Copia privada.

Exclusiva para procedimientos administrativos

sociología
 J. Carlos Domínguez

Megaproyectos
fallidos en Latinoamérica
Sociología histórica y política comparada

sociología

Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora

Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos

 DEWEY LC
323.17 HN273
DOM.m D4

Domínguez, J. Carlos, autor

Megaproyectos fallidos en Latinoamérica : sociología histórica y política
comparada / J. Carlos Domínguez. – México : Instituto Mora, 2015. ÍNDICE
355 páginas : mapas ; 23 cm. – (Contemporánea. Sociología)

Primera edición
Incluye referencias bibliográficas (páginas 295-343) e índice

1. Agua – Abastecimiento – Bolivia – Cochabamba – Aspectos políticos. 2.

Aeropuertos – México – Aspectos políticos. 3. Aeropuertos – Diseño y construc-
ción – Aspectos políticos. 4. Movimientos sociales – Bolivia – Cochabamba. 5. Agradecimientos 7
Movimientos sociales – México. 6. Políticas públicas – Bolivia – Cochabamba. 7.
Políticas públicas – México. 8. Política comparada – Hispanoamérica. I. Instituto Abreviaturas y acrónimos 9
de Investigaciones Dr. José María Luis Mora (México, D.F.).
Introducción 13

Imágenes de portada: arriba: Lucas, “City and Christ’s left arm” (encuadre), Co-
chabamba, Bolivia, 2007; abajo: Haakon S. Krohn, “El lago de Texcoco visto hacia
el oeste desde el aire” (encuadre), Estado de México, México, 2013, en Wikimedia
Commons, licencias de reproducción Creative Commons Genérica de Atribución/
Compartir-Igual 2.0 y Creative Commons Atribution-Share Alike 3.0 Unported,
respectivamente.
Primera edición, 2015
D. R. © 2015, Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora
Calle Plaza Valentín Gómez Farías 12, San Juan Mixcoac,
03730, México, D. F.
Conozca nuestro catálogo en <www.mora.edu.mx>
I. Del aeropuerto a la guerra del agua: historia de dos proyectos fallidos 41
Introducción 41
El caso boliviano 42
El caso mexicano 59
Conclusiones 75
II. Políticas públicas 77
Introducción 77
¿Por qué hablar de ventanas de oportunidad, coaliciones
  de política y monopolios de política pública? 79
Cochabamba: múltiples ventanas de oportunidad y el fracaso
  de los monopolios de política pública 88
Ciudad de México: ventanas de oportunidad, coaliciones
  de política pública y el discurso de la democracia 114
Conclusiones 137

ISBN: 978-607-9475-14-7

Impreso en México/Printed in Mexico

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III. Movimientos sociales y política de protesta 142
Introducción 142
Discursos, recursos organizativos y oportunidades políticas 144
La Guerra del Agua en Cochabamba 153
La oposición en contra del naicm 176
Conclusiones 207 AGRADECIMIENTOS

IV. Ventanas de oportunidad y marcos de acción colectiva 212

Introducción 212
Vertientes múltiples, valores de política y el desplazamiento
  de conflictos en Bolivia y México 214
La política pública ante el potencial de movilización 225
Ventanas de política pública, oportunidades políticas
  y ciclos de radicalización 232
Conclusiones 244
Conclusiones generales. El reto de la provisión de infraestructura
en América Latina 251
El problema del Estado “autista” 255
Nuevas configuraciones del poder 258
El déficit de legitimidad del Estado 262
La metáfora de David contra Goliat puesta en duda 265
Socialización del conflicto y el reto de la provisión
  de infraestructura en América Latina 272
Este trabajo de investigación se llevó a cabo gracias al apoyo que re-
cibí del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología de México (Conacyt)
entre los años 2002 y 2007, así como al apoyo recibido en el año 2008 por
parte del Fondo para Nuevas Publicaciones del Departamento de Desarro-
llo Internacional de la Universidad de Oxford, en Reino Unido.
Asimismo, agradezco los consejos y comentarios recibidos en las dis-
tintas etapas del proceso de investigación de las siguientes personas: Lau-
rence Whitehead, Esteban Castro, Cassio Luiselli, Diego Zavaleta, Felipe
Ochoa Rosso, Reyes Juárez del Ángel, Carlos Crespo, Fernando Mayorga,
Marie Karaisl, Stephen Matzie, Joe Foweraker, Guillermo O’Donnell (…) y
Cristopher Ballinas.

Apéndices 277
Apéndice i. La ciudad de México en el año 2000 277
Apéndice ii. La ciudad de Cochabamba en 2000 283
Apéndice iii. Imágenes de política pública y dimensiones
  de conflictibidad antes de la Guerra del Agua 288
Apéndice iv. Indicadores seleccionados de Latinobarómetro 289
Apéndice v. El naicm después del 2012:
  ¿vuelta a un mundo feliz? 291

Bibliografía 295

Índice temático 341

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 ABREVIATURAS y ACRÓNIMOS

adn Acción Democrática Nacional (Bolivia).

adt Aguas del Tunari (Bolivia).
aicm Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México.
asa Aeropuerto y Servicios Auxiliares (México).
Asicasur Asociación de Sistemas de Comités de Agua del Sur (Bolivia).
bid Banco Interamericano de Desarrollo.
bm Banco Mundial.
ccc Comité Cívico de Cochabamba (Bolivia).
cefp Centro de Estudios de Finanzas Públicas (México).
Cepal Comisión Económica para América Latina y el Caribe.
cgh Consejo General de Huelga (unam, México).
Cisen Centro de Inteligencia y Seguridad Nacional (México).
cob Central Obrera Boliviana.
Codaep Comité de Defensa del Agua y la Economía Popular, Bolivia
(también conocido como Comité de Defensa del Agua y la
Economía Familiar).
Comibol Corporación Minera de Bolivia.
Conagua Comisión Nacional del Agua (México).
Condepa Conciencia de Patria (Bolivia).
csutcb Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de
Bolivia.
Dinabsa Dirección Nacional de Saneamiento Básico (Bolivia).
Edoméx Estado de México.
ende Empresa Nacional de Electricidad (Bolivia).
eop Estructura de Oportunidades Políticas.

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10 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
epr Ejército Popular Revolucionario (México).
ezln Ejército Zapatista de Liberación Nacional (México).
fdu Futura Desarrollo Urbano (México).
Fedecor Federación Departamental Cochabambina de Organizaciones de
Regantes.
Fejuve Federación de Juntas Vecinales (Bolivia).
ffc Federación de Fabriles de Cochabamba.
Fideurbe Fideicomiso para el Desarrollo Urbano de la Ciudad de México.
fmi Fondo Monetario Internacional.
fpdt Frente de Pueblos en Defensa de la Tierra (México).
fpvm Frente Popular del Valle de México.
fzln Frente Zapatista de Liberación Nacional (México).
gdf Gobierno del Distrito Federal (México).
iadb Inter-American Development Bank.
idn Izquierda Democrática Nacional (prd, México).
ine Instituto Nacional de Estadística (Bolivia).
Infonavit Instituto Nacional de Fomento a la Vivienda (México).
ipa Interpretative Policy Analisis.
lgeepa Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente
(México).
mac Marco de Acción Colectiva.
mas Movimiento al Socialismo (Bolivia).
mc Ministerio de Capitalización (Bolivia).
mdsp Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación (Bolivia).
mir Movimiento de Izquierda Revolucionaria (Bolivia).
mnr Movimiento Nacional Revolucionario (Bolivia).
mrtk Movimiento Revolucionario Túpac Katari (Bolivia).
mvm Modelo de Vertientes Múltiples.
naicm Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México.
nfr Nueva Fuerza Republicana (Bolivia).
ni Nueva Izquierda (prd, México).
nms Nuevos Movimientos Sociales.
ong Organizaciones no gubernamentales.
pan Partido Acción Nacional (México).
pmm Proyecto Múltiple Misicuni (Bolivia).
prd Partido de la Revolución Democrática (México).
pri Partido Revolucionario Institucional (México).
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Abreviaturas y acrónimos 11
psiru Public Services International Research Unit (University of
Greenwich).
pt Partido dos Trabalhadores (Brasil).
Samapa Servicio Autónomo Municipal de Agua Potable y Alcantarillado
(Cochabamba, Bolivia).
sapa Servicios de Agua Potable y Alcantarillado (Bolivia).
sct Secretaría de Comunicaciones y Transportes (México).
Sedesol Secretaría de Desarrollo Social (México).
Segob Secretaría de Gobernación (México).
Semapa Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado
(Cochabamba, Bolivia).
Semarnap Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca
(transformada en Semarnat, en el año 2000 después de que el
área de pesca se moviera a otra secretaría).
Semarnat Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (México).
Sirese Sistema de Regulación Sectorial (Bolivia).
sop Secretaría de Obras Públicas (México, 1959-1976).
sra Secretaría de la Reforma Agraria (México).
tlcan Tratado de Libre Comercio de América del Norte (México,
Estados Unidos y Canadá).
uach Universidad Autónoma Chapingo (México).
ucs Unión Cívica Solidaridad (Bolivia).
udp Unión Democrática Popular (Bolivia).
umss Universidad Mayor de San Simón (Bolivia).
unam Universidad Nacional Autónoma de México.
Unasur Unión de Naciones Suramericanas.
upnt Unión Popular Nueva Tenochtitlan (México).
ur Unidad y Renovación (prd; México).
wss Water and Sanitation Services (Sudáfrica).
ypfb Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos.
zmcm Zona Metropolitana de la Ciudad de México.
zreelt Zona de Restauración Ecológica del Ex Lago de Texcoco.
 INTRODUCCIÓN

... there is no point in having good ideas if they can’t be carried out...
(Pressman and Wildavsky, Implementation, 1984, p. 89).

PRELUDIO: CRÓNICA DE UN AEROPUERTO FALLIDO

La primera vez que escuché del proyecto para construir un Nuevo

Aeropuerto Internacional para la Ciudad de México (naicm) fue en 1999.
Corrían los últimos meses de la administración del presidente Ernesto Ze-
dillo (1994-2000) y el entonces titular de la Secretaría de Comunicaciones
y Transportes (sct), Carlos Ruiz Sacristán, había encargado la compilación
y revisión de los estudios que hasta ese momento se habían llevado a cabo
sobre las distintas alternativas para incrementar la capacidad aeroportua-
ria de la ciudad de México. Muchos de esos estudios se habían llevado a
cabo más de treinta años atrás, cuando funcionarios de la administración
del presidente Echeverría (1976-1982) previeron por primera vez que la ca-
pacidad del Aeropuerto Internacional Benito Juárez sería insuficiente en el
largo plazo.
En ese momento yo trabajaba, circunstancialmente, como consultor
junior en una firma privada que estaba encargada de realizar dicho traba-
jo y mi papel era de poca importancia: correr regresiones para estimar y
construir escenarios en torno a la demanda de tráfico aéreo en el futuro y
llevar a cabo algunos análisis financieros muy sencillos. Interesados en mi
desarrollo profesional, el presidente ejecutivo y el director general del des-
pacho me estimularon para que asistiera a algunas reuniones clave sobre el
proyecto para familiarizarme con la información sobre el naicm. En ese mo-
mento, sin embargo, yo no fui capaz de reconocer la verdadera importancia
del proyecto (sobre todo en términos políticos) ni de entender las razones
por las cuales la decisión de construir un nuevo aeropuerto era tan sensi-
ble. Para ser sincero, en comparación con otros estudios de consultoría, la

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos 13

14 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
evaluación del aeropuerto me parecía una tarea tediosa y poco interesante.
Nunca me imaginé que el proyecto del naicm me perseguiría por muchos
años.
Al final no pasó nada durante la administración del presidente Zedi-
llo y el tema desapareció temporalmente de la agenda de políticas públicas.
Sin embargo, la idea de un nuevo aeropuerto reemergería con gran fuerza
dos años más tarde, durante el mandato del nuevo “presidente de la transi-
ción”, Vicente Fox Quesada (2000-20006). Para esas fechas yo había dejado
mi actividad como consultor para ir a probar suerte en la administración
pública federal; más concretamente, en la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (Semarnat). Fue entonces, al trabajar en un puesto de
mayores responsabilidades, cuando me topé con el proyecto aeroportuario
de nueva cuenta.
De hecho, en un equipo que trabajaba en la Subsecretaría de Norma-
tividad y Fomento Ambiental, tuve la responsabilidad de tomar decisiones
sobre el posicionamiento que el sector medioambiente en el gobierno fede-
ral debía tomar en relación con el naicm. Entre otras actividades, colaboré
para establecer los requerimientos mínimos que el proyecto debía cumplir
para contar con el apoyo de la Semarnat1 y tuve la invaluable oportuni-
dad de atender a muchas reuniones con representantes de otras secretarías,
del gobierno del Estado de México y de otras agencias que estuvieron, de
una o de otra manera, involucradas en la evaluación y diseño del proyecto.
Aunque yo era en realidad un mando medio y no tenía suficiente poder de
decisión, participé activamente y me convertí en una suerte de observador-
participante en los procesos de política pública que tomaron lugar dentro
del gobierno federal.
Como otros funcionarios externos al sector transporte y comunica-
ciones, me familiaricé con las distintas alternativas de política pública y me
convencí de que el mejor lugar para localizar el nuevo aeropuerto era el
área de Texcoco, en los municipios conurbados al sureste de la ciudad de
México. Fui testigo de la manera en que, poco a poco, se construyó un con-
senso entre las distintas secretarías del gobierno federal y cómo, después de
mucha especulación, se hizo el anuncio del nuevo aeropuerto en octubre de
2001. De acuerdo con las versiones oficiales, el sitio que había sido elegido
para para construir el nuevo aeropuerto respondía a una serie de ventajas
1
Semarnat, “Requerimientos”, 2001.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Introducción 15
técnico-aeronáuticas, análisis costo/beneficio, minimización de los impactos
ambientales y oportunidades de desarrollo socioeconómico.2
El nuevo aeropuerto fue concebido como uno de los proyectos más
importantes del llamado gobierno de la Transición. En pocas palabras, no
sólo fue pensado como un aeropuerto sino como un proyecto integral de
desarrollo, una “oportunidad” de planear de manera exhaustiva el desarro-
llo de largo plazo de una de las zonas social y económicamente más olvi-
dadas de la ciudad de México. El principal obstáculo, sin embargo, era la
necesidad de expropiar 5 391 hectáreas de tierra ejidal y desplazar a 4 375
titulares de tierra.3
Casi un año después del anuncio público, las negociaciones con las
comunidades afectadas fracasaron y la oposición al proyecto derivó en pro-
testas por parte de distintos grupos: campesinos, organizaciones no guber-
namentales (ong), partidos políticos, integrantes del Consejo General de
Huelga (cgh) de la Universidad Nacional Autónoma de México (unam),
profesores en huelga, sólo por mencionar algunos. El proyecto fue cancela-
do en agosto de 2002.
La estructura, el contenido y las conclusiones de este libro no pueden
entenderse sin este preludio. Yo había decidido, mucho antes de que todos
estos hechos tuvieran lugar, buscar oportunidades para realizar estudios de
posgrado fuera de México y nunca había considerado escribir sobre el caso
de estudio desde una perspectiva académica. Sin embargo, la decisión del
gobierno federal de cancelar el proyecto me cayó de sorpresa y me generó
una serie de cuestionamientos sobre la naturaleza del desarrollo en general
(social, económico, político, histórico, etc.) y sobre la manera en que se to-
man decisiones de política pública en el sector infraestructura, primero en
México y luego en relación con otros países de América Latina. Así es como
esta aventura de investigación comenzó hace casi quince años. El principal
fruto es el libro que el lector tiene en sus manos.
2
Cerisola, “Conferencia”, 22 de octubre de 2001, en <http://fox.presidencia.gob.mx/activida-
des/conferencias/?contenido=2043&imprimir=true>. [Consulta: 15 de septiembre de 2007.]
3
En las comunidades afectadas había personas que eran dueñas de varios lotes, lo que difi-
culta una estimación exacta de cuántas familias y cuántas personas hubieran realmente sido des-
plazadas por el naicm. Por tal motivo se utiliza en este caso el término titulares de tierra. Véase sra,
“Decreto por el que se expropia por causa de utilidad pública una superficie de 311.72 hectáreas
de temporal de uso común e individual de terrenos del ejido de Chimalhuacán”, Diario Oficial de la
Federación, México, 22 de octubre de 2001; Semarnat, “Decreto por el que se declara de utilidad
pública la ampliación del acual vaso del ex lago de Texcoco”, Diario Oficial de la Federación, México,
22 de octubre de 2001.
16 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
¿Cómo era posible que un proyecto que cumplía con tantos requisitos
desde el punto de vista técnico, financiero y económico hubiese fracasado
de esa manera? ¿Cómo era posible que la sociedad rechazara la decisión de
instrumentar un proyecto que ninguno de los cinco presidentes anteriores
se había atrevido a anunciar?
Mi primera suposición, al haber estado involucrado en el proceso de
decisiones gubernamentales, era que la explicación del intento fallido por
instrumentar el naicm estaba fuera de la arena de las políticas públicas. Sin
embargo, conforme avancé en mi investigación me di cuenta de que era
también necesario cuestionar, de manera crítica y seria, las propias decisio-
nes institucionales, incluidas aquellas en las que yo mismo había participa-
do al proveer insumos y análisis muy específicos.
El trabajo de campo que llevé a cabo entre 2003 y 2005 y el análisis
de otros casos de estudio a lo largo de la última década han sido determi-
nantes para decidir que los procesos de política pública y de movilización
social se deben analizar de manera paralela, como dos “mundos sociales”4
que interactúan entre sí y se condicionan mutuamente. Sin embargo, salvo
algunas excepciones, la revisión de literatura especializada sugiere que las
teorías y los marcos conceptuales existentes son insuficientes para entender
de manera más sistemática las relaciones entre ambas áreas de investiga-
ción. En este sentido, uno de los objetivos de este libro es rescatar conceptos
que podrían servir para establecer diálogos y construir puentes entre ambas
áreas de estudio y para entender de qué manera distintos actores constru-
yen y promueven distintas ideas sobre el significado y la importancia del
término desarrollo.
El lector que conoce el caso del naicm a través de los medios de co-
municación está pensando seguramente que la respuesta es muy sencilla:
el primer gobierno panista, encabezado por Vicente Fox Quesada, no tenía
oficio político y los encargados de tomar las decisiones no supieron (o les
“dio miedo”) enfrentar a los campesinos en Atenco “con mano dura”. Otros
lectores, más inclinados a analizar el caso desde una perspectiva medioam-
biental, podrían argumentar que el proyecto fracasó simplemente porque
era un atentado contra el medioambiente y, por lo tanto, que no hay mucho
más que escribir al respecto.
Sin embargo, hablar de falta de oficio político, ineptitud, falta de ca-
pacidades o incluso de corrupción, no constituye una explicación ordenada
4 6
May, Social, 2001, p. 167.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Introducción 17
y conceptual que nos permita entender los procesos de política pública en
México y en otras democracias de América Latina. Al final del día, tal como
se argumenta a lo largo de los distintos capítulos de este libro, el naicm no
es el único proyecto que ha fracasado. Hay suficientes ejemplos en México
y en otros países —incluyendo países con mayores niveles relativos de de-
sarrollo, industrialización y consolidación institucional— de proyectos que
han sido cancelados, pospuestos o que simplemente, antes de ser concre-
tados, han implicado décadas de análisis y negociación. El reto de instru-
mentar proyectos de infraestructura y de desarrollo cuyo diseño y evalua-
ción conllevan un alto contenido técnico e ingenieril es enorme, sobre todo
en contextos políticos caracterizados por niveles relativamente mayores de
descentralización política y administrativa, liberalización política y partici-
pación pública en general. Por ello vale la pena indagar más allá de las ex-
plicaciones mediáticas y superficiales.
Por otra parte, las preocupaciones sobre el medioambiente son com-
pletamente válidas, pero este libro no pretende convencer a nadie sobre las
bondades de una u otra alternativa de política pública; más bien se enfoca
en los procesos políticos en torno a las decisiones en un sector muy parti-
cular: el de infraestructura. Es decir, no se intenta realizar un análisis nor-
mativo sobre “el deber ser”, sino uno de corte histórico-conceptual que nos
permita entender de qué manera distintos agentes interactúan entre sí, en
qué contexto y en qué circunstancias.
En su conjunto, lo que buscamos con este trabajo es ofrecer un aná-
lisis de causalidad contrafáctica;5 es decir, identificar aquellos eventos, ac-
tores y decisiones que hicieron la diferencia y marcaron un cambio en la
trayectoria histórica de los proyectos de infraestructura bajo análisis. La
tarea no es sencilla y por ello buscamos aplicar un enfoque “de rastreo de
procesos” que permita identificar patrones de dependencia secuencial (o
path dependence). Como lo señala Mahoney,6 el concepto de path dependence se
refiere a casos en los que eventos contingentes desencadenan patrones insti-
tucionales o secuencias de eventos con propiedades determinísticas.
5
Recordemos que la causalidad contrafáctica se refiere a una situación en la que x y y son dos
posibles eventos, distintos entre sí, de tal manera que x depende causalmente de y si y sólo si, si y no
ocurre entonces x tampoco ocurriría. Esta definición fue ofrecida originalmente por el filósofo Da-
vid Hume, pero un análisis contemporáneo puede ser hallado en el trabajo de David Lewis. Véase
Lewis, “Causation”, 1973.
Mahoney, “Path”, 2000.
18 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
En este orden de ideas, el término contingente no significa “aleatorio”
sino que se refiere a un evento o decisión que en su momento era difícil
de predecir; cuya explicación obedece a factores ajenos al sistema en cues-
tión; o que puede ser el resultado de la intersección entre varias secuencias
(de eventos o decisiones), aun cuando estas sean predecibles de manera
independiente. Al mismo tiempo, dichos eventos contingentes no siempre
guardan una relación de causalidad inmediata con los hechos que buscan
explicarse, entre otras razones, porque están alejados en el tiempo. Sin em-
bargo, sí tienen propiedades determinísticas porque constituyen en sí mis-
mos rupturas o puntos de no retorno, a partir de los cuales se ha moldeado
una cadena de acciones y reacciones.
De esta manera podemos hablar, por ejemplo, de la posibilidad de
que las propuestas de política pública en el periodo t1 impacten sobre las
propuestas posibles en periodos subsecuentes; o, más aún, de la posibilidad
de que una ventana de oportunidad que es desaprovechada en el periodo
t0 tenga efectos sobre las posibilidades de que otra ventana de oportunidad
se genere en el periodo t30. Del lado de los movimientos sociales, podemos
también hablar de hechos o de acciones concretas que sucedieron en el pe-
riodo t0 y que desencadenaron una secuencia de eventos que eventualmente
impactaron en t10, ya sea porque abrieron paso a cierto tipo de acciones de
protesta o porque generaron determinadas pautas de interacción entre los
actores institucionales y los grupos beligerantes.
El reto de este tipo de análisis consiste en identificar los factores y los
eventos que efectivamente hayan contribuido a coyunturas y puntos de in-
flexión; es decir, a cambios en la trayectoria histórica de un proyecto o de
un conjunto de decisiones de política pública. En este sentido, si bien los
escenarios contrafácticos —es decir, las respuestas al conjunto de preguntas
sobre “qué hubiera pasado si...”— siempre tienen un carácter hipotético, es
posible triangular un conjunto de fuentes de información y combinar distin-
tos niveles de análisis para que dichas hipótesis adquieran mayores niveles
de confiabilidad y verosimilitud.
APORTACIONES EN EL ÁREA DE POLÍTICA COMPARADA
Más aún, si dejamos de lado los análisis superficiales y las conclusiones
rápidas sobre lo que sucedió con el proyecto aeroportuario de la ciudad
de México en los años 2001 y 2002, el caso de estudio constituye el punto
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Introducción 19
de partida para examinar un fenómeno más amplio. Si bien es cierto que
México ha experimentado la cancelación o postergación indefinida de una
veintena de proyectos, desde desarrollos turísticos, planes de desarrollo re-
gional y proyectos de vivienda hasta presas, parques eólicos y carreteras,7
el fenómeno se ha registrado también de manera extensiva en otros países
de la región. Sólo por mencionar algunos ejemplos, Bolivia, Brasil, Costa
Rica y Perú han sido testigos de la cancelación o postergación de megapro-
yectos de infraestructura8 o de reformas en los sectores de agua, energía y
telecomunicaciones, que en algunos casos han generado gran descontento
social hasta el punto de convertirse en detonantes de cambios políticos mu-
cho más amplios y duraderos.
Algunos ejemplos incluyen el proyecto para exportar gas natural de
Bolivia a México y California,9 proyectos hidroeléctricos en los ríos Madei-
ra y San Antonio en Brasil,10 el movimiento de resistencia contra la priva-
7
Algunos ejemplos son incluidos en, “Trunca 22 proyectos inconformidad social”, periódico
Reforma, 22 de septiembre de 2003, en <http://busquedas.gruporeforma.com/reforma/Documentos/
DocumentoImpresa.aspx>. [Consulta: 15 de agosto de 2004.] Otros, más recientes, incluyen la
presa La Parota en el estado de Guerrero (véase Ibarra, “Espacio”, 2012, pp. 153-154); el proyecto
turístico en cabo Pulmo, Baja California; la Torre del Bicentenario en la ciudad de México y otros
proyectos que no han sido detenidos pero que sí han detonado importantes movilizaciones sociales,
como fueron los casos de la supervía en la ciudad de México (véase Alfie, “Supervía”, 2013) y algu-
nos tramos de la Línea Dorada del metro en la ciudad de México.
8
Los llamados megaproyectos están definidos normalmente como las iniciativas que exceden un
billón de dólares de inversión, aunque otros proyectos de menor costo pueden también ser consi-
derados como parte de esta categoría, de acuerdo con el contexto y las proporciones del mismo en
relación con la población afectada. Para mayores detalles, véase Flyvbjerg, “What”, 2007, en <http://
flyvbjerg.plan.aau.dk/whatisamegaproject.php>. [Consulta: 15 de mayo de 2007.] Otra caracteri-
zación la ofrecen Orr et al., “Global”, 2011. Estos últimos hablan de megaproyectos “globales” de
infraestructura, que se caracterizan porque involucran a participantes globales y locales, implican
interconexiones complejas, tienen cierta complejidad social y política, y pueden causar daños irre-
versibles al medioambiente.
9
“Bolivia se embarcó en la era del gas”, La Prensa, 9 de septiembre de 2003, en <http://www.
laprensa.com.bo/20030909/default.htm>. [Consulta: 25 de noviembre de 2004]; “Fuerzas armadas
advierten riesgo inminente”, La Prensa, 9 de septiembre de 2009, en <http://www.laprensa.com.
bo/20030909/default.htm>. [Consulta: 25 de noviembre de 2004]; “Gas para el desarrollo”, La Pren-
sa, 9 de septiembre de 2004, en <http://www.laprensa.com.bo/20030909/default.htm>. [Consulta:
25 de noviembre de 2004]; “La campaña del convencimiento”, La Prensa, en <http://www.laprensa.
com.bo/20030909/default.htm>. [Consulta: 25 de noviembre de 2004]; La Prensa, “lng”, en <http://
www.laprensa.com.bo/20030909/negocios.htm>. [Consulta: 25 de noviembre de 2004); “Pacific
lng venderá gas a EEUU por usd 20 000 millones; Bolivia recibirá 700 millones de regalías”, La
Prensa, 9 de septiembre de 2003, en: <http://www.laprensa.com.bo/20030909/default.htm>. [Con-
sulta: 25 de noviembre de 2004.]
10
“Both Sides Say Projets in Pivotal Issue for Brazil”, New York Times, “Both”, 11 de junio de
2007, en <http://www.nytimes.com/2007/06/11/world/americas/11amazon.html?ex=&en=73cdd118
a023248a&ei=5088&partner=rssnyt&emc=rss>. [Consulta: 11 de junio de 2007.]
20 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
tización del Instituto Costarricense de Electricidad11 y las demostraciones
contra a la privatización de la infraestructura para la distribución de energía
en Arequipa, Perú.12
Un ejemplo más reciente es el de las demostraciones contra la cons-
trucción de una carretera que cruzaría una reserva ecológica en el Amazo-
nas boliviano. Este caso ocurrió en 2011 y 2012, durante el mandato del
presidente Evo Morales, lo cual constituye un ejemplo de la manera en que
este tipo de proyectos pueden crear tensiones, incluso cuando son promo-
vidos por gobiernos de izquierda. En este sentido, vale la pena mencionar
las demostraciones y protestas suscitadas en Brasil desde un año antes de
que se inagurara el Campeonato Mundial de Futbol en este país y las cua-
les obedecían, en gran medida, al sentimiento generalizado de que el gasto
incurrido en la infraestructura necesaria para llevar a cabo dicho evento era
desproporcional en relación con las necesidades básicas, aún insatisfechas
entre la mayor parte de los brasileños.13 Este ejemplo nos recuerda de nue-
vo que los gobiernos de izquierda no son inmunes a este tipo de fenómenos,
pero además, que al hablar de megaproyectos no sólo debemos limitarnos
al caso de la infraestructura física y de transporte en un sentido tradicional,
sino referirnos también a los megaproyectos de consumo, como es el caso
de estadios de futbol o de proyectos turísticos, y a los extractivos, como
pueden ser las minas y la exploración y extracción de hidrocarburos.
La llamada Guerra del Agua en Cochabamba, Bolivia, en 2000, cons-
tituye otro ejemplo con características particulares; es susceptible de com-
pararse al caso del conflicto generado por el proyecto aeroportuario en la
ciudad de México. La privatización de los Servicios de Agua Potable y Al-
cantarillado (sapa) fue promovida por el gobierno del general Hugo Banzer
con apoyo de distintas agencias financieras internacionales. El esquema fue
implementado a través de una concesión otorgada a la compañía Aguas
del Tunari (adt), consorcio privado que a su vez contaba con el respaldo
de Bechtel International. Entre otras disposiciones, el contrato contaba con
algunas cláusulas que obligaban a la implementación del Proyecto Múltiple
Misicuni (pmm), que incluía la construcción de una presa para incrementar
el abastecimiento de agua potable en las áreas urbanas de Cochabamba y
de agua para irrigación agrícola en los distritos rurales cercanos a esta ciu-
11
iadb, “Politics”, 2006, p. 111.
12
Ibid., pp. 116 y 218.
13
Sobre el ejemplo brasileño y otros casos similares que se han suscitado alrededor de este tipo
de eventos deportivos, véase Flyvbjerg, “Mega”, 2013.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Introducción 21
dad. Por muchas décadas, el pmm había sido concebido como uno de los
proyectos más importantes para detonar el desarrollo en todo el departa-
mento de Cochabamba. Sin embargo, los principales obstáculos eran: 1) la
necesidad de incrementar las tarifas de agua para extender la red de agua
potable y permitir que el pmm fuera factible, y 2) la necesidad de cambiar
las regulaciones existentes para permitir la participación privada en los sapa
en el país. En ambos casos, las medidas generaron tensiones sociales y polí-
ticas entre distintos grupos urbanos y rurales, quienes argumentaban que el
gobierno se había coludido con actores privados para explotar los recursos
hídricos, marginando de los beneficios a los grupos en situación de mayor
desventaja y sin respetar usos y costumbres en las áreas rurales. Bajo una
fuerte presión política y social, la concesión de los sapa a adt fue revocada
en mayo de 2000 y el pmm fue pospuesto indefinidamente.
Vistos de manera conjunta, la llamada Guerra del Agua en Bolivia y
el conflicto generado por el proyecto aeroportuario en la ciudad de México
son parte de una tendencia más generalizada. Sin duda, muchos proyectos
que han sido cancelados o pospuestos en la región latinoamericana consti-
tuyen iniciativas mal diseñadas y mal concebidas, de manera que la discu-
sión pública contribuyó a ventilar errores y problemas de política pública
de manera legítima. Sin embargo, hay otros proyectos que han fracasado
a pesar de conllevar ciertos beneficios o de atender problemas de manera
legítima. Hay iniciativas que fueron canceladas o pospuestas por otras razo-
nes, como dificultades financieras, falta de consenso político, información
desvirtuada sobre sus verdaderos impactos o alguna combinación de estas
tres últimas.
Por ejemplo, durante los primeros años de la administración del pre-
sidente Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012), el gobierno federal trató
de promover la inciativa de Punta Colonet, puerto multimodal que sería
localizado en Baja California y cuyo principal objetivo era captar parte del
tráfico marítimo, particularmente de contenedores, que algunos puertos es-
tadunidenses ya no podían captar debido a su saturación y falta de espacio.
En un inicio, el proyecto se retrasó, precisamente, por las dificultades para
negociar con algunos grupos campesinos los derechos de vía que eran ne-
cesarios para desarrollar el ferrocarril que conectaría a Punta Colonet con
otros puertos del otro lado de la frontera. Cuando este problema fue final-
22 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
mente resuelto, la crisis financiera de 2008 destruyó por completo el atrac-
tivo financiero del proyecto y el interés de los inversionistas.14
En este sentido, si un (mega)proyecto de infraestructura —como es el
caso de una presa, una carretera o un aeropuerto— conlleva beneficios y es
conveniente, o no, constituye una pregunta empírica que depende de una
serie de aspectos contextuales y específicos en cada caso. Estos incluyen,
entre otros, la naturaleza del propio problema de política pública que bus-
ca resolverse, qué tan urgente es la necesidad de encontrar una solución y
la disponibilidad de alternativas en un momento dado. En cualquier caso,
tomando en cuenta proyectos “buenos” y proyectos “malos”, el número de
los que han fracasado —sobre todo desde la perspectiva social y política—
sugiere que el proceso de diseño, promoción e instrumentación de dichos
proyectos requiere de un serio replanteamiento en el contexto de las trans-
formaciones económicas, sociales y políticas que la región latinoamericana
ha experimentado en las últimas décadas.
Más aún, una mirada prospectiva sugiere que América Latina enfren-
tará un creciente déficit de infraestructura física y urbana cuya materializa-
ción requerirá de intensas y complicadas negociaciones entre actores pú-
blicos, privados y sociales. De acuerdo con la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (Cepal) y la Unión Suramericana de Naciones
(Unasur), América del Sur invierte actualmente alrededor de 2.3% del pro-
ducto interno bruto (pib) cuando debería invertir entre 5.7 y 8.1% del pib
regional con miras a cubrir el déficit hacia 2020.15 Una estimación un poco
más conservadora es la de Fay y Morrison, quienes argumentan que la re-
gión latinoamericana necesita destinar entre 4 y 6% de su pib para alcanzar
a países como Corea del Sur en materia de agua, drenaje, electricidad, tele-
comunicaciones e infraestructura de transporte.16
En el caso de México, las últimas administraciones del gobierno fe-
deral —tanto la administración panista de Felipe Calderón Hinojosa (2006-
2012) como la actual administración priísta de Enrique Peña Nieto (2012-
2018)— han identificado proyectos que son prioritarios para sostener y
garantizar el desarrollo económico del país. Por ejemplo, el Programa Na-
cional de Infraestructura del presidente Calderón Hinojosa incluía puertos,
aeropuertos, presas, carreteras y desarrollos turísticos que en conjunto re-
14
Para mayores detalles sobre la problemática sociopolítica y ambiental de este proyecto, véase
Álvarez y otros autores, “Gobernanza”, 2013.
15
Cepal y Unasur, Infraestructura, 2011.
16
Fay y Morrison, Infrastructure, 2007, pp. 105-106.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Introducción 23
presentaban inversiones equivalentes a más de 70 000 millones de dólares.
Esto significa que en las próximas dos décadas será necesario negociar la
implementación de proyectos cuyos requerimientos de inversión son equi-
valentes a “20 o 30 aeropuertos como el que se quería construir en Atenco
y Texcoco en 2001, incluyendo, por supuesto, todas sus implicaciones am-
bientales, sociales y políticas”.17
Si estos datos son extrapolados para el caso de América Latina, el
cálcu­lo muestra una estimación conservadora de 200 billones de dólares a
lo largo de dos décadas. Estos proyectos deben ser considerados en conjun-
to o en adición a reformas estructurales para las que se requiere también
de complejas negociaciones y de cambios en los métodos y parámetros
utilizados para evaluar nuevos proyectos y políticas públicas.18 De esta ma-
nera, América Latina enfrentará un doble reto en los siguientes años: por
un lado, la región necesita asumir el compromiso de atender el déficit de
infraestructura, al mismo tiempo que se encuentra espacio para acomodar
distintas dimensiones evaluativas y valores de política pública que muchas
veces son incompatibles entre sí —por ejemplo: factibilidad técnica, justicia
ambiental, justicia social–. Por otro lado, es vital —para garantizar una ma-
yor profundización de la democracia— que esto suceda a través de procesos
inclusivos de política pública y en el marco de configuraciones políticas,
económicas y sociales que son cambiantes a escalas global, regional y local.
Estos antecedentes explican la necesidad de comparar la historia del
aeropuerto en México con algún otro caso de estudio. Si el primero no es
un ejemplo aislado, y si de hecho la relación entre políticas públicas y mo-
vimientos sociales será decisiva para el desarrollo de los países de América
Latina en lo que concierne a infraestructura, vale la pena entonces buscar
un marco conceptual que sea aplicable a fin de analizar este fenómeno en su
conjunto. El ejercicio de política comparada presentado en este libro busca
cumplir con este objetivo.
La selección de la Guerra del Agua como un segundo caso de estu-
dio se basa en cuatro premisas principales. En primer lugar, ambos ejem-
plos tienen una historia y un hilo conductor con ingredientes similares: 1)
17
18
Domínguez, “Megaproyectos”, 2011, pp. 33-62.
No deben minimizarse las implicaciones de las reformas estructurales para el tema que con-
cierne a este trabajo. Un claro ejemplo es la posibilidad de que la reforma energética recientemente
aprobada en México contribuya a facilitar la expropiación de predios para la exploración y explota-
ción petrolera bajo dudosos parámetros de justicia social y ambiental. Para mayores detalles, véase
Fonseca, “No habrá expropiaciones por reforma energética: Gamboa”, Unomásuno, en <http://www.
unomasuno.com.mx/?p=84351>. [Consulta: 8 de julio de 2014.]
24 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
son un proyecto de infraestructura de grandes dimensiones o una política
pública que se relaciona con la instrumentación y manejo de proyectos de
infraestructura, promovidos por un gobierno elegido democráticamente; 2)
implican un conjunto de grupos sociales que se movilizan para oponerse y
rechazar dicha iniciativa; 3) incluyen un discurso que enmarca al proyecto
o iniciativa en el contexto de demandas sociales y políticas más amplias, y
finalmente, 4) posibilitan el “éxito” de los grupos beligerantes al obtener
la cancelación del proyecto y detonar cambios sociales y políticos que van
más allá de este o de la política pública en sí misma —por ejemplo, al iniciar
ciclos más largos de protesta o al minar la legitimidad del régimen en turno.
En segundo lugar, ambos países comparten características histórico-
estructurales, incluidas las experiencias de conquista y colonización euro-
peas, la fundación de sus repúblicas alrededor de la misma época (México
en 1810 y Bolivia en 1825), revoluciones agrarias y políticas en el siglo xx
(1910 y 1952 respectivamente), el predominio de proyectos de desarrollo de
carácter populista, corporativista y estatista que perduraron hasta la década
de 1980 y profundas reformas de mercado que fueron instrumentadas de
manera súbita a partir de las políticas de ajuste estructural durante las dé-
cadas de 1980 y 1990. Y sin embargo, al margen de estas coincidencias his-
tóricas, ambos países son lo suficientemente diferentes como para permitir
un estudio de en qué medida difieren los patrones de decisión política y de
políticas públicas, los procesos de movilización de grupos inconformes y las
relaciones mutuas entre estas dos esferas sociales. Entre las diferencias más
significativas, vale la pena resaltar su tamaño en términos poblacionales y
económicos, el grado de mestizaje, la extensión y presencia territorial del
Estado, así como el grado de estabilidad política en los últimos 60 años. A
partir de estas diferencias, es posible aplicar un enfoque de “sistemas socia-
les disímiles”19 con la finalidad de encontrar pautas comunes entre ambos
casos de estudio.
En tercer lugar, otros trabajos ya han llevado a cabo investigaciones
comparativas sobre Bolivia y México, o bien entre Bolivia, México y otros
países de América Latina. Desde una perspectiva histórica, Blasier,20 Ecks­
tein21 y Urbanski22 han hecho trabajos sobre los respectivos periodos revo-
19
Payne, “Comparative”, 1973, pp. 19-20.
20
Blasier, “Studies”, 1967, pp. 28-64.
21
Eckstein, Impact, 1976.
22
Urbanski, “Tres”, 1966, pp. 419-436.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Introducción 25
lucionarios en ambos países. En el área de políticas públicas, Dozier23 ha
comparado las políticas de desarrollo de la tierra y los procesos de coloni-
zación moderna mientras que Brysk y Wise,24 así como Sachs,25 entre otros
autores, han comparado los procesos de diseño y el impacto de las políticas
de ajuste estructural. En el área de movimientos sociales y grupos belige-
rantes, Wickham-Crowley26 presenta una comparación de las actividades
de distintos grupos guerrilleros en las décadas de 1960 y 1970, y Yashar27
analiza las condiciones en que se desató el crecimiento reciente de movi-
mientos sociales con identidades indígenas en la región.
Finalmente, el conflicto en Cochabamba ha sido documentado ex-
tensamente por otros autores. Cuando visité Bolivia por primera vez en
el verano de 2005 me impresionó el nivel de reflexión intelectual del que
fui testigo, considerando que en ese momento, con cerca de 9 000 000 de
habitantes, Bolivia era un país relativamente pequeño en términos pobla-
cionales y, más aún, considerando que Cochabamba es apenas el segundo
departamento con mayor población en Bolivia. Las descripciones de corte
periodístico, las entrevistas y la publicación en distintos medios de opinio-
nes de corte político-ideológico sobre la Guerra del Agua ya abundaban
desde ese momento. Si bien es cierto que la mayor parte de esos trabajos
no contienen un aparato teórico que permita un análisis objetivo y siste-
mático del caso de estudio,28 la cantidad de análisis no académicos consti-
tuye un activo que compensa, en el caso boliviano, y en contraste con el
caso del aeropuerto de la ciudad de México, mi falta de experiencia como
observador-participante.
En comparación con la Guerra del Agua, el conflicto del aeropuerto
ha recibido menor atención. Sólo Davis y Rosán29 han analizado el caso a
partir del modelo del “poder de la distancia” (en inglés “Power of Distance”,
30
pod) de Diane Davis, pero su trabajo tiene muchos puntos susceptibles de
23
Dozier, Land, 1969.
24
Brysk y Wise, Economic, 1995.
25
Sachs, “Social”, 1990.
26
Wickham-Crowley, “Winners”, 1989, pp. 132-181.
27
Yashar, Contesting, 2005.
28
Algunas excepciones, las cuales se centran en los aspectos contractuales de la privatización
de los sapa, incluyen a Crespo, “Aguas”, 2000, en <http://www.aguabolivia.org/newcastle/contratos/
ObsConCbb.htm>. [Consulta: 1 de junio de 2007]; Laurie et al., “Strategic”, 2004, y Nickson y Var-
gas, “Limitations”, 2002, pp. 128-149. Finalmente, Laserna, “Conflictos”, 2000, presenta un análisis
de los participantes en el conflicto.
29
Davis y Rosán, “Social”, 2004, pp. 279-293.
30
Davis, “Power”, 1999, pp. 585-638.
26 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
crítica: 1) la principal variable explicativa —la distancia entre el Estado y los
actores de la sociedad civil— se usa de manera indistinta e indiscriminada;
2) la larga historia del proyecto aeroportuario, la cual es vital para entender
el tipo de decisiones adoptadas en 2001 y 2002 no es tomada en cuenta por
las autoras, y 3) su trabajo no aborda los procesos de política pública, es
decir, lo que sucede adentro de la llamada “caja negra”.
Por otra parte, Ortega analiza los procesos de formación de identidad
y enmarcamiento discursivo de la acción colectiva por parte del Frente de
Pueblos. Muchas de las conclusiones de Ortega coinciden con las presen-
tadas en algunos capítulos de este libro, pero de nuevo la autora deja de
lado los procesos de política pública y, de esta manera, si no sabemos lo que
ocurre dentro de la “caja negra” nos quedamos con una historia parcial del
caso de estudio.31 Otros trabajos que vale la pena mencionar y que fueron
revisados durante la investigación realizada, incluyen a Alcayaga,32 quien
documenta también —de manera descriptiva y poco teórica— el movimiento
de oposición social en Atenco; Domínguez, quien ha documentado algunos
aspectos históricos del proyecto aeroportuario así como el conflicto entre
distintos discursos ambientales en torno a la iniciativa;33 y Cadena Roa,
quien desde una perspectiva comparativa concluye que el movimiento de
Atenco no sólo fue efectivo sino que marcó una diferencia en los resulta-
dos de la política pública.34 Finalmente, hay trabajos que hacen referencia al
caso boliviano pero no lo analizan de manera detallada.35
En su conjunto, la disponibilidad de información y la menor escala
en el caso de Bolivia facilitó la reconstrucción de procesos sociales y políti-
cos complejos para construir un análisis sofisticado, comparable al caso del
aeropuerto. El resultado final del trabajo comparativo debe entenderse en
dos direcciones. Primero, el análisis de la Guerra del Agua permite probar
y mejorar la adaptación de algunos conceptos teóricos y, al mismo tiempo,
entender el caso del naicm con mayor distancia y sentido crítico.
El trabajo presentado en este libro es el resultado de un diálogo entre
la teoría y la evidencia empírica, pero también entre los casos de Bolivia y
México. Muchas conclusiones serían diferentes si estos ejemplos hubiesen
31
Ortega, “San”, 2005.
32
Alcayaga, Atenco, 2002.
33
En el primer caso véase Domínguez, “Ventanas”, 2011, pp. 62-88 y en el segundo caso véase
Domínguez, “When”, 2012, p. 325.
34
Véase Cadena Roa, “Evaluación”, 2007, pp. 265-301.
35
Un ejemplo es Gledhill, “Resisting”, 2006, pp. 322-339.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Introducción 27
sido abordados de manera aislada, entre otras razones porque el estudio de
variables e indicadores constituye un ejercicio relacional. En otras palabras,
el juicio objetivo sobre cualquier caso de estudio requiere de un control ana-
lítico externo, ya sea una teoría, otro caso de estudio o ambos. En palabras
de Ward, “aunque cualquier trabajo comparativo crea sus propios proble-
mas metodológicos [...] obliga al investigador a confrontar explicaciones
más amplias y procesos que yacen fuera de las especificidades de un [...]
[caso de estudio] [...] en particular”.36
Por ejemplo, la pertinencia de hablar de una “apertura sustancial en
el espacio político” de México depende de los puntos de comparación. Un
análisis longitudinal nos diría que sin duda el escenario político que enfren-
tó el movimiento social en 2001 era más permisivo en comparación con el
que enfrentaron, por ejemplo, los movimientos urbanos y de estudiantes
que aparecieron durante las décadas de 1960 y 1970. Sin embargo, siguien-
do un análisis entre países, el movimiento de oposición en contra del naicm
halló una oportunidad política mucho menos significativa en comparación
con el caso de la Coordinadora para la Defensa del Agua y de la Vida du-
rante la Guerra del Agua en Cochabamba. Este y otros ejemplos de la ma-
nera en que el ejercicio comparativo contribuye a la comprensión de ambos
casos de estudio, se presentan con mayor detalle en los capítulos siguientes.
IMPORTANCIA DE LA EXPLORACIÓN TEÓRICA
El estudio formal de las políticas públicas constituye una subdisciplina de
las ciencias políticas; se enfoca en entender cómo los tomadores de deci-
sión, dentro de las instituciones del Estado, interactúan con otros actores en
el sistema político para producir acciones de política pública.37 Sin embargo,
la mayor parte de los enfoques que han dominado en esta subdisciplina son
inadecuados para proporcionar explicaciones sistemáticas de las relaciones
existentes, por un lado, entre los procesos de diseño, discusión, aprobación
y ejecución de la política pública, y el surgimiento, evolución e impacto de
los movimientos sociales, por otro. En cada caso, las dinámicas internas de
los grupos que se movilizan para oponerse a la instrumentación de políticas
públicas se observan como variables exógenas o simplemente son obviadas.
36
Ward, “Land”, 1989, p. 58.
37
John, Analysing, 1998, pp. 1-6.
28 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
Algunas veces se reconoce su existencia y su importancia, y los mecanismos
de interacción pueden incluso llegar a ser explicados, aunque los cambios
internos causados por dichas interacciones pocas veces son explorados.
Más aún, los teóricos, especialmente en la literatura anglosajona, se
enfocan más a menudo en el estudio de las actividades no disruptivas de
los llamados “grupos de interés” o “grupos de presión”, y dejan de lado la
influencia que pueden tener en la política pública los actores que se mueven
más allá de los canales institucionales. Como lo han reconocido algunas
agencias internacionales recientemente, “dada la naturaleza de estos acto-
res, su rol en el proceso de políticas públicas es menos analizado y entendi-
do que en el caso de los actores más formales”.38
Al mismo tiempo, el estudio de los movimientos sociales y la política
beligerante o de protesta ha surgido como un campo de estudio en el que
sociólogos, psicólogos, politólogos y antropólogos han construido una plé-
tora de enfoques teóricos para estudiar “la acción colectiva [...] por parte
de personas que carecen de acceso regular a instituciones [y recursos mate-
riales], que actúan en nombre de demandas nuevas o inaceptables y que se
comportan en formas que desafían a las autoridades o a otros”.39
Sin embargo, los enfoques teóricos para el estudio de los movimientos
sociales y la política beligerante no exploran de manera sistemática las relacio-
nes entre la movilización social y los procesos de política pública. La mayor
parte de las propuestas conceptuales han tratado a la política pública como un
conjunto de variables exógenas y han asumido que el Estado y sus institucio-
nes son entidades monolíticas que no sufren transformaciones internas en su
interacción con los grupos sociales que se movilizan, y viceversa.
Un objetivo primordial de este libro es utilizar ambos cuerpos teóricos
de manera simultánea y explorar conexiones potenciales entre ellos. Vale
la pena hacer el ejercicio al menos por tres razones. En primer lugar, cier-
tos enfoques de política pública analizan el fenómeno de la acción colectiva
—aunque su carácter no sea beligerante ni disruptivo— a partir de bases con-
ceptuales similares a las empleadas por algunos teóricos de los movimien-
tos sociales. Por ejemplo, las fuerzas de cohesión que mantienen unidas a
las llamadas coaliciones de política pública40 a menudo son las mismas que
influyen en la forma y la duración de los movimientos sociales. En ambos
38
iadb, Politics, 2006, p. 91.
39
Tarrow, Power, 1994, p. 3.
40
John, Analysing, 1998, p. 170, y Sabatier, Theories, 1999, p. 127.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Introducción 29
casos, la elección racional, las ideas y las preferencias se desempeñan como
factores determinantes del comportamiento de los actores en cuestión, aun-
que siempre dentro de los parámetros de las experiencias cognoscitivas, las
identidades colectivas, los contextos históricos y las culturas políticas.
En segundo lugar, aunque los teóricos de los movimientos sociales
enfatizan la importancia de un agravio o una queja concreta como precon-
dición para que suceda la acción colectiva de carácter beligerante, ofrecen
pocas explicaciones en cuanto a la manera en que estos aparecen en la rea-
lidad. Así, los conceptos utilizados por los teóricos de las políticas públicas,
como ventanas de oportunidad 41 y puntuaciones de política pública,42 pueden ser
útiles a manera de herramientas heurísticas para entender cómo ciertos pro-
cesos en el mundo de las políticas públicas pueden generar una queja en la
arena de la política beligerante.
En tercer y último lugar, el análisis de las prácticas discursivas consti-
tuye una importante herramienta heurística en ambos campos. En el caso
de los movimientos sociales y de la política beligerante, los marcos de acción
colectiva constituyen herramientas que influyen sobre la extensión y dura-
ción de un movimiento.43 En el caso de la política pública, por otra parte, los
llamados emprendedores de políticas necesitan enmarcar los distintos pro-
yectos, programas y políticas que proponen, de tal manera que obtengan el
apoyo y la legitimidad para su instrumentación. Sus creencias de política se
reflejan generalmente en prácticas discursivas concretas. Entre otros objeti-
vos, este libro ofrece una explicación sobre cómo y por qué distintos actores
construyen narrativas causales sobre ciertas iniciativas de política y la mane-
ra en que distintas posiciones, a veces opuestas, influyen en los resultados de
política pública y en la dinámica de los movimientos sociales.
El resultado es una combinación ecléctica de teorías existentes y de
marcos analíticos que operan en el nivel de análisis de la mesopolítica. Esto
nos permite ir y venir entre los procesos de decisión individual, por un
lado, y los contextos históricos y sociales, por otro. El ejercicio permite ju-
gar con distintas escalas de explicación para abordar y entender la compleji-
dad de las interacciones sociales y políticas que tienen lugar en ambos casos
de estudio. En este sentido, el libro propone un proceso de “rastreo” de ca-
41
Kingdon, Agendas, 1984.
42
Baumgartner y Jones, Agendas, 1993.
43
Snow y Benford, “Master”, 1992.
30 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
denas causales para identificar y diferenciar entre causas que son más próxi-
mas y causas que son más lejanas, tanto en el tiempo como en el espacio.44
Por ejemplo, si en el caso mexicano nos concentramos en identificar
y entender los aliados del movimiento, el papel de estos actores no puede
ser entendido por completo sin hacer referencia, así sea breve, a procesos
históricos de más largo aliento, como es el caso del surgimiento de movi-
mientos urbanos populares, o sin entender la evolución del Frente Zapatis-
ta de Liberación Nacional (fzln) en años más recientes. De la misma ma-
nera, un análisis enfocado en entender las razones por las cuales todas las
administraciones previas en el gobierno federal no tomaron la decisión de
instrumentar el naicm (o el pmm en el caso de Cochabamba) y si el objeto
de estudio es el subsistema de políticas públicas en el área de transporte y
telecomunicaciones (o el sector agua, por ejemplo), es necesario tomar en
cuenta tanto las decisiones individuales por parte de los funcionarios públi-
cos clave como las circunstancias históricas que han condicionado y estruc-
turado dichas decisiones.
APORTACIONES PARA LOS ESTUDIOSOS
DEL DESARROLLO
Como se mencionó anteriormente, los científicos sociales han mostrado
cierta tendencia a estudiar los procesos de política pública y de moviliza-
ción social de manera separada y desconectada, entre otras razones porque,
a primera vista, parece que los actores que se mueven en estos dos mun-
dos sociopolíticos responden a reglas, prácticas, discursos y experiencias
cognoscitivas distintos en cada caso.45 Este libro, sin embargo, parte del
supuesto de que tales diferencias son precisamente lo que otorga valor y
utilidad a los casos de estudio para aquellos interesados en los estudios so-
bre el desarrollo.
Si regreso en el tiempo, mis propias ideas acerca de lo que significa el
término desarrollo han cambiado drásticamente a lo largo de esta aventura
de investigación. Reconozco que un enfoque “de arriba a abajo”, donde los
44
Blaikie, Political, 1994, p. 7.
45
Una excepción notable es el caso de Jonathan Fox, quien analiza de manera simultánea el
papel que las organizaciones campesinas y los actores en el aparato del Estado desempeñan para
influir en los objetivos y resultados del Sistema Alimentario Mexicano durante la administración del
presidente José López Portillo (1976-1982).
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Introducción 31
actores estatales son los principales catalizadores y “guías” de las transfor-
maciones sociales, económicas y políticas, puede ser extremadamente pro-
blemático. La realidad es mucho más compleja que un pequeño tablero de
ajedrez donde uno puede jugar libremente, convirtiendo a los sujetos del
desarrollo en “clientes”46 o tratándolos como objetos con nula o limitada au-
tonomía y capacidad de decisión.47 Por estas razones, el libro hace referencia
a distintas teorías y conceptos surgidos originalmente en el área de políticas
públicas; el objetivo es mostrar que las prácticas y los discursos caracterís-
ticos de los tomadores de decisión confluyen para simplificar la realidad y
desplazar problemas en lugar de resolverlos.
Suponer que las políticas y los proyectos deben ser concebidos de
acuerdo con parámetros abstractos como el óptimo de Pareto48 y que, por tan-
to, los beneficios sociales generalizados de facto compensan por los impac-
tos negativos puede ser útil como guía para decidir cuales iniciativas deben
o no sobrevivir en la agenda gubernamental. Sin embargo, este supuesto es
en sí mismo insuficiente y se vuelve problemático cuando los proyectos son
analizados más allá de sus antecedentes históricos y estructurales. En otras
palabras, dicho supuesto puede convertirse en un peligroso velo que oculta
las dimensiones sociopolíticas de un proyecto y las fricciones inevitables que
son inherentes al diseño e instrumentación de la política pública, más allá del
pizarrón o del salón de clases. Como lo demuestran los dos casos de estudio
abordados en este libro, este aspecto adquiere particular importancia en el
contexto de América Latina, donde las transformaciones políticas y econó-
micas en las últimas tres décadas conllevan nuevas fuentes y nuevos puntos
de fricción, incluyendo mayores oportunidades para que distintos actores y
grupos expresen sus quejas y agravios y se decidan a participar en la política
mediante la movilización social.
En este terreno, los participantes en movimientos sociales y los acto-
res beligerantes en general ofrecen historias causales alternativas que deben
ser ponderadas y tomadas en cuenta adecuadamente por los tomadores de
46
Wood, Politics, 1985a, p. 10.
47
Escobar, Encountering, 1995, y Ferguson, Anti-politics, 1990.
48
De acuerdo con la definición clásica utilizada en economía, se refiere a una situación en la
que la distribución de recursos es tal que nadie puede mejorar su bienestar sin perjudicar y reducir
el bienestar de alguien más. Aparte de constituir una noción sumamente abstracta, difícil de probar
en la realidad, el óptimo de Pareto asume que los beneficios sociales generados por una iniciativa o
una acción en particular son utilizados para compensar a los grupos más desfavorecidos por dicha
decisión (de otra manera habría un grupo cuyo bienestar empeoraría y ya no se cumpliría la premisa
principal del óptimo de Pareto).
32 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
decisión. Los movimientos sociales estudiados en este libro fueron capaces,
de una u otra manera, con mayor o menor éxito, de poner sobre la mesa y
llevar al debate valores de política pública y dimensiones del conflicto que
originalmente habían quedado fuera de los procesos de diseño e instrumen-
tación de la política pública. Dos ejemplos son la importancia de los usos
y costumbres y de los sistemas alternativos de provisión de agua potable
en Cochabamba o el valor de la tierra como espacio físico y cultural en el
caso del naicm. En ambos casos, al introducir dichas consideraciones, los
actores sociales han suplido de manera parcial el acceso a canales de par-
ticipación y de representación política. Han contribuido a democratizar la
arena pública, influyendo sobre los resultados de la política pública y pro-
tegiendo a algunos grupos poblacionales de decisiones institucionales que
parecían arbitrarias.
Esto no significa que todo lo relacionado con estos movimientos socia-
les sea bueno o que no haya aspectos susceptibles de crítica. El surgimiento
de movimientos sociales de carácter reactivo y de otras manifestaciones de
la política beligerante conlleva a menudo efectos no esperados, incluso in-
deseables: las ventanas de oportunidad para resolver problemas concretos,
que son urgentes, pueden perderse de manera irremediable y los discursos
radicales de un movimiento social pueden ser privilegiados en detrimen-
to de las facciones más moderadas. Por estas razones el libro complemen-
ta el análisis con teorías de movilización social que ayudan a entender la
manera en que algunos actores construyen discursos —o marcos de acción
colectiva— que simplifican la realidad de acuerdo con sus propias experien-
cias cognoscitivas e intereses políticos. Los movimientos sociales pueden,
bajo ciertas circunstancias, construir categorías monolíticas, dejar de lado
las dificultades del proceso de decisión institucional y contribuir también a
desplazar, en lugar de atender, diversas preocupaciones de política pública.
En última instancia, el análisis de la política pública y de la política beli-
gerante, como un conjunto “de procesos sociales concurrentes”,49 constituye
una tarea de investigación que se centra en la manera en que los tomadores
de decisión y los grupos beligerantes se involucran en procesos de transfor-
mación económica y social, con base en sus propias ideas en torno al signifi-
cado del desarrollo. Cuando estas dos posturas se confrontan y no dialogan
el resultado es la cancelación de proyectos potencialmente benéficos y la
persistencia de problemas serios de infraestructura que limitan el potencial
49
Mackintosh, Introduction, 1992.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Introducción 33
desarrollo de una región. En este sentido, una de las premisas de este trabajo
es que, para enfrentar el reto de la provisión de infraestructura en el largo
plazo, es necesario analizar de manera crítica e imparcial tanto a los actores
de la política pública como a los que participan en la movilización social.
En este tenor, no se busca aquí hacer recomendaciones sino situar al
lector un paso antes. Es necesario entender las dinámicas de la política pú-
blica y de los movimientos sociales que derivan en este tipo de conflictos y,
al mismo tiempo, explorar si las interacciones y la contraposición de discur-
sos entre política pública y movimiento social son específicos de un caso de
estudio o si siguen pautas que pueden ser generalizadas para varios países
y varias áreas de infraestructura.
En contraste, las tres principales contribuciones de este trabajo deben
leerse de la siguiente manera. En primer lugar, a pesar de su importancia
histórica, el caso del naicm y de la oposición organizada por el Frente de
Pueblos ha sido escasamente documentado y analizado de manera sistemá-
tica. Pocos autores han desarrollado un análisis sistemático e integral de los
actores, los procesos y sus interacciones. Como se argumenta en el último
capítulo de este trabajo, el proyecto para construir un naicm ha sido reto-
mado por la administración de Enrique Peña Nieto y, en este sentido, más
que hacer recomendaciones de política pública concretas, el presente traba-
jo ofrece una lista de aspectos que deben evitarse para evitar un nuevo con-
flicto social y un nuevo fracaso en la larga historia del proyecto.
Por otra parte, si bien el caso de la Guerra del Agua en Cochabamba,
Bolivia, ha sido documentado de manera extensa por otros autores, existen
pocas comparaciones con otros casos de estudio que permitan identificar
pautas similares o poner a prueba su singularidad. La comparación entre
ambos casos de estudio contribuye en sí misma a mejorar nuestro entendi-
miento de las pautas de política pública y movilización social que son co-
munes entre varios países.
En segundo lugar, el presente trabajo presenta contribuciones para el
campo de los estudios sobre el desarrollo. Como se explica más arriba, el
estudio de la política pública y de los movimientos sociales como dos con-
juntos de procesos concurrentes y conectados de manera estrecha ha sido la
excepción más que la regla. Este trabajo toma en cuenta las condicionantes
contextuales y cognoscitivas de ambos, los hacedores de política pública y
los movimientos sociales, así como sus respectivas interrelaciones. Esta mi-
rada desde dos ángulos ofrece un panorama más enriquecedor e integral de
los fenómenos estudiados. En un nivel más general, el libro pretende mos-
34 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
trar que el estudio y la práctica del desarrollo no sólo deben atender a los
principios de multidisciplinariedad y transdisciplinareidad sino, en la medi-
da de lo posible, deben aspirar al ejercicio dialógico y a presentar una visión
más balanceada sobre el papel que desempeñan distintos agentes.
ASPECTOS METODOLÓGICOS
La mayor parte de los análisis y conclusiones de los casos de estudio se ba-
san en la información recopilada a partir de entrevistas semiestructuradas
con funcionarios en distintos niveles de gobierno, líderes sociales, simpati-
zantes de los movimientos sociales, académicos locales y representantes de
las ong que estuvieron involucrados directamente o que, por alguna razón,
conocían bien alguno de los casos de estudio. La información del caso mexi-
cano fue recolectada entre julio y septiembre de 2003 y entre enero y octubre
de 2006. Adicionalmente se llevaron a cabo algunas entrevistas telefónicas.
El trabajo de campo y las entrevistas –realizadas todas por quien sus-
cribe esta obra– fueron complementados con otras fuentes, incluidos do-
cumentos oficiales, fuentes legales (particularmente en el caso de Bolivia),
reportes publicados por agencias internacionales como el Banco Mundial,
informes de consultoría, publicaciones estadísticas, artículos periodísticos,
otras fuentes hemerográficas, discursos y boletines de prensa y diversas
fuentes en línea.
Hay cuatro razones por las cuales se eligió partir de las entrevistas se-
miestructuradas como principal fuente de información. En primer lugar, el
método es adecuado para explorar un tema y permitir que el entrevistado
clarifique ciertos eventos, complemente la información con su propio punto
de vista o sugiera nuevas direcciones para investigaciones futuras.50 Esta fle-
xibilidad es parte de un enfoque que no es lineal y permite ir y venir entre la
teoría y los datos empíricos, lo cual era necesario para establecer y afinar los
conceptos más adecuados a fin de analizar y organizar los casos de estudio.
En segundo lugar, dada la naturaleza de los casos de estudio, era
imposible anticipar todos y cada uno de los temas que serían relevantes y
que debían ser cubiertos en caso de acudir a entrevistas estructuradas.51 En
este sentido, era necesario entender los roles muy particulares que habían
50
Keats, Interviewing, 2000, pp. 3-5; May, Social, 2001, p. 123, y Stedward, “Record”, 1997, p. 152.
51
May, Social, 2001, p. 124.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Introducción 35
desem­peñado actores individuales o grupos específicos, ya sea promovien-
do u oponiéndose al naicm en México, o bien, a la privatización de los sapa
en Cochabamba.
En tercer lugar, las entrevistas semiestructuradas no sólo sirvieron
para la recolección de datos sobre hechos y eventos específicos sino que
constituyeron en sí mismas ejemplos de las prácticas discursivas de los dis-
tintos actores, las cuales podían a su vez ser trianguladas y validadas con
otras fuentes secundarias mencionadas anteriormente. En cuarto y último
lugar, esta metodología ha sido utilizada satisfactoriamente por autores cu-
yas contribuciones teóricas y conceptuales son importantes para este tra-
bajo. En el caso del área de políticas públicas vale la pena mencionar los
trabajos de Kingdon52 y de Sabatier y Jenkins-Smith.53 En el caso del área
de movimientos sociales y política beligerante, vale la pena mencionar los
trabajos de Castells54 y de Melucci.55
La mayor parte de las entrevistas siguieron una estructura estilo
“constelación”;56 es decir, cada tema se introdujo a partir de una pregunta
concreta que a su vez ayudó a explorar otros aspectos relacionados con el
mismo. Esta estructura permitió saltar de una cuestión a otra, cambiar el
orden de la entrevista, descartar algunas secciones o poner sobre la mesa
otras preguntas que no se habían incluido en la entrevista original. En po-
cas palabras, las entrevistas se hicieron con adaptaciones creativas todo el
tiempo y en todos los niveles, dependiendo de las situaciones que surgieron
en cada momento.57
La estrategia funcionó razonablemente bien con distintos actores en
ambos países. En ocasiones fue más difícil en el caso de los individuos vin-
culados a los movimientos sociales porque era común que el entrevistado
usara la primera pregunta, sin importar cuál era, para ofrecer una larga
descripción de sus tradiciones, de las adversidades que habían enfrentado
históricamente y de las injusticias del gobierno. De esta manera, la con-
versación a veces se acercaba más a una entrevista “sin estructurar” que
a una semiestructurada. Sin embargo, en retrospectiva, estas experiencias
fueron muy útiles porque contribuyeron a entender los significados que los
52
Kingdon, Agendas, 1984.
53
Sabatier y Jenkins-Smith, Advocacy, 1999.
54
Castells, City, 1983.
55
Melucci, Nomads, 1989.
56
Keats, Interviewing, 2000, p. 57.
57
Douglas, Creative, 1985, p. 67.
36 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
atenquenses y los cochabambinos atribuyen a ciertos eventos, prácticas y
relaciones socioculturales. Por ejemplo, a través de estas largas pláticas —en
ocasiones monólogos o historias de vida por parte del entrevistado— fue
posible entender el papel de ciertas ideas, como es el caso de la “solidaridad
con la tierra”, o bien, la condición de semiurbanos asumida por algunos
simpatizantes del movimiento contra el aeropuerto. Lo mismo sucedió al
tratar de entender el significado de algunas tradiciones y rituales andinos
en el caso de Bolivia.
En comparación con las investigaciones necesarias para documentar
los procesos de políticas públicas, las visitas de campo a Atenco y Cocha-
bamba fueron cruciales para entender el mundo de los movimientos socia-
les. En algunos casos el simple hecho de estar ahí, incluso sin entrevistar a
nadie, fue suficiente para sentir y descubrir los significados sociales y cultu-
rales que eran necesarios para entender algún proceso social en específico y
que, eventualmente, contribuirían a construir mejores argumentos y mejo-
res explicaciones de los casos de estudio.
En este sentido, la búsqueda de significado ha obedecido a dos capas
de análisis. En primer lugar, el análisis de entrevistas y la triangulación con
otras fuentes documentales han servido para rastrear cadenas de causalidad
y para “reconstruir” la estructura subyacente de relaciones e interacciones
entre los distintos actores involucrados en ambos conflictos. El objetivo
principal ha sido obtener una caracterización lo más dinámica posible, de
tal manera que el análisis abarque tres momentos: antes de que los proyec-
tos de política pública fueran instrumentados o anunciados oficialmente;
durante el surgimiento de la resistencia social y durante las negociaciones
con los actores institucionales y después de que los proyectos fueran cance-
lados o pospuestos indefinidamente.
En segundo lugar, el análisis de contenido de las entrevistas también ha
servido para tipificar las prácticas discursivas de los distintos involucrados.
En el caso del área de políticas públicas, se buscó identificar ideas centrales
y secundarias de política así como los discursos sobre el desarrollo que eran
enarbolados por los tomadores de decisión. En el caso de los movimientos
sociales, se intentó descubrir y estudiar los marcos de acción colectiva y las
narrativas alternativas sobre el desarrollo. En cada caso, los textos bajo aná-
lisis (declaraciones públicas, entrevistas y otros documentos) fueron tratados
como “eventos sociales”58 y no sólo como expresiones retóricas. Por lo tan-
58
Fairclough, Analysing, 2003, p. 4.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Introducción 37
to, el enfoque propuesto no constituye un análisis aislado y abstracto sino
un ejercicio heurístico que permite caracterizar relaciones y confrontaciones
discursivas concretas entre distintos actores, en el contexto de determinados
eventos y en relación con coordenadas espacio-temporales específicas.
Vale la pena mencionar cinco retos significativos que enfrentó esta in-
vestigación. Por ejemplo, para documentar ambos casos de estudio fue ne-
cesario analizar una colección de actores con intereses que a menudo eran
opuestos y que, por tanto, podían ofrecer descripciones discrepantes sobre
un mismo evento. Para atender este reto se han aplicado, en la medida de
lo posible, técnicas de triangulación para discriminar entre distintas fuentes
de información. El resultado, por supuesto, no es necesariamente balancea-
do entre ambos casos pues mi propia experiencia en el caso del aeropuerto
me ha conferido el acceso a información privilegiada sobre los respectivos
procesos de política pública, facilitando la investigación en general.
Otras fuentes de desbalance se relacionan con distintos niveles de
complejidad en cada caso de estudio. El tamaño de los países es una de
ellas. Al moverse de un país con una población de alrededor de 9 000 000 a
una con 100 000 000, surgen más y más capas de complejidad: las interre-
laciones entre distintos tomadores de decisión, el número de instituciones,
los niveles de gobierno y los grupos sociales, todos se vuelven más espino-
sos y difíciles de rastrear. Otros factores de complejidad son específicos en
cada caso. Por ejemplo, el caso boliviano conlleva no sólo un proyecto de
infraestructura individual sino un conjunto de reformas que requieren de
mayores explicaciones para entender su contenido y sus orígenes históricos.
En contraste, el caso mexicano se centra en un solo proyecto de infraestruc-
tura, pero se trata de una iniciativa que involucraba a más actores debido
a que sus impactos e implicaciones se extienden en general a distintas áreas
de política pública: transporte, desarrollo social, medioambiente, reforma
agraria, por mencionar algunos.
Algunas desproporciones están relacionadas con el trabajo de campo
llevado a cabo en cada país en particular. Por un lado, fue mucho más difí-
cil contactar a funcionarios públicos y otros actores institucionales que pro-
movieron la privatización de los sapa en Cochabamba. Esto se debió a los
cambios de administración, pero también a que la Guerra del Agua se ha
convertido en una especie de tabú para aquellos que no simpatizaban con
el movimiento encabezado por la Coordinadora. Por otro lado, la informa-
ción sobre el movimiento social en México fue difícil de recopilar debido
a las tensiones que todavía existían en el caso de Atenco cuando el trabajo
38 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
de campo se llevó a cabo. De hecho, la toma de la presidencia municipal
por parte del Frente de Pueblos todavía seguía cuando se llevaron a cabo
la mayor parte de las entrevistas con simpatizantes del movimiento. En el
caso de México, el problema se subsanó a partir de entrevistas con aliados
del movimiento social, análisis históricos de otros movimientos sociales en
México y algunas notas periodísticas. En el caso de Bolivia, el problema se
atendió a través de un análisis exhaustivo de noticias periodísticas sobre el
tema del agua entre 1992 y 2001 (véase Apéndice iii).
Hay algunos temas que se tocan de manera tangencial a lo largo de
este libro y que no son analizados de manera exhaustiva. El movimiento
zapatista en México, el movimiento de los cocaleros en Cochabamba, la re-
partición de tierra, las reformas estructurales y los usos y costumbres, sobre
todo en Bolivia, son algunos ejemplos. Todos estos temas brindan cada uno
material para varios libros e infinidad de artículos y, por lo tanto, su análisis
exhaustivo está más allá de los alcances de este trabajo. Y sin embargo no
pueden ser completamente ignorados. En ocasiones son parte del rastreo de
procesos necesarios para construir cadenas de explicación causal y, en otros
casos, son simplemente necesarios para contextualizar los casos de estudio.
Por otra parte, hay un número limitado de conceptos que se sitúan en
el centro de las explicaciones ofrecidas a lo largo del libro. Dos ejemplos
son el concepto de ventanas de oportunidad en el caso de las políticas públicas
y de los marcos de acción colectiva (mac) en el caso de los movimientos sociales.
Aunque esta opción es útil para efectos de exposición, esquematización y
comparación, hay algunas desventajas que deben mencionarse. Por ejem-
plo, el análisis puede ocultar o minimizar la importancia de otras dimensio-
nes analíticas. En el caso de las estrategias discursivas y de enmarcamiento
se corre el riesgo de dejar fuera el papel que los intereses individuales y de
grupo pueden tener como determinantes de la acción colectiva.
Sin embargo, el concepto amplio de intereses constituye uno de los te-
mas que está subyacente y que se desarrolla de manera paralela. Los inte-
reses desempeñan sin duda un papel importante, incluso si no son mencio-
nados de manera explícita. Un ejemplo son los intereses de las compañías
que querían construir la presa Misicuni en Bolivia o el nuevo aeropuerto
en la ciudad de México. Otro ejemplo es el caso de políticas de alto nivel
que buscaban legitimidad y capital político a partir de la instrumentación
de —o la oposición a— estos proyectos de infraestructura. Un ejemplo más
es el caso de los intereses de distintos aliados de los movimientos sociales:
los proveedores informales de agua —los llamados aguateros— que hubieran
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Introducción 39
perdido su negocio si la red de los sapa se hubiera expandido en Cocha-
bamba, o las guerrillas rurales, interesadas en instigar conflictos para ganar
visibilidad en la ciudad de México.
Hay algunos de estos temas que son mencionados explícitamente,
pero hay otros que se han dejado sin explicaciones detalladas. La principal
razón es que, independientemente de qué tan fuertes sean los intereses de
algunos actores en lo individual, ninguno de ellos se enfrenta a escenarios
donde su voluntad no tenga límites. En otras palabras, los intereses tienen
claras fronteras de posibilidad, y dichas fronteras están a menudo definidas
por valores culturales y normativos que gobiernan las distintas esferas de
acción social.
ESTRUCTURA DEL LIBRO
El primer capítulo de este libro presenta una descripción general de ambos
casos de estudio. Con escasas referencias teóricas y conceptuales, el obje-
tivo es proveer al lector con los antecedentes necesarios y la información
básica para familiarizarse con ambas historias. Entre otros detalles se inclu-
yen las cronologías de los eventos más significativos y una revisión de los
principales protagonistas. Los lectores que conocen los casos de estudio en
un nivel descriptivo pueden ahorrarse estos antecedentes y pasar directa-
mente a los análisis de carácter teórico y conceptual que se ofrecen en los
capítulos posteriores. Así, el segundo capítulo se enfoca a los procesos de
política pública y constituye el primer paso para integrar la teoría junto con
los datos empíricos. El tercer capítulo integra la teoría y los datos empíricos
sobre los movimientos sociales en Bolivia y en México. El cuarto capítulo
sintetiza los hallazgos de los capítulos anteriores y ofrece una explicación
integral, la cual toma en cuenta los procesos de política pública y los proce-
sos de movilización social, de manera concurrente en ambos casos. Como
parte de esta tarea se presenta un breve ejercicio de política comparada y
se identifican pautas en común que son características de las interacciones
entre política pública y movimientos sociales. Aunque no es el objetivo cen-
tral de este libro, a lo largo de los distintos capítulos se abordan también
algunas temáticas relacionadas con lo que ha sucedido en Bolivia y México
después de que tuvieron lugar la Guerra del Agua (2000) y la oposición en
contra del naicm (2001-2002). El libro concluye con algunas implicaciones
generales sobre democracia y desarrollo en América Latina.
 I. DEL AEROPUERTO A LA GUERRA DEL AGUA:
HISTORIA DE DOS PROYECTOS FALLIDOS

INTRODUCCIÓN

Este capítulo contiene información esencial sobre los casos de estu-

dio, incluidos el contexto y los eventos que el lector debe tener en mente
para entender el ejercicio de política comparada, el proceso de vinculación
teórica y las implicaciones para la democracia y el desarrollo en América
Latina. El subtítulo de la p. 42 ofrece una breve narración histórica del pmm
y de la Compañía Servicios Municipales de Agua Potable y Alcantarillado
(Semapa), encargada de proveer los sapa en la ciudad de Cochabamba, Bo-
livia. El subtítulo de la p. 52 describe las características básicas del Proyec-
to Múltiple Misicuni (pmm) y de la concesión otorgada a la firma privada
Aguas del Tunari (adt) en 1999. El subtítulo de la p. 55 da cuenta de los
principales eventos antes, durante y después de que el respectivo contrato
fuera firmado en 1999.
El subtítulo de la p. 59 se enfoca al caso mexicano al exponer el con-
texto histórico del proyecto aeroportuario en la ciudad de México y ex-
plorar las razones por las cuales el gobierno federal pospuso la decisión
de impulsar dicho proyecto por más de tres décadas. Al igual que el caso
del Semapa-Misicuni, el objetivo principal es exponer algunos antecedentes
básicos que sirvan de base al lector para entender mejor el caso de estudio
independientemente de su significado teórico. El subtítulo de la p. 65 pre-
senta una breve descripción del proyecto tal como fue anunciado en 2001.
No se ahonda en detalles técnicos excepto cuando estos son necesarios para
entender las decisiones de política pública correspondientes. El subtítulo de
la p. 72 ofrece una cronología de eventos inmediatamente antes de que el

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos 41

42 Megaproyectos fallidos en latinoamérica

1950-2001
proyecto fuera anunciado públicamente en diciembre de 2001. Si el lector

2.22%

3.97%

0.87%

2.32%

4.19%

1.08%
está interesado en consultar información adicional, los apéndices i y ii ofre-
cen información política y demográfica de Cochabamba y de la ciudad de

1950 1976 1992 2001

México.

8 274 325
2.86%

3.79%
3 109 095
1.47%

1 455 711
3.06%
856 409
4.42%

1.37%
5 165 230

599 302
EL CASO BOLIVIANO

Cuadro 1. Tasa de crecimiento anual de la población rural y urbana,

Historia del Semapa y Misicuni, década de 1940-2000

Cobertura de la red y cambios administrativos

6 420 792
2.09%

4.16%
2 725 946
0.09%

1 110 205
2.74%
580 188
4.85%

1.04%
3 694 846

530 017
Desde una perspectiva histórica, los problemas de agua potable y alcanta-
rillado en Cochabamba no eran nada nuevo en 2000 ni lo eran tampoco
ninguno de los conflictos sociales y políticos derivados de ellos. De hecho,
el déficit de agua potable se remonta hasta la década de 1950, cuando Co-

Bolivia, 1950-2005
chabamba experimentó un crecimiento urbano acelerado y un incremento
significativo en la demanda de agua potable y servicios de alcantarillado en

4 613 486
2.08%

3.92%
2 687 646
1.15%

720 952
1.81%
272 100
3.71%

1.00%
1 925 840

448 852
la ciudad, lo cual generó una intensa competencia entre los usos rurales y
urbanos de agua.1
En una primera etapa, las reformas que siguieron a la revolución de
1952 tuvieron efectos sociales y económicos significativos, incluidos cam-

Fuente: Elaboración propia con base en ine, Anuario, 2004.

bios en las dinámicas rurales y urbanas de Cochabamba. La redistribución

2 704 165
Tasa de crecimiento anual

Tasa de crecimiento anual

1 995 597
Tasa de crecimiento anual

452 145
Tasa de crecimiento anual
105 486
Tasa de crecimiento anual

Tasa de crecimiento anual

708 568

346 659
de tierra y la abolición de un sistema económico explotador contribuyeron
a integrar a más de 2 000 000 de personas a los circuitos de consumo y
producción a escala nacional. Sin embargo, a lo largo de los años, la parti-
ción excesiva de tierra, los niveles insuficientes de mecanización, la elección
inadecuada de cultivos y las restricciones a la venta y comercialización de
la tierra incrementaron los incentivos para migrar de las áreas rurales a las
urbanas.2 En el caso de Cochabamba, la población de la ciudad creció en
más del doble entre 1950 y 1976 (véase cuadro 1).
De esta manera, el rápido crecimiento poblacional y la consecuente
expansión en la mancha urbana contribuyeron a que se sobrepasaran los
niveles disponibles de agua potable y alcantarillado y a que fuera rebasa-

Áreas urbanas
Áreas urbanas

Áreas rurales

Áreas rurales
Cochabamba
1
Entrevista a Osvaldo Pareja realizada por J. Carlos Domínguez, en la ciudad de Cochabam-
ba, agosto de 2005 (todas las entrevistas aquí mencionadas fueron realizadas por mí); véanse tam-

Bolivia
bién Maldonado, H2O, 2004, y Pareja, “Importancia”, 1996.
2
Mesa, Historia, 2003, pp. 658-659.

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos

44 Megaproyectos fallidos en latinoamérica

Fuentes: elaboración propia con base en Achi y Kirchheimer, “Innovar”, 2006, p. 210, en <http://www.centroagua.org/index.php?option=com_re
da la capacidad institucional para resolver el problema. Las autoridades
municipales simplemente no estaban preparadas para enfrentar estos retos,
incluyendo las implicaciones del creciente déficit en los Servicios de Agua
Potable y Alcantarillado (sapa).
La situación se deterioró en las décadas de 1960 y 1970, hasta el pun-
to de que el gobierno central se vio obligado a crear una organización en-
cargada de proveer y administrar los sapa en Cochabamba. De esta manera
se creó el Semapa en 1967. Esta organización, que existe hasta nuestros días,
fue concesionada a la empresa privada adt en 1999. En 1973 el gobierno

mository&Itemid=102&func=fileinfo&id=46>. [Consulta: agosto de 2007.], y con base en Ledo, “Urbanisation”, 2002.

central —de nuevo presionado por el creciente déficit de los sapa— usó un
crédito del Banco Interamericano de Desarrollo (bid) para formular un

Mapa 1. Ciudad de Cochabamba: fuentes de agua

plan de emergencia a fin de renovar y extender la red existente.3 El docu-
mento concluyó que era necesario integrar nuevas fuentes de abastecimien-
to, sobre todo las localizadas al noroeste del valle de Cochabamba (véase
mapa 1).
Sin embargo, los problemas económicos, políticos e institucionales
evitaron que muchas de las recomendaciones propuestas en dicho plan se
llevaran a cabo por al menos una década. Mientras tanto, los problemas de
escasez de agua en Cochabamba continuaron hasta que se generó una se-
ria crisis en 1978 debido al incremento en la demanda del vital líquido para
consumo, energía e irrigación en combinación con una intensa sequía.4
Años más tarde Bolivia experimentaría serias dificultades económi-
cas. El precio del estaño —en ese momento el principal producto de expor-
tación de Bolivia— se deterioró entre 1978 y 1982 con una caída adicional
en 1985. Los precios del petróleo colapsaron a inicios de la década de 1980,
detonando una crisis de deuda en gran parte del llamado “mundo en vías
de desarrollo”. Como consecuencia, Bolivia se vio forzada a abandonar el
modelo estatista de desarrollo que había prevalecido desde la revolución de
1952. Las medidas de austeridad incluyeron el Decreto 21060, que obliga-
ba a la restructuración de la Corporación Minera Boliviana (Comibol) —en
ese momento la más importante empresa boliviana de minería— y más de
20 000 trabajadores perdieron su empleo de manera inmediata.5

3
El título completo de dicho estudio es “Partes faltantes del Sistema de Abastecimiento de
Agua Potable”. Para más detalles, véase Maldonado, H2O, 2004, p. 4, y Pareja, “Importancia”, 1996.
4
Maldonado, H2O, 2004, pp. 9-11.
5
El eufemismo que fue utilizado por el gobierno de Paz Estenssoro para referirse a este despi-
do masivo fue el de relocalización.

