-
lismo o reformismo europeos, slo habra de asentarse gradualmente
en las variantes caractersticas de la posicin reformista democrtica
latinoamericana.
Dada la presencia de este nuevo grupo de lderes, y el clima de
receptividad a sus exhortativas, dos factores vendran a ser crticos
en el patrn que habran de asumir los futuros acontecimientos po-
lticos en estas naciones. Eliprimero fue la estructura y carcter de
los movimientos polticos ,organizados por estos nuevos contendientes
por el poder; el segundo, la forma en que fueron acomodados o
rechazados por los grupos establecidos en estos sistemas polticos.
Tres patrones de organizacin son caractersticos de este nuevo
grupOde activistas polticos en el periodo posblico. En primer lugar,
en algunos pases, particularmente aquellos con sistemas pol ricos ms
hermticamente selados, se presentaron grandes dificultades para
encontrarcohesin, estructura y propsito comn. De vuelta del exilio
en pases diferentes, habiendo tenido poco contacto previo y con una
diversidad de ideologas y progr;:mas, estos jvenes lderes a menudo
se vieron enfrascados en disputas y discusiones de partido, o fueron
incapaces de encontrar una base de organizacin, no pudiendo inte-
grarse en una fuerza poltica efectiva. Este patrn es caracterstico
de aquellos pases donde la oposicin fue sistemticamente reducida
durante la depresin y la guerra, particularmente Guatemala, Nicav :
ra,gua
E:l patrn de organizacin fue ms caracterstico de los
poltica haba sido relativamente "abierta" en el periodo
anterior. En este caso exista un ncleo de organizacin, liderazgo
260 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN .LA AMRICA LATINA
v continuidad, que persisti despus ele la guerra. Fue este el CJSO ele
Venezuela, en el cual los veteranos del levantamiento estudiantil
de 1928, junto con los sindicalistas y activistas polticos del periodo
posterior a Gmez, fundaron el partido Accin Democrtica; tam-
bin fue el caso de Costa Rica, pas donde un ncleo de activistas
polticos, quienes posteriormente habran de convertirse en la base del
Movimiento Liberacin Nacional, haban integrado un crculo de
estudios en los albores de la dcada de los aos 1940. Similarmente,
el MNR de Bolivia antecedi el fin de la guerra. Y, como excepcin
a la regla de que dichos movimientos independientes, bien organizados,
fueron caractersticos de sociedades relativamente democrticas en el
decenic.ide 1930, es necesario incluir en este grupo al APRA, de Per.
Un fue la absorcin de los.nuevos lderes reformistas
histricos, muy en pases
sistemas de partido bien establecidos y tradiciones de identificacin
procuraron a organizaciones establecidas una po-
SIClOn ventajosa en el reclutamiento de nuevo talento poltico. Este'
patrn es muy evidente en Colombia y Honduras, aunque indudable-
mente tuvo tambin cierto efecto en Nicaragua, donde los vnculos
hist.ricos con los partidos Liberal y Conservador moderaron y con-
tuvieron; aparentemente, la oposicin al rgimen de Somoza. En
Ecuador, la identificacin de muchos de los reformistas democrticos
ms jvenes con el movimiento personalista de Velasco Ibarra sirvi
tambin, sin duda, para disipar su efecto en el periodo posblico. El
destino de esta nueva generacin de lderes en relacin con otros con-
tendientes por el poder proporciona la clave de los patrones de la
estrategia de la poltica de desarrollo que caracteriz a las diferentes
naciones de la regin despus de la guerra.
Los nuevos movimientos polticos de orientacin reformista que
,surgieron en algunos pases durante el periodo fueron incapaces de
i ganar el poder o establecer gobiernos. O bien dichos movimientos no
\ surgieron, o de la participacin poltica o incorpo-
rados en gobiernos dominados por los grupos establecidos. En estos
pases, el criterio convencional de desarrollo fue dominante durante
la dcada de los aos 1950; la poltica pblica implicaba' fundamen-
.la .ampliacin y perfeccionamiento del papel del sector p-
blico instituido durante la depresin y en el periodo blico. A pesar
de que se pudo haber registrado el acomodo de algunas ideas y
programas reformistas, dicha accin fue emprendida por iniciativa
de grupos que no buscaban el cambio fundamental de la estructura
socioeconmica prevaleciente.
. preciso distinguir entre regmenes convencionales dirigidos por
civiles y aquellos encabezados por militares. En algunos pases, el
UNA GENERACI6N CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1 261
eo:puje ele los nuevos movimientos reformistas destruy el equilibrio
.;ntre pol ricas de la sociedad, registrndose la
mtervencion politica militar para restaurar el equilibrio amenazado.
En ningn pas se identificaron ms estos gobiernos militares con el
c.riterio refor:rusta del cambio que con el formato pol-
treo convencional: sin embargo, los regmenes militares convencionales
del periodo tuvieron un estilo de poltica de elesarrollo caracterstica-
mente propio, y relativamente congruente en toda la regin. Siemlll'e
para "resranrarel Qrcien"; que conferiran efi-
.. pblicos bsicos ya los sistemas admi-
ti vos euyo. mei El ta'rea de
..Y..g\lsto, Y._?- pesar P9cas veces buscaban
dep:eocupacin pblico en 'el cambio
SOCiOecpn9IIliCO:-"'s-'no'rgunedan de sus "logros materiales", particu-
..nte ms bsicos y fundamentales del Estado, y
de ms visibles y grandiosas, Inevita-
blemente procuraron estimular J. .indusrrializacine inversi
I1
.. extran-
jeras., laboral y
CeCfar la imagen de trabajadores celosos en pro del cambio tunda-
mental, particularmente cuando dicho cambio poda medirse en tr-
minos de proyectos concretos de vivienda, escuelas y construccin de
sistemas hidrulicos. No obstante, su posicin reformadora siempre
se vio complicada por su determinacin ele suprimir las fuerzas pol-
ticas ms idemifli:adas con el movimiento laboral y
con la organizacin poltica de las masas.
En otros los nuevos movimientos reformistas fueron capaces
de establecer gobiernos durante el periodo posblico. En ningn pas de
nuestr? gupo fueron dominantes dichos movimientos a lo largo de todo
penado; pases, los movimientos reformistas y conven-
se alternaron en el poder, pero dentro de un proceso poltico
relativamente pacfico y estable, y nicamente con ajustes crecientes
en la poltica pblica los que se registraron en la oscilacin de criterios
contrapuestos del cambio. La categora restante comprende aquellos
pases caracterizados por alternaciones agudas y radicales entre los
criterios reformista democrtico y convencional de desarrollo despus
de la guerra.
distinciones son, desde luego, de ideologa poltica y de es-
tl:ategia o criterio de desarrollo. Nos ocuparemos de nuevo, primor-
dialmente, de las consecuencias que estos criterios diferentes tuvieron
en emprendidos por el Estado en
.. ;!.el y social. ES..nu.es1rQ..ill'lgcQ.!
la_ rnateria-de-pelitica de desarrollo de la nacin en su
conjunto __ periodo posblico, y no las intenciones de
PREDOMINIO DEL ENFOQUE CONVENCIONAL
Dominio del enfoque convencional civil
regmenes individuales. Al examinar estos casos como historia] .. de
las. naciones, debemos averiguar en qu medida las continuidades
y reveses, en materia de filosofa de desarrollo, se vieron reflejados
en diferencias polticas reales. En los casos en que se registraron alter-
naciones. agudas del criterio de desarrollo, nos interesa examinar el
efectoque dicha discontinuidad poltica tuvo en el historial de cambio
total durante el. periodo.
263 UNA GENERACIN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1
fue derrocado en 1963. entre las administraciones \
fueron fundamentalmente de imagen pblica. Desde el punto de vista
del despliegue de recursos estatales con fines de desarrollo el periodo
es monoltico, tanto en trminos de los objetivos de las diversas admi-
nistraciones, cuanto en trminos de sus logros.
!::<:l:.. ms caracterstica de la poltica ecuatoriana de des-
arrollo en el periodo posblico ha sido la tendencia a utilizar todo
instrumento disponible de ayuda extranjera y de desarrollo interna-
cional, pblico y privado. En contraste con los pases que han visto
el desarrollo como una dependencia aminorada en el sistema econ-
mico internacional, Ecuador ha buscado compromisos cada vez ma-
yores. .;1 sistema de comercio internacional y de capitalizacin, y
la utilizacin plena del nuevo "sector pblico" del sistema econmico
internacional, con su constelacin de asistencia tcnica ayuda eco-
nmica y dems servicios que los organismos especializados de las
Naciones Unidas y las instituciones de desarrollo de los Estados Unidos
ofrecen. Particularmente durante la administracin de Galo Plaza, se
dedic mucha energa, en materia de poltica de desarrollo, a estudios
y encuestas realizados por dichos organismos, en campos tan variados
como las polticas fiscal y arancelaria, y de administracin pblica y
asuntos indgenas.
Correlativo a este inters puesto en la poltica ecuatoriana d: dcs-
arrollo ha habido una estrecha correspondencia entre la formulacin
de la poltica pblica interna y las demandas y expectativas de las
instituciones y organismos internacionales crticos. Esto es particular-
mente notorio en el mbito de la poltica fiscal. La meticulosa orto-
doxia fiscal de Ecuador tuvo mucho que ver con su reputacin de
"clima favorable a las inversiones", y le gan el respaldo y la aproba-
cin del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional: el
sucre permaneci estable duranteTodo el periodo de la posrruerra
el costo de la vida casi no se elev y se impusieron pocas restricciones
cambiarlas, eximindose a las compaas mineras extranjeras y a los
exportadores de pltano del sistema cambiario oficiaJ.1
I Estos diez. estudios de casos son en gran parte condensacin y resumen
de datos recopilados en un estudio de la "historia poltica" de los principales
programas pblicos en cada pas desde la segunda Guerra Mundial. A travs
de periodsticas locales, del Hispanic American Repo rt , de documentos
pblicos fundamentales y de investigacin directa en siete de los pases se
intent evolucin de las, estrategias a lo largo de' las
de d,el poltico, debate pblico, planeacin y riego-
ciacion, ran t rcacron eJeCUClOn y terminacin de los programas. Estas breves
viiictas reflejan la destilacin de lu.s datos as y no un esfuerzo
por presentar los descubrimientos acumulativos de la investigacin.
CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
Ecuador. Esta nacin, enclavada en la regin andino-centroameri-
cana, es se asemeja al modelo tpico
cional de desarrollo en elIJer!Cldo posblico. Con la eleccin de Galo
Plaza Lasso en 1948, Ecuador dej atrs un historial de inestabilidad
poltica crnica. Hasta que un golpe de Estado militar derrocara a
Carlos Julio Arosemena en 1963, cinco administraciones haban de
sucederse por procesos constitucionales regulares. El tipo de democra-
cia que habra de caracterizar a la poltica ecuatoriana durante el
periodo en estudio, fue constitucionalmente correcto ni osado ni inno-
vador. Los civiles dominaron a lo largo del las ibertades
cvicas se respetaron en forma bastante consistente. Los nuevos grupos
de activistas polticos que surgieron despus de la segunda Guerra
Mundial siguieron en su mayora los senderos personalistas de los
dirigentes de otra generacin, A excepcin de un incipiente movi-
miento comunista, no surgi ningn partido poltico que buscara crear
una base de poder masiva dentro del sector indgena no politizado de
la sociedad. La movilizacin poltica permaneci casi por completo
en manos de movimientos ad hoc, de orientacin personalista, que
operaban casi exclusivamente dentro del sector urbano moderno de la
!:..a...estrategia de desarrollo reformista democrtica jams
hizqrealmenie suaparicin en el Ecuador de la posguerra.
