ASOCIACIÓN DE INVESTIGACIÓN Y ESTUDIOS SOCIALES

Análisis, investigación e incidencia

Guatemala

LOS DESAFÍOS DEL MUNICIPIO

Revista ASIES
n.° 4 - 2013
Asociación de Investigación y Estudios Sociales
Los desafíos del municipio. --- Guatemala: ASIES, 2013.

70 p.; 21 cm. (Revista ASIES n.° 4, 2013)

ISBN: 978-9929-603-14-1

Contiene: Memoria del conversatorio realizado el 22 de agosto, 2013

1. MUNICIPIOS.- 2. GOBIERNO LOCAL.- 3. ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL.- 4. CONCEJO

MUNICIPAL.- 5. CÓDIGO MUNICIPAL.- 6. LEGISLACIÓN.- 7. POLÍTICAS PÚBLICAS.-
8. GOBERNANZA.- 9. FINANZAS LOCALES.- 10. CORRUPCIÓN.- 11. PARTICIPACIÓN
COMUNITARIA.- 12. GUATEMALA.

EDITOR
Asociación de Investigación y Estudios Sociales
Apdo. Postal 1005-A
PBX: 2201-6300
Fax: 2360-2259
www.asies.org.gt
asies@asies.org.gt
Ciudad de Guatemala
Guatemala, C.A.

DIRECCIÓN
Irma Raquel Zelaya
Arnoldo Kuestermann
Carlos Escobar Armas
© 2013

Esta publicación es posible gracias al apoyo de la

Fundación Konrad Adenauer de la República Federal de Alemania
 ASIES

INDICE

LOS DESAFÍOS DEL MUNICIPIO

Memoria del conversatorio
Auditorio de ASIES
22 de agosto de 2013.

Presentación
Raquel Zelaya, ASIES 5

Los desafíos del municipio

Luis F. Linares López, ASIES

Reflexión introductoria 7

1. Gobernanza 10

2. Finanzas y atención de competencias 15

3. Participación ciudadana y rendición de cuentas 19

Fuentes consultadas 22

Conversatorio 24

Participantes en el Conversatorio 70

3
4
 ASIES

Los desafíos del municipio

Memoria del conversatorio

Auditorio de ASIES
22 de agosto de 2013.

Presentación
Raquel Zelaya, ASIES

Muy buenas tardes. Para la Asociación de Investigación y

Estudios Sociales (ASIES) y la FUNDACIÓN KONRAD ADENAUER
(KAS) es un gusto ver tanta experiencia acumulada alrededor de
esta mesa y creemos que eso es un buen punto de partida para
lo que se pretende hacer conforme al programa denominado:
Análisis y propuestas en temas clave: Conversatorio los desafíos
del municipio.

A este respecto yo tenía unas cuantas ideas articuladas,

pero previamente platiqué con dos de los colegas que están
sentados a la mesa y ahora creo que en algún momento sí van
a plantearse los desafíos. Tal vez en el punto de participación
ciudadana y rendición de cuentas hay que proponer la manera
de cómo completar la transferencia a nuevas generaciones de
interesados en el desarrollo de los municipios. Lo cual no quiere
decir que aquí no hay juventud alrededor de la mesa, pero sí
están más que todo aquellas personas que se han interesado
en el tema desde el principio cuando era difícil tratarlo, cuando
no se le daba ninguna credibilidad, cuando era importante que
principios constitucionales se aplicaran. Así es que esto es una

5
invitación a reflexionar sobre cómo entusiasmar e involucrar
más a la juventud en temas tan cruciales para Guatemala,
como el de los desafíos del municipio que ustedes van a tratar
en esta ocasión.

Todos los presentes han estado más de una vez en este salón,
en el que ASIES y la Fundación Konrad Adenauer los reciben
con mucha satisfacción, solidaridad y como siempre, en la
seguridad de que se alcanzarán los resultados previstos para
esta actividad. Así es que para que estemos dentro del horario,
repito que me da gusto, aun cuando me da mucha nostalgia, en
cierto modo, ver el largo camino que se ha tenido que recorrer
para compartir las experiencias en el nivel profesional y la buena
voluntad para atender las múltiples necesidades del municipio.
Una de estas es la de cambiar la percepción ciudadana que
tiene detrás un telón de corrupción, de impunidad, que debe
ser tratada aquí con el propósito de intercambiar ideas para
dar mejores señales en ese sentido. Para continuar con la
actividad doy la palabra a Luis Linares, quien hará una reflexión
introductoria al conversatorio sobre los desafíos del municipio.

6
 ASIES

Los desafíos del municipio

Luis F. Linares López, ASIES

Reflexión introductoria
A partir de la década de los 80 del siglo pasado, se dio un
fuerte impulso a la descentralización, como consecuencia
de los procesos de democratización que coincidieron con
la revalorización del gobierno municipal como un actor
importante del desarrollo; la necesidad de fortalecer las
prácticas democráticas desde la base de la sociedad y facilitar la
participación ciudadana; así como la urgencia de dar respuesta
a las necesidades sociales y la constatación de que, para
una mayor eficacia y eficiencia, se necesitaban fortalecer las
instancias subnacionales de la organización estatal (Alcántara
y Carrillo, 2005).

En ese contexto tiene lugar el retorno a la democracia y el diseño

del régimen municipal, que pasa a ser uno de los componentes
esenciales de la organización del Estado guatemalteco. La
Constitución Política de la República, emitida en 1985, lo dota
de una serie de garantías para el cumplimiento de sus fines,
fortaleciéndolo de manera significativa, en comparación con
el diseño institucional contemplado en las constituciones
precedentes.

Entre dichas garantías pueden mencionarse las siguientes: un

régimen de autonomía ampliado y reforzado con respecto al

7
existente antes de la actual Constitución, que incluye entre
otras, la capacidad para obtener y disponer de sus recursos
y la potestad reglamentaria; un marco competencial propio,
que comprende la atención de los servicios públicos locales y
el ordenamiento territorial; un órgano de gobierno colegiado,
dotado de legitimidad democrática, pues está integrado por
funcionarios que son producto de la elección popular; un
porcentaje del presupuesto general de ingresos del Estado, que
afianza su autonomía financiera; derecho de antejuicio para
los alcaldes; y la posibilidad de creación de la policía municipal
y del juzgado de asuntos municipales, lo que constituye una
excepción al mandato relativo a que la administración de justicia
corresponde con exclusividad al Organismo Judicial.

Con respecto a la autonomía, es del caso recordar que esta no

tiene un carácter absoluto. Se trata, como señala un tratadista
del derecho administrativo, de una facultad o de un poder, que
por extenso que sea, es limitado (Sánchez, 2005). Incluso
entre organismos del Estado como el Ejecutivo y Legislativo,
que son depositarios de la soberanía popular, hay controles
mutuos. Además, es imprescindible garantizar la coherencia y
complementariedad de las políticas y acciones del municipio con
las políticas generales del Estado, así como sujetar el ejercicio de
la autoridad municipal al control de legalidad y a la fiscalización.

A lo largo de más de 28 años de vigencia de la Constitución, se

han realizado esfuerzos adicionales para fortalecer el municipio;
dotarlo de un marco legal razonablemente bueno; y asegurarle
una mayor disponibilidad de recursos.

Sin embargo esto no encuentra contrapartida en una mejor

atención de sus competencias; el uso racional, con transparencia
y probidad de los recursos financieros disponibles; la

8
 ASIES

ampliación de oportunidades de participación ciudadana en

los procesos de toma de decisiones, entre otros aspectos que
son imprescindibles para la existencia de un buen gobierno.

Sin ánimo alarmista puede afirmarse que la mayor parte de

municipios enfrenta una situación de creciente pérdida de
legitimidad, derivada, entre otros aspectos, del incumplimiento
de funciones prioritarias para la calidad de vida de la población;
y de la corrupción que existe en el manejo de sus recursos. Por
ello hemos considerado necesario reflexionar sobre los desafíos
que enfrenta actualmente el municipio guatemalteco, con el
objeto de identificar líneas de acción que permitan superarlos
y lograr que cumpla con los fines que le asignan la Constitución
y las leyes del país.