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos

46 Megaproyectos fallidos en latinoamérica

Sin otras alternativas de ingreso en los centros que tradicionalmente

se habían dedicado a la extracción minera, como eran los casos de Potosí
y Oruro, un ejército de mineros desempleados se unió al creciente número
de migrantes que buscaban nuevas oportunidades en los principales centros
urbanos del país. Por ejemplo, la población en Cochabamba se triplicó en-
tre 1976 y 2000, mientras que la tasa media de crecimiento anual entre 1950
y 2001 era mayor a 4% (véase cuadro 1, cap. 3). De esta manera, la cober-
tura de los sapa no sólo se quedó corta de cumplir los objetivos estipulados

Mapa 2. Proyecto Múltiple Misicuni (pmm), conceptualización básica

en los planes de 1973 y 1983, sino que se deterioró significativamente como
consecuencia de la intensa migración que se registró en Cochabamba.
El problema del crecimiento demográfico excesivo fue particularmen-
te serio en las afueras de la ciudad. Por ejemplo, la tasa media de crecimien-
to anual en algunos distritos del sur de Cochabamba llegó a ser de hasta
20% en las dos décadas anteriores a la Guerra del Agua. No es sorpresa que

Fuente: elaboración propia con base en Laurie y Marvin, “Globalisation”, 1999, p. 1405.
el crecimiento poblacional se tradujera directamente en déficits importantes
en la red de los sapa. En algunos distritos, hasta 95% del agua era abasteci-
da de manera informal por vendedores de agua. De manera paralela, algu-
nos vecindarios han organizado históricamente cooperativas para resolver
el problema de agua con pozos clandestinos para extraerla con pequeños
sistemas para su distribución local.6

Fuentes de agua en el valle de Cochabamba

Adicionalmente a los retos administrativos y operativos que el Semapa en-

frentaba, los problemas de agua de Cochabamba se pueden atribuir a la
oposición y el conflicto entre los usos urbanos y rurales y a la larga lista de
proyectos de infraestructura que nunca fueron terminados en el largo pla-
zo.7 El pmm es una de estas iniciativas de política pública que, por lo menos
hasta el momento de escribir estas líneas, sigue en el tintero (véanse mapas
1 y 2).8

6
Achi y Kirchheimer, “Innovar”, 2006, disponible en <http://www.centroagua.org/index.
php?option=com_remository&Itemid=102&func=fileinfo&id=46>. [Consulta: agosto de 2007.]
Con base en Ledo, “Urbanisation”, 2002.
7
Algunos de estos proyectos fueron incluidos desde el Plan de Emergencia de 1973.
8
Otros proyectos incluyen la reconstrucción de una presa llamada Wara-Wara y la construc-
ción del acueducto de Chusequeri. Pareja, “La importancia de la planificación”, Los Tiempos, 2 de
septiembre de 1996.

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos

48 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
El origen de este proyecto data desde la década de 1940, cuando el
señor Luis Calvo Soux identificó la posibilidad de aprovechar el agua de
la cuenca del río Misicuni para proveer al valle de Cochabamba con agua
potable y para irrigación en el largo plazo.9 Esta idea sobrevivió a lo largo
de tres décadas en la agenda de políticas públicas, pero los estudios de fac-
tibilidad sólo fueron completados en 1973 con un patrocinio de la Empresa
Nacional de Electricidad (ende) y del bid.10
Durante las décadas de 1970 y 1980, el proyecto fue postergado por
dos razones. Primero, entre 1973 y 1978, la competencia regional entre dis-
tintos departamentos de Bolivia por conseguir recursos financieros, que en-
tonces eran escasos —entre otras razones que serán exploradas en capítulos
posteriores—, contribuyó a que el pmm no fuera instrumentado. Segundo,
entre finales de la década de 1970 y principios de la de 1980, Bolivia sufrió
una larga crisis política que cambió las prioridades en la agenda guberna-
mental. En 1978 el general Hugo Banzer (1971-1978), quien había llegado al
poder por vía de un golpe de Estado en 1971, fue derrocado por el general
Juan Pereda Asbún, quien a su vez fue depuesto por un segundo golpe mili-
tar cuatro meses después. En 1979 el general David Padilla (1978-1979) hizo
un llamado para organizar elecciones libres, pero generó un estancamiento
en el Congreso que sólo concluyó con la designación de un presidente inte-
rino en 1979.11 El mismo año el general Alberto Natusch lideró otro golpe
de Estado de manera inesperada pero sólo permaneció en el poder 16 días
antes de que sus ambiciones quijotescas fueran frustradas. Se organizó la
transmisión provisional de poder a una civil, Lidia Gueiler Tejada (1979-
1980) y, sin embargo, antes de que se organizaran elecciones en 1980, el ge-
neral Luis García Meza Tejada (1980-1981) llevó a cabo otro golpe militar,
seguido de dos transferencias directas de poder12 y, finalmente, la organiza-
ción de elecciones democráticas en 1982.13
9
Entrevista a Osvaldo Pareja en la ciudad de Cochabamba, agosto de 2007; Laurie et al.,
“Strategic”, 2004, y Laurie y Marvin, “Globalisation”, 1999, pp. 1404-1405.
10
Entrevista con Osvaldo Pareja, entrevista citada.
11
Hernán Siles Suazo obtuvo la mayoría relativa, pero no la mayoría absoluta. De esta mane-
ra, de acuerdo con la Constitución boliviana vigente en ese momento, el Congreso debía votar para
elegir al nuevo presidente. Sin embargo, después de varias rondas de votación no se logró ningún
acuerdo sobre el candidato ganador. Eventualmente, un año antes de las elecciones, programadas
para 1980, Wálter Guevara Arze fue nombrado presidente.
12
Estas transferencias incluyen al general Celso Torrelio (septiembre de 1981-agosto de 1982)
y al general Guido Vildoso (julio-octubre de 1982).
13
Mesa, Historia, 2003.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
I. Del aeropuerto a la guerra del agua 49
En 1982 el presidente Hernán Siles Suazo (1982-1985) ganó las elec-
ciones como candidato del partido “sombrilla”, la Unión Democrática Po-
pular (udp) y encabezó un gobierno populista cuyas políticas económicas
detonaron un proceso de hiperinflación y agravaron aún más los serios
problemas de inestabilidad macroeconómica que sufría el país. Siles Suazo
renunció un año antes de que su mandato concluyera oficialmente. La res-
puesta del nuevo presidente, Víctor Paz Estenssoro (1985-1989) fue la ins-
trumentación de una serie de políticas radicales para estabilizar la economía
y de reformas estructurales que marcaron el abandono del modelo populis-
ta y estatista que había predominado hasta ese momento y la promoción de
un modelo con mayor libertad de mercado y orientación a las exportacio-
nes. La primera generación de reformas contribuyeron significativamente
a alcanzar mayores niveles de estabilidad macroeconómica pero fracasaron
en la promoción del crecimiento económico, el combate a la pobreza y la
reducción de las inequidades socioeconómicas existentes.14
Como sucedió con el caso de México (véase el subtítulo de la p. 59),
las alternativas de política pública en diversos sectores quedaron condicio-
nadas a las reformas de ajuste estructural. Proyectos de irrigación de gran
escala, como era el caso del pmm, dejaron de ser favorecidos por los donan-
tes internacionales y por instituciones financieras como el Banco Mundial
(bm). Aunque Misicuni figuró en el discurso político a lo largo de la década
de 1980 y hasta mediados de la de 1990,15 el proyecto nunca se materializó.
Al final del día, la estrategia del Semapa durtante este periodo se caracteri-
zó por la construcción y explotación de pozos como una medida de emer-
gencia para atender la demanda de agua derivada del crecimiento urbano
desporporcionado.
En la década de 1990 surgieron movilizaciones de diversos grupos
poblacionales que expresaron su descontento ante este tipo de política.16
Aunque no era la primera vez que la perforación y explotación de pozos
de agua generaba cierta resistencia, sí fue la primera vez que el tema ganó
importancia regional y puso en peligro un proyecto público, arriesgando el
abastecimiento de agua potable en la ciudad de Cochabamba en el mediano
plazo. Los bajos niveles de lluvia, la escasa disponibilidad de agua superfi-
cial, la poca capacidad institucional del Semapa, la presión de agencias in-
14
Laurie et al., “Strategic”, 2004, p. 6.
15
De acuerdo con García et al., “Guerra”, 2003, p. 21, Misicuni se convirtió en una promesa
política recurrente en las campañas políticas de 1985, 1989, 1993, 1997 y 2000.
16
García et al., “Guerra”, 2003, p. 18.
50 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
ternacionales y la urgencia creciente por mejorar los sapa en Cochabamba
contribuyeron al problema. De hecho, esta fue la primera vez que el térmi-
no “Guerras del Agua” fue utilizado para describir los conflictos entre, por
un lado, comunidades campesinas en los municipios de Vinto, Tiquipaya y
Quillacollo (mapa 1) y, por otro, las autoridades oficiales que promovían la
extracción de agua subterránea. El término “Guerra de los Pozos” también
se usó en algunos casos para describir estos conflictos sociales.17
A consecuencia de la fuerte oposición por parte de los agricultores lo-
cales, el Semapa pospuso los planes para construir nuevos pozos en 1992.
Sin embargo, el creciente déficit de agua obligó al gobierno a lanzar de
nuevo esta iniciativa unos años más adelante. Cochabamba experimentó
un círculo vicioso de escasez de agua, presión de grupos urbanos para que
la demanda de agua fuera satisfecha y negociaciones fallidas, con objeto
de establecer nuevos pozos en áreas rurales. La primera Guerra del Agua
—también llamada Guerra de los Pozos— sólo concluyó en 1998, cuando el
Semapa logró un acuerdo con organizaciones rurales a cambio de la cons-
trucción de infraestructura adicional en las áreas afectadas por la extracción
de agua subterránea. Sin embargo, en general, “los pozos de agua no eran
un componente estable de la política de agua del gobierno; eran parte de
una respuesta a una emergencia”.18
La posibilidad de canalizar agua de la laguna de Corani al río Palca
también se convirtió en una opción que fue considerada brevemente du-
rante el primer mandato del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-
1997). En contraste con Misicuni, este proyecto podía proveer de agua en
el corto plazo porque la compañía hidroeléctrica Corani, creada durante el
proceso de capitalización (véase la discusión más adelante, en el subtítulo
de la p. 88), ya usaba el agua de la cuenca para producir electricidad y podía
proveer agua potable a la ciudad de Cochabamba y agua para irrigación en
el valle de Sacaba a un costo marginal. Otra ventaja era la limitada inver-
sión que se necesitaba por parte del Estado boliviano. La principal desven-
taja, sin embargo, era la necesidad de posponer Misicuni indefinidamente,
poniendo en riesgo otros objetivos de desarrollo que tradicionalmente ha-
bían sido atribuidos a la instrumentación de este último proyecto (véase
más adelante el subtítulo de la p. 88).
17
Véase “Guerra del agua: ministro de gobierno casi de relieve”, Presencia, 21 de febrero de
1995; “¿Conflicto o concertación?”, “La problemática del agua subterránea en el Valle Central de
Cochabamba”, Los Tiempos, 8 de febrero de 1998.
18
Entrevista a Guillermo Justiniano, La Paz, Bolivia, julio de 2005.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
I. Del aeropuerto a la guerra del agua 51
Al final, la confrontación entre ambos proyectos —Misicuni y Corani—
y la politización generada, obligaron al presidente Sánchez de Lozada a pos-
poner la decisión sobre cuál era la mejor fuente de abastecimiento de agua.
Sin embargo, convencidos de que la privatización era la mejor alternativa
para enfrentar los problemas administrativos del Semapa, Sánchez de Lozada
promovió la concesión de esta compañía municipal. Como se describe en el
capítulo ii, su intento fracasó entre otras razones porque el esquema iba en
contra de la Ley de Descentralización.
El siguiente presidente, Hugo Banzer Suárez (1997-2001), continuó
promoviendo la participación privada en el sector sapa, pero, a diferencia
de su predecesor, mostró su apoyo abierto a la iniciativa de Misicuni. El ob-
jetivo era vincular la instrumentación de pmm a la concesión de agua en la
ciudad de Cochabamba. En otras palabras, se esperaba que, además de la
provisión de los sapa y de extender la cobertura de la red, el concesionario
privado se comprometiera a construir esta enorme infraestructura, la cual
no sólo tenía implicaciones para el sector agua sino para el desarrollo en
general de la región.19
En conjunto con el alcalde de Cochabamba, Manfred Reyes Vi-
lla (1993-2000), y con representantes del Comité Cívico de Cochabamba
(ccc),20 la administración de Banzer se dio a la tarea de atraer inversio-
nistas entre 1997 y 1999. Al menos 30 compañías mostraron interés en la
concesión de agua,21 pero sólo diez compraron los términos de referencia
para entrar al proceso de licitación.22 Solamente una compañía presentó
una oferta para hacerse del contrato de los sapa. Más aún, el consorcio de
adt —el único concursante— no cumplió con los requerimientos técnicos es-
pecificados en los términos de referencia.23
El proceso fue nulificado porque las leyes bolivianas estipulaban que
al menos tres compañías debían presentar ofertas para que el proceso de
licitación fuera válido. A pesar de las dificultades, la respuesta del gobierno
no fue ajustar las condiciones que debían cumplir los inversionistas priva-
dos y organizar una nueva lictiación sino iniciar negociaciones directas con
adt. Según argumentos mencionados por representantes gubernamentales,
19
Decreto Supremo 24841.
20
El ccc es una institución de la sociedad civil que trabaja como una suerte de “consejo de
notables”.
21
Opinión, “30 empresas”, 1998.
22
Nickson y Vargas, “Limitations”, 2002, p. 15.
23
Crespo, “Aguas”, 2000, p. 4.
52 Megaproyectos fallidos en latinoamérica

las negociaciones se llevaron a cabo para favorecer los intereses nacionales

y regionales de Cochabamba.24

La concesión del Semapa-Misicuni

Las negociaciones entre adt, el municipio de Cochabamba, la Compañía Mi-

sicuni, el organismo regulador de aguas y los representantes de la administra-
ción Banzer resultaron en una serie de acuerdos para ajustar las obligaciones
contractuales del concesionario.25 De esta manera se llevaron a cabo tres prin-
cipales ajustes. Primero, el alcance del pmm se redujo de manera importante.26
El tamaño de la presa fue ajustado, la producción de agua se ajustó a la mitad,

Mapa 3. Área de concesión en Cochabamba

el componente de irrigación se redujo a un tercio de los objetivos estipulados
originalmente como parte de Misicuni y la producción de electricidad prácti-
camente se dejó fuera del esquema (cuadro 2). Segundo, incluso la ejecución

Fuente: elaboración del autor con base en Achi y Kirchheimer, “Innovar”, 2006, p. 21.
del nuevo “Misicuni ajustado” fue condicionado a la habilidad del concesio-
nario para asegurar los recursos financieros para el proyecto. Esto implicó
que la instrumentación del proyecto quedara condicionada al aumento de
tarifas o a la obtención de subsidios públicos. Tercero, sobre la provisión de
los sapa, el contrato estipulaba un incremento mucho más ambicioso de las
tarifas de agua en comparación con los términos de referencia originales.

Características generales de la concesión

De acuerdo con el contrato de concesión que fue eventualmente firmado

por adt en septiembre de 1999, la compañía privada provería agua pota-
ble y alcantarillado a la ciudad de Cochabamba y al área conurbada en la
provincia del Cercado (véase mapa 3). Se estipulaba que la cobertura de
red debía ser incrementada gradualmente de 57% en 1999 a 84% en 2004
y 100% en 2034.27 No había ningún plan detallado de expansión de la red
con la finalidad de dar prioridad a ciertas áreas, como es el caso del sur de

24
Decreto Supremo 25351.
25
El ccc también participó en las negociaciones pero sólo como observador y sin ningún
derecho de voto.
26
Algunos actores que cuestionaron la legitimidad del proceso incluso llegaron a referirse al
nuevo proyecto como “Misicunito”.
27
Anexo vi del Contrato de Concesión, citado en Crespo, “Aguas”, 2000.

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos

54 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
la ciudad de Cochabamba, donde la cobertura de los sapa era muy limi-
tada. Sin embargo, el contrato sí especificaba que era obligatorio que todos
los hogares dentro del área de concesión debían eventualmente contar con
conexiones a la red formal de agua.
El concesionario tendría derechos exclusivos para la provisión de los
sapa en la totalidad de la provincia del Cercado en 40 años, empezando seis
meses después de que el contrato tuviera efecto. En este sentido, adt tenía el
derecho de solicitar la expropiación de fuentes de agua y de infraestructura
en su área de servicio si esta medida era necesaria para cumplir con los obje-
tivos de expansión de la red. Otra alternativa, si los sistemas de agua no eran
expropiados, entonces adt podía ejercer el derecho a instalar medidores con
la finalidad de cobrar de acuerdo con los niveles de consumo. Ninguna com-
pañía de agua y ningún sistema de agua informal podía proveer sapa en las
áreas donde ya se hubiese extendido la red administrada por adt.28
Como parte del contrato, adt quedó exenta de cumplir con tres as-
pectos importantes. Primero, adt no tenía ninguna obligación de expandir,
administrar o mantener la red pluvial aunque quedaba abierta la posibili-
dad de firmar contratos adicionales con la municipalidad de Cochabamba
en caso de que esto fuese necesario. Segundo, si bien el concesionario tenía
la obligación de extender la cobertura del servicio, no se estipulaba ningu-
na obligación de sustituir la tubería de agua ya existente como parte de la
red actual. Mucha de esta tubería estaba hecha de asbesto, un material bien
conocido por sus efectos cancerígenos. Tercero, la construcción de nueva
infraestructura para el tratamiento de agua se posponía por doce meses y
las especificaciones técnicas fueron ajustadas a las necesidades del concecio-
nario. Esto dejó fuera la posibilidad de usar una línea de crédito otorgada
por el gobierno de Francia para construir una nueva planta de tratamiento
con tecnología de este último país.29
La aprobación de la Ley 2029
Las condiciones del contrato con adt estaban en línea con la nueva Ley de
Servicios de Agua Potable y Alcantarillado (Ley 2029), la cual fue aprobada
por el Congreso poco tiempo después. Esta ley fue originalmente propues-
28
Anexo v del Contrato de Concesión.
29
Crespo, “Aguas”, 2000a, p. 8.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
I. Del aeropuerto a la guerra del agua 55
ta por el Ministerio de Vivienda y Servicios Básicos y por el Ministerio de
Planeación y Desarrollo Sustentable.
Un aspecto importante de este instrumento legal era la creación de un
nuevo ente regulador de servicios básicos, el cual tenía el derecho exclusi-
vo de otorgar concesiones para la provisión de sapa (cláusulas 14 y 80).30
La Ley 2029 también confería al regulador la capacidad legal de intervenir
cuando hubiera fuentes de agua, localizadas fuera de las áreas sujetas de con-
cesión, que fueran explotadas sin autorización legal (cláusula 75). Al mismo
tiempo, el agente regulador estaba a cargo de hacer cumplir la obligación
de conectar a los hogares a la red formal de sapa, siempre que la cobertura
ya estuviera disponible. Algunas atribuciones de carácter más convencional
incluían: regular las tarifas de agua, aprobar los objetivos de expansión, esta-
blecer los estándares de calidad del servicio, imponer impuestos regulatorios
y proteger los derechos de los consumidores (cláusula 15).
El Proyecto Múltiple Misicuni ajustado
Como se mencionó anteriormente, el pmm fue ajustado como parte de los
arreglos con adt. La nueva versión del proyecto incluía una presa de 90
metros con una capacidad para almacenar 100 000 000 m3 de agua y produ-
cir 2 m3 de agua por segundo. Esta cantidad de agua sólo incluía 0.5 m3 por
segundo para irrigar 2 000 hectáreas de tierra agrícola en la provincia del
Cercado. La presa se usaría también para generar 40 megawatts de electri-
cidad. Otros detalles del proyecto y la comparación con la versión original
del pmm se muestran en el cuadro 2.
El inicio de la Guerra del Agua
Como se explicó en el subtítulo de la p. 42, los conflictos de agua en Cocha-
bamba no eran nada nuevo en el año 2000. Particularmente en las áreas ru-
rales, los campesinos que trabajaban la tierra en los distintos valles y cuen-
cas de Cochabamba contaban con una larga historia de lucha para proteger
30
Es notable que esta medida difirió de la práctica común en otros países en los que la provi-
sión y manejo de infraestructura ha sido abierto a participación privada. La práctica internacional
más común es la de tener a un regulador encargado de arbitrar entre el sector público, los consumi-
dores y los proveedores del servicio.
 I. Del aeropuerto a la guerra del agua 57

El Proyecto Múltiple Misucni ajustado

después de las negociaciones con adt
los recursos hídricos en contra de la explotación para fines urbanos y para
defender sus sistemas de manejo tradicional ante distintos intentos por mo-

Sólo la provincia de
2.5 m3 por segundo

0.5 m3 por segundo

100 000 000 de m3
dernizar las leyes y las regulaciones en la materia.31Algunos ejemplos inclu-

2 m3 por segundo

2 000 hectáreas
yen la Ley de Participación Popular,32 una nueva ley de agua en 1998 y la

40 megawatts

“”   El Cercado
Ley 2029. Al mismo tiempo, aunque el activismo en las áreas urbanas era
19.2 km mucho más frecuente, la ciudad de Cochabamba fue testigo a lo largo de
95 m

1999 de pequeñas manifestaciones contra la privatización del Semapa y en

contra de posibles incrementos en las tarifas de agua. Estas protestas urba-
nas fueron organizadas por el Comité de Defensa del Agua y la Economía
Cuadro 2. Ajustes al pmm después de las negociaciones con adt

Popular (Codaep)33 y por otras organizaciones independientes de la socie-

dad civil como Pueblo en Marcha.
Los esfuerzos de ambos bloques —el urbano y el rural— permanecie-
El Proyecto Múltiple Misicuni: cómo fue conceptualizado en 1998

6.6 m por segundo

ron desvinculados hasta noviembre de 1999, cuando la Coordinadora para

120 megawatts

la Defensa del Agua y de la Vida (de aquí en adelante la Coordinadora) fue

creada, casi dos meses después de que la concesión había sido otorgada a
Fase i Fase ii

adt. Más aún, las protestas sociales escalaron en enero de 2000, cuando el
120 m

concesionario incrementó las tarifas de agua en un promedio de 35% y un

“”
“”

“”

mes después, cuando el gobierno reprimió a manifestantes que se organiza-

Cinco municipalidades en

ron para llevar a cabo la llamada “toma de Cochabamba”.

Fuente: elaboración propia con base en Crespo, “Aguas”, 2000, p. 3.
  el valle de Cochabamba

La Guerra del Agua había comenzado. Poco a poco, distintos grupos,

incluyendo asociaciones de vecinos, académicos, campesinos, clases me-
3.9 m por segundo
2.5 m por segundo
1.4 m por segundo

dias, estudiantes y cocaleros, se unieron al movimiento social encabezado

125 000 000 de m3

6 000 hectáreas

por la Coordinadora. Incluso distintas vertientes de los medios llegaron a

120 megawatts

unirse en la condena generalizada de la población a las respuestas del go-

bierno; respuestas que habían incluido un estado de sitio, promesas incum-
19.5 km
105 m

plidas de revertir la concesión de agua y la detención de los voceros de la

Coordinadora durante los primeros días de abril.
A lo largo del conflicto, la Coordinadora se convirtió en un espacio
alternativo para que algunos bolivianos expresaran su descontento social y
político sobre una gran cantidad de temas, incluyendo la situación económi-
Municipalidades beneficiadas
Agua para consumo humano

Generación de electricidad

Superficie de irrigación

31
Peredo et al., Regantes, 2004.
Agua para irrigación
Producción de agua
Longitud del túnel

32
La Ley de Participación Popular fue aprobada en 1994. Dicho instrumento fue promovido
desde el poder ejecutivo durante la administración de Sánchez de Lozada (1993-1997) con el ob-
Alto de la presa

jetivo de otorgar mayor autonomía administrativa a las 314 municipalidades que habían sido re-
cientemente creadas (véase Ley de Participación Popular, 1994). Es posible que la transferencia de
Capadidad

poderes administrativos y del control de la infraestructura a entidades de gobierno local implicara

un conflicto con los usos y costumbres que eran practicados tanto por organizaciones campesinas
tradicionales como por comunidades indígenas.
33
También conocido como Comité de Defensa del Agua y la Economía Familiar (Codaef).

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos

58 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
ca tan precaria, el fracaso de las reformas económicas que no habían logrado
mejorar las condiciones de los bolivianos de manera generalizada a lo largo
de quince años y el sistema de partidos políticos que imperaba en ese momen-
to. En el caso específico del agua, las demandas cambiaron poco a poco de re-
visar el contrato de adt y la Ley 2029 a la cancelación definitiva de ambos.34
El 10 de abril, después de varios enfrentamientos entre la polícia y el
ejército, por un lado, y la sociedad civil, por otro, el contrato con adt fue
finalmente cancelado, la compañía de agua volvió a ser propiedad pública
y un modelo de control social fue adoptado más tarde.35 La Ley 2029 fue
reformada un mes más tarde, después de intensas negociaciones entre los
regantes y los representantes gubernamentales.
A lo largo de los años, la Guerra del Agua se convirtió en un partea-
guas en la historia de los movimientos sociales y las políticas públicas en
Bolivia. Por primera vez desde el inicio de las reformas neoliberales, Boli-
via experimentó movilizaciones sociales para rechazar en gran escala, de
manera articulada, la introducción de mecanismos de mercado en el sector
del sapa. El movimiento de la Coordinadora se volvió emblemático por dos
razones. Desde la perspectiva de la movilización social, la Guerra del Agua
en Cochabamba se convirtió en un símbolo y una referencia inevitable para
todos aquellos que buscaban oponerse a las políticas de libre mercado y a
los procesos globalizadores alrededor del mundo.36 Desde una perspectiva
institucional y de políticas públicas, la Guerra del Agua se convirtió en un
caso clásico de falta de gobernanza y respeto a la ley.
En este sentido, el caso de estudio en México ha recibido menos publi-
cidad y atención a escala internacional y ha sido sujeto de una menor can-
tidad de análisis, en comparación con la Guerra del Agua en Cochabamba.
Sin embargo, el conflicto generado por el proyecto aeroportuario ocupa un
lugar importante en la historia de las políticas públicas y los movimientos
sociales en México y, como se explica en el siguiente apartado, a pesar de
situarse en escenarios bastante disímiles hay puntos en común que permi-
ten el ejercicio comparativo para generar un diálogo teórico-conceptual en-
tre los mismos.
34
Olivera, 21 de febrero del 2000, citado por García et al., “Guerra”, 2003, p. 102.
35
Una de las principales características de este modelo fue, precisamente, la inclusión de un
conjunto más amplio de representantes de la sociedad civil en el consejo de administración del
Semapa.
36
Nash, “Defying”, 2005, p. 21; Vandana Shiva, citada en Olivera y Lewis, “¡Cochabamba!”,
2004, pp. ix-xi.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
I. Del aeropuerto a la guerra del agua 59
EL CASO MEXICANO
Historia del Proyecto Aeroportuario, 1964-2000 37
La posibilidad de que el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de Méxi-
co (aicm) enfrentara problemas de capacidad operativa se identificó du-
rante los mandatos de los presidentes Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970) y
Luis Echeverría Álvarez (1970-1976). La primera propuesta para construir
un nuevo aeropuerto fue en el área de Zumpango, en el Estado de Méxi-
co. Dicho proyecto representaba una relocalización del actual aicm y una
enorme inversión para desarrollar un nuevo aeropuerto en un sitio que se
encontraba relativamente cerca del centroide de la demanda.38 La segunda
alternativa de políticas públicas era construir una nueva pista sin necesidad
de relocalizar el aeropuerto existente. Esta opción era todavía factible en la
década de 1970 porque había una considerable porción de tierra alrededor
del aicm que no había sido cubierta por la mancha urbana.
Para tomar una decisión al respecto, Echeverría encargó a un consul-
tor independiente la elaboración de un estudio que permitiera comparar
ambas alternativas desde una perspectiva técnica, económica y financiera.
Dicho estudio concluyó que la mejor solución era hacer mejoras menores
al aeropuerto existente sin necesidad de construir una nueva autopista, y
ganar tiempo para expropiar la tierra y desarrollar el nuevo aeropuerto en
Zumpango.
Las mejoras se llevaron a cabo en el aicm existente y la tierra en Zum-
pango fue expropiada. Sin embargo, la crisis económica de 1976 detonó
una caída temporal en la demanda de tráfico aéreo, haciendo que la impor-
tancia del proyecto en la agenda de políticas públicas disminuyera consi-
derablemente. Al mismo tiempo, el proyecto perdió inercia política, conse-
cuencia del ciclo sexenal asociado a la sucesión política de aquellos años. Lo
que sucedió fue que el gobierno federal emitió los decretos de expropiación
pero nunca inició la construcción del nuevo aeropuerto. Algunos años des-
pués, los decretos de expropiación fueron revocados y el área fue ocupada
37
Gran parte de esta sección se basa en entrevistas a José Antonio Aguilar Narváez; Jaime Co-
rredor; Martha Hilda González; Gilberto López Meyer; Cassio Luiselli; Felipe Ochoa Rosso y otros
ex funcionarios y consultores que conocen la historia del proyecto a detalle. Muchas conclusiones
también coinciden con Domínguez, “Ventanas”, 2011.
38
Se refiere al punto geográfico que resulta de la distancia promedio entre el sitio donde tentati-
vamente se va a localizar un nuevo aeropuerto y los lugares donde se origina la demanda de tráfico
aéreo.
60 Megaproyectos fallidos en latinoamérica

por asentamientos irregulares, lo cual hizo que la alternativa de Zumpango

se volviera inviable.
De esta manera, la atención se reenfocó en la alternativa de construir
una tercera pista en el aicm. Sin embargo, dos factores contribuyeron a pos-
poner la decisión: el colapso de la economía mexicana en 1982 y el cambio
de régimen ese mismo año (véanse gráficas 1, 2 y 3). El nuevo presidente, Pasajeros, IAMC
Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988), se enfrentó a un escenario eco-

25 000 000

20 000 000
nómico desolador. La economía sufría de estancamiento e hiperinflación y,

15 000 000

10 000 000

5 000 000
Gráfica 1. Pasajeros anuales en el aicm y pib, México, 1967-1999
tras la aplicación de programas de ajuste estructural, el Estado redujo su
participación en la economía y perdió capacidad de inversión (gráfica 3).
La situación empeoró en septiembre de 1985, cuando un terremoto devastó 1999
zonas importantes del centro de la ciudad de México. El proyecto aeropor-

GDP (millones de dólares, precios de 1999)

1997
tuario difícilmente iba a figurar en las prioridades de la agenda de políticas

Correlación = 0.967
1995
públicas.
Los retos principales para el siguiente presidente, Carlos Salinas de
1993

Gortari (1988-1994), se enfocaban en la restructuración de la economía y 1991

en encontrar estrategias para recuperar la legitimidad del partido en el po- 1989

Pasajeros anuales, IAMC

der.39 El tema del aeropuerto no regresó a la escena política sino hasta 1992, 1987
cuando la economía comenzó a recuperarse y era evidente que la capacidad
aeroportuaria sería rebasada eventualmente. Los análisis de las distintas al-
1985

Fuente: elaboración propia con base en foasc, “México”, 1999.

ternativas de solución tuvieron lugar desde la mitad y hasta finales de la 1983
administración del presidente Ernesto Zedillo (1994-2000) y, por primera 1981
vez, incluyeron sitios potenciales que estaban más alejados del centroide de 1979
la demanda. 1977
Hacia finales de 1994, y tras una primera etapa de análisis compara-
tivos, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (sct) arribó a una
1975

lista corta con dos posibles alternativas: Texcoco en el Estado de México 1973
y Tizayuca en el estado de Hidalgo.40 La principal ventaja de Texcoco era 1971
la posibilidad de construir tres pistas paralelas que podían operar de ma- 1969
nera simultánea de acuerdo con los estándares aeronáuticos de la época.
En el caso de Tizayuca, las especificidades topográficas hacían imposible la
1967

operación de tres pistas de manera simultánea sin que se generaran riesgos

1 200

1 000

800

600

400

200

–
importantes para la seguridad de los pasajeros. Por lo tanto, si la opción de
Tizayuca era elegida, ello requería que el aeropuerto actual continuara ope- PIB

39
Rogozinski, High, 1998, pp. 73-76, y Salinas, México, 2000, p. 406.
40
La opción de un sistema regional de aeropuertos se descartó debido a dificultades logísticas
y las deseconomías de escala asociadas a dicha opción.

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos

 Gráfica 2. pib en México, 1940-2000 (billones de dólares, precios de 1999)

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco de México, en <http://www.banxico.org.mx/dyn/estadisticas/index.html>. [Consulta:
21 de agosto de 2014.]

Gráfica 3. Finanzas públicas en México, 1980-1999 (% del pib)

Inicio de la Terremoto
50 crisis de deuda Ciudad de México Choque económico

40

30

20

Primera fase, Segunda fase,

% PIB

ajuste estructural ajuste estructural

10

0 Años
1987
1997

1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1998
1999

–10
Gasto público total
Ingreso público
–20 Déficit público

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco de México, en <http://www.banxico.org.mx/dyn/estadisticas/index.html>. [Consulta:
21 de agosto de 2014.]
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
64 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
rando y su capacidad sería de cualquier manera excedida en un periodo de
20 años. En pocas palabras, la solución Tizayuca-aicm constituía una alter-
nativa subóptima en comparación con el sitio de Texcoco.
Sin embargo, había una fuerte controversia sobre la opción de Tex-
coco debido a que estaba situada parcialmente en la Zona de Restauración
Ecológica del ex lago de Texcoco (zreelt) y otra parte del proyecto queda-
ría en una zona ejidal. Adicionalmente, la presencia de aves migratorias en
la zreelt causaba dudas sobre la seguridad aeronáutica. Por estas razones,
incluso cuando Texcoco representaba una mejor solución técnica para cu-
brir la demanda de tráfico aéreo en el largo plazo, la incertidumbre sobre
los costos ambientales y políticos hizo que el gobierno dudara sobre la con-
veniencia de esta alternativa. De hecho, algunos entrevistados anónimos
que participaron de manera cercana en el proceso de toma de decisiones en
esta época aseguran que la alternativa de Tizayuca fue favorecida en lugar
de Texcoco hacia finales de 1995, aunque nunca se hizo pública la decisión.
Además de las presiones por parte del Estado de México, surgieron
nuevos estudios elaborados por consultores independientes donde se ase-
guraba que Texcoco era la mejor alternativa. Las presiones inclinaron la
balanza de nuevo en favor de este último proyecto y contribuyeron a que
la decisión se postergara nuevamente. Al final de 1998, el gobierno federal
cambió su postura y mostró mayor simpatía por el caso de Texcoco. Sin
embargo, nunca hubo un pronunciamiento oficial al respecto.
En 2000 Vicente Fox (2000-2006) se convirtió en el primer presidente
de oposición después de que el Partido Revolucionario Institucional (pri)
había gobernado de manera continua por siete décadas. En este contexto, la
principal premisa era llevar a cabo todo lo que el régimen anterior no había
concretado y el proyecto aeroportuario era sólo una de muchas iniciativas
en la lista. Sin embargo, el nuevo gobierno se enfrentó a una difícil decisión
entre Texcoco y Tizayuca y se abocó a revisar los estudios, reportes y aná-
lisis que ya existían. De acuerdo con la división de tareas institucionales,
la Semarnat estaría a cargo de un análisis comparativo entre ambas alter-
nativas para establecer los requerimientos ambientales de cada una. Enton-
ces, una vez que Semarnat había completado esta tarea, la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes (sct) evaluaría dichos requerimientos y los
internalizaría en la evaluación financiera del proyecto.
Sin embargo, la atmósfera política se vio enrarecida por el hecho de
que la Semarnat y la sct pertenecían al gobierno federal. Es decir, debi-
do a la sospecha de que la coalición que apoyaba al proyecto Texcoco era
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
I. Del aeropuerto a la guerra del agua 65
la misma que estaba a cargo de evaluar sus impactos ambientales. La ten-
sión se resolvió comisionando, una vez más, la realización de un estudio
independiente. Esta vez se trató de un centro de investigación académica:
la unam. El resultado fue un informe de proporciones titánicas que incluía
doce amplias dimensiones evaluativas, comparando el estatus del aeropuer-
to actual con tres escenarios prospectivos hacia 2020 para cada alternati-
va.41 El estudio se concluyó en julio de 2001; la Semarnat publicó sus re-
comendaciones en agosto del mismo año42 y la sct anunció la decisión en
octubre. En otras palabras, pasaron diez meses entre la toma de posesión
de Vicente Fox y el anuncio de Texcoco. Mientras tanto, el gobierno federal
dejó abierta la puerta para que el gobierno del Estado de México y el go-
bierno del estado de Hidalgo —ambos gobernados por el pri— cabildearan
en favor de sus respectivos proyectos.43
Texcoco: descripción del proyecto
Características generales
El nuevo aeropuerto sería localizado en la parte oriente de la ciudad de Mé-
xico, a 15 km del actual aicm. El proyecto consistía en tres pistas paralelas
que requerían de 3 966 hectáreas de tierra para poder operar de manera si-
multánea. De esta superficie, 1 851 hectáreas eran para la zreelt y el resto
eran ejidos (véase mapa 5).44
Para compensar los impactos ambientales en la zreelt, el presupues-
to incluía 4 105 hectáreas adicionales45 que serían usadas para regulación hí-
drica, reforestación, restauración de suelos y áreas verdes. En total, los de-
cretos de expropiación incluían 5 391 hectáreas de tierra ejidal y afectarían
a 4 475 propietarios en trece comunidades de tres municipalidades: Atenco,
41
unam, “Evaluación”, 2001, en <http://www.semarnat.gob.mx/wps/portal/_s.155/1370>.
[Consulta: 15 de agosto de 2004.] Las variables eran abastecimiento de agua, riesgos de inundación,
vulnerabilidad de los acuíferos, calidad del aire, degradación del suelo, expansión de la mancha ur-
bana, ruido, uso del suelo, geofísica, biodiversidad, riesgos meteorológicos y riesgos telúricos, por
vulcanismo e inundaciones.
42
Semarnat, “Requerimientos”, 2001.
43
Diez meses no son suficientes para evaluar la localización de un nuevo aeropuerto. Sin em-
bargo, distintas alternativas habían sido analizadas por más de tres décadas y en el caso específico
de Texcoco había análisis que se remontaban hasta diez años atrás.
44
Conagua, Estudio, 2001.
45
829 hectáreas habían sido donadas por el gobierno del Estado de México.
66 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
Texcoco y Chimalhuacán (véase mapa 5 y cuadro 3). En su conjunto, el
proyecto requería de una inversión de 3.5 billones de dólares y la infraes-
tructura estaba planeada para cubrir el crecimiento esperado de tráfico aé-
reo por 50 años, con posibilidades de convertirse en uno de los aeropuertos
más grandes de América Latina.
“Sinergias” ambientales y económicas
La importancia medioambiental del ex lago de Texcoco se puede entender
mejor a partir de una breve descripción de su deterioro histórico. Original-
mente, el lago de Texcoco era parte de un sistema lacustre donde se situaba
la ciudad prehispánica de Tenochtitlan (1321-1521). Se trataba, de hecho,
del principal cuerpo de agua que regulaba la bajada de los once ríos del
oriente y del río Churubusco (véase mapa 4). Sin embargo, después de la
conquista española, las autoridades coloniales completaron el Tajo de No-
chistongo, un enorme proyecto —de hecho, un megaproyecto— cuya finali-
dad era drenar el sistema de lagos de la ciudad de México. El lago de Tex-
coco se convirtió en una enorme área desértica, compuesta principalmente
por suelos salinos y erosionados, lo cual interfirió irreversiblemente con el
ecosistema del Valle de México.46
A lo largo de las décadas de 1950 y 1960 la desertificación en el ex
lago de Texcoco se convirtió en la principal fuente de contaminación del
aire debido a la dispersión de partículas suspendidas.47 Al mismo tiempo, la
ciudad continuó experimentando serias inundaciones debido a la ausencia
de un cuerpo de agua que contribuyera a la regulación hídrica en el valle.
Como resultado, las autoridades declararon el ex lago de Texcoco como
zona de restauración ambiental en 1971. Los objetivos principales de dicha
zona eran: incrementar la cobertura de áreas verdes para reducir la emisión
de partículas suspendidas, desarrollar cuerpos artificiales de agua para in-
crementar la regulación hídrica de la ciudad de México y restaurar parcial-
mente la subcuenca de Texcoco.48
46
Véase Domínguez, “Historia”, 2010, y Luiselli, “Towards”, 2003, p. 85.
47
Las partículas suspendidas incluyen desde polvo generado por actividades agrícolas hasta
tierra, polen, plantas e insectos. Véase World Health Organization, “who”, 2003, p. 2, en <http://
www.euro.who.int/air/Activities/20020620_1>. [Consulta: 13 de abril del 2004.]
48
Semarnat, “Algunas”, 2001.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
I. Del aeropuerto a la guerra del agua 67
Cuadro 3. Comunidades afectadas por los decretos de expropiación
Área Número
Comunidades Municipio (hectáreas) de titulares
Francisco I. Madero Atenco 290.8056 326
Nexquipayac Atenco 888.6988 677
San Francisco Acuescomac Atenco 230.8392 296
San Salvador Atenco Atenco 1 078.5877 1482
Santa Isabel Ixtapan Atenco 1 252.14 601
Chimalhuacán Chimalhuacán 311.72 398
Huexotla Texcoco 91.8239 57
Magdalena Panaoya Texcoco 23.7389 24
San Bernardino Texcoco 101.0845 n.d.
San Felipe y Santa Cruz de Abajo Texcoco 243.3879 n.d.
San Martín Texcoco 145.1579 38
Santiago Cuautlalpan Texcoco 133.7957 78
Tocuila Texcoco 599.474 398
Total 5 391 4 375
Fuente: elaboración propia con base en Semarnat, Decreto, 2001, y sra, Decreto, 2001.
Desde 1971 se incrementó la regulación hidráulica y se redujo sustan-
cialmente la emisión de partículas suspendidas. Sin embargo, los resultados
fueron limitados en comparación con los objetivos originales. La principal
razón fue la falta de recursos financieros suficientes para llevar a cabo las
inversiones y los trabajos de mantenimiento planeados.49 De esta manera, el
naicm era percibido como una valiosa oportunidad para atraer más recur-
sos y reforzar la zreelt.50 Más aún, la sinergia no sólo era financiera sino
técnica. De acuerdo con la versión oficial del proyecto, la infraestructura
hidráulica del nuevo aeropuerto podía utilizarse para incrementar la regu-
lación hidráulica de los once ríos del oriente, reduciendo de esta manera el
riesgo de inundaciones en la ciudad.
49
Entrevista con el ingeniero Próspero Ortega, director de Infraestructura Hidráulica, Cona-
gua, ciudad de México, septiembre de 2003.
50
Domínguez, “When”, 2012, p. 246.
 I. Del aeropuerto a la guerra del agua 69

Más allá de la zreelt se esperaba que el proyecto contribuyera tam-

bién con recursos financieros para la restauración de la subcuenca de Tex-
coco —lo cual era necesario para favorecer la infiltración de agua a los acuí-
feros— y para el desarrollo de nueva infraestructura para el tratamiento de
agua, reduciendo la dependencia de la ciudad en fuentes externas de abas-
tecimiento de agua. Se estimaba que estas actividades podrían en su mo-
mento generar 5 400 empleos durante las etapas de construcción y cerca de
1 500 empleos permanentes para el mantenimiento de la nueva zona ecoló-
gica. Un programa de reconversión productiva había sido previsto también
para las comunidades afectadas por los decretos de expropiación.51
Mapa 4. Los lagos originales de la ciudad de México

La localización de la zreelt en medio de una de las zonas con mayo-

res niveles de marginación social y económica siempre había sido un fac-
tor que había influido en la proliferación de asentamientos ilegales.52 Por
ejemplo, el área original de la zreelt era de 14 000 hectáreas pero tuvo
que reducirse a 11 600 hectáreas en 1982, resultado de la presión generada
por el crecimiento urbano, principalmente a través de la expansión de asen-
tamientos irregulares.53
En este sentido, se esperaba que la propia infraestructura hidráulica
del proyecto aeroportuario ayudara a contener las invasiones irregulares
que amenazaban la integridad de la zreelt. Al mismo tiempo, un proyecto
de estas magnitudes podía atraer nuevas actividades comerciales y de ser-

Fuente: elaboración propia con base en cna, “Estudio”, 2001.

vicios de tal manera que el oriente de la ciudad de México se consolidara
como un subcentro urbano, catalizando así las posibilidades de desarrollo
económico.54
Finalmente, dada la distancia entre el naicm y el aicm, ambos aero-
puertos no podían operar de manera simultánea y, por tanto, el antiguo ae-
ropuerto tendría que ser cerrado. De acuerdo con la versión oficial del pro-
yecto, esto permitiría la reconfiguración de 820 hectáreas del actual aicm
con la finalidad de promover actividades de alto valor agregado y bajo im-
pacto ambiental. La infraestructura urbana y los servicios de la zona serían
también mejorados como parte de este esquema de renovación urbana.

51
Semarnat, “Plan”, 2001.
52
Entrevista a Rodolfo Tuirán, Subsecretaría de Desarrollo Urbano (2002-2006), México, sep-
tiembre de 2003.
53
Semarnat, Decreto, 2001, p. 48.
54
Semarnat, “Nuevo”, 2001.

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos

 Mapa 5. Localización del proyecto-zreelt

Fuente: elaboración propia con base en Domínguez, “When”, 2012, p. 237, y Semarnat, “Nuevo”, 2001.

Mapa 6. Comunidades afectadas

Fuente: elaboración propia con base en Domínguez, “When”, 2012, p. 237, y Semarnat, “Algunas”, 2001, y Semarnat, “Nuevo”, 2001.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
72 Megaproyectos fallidos en latinoamérica

Fuente: elaboración propia con base en Alcayaga, Atenco, 2002; Estado de México, “Cronología”, 2003; Stevenson, “Groups”, 2002, en <http://
Machetes en contra del aeropuerto en Atenco y Texcoco

Mientras tanto, una historia paralela se gestaba al margen de las discusio-

Gráfica 4. Número de personas participando en actos de protesta, julio de 2001-diciembre de 2003

nes —algunas públicas y otras, no tanto— sobre la mejor alternativa para
construir el naicm. Hacia finales de 1999 la población que vivía en el área
de Texcoco ya había comenzado a organizarse para informarse sobre los
detalles del proyecto. Distintos grupos surgieron en Atenco y en las comu-
nidades aledañas en el año 2000 para rechazar la construcción del nuevo
aeropuerto en su tierra.55 Por lo menos cinco marchas de protesta se regis-
traron entre julio y octubre de 2001 con entre 40 y 250 participantes (véase
gráfica 4).
El número y la intensidad de las protestas escalaron inmediatamente
después del anuncio oficial de que el proyecto sería construido en Texcoco.
A partir de ese momento los grupos que rechazaban el nuevo aeropuerto

www.infoshop.org/inews/stories.php?story=02/07/13/7510151>. [Consulta: 25 de abril de 2004.]

combinaron acciones de protesta activa en las calles con medidas institucio-
nales, incluyendo una controversia constitucional ante la Suprema Corte
de Justicia de la Nación. Los pobladores organizaron un “golpe de Estado”
en Atenco y lo declararon “municipalidad autónoma”.56 Los manifestantes
llegaron a usar servidores públicos como escudos humanos para bloquear
los accesos carreteros, tomaron control de las oficinas municipales, expul-
saron a la policía municipal y crearon el Frente de Pueblos en Defensa de
la Tierra (fpdt).57
El llamado a levantarse y defender la tierra llegó rápidamente a otras
comunidades afectadas por los decretos expropiatorios.58 Hacia diciembre
de 2001, los manifestantes incluían a estudiantes radicales, maestros en
huelga y simpatizantes del movimiento zapatista en Chiapas.59 El máximo
número de participantes en estos actos llegó a incrementarse hasta 3 500 en
noviembre y 2 500 en diciembre (gráfica 4).60
No pasó mucho tiempo antes de que el Frente de Pueblos controlara
el acceso a la cabecera municipal de Atenco y se encargara de organizar

55
Algunos ejemplos incluyen al Frente Popular del Valle de México (fpvm) y a los Habitantes
Unidos por San Salvador Atenco (Haussa). Véase Edomex, “Acciones”, 2003.
56
Reforma, “Autónomos”, 2002, y Salinas y Alvarado, “Brutal”, 2002.
57
A lo largo de este trabajo nos referiremos a esta organización simplemente como Frente
Popular.
58
Edomex, “Cronología”, 2003.
59
A menos que se especifique lo contrario nos referiremos al Ejército Zapatista de Liberación
Nacional (ezln).
60
Edomex, “Cronología”, 2003.

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos

74 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
algunas actividades públicas, como festivales y otras fiestas tradicionales.
Las manifestaciones públicas incluían dramatizaciones teatrales por parte
de estudiantes universitarios, el uso de palos y machetes como símbolos de
la lucha campesina para defender su tierra y referencias a quejas históricas
y héroes revolucionarios como Emiliano Zapata.61 Sin embargo, las quejas
no se enfocaban primordialmente en los impactos ambientales de Texcoco
tal como lo había previsto el gobierno federal. ¿Cuál era la principal que-
ja? De acuerdo con los decretos de expropiación, el precio de la tierra se
había estipulado en 7.5 pesos por metro cuadrado en el caso de la tierra de
temporal y de 25 pesos por metro cuadrado en el caso de la tierra irrigada.
Incluso más allá de Texcoco y de Atenco, la población general se sin-
tió indignada por los términos en los que se había llevado a cabo la expro-
piación de tierra para el proyecto aeroportuario.62 Una variedad de ong, in-
telectuales, escritores, periodistas, ex integrantes del movimiento estudiantil
de 1968 y otras figuras públicas expresaron su indignación y condena al
proyecto. En algunos casos las protestas se convirtieron en una oportuni-
dad para expresar el descontento alrededor de distintos temas, incluyen-
do las políticas económicas neoliberales, el Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (tlcan) y la posibilidad de reformas fiscales y energéti-
cas a nivel nacional. De manera recíproca, integrantes del Frente de Pueblos
comenzaron a mostrar su apoyo por otros grupos que tenían en común la
lucha en contra de un gobierno abusivo e incomprensivo.63
El conflicto alcanzó su momento de mayor tensión el 11 de julio de
2002, cuando se suscitó un enfrentamiento entre la policía estatal y simpati-
zantes del Frente de Pueblos después de que estos últimos intentaron acer-
carse al gobernador del Estado de México en un acto público. Trece campe-
sinos, incluyendo dos líderes, fueron arrestados mientras que 19 oficiales de
policía fueron tomados como rehenes. La tensión creció cuando el Frente
de Pueblos amenazó con quemar a los rehenes vivos y no cesó hasta que las
autoridades accedieron a hacer un intercambio de prisioneros.64
El 1 de agosto de 2002 el presidente Fox anunció la cancelación del
proyecto aeroportuario. El argumento central era que el costo de cualquier
61
Edomex, “Cronología”, 2003.
62
Entrevista con Francisco Kuri-Pérez, delegado presidencial para la negociación del aeropuer-
to, ciudad de México, septiembre de 2005.
63
Entrevista a Adán Espinoza, vocero del fpdt, ciudad de México, septiembre de 2003.
64
Stevenson, “Groups”, 2002, en <http://www.infoshop.org/inews/stories.php?story=02/07/13
/7510151>. [Consulta: 25 de abril de 2004.]
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
I. Del aeropuerto a la guerra del agua 75
negociación adicional excedía por mucho los beneficios de Texcoco como
alternativa de políticas públicas. La cancelación vino de manera abrupta.
Incluso algunos funcionarios públicos de alto nivel dentro del sector trans-
porte y telecomunicaciones fueron tomados por sorpresa y, al parecer, prác-
ticamente nadie en el gobierno del Estado de México fue notificado con
anticipación.
CONCLUSIONES
Este capítulo ha cumplido con el objetivo de ofrecer una breve descripción
de la trayectoria histórica de ambos casos de estudio. Por un lado, las pri-
meras secciones han descrito los problemas de agua que Cochabamba, en
Bolivia, ha enfrentado históricamente. Como se ha argumentado, los con-
flictos sociales generados por el preciado líquido no eran nuevos en 2000.
La insuficiente cobertura de agua sólo puede entenderse con una perspecti-
va histórica que nos remonte a la revolución boliviana y que fue deteriorán-
dose a lo largo de las siguientes décadas. Las dificultades para instrumentar
soluciones de largo plazo, incluyendo la postergación del pmm, deben tam-
bién estudiarse con una perspectiva histórica de varias décadas. Los conflic-
tos entre los usos urbanos y rurales del agua se derivan en gran medida de
este contexto. Finalmente, en relación con el caso boliviano, se ha descrito
la concesión del Semapa-Misicuni que fue otorgada a adt en 1999 y las mo-
vilizaciones sociales que surgieron poco tiempo después.
Por otro lado, las últimas secciones de este capítulo han descrito la
manera en que el proyecto para un naicm apareció en la agenda de políticas
públicas casi tres décadas antes del anuncio oficial del proyecto en Texcoco
en 2001. Se ha ofrecido una breve relación de los factores y circunstancias
que contribuyeron a que la decisión fuera postergada, sin omitir factores
económicos, ambientales y políticos. Como parte de este preámbulo al caso
mexicano, se ha ofrecido asimismo una descripción de las principales im-
plicaciones ambientales, económicas y sociales del naicm y una relación
general de las movilizaciones sociales en contra del proyecto, así como de
algunos eventos que al parecer orillaron al gobierno federal a cancelarlo.
En su conjunto, a pesar de las diferencias notables entre Bolivia y Mé-
xico, los casos específicos de la Guerra del Agua y del conflicto alrededor
del naicm muestran historias similares que permiten una comparación útil
entre ambos. Se trata de dos experiencias en las que un proyecto de infraes-
76 Megaproyectos fallidos en latinoamérica

tructura, cuya instrumentación había sido pospuesta por mucho tiempo en

la agenda de políticas, es promovido por un gobierno electo democrática-
mente, detonando protestas y movilizaciones sociales que logran su even-
tual cancelación. ¿Qué nos dicen estos casos sobre la relación entre políticas
públicas y movimientos sociales en la región de América Latina? ¿Qué im-
plicaciones podemos identificar para los procesos de desarrollo en general? II. POLÍTICAS PÚBLICAS
¿Podemos identificar pautas que nos permitan abordar otros casos similares
en otros países latinoamericanos?

INTRODUCCIÓN

El estudio formal de las políticas públicas surgió en la década de 1960 como

un área de las ciencias políticas. Aunque los orígenes intelectuales se remon-
tan al trabajo de Woodrow Wilson, The Study of Administration de 1887,1 el
estudio de las políticas públicas no se consolidó realmente sino hasta des-
pués de la segunda guerra mundial. Fue hasta entonces que los gobiernos se
preocuparon por construir la capacidad administrativa necesaria para pro-
ducir acciones públicas con la finalidad de promover el desarrollo social y
económico.2 Las definiciones varían según distintos autores y perspectivas
teóricas, pero —al menos de acuerdo con los enfoques más tradicionales—
un rasgo en común es la idea de que la política pública se constituye por ac-
ciones iniciadas por agencias gubernamentales para resolver problemas de
interés público. Por ejemplo, Anderson se refiere a la política (policy) como
un curso de acción que es seguido por un agente o conjunto de agentes
para solventar algún asunto de preocupación general y a las políticas públi-
cas (public policy) como aquellas que son desarrolladas por cuerpos y funcio-
narios gubernamentales.3
El campo de las políticas públicas debe ser distinguido de la adminis-
tración pública. Esta última se relaciona con la producción de conocimiento
relevante desde un punto de vista técnico, organizativo o administrativo y

1
Drewry, “Political”, 1996, p. 197.
2
Esman, Management, 1991, p. 5, y John, Analysing, 1998, pp. 1-6.
3
Citado en Nelson, “Public”, 1996, p. 554.