Las que el poder y
1963 difirieron mas en el estilo poltico personal de sus lderes que
en el uso particular de los instrumentos de poltica pblica. El con-
servadurismo progresivo de Galo Plaza fue substituido en 1952 con
el populismo extravagante del eterno Velasco Ibarra, quien a su
vez fue sucedido en el poder el ao de 1956 por Ponce Enriquez,
de convicciones sobrias y convencionales. Velasco Ibarra retorn a la
en 1.960, aunque no te.rmin su periodo, entregando el po-
der al vicepresidente Carlos J ulio Arosemena quien, como hemos
262
264 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
UNA GENERACIN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1
265
Slo en las postrimeras de la dcada de 1950 se registr una cau-
telosa divergencia de esta orientacin fiscal completamente conserva-
-dora. La continuada cada en los precios de las exportaciones, y la
del rpido progreso econmico del periodo comprendido
entre 1950 y 1955,2 sugiri en cierta forma que Ecuador haba sa-
sus posibilidades de desarrollo econmico interno por una
(
pr eocupacin demasiado escrupulosa de su reputacin fiscal interna-
cional.f As, en el ao de 1958, a pesar de haber prometido en su
toma de posesin dedicarse a un programa de estabilidad monetaria
y austeridad fiscal.s Ponce Enrquez consider conveniente concertar
un emprstito gubernamental con el Banco Central por 60 millones de
sucres para acrecentar la cantidad de dinero en circulacin. En enero
de 1959 se emprendi un programa de inversin de capital por 150
millones de sucres con una justificacin similar, y el sistema bancario
de desarrollo ampli su programa de crdito de 247 a 317 millones de
sucres.f Empero, dichas divergencias del camino de la ortodoxia fueron
cautelosas, tentativas y temporales;
El papel econmico del Estado a lo largo del periodo posblico se
expres casi por completo en trminos de construccin de obras
pblicas y establecimiento de condiciones propicias para la inversin,
particularmente para la inversin extranjera. La ampliacin del papel
del Estado en la actividad directamente productiva fue muy restrin-
gida, limitndose en su mayor parte a las industrias de fertilizantes
e hidroelctrica, y al esfuerzo por convertir la empresa ferroviaria
pblica en empresa "mixta", evidenciando cierta tendencia a apartarse
de la empresa estataJ.7 En general, el establecimiento de refineras de
petrleo y plantas siderrgicas, el desarrollo del petrleo y de los
recursos minerales, habra de lograrse atrayendo a la empresa extran-
jera hacia estos campos.
; Se persigui con empeo el desarrollo de la infraestructura, par-
. ticularmente durante la administracin de Velasco Ibarra entre 1952
y 1956. Un plan de construccin de carreteras de $ 40 millones de
dlares, financiado en parte con prstamos del Banco Mundial (BIRF)
y del Banco de Exportaciones e Importaciones, dio lugar a logros
2 Fondo Monetario Internacional, Report on Exchange Restrictions, Wash-
ington, 1950-1962.
3 Repblica del Ecuador, Junta Nacional de Planificacin, Plan inmediato
de desarrollo, pp. 9-10.
4 Jos Luis Gonzlez A., Nuestra crisis econmica y el Fondo Monetario
Internacional.
5 Camilo Ponce Enrquez, Programa y realizacin de gobierno: 1957, Ta-
lleres Nacionales, Quito, 1959.
6 El Comercio, Quito, mayo de 1958.
7 Ibid., enero 15 de 1959 y abril 8 de 1960.
considerables. (Velasco Ibarra sostena que por cada ao de su ad-
ministracin se haban construido 131 kilmetros de carreteras.) 8 No
obstante, resulta difcil valorar la contribucin de cada administra-
cin a las obras pblicas realizadas. El programa de mejoras por-
tuarias de Guayaquil ilustra lllUY bien el carcter a largo plazo d.:
muchos proyectos bsicos de desarrollo. La pla ncacin se inici :1
principios del periodo de Galo Plaza; durante la administracin de
Velasco Ibarra se negoci el respaldo del BIRF. el cual fue aprobado
en junio de 1958 durante la administracin de Ponce Enrquez y los
trabajos de construccin continuaron hasta principios de la dcada
de 1960.
9
En la construccin y modernizacin de ferrocarriles, cons-
truccin de carreteras, desarrollo hidroelctrico, obras sanitarias y
construccin de escuelas, se manifiesta la amplitud de los periodos
y la considerable continuidad poltica implicada en los programas de
desarrollo del Ecuador. La plane.icin d la mayora de estas activi-
dades se inici a finales de la dcada ele los altos 19"10; a mediados
del decenio de 1950 se logr el respaldo financiero internacional, y
muchas de las obras rindieron sus frutos slo a principios ele los
aos 1960,10
El papel desarrollista del Estado se encuentra siempre estrechamente
relacionado con los esfuerzos por fomentar la inversin extranjera.
En el patrn clsico de la Amrica Latina, Ecuador ha tratado de
crear un "paquete" de estmulos, atractivo para la inversin, por
medio de un programa conexo de actividades estatales. El crecimiento
de la industria del pltano en Ecuador es un ejemplo que viene al
caso: arruinada por las plagas, amenazada por la agitacin laboral
y por el "radicalismo poltico", buena parte de la industria platanera
cambi su base histrica centroamericana durante el periodo posblico
encontrando un lugar hospitalario en Ecuador. Antes de la segunda
Guerra Mundial, Ecuador proporcionaba 2% de la produccin pla-
tanera al mundo y para 1960 18%. El pltano representaba 4% de
las exportaciones ecuatorianas en 1938, y 36% en 1958.1I Pg.rqfomen-
tal' este desarrollo, Galo Plaza y presidentes que lo sucedieron propor-
cionaron a la industria generosos programas de tributacin y conver-
tibilidad cambiaria, se dio prioridad a los servicios pblicos en la
zona platanera de la costa y los crditos bancarios de desarrollo a los
productores de pl tanos aumentaron de 501 rnillones ele SUCrt'S en
8 1bld., septiembre 20 de 1956.
9 Ibid., agosto 21 de 1956.
10 Hispanic World Report (en adelante HWR) e Hispanic American Report
(en adelante HAR), passim,
1I Jaime Cueva Silva, Finanzas pblicas del Ecuador, Editorial Ruminamu,
Quito, 1960, pp. 32. ss.
266 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
UNA GENERACIN CON ASPIRACIONES DE DBSARROLLO: 1
267
1945 a 31515 millones de sucres en 1955.1
2
Es preciso sealar que
la mayor parte de esta ayuda par en manos de nacionales ecuato-
rianos y no de empresas extranjeras. A tono con la estructura de la
industria platanera moderna, la produccin la llevan a cabo los peque-
DOS agricultores privados, encargndose las cornpafiias empacadoras
de fruta primordialmente de la asistencia tcnica y del mercadeo
y no de la produccin. Las ventajas para las compaias son
no es la. nueva estructura nicamente una respuesta a las acusacio-
,J,. "uupcri.ilisrno" y "blifundisUlo" que :lCOll1p:llab:ll1 a la vieja
de plantacin sino que, en el nuevo proyecto, el Estado asume
muchos de los servicios que las compaias solan proporcionar, ya
que la produccin se ha convertido fundamentalmente en una indus-
tria interna.
En otras esferas, la poltica ecuatoriana de estructurar una situa-
cin hospitalaria para la inversin extranjera, es tambin evidente.
En el periodo posblico se hicieron concesiones liberales para la ex-
ploracin de petrleo y de los recursos minerales. Una ley de Des-
arrollo Industrial.P promulgada en 1957, proporcion generosas venta-
jas tributarias y cambiarias a posibles inversionistas.
Empero. esta poltica de crear ventajas para la in::.ersin_fue po.co
efectiva. La recesin de finales de la dcada de los anos 19::>0 ocasro-
n que el ritmo de desarrollo de Ecuador disminuyera. En el periodo
posblico se haban tomado pocas medidas para introducir nuev?s
consumidores en la. economa de mercado y el programa de ortodoxia
fiscal haba restringido el capital disponible para la construccin de la
economa de cambio interna. A pesar de que la estructura econmica
de Ecuador haba sido diversificada durante el periodo y a pesar de
que se haba intensificado considerablemente el alcance de su acti-
vidad econmica, hacia finales de la dcada de 1950 dependa ms
que nunca de las fuerzas y ritmos del mercado internacional.
Hemos sealado que, en el decenio de 1950, el proceso poltico
ecuatoriano se encontraba prcticamente restringido al sector moder-
no existente. No__ surgi ningn contendiente por el poder que re-
presentara los intereses del sector premoderno, particularmente de la
vt . .r: m: )JublaciJll indgena no asimilada. Resulta significati vo que
la mayor parte de las innovaciones polticas de la dcada de 1950,
encaminadas a hacer de estos dementas masivos parte ntegra de la
vida nacional, fuera concebida y ejecutada con una considerable
participacin de misiones de asistencia tcnica extranjeras e interna-
cionales. (As, tanto la poltica fiscal ortodoxa cuanto los esfuerzos
12 1bid., p. 72.
18 Registro Oficial, nm. 247, junio 27 de 1957.
en materia de reforma social realizados, reflejaban en mayor medida
una respuesta a fuerzas polticas ajenas al gobierno nacional que a
presiones internas. Los..programaa.de la FAOY de la OIT, y particu-
Iarrnente..Ja "Misin Alldin'(",PFOP91'ci()paron el, primordial
para el desarrollo comunitario y los proyectos de industria autctona.
Un proyecto piloto de colonizacin agrcola, iniciado en 1954 y
llevado a cabo con asistencia estadounidense extensiva haba estable-
cido a 4 700 familias r-n :?W) oo XICl fil:,J"s d.l :'1-'0 d,-
1963.
14
(Debe lIt!t' cn "'Iv !!
cupacin de la poltica ecuatori.um. :1 saber. lit integr.uin
de las planicies orientales transandinas a la comunidad nacional.
Este se ha convertido en un tema capital del nacionalismo ecuatoriano,
conforme conflictos fronterizos sucesivos han acabado gradualmente
con las pretensiones territoriales de Ecuador en la regin transandina.)
Adems de estos programas, el progreso social durante la dcada \
de 1950 consisti principalmente en el mantenimiento y ampliacin de ';
los programas iniciados en las postrimeras del decenio de 1930. I
El nmero de personas afiliadas al seguro social aument de 76000 en
1954 a 99 000 en 1958,15 Y se construyeron hospitales y se proporcio-
naron otros servicios para ampliar la efectividad del programa. El
progreso ms efectivo se registr en las zonas urbauas ; de manera
similar, la legislacin laboral del periodo de depresin se mantuvo
y se hizo observar en ese limitado sector de 1:1 fuerza de trabajo al
cual se aplicaba.
En .su dependencia establecida respecto de la asistencia
extra;;Je-;:a, el programa de la Alianza para el Progreso no implicaba
ningn ajuste de importancia en la poltica pblica ecuatoriana, no
obstante, tambin es evidente que el periodo posterior a 1961 no ha
significado ningn avance considerable del gobierno ecuatoriano como
instrumento del cambio econmico y social. La mayora de los progra-
mas adoptados desde ese entonces han sido modestas continuaciones
de los programas existentes, y ninguno parece capaz de tener algn
efecto real a largo plazo sobre los pasivos de desarrollo del puis. EI1
los inicios de la Alianza par.i el Progn:.su Sl: f"rulltl uu 1)J:jl
el cual contemplaba fundamentalmentel:t culminacin de los progrll-
mas de construccin de carreteras, desarrollo portuario y construccin
de escuelas, ya iniciados. En el campo de la reforma fiscal y en la
eficiencia general de la administracin pblica se registraron algunos
logros. Se modific la arcaica ley del impuesto sobre la renta de 1928
14 Banco Interamericano de Desarrollo, Fundo Fiduciario de Progreso Social:
Tercer informe anual, 1963, p. 236.