Es importante anotar que el señalamiento de los problemas

que afectan a los municipios, no significa que se desconozcan
los indudables avances logrados en el régimen municipal y
que se ignore la existencia de autoridades municipales que
se desempeñan con eficiencia, probidad y transparencia,
facilitando la participación ciudadana. Así también, estos
señalamientos no significan una pérdida de confianza en la
institución municipal y el papel que puede y debe jugar en
el proceso de desarrollo del país y en el fortalecimiento de la
democracia.

También es necesario aclarar que cuando se alude a la corrupción

existente en la mayoría de municipalidades, no se pretende en
modo alguno ignorar que se trata de un fenómeno presente,
lamentablemente, en la mayoría de instituciones estatales.
En otras palabras, el hecho de observar una viga en el ojo de
las municipalidades, no implica que pasen desapercibidas las
vigas existentes en los ojos de casi todas las entidades públicas.

9
1. Gobernanza1

1.1 El municipio: ¿un Estado en pequeño o una institución

con fines y competencias específicas?

Uno de los principios fundamentales del Estado de Derecho

es el de legalidad. Según este principio, como señaló la Corte
de Constitucionalidad (Expediente No. 867-95) al analizar el
artículo 154 de la Constitución, que se refiere al ejercicio de
función pública y a la sujeción a la ley, la actividad de cada uno
de los órganos del Estado debe mantenerse dentro del conjunto
de atribuciones expresas (el subrayado es nuestro) que le son
asignadas por la Constitución y las leyes. Esto no debe llevar a
concluir que una autoridad solamente puede realizar acciones
expresamente previstas en la ley -de ser así sería necesario
contar con una normativa en exceso casuística-, sino que estas
deben ser llevadas a cabo en el marco de sus competencias.

En atención de lo anterior, el artículo 253 de la Constitución

asigna al municipio unas funciones que pueden ser desarrolladas
y complementadas por la legislación ordinaria. Sin embargo, hay
dos funciones que, por estar contempladas en la Constitución,
el municipio debe atender de manera preferente: los servicios
públicos locales y el ordenamiento territorial de su jurisdicción.

Actualmente existe una situación de desorden y discrecionalidad

en el desempeño de los gobiernos municipales. El artículo
67 del Código Municipal establece un espacio competencial
prácticamente ilimitado. En una primera parte, indica que “para

1
Definida por el Diccionario de la Lengua Española como el “arte o manera de
gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico,
social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado,
la sociedad civil y el mercado de la economía”.

10
 ASIES

la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias

puede promover toda clase de actividades económicas, sociales,
ambientales, etc.”, lo que no presenta mayor problema. Pero,
a continuación deja abierta una puerta excesivamente grande,
cuando indica que puede “prestar cuantos servicios contribuyan
a mejorar la calidad de vida, a satisfacer las necesidades y
aspiraciones de la población del municipio”.

La disposición anterior lleva a una situación en la que puede

prevalecer –y de hecho así sucede– la autonomía de la voluntad,
propia del derecho privado, que es una manifestación de la
libertad individual. Ejemplos abundan, como el caso de una
municipalidad que obsequia pasteles de boda a las parejas que
contraen matrimonio o de municipalidades que regalan ataúdes.

Resulta fundamental definir cuál es el concepto de municipio

más adecuado a las condiciones particulares del Estado
guatemalteco. Si debe prevalecer la visión que lo concibe como
un Estado pequeño, que puede hacer cualquier cosa. Esta
visión se corresponde con afirmaciones según las cuales “es el
municipio, a través de su gobierno electo y de las autoridades
locales, quien debe tomar las decisiones en su territorio”
(Cardona, 2001). Consideramos que un entorno donde existe
escaso conocimiento del marco legal y deficiente control
de legalidad, esta concepción da lugar a que las autoridades
municipales invadan esferas competenciales de otros órganos
públicos y que dupliquen, traslapen y suplanten sus funciones.

En estas circunstancias lo recomendable es delimitar claramente

las competencias de las diferentes instancias públicas, de una
manera tal que las municipalidades nos realicen ni intervengan
en actividades atribuidas a otros órganos y que, como
contrapartida, otras autoridades públicas no atiendan funciones
o ejecuten actividades que corresponden a las municipalidades.

11
Lo anterior obviamente no excluye la conveniencia, necesidad
y obligación de la coordinación, cooperación y comunicación
entre las diferentes entidades públicas, pero respetando cada
una el mandato institucional de la otra.

1.2 El deterioro de la naturaleza democrática del municipio

Es un lugar común decir que el municipio es la célula básica del

sistema democrático. También se reconoce que es el espacio
más inmediato para la participación de los ciudadanos en la
gestión pública y que la autoridad municipal es la más cercana
a los ciudadanos.

Debido fundamentalmente a los vicios que corroen nuestro

sistema de partidos políticos y a la débil cultura democrática
de la población, estas virtudes del municipio son aprovechadas
por un buen número de alcaldes para implantar una nefasta
práctica de caciquismo y clientelismo, que traen aparejadas la
manipulación de la voluntad popular, la desviación de los fines
del municipio y la corrupción.

Es urgente identificar soluciones, tanto de carácter inmediato

como mediato, para erradicar el ejercicio caciquil de la
autoridad municipal. Esto debe incluir la revisión –supeditada
a una reforma constitucional– de la reelección ilimitada de los
integrantes de las corporaciones municipales; el aumento del
número de miembros de las corporaciones para un adecuado
reparto del poder de decisión; la revisión del procedimiento de
adjudicación de cargos, que actualmente favorece la formación
de aplanadoras al interior de las corporaciones; la delimitación
de las competencias municipales y de las atribuciones del alcalde
y de la corporación; una actividad más estricta de los órganos
de control de legalidad y de fiscalización; y el fortalecimiento
de la participación ciudadana y de la auditoría social.

12
 ASIES

1.3 Déficit en el funcionamiento de los Concejos

Municipales

La Constitución establece que el municipio tiene un gobierno

colegiado: el gobierno municipal será ejercido por un concejo
indica el artículo 254. El Código Municipal desarrolla este
precepto cuando, en su artículo 9, establece que el “el Concejo
Municipal es el órgano colegiado superior de deliberación y
decisión de los asuntos municipales”. Sin embargo, debido
al arraigo de la tradición presidencialista, frecuentemente se
menciona al alcalde como la máxima autoridad del municipio y
así lo consideran las autoridades y otros actores vinculados con
el municipio. Muchos ya no hacen referencia a la municipalidad,
sinónimo de ayuntamiento, concejo o corporación municipal,
como es propio de nuestra tradición jurídica, sino que a las
alcaldías, al estilo como son denominadas en El Salvador,
Honduras y Nicaragua.

Esto desvaloriza el papel del Concejo Municipal y potencializa la

figura del alcalde. A ello se agrega que los concejos municipales,
por la forma como son seleccionados los candidatos a ocupar
los cargos de síndicos y concejales -escogidos por el candidato
a alcalde y este a su vez por la cúpula partidaria-; el sistema
cómo se integran los concejos, que favorece automáticamente
la formación de una mayoría; y, nuevamente, la escasa cultura
política y bajo nivel de conocimiento sobre el gobierno
municipal de la mayoría de síndicos y concejales; se limitan a
convalidar las decisiones del alcalde, incumpliendo la obligación
de controlar y fiscalizar sus actos y los de la administración,
como dispone el artículo 54 del Código Municipal.

Más grave aún, y dentro de una innecesaria y nociva tendencia

de fortalecimiento de la figura del alcalde, es la reforma del
artículo 133 del Código Municipal, que autoriza al Concejo
Municipal para “incluir en las normas presupuestarias los techos
13
presupuestarios dentro de los cuales el Alcalde Municipal podrá
efectuar las transferencias o ampliaciones de partidas que no
modifiquen el monto total del presupuesto aprobado”. Dado
que no se indica un límite, esto puede llevar a que el Concejo
decline la facultad de control de la ejecución presupuestaria
(Artículo 35 inciso f) y se convierta en un simple espectador del
manejo del presupuesto.

1.4 Ausencia del servicio civil municipal

De fundamental importancia para el funcionamiento eficaz y

eficiente de toda organización es la existencia de un servicio
profesional o de carrera, que debe contar con garantía de
estabilidad y a salvo del despido injustificado, a fin de que
pueda disponer, como señala la Carta Iberoamericana de la
Función Pública (2003), de una esfera de independencia de
criterio e imparcialidad, que es a la vez indispensable para que
la administración funcione al servicio del interés público y no
se convierta en patrimonio de la política.

