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La Función y Gestión Del Estado
La Función y Gestión Del Estado
2
1. Las funciones del Estado
Son las actividades del Estado que conllevan el ejercicio de su potestad de
imperio y de autoridad, cuya realización atiende al interés público.
1
GUZMÁN NAPURÍ, Christian. La cosa pública. http://blog.pucp.edu.pe/item/15998/la-funcion-
administrativa.
3
1.1. La función administrativa y la función gubernativa
Por otro lado, la función administrativa tiene relación directa con los
particulares en general, de tal manera que las actividades que desempeña la
administración pública los afectan
directamente. Ello no significa que
toda decisión de la administración
tenga por destinatario a
particulares, pues en muchos casos
los destinatarios pueden ser
funcionarios públicos, a través de
los llamados actos de
administración interna.
4
los actos normativos de la administración pública, dado que se emplea para
impugnar normas reglamentarias, que por definición poseen rango secundario.
2
MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del procedimiento administrativo general. Lima,
Gaceta Jurídica Editores, 2008, p. 52.
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Alcanza también a los gobiernos regionales y gobiernos locales, cuyo contenido
será presentado líneas arriba.
En ejercicio de esta función el Estado crea, modifica, adiciona, deroga y abroga las
leyes.
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2. La organización de la
administración pública
La doctrina reconoce que las dependencias que auxilian al Poder Ejecutivo para
el desempeño de la actividad administrativa y la prestación del servicio público
se organiza de cuatro formas diversas: la centralización, la desconcentración, la
descentralización.
2.1.1. Centralización
La competencia
administrativa es al órgano
administrativo lo mismo que
la capacidad es a las
personas físicas y jurídicas
del derecho civil.
Según Delgadillo3:
2.2. Descentralización
3 a
DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis. Elementos de derecho administrativo (2. ed.). México, Editorial Limusa,
2000, p. 102.
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persigue metas compartidas como el bienestar general o la protección de las
personas.
2.2.1. Descentralización
territorial
Se refiere a la necesidad de
ordenar el territorio del Estado de
manera racional a través de la
conformación de bloques políticos y
económicos que hagan contrapeso a la fuerza de la capital. Se trata de
repensar la vinculación de las provincias y distritos con los espacios regionales,
así como determinar sus límites para eliminar los repetidos conflictos que se
presentan.
9
2.2.2. Descentralización funcional
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En cambio, en la desconcentración (delegación), el traslado es transitorio y
discrecional (la ley lo autoriza, pero no lo ordena, es el delegante quien decide
hacerlo) y se da desde un órgano central a unidades administrativas que le
están subordinadas y que carecen de personería jurídica.
Así que hay delegación cuando el superior, con autorización legal expresa
traslada a alguien —subordinado— alguna de las funciones que les son propias,
de manera que se mantiene la relación jerárquica entre el órgano que transfiere
la facultad y el que la ejecuta.
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Por otro lado, MORÓN URBINA, al comentar la Ley n. º 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, dice:
Por ello, en un Estado como el nuestro, ante una pluralidad de entes públicos,
es necesaria la distribución y titularidad de potestades o funciones para que no
existan conflictos y se dé una mejor realización de los intereses públicos.
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hagan conveniente, es decir, la facultad de delegar facultades no es
discrecional para la autoridad, debe ser fundamentada.
2.3.2. Avocación
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la administración pública, a través de la cual, el Estado (o el sistema
administrativo correspondiente) desempeña sus funciones.
Para efectos de la Ley n.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
se considera entidad a4:
4
Ley n.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, título preliminar, artículo I: ámbito de
aplicación de la ley.
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Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios
públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión,
delegación o autorización del Estado, conforme con la normativa de la
materia.
La Ley n.° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), precisa las
entidades del dicho poder del Estado, indicando su aplicación, creación y los
aspectos principales de organización:
Ministerios:5
5
Artículo 22. ° de la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
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FUNCIONES DE LOS MINISTERIOS
Funciones generales
16
Los organismos públicos
6
Artículo 38. ° de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
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periodo limitado, siguiendo una metodología definida. Son creados
para atender actividades de carácter temporal. Una vez cumplidos los
objetivos, sus actividades, en el caso de ser necesario, se integran en
órganos de línea de una entidad nacional o, por transferencia, a una
entidad regional o local, según corresponda.