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos 77

78 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
que, por lo tanto, trabaja con el contenido de las políticas públicas. El pri-
mero, en contraste, es más holístico y se relaciona con la producción de
conocimiento en torno a los procesos y las pautas que influyen en los resul-
tados de la política pública dentro de un sistema político determinado.4 La
línea que divide un campo de otro puede ser muy delgada, pero para los
propósitos de este libro se considera que el análisis de las políticas públicas
—con el cual abordaremos los casos de estudio— constituye una manera de
producir conocimiento referido principalmente al contexto y los procesos
a partir de los cuales se discuten, aprueban e instrumentan las iniciativas
gubernamentales.
Dentro del enorme universo de modelos y perspectivas teóricas que
abordan las políticas públicas, proponemos aplicar en este trabajo el Mode-
lo de Vertientes Múltiples (mvm) propuesto por Kingdon5 y complementar-
lo con algunas aportaciones teóricas de otros modelos como el de las coali-
ciones de política pública de Sabatier6 y el modelo de equilibrios puntuados
de Baumgartner y Jones.7 El principal objetivo es generar un diálogo entre
los datos empíricos y algunos conceptos teóricos y dimensiones analíticas
concretas, con énfasis en las siguientes categorías: las llamadas ventanas de
oportunidad (o ventanas de política pública); los cambios históricos en los
valores y principios de política pública que predominan en un momento
dado; la configuración y distribución de las coaliciones conformadas por
distintos actores; y el grado de apertura de algunos subsistemas de política
pública.
El siguiente apartado ofrece algunos argumentos que justifican la elec-
ción de este aparato teórico y conceptual para darle sentido a la informa-
ción meramente descriptiva que fue presentada en el capítulo anterior. Los
subtítulos de las páginas 88 y 114 entran en materia y abordan directamen-
te el caso del proyecto para un nuevo aeropuerto y el caso de la concesión
del Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado (Semapa-Misicuni)
en Cochabamba. En su conjunto, este capítulo pretende darle forma al pri-
mer “ladrillo” de una explicación más sistemática para, en capítulos poste-
riores, integrar ambos análisis, tanto de las políticas públicas como el de los
movimientos sociales.
4
Nelson, “Public”, 1996, p. 552.
5 9
Kingdon, Agenda, 1984.
6 10
Sabatier, “Political”, 1988, y Sabatier, Toward, 1991.
7 11
Baumgartner y Jones, “Agenda”, 1991, y Agendas, 1993.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 79
¿POR QUÉ HABLAR DE VENTANAS
DE OPORTUNIDAD, COALICIONES DE POLÍTICA
Y MONOPOLIOS DE POLÍTICA PÚBLICA?
Procesos y contextos
El mvm estudia la manera como ciertos temas, y no otros, se posicionan
en la agenda gubernamental y se mantienen en la agenda de decisiones8
para luego ser instrumentados.9 El mvm rechaza la idea de que el proce-
so de políticas públicas consista en una serie de pasos lineales y racionales
que empiezan cuando surge un problema y que continúan cuando este es
analizado para determinar las soluciones disponibles y cuando una de estas
soluciones es elegida de acuerdo con ciertos parámetros técnico-racionales.
En contraste, el mvm propone un sistema de interacciones relativamente in-
dependientes que funcionan con base en tres vertientes: problemas, solucio-
nes de política pública y contextos políticos. La principal premisa del mvm
es que un tema sólo logra entrar a la agenda cuando tres cosas coinciden
en el tiempo: 1) cuando hay un problema; 2) cuando hay una alternativa
de solución (política pública), y 3) cuando hay alguien que está dispuesto a
promover dicha solución —el llamado emprendedor de políticas públicas.10
La primera vertiente del mvm explica la manera en que los problemas
llegan a “capturar” la atención de los tomadores de decisión, lo cual puede
suceder en al menos cuatro formas diferentes: los indicadores disponibles
para medir o monitorear cierta variable relevante en un sector específico
de políticas públicas sugieren que un problema existe; hay nuevos estudios
que se llevan a cabo y ofrecen una perspectiva distinta; la evaluación de
programas existentes de política pública muestran que hay una falla; o bien,
un evento dramático como una crisis o un desastre contribuye a captar la
atención sobre cierta situación en particular.11 El número de operaciones en
el caso de un aeropuerto o la disponibilidad de agua potable en el caso de
los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado (sapa) son ejemplos de indi-
cadores que de alguna manera pueden hacer sonar las alarmas. La conclu-
8
Por agenda gubernamental se refiere a una lista de temas en los cuales prestan atención los ac-
tores públicos mientras que la agenda de decisiones se refiere a una lista de temas que forman parte de
la agenda gubernamental pero sobre los cuales, además, se están tomando decisiones de manera
activa. Véase Kingdon, Agendas, 1984, pp. 4, 142-143.
John, Analysing, 1998, y Kingdon, Agendas, 1984.
Domínguez, Ventanas, 2010, pp. 64-65.
Kingdon, Agendas, 1984, pp. 90-102.
80 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
sión de estudios técnicos confirmando la sobreexplotación de recursos de
agua subterráneos o de estudios prospectivos que sugieren la posibilidad de
incrementos en la actividad aeroportuaria en el futuro pueden hacer que
ciertos temas entren —o vuelvan— a la agenda de decisiones del gobierno,
incluso si estos ya habían sido descartados con anterioridad.
La segunda vertiente del mvm explica la manera en que las propues-
tas de solución a un problema son generadas a lo largo del tiempo. Los
actores en esta vertiente son especialistas en cierta área o subsistema de
políticas públicas —salud, transporte, vivienda, desarrollo, etc.— y normal-
mente pertenecen a lo que Kingdon llama “grupo de actores ocultos”. Se
trata de miembros de ciertas comunidades de política pública o “comuni-
dades epistémicas”.12 Son investigadores, consultores o analistas de política
pública que trabajan de manera independiente o al servicio de algún grupo
de interés en particular. Como parte de su trabajo diario contribuyen a la
acumulación de conocimientos sobre ciertos temas.13 La presencia de em-
prendedores de política pública es un factor crucial que influye en la diná-
mica de esta vertiente, pues son este tipo de actores quienes normalmente
abogarán en favor o en contra de un proyecto o de una política pública, y
tratarán de “venderlo” en espera de beneficios futuros, sin omitir, por ejem-
plo, la posibilidad de nombramientos políticos en el futuro.
Sin embargo, impulsar un proyecto para que permanezca en la agen-
da de políticas públicas no es tarea fácil. En muchos casos se requieren de
años de trabajo, y el éxito no sólo depende del ejercicio del poder y de la
capacidad de influencia que tengan los emprendedores de política pública,
sino que depende del propio contenido de las propuestas en cuestión. Para
sobrevivir en la agenda, cualquier propuesta debe cumplir con al menos
tres criterios: factibilidad técnica, aceptabilidad de valores y anticipación de
restricciones futuras. La primera condición —factibilidad técnica— depende
en gran medida de la fase de ejecución. Después de todo, la idea de instru-
mentar un proyecto sólo puede sobrevivir en el largo plazo si es de hecho
físicamente posible. La segunda condición para que una propuesta sobrevi-
va es su aceptabilidad entre cierta comunidad de especialistas; es decir, que
un proyecto sea aceptable o no, depende de los valores de política pública
12
Este término se refiere a un conjunto de actores que comparten conocimientos y lenguajes
sobre un sector de políticas públicas, lo cual les confiere autoridad para hacer juicios y recomenda-
ciones de política pública en calidad de “expertos”. El término originalmente fue acuñado por Haas,
“Introduction”, 1992.
13
Kingdon, Agendas, 1984, p. 117.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 81
que prevalecen en un momento dado, tales como “equidad”, “eficiencia” o
el “rol del Estado versus el mercado”. También depende de ciertos principios
de política pública tales como “conservación ambiental”, “participación del
sector privado”, “disciplina fiscal” o “atracción de inversiones”.14
La tercera condición para que una idea sobreviva en la agenda de po-
líticas públicas se relaciona con la anticipación de restricciones futuras, in-
cluyendo restricciones presupuestarias y la aceptación pública hacia cierto
tipo de proyectos.15 ¿Qué tipo de valores de política pública y qué concep-
ciones de factibilidad técnica influyeron para que los proyectos en cuestión
tomaran la forma que tomaron en Bolivia y México? ¿Qué conflictos se re-
gistraron entre distintos valores y objetivos de política pública y entre estos
y distintos intereses políticos? ¿De qué manera fueron exacerbados estos
conflictos en el contexto de las llamadas ventanas de oportunidad? Estas
son algunas preguntas que pretendemos resolver en las siguientes secciones
de este capítulo.
La confluencia entre problemas y soluciones explica en gran medida
la manera en que se va formando la agenda de políticas públicas. Sin em-
bargo, la explicación queda incompleta si no se toma en cuenta el contexto
sociopolítico más amplio; es decir, si no incorporamos al análisis la vertien-
te de los contextos políticos. Esta vertiente se forma, entre otras cosas, por
el estado de ánimo de la población en general (public mood), por campañas
de ciertos grupos de presión, resultados electorales y distribución ideológi-
ca que prevalece en el sistema electoral en un momento dado.16 Desde la
perspectiva del hacedor de políticas públicas, esta vertiente está conectada
a la presencia o ausencia de un campo fértil para promover e instrumentar
exitosamente cierta iniciativa. El precio puede ser muy alto si uno no presta
14
John Kingdon –y otros autores– usan los términos “principios de política pública” (policy
principles), “valores de política pública” (policy values) y “creencias de política pública” (policy beliefs) de
manera indistinta. Para efectos de este libro, los términos “valores de política pública”, “valores nor-
mativos” y “valores culturales centrales” (este último usado por Brint, “Rethinking”, 1990, p. 374)
serán usados como conceptos equivalentes que se refieren a ideas o valores generales y abstractos
que son tomados en cuenta como mecanismos orientadores de ciertos procesos de política pública.
En contraste, los términos “principios de política” serán usados para referirse a parámetros y objeti-
vos concretos de política pública que son tomados en cuenta cuando se diseña un proyecto o una so-
lución específica. En la práctica, y como se verá más adelante en su aplicación a los casos de estudio,
los valores normativos o de política pública y los principios de política pública están estrechamente
relacionados entre sí. Finalmente, el término “creencia de política pública” se usará principalmente
para describir uno de los factores que contribuyen a mantener la cohesión al interior de ciertas coa-
liciones de política.
15
Kingdon, Agendas, 1984, pp. 125-138.
16
Ibid., p. 145.
82 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
suficiente atención a las necesidades de negociación y construcción de con-
senso entre distintos actores políticos, al papel que desempeñan ciertos polí-
ticos clave o a la posibilidad de oposición social, incluyendo el surgimiento
de movimientos sociales y otros actores beligerantes.
El mvm puede ser criticado en varios frentes. Por ejemplo, según
Zahariadis,17 dicho modelo no explica satisfactoriamente las relaciones en-
tre las etapas de formación e instrumentación de la política pública. De
acuerdo con Weir,18 esto se debe en parte a que el mvm considera que las
tres vertientes están separadas cuando en realidad pueden existir interre-
laciones importantes entre ellas. Por otra parte, el mvm enfatiza el papel
que tienen los jugadores “formales” y deja fuera del análisis el posible im-
pacto de aquellos que participan en actividades de protesta o que prefieren
usar otros canales, no institucionalizados o poco convencionales, para hacer
política.19
A pesar de estas críticas, la principal contribución del mvm es que in-
tegra dentro de un mismo marco teórico el papel de jugadores individuales,
instituciones, redes y eventos en el macrocontexto.20 Esta característica es lo
que hace que, con los debidos ajustes, el mvm sea un buen candidato para
vincular el análisis desde las políticas públicas con el estudio de la política
de movimientos sociales y grupos beligerantes en general. Al analizar con
detenimiento los casos de estudio, veremos que la decisión de promover el
proyecto aeroportuario en la ciudad de México en 2001 y la decisión de ins-
trumentar la concesión del Semapa-Misicuni en 1999 pueden ser explicadas
por el surgimiento de una ventana de oportunidad al estilo de las ventanas
propuestas por el mvm de John Kingdon.
Los actores y sus coaliciones
Otra posible crítica al mvm es el uso de categorías relativamente simples
para describir a los distintos actores que entran al juego de promover u
oponerse a cierta iniciativa. Como lo señala Domínguez,21 el mvm usa cate-
gorías tales como grupos de presión, medios o administración en turno. Más aún, a
17
Zahariadis, “Ambiguity”, 1999, pp. 81-85.
18
Weir, “Ideas”, 1992, p. 191.
19
Domínguez, Ventanas, 2010, pp. 66-67.
20
Zahariadis, “Ambiguity”, 1999, p. 78.
21
Domínguez, Ventanas, 2010, pp. 66-67.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 83
veces parece que Kingdon asume que los actores en cada una de estas cate-
gorías generalmente se mueven en una sola dirección. Sin embargo, como
lo muestran los casos de Bolivia y México, esto no siempre es así. Algunos
grupos ambientales pueden estar divididos en cuanto a los impactos y la
aceptabilidad de cierto proyecto de infraestructura; los medios de comuni-
cación pueden estar divididos según distintas orientaciones ideológicas y
distintos niveles y oficinas de gobierno pueden tener intereses encontrados
en cierto sector de política.
Por estas razones es necesario encontrar una descripción más sofisti-
cada de los distintos participantes en el proceso de políticas públicas. Una
alternativa es referirnos al concepto de “coaliciones de política pública”
(advocacy coalitions). Este concepto, utilizado originalmente por Sabatier y
Jenkins-Smith,22 incorpora una dimensión explicativa que Kingdon no in-
cluye en su análisis: en gran medida, las divisiones y confrontaciones de los
participantes en un sector de política pública se basan en los conocimientos
y creencias que distintos actores comparten o no en torno a cierto problema
y sus soluciones posibles.
Si los actores tienen distintas creencias sobre un problema y sus po-
sibles soluciones, esto abre oportunidades para que se coordinen y alineen
a fin de promover ciertos proyectos en específico. Los emprendedores de
política pueden usar distintos canales de política pública para impulsar sus
propuestas, coexistiendo y compitiendo entre sí hasta que se tome una deci-
sión definitiva sobre qué propuesta subsistirá y será finalmente instrumen-
tada. Por lo tanto, las coaliciones de política constituyen factores críticos
detrás de la lucha que tiene lugar en la vertiente de las soluciones; se trata
de una competencia entre distintos proyectos e ideas de política pública.
Y sin embargo hay límites en esta lucha pues distintas coaliciones pueden
compartir valores de política y anticipar restricciones similares en el futu-
ro. Por ejemplo, los niveles de gobierno federal y estatal pueden estar de
acuerdo en que el principio de sustentabilidad ambiental es crucial y que
debe ser considerado como parte de la evaluación de cualquier (mega)pro-
yecto de infraestructura, pero esto no descarta desacuerdos sobre cuál es el
sitio “ideal” para llevar a cabo dicho proyecto ya que las coaliciones pue-
den mostrar diferencias, incluso sobre la propia definición del problema de
política pública que quiere atenderse. Una coalición podría definir el pro-
22
Sabatier, “Political”, 1988; Sabatier, Toward, 1991; Sabatier y Jenkins-Smith, “Policy”, 1993, y
Sabatier y Jenkins-Smith, “Advocacy”, 1999.
84 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
blema como un asunto de desarrollo regional mientras que otra podría de-
finirlo como un tema de infraestructura de transporte o de abastecimiento
de agua, según sea el caso.
Los factores que determinan la cohesión de las coaliciones de política
pública incluyen compartir creencias normativas y causales23 así como un
grado no trivial de coordinación a lo largo del tiempo. Las creencias nor-
mativas y causales pueden ser divididas en tres niveles: 1) creencias básicas
(deep core beliefs); 2) creencias de política (policy core beliefs), y 3) creencias sobre
aspectos secundarios (secondary aspects).24 Las creencias básicas se relacionan
con valores normativos muy generales y, por lo tanto, demasiado flexibles
para determinar la cohesión de las coaliciones. Algunos ejemplos son la im-
portancia relativa del Estado versus el mercado o de los objetivos de creci-
miento económico versus los objetivos de sustentabilidad ambiental.25
En contraste, al hablar de creencias de política nos referimos a creen-
cias sobre las soluciones a problemas específicos que resultan de un largo
proceso de aprendizaje de política pública. Son muy resistentes al cambio y,
en consecuencia, son más importantes para la cohesión de las coaliciones.
Algunos ejemplos se relacionan con los métodos de financiamiento de cier-
tos programas, las causas básicas de un problema y las mejores alternativas
de solución. Estas se mantienen estables a lo largo del tiempo a menos que
haya un choque exógeno que impacte sobre el subsistema de política pú-
blica en cuestión.26 Finalmente, los aspectos secundarios se refieren a deta-
lles de carácter más inmediato, los cuales complementan las ideas en torno
a ciertas propuestas de política pero que son de carácter más negociable.
Como lo mostraremos en los siguientes apartados, la competencia entre
distintas coaliciones de política pública a lo largo de la historia de ambos
proyectos contribuyó a retrasar las decisiones oficiales de instrumentar el
Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (naicm) en Mé-
xico y el Proyecto Múltiple Misiconi (pmm) en Bolivia. A su vez, este factor
le dio forma a las propuestas que eventualmente fueron promovidas y con-
tribuyó al fracaso de ambos proyectos.
23
Las “creencias causales” se refieren a creencias sobre las causas de un problema y sobre sus
posibles soluciones.
24
Sabatier, Theories, 1999, pp. 120-122.
25
Como podemos ver, los valores normativos y los principios de política pública considerados
por Sabatier y sus colegas coinciden con algunos elementos de la aceptabilidad de las propuestas
sugerida por Kingdon en su mvm.
26
Sabatier, Theories, 1999, pp. 122-135.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 85
Cambios incrementales y cambios radicales
Otra crítica al mvm es que no ahonda en la manera como ciertas estructu-
ras institucionales influyen y son influidas por distintos resultados de po-
lítica pública. En este sentido, la teoría de equilibrios puntuados (tep) que
Baumgartner y Jones27 proponen para estudiar la creación y evolución de
monopolios de política pública resulta útil como un marco conceptual com-
plementario. Estos autores argumentan que la estabilidad de estos mono-
polios depende de la creación de barreras, incluyendo la proyección de una
imagen positiva en la esfera pública con la finalidad de prevenir el escruti-
nio externo.28 Las imágenes positivas se basan en definiciones concretas y
estrechas de problemas, de tal manera que se limita el número de dimensio-
nes de conflictividad y se evita la problematización de las políticas públicas;
esto es, las imágenes positivas escudan y aíslan ciertos espacios de decisión,
convirtiéndolos en monopolios. Esta imagen dominante de política pública
se basa a menudo en una definición unidimensional de los problemas sin
importar que estos sean en realidad multidimensionales.29 Así, los actores
con acceso a estos monopolios pueden garantizar que su poder de decisión
no sea cuestionado por actores externos y, sobre todo, que los asuntos rela-
cionados con su área de especialidad no se lleguen a la agenda de las insti-
tuciones macropolíticas.
El concepto de equilibrio puntuado describe cambios en la agenda de po-
líticas públicas como consecuencia del colapso de alguna imagen positiva.
La tep tiene sentido cuando ciertas decisiones de política no sólo implican
la elección de cierto proyecto en particular, sino cuando implican una rees-
tructuración más amplía del subsistema de política pública en su conjunto.
Este es el caso de Cochabamba y el sapa en 2000 donde las decisiones no
sólo versaban sobre la elección de la mejor fuente de agua sino sobre la re-
estructuración de los sapa a partir de reformas legales favorables para la
participación privada.30 De esta manera, como intentaremos ilustrar en este
capítulo, la concesión del Semapa-Misicuni puede explicarse en el contexto
27
Baumgartner y Jones, Agendas, 1993.
28
Hunt, “Multiple”, 2002, p. 74.
29
Baumgartner y Jones, Policy, 2002, p. 21.
30
Esto no significa que el análisis propuesto por Baumgartner y Jones no sea aplicable al
naicm. Después de todo, el surgimiento de los gobiernos estatales como sitios alternativos para la
discusión y definición de la política pública significó un cierto debilitamiento del monopolio de sct
en la definición de la infraestructura aeroportuaria. Sin embargo, el hecho de que ambas coaliciones
de política pública —Texcoco y Tizayuca— ejercieran presión y maniobraran bajo los mismos valores
86 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
de una ventana de oportunidad más amplia y de más largo aliento, y como
parte de una puntuación o salto en la política pública, la cual afectó a dife-
rentes subsistemas y sectores entre 1986 y 2000. Asimismo, mostraremos
que la concesión del Semapa-Misicuni fue parte de un intento por establecer
un monopolio de política cerrado y excluyente en el sector del sapa. Este
intento fracasó, entre otras razones, porque no existían las condiciones y
los requerimientos básicos, entre ellos la necesidad de una imagen positiva
de política pública.
Consideraciones para América Latina
Los marcos conceptuales que hemos discutido más arriba fueron pensados
para explicar procesos de política pública en los Estados Unidos de Améri-
ca, un país con una tradición democrática y liberal mucho más amplia en
comparación con los casos latinoamericanos y cuyos sistemas de decisión
son generalmente más descentralizados y abiertos, conducentes a la inno-
vación y la competencia entre distintas alterantivas de política pública.31
Sin embargo, en este trabajo partiremos de cuatro supuestos que hacen
que estos modelos sean adaptables a países como Bolivia y México. En pri-
mer lugar, en estos modelos el proceso de políticas se entiende como algo
menos ordenado en comparación con la propuesta de ciertos enfoques tra-
dicionales, como es el caso de algunos modelos de elección racional o de
elección institucional racional. En segundo lugar, los actores individuales
no tienen el poder de controlar todo el proceso de formación y priorización
de la agenda, una situación que resulta más cercana a las ciertas realidades
latinoamericanas tras los procesos de liberalización y descentralización polí-
tica que imperaron en las décadas de 1980 y 1990, y que todavía eran apli-
cables, al menos en el momento en que ocurrieron los casos de estudio aquí
abordados. En tercer lugar, dichos autores reconocen que los funcionarios
públicos elegidos en las urnas pueden influir en la agenda gubernamental
de manera más fácil y discrecional.32 Esto describe el caso de algunos pro-
normativos y dimensiones de conflictividad, sin ninguna puntuación institucional mayor, hace que
el análisis a partir de la tep sea menos relevante para el caso mexicano.
31
Un resumen muy sucinto de los rasgos específicos y la manera como trabajaba el sistema
político mexicano antes de 1989 en comparación con el de los Estados Unidos de América puede
encontrarse en Rodríguez y Ward, “Opposition”, 1991, pp. 29-30.
32
Kingdon, Agendas, 1984, p. 44.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 87
yectos de infraestructura de gran magnitud en países latinoamericanos y en
otros contextos políticos en los que este tipo de iniciativas no dependen del
poder legislativo y en los que a menudo son producto de decisiones discre-
cionales por parte del poder ejecutivo a nivel de ciudades, estados o gobier-
nos nacionales. En cuarto y último lugar, los enfoques propuestos no son
prescriptivos y, por tanto, su aplicación a los casos de estudio no refleja un
esfuerzo por comparar la realidad latinoamericana con uno o varios mode-
los “ideales” de políticas públicas.
Por lo tanto, con los debidos ajustes y consideraciones, estos marcos
conceptuales pueden proporcionar herramientas heurísticas, “instrumentos
equivalentes de medición”,33 “conceptos organizadores”34 y categorías ana-
líticas que son útiles para estudiar “mecanismos causales recurrentes”35 de-
trás de las agendas de política pública de países latinoamericanos. En este
sentido, debemos considerar cuatro modificaciones importantes. Primero,
la vertiente de los contextos políticos debe ser ampliada para incluir facto-
res estructurales históricos más allá de aquellos que influyen en la política
pública de manera sincrónica36 Segundo, en la realidad latinoamericana las
vertientes de los contextos políticos y de las soluciones de política pública
están relativamente más interconectadas entre sí, lo que no hace que el mvm
sea inadecuado para sistematizar información sobre los distintos procesos
que afectan las decisiones de política pública.37 Tercero, esta interconexión
significa que las coaliciones de política pública se basen tanto en creencias
de política pública como en intereses políticos concretos; de hecho, estas se
mueven de manera transversal entre ambas vertientes y tienden a ser más
volátiles y de vida más corta. Este supuesto no disminuye la importancia
del conocimiento y las creencias sobre ciertas soluciones propuestas, pero
significa que los actores que se unen a una coalición necesitan echar mano
de más recursos para encontrar y justificar la conexión entre, por un lado,
el contenido de la política pública y la necesidad de solucionar problemas
concretos y, por otro, la representación y la concreción de ciertos intereses
33
Przeworski, Logic, 1970, pp. 113-131.
34
Knight, “Modern”, 2001, p. 179.
35
Tilly, “To Explain”, 1995, y “Processes”, 2000.
36
Un ejemplo de este tipo de factores sincrónicos es la distribución de fuerzas políticas en un
momento determinado.
37
De hecho, como lo mencionamos anteriormente, el supuesto de que las tres vertientes se
mueven de manera independiente entre sí y el hecho de que no incorporan una perspectiva suficien-
temente histórica constituyen dos de las críticas que otros autores han sugerido, independientemen-
te de cuál sea el sistema político que sea analizado.
88 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
políticos. Como lo sugiere Centeno,38 los actores necesitan encontrar la
manera de “tecnocratizar” sus intereses políticos. Y la cuarta consideración
es que el modelo y las metáforas provistas por la tep pueden también ser
aplicadas “al revés”; es decir, para explorar las razones por las cuales los
actores, en su intento por reconfigurar un subsistema de política pública,
no logran establecer monopolios de decisión. Con estas consideraciones
en mente, los siguientes apartados pretenden aplicar los conceptos teóricos
propuestos a los casos de estudio en cuestión.
COCHABAMBA: MÚLTIPLES VENTANAS
DE OPORTUNIDAD Y EL FRACASO DE LOS
MONOPOLIOS DE POLÍTICA PÚBLICA
Problemas y políticas públicas en el caso de Cochabamba
En el caso de la Guerra del Agua en Cochabamba, y en contraste con el
caso del naicm (váse el subtítulo de la p. 114), la primera vertiente de aná-
lisis se divide en tres problemas que son estrictamente distintos, pero que
están interrelacionados: 1) la cobertura inadecuada y desigual de los sapa
en la ciudad de Cochabamba; 2) la limitada capacidad técnica, financiera y
administrativa del Semapa, y 3) las limitadas fuentes de abastecimiento de
agua en el valle de Cochabamba para cubrir tanto los usos urbanos como
rurales de agua.
Aunque los problemas de agua de Cochabamba tienen su origen 50
años atrás, estos se volvieron particularmente preocupantes a lo largo de
las décadas de 1980 y 1990. Incluso en 1997, la red del Semapa sólo llegaba
a 57% de Cochabamba y su área metropolitana,39 muy por debajo de 71%
que se había logrado al poner en marcha parte del Plan de Emergencia a
finales de la década de 1970.40 Más aún, incluso hasta nuestros días, la co-
bertura de la red del sapa responde a un patrón geográfico estrechamente
relacionado con las disparidades en la distribución del ingreso. En palabras
de Laurie et al.,41 “el acceso al agua en Cochabamba es una expresión de
la segregación y la marginación física, y un indicador de pobreza e inequi-
38
Centeno, “New”, 1993.
39
Nickson y Vargas, “Limitations”, 2002, p. 134.
40
Pareja, “Importancia”, 1996.
41
Laurie et al., “Strategic”, 2004.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 89
dad”. Mientras que las áreas residenciales en el noreste y el centro de la
ciudad sólo representan 27% de la población, estas reciben 50% del agua
provista por el Semapa. El otro 50% se distribuye entre el restante 73% de
la población.42
Sobre la eficiencia técnica y administrativa del Semapa, un indicador
estándar es el número de empleados por cada 1 000 conexiones. Mientras
que las otras compañías del sapa en América Latina muestran un radio de
2 a 1 000, en el caso del Semapa este indicador era de 4.7 a 1 000 en 1999.43
Otro parámetro es el porcentaje de agua perdida en la red y, de nuevo, el
Semapa no tenía la mejor calificación: en 1999 al menos 50% del agua se
perdía debido a fugas.44 En términos de eficiencia financiera, el Semapa te-
nía en 1997 una deuda acumulada de alrededor de 30% como proporción
del valor actual de la compañía.45 Desde su fundación en 1967, la compañía
de agua había sido manipulada para fines políticos: las tarifas se mantenían
artificialmente bajas para incrementar la popularidad de las autoridades
locales; los costos operativos apenas podían ser cubiertos y se destinaban
muy pocos recursos financieros para llevar a cabo nuevas inversiones. Esta
situación generó un círculo vicioso: menores niveles de inversión significa-
ron un mayor déficit de cobertura y problemas de agua más serios, entre
otras razones, por las pérdidas en la red. Conforme la red fue deteriorán-
dose, más difícil fue justificar tarifas más altas, y la compañía se volvió más
dependiente de las fuentes externas de financiamiento.
Y sin embargo, la mayor atención que prestaron los tomadores de
decisión a los problemas de agua de Cochabamba desde 1990 no sólo se
explica por el deterioro en los distintos indicadores tradicionales con los
que se evalúa el desempeño de una compañía de agua. Cualquier indicador
representa simplemente información fáctica sobre cierta situación, pero los
indicadores deben interpretarse para determinar si esto representa o no un
problema. Por ejemplo, si además de lo que nos dicen los indicadores nos
enfrentamos a crisis y emergencias que son visibles, este tipo de situaciones
refuerzan las percepciones preexistentes y aceleran el proceso de formación
y selección de temas en la agenda gubernamental.
En el caso de Cochabamba, las crisis generadas por la escasez de agua
se volvieron cada vez más frecuentes durante la década de 1990 y desem-
42
Ibid., p. 11.
43
Nótese que mientras más alto es este indicador, más ineficiente es una compañía de agua.
44
Nickson y Vargas, “Limitations”, 2002, pp. 132-134.
45
Laurie et al., “Strategic”, 2004, p. 9.
90 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
peñaron un papel importante para que el tema avanzara en la agenda. Si
bien es difícil obtener datos históricos sobre escasez de agua en la región,46 a
partir de distintas entrevistas, referencias bibliográficas y notas periodísticas
es posible identificar crisis de escasez de agua en 1978, 1989, 1993 y 1997-
1998. Si esto es correcto, los problemas de abastecimiento se incrementaron
rápidamente de un caso en una década a tres o cuatro casos por década.
Estas crisis se relacionan con la tercera dimensión de la vertiente de
los problemas en Cochabamba: en pocas palabras, la falta de fuentes confia-
bles de abastecimiento de agua en altitudes menores a 3 000 metros sobre el
nivel del mar, donde vive la mayor parte de la población de Cochabamba.47
Distintas fuentes de agua han sido aprovechadas desde la creación del Se-
mapa en 1967, pero ninguna de estas ha podido garantizar la provisión sos-
tenida de agua en el largo plazo, sobre todo en el contexto del crecimiento
urbano acelerado y sin planeación, en las últimas tres décadas. Una de las
pocas alternativas que quedaban hacia mediados de la década de 1990 era
precisamente la perforación de pozos para extraer agua subterránea, pero
esto se volvió cada vez más difícil de llevar a cabo en el contexto de la opo-
sición social por parte de los regantes que viven en el valle Central y en el
valle de Sacaba. Como se explica con mayor detalle en el siguiente capítulo,
esta política pública detonó lo que se conoce como la Guerra de los Pozos,
la cual empezó en 1992 y tuvo distintos episodios hasta 1998. Hacia finales
de la década de 1990 quedaba claro que era apremiante encontrar solucio-
nes radicales a la escasez de fuentes de abastecimiento.
En resumen, la vertiente de los problemas en Cochabamba puede re-
sumirse en tres aspectos interrelacionados entre sí. Primero, en el contexto
de una creciente población urbana y la competencia entre usos rurales y
urbanos, la región enfrentaba el reto de encontrar fuentes confiables y sos-
tenibles de abastecimiento de agua en el largo plazo. Segundo, incluso si el
abastecimiento de agua fuera resuelto, las dificultades iban a continuar si la
compañía de agua no estaba en posición de distribuir el vital líquido. Era
necesario conformar una compañía de agua que fuera financiera, técnica
y administrativamente más sólida, de tal manera que pudiera manejar las
inversiones necesarias, distribuir el agua en la red y recolectar las tarifas
46
Esto se debe a que, entre otras razones, porque los cambios institucionales promovidos por
Hugo Banzer en 1978, durante su dictadura, conllevaron una reducción en el número de estaciones
de medición en Cochabamba. Véase Maldonado, H2O, 2004, p. 11.
47
Entrevista con Gonzalo Rico, ex presidente de la Compañía Misicuni, Cochabamba, Bolivia,
julio de 2005.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 91
correspondientes.48 Tercero y último, la distribución de agua debía hacerse
con parámetros de mayor equidad social. Estos problemas habían estado
presentes en Cochabamba desde la década de 1950, pero los alarmantes
indicadores y la mayor frecuencia de las crisis de agua propiciaron que al-
gunos tomadores de decisión le prestaran mayor atención desde mediados
y finales de la década de 1990.
Ahora bien, incluso con estas consideraciones, el hecho de que un
problema capte la atención de algunos jugadores clave constituye una ex-
plicación parcial de un cambio abrupto en las políticas públicas, como es
el caso de la concesión del Semapa y Misicuni en 2000. De acuerdo con el
mvm, hay otras condiciones que deben ser satisfechas para que una políti-
ca permanezca en la agenda y, especialmente, para que escale en la lista de
prioridades. Para estos fines es necesario analizar la evolución de las pro-
puestas a lo largo del tiempo, ya sea de manera independiente o bien, algu-
nas veces, como respuestas concretas a los cambios en las vertientes de los
problemas y de los contextos políticos.
Los cambios incrementales en la agenda de políticas dependen de ma-
nera estrecha de la continuidad de expertos técnicos, burócratas de carrera,
consultores y otros participantes que pertenecen al grupo de actores menos
visibles. Por ejemplo, en el caso de Cochabamba había cierta constancia y
continuidad de algunos expertos técnicos que trabajaban en el sector del
sapa. Estos incluían especialistas que habían trabajado en distintos estudios
técnicos llevados a cabo para el Semapa o el pmm.49 De hecho, las entrevis-
tas realizadas por el autor en Cochabamba sugieren que, dejando de lado la
enorme cantidad de consultores internacionales, los ingenieros y expertos
técnicos bolivianos que habían trabajado en los espacios institucionalizados
donde se decidía la política pública del sector agua constituían una comuni-
dad muy pequeña y cerrada con intercambios informales de comunicación
que eran relativamente fluidos.
La historia particular del proyecto facilitó la continuidad de profesio-
nales y expertos. Los primeros estudios técnicos fueron patrocinados a lo
largo de las decadas de 1960 y 1970 por la Empresa Nacional de Electrici-
dad (ende), compañía que, de acuerdo con algunos entrevistados, solía ser
una de las empresas estatales con mejor desempeño antes de que el presi-
48
Entrevista a Guillermo Justiniano, La Paz, Bolivia, 30 de julio de 2005; “Crearán por Decre-
to Supremo Semapa ‘metropolitano’”; Los Tiempos, 1996.
49
Entrevistas a Osvaldo Pareja, Pablo López y Gonzalo Rico, Cochabamba, Bolivia, 5, 22 y 29
de septiembre de 2005, respectivamente.
92 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
dente Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997) instrumentara el proceso de
capitalización. Más tarde, cuando se creó la Asociación Misicuni en 1974
y la Compañía Misicuni en 1987, el proyecto se convirtió en una bandera
política que fue aprovechada por los siguientes presidentes, quienes prome-
tieron resolver los problemas del agua en Cochabamba. Sin embargo, más
allá de los pronunciamientos públicos con tintes partidistas, los análisis de
corte técnico continuaron, por un buen tiempo, aislados del oportunismo
político y fueron realizados por los propios especialistas.
Algunos ingenieros que trabajaban en Misicuni cuando la Guerra del
Agua estalló en 2000 habían trabajado en proyectos hidráulicos desde el ini-
cio de sus carreras, incluyendo el diseño y evaluación de presas. En algunos
casos se trataba de funcionarios públicos que habían trabajado por más de
20 años en distintos aspectos del pmm. En contraste con el caso del Semapa,
la Compañía Misicuni había mostrado mayor continuidad en sus cuadros,
lo cual resultó crucial para mantener el proyecto a flote y garantizar su su-
pervivencia en la agenda de gobierno.50 En el caso del pmm —y, en contraste
con el naicm, que abordaremos más adelante— los parámetros técnicos ya
habían sido suficientemente estudiados para 1975.51 Por desgracia, para el
proyecto, la instrumentación de una política pública requiere de mucho más
que simplemente cumplir con los requerimientos de factibilidad técnica y
de tener el apoyo de una comunidad relativamente cerrada de profesionales
y expertos técnicos. Para entender las razones por las cuales se pospuso el
proyecto por más de tres décadas es necesario echar un vistazo a los cam-
bios históricos en lo que hemos llamado “aceptabilidad de valores”.
La supervivencia de Misicuni en la agenda boliviana
Como se explicó en el capítulo anterior, la definición detallada del pmm no
se concluyó antes de 1973, después de ser completados los estudios de pre-
factibilidad que fueron patrocinados por ende y por el Banco Interameri-
cano de Desarrollo (bid) (véase el subtítulo de la p. 000). En el contexto de
algunas ideas y conceptos que estaban de moda, como “desarrollo rural in-
tegral” y “revolución verde” en la década de 1970, no debe sorprender que
50
Entrevista a Pablo López, ex director de la Compañía Misicuni, Cochabamba, Bolivia, julio
de 2005.
51
Entrevista a Gonzalo Rico, ex presidente de la Compañía Misicuni, Cochabamba, Bolivia,
julio de 2005.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 93
Misicuni fuera concebido como un proyecto “multipropósitos”; una especie
de proyecto de “desarrollo integral”.52 El objetivo era no sólo terminar con
la escasez de agua en el área metropolitana de Cochabamba, sino promover
la agricultura a gran escala, producir electricidad para actividades industria-
les, promover el desarrollo económico de la región y transformar el depar-
tamento de Cochabamba en un enclave económico que pudiera encadenar
el desarrollo de las áreas tropicales en el oriente de Bolivia con la región
del altiplano. El proyecto fue visualizado en una época en que una serie de
principios de política pública, incluyendo la “autosuficiencia alimentaria”, la
“maximización de producción alimentaria” y la “articulación de comunida-
des rurales al mercado”53 habían tomado gran fuerza en la agenda de diver-
sas instituciones internacionales. Los conceptos de autosuficiencia alimentaria
y autosuficiencia energética eran particularmente relevantes para el caso de un
país sin acceso al mar y con escasas conexiones de transporte como Bolivia.
Incluso el Banco Mundial (bm), institución que más tarde se convertiría en
un opositor fehaciente al proyecto, financió varios estudios de factibilidad
en la década de 1970.54
Este tipo de ideas de política pública ganó aceptabilidad, a tal grado
que Cochabamba no fue el único departamento de Bolivia que analizó la
posibilidad de lanzar un proyecto múltiple. Otros departamentos desarro-
llaron sus propias propuestas, lo cual generó una intensa competencia inte-
rregional para garantizar los recursos de inversión que se necesitaban.55 Los
distintos comités cívicos regionales se convirtieron en una pieza importante
de esta competencia en la que los departamentos de Santa Cruz, Chuqui-
saca y Tarija cabildearon por sus respectivos proyectos múltiples, pero sólo
el último logró asegurar la inversión de manera exitosa con la aprobación
de agencias internacionales como el bm. Al considerar que se trataba de
un proyecto económicamente viable, técnicamente factible y con impactos
medibles en el corto plazo, el proyecto múltiple de Tarija fue elegido como
“piloto” para poner a prueba este concepto.56 Una ventana de oportunidad
52
Entrevista a Osvaldo Pareja, ex funcionario público del Semapa, Cochabamba, Bolivia, julio
de 2005.
53
54
Véase Escobar, Encountering, 1995, pp. 158-159.
Entrevistas a Pablo López y Gonzalo Rico, Cochabamba, Bolivia, julio de 2005.
55
Entrevista a Gonzalo Rico en Cochabamba, Bolivia, julio de 2005.
56
Lo más probable es que la construcción del proyecto San Jacinto en Tarija, en lugar de Mi-
sicuni en Cochabamba, se enmarcó como parte de los ambiciosos planes del general Banzer (1971-
1978) de desarrollar los departamentos de oriente del país. Véase Laurie y Marvin, “Globalisation”,
1999, p. 1406.
94 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
acababa de abrirse: había un problema que buscaba resolverse (detonar el
desarrollo regional en algunos departamentos de Bolivia); una solución que
parecía adecuada (la propuesta de implementar proyectos múltiples); y ha-
bía emprendedores de política dispuestos a promover dichos proyectos (en
el caso específico de Tarija, el Comité Cívico Regional y, sin ser ninguna
sorpresa, el gobierno militar de Hugo Banzer entre 1971 y 1978). Más aún,
además del predominio de ciertos principios de política pública, la década
de 1970 presentaba un escenario económico muy favorable. Bolivia había
incrementado sus exportaciones de petróleo y los precios de hidrocarburos
habían aumentado significativamente debido a la crisis de Medio Oriente
en 1973.57 Gracias a esto había suficientes recursos fiscales para promover
este tipo de proyectos.
El proyecto de San Jacinto fue de hecho completado,58 pero otros pro-
yectos similares en otros departamentos de Bolivia, incluyendo Cochabam-
ba, tuvieron que ser pospuestos debido a los cambios que poco después
sobrevendrían en la vertiente de los contextos políticos. En adición a las
crisis económicas y políticas que Bolivia sufrió después de 1978 (véase el
subtítulo de la p. 42), los precios de la electricidad sufrieron un deterioro
de tal manera que la idea original de usar la generación de electricidad para
subsidiar la instrumentación del pmm ya no era factible. Al mismo tiempo,
la aplicación de políticas de ajuste estructural durante y después de la admi-
nistración de Paz Estenssoro (1985-1989) generó un cambio radical en los
discursos, valores y parámetros de política pública. Los discursos basados
en el desarrollo rural integral o en el desarrollo integral en general comen-
zaron a desvanecerse. La promoción de valores como la llamada autosufi-
ciencia alimentaria y de programas de política como la llamada Revolución
Verde, perdieron credibilidad. En su lugar, nuevos principios comenzaron a
dominar las decisiones de política pública: entre ellos la disciplina fiscal, la
participación privada y la capacidad de atracción de inversiones.
Una fuerza motora detrás de estos cambios fueron las condicionalida-
des que agencias internacionales como el Fondo Monetario Internacional
(fmi) o el bm impusieron para acceder a financiamiento internacional y re-
57
La producción de petróleo de Bolivia se incrementó en más de 50% entre 1970 y 1975. Véase
Mesa, Historia, 2003, p. 860.
58
El proyecto se localiza en la cuenca de Tolomosa-Tarija y cuenta con una capacidad instalada
de 8 megawatts. Véase US Army Corps of Engineers, “Water”, 2004, en <http://www.sam.usace.
army.mil/en/wra/wra.html>. [Consulta: 10 de septiembre de 2007.]
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 95
negociar la deuda externa.59 Por ejemplo, parte de las condiciones impues-
tas por el bm para conceder los créditos necesarios a fin de reorganizar el
sector eléctrico en Bolivia incluía cláusulas sobre la magnitud y el tipo de
proyectos que el Estado podía llevar a cabo. A partir de ese momento, el
gobierno de Bolivia estaba obligado a pedir aprobación explícita de esta ins-
titución antes de lanzar cualquier proyecto hidroeléctrico que excediera los
10 megawatts, o cuya inversión fuera mayor a 10 000 000 de dólares.60 El
pmm quedó de facto excluido de la agenda de decisiones del gobierno, por
lo menos en el corto plazo. Más tarde sería necesario modificarlo y hacerlo
más pequeño para permitir su supervivencia.
En general, el difícil escenario económico que prevaleció en América
Latina durante buena parte de las décadas de 1970 y 1980 fue propicio para
que la administración pública adoptara ideas y parámetros de gestión que
tradicionalmente habían pertenecido al sector privado, incluyendo aque-
llos relacionados con economía, eficiencia y efectividad.61 Estos cambios
no sólo afectaron la instrumentación de megaproyectos, sino que limitaron
el abanico de soluciones de política para mejorar los servicios públicos. La
idea de que una mayor participación privada podía resolver muchos pro-
blemas en el sector agua ganó adeptos y se convirtió en un principio pre-
dominante.62 Al menos en el caso de Bolivia, la participación privada llegó
a discutirte como si tuviera importancia en sí misma; como un fin más que
como un medio (véase Apéndice iii).
En el caso específico del sector agua, los cambios en el discurso esta-
ban asociados a la clasificación de los servicios de agua como un bien eco-
nómico y por la idea de que la privatización y la participación del sector
privado constituían soluciones neutrales que servían para reducir la interfe-
rencia política, que ayudaban a realinear los incentivos económicos para re-
ducir costos y que prevenían conflictos de interés en comparación a cuando
el Estado es proveedor de servicios y regulador al mismo tiempo.63 A partir
de la teoría económica del bienestar, los autores en pro de la privatización
argumentan que el mercado asigna los recursos mejor que el Estado, el cual
59
psiru, “Unsustainable”, 2002, p. 5, y “Water”, 2002, p. 10.
60
Entrevista a Gonzalo Rico, ex presidente de la Compañía Misicuni, Cochabamba, Bolivia,
septiembre de 2005.
61
Cheru y Gill, “Structural”, 1997, y Peters y Wright, “Public”, 1996, pp. 628-629.
62
Véase, por ejemplo, World Bank, World, 1994.
63
Para una discusión crítica de estas transformaciones en la política pública del agua, véase
Castro, “Arguments”, 2002, p. 32; Castro, “Privatización”, 2007, pp. 96-97, y Swyngedouw, “Contra-
dictions”, 1995, pp. 387-405.
96 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
sólo debe intervenir para regular y corregir fallas de mercado en algunos
casos.64
En el caso de Bolivia, estos cambios de perspectiva se reflejaron en la
aprobación de la Ley del Sistema de Regulación Integral (Ley Sirese) en
1994, la cual establecía reguladores para cada actividad económica65 y un
regulador general a cargo de supervisar su desempeño y proteger los inte-
reses de los consumidores, del Estado y de las compañías reguladas.66 La
entrada en vigor de la Ley 2029, aprobada a finales de 1999 justo antes
de que estallara la Guerra del Agua, constituía un esfuerzo adicional para
reformar el sector del sapa en la misma dirección. De hecho, este último
instrumento establecía un nuevo ente regulador de sanidad básica, el cual
sustituía al regulador de agua que originalmente había sido creado en el
contexto de la Ley Sirese. Esta nueva entidad constituía la única institu-
ción con la capacidad legal para otorgar concesiones para la explotación y
distribución de agua.
Al mismo tiempo, no es posible hablar de participación privada sin
garantizar que un proyecto sea atractivo. Después de todo, la participación
de estas entidades en los sapa en América Latina se ha caracterizado por
la competencia entre países que buscan ofrecer mejores condiciones para
atraer inversión privada. Al menos desde la década de 1990 era común que
se ofrecieran incentivos sustanciales, a veces insostenibles, a las empresas
privadas. Estos incluían contratos de largo plazo, garantías para proteger la
infraestructura de los inversionistas o acuerdos de compra anticipada (take
or pay).67 Los retos financieros se incrementan si consideramos que las em-
presas privadas generalmente no están interesadas en mantener esquemas
de subsidios cruzados, de tal manera que se espera que los sectores de la po-
64
Por ejemplo, en contra de los principios básicos de un mercado libre y competitivo, las
propias características de la red de los sapa, en conjunto con las fronteras naturales entre distintas
cuencas, hacen que la provisión de estos servicios propicie la generación de monopolios naturales.
Al mismo tiempo, siempre hay un problema de riesgo moral pues una vez que se firma un contrato
de concesión, los costos de cancelarlo o renegociarlo pueden superar los costos de que una de las
partes altere su comportamiento de manera oportunista. Finalmente, la tarea de extender la infraes-
tructura de agua potable y drenaje conlleva externalidades positivas que a menudo no son tomadas
en cuenta por actores privados.
65
Los reguladores sectoriales eran agencias autónomas del Estado que proporcionaban servi-
cios públicos, pero se desempeñaban como facilitadores y árbitros entre los distintos actores priva-
dos en un sector económico determinado.
66
Ley Sirese, 1994.
67
Un contrato take or pay obliga a una de las partes a comprar cierta cantidad de un servicio o
producto o de otra manera se ve obligado a pagar el costo equivalente del mismo, incluso si no lo
usa.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 97
blación en situación de mayor marginalidad sean subsidiados por el Estado.
De esta manera, lo que supuestamente contribuiría a liberar recursos pú-
blicos se ha convertido de hecho en una carga adicional y lo que se supone
que contribuiría a superar ciertas inequidades en la provisión del servicio se
ha convertido en un obstáculo para la expansión de la red.68
Este tipo de transformaciones de política pública comenzó en Bolivia
en la década de 1990 con la implementación de una política tarifaria que
pretendía cumplir con parámetros de autosuficiencia financiera y eficiencia
económica del sector del sapa en ciudades no mayores a 10 000 habitantes.
Posteriormente, con el Decreto Supremo 22 627, en 1992, se estableció que
toda inversión debía ser recuperada mediante tarifas que reflejaran el costo
real de los servicios.69
En el caso específico de Cochabamba, es posible identificar la crecien-
te importancia que se dio a la poca o mucha capacidad de atracción de in-
versiones del Semapa y Miscuini (véase la gráfica 1 del Apéndice iii). Más
aún, aquellos actores que no simpatizaban con las actividades de la Coor-
dinadora para la Defensa del Agua y de la Vida se referían constantemente
a la disminuida capacidad de inversiones de Cochabamba, y de Bolivia en
general, como una de las consecuencias negativas del conflicto en 2000. En
palabras de un ex ministro de gobierno, “tantas cosas han pasado en Boli-
via que si queremos que crezca la economía no hay otra manera que [hacer-
lo] a partir de la inversión privada [...] [sin embargo] Bolivia ha hecho todo
lo posible para prevenir que vengan nuevas inversiones”.70
Como se mencionó en el subtítulo de la p. 79, la tercera condición
para la supervivencia de una idea en la agenda de políticas públicas es la
anticipación de restricciones futuras, incluyendo restricciones presupuesta-
les y aceptación —o rechazo— de la población en general. En los casos de
Bolivia y México, las restricciones presupuestales están estrechamente re-
lacionadas con el principio de disciplina fiscal. Este último se relaciona con
el objetivo general de estabilidad macroeconómica y las otras con los deta-
lles operacionales que permiten que dicho objetivo se cumpla año con año.
La magnitud del pmm simplemente era inconsistente con la predomi-
nancia de estos nuevos principios de política. Ya desde 1991 varios consul-
tores externos y representantes de diversas agencias internacionales habían
68
psiru, “Unsustainable”, 2002, pp. 5-6.
69
Laurie et al., “Strategic”, 2004, p. 16.
70
Entrevista a Guillermo Justiniano, La Paz, Bolivia, julio de 2005.
98 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
cambiado de opinión en cuanto a la factibilidad económica y financiera del
proyecto. Algunos recomendaban que se descartara por completo mientras
que otros sugerían dividirlo en tres fases sucesivas —agua potable, irriga-
ción y electricidad—, siendo la primera la más importante. También se su-
gería que ciertos detalles técnicos, como la altura y la capacidad de la presa,
fueran ajustados. En otras palabras, el proyecto tenía que ser rediseñado
de acuerdo con las restricciones macroeconómicas y financieras entonces
imperantes.
El financiamiento e instrumentación de Misicuni no sólo estaba más
allá de las capacidades del Estado. Si era desarrollado con participación pri-
vada, también era necesario garantizar que resultara atractivo para el inver-
sionista, lo que significaba que otros parámetros —algunos objetivos y otros
subjetivos—, como es el llamado “riesgo país”, debían también incorporarse
en el análisis. El problema es que hay muchos beneficios económicos que
no pueden cuantificarse tan fácilmente desde un punto de vista financiero
y que, por tanto, no están directamente alineados con el interés de los con-
cesionarios.71 En este sentido, algunos inversionistas potenciales como la
compañía francesa General de Suez ya habían advertido, desde la primera
administración del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada, que el proyec-
to no era posible sin un incremento extraordinario en las tarifas de agua,
lo cual era inasequible para la sociedad boliviana.72 Incluso si el proyecto
era reconvertido y dejaba de ser un proyecto multipropósito, era claro que
vincular la construcción de Misicuni a la concesión del Semapa significaba
que no sería factible el primero sin un incremento desproporcionado en las
tarifas de agua.73
La administración de Banzer estaba entre la espada y la pared. Por un
lado, para atraer a inversionistas privados y acceder a créditos de agencias
internacionales, el proyecto debía cumplir con las nuevas condicionalida-
des y con los nuevos principios de política pública.74 Por otro, había una
enorme presión social y política para mantener Misicuni sin ningún cam-
bio, como un proyecto con múltiples propósitos de desarrollo. Por lo tanto,
71
Entrevista a Osvaldo Pareja, Cochabamba, Bolivia, julio de 2005.
72
Nickson y Vargas, “Limitations”, 2002, p. 231.
73
Entrevista a Gonzalo Maldonado en Cochabamba, julio de 2005.
74
Un documento del Banco Mundial era muy claro en este sentido pues establece, textualmen-
te, que ningún subsidio debe otorgarse para aminorar el incremento de tarifas de agua en Cocha-
bamba, las cuales deben reflejar el costo completo de la provisión con el pmm. Véase World Bank,
“Bolivia”, 1999.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 99
ajustar y reducir su magnitud contribuiría a minar su aceptación pública.75
Al final del día, al confrontar este “juego de dos niveles”,76 la administración
de Banzer y otros promotores del proyecto optaron por una solución inter-
media en un intento por superar ambas dificultades. Como se describe con
mayor detalle en el capítulo iii, los resultados fueron desastrosos: el incre-
mento en las tarifas de agua, las condiciones que se ofrecieron a los inver-
sionistas privados y que eran difíciles de sostener, así como un desconten-
to social generalizado, se conjuntaron para alimentar un fuerte y creciente
movimiento social.77
El contexto político y el papel de las coaliciones de política pública en Cochabamba
En retrospectiva, parece que la oportunidad de instrumentar Misicuni no
era tan clara en comparación con el proyecto de Corani, la otra alternativa
de políticas públicas que fue considerada hacia finales de la década de 1990
(véase el subtítulo de la p. 42). Sin embargo, la competencia entre ambas
alternativas y la decisión eventual en favor de Misicuni se entiende mejor si
examinamos el último componente del mvm: la vertiente de los contextos
políticos. En este sentido, el factor crucial en el caso boliviano fue la alinea-
ción de intereses políticos entre los niveles presidencial y local de gobier-
no, después de la elección de Hugo Banzer (Acción Democrática Nacional:
adn) como presidente en 1997.
Para entender mejor la importancia de este evento a fin de que se
abriera la ventana de oportunidad, es necesario ir atrás en el tiempo. Más
aún, la ventana de oportunidad —es decir, la convergencia entre problemas,
soluciones de política, contextos políticos y actores— puede dividirse en dos
etapas. La primera etapa coincide con el mandato de Gonzalo Sánchez de
Lozada (1993-1997) y la segunda con el de Hugo Banzer (1997-2002). En el
primer caso, la ventana de oportunidad no se relaciona exclusivamente con
el sector del sapa, pero sí con una reestructura general del sector público.
75
La importancia de este factor no debe minimizarse en el caso de Misicuni pues era un proyec-
to que había sido esperado por la gente de Cochabamba por mucho tiempo. Un conocido episodio
de la lucha de Sánchez de Lozada por promover Corani en lugar de Misicuni resulta muy ilustrati-
vo. En una reunión con autoridades regionales y representantes de la sociedad civil de Cochabam-
ba, Sánchez de Lozada preguntó explícitamente si la gente de Cochabamba quería agua o Misicuni.
La respuesta fue tajante y casi unánime: ¡Misicuni!
76
Tarrow, New, 2005, p. 80.
77
Domínguez, “Social”, 2006, pp. 13-14.
100 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
Cuando Sánchez de Lozada fue electo en 1993, su principal reto era la ins-
trumentación de una segunda generación de reformas económicas que no
sólo contribuyeran a la estabilidad macroeconómica, sino también a lograr
mayores niveles de crecimiento y desarrollo. En este contexto, la ventana
de oportunidad estaba determinada en un sentido amplio por tres factores
que deben tomarse en cuenta: a) en la vertiente de los problemas, las crisis
económicas de la década de 1980 y la secuela de problemas estructurales
que no habían sido resueltos todavía; b) en la vertiente de las soluciones
de política, el modelo económico estatista que había predominado hasta
ese momento había perdido credibilidad y había un grupo de tecnócra-
tas que promovían el libre mercado como panacea, y c) en la vertiente de
los contextos políticos, la presencia de emprendedores de política, como el
propio Sánchez de Lozada —quien en ese momento contaba con mayoría
relativa en el Congreso y con mayoría absoluta en el Senado (40 y 63%,
respectivamente).
El margen político que la primera administración de Sánchez de Loza-
da tenía para maniobrar coincidió con el descrédito de actores sociales tales
como la Confederación Obrera Boliviana (cob), organización que había
sido asociada tradicionalmente con el modelo económico estatista y con la
experiencia de cogobierno después de la revolución de 1952.78
En este sentido, no debemos olvidar que “cuando las estructuras ins-
titucionales están claras, aquellos que promueven cambios radicales al statu
quo pueden pasar por desinformados, irresponsables o peligrosos”.79 Sin
embargo, este no era el caso cuando las políticas de ajuste estructural fue-
ron aplicadas en Bolivia durante las décadas de 1980 y 1990. En medio de
una seria crisis económica y de graves problemas de hiperinflación,80 en
conjunto con el desempeño mediocre del gobierno de la transición demo-
crática, encabezado por la Unión Democrática Popular (udp), era mucho
más fácil cuestionar los arreglos y estructuras institucionales prevalecientes,
tanto formales como informales. Esto abrió la puerta a la instrumentación
78
Después de la revolución de 1952, la cob había desempeñado un papel activo como prin-
cipal articulador de las demandas sociales y como principal canal de representación de distintos
grupos sociales. Véase Lazarte, Entre, 2005, p. 62, y Mayorga, Avatares, 2003, pp. 21-23. Dicha ex-
periencia ha sido comúnmente conocida como “cogobierno” o “poder dual” ejercido por las clases
trabajadoras y populares y el partido en el poder (el Movimiento Nacional Revolucionario o mnr).
Véase también Zavaleta, Masas, 1986.
79
Baumgartner y Jones, Policy, 2002, p. 13.
80
Algunas estimaciones sugieren, por ejemplo, que la hiperinflación alcanzó entre 8 y 25 000%
en el año 1985.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 101
de cambios radicales. El punto culminante de esta puntuación política y de
políticas públicas se refleja en las palabras de Paz Estenssoro (1985-1989)
cuando manifestó que “Bolivia estaba muriendo” y que Bolivia moriría si
no se llevaban a cabo cambios radicales.81
La idea de un modelo de desarrollo estatista fue reemplazada por
otra “imagen poderosa de políticas públicas”:82 en un escenario de recur-
sos económicos escasos, el sector privado es más eficiente y efectivo para
la provisión de bienes y servicios.83 Como lo argumenta Conaghan et al.,
la transición hacia un modelo económico neoliberal en Bolivia, Ecuador y
Perú se basó en un esfuerzo maniqueo por oponerse y reemplazar los prin-
cipios abstractos que habían guiado las decisiones de política pública hasta
ese momento y no tanto “en un intento por elaborar detalladamente un
modelo económico prospectivo”.84
De esta manera, el presidente Sánchez de Lozada usó la oportunidad
para reformar sectores económicos que eran clave. Dichas reformas tuvie-
ron lugar mediante un “proceso de retroalimentación positiva”;85 es decir,
un proceso que, una vez iniciado, de alguna manera se alimenta a sí mis-
mo y que, lejos de contrabalancear una tendencia, la acentúa. Cuando la
imagen positiva de un modelo de desarrollo estatista se colapsó a inicios de
la década de 1980, más y más actores demandaron cambios al statu quo y
más y más actores sintieron que podían hacerlo de manera exitosa. La idea
de que la participación privada tenía grandes bondades respondió a una
especie de efecto dominó, generando la redefinición de algunos problemas
de políticas públicas y permeando a distintos sectores económicos. Es no-
table, por ejemplo, que Víctor Paz Estenssoro (1985-1989) se enfrentara a
una fuerte oposición social al publicar el Decreto 21060, el cual constituía
de hecho el primer paso hacia un modelo de corte neoliberal. Sin embargo,
Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997) “se convirtió en el primer presi-
dente del país en ser elegido con una plataforma abiertamente neoliberal”.86
81
Estas palabras fueron parte del discurso que Víctor Paz Estenssoro pronunció el 29 de agosto
de 1985, justamente al anunciar el Decreto 21060.
82
Baumgartner y Jones, Policy, 2002, p. 12.
83
Como lo argumenta Conaghan et al., “Business”, 1990, p. 11, la transición hacia un modelo
económico neoliberal en Bolivia, Ecuador y Perú se basó en un esfuerzo maniqueo por oponerse
y reemplazar los principios abstractos que habían guiado las decisiones de política pública has-
ta ese momento y “[no tanto] en un intento por elaborar detalladamente un modelo económico
prospectivo”.
84
Conaghan et al., “Business”, 1990, p. 11.
85
Baumgartner y Jones, Policy, 2002, p. 13.
86
Laurie y Marvin, “Globalisation”, 1999, p. 1403.
102 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
El componente más importante de esta segunda generación de polí-
ticas de libre mercado fue el esquema de capitalización, diseñado precisa-
mente para promover la atracción de inversión privada a las empresas esta-
tales. Dicha política consistía en asociaciones público-privadas: el gobierno
contribuía con activos del Estado para iniciar una nueva compañía en la
que los inversionistas privados tenían 51% de participación y control ad-
ministrativo a cambio de nuevas inversiones. El otro 49% de participación
era transferido a fondos de pensión que supuestamente beneficiarían a to-
dos los bolivianos en edad adulta.87 Como se mencionó anteriormente, la
Ley Sirese fue aprobada en 1994 y la política de capitalización fue aplicada
a los sectores de telecomunicaciones, electricidad y transporte ese mismo
año. El sector de hidrocarburos, controlado originalmente por la compañía
estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (ypfb), fue capitalizado
en 1996. El lenguaje y el discurso sobre la participación privada llegaron al
sector del sapa en 1994, cuando recursos de distintos donantes internacio-
nales comenzaron a ser canalizados para apoyar algunas reformas institu-
cionales.88 El discurso se volvió más importante en los siguientes tres años,
cuando otros actores institucionales comenzaron a hablar sobre la partici-
pación privada como una solución potencial para mejorar el desempeño en
este sector.89 Eventualmente, la compañía de agua Servicio Autónomo de
Agua Potable y Alcantarillado (Samapa) de La Paz y El Alto fue transferida
a inversionistas privados con una concesión de 30 años a partir de 1997.
Cuando Sánchez de Lozada intentó reformar el sector del sapa de Co-
chabamba, su gobierno había ya pagado un alto precio político derivado
de las distintas reformas liberalizadoras y, para entonces, había mucho me-
nos apoyo para sus políticas. Era casi el final de su mandato y su gobierno
había sufrido un tremendo desgaste. En palabras de un ex director de la
compañía Misicuni,
87
Jemio et al., Quince, 2000.
88
Laurie et al., “Strategic”, 2004, p. 12.
89
Estos cambios institucionales fueron diseñados para mejorar la capacidad técnica y de ges-
tión del Semapa y del Samapa, pero este objetivo puede interpretarse como una medida para abrir
paso a la participación privada, al hacer supuestamente que estas compañías fueran más atractivas.
Sin embargo, estrictamente hablando, ambos objetivos son independientes. Por ejemplo, aunque la
participación privada en el Semapa quedó completamente descartada después del conflicto de 2000,
algunas agencias internacionales continuarán otorgando préstamos con los objetivos de mejorar el
desempeño de la compañía e incrementar la cobertura del servicio.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 103
había poco apoyo para el proyecto Corani [...] quizás un par de intelectuales
que escribían en los periódicos, pero la oposición sucedió de manera casi na-
tural [...] En 1993 Sánchez de Lozada había conseguido una buena mayoría
de votos y disfrutaba de mayoría en el Congreso, pero después de poner en
marcha los esquemas de capitalización y privatización, encontró que cada vez
había más y más oposición. Para cuando trató de reformar el sector agua [en
Cochabamba] trayendo participación privada, había poco apoyo para él.90
Además del timing adverso para reformar el sector del sapa, había una
diferencia fundamental entre la concesión del Samapa, en la ciudad de La
Paz, y del Semapa, en la ciudad de Cochabamba. El principal problema en
el primer caso era la necesidad de mejorar el desempeño administrativo,
financiero y técnico de la compañía de agua. Y el principal factor era la ne-
cesidad de incrementar la calidad y la cobertura del servicio en La Paz y
en la ciudad periférica de El Alto.91 En el segundo caso, la vertiente de los
problemas de agua en Cochabamba era triple: mejorar la administración y
el desempeño del Semapa; alcanzar una mayor y más equitativa cobertu-
ra, y encontrar fuentes confiables de abastecimiento de agua para resolver
el déficit de largo plazo. Este último problema hizo que las decisiones de
política pública fueran particularmente difíciles pues abrieron la puerta a
la competencia entre distintas coaliciones de política y, especialmente en el
caso de Misicuni, se convirtieron de hecho en un cuello de botella para la
atracción de inversiones.
Al reconstruir la historia del proyecto hemos mostrado que Misicuni
se mantuvo de manera más o menos estable en la agenda de políticas hasta
principios de la década de 1980. Dicha estabilidad contribuyó a consolidar
una sólida coalición con base en la creencia de política pública de que, más
allá de resolver los problemas de escasez de agua, el proyecto debía desem-
peñar un papel central en el desarrollo de la región (véase el subtítulo de la
p. 42). Esta coalición incluía a autoridades locales, al gobierno central —ex-
cepto durante el mandato de Sánchez de Lozada—, a representantes de la
Corporación Misicuni, al Comité Cívico Regional y a amplios sectores de
la sociedad civil de Cochabamba.
En contraste, Corani apareció en la agenda gubernamental a finales
de la década de 1990, de manera casi contingente, como un producto co­
90
Entrevista a Pablo López, ex director de Misicuni, Cochabamba, Bolivia, julio de 2005.
91
Walton, Bolivia, 2003.
104 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
lateral de la política de capitalización.92 Por lo tanto, la respectiva coalición
de políticas públicas no estaba bien consolidada y no cumplía con el requi-
sito de actuar coordinadamente en el curso del tiempo.93 Había pocos ac-
tores, fuera del prefecto de Cochabamba, del presidente en persona y de
algunos colaboradores cercanos, que favorecían esta alternativa con base en
la siguiente creencia de política pública: que la prioridad en Cochabamba
era el abastecimiento de agua antes que promover el desarrollo regional de
largo plazo.94
La oposición a Corani y la postergación de Misicuni eran tales, que la
decisión sobre la fuente de abastecimiento de agua se dejó temporalmente
fuera de la agenda de decisiones y la administración de Sánchez de Lozada
trató de concesionar el Semapa sin que dicho tema quedara definido.95 ¿Por
qué se tomó esta decisión por parte del gobierno central? Incluso cuando
la ventana de oportunidad, en un sentido amplio, se estaba cerrando, e in-
cluso tomando en cuenta todas las dificultades, había una serie de factores
que sugerían una oportunidad para resolver los problemas de agua de Co-
chabamba. Desde el mandato de Jaime Paz Zamora (1989-1993) había un
préstamo de 18 000 000 de dólares otorgado por el gobierno italiano. Este
monto se complementaba además con otros recursos del bm,96 del bid97 y
del gobierno francés (45 000 000 de dólares)98 que habían sido etiquetados
para reformar el Semapa.99
Adicionalmente, Cochabamba se convirtió en el segundo exportador
más importante de petróleo en Bolivia, de tal manera que tenía la oportu-
nidad de generar sus propios flujos financieros mediante la explotación y
la venta de este recurso.100 Presumiblemente, parte de estos fondos podían
92
93
Laurie y Marvin, “Globalisation”, 1999, pp. 1407-1408.
Sabatier, Theories, 1999, pp. 120-122.
94
Otro argumento era que Corani ya contaba con el dinero, gracias al proceso de capitaliza-
ción, para aplicar las inversiones necesarias para venderle agua al Semapa. Véase Laurie y Marvin,
“Globalisation”, 1999, pp. 1408-1409.
95
“La licitación de Semapa no admite cuestionamientos”, La Razón, 1997; Opinión, “Superinten-
dencia”, 1997.
96
No queda claro el monto total que el bid y el bm aportaron debido a que dichos recursos
fueron distribuidos entre distintos proyectos, algunos en Cochabamba y otros localizados en otros
departamentos.
97
Véase nota anterior.
98
Diez millones de dólares eran en calidad de donativo y 35 000 000 en calidad de préstamo.
99
Entrevista con Pablo López, ex director de la Corporación Misicuni, en Cochabamba, julio
de 2005; “Aprobaron convenio con Alemania para ejecutar proyectos de Semapa”, Los Tiempos, 1993;
Presencia, “Semapa”, 1996.
100
Entrevista a Erika Brokmann, diputada del mir, agosto de 2005, y Laurie et al., “Strategic”,
2004, p. 24.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 105
haberse invertido en Corani o Misicuni una vez que la decisión fuera toma-
da. En la vertiente de las soluciones de política pública, diferentes esquemas
de participación privada habían sido instrumentados en otros sectores —in-
cluyendo los sapa en La Paz y El Alto— y la concesión parecía ofrecer una
solución posible para mejorar la situación financiera y administrativa del Se-
mapa; sería parte del efecto dominó que había caracterizado a las reformas
estructurales en este país. Si la decisión sobre la fuente de abastecimiento de
agua se le dejaba al concesionario, lo más probable era que Misicuni hubie-
ra sido desfavorecido versus Corani, el cual resultaba mucho más atractivo
desde la perspectiva del sector privado.101 Y finalmente, como ya se explicó,
no había ninguna señal de mejora en la vertiente de los problemas. Las se-
quías y los cortes de agua habían continuado a lo largo de la década de 1990,
generando conflictos cada vez más abiertos, como fue el caso de la Guerra
de los Pozos. La magnitud de la crisis de agua “captó la atención y abrió la
oportunidad para que se dieran cambios radicales en la política pública”.102
El primer mandato del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-
1997) estaba a punto de terminar y era necesario actuar de manera rápida,
incluso si había temas que quedaban sin resolver103 e incluso si se corría el
peligro de tener algunos resultados inesperados e indeseados.104 En este con-
texto, la administración de Sánchez de Lozada se apresuró a concesionar el
Semapa, a pesar de una creciente oposición social. En este sentido, la voz
más importante provino de los contextos políticos, pues fue el alcalde Man-
fred Reyes Villa de Nueva Fuerza Republicana (nfr) quien se opuso feha-
cientemente a la solución de Corani y a la postergación de Misicuni. Reyes
Villa argumentó que la propuesta de Sánchez de Lozada de instrumentar
Corani para resolver los problemas de agua en el corto plazo, mientras se
postergaba Misicuni para el largo plazo, era un engaño para abandonar este
último proyecto de manera definitiva.105 El alcalde no sólo expresó su opo-
sición en innumerables actos públicos y boletines de prensa, sino que llegó
101
Desde la perspectiva del inversionista privado, era importante asegurar la fuente de abaste-
cimiento antes de comprometerse a una concesión de largo plazo. En este sentido, la alternativa de
Corani requería inversiones marginales en comparación con el caso de Misicuni, haciendo que la
provisión de agua estuviera disponible en el corto plazo.
102
Hunt, “Multiple”, 2002, p. 73.
103
Lo cual, según Kingdon es una característica propia de las ventanas de oportunidad pues
estas no se mantienen abiertas para siempre. Véase Kingdon, Agendas, 1984.
104
Lo cual sucede a menudo cuando se trata de instrumentar este tipo de iniciativas “integrales”
de desarrollo planeado. Véase Ferguson, Anti-politics, 1990, y Nelson y Wright, “Participation”, 1995,
p. 10.
105
“Semapa volverá a manos de la alcaldía municipal de Cochabamba”, La Razón, 1997.
106 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
a encabezar marchas de protesta junto con ciudadanos que cargaban picos
y palas hasta el lugar donde supuestamente se localizaría la presa, con la fi-
nalidad de iniciar, al menos simbólicamente, los trabajos de construcción.106
Aunque Reyes Villa era parte de la coalición que abogaba en favor
de Misicuni, su rechazo a Corani estaba basado más en intereses políticos
que en argumentos técnicos sólidos. Su partido político (el nfr) acababa de
ser fundado y su participación en la política local, incluyendo la discusión
sobre Misicuni, constituía una plataforma para proyectar el movimiento a
nivel nacional. Al hacer uso de esta estrategia bajo el liderazgo de Reyes
Villa, el nfr logró posicionarse de manera rápida y exitosa como una al-
ternativa a los llamados partidos políticos tradicionales.107 Eventualmente,
la mayor importancia del nfr y, más específicamente, del propio Manfred
Reyes Villa, se convirtió en un desafío para el liderazgo del partido del pre-
sidente en la región.
Ante esta oposición política, Sánchez de Lozada hizo un intento por ce-
rrar y centralizar el sector de agua y alcantarillado al transformar al Semapa
en una compañía metropolitana, en lugar de una compañía municipal.108 De
esta manera buscó excluir al alcalde de Cochabamba del consejo de admi-
nistración del Semapa, nombrando en su lugar al perfecto del departamento
de Cochabamba.109 Sobre este punto, debemos recordar que antes de las re-
formas políticas que tuvieron lugar en 2004, y que fueron instrumentadas en
las elecciones del 2005, los prefectos departamentales eran nombrados por
el presidente. Por ello Sánchez de Lozada intentó abiertamente transferir la
administración del Semapa de la ciudad al gobierno central.
Sin embargo, sus acciones violaban de cualquier manera la Ley de
Descentralización que había sido aprobada en 1995. La respuesta inme-
diata de Reyes Villa fue promover una controversia constitucional ante la
Suprema Corte, que ganó unos días antes de que el general Banzer tomara
protesta como presidente (6 de agosto de 1997). La ventana de oportuni-
dad para solucionar los problemas de agua de Cochabamba se acababa de
cerrar para Gonzalo Sánchez de Lozada, pero acababa de abrirse para el
nuevo presidente, Hugo Banzer y otros promotores de Misicuni.110
106
Assies, “David”, 2001.
107
Carvajal y Pérez, Nueva, 2005, p. 80. Los llamados “partidos tradicionales” incluían al adn,
al mir y al mnr.
108
“Crearán por Decreto Supremo Semapa ‘metropolitano’”, Los Tiempos, 1996.
109
“¿Por qué se pone en duda la propiedad de Semapa?”, Opinión, 1997.
110
De hecho, la simpatía de Banzer por Misicuni se remontaba a su dictadura militar, pues fue
justamente en 1974 cuando se creó la Corporación Misicuni.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 107
Agua en Cochabamba: el intento fallido por crear un monopolio de políticas públicas
No es sorprendente que Misicuni se convirtiera de nuevo en la alternativa
indiscutible para abastecer de agua a Cochabamba. En primer lugar, Hugo
Banzer había sido siempre un fuerte promotor de este proyecto y se había
comprometido durante su campaña a favorecer Misicuni.111 Más aún, des-
pués de encabezar un gobierno dictatorial entre 1971 y 1978, el general
Banzer se enfrentaba ahora al reto de gobernar bajo parámetros democráti-
cos. Es posible que quisiera pasar a la historia como el presidente que había
cumplido con dos tareas: instrumentar finalmente el pmm y, además, ha-
cerlo de manera democrática. En segundo lugar, Reyes Villa continuó apo-
yando el proyecto públicamente, quizás asumiendo que dicha estrategia le
permitiría convertirse en un candidato creíble para las siguientes elecciones
presidenciales. Esta alineación de intereses en la vertiente de los contextos
políticos112 coincidió con la convergencia de problemas y soluciones, que
hemos analizado más arriba.
Pero, de nuevo, esto no se tradujo en la instrumentación del proyecto.
Los promotores de Misicuni tenían todavía que enfrentarse a la difícil tarea
de ajustar el pmm para hacerlo factible financieramente y coherente con los
nuevos principios de política pública, pero sin disminuir los prospectos de
aprobación pública. Esta tarea se volvió mucho más difícil durante la ad-
ministración de Banzer por varias razones, todas ellas relacionadas con la
capacidad para atraer inversionistas, sobre todo si consideramos la percep-
ción de riesgo que estos tenían sobre el proyecto. Por ejemplo, los conflictos
entre Sánchez de Lozada y Reyes Villa durante la administración previa ha-
bían mandado señales negativas a los inversionistas potenciales. Al mismo
tiempo, incluso antes de la licitación del Semapa-Misicuni, el gobierno de
Banzer había decidido dar marcha adelante a la construcción del túnel Mi-
sicuni, lo cual generó una enorme cantidad de problemas técnicos y finan-
cieros. Finalmente, la deuda del Semapa continuaba creciendo, alcanzando
cerca de 30 000 000 de dólares en 1999 y minando el atractivo para los
inversionistas.113 Incluso si Misicuni hubiese resultado conveniente desde
un punto de vista socioeconómico, estas tres circunstancias incrementaron
111
Incluso cuando las discusiones entre Corani y Misicuni se prolongaron en la época de cam-
pañas electorales, Banzer firmó un acuerdo informal con representantes de la sociedad civil para,
eventualmente, si él ganaba la presidencia, promover el pmm.
112
Kingdon, Agendas, 1984, p. 145.
113
Nickson y Vargas, “Limitations”, 2002, p. 140.
108 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
la brecha ya existente entre sus ventajas socioeconómicas y la viabilidad fi-
nanciera del proyecto.
En contraste con la administración de Sánchez de Lozada, que des-
cartó Misicuni en el corto plazo, Banzer siguió una estrategia diferente. No
sólo reconoció la importancia de mantener a Reyes Villa como aliado, sino
que a inicios de 1997 emitió un decreto para incluir a otros alcaldes de otras
municipalidades en el valle Central de Cochabamba en el consejo de ad-
ministración del Semapa.114 Luego, durante el proceso de licitación consul-
tó a la Federación de Juntas Vecinales (Fejuve) e incluyó a integrantes del
Comité Cívico de Cochabamba (ccc) como representantes de la sociedad
civil para que participaran en el diseño de los términos de referencia para
la concesión. Al parecer, la estrategia era construir suficiente legitimidad
y apoyo para poder incrementar las tarifas de agua y justificar a Misicuni
financieramente.
Sin embargo, este intento por abrir el proceso de políticas públicas a
la participación de distintos interesados se limitó realmente a la inclusión de
actores formales e institucionales.115 Por desgracia, como se explica en el si-
guiente capítulo, la legitimidad que el ccc y que la Fejuve gozaban entre
sectores más amplios de la sociedad civil de Cochabamba se había deterio-
rado a lo largo de los años. Al mismo tiempo, la apertura en la toma de de-
cisiones se limitó sólo a algunos temas. Incluso cuando representantes del
ccc y de la Fejuve expresaron su opinión sobre el contrato de concesión y
sobre el posible incremento en las tarifas de agua, no tuvieron en realidad
injerencia en otros aspectos que fueron instrumentados con un alto nivel de
secrecía. La más importante era la Ley 2029, que proveía el marco legal para
la concesión de adt. Los detalles de dicha ley se decidieron en el Ministerio
de Vivienda y Servicios Básicos, con la asistencia técnica de agencias inter-
nacionales, y fue aprobada prácticamente sin ninguna discusión pública.116
Esta omisión no era nada trivial. En combinación con la concesión
otorgada a adt, la Ley 2029 implicaba importantes consecuencias para el
sector del sapa. Por ejemplo, el sector agua quedaba centralizado en una
114
“Gobierno promulgó Decreto Supremo que recompone directorio de Semapa”, Los Tiempos, 1997.
115
Para los propósitos de este trabajo, la categoría de actores formales se refiere a los actores de la
sociedad civil y política que existen y son reconocidos de acuerdo con su personalidad legal y que
son independientes de las oficinas y agencias gubernamentales que actúan en nombre del Estado.
116
Entrevistas a Carlos Crespo y Gonzalo Maldonado, Cochabamba, Bolivia, agosto de 2005.
Al margen de estas entrevistas, un análisis exhaustivo de notas periodísticas entre 1992 y 2000
muestra que la Ley 2029 fue mencionada por primera vez en los medios en septiembre de 1999,
menos de un mes antes de que el borrador final fuera aprobado en el Congreso.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 109
sola entidad —el regulador de sanidad básica— y limitaba las dimensiones de
conflictividad que debían ser discutidas como parte de la política de agua.117
Otras medidas para centralizar las decisiones concernientes a los sapa ha-
bían sido aplicadas a lo largo de la década de 1990, pero muchas de ellas se
enfocaban en reducir y simplificar un sistema burocrático que era excesivo
y no tanto en aislarlo.118
La diferencia clave con la Ley 2029 era que este instrumento legal mi-
naba severamente el poder de algunos actores interesados en la política públi-
ca del agua. Entre otras provisiones, se establecía que el regulador de sanidad
básica, ahora independiente de Sirese, era el único con poder para otorgar
concesiones para la explotación y distribución de agua, incluida la perfora-
ción de pozos, y el único con el encargo de supervisar a los proveedores pú-
blicos y privados del recurso. El problema era que, en un contexto dominado
por valores y parámetros de política pública como el de la “capacidad para
atraer inversiones”, la Ley 2029 estaba excesivamente sesgada en favor de los
intereses de los inversionistas potenciales. Por ejemplo, permitía que los con-
cesionarios privados solicitaran la expropiación de pozos y de otros sistemas
tradicionales de agua si esto se consideraba necesario para cumplir con las
obligaciones contractuales de incrementar la cobertura del servicio.
Era un intento por imponer un monopolio de políticas públicas exce-
sivamente centralizado y cerrado a la participación pública; un intento por
crear un arreglo institucional despolitizado, aislado de las fuerzas democrá-
ticas e independiente en gran medida de la influencia de actores clave, inclu-
yendo a otras entidades de gobierno y a la sociedad civil. Pero la consolida-
ción de un monopolio de políticas públicas no ocurre inmediatamente pues
se requieren al menos tres condiciones: 1) una estructura institucional fuerte
y bien definida que sea responsable de la política pública; 2) un conjunto de
barreras que limiten el acceso al proceso de decisiones, y 3) la difusión de imá-
genes positivas que apoyen dicho arreglo institucional.119 Ninguno de estos
requisitos estaba presente en el sector de los sapa de Cochabamba en 2000.
117
Las responsabilidades se concentraron estrictamente en dos entidades de gobierno: el regu-
lador de sanidad básica estaba a cargo de regular y aplicar la política pública, pero el Ministerio de
Vivienda y Servicios Básicos tenía la función normativa en este sector. Véase Ley de Servicios de
Agua Potable y Alcantarillado, 1999.
118
La medida más importante fue la creación de la Dirección Nacional de Servicios Básicos (Di-
nasba) en 1992, lo cual formaba parte de un esfuerzo para concentrar las funciones gubernamenta-
les que habían quedado dispersas entre cerca de 35 agencias estatales y otros organismos.
119
Para una definición y más detalles sobre el concepto de monopolio de políticas públicas, véase
Baumgartner y Jones, “Agenda”, 1991, p. 1045, y Baumgartner y Jones, Agendas, 1993, pp. 5-9.
110 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
De hecho, este sector nunca había sido un monopolio cerrado y cualquier
intento por establecer algo similar estaba destinado al fracaso.
Aunque las funciones institucionales y de política pública estaban cla-
ramente definidas en el nuevo marco legal, el regulador de sanidad básica
no contaba con recursos financieros y técnicos suficientes para hacer cum-
plir las resoluciones legales.120 Nunca constituyó un contrabalance institu-
cional lo suficientemente fuerte a los sistemas de agua tradicionales y a los
proveedores informales de agua, como era el caso de los aguateros que ha-
bían pululado como soluciones subóptimas a la limitada cobertura de la red
del Semapa (véase el subtítulo de la p. 42). La gente en Cochabamba había
organizado cooperativas de agua, asociaciones y comités que funcionaban
con contribuciones de dinero, de materiales o de mano obra para perforar
un pozo, construir un tanque o instalar tubería.121 Por lo tanto, en relación
con el abastecimiento de agua, había muchos espacios fuera del Semapa en
los que se tomaban decisiones que afectaban los resultados de la política
pública. Muchos de ellos eran informales, incluso ilegales, pero esto no sig-
nificaba que no tuvieran influencia en la vertiente de los contextos políticos
o que no hubiesen ganado el derecho histórico a influir en la vertiente de
las soluciones de política pública.
Lo mismo aplica en el caso de las áreas rurales o semiurbanas, don-
de existe una larga tradición en el manejo de agua que se manifiesta en
sistemas de irrigación comunal. Como se explica en el siguiente capítulo,
durante muchas décadas los regantes de Cochabamba habían cuestionado
todos los intentos por concentrar las decisiones de política en materia de
explotación del recurso agua. Un claro ejemplo de su importancia e influen-
cia en el sector agua fue, precisamente, el papel que desempeñaron durante
la Guerra de los Pozos (1993-1997). Fue durante este episodio cuando los
regantes lograron organizarse en un movimiento de oposición mucho más
articulado.
Los problemas de escasez de recursos técnicos y financieros por parte
del regulador se acentuaron debido a una división artificial entre los aspec-
tos técnicos y políticos de la concesión. De acuerdo con esta división, los
proveedores informales —y ubicuos— de agua en Cochabamba constituían
un problema técnico y no un problema político. El problema del agua se
definió como un tema de eficiencia, cobertura y calidad del servicio en lu-
120
Nickson y Vargas, “Limitations”, 2002, p. 144.
121
Laurie et al., “Strategic”, 2004, p. 10.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 111
gar de un problema relacionado con el desplazamiento o el “acomodo” de es-
tos actores informales con criterios de justicia social. Después de todo, estos
sistemas informales habían llenado el vacío que el Semapa creó en materia
de cobertura del servicio durante las tres décadas anteriores a la Guerra del
Agua. Aunque los hogares de menor ingreso serían los que eventualmente
se beneficiarían en mayor medida con la obligación contractual de adt de
extender la red en las comunidades más pobres, en lo inmediato seguían
requiriendo de otras opciones informales que les permitieran acceder al re-
curso agua, aunque fuera de mala calidad.122
Al mismo tiempo, las barreras de entrada para participar en el sector
agua no son imposibles de superar. Más allá de una reducida comunidad
de ingenieros y especialistas técnicos que trabajan en espacios instituciona-
les en el sector del sapa, hay otros participantes que trabajan con institucio-
nes académicas, con las ong y organizaciones de movimientos sociales que
producían conocimiento sobre distintos aspectos del agua, incluyendo temas
administrativos, financieros y sociales. Estos últimos desempeñan un papel
indirecto en el proceso de políticas públicas al escribir artículos en periódicos
locales, organizar seminarios y asesorar a distintos grupos de la sociedad ci-
vil. En su conjunto multiplican el número de espacios en los que se abordan
estos temas y lo hacen desde distintas perspectivas, lo cual propicia que el
sector del sapa sea más permeable en comparación con otras áreas de política.
Más aún, la estructura del consejo de directores del Semapa contribu-
yó a esta permeabilidad en el caso de Cochabamba. En lugar de constituir
un pequeño grupo de ingenieros y economistas, el consejo incluía a políti-
cos y, al menos nominalmente, a representantes de la sociedad civil.123 No
era necesario contar con una educación o calificación en especial, lo cual
contrasta con el concepto de un monopolio de política pública en sentido
más estricto. En este último caso se espera que la entrada de personas que
no pertenecen a ciertos grupos profesionales o que no cuentan con ciertas
profesiones, sea mucho más difícil. En general, el sector agua en Cocha-
bamba no se prestaba para que fuera controlado por expertos que pudieran
ejercer su autoridad con base en sus conocimientos técnicos.124
122
123
Nickson y Vargas, “Limitations”, 2002, p. 142.
Esta descripción se basa en la estructura del Semapa antes de la Guerra del Agua, pues la par-
ticipación de la sociedad civil en la administración de la compañía se incrementó considerablemente
después del conflicto.
124
Para una discusión sobre el papel que distintos expertos pueden desempeñar en la definición
de políticas públicas, sobre todo desde una perspectiva sociológica, véase Brint, “Rethinking”, 1990,
p. 263.
112 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
Finalmente, la conformación de un monopolio de política debe apo-
yarse en la difusión de una imagen positiva que lo proteja y lo mantenga
aislado del exterior.125 Dicha imagen se basa normalmente en un conjunto
de ideas que hacen hincapié en los aspectos positivos del sector y que, de
esta manera, contribuyen a escudar cierta área de política pública del escru-
tinio público y de la interferencia de actores externos, sobre todo de quie-
nes pretenden introducir nuevas dimensiones y ejes de conflictividad en la
discusión de una política pública.
La construcción de este tipo de imágenes coincide también con —y a
veces de hecho surge directamente de— los valores normativos y los prin-
cipios de política pública que prevalecen en un momento dado, incluidos
algunos de los que hemos mencionado en secciones anteriores: eficiencia,
capacidad para atraer inversiones o disciplina fiscal. En otros casos, las
imágenes se pueden basar en ideas más generales, casi de corte mitológico,
como progreso, patriotismo, justicia o crecimiento económico. En ambos casos, su
principal función es ayudar a los hacedores de política pública a convencer
a otros de que hacen lo que hacen porque están contribuyendo a “grandes
objetivos” y que, por lo tanto, su trabajo no debe ser obstaculizado por el
escrutinio o la interferencia externa.
Pero el desempeño pobre que había tenido la empresa históricamente
y la baja popularidad que tenían los esquemas de participación privada en
2000, en comparación con mediados de las décadas de 1980 y principios de
la de 1990, hacían que la construcción y la difusión de una imagen positiva
fuera prácticamente imposible. Por ejemplo, era ilusorio pensar que los sis-
temas tradicionales de agua, que durante varias décadas habían suplantado
la falta de cobertura de los sapa por parte del Semapa, dejarían de existir
de un día para otro como resultado de un decreto legal. En todo caso, esto
sólo sería posible con un efecto demostrativo, una vez que el Semapa mos-
trara que podía desempeñarse mejor bajo un esquema de gestión privada.
El problema es que la administración del general Banzer nunca per-
mitió que sucediera dicho efecto demostrativo. Con tal de garantizar la
atracción de inversiones en los sapa, los términos y condiciones de la Ley
125
Baumgartner y Jones, Agendas, 1993, p. 7. Un ejemplo típico es el uso de energía nuclear para
fines civiles. Si bien hay muchos aspectos, algunos negativos y otros positivos de esta tecnología, la
imagen de “progreso” en la década de 1950 y parte de la siguiente fue el aspecto positivo que más
se resaltó para justificar que la política pública en esa materia debía quedar en manos de los “exper-
tos” y, por lo tanto, que no era posible someter las decisiones a procesos abiertos de transparencia y
participación pública.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 113
2029 y de la concesión a adt se diseñaron de una manera que era dema-
siado rígida. Esto protegía al concesionario privado y hacía imposible que
compitiera y demostrara sus beneficios en comparación con otras fuentes
de abastecimiento de agua, incluidos las cooperativas y los pozos de extrac-
ción privada.
En resumen, sin ninguna de las condiciones necesarias para confor-
mar un monopolio de política pública, no queda claro cuál fue el cálculo
del gobierno de Banzer al promover la Ley 2029 y al otorgar la concesión a
adt. A partir de la información reunida en documentos oficiales y con base
en entrevistas a informantes expertos, se desprende una posible hipótesis
en el sentido de que algunos funcionarios clave simplemente subestimaron
la magnitud que podían alcanzar las protestas sociales. Nunca creyeron que
la oposición al incremento en las tarifas de agua y a las condiciones esti-
puladas en la Ley 2029 sería lo suficientemente fuerte como para detener
sus iniciativas en etapas tan tempranas. Quizá fue un problema generado
por los tiempos financieros del propio proyecto. En el corto plazo, bajo
presión por parte de algunas agencias internacionales y en el contexto de
restricciones presupuestales y nuevos principios de política como la llama-
da “disciplina fiscal”, la administración Banzer se vio imposibilitada para
instrumentar un esquema de subsidios cruzados que permitiera aligerar los
incrementos en las tarifas de agua, necesarios para financiar el pmm, o que
permitiera relajar algunas de las condiciones ofrecidas a adt. El gobierno
de Banzer tal vez pensó que era sólo cuestión de pasar un trago amargo al
principio, pero que el descontento social se disiparía en el mediano plazo,
una vez que la cobertura en la red del sapa hubiese mejorado.
Cualquiera que haya sido el cálculo hecho por los promotores del
proyecto, queda claro, al menos en retrospectiva, que algunas variables so-
ciales, culturales y políticas simple y sencillamente no se tomaron en cuenta
de manera adecuada. ¿Quizás se tenía la percepción de que la estrecha ven-
tana de oportunidad que se había abierto se cerraría rápidamente? Es posi-
ble también que la herencia de procesos de decisión de carácter autoritario
o semiautoritario haya contribuido a semejantes omisiones. Por ejemplo, la
capacidad de movilización de algunas organizaciones independientes y la
construcción de un discurso muy poderoso y persuasivo con base en la im-
portancia de los usos y costumbres tradicionales, son dos factores que no
fueron previstos o que simplemente se subestimaron. Estos y otros aspectos
de la Guerra del Agua son explorados con mayor detalle en los siguientes
dos capítulos, pero antes es necesario entrar en detalle en el estudio del
114 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
naicm con la finalidad de identificar pautas y puntos de contraste que per-
mitan un análisis más objetivo.
CIUDAD DE MÉXICO: VENTANAS DE OPORTUNIDAD,
COALICIONES DE POLÍTICA PÚBLICA Y EL DISCURSO
DE LA DEMOCRACIA126
Problemas y soluciones de política pública en la ciudad de México
Los cambios de política pública en el sector infraestructura en general son
incrementales porque los proyectos y las propuestas evolucionan histórica-
mente y se adaptan al contexto sociopolítico y a los actores específicos que
participan en el juego de las políticas públicas.127 Sin embargo, esta conti-
nuidad a veces se ve interrumpida cuando un tema entra de manera súbita
en la agenda. Por ejemplo, los cambios históricos que sufrieron las distintas
alternativas de solución al problema del aeropuerto en la ciudad de México
se pueden explicar en cierta medida con un enfoque de cambios incremen-
tales, pero la decisión de elegir la opción Texcoco en 2001 y de cancelarla
un año después se explica mejor a partir de un marco analítico más integral
como lo es el mvm. Es decir, el caso de estudio puede entenderse mejor si
lo abordamos a partir del concepto de las ventanas de oportunidad: a partir
de la premisa de que hubo una coincidencia en el tiempo entre las vertientes
de los problemas, las soluciones de política pública, los contextos políticos
y, por supuesto, los actores.
En el caso mexicano, en contraste con el caso de los sapa en Cocha-
bamba, la vertiente de los problemas tiene un componente principal: la li-
mitada capacidad de operaciones del actual aicm (véase el subtítulo de la
p. 59). Por lo tanto, más que una crisis o la ocurrencia de un evento dra-
mático, la atención de los hacedores de políticas públicas en el tema del
aeropuerto se explica por la existencia de indicadores estándar, tales como
el número de operaciones de aterrizaje y despegue por año. El límite de sa-
126
Gran parte de esta sección se basa en entrevistas a Jaime Corredor (ciudad de México, 2
de septiembre de 2003); Gilberto López Meyer (ciudad de México, 18 de agosto de 2003); Cassio
Luiselli (8 de noviembre de 2005); Felipe Ochoa Rosso (20 de octubre de 2003), y otros ex funcio-
narios y consultores que conocen la historia del proyecto a detalle. Muchas conclusiones también
coinciden con Domínguez, “Ventanas”, 2011.
127
Para una discusión del concepto de cambios incrementales, véase Kingdon, Agendas, 1984, p. 79,
con base en Lindblom, “Science”, 1959.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 115
turación ha ido cambiando en las últimas décadas como consecuencia de
ajustes y mejorías menores que se han hecho para incrementar, aunque sea
marginalmente, la capacidad del actual aicm.
Por ejemplo, la decisión de mover la aviación privada fuera del aicm
durante la administración de Salinas de Gortari (1988-1994) contribuyó a
incrementar la capacidad de vuelos comerciales a un total de 300 000 ope-
raciones anuales. Sin embargo, el tráfico aéreo comenzó a exceder de nuevo
el límite del aicm hacia finales de la década de 1990, sobre todo durante
el verano y otros periodos vacacionales. Para 2000, la saturación apareció
también en otras épocas del año, dejando poco margen de maniobra ya que
no quedaba prácticamente ninguna medida accesible en el corto plazo para
aminorar el problema. Más aún, las proyecciones llevadas a cabo por con-
sultores independientes mostraban una tendencia claramente ascendente.
Era imperante que la capacidad aérea de la ciudad de México se incremen-
tara o, de otra manera, el costo sería transferido a los pasajeros en forma de
retrasos, tarifas más altas e, incluso, problemas de seguridad aérea ya que
las operaciones debían continuar todo el tiempo, día y noche, en medio de
la mancha urbana de la ciudad de México.128
Pero, como sucede con los sapa en Cochabamba (véase el subtítulo de
la p. 88), la existencia de un problema o una condición constituye tan sólo
una explicación parcial detrás de algún cambio radical y abrupto de política
pública. Después de todo, las proyecciones aéreas ya eran alarmantes des-
de la década de 1970, pero la decisión de construir un nuevo aeropuerto se
toma 30 años después, en 2001. Por lo tanto, debe haber otras dimensiones
que hagan la diferencia entre la administración Fox y sus predecesoras. Al
analizar la vertiente de las soluciones de política pública en el caso mexica-
no, vemos que las alternativas de solución evolucionaron durante más de
tres décadas, adaptándose a las circunstancias políticas, los grupos de pre-
sión y la elaboración de nuevos estudios técnicos. En cada administración,
incluida la de Vicente Fox, el gabinete presidencial no llegaba con una idea
predefinida sobre qué solución de políticas públicas era más adecuada. In-
cluso considerando la continuidad en el trabajo de expertos técnicos, bu-
rócratas de carrera y consultores que habían participado de una u otra ma-
nera en el análisis de los sitios alternativos para el nuevo aeropuerto, había
siempre una etapa en que se familiarizaba al gabinete presidencial con los
detalles técnicos de cada alternativa de solución.
128
Para una estimación de estos costos, véase Alberro-Semerana, “Costo”, 2008, pp. 211-223.
116 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
Como se explicó anteriormente en el subtítulo de la p. 59, la primera
vez que el aeropuerto fue considerado seriamente en la agenda de decisio-
nes del gobierno fue con el mandato de Luis Echeverría (1970-1976). Sin
embargo, la competencia entre dos coaliciones de política pública y el ciclo
político de seis años en México contribuyeron a la decisión presidencial
de posponer el proyecto. Como lo explica Domínguez,129 la primera coali-
ción de políticas públicas era liderada por la entonces Secretaría de Obras
Públicas (sop) y se basaba en la creencia de que el actual aicm debía ser
reubicado en el área de Zumpango porque ese era el sitio más adecuado y
cercano al centroide de la demanda. La segunda coalición de política públi-
ca era liderada por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (sct) y
se basaba en la creencia de que la infraestructura existente podía ser usada
por una década más si se hacían mejoras menores en ese momento. Algu-
nos integrantes de esta coalición argumentaban que las reservas de tierra
en Zumpango debían ser adquiridas mientras tanto, de tal manera que el
aeropuerto se construyera en el futuro.
El caso mexicano nos sugiere que las propuestas de política pública no
siempre son respuestas directas a los problemas identificados en la agenda,
sino que a veces siguen su propia dinámica independiente. Como lo señalan
Richardson y Jordan,130 una parte importante de las discusiones toma lugar
en nichos que son dominados por funcionarios públicos expertos o por gru-
pos de presión especializados que compiten por los recursos económicos y
políticos dentro de la estructura gubernamental. En el caso del aeropuerto
durante la década de 1970, había una fuerte competencia entre dos secre-
tarías que basaban sus posiciones no sólo en ciertas creencias de política
pública, sino también en sus intereses particulares como dependencias de
gobierno. La sop estaba a cargo de construir la infraestructura de transporte
y comunicaciones y, por tanto, la opción de construir un nuevo aeropuerto
en Zumpango implicaba que esta secretaría lideraría y se beneficiaría direc-
tamente de este proyecto.
Por otra parte, la sct estaba a cargo de operar la infraestructura de
transporte y comunicaciones y, como tal, la construcción de un nuevo ae-
ropuerto resultaba relativamente menos importante para los representantes
de este sector en comparación con la sop. El mejorar y mantener la infraes-
tructura actual ya estaba en línea con sus intereses institucionales. Esta lu-
129
Domínguez, “Ventanas”, 2011.
130
Richardson y Jordan, Governing, 1979.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 117
cha se acentuó en el contexto de un sistema presidencialista y, sobre todo,
por la dinámica característica de la sucesión presidencial en el México de la
década de 1970. Es decir, a final de cada sexenio el próximo candidato del
pri, y casi seguro presidente, era elegido de entre los integrantes del gabine-
te. De esta manera, un proyecto tan visible como el naicm tenía el potencial
de incrementar significativamente el capital del secretario de la sop.131
Es posible que Echeverría no fuera particularmente entusiasta de pro-
mover la construcción de un nuevo aeropuerto ya que eso significaba usar
su capital político para promover un proyecto que él no inauguraría per-
sonalmente. Sin embargo, era necesario tomar una decisión sobre un pro-
blema que ya era inminente y la competencia entre las dos coaliciones de
política pública no ayudaba. El presidente dudó respecto de la decisión más
adecuada, hasta que consultores independientes llevaron a cabo un nuevo
estudio para comparar las distintas alternativas en términos técnicos, eco-
nómicos y financieros. El presidente Echeverría estaba, literalmente, a pun-
to de tomar una decisión cuando recibió los resultados del estudio y, muy
a pesar de las aspiraciones de Luis Enrique Bracamontes, decidió posponer
el proyecto. Según las conclusiones, la mejor solución era un punto me-
dio: hacer inversiones menores en el aeropuerto existente, sin necesidad de
construir una nueva pista, y ganar tiempo para que se expropiara la tierra
donde años más tarde se desarrollaría el nuevo aeropuerto.132
Esta decisión constituyó el primer evento coyuntural que desencade-
nó la pauta de condicionantes y decisiones que eventualmente marcarían el
destino del proyecto aeroportuario en el largo plazo. La solución de política
que defendía la sct fue implementada en el corto plazo, pero el aeropuerto
en Zumpango nunca se hizo realidad debido a una serie de eventos contin-
gentes que impidieron su materialización. En otras palabras, si analizamos
la vertiente de los contextos políticos, vemos que la crisis económica de
1976 minó la importancia del nuevo aeropuerto en la agenda gubernamen-
tal y, años más adelante, la tierra que había sido expropiada para desarro-
llar el proyecto en Zumpango fue invadida por asentamientos irregulares,
obligando a revertir la causa de utilidad pública. Es así que la opción de
Zumpango fue descartada definitivamente, perdiéndose una clara oportu-
131
Por ejemplo, algunos funcionarios de la época sugieren, de hecho, que Luis Enrique Braca-
montes, secretario de Obras Públicas (1970-1976), era mencionado a menudo como “presidencia-
ble”. Véase Domínguez, Ventanas, 2011.
132
Entrevista a Felipe Ochoa, ciudad de México, septiembre de 2005.
118 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
nidad para resolver los problemas de capacidad aeroportuaria de la ciudad
de México en el largo plazo.133
¿Hubiera sido diferente la historia del proyecto aeroportuario si el pre-
sidente Echeverría hubiese tomado una decisión en favor de Zumpango?
Esta pregunta de carácter contrafáctico no se puede contestar con absoluta
certeza porque una decisión a favor de Zumpango no era garantía de que
el proyecto fuera eventualmente implementado. Sin embargo, sí es posible
identificar una serie de condiciones favorables (para el proyecto) que datan de
la década de 1970 y que no se volverían a repetir. Por ejemplo, las conside-
raciones sobre el medio ambiente prácticamente no figuraban en la agenda de
políticas públicas ni representaban una condicionante importante. La eva-
luación de las distintas alternativas, incluida la del proyecto en Zumpango,
se basó casi exclusivamente en el análisis de los aspectos técnico-aeronáu-
ticos, financieros y en la valoración del tiempo que los usuarios invertirían
en transportarse al aeropuerto actual vis a vis Zumpango. Aunque ya se
habían hecho algunas reformas constitucionales para incorporar los princi-
pios de conservación y preservación del medioambiente y si bien ya había
sido aprobada la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación
Ambiental (1971), en la práctica, el concepto de medioambiente pocas veces
era incorporado como parte del análisis de las políticas públicas; más aún,
cuando era incorporado, se refería a medidas reactivas y se enfocaba en una
definición muy estrecha del problema, todavía muy lejana de la noción más
sistémica y preventiva de sustentabilidad ambiental.134
Al mismo tiempo, la administración de Luis Echeverría no enfrentó
las restricciones de disciplina fiscal que enfrentarían sus sucesores.135 A pe-
sar de que México ya mostraba una situación económica en creciente dete-
rioro, la administración de Echeverría nunca dejó de caracterizarse por su
corte populista y su gasto público desmedido.136 En un contexto de poca
liberalización política,137 el tema de una posible oposición social al proyecto
en Zumpango no figuró en la lista de consideraciones evaluativas. En este
contexto, era relativamente más fácil que la iniciativa de promover un pro-
yecto tan grande como el del naicm en Zumpango se hubiese materializa-
133
134
Ibid.
Gil, Crónica, 2007.
135
Excepto quizás por algunos años de la “administración de la abundancia”, durante el man-
dato de José López Portillo (1982-1988).
136
Krauze, Presidencia, 1997.
137
No hay que olvidar que la liberalización política en México no comenzó formalmente sino
hasta la reforma política de 1977.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 119
do si la decisión se hubiese tomado a tiempo: había menos condicionantes,
más disponibilidad de recursos públicos y un régimen que no se sentía obli-
gado a convencer a la sociedad y a negociar con otras fuerzas políticas para
implementar este tipo de iniciativas.
De esta manera, se puede decir que 1976 constituye el primer “punto
de no retorno” en la historia del proyecto aeroportuario; no sólo porque el
contexto que enfrentó el presidente Echeverría no se repetiría jamás sino
porque la anulación de Zumpango restringiría notablemente el universo
de alternativas factibles para solucionar los problemas de tráfico aéreo. En
otras palabras, la ventana de oportunidad, en los términos del mvm, no se
repetiría jamás de la misma manera. En el largo plazo, otros eventos coyun-
turales y otras “contingencias” continuarían moldeando la trayectoria del
proyecto aeroportuario en la agenda de políticas públicas hasta desembocar
en el fallido intento de instrumentar una solución en 2001.
A pesar de las diferencias entre Bolivia y México y entre las dos áreas
de infraestructura que estamos analizando, vale la pena resaltar las simili-
tudes en los patrones históricos de decisión en ambos países: primero, un
proyecto que se había mantenido en la agenda por mucho tiempo y que ha-
bía sido postergado, entre otros factores, por las luchas entre distintas coali-
ciones de actores; más tarde, un choque externo que, en conjunto con otros
eventos impredecibles, obligó a su cancelación o retraso indefinido. Por
supuesto, este patrón se explica en gran medida por las crisis económicas
que golpearon a las economías de América Latina a lo largo de las décadas
de 1970 y 1980, y porque la inversión en infraestructura fue de las prime-
ras áreas cuyo presupuesto se desplomó por muchos años.138 Sin embargo,
hay otros factores que no son explicables por los cambios en el escenario
económico global: la evolución de propuestas de política pública, además
de los problemas en sí mismos; la competencia entre distintas coaliciones,
con base en diferentes creencias de política pública e intereses políticos; y
los mecanismos a partir de los cuales ciertos sectores de política pública se
adaptan a las circunstancias cambiantes —por ejemplo: ajustando valores y
principios de política pública y modificando los proyectos e iniciativas acor-
de a los mismos.
Se trata, además, de un patrón recurrente a lo largo del tiempo. Como
se explicó en el subtítulo de la p. 59, en el caso mexicano se analizaron otras
alternativas de solución y la dinámica fue similar. Al volverse imposible la
138
Fay y Morrison, Infrastructure, 2007, pp. 4-5.
120 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
alternativa de Zumpango, la atención se reenfocó nuevamente en el proyec-
to de construir una tercera pista en el aicm. Sin embargo, el escenario eco-
nómico adverso que se presentó al final de la administración del presidente
José López Portillo (1976-1982) y un nuevo cambio sexenal, forzaron al
gobierno a posponer la implementación del proyecto en forma indefinida.
Lo mismo sucedió con el nuevo presidente, Miguel de la Madrid Hurtado
(1982-1988), quien también enfrentó un escenario sumamente adverso. La
economía sufrió de estancamiento e hiperinflación y la aplicación de pro-
gramas de ajuste estructural obligó a reducir la participación del Estado en
la economía, minando la capacidad de inversión pública, particularmente
en el rubro de infraestructura.
La brecha de finanzas públicas hizo sin duda que la implementación
de un proyecto tan grande como el del naicm fuera prácticamente impensa-
ble durante la década de 1980; pero más allá de las restricciones financieras,
las crisis económicas tuvieron otro efecto importante que contribuyó a des-
ahogar los problemas de saturación del aicm. Si analizamos la vertiente de
los problemas, la saturación del aicm ha fluctuado en el tiempo, principal-
mente por dos razones. Primero, porque el tráfico aéreo se correlaciona de
manera significativa con los niveles de actividad económica y, por lo tanto,
las crisis económicas que han afectado al país (1976, 1982, 1986, 1994) han
propiciado caídas en la actividad aeroportuaria, postergando temporalmen-
te la necesidad de implementar soluciones de largo plazo. Segundo, en au-
sencia de soluciones definitivas al problema, se han llevado a cabo ajustes
menores que han permitido incrementar marginalmente la capacidad del
139
aicm y modificar su respectivo límite de saturación.
Y sin embargo, si el escenario económico hubiese sido menos adver-
so durante la administración de Miguel de la Madrid, ¿se hubiera instru-
mentado el proyecto de construir una tercera pista en el actual aicm? En
este caso, la respuesta es definitivamente “no” porque hace falta tomar en
cuenta otro evento contingente que impactó en las alternativas de solución
y que contribuyó a que el proyecto aeroportuario prácticamente no figura-
ra en la agenda nacional de políticas públicas entre 1982 y 1988. Incluso
si dejamos de lado las crisis económicas de estos años y el desahogo tem-
poral en la saturación del actual aeropuerto, es necesario tomar en cuenta
139
Un ejemplo fue la decisión que se tomó en la administración del presidente Salinas de Gorta-
ri (1988-1994) de mover la aviación privada fuera del aicm, incrementando la capacidad para aten-
der vuelos comerciales.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 121
el terremoto que devastó gran parte de las áreas centrales de la ciudad de
México en 1985.
A unos meses de la tragedia, el presidente Miguel de la Madrid se vio
obligado, bajo presión de distintos grupos de la sociedad civil, a ceder las
reservas de tierra que estaban localizadas al oriente del actual aeropuerto
con la finalidad de construir nuevas viviendas para los damnificados del
sismo.140 De esta manera, los hechos de septiembre de 1985 y las respuestas
gubernamentales a dicha emergencia constituyen un segundo punto de no
retorno en la historia del proyecto aeroportuario. Más allá de sus trágicas
consecuencias económicas, sociales y humanas, el terremoto impactó indi-
rectamente en las posibilidades de construir una tercera pista en el aicm,
anulando así cualquier alternativa de solución de largo plazo en las inme-
diaciones del actual aeropuerto y limitando las opciones de política pública
durante las siguientes tres administraciones del gobierno federal.
El siguiente presidente, Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), se con-
centró en atender dos principales retos: reestructurar la economía e imple-
mentar estrategias para recuperar la legitimidad del partido en el poder.141
De esta manera, excepto por la decisión de mover la aviación privada fue-
ra del aicm, el problema del aeropuerto no regresó al debate público sino
hasta 1992, cuando la economía comenzó a recuperarse y se volvió evi-
dente, una vez más, que la capacidad aeroportuaria sería rebasada en unos
cuantos años. Fue así que hacia finales de la administración del presidente
Salinas y durante prácticamente toda la administración del presidente Er-
nesto Zedillo (1994-2000) se volvieron a analizar diversas alternativas de
solución. Sin embargo, las condiciones y las premisas en la vertiente de las
políticas públicas habían cambiado radicalmente.
Descartadas la alternativa de Zumpango y la posibilidad de construir
más pistas en el aeropuerto existente, el gobierno federal (es decir, la sct)
se vio forzado a estudiar la factibilidad y conveniencia de otros sitios al-
ternativos, incluyendo aquellos localizados lejos del centro de la demanda
de vuelos aéreos. Esto detonó, una vez más, la competencia entre distintas
coaliciones de política que propusieron sus propios proyectos para resolver
el problema de la limitada capacidad aeroportuaria de la ciudad de México.
Pero en esta ocasión, en contraste con el periodo del presidente Echeverría,
las coaliciones de política no surgieron al interior del gobierno federal. En
140
Entrevistas a Jaime Corredor y Juan Antonio Bargés, ciudad de México, octubre de 2005.
141
Rogozinski, High, 1998, pp. 73-76, y Salinas, México, 2000, p. 406.
122 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
el contexto de un régimen político más descentralizado y liberalizado, las
coaliciones incluyeron a gobiernos estatales y a elites regionales de empre-
sarios que buscaban aprovechar (desde el punto de vista público y priva-
do) la derrama económica, la generación de empleos, las oportunidades de
inversión y las posibilidades de desarrollo urbano que un proyecto de esta
naturaleza supone.
Los estados de Hidalgo, México,142 Morelos, Puebla e incluso Queré-
taro y Tlaxcala cabildearon para promover sus propios proyectos. Algunas
de estas alternativas fueron evaluadas de manera individual y otras fueron
consideradas como componentes potenciales de un sistema regional de va-
rios aeropuertos, pero en general, de manera individual o conjunta, la pre-
sión ejercida por distintos actores regionales contribuyó a que la decisión
final sobre el sitio idóneo para el nuevo aeropuerto fuera postergada en va-
rias ocasiones. Esta larga (e innecesaria) carrera, que de alguna manera fue
consecuencia de las decisiones de política pública en el pasado, tuvo con-
secuencias nefastas en términos de politización, especulación sobre el valor
de la tierra en los distintos sitios alternativos y sospechas sobre quién se
beneficiaría y quién sufriría los impactos negativos del nuevo aeropuerto.
Más aún, el panorama en materia de políticas públicas y medioam-
biente había cambiado en comparación con la época del presidente Echeve-
rría, convirtiéndose así en un factor adicional que eventualmente alargaría
el proceso de evaluación correspondiente. Aunque la dimensión ambiental
tardaría aún en ser incorporada de manera sistemática en la evaluación de
proyectos de infraestructura, para finales de la década de 1980 y principios
de la siguiente ya había comenzado a ganar cierta visibilidad y cierto peso.
Para 1988 ya había sido aprobada la Ley General de Equilibrio Ecológico y
Protección al Ambiente (lgeepa) y la entrada en vigor del Tratado de Libre
Comercio de América del Norte (tlcan) en 1994 había obligado a crear
mayores requisitos normativos, marcando así el inicio de una transición ha-
cia una política ambiental más preventiva y conservacionista. En materia de
diseño institucional y capacidades administrativas, vale la pena mencionar
la creación de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, el Insti-
tuto Nacional de Ecología y la Subsecretaría de Medio Ambiente (dentro
de la Sedesol) en 1992. Como se explica en el siguiente apartado, estas
142
En el Estado de México existían dos alternativas. Una de ellas era Texcoco y la otra Toluca.
Esta última fue descartada debido a problemas serios de neblina y porque la tierra necesaria para
construir un nuevo aeropuerto es relativamente productiva, lo que encarece las expropiaciones
correspondientes.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 123
transformaciones continuaron en los siguientes años hasta que las conside-
raciones sobre el medioambiente desempeñaron un papel determinante en
el diseño del proyecto aeroportuario que el gobierno federal trató de llevar
a cabo en 2001.
La supervivencia del proyecto Texcoco en la agenda gubernamental
El caso mexicano, como el de la Guerra del Agua en Cochabamba, es ilus-
trativo de cómo opera la selección de propuestas, ideas y proyectos. Es
decir, el surgimiento, evolución y supervivencia en la agenda de políticas
depende de los criterios de factibilidad técnica, aceptabilidad de valores y
anticipación de restricciones futuras.143 Al hablar de un aeropuerto, su ope-
ración involucra, entre otras cosas, la necesidad de minimizar los riesgos de
un accidente y garantizar la seguridad de millones de pasajeros. El sitio co-
rrecto depende de variables sumamente complejas, incluyendo la dirección
e intensidad de los vientos, la elevación de montañas aledañas, la proximi-
dad de otros aeropuertos cercanos, las trayectorias de despegue y aproxima-
ción y otras especificidades topográficas. A lo largo del tiempo pueden apa-
recer muchas propuestas, dependiendo de los diferentes intereses políticos
y las distintas creencias de política pública, pero los requerimientos técnicos
básicos constituyen condiciones necesarias para que cualquier proyecto ten-
ga oportunidad de sobrevivir en la agenda.
Texcoco y Tizayuca permanecieron como soluciones potenciales para
incrementar la capacidad aeroportuaria de la ciudad de México porque
cumplían con estos requisitos aeronáuticos básicos. La duda principal en el
caso de Texcoco era la presencia de aves migratorias como riesgo a la segu-
ridad aérea,144 pero estas inquietudes se aclararon, al menos para una par-
te importante de la comunidad de expertos del sector transporte, cuando
145
mitre publicó un estudio sobre este tema en 2000. Dicho estudio mos-
traba que las autopistas que habían sido planeadas como parte del proyecto
cumplían con los estándares internacionales de distancia entre estas y los
143
144
Kingdon, Agendas, 1984, pp. 132-133.
Algunas aves son lo suficientemente pesadas y grandes para dañar un avión si, por ejem-
plo, son atrapadas en alguna de las turbinas. Las aves pequeñas también implican riesgos si forman
grandes parvadas y se atraviesan en el espacio aéreo de un avión. Véase Carstensen y Armstrong,
“Birds”, 2004, en <http://www.dft.gov.uk>. [Consulta: 18 de enero de 2007.]
145
mitre es una corporación privada sin fines de lucro que provee servicios técnicos al gobierno
de Estados Unidos y a otros gobiernos si así lo solicitan. Véase <www.mitre.org>.
124 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
cuerpos de agua aledaños,146 de tal manera que cualquier riesgo adicional
podía ser minimizado aplicando distintas metodologías para el manejo y re-
localización del hábitat de las aves. Al respecto, es importante señalar que
otros aeropuertos han aplicado este tipo de soluciones de manera exitosa
alrededor del mundo.
Aunque el criterio de factibilidad técnica puede ser un tanto ambi-
guo y no es suficiente —especialmente en el caso de proyectos sumamente
complicados como el de un aeropuerto o una presa de agua—, hay cierta
tendencia a obviar otros aspectos en la evaluación de propuestas.147 Esta
tendencia se acentúa en el caso de un aeropuerto porque los aspectos técni-
cos muchas veces deben ser considerados primero, aunque esto no los haga
necesariamente más importantes. El caso que estamos analizando confirma
esta práctica. Al ser cuestionados sobre los parámetros que se tomaron en
cuenta para evaluar el proyecto aeroportuario antes del anuncio público,
distintos funcionarios y ex funcionarios del gobierno federal y del gobierno
del Estado de México enfatizaron mucho más la dimensión técnica en com-
paración con los aspectos sociales y políticos. El tema del desplazamiento
forzado de población en Atenco y Texcoco y la oposición que autoridades
locales y estatales habían mostrado al proyecto son dos temas que pocas
veces fueron mencionados.
Como lo analiza Domínguez,148 con base en las ideas de Richardson
y Jordan,149 la propia división de las tareas institucionales pocas veces co-
rresponde con las fronteras de los problemas. Al hablar del aeropuerto, por
ejemplo, los aspectos técnicos fueron separados de manera artificial de los
aspectos sociopolíticos. El resultado fue que la sct lideró un proyecto que
tenía profundas implicaciones sociales y políticas y que la Secretaría de Go-
bernación (Segob) estuvo ausente durante buena parte del proceso, has-
ta que el conflicto estalló y se consideró que era necesario entrar con una
negociación política más seria. Aunque esta división de tareas parecía ser
funcional para la instrumentación del nuevo aeropuerto, resultó eventual-
mente muy problemática porque los canales de comunicación entre distin-
tas oficinas de gobierno eran inadecuados. Todo parece indicar que había
146
Al ser el lugar donde se localiza el alimento de muchas aves migratorias, los cuerpos de agua
constituyen factores determinantes de la atracción de aves migratorias.
147
Para una discusión de los sesgos en favor de aspectos “técnicos” e “ingenieriles”, véase Van-
denburg, Laberynth, 2000.
148
Véase Domínguez, “When”, 2012.
149
Véase Richardson y Jordan, Governing, 1979, p. 29.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 125
personas con información crucial que podía haber sido útil para las nego-
ciaciones políticas, pero que nunca tuvieron oportunidad de sentarse en las
reuniones adecuadas.
Por ejemplo, algunos funcionarios del sector agua (de la Conagua
para ser más específicos), que habían negociado la adquisición de tierra
para otros proyectos de infraestructura en la subcuenca de Texcoco con an-
terioridad, atendían las reuniones técnicas pero tuvieron pocas oportunida-
des de aportar insumos que facilitaran el proceso de adquisición de tierras
para el aeropuerto. El gobierno federal creó eventualmente la Comisión
Intersecretarial, pero esto ocurrió poco después de que se emitieran los
decretos de expropiación y no durante las etapas de conceptualización del
proyecto. La razón parece ser que antes del anuncio oficial, el cual se hizo de
manera simultánea a los decretos de expropiación, no había una decisión
definitiva que favoreciera a la opción de Texcoco sobre Tizayuca. Por lo
tanto, aunque muchos funcionarios llegaron a sugerir su preferencia sobre
el primer proyecto, el gobierno federal no quiso comprometerse de manera
oficial con ninguna de las dos alternativas (véase el subtítulo de la p. 59).150
La segunda condición para la supervivencia de una idea en la agenda
gubernamental es su aceptabilidad de valores entre la comunidad de espe-
cialistas.151 Asimismo, es importante tomar en cuenta la relación entre la
factibilidad técnica que hemos analizado y la aceptabilidad de valores. Por
ejemplo, distintos autores argumentan que el concepto de externalidades am-
bientales, usado tradicionalmente por los economistas para evaluar los im-
pactos e implicaciones ambientales de los proyectos e iniciativas públicas, es
en realidad una falacia.152
Uno de los argumentos es que el valor asignado a los recursos natu-
rales con la finalidad de monetizar los impactos ambientales de un proyec-
to, constituye en realidad una construcción social y, por lo tanto, puede ser
que en realidad no tome en cuenta de manera adecuada las preferencias de
150
En mi papel de observador participante, yo mismo tuve oportunidad de atender a innumera-
bles reuniones donde se presentaba información por igual, sobre Texcoco y sobre Tizayuca; donde
se analizaban los pros y los contras; ventajas y desventajas.
151
Véase Kingdon, Agendas, 1984, p. 132. En el caso de México, por ejemplo, estos expertos
incluyen consultores independientes, investigadores, staff de secretarías de Estado y funcionarios de
carrera que habían participado en los análisis comparativos de Texcoco y Tizayuca. Sin embargo,
es importante señalar que, aunque representantes de distintos sectores participaron a lo largo de las
distintas etapas de análisis y definición del proyecto, esta “comunidad de especialistas” estaba domi-
nada principalmente por personas del sector transporte.
152
Véase Guha y Martínez-Alier, Varieties, 2000, p. 181; Martínez-Alier, Environmentalism, 2002,
p. 268, y Sachs, “Ultimate”, 2003, pp. 111-135.
126 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
valor de generaciones futuras y las inequidades económicas, y de poder, en-
tre distintos grupos sociales. Así, la aceptabilidad y factibilidad técnica de un
proyecto no sólo depende de que se tome en cuenta el concepto de medioam-
biente sino de cómo es tomado en cuenta por los tomadores de decisión.
Originalmente, la idea de expandir la capacidad aeroportuaria en Tex-
coco sobrevivió en la agenda de políticas durante la década de 1980 debi-
do, principalmente, a su factibilidad técnica e ingenieril. Sin embargo, a lo
largo de las siguientes décadas el concepto de medioambiente se volvió gra-
dualmente más “visible”153 e institucionalizado. Aunque algunas legislacio-
nes fueron emitidas y se expandieron los mandatos de algunas oficinas de
gobierno para incorporar el tema ambiental desde la década de 1970, hasta
1992 fue creada la Subsecretaría de Medio Ambiente al interior de la Sede-
sol y, en 1994, la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pes-
ca (Semarnap).154 La nueva prominencia del tema medioambiental y los res-
pectivos cambios institucionales también se vieron reflejados en el concepto
de factibilidad técnica y modificaron la aceptabilidad del proyecto en Texcoco;
es decir, el proyecto constituía ahora una opción técnicamente factible si sus
impactos ambientales podían ser minimizados. Estos cambios generaron que
el presidente Salinas de Gortari (1988-1994) y, sobre todo, el presidente Ze-
dillo (1994-2000) dudaran en la conveniencia de elegir Texcoco.
Al parecer, las dudas de estos dos presidentes para promover el pro-
yecto no se relacionaban tanto con la oposición social potencial por parte
de los ejidatarios en Atenco y Texcoco, sino con la posible resistencia de
grupos ambientalistas. De hecho, las preocupaciones sobre los impactos
ambientales del proyecto en Texcoco constituían tal desventaja que, como
se mencionó en secciones anteriores, hay rumores de que el gobierno fede-
ral incluso llegó a inclinarse en favor de Tizayuca durante la administración
de Zedillo.
Esto sugiere, en contraste con Misicuni en Cochabamba, que las du-
das sobre la factibilidad técnica del aeropuerto y sobre la aceptabilidad de
valores permanecieron hasta muy tarde en el proceso de formación de la
agenda gubernamental. Como lo hemos mencionado, la incertidumbre se
153
Véase Dryzek, Politics, 1997, p. 14, y Escobar, Encountering, 1995, pp. 192-211.
154
Una primera ley se aprobó en 1971 y una nueva subsecretaría se creó en 1972, pero estas
transformaciones legales e institucionales respondieron a una preocupación mucho más estrecha
que se relacionaba con el problema de contaminación del aire y no con preocupaciones medioam-
bientales más amplias. En este sentido, las reformas institucionales y de política pública más ambi-
ciosas ocurrieron mucho más tarde en comparación con otros países como Estados Unidos, donde
la Environmental Protection Act fue aprobada en 1970. Véase Atkinson, Principles, 1991, p. 15.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 127
resolvió a partir del estudio de mitre en 2000 y después de que nuevos aná-
lisis comparativos fueron completados en 2001 por un grupo de expertos
de la unam. Cuando estos estudios concluyeron que ambas alternativas te-
nían impactos ambientales que podían ser mitigados o compensados,155 los
factores decisivos en la comparación entre Texcoco y Tizayuca fueron los si-
guientes: el costo de las externalidades ambientales, el costo total del proyec-
to —el cual se vería modificado al incorporar el tema ambiental de manera
más amplia—, y los métodos de financiamiento. El medioambiente se tomó
en cuenta, pero sólo de acuerdo con una lógica “racional-administrativa”.156
La disciplina fiscal se ha convertido también en un parámetro decisivo
para la supervivencia de proyectos en la agenda del gobierno mexicano, al
menos desde la aplicación de programas de ajuste estructural en la década
de 1980. El presupuesto público, especialmente para infraestructura, fue
ajustado de manera que todos los objetivos de política pública se ven ahora
subordinados a alcanzar un déficit gubernamental aceptable.157 Cualquier
proyecto que se aleje del objetivo de disciplina fiscal es descartado por el
gobierno, incluso si en sí mismo no es significativo en relación con los nú-
meros macroeconómicos, pues se evita a toda costa la sola posibilidad de
mandar “señales erróneas” a los mercados internacionales. El naicm no es
una excepción.
En este sentido, una de las principales ventajas que mantuvieron a
Texcoco en la agenda fue la posibilidad de financiar el proyecto con recur-
sos que provendrían de concesionar la superficie del aicm a inversionistas
privados en el largo plazo. La reconversión del predio donde se localiza el
actual aicm podía generar un flujo considerable de recursos financieros,
cosa que no era posible en el caso de Tizayuca porque esta última opción
requería que el Aeropuerto Benito Juárez siguiera operando con la finalidad
de satisfacer la demanda de tráfico aéreo en el largo plazo (véase el subtítulo
de la p. 65).
La anticipación de restricciones futuras, incluyendo restricciones pre-
supuestales y la aceptación pública de una política, desempeñaron también
un papel importante en el caso mexicano. Las entrevistas con consultores
155
Autores como Guha y Martínez-Alier también rechazan los conceptos de “compensación” y
“mitigación” con base en el argumento de inconmensurabilidad de valores. Véase Guha y Martínez-
Alier, Varieties, 2000.
156
Domínguez, “When”, 2012, y Dryzek, Politics, 2000.
157
Aunque no es mencionado originalmente por Kingdon, el concepto de competitividad global se
ha convertido en otro valor de política pública que en conjunto con la “disciplina fiscal” fue deter-
minante para la supervivencia del naicm en la agenda de decisiones.
128 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
independientes y especialistas dentro del gobierno federal muestran cierto
acuerdo sobre el potencial de Texcoco para atraer inversión privada. Sin
embargo, existía un problema de ingeniería financiera. Aunque el predio
del actual aicm representaba una oportunidad para financiar parte del nue-
vo aeropuerto en el largo plazo, y aunque esto también podía significar po-
tencialmente que hubiese recursos disponibles para mejorar las compensa-
ciones otorgadas a las comunidades afectadas, dichos recursos no estarían
disponibles durante las primeras fases del proyecto (véase el subtítulo de
la p. 65) y, por lo tanto, la iniciativa se topó con restricciones importan-
tes en el corto plazo. Este problema de timing financiero fue crucial para
decidir que la “mejor” manera de lanzar el proyecto era expropiando la
tierra necesaria y, en el largo plazo, ofrecer mejores compensaciones a las
comunidades desplazadas; esto, en lugar de comprar la tierra necesaria a
valor comercial y tomando en cuenta el uso futuro que tendría la reserva
territorial.
¿Qué hay sobre la aceptación pública?158 En el caso del naicm, la
ley no estipulaba la necesidad de una consulta, plebiscito o algún otro ins-
trumento similar antes de que la decisión fuera tomada y, por lo tanto, la
participación pública en el proceso fue muy limitada. Sin embargo, una
vez que los detalles del proyecto fueran especificados era necesario llevar a
cabo una manifestación de impacto ambiental, la cual conlleva un proceso
de consulta pública.159 De esta manera, aunque Texcoco llevaba cierta des-
ventaja, los expertos percibían que ambas opciones de localización podían
enfrentar problemas de oposición pública con base en los impactos ambien-
tales y el desplazamiento de población.
Al parecer, la estrategia del gobierno federal y de otros actores que
favorecían Texcoco fue enfatizar las ventajas del proyecto más allá de las
dimensiones aeronáuticas. El discurso cambió a Texcoco de ser un mero ae-
ropuerto con impactos socioeconómicos y ambientales que debían ser com-
pensados a un proyecto integral de desarrollo, entendido como un intento
por planear de manera “integral” las transformaciones sociales y económi-
cas de largo plazo. De pronto, el naicm no sólo era una solución para satis-
facer la demanda de tráfico aéreo de la ciudad de México, sino una oportu-
158
Para fines de este trabajo, definiremos este concepto como aquello que la comunidad de es-
pecialistas tiene en mente cuando consideran las reacciones potenciales del público a sus propuestas.
Véase Kingdon, Agendas, 1984, p. 138.
159
Véase Ley General de Asentamientos Humanos, 1990, y Ley General de Equilibrio Ecoló-
gico y Protección al Ambiente, 1988.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 129
nidad para reforzar las labores de restauración ambiental de la zreelt y de
combate a la pobreza en una de las zonas con mayor grado de marginación
social y económica de la ciudad de México: un “paquete completo”.
En este punto, vale la pena notar que la conceptualización de ambos
proyectos —el naicm en México y el pmm en Cochabamba— y los procesos
de construcción discursiva en cada caso, siguieron trayectorias opuestas en
la vertiente de políticas públicas. Mientras que Misicuni pasó de ser una
iniciativa de gran escala que serviría para cumplir múltiples propósitos
—por ejemplo: “desarrollo regional”— a ser un proyecto que era necesario
para resolver una preocupación mucho más estrecha —abastecer agua po-
table—, el proyecto aeroportuario en México siguió un camino diametral-
mente opuesto pues cambió de ser un proyecto necesario para resolver un
problema específico —capacidad aeroportuaria— a ser una iniciativa mucho
más ambiciosa que ayudaría a resolver distintos problemas de política —
por ejemplo: desarrollo regional y restauración ambiental. Sin embargo,
los factores determinantes de estos cambios discursivos y conceptuales son
hasta cierto punto similares: con base en los valores y principios de políti-
ca pública que prevalecían en ese momento, los tomadores de decisión le
dieron mayor importancia a un número limitado de dimensiones analíti-
cas y modificaron los proyectos en línea con las mismas. Debido a que la
importancia relativa y la interrelación entre distintos valores normativos
y principios de política pública cambiaron a lo largo del tiempo, las pro-
puestas de política también fueron ajustadas para responder a las nuevas
circunstancias económicas y políticas. Sin embargo, a partir de estas mo-
dificaciones es posible identificar nuevas tensiones entre, por un lado, los
objetivos de política pública y, por otro, la aceptación pública a los proyec-
tos en cuestión.
En el caso de Texcoco, se podría argumentar que dicha construcción
discursiva mostraba una aspiración, quizá legítima, de hacer que el aero-
puerto fuera “amigable” para el medioambiente o, por lo menos, que fuera
menos dañino. Es difícil saber con certeza si la concepción era meramente
discursiva porque en la realidad había compatibilidades ingenieriles entre
el aeropuerto y al zreelt (véase el subtítulo de la p. 65) y porque la impor-
tancia ambiental del proyecto no sólo se quedó al nivel de pronunciamien-
tos públicos; también se reflejó en medidas concretas de política pública.
Por ejemplo, el presupuesto para el proyecto incluía recursos para labores
de restauración ambiental, incluyendo reforestación, restauración de sue-
los y regulación hidráulica (véase este mismo subtítulo). La compensación
130 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
ambiental incluía proyectos en otras áreas del Valle de México, incluyen-
do la limpieza y restauración ecológica del lago de Zumpango, entre otros
objetivos, con la finalidad de atraer las aves migratorias a esa zona y lejos
del área donde sería construido el nuevo aeropuerto. De hecho, esta últi-
ma iniciativa se empezó meses después del anuncio oficial del naicm en
Texcoco.
Y sobre todo, una fracción importante de la tierra expropiada no sería
usada para el aeropuerto en sí mismo sino para las labores de compensa-
ción ambiental. Como lo explica con mayor detalle Domínguez,160 es posi-
ble que la tensión entre distintos valores normativos no sólo generara un
conflicto entre las aspiraciones de disciplina fiscal y el objetivo de justicia
social debido al problema de timing financiero que hemos explicado ante-
riormente; también es posible que hubiera un conflicto entre el objetivo de
justicia social y el objetivo de justicia ambiental. En otras palabras, si el pro-
yecto no hubiese incluido una superficie considerable de tierra para fines
ambientales, el precio por metro cuadrado que se ofreció a las comunidades
afectadas podría haber sido mucho mayor.
La vertiente de los contextos políticos
y las coaliciones de política pública, 2000-2001
Incluso si la confluencia entre problemas y soluciones de política pública ex-
plica en buena medida cómo se va formando la agenda de políticas, la expli-
cación queda incompleta si no se toma en cuenta el contexto sociopolítico
amplio; es decir, la que hemos llamado —con base en las ideas de Kingdon—
vertiente de los contextos políticos.161 En esta línea, la diferencia crucial en el caso
de estudio del aeropuerto fue la victoria de un partido de oposición en las
elecciones de 2000, después de 71 años de gobierno priista ininterrumpido.
Desde una perspectiva histórica, este hecho representó un cambio impor-
tante en la disposición para hacer las cosas “diferentes” y se reflejó también
en el ambiente social en general. Se trataba del tiempo político perfecto para
tomar una decisión sobre el naicm. Una ventana de oportunidad se había
abierto.
160
Véase Domínguez, When, 2012.
161
Kingdon, Agendas, 1984, p. 145.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 131
Sin embargo, una cosa eran los sentimientos de la población ante un
hecho sin precedentes como la elección de un gobierno de oposición en
2000, ante la transición en el poder y ante la prospectiva de cambios y otra
cosa muy diferente, la percepción que tenían los integrantes del gobierno
panista sobre dichos sentimientos. En pocas palabras, una cosa era tener el
apoyo general de la población para instrumentar políticas públicas en gene-
ral, pero otra muy diferente era contar con el apoyo para un proyecto en
específico, como si el ser el “gobierno de la transición”, le hubiese dado a la
nueva administración carta abierta para hacer lo que quisiera.
El tema de la legitimidad está en el centro de esta discusión. Como lo
muestra el caso de estudio, las elecciones democráticas pueden contribuir
a legitimar la autoridad de un grupo relativamente pequeño de personas
para tomar decisiones en nombre de la mayoría, pero la legitimidad ob-
tenida en las urnas es esencialmente incompleta.162 La legitimidad de las
políticas públicas debe ponerse a prueba de manera continua, a través de
procedimientos democráticos, de discusión pública y de construcción de
consensos alrededor de políticas y proyectos específicos. De otra manera,
la idea de que se cuenta con el respaldo general de la población puede con-
vertirse en algo muy peligroso; el apoyo a un régimen no necesariamente
es equivalente al apoyo para todas las iniciativas que dicho régimen preten-
de instrumentar.
Es vital que los tomadores de decisión tomen en cuenta la distribu-
ción de fuerzas políticas que son características de un contexto determinado
(véase Apéndice iv). En este caso, a diferencia de la vertiente de las solucio-
nes de política pública, los principales factores son el poder de negociación
que las distintas fuerzas con intereses creados tienen y los intercambios que
estas están dispuestas a hacer.163 Más que la búsqueda de un consenso uná-
nime, es más probable que veamos coaliciones de actores que se coordinan
para favorecer distintas alternativas que compiten entre sí. De nuevo, al
igual que el caso de la Guerra del Agua, el caso mexicano muestra distintos
niveles de cohesión al interior de distintos grupos de actores. Por ejemplo,
en la categoría de “grupos gubernamentales de presión”,164 el gobierno del
162
Para una discusión sobre las razones por las cuales la legitimidad otorgada a través del voto
en las urnas no se traduce en legitimidad para hacer proyectos específicos, véase Domínguez, “Me-
gaproyectos”, 2011.
163
Kingdon, Agendas, 1984, pp. 141-159.
164
En la literatura sobre este tema hay una gran discusión sobre si hace sentido o no considerar
a las propias oficinas gubernamentales como “grupos de presión”. Para efectos de este trabajo defi-
niremos un “grupo de presión” o “grupo de interés” como una asociación de individuos u organiza-
132 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
Estado de México y el gobierno del Estado de Hidalgo eran claros rivales
que jalaron en distintas direcciones en lo que concierne al proyecto aeropor-
tuario, a pesar de que ambos estaban gobernados por el pri. El Gobierno
del Distrito Federal (gdf) surgió también como un grupo de presión impor-
tante que rechazó desde un inicio, y de manera muy tajante, la alternativa
de localizar el nuevo aeropuerto en Texcoco. En el ámbito local, las autori-
dades municipales de Atenco estaban de hecho en favor del proyecto mien-
tras que las autoridades de Texcoco lo rechazaron abiertamente.
Incluso el sector académico estaba dividido sobre la localización del
aeropuerto. Había un importante grupo que favorecía el aeropuerto en Ti-
zayuca, básicamente porque se trataba de académicos que tradicionalmente
han promovido la idea de fortalecer la “corona de ciudades secundarias”165
como alternativa para descentralizar a la ciudad de México (véase el subtí-
tulo de la p. 59).
Otros académicos estaban en favor de Texcoco porque concebían di-
cho proyecto como la “última oportunidad” para reforzar las tareas de res-
tauración ambiental en la subcuenca de Texcoco. En la categoría de grupos
de interés, algunos ambientalistas rechazaban abiertamente el proyecto, al-
gunos eran neutrales y otros estaban de hecho en favor con base en la po-
sibilidad de las externalidades positivas para la zreelt (véase el subtítulo
de la p. 65). Es decir, incluso la comunidad de ambientalistas, la cual asu-
miríamos a priori, que se manifestaría de manera unánime en contra del
aeropuerto en Texcoco, estaba de hecho dividida.
En resumen, todos los participantes en el proceso de políticas públi-
cas se pueden dividir de acuerdo con dos coaliciones de abogacía que se
mostraron particularmente activas desde los últimos años de la adminis-
tración de Zedillo. La primera coalición, a la cual llamaremos “la coalición
ciones que pueden estar organizados formal o informalmente y que buscan influir sobre el diseño, la
formación y la implementación de la política pública. En este sentido, las oficinas gubernamentales
pueden convertirse en grupos de presión si movilizan recursos y se alían con otros actores con la
finalidad de influir sobre las decisiones de política pública en manos de otras instituciones u oficinas
gubernamentales. Entonces, un ejemplo es precisamente cuando un gobierno estatal busca influir
sobre las decisiones de sct en materia de infraestructura.
165
Este concepto se refiere a las ciudades que rodean al Área Metropolitana de la Ciudad de Mé-
xico (amcm) y que guardan una estrecha relación funcional con la megalópolis; incluyen a Cuerna-
vaca, Pachuca, Puebla, Querétaro y Toluca, principalmente. En conjunto con el amcm, estas ciudades
conforman lo que se denomina como el subsistema urbano de la región centro. Entre otros autores
véanse a Eibenshutz y Buzali, “Presentación”, 2001, en <http://www.imernar.org/foroaeropuerto/de-
sarrollo_urbano_tizayuca.htm> [Consulta: septiembre de 2007], y Garza, “Ciudad”, 2000.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 133
de la capacidad aeroportuaria”,166 estaba constituida por funcionarios de
carrera en el sector transporte, la administración de la zreelt, por las ong
que favorecían el fortalecimiento de la zreelt, organizaciones de profesio-
nales del sector aeronáutico, las principales líneas aéreas y algunos think
tanks. Las creencias centrales de política pública de esta coalición eran: 1)
Texcoco era el sitio más cercano a la ciudad de México en el cual era posi-
ble construir tres pistas paralelas que podían operar de manera simultánea
y satisfacer la demanda de tráfico aéreo en el largo plazo; 2) los impactos
ambientales del aeropuerto en Texcoco podían ser mitigados o compensa-
dos; 3) el proyecto constituía de hecho una oportunidad para fortalecer la
zreelt (véase el subtítulo de la p. 65), y 4) dado que el actual aicm debía
cerrarse, sus 820 hectáreas de superficie podían ser reconfiguradas para
promover actividades de bajo impacto ambiental y alto valor agregado.
Al mismo tiempo, las respectivas concesiones constituían una oportunidad
para financiar el nuevo aeropuerto.
La segunda coalición, a la cual llamaremos “la coalición del desarrollo
regional”,167 estaba liderada por el gobierno del estado de Hidalgo, intelec-
tuales y académicos que favorecían la idea de la corona de ciudades, acadé-
micos de la Universidad Autónoma Chapingo (uach), por ong ambienta-
listas que rechazaban la localización del naicm en la zreelt y el gdf. Las
creencias centrales de política pública eran: 1) Tizayuca tenía menos impac-
tos ambientales y además eran más fáciles de mitigar en comparación con
Texcoco; 2) era posible mantener operando el aicm, de tal manera que la
infraestructura no sería desperdiciada; 3) el aeropuerto en Tizayuca repre-
sentaba una oportunidad para descentralizar la ciudad de México y desa-
rrollar la corona de ciudades, y 4) el aeropuerto en Tizayuca representaba
también la oportunidad de promover el desarrollo económico en Hidalgo,
uno de los estados más pobres de México.
El problema cuando se abre una ventana de oportunidad en la ver-
tiente de los contextos políticos es que esto da lugar a una competencia vo-
raz entre las distintas coaliciones de política pública. Un ejemplo ilustrativo
es el caso de los dos proyectos para construir el nuevo aeropuerto. Ambos
grupos cabildearon con base en las ventajas potenciales de sus respectivos
proyectos y resaltando, al mismo tiempo, las desventajas de sus oponentes.
Los expertos, también divididos en la coalición de la capacidad aeropor-
166
Véase Domínguez, “Ventanas”, 2011, p. 81.
167
Ibid.
134 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
tuaria y en la coalición del desarrollo regional, participaron activamente en
esta etapa, aportando argumentos, “tecnificando” y politizando las opinio-
nes políticas.168
El resultado, dado el número y la complejidad de las variables in-
volucradas, fue un intercambio sesgado y no sistemático de argumentos
que aumentó la especulación sobre el mejor lugar para construir el nuevo
aeropuerto (véase el subtítulo de la p. 65). Por ejemplo, las desventajas de
Texcoco fueron enfatizadas por los detractores de este proyecto, incluso
cuando Tizayuca, al igual que cualquier otro proyecto aeroportuario, te-
nía también impactos ambientales significativos. De hecho, antes de que la
unam publicara su estudio en 2001 (véase el subtítulo de la p. 59), la dis-
cusión sobre los aspectos “no aeronáuticos” se redujo en cierto momento a
“el medioambiente en Texcoco” versus “el desarrollo regional en Tizayuca”.
Como lo señala Domínguez,169 se trataba de una comparación entre peras
y manzanas.
Sin una decisión definitiva y sin que el gobierno federal diera conce-
siones a las distintas coaliciones de abogacía —sobre todo en el caso de Tiza-
yuca, que eventualmente sería la alternativa desfavorecida—, las actividades
de cabildeo se intensificaron. Como sucede en este tipo de casos, el costo
de oportunidad de los grupos que cabildean se incrementa conforme pasa
el tiempo y cada vez se vuelve más difícil aceptar una derrota. En la política
es casi imposible conseguir un consenso unánime y las ventanas de opor-
tunidad no permanecen abiertas por mucho tiempo; una situación de esta
naturaleza puede forzar a los tomadores de decisión a ir adelante, incluso si
no se tienen “amarradas” todas las dificultades o si hay impactos negativos
que no han sido previstos debidamente.
En México, los cálculos de la administración en turno se vieron dis-
torsionados por la idea de que el primer gobierno de oposición contaba
con apoyo incondicional para llevar a cabo cualquier cosa. De hecho, el
discurso de la democracia constituyó un velo que ocultó otro hecho inclu-
so más importante: que la negociación con otras fuerzas políticas era im-
prescindible, sobre todo en un contexto de mayor transición democrática
y mayores niveles de descentralización política. En este sentido, había al
menos dos actores que debieron haber recibido atención especial una vez
168
Para una descripción teórica del papel que los expertos de política pueden desempeñar como
“sirvientes del poder”; es decir, cuando se subordinan a los intereses económicos y políticos de otros
actores, véase Brint, “Rethinking”, 1990, p. 366.
169
Domínguez, “When”, 2012, p. 246.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 135
que se decidió que Texcoco sería el sitio definitivo para localizar el proyecto
aeroportuario. En primer lugar, el gobierno del estado de Hidalgo y otros
integrantes de la coalición del desarrollo regional habían invertido tiempo
y recursos considerables para promover el proyecto en Tizayuca. Hasta
cierto punto, este esfuerzo fue de hecho inducido por el gobierno federal al
abrir la puerta para las actividades de cabildeo de las distintas coaliciones
de abogacía. Era claro que el gobierno de Hidalgo no aceptaría una derro-
ta fácil y que, en la ausencia de concesiones especiales,170 este actor podía
convertirse en un aliado poderoso de cualquiera que quisiera oponerse al
proyecto de Texcoco.
En segundo lugar, el proyecto de Texcoco requería que el actual aicm
dejara de operar. Aunque esta infraestructura está localizada en una zona
federal, para efectos prácticos se encuentra en el Distrito Federal (véase el
subtítulo de la p. 65). Se encuentra rodeada por la ciudad, constituye una
de las infraestructuras urbanas más importantes en el área y es una fuente
significativa de actividades económicas. De nueva cuenta, era improbable
que el gdf permaneciera pasivo si no se le otorgaba algo a cambio. Como
se explica en los capítulos iii y iv, la participación de este actor fue determi-
nante para el movimiento social y en general para todos aquellos que even-
tualmente se opusieron al proyecto en Texcoco.
Sobre estos puntos, la postura y los argumentos del gobierno federal
pueden resumirse de la siguiente manera: la actividad aeroportuaria en sí
misma no contribuye a la base fiscal del gdf porque la infraestructura del
aicm se encuentra localizada legalmente en un área federal; las actividades
económicas indirectas y la base fiscal que se deriva de las mismas realmente
no serían relocalizadas en detrimento de la ciudad de México porque Tex-
coco, aunque ya se encuentra en los municipios conurbados del Estado de
México, está a sólo 15 kilómetros del aicm; y finalmente, cualquier pérdida
económica sería compensada a partir de la reconfiguración de la superficie
del aeropuerto existente para convertirlo en un espacio urbano dedicado a
actividades de alto valor agregado.171
¿Fueron estos argumentos usados como parte de la negociación del
proyecto o, todo lo contrario, fueron parte de una postura intransigente
170
Por ejemplo, dada la actividad económica de la ciudad de México y de las ciudades aledañas,
la idea de construir un aeropuerto exclusivo de carga para que operara en Tizayuca no era del todo
descabellada. En el mediano plazo, una iniciativa de este tipo podía ser un proyecto interesante; una
especie de “premio de consolación”.
171
Entrevista a Cassio Luiselli, ciudad de México, septiembre de 2003.
136 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
Cuadro 1. El caso de la refinería en Tula, Hidalgo, 2008-2009
En el año 2009, el presidente Felipe Calderón anunció una inversión de 9 billones de
dólares para desarrollar una nueva refinería en Tula, Hidalgo, con una capacidad de
producción esperada de 300 000 barriles por día. Aunque dicho proyecto fue eventual-
mente cancelado, en su momento, el proceso de decisiones durante la administración
del presidente Calderón constituyó un ejemplo adicional de la manera como una nueva
distribución de fuerzas políticas ha impactado sobre el sector infraestructura en México.
Por un lado, aunque el proyecto había surgido desde la década de 1990, realmente
tomó mayor impulso en el contexto de las discusiones sobre la reforma energética pro-
puesta por el presidente Calderón. Fue en este contexto que el principal partido de iz-
quierda (el prd), en conjunto con algunas facciones al interior del pri y algunos sectores
del propio Pemex, expresaron su preocupación por la excesiva dependencia de México
de la importación de gasolinas y de otros productos refinados, lo cual propició que se
hablara de una nueva refinería como una especie de condición para satisfacer las deman-
das de estas fuerzas políticas.
Pemex originalmente consideró nueve posibles sitios para localizar la nueva refi-
nería y una colección amplía de variables que cubrían aspectos ambientales, económicos
y sociales.
Históricamente, las decisiones de inversión de Pemex habían sido el resultado de
luchas entre distintas facciones de expertos técnicos al interior de la compañía y de fun-
cionarios de alto nivel en el gobierno federal. Sin embargo, en los años 2008 y 2009, la
presión por parte del gobierno panista de Guanajuato para que la nueva refinería fuera
construida en Salamanca, propició que otras entidades también se postularan y ejercie-
ran presión, tratando de atraer el proyecto. Pemex se vio obligado a ampliar la lista de
posibles sitios de nueve a quince en total.
En marzo de 2009, en una medida sin precedentes en la historia de las decisiones
de inversión de la compañía, Pemex organizó una serie de audiencias públicas para es-
cuchar las propuestas de todos los gobernadores interesados.
Fuente: elaboración propia con base en Domínguez, “Beyond”, 2011.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 137
del gobierno federal, empecinado con la idea de que la transición demo-
crática era suficiente para llevar a cabo cualquier proyecto? Algunas en-
trevistas realizadas por el autor a funcionarios del gdf sugieren que el
gobierno federal nunca hizo una propuesta oficial sobre el uso futuro del
172
aicm. Por lo tanto, con algunas reservas, podemos concluir que el go-
bierno federal pretendía alcanzar un consenso en la vertiente de los con-
textos políticos con el simple hecho de enfatizar los beneficios técnicos del
proyecto y sin ir más allá de algunas pláticas informales con varios funcio-
narios cercanos a Andrés Manuel López Obrador, quien en ese momen-
to era todavía jefe de gobierno del Distrito Federal. Y en contraste, todo
parece indicar que el gdf —entendiendo claramente la diferencia entre la
vertiente política y la vertiente de las soluciones de política pública— basó
su posición en argumentos técnicos como una forma de negociación y
chantaje político.
Quizá nunca lo sabremos con certeza. Lo cierto es que, más allá de las
especificidades del caso de estudio, el ejemplo del aeropuerto sugiere una
redistribución del poder entre el nivel nacional y el nivel subnacional de
gobierno y el surgimiento de nuevas esferas de competencia política en las
democracias electorales de América Latina. Como se explicó en el cuadro
1, el caso del proyecto para construir una nueva refinería en Tula, Hidalgo,
constituye otro ejemplo similar en términos del nuevo papel que a veces
desempeñan los gobiernos subnacionales.
CONCLUSIONES
En este capítulo hemos analizado los casos boliviano y mexicano basándo-
nos en algunos conceptos clave del área de políticas públicas. Por un lado,
hemos abordado los cambios en tres vertientes —los problemas, las solucio-
nes de política y los contextos políticos— y el surgimiento de una ventana de
oportunidad cuando estas convergen. Un elemento esencial de las ventanas
de oportunidad es la manera en que ciertos valores normativos y principios
de política pública cambian a lo largo del tiempo y cómo ciertas dimensio-
nes de conflictividad determinan la conceptualización, evaluación y super-
vivencia de un proyecto en la agenda de decisiones. La competencia entre
coaliciones de abogacía, con base en intereses políticos y en creencias de
172
Entrevistas a Alejandro Encinas y a Horacio Duarte.
138 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
política pública, influye también en el resultado final de la política pública.
Finalmente, en el caso boliviano, el intento fallido de construir y consolidar
un monopolio de políticas públicas en el sector de los sapa desempeñó un
papel importante como parte de las condiciones que contribuyeron al esta-
llido de la Guerra del Agua en 2000.
Aunque los conceptos empleados a lo largo de este capítulo fueron
propuestos originalmente para explicar procesos de política pública en Es-
tados Unidos, el análisis presentado nos sugiere que no pueden ser descar-
tados como herramientas heurísticas en el caso de América Latina, siempre
y cuando se hagan algunas modificaciones. En este sentido, las cuatro con-
sideraciones más importantes son: 1) la vertiente de los contextos políticos
propuesta por John Kingdon173 debe expandirse para incluir fuerzas de ca-
rácter histórico estructural; 2) la vertiente de los contextos políticos y la de
las soluciones de política pública se encuentran relativamente más interco-
nectadas en los casos latinoamericanos; 3) por esta razón, las coaliciones de
abogacía se basan tanto en creencias de política pública como en intereses
políticos. Más aún, las coaliciones tienden a ser más volátiles y a tener una
vida más corta, y 4) el modelo y las metáforas sugeridas por la Teoría de
los Equilibrios Puntuados (tep) pueden ser usados también a la inversa:
para explorar las razones por las que algunos actores, en su intento por re-
configurar un sector o un área de política pública, no logran establecer un
monopolio sobre los procesos de decisión.
A partir de estos conceptos hemos podido ver que el caso de la Gue-
rra del Agua en Cochabamba muestra una vertiente de problemas mu-
cho más compleja en comparación con el caso del aeropuerto en México,
mientras que el sector de los sapa en Cochabamba incluye tres problemas:
abastecimiento de agua, incremento de la cobertura del servicio y la mejora
de la eficiencia administrativa del Semapa. La vertiente de problemas en el
caso mexicano es mucho más directa: incremento de la capacidad aeropor-
tuaria de la ciudad de México. En estrecha relación con estas diferencias, la
atención de los tomadores de decisión surgió de fuentes muy distintas en
cada caso: mientras que la creciente importancia del aeropuerto en la agen-
da de políticas públicas fue resultado de los indicadores existentes y de las
proyecciones a futuro, los indicadores en el caso de Bolivia también fueron
acompañados de eventos dramáticos, incluyendo serias crisis de agua y el
173
Kingdon, Agendas, 1984.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
II. Políticas públicas 139
estallido de conflictos sociales, como fue el caso de la Guerra de los Pozos
en la década de 1990.
Por supuesto, las diferencias entre la vertiente de los problemas en
Bolivia y la de México se explican en parte por la distinta naturaleza de los
problemas de política pública en dos sectores y dos países muy distintos.
Sin embargo, la comparación también ayuda a ilustrar que, independiente-
mente de los sectores y de los países que se estén analizando, los cambios
radicales de política pública se explican mejor si se analiza la vertiente de
los problemas en conjunto con otros elementos de la teoría. Quizá el más im-
portante es la evolución de las propuestas de política pública a lo largo del
tiempo y la interacción entre estas y el contexto económico y sociopolítico
más amplio.
Como hemos sugerido, los cambios en valores normativos y princi-
pios de política pública son determinantes clave para entender la historia
de ambos proyectos, tanto el pmm en Bolivia como el nuevo aeropuerto
en México. En el caso de Bolivia, la conceptualización de Misicuni se vio
influida por ideas de política pública que estuvieron de moda durante la
década de 1970, como el desarrollo rural integral y la Revolución Verde y,
por lo tanto, no debe sorprender que se haya concebido como un proyecto
multipropósito. Pero, más tarde, el enfoque del pmm se volvió inconsistente
ante nuevos principios de política, como la disciplina fiscal, y con las restric-
ciones presupuestales que volvieron a ser importantes después de una serie
de choques en la vertiente de los contextos políticos; sobre todo, las crisis
económicas y políticas de la década de 1980. En este contexto, Misicuni
pasó de ser una iniciativa de gran escala que pretendía cumplir con múl-
tiples propósitos —por ejemplo: desarrollo regional— a un proyecto mucho
más limitado que era necesario para resolver una preocupación mucho más
estrecha: el abasto y distribución de agua.
En contraste, la conceptualización del naicm siguió una trayectoria
diferente en la vertiente de las soluciones de política pública. El proyecto
original pretendía resolver un problema muy específico, la capacidad ae-
roportuaria, pero esto cambió cuando el concepto de medioambiente ganó
visibilidad y se institucionalizó como una dimensión de conflicto durante
la década de 1990. La respuesta de los tomadores de decisión fue “reempa-
quetar” el proyecto como una iniciativa más ambiciosa que contribuiría a
resolver distintos problemas de política —por ejemplo: desarrollo regional y
restauración ambiental.
140 Megaproyectos fallidos en latinoamérica II. Políticas públicas 141