A pesar que la Ley de Servicio Municipal, contemplada en el

artículo 9 de las disposiciones transitorias de la Constitución,
fue emitida en 1987 (Decreto No. 1-87), carece de vigencia
debido a falta de interés de las autoridades y de los mismos
trabajadores municipales, y porque ninguno de los órganos
responsables de ejercer el control de legalidad hace algo por
forzar a su cumplimiento.

La Comisión de Asuntos Municipales realizó un proceso de

audiencias públicas sobre la iniciativa No. 4130, que contiene
un proyecto de nueva Ley de Servicio Municipal. Dicho
proyecto adolece de numerosas deficiencias y otorga mucha
discrecionalidad a las autoridades municipales. Salvo que
sea substancialmente modificado, no contribuirá a resolver
el problema que constituye la ausencia de un servicio civil de
carrera en las municipalidades.

14
 ASIES

2. Finanzas y atención de competencias

2.1 El sacrificio fiscal de un Estado famélico

El aporte constitucional –considerado por un autor como una

de las medidas de mayor trascendencia para los gobiernos
locales que se han dado en Guatemala y en América Central–
es la principal garantía para hacer efectiva la capacidad de las
municipalidades para disponer de sus recursos y cumplir con
sus funciones (Echegaray, 1991).

Previo a la vigencia de la actual Constitución, la recaudación propia

de las municipalidades y las transferencias gubernamentales no
superaban los Q 90 millones al año, lo que determinaba una
situación de extrema precariedad para atender las demandas
de los vecinos.

Para el presente año las transferencias gubernamentales

(aporte constitucional, IVA-PAZ y otros impuestos menores)
ascienden a Q 6,144.5 millones, que equivalen al 41% de la
parte del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado
destinada a inversión. A esto se agrega la posibilidad de acceso
a los recursos del Aporte a los Consejos Departamentales de
Desarrollo, que para 2013 tiene asignados Q 1,871.7 millones.

Sorprende en consecuencia que en la Política de fortalecimiento

de las municipalidades, presentada el 19 de agosto de
2013 por el Organismo Ejecutivo, se indique que si bien las
“municipalidades tienen asignadas numerosas funciones,
disponen de pocos recursos para cumplirlas” y que padecen
de una “insuficiencia crónica de recursos financieros”. Es cierto
que hay una brecha grande entre los recursos disponibles y las
necesidades en materia de servicios públicos, pero la misma

15
es aún mayor para el gobierno central, y también es indudable
que no hay un manejo adecuado de los recursos disponibles.

No se hace referencia al sacrificio que el monto de esas

transferencias representa para un Estado famélico desde
el punto de vista fiscal que se ve obligado a recurrir a la
contratación de nuevos préstamos para amortizar deudas,
entre otras dificultades que atraviesa a fin de cumplir con sus
compromisos de gasto. Esas afirmaciones son un estímulo
para que surjan demandas por el incremento de los aportes
gubernamentales, como sucedió con motivo de la fallida
propuesta de reforma constitucional del año pasado.

Es necesario que el Estado, amparado en el mandato contenido

en el artículo 134 de la Constitución, relativo a las obligaciones
mínimas del municipio y de las entidades autónomas y
descentralizadas, y en aras de lograr un uso eficiente de los
escasos recursos fiscales, establezca las prioridades que debe
atender la inversión municipal.

2.2 Incumplimiento y abusos en la función recaudadora

Si bien el esfuerzo fiscal municipal es bajo y el espacio

tributario municipal es estrecho, son evidentes varios casos de
incumplimiento de la función recaudadora. Los más relevantes
son el Impuesto Único sobre Inmuebles (IUSI) y la contribución
por mejoras.

Según datos obtenidos del Sistema de Contabilidad Integrada

(SICOIN) del Ministerio de Finanzas Públicas, la recaudación
del IUSI por parte de las municipalidades que tienen delegada
dicha función ascendió a Q 733 millones en 2013, pero el 91%
se concentra en 25 municipalidades y 71 municipalidades no

16
 ASIES

recaudaron monto alguno en 2012, aduciendo muchas de

ellas razones culturales. Con excepción de seis municipios del
departamento de Guatemala, esta fuente de ingresos fiscales
de enorme potencialidad es desaprovechada, por lo que la
administración tributaria debe revisar la capacidad e interés
real que tienen las municipalidades para recaudar el IUSI y, en
su caso, revocar la correspondiente delegación.

De acuerdo con un estudio de FUNCEDE la contribución por

mejoras representó en 2003 el 3.7% de los Q 1,251.5 millones
de ingresos propios reportados por 238 municipalidades, de
las 332 existentes ese año (FUNCEDE, 2005). La Unidad de
Fortalecimiento Municipal del Instituto de Fomento Municipal
(INFOM) reporta que, en 2012, los ingresos por ese concepto
alcanzaron Q 3.5 millones.

Como las municipalidades destinan una parte importante de

los recursos disponibles para obras de infraestructura vial y el
retorno es insignificante, esto tiene consecuencias en materia
de inequidad, pues a la población rural se le exigen aportes en
mano de obra o materiales para la construcción de caminos y
equipamiento comunitario, en tanto que a la población urbana,
que en general tiene un nivel socioeconómico más alto, no
se les plantean los mismos requerimientos ni se les cobra la
contribución por mejoras contemplada en el artículo 102 del
Código Municipal.

Por otra parte, se dan situaciones de abusos en el ejercicio del

poder tributario. En algunos casos por carecer de sustento
legal, como cuando se fijan tasas para gravar establecimientos
comerciales y actividades productivas; o se cobran licencias
de construcción sin contar con el respectivo reglamento y
un servicio de inspección que vele por la calidad de las obras.

17
O el abuso en las tarifas y multas, como sucede con la tasa de
alumbrado público y las multas de tránsito, cuya administración
no es concebida como un servicio, sino como una fuente de
ingresos.

Es necesario que en los casos de omisión o de actuación sin

fundamento legal, la Contraloría General de Cuentas cumpla
con su función de velar por la legalidad de los ingresos de las
entidades públicas.

2.3 Despilfarro y corrupción

La disponibilidad de recursos, acompañada de la debilidad

de la fiscalización y el control social, traen como resultado un
enorme despilfarro de recursos, acompañado de niveles cada
vez más elevados de corrupción. El parque acuático “Splash”
en San José del Golfo, los mercados y terminales de buses en
numerosos municipios y la red de empresas y organizaciones no
gubernamentales (ONG) montada por el alcalde de Chinautla,
son ejemplos de ello.

Debido a que la prohibición para utilizar ONG como un medio

para eludir las normas de la Ley de Contrataciones solamente
aplica para las unidades ejecutoras del Organismo Ejecutivo,
las municipalidades continúan utilizando este procedimiento
que desvirtúa el papel de responsabilidad y servicio que deben
cumplir.

2.4 Insuficiente atención de funciones prioritarias

Como corolario de lo anterior, las municipalidades dedican

escasos recursos para la atención de funciones prioritarias
-caso típico es el ordenamiento territorial- y de servicios que
son esenciales para la calidad de vida de la población, como el

18
 ASIES

agua potable, la recolección y tratamiento de aguas servidas y

desechos sólidos.

De acuerdo con el Atlas del Gasto Social Municipal (ICEFI,

2009) que recogió información sobre la inversión en servicios
sociales de 295 municipalidades en 2006, solamente el 9.9% fue
destinado para servicio de agua; el 5.5% a educación; el 3.8%
a saneamiento; el 0.9% a salud; y el 12.8% a otras funciones
sociales, lo que da un total de 32% destinado a gasto social.

Esto evidencia un retroceso. El primer estudio sobre el uso

del 8% constitucional, realizado en 48 municipios entre 1986 y
1988, reveló que el 20% de los recursos fue destinado al servicio
de agua y el 7% a drenajes y alcantarillado (Echegaray, 1991).
De haber mantenido esos porcentajes seguramente se habría
rebasado la meta del objetivo 7 de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio, consistente en reducir a la mitad, para 2015, el
porcentaje de población sin acceso sostenible a los servicios
de agua potable y de saneamiento. Cabe señalar en este caso
que el dato de acceso a servicio de agua se refiere en realidad
a que los hogares tienen conexión domiciliaria de agua y no a
que disponen de un servicio de agua efectivamente potable.