15 Lilo Linke, Ecuador, Oxford U niversity Press, Londres, 1950, p. 75.
268 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
UNA GENERACIN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1
269
para hacerla ms progresiva y agilizar el catico sistema existente de
diversos impuestos individuales, incorporando parte de ellos en U:1
nuevo programa de impuesto sobre la ren,ta. Se llevaron a cabo modi-
ficaciones similares en el sistema de crditos al desarrollo y en la ley
de desarrollo industrial, aunque en este caso se tratara fundamental-
mente de modificar cdigos legales en lugar de .llevar a cabo un
programa de importancia. Con asistencia de la Ahanza el Pr?-
greso se ampliaron algunos proyectos !mportancIa
('[[ el suuiinistro de agua urbano y en la vivienda pblica ; en este
ltimo rengln, se cre el Banco de la Vi\:ienda para complem;ntar
el programa del Instituto del Seguro SOCIal. En 1963, despues de
prolongados debates, finalmente se promulg una ley de
agraria. A pesar de sus intenciones arrolladoras, :poca fue su
inmediata. Por consiguiente, el programa ecuatoriano de la
para el Progreso ha implicado, fundamentalmente, con
su programa de desarrollo, seguido con cautela, deliberacin, y poco
menos que celo religioso.t"
Alternacin de criterios con uencional, civil J' militar
Colombia. A pesar de que Colombia ,un crite:io
convencional de desarrollo durante todo el penado posblico, las c:r-
y consecuencias de este esquema poltico fueron muy .dls-
tintas que en Ecuador. Las diferencias entre la
cia colombiana y la ecuatoriana durante este penado pueden, quiz,
resumirscide li manera siguiente: 1)) El movimiento reformista de-
mocrtico con su implicacin de--fnciones completamente nuevas
para el E'stado como de cambio, en
naciones. Sin embargo, mientras que la agitacin posblica
por el sistema poltico :10 fluido, . de
Ecuador con slo unas cuantas perturbacienes,
.ci6I1. posblic:<t ,(>11 pwde,.uncambi rpido tnlstor.n el rgido :'1Ul-
de"poder dentro.ide lamacin, con que habna.n
de complicar la vida poltica durante penodo, y
finalmente a la interverrcirr-politica militar. 2') En Ecuador, la poli-
tica pblica se formul primordialmente pata atraer inversin extran-
jera hacia una nacin que tena Ul:a econ0n,l.a moderna. s,::
mamente rudimentaria. En Colombia, la poltica pblica se concibi
16 Consejo Econmico y Social Interamericano, Unin Panamericana, The
Alliance [or Progress: lt's First Year, Unin Panamericana,
1963, pp. 642-715; Banco Interamericano de Desarrollo, Fondo Fiduciario de
Progreso Social: Tercer informe anual, 1963, pp. 229-242,
para promover el desarrollo continuado de un sector industrial y
comercial modeXI}o'yig()!'oso. Ecuador mantuvo un rgimen con rela-
tivamente pocos controles sobre las transacciones internacionales. La
experiencia colombiana fue de constante especulacin con un complejo
sistema de controles econmicos y cambiarios. .3) Las limitaciones de
ambos criterios polticos se hicieron. evidentes enIa recesin d media-
dos-derta Ocaa'd' 1950;'en Ecuador reflejadas en unas cuantas
desviaciones prudentes de b ortodoxi. )' l:n l'i tr I I
esfuerzo ms desesperado por encontrar medios para rectificar una
crisis aguda en la balanza de pagos. 4) A pesar del hecho de que Co-
lombia llev a cabo pocas innovaciones plticas radicales en el periodo
posblico, debe recordarse que los gobiernos de las dcadas de 1930
y 1940 haban dejado a la nacin con una estructura poltica bien
articulada, aunque con pocos instrumentos, en campos tales como la
legislacin laboral, los impuestos sobre la renta, educacin, seguridad
social, banca de desarrollo y reglamentacin econmica gubernamen-
tal. A pesar de que este diagrama no se ampli vigorosamente en el
periodo posblico, se mantuvo firmemente. As, tanto Colombia como,
Ecuador se apoyaron primordialmente en los programas existentes en i
el campo social, aunque la base de actividad fuera considerablemente!
ms elevada en Colombia.
Que el estilo de la poltica de desarrollo en Colombia durante el
periodo posblico no represent una continuacin del programa de
"liberalizacin" nacido en la depresin, sino un retorno a una posicin
ms conservadora, puede obedecer en gran medida a un resultado
irnico del funcionamiento del sistema poltico colombiano. Como se
recordar, la poltica colombiana se ha basado en un sistema bipar-
tidista altamente estructurado. La perdurabilidad de la dicotoma
liberal-conservadora ha implicado la adicin de nuevas fuerzas y
aspiraciones polticas a la estructura de partido prevaleciente. Obser-
vamos las tensiones en el Partido Liberal creadas en la dcada de
1930, conforme el poder de una generacin vieja de "liberales clsi-
cos" era disputado por un grupo ms joven ele reformistas progresivos...
En los ltimos aos de la segunda Guerra Mundial, la tensin se torn
cada vez ms aguda, conforme se unific la ola ele sentimiento refor-
mista que se apoderara de la Amrica Latina en este periodo; en
Colombia, bajo el liderazgo dinmico de Jorge Eliecer Caitn. Gaitn
haba abogado por una posicin reformista radical dentro del Par-
tido Liberal desde la huelga platanera de 1929; se describa a s mismo
como "inspirado en el marxismo pero sin ser un marxista", ms bien i
un "socialista del liberalismo".17 Gaitn fue un autntico represen-
17 Jorge Eliecer Gaitn, Las mejores oraciones, Editorial Jorvi, Bogot,
1958, p. XVI.
270 CAMBIO POLTICO Y ECON6MICO EN LA AMRICA LATINA
UNA GENERACIN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1
271
un le de la posicin reformista dcrnocrrica la tinoarnericana ; no obs-
tante, su candidatura a la presidencia de Colombia 19-1:6 fu:
de lo que el Partido Liberal poda tolerar. El partido se dividi,
apoyando los liberales ms moderados a Gabriel Turbey. A
de que el voto total para ambos candidatos fue.
al de los conservadores, Mariano Ospina Prez gano una decisin por
mayora relativa, y el Partido volvi al 'p?der po: v;z
primera desde el ao de 1930. Con el asesinato de Gm!an, el cnteno
reformista democrtico dej de constituir una alternativa real en la
formulacin de la poltica colombiana. Aun cuando. el IVlovimien!o
Revolucionario Liberal (MRL) de Alfonso Lpez Michelsen cambio
Ull poco el centro de gravedad de la poltica hacia,
izquierda a finales de la dcada ele 1950, slo constrtuyo un eco dbil
de la exhortacin gaitanista.
Diversos presidentes conservadores, incluyendo a Ospina Prez hasta
1949 y a Laureano Gmes hasta 1953, presidiel:on formalm::nte una
situacin poltica que primero fue de estancamiento,
de inestabilidad y finalmente degener en una guerra CIVIl de. gran
escala. EnJ953, los militares intervinieron polticamente por
vez en el siglo xx y la administracin del general .Rojas
Pinilla proporcion a los colombianos un ejemplo poco propICIO del
criterio militar de la poltica de desarrollo. A pesar de haber logrado
ciea-gi'adode estabilidad y progreso en la del el
manejo poltico y econmico generalizado condujo al derrocamiento
de Rojas en 1957, y a su sustitucin por un gobierno de Frente
Nacional, presidido por el liberal Alberto Lleras Camargo, el
representaba un acuerdo entre los principales partidos para compartir
ecunimemente los puestos legislativos y administrativos y alternar
la presidencia entre ellos, por un periodo de 16 aos. .
Dado el malestar poltico de Colombia durante este periodo, no
parecera extraordinario si el historial de desarrollo en el
periodo posblico hubiera sido de completo estancamiento o incluso
\ de desplome; sorprendentemente, algunos indicadores sealan a este
pcruJ como uno de logros v prosperidad extraordinarios, particular-
mente en el sector industria'l,18 e incluso dentro del sector pblico,
se registran proyectos y progresos de gran magnitud. La historia tam-
bin ha dejado ver que el crecimiento industrial de Colombia se finc
sobre cimientos de arena y que la respuesta pblica fue inadecuada
al problema, pero dado el desempeo econmico de pases tales
CEPAL calcula que el ingreso per capit a en Colombia creci aproxima-
damcnte a una tasa de 5.8% de 1945 a 1954. Naciones Unidas, Comisin Eco-
nmica para Amrica Latina, Anaiysis an d Pro je ctio ns o] Economic Irccelo p-
mc ut : T'lie Economic Deoeloprnent o] Colombia, Ginebra, 1957, p. 12.
como Argentina y Brasil en ("]JII(';I'; de ;gud;l;; crisis jJoliticls <iruil.irt-s.
el historial de' Colombia no parece ser un caso de fracaso. Tal vez sea
ms bien una crnica melanclica de lo que pudo haber sido.
El crecimiento lndustrial colombiano de posguerra fue, por supues- \
to, ampliacin de un desarrollo constaritemenre acelerado de la in-
dustria de transformacin que se haba iniciado durante el decenio
de 1920. Durante la guerra, se dio un mayor mpetu a la produccin de
bienes de consumo que ya no se podan importar. Esta actitud con-
tinu durante el periodo posblico. \li('ntras que en 1C4B b mitad
del total de los trabajadores industriales estaba empleada en la pro-
duccin de alimentos y textiles, la gama de productos se ampliaba
para incluir artculos tales como neumticos, radios, y refrigeradores.tv r.
A primera vista, dicha expansin industrial parece ser precisamente
lo que requera un pas que procuraba reducir su dependencia res-
pecto del comercio internacional a fin de estimular el desarrollo eco-
nmico nacional; sin embargo, la apariencia era engaosa. Ms que
reducir la dependencia de las importaciones, la estructura de la expan-
si.n industrial de posguerra la acrecent, ya que las industrias de
bienes de consumo requeran la expansin de las importaciones tanto
de bienes de capital como de materias primas. De hecho, la expansin
industrial de posguerra en Coldmbia fue un fenmeno relacionado
con el aumento general en la demanda de consumo que se haba
presentado con el rpido aumento en la produccin de caf y en los
precios del caf de 1945 a 19.54-. Durante estos uiios la produccin
colombiana de caf fue 40% ms alta que en la dcada de 1930.
Entre 1946 y 1950 los precios de las principales variedades colom-
bianas de caf se duplicaron, y para el ao de 1954 Se haban cua- J
druplicado. La produccin cafetalera se torn cada vez ms im-
portante para las percepciones colombianas de divisas; mientras que
esta mercanca representaba el G4% de las exportaciones entre 1935 y
1938, entre 1952 y 1955, represent 80%.20
La direccin particubr del desarrollo industrial colombi.mo fuc
promovida en cierta medida por la poltica fiscal del gobieJllu. En
una tradicin que databa de la dcada de 1930, Colombia habrb
ele utilizar un complejo patrn de controles de cambio y de regla-
mentaciones a las importaciones corno medio para fomentar la pro-
ductividad interna y la diversificacin de exportaciones, controlando
el uso de divisas y reduciendo las presiones inflacionarias. Para 1949,
este complejo sistema comprenda cuando menos doce tasas de carn-
19 Banco Interuacional de Rccolb(rucc',n )' Fonu-nro, T'h c Ecou omir Do'c-
loiiment oi Colombia, p. Sfl.
20 F. Benharn y H. A. Holley, .:1 Short Lntrodu ctio n lo i he Econ orav o/
Lalin America, Oxford University Press, Nueva York, 1961, pp. 118-119.'
'!lf."'"
272 CAMBIO poLTICO y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
P
bio principales con numerosas variaciones para diversas clases de
mercancas, as como un sistema de cuotas y permisos de importacin.
La "Comisin Currie", grupo de estudio del Banco Mundial que
emprendiera un amplio estudio del desarrollo econmico colombiano
en 1951 y 1952, se encontr con que este sistema era inoperante e
inform que, "Es muy dudoso que, en la prctica, la operacin de
controles cambiarios en Colombia hava dado como resultado una
mejor utilizacin de la reserva de divisas de lo que hubiera sido el
caso en su ausencia't.s-
Segn las recomendaciones de la Comisin Currie, bajo presiones
de los principales grupos econmicos y a tono con su propio criterio
los gobiernos de Laureano Gmez y de Rojas
Pinilla elirniriaron gradualmente la mayora de las restricciones al co-
I, mercio. Bajo el nuevo sistema fiscal, las importaciones aumentaron
con rapidez. En virtud del deterioro habido en el mercado del caf
y de presiones cada vez mayores en la balanza de pagos, se volvieron a
Imponer controles en 1955 y 1956, sin embargo, en un esfuerzo por
sostener la actividad econmica interna, se expandi simultneamente
el crdito de la banca comercial. Lo que de hecho ocurri fue que se
restringieron las importaciones de bienes de consumo. mientras los
ingresos y la demanda internos se mantenan a un niv'el elevado. Se
otro esfuerzo de industrializacin, expansin hecha posible
en VIrtud de que los reglamentos aplicados a la restriccin de impor-
taciones, vlidos para la teora latinoamericana dominante en dichos
asuntos, buscaba reservar las divisas para la adquisicin de importa-
ciones "esenciales", incluyendo primordialmente materias primas y
bienes de capital. Esta teora de desarrollo econmico era buena
de acuerdo con la tradicin de la escuela Prebisch o de "anlisis de
CEl'AL", pero en un periodo de crisis en la balanza de pagos, el resul-
tado de una demanda de bienes de consumo acelerada y de una
industrial fundada en las importaciones, habra de mermar
considerablemente las reservas; por tanto, se empezaron a acumular
obligaciones por concepto de importaciones no pagadas.