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Los organismos públicos
Dispositivo de creación y
Se realiza por ley, a iniciativa del Poder Ejecutivo.
disolución
Reorganización, fusión,
cambio de dependencia Se acuerda por decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
o adscripción
Reglamento de
Se aprueba por decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
organización y funciones
Requisitos para la 1. Los establecidos en la Ley marco de Modernización de la Gestión del Estado.
creación 2. La aprobación del plan inicial de actuación del organismo por el ministerio de su sector.
Creación y naturaleza Los organismos públicos ejecutores Los organismos reguladores son creados para actuar Los organismos técnicos especializados son creados, por
ejercen funciones de ámbito nacional. en ámbitos especializados de regulación de excepción, cuando existe la necesidad de:
Son creados cuando existen las mercados o para garantizar el adecuado
siguientes condiciones: funcionamiento de mercados no regulados, de 1. Planificar y supervisar, o ejecutar y controlar políticas de
manera que se asegure cobertura de atención en Estado de largo plazo de carácter multisectorial o
1. Cuando se requiera una entidad con todo el territorio nacional. intergubernamental que requieren un alto grado de
administración propia, debido a que la independencia funcional.
magnitud de sus operaciones es Dentro de sus respectivos ámbitos de competencia,
significativa. tienen funciones supervisoras, reguladoras, 2. Establecer instancias funcionalmente independientes que
normativas, fiscalizadoras y sancionadoras, y de otorgan o reconocen derechos de los particulares para el
2. Cuando se requiera una entidad solución de controversias y reclamos, en los ingreso a mercados o el desarrollo de actividades
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dedicada a la prestación de servicios términos previstos por la ley de la materia. económicas que resulten oponibles a otros sujetos de los
específicos. sectores público o privado.
Defienden el interés de los usuarios con arreglo a la
Los organismos públicos ejecutores no Constitución Política del Perú y a la ley.
tienen funciones normativas, salvo que
estén previstas en su norma de creación,
o le fueran delegadas expresamente por
el ministerio del cual dependen.
Dependencia Están adscritos a un ministerio. Están adscritos a la Presidencia del Consejo de Están adscritos a un ministerio.
Ministros.
Sujeción a lineamientos Están sujetos a los lineamientos técnicos Definen sus lineamientos técnicos, sus objetivos y Se sujetan a los lineamientos técnicos del sector
técnicos del sector del que dependen; la estrategias. correspondiente con el que coordinan sus objetivos y
formulación de sus objetivos y estrategias.
estrategias es coordinada con estos.
Política de gasto Su política de gasto es aprobada por la Determinan su política de gasto de acuerdo con la Su política de gasto es aprobada por el sector al que están
entidad de la que dependen, en el política general de gobierno. adscritos, en el marco de la política general de gobierno.
marco de la política general de gobierno.
Dirección Están dirigidos por un jefe, cuyo cargo es Están dirigidos por un Consejo Directivo. Sus Están dirigidos por un Consejo Directivo.
de confianza. Por excepción, podrán miembros son designados mediante concurso
contar con un Consejo Directivo, cuando público. La ley establece los requisitos y el
atiendan asuntos de carácter procedimiento para su designación. Solo podrán ser
multisectorial. En estos casos, su removidos en el caso de falta grave e incompetencia
Consejo Directivo estará integrado solo manifiesta debidamente comprobada, y con el voto
por los ministros o los representantes de aprobatorio del Consejo de Ministros. La Ley
los sectores correspondientes. establece el procedimiento para su cese.
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2.4.1.3. Entidades en el marco de la administración financiera del
sector público: pliegos y unidades ejecutoras7
De acuerdo con la Ley n.° 28112, Ley Marco de la Administración Financiera del
Sector Público, la administración financiera del sector público es el conjunto de
normas, principios y procedimientos
utilizados por los sistemas que lo
conforman y, a través de ellos, por
las entidades y organismos
participantes en el proceso de
planeamiento, captación,
asignación, utilización, custodia,
registro, control y evaluación de los
fondos públicos.
Sistema Nacional de
Presupuesto.
Sistema Nacional de
Tesorería.
Sistema Nacional de
Endeudamiento.
Sistema Nacional de
Contabilidad.
7
Artículos 3. ° y 4. ° de la Ley 28112, Ley marco de la Administración Financiera del Sector Público.
8
Artículo 2. ° de la Ley 28112, Ley marco de la Administración Financiera del Sector Público.
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Los organismos y entidades representativos de los Poderes Legislativo,
Ejecutivo y Judicial, así como el Ministerio Público, los conformantes del
Sistema Nacional de
Elecciones, el Consejo
Nacional de la Magistratura,
la Defensoría del Pueblo, el
Tribunal Constitucional, la
Contraloría General de la
República, las universidades
públicas, así como las
correspondientes entidades
descentralizadas.