3. Participación ciudadana y rendición de cuentas

3.1 Deficiente funcionamiento de los espacios de

participación

Los avances en el marco legal relacionado con la participación

ciudadana no se reflejan en el funcionamiento de los espacios
de participación. Si bien los Consejos Comunitarios de
Desarrollo (COCODE) están organizados en prácticamente
todas las comunidades rurales; y los Consejos Municipales
de Desarrollo (COMUDE) están integrados en la mayoría de

19
municipios, estos están muy lejos de funcionar como instancias
en donde sea posible hacer realidad la participación ciudadana
en la identificación de necesidades y propuestas de solución
y se facilite la rendición de cuentas y el control social sobre el
ejercicio del poder y el uso de los recursos financieros.

Aquí juega un papel fundamental la capacidad de los ciudadanos

para exigir, en el marco de la ley, su efectivo funcionamiento,
así como reformas legales que permitan reducir la cantidad de
funciones asignada a cada uno de los niveles del Sistema de
Consejos, para que puedan concentrarse en aquellas que son
verdaderamente relevantes para que dicho sistema se convierta
en el medio principal de participación de la población en la
gestión pública.

A lo anterior se agrega la manipulación de que es objeto

la organización comunitaria, el aprovechamiento de las
necesidades que aquejan a la población y las divisiones que,
frecuentemente, se estimulan entre las diferentes expresiones
organizadas de las comunidades, mediante la práctica del
clientelismo, propicia para la formación de nichos electorales
cautivos.

3.2 Ausencia de la consulta a los vecinos

A partir de 2004 se han realizado 67 consultas populares en

66 municipios (Mayén, 2012), generalmente convocadas y
organizadas por las respectivas municipalidades, referidas a
la explotación minera e instalación de hidroeléctricas. Pero
a la fecha no se registra algún caso de consulta efectuada
para conocer la opinión sobre un asunto que corresponda
a las competencias o atribuciones del gobierno municipal.
Esto permite afirmar que, ni las autoridades municipales ni
la población están interesadas en utilizar el procedimiento

20
 ASIES

consultivo, como un medio para conocer la opinión ciudadana

sobre aspectos directamente relacionados con el gobierno del
municipio.

3.3 Falta de transparencia

No se respetan mandatos como los relacionados con la creación

de la Comisión Ciudadana Municipal de Auditoría; y la obligación
de presentar al COMUDE, a los COCODE y a la población en
general, un informe cuatrimestral sobre el estado de ingresos
y egresos del presupuesto municipal señalados en los artículo
17 y 136 del Código Municipal, respectivamente.

Debido a deficiencias de la Ley de Acceso a la Información

Pública, las municipalidades no cumplen con poner a disposición
de la población, en medios físicos y electrónicos a través de
sus portales electrónicos, sin necesidad de previa solicitud,
la información pública de oficio indicada en el artículo 10
de dicha ley. Esto se debe a una deficiencia de la ley, pues
a los sujetos obligados –toda entidad pública o personas
individuales o jurídicas que reciban o administran recursos
públicos, entre otros–, se da la opción de poner directamente la
información pública de oficio, a disposición de los interesados
en sus unidades de información, o de colocarla en sus portales
electrónicos. Dado que todas las entidades públicas disponen o
pueden disponer de portales electrónicos, la ley debería obligar
a colocarla en dichos portales, sin excepción alguna y con acceso
directo para cualquier usuario.

Lo anterior da lugar a que exista una gran opacidad en el manejo

de los asuntos municipales, que favorece la corrupción y el uso
irracional de los recursos. Por otra parte, los vecinos, en lugar
de recibir información detallada sobre su uso están sometidos
a una propaganda constante, a costa del presupuesto municipal,

21
que se constituye en una ventaja desleal con respecto a otras
personas que aspiran a postularse como candidatos.

Otra obligación en materia de transparencia es la que se refiere a

que las sesiones de los concejos municipales deben ser públicas,
contenida en el artículo 38 del Código Municipal. La mayoría
de municipalidades no disponen de salones adecuados para
que las personas interesadas puedan presenciar las sesiones
del concejo. Hay casos, como el mencionado por un medio de
comunicación, donde la mayoría favorable al alcalde decidió
que las sesiones del concejo no serían públicas, sin que dicha
decisión fuera objeto de denuncia o investigación (Revista
Contrapoder, 30/4/2013).

22
 ASIES

Fuentes consultadas

Alcántara y Carrillo, (2005). Perfil de gobernabilidad de

Guatemala. Instituto Interuniversitario de Iberoamérica.
Salamanca: Ediciones Universidad de Salamanca.

Cardona, Rokael, (2001). El proceso de descentralización

en Guatemala. En: Las reformas al marco jurídico de la
descentralización en Guatemala. Guatemala: ASIES, Woodrow
Wilson Center y COMODES.

Echegaray, Francisco, (1991). El papel de las transferencias

fiscales del gobierno central al gobierno municipal. Guatemala:
INCAE-AID.

FUNCEDE, (2005). Presupuestos municipales en Guatemala

2000-2003. Guatemala: Fundación Centroamericana de
Desarrollo, Serie de Estudios No. 18.

ICEFI, (2009). Atlas del gasto social municipal. Guatemala:

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI).

Linares, Luis, (2012). Hacia la profesionalización y la carrera

pública municipal. Boletin Momento, No. 3. Guatemala: ASIES

Mayén, Guisela, (2012). Guatemala: el derecho a la consulta

previa. En: El derecho a la consulta previa de los pueblos
indígenas en América Latina. La Paz: Programa Regional de
Participación Política en América Latina, Konrad Adenauer
Stiftung.

Sánchez Morón, Miguel, (2005). Derecho administrativo. Parte

General. Madrid: Editorial Tecnos.

23
 Conversatorio

Amílcar Burgos, Fundación Centroamericana de Desarrollo

(FUNCEDE)

En el Código Municipal se mencionan competencias propias y

delegadas, sin embargo, la mayor parte de las competencias que
la legislación –no sólo el Código–, asigna a las municipalidades
no son propias, ni delegadas sino son compartidas. En efecto,
el municipio tiene obligaciones legalmente asignadas para
materias en las que existen, a nivel nacional, entes rectores y,
en algunos casos, otras instituciones públicas con competencias
específicas.

Posiblemente, las competencias compartidas se deben, por

una parte, a la diversidad social y cultural del país y, por otra,
a la escasa cobertura territorial administrativa de las entidades
públicas nacionales. Frecuentemente su ejercicio resulta
disfuncional, aunque no necesariamente debería serlo, debido
a distintas y complejas causas relacionadas entre sí, de las
cuales se enuncian algunas.

La escasa desconcentración de la administración pública no

faculta a los titulares de las dependencias departamentales
y municipales para negociar y contraer compromisos con
otras instituciones y con la sociedad civil, dentro de las
políticas y límites establecidos por las autoridades superiores
correspondientes. En el mejor de los casos, solamente los
faculta a decidir sobre los asuntos que atañen a las unidades
administrativas y técnicas subordinados a estos.

24
 ASIES

La desconcentración de la administración pública del nivel

central al departamental debería efectuarse mediante un
enfoque integral y no meramente sectorial, que haga efectiva la
previsión constitucional de gobierno intermedio no autónomo,
a cargo de los gobernadores, como coordinadores (dentro de
la línea jerárquica) del trabajo de las diversas dependencias del
gobierno central, en su correspondiente circunscripción.

La ausencia de planificación municipal interinstitucional

provoca la falta de coordinación sistemática de los diversos
niveles de gobierno y no permite la elaboración conjunta de
planes multianuales, en los que cada parte debería asumir
compromisos de ejecución y de financiamiento, de conformidad
con sus competencias y capacidades. La participación del
gobierno departamental en los procesos de planificación
conjunta podría aportar, si la hubiere, una visión transmunicipal
y transectorial, como corresponde a buena parte de los
problemas del desarrollo local.

No existen políticas públicas nacionales o son desconocidas,

lo cual afecta la coherencia nacional del desarrollo pues, no
obstante el pluralismo político municipal, se requiere de un
marco de políticas nacionales: 1) que sean pertinentes con las
necesidades y aspiraciones de la población -para lo cual debiera
ser utilizado el Sistema de Consejos de Desarrollo-; 2) con la
debida consistencia técnica lograda a través de estadísticas,
investigación y estudios científicos de la realidad del país,
elaborados por grupos de especialistas multidisciplinarios;
y, 3) que tengan el carácter de políticas de Estado, tanto por
su alcance de largo plazo como porque no correspondan a un
grupo político particular. Pero no basta que existan políticas
públicas nacionales, pues se necesita hacerlas del conocimiento
público y que sean comunicadas oficialmente a las entidades
descentralizadas para que formulen las propias en ese marco.