La poltica econmica del periodo de convencionalismo militar de
Rojas Pinilla ha sido calificada muchas veces con el adjetivo de "des-
carriada", sin embargo, no era irresponsable, puesto que la respuesta
,a la crisis econmica fue, en la mejor tradicin keynesiana de
\ financiamiento contracclico. La combinacin de la expansin' del
crdito y la actividad pblica con la "reforma" del sistema de tasas
cambio. y rest.ricciones las importaciones, y la estructura pecu-
Iiar de la industria colombiana condujeron, no obstante, a consecuen-
21 BIRF, The Economic Deoelopment 01 Colombia, p. 330.
I
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1
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UNA GENERACIN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1 273
cias imprevistas por quienes propusieron el remedio. Lo que real- 1
mente -logr la poltica econmica del gobierno de Rojas Pinilla fue'
ampliar el periodo de prosperidad econmica dos aos ms, despus
que haban dejado ele exisrir las condiciones que lo hicieran po-
sible. el derrocamiento del rgimen militar, en el ao de 1957,
1(),5.....go;-b!ernos sucesores se vieron forzados. a seguir prograrnasjde
austeridad, devaluando el peso, imponiendo severas restricciones a
las importaciones, adoptando una poltica de crdito restringida \' es-
tableciendo un sistema de tasas mltiples ele cambio de con
las recomendaciones del rxn. Dichas acciones tienen re pr-rr usiones
polticas inevitables, y los gobiernos austeros nunca parecen ser tan
progresistas o felices como sus predecesores, sin importar cun irres-
ponsables hayan sido estos ltimos. A pesar de que los gobiernos del
Frente Nacional han sobrevivido hasta la fecha. la continuacin
de las condiciones de crisis econmica en la dc;da de 1960 y la
consiguiente disminucin en el ritmo de desarrollo v el establecimiento
de programas pblicos dramticos. se han visto acompaiados por un
desasosiego y cinismo considerables en el cuerpo poltico colombiano.
. A pesar de que la poltica fiscal y econmica constituy la primor-
dial preocupacin de los formuladores de la poltica colombiana du-
rante todo el periodo posblico, la era tambin es digna de tomarse:
en por la serie de desviaciones e innovaciones importantes que!
sufri el papel del sector pblico en el desarrollo econmico. No obs- '
tante que el nacionalismo econmico no se impuls con energa
y que el capital extranjero se solicit cordialmente, el deseo de cons-
truir Colombia como una economa integrada nacionalmente consti-
tuy U? tema poltico importante del periodo, tema que implicaba
la participacin del Estado en diferentes empresas en el campo de la
productiva directa, En el ;1DO de 1949 se fund b e-mpresa
pct'olera nacional. ECOI'ETRL, en cierta lo rn r:r. esta nueva i nst it ucin
en gran medida la solucin a un' enigma circunstancial
del desarrollo del petrleo nacional (la empresa nacional
asumi esencialmente las actividades de la Tropical Petroleum Com-
cuando empresa abandon sus actividades de explora-
cion en la regin de Barranca bermeja) ,22 pero tambin estuvo de
acuerdo con la poltica seguida por otras naciones de la regin (Per
Venezuela), en la creacin de compaas petroleras
con. la e.xplotacin .extranjera, con el fin de mitigar las aspiraciones
nacionalistas y servir de control y medida de las actividades de las
empresas extranjeras.
22 HWR, \'01. 11, junio de 1949, p. 16.
274 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
Anlogamente, la construccin del complejo siderrgico de Paz
del Ro, que iniciara sus operaciones en 1954, aunque su planeacin
y construccin se iniciaran durante los primeros aos del periodo
posblico, constituy un intento por aliviar la dependencia de la im-
portacin de materias primas bsicas durante el auge industrial de
A pesar de que la planta siderrgica operaba como empresa
el patrn de su capitalizacin y control era complejo,
caractenstIco de la sorprendente variedad de tcnicas de combinacin
de capitales a disposicin de los estadistas colombianos. En el pro-
yecto de Paz del Ro, la contribucin colombiana a la Flota Gran
Colombiana, y a muchas otras empresas que parecen insertarse en
,:1, j)(dJli.co, b forma de G1pitalizacin efectiva comprende fondos
y privados, as como fondos de cntidades semipblicas tan
arnbiguas como la Federacin de Cultivadores de Caf.
,1 En el informe de la Comisin Currie se estipularon las directrices
( de un programa extensivo de desarrollo infraestructural: se contara con
financiamiento del BIRF en gran escala para la construccin de carrete-
ras y el desarrollo ferroviario, la mayor parte del cual se termin des-
pus de 1955. Tambin se emprendieron programas conexos en la cons-
truccin de aeropuertos y en el desarrollo hidroelctrico. En este
(tit,,,\} C:\lllPO. el programa ms dramtico, la compaa del Valle
Cauca, segn los cnones de la TVA, reflejaba tanto el
mteres particular de la administracin de Rojas Pinilla en empresas
espectaculares de obras pblicas, cuanto la base regional de la vida
econmica de Colombia.
de la .gu:rra, la industrializacin, basada cn el impulso
empresanal y capitalista de un periodo anterior, y el desarrollo infra-
estructural, ba:ado en la planeacin y respaldo del BIRF y en el des-
bordado de Gmez y de Rojas Pinilla, en un patrn
no muy distinto al de otros hombres fuertes. form la base de la
estrategia colombiana de desarrollo. El historial fue menos satisfac-
torio en los mbitos del desarrollo agrcola y la reforma social. Por lo
lJ.'lCJlU.'i el periodo del Frente Nacional, la mayora de las aspira-
,'1011c', en pro d: desviaciones radicales en estos canlpos se consideraban
en un criterio de desarrollo rigurosamente con-
vencional.
A pesar d?, qU? este I.nodelo convencional de desarrollo contribuy
a la expansion en el posblico, la agricultura,
basada en gran medida en convenios desusados de tenencia de la
fue un tanto menos maleable y pese a la extensiva manipula-
en las ventajas y desventajas de las tasas de cambio.
a la importacin de maquinaria agrcola, investigacin,
extensin y a un programa de crdito agrcola bastante sustancial. el
UNA GENERACIN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1 275
crecimiento de la agricultura no pudo mantener el ritmo del desarrollo
industrial. Sin embargo, y pese a resistencias al cambio de latifundis-
tas y pequeos propietarios no obstante la desinversin de fuerza de
trabajo y capital en la agricultura que acompaara a la conmocin
civil en el campo, "sectores dirigentes" de la economa agrcola se
modernizaron y florecieron con la ayuda de programas pblicos en la
dcada de 1950: aunque el historial de la modernizacin fuera vago
e incompleto hacia el final del periodo. se lograron progresos consi-
derables en la caa de azcar del Valle del Cuuca , eu d :,[,C>;Od11
de la regin de Armero, en el pltano de la zona costera v en al,
gunos sectores del cultivo de arroz y cra de ganado. .
En el mbito de la poltica social, el periodo comprendido hasta
el ao de 1957 estuvo marcado fundamentalmente por su continuidad
con el pasado. Los aumentos en seguridad social y salarios, logrados
en el periodo, hicieron poco ms que neutralizar el efecto de la
inflacin y en algunos periodos no pudieron mantener el ritmo de au-
mento del costo de la vida. A pesar de que la organizacin laboral
sigui desarrollndose y madurando, a menudo se logr a pesar de
polticas pblicas desfavorables; nicamente en el periodo de 1,l"1":1s
Camargo, y. particularmente despus de la Alianza para el l)lllgn'O;\i
se emprendieron programas considerables en los renglones de vivienda
pblica y desarrollo comunitario. A principios de la dcada de 1960,
se promulg un programa limitado de reforma agraria; antes slo se
haban emprendido algunos proyectos de colonizacin mal concebidos
y ejecutados, y un plan de tributacin diferencial malogrado gravable
sobre las propiedades bien explotadas y subexplotadas, como solucin
a la mala distribucin de la tierra y a la pobreza rural. No obstante,
algunos organismos semi pblicos, como la Federacin de Cultivadores
de Caf, iniciaron programas limitados de autoayuda rural.
El gobierno del Frente Nacional de Colombia, que apareci como
opcin' progresista a un rgimen militar corrupto e ineficiente se
escogi <:0mo "vitrina" de! programa de la Aliauza para el
En realidad, las reformas de la administracin de Lleras Camarco
antecedieron a nruchns de bs innovaciones j)uJlil';\S llc' 1:, "Jl:l\';:'
particularmente en las esferas de reforma agraria, vivienda pblica,
progresiva y planeacin nacional. Existe, pues, cierta con-
tinuidad en la poltica pblica despus del establecimiento del gobier-
no Camargo en el ao de 1958, marcada por una vigorosa
ampliacin del papel del Estado en proyectos de desarrollo social los
I
. '
cua es se vieron espectacularmente acelerados en los primeros aos
de la Alianza para el Progreso.
La temprana concentracin de recursos de la Alianza para el Pro-
greso en Colombia no drj ell' tenc-r 1I11 (-recto dr:1I1J:lti':u,F,IPI:II 1 d.:
276 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
.
UNA GENERACI6N CON ASPIRACIONES DE DRSARROLLO: 1
277
Diez Aos de'Colombia) el primero en acatar el llamado de la Alianza
para el Progreso para establecer las directrices de un esfuerzo de
: desarrollo de gran alcance, recibi ayuda pronta y sustancial de insti-
tuciones financieras internacionales. Entre julio de 1962 y junio de
1963, el Banco Mundial concedi prstamos a Colombia, para pro-
yectos de desarrollo bsico, por una cantidad superior al financia-
miento del Banco al resto de los pases de la Amrica Latina durante
el mismo periodo. El apoyo de la AID permiti al programa de \'i-
viclllb pblica urbana expander sus actividadt-s de 2 CJ45 unidades
iniciales en 1959 a 31898 en 1962. Una expansin rpida similar de
, los servicios pblicos est presente en el campo del abastecimiento
de agua y en obras sanitarias, en el cual las inversiones del Instituto
Nacional de Desarrollo Municipal, uno ele los organismos clave en
este campo, se expandieron de 3.2 millones de pesos en 1957 a 66.2
millones de pesos en 1962 para servicios hidrulicos y de 0.5 millones
de pesos en 1957 a 15.7 millones de pesos en 1962 para sistemas de
drenaje.P
A pesar de la vigorosa ampliacin del papel desarrollista del go-
bierno en los primeros aos de la dcada de 1950, cierto estanca-
miento, una preocupacin por la crisis fiscal y falta de mpetu des-
arrollista marcaron la administracin de Guillermo Len Valencia,
! sucesor "conservador" de Lleras Camargo, en la alternacin del frente
: Nacional en 1962, y a pesar de que se mantuvo el mpetu de mu-
! chos de los proyectos de la Alianza, el ritmo de cambio no se aceler
como se haba previsto.