En general, los cambios en valores y principios de política pública se adecuadamente en los análisis sobre la conveniencia del naicm y las formas
relacionan estrechamente con hechos ocurridos en el contexto sociopolítico de hacerlo viable políticamente.
y con la emergencia de coaliciones de actores que abogan por una u otra Sin embargo, el complejo análisis que hemos presentado a lo largo de
alternativa de solución. En este sentido, vale la pena señalar las similitudes este capítulo sólo constituye una explicación parcial de ambos fracasos de
en las pautas de decisión de ambos casos de estudio. En primer término, un política pública. Incluso en condiciones adversas similares, otros proyectos
proyecto que se había mantenido por mucho tiempo en la agenda de políti- han sido instrumentados exitosamente.174 Por ello, para entender de mane-
cas públicas por largo tiempo, sufre un retraso en el contexto de lucha entre ra más integral el episodio de la Guerra del Agua en Cochabamba y el con-
distintas coaliciones de abogacía. Luego, más tarde, un choque externo en flicto aeroportuario en la ciudad de México, el siguiente capítulo aborda el
conjunto con otros eventos inesperados forzaron la cancelación o posterga- otro lado de la ecuación: el surgimiento de la acción colectiva.
ción de los proyectos en cuestión. Esta pauta recurrente continuó de una u
otra manera, hasta que se dieron las decisiones oficiales de ejecutar dichos
proyectos.
Estas decisiones se tomaron finalmente cuando se abrió una ventana
de oportunidad; es decir, cuando los problemas, las soluciones y los con-
textos políticos coincidieron en el tiempo. En ambos casos, el hecho deci-
sivo que abrió la ventana de oportunidad se generó en la vertiente de los
contextos políticos. En el caso de Bolivia, la elección del presidente Hugo
Banzer coincidió con el mandato de Manfred Reyes como alcalde de Co-
chabamba. Considerando sus respectivos intereses políticos, ambos actores
coincidieron en el deseo de promover el pmm y lo promovieron en la agen-
da de gobierno. En el caso mexicano, el principal evento fue la elección del
primer presidente de oposición después de 71 años ininterrumpidos de go-
bierno priista.
Ambos casos de estudio ilustran también la manera en que una ven-
tana de oportunidad que no se maneja adecuadamente puede generar con-
secuencias nefastas. En Bolivia, la concesión del Semapa-Misicuni fue ins-
trumentada sin tomar en cuenta a los distintos sectores de la población que
serían afectados por las reformas en el sector del sapa. Dicha decisión se
basaba en un supuesto erróneo: la administración Banzer no creyó que la
oposición al incremento en las tarifas de agua y a la Ley 2029 sería lo sufi-
cientemente fuerte como para detener el proyecto en sus primeras etapas.
Al parecer, los tomadores de decisión esperaban que el descontento social
se enfriara y se disipara una vez que el servicio y la cobertura del servicio
mejoraran. Por otra parte, en México se tenía la percepción de que la ad- 174
Sólo por mencionar algunas iniciativas controvertidas en el caso mexicano, está el caso de
los ejes viales en la ciudad de México, que generó el desplazamiento de 25 000 familias en la década
ministración Fox contaba con el apoyo incondicional de la población sólo de 1970. Véase Myers, “Dynamics”, 2002, p. 241, y Perló y Schteingart, “Movimientos”, 1984, p.
porque representaba al llamado “gobierno de la transición democrática”. 115. O bien, el caso del desarrollo de viviendas en Cuautitlán Izcalli sobre tierra ejidal. Entrevista a
José Antonio Aguilar Narváez, ciudad de México, septiembre de 2003. Adicionalmente, en el caso
En consecuencia, las implicaciones sociopolíticas del proyecto fueron mini- de otros países latinoamericanos, la lista de presas, carreteras y otros proyectos que se construyeron
mizadas y el papel de actores importantes —como el gdf— no se incorporó durante las distintas dictaduras militares del siglo xx es interminable.

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos


III. MOVIMIENTOS SOCIALES
Y POLÍTICA DE PROTESTA
INTRODUCCIÓN
¿Qué condiciones cristalizaron el surgimiento de la Coordinadora,
contra la privatización de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado
(sapa) en Cochabamba, Bolivia? ¿Qué condiciones catalizaron las movili-
zaciones lideradas por el Frente de Pueblos contra el Nuevo Aeropuerto de
la Ciudad de México (naicm)? ¿Cuáles fueron sus estrategias, demandas,
discursos y argumentos para justificar la oposición en ambos casos?
Este capítulo ofrece una explicación de los casos de estudio con base
en distintos enfoques teóricos en el área de movimientos sociales. El princi-
pal objetivo es mostrar que el surgimiento, evolución y desaparición de las
movilizaciones sociales contra un proyecto específico pueden ser explicados
a partir de un marco teórico que enfatiza la existencia, la interpretación y
el enmarcamiento de las quejas; la preexistencia de estructuras de movi-
lización; la apertura de oportunidades políticas y la presencia de aliados
poderosos. Así como hemos hecho para el caso de las políticas públicas, el
siguiente subtítulo ofrece algunos argumentos que justifican la elección del
aparato teórico y conceptual propuesto. Los subtítulos de las pp. 153 y 176
presentan los casos de la Guerra del Agua en Cochabamba, Bolivia, y de la
oposición a la construcción del naicm, respectivamente.
El subtítulo de la p. 153 se divide a su vez en cuatro subsecciones. La
primera de estas analiza con detalle las quejas que detonaron las moviliza-
ciones contra la privatización de los sapa en 2000 y que llevaron a que el
movimiento social creciera de manera significativa. Uno de los fenómenos
que se busca explicar es cómo fue posible, considerando los antecedentes
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
142
III. Movimientos sociales y política de protesta 143
de los problemas del agua en Cochabamba (véase el subtítulo de la p. 88),
que se formara una alianza entre grupos urbanos y rurales. La segunda
subsección aplica el concepto de marcos de acción colectiva (mac) para analizar
cómo distintas quejas fueron enmarcadas discursivamente en el contexto
social, cultural e histórico más amplio; y la manera en que la alianza urba-
no-rural fue justificada en la arena pública. La tercera subsección analiza las
características organizacionales de la Coordinadora. Entre otros aspectos,
se muestra la importancia que las estructuras de movilización preexistentes
y los aliados poderosos, tales como la Unión de Cocaleros de Cochabamba,
tuvieron para el éxito del movimiento. Se ofrecen algunas explicaciones de
por qué ciertas organizaciones sociales no se unieron o sólo tuvieron una
contribución marginal durante la Guerra del Agua. En la quinta y última
subsección se explora la manera en que distintos elementos de la Estructu-
ra de Oportunidades Políticas (eop) facilitaron el surgimiento y el éxito del
movimiento social liderado por la Coordinadora. En este sentido, se enfati-
za la debilidad del sistema de partidos políticos que prevalecía en Bolivia en
ese momento y de la coalición gobernante, así como el ambiente de tensión
social en un contexto de estancamiento económico.
El subtítulo de la p. 176 analiza el caso del Frente de Pueblos y del mo-
vimiento contra la construcción del naicm entre 2001 y 2002. La primera
subsección se enfoca a las principales quejas que detonaron el surgimiento
y escalamiento del movimiento social. Se concluye que la principal queja
no fue la expropiación per se, sino la naturaleza de los decretos y la ausen-
cia de canales de participación que pudieran ser usados de manera efecti-
va antes de que el proyecto aeroportuario y los decretos de expropiación
fueran anunciados. La segunda subsección analiza los respectivos procesos
de enmarcamiento e interpretación, incluyendo su relación con distintos re-
cursos organizativos tales como la existencia de liderazgos y redes sociales
informales. La tercera subsección enfatiza la relación entre los procesos de
enmarcamiento y el acceso a aliados que fueron clave para el movimiento
social. Estos incluyen a expertos técnicos, especialistas en derecho público,
el ezln, otras organizaciones sociales de izquierda y algunos actores insti-
tucionales. La cuarta y última subsección sobre el caso mexicano explica
la relación entre la acción colectiva y las oportunidades políticas que la
facilitaron.
144 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
DISCURSOS, RECURSOS ORGANIZATIVOS
Y OPORTUNIDADES POLÍTICAS
Los teóricos de los movimientos sociales han propuesto una serie de con-
ceptos para dar cuenta de cómo y por qué se moviliza la gente, incluso si
cuentan con recursos materiales e institucionales limitados y si las posibi-
lidades de éxito parecen prácticamente inexistentes.1 Aunque parezca cosa
de sentido común, una precondición es la existencia de una queja; es decir,
un grupo social generalmente no se moviliza de manera espontánea o sin
razón. En el contexto de la política beligerante, una queja surge cuando un
grupo de personas ordinarias se decide a desafiar a los actores poderosos,
generalmente las autoridades,2 como respuesta a acciones que consideran
injustas. La queja aparece generalmente después de eventos concretos que
evidencian las inequidades en la distribución del poder o la riqueza entre
distintos actores,3 o bien, cuando dichos eventos alteran las relaciones entre
los quejosos y los actores sujetos de queja.4 Un ejemplo es la expropiación
de tierra en condiciones consideradas como injustas, el incremento despro-
porcionado en las tarifas de servicios básicos como es el agua o la aproba-
ción de regulaciones que no reconocen el papel sociocultural de los usos y
costumbres.
Como argumentaremos en este capítulo, las principales fuentes de
queja en los casos de Bolivia y México no eran simplemente las políticas pú-
blicas en sí mismas. Si escarbamos y problematizamos las quejas con mayor
detalle, es evidente que el timing, el discurso y la forma en que se condujo el
proceso de políticas públicas se conjuntaron para galvanizar el descontento
de distintos grupos sociales.
Ahora bien, una queja no es suficiente para explicar una movilización
social. Incluso si nos da una idea de las razones por las cuales un grupo
decide movilizarse, la queja en sí misma carece del poder explicativo para
determinar el alcance, la durabilidad y los resultados de una movilización.
Más aún, el hecho de que la queja puede ser transformada en una demanda
más concreta no siempre es evidente para todos los participantes potencia-
les de un movimiento social. La queja debe ser reinterpretada y “traducida”,
de tal manera que los integrantes de un grupo se puedan identificar con ella
1 7
Véase Gamson, “Social”, 1992; Tarrow, Power, 1992.
2 8
Tarrow, “Mentalities”, 1992.
3 9
Lukes, Power, 1974, y Plattner, “Introduction”, 1989, p. 16.
4
Tilly, “Politics”, 2003, p. 198.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 145
y perciban que efectivamente vale la pena arriesgarse para movilizarse y
desafiar a las autoridades.5 Por lo tanto, una primera condición para el sur-
gimiento de un movimiento social fuerte y duradero es el enmarcamiento
de una queja en el contexto económico, sociopolítico e histórico más am-
plio. Se trata de un proceso que puede ser visto como una interpretación de
los eventos inmediatos y la construcción de una “guía para la acción”.6 Los
movimientos sociales deben construir y desplegar una identidad colectiva,
hacer que los pronombres “nosotros” —los que desafiamos— y “ellos” —a los
que desafiamos— se vuelvan visibles a partir de formas verbales y no verba-
les que expresen y publiciten los fundamentos y las razones para la movili-
zación social. En pocas palabras, es necesario construir un mac.
El mac, concepto usado generalmente por los sociólogos políticos,
es un discurso con el poder simbólico para transformar quejas en razones
por las que vale la pena movilizarse7 y para hacer que aquellas cosas que
son consideradas como “naturales” sean vistas como problemas sociales o
políticos. En otras palabras, los mac explican la manera en que algunos te-
mas se vuelven moralmente urgentes a pesar de los riesgos asociados y de
las pocas probabilidades de éxito.8 Un claro ejemplo es la problematización
de las políticas de privatización de los sapa. Desde una perspectiva técni-
ca y económica, la privatización de servicios en algunos países de Améri-
ca Latina se ha visto como una herramienta “natural” e “inevitable” para
mejorar la cobertura y la calidad de los sapa en las últimas décadas (véase
la discusión sobre Bolivia en los capítulos anteriores). Por esta razón, cual-
quier movimiento de oposición debe revelar los problemas sociales y polí-
ticos asociados a dicho esquema e introducir al debate nuevas dimensiones
de conflictividad. En otras palabras, es necesario superar “la movilización
del sesgo”,9 desnaturalizar las políticas públicas y despojarlas de su aura de
inevitabilidad.
El caso del proyecto aeroportuario constituye un ejemplo similar. Des-
de una perspectiva gubernamental y de desarrollo, un aeropuerto puede ser
visto como un símbolo de modernización y desarrollo económico. General-
mente se considera que es esencial para apoyar el comercio, el crecimiento
5
Tarrow, “Mentalities”, 1992, p. 177.
6
Della Porta y Diani, Social, 1999, p. 68, y Tarrow, Power, 1992, p. 177.
Snow y Benford, “Master”, 1992, y Tarrow, “Mentalities”, 1992, y Power, 1994.
Snow et al., “Frame”, 1986, p. 466.
Véase Bachrach y Baratz, “Two”, 1962, p. 949; Lukes, Power, 1974, y Schattschneider, Semi-
sovereign, 1960.
146 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
económico y la movilidad humana en general. Sin embargo, desde un ángu-
lo distinto, un aeropuerto puede también representar un fuerte golpe para
la fábrica social de aquellas comunidades que son desplazadas y conllevar
impactos ambientales irreversibles. Mostrar estos aspectos es parte del pro-
ceso de problematización, necesario para articular la oposición en contra de
este tipo de proyectos.
Una vez que un movimiento ha ganado legitimidad y ha justifica-
do su existencia en la arena pública, dicha problematización debe servir
también para convencer a simpatizantes y aliados potenciales de que vale
la pena movilizarse y participar en distintas actividades del movimiento,
incluso si hay una probabilidad importante de que este sea reprimido. De
esta manera, el mac constituye un instrumento discursivo que requiere de
elaboraciones simbólicas con el poder para incrementar las capacidades de
reclutamiento, activar recursos organizativos y acceder a aliados poderosos.
Utiliza como insumos las identidades colectivas que ya existen, las culturas
políticas, las tradiciones culturales, distintos elementos ideológicos y justifi-
caciones de por qué un grupo debería actuar de manera colectiva. El men-
saje y la manera en que este es propuesto influyen en las posibilidades de
que una movilización ocurra o no.10
El mac no puede asumir que los participantes de un movimiento so-
cial son homogéneos. Incluso si comparten una queja, estos tienen distintos
antecedentes, intereses y opiniones sobre distintos aspectos de la vida.11 En
este contexto, el mac influye sobre quién y por cuánto tiempo se moviliza12
y, por tanto, no puede ser una simple proyección de la cultura y la identi-
dad colectiva en el campo político.13 El principal desafío de los líderes es
enmarcar las quejas de tal manera que un movimiento social gane suficiente
masa crítica.14 Por un lado, el mac debe ser lo suficientemente “familiar”15
para ser entendido por los simpatizantes de un movimiento y, por otro lado,
10
Gamson, Power, 1992, p. 58; Snow y Benford, “Master”, 1992, pp. 133-137; Tarrow, “Men-
talities”, 1992, pp. 174, 180, y Zald, “Looking”, 1992, p. 332.
11
Este argumento ya fue explorado con anterioridad por Manuel Castells al concluir que los
movimientos sociales urbanos no se definen por la lucha de clases y al concluir que un movimiento
social puede estar compuesto por individuos de varias clases sociales o de un subgrupo cultural en
particular. Véase Castells, City, 1983.
12
Friedman y McAdam, “Collective”, 1992, p. 156.
13
Tarrow, “Mentalities”, 1992, p. 109.
14
Marwell y Oliver, Critical, 1993, pp. 1-4.
15
Al hablar de los mac entenderemos el término “familiar” como la medida en la que un dis-
curso hace referencia a circunstancias y símbolos que son bien conocidos por los integrantes y por
los simpatizantes potenciales de un movimiento.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 147
debe ser lo suficientemente “flexible”16 para adaptarse a circunstancias cam-
biantes y atraer a aliados poderosos. Para cumplir con ambos objetivos de
manera simultánea, los símbolos y los insumos discursivos que haya a la
mano deben ser trabajados y adaptados.17 Como mostraremos a lo largo
de este capítulo, las estrategias discursivas utilizadas por ambos movimien-
tos sociales para problematizar las políticas públicas en cuestión, construir
identidades colectivas y crear recursos de negociación contribuyeron a que
la oposición ante ambos proyectos fuera efectiva.
Podría decirse que este enfoque sobreestima el papel de los líderes y
niega la capacidad de agencia de otros simpatizantes dentro de los movi-
mientos sociales. Sin embargo, en línea con otros autores, como Castells y
Tilly,18 debemos añadir que las experiencias diarias que parecen no tener
importancia en sí mismas —tales como una reunión en un bar o algún en-
cuentro casual en la calle— constituyen espacios sumamente importantes
para el intercambio de información. De esta manera, el mac debe ser visto
como un discurso que se construye a partir de expresiones de largo plazo,
incluyendo las identidades colectivas y las culturas políticas, las cuales de
hecho resultan de la regularidad en la vida diaria. Es decir, un mac cons-
tituye un medio que se construye en el corto plazo, pero que depende de
insumos que se han ido construyendo a lo largo de muchos años. El líder
no inventa identidades o tradiciones, las incorpora en discursos, pronun-
ciamientos públicos y entrevistas con los medios. Por lo tanto, negamos la
capacidad de aquellos que no son “líderes”, lo que afirmamos es que sus
contribuciones quedan implícitas en los insumos que los líderes utilizan
para construir los mac.
Desde la perspectiva de los llamados nuevos movimientos sociales
(nms), las juntas, los encuentros en las calles y las reuniones sociales más
ordinarias —cumpleaños, bautizos, etc.— son de suma importancia para la
construcción de identidades colectivas. En pocas palabras, hay una relación
dialógica entre estos procesos de formación de identidad, durante las fases
no visibles de la movilización, y los discursos que los líderes de un movi-
miento publicitan en la arena pública.19
16
Al hablar de los mac entenderemos el término “flexible” como la medida en la que un discur-
so puede ser atractivo y puede ser adoptado por sus integrantes y por otros simpatizantes y aliados
potenciales, sin que implique una contradicción fundamental entre su contenido y las creencias de
estos últimos.
17
Snow y Benford, “Master”, 1992, p. 136, y Tarrow, Power, 1994, p. 109.
18
Castells, City, 1983, y Tilly, “Politics”, 2003.
19
Para una discusión más amplia sobre esta relación dialógica, véase Steinberg, “Talk”, 1999.
148 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
Como analizaremos más adelante, la Coordinadora y el Frente de
Pueblos en la ciudad de México ilustran algunas formas en que esta rela-
ción dialógica puede ocurrir. Más aún, las principales diferencias entre uno
y otro casos de estudio se explican porque dicha relación dialógica puede
ser facilitada u obstaculizada por otros aspectos, incluyendo las estructuras
organizativas y los elementos que conforman una oportunidad política en
un momento dado. Estas diferencias son determinantes de la capacidad
de un movimiento para mantener e incrementar su legitimidad y cohesión
interna.
Una segunda condición es la existencia de estructuras de moviliza-
ción y de otros activos organizacionales que puedan sustituir la falta de ac-
ceso a recursos materiales e institucionales. Las estructuras de movilización
proveen canales que pueden ser usados para publicitar y poner en práctica
los discursos y marcos colectivos que han sido construidos. No importa
qué tan graves sean las quejas o qué tan poderosos son los mac, un mo-
vimiento social debe tener a la mano recursos organizativos para difundir
sus quejas y demandas, reclutar simpatizantes, formar alianzas estratégicas
y sostener sus actividades beligerantes a lo largo del tiempo. En palabras
de Klandermans, “el potencial de movilización resulta de poca utilidad si
los movimientos sociales no tienen acceso a redes que les permitan llegar a
la gente”.20 En este sentido, Klandermans propone cuatro indicadores que
deben ser analizados para entender la capacidad de un movimiento social
para ganar apoyo: 1) la magnitud del potencial de movilización; 2) la orien-
tación de la acción; 3) las características organizativas, y 4) la composición
de los campos multiorganizacionales.
Los primeros dos indicadores se encuentran estrechamente relaciona-
dos con los procesos de enmarcamiento discursivo explicados más arriba.
Por un lado, la magnitud del potencial de movilización se puede definir
como “la proporción de individuos en una sociedad que estarían dispuestos
a mostrar su apoyo por un movimiento social”.21 Sin embargo, quién está
dispuesto a movilizarse depende de que las situaciones se enmarquen dis-
cursivamente como injustas y de que las quejas se transformen en deman-
das más concretas. Por otro lado, el término orientación de la acción se refiere a
los objetivos que los individuos esperan obtener al apoyar un movimiento
social. Por ejemplo, una acción puede estar orientada a la promoción de va-
20
Klandermans, “Theoretical”, 1993, p. 388.
21
Ibid., p. 286.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 149
lores porque los individuos esperan redefinir un valor cultural o promover
cierta ideología.22 Una acción puede también estar orientada a ganar espa-
cios de poder porque el éxito depende de que un grupo gane el derecho a
participar en el proceso de políticas públicas. Otra posibilidad es la orien-
tación a la participación porque los individuos anticipan cierta satisfacción
personal derivada del acto mismo de movilización per se, quizá como parte
de un proceso de reafirmación de sí mismos.
El tercer indicador son las características organizacionales, las cuales
se refieren a un conjunto de canales de comunicación y otras formas de
organización, conexión y construcción de redes que facilitan la interacción
entre una o más organizaciones de un movimiento social y entre estas y
sus seguidores. Por ejemplo, un movimiento puede ser vertical y muy je-
rárquico, con una estructura piramidal, o bien, una red menos jerárquica,
organizada de manera más flexible y horizontal. Como explicaremos más
adelante, aquí radica una diferencia clave entre la Coordinadora y el Frente
de Pueblos. Aunque ambos casos muestran una estructura que asemeja una
especie de asociación de asociaciones, la primera era mucho más descentra-
lizada y menos jerárquica en comparación con la segunda.
El cuarto y último indicador —la composición de campos multiorga-
nizacionales— se refiere a los vínculos que una organización de un movi-
miento social establece con la finalidad de alcanzar sus distintos objetivos.
Hasta cierto punto se trata de una medida de su capacidad para contactar
y atraer aliados poderosos que pueden incrementar el potencial de movili-
zación o facilitar el éxito de un movimiento social de otras maneras. Algu-
nos de estos aliados pueden incrementar la capacidad de negociación de un
movimiento social a partir de sus propios recursos, incluyendo el acceso a
caminos u otra infraestructura pública que puede ser bloqueada como par-
te de una estrategia más amplia de movilización. En otros casos, los aliados
complementan las actividades de protesta de un movimiento social con ac-
tividades más convencionales. Este es el caso, por ejemplo, de académicos
y asesores técnicos que ayudan a descifrar la complejidad de las leyes exis-
tentes o a proveer argumentos para la problematización de políticas públi-
cas, como se explicó más arriba. Ambos casos de estudio son ilustrativos de
este tipo de procesos.
22
Algunos de los llamados “nuevos movimientos sociales” —ejemplo: el movimiento ambienta-
lista, el movimiento feminista o el movimiento lgbt— podrían clasificarse de acuerdo con este tipo
de acción.
150 Megaproyectos fallidos en latinoamérica III. Movimientos sociales y política de protesta 151

Finalmente, los teóricos de los movimientos sociales han enfatizado la Cuadro 1. Oportunidades políticas: matriz analítica
existencia de oportunidades políticas como una condición importante para para comparar casos de estudio
que tenga lugar la acción colectiva de carácter beligerante.23 Definida como
el realineamiento de las fuerzas políticas, de tal forma que viejos y nuevos Volátil Estable
actores encuentran espacios para volverse más visibles, una oportunidad
política representa una oportunidad para que los grupos beligerantes blo- (I) (II)
queen las iniciativas gubernamentales. Es un momento en que los grupos • Distribución y alineación de par- • Estructura del Estado

sociales que han sido excluidos sistemáticamente de las decisiones de políti-
ca pública, pueden ganar la atención de las autoridades.24
Aunque no hay mucho consenso sobre los elementos que confor-
man una oportunidad política, una posible clasificación es la propuesta por
Gamson y Meyer,25 quienes sugieren cuatro categorías a partir del entrecru-
zamiento de dos categorías: oportunidades estables versus volátiles y oportu-
nidades culturales versus institucionales (véase cuadro 1). Dependiendo del
caso, hay distintas variables que resultan útiles para estudiar diferentes as-
pectos de la estructura de oportunidad política. Por ejemplo, los elementos
estables hacen más sentido al hacer comparaciones transversales, mientras
que los elementos volátiles son más útiles para comparaciones a lo largo
del tiempo.26
En el caso de América Latina, el estudio de las oportunidades políticas
se ha centrado en gran medida en las variables estables-institucionales y, de
manera más concreta, en los procesos macropolíticos que tuvieron lugar
desde mediados de la década de 1980, o bien, en lo que Fox llama la “alta
política” (high politics).27 En este sentido, hay autores que se han enfocado en
las maneras en que los movimientos sociales contribuyeron a los procesos
de redemocratización, detonando cambios en las estructuras del Estado y
en las relaciones entre este y la sociedad civil.28
23
Jenkins, “Politics”, 1985, y Tarrow, “Mentalities”, 1992.
24
Domínguez, “Collective”, 2005, p. 14.
25
Gamson y Meyer, “Framing”, 1996.
26
Ibid., pp. 278, 281.
27
Fox, Politics, 1997, p. 392.
28
Sólo por mencionar algunos ejemplos, en el caso de México, Foweraker, “Popular organi-
zation”, 1990, y Popular, 1993, ilustra la forma en que el sistema del pri cambió paulatinamente el
terreno legal e institucional después de 1968, lo que dio forma e influyó en las respuestas de los
movimientos sociales. De forma similar, los trabajaos de Foweraker y Cusminsky, “Los movimien-
tos”, 1989; Foweraker, “Popular movements”, 1990, y Tamayo, “Neoliberalism”, 1990, analizan las
coyunturas políticas y económicas que debilitaron al Estado mexicano y facilitaron la articulación de
un amplio movimiento de oposición en 1988. Bruhn, “Seven”, 1997, y Fox, “Difficult”, 1997, también
se enfocan en este capítulo histórico de la política mexicana, pero extienden el análisis para incorpo-
rar el impacto que dichas movilizaciones tuvieron en el mediano y largo plazos. Algunos ejemplos
Cultural Institucional
tidos políticos • Relaciones entre el Estado y la
• Apertura relativa del proceso de sociedad civil
políticas públicas
(III) (IV)
• Opinión pública • Cultura política
• Posicionamientos de los medios
Fuente: elaboración propia con base en Gamson y Meyer, “Framming”, 1996.
En relación con la categoría institucional-volátil, es importante estu-
diar los grados de apertura relativa del proceso de decisiones.29 En este
sentido, conceptos usados por analistas de política como ventanas de oportu-
nidad 30 y puntuaciones de gran escala,31 son útiles para entender las oportuni-
dades políticas que surgen a partir de la instrumentación de ciertas políti-
cas públicas, como sucedió precisamente con los dos casos de estudio que
estamos analizando a detalle. Por desgracia, hay pocos autores que hayan
usado estos conceptos para complementar el análisis de movimientos socia-
les y de los escenarios de conflictividad en los que estos se desenvuelven.
Desde la perspectiva de las estructuras de oportunidad política, las varia-
bles del proceso de decisión son tratadas de manera exógena y muy pocas
adicionales son el trabajo de Garretón, “Popular”, 1989, sobre el papel de las asociaciones de vecinos
durante el régimen de Pinochet en Chile; Mainwaring, “Grassroots”, 1989, pp. 168-199 sobre la ma-
nera como los movimientos urbanos populares contribuyeron a y fueron influidos por las respuestas
estatales durante la democratización en Brasil, y Van Cott, From, 2005, sobre la contribución de los
movimientos indígenas a los procesos de democratización en Argentina, Bolivia, Colombia, Perú
y Venezuela. Los trabajos de Hipsher, “Democratic”, 1998, y de Van Cott, “From”, 2003, también
caen en esta categoría.
29
Burstein et al., “Success”, 1996, p. 288.
30
Kingdon, Agendas, 1984.
31
Baumgartner y Jones, Agendas, 1993.