25
No suelen ser acotadas las competencias compartidas de
los gobiernos municipales, de conformidad con las ventajas
derivadas de su proximidad a la población y de su legitimidad
política.

Es impostergable el ordenamiento territorial del país,

entendido como regulación de uso del suelo, basado en un
estudio científico que permita el desarrollo sostenible, la
adecuada gestión ambiental y la adaptación al cambio climático,
con una visión de largo plazo, porque en 50 años los municipios
van a tener que estructurarse según cuencas. Sin embargo, de
no hacer el ordenamiento territorial, la planificación conjunta
y la cooperación entre los diversos niveles de gobierno, los
municipios no podrán preservar los recursos naturales ni
menguar los efectos de las amenazas climáticas y tectónicas.

Mario Pivaral

Haré énfasis en dos aspectos, los cuales Luis Linares mencionó

anteriormente y Amílcar Burgos reafirmó, sobre el sistema
que ahora tenemos en Guatemala. Hay muchos procesos
participativos y de planificación, pero estos no son bien
utilizados y por lo tanto la estructura del sistema no permite que
se puedan dar los avances esperados. Solo quiero mencionar
aspectos complementarios a la charla anterior: la estructura
monopólica que existe en la mayoría de los Estados de América
Latina sobre los municipios es totalmente aplastante. Los
municipios no pueden sobrevivir, dada la práctica prevaleciente
de no contar con los recursos provistos por el gobierno central.

En ese sentido, las decisiones y la participación dadas en el

municipio soslayan las disposiciones que se toman en el
Ejecutivo, donde efectivamente va enmarcada la política que se
quiera desarrollar. Para apuntar más, creo importante resaltar

26
 ASIES

que se le transfirieron funciones y delegaciones a los municipios

que iban acompañadas con un proceso de descentralización,
en el que no se les dieron los instrumentos fundamentales
para su desarrollo. Esto hizo fracasar la operatividad de los
municipios. Por último quisiera mencionar que nosotros, como
grupo asesor junto con Mario Estrada, estuvimos trabajando
sobre algunas funciones, desafíos y retos que se presentan en
un futuro para las municipalidades. El principal y que creemos
importantísimo, es que debe existir un fortalecimiento integral
e institucional de todo el sistema municipal, de lo contrario
estaremos resolviendo problemas financieros, problemas de
servicio social y problemas muy aislados que no producirán
el desarrollo que el municipio necesita.

Seguidamente hay un aspecto que creo fundamental y que

seguramente la licenciada María Ester Ortega comparte. La
educación está totalmente desvinculada con relación a la
calidad, y en ese sentido, es muy importante que todo el sistema
educativo sea uno solo, ya sea en la capital, en los departamentos
y en los municipios. Por consiguiente, un desafío fundamental
es tener un sistema educativo integral y de alta calidad, aunado
al propósito de mejorar la competitividad educativa del país.
Básico que el municipio solamente se desarrollará teniendo
como único fin, potencializar la educación.

Valdría la pena tener valores, juicios muy profundos en el

sistema educativo, en donde la participación de los comunitarios
podría ser el principal eje de la educación. Y por último, solo
quisiera agregar algo sobre los aportes constitucionales. En una
revisión de 22 países de América Latina, sus aportes superan el
10% del asignado constitucional, por lo que han logrado subir
su crecimiento en 0.75%. Aquí en Guatemala la situación cambia
un poco. Si se diera esta situación tendríamos que eficientar el
gasto, porque las nuevas teorías en boga sobre la gestión por

27
resultados y aspectos similares, han demostrado que es posible
hacer un mejor uso del gasto, dada la precariedad observada
en la recaudación de los municipios.

German E. Velásquez, Secretario de Coordinación Ejecutiva de

la Presidencia de la República (SCEP)

Voy a compartir con ustedes mi testimonio de cómo se

encuentra el municipalismo en Guatemala al día de hoy, con lo
que pretendo que ustedes puedan colaborar en el desarrollo del
mismo, para superar un gran desafío. En principio, es necesario
involucrar y despertar el interés de la juventud, ya que solo
así se construirá el futuro de Guatemala, de la mano con los
programas del Consejo Nacional de la Juventud (CONJUVE).

Asimismo, es importante tomar en cuenta los Desafíos del

Municipio. Recientemente el Señor Presidente inauguró la
Política de Fortalecimiento de las Municipalidades, mediante
la cual se persigue fortalecer tres temas principales: la
administración municipal, el tema financiero y los temas
técnicos, que actualmente constituyen las mayores debilidades
municipales y los mayores frenos al avance de algunos
municipios.

De dicha cuenta, es de vital importancia hacerles ver a los

alcaldes que, al mejorar los servicios públicos, la municipalidad
tendrá mayores ingresos, lo que a su vez permitirá invertir los
montos de las transferencias constitucionales de una forma
mucho más eficaz. Del mismo modo, se debe hacer referencia
a las oportunas reformas al Código Municipal, ya que los
alcaldes deben saber que tienen derechos, pero también
tienen obligaciones que cumplir ante la población, a la vez que
fortalecen fiscal y presupuestariamente a las municipalidades.

28
 ASIES

A pesar que el municipio goza de autonomía, el deterioro

de la naturaleza democrática nos permite percibir que,
lastimosamente, aún existen alcaldes que creen ser dueños de
la municipalidad, así como tesoreros y secretarios municipales
que furtivamente manejan a los alcaldes.

Este déficit, tan común en la función de los Concejos

Municipales, se debe erradicar al legalizar la carrera municipal,
donde los funcionarios, al momento de su retiro oportuno, lo
hagan legando una administración altamente eficiente, eficaz
y efectiva. De lo contrario, esta debilidad que promueve el
caciquismo, el clientelismo, el transfuguismo y la reelección
indefinida, seguirá creciendo. De hecho, hoy la cooperación
internacional está dispuesta a trabajar de la mano con el
Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) y el Instituto
de Fomento Municipal (INFOM) para que se pueda contar con
buenos técnicos en las Direcciones Municipales de Planificación,
Secretarías y Tesorerías.

Asimismo, es necesario abordar la independencia que hoy gozan

los sindicatos en el Servicio Civil Municipal. Actualmente, lo
primero que hacen los alcaldes al momento de asumir el cargo
es despedir a muchos empleados municipales, lo cual incide
negativamente no sólo en el funcionamiento municipal sino
también en el erario.

En relación con las finanzas, podemos asegurar que al día de

hoy, la transparencia en el gasto público municipal es un tema
prioritario para la sociedad civil, cuyo papel es trascendental
como auditora de los municipios. En ese sentido, se puede
mencionar que muchos alcaldes no conocen cómo utilizar el
IVA-PAZ, por desconocimiento de la Ley del Impuesto al Valor
Agregado (IVA), la cual establece claramente cómo debe ser

29
utilizado; así como también la Ley del Fondo para el Desarrollo
Económico de la Nación (FONPETROL).

Actualmente se está capacitando a las 334 municipalidades, ya

que quedándose atrás de un escritorio un funcionario público
tiene significativas limitaciones para conocer la calidad de vida
de los municipios. Por eso, para lograr respuestas concretas a
necesidades concretas, se está trabajando con los Consejos
Municipales de Desarrollo, los Consejos Departamentales de
Desarrollo, los Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y
Rural, y con mayor énfasis, en el Consejo Nacional de Desarrollo
Urbano y Rural, con el fin de conocer las realidades territoriales,
lograr la participación activa de los diferentes sectores de
la sociedad civil y encauzar la gestión gubernamental en
respuesta a las orientaciones estratégicas previstas en el Plan
de Gobierno, por lo que, como entidad comprometida con el
desarrollo nacional, responsable de cooperar con la presidencia,
esperamos tener, a corto plazo, diagnósticos apegados a la
realidad, así como planes, programas y proyectos congruentes
a las necesidades de cada territorio.

Finalmente, no podría terminar esta intervención sin mencionar

la trascendencia que conlleva la descentralización del poder de
decisión del Organismo Ejecutivo al municipio, para promover
en forma sistemática la implementación de políticas económicas
y administrativas y lograr un adecuado desarrollo del país, en
forma progresiva y regulada.