Per. El historial de la poltica de desarrollo de Per en el periodo
posblico tiene paralelos tanto con la experiencia colombiana cuanto
con la ecuatoriana. 1) Como en Colombia, el fracaso de los grupos
de conservadores y reformistas, en encontrar una base de acomodo
y reconciliacin de sus puntos de vista, condujo, con el tiempo, a un
rompimiento del sistema poltico y a la militar en el pro-
ceso poltico. 2) Tanto Colombia como Ecuador compartieron la
experiencia del militar" durante el periodo, aun
cuando la duracin de este tipo'de rgimen fue mayor en Per, y
su efecto sobre el proceso de desarrollo ms definido. 3) Al igual que
ECLladur, pero a diferencia de Colombia, la politica de desarrollo en
Per se basaba en polticas comerciales y de cambio relativamente
irrestrictas; sin embargo, la estructura del sector moderno de la eco-
noma peruana, en el nivel de industrializacin, articulacin y diversi-
23 ?onsejo Econmico y Social Interamericano, Tlic A/liance [or l'rogrcss:
It's First Year, pp. 110-114; HID, Fondo Fiduciario de Progreso Social: Tercer
in i orrn.e anual, 1963, pp. 189-204.
ficacin, era ms semejante ;),1 de ln repblica de Colombia que al
de 'Ecuador.
de la p()lticaperuana de 1-,n12QsgueJ.:ra_setom de un
cuyo era incorporar al movimiento aprista, durante
tanto tiempo suprimido, en la coalicin gobernante. La candidatura,
de JOS? Luis Bustamante i Rivero en las elecciones presidenciales de
1945 dio muestra de la creciente fortaleza de quienes buscaban un esti-
lo de gobierno ms abierto y definido dentro del criterio convencio-
nal. Como parte del_ Frente Democrtico, el APRA confiri su gran
respaldo popular a Bustamante y logr la eleccin de un nmero
considerable de sus candidatos al Congreso. De la misma manera que
el problema de los Liberales Colombianos haba sido encontrar un
acomodo entre sus alas moderada y reformista, ste se convirti en el
problema de la coalicin del frente Democrtico dentro del Congreso
Peruano; y al igual que la fragmentacin de los liberales colombia-
nos permiti que un gobierno Conservador asumiera el poder la in-
capacidad de apristas y moderados para integrar un gobierno
condujo a un estancamiento y a la reafirmacin de una coalicin de
contendientes conservadores por el poder ms coherente. .
El fracaso del Frente Democrtico, en transformar la coalicin',
electoral en un gobierno efectivo, tuvo menos que ver con los objetivos
globales de la poltica de desarrollo que con los problemas polticos.,
En las de gobiernos locales patrocinados por los apristas,
en las pensl?nes militares, en la reglamentacin de la prensa, los
moderados vieron un intento del APRA de utilizar la poltica pblica
para consolidar su propio poder, as como amenazas a la posicin
poltica de los contendientes establecidos. Sin duda, el "escepticismo
reflejo" de los grupos ms conservadores ante el APRA sirvi para exa-
gerar la magnitud de las cuestiones planteadas e impidi toda posi-
bilidad ele avenencia. Por ltimo, los moderados boicotearon el
Congreso.. La hostilidad politica cada vez mayor, aunada con inciden-
tes espordicos de violencia civil, y estancamiento, desembocaron en
atmsfera en la cual el bien planeado golpe de Estado del general
Manuel Odria en 1948 fue tolerado o -entua.sta.ll1ente respaldado
por la, ,mayor_parte de los principales contendientes por el poder,
del Al'RA, que haba sido brutalmente suprimido.P
.El gobie:no de 9Jlrii1:procur dar la d,te_vigoroso refor-
. al nuevo criterio clsico convencional del
desarrollo pel'uano; __.de hecho, el programa de Odra estaba muy de
acuerdo con el estilo poltico peruano general del siglo xx, acentuado
24 Jos Luis Bustamante i Rivero, Tres allos de lucha por la democracia
en el Per,' Au stin F..Mc Do nald, l.atin American Politics an d Go uernment
Thomas Y. Crowell, Nueva York, 1949, pp. 363-371. '
278 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
UNA GENERACiN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1
279
primordialmente en el periodo de Legua de la dcada de 1920, hacia
el librecambio_ye! desarrollo vigoroso de la des-
--econmico bajo Odra habra de seguirse mediante sistemas
concebidos para estimular la iI1iS;i?:.ti\'::iprivaday la inversin extran-
jera} respaldadas por empresas gubernamentales /?ran escala en
pblicas y la base de poder del APRA habra de diluirse las mejoras
en la seguridad social, el trabajo y los progresos educativos. Se for-
mul un plan quinquenal que reuna y simbolizaba los diversos es-
fuerzos del rgimen.
El cambio ms definido en la poltica econmica de Odria fue la
eliminacindeL.complej.cLsis.t.emde. cambios. y_controles comerciales
establecidos durante la guerra y mantenidos durante el periodo de
Bustamante y, en relacin con esto, un cambio de poltica casi "dia-
metralmente opuesto" sobre la inversin de capital extranjero. De con-
foriuidad con las recomendaciones de la "Comisin Klein" de 1948,25
se promulgaron decretos que eliminaban la tasa de cambi?
!l', ",iliL'ncio que el sol encontrara su propio valor y, a connnuacion,
en 1951 estableciendo un sistema de dos tasas de cambio fluctuantes
que se estables y cerca una de la otra, la ?risis
econmica de los ltimos aos de la dcada de 1950 exigi el ajuste
de la tasa oficial con el propsito de evitar importaciones excesivas.
Al mismo tiempo, se _SJJI!!.!!llieZ:<:)ll .. controles a .la se
dio fin a los subsidios a los precios internos y se simplific el SIStema
arancelario 'se"'islihlY un programa moderado de proteccin a la
manufactUI:a nacional, y se promovieron aumentos en los salarios y
restricciones a la expansin del crdito bancario como instrumento
contra la inflacin.w
Durante este mismo periodo inicial de "fin de los controles" sobre
la economa peruana, se tomaron medidas para ala empresa
extr-lera.-Despus de diecisis meses de consideraciones y debates
parlamentarios, marcados por una fuerte oposicin de los grupos na-
cionalistas, se promulg un nuevo petrolero que allan .. el
camino para la exploracin y a las compaas nacionales
y extranjeras. Nuevamente, el programa seal el regreso a la filo-
sofi.. dcsarrollistu de la poca anterior a Bustarnante. Durante el perio-
do de Bustamante, la mayor parte del territorio abierto a la ex-
plotacin extranjera despus de 1952 haba sido reservado para el
monopolio nacional del petrleo; para finales de 1952, las empresas
25 Resumidas en el Apndice II de la Divisin de Investigacin Econmica,
Unin Panamericana, The Peruuian Econorny, Washington, 1950.
26 Manuel Fuentes Irurozqui, Una experiencia interesante en el Per, Edi-
torial Cultura Hispnica, Madrid, 1952; El Comercio, Lima, mayo de 1951,
passim,
nacipnales y extranjeras haban reclamado nueve millones de acres,
y para el ao de 1954 se haban invertido alrededor de 92.5 millones
de soles en nuevas exploraciones petrolferas. Pese a que p;r:l fines de
la dcada de 1950 la produccin de las nuevas regiones satisfaca la
demanda local, no se haban descubierto nuevos depsitos de im-
portancia.s?
Anlogamente, el Cdigo Minero Peruano fue enmendado en el
ao de 1951 para fomentar la inversin extranjera. A pesar de que
se reafirm el principio de propiedad estatal sobre los recursos del
subsuelo, se liberalizaron los artculos de reglamentacin, tributacin
y otorgamiento de concesiones. De acuerdo con las disposiciones de
este cdigo, se desarrollaron dos proyectos de gran escala, los depsitos
de hierro de Maracona que, para el ao de 1954, producan ms de
dos millones de toneldas mtricas de mineral de hierro, y las reservas
cuprferas de Toquepala, las cuales, despus de un extensivo ti-abajo
de desarrollo, empezaron a producir en Iebrero de 1
El fomento a la industrializacin, que mostr logros notables du-'
rante todo el periodo de Odra, se foment primordialmente a travs
de un rgimen fiscal liberal, y por medio de la promocin de los
organismos de desarrollo que se haban establecido entre 1930 y 1945.
nicamente con la Ley de Promocin Industrial de 1957 se hizo un
esfuerzo por legislar en forma general el desarrollo industrial ulterior.
El punto de apoyo del plan de industrializacin de Odra, en un
patrn similar al de otros "militares desarrollistas", comprenda la
construccin de un complejo siderrgico masivo, la planta Chimbote,
vinculada con la Compaa Santa, una agencia de desarrollo regional
que databa del periodo blico. Con ayuda de capital francs se cons-
truy la planta de Chimbote, complejo industrial integrado que C0111-
prenda los depsitos de hierro de Maracona y las instalaciones hidro-
elctricas pblicas del programa de desarrollo regional, que empez
a producir en el ao de 1956.
El plan quinquenal. de Odra destacaba fundamentalmente la cons-
truccin de obras pblicas bsicas. en gran programa de construccin
de carreteras contemplaba la terminacin de las rutas de la carr'-\I'I:'
Panamericana, tanto a lo largo de la costa como a travs de la sicrra,
carreteras de penetracin en la cuenca del Amazonas y una "red
secundaria". En forma similar, se impulsaron las obras de nuevas vas
frreas, incluyendo una ruta para conectar la red existente con el
ro Amazonas. Un gigantesco programa de riego condujo, con el tiem-
po, a la terminacin de algunas de las actividades proyectadas en
27 HAR, septiembre 1952, p. 28; diciembre de 1952, p. 28; marzo de 1954-,
p_ 28.
28 El Comercio, Lima, abril 17 de 1961, p. 9; julio 2 de 1961, p. 1; febrero
27-28 de 1962, p. 11.
2V Rcpbl ica del Per, Ministerio de Hacienda y Comercio, Plan nacional
de desarrollo econmico y social de Per: 1962-1971, vol. 1, Banco Central de
Reserva, Lima, 1962.
1954, particularmente en las zonas del ro Piura y San Lorenzo. No
obstante, la ejecucin de muchos de los proyectos propuestos se..dfiri
tiempo, y las obras se emprendieron nicamente en un
nmero limitado de los sitios comprendidos en el plan original. Un
plan de colonizacin agrcola relacionado con el esfuerzo de irrigacin
tuvo un xito muy limitado; la distribucin de la tierra se pospuso
por mucho tiempo, mientras se criticaba duramente que la mayor
parte de los beneficios de las obras de riego fuera para los grandes
terratenientes.V
El desarrollo hidroelctrico fue otro campo de actividad pblica
destacado en el programa de Odra. El proyecto del ro Santa aca-
par la atencin, aunque tambin se construyeron diques en San Juan
de Iris, Chosica y otros lugares. Varias de las obras previstas por
Odra, incluyendo la instalacin en Macchu Picchu, no se empren-
dieron sino hasta finales de la dcada de 1950. Otras facetas princi-
pales del plan de Odra comprendan la construccin de hospitales y
escuelas, agua potable, y servicios sanitarios.
El programa de Odra, promulgado en una serie de decretos entre
1950 y 1952, habra de marcar la direccin bsica de la poltica de
desarrollo peruana en los primeros aos de la dcada de 1960. En este
contexto, Per alcanz una tasa de crecimiento anual media per capita
de 2.9%, de 1950 a 1957, cape la recesin econmica con dificul-
tades, ya que la productividad per capita disminuy a una tasa ne-
gativa de - 3.1 % de 1957 a 1959 y vio recuperarse el crecimiento
a una tasa de 6.2% en 1960.
29
En 1956, en un lance que sorprendi a los escpticos en cuestiones
polticas, Manuel Odria renunci al control de la poltica peruana y
observ cmo el sucesor por l escogido era derrotado en unas elec-
ciones formalmente honestas, aunque no se toler la participacin
de los apristas y de otros grupos "extremistas". :\fanuel Prado y
Ugarteche asumi la presidencia, trabajando con un Congreso cuya
cmara alta controlaba y cuya cmara baja tena como grupo ms
fuerte al "independiente", con muchas personas de inclinacin aprista
y algunos representantes del reformismo moderado de Fernando Be-
bCUH!C "I'erry. Pr.ido, aunque plenamente dentro de la filosofa pol-
tica pblica convencional, tom inmediatamente medidas para legalizar
al APRA y abolir la censura y otras medidas represivas de la admi-
nistracin anterior.
30 Benham y Halle)', A Short Lntroduction t o the Economy 01 Latin Ame-
rica, p. 140.