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152 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
veces son teorizadas.32 En el caso de los aspectos culturales-estables, vale la
pena mencionar el análisis histórico-estructural de autores como Eckstein33
o Wickham-Crowley sobre la manera en que algunos factores culturales y
estructurales influyen en los intereses, niveles de compromiso y repertorios
de acción colectiva, sólo por mencionar algunas variables.
En el caso de la Guerra del Agua y del conflicto generado por el pro-
yecto aeroportuario, hay elementos de los cuatro cruces presentados en el
cuadro 1 que vale la pena analizar, pero, sobre todo, es importante men-
cionar que las oportunidades políticas deben analizarse junto con otras va-
riables mencionadas anteriormente —por ejemplo: discursos, estructuras de
movilización y aliados poderosos–. En pocas palabras, las dimensiones ana-
líticas propuestas funcionan como una especie de prisma caleidoscópico:
si una variable se mueve, las otras responden y se ajustan, generando una
nueva combinación de figuras y colores.
De esta manera, la dinámica interna de un movimiento social y las
decisiones estratégicas de un grupo beligerante se conectan con los con-
textos sociopolíticos más amplios y, para los propósitos de este libro, se co-
nectan también con las decisiones y las iniciativas de política pública que
son promovidas por los actores institucionales. En este sentido, debemos
señalar que las precondiciones y las condiciones para la acción colectiva no
se registran de manera secuencial. No suceden unas después de las otras,
siguiendo una cadena de causalidad perfecta. Al contrario, pueden coinci-
dir en el tiempo y están estrechamente interconectadas y correlacionadas
entre sí, de manera sensible a los contextos. En palabras de Charles Tilly,
“el dónde y el cuándo ocurren los procesos políticos influye sobre la mane-
ra como ocurren”.34
32
En el caso de América Latina, algunos ejemplos incluyen el trabajo de Nash, “Interpreting”,
1992, sobre las protestas en contra de las políticas de estabilización en Bolivia; Ramírez Saiz, Cambio,
1990, y Varley, “Clientelism”, 1993, y “Clientelismo”, 1994, sobre la influencia de los movimien-
tos urbanos populares sobre las políticas de tenencia de la tierra en la ciudad de México; Walton,
“Debt”, 1989, y Walton y Seddon, Free, 1994, sobre las movilizaciones sociales que surgieron ante la
aplicación de medidas de austeridad en América Latina en la década de 1980, y Zamosc, “Peasant”,
1989 sobre la relación entre los movimientos campesinos y la instrumentación de políticas agrícolas
en Colombia en la década de 1970.
33
Eckstein, “Power”, 1989, y Wickham-Crowley, “Winners”, 1989.
34
Tilly, “Why”, 2007, p. 420.
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III. Movimientos sociales y política de protesta 153
LA GUERRA DEL AGUA EN COCHABAMBA
Quejas en Cochabamba: tarifas, leyes y secrecía
En el capítulo i mostramos que los agricultores que viven en las afueras de
la ciudad de Cochabamba ya se habían movilizado contra las políticas de
agua, mucho antes de 2000, principalmente contra la perforación de po-
zos, que había sido promovida por el Servicio de Agua Potable y Alcanta-
rillado (Semapa) y otras autoridades oficiales. En línea con teóricos como
Tarrow,35 vale la pena hacernos una primera pregunta: ¿cuál era entonces la
queja concreta que detonó un movimiento social de la intensidad y alcance
como el que fue liderado por la Coordinadora durante la Guerra del Agua?
La respuesta requiere de una perspectiva histórica. En sus inicios, el
Semapa dependía principalmente de fuentes de agua superficiales tales como
la reserva de Escalerani, en la municipalidad de Tiquipaya (véase mapa 1
del capítulo i), de tal manera que la perforación de pozos constituía algo ex-
cepcional y realmente no figuraba como una de las principales políticas para
resolver los problemas de abastecimiento de agua en las áreas urbanas. Por
lo tanto, las movilizaciones eran escasas, dispersas y en general reflejaban la
oposición social a que se perforara en sitios muy particulares. Sin embargo,
dos cosas cambiaron en la deácada de 1990. Por un lado, la falta de alterna-
tivas de política pública para solucionar los problemas de abastecimiento de
agua en Cochabamba obligó al gobierno a intensificar la explotación de agua
subterránea (véase subtítulo de la p. 42) y, por otro, los campesinos en Co-
chabamba experimentaron un proceso de aprendizaje antes de concientizarse
plenamente sobre los efectos ambientales que dicha política conllevaba.
Dicho ambientalismo se basaba no necesariamente en argumentos
conservacionistas, es decir, en una división artificial entre naturaleza y so-
ciedad, o en la idea de que la naturaleza tiene un valor intrínseco. Después
de todo, la extracción de agua en Cochabamba no sólo amenazaba la dispo-
nibilidad de un recurso natural vital y la sostenibilidad de un ecosistema de-
terminado, sino la viabilidad de una organización económica y una forma
de vida; se trataba de lo que autores como Guha y Martínez-Alier llaman
“ambientalismo de los pobres”.36
35
Tarrow, Power, 1994.
36
Para Guha y Martínez-Alier, el “ambientalismo de los pobres” se origina a partir de conflic-
tos y luchas sociales por acceder y controlar los recursos naturales. Para una discusión más deta-
llada, véanse Guha y Martínez-Alier, Varieties, 2000, pp. xii-xiv, y Martínez-Alier, Environmentalism,
154 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
Para los regantes, las implicaciones naturales y sociales de la gestión
del agua van de la mano. De esta manera, la queja sólo puede entenderse
en relación con ambas preocupaciones: tanto la preservación de la naturale-
za, como el deseo de mantener el poder para controlar la gestión del agua,
recurso que era esencial para su productividad agrícola. Se trataba de una
lucha constante desde los tiempos coloniales y los episodios más recientes
incluían la resistencia a dos iniciativas que ponían en peligro las formas tra-
dicionales de manejo del agua en áreas rurales: la Ley de Participación Po-
pular y la oposición a la nueva legislación del agua en 1998.37
En este contexto, los regantes se dieron cuenta desde la década de
1990 de que la extracción de agua subterránea en un sitio determinado no
constituía un hecho aislado sino que era parte de una estrategia regional
promovida desde las instituciones del gobierno. La naturaleza de la queja
cambió y, en consecuencia, la resistencia se trasladó de la escala local a la
escala regional.38 Como más adelante se explica con mayor detalle, los re-
gantes se volvieron más organizados y el movimiento más cohesivo y fuer-
te. Y sin embargo, el conflicto nunca alcanzó los niveles que alcanzaría con
la Guerra del Agua en 2000; tampoco llegaría a tener las mismas implica-
ciones. En contraste, el movimiento de resistencia se detuvo parcialmente
y la llamada Guerra de los Pozos en la década de 1990 tuvo un final re-
lativamente feliz cuando el Semapa “convenció” a los regantes de que era
necesario continuar con la perforación de pozos para satisfacer la demanda
de agua en la ciudad de Cochabamba. Por lo tanto, el déficit de agua y las
políticas que fueron instrumentadas como respuesta no son suficientes para
entender el surgimiento de un movimiento social amplio como el que fue
liderado por la Coordinadora en 2000.
Si tratamos de identificar una queja concreta como precondición para
el surgimiento de un movimiento social, debe haber algo más que detonó
la alianza entre grupos rurales y urbanos para oponerse a la política de pri-
vatización que fue promovida por el gobierno y que eventualmente provo-
có que el movimiento escalara. Como se explicó en capítulos anteriores,
2002. Por supuesto, este concepto resulta controvertido en aquellos casos en que es posible identifi-
car una especie de “antiambientalismo” de los pobres; es decir, cuando la lucha que sostienen gru-
pos en situación de pobreza y marginación para mantener el control de recursos naturales genera
situaciones de depredación de los mismos.
37
Para una revisión histórica de estas luchas y sus significados sociales, véase Lagos, Autonomía,
1997.
38
Los Tiempos, “¿Conflicto…?”, 1998, y Perreault, “Reestructuración”, 2005. Para una discu-
sión general sobre las implicaciones de este tipo de cambios, véase Tarrow, New, 2005, p. 32.
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III. Movimientos sociales y política de protesta 155
en 1999 el gobierno declaró desierto el proceso de licitación del Semapa y
Misicuni y anunció el inicio de negociaciones para llegar a un acuerdo con
Aguas del Tunari (adt) (véase subtítulo de la p. 42). Esta decisión no era
legal porque, en todo caso, el gobierno debía organizar un nuevo proceso
de licitación. A pesar de la secrecía con que se negoció con adt, había poca
oposición por parte de los grupos urbanos de Cochabamba.
Una de las pocas reacciones fue la creación del Comité de Defensa
del Agua y la Economía Popular (Codaep), una organización que reunía
a representantes de arquitectos, ingenieros, abogados, economistas y otras
asociaciones de profesionales y que eventualmente contribuyeron también a
formar la Coordinadora.39 El Codaep publicó varios boletines de prensa, or-
ganizó pláticas informativas y reuniones en la plaza central de Cochabamba.
El principal objetivo era advertir a la población sobre las irregularidades en
la concesión y el incremento potencial en las tarifas de agua debido, por un
lado, a la manera como se estaban llevando a cabo las negociaciones entre el
Semapa y adt y, por otro, a la manera en que Misicuni había sido incluido
como parte de los requisitos para obtener la concesión de los sapa.
Pero en general, el Codaep fracasó en su intento de conseguir sufi-
cientes simpatizantes y no pudo organizar un movimiento de resistencia
efectivo. Al menos en esa primera etapa, un buen número de organizacio-
nes urbanas que más tarde tendrían un papel protagónico en la Guerra del
Agua, como la Federación de Fabriles de Cochabamba (ffc) o la Asocia-
ción de Sistemas de Agua del Sur de Cochabamba (Asicasur), no hicieron
caso a los llamados y advertencias del Codaep. La población urbana no
percibía que el incremento en las tarifas de agua constituyera una amenaza
seria y, en general, parecía desconfiar del Codaep debido a que esta organi-
zación cuestionaba la viabilidad de Misicuni en el contexto de los acuerdos
alcanzados por el Semapa y adt. En palabras de un congresista que fungió
como fundador de esta organización, “la gente, crédula e inocente, de he-
cho creía que Cochabamba finalmente tendría Misicuni y que los proble-
mas del agua serían finalmente resueltos [...] por eso dudaban de la infor-
mación provista por el Codaep”.40
En otras palabras, hacia finales de 1999 la queja no se relacionaba con
ningún cambio material importante, como podía ser el fin de una forma de
39
Maldonado, H2O, 2004, p. 26; entrevistas a Osvaldo Pareja y a Gonzalo Maldonado, Cocha-
bamba, Bolivia, 5 y 12 de septiembre de 2005, respectivamente.
40
Entrevista a Gonzalo Maldonado, Cochabamba, Bolivia, 12 de septiembre de 2005.
156 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
sustento, el incremento del gasto en agua o una reducción del ingreso dispo-
nible. Al menos en este punto, el único efecto visible de la concesión a adt
era la condición que se les había impuesto a los inversionistas de instrumen-
tar el pmm. Más allá de esto no había ningún evento concreto que evidenciara
las inequidades en el acceso y ejercicio del poder entre distintos actores.
Esto cambió en los meses siguientes. Ya que la concesión a adt care-
cía de sustento legal, el gobierno debía proveer alguno. Dos semanas más
tarde, el gobierno se apresuró a aprobar la nueva ley de alcantarillado y
agua potable.41 De esta manera, la Ley 2029 —promovida por el Ministerio
de Vivienda en octubre de 1999— buscaba subsanar la falta de un marco
legal y facilitar la transferencia de los sapa a los concesionarios privados. El
proceso de aprobación estuvo rodeado de tanta secrecía que la Federación
de Regantes de Cochabamba (Fedecor) no le prestó atención. De hecho,
los regantes pensaron que trataba acerca del consumo y gestión del agua en
áreas urbanas y que no se relacionaba con las fuentes de agua.42
Mientras se organizaban talleres con representantes de la Fedecor y
funcionarios de gobierno para discutir los principios y posible contenido de
una nueva ley de agua —la cual supuestamente se enfocaría al tema de las
fuentes de abastecimiento—, el gobierno había ya aprobado la Ley 2029. En
teoría, este instrumento legal no afectaba los usos y costumbres en las áreas
rurales, excepto por un último artículo transitorio que fue introducido jus-
to antes de que fuera aprobada.43 Dicho artículo transitorio abría la puerta
para que el concesionario solicitara la expropiación de las fuentes de agua
si lo consideraba necesario para cumplir con sus obligaciones contractuales.
Y ciertamente, dicha medida incluía también las fuentes de agua localiza-
das en las municipalidades rurales alrededor de la ciudad de Cochabamba,
como El Paso, Tiquipaya, Quillacollo y Vinto (véase mapa 3 del capítulo
i; Ley 2029). Por lo tanto, al final del día, la Ley 2029 sí afectaba los usos
y costumbres y, de nuevo, ponía en riesgo el poder que los regantes tenían
sobre algunas fuentes de agua.
Liderados por la Fedecor, campesinos de los distintos valles de Cocha-
bamba organizaron marchas y bloqueos en noviembre de 1999 para presio-
41
Entrevista a Carlos Crespo, Cochabamba, Bolivia, junio de 2005.
42
Entrevista a Gonzalo Maldonado, Cochabamba, Bolivia, y Peredo et al., Regantes, 2004, pp.
86-87, 123.
43
Una comparación entre varios borradores que fueron discutidos en el Congreso, muestra
que este artículo no fue incluido sino hasta la última versión, justo antes de que fuera aprobada
definitivamente.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 157
nar al gobierno a que cambiara la Ley 2029. Aunque la respuesta organizada
en las áreas rurales fue contundente, todavía no había ninguna coalición en-
tre grupos rurales y urbanos así es que la resistencia no ganó suficiente masa
crítica. La reacción urbana no se registró realmente hasta enero de 2000. De
pronto, las cuentas de agua mostraron incrementos de hasta 150% en varias
zonas de la ciudad y adt anunció que dicho aumento era necesario para que
la compañía pudiera cumplir con sus compromisos, incluyendo la instrumen-
tación del pmm. Aunque el Codaep había advertido sobre esta posibilidad
desde la segunda mitad de 1999,44 la gente no lo creyó hasta que recibieron
las nuevas cuentas de agua. Ahora sí había una queja mucho más concreta
y visible. En palabras de uno de los asesores técnicos de la Coordinadora,
“cuando ves un aumento en las tarifas de agua de entre 100 y 200%, entonces
sí entiendes lo que ellos [los miembros del Codaep] te estaban diciendo y esto
ayudó a que el movimiento social ganara la confianza de la gente”.45
El incremento en las tarifas de agua constituyó una queja compartida
y legítima que generó enojo e indignación en muchos grupos urbanos. Sin
embargo, hubo otros dos factores que también contribuyeron a que el mo-
vimiento escalara y que prepararon el escenario para una alianza urbano-
rural mucho más fuerte: 1) la concientización de amplios sectores de la po-
blación de que el gobierno había preparado la concesión a adt y aprobado
la Ley 2029 en un ambiente de secrecía, y 2) las respuestas indiferentes de
distintos funcionarios del gobierno cuando el movimiento social comenzó
a surgir en Cochabamba.
Alianzas rurales-urbanas y la importancia de los marcos de acción colectiva (mac)
La construcción de un discurso o mac adecuado fue particularmente impor-
tante en el caso de la Guerra del Agua, ya que la Coordinadora46 represen-
taba una colección de diferentes grupos urbanos y rurales. Era una “organi-
zación de organizaciones”47 que era extremadamente diversa y, por tanto, el
mac constituía un elemento clave para darle cohesión y sentido de dirección.
Más allá de los detalles organizacionales, que analizaremos con mayor detalle
44
Pareja, “Misicuni”, 1999.
45
Entrevista a Samuel Soria, Cochabamba, agosto de 2005.
46
La Coordinadora fue fundada el 9 de diciembre de 1999. Pero incluso cuando tenía represen-
tantes de algunos grupos urbanos y rurales, la respuesta general de la población fue muy limitada.
47
García Linera et al., Sociología, 2004, p. 634.
158 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
en las siguientes secciones, el principal reto era construir una identidad que
cumpliera con los requisitos de familiaridad y flexibilidad, de forma que pu-
diera ser compartida por distintos simpatizantes.48 Y sobre todo, es importan-
te recordar que había grupos representando a sectores de la población que
tan sólo unos años atrás habían manifestado intereses opuestos en el medio
de otro conflicto por el agua: el conflicto entre usos urbanos y rurales durante
la llamada Guerra de los Pozos (véase subtítulo de la p. 42).
Sin embargo, dicho discurso se basaba en un argumento, muy sencillo
pero muy poderoso: la idea de que el agua es una condición para la repro-
ducción de la vida, que el derecho al agua es inmutable y, por tanto, que
su administración le concierne a todos. A partir de este argumento fue po-
sible construir una identidad compartida pues la mercantilización del agua
y la privatización de los sapa no sólo afectaba a aquellos que manejaban las
fuentes de abastecimiento en el área rural, sino a aquellos que debían pagar
tarifas más altas en la ciudad.49
El pronombre “nosotros” se refería a los afectados por las políticas de
mercantilización del agua, como era el caso de la Ley 2029, y por los afecta-
dos por la concesión a adt. Entonces, el símbolo del agua como condición
para la vida se convirtió en el tema principal que eclipsó los conflictos entre
los usos urbano y rural y permitió que surgiera una identidad “sombrilla”,
la cual hizo a un lado los enfrentamientos entre ambos grupos. El pronom-
bre “ellos” se refería a aquellos que, asociados con el capital privado y sin
consultar a la población, habían promovido políticas encaminadas a contro-
lar y apropiarse de dicho recurso. Más tarde, conforme fueron sucediendo
los eventos en Cochabamba, dicha identidad se referiría a aquellos que una
vez más se comportaban de manera represiva y se rehusaban a entender y
tomar en cuenta las necesidades y las expectativas de la gente.
Sin embargo, como hemos dicho al inicio de este capítulo, un mac no
es estático sino que cambia a lo largo de distintas fases de la acción colecti-
va. Un análisis más sofisticado requiere identificar sus distintas transforma-
ciones y la manera en que distintas identidades colectivas son desplegadas.
En el caso concreto de Cochabamba en 2000, es posible reconocer por lo
menos tres procesos:50 1) la vinculación entre dos marcos que previamente
48
Snow y Benford, “Master”, 1992, p. 136, y Tarrow, Power, 1994, p. 109.
49
Entrevistas a Carlos Crespo y Óscar Olivera, Cochabamba, Bolivia, 2005.
50
Para mayor detalle sobre la descripción teórica de estos procesos, véase Snow et al., “Frame”,
1986. La aplicación de estos conceptos teóricos al caso específico de la Guerra del Agua en Cocha-
bamba puede también encontrarse en Domínguez, “Discursos”, 2007.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 159
no habían sido conectados; 2) la extensión de un marco discursivo para cu-
brir a un grupo más amplio de simpatizantes y, finalmente, 3) la sustitución
de un universo discursivo por otro.
La identidad “sombrilla”, compartida por los grupos urbanos y ru-
rales que apoyaban a la Coordinadora, fue sólo posible gracias al vínculo
entre dos discursos que habían permanecido sin conexión, o bien, que sólo
se habían conectado de manera circunstancial y tangencial. Uno de ellos se
basaba en los usos y costumbres que los regantes mantienen en las áreas
rurales de Cochabamba. El otro se basaba en la idea de la defensa de la
economía popular y en la demanda generalizada por instrumentar mayores
niveles de control social sobre las políticas promovidas desde el Estado; es
decir, por construir una democracia más participativa. En este sentido, ha-
bía tres elementos discursivos que estaban presentes en ambos mac y que
funcionaron como una especie de bisagra entre lo rural y lo urbano.
En primer término, debemos mencionar la importancia de la solidari-
dad y la reciprocidad como valores fundamentales para sostener la fábrica so-
cial; ambos valores opuestos al individualismo y mercantilismo del discurso
usado por los actores institucionales. El segundo ingrediente discursivo que
funcionó como “bisagra” entre los mundos rural y urbano fue la idea de la
gente o la multitud plebeya 51 como un cuerpo social o una colección de entida-
des sociales cuya movilización constituyó, casi de manera tautológica, una
fuente de legitimidad para el movimiento social. Es decir, la idea de que la
Coordinadora no existía más allá de las demandas y preocupaciones de la
gente, y que no existía más allá de la capacidad de la gente para organizar-
se de manera autónoma y superar las formas tradicionales de movilización.
En las entrevistas realizadas por el autor a voceros y líderes del movimien-
to, tanto urbanos como rurales, estos enfatizaron que la gente los llegó mu-
chas veces a sobrepasar, forzándolos a ajustar sus decisiones porque era “la
gente”, y no los líderes, la que le daba vida a la Coordinadora.
Por ejemplo, vale la pena comparar las reflexiones de Óscar Olivera
—uno de los principales voceros del lado urbano de la Coordinadora— du-
51
Este concepto, también usado como forma multitud, fue acuñado originalmente por el inte-
lectual boliviano René Zavaleta para referirse a la conformación de un bloque y construcción de
una identidad compartida por distintos grupos —campesinos, obreros y el pueblo en general—, en
contraste con la identidad y la conciencia de cada clase en lo particular, como sería, por ejemplo, el
ser obrero o ser campesino. Se trata de un concepto que fue adoptado —y adaptado— por intelectuales
y activistas como Álvaro García Linera, quien años después de la Guerra del Agua se convertiría
en vicepresidente de Bolivia, para referirse precisamente a esta conciencia compartida por distintos
grupos. Véanse Zavaleta Mercado, Masas, 1983, y García Linera et al., Retorno, 2000, p. 151.
160 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
rante una entrevista realizada por Ceceña52 con las ideas y anécdotas des-
critas por Omar Fernández —el principal líder de los regantes–.53 Ambos
expresan ideas muy similares sobre el papel de “la gente” vis-a-vis el papel
de los líderes y voceros.54
Estas prácticas discursivas y estrategias de enmarcamiento fueron
también acompañadas de otros procesos, quizá menos visibles, de forma-
ción de identidad; es decir, procesos de identificación durante la propia ac-
ción colectiva y no necesariamente con anterioridad. Como lo expresaron
varios “guerreros del agua”, las barricadas, las marchas y los bloqueos se
convirtieron en espacios donde los desconocidos se encontraban e inter-
cambiaban y compartían experiencias personales. Al darse cuenta de que
luchaban por la misma causa, sus sentimientos de solidaridad se reforza-
ban. En pocas palabras, “las calles y los caminos eran espacios para el reco-
nocimiento mutuo”.55
El tercer y último elemento que funcionó como bisagra fue la idea
muy simple de que el agua era una condición para la vida y, por tanto, que
tiene un significado natural, social e histórico que trasciende cualquier va-
luación económica. Como se explica con mayor detalle más adelante, en
el caso de los regantes esta idea se basaba en los usos y costumbres cuyos
antecedentes históricos y culturales son muy amplios. En el caso de los gru-
pos urbanos, el valor cultural e histórico asignado al agua es mucho más
ambiguo y menos visible. Sólo en las áreas de mayor marginación social y
económica —como el sur de la ciudad— es posible observar que dicho valor
no económico se deriva de los esfuerzos comunales llevados a cabo duran-
te las décadas de 1980 y 1990 para construir sistemas de agua tradicionales
con la finalidad de compensar por el acceso limitado a las redes formales de
agua y alcantarillado.56
Sin embargo, el mac publicitado por los regantes despertó un discurso
similar en la ciudad; un discurso para legitimar y justificar el apoyo de otros
sectores urbanos, además de aquellos con altos grados de marginación so-
cial y económica. En palabras de Óscar Olivera, uno de los voceros más
importantes y más visibles de la Coordinadora:
52
Ceceña, Guerra, 2004, p. 72.
53
Peredo et al., Regantes, 2004, pp. 127-128.
54
Otros autores también coinciden en señalar esta fuente de legitimación para el movimiento
social. Véase Albró, “Water”, 2005, p. 254.
55
Olivera, citado en Ceceña, Guerra, 2004, p. 74. Este argumento también se desarrolla con
más detalle en Domínguez, “Discursos”, 2007.
56
Entrevista a Abraham Grandydier, Cochabamba, Bolivia, 2005.
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III. Movimientos sociales y política de protesta 161
Cuando Omar Fernández de Fedecor vino, creo que él empezó a abrirnos
los ojos un poco y dijo: “Hemos valorado su lucha [la lucha de los trabajado-
res fabriles de Cochabamba], la cual se circunscribe a las cuatro paredes de
esta planta [...] pero vengo aquí a decirles que quieren quitarnos un derecho
fundamental que es el derecho al agua.” Esto nos hizo pensar mucho. Decidi-
mos que debíamos hacer algo más y desde entonces hubo una afinidad cer-
cana con el lado rural [del movimiento].57
Por otro lado, el mac hizo posible la alianza urbano-rural con base en
elementos discursivos lo suficientemente flexibles como para atraer a otros
aliados poderosos, más allá de los regantes o las asociaciones de vecinos del
sur de la ciudad. El principal de estos elementos es de carácter histórico-
ideológico y, de acuerdo con las visiones personales de los líderes sociales y
académicos que simpatizaban con el movimiento social, hace referencia a la
larga lucha contra las elites injustas y los gobiernos represivos. Desde esta
perspectiva, las movilizaciones de abril de 2000 fueron una primera señal
de que habían revivido las formas y los niveles de movilización social que
no se habían registrado desde 1986, después de la Marcha por la Vida.58
En este contexto, el movimiento de resistencia encabezado por la
Coordinadora pudo ser enmarcado en el contexto de una guerra más lar-
ga y más amplia; una batalla que ya trascendía el descontento debido a la
Ley 2029 o a la privatización de los sapa. En otras palabras, se convirtió en
un capítulo más de la “historia larga” de Bolivia,59 la cual incluye eventos
como el sitio liderado por Túpac Katari en 1781, la Revolución de 1952 y
muchos otros episodios, cuando la gente, en particular la población indí-
gena, ejerció su derecho “a ser guías del destino de la nación”.60 El último
capítulo de esta historia larga era la lucha contra las políticas neoliberales
que había comenzado quince años antes de la Guerra del Agua, cuando el
gobierno de Paz Estenssoro emitió el Decreto 21060 en 1985. Entonces, las
circunstancias que catalizaron la Guerra del Agua, tales como las negocia-
ciones secretas entre autoridades oficiales y adt, facilitaron la extensión del
mac. Para cuando la llamada “batalla final” se anunció, en abril de 2000,
57
Entrevista a Óscar Olivera, Cochabamba, Bolivia, 2005.
58
La Marcha por la Vida fue una protesta en la que participaron alrededor de 30 000 personas.
Tuvo lugar en agosto de 1986, después de que el gobierno anunciara el cierre de los centros mineros
debido al colapso en los precios del estaño. Véase García Linera et al., Retorno, 2000, p. 125.
59
Entrevistas a Juan Ramón Quintana y Carlos Mamani.
60
Entrevista a Carlos Mamani.
162 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
era evidente que el pronombre “nosotros” no sólo se refería a aquellos que
se habían opuesto a las políticas privatizadoras en el sector agua, sino a to-
dos aquellos que se habían opuesto a las políticas neoliberales en general.
En este sentido, fue posible extender el universo de posibles simpatizantes
y legitimar la participación de aliados importantes. Un claro ejemplo fueron
los cocaleros de las áreas tropicales de Cochabamba, encabezados por Evo
Morales, como discutiremos más adelante.
El tercer y último proceso de enmarcamiento —estrechamente relacio-
nado con la flexibilidad del propio mac— fue la sustitución de un universo
discursivo por otro. Las demandas publicitadas por la Coordinadora cam-
biaron gradualmente, conforme evolucionó el conflicto y las posturas se
fueron radicalizando. Poco a poco cambiaron, de pedir que se revisaran el
contrato de adt y el contenido de la Ley 2029, a una postura donde se de-
mandaba su respectiva cancelación y anulación. Estos cambios fueron una
respuesta a muchos errores políticos y operacionales que el gobierno come-
tió al instrumentar la nueva política del agua (véase capítulo ii para mayores
detalles). Como se explica más adelante, esta transformación en el discurso
fue también crítica para el resultado final de la Guerra del Agua y para dar
cauce a las interacciones de mediano y largo plazo entre la política pública
y los movimientos sociales en Bolivia (véase capítulo iv).
Después de todo, como lo explica con mayor detalle Domínguez,61
cambios sutiles como el uso del verbo “cancelar” en lugar de “revisar” o
“anular” en lugar de “modificar”, implicaron también cambios sustantivos
en dos aspectos del movimiento social. En primer lugar, se modificaron la
orientación de la acción y la fuente de legitimidad en el espacio público. Se-
gundo, y como consecuencia del primer cambio, la identidad colectiva que
se había construido sufrió también modificaciones. En pocas palabras, se
reemplazó un universo discursivo en el que la validez y funcionalidad de
las fronteras institucionales como fronteras legítimas de la política y de las
políticas públicas eran cuestionadas, por otro universo discursivo en el que
dichas fronteras debían ser completamente anuladas o sustituidas. Al final
del día, cuando la gente invadió las oficinas de adt y tomó control de la
administración del Semapa, los propios líderes no cayeron en la cuenta de
que el pronombre “nosotros” había cambiado de nuevo, y ahora no sólo se
refería a aquellos que se oponen a políticas públicas injustas sino a quienes
pueden y deben tomar el control del proceso de políticas públicas.
61
Domínguez, “Discursos”, 2007, p. 226.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 163
De nuevo, estas transformaciones en el discurso no fueron maquina-
das por un reducido grupo de líderes y voceros. Aunque estos actores de­
sempeñaron sin duda un papel protagónico articulando el discurso que se
proyectó en la esfera pública, el discurso fue también el resultado de una
relación dialógica entre las capas ocultas y las capas visibles del movimien-
to social.62 Por ejemplo, los enfrentamientos con la policía forzaron a me-
nudo a la multitud a dispersarse y correr de una barricada a otra. De esta
manera, en el curso de muchos días de resistencia, los activistas tenían la
oportunidad de conocer a gente con historias y antecedentes muy distintos,
de compartir experiencias y, poco a poco, construir una identidad colectiva
que se volvió más fuerte en el contexto de las respuestas erróneas por par-
te del gobierno y de otras instituciones.63 Como se mencionó más arriba,
las reuniones y asambleas del movimiento constituían espacios donde los
límites entre lo público, lo político y lo privado desaparecían. La discusión
abierta de temas vitales como el agua y la defensa del agua contribuyeron a
una identidad compartida basada en las ideas de que el agua es para todos,
es vida y constituye un regalo de la Pachamama, la Madre Tierra.64
La Coordinadora del Agua: recursos organizacionales y aliados poderosos
Los procesos descritos en la última subsección se relacionan de manera es-
trecha con los recursos organizacionales de la Coordinadora y, sobre todo,
con la magnitud de los potenciales de movilización y con la orientación de
la acción. Ya que los voceros fueron muy exitosos al enmarcar la resistencia
como un esfuerzo para mantener un derecho fundamental, los simpatizan-
tes potenciales incluían a todos aquellos que vivían en los límites estipula-
dos como parte de la concesión de adt y que, por tanto, serían afectados
por el incremento en las tarifas y por la expropiación de fuentes de abaste-
cimiento de agua. Al mismo tiempo, los grupos rurales de Cochabamba y
de otros departamentos donde los usos y costumbres serían afectados por la
Ley 2029, se unieron también y contribuyeron al potencial de movilización.
El desplazamiento de un universo discursivo por otro, como se discu-
tió más arriba, también iba de la mano con un cambio en la naturaleza de
62
Ibid.
63
Entrevista a algunos “guerreros del agua”, Cochabamba, Bolivia, junio de 2005.
64
Entrevista a Carlos Crespo, Cochabamba, Bolivia, junio de 2005.
164 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
la acción colectiva. Aunque no hay una frontera clara entre ambas, es po-
sible identificar dos fases: en primer término, la acción se había orientado
hacia el cambio de valores y la búsqueda espacios de poder, pero más tarde
cambió a una mezcla entre la búsqueda de espacios de poder y la participa-
ción en sí misma. Para muchos simpatizantes hubo un punto del conflicto
cuando la confrontación con las autoridades era cada vez menos sobre la
concesión de adt o la Ley 2029 y cada vez más sobre el deseo de resistir la
represión y desafiar otras respuestas arbitrarias de las autoridades.65
Otros dos determinantes del éxito de la Coordinadora fueron su es-
tructura organizacional y su composición de campos multiorganizacionales.
En comparación con otros movimientos tradicionales en Bolivia, su organi-
zación y la manera en que se llevaba a cabo la movilización constituye un
punto de quiebre en la historia de los movimientos sociales de este país de-
bido a cuatro razones principales: a) era una asociación de asociaciones; b)
en consecuencia, la Coordinadora no tenía su propia base sino que depen-
día de las organizaciones que se unían (o que se separaban del movimiento)
durante cada etapa del movimiento; c) dependía de las alianzas y arreglos
que eran contingentes sobre un conjunto de demandas, instrumentados a
partir de la acción en sí misma;66 y d ) en el contexto de estas tres últimas
características, la Coordinadora tenía liderazgos movibles.
El resultado fue lo que uno de los asesores técnicos de la Coordina-
dora llama surgimiento de “formas rizomáticas de resistencia”.67 En com-
paración con los movimientos tradicionales como el movimiento obrero li-
derado por la Central Obrera Boliviana (cob), o el movimiento campesino
liderado por la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos
de Bolivia (csutcb), los cuales tienen estructuras verticales y jerárquicas,
la Coordinadora era una red mucho más flexible y mucho menos jerárqui-
ca. Al mismo tiempo, la Coordinadora no creó sus propias fronteras entre
los que eran y los que no eran parte del movimiento. Al contrario, no ha-
bía ninguna membresía estricta excepto por el compromiso informal que
se mostraba a partir de la acción en sí misma. En contraste con la cob o la
csutcb, la posibilidad de unirse y de pertenecer no dependía de categorías
fijas como “ser campesino” o “ser obrero” sino que se trataba de una de-
cisión completamente voluntaria. Esto abrió la puerta para acceder a una
65
Entrevista a algunos “guerreros del agua”, Cochabamba, Bolivia, junio de 2005.
66
García Linera et al., Sociología, 2004, p. 634.
67
Entrevista a Carlos Crespo, Cochabamba, Bolivia, junio de 2005.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 165
masa de simpatizantes que crecía o disminuía dependiendo de la situación
en particular.
Esto no significa que todas las organizaciones que se unieron al movi-
miento o que apoyaron a la Coordinadora fuesen igualmente importantes
para su éxito. Distintos individuos, grupos y organizaciones sociales contri-
buyeron a los esfuerzos del movimiento, pero algunos fueron más crucia-
les que otros. Como parte de esta estructura flexible, casi modular, había
grupos cuya participación fue más consistente en el tiempo y que llegaron
a ser indispensables para la resistencia. Por ejemplo, los regantes, la Asica-
sur y la ffc fueron esenciales para proveer de masa crítica, “repertorios de
contención”68 y experiencia de movilización.
En el caso particular de los regantes, la experiencia histórica y las es-
tructuras de movilización existentes, fueron vitales durante la Guerra del
Agua. De hecho, las movilizaciones organizadas por los regantes durante la
Guerra de los Pozos (véase el subtítulo de la p. 42) en la década de 1990 y
en la Guerra del Agua en 2000 eran parte de un esfuerzo por defender los
usos y costumbres desarrollados históricamente por estas comunidades. Di-
chos usos y costumbres han sido transmitidos de generación en generación
y son parte de un modelo social basado en la importancia de la solidaridad
y la reciprocidad.69 Los usos y costumbres tienen al menos tres fundamen-
tos históricos: a) los modelos prehispánicos para el manejo de los recursos
naturales, incluyendo el agua; b) las luchas de grupos indígenas para recu-
perar la tierra y los derechos sobre el agua que fueron violentados durante
la colonia; y c) la reforma de la tierra después de la Revolución de 1952, lo
cual trajo consigo una redistribución de los derechos de agua en favor de
los grupos indígenas.70
La participación de generaciones pasadas en estos eventos históricos y
su contribución a los trabajos necesarios para acceder a las fuentes de abas-
tecimiento de agua —por ejemplo: la construcción de represas y los trabajos
de restauración y limpieza—, es lo que permite que un grupo pueda mante-
ner el derecho a acceder y usar el recurso. Es decir, los usos y costumbres
no sólo describen meras reglas y arreglos sociales sobre el acceso al agua;
de hecho incorporan un derecho histórico que los grupos indígenas han ga-
nado para controlar un recurso que es vital para preservar sus condiciones
68
Tilly, From, 1978.
69
Peredo et al., Regantes, 2004.
70
García Linera et al., Sociología, 2004, p. 646, y Peredo et al., Regantes, 2004, pp. 17, 29, 38, 54.
166 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
de reproducción social. Desempeñan también un papel vital en la cultura
y la cosmogonía andinas de acuerdo con las cuales el agua es un regalo de
Pachamama,71 y sobre los cuales el Estado no tiene derecho de injerir o
ejercer control. Los usos y costumbres son las formas a partir de las cuales
estos grupos reafirman su derecho a manejar el recurso. Fueron heredados
por los pobladores originales —en otras palabras, siempre han estado ahí—
y han sido transmitidos de generación en generación. Al ser un conjunto
de reglas y convenciones sociales, los usos y costumbres varían de acuerdo
con las características físicas de cada cuenca, la existencia de sistemas de
irrigación, la temporada y la disponibilidad de recursos hídricos. De esta
manera, la necesidad social de mantenerlos a lo largo del tiempo ha dado
lugar a organizaciones sumamente fuertes y complejas.
Mucho antes de la Guerra del Agua en 2000 los campesinos de varias
comunidades de Cochabamba estaban organizados para gestionar sus sis-
temas de agua, coordinar a distintas comunidades en relación con el tema
agua, y defender sus usos y costumbres ante las distintas amenazas, como
la extracción del vital recurso para usos urbanos y mineros (véase el subtí-
tulo de la p. 42). Y aunque la Fedecor, organización regional aglutinadora
de otras organizaciones de regantes, es relativamente nueva, sus estructuras
organizativas, en un nivel más local, pueden rastrearse hasta los tiempos co-
loniales y pre-coloniales. De esta manera, hay una larga tradición de lucha,
que permite combinar la presión social con la negociación para proteger y
mantener sus formas tradicionales de gestión del agua.
Como ya se mencionó (véase subtítulo mencionado) en la Guerra del
Agua en 2000 incluyeron la oposición a la construcción de pozos para la ex-
tracción de agua subterránea a mediados de la década de 1990, la llamada
Guerra de los Pozos; la oposición a la Ley de Participación Popular; y por
más de treinta años, la resistencia a más de treinta borradores e iniciativas
gubernamentales para modernizar la Ley de Aguas aprobada originalmente
en 1906. Todos estos proyectos fallaron porque no tomaron en cuenta los
usos y costumbres.72 En este contexto, la Fedecor se convirtió en el prin-
cipal espacio de convocatoria para campesinos con acceso al agua en Co-
chabamba. No es sorpresa, entonces, que la Fedecor funcionara como una
71
La importancia de Pachamama puede también advertirse en las áreas urbanas donde la gente
a menudo lleva a cabo K’oas, rituales andinos para darle gracias a la Madre Tierra.
72
García et al., “Guerra”, 2003, pp. 42-43, y entrevista a Guillermo Justiniano en La Paz y a
Carlos Crespo en Cochabamba, junio de 2005.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 167
“organización de organizaciones”73 en la que los representantes de distintos
sistemas de agua, de distintas subcuencas, se unían para defender los usos
y costumbres y debatir diversas políticas públicas, como la de perforación
de pozos.
Por ejemplo, en 1998 la fuerza y legitimidad de esta organización for-
zó al gobierno a reconsiderar y cancelar un proyecto para una nueva ley
de agua. Después de organizar debates y talleres con académicos y oficiales
de gobierno, y de discutir las conclusiones con sus miembros, los represen-
tantes de la Fedecor decidieron rechazar el contenido de la nueva ley. Los
principales argumentos eran: 1) la ley no tomaba en cuenta los usos y cos-
tumbres existentes; 2) no reconocía la posibilidad de instrumentar modelos
de gestión comunitaria, y 3) el derecho al agua era tratado como un dere-
cho económico y no como un derecho social.74 De esta manera, la Fede-
cor contaba con estructuras de movilización, con experiencia organizativa
y con experiencia discutiendo los temas del agua en Cochabamba. Estos
aspectos fueron cruciales para el desarrollo y resultado final de la Guerra
del Agua porque permitieron que el movimiento social no sólo desafiara las
políticas privatizadoras a partir de la acción directa, sino que participara en
el debate con argumentos técnicos y legales más complejos.
Además, la experiencia de movilización no estaba ausente en un nú-
mero importante de grupos urbanos que se unieron a la Coordinadora,
aunque se manifestó de manera distinta. Como hemos explicado en el sub-
título de la p. 42, Cochabamba experimentó flujos crecientes de migración
después de la reestructuración de la Corporación Minera de Bolivia (Comi-
bol) y el cierre de muchos centros mineros en 1985. Muchas áreas del sur
de la ciudad fueron ocupadas por ex mineros, ex obreros y sus familiares a
lo largo de dos décadas. Por lo tanto, aunque el movimiento de trabajado-
res liderado por la cob fue debilitado hacia mediados de la década de 1980,
había núcleos importantes que permanecían activos en las áreas periféricas
de Cochabamba. Al momento de iniciar la Guerra del Agua, el movimiento
sindical tal vez era débil pero aun así contaba con una larga experiencia his-
tórica que se había mantenido viva gracias a muchos de sus líderes anterio-
res. Muchos de ellos se unieron a la Coordinadora directamente o a partir
de sus actividades en la Unión de Cocaleros. Su contribución fue particu-
larmente importante en los momentos en los que los grupos urbanos —nor-
73
García Linera, et al., Sociología, 2004, p. 649.
74
Peredo et al., Regantes, 2004, pp. 66-67.
168 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
malmente más indecisos a participar en actividades de protesta— dudaban
sobre contribuir o no a las marchas y bloqueos de caminos.
Sobre la composición de los campos multiorganizacionales, la Coor-
dinadora era en sí misma un sistema de alianzas que cambiaba de acuerdo
con los distintos momentos de la Guerra del Agua. Esto era posible gracias
a su estructura organizacional flexible, parecida a un rizoma, pero también
era posible gracias a que el mac estaba basado en dos ideas: que el derecho
al agua es un derecho fundamental que no se puede violar y que la Guerra
del Agua era parte de la llamada historia larga de Bolivia. Estos factores
contribuyeron a expandir el número de posibles aliados a los que la Coordi-
nadora pudo acceder a lo largo del conflicto en Cochabamba. Por ejemplo,
además de la participación de la Fedecor, de la Asicasur y de la unión de
trabajadores fabriles, debemos mencionar al menos tres grupos que fueron
cruciales para el éxito del movimiento: académicos y asesores técnicos de la
Universidad Mayor de San Simón (umss), la Coordinadora de Cocaleros
del Trópico de Cochabamba y otros sindicatos campesinos en otros depar-
tamentos de Bolivia.
En el primer caso, diferentes académicos de la umss, la universidad
pública de Cochabamba, colaboraron con algunos profesionales que ha-
bían apoyado originalmente al Codaep, para crear un grupo de trabajo
que asesorara a los líderes y voceros de la Coordinadora en distintos as-
pectos técnicos y legales. Dicho grupo de trabajo estaba dividido en dos:
una parte se dedicaba a revisar el contrato de concesión de adt, y la otra
parte a revisar la Ley 2029. Estos asesores influyeron en el resultado del
conflicto de dos maneras. Por un lado, complementaron la experiencia his-
tórica de los regantes y ayudaron a la Coordinadora a encarar temas téc-
nicos y legales. Encontraron muchas fallas y errores tanto en la concesión
de adt como en la Ley 2029, lo cual eventualmente contribuyó también a
la radicalización del movimiento social y a que las quejas y las demandas
subieran de tono.
Por otro lado, al proveer argumentos técnicos y legales en la arena
pública, dotaron al movimiento de una fuente adicional de legitimidad más
allá de la simple idea de que el agua constituía un derecho inviolable. In-
cluso muchos años después de que la Guerra del Agua había terminado,
algunos de estos asesores siguieron colaborando en la batalla legal contra
Bechtel, el consorcio internacional que estaba detrás de adt en Bolivia y
que más tarde, después de la Guerra del Agua, promovería un litigio inter-
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 169
nacional contra el gobierno boliviano por haber rescindido el contrato de
manera anticipada.75
En el segundo caso, los cocaleros de Cochabamba proveyeron a la
Coordinadora con masa crítica y mejoraron su posición estratégica en las
negociaciones con el gobierno. De acuerdo con muchos simpatizantes de la
Coordinadora, los cocaleros asumieron un papel protagónico porque le die-
ron al movimiento de resistencia un mayor ímpetu. En palabras de uno de
los entrevistados, “la gente en las áreas urbanas es muy lenta para movili-
zarse, pero el hecho de que los cocaleros vinieron a la ciudad ayudó a que se
concientizaran y muchos se unieron a las marchas y bloqueos”.76 Al mismo
tiempo, gracias a su localización geográfica, los cocaleros pueden bloquear
y controlar una de las carreteras principales de Bolivia: la carretera que co-
necta a las ciudades de Cochabamba y Santa Cruz. En consecuencia, desde
una “perspectiva de negociación”,77 los cocaleros tenían a la mano un ins-
trumento muy poderoso que compensaba por su falta de acceso a otros re-
cursos institucionales y materiales. No es sorpresa que la Guerra del Agua
ayudó a Evo Morales, quien en ese entonces era líder de los cocaleros de
Cochabamba y que más tarde se convertiría en presidente de Bolivia, a ga-
nar una gran visibilidad pública.
En tercer y último lugar, el conflicto en Cochabamba alertó a otros
grupos campesinos en el país sobre los efectos de la Ley 2029. De esta ma-
nera se registraron otras marchas y protestas en los departamentos de La
Paz y Santa Cruz para manifestar el apoyo al movimiento liderado por la
Coordinadora.78 Eventualmente, dichas muestras de solidaridad dotaron al
movimiento de una presencia nacional, de más legitimidad y de una mejor
posición de negociación.
Otras organizaciones de la sociedad civil estuvieron ausentes del cam-
po multiorganizacional de la Coordinadora y otras se opusieron al movi-
miento de manera abierta. Por ejemplo, se supone que el Comité Cívico de
75
Después de que adt fue expulsada de Bolivia en 2000, Bechtel demandó una compensación
de 25 000 000 de dólares por ganancias perdidas. Sin embargo, después de una extensa campaña
por parte de una gran cantidad de ong alrededor del mundo, el Centro Internacional sobre Disputas
Internacionales del Banco Mundial decidió no favorecer a Bechtel. De hecho, “el caso fue arreglado
fuera de la corte con un pago simbólico a Bechtel de 5 bolivianos (equivalentes a un dólar)”. Véase
Food y Water Watch, “Cochabamba”, 2006, en <http://www.foodandwaterwatch.org/water/water-
privatization/latinamerica/bolivia/cochabamba-2013-victory-over-bechtel/?searchterm=bolivia%20
bechtel>. [Consulta: 25 de marzo de 2007.]
76
Entrevista a Abraham Grandydier, Cochabamba, Bolivia, junio de 2005.
77
Burstein et al., “Success”, 1996.
78
“La Paz y Santa Cruz se suman”, Los Tiempos, 2000.
170 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
Cochabamba (ccc) representaba los intereses del pueblo ante el gobierno.
Sin embargo, el desempeño del ccc durante la Guerra del Agua fue más
bien antagonista hacia el movimiento social. Desde el inicio del conflicto
sus representantes desacreditaron a la Coordinadora como un movimiento
que buscaba fines políticos y prefirieron suscribirse al discurso instituciona-
lizador del gobierno, de acuerdo con el cual el ccc constituía el único canal
legítimo para representar a la sociedad civil.
De hecho, como se ha explicado en secciones anteriores, sus represen-
tantes participaron activamente en las reuniones para negociar con adt en
1999 y ya desde entonces se habían opuesto a la cancelación del contrato y
la anulación de la Ley 2029.79 Aunque la posición del ccc sobre la política
de agua de Cochabamba se mantuvo constante en las primeras etapas del
conflicto, sus posicionamientos comenzaron a cambiar cuando el gobierno
reprimió algunas marchas y protestas que habían sido organizadas por la
Coordinadora. Es decir, el ccc sólo expresó su apoyo por el movimiento
social después de que el gobierno respondió violentamente. Sin embargo,
cuando esto sucedió, esta organización ya había sido desacreditada como
un canal de comunicación válido.
Otro ejemplo es la Federación de Juntas Vecinales (Fejuve). Al ser
una organización de movimiento social creada décadas atrás para articular
las demandas de los grupos más marginados y para mejorar el espacio ur-
bano —por ejemplo, legalizando tierra o mejorando el acceso a los sapa—,
podría esperarse que también participaría en la oposición a la nueva polí-
tica del agua en Cochabamba y apoyaría a la Coordinadora. Sin embargo,
la Fejuve nunca fue reconocida como un interlocutor válido que pudiera
influir en las decisiones del gobierno porque la gente tenía la percepción de
que había sido cooptada por el alcalde de Cochabamba. Aunque no hay
suficiente evidencia para apoyar esta hipótesis en el caso de la Guerra del
Agua, esta no hubiera sido la primera vez que algo así sucedía. Después de
todo, este tipo de federaciones han canalizado demandas desde las décadas
de 1960 y 1970 y, a lo largo del tiempo, se han establecido como actores
válidos en el diseño e implementación de la política pública en conjunto
con las autoridades municipales; por desgracia, esta cooperación cercana
79
La razón de esto es, supuestamente, que el ccc debía representar los intereses de los ciuda-
danos en Cochabamba en relación con un tema tan importante como era la concesión de la compa-
ñía de los sapa de la ciudad.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 171
siempre ha abierto oportunidades al tráfico de influencias y arreglos poco
transparentes.80
La csutcb constituye otro ejemplo de una organización de movi-
miento social que no fue parte del campo multiorganizacional de la Coor-
dinadora. Su ausencia se puede explicar por tres factores: a) su influencia
histórica y su rivalidad con la Fedecor a nivel local en Cochabamba; b)
las rivalidades entre los líderes de la csutcb y los líderes de los cocaleros
en Cochabamba, y c) las diferencias insalvables entre el proyecto político
de esta organización y los objetivos inmediatos que buscaba conseguir la
Coordinadora.
La creación de la csutcb en 1979 tiene un significado histórico de
gran importancia porque sucedió tras el rompimiento de la alianza entre el
Estado boliviano y los campesinos, la cual había resultado de la Revolución
de 1952. Es decir, a partir de 1979 la csutcb se convirtió en el espacio prin-
cipal de reunión para los campesinos de Bolivia. De esta manera, cuando
la Fedecor fue creada en la década de 1990 para enfrentar exclusivamente
los problemas del agua, los líderes de las uniones campesinas tradicionales
mostraron su descontento, argumentando que dicha organización debilita-
ría al movimiento campesino, entendido como un proyecto más amplio.81
Adicionalmente, el liderazgo de la csutcb estaba en proceso de re-
novación en el año 2000 y había dos grupos que contendían al interior de
esta organización. Uno de estos grupos era liderado por Evo Morales, que
en ese momento también encabezaba a los cocaleros de Cochabamba, y el
otro grupo por Felipe Quispe, que en ese momento era líder de la csutcb y
cuya principal fuerza movilizadora se encontraba en el Altiplano boliviano.
En este contexto y dada la participación de Morales en la Guerra del Agua,
los grupos liderados por Quispe, incluyendo gran parte de la csutcb, tu-
vieron una participación marginal en el movimiento contra adt y la Ley
2029. Las pocas protestas y bloqueos que fueron organizados por Quispe
en el Altiplano boliviano82 tenían como objetivo demostrar su potencial de
movilización vis-a-vis Morales, en lugar de mostrar un apoyo genuino a la
Coordinadora.83
80
Laserna, “Movimiento”, 1986, p. 231.
81
Peredo et al., Regantes, 2004, p. 60.
82
La más importante de estas movilizaciones fue un bloqueo que tuvo lugar en la provincia de
Achacachi durante los primeros días de abril y que resultó en un enfrentamiento entre activistas y
militares. En estos hechos, por lo menos un campesino y un militar resultaron muertos. Véase Fiscal
General de la República de Bolivia, 30 de mayo de 2000.
83
Albó, Pueblos, 2002.
172 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
Adicionalmente a las rivalidades entre distintas organizaciones de mo-
vimiento social, había una especie de choque discursivo entre la csutcb
y la Coordinadora, el cual reflejaba divergencias entre sus respectivos ob-
jetivos. Por un lado, desde su creación en 1979, la csutcb ha impulsado
un proyecto político basado en un discurso etnolinguístico que promueve
la restitución de las formas originales de organización política y social que
prevalecían antes de la conquista española.84
Por otra parte, aunque el respeto por los usos y costumbres consti-
tuía uno de los pilares que daban forma al marco de acción colectiva de la
Fedecor, dichas referencias no reflejaban, al menos no en ese momento, la
intención de llevar a cabo un proyecto político más ambicioso para tomar
el control sobre el Estado. En palabras de Felipe Quispe, “cuando había
bloqueos en todo el país y ellos [la Coordinadora] habían logrado expulsar
a adt de Cochabamba [...] era la oportunidad de derrocar a Banzer... pero
no quisieron”.85
Años más tarde, cuando la segunda administración del presidente
Gonzalo Sánchez de Lozada (2002-2003) promovió el proyecto Pacific-lng
para exportar gas natural licuado a México y California a través del puerto
chileno de Patillos, esta iniciativa causó un gran descontento entre la po-
blación, detonando la llamada Guerra del Gas. Durante este episodio se
volverían a retomar formas de organización rizomáticas, flexibles y descen-
tralizadas; se construiría de nuevo un discurso con tintes etnonacionalistas
y antineoliberales con elementos histórico-culturales que forman parte de
la historia larga de Bolivia, y volverían a generarse alianzas entre distintas
organizaciones y sectores de la población, tanto urbanos como rurales.
En cierta medida, los actores de los movimientos sociales aplicarían
en la Guerra del Gas gran parte del aprendizaje derivado de la Guerra del
Agua, pero esta vez a escala nacional (véase cuadro 2). Eventualmente, el
proyecto Pacific-lng fue también cancelado a mediados de octubre de 2003
y el presidente Sánchez de Lozada fue expulsado unos días después, mar-
cando el inicio de una crisis política que culminaría con la elección de Evo
Morales en 2005 y la celebración de una Asamblea Constituyente en 2006.
84
García Linera et al., Sociología, 2004, pp. 169, y 178.
85
Entrevista a Felipe Quispe en La Paz, Bolivia.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 173
Cuadro 2. El Proyecto Pacific-lng en Bolivia, 2002-2003
En el año 2003, el presidente Gonzalo Sánchez de Lozada promovió el proyecto Pacific-
lng, el cual consistía en la construcción de un ducto para exportar gas a México y Cali-
fornia, usando el puerto de Patillos en Chile. La iniciativa estaba fundamentada en tres
creencias de política pública: 1) el gas natural debía ser explotado y monetizado en los
mercados de exportación para beneficio de los bolivianos; 2) técnica y económicamente,
la mejor opción era la exportación vía el mencionado puerto de Patillos, y 3) para llevar
a cabo dicha iniciativa, era crucial contar con la participación de capital extranjero.
De nueva cuenta, como había sucedido con la Guerra del Agua años atrás, había
actores políticos y económicos a favor de este proyecto y había algunas señales que pa-
recían apuntar a la existencia de una ventana de oportunidad. Sin embargo, el proyecto
fue evaluado y diseñado de acuerdo con parámetros muy estrechos de factibilidad técni-
ca y económica, sin tomar en cuenta aspectos culturales e histórico-estructurales de gran
relevancia.
Por ejemplo, para algunos sectores de la población, una de las principales fuentes
de queja del movimiento social era el hecho de que el gas natural sería industrializado y
exportado desde un puerto chileno. En este sentido, debemos recordar el peso simbólico
que tiene para muchos bolivianos la memoria de la guerra del Pacífico (1879), episodio
durante el cual Chile invadió territorio de Bolivia, privando a este país del acceso al mar.
Para otros sectores, la queja no era tanto que el gas fuera exportado por Chile (o
por Perú) sino que se dieran demasiadas concesiones a los inversionistas privados que
participarían en el proyecto. Otro factor que contribuyó a que el movimiento social cre-
ciera significativamente y se radicalizara fueron las respuestas ambiguas por parte del
gobierno de Sánchez de Lozada después de un mes de protestas entre septiembre y octu-
bre del 2003. Los intentos de resolver el conflicto vía el diálogo mientras se registraban
confrontaciones que dejaron más de treinta muertos, generó la sensación de que el go-
bierno de nuevo estaba empecinado en promover un proyecto a toda costa, sin consultar
a la población.
Fuente: elaboración propia con base en Domínguez, “Collective”, 2005, y revisión hemero-
gráfica en 2002-2004.
El papel de las oportunidades políticas en Cochabamba
En relación con la primera dimensión de la eop, los aspectos volátiles e ins-
titucionales, el gobierno del ex dictador Banzer constituía una mega coali-
ción de nueve partidos políticos con ideologías y plataformas políticas muy
174 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
disímiles entre sí.86 Las debilidades y las divisiones de una coalición tan
heterogénea y tan divergente se hicieron evidentes desde los inicios de la
administración de Banzer en 1997, cuando fue casi imposible ponerse de
acuerdo en programas básicos de gobierno. A lo largo de los años esta si-
tuación impactó negativamente en el diseño e implementación de políticas
públicas, incluyendo la concesión a adt y la Ley 2029.
También debemos tomar en cuenta que el general Banzer era un per-
sonaje muy particular pues había sido dictador entre 1971 y 1978. Es decir,
ahora tenía la tarea de probar su habilidad para gobernar bajo los paráme-
tros de la democracia. Esta circunstancia contribuyó a que tuviera respues-
tas ambiguas y erróneas durante la Guerra del Agua en 2000. Una historia
descrita por la Defensora del Pueblo87 durante una entrevista realizada por
el autor en La Paz ilustra los problemas que Banzer tenía en la toma de deci-
siones: “Estábamos en una reunión con su gabinete [durante la Guerra del
Agua] [...] Yo le dije al general Banzer que no podía ordenar un estado de
sitio en Cochabamba, pero él argumentó que todos los presidentes anterio-
res lo habían hecho [...] No me podía creer cuando le insistí que era ilegal.”88
Por otra parte, en relación con la segunda dimensión de la eop, las
relaciones entre el Estado y la sociedad civil de Bolivia habían cambiado
de manera radical después de la transición a la democracia en 1982. Entre
las décadas de 1950 y 1980 los principales canales de comunicación habían
sido las uniones de trabajadores y campesinos, sobre todo la cob y, más
adelante, la csutcb respectivamente. Bajo este modelo corporativista, los
partidos políticos excepto el Movimiento Nacional Revolucionario (mnr)
eran muy débiles o prácticamente no existían.89
Por lo tanto, después de la transición a la democracia en 1982, estas
instituciones no estaban bien equipadas para representar los intereses de
86
Los partidos políticos más importantes en esta coalición eran Acción Democrática Nacional
(adn), Nueva Fuerza Republicana (nfr), Conciencia de Patria (Condepa), Movimiento de Izquier-
da Revolucionaria (mir) y Unión Cívica Solidaridad (ucs). Véase Lazarte, Entre, 2005, pp. 139;
231.
87
El Defensor(a) del Pueblo actúa como observador en temas de derechos humanos.
88
Resulta emblemático que el primer gobierno del general Banzer (1971-1978) fuera respon-
sable de una masacre en Cochabamba después de que la gente protestó contra un nuevo paquete
económico que fue instrumentado en 1974. En este sentido, es posible que parte del enojo de la
población durante la Guerra del Agua se explicara por la memoria de esta primera experiencia de
represión.
89
Incluso cuando un decreto de 1956 le otorgó a los partidos políticos el derecho exclusivo de
contender por posiciones electorales, las uniones —en asociación con el mnr, el partido político que
había emanado de la Revolución de 1952— constituían los principales canales para canalizar deman-
das ante el Estado.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 175
sectores más amplios de la población boliviana. En lugar de llevar a cabo
reformas internas más profundas, los llamados “partidos tradicionales” pro-
movieron cambios normativos, prácticamente nominales, que tendrían po-
cas implicaciones para el sistema de representación durante los siguientes
años. De esta manera, para mediados de la década de 1990, había un desen­
canto significativo con su desempeño. En este contexto, y considerando
que otras organizaciones como el ccc habían fallado también en la repre-
sentación de los intereses de los cochabambinos, existía una “abertura en el
espacio político”90 para el surgimiento de nuevas formas de representación,
como la Coordinadora, la cual era más ad hoc a las nuevas circunstancias.
La tercera dimensión abarca los aspectos culturales y más volátiles de
la oportunidad política. Cuando la Guerra del Agua tuvo lugar en 2000, el
ambiente social era favorable para un movimiento que fuera capaz de arti-
cular las quejas económicas del momento.91 Aunque Bolivia había experi-
mentado algunas mejoras en el índice de desarrollo humano (idh) y otras
variables utilizadas para medir el bienestar, así como cierto crecimiento eco-
nómico en las dos décadas anteriores, esto no había sido suficiente para
compensar los atrasos económicos y sociales que Bolivia seguía sufriendo.
En el año 2000, el pib per cápita seguía siendo de alrededor de 1 000 dó-
lares al año y el coeficiente de Gini era de alrededor de 0.51. Tan sólo un
año antes de la Guerra del Agua, Bolivia había experimentado una recesión
como consecuencia de factores externos, como la crisis financiera de Bra-
sil, cuyo efecto dominó afectó a toda América Latina. En Bolivia, la tasa de
crecimiento económico cayó a casi cero y la tasa de desempleo se incremen-
tó en más de 7%, casi el doble en comparación con los últimos cinco años.
Estas dificultades económicas, en conjunto con la crisis de represen-
tación política que hemos discutido anteriormente, contribuyeron a un es-
cenario de conflictividad que fue conducente para construir y difundir el
discurso y las identidades colectivas de la Coordinadora. Para muchos ac-
tivistas que participaron en la Guerra del Agua en Cochabamba, el mero
hecho de marchar y tomar las calles se convirtió en un objetivo en sí mis-
mo. En muchos casos se trataba de una forma de ganar “algo de dignidad
a través de la lucha y la expresión moral”,92 debido a la frustración y la im-
potencia causadas por la deplorable situación económica y política. Incluso
90
Gamson y Meyer, “Framing”, 1996, p. 277.
91
Entrevista a Mauricio Barrientos, integrante del ccc.
92
Bell, 1992, citado en Jasper, “Emotions”, 1998, p. 417.
176 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
aquellos grupos que no habían sido afectados directamente por las políticas
de privatización —por ejemplo, los niños de la calle— participaron entusias-
tamente en las barricadas y otras actividades del movimiento. Contribuye-
ron con recursos de movilización y con la construcción de una identidad co-
lectiva a partir de la acción. En palabras de Gabriel Herbas, “había niños de
diez o doce años que estaban luchando en las trincheras; en algunos casos
sin saber el porqué, sin saber sobre los problemas de agua, pero sabiendo
que querían algo diferente, algo mejor”.93
La generación de un mayor espacio político, en conjunto con otras
condiciones exploradas en las siguientes secciones, contribuyó al éxito de
la Coordinadora. Las otras condiciones incluyen el enmarcamiento de las
quejas y la problematización de las políticas públicas; una estructura organi-
zacional flexible y no jerárquica; el apoyo de aliados poderosos que se unie-
ron a su campo multiorganizacional, y la relación dialógica entre los pro-
cesos de construcción de identidades al nivel individual y de grupo. Como
se explicó al principio de este capítulo, estas condiciones están conectadas e
interrelacionadas; a menudo coinciden en el tiempo y es difícil determinar
el orden en el que aparecen en la realidad. La siguiente sección, la cual se
centra en el caso de estudio mexicano, confirma la utilidad de estas catego-
rías analíticas para identificar patrones comunes entre distintas instancias
de movilización social, así como para identificar especificidades que son ne-
cesarias para entender cada caso de estudio en sí mismo.
LA OPOSICIÓN EN CONTRA DEL NAICM
Quejas en Atenco y Texcoco: “Oídos sordos” y expropiaciones injustas
En el caso del Frente de Pueblos, las movilizaciones comenzaron meses an-
tes de que el aeropuerto fuera anunciado oficialmente en octubre de 2001,
pero se trató de eventos incipientes, no violentos y esporádicos. Fue hasta
que se emitieron los decretos de expropiación cuando la resistencia ganó
fuerza y las movilizaciones se incrementaron de unos cientos a casi tres mil
personas (véase gráfica 4 del capítulo i). Como lo describió uno de los líde-
93
Citado en Ceceña, Guerra, 2004, p. 42. Otras referencias similares también pueden encon-
trarse en Crabtree, Patterns, 2005; Peredo et al., Regantes, 2004, p. 147, y García Linera et al., Retorno,
2000, p. 149.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 177
res del Frente de Pueblos: “cuando los decretos expropiatorios fueron emi-
tidos, nosotros empezamos a hablar de manera más activa con la gente de
nuestro pueblo [la cabecera municipal de Atenco] para convencerlos de que
nos organizáramos [...] luego fuimos a las villas de Tocuila y de Santa Isabel
Ixtapan para conseguir su apoyo”.94
Había detalles específicos de los decretos expropiatorios que hicie-
ron que el movimiento escalara. En este sentido, una fuente de quejas eran
los términos de dichos decretos; de manera más concreta, el que la tierra
había sido expropiada a un valor de 7.5 y 25 pesos por metro cuadrado,
dependiendo de si era irrigada o no.95 Estos términos resultaban ofensivos
para los atenquenses. Sin embargo, el término “ofensivo” es un concepto
subjetivo y se requiere más que la estipulación de un precio castigado para
reclamar que se ha cometido una injusticia. Después de todo, Atenco, Tex-
coco y otras municipalidades en los alrededores están localizados en tierra
lacustre, la cual es salina, con poca vegetación y con poco potencial agríco-
la. El área está completamente erosionada, las especies endémicas se han
extinguido casi por completo y los ríos de la zona están contaminados con
aguas residuales de la zona oriente de la ciudad de México.96 Debido a la
baja productividad de la tierra y a los pocos usos alternativos se podría ar-
gumentar que el precio era de hecho “justo”. Este parecía ser el espíritu de
la Ley de Expropiaciones: la compensación de un bien privado que es ex-
propiado para fines públicos debe ser equivalente a su valor comercial de
acuerdo con los usos actuales y no de acuerdo con el valor presente neto de
los posibles usos futuros.97
Por lo tanto, decidir si la compensación era “justa” o “injusta” requie-
re que pongamos el precio por metro cuadrado en perspectiva. Es decir, la
pregunta es cómo y de qué manera los atenquenses llevaron a cabo dicho
cálculo.98 Puede ser que Atenco sea una zona marginada social y económi-
camente, pero el oriente de la ciudad de México ha experimentado un cre-
cimiento poblacional dramático debido a la migración desde otras regiones
del país desde hace más de tres décadas, contribuyendo a que ahora forme
94
Entrevista a Adán Espinoza, Atenco, Estado de México, agosto de 2003.
95
Al parecer, una de las quejas también era que el registro agrario no estaba actualizado y, por
tanto, algunos terrenos con irrigación habían sido clasificados de manera errónea como “de tempo-
ral”. Entrevista a Francisco Kuri-Pérez, ciudad de México, septiembre de 2005.
96
Sánchez, Atenco, 1999.
97
Para mayores detalles, véase la Ley de Expropiaciones, 1936.
98
Es importante recordar que, dadas las circunstancias en las que se llevó a cabo el trabajo de
campo correspondiente, era difícil hablar de este tema de manera abierta.
178 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
parte del área metropolitana. En consecuencia, incluso aquellos atenquen-
ses que trabajan la tierra con fines de autoconsumo saben perfectamente
que su tierra es codiciada por desarrolladores inmobiliarios,99 son semiurba-
nos y continuamente interactúan con la vida urbana. El centro de Texcoco,
el cual constituye una zona considerablemente urbanizada, se encuentra a
quince minutos caminando de la cabecera municipal de Atenco.
La gente de Atenco vive una vida dual entre la ciudad y el campo.
Cuando no trabajan la tierra, participan en actividades comerciales o tra-
bajan en fábricas textiles y maquiladoras en Texcoco y Chiconcuac. De
hecho, para muchos de ellos las actividades no agrícolas constituyen la
principal fuente de ingresos monetarios; de otra manera, no estarían en po-
sición de sostenerse.100 Ellos mismos usan el término “semiurbano” y están
conscientes de su significado y sus implicaciones.101 Hasta cierto punto, esta
condición explica la falta de proyectos de desarrollo en la zona, ya que la
condición de semiurbanos los coloca en un vacío institucional: no son rura-
les, lo que significa un acceso limitado a los programas de desarrollo promo-
vidos por la Secretaría de Agricultura, y no son urbanos, lo que implica un
acceso limitado a aquellos programas que son promovidos desde distintas
dependencias gubernamentales encargadas del desarrollo urbano.102
Incluso cuando es improbable que terminen sus estudios, las genera-
ciones más jóvenes van a la universidad y muchos de ellos dejan Atenco
para ir a vivir a otras áreas de la ciudad de México y a otras ciudades del
país. En ambos casos, algunos sienten la obligación moral de regresar pe-
riódicamente para participar en eventos especiales relacionados con la tie-
rra —sin omitir la planeación y la cosecha de cultivos— y para ayudar a su
comunidad en las temporadas de trabajo más duro.103 Muchos de aquellos
que no se van de Atenco y Texcoco, deciden trasladarse diariamente entre
el oriente y el centro de la ciudad de México. Muchas de estas municipali-
dades han sido a menudo descritas por algunos funcionarios públicos como
99
Entrevista a informante anónimo, integrante del cgh y poblador, Atenco, Estado de México,
septiembre de 2003.
100
Esta posición ha sido estudiada y documentada en otras áreas conurbadas de la ciudad de
México por autores como Manuel Castells. Véase Castells, City, 1983, pp. 194-199; 211.
101
Entrevistas a integrantes del Frente de Pueblos en Defensa de la Tierra.
102
Entrevista a Rodolfo Tuirán, ciudad de México, septiembre de 2005, y Varley, “Clientelism”,
1993.
103
Entrevistas a integrantes del Frente de Pueblos.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 179
“dormitorios” donde la gente sólo pasa la noche con la finalidad de tener
acceso a un techo a bajo costo.104
Adicionalmente, esta no fue la primera vez que diversas agencias gu-
bernamentales habían negociado para obtener tierra en la zona baja de la
subcuenca de Texcoco. Aunque no fue posible obtener los detalles de pro-
yectos específicos anteriores al caso del aeropuerto, algunos burócratas de
carrera que trabajaban en la Comisión Nacional del Agua (Conagua) ase-
guraron que en el pasado hubo tierra que había sido adquirida para exten-
der los trabajos de la Zona de Restauración Ecológica del Ex Lago de Tex-
coco (zreelt), o bien, para construir líneas de electricidad en la zona. Esto,
sin embargo, no había sido posible sin un largo proceso de negociación con
las comunidades, registrándose en ese momento precios de mercado que a
veces superaban los 100 pesos por metro cuadrado.105
De manera conjunta, esto sugiere que el espíritu de la Ley de Expro-
piaciones, la cual data de 1936, es debatible con base en tres argumentos.
Primero, el concepto de “valor comercial” en sí mismo está limitado por
parámetros que son inflexibles y cuyo espíritu ha caducado.106 Estos pa-
rámetros legales no tomaban en cuenta los posibles usos futuros ni el va-
lor que puede tener la tierra en un ambiente de especulación. En segundo
lugar, un precio no sólo es una expresión monetaria, sino un valor que
refleja un “tipo de situación” social y cultural.107 Por lo tanto, incluso cuan-
do el precio estipulaba una compensación de mercado de acuerdo con los
usos actuales de la tierra en Atenco, dicha reparación estaba castigada en
el contexto de una relación desigual entre los poderosos promotores de
un proyecto de infraestructura y los propietarios de la tierra que se nece-
sitaba, la cual resultaba estar localizada en un área poco privilegiada de la
ciudad de México. En tercer y último lugar, la compensación no reflejaba
la pérdida de la vida comunal, de capital social y de otros bienes y activos
inconmensurables.
Todo esto sugiere, naturalmente, que los atenquenses tenían una idea
clara de lo que representaba y valía su tierra y estaban perfectamente cons-
104
Entrevista a Francisco Kuri-Pérez, ciudad de México, septiembre de 2005.
105
Entrevistas con funcionarios de Conagua, septiembre de 2005.
106
Como lo señaló uno de los entrevistados, la Ley de Expropiaciones fue publicada en la dé-
cada de 1930 con el principal propósito de “quitarle la tierra a los pocos para dársela a los muchos”
(por ejemplo, para desmantelar las haciendas e instrumentar la distribución de programas en favor
de los pequeños propietarios), pero el aeropuerto, en cierto sentido, era un caso de quitarle a los
muchos para dársela a los pocos.
107
Appadurai, Social, 1986, p. 34.
180 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
cientes del hecho de que siete pesos por metro cuadrado representaba, sin
duda, una oferta injusta. En otras palabras, se trataba de una fuente razo-
nable de queja y, sin embargo, no era la única. Los intentos fallidos de los
atenquenses por hablar con las autoridades antes del anuncio público del
proyecto contribuyeron también a magnificar la queja en Atenco.108
Algunos meses antes del anuncio oficial, cuando ya había rumores so-
bre el proyecto, los atenquenses trataron de acercarse al presidente Vicente
Fox y a Pedro Cerisola, entonces titular de la Secretaría de Comunicaciones
y Transportes (sct), así como a autoridades municipales y estatales y auto-
ridades ejidales. Cada uno de estos dijo no saber nada sobre el futuro del
proyecto, o bien, minimizó la importancia de hablar del tema antes de que
se tomara una decisión final al respecto.109 De acuerdo con uno de los líderes
del Frente de Pueblos: “nosotros [los atenquenses] organizamos una marcha
para protestar enfrente de la sct y solicitamos una reunión con Cerisola, pero
nos dijeron: ¿Hay alguna decisión sobre el proyecto? No hay ninguna deci-
sión, ¿cierto? Entonces, ¿por qué están protestando? No hay ninguna razón
para protestar.”110
De esta manera, una vez que la decisión fue anunciada oficialmente, el
contenido de los decretos expropiatorios creó la percepción entre los aten-
quenses de que el gobierno estaba tratando de engañarlos. “Era un negocio
seguro para ellos”, comentó un integrante del Frente de Pueblos durante
una conversación en Atenco. Y continuó: “es lo mismo cuando estás tratan-
do de tirarle la onda a una muchacha [...] Si sabes que le gustas, entonces te
sientes más confiado. Eso es lo que el gobierno estaba haciendo, porque si
compras la tierra a siete pesos puedes estar seguro de que hay alguien que
está haciendo un gran negocio.”111
Como sucedió en el caso de la Guerra del Agua en Cochabamba, las
respuestas elusivas por parte de los funcionarios gubernamentales acentua-
ron las quejas y detonaron el descontento entre los atenquenses. En este
sentido, las palabras de uno de los líderes del Frente de Pueblos resultan
ilustrativas de dichos sentimientos:
108
Entrevista con Adán Espinoza, Atenco, Estado de México, septiembre de 2003.
109
Entrevistas a Adán Espinoza e Ignacio del Valle, Atenco, Estado de México, septiembre de
2003.
110
Entrevista a Adán Espinoza en Atenco, Estado de México, septiembre de 2003.
111
Entrevista a simpatizante anónimo del Frente de Pueblos, septiembre de 2003.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 181
ese día [cuando se publicaron los decretos expropiatorios], yo regresé de tra-
bajar la tierra muy temprano en la mañana y vi que en la plaza pública había
mucha gente [...] había muchos granaderos y periodistas por todos lados [...]
le pregunté a mis compadres que era lo que estaba pasando y me dijeron:
“compadre, la tierra ya no es nuestra” [...] Me dijeron de los decretos expro-
piatorios y me puse furioso y dije, bueno pues ahora menos, ahora a ningún
precio.112
Procesos de enmarcamiento y estructuras de movilización en Atenco
La construcción de un marco de acción colectiva también fue crucial para
que el Frente de Pueblos se opusiera al proyecto de un nuevo aeropuerto.
Después de todo, las comunidades afectadas por los decretos expropiato-
rios se enfrentaron a un escenario sumamente adverso: la administración
Fox estaba promoviendo uno de los proyectos más importantes del sexenio
y, al ser el gobierno de la transición democrática, parecía contar con el ca-
pital político necesario para hacerlo. Más aún, la decisión de construir un
nuevo aeropuerto había sido retrasada por más de tres décadas y, hasta
cierto punto, se había convertido en una especie de profecía cuyo plazo se
había cumplido: la instrumentación del proyecto parecía, al menos a prime-
ra vista, inevitable. Para superar estos retos, la gente de Atenco y de las co-
munidades aledañas necesitaba activar cualquier recurso organizativo que
tuvieran, atraer aliados y movilizar a la opinión pública nacional e interna-
cional. Como sucedió con el caso de la Coordinadora en Cochabamba, era
necesario hacerse de cualquier recurso a la mano para superar la moviliza-
ción del sesgo.
El marco de acción colectiva en Atenco estaba basado, social e históri-
camente, en la importancia de la solidaridad con el pueblo y la solidaridad
con la tierra.113 Esta idea no era nueva y no apareció de manera espontá-
nea sino que ya existía, incluso antes de que el gobierno federal anunciara
los decretos expropiatorios.114 Es decir, el decreto expropiatorio no consti-
tuía un evento aislado sino “la gota que derramó el vaso”. En palabras del
principal vocero del Frente de Pueblos, “la gente aquí [en Atenco] estaba
112
Entrevista a Adán Espinoza en Atenco, Estado de México, septiembre de 2003.
113
Entrevistas a Adán Espinoza e Ignacio del Valle, Atenco, Estado de México, septiembre de
2003.
114
Ortega, “San”, 2005, llega a conclusiones similares.
182 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
acostumbrada a enfrentarse a la burocracia del gobierno [...] y a las deci-
siones clientelares y arbitrarias del gobierno [en relación con la provisión
de servicios y bienes públicos, incluyendo justicia y derechos civiles bási-
cos] [...] Por lo tanto, la protesta ya estaba latente adentro de cada uno de
nosotros”.115
Como toda construcción cultural, el valor social de las proclamas en
Atenco hacía sentido sin importar los decretos expropiatorios. Se deriva de
las adversidades que estas comunidades han enfrentado históricamente en
los suburbios de la ciudad de México y va de la mano con el descontento
hacia las instituciones del Estado, dada la indiferencia aparente hacia los
atenquenses y la percepción de que siempre ha sido mejor organizarse para
solucionar los problemas económicos y sociales por sí mismos. Sin embar-
go, construyendo sobre las ideas de Castells,116 los decretos expropiatorios
hicieron evidente el hecho de que los atenquenses estaban, estructuralmen-
te, en oposición al Estado.
Ninguno de los informantes en Atenco negó que la producción agrí-
cola de la zona era usada principalmente para subsistencia, tal como lo ar-
gumentaba en gobierno federal. Sin embargo, esto no significa que la tierra
no sea importante o no tenga valor. Al contrario, hay un sentimiento —al
menos entre las generaciones menos jóvenes— de que la tierra simboliza
una pelea que puede rastrearse hasta la revolución mexicana.117 Representa
la expresión tangible de un esfuerzo por mantener un lugar y conservar un
patrimonio que es transferido de generación en generación.118 La expresión
“nuestros abuelos pelearon por esta tierra y nosotros la heredamos de ellos”
estuvo presente en muchas de las entrevistas y declaraciones públicas del
Frente de Pueblos.119 En este contexto, no sólo la solidaridad sino la solida-
ridad alrededor de la tierra parece ser uno de los más altos valores sociales
en Atenco.120
115
Entrevista a Ignacio del Valle en Atenco, Estado de México, septiembre de 2003.
116
Castells, City, 1983, p. 171.
117
Davis y Rosán, “Social”, 2004, p. 285; Ortega, “San”, 2005, p. 14, y Sánchez, Atenco, 1999.
La mayor parte de los ejidos en Atenco fueron reconocidos legalmente en 1992 como parte de las
reformas agrarias del periodo posrevolucionario. Véase Ortega, “San”, 2005, p. 14.
118
Entrevista a Ignacio del Valle en Atenco, Estado de México, septiembre de 2003. De acuerdo
con informantes entrevistados por Alcayaga, Atenco, 2002, y de acuerdo con funcionarios del gobier-
no del Estado de México, las mujeres desempeñan el papel de “guardianas” de este espacio.
119
Véanse comunicados del Frente de Pueblos, Atenco, 2003; Fragmentos, 2003, y Manifiesto, 2003.
120
Davis y Rosán, “Social”, 2004, p. 285, y Ortega, “San”, 2005, también llevaron a cabo traba-
jo de campo en la zona y encontraron narrativas similares.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 183
Presentar un análisis etnográfico exhaustivo de los atenquenses está
más allá de los alcances de este trabajo. Sin embargo, las visitas a la cabece-
ra municipal, las entrevistas con líderes del Frente de Pueblos y las conver-
saciones con otros integrantes de este grupo, contribuyen en su conjunto
a identificar referencias a los lazos con la tierra y las dificultades históricas
que los atenquenses han enfrentado para defender este recurso de las ame-
nazas externas. Esta hipótesis está también en línea con estudios previos en
las áreas periféricas de la ciudad de México. Por ejemplo, una de las prin-
cipales conclusiones de Castells y de Ramírez Saiz es precisamente que el
espacio urbano o semiurbano y la lucha por mantener dicho espacio cons-
tituyen la base de la identidad de aquellas personas que deciden unirse a
movimientos urbanos populares.121
La referencia a las adversidades históricas y las injusticias no era sólo
un insumo discursivo que una sola vez se usó en la oposición a los decretos
expropiatorios. Constituye el fundamento de importantes estructuras de
movilización que fueron desarrolladas mucho antes de que se anunciara el
naicm. En otras palabras, esta no fue la primera vez que los atenquenses se
unieron para solucionar un problema. Ya se habían organizado antes para
construir pozos de agua, adquirir equipo, expulsar a invasores ilegales y, en
general, para luchar contra las injusticias del Estado.122 De manera similar
a otros movimientos sociales en la ciudad de México, cada servicio o bien
público que es provisto sin la ayuda del gobierno constituye una victoria
que reduce la esfera de influencia de este.123
Hubo dos estructuras de movilización que fueron cruciales para el
Frente de Pueblos: las redes sociales informales y el liderazgo informal.124
Las redes sociales informales están ancladas en las experiencias del día a
día de los atenquenses y pueden ser diferenciadas entre redes internas y
externas. Las primeras están fundadas en las celebraciones alrededor de la
tierra, esto es, las festividades para venerar y expresar gratitud a San Salva-
dor y otros santos por la oportunidad de trabajar la tierra, no importa si la
cosecha es buena o mala. Otros eventos sociales, incluidos funerales, bodas,
bautizos, celebraciones paganas durante el carnaval y las festividades de
121
Castells, City, 1983, y Ramírez Saiz, “Urban”, 1990.
122
Entrevista anónima con simpatizante del Frente de Pueblos.
123
Ramírez Saiz, “Urban”, 1990, p. 239.
124
Una conclusión similar sobre la importancia que tienen las redes sociales informales para la
movilización política entre las comunidades pobres que migran a las afueras de la ciudad de México
ha sido alcanzada por otros autores. Un ejemplo es Cornelius, Politics, 1975.
184 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
Pascua proveen también de experiencia organizacional útil para enfrentarse
a circunstancias adversas. Muchas veces durante el conflicto se encendían
antorchas, se echaban cohetes o se tañían las campanas de la iglesia en me-
dio de la noche para advertir a los atenquenses sobre las incursiones de la
policía.125 Los responsables de liderar algunas festividades tradicionales es-
taban a menudo también a cargo de vigilar la cabecera municipal de Atenco
cuando estaba todavía a cargo del Frente de Pueblos.
De acuerdo con varios entrevistados, siempre hay un sentimiento de
obligación comunitaria y de que la gente contribuya a la organización de
eventos tradicionales más allá de los conflictos y peleas entre distintas fac-
ciones.126 En un lugar tan pequeño como Atenco,127 las redes sociales se
conforman a partir de encuentros cara a cara, lo cual constituye la base para
la confianza entre miembros de la comunidad. Esto significa que, al menos
en teoría, la magnitud del potencial de movilización era equivalente a aque-
llos afectados directamente por los decretos expropiatorios —que ascendían
a cerca de 4 400 titulares de tierra—128 además de otros miembros de la co-
munidad que se identificaron y simpatizaban con la causa del movimiento.
Sin embargo, es difícil definir realmente qué porcentaje de la pobla-
ción estaba activa durante las marchas, los actos de protesta y otras acti-
vidades organizadas por el Frente de Pueblos. El mayor número de parti-
cipantes, más de 3 500, se registró dos meses después de que el proyecto
fuera cancelado oficialmente. Los más activos y beligerantes eran los habi-
tantes de San Salvador Atenco, Acuescomac y Tocuila.129 Sin embargo, a
partir de evidencia indirecta, incluyendo notas de periódico y declaraciones
de servidores públicos y de líderes del movimiento social, no todos los acti-
vistas eran de estas comunidades.
Había necesariamente otras organizaciones de movimiento social que
estuvieron involucradas. Desde el principio, los atenquenses que se unieron
al movimiento sabían que era necesario contar con el apoyo y activar otras
125
“Divide a ejidatarios defensa de tierras”, periódico Reforma, 17 de noviembre de 2001, en
<http://busquedas.gruporeforma.com/reforma/Documentos/DocumentoImpresa.aspx>. [Consul-
ta: 3 de junio de 2007.]
126
Entrevista a Adán Espinoza en Atenco, Estado de México, septiembre de 2003; Sánchez,
Atenco, 1999
127
La cabecera municipal de Atenco tenía una población de 14 000 personas en 2000 y ninguna
de las comunidades afectadas por los decretos expropiatorios tenían poblaciones mayores a los 4 000
habitantes. Véase Apéndice ii.
128
Véase nota 5 de la Introducción de este libro.
129
Entrevista a Ignacio del Valle en Atenco, Estado de México, septiembre de 2003, y a Fran-
cisco Kuri-Pérez, ciudad de México, septiembre de 2005.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 185
redes sociales informales, más allá de los asentamientos citados. En pala-
bras de un integrante del Frente de Pueblos, “sabíamos que no había mane-
ra de hacer esto nosotros solos [...] nos empezamos a mover, a visitar otros
pueblos y a difundir nuestro movimiento nacional e internacionalmente”.130
Estas redes externas estaban fundadas en el carácter semiurbano de
los atenquenses. Como hemos explicado arriba, el ser semiurbano implica
una dualidad entre las formas de vida urbana y rural, la cual se manifiesta
en un movimiento continuo entre la ciudad y el campo. Este movimiento
continuo implica no sólo el contacto con mercados sino con instituciones ta-
les como universidades, centros de investigación y, sin duda, en el contexto
de la acción colectiva beligerante, con aliados potenciales. Dos ejemplos cla-
ros de cómo funcionaron estas redes externas fueron, por un lado, los con-
tactos entre integrantes del Frente de Pueblos y académicos de la Universi-
dad de Chapingo (uch) y, por otro, los campesinos de Tepoztlán, Morelos.
Cuando la gente en Atenco no pudo obtener información confiable
sobre la localización del aeropuerto por parte del gobierno, buscaron a aca-
démicos de la uch. Más aún, organizaron un foro para hablar de las impli-
caciones del proyecto y, al parecer, dicha reunión constituyó un punto de
quiebre en el rechazo hacia el proyecto: los académicos discutieron el des-
plazamiento de población y los impactos ambientales, entre otros efectos
negativos.131 Aunque no queda clara la calidad de la información provista a
los atenquenses, debemos recordar que, en el contexto de una intensa com-
petencia entre los proyectos de Texcoco y Tizayuca, resultaba sencillo ma-
nipular la información y sacar de contexto algunos argumentos.
De manera similar, cuando la gente en Atenco y Texcoco tuvo incer-
tidumbre sobre las expropiaciones que eran necesarias para desarrollar el
proyecto aeroportuario, decidieron contactar a organizaciones campesinas
en Tepoztlán, Morelos. Años antes, a mediados de la década de 1990, los
campesinos de esta localidad se habían opuesto exitosamente a la expro-
piación de tierra para un campo de golf y eran vistos por los integrantes
del Frente de Pueblos como un ejemplo positivo y una fuente confiable de
asesoría. Más aún, como explicamos más adelante con detalle, el contacto
entre los atenquenses y los tepoztecos también facilitó el acceso a otras or-
130
Entrevista a integrante anónimo del Frente de Pueblos, septiembre de 2003.
131
Entrevista a Ignacio del Valle en Atenco, septiembre de 2003, y Estado de México, “Crono-
logía”, 2003. De acuerdo con entrevistas llevadas a cabo por Ortega, “San”, 2005, los chapingueros
acordaron apoyar al prd en las elecciones municipales de Texcoco en 2000 si este partido se oponía
abiertamente, a nivel local, al proyecto aeroportuario.
186 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
ganizaciones del movimiento como el propio Frente Zapatista de Libera-
ción Nacional (fzln).132
Ambos ejemplos muestran la importancia que las redes externas tie-
nen para determinar el curso y el resultado de una movilización social. En
el primer caso, los académicos ayudaron a problematizar el proyecto aero-
portuario al incluir una serie de dimensiones de conflictividad que habían
sido omitidas por los promotores del proyecto y, en el segundo caso, los
campesinos de Tepoztlán contribuyeron a la “liberación cognitiva”133 en
Atenco y Texcoco —inspirando a la gente, contra todas las probabilidades,
sobre la posibilidad de que un proyecto de tal magnitud podía de hecho ser
detenido.
Los vínculos entre el Frente de Pueblos y el Consejo General de Huel-
ga (cgh), organización de estudiantes formada a finales de la década de
1990 para oponerse al incremento de tarifas en la unam, constituyen otro
ejemplo de este tipo de redes externas. El Frente de Pueblos había estado
en contacto con el cgh desde tiempo atrás a través del Frente Popular del
Valle de México (fpvm) e, incluso, hubo habitantes de Atenco que habían
apoyado a los estudiantes durante la huelga de la universidad en 1999. De
hecho, no debemos perder de vista que América del Valle, una de las princi-
pales lideresas estudiantiles del cgh, es hija del principal vocero del Frente
de Pueblos, y que sus contribuciones a la articulación de los discursos del
movimiento fueron muy significativas.134
De manera paralela, la preexistencia de liderazgos informales fue tam-
bién crucial para las movilizaciones del Frente de Pueblos. Como lo comen-
taron en su momento las propias autoridades del gobierno del Estado de
México que estuvieron a cargo de las negociaciones con esta organización,
los principales líderes son identificados como gestores sociales; es decir,
eran mediadores sociales muy influyentes por su capacidad de organizar a
la gente para presentar sus demandas ante las autoridades.135 Estos actores
se asemejan a lo que Wolf llama political brokers:136 aquellos que guardan los
vínculos críticos entre las comunidades locales y el sistema político en su
132
Para un análisis más detallado de la oposición de campesinos al campo de golf en Tepoztlán,
véase Quero, “Periferia”, 2002.
133
Véanse Jasper, “Emotions”, 1998; Kurzman, “Structural”, 1996, y McAdam, Political, 1982.
134
Entrevistas a Ignacio del Valle y Adán Espinoza en Atenco, Estado de México, septiembre
de 2003.
135
Entrevista a Miguel Contreras, subsecretario de Gobierno del Estado de México, en Toluca,
septiembre de 2005.
136
Wolf, Peasant, 1965, p. 97.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 187
conjunto. La duración y la legitimidad de estos liderazgos informales están
íntimamente relacionadas y de hecho dependen de las redes sociales in-
formales. Los líderes del Frente de Pueblos son locales, toda la gente de la
cabecera municipal los conoce y se sabe dónde viven. Los encuentros cara
a cara en el día a día se convierten en una manera de rendir cuentas. En
palabras de uno de los líderes, “ahora que hemos triunfado en contra de
los decretos expropiatorios, la gente mantiene los ojos sobre nosotros para
asegurarse que no hay nada raro [por ejemplo, que reciban sobornos para
echarse para atrás]”.137
Aunque diversos autores han estudiado el papel de los mediadores so-
ciales en las áreas periféricas de la ciudad de México,138 el proceso a partir
del cual un integrante específico de la comunidad surge como líder informal
no ha sido estudiado con mucho detalle. Una excepción es el trabajo histó-
rico de Wayne Cornelius,139 quien documenta el surgimiento y desarrollo
de liderazgos comunitarios en seis comunidades de migrantes pobres en las
afueras de la ciudad de México. Sin embargo, este tipo de análisis no se pue-
den trasladar directamente al caso de Atenco. Mientras que el análisis de
Cornelius se centra en migrantes rurales que invadieron tierra para fundar
nuevos asentamientos en la ciudad de México —es decir, un movimiento de
gente que va a la ciudad—, Atenco y otras comunidades adyacentes repre-
sentan ejemplos de campesinos cuya tierra ha estado bajo la presión con-
tinua debido a la expansión urbana sobre tierra ejidal —es decir, la ciudad
expandiéndose sobre la gente–. Por lo tanto, la invasión de tierra y la lucha
para obtener títulos de propiedad no figuran entre las experiencias que los
individuos pueden usar para construir y afirmar su papel de representantes
comunitarios en el caso de Atenco.
Hay todavía mucho por hacer para entender los microprocesos que
influyen en la construcción de liderazgos informales en los barrios pobres
de los municipios conurbados de la ciudad de México. Una de las dificulta-
des para el científico social es que este tipo de fenómenos no suceden en un
punto concreto en el tiempo, sino que se manifiestan en procesos acumula-
tivos, de manera casi imperceptible. De vez en cuando la gente en Atenco
organiza elecciones informales, es decir, votan levantando la mano, para
cambiar delegados y consejeros municipales. Al menos en teoría, estos de-
137
Entrevista a Adán Espinoza en Atenco, Estado de México, septiembre de 2003.
138
Véanse, por ejemplo, Castells, City, 1983; Fox, “Difficult”, 1997; Gilbert y Ward, “Public”,
1981, y Varley, “Clientelism”, 1993.
139
Cornelius, Politics, 1975, pp. 135-165.
188 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
legados son independientes de los partidos políticos y constituyen una es-
tructura paralela a la del ejido. Su papel principal consiste en llevar a cabo
procesos burocráticos relativamente sencillos y en canalizar sus demandas
a las autoridades municipales. Es posible que, si alguien demuestra que es
particularmente eficiente en la articulación de demandas y en la solución de
problemas comunitarios, la gente comience a reconocer su valor moral y
su liderazgo informal. Este reconocimiento probablemente se mantiene y a
lo largo del tiempo se acumula, incluso después de que esta persona ha ter-
minado su gestión como delegado o consejero. Algunos procesos similares
deben ocurrir en la organización de otros eventos; en el caso de las perso-
nas que son seleccionadas para organizar el carnaval o para liderar alguna
cooperativa agrícola u otra actividad similar.
Pero más allá de llevar a cabo este tipo de gestiones relativamente
sencillas, los líderes y voceros del Frente de Pueblos no tenían una gran
experiencia liderando organizaciones de movimiento social más grandes.140
En comparación, por ejemplo, con algunos integrantes de la Coordinadora
en Cochabamba, los líderes en Atenco no tenían experiencia práctica con
algún sindicato de trabajadores o de campesinos de gran tamaño, como la
cob, la csutcb o la Fedecor, en el caso de Bolivia. En este sentido, hay
una brecha significativa entre los atributos necesarios para resolver proble-
mas a nivel comunitario en el día a día y las cualidades requeridas para ar-
ticular demandas más amplias en el contexto de un movimiento social. Por
lo tanto, el acceso a aliados externos y la expansión del campo multiorgani-
zacional del Frente eran incluso más importantes en la oposición contra el
aeropuerto en Atenco y Texcoco. De hecho, en relación con el surgimiento
de liderazgos informales, no debemos descartar la hipótesis de que los voce-
ros que prevalecieron en el caso del Frente de Pueblos no sólo contaban con
atributos tradicionales, como el de expresarse de manera articulada, sino
que contaban también con la capacidad de construir redes y de negociar
con actores fuera de Atenco.141 Un ejemplo era Ignacio del Valle, el líder
con mayor visibilidad en el Frente de Pueblos, quien, como ya menciona-
mos, tenía vínculos con el cgh gracias a su hija y, según informantes anó-
nimos del Centro de Inteligencia y Seguridad Nacional (Cisen), también se
rumoraba que los tenía con el Ejército Popular Revolucionario (epr).
140
Entrevista anónima a ex funcionario del Cisen.
141
Diani, “Direct”, 2003, p. 55, y Tarrow, New, 2005, p. 190.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 189
Marcos flexibles, redes dispersas y aliados poderosos en Atenco
El marco de acción colectiva del Frente de Pueblos no hacía referencia ex-
clusiva a las quejas de la gente en Atenco. Las categorías construidas eran
suficientemente amplias como para ser compartidas por otros actores. Entre
otros aspectos, es posible identificar los términos desfavorables expresados
en los decretos expropiatorios como una fuente de queja, el Estado y la
burguesía como enemigos, y todos aquellos que luchan contra las injusti-
cias del gobierno como simpatizantes potenciales del Frente de Pueblos.142
Aunque sólo fuera con pronunciamientos públicos, la gente en Atenco y las
municipalidades aledañas recibieron el apoyo de diversos actores porque
su marco de acción colectiva era atractivo o conveniente para estos. En la
lista debemos incluir ong internacionales, asesores legales y técnicos que
ofrecieron su apoyo de manera independiente,143 el gobierno perredista del
Distrito Federal y el movimiento zapatista. En otras palabras, sus deman-
das particulares y sus estatutos encontraron eco en y se identificaron con las
causas del Frente de Pueblos.
En algunos casos, la resonancia era directa. Por ejemplo, las alusiones
visuales y discursivas al héroe revolucionario Emiliano Zapata y el uso de
machetes como símbolos visuales constituyeron una especie de proceso de
amplificación del marco de acción colectiva:144 un intento de identificarse,
incrementar la visibilidad e idealizar la importancia de la tierra y de la lucha
histórica para defender este recurso. Esta estrategia resultó atractiva para
otros movimientos campesinos alrededor del país. El ezln, el epr y grupos
de Tepoztlán, Morelos, que hemos mencionado, constituyen unos pocos
ejemplos, quizá los más visibles, pero no los únicos.
En el caso específico de los zapatistas había una relación de dos vías
entre su discurso y el del Frente de Pueblos. Por un lado, como uno de los
primeros, más conocidos y populares movimientos indígenas antiglobaliza-
ción, el movimiento zapatista cuenta con un poderoso y consolidado mar-
co discursivo de referencia,145 un tipo de mac que cumple con las mismas
funciones —es decir, condensa la realidad del mundo “allá afuera”—, pero lo
142
Entrevistas a Ignacio del Valle, Adán Espinoza y otros pobladores de Atenco, Estado de Mé-
xico, septiembre de 2003, y Edomex, “Cronología”, 2003.
143
Un ejemplo es el de Ignacio Burgoa (1918-2005), renombrado abogado constitucionalista y
profesor emérito de la Facultad de Leyes de la unam.
144
Snow y otros autores, “Frame”, 1986, p. 470.
145
En inglés hablamos normalmente de master frame. Véase Snow y Benford, “Master”, 1992, pp.
137-138.
190 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
hace en una escala mucho más amplia y de tal manera que restringe las op-
ciones discursivas de otros movimientos sociales que vienen después. Este
fenómeno no es exclusivo de México pues los zapatistas son percibidos al-
rededor del mundo como una referencia obligada para diversos movimien-
tos dedicados a la defensa de los derechos indígenas, del medioambiente y
antiglobalización en general.
De hecho, la Coordinadora en Cochabamba representa un ejemplo
claro de la influencia zapatista en otros países de América Latina. Aunque
sea a nivel anecdótico, no es casual que en una de las visitas del autor a
Bolivia, durante una entrevista grupal con integrantes de la Coordinadora,
los entrevistados mencionaron que una de las razones por las cuales consi-
deraban que los discursos de Óscar Olivera eran tan persuasivos era por-
que, además de los elementos sustanciales que ya han sido analizados en
secciones anteriores, su estructura era similar a la manera como hablaba el
Subcomandante Marcos.146
El marco discursivo de referencia de los zapatistas ha evolucionado
a lo largo de los años desde el momento en el que el ezln hizo su prime-
ra aparición pública en 1994. De acuerdo con Bruhn,147 ha evolucionado
hasta convertirse en un discurso sofisticado que usa el lenguaje de manera
creativa, con metáforas, narrativas, humor y prosa poética al mismo tiem-
po, mezclando cosmología maya, teoría de la liberación148 y algunas ideas
marxistas-leninistas. De hecho, el discurso enarbolado originalmente por el
movimiento durante la administración de Salinas de Gortari (1988-1994)
estaba basado en demandas concretas como la distribución de tierra y la
oposición al tlcan. En años recientes, y especialmente tras el fracaso de los
Acuerdos de San Andrés en 1996, el marco discursivo ha sufrido una trans-
formación al enfatizar las demandas por una mayor autonomía indígena,
146
Entrevistas con Jim Schulz y Marcela Olivera, Cochabamba, Bolivia, junio de 2005. Por
ejemplo, las ideas de Olivera sobre una democracia más participativa, según las cuales los líderes
supuestamente “no deben hablar, sino escuchar” (citado en Albró, “Water”, 2005, p. 252), son simi-
lares a las famosas palabras “mandar obedeciendo” de los zapatistas.
147
Bruhn, “Antonio”, 1999.
148
Para un análisis más detallado véase Nash, Mayan, 2001. Un ejemplo de este tipo de referen-
cias y combinaciones discursivas es el reemplazo de Cristo como “uno de nosotros” en las fábulas y
cuentos cortos del Subcomandante Marcos. Este sólo es un ejemplo de por qué el ezln ha sido tan
exitoso al usar y replantear otro marco discusivo de referencia: el de los zapatistas originales durante
la revolución mexicana. Esto también es parte de las razones detrás de la consolidación de su propio
marco discursivo de referencia, el cual resuena en el contexto de otras luchas populares, tanto en
México como en otros países.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 191
para promover principios más generales como justicia, libertad o paz e incluir
categorías más generales como capitalismo, globalización y oligarquía.
El Frente de Pueblos nunca logró construir un discurso que fuera tan
sofisticado como el de los zapatistas —o el de la Coordinadora en Bolivia. Sin
embargo, al ser un movimiento abanderado con la idea de solidaridad con
la tierra, el Frente de Pueblos compartía referencias y alusiones que son co-
múnmente usadas por los zapatistas. Las referencias discursivas y los fuertes
posicionamientos del movimiento como “¡No hay país sin maíz!” o “¡La tie-
rra no se vende, se ama, se defiende!” se pueden encontrar en los primeros
discursos y comunicados del ezln.149 Fueron reproducidos textualmente, o
casi textualmente, por el Frente de Pueblos durante el conflicto en Atenco.
De la misma manera, los zapatistas estaban obligados a responder este
gesto. Después de todo, la extensa red de alianzas con otras organizaciones
de movimiento social y ong internacionales ha sido forjada con base en
este tipo de intercambios de simpatía y obligación moral;150 más aún, esta
es una de las razones por las que el movimiento zapatista se ha manteni-
do vivo a pesar del desgaste inevitable, las divisiones y la desmoralización
después de dos décadas de lucha —una década, al momento del conflicto
en Atenco— sin conseguir nada más allá de pequeñas victorias materiales.151
En palabras de Le Bot,152 “es como un acuerdo: [los aliados internacionales]
obtienen del zapatismo lo que necesitan, el recordatorio [de seguir adelan-
te con la lucha], ese trampolín para despegar de nuevo y las comunidades
[de zapatistas] obtienen el apoyo, la ayuda que garantiza su supervivencia”.
Las protestas contra la construcción del naicm no requirieron de una
gran movilización física de simpatizantes desde Chiapas a Atenco. De he-
cho, la información que se reunió a partir de entrevistas de campo y fuen-
tes secundarias confirma que sólo unos cuantos zapatistas viajaron para
apoyar a los atenquenses en su propio “campo de batalla” en 2001-2002.
Sin embargo, sólo fueron necesarios un par de pronunciamientos públicos
por parte de representantes del fzln153 y la difusión del conflicto por el ae-
149
Ross, ¡Zapatistas!, 2006.
150
Los zapatistas han construido de manera efectiva lo que Yashar llama una “red transcomuni-
taria” y lo que Tarrow llama “redes de solidaridad”. Véanse Yashar, Contesting, 2005, y Tarrow, New,
2005, p. 101.
151
Para mayores detalles, véanse Nash, Mayan, 2001, p. 231, y Ross, ¡Zapatistas!, 2006, p. 127.
152
Citado en Bruhn, “Antonio”, 1999, p. 48.
153
No debemos olvidar que el fzln, organización fundada en 1997 a partir de la Cuarta Decla-
ración de la Selva Lacandona, funcionaba como un paraguas para muchos grupos indígenas, cam-
pesinos y de izquierda que simpatizaban con la ideología zapatista hasta su disolución en 2005.
192 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
ropuerto en la Internet para que la gente de Atenco tuviera acceso a ong
internacionales que habían apoyado a los zapatistas a lo largo de la década
de 1990.154 Este proceso facilitó también el acceso a otros grupos indígenas
y campesinos cuyos vínculos entre sí datan de la década de 1970.
La red del movimiento zapatista expandió el campo multiorganiza-
cional del Frente de Pueblos y les proporcionó además otros repertorios
de protesta. De nueva cuenta, el uso inteligente de la Internet y de otros
medios por parte de los zapatistas ayudó a movilizar la opinión pública in-
ternacional. Atenco se volvió otro ejemplo de lo que José Ángel Gurría, ex
secretario de Relaciones Exteriores entre 1994 y 1998, alguna vez llamaría
como una guerra de tinta y de Internet.155 Los eventos en Atenco demostra-
ron de nueva cuenta que siempre que los zapatistas participan en la defensa
de los desposeídos, sus acciones tienen resonancia alrededor del mundo.156
Es así que el mensaje del Frente de Pueblos se volvió atractivo para
un actor, más difuso, pero no menos importante: la opinión pública.157 En
otras circunstancias hubiera sido difícil que los “ciudadanos ordinarios” de-
cidieran si los decretos expropiatorios eran justos o injustos. El problema es
que un decreto expropiatorio se emite con base en el interés público, lo cual
constituye un concepto evasivo y difícil de aterrizar.158 Sin embargo, este no
era el caso en Atenco y Texcoco. En este caso había dos razones que hacían
que los decretos fueran injustos sin mayor ambigüedad: primero, el que la
tierra fuera valuada en 7.5 pesos por metro cuadrado —25 en el caso de tie-
rra irrigada— y segundo, incluso si la tierra no era muy productiva y tenía
muy pocos usos alternativos en el presente, sería usada para desarrollar el
aeropuerto más importante de América Latina.
154
Davis y Rosán, “Social”, 2004, pp. 287-288.
155
Citado en Nash, Mayan, 2001, p. 222.
156
Ross, ¡Zapatistas!, 2006, p. 359.
157
Para los propósitos de este trabajo, este concepto será definido como “no la opinión de la
mayoría sino la opinión que permanece presente de manera activa en la esfera pública… [traducción
del autor]”. Véase Scruton, Dictionary, 1982, pp. 387-388. Puede ser definida alternativamente como
“el producto de procesos a partir de los cuales los integrantes de comunidades, grupos o colectivos
llegan a desarrollar opiniones compartidas sobre eventos, objetos y temas [traducción del autor]”.
Véase McCarthy y otros autores, “Accessing”, 1996, p. 294.
158
Con base en la discusión de Robertson, Routledge, 2002, sobre el concepto de interés público,
hoy en día hay muy pocas políticas u objetivos públicos sobre las cuales estén de acuerdo todos los
integrantes de una sociedad sin importar su nivel de riqueza, estatus o posición de poder.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 193
En este contexto, la opinión pública desempeñó un papel crucial para
determinar el resultado final del proyecto.159 Desde el punto de vista de un
subsecretario que estuvo trabajando muy de cerca en el proyecto,
nosotros [el gobierno federal] nunca logramos convencer a la gente, incluyen-
do a las clases medias, de que siete pesos no era la última oferta para la gente
en Atenco y de que la mayor parte de los beneficios vendrían en el futuro
[...] al contrario, la idea de los siete pesos [incluso cuando esta cantidad fue
incrementada durante los procesos de negociación posteriores] era algo que se
mantendría en la memoria de todos los mexicanos [énfasis del autor]”.160
De acuerdo con el representante de presidencia para la negociación
del aeropuerto, los atenquenses y sus simpatizantes creían que el aeropuer-
to era para la gente rica y que sólo serviría para consolidar el poder de la
elite económica, aquellos que están en posición de comprar un boleto de
avión. Esta idea, en combinación con los precios desdeñables que se esti-
pularon en los decretos expropiatorios, crearon la impresión generalizada
de que el proyecto representaba una lucha de clases entre los pobres y des-
favorecidos y los ricos y poderosos.161 “Preferimos morir que darle nuestra
tierra a Fox y Montiel, representantes de la burguesía”, era una de las con-
signas que podía leerse en las pancartas hechas por simpatizantes del Frente
de Pueblos.
La categorización del aeropuerto como un proyecto “burgués” y “neo-
liberal” funcionó, usando la terminología de Snow y otros autores,162 para
vincular el marco de acción colectiva del Frente de Pueblos con las causas
de otras “víctimas” del Estado neoliberal, como lo eran maestros en huel-
ga, integrantes del cgh y otras organizaciones del movimiento social cuyas
raíces pueden encontrarse en la oposición al desplazamiento forzado de po-
blación y a la expropiación de tierra. El caso más ilustrativo es el del Frente
159
Por ejemplo, una encuesta publicada el 19 de julio de 2002 —es decir, tan sólo doce días an-
tes de que el proyecto fuera cancelado— mostraba que 84.7% de los encuestados consideraba que el
movimiento en Atenco era legítimo, incluso cuando 53.3% opinaba que sí era necesario construir un
nuevo aeropuerto en la ciudad de México. Al mismo tiempo, 74.2% opinaba que el gobierno debía
buscar otras alternativas después de la violencia que había ocurrido en el área del proyecto. Véase
Consulta Mitofsky, “Aeropuerto”, 2002. Una encuesta diferente mostró que 85% de los encuestados
consideraba que la lucha en Atenco era legítima en 2002 y 76% que la ley debía ser “suavizada” para
resolver el conflicto. Véase Parametría, “Lucha”, 2006.
160
Entrevista a Cassio Luiselli, ciudad de México, septiembre de 2003.
161
Entrevista a Francisco Kuri-Pérez, ciudad de México, septiembre de 2005.
162
Snow et al., “Frame”, 1986, p. 467.
194 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
Popular Francisco Villa (fpfv),163 una organización de movimiento social
creada en 1989 cuando 5 000 familias fueron expulsadas de Lomas del Se-
minario, una reserva natural localizada al sur de la ciudad de México.164
El fpfv, conocido también como “los Panchos”, fue creado original-
mente para demandar nuevas viviendas, pero la necesidad de ampliar sus
demandas se hizo cada vez más clara para sus líderes: una vez que un inte-
grante ya tenía casa, también era necesario conseguir los servicios, acceso a
salud, educación, entre otras cosas. Los líderes también se dieron cuenta de
que necesitaban unirse a otros grupos para poner presión sobre el gobierno
y comenzaron a aglutinar sus demandas con las de otros sectores, incluyen-
do vendedores ambulantes y taxis ilegales.165 Su estrategia de supervivencia
se basaba en ganar masa crítica y crear recursos de negociación. De esta
manera, el apoyar a otras organizaciones de movimiento social, con deman-
das y quejas similares, no es cosa extraña para el fpfv. Es, de hecho, parte
de su modus operandi.
Pero más allá de los vínculos discursivos entre el fpfv y el Frente de
Pueblos, es probable que los Panchos tuvieran intereses materiales mucho
más concretos en la cancelación del aeropuerto. Después de todo, sus mé-
todos de lucha para conseguir vivienda y servicios son poco convenciona-
les. Primero invaden un terreno que no está ocupado, a menudo localizado
en reservas naturales, por ejemplo, en la zreelt, o en barrancos donde los
asentamientos humanos están prohibidos por las leyes existentes y las dis-
posiciones de ordenamiento urbano. Los paracaidistas, como son llamados
coloquialmente, construyen casas sencillas, a veces sólo con aluminio. Se
mantienen ahí por un par de años y comienzan a presionar a las autorida-
des por agua, electricidad y caminos. Gracias a sus relaciones clientelares las
autoridades a menudo deciden no expulsarlos y, en algunos casos, incluso
163
Debemos recordar que el término “Frente Popular” se acuñó en la década de 1930 y fue
usado por primera vez en Europa para describir la alianza entre el movimiento de obreros y la bur-
guesía de izquierda. En el contexto latinoamericano, el término se ha usado de manera más flexible
desde la segunda mitad del siglo veinte para describir una coalición amplia de distintos grupos de
izquierda. En el caso específico de México, el término se ha usado de manera más frecuente en con-
junto con el nombre de algunos héroes revolucionarios como Francisco Villa o Emiliano Zapata.
Estas organizaciones han aparecido, se han transformado y han desaparecido —especialmente en las
décadas de 1970 y 1980— dependiendo del contexto político específico. Para los propósitos de este
trabajo, los antecedentes descritos aplican exclusivamente al fpfv, que fue creado tras el desplaza-
miento forzado de población en Lomas del Seminario en 1989.
164
Jiménez, “Pie”, 2001, en <http://www.cuestiones1.net/revista/n3/mar01-entrev-fpfv.htm>. [Con­
sulta: 2 de febrero de 2007.]
165
Hilgers, “Nature”, 2005, pp. 15-18.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 195
proporcionan servicios urbanos a cambio de su apoyo político. Como lo ex-
presaron Gilbert y Ward al escribir sobre este fenómeno hace varias déca-
das, “el hecho de que la mayoría de estos asentamientos continúen siendo
irregulares o ilegales provee una palanca que el Estado puede utilizar en mo-
mentos difíciles para asegurar la lealtad de asentamientos específicos”.166 Este
proceso ha sido muchas veces doloroso ya que depende de la discreción de
los políticos. Hasta hace relativamente poco tiempo, los líderes e integrantes
prominentes del fpfv eran perseguidos, asesinados o encarcelados.167
Las zonas oriente y suroriente de la ciudad de México constituyen
precisamente áreas donde la invasión de tierras y los asentamientos irre-
gulares se han vuelto muy comunes desde la década de 1970.168 Este fenó-
meno fue inducido, sobre todo, durante la hegemonía priista anterior a la
década de 1990, por las propias oficinas de gobierno, con el uso de la le-
galización selectiva de colonias proletarias o populares como parte de una
estrategia conservadora para contener el descontento de las clases urbanas
populares y por agencias internacionales que han promovido la legalización
o “formalización” de activos como un medio para mejorar las condiciones
en los barrios suburbanos.169 Como se explicó en secciones anteriores, en
1982 las autoridades se vieron en la necesidad de redefinir los límites de la
170
zreelt como consecuencia precisamente de la expansión de asentamien-
tos irregulares.171 De hecho, una de las desventajas del proyecto en Texcoco
era, precisamente, que la infraestructura hidráulica planeada podía conte-
ner estas presiones al crear un barrera física entre la zona de compensación
ambiental del proyecto y el área semiurbana circundante (véase mapa 5 del
capítulo i).
166
167
Gilbert y Ward, “Public”, 1981, p. 100.
Jiménez, “Pie”, 2001.
168
De hecho, algunas de las comunidades donde Wayne Cornelius y Gilbert y Ward llevaron a
cabo sus investigaciones se localizan en esta zona de la ciudad. Véase la discusión sobre “liderazgos
informales” en secciones anteriores. Para mayores detalles, véanse Cornelius, Politics, 1975, y Gilbert
y Ward, “Public”, 1981.
169
De hecho, esta política se volvió mucho más explícita e institucionalizada durante la adminis-
tración del presidente Echeverría (1970-1976), cuando las políticas urbanas se volvieron ligeramente
más participativas y cuando los institutos de vivienda como Infonavit (1972) y las oficinas de lega-
lización de tierra como la Comisión para la Regularización de la Tierra (Corett, 1973) y el Fideico-
miso para el Desarrollo Urbano de la Ciudad de México (Fideurbe) fueron creados. Para mayores
detalles véanse también Myers, “Dynamics”, 2002, pp. 239-240, y Varley, “Clientelism”, 1994.
170
El área original de la zreelt se estableció en 1971.
171
No debe sorprender que la multiplicación y subsecuente legalización de asentamientos irre-
gulares constituye una de las principales razones por las cuales Zumpango fue descartado como al-
ternativa de localización para el naicm en la década de 1970 y una de las razones por las cuales la
expansión del aeropuerto en el sitio actual se descartó desde la década de 1980.
196 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
En este contexto, no debemos descartar la hipótesis de que los Pan-
chos tuvieran el objetivo de invadir o de ocupar, a partir de la subdivisión
de los ejidos existentes, alguna de las áreas que serían ocupadas por el pro-
yecto aeroportuario. Incluso, es posible que algunas de las áreas ya estuvie-
ran ocupadas por este grupo, pero que el gobierno federal no tomara en
cuenta este factor porque el registro de tierra sobre el cual se basaron los
decretos expropiatorios estaba desactualizado. Si este fue el caso, entonces
la instrumentación del proyecto en 2001 constituía una amenaza directa a
los intereses inmediatos del fpfv y de otras organizaciones similares.
Al mismo tiempo, el proyecto constituía una fuente de identificación
mutua para aquellos actores institucionales que se habían opuesto antes del
anuncio público. Los más importantes eran el gdf y el gobierno del estado
de Hidalgo, como se explicó en el capítulo ii. En otras palabras, el marco
de acción del movimiento fue expandido de tal manera que no sólo se trata-
ba de “la expropiación de tierra” sino de la “expropiación de tierra para un
aeropuerto en Texcoco”. Este detalle no es trivial pues después de que el naicm
en Texcoco fuera cancelado indefinidamente, el estado de Hidalgo anunció
un esquema para expropiar poco a poco la tierra en Tizayuca. A diferencia
del caso en Texcoco, este esquema no detonó mayor descontento o conflic-
tividad social.
No queda claro si el gobierno perredista del Distrito Federal apoyó
de manera activa al movimiento en Atenco y Texcoco y, si lo hizo, en qué
medida. Por una parte, funcionarios de alto nivel del gobierno perredista,
entrevistados durante esta investigación, negaron rotundamente que hu-
biese existido otro apoyo más allá de los pronunciamientos públicos y los
llamados al gobierno federal para compensar de manera adecuada a las
comunidades afectadas. Por otra parte, la evidencia indirecta sugiere que
las autoridades de la ciudad sí desempeñaron un papel crítico apoyando la
oposición al proyecto aeroportuario. En primer lugar, incluso si el apoyo
del gdf se limitó a simples pronunciamientos públicos, el hecho de que es-
tos vinieran de un actor institucional tan importante contribuyó de manera
significativa a minar la legitimidad del proyecto y limitó la movilización del
sesgo en su favor.172
172
Algunos ejemplos son los pronunciamientos que el jefe de gobierno de la ciudad de México,
Andrés Manuel López Obrador publicó en el periódico Reforma el 23 y el 27 de octubre de 2001 y
el 4 de noviembre de 2011.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 197
En segundo lugar, incluso cuando la decisión de construir el aeropuer-
to en Texcoco, en lugar de Tizayuca, ya había sido tomada oficialmente
por el gobierno federal, los representantes del gdf nunca formaron parte
en las mesas de discusión o grupos de trabajo que se crearon para discutir
los detalles técnicos y políticos del naicm. Construyendo sobre las ideas de
Bachrach y Baratz,173 el uso efectivo del poder no sólo abarca los aspectos
visibles del proceso de decisiones sino del proceso de “no decisiones”. Se
trataba de un proyecto para un nuevo aeropuerto internacional en la ciudad
de México e, incluso si estaba localizado físicamente en una zona federal al
interior del Estado de México, era imposible que el proyecto se instrumen-
tara sin la aprobación del gobierno de la ciudad de México: es decir, las (no)
decisiones por parte del gdf crearon una barrera difícil de superar por el
gobierno federal.
Tercero y último, de los tres principales partidos políticos en México,
el Partido de la Revolución Democrática (prd) es probablemente el más di-
vidido. Dados sus orígenes históricos, siempre se ha caracterizado por ser
una organización política amorfa, una “red asociativa”174 compuesta por un
grupo disímil de movimientos de izquierda, grupos y asociaciones. Tiene
varias facciones que difieren en sus posiciones ideológicas, objetivos polí-
ticos y estrategias. Aunque esta característica es a menudo una desventaja
para coordinarse en la acción política, también puede ser una ventaja al ju-
gar una estrategia de dos caras. Algunas facciones, como Nueva Izquierda
(ni) o Unidad y Renovación (ur) son generalmente más moderadas y sue-
len ejercer presión a través de la política institucional, mientras que otras
facciones como Izquierda Democrática Nacional (idn) son más radicales y
prefieren recurrir a la llamada política en las calles. La combinación de estos
dos instrumentos puede constituir una herramienta muy poderosa. Depen-
diendo de la facción del prd a la que pertenecieran, algunos funcionarios
públicos podían dar la impresión de no estar conectados con el movimiento
de oposición al aeropuerto y, al mismo tiempo, otras facciones, como idn,
pudieron haber tenido una participación más directa.
idn está constituida por una extensa red que incluye a muchos movi-
mientos urbanos populares. Antes de ser parte del prd en años recientes,
estos movimientos se contaban entre los movimientos de masas más autó-
nomos a lo largo de las décadas de 1970 y 1980 —muchos de ellos, enca-
173
Bachrach y Baratz, “Two”, 1962.
174
Siguiendo el término de Chalmers et al., “Associative”, 1997, p. 555.
198 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
bezados por ex líderes del movimiento estudiantil de 1968.175 Una de sus
raíces organizativas es la Coordinadora Única de Damnificados (cud), es-
tablecida en 1985 para organizar a las víctimas del terremoto de 1985 con
objeto de demandar nuevos proyectos de vivienda. Años más tarde, la cud
empezaría a movilizar a otros grupos con demandas de vivienda similares
y, eventualmente, se convirtió en la Unión Popular Nueva Tenochtitlán
(upnt). Esta última organización constituyó un parteaguas histórico en las
movilizaciones de la sociedad civil independiente en México: se convirtió
en un actor protagónico de la política pública durante el diseño y la instru-
mentación de planes de vivienda y reconstrucción y, después de unirse al
Frente Democrático Nacional en 1988, se convirtió en una de las principa-
les fuentes de apoyo electoral para Cuauhtémoc Cárdenas.176
Otra organización que pertenece a idn es precisamente el fpfv, que
ya mencionamos párrafos arriba. Hacia mediados de la década de 1990, el
fpfv tenía entre 10 000 y 20 000 integrantes y había acumulado un con-
siderable capital político que era codiciado por partidos a nivel nacional y
por políticos locales en la ciudad de México. Cuando el fpfv dejó la clan-
destinidad a finales de esa misma década, y decidió participar en la política
electoral, el candidato natural era el prd, y la facción natural al interior de
este partido era idn.
Gracias a organizaciones como los Panchos y la upnt, la facción
de idn ha provisto al prd con una fuente significativa de movilización
política:177 así lo hizo durante la campaña presidencial de 1988, durante la
campaña local de 1997 y durante la instrumentación de muchos programas
sociales y económicos. Es posible que la oposición contra el proyecto aero-
portuario no fuera una excepción. La pregunta es si estas organizaciones
apoyaron al Frente de Pueblos bajo iniciativa propia, dada la resonancia
discursiva y sus intereses inmediatos, o bien, si lo hicieron como parte de
una estrategia política más amplia que estaba vinculada al prd. La eviden-
cia es insuficiente.178
175
Para mayores detalles sobre los movimientos urbanos populares en México a través del siglo
xx y hasta la creación de la Coordinadora Nacional del Movimiento Urbano Popular (Conamup)
en 1981, véanse Bennett y Bracho, “Orígenes”, 1993, y Perló y Schteingart, “Movimientos”, 1984.
176
Ramírez Saiz, “Urban”, 1990, pp. 234-238.
177
Hilgers, “Nature”, 2005, p. 9, y Ramírez Saiz, “Urban”, 1990, pp. 234-238.
178
Incluso sin evidencias concluyentes, es difícil no prestar atención al hecho de que el secreta-
rio particular del jefe de gobierno de la ciudad de México durante el conflicto aeroportuario (2001-
2002) era René Bejarano, coincidentemente una de las figuras más importantes de idn.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 199
Por una parte, como hemos discutido anteriormente, el mac explica
en parte la magnitud y el alcance de la movilización social. Por otra parte,
este concepto teórico también es útil para dar cuenta de la continuidad o de-
clive de un movimiento. Por ejemplo, una vez que las quejas originales han
desaparecido, hay aliados que pueden abandonar el movimiento o mante-
ner su apoyo, pero esto depende, entre muchos factores, de qué tan hábiles
son los líderes para reenmarcar las quejas y las demandas.179 En el caso del
Frente de Pueblos, cuando los decretos expropiatorios fueron cancelados,
la orientación de la acción cambió y el mac tomó otro giro con base en tres
demandas: a) la familia de un campesino que murió durante los enfrenta-
mientos del 11 de julio debía recibir una indemnización; b) las órdenes de
aprehensión giradas en contra de integrantes del Frente de Pueblos debían
ser canceladas, y c) Atenco debía ser declarado “municipio autónomo”.
La primera demanda parece ser justa sin muchas ambigüedades y
podía constituir una justificación para que algunos aliados externos, como
organizaciones de derechos humanos, mantuvieran su apoyo. Sin embargo,
la idea de revocar las órdenes de arresto resultaba mucho más controverti-
da porque la distinción entre violencia colectiva y crimen puede ser difícil
de delinear.180 Incluso aunque ciertos actos estén prohibidos legalmente, la
frontera entre ilegalidad e ilegitimidad puede borrarse cuando un acto que
es prescrito por la ley resulta claramente injusto —por ejemplo: los decretos
expropiatorios en Atenco y Texcoco.181 En este sentido, el Frente de Pue-
blos se volvió cada vez más radical hacia las etapas finales del conflicto. Lí-
deres y simpatizantes bloquearon caminos, quemaron vehículos, tomaron
a servidores públicos como rehenes y amenazaron con matarlos (véase el
subtítulo de la p. 72). Todos estos actos eran ilegales, pero no queda claro
si eran vistos como ilegítimos en el contexto de los decretos expropiatorios.
En cualquier caso, el argumento relevante es que un cambio en el
repertorio de protesta y la ambigüedad de las nuevas quejas y demandas
hicieron seguramente que algunos aliados externos retiraran su apoyo al
Frente de Pueblos. Algunos actores que habían mostrado su simpatía, como
el gobierno perredista de la ciudad de México, algunos académicos y aseso-
res técnicos se volvieron cada vez más neutrales o simplemente “pintaron
su raya” y se deslindaron de los eventos en Atenco y Texcoco.
179
Véanse Snow y Benford, “Master”, 1992, y Tarrow, “Power”, 1994.
180
Tilly, Politics, 2003, p. 19.
181
Véase Parametría, “Lucha”, 2006.
200 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
La tercera demanda —“declarar a Atenco municipio autónomo”— te-
nía profundas implicaciones para la cohesión social y política del país y nos
lleva a una discusión que se ha dado en México en el contexto del movi-
miento zapatista y de otros movimientos indígenas. El gobierno de México
ha dudado en otorgar mayores niveles de autonomía, incluso en el caso
de Chiapas, donde las comunidades que han demandado un mayor grado
de autonomía ostentan costumbres y tradiciones que claramente tienen un
fuerte contenido etnolingüístico. Una razón es que la definición de quién
es indígena no es tan evidente, en especial cuando los límites de las propias
identidades indígenas siguen ampliándose, incluso en áreas rurales del país.
Al mismo tiempo, los representantes gubernamentales han expresado
preocupación por la posible incompatibilidad, por un lado, entre los usos
y costumbres, y por otro, los derechos políticos y ciudadanos individuales.
Pero más importante aún es que la autonomía de grupos indígenas podría
poner en jaque el control sobre el territorio, incluyendo recursos ambien-
tales y naturales estratégicos, desde el punto de vista del Estado mexicano.
Esto incluye recursos petroleros, biodiversidad y ríos que actualmente con-
tribuyen a abastecer la mitad de la energía eléctrica en el país. Este no es el
caso de Atenco y Texcoco, donde el medio ambiente ha sido deteriorado de
manera irreversible (véase el subtítulo de la p. 65). Sin embargo, el conce-
der al Frente de Pueblos sus demandas de autonomía podía tener un efecto
dominó en otras comunidades alrededor del país. Se trataba, en pocas pala-
bras, de una demanda muy poco realista.
Las supuestas demandas de autonomía no tenían legitimidad y no tenían
un fundamento sólido. Por lo tanto, no hacía sentido que algunos actores ins-
titucionales como el Distrito Federal o el gobierno del estado de Hidalgo par-
ticiparan activamente en dicha discusión, sobre todo cuando el aeropuerto en
Texcoco ya había sido cancelado. Incluso entre la población de Atenco no que-
da claro si existía un apoyo generalizado a esta aspiración política. De hecho,
el Frente de Pueblos y los atenquenses en general mostraron fuertes divisiones
después de que el proyecto fuera cancelado en 2002. Muchas comunidades
que ya habían alcanzado un acuerdo con el gobierno federal expresaron su
descontento cuando el aeropuerto fue cancelado y meses después se suscitaron
algunas disputas entre integrantes y no integrantes del Frente de Pueblos.182 La
182
Edomex, “Acciones”, 2003; entrevistas Benito Méralo, Toluca, Estado de México, 20 de
octubre de 2003 y a Francisco Kuri-Pérez, ciudad de México, 6 de octubre de 2005; Reforma, 22 de
agosto de 2002.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 201
confrontación más dramática tuvo lugar cuando líderes del movimiento trata-
ron de obstruir las elecciones municipales de 2003 y fueron recibidos con palos
y piedras por habitantes de Santa Isabel Ixtapan.183
A partir de algunas conversaciones del autor con integrantes del Fren-
te de Pueblos y otros habitantes en Atenco, es posible identificar cierta pau-
ta de acción. En primer lugar, los activistas que favorecían esta idea solían
justificar la idea de una municipalidad autónoma con el argumento de que
el gobierno siempre los había tratado como niños, como si fueran incapa-
ces de tomar decisiones responsables por sí mismos. En segundo lugar, los
entrevistados indicaban que algunas personas de Atenco no entendían las
implicaciones de lo que el Frente de Pueblos estaba proponiendo y de cómo
iba a afectar su bienestar. Sin embargo, al preguntarles cuál era la diferencia
entre el gobierno y el Frente de Pueblos diciéndole a la gente qué hacer, la
mayoría de los entrevistados no podía encontrar una respuesta convincen-
te. Por supuesto, este tipo de conversaciones tienen un valor más anecdóti-
co que científico pero, incluso en este nivel, las conversaciones son indicati-
vas de la posibilidad de tensiones y perspectivas encontradas sobre el tema
de la autonomía de Atenco y sobre el papel que el Frente de Pueblos debía
desempeñar en las distintas etapas del conflicto, en especial después de la
cancelación del proyecto.184
Es posible que estas tensiones fueran exacerbadas por las característi-
cas organizacionales del Frente de Pueblos, que era, al parecer, mucho más
jerárquico y centralizado en comparación con la Coordinadora en Cocha-
bamba y tenía mayores ingredientes de lo que autores como Cornelius lla-
man “caciquismo urbano”.185
Los simpatizantes de la Coordinadora podían expresar sus opiniones
abiertamente mientras se mantuvieran participando activa y continuamen-
te; los insumos y las preocupaciones eran de hecho tomados en cuenta, con
base en la idea de la “multitud plebeya” (véase el subtítulo de la p. 153). En
contraste, aunque los simpatizantes del Frente de Pueblos eran bienvenidos
a unirse a la resistencia, sus oportunidades para contribuir a la discusión
del movimiento eran más restringidas.186 Este factor influyó en los espacios
183
“Queda Atenco en suspenso”, periódico Reforma, 10 de marzo del 2003, en <http://busquedas.
gruporeforma.com/reforma/Documentos/DocumentoImpresa.aspx>. [Consulta: 4 de junio de 2007.]
184
En su trabajo de campo, Davis y Rosán, “Social”, 2004, reconocieron también señales similares.
185
Cornelius, Politics, 1975, pp. 139-150.
186
“Autónomos y divididos”, 22 de agosto del 2002, en periódico Reforma, en <http://busquedas.
gruporeforma.com/reforma/Documentos/DocumentoImpresa.aspx>. [Consulta: 4 de junio de 2007.]
202 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
de participación, creó asimetrías entre distintos integrantes del movimiento
y contribuyó a que los procesos de formación de identidades y de toma de
decisiones fueran canalizados de distinta manera. En palabras del principal
vocero del Frente de Pueblos, “todos eran bienvenidos mientras tuvieran
buenas intenciones. No decíamos que no, pero íbamos a encontrar quién
no era leal al movimiento cuando les pedíamos que hicieran trabajos difí-
ciles y no querían [...] escuchábamos, pero las decisiones finales las tomábamos
nosotros (énfasis del autor)”.187
La naturaleza más inclusiva y flexible de un mac hace sentido duran-
te las primeras etapas de una movilización porque uno de los objetivos es
hacer que las quejas y las demandas sean visibles en la esfera pública y, de
ser posible, hacer que se coloquen en la agenda de políticas públicas. Pero
la inclusión de una colección amplia de intereses e identidades puede gene-
rar fricciones si la orientación del movimiento social cambia radicalmente
etapas más adelante. Cuando esto sucede es posible que algunos intereses y
algunas identidades sean privilegiados a expensas de otros, detonando con-
flictos entre diferentes facciones del movimiento. La posibilidad de conflic-
tos aumenta si un movimiento social no ha creado un espacio participativo
para discutir y legitimar este tipo de transformaciones.
En este sentido, hay muchos ejemplos de cómo los atenquenses y
otros simpatizantes construyeron una identidad compartida a partir de la
acción: los activistas compartían sus quejas en barricadas y bloqueos, y
estudiantes del cgh hacían obras de teatro y pintaban murales para recor-
darle a la gente la conexión entre el movimiento en Atenco y la figura de
Emiliano Zapata. El marchar por las calles de la ciudad de México golpean-
do el asfalto con machetes constituye otro ejemplo de actos cargados de
una energía simbólica y que contribuyeron también a construir y consoli-
dar las identidades del movimiento. Sin embargo, a diferencia del caso de
Cochabamba (véase el subtítulo de la p. 153), parece que estas expresiones
no fueron complementadas con procesos abiertos y no jerárquicos de toma
de decisiones que permitieran que todas las comunidades afectadas y todos
los aliados se hicieran escuchar. Por lo tanto, la relación dialógica entre los
procesos de identificación que sucedían “detrás de bambalinas” y la articu-
lación más visible de demandas se vieron limitadas cuando se trataba de
tomar algunas decisiones estratégicas, como negociar o no con el gobierno
187
Entrevista a Ignacio del Valle, Atenco, Estado de México, septiembre de 2003.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 203
y entregar o no el control de las oficinas municipales después de que el pro-
yecto fue cancelado.
Amplificación de quejas y oportunidades políticas
Un mac cuyo tema principal es la injusticia funciona como un instrumen-
to amplificador.188 Esto es, las categorías construidas como queja, enemigo,
simpatizantes y soluciones son enfatizadas con la finalidad de darles visibilidad
y hacerlas convincentes. De esta manera, el estudio de un movimiento so-
cial no puede basarse exclusivamente en analizar las capas discursivas de
un marco debido a que la distorsión y la amplificación forman parte de su
propia naturaleza estratégica para ganar apoyo, retar a las autoridades, ob-
tener la ayuda de aliados y alcanzar la solución a una queja determinada.
Más aún, como se ha explicado en secciones anteriores, un mac provee una
sombrilla a simpatizantes con distintos antecedentes e ideas y, por tanto,
distintos objetivos.
De acuerdo con el delegado del presidente para solucionar el conflicto
en Atenco y de acuerdo con otros funcionarios públicos, incluyendo funcio-
narios del Cisen, había dos tipos de activistas entre las comunidades afec-
tadas: aquellos que querían parar el proyecto a cualquier costo y aquellos
que estaban dispuestos a negociar mejores términos de indemnización con
el gobierno. Ambos grupos apoyaron la creación del Frente de Pueblos y
acordaron las estrategias que debían seguirse al inicio del conflicto en Aten-
co y Texcoco. Trabajaron de manera conjunta para atraer aliados, generar
masa crítica y crear recursos de negociación. Era necesario ganar visibili-
dad, apelar a la opinión pública, problematizar el proyecto aeroportuario
y expandir los alcances del conflicto. Sin embargo, sus objetivos últimos y
su orientación política diferían de manera importante y algunos activistas
eventualmente quedaron desencantados y rompieron con el movimiento.
Para entender la diferencia entre estos dos grupos al interior del Fren-
te de Pueblos es necesario examinar una dimensión analítica adicional que
ha sido propuesta por algunos teóricos de movimientos sociales: la eop.
Por un lado, la selección de Texcoco como sitio ideal para la construcción
del nuevo aeropuerto colocó a las comunidades afectadas en el mapa. Esta
situación representó la apertura de espacio político, en los términos enten-
188
Tarrow, “Mentalities”, 1992.
204 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
didos por Gamson y Meyer,189 gracias a un factor volátil e institucional: las
comunidades semiurbanas que por mucho tiempo habían vivido en un lim-
bo institucional se volvieron, de la noche a la mañana, sumamente impor-
tantes para el desarrollo; incluso si la razón era que su tierra era necesaria
para construir el naicm.
Aunque el aeropuerto representaba una queja, también constituía una
oportunidad importante para mejorar las condiciones en Atenco y Texcoco.
En otras palabras, representaba una oportunidad para aquellas comunida-
des que habían permanecido invisibles a la política pública por más de tres
décadas de poner sobre la mesa sus demandas, levantar la voz y atraer la
atención de las autoridades, independientemente de los decretos expropia-
torios. Tres hechos constituyen el fundamento de esta hipótesis. Primero, la
gente de Atenco no sólo es consciente de las implicaciones de su vida dual
como “semiurbanos”. Están al tanto de los cambios que vendrán cuando las
nuevas generaciones sean más urbanas que rurales. Como lo expresó un
entrevistado, “no estamos en contra del progreso [...] pero creemos que los
cambios deben venir poco a poco”.190 En esta dirección la “solidaridad alre-
dedor de la tierra” no puede considerarse como una consigna imposible de
negociar, pero seguramente sólo es negociable bajo ciertas circunstancias.
Segundo, las entrevistas en Atenco sugieren la posible existencia de
un doble discurso sobre la disposición a vender la tierra pues existe un
patrón común en la narrativa de algunos entrevistados. Si bien es cierto
que los aspectos culturales e históricos que hemos mencionado más arriba
contribuyen al valor, aparentemente inconmensurable, que los atenquenses
asignan a la tierra, estos argumentos suelen convivir con razonamientos de
corte económico. ¿Se trataba de una posición de negociación que hubiese
cambiado si el gobierno hubiera mejorado su oferta? Los hechos más re-
cientes, al momento de escribir este libro, sugieren que sí.191
189
Gamson y Meyer, “Framing”, 1996, p. 277.
190
Entrevista con Adán Espinoza, Atenco, Estado de México, septiembre de 2002.
191
Como comentaremos en las conclusiones generales de este libro, el proceso de adquisición
de tierras por parte de instituciones oficiales, particularmente la Conagua en la zona del proyecto
ha continuado de manera silenciosa en los últimos doce años desde que se canceló el proyecto. Un
hecho adicional en apoyo de esta hipótesis se relaciona con la expansión de asentamientos ilegales
en el área del proyecto, ya que esto sucede a menudo a partir de la subdivisión de los ejidos exis-
tentes. Es decir, gracias a la venta ilegal de tierra, la cual ha llegado a alcanzar valores cercanos a los
100 pesos por metro cuadrado. Entrevista con Próspero Ortega, ciudad de México, septiembre de
2012, y Reforma, 4 de agosto de 2002, en <http://busquedas.gruporeforma.com/reforma/Documen-
tos/DocumentoImpresa.aspx>. [Consulta: 3 de junio de 2007.]
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 205
En tercer lugar, como hemos explicado más arriba, una vez que el
proyecto fue cancelado, el Frente de Pueblos continuó controlando la cabe-
cera municipal de Atenco pero el movimiento fue descalificado en otras co-
munidades que también habían sido afectadas por decretos expropiatorios.
Un ejemplo fue el caso de Santa Isabel Ixtapan. Más aún, varios grupos
llegaron incluso a expresar que la cancelación del proyecto era una lástima
porque la última oferta que había hecho el gobierno no estaba “tan mal”.192
De hecho, de acuerdo con algunos funcionarios públicos del gobierno fe-
deral y del Estado de México, la mayor parte de las comunidades, excepto
aquellas en San Salvador Atenco y en San Francisco Acuescomac, ya ha-
bían acordado, de manera privada, vender su tierra.193 Por supuesto, dicho
“consentimiento” debe interpretarse con ciertas precauciones. Después de
todo, puede ser simplemente una señal de una dimensión oculta del poder:
la capacidad de la autoridad de influir sobre las percepciones subjetivas y la
resignación inconsciente de las comunidades afectadas. En los términos de
Gaventa,194 la aceptación de ciertos términos de negociación no necesaria-
mente significa consenso.
Por otro lado, a diferencia del caso boliviano en 2000, el sistema de
partidos políticos de México no estaba experimentando una crisis entre
2001 y 2002 y, por tanto, el conflicto en Atenco no abrió el espacio político
necesario para el surgimiento de formas alternativas de representación polí-
tica y social como sucedió en el caso de la Coordinadora en Cochabamba.
En su conjunto, la oportunidad política era mucho más estrecha porque el
pan había ganado las elecciones presidenciales con un amplio margen y se
había convertido en el primer partido de oposición después de más de se-
tenta años de gobierno ininterrumpido por parte del pri. De esta manera,
todavía había amplios sectores de la población que eran optimistas sobre
la transición política.195 Sin embargo, el proyecto aeroportuario representa-
ba una nueva oportunidad para organizaciones de movimiento social —por
192
Entrevista a Humberto Navarro, director regional de la Oficina de Gobierno del Estado de
México en el momento del conflicto, septiembre de 2005; “Descartan negociar tierras”, periódico
Reforma, 22 de julio de 2002, en <http://busquedas.gruporeforma.com/reforma/Documentos/Docu-
mentoImpresa.aspx>. [Consulta: 4 de agosto de 2007.]
193
Entrevista a Francisco Kuri-Pérez, ciudad de México, septiembre de 2005.
194
Gaventa, Power, 1980. Para una discusión más detallada del papel que las distintas dimen-
siones del poder desempeñan en el contexto de la negociación de proyectos de desarrollo y, más
específicamente, del desplazamiento forzado y el reasentamiento involuntario, véase Domínguez,
Desplazamiento, 2014, pp. 17-19.
195
Entrevista telefónica a Jorge G. Castañeda, octubre de 2007.
206 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
ejemplo el fpfv— que tradicionalmente se habían opuesto al pri, que se con-
virtieron en “huérfanos de oposición” y perdieron su bandera política des-
pués de las elecciones históricas de 2000.196 La magnitud del proyecto y el
apoyo de la opinión pública ejercieron una especie de efecto gravitacional:
“Todos querían salir en la foto porque era una oportunidad para demostrar
que el partido de derecha, el pan, debía pagar derecho de piso para poder
reclamar el título de ‘gobierno de la transición’…”197
Para otros grupos como el ezln, el proyecto aeroportuario representó
otra oportunidad para recuperar visibilidad. En 2001 y 2002, los zapatis-
tas estaban relativamente debilitados después de su lucha continua desde
el levantamiento de 1994; la necesidad de resistir a ataques paramilitares y
los magros logros materiales que habían conseguido para las comunidades
zapatistas en Chiapas los habían desmoralizado y dividido.198 Los Acuerdos
de San Andrés no habían sido instrumentados durante el mandato de Zedi-
llo y una ley indígena de alcances muy limitados había sido aprobada en el
Congreso durante la administración de Fox —de hecho, sólo seis meses an-
tes de que el naicm fuera anunciado–. Como hemos explicado más arriba,
había una relación de dos vías entre el discurso zapatista y el discurso del
Frente de Pueblos, pero más allá de la resonancia discursiva y la vincu­lación
entre distintos marcos de acción colectiva, es muy posible que también exis-
tiera una oportunidad política compartida.
Sin embargo, más tarde, cuando el Frente de Pueblos cambió sus de-
mandas —por ejemplo, haciendo un llamado a la autonomía municipal—,
transformó su discurso colectivo y tomó mano de repertorios de protesta
mucho más radicales, propició que algunos de sus aliados se distanciaran.
Ya hemos mencionado el caso de algunos actores institucionales y algunos
asesores técnicos y legales. Adicionalmente, la opinión pública se volvió
mucho menos favorable e, incluso, algunas de las comunidades afectadas
retiraron su apoyo al Frente de Pueblos.199 Al mismo tiempo, hubo nuevos
actores que entraron en juego. El Frente de Pueblos atrajo grupos que eran
más radicales en comparación con el fpfv o el ezln y cuyo apoyo se volvió
particularmente importante hacia las últimas fases del conflicto.
196
Entrevista a Francisco Kuri-Pérez, ciudad de México, septiembre de 2005.
197
Ibid.
198
Nash, Mayan, 2001, y Ross, ¡Zapatistas!, 2006.
199
De acuerdo con distintos funcionarios de gobierno todas las comunidades afectadas habían
aceptado eventualmente vender la tierra, excepto las municipalidades de Atenco y San Francisco
Acuescomac, donde se localizaba el núcleo de la oposición más radical. De acuerdo con los propios
líderes del Frente Popular, este último grupo también incluía Tocuila.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 207
El epr era tan sólo uno de los grupos que se infiltraron en las comuni-
dades de Atenco y Texcoco. Este grupo guerrillero es caracterizado por un
discurso mucho más antisistémico, el cual, siguiendo la terminología gram-
sciana, responde a una “guerra de movimiento” —es decir, dirigido a derro-
car al Estado y a la clase burguesa–.200 En comparación con el ezln, por
ejemplo, el epr tiene un repertorio de protesta mucho más violento y sub-
versivo, basado en la idea del foquismo: detonar y apoyar pequeños con-
flictos (focos) que pueden eventualmente multiplicarse y desestabilizar al
régimen.201 El aeropuerto, de acuerdo con funcionarios de gobierno de alto
nivel, se convirtió en un pretexto para instigar uno de estos llamados focos.202
Es difícil determinar el peso relativo que todos estos diferentes actores
tuvieron para darle forma al discurso y las estrategias del Frente de Pueblos
a lo largo de las distintas etapas del conflicto. Cuando hablamos de quejas
que son amplificadas en el contexto de la acción colectiva de protesta, es di-
fícil asegurar con certeza si la mayoría de los atenquenses había anticipado
la cancelación indefinida del proyecto o si, a partir de una estrategia para
subir las apuestas y el costo de oportunidad del gobierno federal, espera-
ban mejorar la oferta por su tierra o la instrumentación de más proyectos
de desarrollo que los beneficiaran. Es posible que los simpatizantes del mo-
vimiento social en realidad estuvieran divididos entre estas dos alternativas.
CONCLUSIONES
Este capítulo ha analizado los dos casos de estudio con base en los concep-
tos teóricos propuestos: el surgimiento, el enmarcamiento y la interpreta-
ción de una queja, la preexistencia de estructuras de movilización, el papel
de aliados poderosos y la estructura de oportunidad política.
Sobre el primer punto, la privatización de los sapa no fue per se la
razón por la cual escaló la acción colectiva y se radicalizó el movimiento
social de Cochabamba, Bolivia. El movimiento ganó impulso cuando las
tarifas de agua fueron incrementadas y la gente se concientizó del proceso
200
Bruhn, “Antonio”, 1999, pp. 29-30.
201
Algunos observadores consideran que el epr infiltró Atenco incluso antes de que el proyecto
fuera anunciado oficialmente. Si este fue efectivamente el caso, es posible que la radicalización del
fpdt significara simplemente que el epr se volvió más influyente en comparación con otros aliados
del movimiento.
202
Entrevistas anónimas a funcionarios públicos del Cisen.
208 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
poco transparente detrás de la concesión a adt y de la aprobación de la Ley
2029, la cual afectaba los usos y costumbres en las áreas rurales. El movi-
miento se radicalizó a consecuencia también de las respuestas de indiferen-
cia por parte de algunos funcionarios públicos. Sin embargo, como argu-
mentan distintos teóricos de los movimientos sociales, identificar y estudiar
una queja no es suficiente para entender el surgimiento y evolución de un
movimiento social. Es necesario estudiar la manera en que dicha queja es
enmarcada y cómo contribuyen los respectivos mac a la construcción de
una identidad colectiva que es compartida por distintos simpatizantes, con
diferentes perfiles, ideas e intereses. En el caso de la Coordinadora un fac-
tor determinante fue la constitución de una coalición urbana-rural amplia
que se basaba en una idea sencilla pero poderosa: que el agua es condición
para la vida y constituye un derecho inalienable, de tal forma que su mane-
jo y gestión le concierne a todos.
Otros dos factores críticos para el éxito del movimiento fue la preexis-
tencia de estructuras de movilización y de aliados poderosos. Sobre el pri-
mer factor, y en comparación con otros movimientos sociales de Bolivia, la
forma en que la Coordinadora estaba organizada constituyó un parteaguas
en la historia de los movimientos sociales de este país por tres razones: a)
se trataba de una asociación de asociaciones; b) en consecuencia, no tenía
una base de apoyo fija sino que dependía de las organizaciones que se unían
o la apoyaban durante ciertas etapas del movimiento, y c) la Coordinado-
ra dependía de alianzas y arreglos que estaban basados en un conjunto de
demandas compartidas y que eran aplicados a partir de la propia acción.
Sobre el segundo factor, una estructura flexible —en conjunto con un marco
de acción colectiva adecuado— ayudó a incrementar el número de aliados
posibles. Entre otros grupos que apoyaron a la Coordinadora, vale la pena
mencionar el caso de académicos y asesores técnicos de la umss, el sindi-
cato de cocaleros de Cochabamba y los sindicatos de campesinos de otros
departamentos de Bolivia.
Al mismo tiempo, como parte del análisis de la Guerra del Agua, he-
mos incluido una dimensión de carácter contextual: la eop que la Coor-
dinadora enfrentó y que fue determinante para el éxito del movimiento
social. En este sentido, vale la pena mencionar tres factores: la debilidad
de la coalición gobernante, conformada por nueve partidos políticos con
ideologías y plataformas políticas disímiles; la crisis de representación que
experimentaron los partidos políticos tradicionales, y la prevalencia de un
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
III. Movimientos sociales y política de protesta 209
ambiente social que era favorable para que el movimiento articulara un
conjunto de demandas sociales y económicas.
De manera similar, el caso de estudio mexicano puede ser analizado a
partir del mac que fue construido por el Frente de Pueblos, en conjunto con
otros elementos del marco teórico propuesto. El Frente de Pueblos constru-
yó un discurso de injusticia para publicitar sus quejas, identificar aliados,
condenar al enemigo y proponer una solución. El éxito de dicho discurso
se explica, en parte, porque cumplió con los requisitos de familiaridad, flexi-
bilidad y capacidad de “tocar las emociones” de simpatizantes potenciales.
El marco de acción estaba fundamentado en la solidaridad entre la gente y
la solidaridad con la tierra. Estos valores no sólo eran herramientas discur-
sivas sino el resultado de experiencias históricas, enfrentando adversidades
sociales y económicas en la defensa de un espacio físico que constituye la
base de dichas identidades colectivas. De hecho, dichas experiencias his-
tóricas son también la base de dos estructuras de movilización existentes:
redes sociales informales y liderazgos informales. En relación con las redes
informales, es posible hablar de redes internas y externas. Las primeras pro-
veyeron experiencias de aprendizaje organizativo, y las segundas, vínculos
con aliados importantes e incluso asesores técnicos y legales que ayudaron
a superar la movilización del sesgo.
El marco de acción también fue atractivo para “todos aquellos que
pelean contra las injusticias del gobierno”, incluyendo el cgh, el fpfv, los
campesinos de Tepoztlán y el movimiento zapatista en Chiapas. En este
último caso hay una relación de dos vías: el Frente de Pueblos “tomó pres-
tadas” e hizo explícitas algunas alusiones al marco discursivo de referencia
de los zapatistas. Algunas referencias discursivas y posicionamientos que es
posible encontrar a menudo en los discursos y comunicados de los Zapa-
tistas fueron reproducidos textual o casi textualmente por el Frente de Pue-
blos durante el conflicto en Atenco. Al mismo tiempo, los zapatistas con-
tribuyeron a movilizar la opinión pública y a vincular al Frente de Pueblos
con una importante red de ong internacionales. Sin embargo, en compara-
ción con la Coordinadora de Cochabamba, los vínculos entre el Frente de
Pueblos y sus aliados se desarrollaron de manera menos orgánica. Mientras
que la mayoría de las organizaciones que apoyaron al movimiento en Co-
chabamba tenían intereses directos en cancelar la privatización de los sapa,
no era así en muchos grupos de la sociedad civil que se unieron o expresa-
ron simpatía por la oposición contra el naicm —por ejemplo, el ezln–. Una
hipótesis posible es que en el caso de Atenco los aliados del movimiento es-
210 Megaproyectos fallidos en latinoamérica III. Movimientos sociales y política de protesta 211