La Ley n.° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, es más
precisa al afirmar que, en el marco de dicha ley, constituye entidad pública9,
todo organismo con personería jurídica comprendido en los niveles: gobierno
nacional, gobierno regional y gobierno local, incluidos sus respectivos
organismos públicos descentralizados (creados o por crearse), los fondos (sean
de derecho público o privado [este último cuando reciba transferencias de
fondos públicos]), las empresas en las que el Estado ejerza el control accionario
y los organismos constitucionalmente autónomos.
Pliegos
9
Artículo 5. ° de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
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La misma Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto precisa que
constituyen pliegos presupuestarios las entidades públicas a las que se le
aprueba un crédito presupuestario en la Ley de Presupuesto del Sector Público.
Indica además que los pliegos presupuestarios se crean o suprimen mediante
Ley.
Unidades ejecutoras
Determine y recaude
ingresos.
Contraiga compromisos,
devenga gastos y ordene
pagos en función de la legislación aplicable.
Registre la información generada por las acciones y operaciones
realizadas.
Informe sobre el avance y/o cumplimiento de metas.
Reciba y ejecute desembolsos de operaciones de endeudamiento.
Se encargue de emitir y/o colocar obligaciones de deuda.
10
Artículo 6. ° de la Ley 28112, Ley marco de la Administración Financiera del Sector Público.
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Refiriéndose a las unidades ejecutoras, la Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto11 indica que las unidades ejecutoras son creadas para el logro de
objetivos y la contribución de la mejora de la calidad del servicio público, y con
sujeción a los siguientes criterios:
La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo precisa que los sistemas12 son conjuntos
de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los
cuales se organiza las actividades de la administración pública que requieren
ser realizadas por todas o varias entidades de los poderes del Estado, los
11
Artículo 58. ° de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
12
Título V de la Ley n.° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
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organismos constitucionales y los niveles de gobierno. Distingue, asimismo, la
norma que:
Gestión de recursos
humanos.
Abastecimiento.
Presupuesto público.
Tesorería.
Endeudamiento público.
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Contabilidad.
Inversión pública.
Planeamiento estratégico.
Defensa judicial del Estado.
Control.
Modernización de la gestión pública.
En ejercicio de la rectoría,
el Poder Ejecutivo es
responsable de
reglamentar y operar los
sistemas administrativos,
aplicables a todas las
entidades de la
administración pública,
independientemente de su
nivel de gobierno y con
arreglo a la Ley de
Procedimiento
Administrativo General. Esta disposición no afecta la autonomía de los
organismos constitucionales, con arreglo a la Constitución Política del Perú y a
sus respectivas leyes orgánicas.
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En ese sentido, la DNPP, a partir de la Ley de presupuesto del año 2007 y la
Directiva 006-2007-EF/76.01 (Directiva para la Programación y Formulación del
Presupuesto del Sector Público) inicia las reformas en materia de gestión
presupuestaria orientadas a resultados.
27
3. Descripción general del proceso de
modernización de la gestión pública
28
con los planes y programas de desarrollo y dar al Estado su capacidad
protagónica.
30
Lineamientos generales de la modernización
del Estado
Una gestión
(política integradora)
y transparente.
de la estrategia.
Estado al Estructura y funcionamiento
servicio del del Estado
ciudadano.
Ética, transparencia y
Estado que participación ciudadana
llegue a todos,
inclusivo.
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El modelo de gestión por resultados que empieza a apreciarse plenamente en
las organizaciones públicas pone énfasis en el beneficio que la sociedad percibe
del accionar público. Los resultados no son medibles en términos de insumos y
procedimientos, sino en función de los cambios que se dan en el entorno
interno y externo.
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3.4.1.1. Gestión pública por resultados
Es un proceso estratégico, político y técnico que parte del principio del «Estado
contractual» en el marco de la
nueva gestión; es decir, la
relación y vínculo formal que se
da entre un principal (sociedad) y
un agente (gobierno), en la cual
ambas partes acuerdan efectos o
resultados concretos a lograr con
la acción del agente, y que
influyen en el principal, creando
valor público.
33
Asimismo, este cambio cultural debe contemplar a los funcionarios públicos, de
tal modo que se impulse políticas de personal centradas en premiar el buen
desempeño, fomentar la capacitación y el perfeccionamiento profesional.
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