31 Ley nm. 13270 del 30 de noviembre de 1959.
281 UNA GENERACIN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1
La desgracia de Prado fue presidir el gobierno peruano durante el
periodo de disminucin de precios de las mercancas latinoamericanas
que se registr en los ltimos aos de la dcada de 1950. Aun cuando
la diversidad de las exportaciones peruanas, impulsadas durante el
gobierno de Odra, suavizaron el golpe, los ingresos disminuidos de
la exportacin de minerales, algodn y azcar afectaron de manera
adversa la balanza de pagos de Per as como a un rgimen econmico
particularmente vulnernble debido a su liberal poltica de importa-
ciones.
En el afio de 1(1.')6 cmpcz:lJOll :1 surgir presiones infbciollari:s y se
agravaron en los aos siguientes, ya que el crdito se expandi inten-
cionalmente en un esfuerzo por contrarrestar la disminucin de los
ingresos por concepto de exportaciones, y en virtud de qUt: las deman-
das del programa de obras pblicas en marcha requeran de un fi-
nanciamiento pblico deficitario. A falta de controles de importacin,
dichas presiones aumentaron el desequilibrio en la. balanza de pagos,
disminuyeron las reservas, el Banco Central ya no pudo respaldar el
mercado de cambios y el sol empez a depreciarse rpidamente a
principios de 1958.
30
Con el deterioro de LIs condiciones econmicas, el desasosiego ri-
vico se torn cada vez ms agudo. Surgieron crticas a la adminis-
tracin de Prado en ambos extremos del espectro poltico y las huelgas
en todos los sectores econmicos urbanos se convirtieron en un fen-
meno prominente, registrndose sesenta y dos tan slo en el primer
trimestre de 1959. Tanto en 1958 como en 1959 se ordenaron aumen-
tos generalizados de salario. Y slo en la imposicin de algunos dere-
chos de importacin se desvi el gobierno de Prado de la posicin
liberal de comercio y cambio de 1956 a 1959. Tambin durante este
periodo se estableci un Fondo de Desarrollo Nacional para coadyu-
var al financiamiento de los proyectos de obras urbanas, as como
una Ley de Desarrollo Industrial, que ofreca a las industrias estable-
cidas de acuerdo con sus disposiciones 31 exenciones de impuestos,
aranceles protectores especiales, trato crediticio preferencial, prioridad
en materias primas y otras ventajas.
Ellllwro, VILI ,L- CSt), ('1':' illlj/(,,:,i\':, (,1;:1 :,(',' '" li,.
decidida para rectificar la situacin de deterioro econmico. Pedro
Beltrn asumi el puesto de Primer Ministro del sistema semi VI rb-
rnentario peruano, hacindose cargo tambin del Ministerio de Fi n.u i-
zas. Se emprendi un programa de austeridad, incluyendo la eleva-
CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA 280
282 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA UNA GENERACIN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1
283
luacin del sol, restricciones a las importaciones, aumentos impositivos,
restriccin del crdito comercial y una reduccin considerable del
gasto pblico, Del FMI se recibi un crdito de "garanta" por $ 60
millones de dlares una vez promulgadas estas medidas. El programa
de austeridad fue de corta duracin, ya que la situacin econmica de
Per cambi rpidamente, casi duplicndose el valor en dlares de las
()xpurtaciones entre 1f)'jg Y 1962, debido principalmente a la apertura
(" ,,[, 1,,;11:::> de ,'ubre de Tc.qucpnl.. y a un rpido aumento en la
exportacin de productos del mar. Durante estos cuatro afios, la ba-
lanza comercial fue favorable alcanzando las reservas netas del sistema
bancario un alto nivel de 127 millones de dlares para finales de
1963. El gasto pblico creci a razn de 87% entre 1959 y 1962.32
Un nuevo a.uge ele la. industrializacin nacional, gran parte de l
estimulado aparentemente por la Ley de Desarrollo Industrial, con-
tribuy a la. recuperacin econmica del pas.
Como todos los pases que aspiraban a variantes del enfoque
convenciona1 del desarrollo en la dcada de 1950, la experiencia pe-
ruana fue ms conspicua tanto por lo que no se hizo como por lo
( L, , LJr. Si bien el trmino eld periodo dej a la nacin con
una reel carretera muy mejorada, muchas instalaciones .y edificios
pblicos, un complejo siderrgico y un sector industrial considerable-
mente expandido, as como con un desarrollo sustancial en la agricul-
tura comercial, muchos campos de la poltica permanecieron virtual-
mente intactos. Una caracterstica prominente de la era, que estar
presente tambin en el caso de Venezuela, fue la concentracin de
recursos ." ele desarrollo, pblicos y privados, en la ciudad capital
de Lima y en la regin costera. A pesar de ciertos gestos simblicos
hacia la descentralizacin (la Ley de Desarrollo Industrial de 1957.
por ejemplo, considerables ventajas fiscales a las empresas
que se establecieran fuera de la regin Lima-Callao), se tornaron
pocas medidas enrgicas, paraxlesarrollnj- las regiones de la Sierra o
transandinas, con poblaciones indgenas imperfectamente asimiladas.
Al recontar los logros del plan educativo en el periodo 1952-56 el
presidente Odra seal que se haban construido cincuenta escuelas
locales, de las cuales veintids se encontraban localizadas en la costa.
veintisiete en la Sierra y una en la regin transandina.33 Sin embargo:
alrededor de un 70% de la poblacin peruana habita fuera de la
regin costera.
A pesar de que durante todo el periodo se discuti mucho la re-
forma agraria en forma de colonizacin de la tierra y de que en el
32 BID, Fondo Fiduciario de Progreso Social: Tercer informe anual, 1963,
p. 346.
33 El Comercio, Lima, julio 28, 1956, p. 9.
ao de 1956 se cre un instituto especial para hacerse cargo de la mis-
ma, los logros anteriores al periodo de la Alianza para el Progreso
fueron mnimos. Tengo noticias de un solo caso de establecimiento
efectivo de colonos a travs de un programa gubernamental, en Ta-
huamanu, antes de 1960.
34
Las leyes promulgadas durante el periodo
de Bustamante, incluyendo la Ley de Vasconaje en 1947 que proscri-
ba la aparcera y exiga contratos de renta escritos, y un decreto del
aUl> de 19..EI. que l.. t':-;propi:ll'i("1 lk L,,; ",n:';'J'j"
tadas, fueron completamente ir.observados despus de la enida del
gobierno que las prornulg.v"
El aumento en las actividades sindicales y la expansin de la cober-
tura del seguro social que se registraron durante el periodo, se de-
bieron en gran medida a la incorporacin de nuevos trabajadores
industriales a los programas existentes. En la poltica de bienestar
laboral y social bsico hubo pocas desviaciones de importancia del
criterio adoptado en la dcada de 1930. Las actividades de los sindi-
catos se vieron complicadas con la supresin de los sindicatos afiliados
a APRA durante el periodo de Odria, las cuales cornprendinn un.i
parte considerable de la fuerza de trabajo org.uiiznd.r. A !)('5ar el"
que la expansin del sistema de Ahorro y Prstamos despus de 1057
contribuy al financiamiento disponible para la compra de viviendas,
en algunas clases de la poblacin el papel gubernamental efectivo en el
campo de la vivienda se limit a unos cuantos proyectos, compren-
diendo cuatrocientas cuarenta mil unidades en Ica; mil otorgadas por
un programa de auxilio por un temblor ocurrido en Arequipa, y un
complejo urbano para empleados pblicos en Lima.
El ingreso de Per al programa de la Alianza para el Progreso se
vio complicado p,or problemas polticos enigmticos a principios de la
dcada de 1960. Cuando las elecciones de junio de 1962 no concedie-
ron a ningn candicEltc; ..el "\;01:0 mayoritario de una tercera parte
de los electores, que se requiere para laeleccin presidencial, y cuando
las negociaciones subsecuentes produjeron amenazas de un movimiento
"revolucionario" radical en apoyo de Fernando Belande Terry, los
militares reaparecieron para "restaurar el orden". U na junta interina
.. afio y permiti la eventua.l seleccin de Belande
Terry:-como presidente, en junio de 1963. El primer ao de gobierno
de Belande se apeg a la tradicin de los "reformadores pragmti-
cos", siendo su punto ms destacado la promulgacin de una ley de
reforma agraria definitiva, aunque tal vez imperfecta. El progreso
34 Ibid., diciembre 9 de 1959, p. 13.
35 Thomas R. Ford, Man and Land in Peru, University of Florida Press,
Gainesville, 1955, pp. 78, 87.


l.'.
;;::,. '
t
I
284 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
en otras esferas sugerido por el programa de la Alianza para <:,1
Progreso incluy la reforma fiscal de 1961-62, tasas ms elevadas sobre
las exportaciones principales, impuestos a personas fsicas y
y otras tasas menores. Sin embargo, el efecto de estos cambIOs.
anul parcialmente a principios de 1963 habida cuenta del "consejo
de los principales intereses comerciales de la nacin sobre los efectos
adversos que dichos impuestos rendrian sobre la economa. Dos insti-
tutos de la vivienda se establecieron a principios ele l.i dcada de 1960:
planearon progr:,m:ls capitales ele construccin y Iinn nciamir-nto in-
cluycndo un progr.uua de 3;) GOl! vivicnclas que debcriu ser respaldado
por un prstamo de 22.5 millones de dlares por un Fondo Fiduciario
de Progreso Social. Tambin se llevaron a cabo programas de alcance
similar. con un respaldo financiero internacional, en los rubros de
de aguas, aguas urbanas y obras sanitarias.v'' En general,
es evidente que la recuperacin econmica dinmica de Per durante
los primeros afies de la dcada de 1960, oscureci un tanto el poco
impulso que se daba a los proyectos bsicos de progreso social.
Dominio de los criterios conrencionalcs de corte militar
Nicaraona.: Al colocar a Nicaragua junto a los dems pases que
recurrieron a un criterio convencional de desarrollo en la dcada de
1 deben establecerse ciertas distinciones de importancia, En pri-
mer lugar, est la simple cuestin de escala; Nicaragua tiene aproxi-
madamente la mitad del tamaio de Ecuador, el segundo pas ms
pequeo de los que hasta ahora hemos considerado. El sector moderno
de Nicaragua, en trminos de capacidad para participar en los pro-
cesos polticos y econmicos clractersticos de la sociedad occidental,
se ajusta ms a la escala de una ciudad norteamericana pequea o
de tamao medio que a una nacin moderna. En segundo lugar,
dado el papel que la familia So moza ha desempeado en la vida
poltica y econmica del pas, nos encontramos ante una ntima inter-
dependencia de los sectores pblico y privado de la economa nica
en nuestros diez pases aunque, histricamente, representa un patrn
importante en la vida politicoeconmica de la Amrica Latina. Aun
cuando estamos habituados a pases en los cuales existe una estrecha
relacin entre las elites econmicas y los formuladores de la poltica,
en Nicaragua, pas en el cual la formulacin de la poltica y la
actividad econmica principal han estado tan dominadas por una
sola familia, solamente una lnea endeble y mbitraria separa las fun-
Comit Econmico y Social Interamericano, Tite Aliian ce for Progress.
UNA GENERACIN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1 285
ciones polticas pblicas y privadas. Como veremos, esta situacin
tiene algunas implicaciones peculiares cuando se evala la naturaleza
de la poltica de desarrollo de este pas.
As, Nicaragua debe entenderse como un caso del ni terio COI1\Tn-
cional aplicado bajo circunstancias muy peculiares. El patrn formal
de la poltica pblica..(!Il el pas es muy similar al de otros pases del
grupo "convencional". U El movimiento reformista democrtico nun-
ca se convirti en una) opcin poltica viable en ::'\icaragua. 2) La
poltica fiscal v econmica illllHl<O ,lr restricciones l1lU;' limi t.id.rs
al comercio y al cambio, fomentndose la empresa extranjera. 3) Al
igual que otros regmenes convencionales, los gobiernos de 105"50-
moza se ufanaban de las obras pblicas en gran escala emprendidas
por ellos. 4) Particularmente despus del afio de 1950, se observa
un esfuerzo, al menos en forma espordica, por incorporar ciertas
instituciones representativas de una poltica social y econmica ms
refinada al criterio de gobierno. En otros pases, la mayora de estas
instituciones fueron creadas en las dcadas de 1930 y 1940, y repre-
sentaron un programa continuado en el periodo posblico.