taban más inclinados a la instrumentación de la protesta y a buscar formas Aunque el análisis presentado en este capítulo arroja luz sobre ambos
de alargar el conflicto y mantener las quejas. casos de estudio, sólo constituye una explicación parcial de ambos fraca-
Aunque la evidencia es principalmente indirecta, no debemos descar- sos de política pública. Para presentar un estudio más integral es necesario
tar la posibilidad de que otros actores que consideraban injusta, innecesa- combinar los hallazgos de este capítulo con los hallazgos del capítulo ante-
ria o con poco fundamento la expropiación de tierra para un aeropuerto en rior (las políticas públicas en México y Bolivia). Los vínculos entre ambos
Texcoco, también apoyaran al movimiento. Estos incluyen, por ejemplo, al análisis se presentan en el siguiente y último capítulo.
gdf. Es discutible cómo y hasta qué punto el prd apoyó al movimiento en
Atenco y Texcoco de manera activa. En cualquier caso, los pronunciamien-
tos públicos y su ausencia en las negociaciones oficiales y las discusiones de
aspectos técnicos del proyecto contribuyeron a contramovilizar el sesgo en
favor del Frente de Pueblos. Más allá de una simple competencia partidis-
ta, este ejemplo nos muestra una compleja configuración de poder e ilustra
cómo las divisiones entre actores institucionales y no institucionales se vuel-
ven borrosas en el contexto de la política beligerante.
El marco de acción no sólo ayuda a entender el surgimiento de las
movilizaciones contra la construcción del aeropuerto, sino las etapas sub-
secuentes; es decir, la decadencia y la incertidumbre del Frente de Pueblos
después de que el proyecto fuera cancelado. El principal problema consis-
tía en el marco de acción: fue transformado para incluir quejas y deman-
das más ambiguas, como cancelar las órdenes de aprehensión y declarar
un municipio autónomo. En este sentido, es necesario tomar en cuenta los
vínculos con otra dimensión analítica propuesta por algunos teóricos de los
movimientos sociales: la eop. Se ha argumentado que había por lo menos
dos tipos de activistas en Atenco. Los primeros estaban dispuestos a vender
la tierra bajo cualquier circunstancia y, por tanto, usaron el discurso como
un elemento de negociación para obtener mejores precios por su tierra.
Otros no estaban dispuestos a vender la tierra a ningún precio y se volvie-
ron más radicales, abriendo la oportunidad para la infiltración de aquellos
actores cuyo objetivo político era desafiar al gobierno panista en el caso de
este proyecto en particular.
Finalmente, el análisis de las identidades del movimiento en ambos
casos de estudio nos ha ayudado a identificar un aspecto comparativo de
vital importancia. En el caso de la Guerra del Agua es posible hablar de una
relación dialógica entre las identidades construidas a partir de la acción y
las identidades como precondiciones para la acción colectiva. Este tipo de
procesos también se puede encontrar en el caso del Frente de Pueblos, pero
la estructura más jerárquica y centralizada de esta organización los limitó y
los canalizó de manera diferente.