Renzo Rosal, Universidad Rafael Landívar

Antes de que me caiga la guillotina, seré muy concreto.

Dos ideas en un plano un poco distinto a las intervenciones
anteriores. Me parece, y por supuesto que respeto muchísimo
las propuestos de orden técnico, pero me quiero inscribir en

30
 ASIES

buena medida, en lo que está planteado en la presentación de

Luis Linares y en la intervención de Raquel Zelaya, en el orden
estrictamente político.

La primera reflexión tiene que ver con la alta permeabilidad de

las autoridades locales en favor del avance de la impunidad.
Evidentemente en las últimas tres, cuatro, administraciones
el avance de esta situación se da por todos lados, pero de
pronto se ha encontrado un nicho básico en el ámbito local y
en las administraciones locales, valga la redundancia, que son
absolutamente fundamentales para evitarla.

Hay una tendencia creciente y lamentable a que las autoridades

locales bien formadas, o mal formadas, con experiencia, o sin
experiencia, cada vez más sirvan como cajas de resonancia de
los poderes fácticos. Este fenómeno me parece fundamental y
ahí de pronto dos menciones: 1) como ejemplos indicativos,
es la existencia de más de 50 o ya van por 60 alcaldes que
están en la picota sin derecho de antejuicio, muchos de ellos,
o algunos de ellos, cometen delitos premeditadamente, pero
otros cayeron de ingenuos. En ambos casos que ver con
la reflexión que planteo con anterioridad y el ejemplo más
lamentable son las declaraciones cínicas del alcalde Medrano,
no solamente las de ayer, sino las que ha hecho en los últimos
años, y creo que esa es la manifestación más gruesa, más dura
del nivel de precariedad de vacío y de porosidad que tienen las
autoridades locales.

Segundo punto, vinculado al anterior. Siempre hemos hablado

y en este tipo de espacios terminamos cayendo en afirmaciones
que a veces están como en tela de juicio. Una de ellas es de
decir que los alcaldes, las autoridades locales están cerca de
la demanda de los ciudadanos y que por lo tanto el tema de
la legitimidad de la representación política básica está allí. Yo

31
quiero poner en entredicho esa afirmación, es decir que los
espacios de legitimidad y de representación local están venidos
a menos. Hay una distorsión en el ejercicio del poder. Un factor
que presente en el mismo origen del Estado guatemalteco, pero
que ahora lo tenemos exponencialmente más fuerte, que es
una mayor distancia social-institucional entre los alcaldes, las
autoridades locales y los concejos municipales con sus vecinos.

Los alcaldes están cercanos sí y solo sí para aquellos asuntos de

orden clientelar, electoral, pero están distantes de la atención
de las demandas de fondo, y esto termina de complicarse
cuando la institucionalidad pública central está crecientemente,
y a propósito, cada vez más distante de las autoridades
locales. El papel de las distintas instituciones es distante, de
acompañamiento, pero es un tipo de acompañamiento que
termina siendo absolutamente simbólico y no real.

Y finalizo. Creo que este espacio puede ayudar con

recomendaciones, al sugerir qué hacemos con relación a las
elecciones de 2015. Las elecciones próximas apuntan a ser, si
esto que planteamos se concretiza o empeora aún más todavía,
el momento clave para reforzar estas tendencias. La pregunta
que uno se hace es si se puede contener, para no caer como
ilusos, al menos contener este nivel de desmanes en donde,
insisto, lo local termina siendo la punta de un iceberg. Pero un
iceberg que tiene ramificaciones muy profundas.

Ana Victoria Peláez, Universidad Rafael Landívar

En cuanto a los desafíos, considero que no son solamente para

la autoridad o la instancia del gobierno municipal, porque
finalmente estos problemas que tenemos son sistémicos.
Más bien la pregunta sería: ¿Dónde se ubica el municipio
en este mapa de dilemas? Aquí hay un papel muy fuerte en

32
 ASIES

el nivel intermedio de gobierno: los Consejos de Desarrollo

y la intermediación que hacen los diputados por ejemplo,
condicionan el trabajo y las decisiones de los alcaldes y su
rendición de cuentas. Entonces ya no son cuentadantes de
los vecinos, sino lo son del partido y del diputado o diputados
que les pueda dar la mejor asignación en el listado geográfico
de obras. Y esta tensión hacia arriba también la tienen con
sus votantes, con quienes la relación se torna prácticamente
clientelar; y los alcaldes, quienes para mantener vínculos con
la población resultan ejecutando tareas que podrían delegar,
como la de atender llamadas telefónicas para solicitar un
servicio, restando importancia a tareas fundamentales como la
planificación estratégica y el seguimiento a un plan de trabajo.

Uno de los desafíos es resolver este papel que tienen los niveles
intermedios de gobierno, que condicionan el trabajo de las
municipalidades y la relación de las autoridades con el municipio.
Así también, es necesario replantear el papel de los ciudadanos
de los municipios, particularmente por el debilitamiento de las
relaciones de confianza que han caracterizado a los gobiernos
locales. En este sentido, otro desafío está en la recuperación
del sentido de ciudadanía y la formación de una conciencia
ciudadana que proponga y participe. Esta indiferencia ciudadana
ha favorecido que, en general las gestiones municipales no
estén orientadas realmente a lo que necesitan los municipios
y su población.

Es importante considerar dos preguntas: 1) ¿Cuál ha sido el

papel de los Organismos Ejecutivo y Legislativo en estos vicios
que hemos mencionado en esta conversación? y también, ¿qué
oportunidades ofrecen estos organismos para resolver estos
problemas?

33
Roberto Gutiérrez, Grupo Gestor

Quiero empezar reflexionando sobre algo que todos sabemos

pero que no hay que perder de perspectiva y es que el municipio
es en la historia humana anterior al Estado y obviamente su
autonomía, lo que lo rige y le da posibilidades, está enmarcada
dentro de la Carta Magna. Considero que ese es un primer
elemento que se debe tener siempre como punto de reflexión,
para no despreciar ni degradar sus potencialidades como
municipio.

El primer tema que quiero abordar es el de la gobernanza,

todos sabemos que la gobernanza es a fin de cuentas una
construcción colectiva entre los gobernantes y los gobernados.
Más puntualmente, a los gobernados se les pide ciudadanía o
sea participación ciudadana. En el caso de los municipios esa
participación deviene en mi opinión de dos aspectos: Por una
parte ese sentido de pertenencia que surge precisamente de
ser del lugar, de la topofilia, de ese amor al terruño, de ahí
deviene esa posibilidad de participación. En el caso de muchos
municipios es muy evidente la inmigración (ciudadanos que se
trasladan del campo o aldeas a la ciudad) de los últimos años,
que ha hecho que su población se incremente en cantidades
verdaderamente importantes. Esa emigración debilita ese
sentido de pertenencia y por lo tanto el sentido de ciudadanía
y de participación.

Un segundo elemento que yo percibo entre los emigrados, que

no los estoy denigrando ni los estoy calificando mal, pero que
es una realidad, es la falta de una concepción de ciudadanía
fiscal. Por supuesto eso no solo en los emigrados, sino también
en los lugareños. No hay responsabilidad fiscal. Por tanto se
considera que los recursos que va a manejar la autoridad, en
este caso municipal, pero lo mismo aplica para lo nacional. No

34
 ASIES

me importan porque no me han costado nada, por lo menos

esa es la percepción. No se sabe que hay gastos necesarios y
formas de participación fiscal de forma indirecta.

De manera que ese segundo elemento o sea la migración

numerosa hacia las comunidades del interior especialmente,
y a la capital también y la falta de ciudadanía fiscal, son dos
elementos que debilitan estas posibilidades de gobernanza. En
este sentido, lo que corresponde es algo que ya se mencionó
por más de uno de los ponentes y es la necesidad de fortalecer
la ciudadanía, educar en ciudadanía.

Un segundo elemento en este tema de la gobernanza, yo

lo he observado por muchos años en los alrededores de
Quetzaltenango: las autoridades que asumen al poder
llegan sin un plan de gobierno estructurado, un plan que
responda a intereses genuinos, que recoja los intereses de la
población. Que cuando asuman el poder dialoguen, discutan
y perfeccionen el plan con el resto de concejales. Comúnmente
no existen planes que la ciudadanía reconozca como tales y ahí
se ahonda el problema, por cuanto las concejalías y la alcaldía
en mucho casos pertenecen a partidos políticos diferentes y
todos sabemos, o me atrevo a comentarlo, que nuestro sistema
político en ese sentido está muy mal; entonces, la participación
de partidos políticos no obedece a doctrinas o a propuestas
serias sino que a intereses creados.