La vida poltica de Nicaragua en el periodo posblico estuvo domi-
nada por la familia Somoza. \Iediante manipulaciones constituciona-
les, el periodo de gobierno de Anastasia Somoza, iniciado en 1937, se
prolong hasta 1946. Hasta el ele 1950 sirvieron dos presidentes
interinos. el ltimo e!c- .ll.. tl) eL- "']':1\'111)" S"11l!!/:I: \. i::.,;,.,i!!
Somoza 'retorn a la presidencia h.ist.i l.. [echa de su asesinato en
1956. Desde entonces hasta 1963. los dos hijos de Somoza, Luis como
Presidente y Anastasia JI'. como 'jefe de la Guardia Nacional. contro-
laron los asuntos polticos de la nacin.
Que no apareciera ningn movimiento rcIo n uist.t pusblicu en
Nicaragua, tiene, desde luego. mucho que ver con las condiciones
de oposicin bajo el gobierno de un caudillo. Sin embargo, dada la
suerte de otros "dictadores ele la depresin" en la zona del Caribe,
y en virtud del hecho de que la "dinasta Somoza" comparte con
\Ixico y e rugua;- la distincin de Ser el nico rgimen en la Amrica
Latina que puede recl.un.u continuidad desde la d{:clela de 1930,
sera conveniente explicar el "poder de permanencia" de esta forma
de gobierno, Dos factores particularrnenro significativos para
explicar por qu en este pas no se desarroll un movimiento refor-
mista viable: en primer lugar. la oposicin formal al rgimen, el
histrico Partido Conservador, dirigido por una generacin ms vieja,
decidi interpretar la era de Somoza como un episodio ms en su
lucha contra los liberales, y no como un problema de moder-
nizacin y cambio. Adems, los grupos ms apasionados de oposicin
que operaban desde el exilio, se encontraron geogrficamente disemi-
", . \!
286 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA UNA GENERACIN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1
287
1:.:. i:
t
nades en toda la regin del Caribe y no pudieron armar un movimiento
cohesionado.v?
A pesar de que la escala y carcter de la economa nicaragense
diferan de los de las naciones de mayor extensin territorial de la
Amrica Latina, el papel atribuido al Estado en la promocin del
desarrollo econmico y la filosofa de accin pblica de fomento
del c.uubio econmico, guardaban gran similitud con la prevaleciente
en la regin. En Nicaragua haba la tendencia a mantenerse al
tanto de las "ltimas" desviaciones e innovaciones en materia de pol-
tica pblica de toda la regin. Ledas en un contexto comparativo,
las disposiciones formales para el papel del sector pblico y la estructu-
ra formal de las instituciones de desarrollo, tienden a ser engaosas; es
preciso recordar la escala de los factores econmicos que podan ser
afectados por una legislacin de intenciones arrasadoras y universa-
listas. As, la poltica de Nicaragua era formalmente de diversificacin
de sus exportaciones y sustitucin de importaciones, aunque lo que
verdaderamente le importaba a Nicaragua era la expansin de mer-
cancas bsicas que produjeran divisas y el establecimiento de unas
cuantas fbricas de pequea escala, y no la creacin de una economa
moderna, integrada, autosuficiente.
/ La poltica fiscal de! rgimen se concibi para fomentar la produc-
cin y la inversin para el comercio internacional. El sistema carn-
bia rio de "dos tasas", una para las exportaciones y otra para otro
tipo ele transacciones, prevaleci durante todo el periodo y el valor
del crdoba permaneci bastante estable. Generalmente se peda a
los inversionistas y concesionarios extranjeros que convirtieran sus
ganancias a la tasa oficial, nicamente para gastos locales. Las leyes
de inversin extranjera de 1955 y 1958 garantizaron ampliamente a
los inversionistas la libre transferencia de ganancias y capital, as como
exenciones liberales ele derechos de importacin. La poltica de
importaciones fue generalmente muy liberal restringindose en la dca-
da de 1960 slo en forma moderada para contrarrestar el efecto de
problemas graves en e! precio de las mercancas,
El, deseo de Somoza de mantener a Nicaragua al nivel de los acon-
! tecimierrtospoliticos de pases dio como resultado un historial de
! polrtlca en el periodo posblico. Hasta cierto punto, se
t ratab.i d, instituciones que haban sido establecidas en otros lugares
;\lj[<:S <:d':'nls deLt guerra, por lo que el historial nicaragense de
, ,dd P;l!w] econmico y social del sector pblico fue en gran
J < 1',:"'" . l.OllIl de: ponerse al db COl! el criterio poltico predominante.
37 Estudio ms plenamente el carcter de la poltica nicaragense en el
captulo "Nicaragua: The Somoza Dynasty", Martin Needler, editor Latin
American Political Svstems, D. Van Nostrand Co., Princeton, N. J.: 1964.
otr?s naciones que buscaban desarrollarse de acuerdo con los
lineamientos convencionales..\o, el! el dU ele 105j. se cre un insti-
tuto de desarrollo, calcado de los organismos ele fomento creados en
otros,lugares dura:lte la segunda Guerra \fundia 1. En E153 se pro-
mulgo ley de sobre la renta, aunque los ingresos pbli-
cos derivados del mismo fueron inferiores al 10% de las percepciones
tota!;s, patrn muy similar al ele otros pases CUJj-
La creacIon, en el afio de 1955. de un sistema de seguro
SOCIal, complement la amplia In' laboral promulgada en 1945. siendo
ambas reformas similares en alcance y contenido a las preva!ecientes
en pases como Per y Ecuador. Con el fin ele mantenerse al nivel
de las ltimas innovaciones en poltica pblica, Nicaragua promulg
su Ley de Desarrollo In.dustrial en 1958 y la gnesis de la Alianza /
para. el Progreso fue testigo de la promulgacin de reformas apropia-
das, mcluyendo la creacin de un instituto de la vivienda. una oficina,
de planeacin nacional. un programa de reforma agraria;' un instituto \
estatal para el control ele las mercancas. 38 . J
c.
No
tiene caso diferenciar el historial de innovacin poltica ele
1\ Icaragua de la norma la tinoame ricann y descartarlo como un esfuer-
zo por encubrir la dictadura con' una fachada de mo-
dermzad?r. En verdad, slo unas cuantas de estas leyes fueron amplia-
mente ejecutadas, empero, el historial de los logros reales de estos
programas no fue muy distinto del de naciones similares Y, en algunos
campos, fue ele hecho, superior. "
la dcada de 1950. el gobierno ele Somoza se provey
amplIamente de capital extranjero para proyectos bsicos de infra-
estructura. Se propici el apoyo del B1RF permitiendo que se llevara a
una encuesta global ele desarrollo bajo los auspicios de ese orga-
cuyas. recomendacionE': las intenciones del go-
bierno de seguir adelante con mvcrsrories considerables en carreteras
3,8. La Gaceta. de Nicaragua recoge los principales acontecimientos
politicos la siguiente manera: impuesto sobre la renta - Decreto 55 del
31 de diciembre de 1952; creacin del Instituto de Desarrollo _ Decreto
11 ?el 13 de marzo de 1953; ley constitutiva de la Compaa Elctrica
- Decreto 239 del 23 de octubre de 1954; Instituto ele Seguridad
SOCial - Decreto 10 del 10 de marzo de 1955; ley ele energa elctrica _ De-
creto 8.6 del 2 enero de 1956; ley de recursos naturales - Decreto 16 del 11
de abr:l de ley de. desarrollo industrial - Decreto 317 del 24 de abril
de .19::>8; Iristituto Nacional de la Vivienda -- Decreto 41 G de] 'J 1 ] .
abril 1959; ley orgnica del Banco de Nicara,<jlla --" Dccrclu ::J '!') lid
de septiembre de 1960; Instituto de Cumercio Ln ternacioual __ Dccrc: ":'1'
'27 .de. octubre de 1960; Oficilla de Planeacin Nacional _
28 de julio de 1961.
39 Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, The Economic Devel-
opment o{ NIcaragua, Johns Hopkins University Press, BaItimore, Md., 1953.
288 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA' LATINA
UNA GENERACIN CON ASPIRACIONES DE DESAIUlOLLO: 1
289
-
!
y energa elctrica. Los prstamos del B1RF 3.5 de
dlares para la construccin de carreteras; 9 millones de dolares para
uLDS de c:lc'(: uicidad y 3.:2 millones de dlares para el desarrollo
A l',lo hay que la considerable ayuda de los Es-
(, tados Unidos, incluyendo el subsidio directo a la Carretera Ramal
Transstmica durante mucho tiempo pospuesta, la cual era er: pa.r,te
un plan de defensa de la segund::, Guerra Mundial de
interocenica en caso de destruccin del Canal de Panam y en parte
pagos de indemnizacin a Nicaragua por no haber construido ah el
Canal. .
Sin embargo, para poder apreciar plenamente el papel desarrollista
del Estado de Nicaragua en el cambio econmico de la .es
preciso contemplarlo en relacin COl:. las actividades,
privadas de los Somoza y de las familias allegadas ". Que
el patrn nicaragense sea un patrn de respuesta privada y
rpida ante la poltica del gobierno cOl;cebida la corr.len-
te de inversin y la actividad econmica, es un fenmeno que tiene
implicaciones peculiares dado el carcter ,de la. na-
cin, As, en la dcada de 1950, la agricultura se expandi .y dl\!.er-
sific en forma loable. Dicha expansin de actividades fue inducida
mediante crditos pblicos y privilegios especiales a las empre.sas
agrcolas comerciales; dichos servicios beneficiaron en gran medida
a las empresas de los Somoza y a aquellos allega?os al
rgimen. Anlogamente, los esfuerzos ori.entados a. estimular la ;ndus-
tri,a nacional, yla proteccin arancelaria concedida a determinados
locales se encuentran estrechamente relacionados con las
inversiones de la familia Sornoza en textiles, cemento, ingenios azuca-
reros, despepitadoras de algodn, fbricas
jabn y de hielo -gran parte del sector. industrial del El patron
de la inversin en infraestructura tambin estaba relacionado con la
empresa familiar: el puerto de la costa del llamado. Puerto
Somoza, era eslabn de la cadena que comprendia las propleda?,es
ganaderas de la familia y la industria de y la
de carreteras estaba relacionada con la localizacin de las haciendas de
los Soinoza. De modo similar, la naturaleza de la empresa
asume especial significado en Nicaragua. La lnea area nacional
LANICA, est controlada en un 50% por el Estado y en un l?or
la familia Somoza. Todo indicador normal del progreso eCOn0111ICO
,debe iuterprcurrsc habida cuenta de estos antecedentes. Inversin
(
privada, expansin y se
relacionadas con funciones v servicios pubhcos de importancia en
! Nicaragua. El papel del sector pblico de estimular la actividad
i econmica privada se desempe con pocas "fricciones". Ciertamente,
,modelo. desarrollo econmico occidental comprende una interne-
cron de sectores pblico y privado, pero por alguna razn,
la experiencia mcaragensr- no encaja cOIllpletZ\Int'Jte con cl c;,su
ideal.
Con el asc.enso Lu!s Soruoza l. la presidencia en 1956, se registr
una tendencia a hberahzar el carcter poltico del rgimen y el pro-
grama ?e pblica. Particularmente hacia fines de su periodo,
el proplO Anastasio Somoza tom medidas para "poner a Nicaragua a \
da",40 Y la construccin de escuelas, el sistema de seguridad 'social
y m;d.idas de salu? pblica conexas, efectivamente progresaron.