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos


IV. VENTANAS DE OPORTUNIDAD
Y MARCOS DE ACCIÓN COLECTIVA
INTRODUCCIÓN
Este capítulo pretende vincular los hallazgos del segundo y tercer ca-
pítulos. Desde una perspectiva teórica se combinan teorías de política pú-
blica y de movimientos sociales con la finalidad de explicar, de manera in-
tegral y sistemática, cómo se articula la oposición política a un proyecto de
inversión que es apoyado de manera activa por actores del Estado con base
en argumentos económicos y técnicos. Desde un punto de vista de política
comparada, el presente capítulo explora hasta qué punto es posible (o no)
que las interacciones y los conflictos discursivos entre los actores institucio-
nales y los actores beligerantes obedezcan a pautas que puedan ser genera-
lizadas, de manera transversal, entre distintos casos de estudio.
El capítulo está organizado como un diálogo entre dos ejercicios analí-
ticos. Por un lado, el objetivo es identificar y abstraer dichas pautas y rasgos
en común entre ambos casos de estudio, conectándolos con las propuestas
teóricas de ambas áreas de estudio –política pública y movimientos socia-
les–. Por otra parte, este ejercicio abstracto será contextualizado y puesto
en perspectiva a partir de hallazgos específicos dentro de las pautas identifi-
cadas anteriormente. Estas pautas en común y las diferencias entre ambos
casos de estudio apuntan hacia las siguientes conclusiones:
Primero. Los proyectos de política pública deben ser analizados con
una perspectiva histórica; la decisión de promover e instrumentar un pro-
yecto en un momento dado, constituye un episodio más de una larga se-
cuencia de eventos políticos y decisiones de política pública. A lo largo de
la historia y hasta el momento en el que un proyecto es anunciado y ejecu-
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
212
IV. Ventas de oportunidad y marcos de acción colectiva 213
tado, los valores y principios de política predominantes restringen el núme-
ro y la manera en que se toman en cuenta ciertas variables y dimensiones
evaluativas. Esto incluye la posibilidad de que ciertas dimensiones de con-
flictividad sean desplazadas por los tomadores de decisión, dando forma al
resultado final de las políticas públicas.
Segundo. Los tomadores de decisión a menudo dejan fuera de sus aná-
lisis algunas implicaciones sociales y políticas de un proyecto. Esto se debe,
entre otras razones, a que el diseño y la instrumentación de una solución de
política pública se basan normalmente en concepciones muy estrechas de lo
que es factible técnica y financieramente y de lo que en capítulos anteriores
hemos llamado “aceptabilidad de valores”. Al mismo tiempo, dada la ten-
dencia de los marcos de acción colectiva (mac) de amplificar ciertas quejas
y demandas, el proceso político puede derivar en la invisibilización y el des-
plazamiento de otras dimensiones evaluativas que no son consideradas por
los hacedores de política pública ni por los grupos beligerantes.
Tercero. Cuando las implicaciones sociopolíticas de un proyecto son
minimizadas a lo largo del proceso de decisión, el potencial de movilización
de los grupos beligerantes tiende también a ser minimizado. Las estructuras
de movilización son ambas cosas: los medios que las personas usan para
movilizarse y parte de las razones por las cuales se movilizan.
Cuarto. Los procesos de descentralización y liberalización política que
tuvieron lugar entre la década de 1980 y el inicio del nuevo milenio crea-
ron nuevos escenarios de conflicto político en Bolivia y en México. Esto ha
constituido un factor adicional que ha sido minimizado por los tomadores
de decisión y por los funcionarios de gobierno que han promovido refor-
mas y megaproyectos de infraestructura. Ambos factores (la descentraliza-
ción y la liberalización política), han contribuido también a generar nuevas
oportunidades para la construcción de alianzas entre grupos beligerantes y
actores institucionales que buscan oponerse a una política pública.1
Quinto. Las ventanas de política pública son percibidas por los toma-
dores de decisión como valiosas oportunidades para solucionar problemas
de política pública, pero también pueden convertirse en oportunidades po-
líticas para algunos grupos beligerantes y sus aliados. Si no son manejados
de manera adecuada y si los procesos decisorios no son lo suficientemente
incluyentes, las ventanas de política pueden detonar ciclos de radicaliza-
1
Domínguez, “Aeropuerto”, 2009-2010.
214 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
ción que operan contra la instrumentación exitosa de proyectos y otras
iniciativas.
VERTIENTES MÚLTIPLES, VALORES DE POLÍTICA
Y EL DESPLAZAMIENTO DE CONFLICTOS
EN BOLIVIA Y MÉXICO
—¿Ha conocido las historias sobre los campesinos de Atenco?
—He visto muchas cosas.
—¿Conoce Atenco?
—No, sólo he realizado sobrevuelos…
(Entrevista telefónica con Aarón Dychter, subsecretario de Trans-
porte en el gobierno federal durante el conflicto) 2
Los megaproyectos de infraestructura tienden a ser iniciativas complejas y
multidimensionales que desafían las divisiones inflexibles y compartimenta-
lizadas, características de las instituciones oficiales y la racionalidad limitada
de los hacedores de política pública. Como se explicó en el segundo capí-
tulo, la generación de ideas para proyectos de infraestructura no constituye
un proceso directo, lineal, de acuerdo con el cual un problema aparece, se
analiza de manera amplia para determinar qué soluciones están a la mano y
se elige la mejor opción de acuerdo con parámetros económicos y técnico-in-
genieriles. En contraste, los proyectos alternativos son como seres vivientes
que se transforman a lo largo del tiempo, dependiendo no sólo de la evolu-
ción de los problemas sino del estado del conocimiento en ciertos sectores de
política y de escenarios económicos, sociales y políticos cambiantes.
Desde una perspectiva histórica, los valores y los principios de polí-
tica pública desempeñan un papel central a lo largo de la evolución de un
proyecto en la agenda de políticas públicas. Estos moldean las soluciones
de política pública al establecer los límites de lo que es y de lo que no es
aceptable; influyen en los debates de política al definir qué dimensiones de
conflictividad son tolerables; invisibilizan o suprimen otras; y dictan qué
aspectos deben ser tomados en cuenta por los hacedores de política pública
cuando diseñan, evalúan e instrumentan un proyecto o programa. En otras
palabras, se trata de principios rectores que influyen en los procesos deciso-
2
Extracto publicado en Proceso, núm. 1304, 28 de octubre de 2001.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
IV. Ventas de oportunidad y marcos de acción colectiva 215
rios al condicionar la supervivencia de iniciativas de política en la agenda
gubernamental y al limitar el número de soluciones disponibles para ser
consideradas por los especialistas y por los emprendedores de política pú-
blica en cierto momento.3 Como se explicó en (véase subtítulo de la p. 79),
el alcance de estos principios es muy general4 y normalmente operan como
consideraciones reguladoras que incluyen ideales amplios como crecimiento
económico, competitividad internacional, justicia social, multiculturalismo y justicia am-
biental, pero comprenden también objetivos más específicos y principios de
política, como disciplina fiscal, participación del sector privado, autosuficiencia alimen-
taria y desarrollo urbano.
Un rasgo común entre ambos casos de estudio es el papel de la “dis-
ciplina fiscal” como principio central que influyó en los detalles de ambos
proyectos. En el caso del aeropuerto, la disciplina fiscal creó un problema
de ingeniería financiera y un conflicto, por un lado, entre los recursos ne-
cesarios para expandir las áreas de compensación ambiental y, por otro,
los recursos necesarios para compensar a las comunidades afectadas.5 El
resultado de la lucha entre distintas consideraciones evaluativas fue un pro-
yecto cuyo diseño pretendía “resistir” la oposición por parte de los grupos
ambientalistas, pero no para prevenir el levantamiento y la radicalización
de otros grupos sociales en Atenco. En el caso de Cochabamba, el mismo
principio de política orilló a los promotores de Misicuni a seguir por un ca-
mino igualmente estrecho. Simplemente descartaron la posibilidad de cual-
quier subsidio público; ajustaron la magnitud y los objetivos del proyecto;
licitaron el Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado (Semapa)
y Misicuni de manera conjunta; dejaron que el concesionario decidiera so-
bre la escala del proyecto; y transfirieron la mayor parte de los costos a los
consumidores de agua (véase subtítulo de la p. 88).6
La impenetrabilidad del principio de disciplina fiscal se volvió cada
vez más evidente durante la interacción entre distintas agencias de gobierno
y actores institucionales en ambos casos de estudio. Por ejemplo, distintos
3
Para una revisión más detallada de estos argumentos, véase Kingdon, Agendas, 1984, p. 133.
4
Sabatier y Jenkins-Smith, “Advocacy”, 1999, pp. 120-122.
5
6
Este argumento se presenta con mayor detalle en Domínguez, “When”, 2012.
Por ejemplo, una de las principales quejas era que el contrato de concesión no obligaba a adt
a ejecutar Misicuni. Esta iniciativa quedó sujeta a la disponibilidad de recursos financieros (lo cual
dependía, aparentemente, de la capacidad de la compañía privada de incrementar las tarifas de agua
o de conseguir subsidios del gobierno. Estas conclusiones se basan en el análisis del propio contrato
de concesión y en entrevistas a Samuel Soria y Gonzalo Maldonado en Cochabamba, Bolivia, agos-
to de 2005.
216 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
ministerios en Bolivia se opusieron al otorgamiento de cualquier clase de
subsidio público, el cual podía haber evitado el incremento de las tarifas
de agua y prevenido el conflicto en Cochabamba. Los ministros a cargo
argumentaron que cualquier subvención violaba los acuerdos con distintas
agencias internacionales y ponía en peligro una serie de préstamos que ya
se habían firmado.7
De manera similar, cuando el conflicto en Atenco estalló el entonces
secretario de Hacienda, Francisco Gil Díaz (2000-2006), creó barreras infor-
males y obstáculos burocráticos para proteger los objetivos fiscales y presu-
puestarios de la presión ejercida por otros actores institucionales que promo-
vían el Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (naicm).
De acuerdo con el coordinador nombrado por el presidente para resolver el
conflicto generado por el naicm, una de las razones por las cuales las nego-
ciaciones con la gente en Atenco resultaban tan difíciles era precisamente por
la falta de cooperación de funcionarios de alto nivel dentro de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público (shcp). En sus propias palabras:
Como representante para resolver el conflicto, yo necesitaba de todo el apoyo
de la presidencia y de otras secretarías, pero esto no siempre era así [...] Por
ejemplo, nunca logramos tener una reunión con el secretario de Hacienda para discu-
tir el umbral de precios o para explorar otras alternativas de negociación [...]
Incluso el secretario de Gobernación tenía problemas para llegar a acuerdos con el
secretario de Hacienda (cursivas mías).8
Los valores normativos y los principios de política pública se trans-
forman a lo largo del tiempo. Su predominio es consecuencia de una com-
pleja interacción entre el desarrollo de nuevos conocimientos y “nuevos
paradigmas”9 en uno o varios subsistemas de política pública y la incidencia
de “choques” impredecibles, crisis y otros macroeventos que se registran en
el contexto sociopolítico más amplio —lo que en este trabajo hemos identi-
ficado como la vertiente de política pública y la de los contextos políticos,
respectivamente–. Además del predominio de la disciplina fiscal después de
las políticas de ajuste estructural, los ejemplos de Bolivia y México son ilus-
trativos de otros cambios normativos. El proyecto Misicuni fue, en primera
7
Entrevista a diputada Erika Brockmann (nfr), La Paz, Bolivia, agosto de 2005.
8
Entrevista a Francisco Kuri-Pérez, ciudad de México, septiembre de 2005.
9 10
Kuhn, Structure, 1970.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
IV. Ventas de oportunidad y marcos de acción colectiva 217
instancia, definido en el contexto de ideas de política pública que estaban de
moda, incluyendo la autosuficiencia alimentaria y la llamada “revolución
verde”, pero tuvo que ser ajustado más tarde, cuando las políticas de ajuste
estructural detonaron la popularidad de otros valores y principios recto-
res, incluyendo la expansión de la participación privada. En este sentido,
la discusión y la competencia entre distintas alternativas de solución a los
distintos problemas del agua sucedieron, históricamente, en el contexto de
clivajes de conflicto muy limitados. Por ejemplo, ¿dónde promover el desa-
rrollo regional primero: en Tarija o en Cochabamba? O bien, ¿cuál era la
alternativa más eficiente económicamente para proporcionar agua a la ciu-
dad de Cochabamba: Misicuni o Corani?
De manera similar, el naicm fue concebido y evaluado de acuerdo
con parámetros técnicos y financieros bastante convencionales, pero más
tarde fue adaptado y rediseñado cuando el concepto de “medioambiente”
se volvió cada vez más “visible”10 e institucionalizado en la arena política.
Como sucedió en el caso de Bolivia, la política pública sobre el naicm fue
discutida en el contexto de clivajes de conflicto muy limitados: los aspectos
técnicos y financieros dominaron el debate durante la década de 1970; la
cuestión del desarrollo regional ganó importancia hacia mediados de la de
1990; y las discusiones sobre el impacto ambiental de Texcoco en compara-
ción con otras alternativas se volvió central entre 2001 y 2002.
Un elemento básico de esta compleja interacción entre los contextos
políticos y las políticas públicas es el papel que las coaliciones de abogacía
desempeñan a lo largo de un proyecto de infraestructura. Sobre ambos ca-
sos de estudio, estos grupos y coaliciones de actores le dieron forma al des-
tino del Proyecto Múltiple Misicuni (pmm) y del naicm en las agendas de
política pública en sus respectivos países. Al proponer y cabildear en favor
de diferentes soluciones dentro de los límites establecidos por los valores
normativos, los principios de política pública y las dimensiones de conflicto
—que eran aceptadas y aceptables—, las coaliciones regionales contribuye-
ron primero a diferir la instrumentación del pmm a finales de la década de
1970, mientras que las coaliciones que estaban en favor de proyectos espe-
cíficos contribuyeron a que dicho proyecto se retrasara y sus magnitudes
fueran reducidas hacia finales de la década de los 1990 (véase subtítulo de
la p. 88). De manera similar, las coaliciones dentro del gobierno federal en
México se convirtieron en un factor que retrasó el proyecto del nuevo aero-
Dryzek, Politics, 1997, y Escobar, Encountering, 1995.
218 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
puerto a finales de la década de 1970 y las coaliciones regionales contribu-
yeron a retardar la decisión oficial sobre el mejor sitio y a que el proyecto
en Texcoco fuera ajustado entre finales de la década 1990 y en 2001 (véase
subtítulo de la p. 176).
Una característica esencial de la propuesta teórica en torno a las coa-
liciones de política pública11 es su utilidad para entender sobre todo las úl-
timas etapas antes de que ambos proyectos fueran anunciados oficialmente.
En el caso de México, las coaliciones de Texcoco y Tizayuca cumplen con
los dos requerimientos esenciales del modelo; es decir, que los actores com-
partan ciertas creencias normativas y causales y que haya un grado no tri-
vial de actividad coordinada a lo largo del tiempo.12 El segundo requisito no
se cumple de manera cabal en el caso de Cochabamba porque el proyecto
Corani constituía una solución de política surgida como un producto se-
cundario de la política de capitalización promovida por Sánchez de Lozada
entre 1993 y 1997 y, por tanto, comparativamente, la respectiva coalición
de política no estaba lo suficientemente desarrollada cuando las discusiones
sobre Corani vis-a-vis Misicuni tuvieron lugar a finales de la década de 1990
(véase subtítulo de la p. 88).
Sin embargo, el modelo de cualquier manera provee una “metáfora”
útil para describir la lucha entre actores que se juntan y cabildean en favor
de distintas alternativas rivales. Asimismo, la comparación entre ambos ca-
sos de estudio nos muestra que las coaliciones de política, tanto las que es-
tán consolidadas —por ejemplo México— como las que son incipientes —por
ejemplo Bolivia— se mueven de manera transversal entre la vertiente de las
soluciones de política pública y la vertiente de los contextos políticos (véa-
se subtítulo de la p. 79). Por un lado, el caso boliviano ilustra el papel de
las coaliciones de abogacía, más orientadas hacia la política, mientras que
las coaliciones en el caso Mexicano eran más orientadas a las soluciones de
política pública.
Debemos decir que los valores normativos y los principios rectores
tienen una doble función. No sólo limitan los alcances de los debates y
moldean la lucha entre diferentes coaliciones de política pública, constitu-
yen también una especie de “guía” para la acción y de “modelos mentales
11
Para mayores detalles véase Sabatier, “Political”, 1988; Sabatier, “Toward”, 1991, y Sabatier
y Jenkins-Smith, Policy, 1993.
12
Paul Sabatier propone que un tiempo suficiente debe ser entre siete y diez años de actividad
coordinada. Véase Sabatier, Theories, 1999, p. 136.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
IV. Ventas de oportunidad y marcos de acción colectiva 219
subjetivos”13 que simplifican la realidad y restringen el locus de atención,
facilitando la evaluación de alternativas complejas e inconmensurables. Es
así que, al enfrentar decisiones de política pública cuya instrumentación
tiene implicaciones complejas y multidimensionales, los tomadores de deci-
sión necesitan usar cualquier procedimiento o herramienta decisional que
tengan a la mano. Los valores y principios de política que han sido inter-
nalizados y que, con el tiempo, llegan a sedimentarse en las instituciones
existentes, pueden convertirse precisamente en eso: algoritmos para la toma
de decisiones complejas.
Por ejemplo, la selección de un sitio para localizar un aeropuerto y la
decisión de construir una presa pueden implicar aspectos económicos, téc-
nicos, sociales y ambientales cuya evaluación e inconmensurabilidad mu-
tua resultan abrumadoras. La valoración de dos o más alternativas de po-
lítica pública mutuamente excluyentes puede ser relativamente fácil a lo
largo de uno o dos ejes comparativos; pero una vez que todas las variables
relevantes son consideradas de manera conjunta, la tarea de elegir la alter-
nativa de solución que parece más conveniente y aceptable conlleva una
jerarquización implícita de distintas dimensiones de evaluación. En otras
palabras, los conceptos de aceptabilidad y conveniencia se convierten en funcio-
nes de aquellos aspectos que son percibidos como “decisivos”, y esto depen-
de de los valores de política predominantes en un momento dado y de qué
dimensiones de conflictividad tienen cabida en los límites de estos últimos.
Por desgracia, esto hace que algunos procesos de “solución de proble-
mas” se conviertan en procesos de “desplazamiento” e invisibilización de
problemas:14 hay información crucial que se pierde, variables que no son
consideradas y evidencia material que se deja fuera de manera sistemática.
Como lo demuestran ambos casos de estudio, los aspectos no considerados
por los hacedores de política pública incluyen a menudo las especificidades
sociales e históricas de las comunidades afectadas por megaproyectos de
infraestructura y la importancia del conocimiento local y los arreglos cultu-
rales sobre el manejo de los recursos naturales, sólo por mencionar algunos
aspectos de vital importancia.
De manera intencional o no, los movimientos sociales y otros grupos
beligerantes traen de regreso al debate de políticas públicas algunos valores
culturales y dimensiones de conflictividad. Estos incluyen la importancia
13
Tomando prestado el término de North, Institutions, 1990.
14
Véase Dryzek, Politics, 1997, pp. 80-81, y Wood, “Politics”, 1985a, p. 21.
220 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
de los usos y costumbres, y de sistemas tradicionales de abastecimiento de
agua en Cochabamba así como la valoración de la tierra como un espacio
físico y cultural en el caso del naicm. Los movimientos sociales transfor-
man y problematizan el espacio público, ofrecen articulaciones simbólicas
que contrastan con las ofrecidas por los actores institucionales. Un aero-
puerto no sólo representa una solución de política a los problemas de espa-
cio aéreo de una megalópolis, sino la destrucción potencial del tejido social
de las comunidades afectadas. La concesión de los servicios de agua potable
y alcantarillado (sapa) no sólo es una cuestión de eficiencia, sino de justicia
social.
Para estos fines, los movimientos sociales deben construir y publicitar
un discurso o un marco de acción colectivo (mac) con el poder simbólico
para convertir quejas en razones por las cuales vale la pena movilizarse, su-
perar la movilización del sesgo y atraer a aliados poderosos. Por ejemplo, el
discurso promovido por la Coordinadora se basó en una idea bastante sim-
ple, pero muy poderosa: el agua es una condición para la reproducción de
la vida, que el derecho al agua es inalienable y, por tanto, que su manejo le
incumbe a todos (véase subtítulo de la p. 88). De manera similar, el discurso
de Atenco se basaba en los valores de la solidaridad con la comunidad y la
solidaridad alrededor de la tierra (véase subtítulo de la p. 114). El análisis
detallado de ambos casos demuestra que estas referencias no eran meras
herramientas retóricas fabricadas para oponerse a un proyecto o política pú-
blica en específico, en un punto particular en el tiempo. En contraste, están
fundadas en y son el resultado de adversidades históricas, incluyendo la lu-
cha por controlar el agua en el caso de los regantes, o la lucha por mantener
un espacio físico en el caso de Atenco, municipio que se ha urbanizado de
manera rápida y desordenada.
Ambos discursos fueron lo suficientemente poderosos como para su-
perar la movilización del sesgo y atraer aliados poderosos; sin embargo, el
discurso de resistencia en Cochabamba fue más sofisticado y efectivo en
comparación con el que fue adoptado y publicitado por el Frente de Pue-
blos en México. Mientras que la Coordinadora logró articular y legitimar
una coalición amplia de grupos urbanos y rurales que duró a lo largo de
todas las etapas del movimiento, el Frente de Pueblos fue menos efectivo
en mantener la cohesión del movimiento y sostener el apoyo de algunos
aliados poderosos después de que el proyecto fue eventualmente cancela-
do. La diferencia se explica en parte porque las proclamas centrales de la
Coordinadora “viajaban” mucho mejor entre distintos grupos, es decir, “el
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
IV. Ventas de oportunidad y marcos de acción colectiva 221
agua es una condición para la vida”, en comparación con la idea central de
“la tierra no se vende”.
Los distintos niveles de sofisticación entre ambos discursos se explican
también por otras variables y dimensiones analíticas que hemos presentado
en el tercer capítulo y cuyo análisis comparativo hemos ampliado a lo largo
de este. Por ejemplo, incluso cuando los activistas en Atenco tenían cierta ex-
periencia de movilización, derivada de la organización de festividades tradi-
cionales y de la articulación de demandas hacia las instituciones del Estado,
esta no era comparable con la experiencia que algunos voceros e integrantes
clave de la Coordinadora pudieron ofrecer al movimiento contra la privati-
zación de los sapa, en Bolivia. Algunos de los que se unieron a la oposición
contra Aguas de Tunari (adt) eran ex líderes de los centros mineros cerra-
dos después del Decreto 21060, en 1986, y que migraron al Chapare y a la
ciudad de Cochabamba (véase primer capítulo). Otros eran líderes de sindi-
catos, como la Federación de Fabriles de la Cochabampa (ffc), y otros más
eran intelectuales que habían estado involucrados en movimientos sociales y
guerrillas a lo largo de las décadas de 1970 y la siguiente.15
Otro factor fue el papel que académicos y técnicos expertos desempe-
ñaron al alimentar ambos movimientos con argumentos técnicos y legales,
al contribuir a la articulación de demandas y al complementar las narrati-
vas y discursos con un repertorio de argumentos más sólidos. Eso resulta
clave al hablar de proyectos respaldados por élites económicas y políticas
que cuentan con importantes recursos financieros, técnicos y de marketing,
muchas veces con alcances globales, para conseguir sus objetivos, más allá
de si la iniciativa en cuestión es buena o no.16 Sin apoyo ni asesoría técnica
adecuados, es muy difícil que un (mega)proyecto de infraestructura sea pro-
blematizado públicamente.
De manera similar a los funcionarios públicos y expertos que partici-
pan en lo que Kingdon llama el cluster de participantes ocultos,17 y que con-
tribuyeron a mantener ambos proyectos en la agenda de políticas públicas,
estos otros expertos —quienes apoyan a un movimiento social— fueron cru-
ciales para legitimar las quejas y las demandas, expandir los alcances del
debate, ayudar a trascender las barreras creadas por los discursos burocrá-
15
Un ejemplo es el actual vicepresidente Álvaro García Linera, quien fue integrante del Movi-
miento Revolucionario Túpac Katari (mrtk) y brindó asesoría a distintas facciones del movimiento
social durante la Guerra del Agua.
16
Véase Gellert y Lynch, “Mega-projects”, 2003, y Orr et al., “Global”, 2011.
17
Kingdon, Agendas, 1984, p. 68.
222 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
tico-administrativos18 y darles coherencia y dirección. Investigadores de la
Universidad Mayor de San Simón (umss) y de distintas organizaciones no
gubernamentales (ong) bolivianas fueron decisivos para “desmenuzar” el
contrato de adt y discutir el contenido de la Ley 2029 (véase subtítulo de
la p. 88). De igual manera, abogados y ambientalistas fueron decisivos para
discutir y desafiar los decretos expropiatorios en Atenco (véase subtítulo de
la p. 114).
Y, sin embargo, la contribución de académicos y de otros profesiona-
les fue relativamente más limitada en el caso de México. Como se explicó
en el subtítulo de la p. 88, el subsistema de política pública de agua y sanea-
miento en Bolivia ha sido tradicionalmente más permeable en comparación
con el subsistema de transporte y comunicaciones en México. Esto hizo que
el involucramiento de asesores externos en distintos niveles de discusión
fuera más fácil durante la Guerra del Agua. Su participación ayudó a que
se encontraran fallas graves en el contrato, a que se pusiera en entredicho
el papel de adt y la conveniencia de la política de privatización, y a que se
visibilizara la importancia de los usos y costumbres tradicionales. Hasta el
momento en que se llevó a cabo la mayor parte del trabajo de campo para
este libro —siete años después de la Guerra del Agua—, muchos de ellos con-
tinuaban ofreciendo asesoría en el nuevo Semapa, ahora bajo un esquema
de “control social”.19 Este no fue el caso de Atenco, en el que los asesores
externos fueron importantes para problematizar los decretos expropiatorios
pero sin que pudieran encontrar una solución que incluyera la instrumen-
tación del proyecto para solucionar la capacidad aeroportuaria de la ciudad
de México y la búsqueda de esquemas de beneficio para las comunidades
afectadas.20
En resumen, al ofrecer otras narrativas causales, al involucrarse en
discusiones técnicas y legales —gracias a la asesoría de académicos—, y al
apoyarse en redes y recursos organizativos informales, los movimientos
18
Siguiendo las ideas de Dryzek, el racionalismo-administrativo puede definirse como el dis-
curso de solución de problemas, que destaca el papel del experto, en contraste con el del ciudadano.
Véase Dryzek, Politics, 1997, p. 63.
19
Como se explicó en el subtítulo de la p. 42, la inclusión de una colección más amplia de re-
presentantes de la sociedad civil en el consejo de administración de Semapa constituye de hecho uno
de los principales ingredientes de este modelo.
20
Por ejemplo, de acuerdo con algunos observadores, Ignacio Burgoa (1918-2005), renombra-
do abogado constitucionalista y asesor del movimiento social, argumentó que la gente en Atenco
tenía el derecho a desafiar los decretos expropiatorios, pero que, al final del día, era necesario en-
contrar maneras de que se beneficiaran del proyecto. Entrevista con Francisco Kuri-Pérez, ciudad
de México, septiembre de 2005.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
IV. Ventas de oportunidad y marcos de acción colectiva 223
sociales abrieron nuevos clivajes que contribuyeron a la larga historia de
luchas alrededor de ambos megaproyectos. Por desgracia, al hacerlo con-
tribuyeron también al desplazamiento de problemas. Al igual que los dis-
cursos de política pública acentuaron y enfatizaron los aspectos positivos
de ambos proyectos y excluyeron los aspectos negativos, los mac ofrecen
también narrativas que simplifican la realidad a partir de supuestos básicos,
de metáforas y de categorías construidas.
El caso de Cochabamba es el más ilustrativo y emblemático de este
fenómeno. Aunque el movimiento social liderado por la Coordinadora pu-
blicitó la importancia de los usos y costumbres en las áreas rurales y el pa-
pel del recurso agua como condición para la vida, el conflicto alrededor de
estos temas y de la concesión del Semapa-Misicuni contribuyó a ocultar
otras implicaciones del proyecto Misicuni. Dos ejemplos son los impactos
ambientales y el desplazamiento de población, que podrían ser potencial-
mente causados por la presa. La Guerra del Agua contribuyó a visibili-
zar la importancia del medioambiente, entendido desde una perspectiva de
ecología social como el control sobre el recurso agua —es decir, los usos y
costumbres—; pero hizo a un lado el medioambiente, entendido desde una
perspectiva más conservacionista.21 Al mismo tiempo, durante la Guerra
del Agua no se tocó el tema de la posibilidad de que el proyecto Misicu-
ni pudiese generar desplazamiento poblacional en el área afectada por el
proyecto, en gran medida porque este nunca fue problematizado per se a lo
largo del conflicto.22 El movimiento social fue parte de una lucha con obje-
to de proteger los usos y costumbres que existen para regular el acceso al
agua en las áreas rurales. Era una reacción contra un proceso de licitación
que había sido caracterizado por poca transparencia; contra nuevas regula-
ciones que favorecían de manera desproporcionada los intereses de los in-
versionistas potenciales, y contra los aumentos desmesurados en las tarifas
del agua (véase subtítulo de la p. 153). Pero ciertamente no constituía un
intento para el proyecto Misicuni en sí mismo.
Algunos ex funcionarios de gobierno y académicos aseguran que la
adquisición de tierra para el proyecto ya había sido negociada con las co-
munidades afectadas, pero una revisión exhaustiva de fuentes secundarias
21
Para distintos conceptos del medioambiente y distintos discursos ambientales, véase Dryzek,
Politics, 1997; Guha y Martínez-Alier, Varieties, 2000, y Martínez-Alier, Environmentalism, 2002.
22
Como tal, el último intento de problematizar seriamente y de poner en duda la pertinencia
del pmm sucedió a finales del mandato de Gonzalo Sánchez de Lozada, en el contexto de la lucha
entre Misicuni y Corani. Véase el cuarto capítulo.
224 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
nos muestra que estos impactos prácticamente no habían sido discutidos
antes, durante ni después de la Guerra del Agua (véase apéndice iii). Esto
resulta sorprendente si consideramos que las presas tradicionalmente han
detonado una fuerte oposición social y política en países como Brasil, Mé-
xico o India, debido a sus impactos sociales y ambientales. Quizás la pro-
pia experiencia del proyecto aeroportuario en la ciudad de México, en la
que el medioambiente, considerado desde una perspectiva administrativa y
semiconservacionista,23 invisibilizó y desplazó la importancia de otras varia-
bles sociales a finales de la década de 1990 y durante la administración de
Fox, podría servir como una lección para la instrumentación de Misicuni y
de otros proyectos similares en el futuro, no sólo en Bolivia y México, sino
en el resto de América Latina.
Otro aspecto que fue eclipsado por el mac publicitado por la Coor-
dinadora se refiere a la competencia entre los usos urbanos y rurales del
agua. Esto constituye un factor central detrás de los problemas de agua y
saneamiento en la ciudad de Cochabamba porque el crecimiento urbano
acelerado desde la década de 1980 ha incrementado la presión sobre los
recursos hídricos que tradicionalmente han sido usados para satisfacer las
necesidades de las áreas rurales. Esto contribuye a un escenario que resulta
propicio para el surgimiento de más conflictos sociales (véanse subtítulos
de las pp. 42 y 88). Sin embargo, a partir de un marco discursivo que en-
fatizaba la calidad del agua como condición para la vida y la construcción
de un enemigo identificable —el Estado boliviano y adt—, la Coordinadora
proyectó una identidad colectiva que contribuyó a reunir a varios sectores
de la población cuyos intereses tienden a enfrentarse en el largo plazo.
Como lo explica Domínguez,24 el movimiento social en Cochabamba
se convirtió en protagonista de un conflicto entre dos valorizaciones diver-
gentes del recurso agua y lo ganó, de manera justificada. Sin embargo, la
problematización de las políticas de privatización impidió la problematiza-
ción de otras alternativas de política pública en el futuro y contribuyó a os-
curecer los problemas asociados al manejo adecuado del recurso agua. La
competencia entre los usos urbanos y rurales es sólo uno de esos aspectos;
otros incluyen el impacto ambiental en algunos sistemas comunales en las
afueras de la ciudad, la baja calidad del agua provista por estos sistemas de
23
Domínguez, “When”, 2012.
24
Domínguez, “Discursos”, 2007.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
IV. Ventas de oportunidad y marcos de acción colectiva 225
agua y las inequidades entre diferentes grupos rurales, a menudo perpetua-
das o amplificadas por los propios usos y costumbres
LA POLÍTICA PÚBLICA ANTE EL POTENCIAL
DE MOVILIZACIÓN
Los discursos de los movimientos sociales no sólo reflejan quejas y contri-
buyen a problematizar políticas públicas. Como hemos explicado en capí-
tulos anteriores, estos marcos ayudan también a activar estructuras de mo-
vilización preexistentes, las cuales desempeñan un doble papel. Como lo
argumentan algunos teóricos de los movimientos sociales, estas estructuras
constituyen un vehículo que usan los activistas y simpatizantes de un mo-
vimiento para organizarse y canalizar su descontento. Adicionalmente, no
sólo constituyen un vehículo sino que son parte de las razones por las cua-
les la gente se moviliza. En otras palabras, las estructuras de movilización
preexistentes son ambas cosas: una condición para la efectividad de la ac-
ción colectiva y un reflejo de las relaciones sociales y las prácticas sociales,
que tienen un valor en sí mismas.
Ambos aspectos están estrechamente conectados. Por lo tanto, cuan-
do los hacedores de política pública desplazan o invisibilizan el conflicto y
minimizan las implicaciones sociales de una iniciativa de política con base
en los valores normativos y principios de política predominantes en un mo-
mento dado y que guían su actuar, es común que también subestimen el po-
tencial de movilización que tienen ciertos grupos beligerantes o que pueden
reunir para oponerse a un proyecto en particular. Haciendo eco de las ideas
de Brandt,25 la importancia de los antecedentes estructurales es removida
de manera sistemática cuando la política pública se concibe bajo el supues-
to de un vacío social e histórico. Cuando esto sucede, cualquier intento por
instrumentar un proyecto tendrá, casi con toda seguridad, consecuencias
no previstas y difíciles de controlar.
En Cochabamba los actores que promovieron la concesión del Se-
mapa-Misicuni se enfocaron en un número limitado de preocupaciones de
política, como la eficiencia, la capacidad para atraer inversiones y las posi-
bilidades de participación privada, y prestaron poca atención a las circuns-
tancias históricas concretas alrededor de sus decisiones. De esta manera, el
25
Citado por Wood, “Politics”, 1985, p. 19.
226 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
desplazamiento sistemático de los usos y costumbres en la agenda de políti-
ca de Bolivia implicó la negación del potencial de movilización que dichos
arreglos sociales conllevaban de manera implícita.
Otros factores de movilización a los que no se les prestó atención de-
bidamente incluyeron el papel que podían desempeñar los llamados agua-
teros, quienes habían llenado el espacio creado por el déficit en la cobertura
del Semapa; la posibilidad de que algunos ex líderes sociales de los centros
mineros que habían migrado a vivir en las afueras de la ciudad de Cocha-
bamba participaran en el movimiento; la fortaleza de la Federación Depar-
tamental Cochabambina de Organizaciones Regantes (Fedecor), la cual
había sido creada para coordinar los distintos sistemas de agua rurales a ni-
vel regional; e, incluso, el hecho de que Bolivia estaba experimentando una
crisis de representación política y una recesión económica, de tal manera
que un movimiento social bien orquestado podía encontrar un amplio apo-
yo entre distintos sectores de la población, algunos de los cuales simplemen-
te estaban esperando la oportunidad idónea para aglutinar sus demandas.
En palabras de un ex ministro de gobierno,26 “parte del problema en Bolivia
en años recientes es que el potencial de la sociedad civil para movilizarse
y oponerse a las políticas públicas se ha minimizado completamente durante las
últimas tres administraciones –el primer gobierno de “Goni”27 (1993-1997),
el gobierno de Banzer (1997-2001) y el segundo gobierno de Goni (2001-
2003) (cursivas mías)”.
En Atenco, la solidaridad alrededor de la tierra estaba conectada con
adversidades históricas que los pobladores han enfrentado haciendo uso de
dos estructuras de movilización: redes sociales informales y liderazgo infor-
mal (véase subtítulo de la p. 176). Sin embargo, los tomadores de decisión
encargados de evaluar el aeropuerto en Texcoco dieron poca importancia
a estos temas, incluso cuando estos fueron decisivos para el resultado final
del proyecto. En este sentido, una entrevista con un informante anónimo
del Centro de Inteligencia y Seguridad Nacional (Cisen) de México confir-
ma la omisión, por parte de distintas instituciones de gobierno, de dimen-
siones evaluativas que eran clave. Al preguntarle a este informante califica-
do si el impacto social del proyecto había sido considerado, el entrevistado
explicó que algunos estudios habían sido llevados a cabo por algunas secre-
tarías a cargo del proyecto. Sin embargo, añadió:
26
Entrevista a Guillermo Justiniano en la ciudad de La Paz.
27
“Goni” es el apodo que el propio Gonzalo Sánchez de Lozada prefiere usar familiarmente.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
IV. Ventas de oportunidad y marcos de acción colectiva 227
El problema no es si los aspectos sociales y políticos fueron parte de la evalua-
ción del proyecto, sino qué aspectos y qué variables fueron de hecho considerados
como parte de la evaluación social [...] Por ejemplo, no hubo un análisis serio
sobre la desarticulación social que el proyecto iba a causar [...] y, por tanto,
los promotores del proyecto nunca cayeron en la cuenta de que una compen-
sación monetaria no sería suficiente para las comunidades afectadas... (cur-
sivas mías).
Desde una perspectiva comparativa, esto no significa que ambos mo-
vimientos sociales tuvieran estructuras organizativas similares o que tuvie-
ran el mismo potencial de movilización. Como se argumentó a lo largo del
tercer capítulo, la Coordinadora en Cochabamba era una organización de
organizaciones con una estructura más flexible y descentralizada, caracte-
rizada por liderazgos movibles y bases de apoyo que eran flexibles y que
se activaron o desactivaron según la fase por la que pasaba el movimien-
to social. En contraste, el Frente de Pueblos era más jerárquico, basado
en la estructura más tradicional del ejido mexicano y la composición de
campos multiorganizacionales estaba basada en vínculos que eran menos
“orgánicos”.
En Bolivia, regantes, cocaleros, trabajadores fabriles, estudiantes, aca-
démicos y representantes de las clases medias atendieron a las asambleas
abiertas que eran convocadas por la Coordinadora. Todos contribuían a
diferentes actividades del movimiento y proveían de insumos para definir
las tácticas y las estrategias así como la articulación de quejas y demandas.
La “pluriformidad”28 de este tipo de organización no representó una gran
desventaja para el movimiento de resistencia debido a que los líderes y vo-
ceros lograron construir un marco de referencia basado en las ideas simples
pero poderosas, tales como la necesidad de una “democracia participativa”
y la idea de que “el agua es una condición para la vida” (véase subtítulo
de la p. 153). Al mismo tiempo, la escala geográfica del conflicto favoreció
mayores niveles de confianza entre individuos y representantes de diferen-
tes organizaciones que se unieron al movimiento. El centro de la oposición
contra la privatización de los sapa fue orquestada por grupos que estaban
basados en Cochabamba —por ejemplo: la Fedecor, el Codaep y la ffc— y
28
Véase Bruijn y Heuvelhof, “Instruments”, 1997.
228 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
sus vínculos organizacionales fueron a menudo favorecidos por conexiones
personales que databan de varios años atrás.29
Otros grupos como las asociaciones de vecinos —por ejemplo, algunas
facciones independientes de la Federación de Juntas Vecinales (Fejuve)— y
los sistemas informales de manejo de agua —por ejemplo la Asociación de
Sistemas de Comités de Agua del Sur (Acicasur)— constituyen redes te-
rritoriales en los que la organización de asambleas, deliberaciones y con-
sultas directas son prácticas diarias en la construcción de estrategias de
movilización.30
En Atenco, los líderes tenían mayor desconfianza hacia los actores ex-
ternos y, aunque estos eran muy importantes por otras razones, la participa-
ción de otras organizaciones de movimiento en los procesos de decisión era
mucho más limitada, a veces incluso de carácter secundario. Los liderazgos
informales y las redes internas en las comunidades de Atenco, Texcoco y
otras municipalidades cercanas fueron cruciales para la organización del
movimiento social (véase subtítulo de la p. 176). Pero, dejando fuera algu-
nas excepciones como el Consejo General de Huelga (cgh) de la unam o
la Universidad Autónoma Chapingo (uach), las redes externas y los víncu-
los con otros aliados poderosos eran, física e ideológicamente, mucho más
distantes entre sí. A pesar de la resonancia entre sus respectivos marcos de
acción colectiva (véase este mismo subtítulo), los objetivos y las demandas
de quienes apoyaban al Frente de Pueblos eran, en algunos casos, mucho
menos compatibles y con un menor desarrollo orgánico en comparación
con el movimiento en Cochabamba.
Desde la perspectiva de las políticas públicas, ambos casos ilustran
que la omisión de dichas dimensiones de análisis es causada y a menudo
agravada por la separación artificial entre los aspectos políticos y técnicos
de un proyecto. En el nivel tecnocrático, esto es resultado de un intento por
despolitizar la política pública, asumiendo que las soluciones deben ser re-
sultado de métodos racionales instrumentales y técnicas que supuestamente
no llevan consigo cargas valorativas y que reflejan el interés público en lu-
29
El hecho de que la Fedecor, la ffc y otras organizaciones de movimiento social que se
unieron a la Coordinadora tuvieran sus oficinas exactamente en el mismo edificio, cerca de la Plaza
14 de Septiembre, resulta muy significativo. La amistad entre Óscar Olivera y Tom Kruse, activista
estadunidense cuyo desempeño fue crítico para publicitar la Guerra del Agua, constituye interna-
cionalmente otro hecho indicativo de los vínculos entre distintos personajes dentro del movimiento
social. Sobre la internacionalización de la campaña véase Albró, “Water”, 2005, p. 258.
30
Véase Olivera y Lewis, “¡Cochabamba!”, 2004, pp. 80-81.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
IV. Ventas de oportunidad y marcos de acción colectiva 229
gar del interés privado.31 En el nivel cognitivo, esta separación artificial es el
resultado de instituciones que han sido diseñadas de acuerdo con divisiones
compartimentalizadas que reflejan la manera práctica cómo los problemas
son divididos para hacer sentido de los mismos desde el punto de vista bu-
rocrático-administrativo. Sin embargo, esta compartimentación puede dejar
fuera vínculos importantes entre distintos aspectos de la realidad. Más aún,
incluso si estas divisiones no son jerárquicas per se, las jerarquías se vuelven
evidentes cuando una tarea o proyecto requieren de la interacción entre
distintas oficinas burocráticas. Estas jerarquías reproducen a menudo los
valores que predominan en la vertiente de las políticas públicas y que, por
tanto, dictan las variables que requieren mayor atención.32
En México, por ejemplo, el gobierno federal se enfocó en los aspectos
técnicos y ambientales del proyecto y minimizó las dimensiones sociales y
políticas. El resultado fue que la sct lideraba un proyecto con profundas
implicaciones sociopolíticas con la aparición de la Secretaría de Medio Am-
biente y Recursos Naturales (Semarnat) como un árbitro encargado de
decidir qué localización era más adecuada para construir el nuevo aero-
puerto. La Secretaría de Gobernación (Segob) estuvo virtualmente ausente
hasta muy tarde en el proceso de negociación. En otras palabras, la tarea
de proponer e implementar un proyecto de infraestructura era responsabili-
dad de una secretaría, pero la tarea de encarar la oposición social y política
era tarea de otra muy diferente. Debido a que los aspectos técnicos preva-
lecieron sobre los aspectos políticos, el conflicto potencial en Atenco no se
percibió como una preocupación seria hasta que el proyecto fue politizado
abiertamente en la arena pública. De hecho, la oposición al aeropuerto fue
minimizada por el gobierno federal, incluso durante las primeras etapas de
la movilización social, y no fue reconocida como un problema político has-
ta que el movimiento en Atenco y Texcoco escaló y se volvió más radical.
Por otra parte, el gobierno boliviano trató de despolitizar la privatiza-
ción de los sapa al disfrazar una ley que afectaba el control sobre las fuentes
de agua, como una ley que sólo tocaba la distribución del recurso en áreas
urbanas (véase subtítulo de la p. 88). Al hacer esto, los representantes de
la administración Banzer trataron de minimizar la oposición potencial por
parte de los regantes, incluso cuando esta había ganado mucha fuerza a lo
31
Véase Centeno, “New”, 1993, pp. 312-314.
32
Como mencionamos más arriba, la renuencia de algunos actores institucionales de romper
con el principio de disciplina fiscal y de dar a ambos proyectos un respiro financiero fue reflejo de
esta jerarquización implícita.
230 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
largo de la década de 1990 (véase subtítulo de la p. 153). Aunque las entre-
vistas de campo y las fuentes secundarias confirman que la Ley 2029 fue
originalmente promovida por el Ministerio de Vivienda y Servicios Básicos,
no queda claro si otras agencias gubernamentales estuvieron involucradas
en su aprobación. Por lo tanto, no existe la certeza de si esta omisión era el
resultado de las divisiones artificiales entre las instituciones encargadas de
los aspectos técnicos y las encargadas de los aspectos políticos.
Sin embargo, la evidencia de campo sugiere que efectivamente hubo
una división artificial entre los aspectos técnicos y políticos durante las ne-
gociaciones para revisar la concesión de los sapa y el contenido de la Ley
2029 en los primeros meses de 2000. Una de las razones por las que los re-
presentantes de adt no se sentaron a negociar a la mesa fue, precisamente,
porque el gobierno boliviano debía supuestamente resolver los problemas
políticos primero, abriendo el camino para que la compañía privada instru-
mentara las soluciones técnicas. Por desgracia, como lo explicamos en el
subtítulo de la p. 153, la ausencia de adt durante la revisión del contrato
abonó a la percepción pública de que el gobierno estaba más interesado en
proteger los intereses de la compañía privada que los intereses de los pro-
pios bolivianos.
La división artificial entre las implicaciones políticas y las implicacio-
nes técnicas, además de la predominancia de valores normativos y princi-
pios de política en el diseño y evaluación de las soluciones de política pú-
blica, contribuyó a minimizar otros aspectos que eran cruciales para que
ambos proyectos se instrumentaran exitosamente. Uno de los más impor-
tantes era el surgimiento de una nueva correlación de fuerzas políticas y
una nueva distribución del poder político en el contexto de dos regímenes
que se habían vuelto relativamente más liberalizados y descentralizados, al
menos en comparación con sus predecesores autoritarios o semiautoritarios
dos o tres décadas atrás.33
En el caso de México, los promotores del proyecto en Texcoco mini-
mizaron la importancia de llegar a acuerdos con el gobierno de la ciudad
de México, incluso cuando el aeropuerto estaba pensado primordialmente
para atender a la población que vive en la demarcación del Distrito Federal,
de algunos municipios conurbados del Estado de México y varias ciudades
33
En México, la influencia de los gobiernos estatales, como sitios donde se discuten este tipo de
políticas públicas (policy venues), se ha incrementado dramáticamente desde 1989 cuando un partido
de oposición (el pan) ganó unas elecciones estatales por primera vez (en Baja California).
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
IV. Ventas de oportunidad y marcos de acción colectiva 231
del centro del país. En palabras de un ex funcionario público que ha traba-
jado por muchos años como consultor de diversas instituciones guberna-
mentales, “no había manera de que el aeropuerto fuera instrumentado sin
un acuerdo con el gdf. Incluso si el proyecto era localizado en una zona
federal y en el Estado de México, era absurdo pensar que el aeropuerto
para la ciudad de México pudiera ser construido sin el consentimiento y sin la
colaboración del gobierno de la ciudad (cursivas mías)”.34
En este sentido, el papel del gdf constituye un ejemplo ilustrativo de
la manera en que las teorías de políticas públicas y de movimientos sociales
pueden ser usadas de manera complementaria para explicar un fenómeno
desde dos ángulos diferentes. Este actor institucional no sólo contribuyó
apoyando a la coalición que abogaba por el aeropuerto en Tizayuca antes
de que se diera el anuncio oficial en octubre de 2001 (véase el segundo ca-
pítulo), sino que se convirtió en un aliado importante de grupos beligeran-
tes en la esfera pública después de que el proyecto fuera anunciado oficial-
mente y antes de que el movimiento en Atenco y Texcoco se volviera más
radical y cambiara sus quejas y sus demandas. El caso de estudio muestra
que las coaliciones de abogacía, o por lo menos algunos integrantes que no
están en favor de cierta alternativa de política pública, pueden volverse alia-
dos importantes para aquellos grupos que buscan ejercer presión desde fue-
ra del proceso de política pública, formal e institucionalizado. En realidad,
la división entre actores formales/institucionales e informales/no institucio-
nales es menos clara de lo que sugieren algunas teorías de política pública o
de lo que implícitamente asumen algunas teorías de movimientos sociales.
El caso de Cochabamba, aunque de manera un tanto distinta, mues-
tra también las formas en que un régimen político más descentralizado pue-
de contribuir a la multiplicación de los espacios donde se discuten las polí-
ticas del agua y los proyectos de infraestructura. Mientras que el papel de
las autoridades departamentales que cabildearon en favor de diferentes pro-
yectos multipropósito fue crucial para decidir el destino de la iniciativa de
Misicuni hacia finales de la década de 1970 (véase subtítulo de la p. 88), al
final del día constituían una mera extensión administrativa de una estruc-
tura jerárquica dentro del gobierno central y no representaban un desafío
importante a las decisiones que eventualmente eran tomadas de manera
34
Entrevista a José Antonio Aguilar Narváez, consultor y ex funcionario público de larga tra-
yectoria en temas urbanos, en la ciudad de México, septiembre de 2003.
232 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
centralizada por parte del presidente.35 En otras palabras, la escala del con-
flicto se limitaba a unos cuantos actores que podían poner sobre la mesa
un número limitado de preocupaciones políticas y de política pública. Sin
embargo, más adelante, a consecuencia de las distintas reformas políticas
a lo largo de las décadas de 1980 y la siguiente,36 las autoridades munici-
pales y las alcaldías se convirtieron en una fuente de pluralismo político y,
en ciertas circunstancias, comenzaron a desafiar las decisiones del propio
gobierno central.
Como se explicó en el cuarto capítulo, el presidente Sánchez de Loza-
da subestimó el poder de veto de estos actores políticos e intentó despoliti-
zar la concesión del Semapa al remover al alcalde de Cochabamba del con-
sejo de administración. El resultado fue una lucha legal en la que incluso
intervino la Suprema Corte y un mayor retraso en las reformas del sector
agua en Cochabamba, sin omitir la decisión sobre las mejores fuentes de
agua. En este sentido, Banzer fue mucho más hábil y reconoció el valor de
Reyes Villa como un aliado importante para promover y legitimar la conce-
sión de Semapa-Misicuni. Por desgracia, como hemos explicado a lo largo
de este trabajo, su administración falló al no anticipar adecuadamente la
importancia de otras variables sociopolíticas.
VENTANAS DE POLÍTICA PÚBLICA, OPORTUNIDADES
POLÍTICAS Y CICLOS DE RADICALIZACIÓN
El desarrollo de propuestas de política pública con base en un número muy
limitado de dimensiones evaluativas se vuelve particularmente problemáti-
co cuando hay una ventana de oportunidad para instrumentar un proyecto
concreto. Como lo sugiere Kingdon,37 las ventanas de oportunidad no per-
manecen abiertas por mucho tiempo y, por tanto, los tomadores de deci-
sión se enfrentan al reto de considerar, o reconsiderar, una multiplicidad de
implicaciones y preocupaciones de política en un lapso relativamente corto.
En este contexto, los valores que han sido internalizados funcionan como
guías para la jerarquización de objetivos de política pública que se contra-
35
Las autoridades departamentales no eran elegidas directamente sino designadas por el presi-
dente hasta que la ley fue reformada en febrero de 2004.
36
Las más importantes en el caso de Bolivia incluyen la Ley de Participación Popular y la Ley
de Descentralización a mediados de la década de 1990.
37
Kingdon, Agendas, 1984.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
IV. Ventas de oportunidad y marcos de acción colectiva 233
ponen y para la identificación de obstáculos futuros, lo que no garantiza
que se maximice la probabilidad de instrumentar la mejor alternativa de
solución, en el momento más conveniente y con un consenso político de
largo plazo.
Las ventanas de política pública son percibidas por los tomadores de
decisión como valiosas oportunidades que no deben dejarse pasar, incluso
cuando la urgencia de ir adelante con un proyecto puede generar tensiones
entre distintos objetivos de política pública y diversos intereses políticos.
Esto forma parte de la cultura que permea las redes gubernamentales de
política y moldea la experiencia cognoscitiva de los tomadores de decisión.
Hasta cierto punto, este impulso decisional es inducido por una particula-
ridad del gobierno: proponer soluciones a problemas relevantes de políti-
ca pública constituye una condición para ganar y mantener la legitimidad
de aquellos que están en el poder. La racionalidad consiste en hacer uso
de cualquier oportunidad para instrumentar megaproyectos de desarrollo,
como es el caso de un aeropuerto, o de reformar sectores clave de política
pública, como los sapa, de manera que se impacte sobre los macroprocesos
de un país o una región determinada. Las entrevistas sostenidas con toma-
dores de decisión en ambos países confirman este patrón.
En el caso del proyecto aeroportuario, todos los personajes entrevis-
tados por parte del gobierno federal, el gobierno del Estado de México y
consultores independientes que participaron en el correspondiente proceso
de decisiones, asumieron que el aeropuerto era necesario y benéfico para
la ciudad de México –algunos incluso reiteraron y se refirieron al mismo
como un “proyecto integral de desarrollo”–. Ninguno cuestionó la necesi-
dad de dicho proyecto o el hecho de que había surgido, y se había perdido,
una ventana de oportunidad en 2000. Su razonamiento incluía diversos
argumentos como: a) el aicm estaba completamente saturado, lo cual re-
presentaba un problema para la seguridad de 20 000 000 de pasajeros al
año y de 3 000 000 de personas viviendo en los alrededores del mismo, y
b) la ciudad de México constituía el principal centro económico del país y la
única manera de que la ciudad pudiera “competir globalmente” era con la
construcción de un nuevo aeropuerto.
De manera similar, ex funcionarios de gobierno de Bolivia, dipu­tados
y diputadas de partidos políticos tradicionales y algunos intelectuales con-
servadores de distintos centros de investigación expresaron su preocupa-
ción por haber perdido la oportunidad para resolver los problemas crónicos
234 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
de agua y saneamiento en Cochabamba.38 El razonamiento subyacente es
que: a) el déficit en la provisión de los sapa contribuía a agravar la pobre-
za urbana y se traducía en tasas de mortalidad infantil más altas, pero el
problema se podía superar si el Semapa era administrado con participación
privada; b) los proveedores tradicionales de agua no podían ser parte de
una solución adecuada porque no cumplían con los requisitos mínimos en
términos de calidad y protección ambiental, y c) los usos y costumbres en
áreas rurales eran incompatibles con una cultura “moderna” de manejo de
agua en que se considerara a este como un recurso escaso. En relación con
el papel de Misicuni, la evidencia es mixta y depende del punto de vista que
se adopte: las opiniones varían entre aquellos que creen que Misicuni con-
tribuyó a que se desperdiciara una oportunidad para resolver los problemas
de agua de Cochabamba y aquellos que piensan lo contrario; es decir, que
la cancelación del contrato con adt hará que la instrumentación del proyec-
to sea más difícil en el largo plazo.
El problema es que los parámetros para definir si hay una ventana de
oportunidad son sensibles al contexto, son a menudo inconmensurables
y muchas veces subjetivos. Para los tomadores de decisión, los grandes
proyectos de infraestructura y las reformas a nivel sectorial se diseñan de
acuerdo con parámetros técnicos y financieros muy estrechos. Pero más allá
del punto de vista administrativo y de gestión, estas mismas iniciativas pue-
den constituir la arena para que otros actores expresen demandas más am-
plias e impulsen otros intereses políticos; sobre todo si se ven enmarcados
en un contexto sociopolítico e histórico más amplio. Este es el caso, sobre
todo cuando las llamadas ventanas de política pública no son manejadas
adecuadamente,39 y cuando se generan espacios para que distintos grupos
beligerantes construyan y publiciten un marco de acción colectiva basado
en distintas quejas y demandas por determinadas injusticias.
Visto desde otro ángulo, los megaproyectos de desarrollo conllevan
impactos significativos que transforman la realidad desde un punto de vista
físico y social, detonando procesos de conciencia e identificación grupal en-
tre los integrantes de las comunidades afectadas. Estos procesos pueden ser
38
Las fuentes incluyen entrevistas de campo y distintos documentos publicados en internet.
Un buen ejemplo de este punto de vista fue publicado por Roberto Laserna en el sitio <http://www.
geocities.com/laserna_r/>.
39
Esto sucede, por ejemplo, cuando el proceso de decisiones no es lo suficientemente inclusivo,
cuando la importancia de ciertos actores sociales es minimizada o subestimada, o cuando las tensio-
nes generadas por distintos objetivos incompatibles de política pública no son del todo resueltas.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
IV. Ventas de oportunidad y marcos de acción colectiva 235
exacerbados si se acompañan de sentimientos de engaño e injusticia, como
sucede cuando las especificidades sociales e históricas son minimizadas y re-
movidas sistemáticamente de la lista de consideraciones de política pública.
En palabras de uno de los activistas de Atenco, “el episodio del aeropuerto
nos ayudó el verdadero valor de la tierra y de nuestra comunidad [...] des-
pués de esto hay una conciencia más fuerte de que necesitamos mantener-
nos juntos en contra de las injusticias del gobierno [...] y de que no somos
los mismos; necesitamos hablar de la lucha antes y después [del aeropuerto]
(cursivas mías)”.40
De manera similar, en palabras de un activista boliviano que se unió
a la Coordinadora “antes de que la Guerra del Agua estallara, mucha gente
vivía en su propio mundo pero [después del conflicto] se volvieron conscientes
de la importancia de defender lo que le pertenece a sus comunidades (cur-
sivas mías)”.41
Los intentos por construir un aeropuerto o privatizar los sapa hicie-
ron que las inequidades en el acceso al poder por parte de distintos actores
se volvieran más evidentes. Más aún, cuando las comunidades afectadas
comparten una historia de quejas contra los agentes y las instituciones esta-
tales este tipo de iniciativas de política pública se convierten en situaciones
“límite”42 que detonan la acción autónoma. Activan lo que Jasper, Kurz-
man y McAdam43 llaman un momento de “liberación cognitiva”. Consti-
tuyen eventos inesperados o choques morales que incrementan el sentido
de indignación, haciendo posible el reconocimiento de quejas de muy largo
aliento y abriendo la puerta para procesos más amplios de movilización so-
cial y política.
Así, de manera casi inadvertida, los sujetos del desarrollo “vuelven a
la vida”. Los pobladores de Atenco ya no eran “campesinos” que debían
estar felices ante la expectativa del aeropuerto o que carecieran de la capa-
cidad para movilizarse contra el proyecto; y la población de Cochabamba
no era una mera masa de individuos que debían aceptar pasivamente la di-
fusión de una cultura “moderna” de manejo del agua o que debía permane-
cer quieta ante el aumento desproporcionado de los precios de los sapa. Al
contrario, los atenquenses cobraron conciencia de lo importante que ellos
40
Entrevista a Adán Espinoza, Atenco, Estado de México, septiembre de 2003.
41
Entrevista con “Herberth”, Cochabamba, Bolivia, junio de 2005.
42
Freire, citado en Gaventa, Power, 1980, p. 209.
43
Jasper, “Emotions”, 1998, pp. 409-415; Kurzman, “Structural”, 1996, p. 154, y McAdam,
Political, 1982.
236 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
mismos eran para la instrumentación de un megaproyecto y actuaron en
línea con esto, solicitando la asesoría de los expertos, negociando un mejor
precio por la tierra, marchando en protesta contra el gobierno o demandan-
do ayuda y otros programas de desarrollo, dependiendo del caso. De mane-
ra inesperada, el intento de construir un nuevo aeropuerto en la ciudad de
México no sólo se convirtió en una queja en sí misma, sino en una poten-
cial oportunidad política para mejorar las condiciones en Texcoco y Atenco
(véase subtítulo de la p. 176). Y en Bolivia, los cochabambinos conectaron
la concesión de adt y la aprobación de la Ley 2029 a una serie de reformas
de mercado que no habían traído todos los beneficios esperados durante
casi quince años, quemaron los recibos de agua en la plaza pública,44 de-
mandaron la revisión o anulación del contrato de concesión y cuestionaron
la legitimidad de las decisiones de política pública y de los distintos arreglos
institucionales. La privatización de los sapa en Cochabamba se volvió no
sólo una razón de queja, sino una oportunidad política para canalizar otras
demandas, sentimientos políticos e intereses materiales (véase subtítulo de
la p. 153).
Al mismo tiempo, la magnitud y complejidad de algunos proyectos de
infraestructura de gran escala pueden trabajar como un campo magnético,
más allá de las comunidades que podrían ser afectadas directamente por los
impactos negativos. Es decir, la prioridad asignada a estos proyectos en la
agenda de políticas públicas puede ser un arma de doble filo porque su vi-
sibilidad pública invita a que otros actores políticos se involucren y porque
cualquier oposición relativamente exitosa o efectiva, atraerá eventualmen-
te la atención de los funcionarios de gobierno, abriendo el espacio político
para que otros grupos se expresen y aglutinen sus demandas. Por lo tanto,
aquello que los tomadores de decisión perciben como una valiosa oportu-
nidad de política pública45 puede convertirse en una oportunidad política
para algunos aliados poderosos del movimiento social.46
Como lo muestran ambos casos de estudio, los grupos beligerantes
necesitan reunir suficiente masa crítica y recursos de negociación. Conse-
guir el apoyo de terceros con la finalidad de elevar el costo del conflicto es
un ingrediente clave de una estrategia más amplia para sobrevivir,47 superar
44
Entrevistas a Franz Taquichiri, Claudia López y Andrés Grandydier, Cochabamba, Bolivia,
junio de 2005.
45
Kingdon, Agendas, 1984.
46
Tarrow, Power, 1994.
47
McCarthy et al., “Accessing”, 1996, p. 291.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
IV. Ventas de oportunidad y marcos de acción colectiva 237
la movilización del sesgo y poner de vuelta sus preocupaciones en la agenda
de políticas públicas. De esta manera, al menos durante las primeras etapas
del movimiento social, los intereses de los aliados externos se correlacionan
con los intereses de aquellos grupos que han sido directamente afectados
por una política pública determinada. La oportunidad política se vuelve
favorable para aglutinar quejas y demandas. Un mac proporciona la base
para atraer a aliados clave y legitimar su participación en un conflicto social
al ampliar las identidades colectivas existentes o construir nuevas.
Sobre este patrón, las dos diferencias clave entre el caso boliviano y
mexicano son las siguientes: a) el grado en que este tipo de alianzas fueron
sostenibles a lo largo de las distintas etapas del conflicto, y b) la apertura
que se generó en el espacio político a partir de las respectivas iniciativas de
política pública. Sobre la primera diferencia, el ejemplo mexicano muestra
una división entre aquellos que querían parar el aeropuerto a cualquier
costo y aquellos que querían negociar una mejor compensación por parte
del gobierno. Como se explicó en el capítulo anterior, sólo hubo algunas
comunidades que optaron por una postura más radical y se rehusaron a un
acuerdo con el gobierno federal. Muchas otras comunidades expresaron
que era una lástima que el proyecto fuera oficialmente cancelado.
Desde una perspectiva teórica, estas diferencias se explican, en par-
te, porque el mac tiende a acentuar y a veces a simplificar las quejas y las
demandas con la finalidad de publicitar a un movimiento social y hacer
que ciertas dimensiones del conflicto se vuelvan más visibles en la arena
pública. Sin embargo, esta característica de los discursos hace que la rea-
lidad sea simplificada con “juegos de poder simbólicos” y “ceremonias de
degradación”.48 Los mac pueden llegar a nublar los verdaderos objetivos de
algunos grupos. La frontera entre amplificar y radicalizar es muy delgada y,
por tanto, algunas demandas que en un inicio son justas y legítimas pueden
caer fácilmente en el campo de la intransigencia.49 En este sentido, siempre
existe la posibilidad de que el discurso incremente el alcance y el poder del
movimiento social más allá de los objetivos que los grupos moderados per-
seguían originalmente, favorables a aquellas facciones más radicales. Un
ejemplo es cuando las negociaciones con los actores institucionales para
conseguir un mejor precio por la tierra expropiada derivan en la cancela-
ción del proyecto. En pocas palabras, esto sucede cuando las acciones de
48
Eder, “Identity”, 2003, p. 68.
49
Domínguez, “Social”, 2006, p. 18.
238 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
un movimiento social no sólo generan ajustes en los valores de la política
pública, sino la anulación de una ventana de política pública en general.
Este proceso de radicalización, definido como una etapa en que las de-
mandas se vuelven menos negociables y los objetivos de los activistas más
radicales toman preminencia sobre los objetivos de otros grupos al interior
del movimiento social, es resultado de acciones gubernamentales concre-
tas.50 En el caso de estudio de México, todo parece indicar que el Frente
de Pueblos se volvió más inflexible después de las negociaciones fallidas
con el gobierno federal y de una confrontación con policías del Estado de
México. Estos eventos abonaron a una larga lista de ofensas que acompa-
ñaron al proceso de decisiones de política pública antes y después de que
el aeropuerto fuera anunciado en octubre de 200151 y que ayudaron a que
el Frente de Pueblos ganara el apoyo de otros grupos considerados como
más violentos y beligerantes, como era el caso del epr, organización que
persigue una agenda mucho más contestataria en comparación con otros
movimientos y que recurre a repertorios de protesta más radicales, basados
en la idea del foquismo (véase subtítulo de la p. 176). Cuando esta infor-
mación llegó a la oficina presidencial, era claro que los líderes del Frente de
Pueblos estaban dispuestos a llegar muy lejos con tal de resistir y oponerse
a los decretos expropiatorios, y que el proyecto no sería posible sin reprimir
a las facciones más radicales y a los aliados del movimiento social, lo cual
hubiera sido condenado por la opinión pública en general.
El caso boliviano muestra una división similar entre “radicales” y
“moderados”, pero la separación sólo fue relevante durante las primeras
etapas de la movilización. Los simpatizantes de la Coordinadora se dividie-
ron primero entre aquellos que querían simples modificaciones al contrato
otorgado a adt y aquellos que buscaban su completa cancelación. Pero esta
distribución cambió después de que los asesores técnicos de la Coordinado-
ra identificaron y publicitaron otros errores técnicos y legales del contrato
de concesión y de la Ley 2029. Al mismo tiempo, los representantes del go-
bierno cometieron errores políticos significativos: minimizaron el papel de
la Coordinadora como un canal válido de representación, ordenaron la de-
50
Parafraseando a Foweraker y Cusminsky, esto crea “un círculo vicioso entre movilizaciones
populares e intransigencias por parte del gobierno”. Véase Foweraker y Cusminsky, “Movimientos”,
1989, p. 96.
51
Estas ofensas incluyeron que se negara la capacidad de agencia de las comunidades afecta-
das, los “oídos sordos” del gobierno antes de que el proyecto fuera anunciado oficialmente, el con-
tenido de los decretos expropiatorios, entre otros detalles e incidentes que ya fueron expuestos en
capítulos anteriores.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
IV. Ventas de oportunidad y marcos de acción colectiva 239
tención de sus voceros y apoyaron la represión de protestas y marchas du-
rante febrero y abril del 2000 (véase subtítulo de la p. 153).52 Como lo expli-
có un activista de la Coordinadora durante una entrevista en Cochabamba:
la población se enojó más después de varios episodios simbólicos [...] como
cuando las autoridades no dejaron que la gente entrara a la plaza central, lo
cual les recordó de los tiempos coloniales, cuando a los campesinos no se les
permitía caminar por la plaza [...] entonces la lucha ya no era sólo por el agua,
sino por acceder a la plaza a la fuerza [...] La gente también se enojó mucho
cuando mandaron a los dálmatas [un cuerpo de policías de La Paz] para re-
primir a la gente de Cochabamba [...] Las demandas del movimiento cambia-
ron, pero fue la gente la que demandó dichos cambios (cursivas mías).53
Mientras que la conjunción de demandas y la acumulación de aliados
poderosos que eran más radicales eclipsaron los intereses de los grupos mo-
derados que apoyaron al Frente de Pueblos en México, Cochabamba ex-
perimentó una fase de radicalización que alineó a diferentes grupos, tanto
moderados como radicales. El punto culminante de esta radicalización fue
evidente cuando la Coordinadora organizó una consulta pública en la que
supuestamente 96% de la población apoyaba la cancelación del contrato de
concesión. Esto fue seguido por una semana de demostraciones continuas y
de bloqueos que culminaron en acciones de los activistas completamente in-
dependientes de los propios voceros y líderes de la Coordinadora, la toma
de las oficinas de Semapa y la demanda de que adt debía abandonar el
país. Sólo algunas voces expresaron descontento inmediatamente después
de que el concesionario privado fuera expulsado de Bolivia.
La diferencia entre ambos casos de estudio se explica, parcialmente,
por los objetivos divergentes por parte de grupos y aliados con anteceden-
tes y perfiles muy disímiles en el caso del Frente de Pueblos en México, vis-
a-vis la convergencia de intereses entre aquellos que apoyaron a la Coordi-
nadora en Cochabamba. Al menos en el contexto de la Guerra del Agua la
columna vertebral de la resistencia eran grupos urbanos y rurales que, de
distintas formas, se veían afectados directamente por la misma política de
privatización de agua y, como se explicó en el subtítulo de la p. 153, cuyas
52
Vale la pena mencionar que la detención de líderes y voceros contribuyó a la radicalización
de los movimientos sociales en ambos casos.
53
Entrevista a Claudia López, activista de la Coordinadora, Cochabamba, Bolivia, junio de
2005.
240 Megaproyectos fallidos en latinoamérica

diferencias estaban enmarcadas dentro del mismo discurso, con base en la

¿Afectados directamente
por la política pública?
idea “sombrilla” de que “el agua es vida” (véase cuadro 1). El movimiento

Parcialmente
en Atenco proyectó también una identidad y un discurso colectivos lo sufi-

√
x

x
x

x
?

?
cientemente flexibles como para abarcar un amplio conjunto de aliados po-

Cuadro 1. Composición de campos multiorganizacionales y el impacto de la política pública

derosos (véase subtítulo de la p. 176). Sin embargo, dada la naturaleza del

Frente de Pueblos, ciudad de México

proyecto en el caso de estudio mexicano, había algunos simpatizantes que
no eran directamente afectados por el nuevo aeropuerto y, por tanto, sus
intereses compartidos estaban conectados de manera menos estrecha y sólo

Parcialmente Tepoztecos
eran compatibles hasta cierto punto (véase cuadro 1).
La segunda diferencia en la conjunción de demandas y alineamien-
to temporal de intereses entre distintos grupos y facciones se explica por

Simpatizantes del movimiento

Población en Texcoco,
la apertura de mayor espacio político en el caso de Bolivia en compara-

  Atenco, etcétera
en Cochabamba y en la ciudad de México

Otros académicos
ción con México. Como se describió en el tercer capítulo, el sistema de

fpfv (Panchos)
partidos políticos de Bolivia estaba experimentando una crisis de repre-

¿Afectados directamente

ezln

cgh

gdf
uch
sentación en 2000, mientras que el sistema de partidos en México experi-

Fabriles Parcialmente
mentaba un poco más de confianza después de que el primer presidente
de oposición había sido elegido, tan sólo un año antes de que el proyecto
aeroportuario fuera anunciado oficialmente (véase apéndice iv). Por lo
tanto, el discurso publicitado por la Coordinadora tenía mayores posibili-

Fuente: elaboración propia con base en trabajo y entrevistas de campo.

dades de encontrar eco entre sectores más amplios de la población. La lu-
cha obtuvo resonancia entre grupos que demandaban ya desde antes una
democracia más participativa, aunque sus antecedentes y perfiles fueran

por la política pública?

muy distintos. Este no fue el caso en México, donde la opinión pública

Parcialmente
y algunos aliados clave se distanciaron del Frente de Pueblos después de
que las facciones más radicales tomaran las riendas del movimiento y de-

√
x
x
Coordinadora, Cochabamba, Bolivia
mandaran que Atenco se convirtiera en municipalidad autónoma (véase
subtítulo de la p. 176).54
Esto abre la puerta para reflexionar sobre la dirección de la causalidad
en este tipo de explicaciones. Dado el número de factores y variables que
deben considerarse, no es sencillo determinar si: 1) un movimiento social

Codaep
se materializa porque surge una oportunidad política concreta; 2) si un mo-

Simpatizantes del movimiento

vimiento social puede, de hecho, producir su propia oportunidad política,55

Grupos independientes
  de la sociedad civil
o 3) si es que, coincidentemente, existe una oportunidad política en el mo-

Otros académicos

Otras ong
54
La apertura de mayor espacio político en el caso boliviano también queda claro con una

Acicasur
Fedecor
comparación longitudinal entre Cochabamba en 2000 y Cochabamba en 1974, cuando el general

Cocaleros
Banzer, como dictador militar, apoyó la represión de demostraciones campesinos, un incidente co-
nocido como la Masacre de Tolata.
55
Véase Gamson y Meyer, “Framing”, 1996, p. 276.

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos

242 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
mento en que surge un movimiento social. Quizás es imposible hacer una
división clara entre estas tres posibilidades y lo más sensato es hablar en
términos menos determinísticos, que reflejen distintos grados de apertura
en el espacio político y un continuo de posibilidades entre oportunidades
existentes y oportunidades creadas.
Algunos informantes calificados expresaron que, tarde o temprano, el
escenario económico y político de Bolivia en 2000 habría generado el es-
tallido de un conflicto, con o sin la concesión de Semapa-Misicuni.56 Estas
opiniones sugieren que la apertura de espacio político no fue necesariamen-
te generada por el movimiento social en sí mismo, sino que existía a conse-
cuencia de fuerzas políticas y económicas en una escala más allá de lo local.
Sin embargo, la Guerra del Agua no puede considerarse como un evento
meramente circunstancial. La oportunidad política en sí misma no explica
por qué sucedió en Cochabamba y no en otra parte de Bolivia o por qué la
privatización de los sapa en esta ciudad detonó el conflicto y no alguna otra
iniciativa de política pública.57
Así, en este trabajo hemos argumentado que los movimientos sociales
se entienden mejor cuando se incorpora una amplia colección de dimensio-
nes analíticas. Desde un punto de vista comparativo, hay pocas dudas de
que la Coordinadora enfrentó una oportunidad política más clara en com-
paración con el caso del Frente de Pueblos en Atenco. Pero también es difí-
cil negar que las estrategias discursivas de la Coordinadora, la habilidad de
atraer a aliados poderosos, así como su estructura organizativa, más flexible
y descentralizada, contribuyeran de manera significativa al resultado final
en Cochabamba.
Finalmente, en qué medida distintas facciones de ambos movimientos
sociales tomaron de hecho ventaja de estas oportunidades políticas debe ser
complementado con una perspectiva de mediano y largo plazos. En el caso
de Cochabamba, la Guerra del Agua fue el primer conflicto de gran escala
al que siguieron una serie de protestas, marchas y movilizaciones que culmi-
naron con la renuncia forzada del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada
a mitad de su segundo mandato (2001-2003), así como la salida, también
56
Entrevistas a Carlos Toranzo en La Paz, Bolivia, y a Diego Zavaleta, Oxford, Reino Unido,
2005.
57
Tan solo tres años antes, una concesión de los sapa muy similar había sido instrumentada en
La Paz y El Alto sin que se generaran mayores conflictos sociales. La sociedad civil llegó de hecho
a cuestionar la concesión privada, pero esto sólo sucedió después de que la Coordinadora ejerciera
una especie de efecto demostrativo.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
IV. Ventas de oportunidad y marcos de acción colectiva 243
forzada, de un presidente interino en 2005, la elección del primer presiden-
te indígena y la convocatoria a una Asamblea Constituyente el mismo año.
Aunque la Coordinadora del Agua y de la Vida se volvió cada vez menos
activa después de que la Guerra del Agua terminó, el mismo modelo orga-
nizacional fue replicado a mayor escala cuando la Coordinadora del Gas
fue creada para oponerse a un proyecto conducente a exportar gas natural
licuado (Pacific-lng) a California.58 Muchos líderes y voceros, protagonis-
tas durante el conflicto de Cochabamba, fueron también actores centrales
en distintas luchas políticas que vinieron después. El más emblemático fue
Evo Morales, cuya visibilidad como líder de los cocaleros se incrementó
precisamente durante la Guerra del Agua59 y cuyo capital político le ayudó
a ganar la presidencia en 2005. Uno de los resultados fue un cambio en el
balance político en favor de partidos políticos de izquierda, “no tradiciona-
les”, como el Movimiento al Socialismo (mas).
El caso mexicano muestra un fuerte contraste. El Frente de Pueblos
finalmente renunció a las demandas de autonomía municipal y negoció el
fin del conflicto en Atenco casi un año después de que el proyecto aeropor-
tuario había sido cancelado, y mucho después de que el movimiento fuera
desacreditado en las comunidades aledañas. Poco tiempo después, líderes y
otros activistas del Frente de Pueblos apoyaron y asesoraron a otras orga-
nizaciones sociales que surgieron después para oponerse a distintas inicia-
tivas de gobierno alrededor del país, incluyendo proyectos de infraestruc-
tura como La Parota, proyecto hidroeléctrico que había sido planeado para
construirse en el estado de Guerrero. Otro ejemplo es la oposición al Plan
Puebla-Panamá, un ambicioso plan para desarrollar infraestructura, atraer
inversión extranjera y vincular el sureste de México con Centroamérica.60
En estos y en otros casos, los grupos opositores adoptaron repertorios de
protesta y rituales de resistencia que a menudo habían sido usados en Aten-
co y Texcoco, incluyendo el golpear machetes contra el pavimento durante
marchas organizadas en la ciudad de México (véase subtítulo de la p. 176).
Sin embargo, aunque todos estos proyectos fueron suspendidos tem-
poralmente, ninguno de estos conflictos captó la atención pública o consu-
mió las energías de las instituciones del Estado, como fue el caso del pro-
yecto aeroportuario en 2001 y 2002. Más aún, líderes y voceros del Frente
58
Para mayores detalles, véase Olivera y Lewis, Cochabamba, 2004, pp. 158; 177, y Perrault,
“From”, 2006.
59
Van Cott, “Exclusion”, 2003, p. 755.
60
Doane, “Resilience”, 2005.
 Cuadro 2. La Guerra del Agua en Cochabamba y el conflicto por el naicm en Texcoco y Atenco
Pautas en común naicm, México Cochabamba, Bolivia
Valores de política y dimen- Soluciones de política diseñadas e Papel que desempeñó el tema me­ Papel de la “participación del sec-
siones de conflictividad
Coaliciones de política pública Desempeñaron un papel importan- Coaliciones de abogacía (Texcoco Una coalición incipiente (Cora-
Ventanas de oportunidad
Quejas
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
(resumen de pautas en común y diferencias clave)
Diferencias clave
Semapa-Misicuni
Políticas públicas
instrumentadas de acuerdo con dioam­biente y el predominio de tor privado” y de la “capacidad
un número limitado de valores la factibilidad técnica. para atraer inversiones”.
y principios de política pública. Trayectorias discursivas diferen- Trayectorias discursivas diferen-
Dimensiones del conflicto que tes: de un aeropuerto a un pro- tes: de un proyecto multipropó-
fueron desplazadas: especifi- yecto integral de desarrollo. sito a una presa.
cidades históricas y variables
sociopolíticas.
División artificial entre aspectos
técnicos y políticos.
“Disciplina fiscal”: valor de políti-
ca predominante, el cual influyó
sobre el tipo de decisiones (jerar-
quización implícita de valores).
te y retrasaron las decisiones en y Tizayuca) cumplieron con am- ni) no cumple con el requisito
la agenda gubernamental. bos requisitos teóricos, pero las de coordinación a lo largo del
coaliciones en México estaban tiempo. Las coaliciones estaban
más orientadas a las “soluciones más orientadas a los contextos
de política pública”. políticos.
Ventana de oportunidad percibi- Múltiples ventanas de oportuni-
da para resolver un problema de dad; la decisión de licitar Sema-
política pública concreto. pa debe ser entendida como par-
La ventana de oportunidad exacer- te de reformas más amplias en
bó los conflictos entre distintos distintos subsistemas de política
objetivos de política y diferentes pública.
intereses políticos.
Movimientos sociales
El proceso de política pública se El contenido de los decretos expro- La secrecía con la cual se llevó a
convierte en una causa de que- propiatorios. cabo la licitación de la Ley 2029,
ja, independientemente del con- el incremento en las tarifas de
tenido de la política pública en agua y el contrato de concesión.
sí misma.
Represión de protestas y el negar
la legitimidad del movimiento
social y la capacidad de deci-
sión de las personas contribu-
yeron a la radicalización de las
movilizaciones.
 Diferencias clave
Semapa-Misicuni
Pautas en común naicm, México Cochabamba, Bolivia

mac y narrativas alternativas En ambos casos ofrecen historias Idea central: “solidaridad alrede- Idea central: “el agua como condi-
sobre el desarrollo causales alternativas, contribu- dor de la tierra”. ción para la vida”.
yen a la construcción de identi- El mac es menos sofisticado (orien- El mac es más sofisticado y “viaja-
dades y constituyen “guías para tado a un tema muy concreto) y ba” mejor entre distintos simpa-
la acción” para el movimiento no “viajaba” bien entre distintos tizantes potenciales.
social. grupos de simpatizantes. Resultado de construir un espacio
Resultado de un movimiento mu- discursivo en común para dis-
cho más jerarquizado. cutir los temas del movimiento
social.
Resultado de una relación más dia-
lógica entre los voceros y el resto
de los simpatizantes.

Papel de académicos y exper- En ambos casos hay complementa- Ayudaron a revertir los decretos Habilidad para involucrarse a de-
tos técnicos riedad entre los mac y los argu- expropiatorios pero tuvieron talle en discusiones legales y
mentos técnicos. una habilidad limitada para in- técnicas complejas (el subsiste-
volucrarse en discusiones técni- ma de política pública es más
cas más complejas (el subsistema permeable).
de política es menos permeable).

Desplazamiento del conflicto
El carácter amplificador de los mac El problema de la capacidad aero- Impactos ambientales y sociales
contribuyó a desplazar dimen- portuaria de la ciudad de Méxi- de la presa Misicuni no fueron
siones importantes del conflicto. co sigue siendo un problema sin discutidos.
resolver. Conflictos entre usos urbanos y
rurales del agua.

Potencial de movilización
Conexión estrecha entre los dis- Experiencia de movilización exis- Actores clave tenían mayor ex-
cursos de los movimientos socia- tía en Atenco, pero de manera periencia organizativa (por
les y estructuras preexistentes de relativamente más limitada. ejemplo, ex mineros y líderes
movilización. El movimiento social era más sindicales).
jerárquico. El movimiento social era más flexi-
bles y descentralizado (en concor-
dancia con la idea de una demo-
cracia más participativa).

Oportunidades políticas
Iniciativas de política pública La oportunidad política era más La oportunidad política era más
abrieron espacio político, que limitada. clara en el caso de Cochabamba
fue aprovechado por las comu- (crisis de representación).
nidades afectadas y por aliados La iniciativa de política pública
del movimiento social que eran en cuestión abrió más espacio
externos. político.

Aliados poderosos y alineación Proporcionaron mayores recursos Los aliados eran, física e ideológi- Alineación de intereses era más
de intereses de negociación e hicieron que el camente, más distantes. sostenible y coherente (con base
conflicto fuera más visible. La alineación de intereses sólo fun- en la idea de que el “agua es una
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos

cionó hasta cierto punto. condición para la vida”).

 IV. Ventas de oportunidad y marcos de acción colectiva 249

Los intereses de aliados externos Radicalización generó que algunos La etapa de radicalización de he-
cho generó una mayor alinea-
ción de intereses entre distintos
de Pueblos fueron mucho menos afortunados que los líderes sociales en
Bolivia. Después de una trifulca tras el reasentamiento involuntario de ven-
Cochabamba, Bolivia
Semapa-Misicuni

dedores informales en Texcoco y de confrontaciones con la policía local

en 2006, algunos integrantes del Frente de Pueblos volvieron a recurrir a

estrategias como la abducción de funcionarios de gobierno. Sin embargo,

grupos. esta acción no ganó el apoyo popular y, en contraste, algunos de estos per-
sonajes fueron encarcelados, con sentencias que en su momento superaron
Diferencias clave

los sesenta años de prisión.61

aliados se deslindaran además
de algunos conflictos al interior

CONCLUSIONES
naicm, México

Este capítulo ha vinculado el análisis de las políticas públicas con el aná-

del movimiento social.

lisis de las movilizaciones sociales con la finalidad de ofrecer una explica-

ción integral y sistemática de ambos casos de estudio. De esta manera, se
han conjuntado el mundo de los tomadores de decisión en la arena de las
políticas públicas y el mundo de los grupos beligerantes y los movimientos
sociales, para mostrar que un proyecto de infraestructura puede fracasar fá-
cilmente cuando es evaluado y diseñado con base en valores y principios de
Fuente: elaboración propia con base en trabajo y entrevistas de campo.

política pública sumamente estrechos y que pueden desplazar importantes

y sectores radicales terminaron

otros grupos al interior del mo-

por “eclipsar” los intereses de

dimensiones de conflictividad. Cuando esto sucede, es probable que distin-

tos factores sociales, políticos e históricos, sean ignorados o minimizados.
Estos factores incluyen no sólo aspectos relacionados con el contenido de
Pautas en común

las políticas públicas en sí mismas, sino otras cuestiones como el potencial

de movilización de los grupos y las comunidades afectadas por un proyecto
vimiento social.

de infraestructura
En este sentido, a lo largo de este capítulo también hemos vuelto a

mostrar que los valores y principios de política pública evolucionan histó-

ricamente y, por esta razón, escapan a la capacidad de agencia de los ha-
cedores de política pública; resultan de una compleja interacción entre el
desarrollo de nuevos conocimientos en uno o varios subsistemas de política
pública —lo que John Kingdon llama la “vertiente de las políticas públicas”—
y la incidencia de eventos impredecibles como shocks, crisis y otros eventos
Ciclos de radicalización

que impactan en el contexto sociopolítico más amplio —lo que John King-
don llama la “vertiente de los contextos políticos”.

61
Véase “Condenan”, La Jornada, 6 de mayo de 2006, en <http://www.jornada.mx/2007/05/06/
index.php?section=politica&article=003n1pol>. [Consulta: 6 de julio de 2007.]