En ese sentido yo le apostaría y sugeriría reconsiderar

nuevamente el tema de los comités cívicos, como una posibilidad
de reconstruir el proceso democrático de participación, de
ciudadanía, etc. Los comités cívicos, como sabemos, tienen la
debilidad de que deben constituirse específicamente para un
tiempo muy limitado. Y no pueden asociarse con otros comités
cívicos para hacer propuestas más territoriales, y eso no les da

35
el atractivo que seguramente tendrían si se pueden fortalecer
y constituir como un elemento adicional de construcción
democrática.

Caryl Alonso Jiménez

Escuchar el diagnóstico de la realidad municipal de Guatemala

no solamente confirma los débiles avances en el fortalecimiento
de las capacidades institucionales para atención de la demanda
ciudadana, pero lo más grave, es que los indicadores sociales
municipales son alarmantes y ponen en riesgo la gobernabilidad
local en el futuro cercano.

Es urgente entender la realidad, pero más urgente es comprender

las razones que llevaron al municipio a ese debilitamiento
institucional. Coincido con Renzo Rosal y la licenciada Zelaya
que el tema es eminentemente político.

El debate municipal puede abordarse desde dos etapas: por un

lado de regulación constitucional que va de 1986 hasta 2000
etapa de las transferencias financieras de capital y el situado
constitucional que generaron dependencias del centralismo
hasta el día de hoy y que no fueron acompañadas por asistencia
técnica y tampoco de alineamientos a la Agenda Nacional.
La segunda etapa que va con el siglo XXI, no solamente fue
confusa, sino dramática. Se desdibujo el papel de municipio
bajo la premisa de la modernización del Estado y se exacerbó
la descentralización como vía para las autonomías municipales
y desde allí, impulsar al municipio a una supuesta eficacia
funcional y orgánica.

Se transfirieron competencias sin capacidad real: el IUSI,

instrumento idóneo para fortalecer las finanzas municipales
pero curiosamente un distractor para alimentar la impunidad

36
 ASIES

y la corrupción. Las policías de tránsito, más que reguladoras,

instrumentos de sometimiento político local.

El Estado centralista nunca definió el modelo estatal

descentralizado, excepto por el marco constitucional.
Aplaudimos ingenuamente un proceso que finalmente debilitó
la institucionalidad pública y municipal. El municipio no despegó
en su capacidad para orientar el desarrollo y menos en atender
la demanda ciudadana, ahora desbordada y en graves crisis
sociales de liderazgo y cooptación por las franjas grises de la
economía paralela, y apartamos del debate la exclusión cultural.
Qué curioso, ni hoy ni antes discutimos las razones políticas
de fondo que motivaron esta etapa que Luis Linares llamó
debilitamiento institucional.

¿De dónde pudo venir esta intención? Hay dos hipótesis: la

primera, que el modelo se construyó sin modificar el centralismo
estatal; y la segunda, que se trató de reformas que nunca
tuvieron intención de reformar. La pirotecnia del cambio nos
arrastró a todos.

Resulta que para el 2020 se habla de la matriz de desarrollo

económico basado en las únicas tres opciones: energía eléctrica,
minería y exploración petrolera como los paradigmas del
crecimiento. Vale mencionar que un estudio reciente demostró
que Guatemala, El Salvador y Honduras están apostando a
elevar su capacidad del PIB sobre la base de las remesas, a
diferencia de lo que están haciendo Costa Rica y Panamá, ¿cómo
conciliar la agenda municipal con la matriz de desarrollo?

El caso guatemalteco puede ser crítico o una excepcional

oportunidad para definir el rol del municipio en esa matriz, tanto
por la cercanía a los conflictos sociales como por su papel en
la orientación del desarrollo económico local. Esa agenda aún

37
está pendiente y debería constituir una primera aproximación
para rutas futuras de cooperación.

Se deberán evitar experiencias pasadas cuando con una

donación millonaria para la descentralización en uno de sus
componentes se “monetizó alegremente la producción del
pensamiento” y no condujo a un solo milímetro de avance.

El debate del tema municipal es político. Valdrá ser prudentes

y sensatos para entender esa realidad. Es recomendable para
un debate más amplio el revisar los marcos que regulan al
municipio: la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural,
sobre el sistema de participación; el Código municipal, sobre
funciones y competencias; y finalmente, la Ley General de
Descentralización, derogarla por su inocuidad. No es correcto
apoyar reformas que no reforman. No es agradable abordar
estos temas cuando fallamos en el pasado al dedicar decenas
de publicaciones y centenas de horas en eventos sin resultados.

Finalmente la tarea es incidir en el sector político. Los siguientes

años deberán volcarse en recuperar el papel municipal en
temas inéditos de política municipal: reactivación económica,
riesgos ambientales, energía, empleo. Pero también valdrá la
pena revisar en dónde fallamos institucionalmente. Termino y
acudo a un librito Los hijos del incienso y la pólvora, vale la pena
reconocer por qué seguimos en alguna medida detenidos en el
tema municipal sin avanzar sustantivamente.

Carlos Alvarado, GOPA Consultants

Muchas gracias a ASIES por esta invitación. Después de escuchar

la exposición de Caryl Alonso, quisiera agregar que de repente
es el momento de incluir en la discusión política del próximo
ejercicio electoral estos temas, porque si no se hace ahora,

38
 ASIES

dentro de cuatro años estaremos discutiendo sobre lo mismo

de manera recurrente.

También comparto con ustedes algunos datos que provienen

desde el viejo foro de finanzas municipales. Uno es que el
municipio guatemalteco depende principalmente de las
transferencias del nivel central, pero lo grave de esto es que
las brechas que en aquel momento mencionamos se siguen
ensanchando a brecha vertical entre el monto total de ingresos
tributarios captado por la SAT y la suma de los ingresos de todos
los municipios. Asimismo la brecha horizontal, o sea lo que
capta el municipio de Guatemala comparado con el municipio
más pequeño.

Los fondos provenientes del IVA-PAZ (Decreto No. 66-2002) se

mantienen sin reglas de distribución.2 En redondo alrededor
de Q 1,800 millones, más el FONPETROL y los ingresos
“compartidos”. Hablamos entonces de Q 2,000 millones que
se asignan al ámbito departamental, pero que en vez de servir
para impulsar políticas públicas están en manos de algunos
gobernadores y/o diputados distritales. No es el Consejo de
Desarrollo como tal el que decide para qué y para quién se
utilizan los recursos.

La ausencia de la tributación municipal es más que evidente.

Ya lo dijeron algunos compañeros en este conversatorio, pero
lo más grave en cuanto a las finanzas es la falta de pertenencia
de la ciudadanía, ignoran que esa transferencia de dinero es
producto de sus propios tributos. Ante ese desconocimiento
2
Se refiere al aporte para los Consejos Departamentales de Desarrollo,
inicialmente denominado Fondo de Solidaridad para el Desarrollo Comunitario
(FSDC). Su reglamento fue emitido mediante Acuerdo Gubernativo No. 247-96,
de 1996 y sustituido el 10 de abril de 2003 por el Fondo Departamental para el
Desarrollo y la Paz (FODEPAZ) - Acuerdo Gubernativo No. 234-2003, derogado
el 30 de abril de ese año.

39
la corrupción y la malversación son hasta motivo de chiste en
los pueblos.

Si nos referimos a las competencias propias que son largamente

listadas en el Código Municipal, podríamos preguntarnos: ¿quién
es el interlocutor entre los municipios y el gobierno nacional?,
¿es el INFOM?, ¿es la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de
la Presidencia?, ¿es el Ministerio de Finanzas?, ¿es SEGEPLAN3?,
¿quién es? Porque si es cierto, como Amílcar Burgos planteaba,
que la mayoría de competencias son concurrentes, es necesario
definir las reglas del juego lo más fino posible, para saber “quién
hace qué”, de lo contrario seguiremos cayendo en la trampa
de conocer el proyecto que pidió el Consejo Comunitario de
Desarrollo (COCODE) –que tal vez ni existe– y aprobarlo por la
gestión impositiva y entonces hacemos una cancha con grama
sintética o instalaciones para jaripeo para que determinados
grupos pongan a sus caballos a correr, pero las poblaciones
siguen sin agua potable, ni tratamiento de la misma, sin el
manejo de las basuras, ni avances para alcanzar las metas del
milenio.