BaJO el regirnen de Luis Somoza, y el de su sucesor Ren Schick
quien asumi el poder en 1963, dicho progreso se amI;li hasta
prender un programa de viviendas de autoayuda patrocinado por la
AID, el cual contribuy a la construccin de 1 926 casas para 1963
y la poca de la Alianza para el Progreso, de escuelas rurales y
hospitales, ms viviendas de inters social y el modesto inicio de un
programa de reforma agraria. El Banco Interamericano de Desarrollo
facilit 2.5 millones de dlares para colaborar en un programa de
crdito rural y la Agencia Internacional de Desarrollo proporcion
un prstamo de 3 millones de dlares para el desarrollo de un sistema
hidrulico urbano.
problemas agudos para lograr una interpretacin compa-
eqtrilibraria de la experiencia nicaragense en materia de po-
htlc:a de desarrollo. Dado el carcter poltico elel rgimen de Somoza,
se tiende a dudar incluso de los logros ms importantes: los programas
que ms descuellan en el historial de la poltica pblica nicaragense
probablemente pasaran inadvertidos en pases ms dinmicos o ar-
ticulados, y los ndices convencionales del cambio econmico y social
asumen un significado peculiar cuando se les compara con la estruc-
tura politicoeconmica peculiar de esta nacin.
El Salvador. El criterio militar convencional de desarrollo ha sido "
dominante en El Salvador durante el periodo posblico. Todos los
elementos clsicos se encuentran presentes: 1) se ha destacado cons-
tantemente la construccin de obras pblicas, lo que en ocasiones ha
conducido a una grandiosidad excesiva y a una actitud de cruzada
al preparar e inspirar a la sociedad en el esfuerzo de desarrollo.
Los gobiernos salvadoreos han destacado el papel del sector pri-
\:ado_en el aumento de la produccin, aunque los recursos pblicos
sean utilizados en ciertas empresas industriales bsicas: 3) En El Sal-
vador no ha surgido ningn movimiento reformista' democrtico
40 Anastasio Somoza, Plataforma de gobierno, Editorial Novedades, Mana-
gua, 1957.
290 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
UNA GENERACIN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1 291
viable; en cierto sentido, el gobierno consideraba la oposicin poltica
un tanto inapropiada para una sociedad que buscaba un rpido des-
<3-[1'0110, al menos hasta el ao de 1963, cuando los representantes
de la oposicin lograron por vez primera ocupar algunas curules en la
legislatura de la nacin.
Empero, el caso salvadoreo se aparta, en ciertascrelaciones de
importancia, del patrn de otros regmenes militares: 1)En ciertos
periodos, ha habido una marcada asimilacin de ideas y programas
reformistas en la estrategia de desarrollo de los lderes militares y
2) la marcada propensin hacia la e'npresa por parte de algunas
familias y personas opulentas y cierta dinmica cultural de trabajo
que se manifiesta en esta nacin, sobrepoblada y pobre en recursos,
ha conferido cierta intensidad al esfuerzo de desarrollo que es menos
aparente en otros lugares.
La dictadura de Martinez Hernndez toc a -su fin
con la huelga general del 2 de abril de 1944. Al igual que en Gua-
temala, la represin poltica haba evitado la formacin de cualquier
movimiento de reforma socioeconmica, ni tampoco se form ningn
partido reformista democrtico viable despus del derrocamiento del
dictador; ms bien, el poder fue asegurado por grupos conservadores,
dirigidos por el general Salvador Castaeda Castro. A pesar de que
Castaeda impuls un programa de nacionalismo econmico mode-
rado, elevando los derechos sobre las importaciones y exportaciones,
exigiendo que el 90% de los empleados fueran nacionales salvadore-
os; empero, a pesar que durante su periodo de gobierno progresaron
las negociaciones en torno al principal programa hidroelctrico de El
Salvador, Castaeda no pudo captar la imaginacin nacional, y fue
derrocado por un golpe de Estado militar en el ao de 1948, al tratar
de ampliar su periodo de gobierno ms all del lmite constitucional.v'
! Castaeda fue sucedido por una junta de oficiales de segundo
( rango, dirigidos por el coronel Osear Osario. Su intervencin en la
poltica se defini como algo ms que un esfuerzo por restaurar
el orden y el procedimiento constitucionales; describieron su actua-
cin como una "revolucin", la adopcin de un nuevo criterio vigoroso
de los problemas politicoeconmicos de El Salvador. De 1948 a la
fecha, la historia poltica de El Salvador ha sido de una sola pieza:
Osario consolid el rgimen poltico y un criterio de poltica de
desarrollo; el ejrcito desempe un papel dominante, pero tambin
41 Salvador Castaeda Castro, Trabajando una democracia, Editorial Cul-
tural, Mxico, 1948. Sobre la historia poltica de la poca, vanse, Albcrto
De Mestas, El Salvador: Pas de lagos y iol can es, Cultura Hispnica. Madrid,
1950; Gustavo Magaa Mcnndez, Estudios sociales, politicos y cconmicos,
U niversidad de El Salvador, San Salvador 1950.
algunos grupos. de civiles participaron en el gobierno. En 1957, Osario
entreg el poder a Jos Mara Lemus. A pesar de que Lemus fue
depuesto en 1960, el gobierno subsecuente de Julio Rivera se iden-
tific estrechamente con el espritu y las metas de la "revolucin"
de Osorio, y mantuvo la continuidad de la coalicin de fuerzas do-
minante desde 1948.
dominante de.este periodo era que los militares y las cla-
ses alta y media deban presidir la modernizacin de El Salvador, si
no queran que fuerzas comunistas y radicales lo hicieran por ellas,
destruyendo as en el proceso, el orden socioeconmico establecido.
J:l.temor.de la clase alta salvadorea al comunismo, producto de
experiencias como los levantamientos campesinos de principios de la
dcada de 1930 y la proximidad al ensayo guatemalteco de la dcada
de 1950, fue utilizado por los militares para mantener a las lites
econmicas dentro de la coalicin gobernante, al mismo tiempo que
obtenan su respaldo para impulsar reformas moderadas. Los militares
ofrecan controlar la disidencia poltica, pero a cambio "pedan la
colaboracin de los ricos para lograr el impulso modernizador.w
De acuerdo con el patrn de otros regmenes militares se destac,
primordialmente, la construccin de obras pblicas importantes. "El
significado de la revolucin se revela en sus logros" era el lema del
periodo de Osario, y los logros a los que se remita al observador eran
carreteras, escuelas, sistemas de abastecimiento de aguas y plantas de
energa.
En el ao de 1955 se inici, con apoyo del Banco Mundial, una
carretera de 190 millas a lo largo de la costa del Pacfico, la cual,
para 1960, casi haba sido concluida. En 1957, El Salvador se con-
virti en el primer pas en terminar y pavimentar su trecho de la
carretera Panamericana, y en ese ao, habra de emprender un pro-
grama de carreteras secundarias con respaldo financiero forneo.
Aunque se podan apreciar algunos proyectos de "fachada", como la
supercarretera de cuatro carriles entre San Salvador y el aeropuerto
de Ilopango, eran menos conspicuos que otras obras similares en otros
pases. Se emprendi un programa sistemtico de construccin de
escuelas en las zonas urbanas y rurales, dando lugar a un patrn
de escuelas "nucleares" mayores, y aulas perifricas independientes.
El gobierno de Osario haba prometido proporcionar a.gua potable
a todos los salvadoreos.w A pesar de que los logros materiales dis-
42 Manuel Ziga Idiquez, Grandes hechos que hablan a la conciencia
nacional, Imp. Nacional, San Salvador, 1953; Partido Revolucionario de Uni-
ficacin Democrtica, M anual doctrinario de Prudista, Artes Grficas Gonzlez,
San Salvador, 1952.
43 Tribuna libre, San Salvador, septiembre 15, 1953, p. 3.
292 CAMBIO POLTICO Y ECONMICO EN LA AMRICA LATINA
taron mucho de esta meta, debe sealarse que para el ao de 1963,
el 65% de la poblacin urbana y el de la poblacin rural ya
reciba dicho servicio. Aun cuando diste mucho de ser adecuada,
esta marca de abastecimiento de agua al sector rural es superior al
de cualquier otro pas de nuestro estudio.s!
Desde el punto de vista del rgimen, el principal logro de la pol-
tica dominante en la dcada de 1950 fue, sin duda, el establecimiento
de la Autoridad del ro Lempa, anloga a la del Valle de Tennessee,
y la construccin del embalse "5 de Noviembre" con asistencia del
BIRF, como la primera fase de un programa de desarrollo de propsito
mltiple en este sistema fluvial.s" Otro programa de obras pblicas
bsico fue el desarrollo del puerto de Acajutla nuevamente con res-
paldo financiero forneo. '
Adems del desarrollo de una infraestructura bsica. la "creacin
de instituciones" de acuerdo con un patrn similar al de' otros Estados
centroamericanos fue parte del programa del gobierno de Osario. Du-
rante su administracin se establecieron autoridades autnomas in-
cluyendo un Instituto de Desarrollo, as como autoridades de la vvien-
da independientes para las regiones urbana y rural. El Instituto
Regulador del Abastecimiento deba proporcionar servicios de alma-
cenamiento de mercancas y de control de precios. Se estableci un ins-
tituto de turismo. Los logros de estos organismos fueron mm' diversos.
A pesar de que se llev a cabo un considerable programa construc-
cin de viviendas urbanas, poco se logr en las zonas rurales. El
Instituto de Desarrollo efectu un" serie de prstamos industriales
y importantes, mientras que el programa de colonizacin
rural casi no progres.
Dada la densa poblacin del pas, lo limitado de sus recursos de
\
' tierra.y su cultivo del caf, un grupo de ase-
sores internacionales recomendo VIgorosamente al gobierno de Osario
medidas de industrializacin y diversificacin de exportaciones.w Am-
bos programas fueron respaldados por programas pblicos especficos
y captaron una respuesta considerable de los empresarios salvadoreos.
, En 1952, la poltica ele industrializacin comprenda una legislacin
para permitir la libre cntrucla de materias primas, maquinaria
y calJitd!. El Instituto de Desarrollo proporcionaba crditos a las
empresas cuyas actividades se encontraban en los campos del plstico,
44 Banco Interamericano de Desarrollo Fo ndo Fiduciario de Proereso Su-
cial: Tercer informe anual, 1963, p. 246' y passlm, "
45 El Salvador, Secretara de Informacin, Esquema historieo
de la en El Salvador, Imp. Nacional, San Salvador. 1954.
46 Naciones Unidas, Administracin de Asistencia Tcnica fhe Further
Economic Detielopment o] El Salvador, Nueva York, 1954. '
UNA GENERACIN CON ASPIRACIONES DE DESARROLLO: 1 293
textiles, leche en polvo y produccin de acero, entre otros. Para el
ao 1957, se. reconoci oficialmente que el efecto de la Ley de Pro-
mocion Industrial de 1952 haba estimulado la inversin de 21 millo-
nes dlares en cemento, refinamiento de azcar, cerveza, textiles,
:?nslluc,cin y produccin ele caf soluble. La pol-
tica de diversificacin agncola comprenda un respa.ldo a travs de
programas de crdito y de asistencia tcnica y fiscal, lo que condujo
a una expansin de la produccin de algodn, maz v fibras
Otros ele desarrollo iniciados durante- 1:1 udmiuisrracin
de comprendan una campaa bastante vigorosa para estimu-
lar el turismo, la cual inclua la edificacin gubernamental de hoteles
y el impulso de centros recreativos nacionales. A pesar de que la
mayora ele los pases de la regin consideraban el turismo como
partc de sus objetivos ele desarrollo. slo Venezuela v El Salvador
impulsaron esta actividad ms all de las campaas bsicas de pro-
paganda. La, salud pblica fue otra pasin del gobierno de Osario",
el.lo condujo a la construccin de hospitales y clnicas, de los que es,
digno de atencin un centro mdico de nueve pisos situado en San
Salvador.
La administracin de Osario, tambin se destac por legalizar, por
primera vez en la historia salvadorea moderna, la organizacin
laboral. No obstante, sus reformas laborales de principios dcl decenio
de 1950 no llegaron tan lejos como las de la mayora de los gobier-
nos de otros pases. No se asegur la negociacin colectiva y las
huelgas tenan que ser sancionadas por el gobierno.s? La leg-islacin
sobre salario mnimo y horas de trabajo fue exigua y
no era observada, en especial en las zonas rurales. El alcance de los
servicios de seguridad social, creados en 1950, era muy limitado. A!
pesar de la intensidad y dinamismo del g,obierno de Osorio el criterio 1
1
de desarrollo sigui siendo sumamente convencional. La misin co