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos

250 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
Si observamos este fenómeno desde otra perspectiva, el desempeño
de los movimientos sociales consiste en publicitar y traer de vuelta otras
consideraciones de política pública que han sido dejadas fuera y que son
importantes desde un punto de vista social, político e histórico. En este sen-
tido, los grupos beligerantes pueden oponerse efectivamente a un proyecto
o a una iniciativa cuando el proceso político ofrece suficiente espacio para
la construcción de un mac con el poder de convertir una simple queja en
razones por las cuales vale la pena movilizarse y cuando se logra el apoyo
de aliados poderosos para contrarrestar la movilización del sesgo. Al llevar
a cabo estas acciones, tales grupos contribuyen a problematizar la política
pública, a traer de vuelta importantes dimensiones de conflictividad y a
ofrecer articulaciones simbólicas que difieren de las ofrecidas por los toma-
dores de decisión. El resultado final es determinado por la disponibilidad
de estructuras de movilización preexistentes y por el apoyo de asesores téc-
nicos y legales.
Sin embargo, la naturaleza amplificadora y simplificadora de los mac
puede a su vez contribuir a desplazar otras dimensiones que no fueron con-
sideradas por los tomadores de decisión ni por los grupos beligerantes. De
esta manera, las respuestas erróneas de los servidores públicos, en combi-
nación con las ventanas de oportunidad que son mal manejadas, pueden
generar ciclos de radicalización que operan en contra de la instrumentación
de soluciones de política pública, pero que también pueden oponerse a los
intereses de las facciones más moderadas dentro de un movimiento social.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
CONCLUSIONES GENERALES:
EL RETO DE LA PROVISIÓN
DE INFRAESTRUCTURA EN AMÉRICA LATINA
Usted sólo menciona números, figuras, cantidades [...] pero usted
no se refiere a nosotros como personas, como seres humanos [...]
para nosotros, el verdadero desarrollo significa respeto por nues-
tros derechos humanos, nuestra cultura, nuestra historia y nues-
tras identidades y, sobre todo, significa respeto por nuestras vidas...
fpdt, 12 de julio de 2002
El reto de la provisión de infraestructura que América Latina enfren-
tará en las próximas décadas tiene dos dimensiones. Por un lado, un déficit
creciente de infraestructura pone en riesgo los prospectos de crecimiento
económico y desarrollo necesarios para elevar los estándares de vida de la
población. Algunos países de la región tendrán que dar pasos agigantados
en esta área con la finalidad de cubrir el déficit existente al mismo tiempo
que se cubren las necesidades de infraestructura en el futuro. Aeropuertos
que no pueden garantizar la seguridad de los pasajeros, cobertura insufi-
ciente de agua potable y alcantarillado, sistemas de drenaje con serias defi-
ciencias en las principales ciudades o la necesidad de construir presas para
retener el agua que antes era contenida en glaciares constituyen tan sólo
algunos ejemplos de la verdadera extensión del problema.
Por otro lado, los proyectos de infraestructura conllevan impactos so-
ciales, culturales y ambientales que no siempre se pueden identificar y com-
pensar fácilmente. Hay poblaciones que son desplazadas sin acceso a com-
pensaciones justas, proyectos mal diseñados que son instrumentados con
escasa consulta pública mientras que los líderes sociales que encabezan la
oposición a estos son a menudo perseguidos o amedrentados. El verdadero
desafío consiste en enfrentar ambos problemas de manera conjunta: satisfa-
cer los requerimientos de infraestructura al mismo tiempo que cumplir con
251
252 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
criterios de justicia social y ambiental. Como lo hemos mostrado en los dos
casos de estudio analizados, no se trata de una tarea fácil: el consenso so-
cial y político debe ser alcanzado mientras, al mismo tiempo, se superan las
distintas restricciones y obstáculos del propio proceso de políticas públicas.
En los extremos, hay dos enfoques para atender estos retos en el sec-
tor infraestructura en América Latina y ambos conllevan supuestos implí-
citos en cuanto a la manera “correcta” de establecer y cumplir con los ob-
jetivos del desarrollo. Para los tomadores de decisión, parámetros como la
factibilidad técnica, la disciplina fiscal y la capacidad de atraer inversiones
constituyen guías para la acción. La prioridad es tomar ventaja de cualquier
ventana de oportunidad para instrumentar megaproyectos con impactos en
los procesos macro de un país o de una región —por ejemplo, un aeropuer-
to o una presa–. Los agentes en este mundo social asumen que el proceso
de desarrollo debe ser despojado de muchos de sus antecedentes históri-
cos y estructurales. Los proyectos y las políticas públicas deben ser conce-
bidos en términos de óptimos de Pareto abstractos: la creencia de que los
beneficios son suficientes para compensar los impactos negativos y de que
los excedentes generados pueden ser redistribuidos automáticamente entre
aquellos que resultan perdedores. Más aún, las rutas críticas diseñadas para
la instrumentación de un proyecto normalmente se basan en el supuesto de
escenarios de estabilidad política.
En contraste, desde la perspectiva de los movimientos sociales, hay
proyectos de infraestructura que se perciben como un caso de “los débiles
contra los fuertes” o de “David contra Goliat”.1 La memoria de las luchas y
las injusticias históricas se vuelve inescapable. En esta visión, el desarrollo
no es concebido en términos teleológicos o de optimización abstracta con
objetivos predefinidos, sino como una lucha entre distintos actores cuyas
relaciones mutuas reflejan inequidades histórico-estructurales. La premisa
de algunos grupos beligerantes consiste en usar cualquier oportunidad para
instrumentalizar la protesta y conseguir sus intereses materiales y políticos.
Para otros, generalmente los afectados directamente por la política pú-
blica, la prioridad es proteger su empleo, su tierra, el acceso al recurso agua
1
Esta expresión fue usada a menudo durante la década de 1970 para describir las actividades
de grupos ambientalistas —particularmente Greenpeace— que se oponían a la caza de ballenas en
altamar. Esta misma expresión ha sido usada por algunos periodistas y académicos en el caso lati-
noamericano para describir las luchas de distintos movimientos sociales en oposición a proyectos de
infraestructura y reformas de corte neoliberal. En el caso de la Guerra del Agua, el trabajo de Assies
representa un ejemplo en esta dirección. Véase Assies, “David”, 2003.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Conclusiones generales 253
y sus vínculos sociales. Los valores socioculturales, las redes informales, los
aliados poderosos y los liderazgos informales constituyen las condiciones
necesarias para la acción colectiva. Algunas veces es necesario simplificar el
mundo y transformarlo en un lugar donde actores como el “Estado” o las
“elites” se vuelven categorías monolíticas para referirse a agentes podero-
sos, posiblemente opresivos y de poca confianza.
El contraste entre estos dos mundos sociales se refleja también en una
división teórica entre dos comunidades epistémicas. Con algunas excepcio-
nes, la literatura existente refleja muy poco trabajo sistemático que busque
vincular el estudio de las políticas públicas al de los movimientos sociales y
la política de protesta. Los teóricos de las políticas se enfocan en las posibi-
lidades y los beneficios de estas iniciativas. Los teóricos de los movimientos
sociales se enfocan en los efectos adversos de las políticas y en los límites
que la acción colectiva organizada puede imponer sobre las ellas.2 El inter-
cambio intelectual entre ambos campos de estudio se ve a menudo obstrui­
do por los sesgos ideológicos que permean las agendas de investigación3 e
impiden un análisis más balanceado y útil.
Uno de los objetivos de este libro ha sido precisamente tratar de rom-
per con estas divisiones artificiales al usar herramientas conceptuales de
ambas áreas de estudio: políticas públicas y movimientos sociales. La inves-
tigación estuvo originalmente motivada por una preocupación empírica,
con base en la experiencia personal del autor como observador participante
en el proceso de decisiones sobre el nuevo aeropuerto internacional de la
ciudad de México (naicm) y en la necesidad de explicar el fracaso en 2001
y 2002. Como se mencionó en la introducción de este trabajo, el caso de
estudio boliviano fue seleccionado como un ejemplo más de un fenómeno
que ha ocurrido en otros países de América Latina. Ambos casos han sido
abordados con una perspectiva comparativa para explicar la manera en que
la formación y la instrumentación de una política o de un proyecto en par-
ticular pueden detonar procesos de movilización social y cómo, de manera
simultánea, la acción colectiva y las acciones de protesta pueden influir en
el resultado final de la política pública. Por un lado, este trabajo ha ofrecido
un análisis dialógico entre la teoría y la evidencia empírica y, por otro, entre
los casos de estudio boliviano y mexicano.
2
Esta idea sobre los límites y las posibilidades de las políticas públicas está inspirada en el
trabajo de Jonathan Fox sobre el Sistema Alimentario Mexicano (sam). Véase Fox, Politics, 1993, pp.
9-40.
3
Véanse Centeno y López-Alves, Other, 2001, p. 15, y Davis, “Power”, 1999, p. 586.
254 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
Este trabajo ha seguido también un enfoque de “rastreo de procesos y
cadenas causales”. Se ha enfocado en dos grupos de actores en el nivel me-
sopolítico —movimientos sociales y subsistemas o sectores de política públi-
ca—, pero poniendo atención también en los niveles micro y macro cuando
esto ha resultado útil para producir cadenas de explicación más integrales y
convincentes. La comparación entre las narrativas y los discursos sobre la
misma iniciativa de política pública ha sido fundamental para el análisis del
diseño de políticas públicas y del enfrentamiento entre distintas posiciones,
incluyendo la de los actores de los movimientos sociales. Esto no significa
que los intereses y las estructuras de poder no desempeñan un papel impor-
tante para entender los casos de estudio. Como hemos argumentado en dis-
tintas secciones de este libro, los discursos han sido analizados en relación
con puntos espacio-temporales específicos y, por tanto, reflejan de manera
implícita la importancia de los intereses de los actores y de las estructuras
cambiantes de poder.
En su conjunto, hemos buscado descifrar las dinámicas y los deta-
lles particulares del diseño de políticas públicas y del surgimiento de mo-
vimientos sociales en el caso de la Guerra del Agua en Bolivia y del con-
flicto generado por el proyecto aeroportuario en la ciudad de México. Sin
embargo, en el contexto más amplio de los procesos de desarrollo y de-
mocratización de la región latinoamericana, el análisis nos ayuda a iden-
tificar varios obstáculos y dilemas que han caracterizado a las políticas de
infraestructura en las últimas dos décadas y que seguramente seguirán
presentes en el futuro venidero. Hay cuatro temas que son de particular
importancia: 1) el legado de regímenes autoritarios y semiautoritarios, el
cual se manifiesta en un nuevo actor: el Estado “autista”; 2) la existencia
de una nueva configuración de poder social y político; 3) la incidencia de
un déficit de legitimidad, en algunos casos por circunstancias específicas
en el área de infraestructura, y 4) las distorsiones creadas por la metáfora
de “David contra Goliat”.
Aunque este trabajo no ha tenido como principal objetivo ofrecer re-
comendaciones específicas de política pública, es inevitable apuntar algunos
principios generales que parecen necesarios para enfrentar los retos de la
provisión de infraestructura en América Latina. Esto es de gran importan-
cia, no sólo para la región en su conjunto sino porque, al menos en el caso
mexicano, existe la posibilidad real de que el proyecto aeroportuario en la
ciudad de México sea retomado en el corto plazo.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Conclusiones generales 255
EL PROBLEMA DEL ESTADO “AUTISTA”
Como parte de este trabajo no hemos buscado teorizar al Estado, pero que-
da claro que este actor, o, siguiendo una definición menos antropomórfica,
la colección de actores e instituciones que pertenecen y llevan a cabo ac-
ciones bajo la sombrilla del “Estado”, desempeñan un papel significativo en
la promoción e instrumentación de los llamados megaproyectos de infraes-
tructura.4 Incluso en aquellos casos donde el objetivo central de las políti-
cas de infraestructura consiste en promover la participación privada —por
ejemplo, los servicios de agua potable y alcantarillado (sapa) en Bolivia en
la década de 1990—, el Estado desempeña un papel decisivo al preparar el
terreno para que los esquemas de privatización se materialicen. Por lo tan-
to, el análisis presentado a lo largo de este trabajo tiene implicaciones que
se empalman y que abarcan tanto el área estrecha de formación de políticas
públicas como el tema más amplio de la capacidad y legitimidad del Esta-
do. Sin entrar en una ambiciosa discusión en este sentido, ambos casos de
estudio muestran una colección de actores e instituciones del Estado cuyo
desempeño fue en conjunto disfuncional debido a su incapacidad para ins-
trumentar proyectos de infraestructura que fueran, tanto factibles técnica-
mente como aceptables social y políticamente.
Al respecto, los casos de estudio invitan a reflexionar sobre el legado
de los Estados desarrollistas que prevalecieron en América Latina durante
el periodo de posguerra, cuando los expertos técnicos dominaron sectores
clave —transporte, agua y desarrollo agrícola— y cuando las decisiones de
infraestructura se tomaban con escasas consideraciones de las implicacio-
nes no técnicas. Este periodo vio muchos proyectos que fueron puestos en
marcha gracias a medidas draconianas por parte de regímenes autoritarios
y semiautoritarios. Los ejemplos incluyen el primer mandato del general
Banzer en Bolivia (1971-1975) y la mayor parte de la larga era priista que
caracterizó a México entre 1929 y 2000. Los engranes más autoritarios de
estos regímenes fueron quizás removidos cuando las democracias electora-
les reemergieron en la región; sin embargo, hay islas de burocracia donde
los aparatos de decisión sostenidos por “expertos” permanecieron virtual-
mente intactos o incluso llegaron a reforzarse durante la era de reformas
4
Más aún, como lo han sugerido distintos autores en el área de movimientos sociales, “el Es-
tado”, incluso como una construcción abstracta, representa uno de los principales blancos a los que
se dirigen las demandas de la acción colectiva de protesta.
256 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
de libre mercado de las décadas de 1980 y 1990, las cuales se vieron acom-
pañadas por un fortalecimiento de la tecnocracia como cultura decisional.5
Los casos de la Guerra del Agua en Bolivia y del conflicto aeropor-
tuario en México parecen apoyar la hipótesis de que los procesos de demo-
cratización incrementaron capas de complejidad, las cuales se empalman
con los aspectos más negativos del Estado autoritario. El legado de los
regímenes anteriores a las transiciones electorales6 yace en este proceso de
superposición y coexistencia. En otras palabras, incluso cuando las decisio-
nes de política son pluralistas nominalmente hay aspectos muy importantes
del proceso de decisiones que reflejan un déficit entre la noción de una ra-
cionalidad técnico-científica y los principios básicos de la participación democrática.
Este déficit hace que el Estado sea disfuncional debido a que los tomadores
de decisión permanecen atrapados en la inercia producto de los regímenes
autoritarios —en algunos casos dictaduras militares— que precedieron a las
transiciones democráticas. Este Estado disfuncional tiene, hablando meta-
fóricamente, un número de rasgos autísticos: dificultades de aprendizaje, ra-
zonamientos automáticos y unidimensionales, falta de sentido común y, en
general, una capacidad limitada para comunicarse con el mundo externo.7
Como hemos argumentado, la mayoría de estos rasgos estuvieron
presentes en la concesión de Semapa-Misicuni en Bolivia y en el intento
fallido de lanzar el naicm en México. Los casos de estudio ilustran cómo,
incluso cuando distintas reformas democratizadoras han transformado a
estos países desde la década de 1980, hay muchos aspectos del proceso de
políticas públicas poco democráticos y que permanecieron sin cambio. En-
tre otras razones, porque la noción de participación que las autoridades han
tenido tradicionalmente es, de hecho, equivalente a obediencia esperada.8
En este trabajo hemos argumentado que la evolución y predominio
de unos cuantos valores y principios de política pública resultan de una
compleja interacción entre la vertiente de las soluciones de política pública
5
Como lo señala Middlebrook en el caso de México, la democratización electoral no excluye
la necesidad de transiciones democráticas en otras áreas no electorales, las cuales se mueven a distintas
velocidades. Como hemos mostrado en este trabajo, el caso de la formación e instrumentación de
megaproyectos constituye una de estas áreas “no electorales” cuya transformación sigue pendiente.
Véase Middlebrook, “Mexico’s”, 2004.
6
Para evitar controversias innecesarias sobre el significado de los conceptos de transición demo-
crática y consolidación democrática, es más recomendable aplicar la referencia de “regímenes anteriores (o
posteriores) a la transición electoral”, para referirnos de esta manera a los regímenes políticos antes
y después de la transición a las democracias electorales.
7
Véase Domínguez, “Social”, 2006, p. 16.
8 9
Véase Castro, Water, 2006, p. 165.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Conclusiones generales 257
y la vertiente de los contextos políticos. De esta manera, hemos argumen-
tado que el rango de valores culturales que gobierna el proceso de políticas
públicas en un momento determinado trasciende la capacidad de agencia
de los actores individuales en el proceso de políticas. Esto no es exclusivo
del caso latinoamericano; como lo demuestra el trabajo original de John
Kingdon,9 esto sucede también de países con sistemas de política pública
mucho más sofisticados, como es el caso de Estados Unidos. Y, sin embar-
go, este rasgo se vuelve particularmente importante cuando tratamos de ex-
plicar los casos latinoamericanos, precisamente porque el problema del Es-
tado autista amplifica las dificultades que surgen al enfocarse en un número
limitado de preocupaciones evaluativas, usualmente las de corte técnico.
Aunque en el segundo capítulo no nos hemos referido explícitamen-
te al problema del Estado autista, sí hemos mostrado que los valores y los
principios cambiantes de política pública constituyen una de las principales
fuerzas detrás de la apertura de las llamadas ventanas de oportunidad o, al
menos, de la percepción por parte de los tomadores de decisión de que dichas
ventanas existen. En gran medida, la supervivencia de alguna idea o de al-
gún proyecto de infraestructura en la agenda —y la definición específica de
los proyectos que eventualmente son promovidos— depende de la factibili-
dad técnica y de su adaptabilidad a dichos valores y principios cambiantes.
Por ejemplo, el Proyecto Múltiple Misicuni (pmm) cambió y se adaptó a
partir de un esquema ambicioso que pretendía detonar el desarrollo regio-
nal hacia un proyecto definido de manera más estrecha, que se proponía
resolver los problemas de escasez de agua en la ciudad de Cochabamba.
En contraste, el naicm pasó de ser un proyecto para resolver un problema
específico de políticas públicas —la capacidad aeroportuaria de la ciudad de
México— a ser un proyecto de “desarrollo integral”. Estos cambios crearon
conflictos entre distintos objetivos y, eventualmente, contribuyeron al resul-
tado final de las políticas públicas.
En su conjunto, una perspectiva combinada de políticas públicas y de
movimientos sociales revela que las iniciativas de política pública no pue-
den ser diseñadas y evaluadas de acuerdo con criterios estrechos de facti-
bilidad técnica y aceptabilidad de valores. No es suficiente cumplir con pa-
rámetros abstractos de maximización de beneficios en el pizarrón para que
las soluciones de política sean deseables o posibles. En realidad, las políticas
son inadecuadas si no pueden materializarse debido a una oposición social
Kingdon, Agendas, 1984.
258 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
y política generalizada. Como afirman Pressman y Wildavsky, y como se
demuestra con ambos casos de estudio, “de nada sirve tener buenas ideas
si no pueden llevarse a cabo”.10 Para ser factibles, las políticas públicas de-
ben tomar en cuenta las “fricciones” sociales y políticas inherentes a cada
una de las etapas del ciclo de políticas. Sin embargo, un Estado con rasgos
autísticos es incapaz de ver más allá de criterios estrechos de factibilidad y
aceptabilidad de valores para identificar la magnitud de dichas fricciones.
Esto constituye el mayor obstáculo para enfrentarse al desafío de proveer
infraestructura en América Latina y, en general, para el desarrollo de la re-
gión en el futuro.
NUEVAS CONFIGURACIONES DEL PODER
El análisis de ambos casos de estudio nos hace reflexionar también sobre
las nuevas configuraciones de poder que prevalecen en las democracias
latinoamericanas. Como lo han notado muchos autores, los regímenes de
pretransición se caracterizaron por Estados cuyas instituciones se movían
normalmente al unísono en busca de un conjunto de objetivos bien estable-
cidos. Distintas “corrientes de política pública”11 resultaban de los conflic-
tos al interior de las elites y generaban distintas rutas de acción. Diferentes
combinaciones de autonomía y capacidad estatal determinaban el grado en
que las elites eran capaces de influir en estos paradigmas de política pública
en su favor.12 Sin embargo, el desarrollo político de la región en las últimas
tres décadas ha creado nuevas fuentes de poder y nuevas arenas de com-
petencia política.
En comparación con los regímenes de pretransición, muchos Estados
latinoamericanos, incluyendo a Bolivia y a México, carecen ahora de un
solo centro de gravedad. Intencionada o accidentalmente, las reformas des-
centralizadoras han permitido que los niveles de gobierno local y regional
tengan una fuerte influencia en el diseño de políticas públicas y, en algunos
casos, han ganado poderes de veto, legales o extralegales. Las discusiones
sobre coaliciones de política en Bolivia y México apoyan este argumento.
En el segundo capítulo hemos mostrado cómo los participantes en el pro-
10
Pressman y Wildavsky, Implementation, 1984, p. 89.
11
Fox, Politics, 1993.
12
Knight, “Modern”, 2001.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Conclusiones generales 259
ceso de políticas públicas se movieron en distintas direcciones para apoyar
proyectos que competían entre sí. Los actores se agruparon de acuerdo con
distintas creencias de política pública y de acuerdo con distintos intereses
políticos, y compitieron entre sí en un intento por dominar las decisiones de
gobierno. Estas luchas influyeron también en los resultados de la política:
los proyectos fueron ajustados para sobrevivir en la agenda, algunas deci-
siones se retrasaron y, sobre todo, hubo oportunidades para construir alian-
zas entre actores institucionales y grupos beligerantes que buscaban poner
presión desde afuera del proceso formal e institucionalizado.
Al mismo tiempo, los procesos de liberalización política han devuelto
algunos derechos civiles y políticos a amplios sectores de la sociedad civil.
Al menos en comparación con los regímenes de pretransición, los recientes
desarrollos políticos han creado más oportunidades para que la gente ejer-
za sus libertades de expresión y asociación.13 Incluso si algunos actores y
algunas instituciones al interior del Estado autístico llevan la carga de sus
herencias no democráticas, e incluso cuando estas herencias continúan dan-
do forma a la toma de decisiones, hay suficientes motivos para creer que los
espacios de asociación política se han ampliado de manera efectiva en las
últimas tres décadas.14 Por ejemplo, la atención internacional a posibles ca-
sos de violación de derechos humanos y la presión internacional para resol-
ver estos problemas se han convertido en importantes herramientas que los
movimientos sociales y otros grupos de la sociedad civil pueden usar para
proteger su libertad de expresión y de asociación. Los medios, al menos en
Bolivia y en México, se han vuelto razonablemente más abiertos e inde-
pendientes en comparación con décadas previas, y esta apertura constituye
también un instrumento clave que individuos, grupos y organizaciones de
movimientos sociales pueden usar para alcanzar sus objetivos.
La intricada relación entre legitimidad, aceptabilidad pública de una
política y los discursos de los movimientos sociales, la cual permea distintas
13
Esto no implica, por supuesto, que no haya otros fenómenos, como la llamada Guerra con-
tra el Crimen Organizado en el caso mexicano, que en años recientes han derivado en amplias vio-
laciones a los derechos humanos por parte de las instituciones del Estado. Esto tampoco significa
que neguemos la posibilidad de una recentralización del poder alrededor de figuras presidenciales
como Evo Morales en Bolivia o Rafael Correa en Ecuador, en los últimos diez años. Sin embargo,
el contraste con los regímenes autoritarios y semiautoritarios que dominaron durante buena parte
del siglo xx sigue siendo pertinente.
14
De acuerdo con las ideas de Deborah Yashar, el término “espacio de asociación política” (o
en inglés, political associational space) se refiere al grado en que los actores de la sociedad civil son capa-
ces de ejercer o reafirmar su libertad de expresión y su libertad de asociación. Véase Yashar, Contes-
ting, 2005.
260 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
secciones de este trabajo, muestra que “los débiles” en América Latina tie-
nen ahora varias formas para dar voz a sus quejas, canalizar sus demandas
y detener proyectos de política pública considerados como indeseables. Los
actores sociales pueden, en ciertas circunstancias, dejar de lado las “armas
de los débiles”15 y usar de manera más abierta la acción colectiva organi-
zada para superar la movilización del sesgo. Al parecer, son necesarias dos
condiciones para que esto suceda: 1) este cambio de estrategia requiere que
los actores beligerantes experimenten una suerte de “liberación cognitiva”
que les permita, de hecho, identificar la gravedad de una queja, y 2) la queja
en sí misma necesita ser lo suficientemente visible para afectar a la opinión
pública nacional e internacional. Si bien es cierto que estas dos condiciones
no siempre están presentes en el caso de los países latinoamericanos, los
casos concretos de Bolivia y México que hemos revisado sugieren que pue-
den estar presentes en el caso de algunos megaproyectos de infraestructura.
Efectivamente, el balance de poder entre los actores institucionales
que apoyan cierto proyecto de infraestructura —o cualquier iniciativa de
política pública— y los actores que apoyan un movimiento social para opo-
nerse a dicho proyecto, parece haber cambiado hasta el punto de cuestionar
el supuesto monopolio del Estado sobre el uso legítimo de la fuerza, física
y simbólica. A partir de los nuevos desarrollos políticos en algunos países
latinoamericanos, los actores del Estado no pueden, ni tampoco lo consi-
deran deseable, usar la represión y la fuerza indiscriminada, al menos no
en la misma medida en que lo hacían los regímenes de pretransición.16 La
influencia de la opinión pública al condenar violaciones de derechos huma-
nos a partir de lo que Sidney Tarrow llama el “efecto boomerang”,17 y la po-
sibilidad de penalizaciones potenciales en la arena electoral, son algunos de
los factores detrás de este nuevo comportamiento.
Como hemos mostrado en este trabajo, la relación subyacente entre
las respuestas institucionales, la dinámica de los movimientos sociales y las
nuevas oportunidades democráticas explica en parte por qué los conflictos
generados por proyectos de infraestructura con impactos locales pueden es-
calar hasta alcanzar un significado político más amplio. En este contexto, si
15
16
Scott, Weapons, 1985.
Por supuesto, hay algunas excepciones como es el caso de México en 1997, o Venezuela du-
rante la administración de Hugo Chávez (1998-2013).
17
El “efecto boomerang” se refiere a la externalización de las actividades de protesta; es decir, a
la labor que llevan a cabo los grupos domésticos para universalizar sus demandas y llamar la aten-
ción de aliados internacionales que podrían ejercer presión sobre los gobiernos nacionales. Véase
Tarrow, New, 2005, pp. 144-146.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Conclusiones generales 261
se usan niveles relativamente bajos de fuerza pública, junto con respuestas
institucionales fallidas, pueden ser reforzados los procesos de movilización
social y de construcción de identidades, los cuales encuentran nuevos cana-
les de expresión. Aunque no nos hemos propuesto demostrar la validez de
lo que Tarrow llama “la paradoja de la represión”, la Guerra del Agua y el
conflicto aeroportuario sugieren que, bajo ciertas circunstancias, un buen
trecho de la relación en forma de “U” invertida entre fuerza pública (en el
eje horizontal) y movilización social (en el eje vertical) podría aplicar a este
tipo de casos de estudio.18 El mismo razonamiento podría explicar por qué
en algunos países como Bolivia los primeros años de los regímenes demo-
cráticos registraron de hecho un mayor número de causalidades en compa-
ración con sus antecesores autoritarios, como resultado de las confrontacio-
nes entre las autoridades y la sociedad civil:19 el uso más bien tímido de la
fuerza pública y el escalamiento de la movilización no siempre constituyen
la mejor fórmula para la estabilidad social y política.
Los casos de estudio nos plantean la pregunta de si las instituciones
del Estado mantienen todavía un monopolio sobre el uso legítimo de la
fuerza, al menos en el área de los megaproyectos de infraestructura. La pu-
blicación de decretos de expropiación con disposiciones legales que son sin
duda injustas, constituye un ejemplo de violencia “no física” que los toma-
dores de decisión ejercen sobre los sujetos del desarrollo. El mismo argu-
mento aplica para el caso de reformas en el sector agua que no reconocen
la importancia de los usos y costumbres o el papel que han tenido históri-
camente los vendedores informales de agua para cumplir con la demanda
del preciado recurso en los barrios urbanos más pobres. Ambos actos cons-
tituyen, de manera intencional o no, ejemplos de violencia no física que re-
verbera en reacciones similares en el mundo de los movimientos sociales y
la política de protesta: las personas se unen a los movimientos sociales, bus-
can atraer aliados poderosos, construyen marcos de acción colectiva (mac)
y acumulan recursos para negociar y superar la movilización del sesgo e
intentar revocar las decisiones de política pública.
De ninguna manera podemos decir que esta historia es nueva. Como
lo han señalado muchos autores que han trabajado y escrito sobre Améri-
ca Latina, las luchas de los movimientos sociales y otros actores de la so-
18
Un cierto nivel de oposición o, incluso, de represión parecen incrementar los niveles de mo-
vilización y participación reforzando solidaridades.
19
Para mayores detalles véase Tellería, “Fuerzas”, 2004, en <http://bibliotecavirtual.clacso.org.
ar/ar/libros/becas/2003/mili/telleria.pdf>. [Consulta: 29 de agosto de 2009.]
262 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
ciedad civil, para influir en los procesos de políticas públicas, constituyen
una constante en la historia moderna de América Latina.20 Sin embargo, el
rasgo clave de los regímenes de postransición yace en que las autoridades
estatales no siempre tienen la última palabra en dicha lucha por dar forma
a las políticas públicas. Los procesos de descentralización y liberalización
políticas han detonado una transformación mayúscula en la configuración
y distribución del poder social y político en América Latina.
Más aún, como lo sugieren ambos casos de estudio, no queda claro
si las implicaciones de estas transformaciones políticas han sido incorpo-
radas adecuadamente en el funcionamiento de las instituciones existentes,
o si han sido internalizadas por los tomadores de decisión que se mueven
entre los límites de las fronteras y divisiones burocrático-administrativas.
La incapacidad de estos para integrar el peso y las implicaciones de estas
transformaciones en todas y cada una de las etapas del proceso de políti-
cas públicas constituye otro rasgo autista de un Estado que se desempeña
de manera disfuncional. Esta incapacidad representa un obstáculo para los
prospectos de resolver los problemas de infraestructura y de desarrollo en
la región en general.
EL DÉFICIT DE LEGITIMIDAD DEL ESTADO
En este trabajo hemos ilustrado los problemas que surgen cuando un sis-
tema político sólo puede procesar al mismo tiempo un número limitado
de preocupaciones de política pública. En pocas palabras, cuando esto su-
cede las omisiones de política y el desplazamiento del conflicto se vuelven
inevitables. Esta problemática, como lo hemos mencionado, no es exclusi-
va del caso latinoamericano. Sin embargo, hay dos razones por las cuales
esto puede tener consecuencias particularmente significativas en el caso de
esta región: 1) incluso después de las transiciones electorales, los Estados
burocráticos en países como Bolivia y México parecen sufrir de un déficit
de legitimidad y 2) este déficit implica que no es posible dar por hecho un
20
La lista es muy larga y no es posible citar todos los nombres en este espacio tan reducido.
Sin embargo, a manera de ejemplo, podemos mencionar los siguientes: Bennet y Bracho, “Oríge-
nes”, 1993; Cadena Roa, “Evaluación”, 2007; Castro, Water, 2006; Davis, “Power”, 1999; Eckstein,
“Power”, 1989 y “Formal”, 1990; Escobar, “Cultural”, 1997; Foweraker, “Popular”, 1990 y Popular,
1993; Fox, Politics, 1993; Knight, “Historical”, 1990; Oxhorn, Organizing, 1995, y Varley, “Clientelis-
mo”, 1994.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Conclusiones generales 263
escenario de estabilidad política cuando una política pública es diseñada e
instrumentada.
El déficit de legitimidad del Estado ha quedado expresado en los dife-
rentes mac y discursos de los movimientos sociales, tanto en Cochabamba
como en Atenco. Dichos marcos variaron en contenido, alcances y sofisti-
cación, pero ambos tienen al menos un rasgo en común: la memoria social
de las luchas históricas contra las “elites injustas”, la presencia de un Estado
opresor y de otros antihéroes similares terminaron por nutrirlos y dotarlos
de significado político. En su conjunto, el poder y la influencia de los discur-
sos y de sus complejas relaciones con otros aspectos de los movimientos so-
ciales, tales como la disponibilidad de estructuras de movilización preexis-
tentes y el acceso a aliados poderosos, sugieren la presencia de “espacios de
autonomía local”21 en los que la legitimidad del Estado se ha deteriorado
históricamente. Las comunidades de la periferia donde la gente se ha orga-
nizado históricamente para resolver sus necesidades básicas —tierra, agua
y otra infraestructura urbana— constituyen ejemplos de espacios donde las
autonomías culturales e identitarias han evolucionado, distanciando a los
sujetos del desarrollo de la influencia de las estructuras estatales. Las comu-
nidades semiurbanas de Atenco, que sufrieron la consecuencia de un vacío
institucional creado por una división artificial entre las políticas “urbanas”
y “rurales”, representan un ejemplo en esta dirección. Los vecindarios ur-
banos en las zonas pobres del sur de Cochabamba, donde los mineros mi-
graron y donde las agencias gubernamentales como Semapa han sido inca-
paces de cubrir la demanda de los sapa, representan un segundo ejemplo.
Otros ejemplos han sido mencionados en distintas partes de este trabajo,
sobre todo en el tercer capítulo.
Ambos casos son ilustrativos del tipo de resultados inesperados que
surgen cuando los actores institucionales, en su intento por promover una
política determinada, traspasan las áreas grises e invaden dichos espacios de
autonomía:22 las quejas de antaño se vuelven más visibles y abren la puerta
a procesos más amplios de movilización social y política. Los megaproyec-
tos de desarrollo se convierten en puntos de atracción para que distintos
21
Construyendo sobre las ideas de Yashar, Contesting, 2005.
22
Deborah Yashar desarrolla este argumento para el caso de los movimientos indígenas en
el caso de las movilizaciones en contra de las reformas neoliberales. La discusión presentada aquí
muestra que su argumento es válido, no sólo para el caso de los movimientos indígenas, sino de
otros movimientos, incluyendo aquellos que se oponen a la instrumentación de proyectos de infraes-
tructura a distintos niveles y escalas geográficas. Véase Yashar, Citizenship, 2005.
264 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
actores persigan sus intereses. La movilización, en combinación con las res-
puestas institucionales erráticas, es seguida por ciclos de radicalización. En
otras palabras, el desplazamiento del conflicto que resulta de las distintas di-
námicas políticas y de política pública que hemos analizado —por ejemplo,
ventanas de oportunidad, prevalencia de valores y principios de política, lu-
chas entre distintas coaliciones de política— llevan a una cadena de eventos
que eventualmente impactan sobre los prospectos de estabilidad política.
Al mismo tiempo, los casos de estudio sugieren otras fuentes y ma-
nifestaciones del déficit de legitimidad del Estado. Por ejemplo, dejando a
un lado la discusión de los espacios de autonomía local, hay un déficit de
legitimidad específico que parece existir en el caso del sector infraestructu-
ra. En otras palabras, la herencia de los regímenes predemocráticos en este
sector de políticas públicas no sólo se manifiesta en procesos de decisión
disfuncionales, sino en la huella muy particular que han dejado proyectos
anteriores en la memoria latinoamericana. Este argumento requiere de una
elaboración más detallada.
Como hemos argumentado, los discursos de los movimientos socia-
les tienden a reflejar juegos de poder en el nivel simbólico y, en ciertas cir-
cunstancias, estos discursos tienden a reificar las categorías sociales con la
finalidad de hacerlas más visibles: las nociones de “nosotros”, los que de-
safiamos, y ustedes, “los desafiados”, son dos ejemplos ilustrativos que han
permeado nuestro análisis de ambos casos de estudio. Aunque estas catego-
rías conllevan enormes simplificaciones, reflejan algo de verdad en cuanto
que surgen y se construyen a partir de la memoria de las experiencias del
pasado. Estas experiencias pasadas, que anclan a los discursos en lugares
espaciotemporales específicos, incluyen la instrumentación de megaproyec-
tos de desarrollo por parte de los regímenes de pretransición. La región
latinoamericana ofrece muchísimos ejemplos: proyectos mineros en Ecua-
dor, proyectos petroleros y carreteras en el Amazonas brasileño, proyectos
hidroeléctricos y de exploración petrolera en Chiapas, sistemas de agua e
infraestructura carretera en México, explotación de acuacultura en Colom-
bia, gasoductos en Bolivia. La lista podría extenderse hacia el pasado e in-
cluir proyectos que se llevaron a cabo durante la etapa colonial.23
23
De hecho, las disrupciones ecológicas en la subcuenca de Texcoco se pueden rastrear en el
tiempo al caso de megaproyectos que fueron llevados a cabo durante la colonia, como es el caso
del Tajo de Nochistongo, concluido en 1608. Para mayores detalles, véase el subtítulo de la p. 114;
Castro, Water, 2006, y Luiselli, “Towards”, 2003.
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Conclusiones generales 265
Muchos de estos representaron elefantes blancos o proyectos mal dise-
ñados que de hecho minaron los prospectos de desarrollo de la región en el
largo plazo. Otras iniciativas contribuyeron a solucionar problemas serios
que requerían de atención urgente; muchos otros tuvieron un profundo im-
pacto en las posibilidades de crecimiento económico. Pero en su conjunto,
incluso en el caso de los proyectos considerados como “buenos”, los bene-
ficios han venido casi siempre acompañados de altos costos. Población que
es desplazada sin compensaciones justas, desarticulación social, impactos
ambientales irreversibles y desperdicio de recursos públicos son sólo algu-
nos de los problemas que ocupan la larga historia del sector infraestructura
en la región. Estas deudas históricas explican en parte el déficit de legiti-
midad que es específico de la construcción de infraestructura en América
Latina: en estas circunstancias, dadas las lecciones del pasado, es inevitable
que los actores sociales muestren escepticismo y desconfianza hacia nuevas
iniciativas.
En resumen, la existencia de espacios de autonomía local, donde la
legitimidad del Estado se ha desgastado y el déficit de legitimidad asociado
a los megaproyectos representa un obstáculo mayor para enfrentar el pro-
blema en América Latina. Como lo hemos mostrado a partir de los casos
de estudio, incluso cuando los proyectos son potencialmente benéficos, no
se puede dar por hecho que prevalecerán escenarios de estabilidad política.
Este es el caso cuando las variables sociales, culturales e históricas son ex-
cluidas de la lista de consideraciones relevantes, como sucede cuando los
actores y las instituciones del Estado muestran comportamientos autísticos.
En pocas palabras, los criterios de factibilidad técnica y aceptabilidad de
valores no son condiciones suficientes para garantizar la instrumentación
exitosa de un proyecto de infraestructura; mucho menos en el caso de Amé-
rica Latina donde las instituciones cargan con el legado de los regímenes de
pretransición, donde se han configurado nuevos balances de poder y donde
el Estado sufre de déficits de legitimidad significativos.
LA METÁFORA DE DAVID CONTRA
GOLIAT PUESTA EN DUDA
Una perspectiva que integra el análisis de políticas públicas y movimientos
sociales abre la oportunidad para explorar otras implicaciones para el desa-
rrollo y la democracia en los países latinoamericanos. Esta perspectiva com-
266 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
binada revela cómo los movimientos sociales desempeñan un papel impor-
tante al traer de vuelta valores de política y dimensiones de conflictividad
que no fueron considerados originalmente por los tomadores de decisión.
Al hacerlo de esta manera, los movimientos sociales contribuyen a demo-
cratizar la arena pública, a darle forma a la política pública y a proteger a
distintos grupos de población ante decisiones institucionales que parecen
arbitrarias. Este análisis, sin embargo, nos invita también a reflexionar so-
bre el papel que los movimientos sociales y los grupos beligerantes desem-
peñarán en el largo plazo.
De manera más específica, el análisis invita a reflexionar en torno a si
la metáfora de “David contra Goliat”, la cual se refiere a los actores débiles
que contribuyen a las actividades de un movimiento social para defender
causas “nobles” contra los Estados “todopoderosos” de América Latina,
constituye una descripción vigente y adecuada. Hay cuatro conclusiones
que se derivan de ambos casos de estudio: 1) David no es necesariamente el
actor más débil en comparación con Goliat; 2) las acciones de David también
pueden tener consecuencias no intencionales en el largo plazo; 3) desde una
perspectiva analítica, el papel que desempeña David debe ponerse a prue-
ba, caso por caso, y 4) David no siempre persigue causas “nobles”.
Los resultados de la Guerra del Agua y del conflicto por el naicm son
síntomas de un mayor desarrollo democrático en América Latina. Los ac-
tores beligerantes pueden, en ciertas circunstancias, usar una amplia gama
de instrumentos para contrabalancear el problema del Estado autístico y la
amenaza de sus decisiones arbitrarias. Los actores beligerantes son capaces,
sobre todo en comparación con sus predecesores en los regímenes de pre-
transición, de combinar medios institucionales con la política de protesta a
fin de promover sus quejas y sus demandas. En el contexto de las nuevas
configuraciones de poder, características de los escenarios de postransición,
la difusión de un marco de acción colectiva efectivo constituye un poderoso
instrumento que los movimientos sociales pueden usar para problematizar
las políticas públicas y hacer que las quejas de grupo y las identidades colec-
tivas se vuelvan más visibles en la arena pública. Como hemos argumenta-
do a lo largo de este trabajo, las estrategias pueden ser determinantes para
el resultado final de un movimiento social, entre otras razones porque ac-
tivan recursos organizacionales, influyen sobre la opinión pública y atraen
a aliados poderosos, tanto en el nivel doméstico como en el internacional.
Esta es la primera área en que las narrativas de David contra Goliat pueden
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Conclusiones generales 267
ponerse en tela de juicio: en pocas palabras, los participantes de los movi-
mientos sociales no son necesariamente los actores más débiles.
Al mismo tiempo, a pesar de los avances democráticos, ambos casos
de estudio apuntan a problemas potenciales y a efectos colaterales que este
tipo de conflictos llegan a tener en el largo plazo. El predicamento subyace
a las formas específicas en las que los discursos de los movimientos sociales
operan: estos “esquemas de interpretación”24 condensan el mundo de “allá
afuera” y enfatizan las quejas apoyándose en generalizaciones muy amplias.
Al hacerlo así crean nuevos clivajes de conflicto que suman a y retrasan las
discusiones alrededor de los proyectos de infraestructura. Como lo hemos
argumentado en el cuarto capítulo, estos nuevos clivajes dirigen la atención
de los actores políticos a ciertas implicaciones de las políticas públicas y la
alejan de otras; es decir, los movimientos sociales crean nuevos clivajes y, al
hacerlo, pueden llegar a desplazar preocupaciones de política pública que
también son clave. Por ello, incluso si los movimientos sociales fueran esen-
cialmente democráticos —proposición que debe verificarse empíricamente—
o si siempre persiguieran objetivos “loables”, sus logros tienen consecuen-
cias impredecibles e insospechadas.
Por supuesto, como un activista estadunidense que trabaja en Bolivia
alguna vez le comentó al autor de este trabajo: “No puedes medir a los ac-
tores institucionales y a los movimientos sociales con la misma vara porque
los movimientos sociales no están preparados para diseñar políticas públi-
cas: su principal propósito en este tipo de luchas ha sido el detener políticas
malas en un esfuerzo desesperado por proteger sus empleos, su tierra, el
acceso al agua y otros vínculos sociales.”25 Esto es cierto. Sin embargo, am-
bos casos de estudio demuestran que las nuevas configuraciones del poder
abren oportunidades para que los actores beligerantes y los movimientos
sociales influyan en la política pública, estén o no preparados. De esta ma-
nera, la pregunta es ineludible: ¿quién es el responsable del desplazamiento
de los problemas de política pública de la agenda gubernamental?
Más aún, en el caso específico de la política de infraestructura, los
conflictos en la última década y media han contribuido a la configuración
de un marco de acción colectiva de referencia basado en la idea más radical
de que “cualquier megaproyecto es malo”.26 En otras palabras, el desplaza-
24
Snow y Benford, “Master”, 1992.
25
Entrevista con Tom Kruse, La Paz, Bolivia, julio de 2005.
26
Entrevista con Miguel Valencia, ciudad de México, septiembre de 2005.
268 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
miento de ciertas preocupaciones, inherente a los nuevos clivajes creados
por los movimientos sociales, no es un fenómeno exclusivo de las reformas
a los sapa en Bolivia o de la construcción de un aeropuerto en la ciudad de
México. En el contexto de las recientes “victorias” por parte de algunos mo-
vimientos, el desplazamiento del conflicto y de las preocupaciones de políti-
ca pública puede escalar y afectar a cualquier proyecto, grande o pequeño,
bueno o malo. Desde un punto de vista práctico y analítico, esta perspectiva
representa una negación del propio reto y de la propia necesidad de proveer
de infraestructura en el futuro.
La posibilidad de que esta posición radical sea adoptada por los mo-
vimientos sociales y por otros actores políticos de manera generalizada
resulta muy problemático. A pesar del récord gris que la región ha acumu-
lado históricamente en la materia, la decisión de si un proyecto de infraes-
tructura es conveniente o no, constituye una cuestión empírica que depen-
de de un número enorme de aspectos contextuales y específicos en cada
caso, incluyendo la urgencia de solución de un problema determinado.
Constituye también una pregunta empírica si las omisiones de política pú-
blica son deliberadas o no. Sin embargo, las nuevas oportunidades demo-
cráticas que pueden ser usadas por “David” para detener los malos proyec-
tos de infraestructura que son promovidos por “Goliat”, pueden contribuir
en el largo plazo a detener determinadas iniciativas que podrían contribuir
a resolver problemas urgentes de desarrollo: aeropuertos que operan muy
por arriba de su capacidad o sistemas de drenaje que amenazan con des-
bordarse e inundar ciudades enteras son tan sólo algunos ejemplos, quizás
los más visibles. En resumen, las acciones de David pueden también tener
consecuencias no intencionales –y a menudo indeseables–. Una de estas
es la posibilidad de desplazar ciertas preocupaciones de política pública
fuera de la agenda y negar las propias necesidades de infraestructura en
la región.
Este trabajo nos invita también a reflexionar sobre la pertinencia de
agrupar a todos los movimientos sociales de los que hemos hablado en
una sola categoría, como una posible entidad analítica coherente que forma
parte de un esfuerzo alrededor del mundo para detener los efectos nega-
tivos de las reformas neoliberales y la globalización económica. Como lo
argumentan algunos académicos prominentes,27 hay pocas dudas de que
los ejemplos recientes de movilización social en América Latina y en otras
27
Véanse, por ejemplo, Nash, Mayan, 2001 y Nash, Social, 2005.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Conclusiones generales 269
regiones muestren pautas similares de resistencia contra los males de la glo-
balización económica. Hay suficiente evidencia como para concluir que las
“redes transcomunitarias”,28 las redes de abogacía transnacional,29 y las “re-
des de solidaridad”30 han sido tejidas como parte de las actividades de los
movimientos sociales que van más allá de las fronteras nacionales. De he-
cho, estas redes han facilitado los procesos de globalización no económica.
Sin embargo, como lo menciona Sidney Tarrow correctamente:31
Aunque la globalización es una poderosa fuente de nuevos actores, nuevas
relaciones y nuevas inequidades [...] la ecuación entre globalización y protesta
en mucha de la literatura sobre “movimientos sociales” globales dice mucho
y dice también muy poco: dice muy poco porque deja fuera los procesos de
entretejido que llevan a las personas a participar en la política beligerante;
dice mucho porque una buena parte del activismo transnacional que encon-
tramos en el mundo hoy, no puede ser explicado por la globalización.
Los casos de estudio de este trabajo han mostrado que, desde la pers-
pectiva de los movimientos sociales, resulta conveniente, y necesaria, la
articulación de estrategias de enmarcamiento que transforman las distintas
luchas a nivel local en luchas sociales más amplias. Las relaciones entre la
Coordinadora y un conjunto amplio de actores rurales y urbanos que se
unieron para oponerse a la privatización de los sapa en Cochabamba cons-
tituyen un buen ejemplo. Los intercambios de apoyo y las simpatías entre el
Frente de Pueblos y otras organizaciones de movimiento social, incluyendo
a los representantes del movimiento zapatista en México y en otros países,
representan un segundo ejemplo.
En un esfuerzo por hacer que las quejas y las demandas sean más vi-
sibles, resulta conveniente para los movimientos sociales hablar de “Esta-
dos opresores”, “imperialistas neoliberales”, “capitalistas salvajes”, los “ricos
y poderosos” y otros villanos similares. Más aún, como hemos señalado,
muchas de estas construcciones no aparecen de la nada: se basan en expe-
riencias históricas concretas que los actores beligerantes han sufrido, o de
las que han escuchado y, de esta manera, dan forma a sus identidades co-
lectivas. Los actos de violencia física y simbólica que provienen y son apo-
28
29
Yashar, Contesting, 2005.
Fox, “Assessing”, 2004.
30
Tarrow, New, 2005.
31
Ibid., p. 5.
270 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
yados desde los estados autistas, de manera intencional o no, contribuyen
a confirmar la validez de estas construcciones discursivas.
Sin embargo, desde un punto de vista analítico, el académico tiene
la responsabilidad de trascender estas construcciones abstractas. No todos
los proyectos de infraestructura obedecen exclusivamente a la lógica de
la reproducción capitalista sin restricciones, y no todos los proyectos de
infraestructura son producto de los deseos arbitrarios e impulsivos de las
elites. Incluso aquellos proyectos que cumplen con estas dos últimas ca-
racterísticas no representan, de manera automática, síntomas de intereses
encontrados entre distintos grupos sociales o ejemplos de juegos “suma
cero”. Como lo ha mostrado este trabajo, los movimientos sociales y las
políticas públicas deben ser problematizados de manera individual, caso
por caso. Hay pautas en común que hemos identificado a partir de esta in-
vestigación, pero se enfocan más en los dinámicas de los movimientos, en
las interacciones de los actores y en mecanismos causales recurrentes que
en una idea preconcebida en torno a los “actores débiles” contra los Esta-
dos “todopoderosos”.
El tipo de análisis aquí presentado ayuda a entender las causas y los
propósitos —el cómo y el por qué— detrás de las decisiones de los actores
que apoyan o se oponen a proyectos de infraestructura en un momento
dado. El análisis ayuda también a entender el papel que los discursos, los
valores y las ideas pueden desempeñar para darle forma a los escenarios
de conflicto y a los resultados finales del proceso de políticas públicas. Esta
tarea sólo ha sido posible gracias a que las prácticas y los discursos de los
actores han sido estudiados en relación con coordenadas espaciotemporales
específicas y no en relación con un fenómeno abstracto cuya ubicuidad ha
sido invocada para explicar todo —por ejemplo, la globalización o el neoli-
beralismo–. En resumen, los movimientos sociales tienen sus raíces en lu-
gares y en tiempos particulares y, por tanto, el papel de David contra Goliat
debe ser puesto a prueba en cada caso.
Más aún, al problematizar cada caso de estudio de manera individual
permite mostrar las distintas facetas de los actores beligerantes en distintos
niveles y durante diferentes etapas de la movilización social. Como se ha
argumentado en el caso del Frente de Pueblos y de la Coordinadora, dis-
tintos grupos conectaron con sus respectivos marcos de acción colectiva,
acordaron estrategias de protesta en conjunto y apoyaron al movimiento
social. Hacía sentido para algunos terceros y para aquellos afectados direc-
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Conclusiones generales 271
tamente por las políticas públicas el aglutinar demandas y ganar masa crí-
tica, por lo menos durante las primeras etapas de movilización. El objetivo
era enfatizar las quejas, las demandas y las identidades colectivas para que
los movimientos sociales ganaran visibilidad y poder de negociación. Así
es como los sujetos del desarrollo “vuelven a la vida”. Sin embargo, como
lo hemos demostrado, los megaproyectos de infraestructura pueden tam-
bién representar oportunidades para perseguir otros intereses materiales y
políticos. El grado en que las demandas radicales o externas al movimiento
toman preminencia sobre los intereses de las facciones más moderadas de
un movimiento depende de una compleja interacción entre rasgos organi-
zacionales, estructuras de oportunidad política y otros factores específicos
del contexto.
En este sentido, la labor de documentar y contrastar a la Coordinado-
ra y al Frente de Pueblos contribuye a cuestionar otro aspecto de la metáfo-
ra de David contra Goliat: en el mundo de las políticas públicas y los movi-
mientos sociales, ni David ni Goliat se mantienen siempre fieles a la historia
original de acuerdo con la cual David es escogido por un poder divino para
pelear contra los filisteos. Algunas organizaciones de movimiento social son
más democráticas que otras, y algunos actores beligerantes tienen objetivos
que son más legítimos que otros. El discriminar entre distintos tipos de ac-
tores y organizaciones requiere de un enfoque aristotélico según el cual el
analista busca modelos de la realidad y no modelos deseables de acuerdo
con ciertos criterios ideales e idealizados. Esto es particularmente importan-
te en el caso de América Latina donde los movimientos sociales han sido
asociados a distintos procesos de democratización. Como el intelectual boli-
viano Carlos Toranzo argumenta,32 el hecho de que los movimientos socia-
les hayan luchado contra dictaduras militares y otros regímenes semiautori-
tarios en décadas previas ello no significa que todos sean, por descontado,
democráticos. De hecho, en países con una fuerte tradición corporativista,
como Bolivia o México, las organizaciones de movimiento social muestran
a menudo pocos signos de democratización interna.
32
Toranzo, “Participación”, 2006, p. 17.
272 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
SOCIALIZACIÓN DEL CONFLICTO Y EL RETO DE LA
PROVISIÓN DE INFRAESTRUCTURA EN AMÉRICA LATINA
Una perspectiva combinada sobre movimientos sociales y políticas públicas
ha permitido identificar obstáculos clave que se presentarán al hacer frente
al reto de la provisión de infraestructura en la región. Como se argumentó
más arriba, el reto es doble: por un lado, los países latinoamericanos ten-
drán que dar pasos decisivos para compensar los déficits existentes y cubrir
las necesidades futuras. Por otro, los proyectos de infraestructura conllevan
impactos sociales, culturales y ambientales que no son fáciles de identificar
o compensar. Hacer frente a estos dos aspectos del reto requerirá encarar
los temas aquí sugeridos: 1) el problema del Estado autista; 2) la existencia
de nuevas configuraciones de poder social y político; 3) el predominio de
défictis de legitmidad, algunos de los cuales son específicos en el área de in-
fraestructura; y 4) las distorsiones que a veces son generadas por narrativas
del tipo de David contra Goliat.
La Guerra del Agua y el conflicto alrededor del naicm nos han mos-
trado que el reto de la provisión de infraestructura tomará lugar en un esce-
nario con una gran diversidad de actores sociales y políticos que, de manera
informal o indirecta, pueden tener poder de veto. En comparación con los
Estados burocráticos con sistemas políticos muy centralizados, los regíme-
nes de postransición se caracterizan por la existencia de múltiples sitios, for-
males e informales, en los que se toman las decisiones sobre proyectos de
infraestructura. Como hemos explicado anteriormente, ello significa que el
Estado y el sistema político en general no tienen ya necesariamente un solo
centro de gravedad; en otras palabras, el Estado ya no puede ser concebi-
do como un actor reificado y todopoderoso que, bajo cualquier circunstan-
cia, tiene el sartén por el mango en la definición de políticas públicas. Este
argumento aplica de una manera u otra, en distinta medida, a diferentes
países en América Latina: por razones históricas y geopolíticas, el Estado
mexicano tiene mucho más margen de maniobra que el Estado boliviano.
Sin embargo, desde una perspectiva comparativa, los procesos de descen-
tralización y liberalización política confirman que los procesos de toma de
decisiones en ambos países son menos jerárquicos y centralizados que en el
caso de los regímenes de pretransición.
Este argumento no implica necesariamente que los Estados sean más
débiles, sino que sus fuentes de legitmidad y sus fortalezas han sufrido
transformaciones significativas. No implica que los Estados son menos ca-
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Conclusiones generales 273
paces, sino que más bien necesitan desarrollar nuevas capacidades. En el
caso de los regímenes de pretransición, la premisa para la instrumentación
exitosa de proyectos de infraestructura era la privatización del conflicto: los
argumentos técnicos no se discutían abiertamente, las decisiones de política
pública no podían ser cuestionados por otros grupos de técnicos y políticos,
y la oposición social o política era neutralizada de manera secreta, si no es
que simplemente no se tomaba en cuenta. Como lo demuestran los casos
de estudio, la privatización del conflicto ya no aplica más como una precon-
dición para que las políticas públicas sean exitosas.
Podría argumentarse que la política de infraestructura en los regíme-
nes de postransición tiene otros requisitos. En contraste con anteriores pe-
riodos, los argumentos técnicos deben discutirse de manera abierta, con
una mayor sensibilidad a los detalles sociales, culturales e históricos. No
sólo se trata de un requisito normativo dictado por los preceptos de la de-
mocracia, sino que, cada vez más, se trata de un requisito para el diseño
de políticas públicas viables. En otras palabras, cuando los proyectos y las
políticas públicas no son sujetos a deliberaciones públicas serias, hay una
mayor probabilidad de que ciertos parámetros y ciertas dimensiones eva-
luativas queden fuera y no sean considerados. Por un lado, esta conclusión
contrasta con la idea weberiana original sobre la incompatibilidad entre la
soberanía popular y la complejidad de la administración pública y, por otro,
la dificultad de establecer modelos de administración pública más partici-
pativos.33 El argumento aquí propuesto es que la política pública debe ser
auditada a partir de la participación de un conjunto más amplio de actores
debido a que el proceso es inherentemente imperfecto.
Evidentemente, si se amplían los criterios utilizados para definir la
factibilidad y la aceptabilidad de ciertas políticas públicas, pueden retra-
sarse las decisiones de infraestructura ya que la adopción de criterios más
ambiciosos puede también limitar la apertura de ventanas de oportunidad
o reducir su alcance. Sin embargo, al mismo tiempo, mientras más ambicio-
sos sean dichos criterios, más probable es que se identifiquen los posibles
obstáculos de manera adecuada antes de que estallen en conflictos abiertos.
Como hemos mostrado con ambos casos de estudio, cuando esto último
ocurre los conflictos pueden escalar y convertirse en ciclos de radicalización
y polarización política que minan las condiciones que permitirían instru-
mentar los proyectos de infraestructura.
33
Avritzer, Democracy, 2002, p. 41.
274 Megaproyectos fallidos en latinoamérica Conclusiones generales 275

Al mismo tiempo, no podemos negar que el conflicto puede ofrecer en el análisis y la comparación de otros casos de estudio, a lo largo y ancho
oportunidades importantes. En el caso de los movimientos sociales que de otros territorios lationamericanos, así como en una variedad de subsec-
hemos estudiado, estos actores desempeñaron un papel vital para traer de tores. Como hemos mostrado, se obtienen muchos beneficios analíticos al
vuelta algunas preocupaciones ya olvidadas en el debate de políticas. Los estudiar estos casos desde una persectiva que combine políticas públicas y
movimientos sociales han cumplido también con la tarea importante de movimientos sociales. No podemos olvidarnos del papel que desempeña
atraer la atención de los actores institucionales y de la opinión pública, la historia; es decir, es vital estudiarlos a partir de una sociología histórica
contribuyendo a proteger a distintos grupos de decisiones de gobierno ar- comparada.
bitrarias. Por estas razones, aunque de manera incipiente, este tipo de mo-
vimientos desempeñan un papel cada vez más importante en el contexto de
los regímenes de postransición.
Como lo revelan ambos casos de estudio, el contenido de las políticas
públicas en cuestión no era la única razón de queja en Bolivia y en México.
Cuando las quejas son problematizadas con mayor detalle, se hace evidente
que la temporalidad concreta, o timing, el discurso y la naturaleza de los pro-
cesos de política pública contribuyeron asimismo a galvanizar el desconten-
to entre distintos grupos. Estas quejas constituyen el punto de partida para
construir marcos de acción colectiva y, en ciertas circunstancias, contribuir
también a ciclos de radicalización que obstruyen la discusión de la política
pública. La implicación es evidente: hay una buena puerta de las quejas y
el descontento social que puede ser neutralizado si los conflictos potenciales
son socializados antes de que los proyectos de infraestructura sean instru-
mentados. Al mismo tiempo, incluso si algunos proyectos son politizados
por parte de ciertos individuos o grupos con intereses materiales clave, un
proceso de política pública más abierto y flexible puede ofrecer dos oportu-
nidades. Primera. Los tomadores de decisión disfrutan de mayores niveles
de legitmidad pública, sobre todo en el caso de medidas que son impopu-
lares, pero necesarias. Segunda. De esta manera es más probable que un
espectro más amplio de actores se haga corresponsable de los resultados de
la política pública. En resumen, podemos decir, no sin reservas, que la for-
taleza de los sitemas políticos en regímenes de postransición ya no yace en
la privatización del conflicto sino en su socialización.
Las recomendaciones y prescripciones de política pública están más
allá de los objetivos de este libro. Sin embargo, la Guerra del Agua y el
conflicto generado por el naicm fueron en su momento señales claras de
un problema más generalizado que ha continuado en los años subsiguien-
tes y que representará por muchos años un obstáculo para los prospectos
de desarrollo en América Latina. Será necesario sin duda tomar acciones
decisivas, pero la tarea de hacer recomendaciones de política debe basarse

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos

 Apéndices

Apéndice I. LA CIUDAD DE MÉXICO EN el año 2000

Geografía política

Para fines de este trabajo, entendemos a la Zona Metropolitana de la

Ciudad de México (zmcm) como un continuo urbano que se extiende más
allá del Distrito Federal y que incluye 28 municipios conurbados del Estado
de México (mapa 1)

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos 277

278 Megaproyectos fallidos en latinoamérica Apéndices 279

Municipios del
Mapa 1. Municipios del Estado de México Estado de México Delegaciones
y delegaciones de la ciudad de México
1 Acolman A Azcapotzalco
2 Atenco B Coyoacán
3 Atizapán de Zaragoza C Cuajimalpa de Morelos
Hidalgo Puebla 4 Coacalco D Gustavo A. Madero
Otros 5 Cuautitlán E Iztacalco
6 Chalco F Iztapalapa
municipios 26 7 Chicoloapan G Magdalena Contreras
Edomex 8 Chimalhuacán H Milpa Alta
Otros 9 Ecatepec I Álvaro Obregón
21 20 12 15 municipios 10 Huixquilucan J Tláhuac
13 Edomex 11 Ixtapaluca K Tlalpan
5
19 12 Jaltenco L Xochimilco
24 13 Melchor Ocampo M Benito Juárez
17 27 14 Naucalpan de Juárez N Cuauhtémoc
25 4 3 1 15 Nextlalpan O Miguel Hidalgo
16 Nezahualcóyotl P Venustiano Carranza
3 17 Nicolás Romero
23 2 Tlaxcala 18 La Paz
16 19 Tecámac
20 Teoloyucan
A D 22 21 Tepotzotlán
14 22 Texcoco
O N 8 23 Tlalnepantla
P
24 Tultepec
10 E 7 25 Tultitlán
M 18 26 Zumpango
C I F Puebla 27 Cuautitlán Izcalli
B 11
28 Tlalmanalco
J
G 6
L

K 28
Otros H
municipios Otros
Edomex municipios
Edomex
Morelos

Distrito Federal Área inmediata de influencia del proyecto

NAICM

Fuente: Adaptado de Semarnat, “Nuevo”, 2001b.

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos

 Cuadro 1. Población de la zmcm, 1960-2000

1960 1970 1980 1990 2000

zmcm (Estado de México) 1 874 518 4 799 406 6 128 101 6 834 085 8 776 451
zmcm (Distrito Federal) 7 076 687 9 186 662 8 831 079 8 235 744 8 605 239
Total (zmcm) 8 951 205 13 986 068 14 959 180 15 069 829 17 381 690

Fuente: elaboración propia con base en Inegi, “Archivo”, 2003, <http://mapserver.inegi.gob.mx/dsist/ahl2003/index.html?c=424&c=134>. [Con-
sulta: 10 de diciembre de 2003.]; “Banco”, 2003, en <http://dgcnesyp.inegi.gob.mx/?c=72>. [Consulta: 18 de enero de- 2004.]

Cuadro 2. Población de los municipios afectados por el naicm, 1960-2000

1960 1970 1980 1990 2000

Atenco 7 341 10 616 16 418 21 219 34 439

Chimalhuacán 7 670 19 946 61 816 242 317 490 772
Tezcoco 32 265 42 525 65 628 195 851 140 368
Total 47 276 73 087 143 862 459 387 665 579

Fuente: elaboración propia con base en inegi, “Archivo”, 2003, <http://mapserver.inegi.gob.mx/dsist/ahl2003/index.html?c=424&c=134>. [Con-
sulta: 10 de diciembre de 2003.]; “Banco”, 2003, en <http://dgcnesyp.inegi.gob.mx/?c=72>. [Consulta: 18 de enero de 2004.]

Cuadro 3. Población de los comunidades afectadas por el naicm

1960 1970 1980 1990 2000

Atenco
Atenco (cabecera municipal) 1 958 3 033 4 944 10 625 14 518
Acuescomac 1 234 1 764 2 525 3 839 n.a.
Santa Isabel Ixtapan 1 767 2 358 3 074 3 097 3 572
Francisco I. Madero n. d. n. d. 270 340 678
Nexquipayac n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Chimalhuacán
Chimalhuacán 2 495 5 930 8 856 235 587 482 530
Texcoco
Huexotla 1 262 2 539 3 681 n. d.
Magdalena Panaoya 1 480 1 982 3 149 n. d. n. d.
San Bernardino 1 053 1 627 2 078 2 786 3 544
San Felipe y Santa Cruz de Abajo 372 631 360 n. d. n. d.
San Martín n. d. n. d. n. d. n. d. n. d.
Santiago Cuautlalpan 1 438 3 438 4 679 6 968 10 843
Tocuila 1 936 3 150 4 620 n. d. n. d.

n. d. No disponible.
Fuente: elaboración propia con base en Inegi, “Archivo”, 2003, <http://mapserver.inegi.gob.mx/dsist/ahl2003/index.html?c=424&c=134>. [Con-
sulta: 10 de diciembre de 2003.]; “Banco”, 2003, <http://dgcnesyp.inegi.gob.mx/?c=72>. [Consulta: 18 de enero de 2004.]
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
282 Megaproyectos fallidos en latinoamérica Apéndices 283

Partidos políticos en México, 2000 Apéndice II. LA CIUDAD DE COCHABAMBA EN 2000

Cuadro 4. Distribución geográfica de los partidos políticos Geografía política

en México, 2000
El departamento de Cochabamba se compone de trece provincias y 45 mu-
Partidos en el poder, 2000 nicipalidades. La provincia del Cercado, donde se encuentra la ciudad de
Cochabamba, constituía el área de concesión donde adt proporcionaría,
México: gobierno federal Partido Acción Nacional (pan) supuestamente, los sapa. Las municipalidades alrededor (Quillacollo, Saca-
Distrito Federal Partido de la Revolución Democrática (prd) ba, Sipe Sipe, Tiquipaya y Vinto) constituían el centro de la resistencia de
Estado de México Partido Revolucionario Institucional (pri) Fedecor.
Estado de Hidalgo Partido Revolucionario Institucional (pri)
Atenco Partido Revolucionario Institucional (pri)
Chimalhuacán Partido Revolucionario Institucional (pri)
Texcoco Partido de la Revolución Democrática (prd)

Fuente: Elaboración propia.

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos

 Mapa 1. Provincias y municipalidades de Cochabamba, Bolivia
Fuente: elaboración propia con base en Carvajal y Pérez, Nueva, 2005.
Municipalidad Provincia
1. Cochabamba Cercado
2. Aiquile Campero
3. Pasorapa Campero
4. Omereque Campero
5. Independencia Ayopaya
6. Morochata Ayopaya
7. Tarta Esteban Arce
8. Anzaldo Esteban Arce
9. Arbieto Esteban Arce
10. Sacabamba Esteban Arce
11. Arani Arani
12. Vacas Arani
13. Arque Arque
14. Tacopaya Capinota
15. Capinota Capinota
16. Santivanez Capinota
17. Sicaya German Jordan
18. Cliza German Jordan
19. Toko German Jordan
20. Tolata Quillacollo
21. Quillacollo Quillacollo
22. Sipe Sipe Quilacollo
23. Tiquipaya Quilacollo
24. Vinto Quilacollo
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Municipalidad Provincia
25. Colcapirhua Quilacollo
26. Sacaba Chapare
27. Colomi Chapare
28. Villa Chapare
29. Tapacari Tapacari
30. Totora Carrasco
31. Poco Carrasco
32. Pocona Carrasco
33. Chimore Carrasco
34. Puerto
  Villarroel Carrasco
35. Bulo Bulo Carrasco
36. Mizque Mizque
37. Vila Vila Mizque
38. Alalay Mizque
39. Punata Punata
40. Villa Rivero Punata
41. Villa Quintín
  Mendoza Punata
42. Tacachi Punata
43. Villa Gualberto
  Villarroel Punata
44. Bolívar Bolívar
45. Tiraque Tiraque
286 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
Población en Cochabamba, 2001
Cuadro 1. Población de las provincias de Cochabamba, 2001
2001
Cercado 517 024
Narciso Campero 37 011
Ayopaya 60 959
Esteban Arce 31 997
Arani 24 053
Arque 23 464
Capinota 25 582
Germán Jordán 31 768
Quillacollo 246 803
Chapare 187 258
Tapacarí 25 919
Carrasco 116 205
Mizque 36 181
Punata 47 735
Bolívar 8 635
Tiraque 35 017
Total (departamento de Cochabamba) 1 455 711
Fuente: ine, Anuario, 2004.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Apéndices 287
Partidos políticos en Bolivia, 2000
Cuadro 2. Distribución geográfica de los partidos políticos
en Bolivia, 2000
Partido gobernante, 2000
Bolivia: gobierno nacional Acción Democrática Nacional
  (+ alianza nfr, Condepa, mir y ucs)
Departamento de Cochabamba
Provincia del Cercado
  (ciudad de Cochabamba) Nueva Fuerza Republicana (nfr)
Municipalidad de Sacaba Nueva Fuerza Republicana (nfr)
Municipalidad de Quillacollo Unión Cívica Solidaridad (ucs)
Municipalidad de Vinto Nueva Fuerza Republicana (nfr)
Municipalidad de Tiquipaya Nueva Fuerza Republicana (nfr)
Municipalidad de Colcapirhua Movimiento Nacional Revolucionario
Municipalidad de Sipe Sipe Unión Cívica Solidaridad (ucs)
Fuente: Elaboración propia con base en Carvajal y Pérez, Una Nueva, 2005.
 Apéndice III. IMÁGENES DE POLÍTICA PÚBLICA Y DIMENSIONES
DE CONFLICTIVIDAD ANTES DE LA GUERRA DEL AGUA

Gráfica 1. Cobertura mediática de las preocupaciones de política pública en relación

con los sapa en Cochabamba, 1992-2000
35

Otros
30
Corani vs. Misicuni

25 Salud

Medio ambiente
20
Tarifas

Justicia económica y social

15

Frecuencia mensual
Eficiencia/privatización/inversión/
atractivos/otras finanzas
10
Cobertura WSS

Ago
Ago
Ago
Ago
Ago
Ago
Ago

May
Feb 97
Feb 00

Feb 93
Feb 94
Feb 95
Feb 96
Feb 98
Feb 99

Nov 97

Nov 92
Nov 93
Nov 94
Nov 95
Nov 96
Nov 98
Nov 99

May 97

May 94
May 95
May 96
May 98
May 99

Fuente: elaboración propia.

La gráfica se basa en una revisión exhaustiva de periódicos entre 1992 y 2000 (principalmente La Razón, La Prensa, Los Tiempos y Opinión). Se muestra
la frecuencia mensual de noticias en torno a los sapa en Cochabamba, de acuerdo con los principales temas o dimensiones de conflictividad. Un resulta-
do interesante es el predominio de temas como la eficiencia económica y la privatización en contraste con otras dimensiones, como por ejemplo el medioambiente.

Los encuestados (%)

10
15
20
25
30
35
40
45
50
Apéndices

1996
Bolivia

1997
Banzer
Elecciones

1998

1999-
2000
Elecciones
Vicente Fox

México
Año

sucedió el conflicto alrededor del aeropuerto en México.

Guerra

Fuente: base de datos de Latinobarómetro, varios.

del Agua

2001
Bolivia y México, 1999-2004

2002
el aeropuerto
Conflicto por
DE LATINOBARÓMETRO

Gráfica 1. Satisfacción con la democracia

2003
Latinoamérica
APÉNDICE IV. INDICADORES SELECCIONADOS

2004
289

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos

La gráfica muestra el porcentaje de personas encuestadas que se sintieron “satisfechos” o

falta de satisfacción en Bolivia era más pronunciada cuando estalló la Guerra del Agua que cuando
conflictos sucedieron cuando existían tendencias a la baja en la satisfacción con la democracia (quizá
explicado, entre otros factores, por la recesión económica que afectaba a la región). Sin embargo, la
“muy satisfechos” con la democracia en sus respectivos países. Como puede observarse, ambos
290 Megaproyectos fallidos en latinoamérica Apéndices 291

Gráfica 2. Desconfianza en los partidos políticos. APÉNDICE V: EL NAICM DESPUÉS DEL 2002:
Bolivia y México, 1996-2004 ¿VUELTA A UN MUNDO FELIZ?

80
Meses después de que el proyecto para construir el nuevo aeropuer-
70 to internacional de la ciudad de México (naicm) fuera cancelado, la admi-
Elecciones
nistración del presidente Vicente Fox anunció la construcción de la terminal
60 Banzer
Guerra 2 en el aeropuerto existente. Sobre dicho proyecto, es importante señalar
Los encuestados (%)

50 del Agua que no implicó la construcción de nuevas pistas con la finalidad de incre-
mentar de manera significativa el número de operaciones en el aeropuerto
40 actual. La terminal 2 ayudó a desahogar parcialmente la logística del em-
barque y desembarque de pasajeros, así como del movimiento de equipaje,
30
pero no representó una solución de largo plazo a la escasa capacidad aero-
20 Conflicto por portuaria de la ciudad de México.
el aeropuerto Incluso, si tomamos en cuenta que algunas operaciones que antes pa-
10 Elecciones saban por el aicm fueron desconcentradas a otros aeropuertos, como el de
Vicente Fox Toluca, en el Estado de México, es muy factible que la vertiente de los pro-
0 blemas del modelo de vertientes múltiples (mvm) vuelva a dar señales de
1995

1996

1997

1998

1999-
2000

2001

2002

2003

2004
alarma en el mediano plazo. Al momento de escribir este libro también sa-
Año bemos que la crisis financiera del 2008 y otros factores, como la incidencia
de la influenza H1N1, impactaron sobre la demanda de operaciones aéreas,
Bolivia México Latinoamérica generando un “respiro”, tal como sucedió varias veces en la historia del
aicm desde inicios de la década de 1970. Sin embargo, es inevitable, dada
La gráfica muestra el porcentaje de encuestados que no tenían confianza en los partidos la dinámica económica de la ciudad de México y de otras ciudades en el
políticos en sus respectivos países. De acuerdo a estos datos, la Guerra del Agua tuvo lugar en un
momento en donde la desconfianza hacia los partidos era particularmente alta en comparación con centro del país, que el problema de la capacidad del aicm seguirá presente
el caso mexicano. En este último, se puede ver un menor grado de desconfianza en los partidos des- en la agenda de políticas públicas de México.
pués de la transición electoral del año 2000.
Fuente: base de datos de Latinobarómetro, varios años. En este sentido, la posibilidad de “revivir” el proyecto en Texcoco es-
tuvo latente desde mediados de la administración del presidente Felipe Cal-
derón Hinojosa (2006-2012) y, tan sólo unos meses antes de escribir estas
líneas, la nueva administración del presidente Enrique Peña Nieto (2012-
2018) anunció que revivirá el proyecto. ¿Es posible que ahora sí se haga
realidad el naicm?
Como hemos demostrado a lo largo de este trabajo, todo depende del
análisis técnico y de riesgos políticos que hagan los tomadores de decisión
en la nueva administración. En la vertiente de los contextos políticos, por
ejemplo, hay al menos cinco factores que parecen inclinar la balanza a favor
del proyecto:

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos

292 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
1. A diferencia de la administración de Vicente Fox en los años 2001-
2002, ahora existe coincidencia de partidos políticos entre el gobierno fede-
ral (pri) y el gobierno del Estado de México (pri). Si bien esto no representa
ninguna garantía de que exista coordinación entre los dos ámbitos de go-
bierno, es más factible que la ejecución del proyecto suceda en el contexto
de una mayor alineación de intereses.
2. El propio presidente Enrique Peña Nieto fue gobernador en el Es-
tado de México. Esto significa que sus colaboradores y el propio presidente
en persona tienen un mejor conocimiento de las especificidades culturales y
sociopolíticas de Atenco, Texcoco y demás municipios aledaños.
3. El gobierno perredista del Distrito Federal, el cual fue clave en la
oposición al naicm hace más de una década, presenta ahora un perfil mu-
cho menos radical y contestatario en la figura del jefe de gobierno, Miguel
Ángel Mancera.
4. El gobierno federal debería estar despreocupado por el grupo po-
lítico de Hidalgo, el cual también fue clave en la oposición al naicm en
Texcoco. Después de todo, no debemos olvidar que el actual secretario de
Gobernación, Miguel Ángel Osorio Chong, fue gobernador de aquel esta-
do y que su antecesor, Manuel Ángel Núñez Soto, quien fuera gobernador
cuando se suscitó la competencia entre el proyecto en Texcoco y el proyecto
en Tizayuca, Hidalgo, ha sido ahora nombrado como director del proyecto
naicm en Texcoco.
5. El tema más importante se relaciona con la adquisición de terrenos
para ubicar el naicm. Según comunicación con informantes expertos que
estuvieron involucrados en la administración panista del presidente Cal-
derón, desde que el naicm fue cancelado, la Comisión Nacional del Agua
(Conagua) se dio a la tarea, de manera discreta, casi silenciosa, de adquirir
terrenos para ampliar paulatinamente la zona federal para actividades de
restauración y regulación hidrológica. Es decir, aunque el uso de esta super-
ficie no está destinado para desarrollar el nuevo aeropuerto específicamen-
te, ya es una “ventaja” el que se encuentre en manos del gobierno federal.
Con base en estos factores, ¿podemos decir que de nuevo se ha abier-
to una ventana de oportunidad para promover y ejecutar el naicm? Desa-
fortunadamente, no todo lo que ha sucedido en la vertiente de los contex-
tos políticos es favorable para el proyecto. Hay, por lo menos, tres factores
negativos que la administración actual –y las que vengan en caso de que el
naicm no sea instrumentado antes del 2018– debe tomar en cuenta:
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Apéndices 293
1. La propia dinámica de los procesos de decisión en un Estado con
características autistas no ha cambiado todavía. Por ejemplo, aunque el
“fantasma de Atenco” se ha convertido en un tema que los funcionarios
públicos quieren evitar a toda costa al diseñar y ejecutar cualquier proyecto
de infraestructura,1 existe el mito –compartido por algunos panistas en la
administración 2006-2012 y por funcionarios de la actual administración
priista– de que el proyecto no tendrá problemas siempre y cuando “no se
toque Atenco”. Desafortunadamente, este es el tipo de razonamientos que
han llevado a tantos fracasos de política pública pues, incluso cuando el
proyecto no desplace físicamente a las comunidades de Atenco, el proyecto
representa una afrenta histórica para aquellos grupos más radicales.
2. Incluso si el “no tocar Atenco” es suficiente para lidiar con los re-
tos sociopolíticos a nivel local, esta visión representaría, de nuevo, un mo-
vimiento pendular en la historia del proyecto. Si en la administración Fox
el gobierno federal se preocupó tanto por cubrir los aspectos de compensa-
ción ambiental para hacer que el proyecto fuera aceptable públicamente, la
nueva visión es un movimiento en la dirección contraria: en lugar de am-
pliar la superficie del proyecto con fines ambientales, se ha reducido con tal
de “no tocar Atenco” y minimizar los riesgos de conflictividad sociopolítica.
Sobre este punto, queda pendiente ver cuál sería la reacción de di-
versos grupos ecologistas y queda pendiente analizar si verdaderamente es
tan fácil cambiar la causa de utilidad pública de la superficie recientemente
adquirida o, como sucedió en el episodio de 2001-2002, si las puertas han
quedado abiertas para que algún actor interponga una controversia consti-
tucional para evitar que el proyecto se lleve a cabo.
3. Otro factor de menor importancia, pero que no por ello debe per-
derse de vista, es el hecho de que el presidente Enrique Peña Nieto ha ini-
ciado su administración impulsando de manera muy activa una serie de
reformas constitucionales que, independientemente de su conveniencia o
no, definitivamente representan un importante desgaste político. En este
sentido, será importante analizar hasta qué punto la legitimidad de la nueva
administración priista sigue vigente para lidiar con un proyecto con la com-
plejidad del naicm o bien, si el anuncio de este proyecto puede, de nueva
cuenta, abrir la puerta para que se amalgamen las quejas y el descontento
de distintos grupos sociales. En este contexto, una mala gestión del proyec-
to podría volver a resultar desastrosa.
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Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos

 ÍNDICE Temático
A 215n, 222, 230, 234, 236, 238, 239,
Acción Democrática Nacional (adn): 9,
99, 106, 174n, 345.
aceptabilidad de valores: 80, 92, 123,
125, 126, 213, 257, 258, 265.
Aeropuerto Internacional de la Ciudad
de México: 9, 59-61, 64, 65, 69, 114-
116, 120, 121, 127, 128, 133, 135,
137, 233, 291, 302, 315, 335, 345.
capacidad de operaciones: 13, 59, 60,
64, 114, 115, 118, 120, 120n, 121,
123, 126, 129, 133, 138, 139, 222,
247, 257, 291.
centroide de la demanda: 59, 60, 116.
tercera pista: 60, 120, 121.
administración pública: 14, 77, 95, 273.
Aguas del Tunari: 9, 20, 21, 41, 44, 51-
58, 75, 108, 111, 113, 155-158, 161-
164, 168, 169n, 170-172, 174, 208,
215n, 221, 222, 224, 230, 234, 236,
238, 239, 283.
Contrato de Concesión: 20, 41, 51,
54, 58, 96, 108, 162, 168, 169, 170,
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos 345
245, 303, 330.
Aguateros: 38, 110, 226.
Aguilar Narváez, José Antonio: 59n,
141n, 231n.
alianza urbano-rural: 143, 157, 161.
América Latina (véase Latinoamérica):
21, 22, 76, 86, 87, 138, 141, 194, 252,
254, 257, 258, 260, 262, 264, 272,
290.
anticipación de restricciones futuras: 80,
81, 97, 123, 127.
asentamientos irregulares: 60, 69, 117,
195.
asociaciones público-privadas: 102.
Atenco, México: 16, 23, 26, 36, 37, 65,
67, 72-74, 124, 126, 132, 177-182, 184-
189, 191-193, 196, 199-207, 209, 210,
214-216, 220-222, 226, 228, 231, 235,
236, 240-244, 247, 263, 279, 280-282,
292, 293, 295, 296, 303, 311, 316,
325, 328, 334, 335.
autoritario: 113, 230, 254-256, 259, 261,
271.
346 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
autosuficiencia alimentaria: 93, 94, 215,
217.
B 269, 283-288, 295, 297, 299-303,
Banco Interamericano de Desarrollo: 9,
10, 20n, 28n, 44, 92, 104n, 316.
Banco Mundial: 9, 34, 49, 93, 95n, 98n,
169n, 309, 314, 318, 325.
Bánzer, Hugo: 20, 48, 51, 52, 90n, 93n,
98, 99, 106-108, 112, 113, 140, 172-
174, 226, 229, 232, 240, 255, 289,
290, 325.
Benito Juárez, Aeropuerto (véase Aero-
puerto Internacional de la Ciudad de
México).
Bolivia: 9-11, 19-21, 24-26, 33, 34, 36-
39, 41, 43, 44, 48, 50, 51, 57, 58, 75,
81, 83, 84, 86, 90n, 91-94, 96-104,
108n, 119, 137-140, 142-145, 151n,
152, 155n, 156n, 158n, 159n, 160n,
161-164, 167, 168, 169n, 171-175,
188, 190n, 191n, 205, 207, 208, 211,
213, 214, 215n, 216-218, 221, 222,
224, 226, 227, 229, 230, 232n, 233,
235, 236n, 237-242, 244, 246, 248,
249, 253-256, 258-262, 264, 267,
268, 271, 272, 274, 284, 287, 289,
290, 295-300, 302, 305-307, 309, 310,
312, 315-323, 327-334, 337-343.
Amazonas: 20.
Capitalización: 50, 92, 102, 103, 104,
218, 332.
revolución de 1952: 24, 42, 44, 100,
161, 165, 171, 174.
Brasil: 11, 19, 20, 151, 175, 224, 264.
Campeonato Mundial de Futbol: 20.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Madeira, río: 19.
San Antonio, río: 19.
Brokmann, Erika: 104n.
Burgoa, Ignacio: 189n, 222n, 296.
C 327-329, 335, 341-343.
Cabo Pulmo, proyecto en Baja Califor-
nia Sur: 19.
caciquismo urbano: 201.
Calderón Hinojosa, Felipe: 21, 22, 291.
California: 19, 172, 173, 243, 297, 298,
303, 305, 307, 310-314, 321, 323,
326, 330, 334, 337, 338, 340-343.
Calvo Souix, Luis: 48.
campos multiorganizacionales: 148,
149, 164, 168, 227, 241.
canales de política pública: 28, 32, 82,
83, 148.
características organizativas: 148.
Central Obrera Boliviana (cob): 9, 100,
164, 167, 174, 188.
Cercado, provincia: 52, 54-56, 283, 285-
287.
Cerisola, Pedro: 15n, 180, 301.
ceremonias de degradación: 237.
Chimalhuacán, México: 15n, 66, 67,
279-282.
Chuquisaca, Bolivia: 93.
coaliciones de política: 28, 78, 79, 81n,
83, 84, 85n, 87, 99, 103, 114, 116,
117, 121, 130, 133, 218, 245, 258,
264, 305.
Cochabamba: 9-11, 20, 21, 25, 27, 30,
32, 33, 35-39, 41-46, 48-58, 75, 78,
85, 88-99, 102-111, 114, 115, 123,
126, 129, 138, 140-143, 153-164,
Índice temático 347
166, 167, 169-175, 180, 181, 188,
190, 201, 202, 205, 207-209, 215-
218, 220, 221, 223-228, 231, 232,
234-236, 239-244, 246-248, 257, 263,
306, 308, 309, 317, 319, 321, 324,
Comisión Económica para América La-
tina (cepal): 9, 22, 301, 317.
Comisión Nacional del Agua (cna):
65n, 67, 68, 125, 179, 204n, 292, 302.
Comité Cívico de Cochabamba (ccc):
9, 51, 52n, 108, 170, 175.
Comité de Defensa del Agua y la Eco-
nomía Popular (Codaep): 9, 57, 155,
157, 168, 227, 241.
Compañía General Francesa General de
Suez: 98.
compañías reguladas: 96.
competitividad internacional: 215.
Central Obrera Bolivariana (cob): 9,
100, 164, 167, 174, 188.
Coordinadora del Agua y de la Vida,
Cochabamba, Bolivia: 27, 37, 57, 58,
97, 142, 143, 148, 149, 153-155, 157,
159-165, 167-172, 175, 176, 181, 188,
190, 191, 198, 201, 205, 208, 209,
220, 221, 223, 224, 227, 228, 235,
238-243, 269-271, 302.
Coordinadora Única de Damnificados
(cud): 198.
Corani, laguna: 50, 51, 99, 103, 104,
105n, 106, 107n, 217, 218, 223n, 245,
288.
Corporación Minera Boliviana (Comi-
bol): 9, 44, 167.
Consejo General de Huelga: 9, 15, 186,
228.
conservación ambiental: 81.
construcción social: 125.
contrato de concesión: 20, 21, 41, 44,
51-55, 57, 75, 78, 82, 85, 86, 91, 96n,
98, 102, 103, 105, 108-110, 113, 140,
155-158, 163, 164, 168, 170, 174,
208, 215n, 220, 223, 225, 230, 232,
236, 238, 239, 242, 245, 256, 283,
303.
Contreras, Miguel: 186.
control social: 58, 159, 222, 335.
Costa Rica: 19.
crecimiento económico: 49, 84, 112,
175, 215, 251, 265.
creencias básicas: 84.
creencias de política: 29, 81, 84, 87, 116,
119, 123, 138, 173, 259.
creencias sobre aspectos secundarios:
36, 84.
Crespo, Carlos: 7, 25n, 51n, 52n, 54n,
56, 108n, 156n, 158n, 163n, 164n,
166n, 297, 303, 305, 321, 329.
culturas políticas: 146, 147, 308, 311, 321.
D
Decreto 21060: 44, 101, 161, 221, 230.
Decreto Supremo 22627: 97.
decreto expropiatorio: 181, 192.
déficit de legitimación del Estado: 252,
262-265.
democracia participativa: 227.
derechos políticos: 200.
desarrollo integral: 93, 94, 257.
desarrollo regional: 19, 84, 94, 104, 129,
133-135, 139, 217, 257.
desarrollo rural integral: 92, 94, 139.
348 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
desarrollo urbano: 10, 69n, 122, 178,
195n, 215, 307, 331, 335, 347.
descentralización: 17, 51, 86, 134, 213,
262, 272.
desplazamiento del conflicto: 225, 244,
247, 262, 264, 268.
desplazamiento forzado: 124, 193, 194,
205, 306.
Díaz Ordaz, Gustavo: 59.
Dirección Nacional de Servicios Básicos
(Dinasba): 109.
disciplina fiscal: 81, 94, 97, 112, 113,
118, 127, 130, 139, 215, 216, 229n,
244, 252.
Duarte, Horacio: 137.
Dychter, Aarón: 214.
E estudios sobre el desarrollo: 30, 33.
ecología social: 223.
ejido: 15n, 65, 182n, 188, 196, 204n,
227, 336.
Echeverría Álvarez, Luis: 13, 59, 116-
119, 121, 122, 195.
Ejército Zapatista de Liberación Nacio-
nal (ezln): 10, 72, 143, 189-191, 206,
207, 209, 241, 309.
emprendedores de política: 29, 79, 80,
83, 94, 100, 215.
Empresa Nacional de Electricidad, Boli-
via (ende): 9, 48, 91, 92.
Encinas, Alejandro: 137n.
Espinoza, Adán: 74n, 177n, 180n, 181n,
184n, 186n, 189n, 204n, 235n.
Escalerani, reserva: 153.
Estado: 9, 16, 24, 26-28, 30, 48, 50, 60,
72, 81, 84, 95-98, 102, 108n, 120,
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
125, 150, 159, 166, 171, 172, 174,
182, 183, 189, 193, 195, 200, 207,
212, 221, 224, 243, 253-266, 269,
270, 272, 293, 329.
autista: 257, 272.
burocrático administrativo: 229.
Estado de México: 9, 14, 59, 60, 64, 65,
73n, 74, 75, 122, 124, 132, 135, 177n,
178, 180n, 181n, 182n, 184n, 185n,
186, 187n, 189n, 197, 200n, 202n,
204n, 205, 230, 231, 233, 235n, 238,
277-280, 282, 291, 292, 307.
gobierno del: 14, 65, 75, 124, 182n,
186, 205n , 233, 292.
estrategias de movilización: 228.
estructura de movilización: 35, 142, 143,
148, 152, 165, 167, 181, 183, 207-209,
213, 225, 226, 250, 263, 312.
evaluación de proyectos: 14, 17, 64, 65,
79, 83, 92, 118, 122, 124, 137, 219,
227, 230, 339.
expropiación de pozos: 54, 109, 156,
163.
externalidades ambientales: 125, 127.
F 236n.
factibilidad técnica: 23, 80, 81, 92, 123-
126, 173, 244, 252, 257, 265, 325.
Federación de Juntas Vecinales (Feju-
ve): 10, 108, 170, 228.
Federación de Trabajadores Fabriles:
10, 156, 161, 166-168, 171, 172, 188,
226, 227n, 228, 241, 283, 309.
finanzas públicas: 9, 63, 120, 301.
Índice temático 349
Fondo Monetario Internacional (fmi):
10, 94, 310.
Fox Quesada, Vicente: 14, 16, 64, 65,
74, 114, 115, 180, 181, 193, 206, 224,
289-293, 306.
Frente de Pueblos en Defensa de la Tie-
rra, México: 10, 26, 33, 38, 72, 74,
142, 143, 148, 149, 176, 177, 178n,
180-189, 191-194, 198-203, 205-207,
209, 210, 220, 227, 228, 238-243,
249, 251, 269-271, 307, 311.
Frente Zapatista de Liberación Nacional
(fzln): 10, 30, 186, 191.
G 292.
García Linera, Álvaro: 157n, 159n,
161n, 164n, 165n, 167n, 172n, 176n,
221n, 312n, 314n.
García Meza Tejada, Luis: 48.
Gaventa, John: 205, 235n, 312.
gobierno de la transición democrática:
15, 100, 131, 140, 181, 206.
gobierno italiano: 104.
González, Martha Hilda: 59n.
Grandydier, Abraham: 160n, 169n,
grupos beligerantes: 18, 24, 25, 32, 82,
150, 213, 219, 225, 231, 234, 236,
249, 250, 252, 259, 266.
grupos indígenas: 165, 191n, 192, 200.
Guerra del Agua, Bolivia: 20, 21, 23, 25-
27, 33, 37, 39, 41, 46, 50, 51, 55, 57-
59, 75, 88, 92, 96, 111, 113, 123, 131,
138, 141-143, 152, 153-180, 208,
210, 221n, 222n, 223, 224, 228n,
235, 239, 242-244, 252n, 254, 256,
266, 272, 274, 288, 290n, 301, 303,
305, 309, 312, 323, 328, 329.
Guerra de los Pozos, Bolivia: 50, 90,
105, 110, 139, 154, 158, 165, 166.
guerreros del agua: 160, 163n, 164n.
Guha, Ramachandra: 125n, 127n, 153n,
223n, 314.
Guevara Arze, Wálter: 48n.
H
Herbas Gabriel: 176.
Hidalgo, estado de: 60, 65, 122, 132,
133, 135-137, 196, 200, 278, 279, 282,
I
identidad colectiva: 29, 145-147, 158-
160, 162, 163, 175, 176, 183, 202,
208-210, 224, 237, 240, 246, 251,
261, 266, 269, 271.
identidad sombrilla: 158, 159, 203.
infraestructura: 15, 17, 19, 20, 22-24, 32,
33, 37, 38, 46, 51, 54, 55, 57n, 66, 67,
69, 83, 84, 85n, 87, 96, 114, 116, 119,
120, 122, 125, 127, 132n, 133, 135,
136, 149, 179, 195, 213, 214, 217,
219, 221, 229, 231, 234, 236, 243,
249, 251, 252, 254, 255, 257, 258,
260-265, 267, 268, 270, 272, 274, 293,
301, 308, 334.
instituciones macropolíticas: 85.
Instituto Costarricense de Electricidad:
20.
350 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
Instituto Nacional de Ecología (ine): 122. 164, 168-171, 174, 208, 222, 230,
invasión de tierras: 69, 187, 195. 236, 238, 245, 299, 322.
inversión: 19n, 23, 50, 59, 60, 66, 67, Ley de Descentralización, Bolivia: 51,
81, 89, 90, 93-97, 102-104, 105n, 109, 106, 232n.
112, 117, 119, 120, 122, 128, 136, Ley de Expropiación, México: 177, 179,
212, 225, 243, 244, 252, 288, 317. 322.
Ley de Participación Popular, Bolivia:
57, 154, 166, 232n, 322.
J Ley de Servicios de Agua Potable y Al-
cantarillado, Bolivia: 54, 109n, 300,
juegos de poder simbólicos: 237, 264. 322.
justicia ambiental: 23, 130, 215. Ley del Sistema de Regulación Integral
justicia social: 23, 111, 130, 215, 220, (Sirese), Bolivia: 11, 96, 102, 109,
252. 322.
Justiniano, Guillermo: 50n, 91n, 97n, Ley General de Equilibrio Ecológico
166n, 226n. y Protección del Medio Ambiente
(lgeepa), México: 10, 122, 322.
Ley Federal para Prevenir y Controlar
K la Contaminación Ambiental: 118.
libre mercado: 58, 100, 102, 256.
Kingdon, John: 29, 35, 78, 79n, 80, 81n, liberación cognitiva: 186, 235, 260.
82, 83, 84n, 86n, 105n, 107n, 114n, Línea Dorada, ciudad de México: 19n.
123n, 125n, 127n, 128n, 130, 131n, López, Claudia: 236n, 239n.
138, 151n, 215n, 221, 232, 236n, López, Pablo: 91n, 92n, 93n, 103n,
249, 257, 318. 104n.
Kuri-Pérez, Francisco: 74n, 177n, 179n, López Meyer, Gilberto: 59n, 114n.
184n, 193n, 200n, 205n, 206n, 216n, Luiselli, Cassio: 7, 59n, 66n, 114n, 135n,
222n, 319. 193n, 264n, 322.
L M
Latinoamérica: 21, 22, 76, 86, 87, 138, Madrid Hurtado, Miguel de la: 60, 120,
142, 194, 252, 257, 258, 260, 262, 121.
264, 272, 290. macrocontexto: 82.
Ley 2029, Bolivia: 54, 55, 57, 58, 96, Maldonado, Gonzalo: 42n, 44n, 98n,
108, 109, 113, 140, 156-158, 161- 108n, 155n, 156n, 215n, 323.
marginación social: 69, 129, 154, 160.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Índice temático 351
marcos de acción colectiva (mac): 10,
38, 143, 145-148, 157-162, 168, 172,
181, 189, 193, 199, 202, 203, 208,
209, 213, 220, 223, 224, 234, 237,
246, 247, 250, 261, 263, 266, 267.
Martínez-Alier, Joan: 125n, 127n, 153,
223n, 314, 324.
marxistas-leninistas: 190.
mecanismos causales recurrentes: 87,
270.
megaproyectos: 19, 20, 23n, 66, 95, 213,
214, 219, 223, 233, 234, 236, 252,
255, 256n, 260, 261, 263-265, 267,
271, 316.
mesopolítica: 29.
México: 15, 17, 19, 22-24, 26, 27, 39, 58,
75, 81, 83, 86, 97, 116-119, 133, 134,
139, 140, 144, 172, 173, 190, 198,
200, 205, 211, 213, 216, 217, 220,
222, 224, 229, 230, 240, 243, 245,
258-260, 262, 264, 271, 274, 282,
289-291.
ciudad de: 9-11, 13-­­15, 18-21, 25, 38,
39, 41, 42, 59, 60, 65-69, 74n, 82, 84,
114, 115, 117n, 118, 121, 123, 128,
129, 132, 133, 135, 138, 141, 142,
148, 152n, 177-179, 182, 183, 184n,
187, 193n, 194-200, 202, 204, 205n,
206n, 216, 222, 224, 230, 231, 233,
236, 241, 243, 247, 254, 267, 268,
277, 278, 291, 295, 301, 305, 312,
319, 325, 335, 339.
Ministerio de Vivienda y Servicios Bási-
cos, Bolivia: 55, 108, 109n, 156, 230.
mitre: 123, 127, 325.
Modelo de Vertientes Múltiples (mvm):
10, 78-80, 82, 84, 85, 87, 91, 99, 114,
119, 291.
monopolios de política pública: 79-86,
88, 107, 109-113, 138.
movilización del sesgo: 145, 181, 196,
209, 220, 237, 250, 260, 261.
Morales, Evo: 20, 162, 169, 171, 172,
243, 259, 326, 331.
movimiento estudiantil de 1968: 74,
150n, 198.
movimientos sociales: 10, 18, 23, 25, 27-
29, 31-36, 38, 39, 58, 76, 78, 82, 111,
142-212, 219-221, 225, 227, 231, 239,
242, 245, 247, 249, 250, 252-255,
257, 259-261, 263-272, 274, 275, 299,
305, 311, 312, 316, 319, 329.
N
Natusch, Alberto: 48.
Navarro, Humberto: 205n.
Nochistongo, tajo: 66, 264n.
Nuevo Aeropuerto Internacional de la
Ciudad de México (naicm): 10, 13,
14, 15n, 16, 17, 26, 27, 30, 32, 33,
35, 39, 67, 69, 72, 75, 84, 85, 88, 92,
114, 117, 118, 120-143, 176, 183, 191,
195n, 196, 197, 204, 206, 209, 216,
217, 220, 244, 246, 248, 253, 256,
257, 266, 272, 274, 278, 280, 281,
291-293, 335, 339.
Nueva Fuerza Republicana (nfr): 10,
105, 106, 174, 216n, 287.
nuevos movimientos sociales: 10, 147.
352 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
O Peña Nieto, Enrique: 22, 33, 291, 192,
293.
Olivera, Óscar: 58n, 158n, 159n, 160, Pereda Asbún, Juan: 48.
161n, 190, 228n, 243n, 328. petróleo: 44, 94, 104.
Óptimo de Pareto: 31, 252. poder: 14, 25, 48, 80, 85, 86, 131, 137,
orientación de la acción: 148, 162, 163, 145, 146, 149, 154, 156, 164, 192,
199. 193, 197, 205, 210, 220, 230, 232,
organizaciones no gubernamentales 233, 235, 250, 254, 258-260, 264,
(ong): 10, 15, 34, 74, 111, 133, 169, 265, 267, 271, 272.
189, 191, 192, 209, 222, 241. política beligerante: 28, 29, 32, 35, 144,
Ortega, Próspero: 67n, 204n. 210, 269.
Oruro, Bolivia: 46. política electoral: 198.
política comparada: 18, 23, 39, 41, 212.
políticas neoliberales: 161, 162.
P políticas públicas: 14, 16, 23-25, 27-31,
35, 36, 38, 48, 58-60, 75-142, 144,
Pachamama: 163, 166. 145, 147, 149, 151, 162, 167, 174, 176,
Padilla, David: 48. 202, 211, 213, 214, 217, 219, 221,
Palca, río: 50. 225, 226, 228-231, 236, 237, 244,
Pareja, Osvaldo: 42n, 44n, 46n, 48n, 249, 252, 253, 255-259, 262, 264-
88n, 91n, 93n, 98n, 155n, 157n. 267, 270-275, 291, 305, 306.
Parota, La, presa: 19, 243. aceptabilidad de valores: 80, 92, 123,
participación del sector privado: 81, 95, 125, 126, 213, 257, 258, 265.
101, 105, 215, 244. coaliciones de: 28, 78, 83-85, 87, 99,
Partido Acción Nacional (pan): 10, 16, 114, 116, 117, 130, 133, 218, 245,
22, 136, 205, 206, 210, 230, 282, 305.
292, 293. imágenes de: 85, 86, 101, 109, 112,
Partido de la Revolución Democrática 288.
(prd): 10, 11, 136, 185n, 197, 198, instrumentación: 22, 24, 27, 29, 31,
210, 282. 32, 38, 49-52, 76, 82, 92, 94, 95, 98,
Partido Revolucionario Institucional 100, 107, 124, 151, 152, 157, 181,
(pri): 10, 22, 64, 65, 117, 150n, 195, 196, 198, 207, 210, 213, 214, 217,
206, 282, 292, 293. 219, 222, 224, 234, 236, 250, 252,
path dependence: 17, 323. 253, 255, 256, 263-265, 273.
Paz Estenssoro, Víctor: 44n, 49, 94, 101, modelos de: 78, 82, 86, 87, 88, 291.
161. proceso de: 28, 79, 83, 86, 108, 111,
Paz Zamora, Jaime: 104. 132, 144, 149, 151, 162, 231, 245,
252, 256, 257, 262, 270, 274.
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
Índice temático 353
valores y principios de: 23, 32, 78,
80, 81, 83, 84, 92, 94, 109, 112, 119,
123, 126, 127, 129, 130, 137, 139,
140, 159, 164, 182, 204, 209, 213,
214, 216-219, 225, 229, 230, 232,
238, 244, 249, 256-258, 264-266,
270.
potencial de movilización: 148, 149,
163, 171, 184, 213, 225-227, 247, 249.
Potosí, Bolivia: 46.
prácticas discursivas: 29, 35, 36, 160.
privatización: 20, 25, 35, 37, 51, 57, 95,
103, 142, 145, 154, 158, 161, 176,
207, 209, 221, 222, 224, 227, 229,
236, 239, 242, 255, 269, 273, 274,
288, 301.
proceso de retroalimentación positiva:
101.
Procuraduría Federal de Protección al
Ambiente (Profepa), México: 122.
Programa Nacional de Infraestructura,
México: 22.
Proyecto Múltiple Misicuni (pmm): 10,
20, 38, 41, 42, 47, 49-52, 55, 56, 75,
78, 82, 85, 86, 90-93, 95n, 98, 99,
102-108, 126, 129, 139, 140, 155,
157, 215-218, 223-225, 231, 232,
234, 242, 244, 246-248, 256, 257,
288, 330.
Proyecto Múltiple San Jacinto: 93, 94.
Proyecto Pacific-lng: 172, 173, 243.
Proyecto Punta Colonet, Baja Califor-
nia: 21, 334.
puntuaciones de política pública (véase
Teoría de los Equilibrios Puntuados).
Q
Quillacollo, Cochabamba, Bolivia: 285.
Quispe, Felipe: 171, 172, 296.
R
redes sociales: 143, 183-185, 187, 209,
226.
refinería en Tula, Hidalgo: 136, 137.
Regulador de Sanidad Básica, Bolivia:
96, 109, 110.
restauración ambiental: 66, 129, 132,
139.
reforma energética, México: 23n, 136.
reformas estructurales, México: 23n, 38.
revolución verde: 92, 94, 139, 217.
Reyes Villa, Manfred: 51, 105, 106, 107,
108, 232.
Rico, Gonzalo: 90n, 91n, 92n, 93n, 95n.
riesgo país: 98.
S
Sabatier, Paul: 28n, 35, 78, 83, 84, 104n,
215n, 218n, 324, 333, 334, 339, 342.
Salinas de Gortari, Carlos: 60, 115,
120n, 121, 126, 190, 334.
San Francisco Acuescomac: 67.
San Salvador Atenco (véase Atenco).
Sánchez de Lozada, Gonzalo: 50, 51,
57n, 92, 98-108, 172, 173, 218, 223,
226, 232, 242.
Santa Cruz, Bolivia: 93, 169.
Secretaría de Comunicaciones y Trans-
portes (sct): 11, 13, 60, 64, 65, 85n,
354 Megaproyectos fallidos en latinoamérica
116, 117, 121, 124, 132n, 180, 229,
335.
Secretaría de Desarrollo Social (Sede-
sol): 11, 122, 126, 335.
Secretaría de Gobernación (Segob): 11,
124, 229.
Secretaría de Medio Ambiente, Recur-
sos Naturales y Pesca (Semarnap):
11, 126.
Secretaría de Medio Ambiente y Recur-
sos Naturales (Semarnat): 11, 14,
15, 64, 65, 66n, 67, 69-71, 229, 278,
335, 339.
Secretaría de Obras Públicas, México:
11, 116.
Secretaría de la Reforma Agraria, Méxi-
co: 11.
semiautoritario: 113, 230, 254, 255,
259n, 271.
semiurbano: 36, 178, 183, 185, 204.
Servicios de Agua Potable y Alcantarilla-
do (sapa): 11, 20, 21, 25n, 35, 37, 39,
41, 44, 46, 50-52, 54, 55, 58, 79, 85,
86, 88, 89, 91, 96, 97, 99, 102, 103,
105, 108, 109, 111-115, 138, 140,
142, 145, 155, 156, 158, 161, 170,
207, 209, 220, 221, 227, 229, 230,
233-236, 242, 255, 263, 268, 269,
283, 288.
Servicios Municipales de Agua Potable
y Alcantarillado de La Paz (Samapa):
11, 102, 103.
Servicios Municipales de Agua Potable
y Alcantarillado (Semapa), Cocha-
bamba: 11, 41, 42, 44, 46, 49-58, 75,
78, 82, 85, 86, 88-93, 97, 98, 102-108,
110-112, 138, 140, 153-155, 162,
215, 222, 223, 225, 226, 232, 234,
Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos
239, 242, 244-246, 256, 263, 330,
335, 336.
Silez Suazo, Hernán: 48, 49.
sistemas tradicionales de agua: 109, 112,
220.
Sistema de Regulación Sectorial, Bolivia
(véase Ley del Sistema de Regulación
Integral).
Soria, Samuel: 157n, 215n.
Supervía, ciudad de México: 19, 296.
Suprema Corte de Justicia de la Nación,
México: 72.
T Unión Democrática Popular (udp): 11,
Tarija, Bolivia: 93, 94, 217.
Tarrow, Sidney: 28n, 99n, 144n, 145n,
146n, 147n, 150n, 153, 154n, 158n,
188n, 191n, 199n, 203n, 236n, 260,
261, 269, 304, 315, 324, 325, 337.
Tejada Gueiler, Lidia: 48.
Teoría de los Equilibrios Puntuados: 78,
85, 138.
Tenochtitlán: 11, 66, 198.
tepoztecos, pueblo de los: 185, 241.
Texcoco: 11, 14, 15, 23, 60, 64-67, 69,
72, 74, 75, 85, 114, 122-135, 176-210,
217, 218, 226, 228, 229-231, 236,
241, 243-245, 249, 264, 279, 281,
282, 291, 292, 302, 307, 319, 331,
333.
Tiquipaya, Cochabamba, Bolivia: 50,
153, 156, 283, 285, 287.
Tizayuca, Hidalgo, México: 60, 64, 85,
123, 125-127, 132-135, 185, 196, 197,
218, 231, 245, 292, 297, 307, 308,
315, 321, 340.
Índice temático 355
Torre Bicentenario, ciudad de México:
19.
Torrelio, Celso: 48n.
Tratado de Libre Comercio con Améri-
ca del Norte: 11, 74, 122, 190.
Tuirán, Rodolfo: 69n, 178n.
Túpac Katari: 10, 161, 221n.
U 238, 245, 250, 252, 257, 264, 273,
Unión Cívica Solidaridad (uds): 11,
174, 287.
Unión de Cocaleros: 143, 167.
49, 100.
Unión de Naciones Suramericanas
(Unasur): 11, 22, 301.
Universidad Autónoma Chapingo
(uach): 133, 228.
Universidad Mayor de San Simón
(umss): 11, 168, 208, 222, 297.
Universidad Nacional Autónoma de
México (unam): 9, 11, 15, 65, 127,
134, 186, 189n, 228, 298, 299, 314,
339.
Unión Popular Nueva Tenochtitlán
(upnt): 11, 198.
Unidad y Renovación, movimiento del
prd: 11, 197.
V Zumpango, México: 59, 60, 116-120,
valores de política (véase política públi-
ca, valores y principios).
valores normativos (véase política públi-
ca, valores y principios).
Valle, Ignacio del: 180n, 181n, 182n,
184n, 185n, 186n, 188, 202n, 335.
ventanas de oportunidad: 18, 26n, 29,
32, 38, 59n, 78, 79, 81, 82, 86, 88,
93, 99, 100, 104, 105n, 106, 113, 114,
116n, 117n, 119, 130, 133, 134, 137,
140, 151, 173, 212, 213, 232-234,
292, 305.
Vildoso, Guido, general: 48.
Vinto, Cochabamba, Bolivia: 50, 156,
283, 285, 287.
Y
Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivia-
nos (ypfb): 11, 102.
Z
Zapata, Emiliano: 74, 189, 194, 202,
321.
Zona Metropolitana de la Ciudad de
México (zmcm): 11, 277, 280.
Zona de Restauración Ecológica del Ex
Lago de Texcoco (zreelt): 11, 64,
65, 67, 69, 70, 129, 132, 133, 179,
194, 195.
130, 195, 279.
 Megaproyectos fallidos en Latinoamérica.
Sociología histórica y política comparada
se terminó de imprimir el 31 de diciembre de 2015,
en los talleres de Impresora y Encuadernadora
Progreso, S. A. de C. V., San Lorenzo Tezonco 244,
Paraje San Juan, Delegación Iztapalapa, 09830, México, D. F.
Edición realizada a cargo de la Subdirección de Publicaciones
del Instituto Mora. En ella participaron:
corrección de estilo, Alberto Cue; correción
de pruebas, Estela García y Javier Ledesma;
diseño de portada, Natalia Rojas;
formación de páginas, Fabián Díaz;
cuidado de la edición, Javier Ledesma y Yolanda R. Martínez.

La edición consta de 500 ejemplares.

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos

Copia privada. Exclusiva para procedimientos administrativos