En el tema de competencias comparto lo dicho por Caryl

Alonso. Hay que dar una mirada a lo que realmente el
municipio guatemalteco debe hacer para que se concreten esas
competencias y qué hacer para que el nivel intermedio, como
dijo la licenciada Ana Victoria Peláez, juegue su papel. ¿Cuál es
el rol del nivel intermedio?, ¿solo arbitrar?, ¿o ninguno?

Los fondos de los Consejos de Desarrollo no son fondos

municipales. Deben servir para implementar políticas públicas,
que para este caso podrían ser los pactos de gobierno, por
ejemplo. El asunto sigue siendo ¿quién pone las reglas?, ¿de
3
Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN)

40
 ASIES

qué sirve un sistema nacional de inversión pública que acepta

todo? No hay un espíritu de “devolución” de las propuestas
de inversión pública, que vienen supuestamente de procesos
participativos y que no le apuntan a ninguna política pública.

Con respecto a las instituciones que sancionan, porque al

final un municipio podría hacer cualquier cosa, pero ¿quién
sanciona?, ¿dónde está el riesgo de que me vayan a sancionar
a mí, si al final el dinero de la sanción es para aumentar los
ingresos privativos de la Contraloría General de Cuentas? Ya no
hay juicios de cuentas, todo se arregla con sanciones pecuniarias
que a veces salen del propio erario público. Estamos fritos. No
es esa la vía.

Quiero concluir citando —si sirven— los ejemplos que a nivel

regional se han dado en Latinoamérica. En su último período,
el presidente Álvaro Uribe, cuando vio que en Colombia no
se avanzaba en la mejora de agua y saneamiento con dinero
transferido a los municipios, tomó la decisión de que esos
recursos se administraran desde el nivel intermedio a pesar
del reclamo de los gremios de alcaldes, porque solo desde
una óptica territorial más amplia se puede resolver esta
problemática.

Tenemos alcaldes con más de 20 años de ejercicio en el cargo,

y el tema del agua potable y su tratamiento siguen esperando,
¿cuánto más habrá que esperar?

Alma Del Cid, Instituto de Investigaciones Económicas y

Sociales (IDIES) / Universidad Rafael Landívar (URL)

Parte de lo que hemos captado en el trabajo con los municipios

entre el año 2012 y lo que va de 2013, son los siguientes
aspectos siguientes que expondré, según los cuatro grandes
rubros que Luis Linares planteó.
41
En cuanto a gobernanza: en algunas ocasiones los espacios
de confluencia de las distintas dependencias del Estado y
la municipalidad, aparentemente surgen para resolver un
problema, pero cuando se tocan puntos medulares como por
ejemplo que la priorización de necesidades debe hacerla el
Consejo Municipal de Desarrollo (COMUDE), esta no se ha
cumplido, y por eso surgen grupos que protestan en el municipio.
Dadas las reacciones, pareciera que hay dependencias que están
de acuerdo con el alcalde en realizar el proyecto de obra gris,
que no es prioridad para el municipio, dada la precariedad en
que vive la población.

Un segundo aspecto en contra de la gobernanza, además de

que haya negocios detrás de los proyectos que se piensa realizar,
es la deslealtad que existe entre dependencias. Es lamentable,
al platicar con alguien de un ministerio que ponga totalmente
“de cabeza” al otro que está tratando de cumplir con su trabajo,
y que abiertamente digan que eso lo hacen también con la
gente del municipio, para que ellos se den cuenta de que este
ministerio es “buena gente” y no sanciona. En cambio el otro,
que sí quiere cumplir con su deber es malo y, por las malas, trata
a la gente del municipio. Esa actitud mina el trabajo de ambos
y confunde a la población.

En cuanto al deterioro de la naturaleza democrática, quisiera

citar las palabras textuales del vecino de un municipio con
escasos recursos, muy escasos niveles educativos, cuando
dijo: “las autoridades han jugado con la ignorancia mi pueblo”.
Hasta ese momento ellos desconocían la Ley de los Consejos de
Desarrollo, por ejemplo. Les han dicho que el alcalde ya formó el
COCODE y por lo tanto ya no podían formar otro. Afirmaciones
como esa, ellos se las creen, y las cosas continúan realizándose
arbitrariamente, sin participación ciudadana.

42
 ASIES

Con relación al déficit en el funcionamiento del COMUDE,

esta es otra muestra sobre el desconocimiento que tiene la
población acerca de la estructura y funcionamiento del Sistema
de Consejos de Desarrollo. Cuando se les explica ellos empiezan
a averiguar y a buscar información, e influyen en la medida de
sus posibilidades (muy escasas) a que haya mayor transparencia.

El otro aspecto en el funcionamiento del COMUDE es la

manipulación que se da por parte de los alcaldes y de algunos
miembros de la corporación municipal en cuanto a la prioridad
de las acciones. Por ejemplo, hay un caso en el que las personas,
sabiendo que podían formar un COCODE lo formaron, se
registraron. Forzando mucho, lograron que se hiciera una
reunión para evaluar la priorización de proyectos que se
hizo el año anterior. Pero, al momento de la reunión fueron
convocados algunos COCODE formados para ese día, así como
representantes de otras organizaciones que llevaban la consigna
de seguir con la priorización anterior. Lo que efectivamente se
hizo en la reunión fue preguntar quienes están de acuerdo en
seguir con lo anterior, y por mayoría ni siquiera hubo lugar a
discusión.

En cuanto a la ausencia del servicio municipal, es consecuencia

de la carencia de prioridades, ya que existen intereses
económicos particulares que atraviesan el nivel municipal y
otros niveles. Por otra parte, los alcaldes no se interesan en
cobrar impuestos, porque eso les representa costo político para
la siguiente elección.

Hemos visualizado como posibilidades para contrarrestar

estas situaciones lo siguiente: a) Educar al personal de la
municipalidad, por ejemplo, al encargado de planificación, ya
que se ha detectado que le falta dominar ciertas áreas para
ver de manera integral problemas del municipio; b) mayores

43
controles a distintos niveles, que den alertas de lo que está
sucediendo en cuanto a corrupción; c) educar al ciudadano
común, no a los que están “ubicados” o formando parte de
los COCODE y otras organizaciones, sino que al ciudadano
común para que participe, trasladando las necesidades reales
y haciendo auditoría.

Juan Alberto González, Universidad de San Carlos de

Guatemala (USAC)

Hace falta para una discusión más profunda, que discutamos

sobre las deficiencias que tiene el municipio, porque el
municipio yo creo que forma parte del Estado. He visto que
algunos tratadistas españoles piensan que no es así, pero yo
creo que sí, y entonces, las deficiencias que tiene el municipio,
las tiene también el gobierno central, puesto que ambos forman
parte del Estado.

No voy a hablar de este gobierno, sino de todos los gobiernos

desde la época constitucional hasta la actualidad. Identifico
que todas las deficiencias que hemos escuchado para el
gobierno municipal están presentes en el gobierno central,
pero pensamos —aquí— que el municipio es el que tiene todos
esos problemas y por lo contrario, el gobierno central aparece
como que estuviera “fantástico” y no es así. De todos los temas
que mencionó Luis tal vez dos o tres se vinculan estrictamente
a la caracterización territorial, se refieren exclusivamente al
municipio.

Por ejemplo, si uno mira el desorden en las finanzas públicas

nacionales y todo ese tema del financiamiento de deudas cuyos
montos “iban de 11 mil millones”, “que eran 3 mil millones”,
no me tengo que asustar porque no pueden determinar con
claridad cuál es el monto de la deuda municipal. Si ese mismo

44
 ASIES

problema lo tiene el propio gobierno central. Otro ejemplo

puede ser la lamentable situación de la red hospitalaria y lo
poco que hace ésta por la salud de los guatemaltecos.

Por otro lado, los municipios cubren competencias que no

cubren los ministerios, contratan personal de salud y de
educación cuando las agencias centrales no lo hacen o se
toman su tiempo para hacerlo. Así no podemos ir a enseñarle
al municipio.

De repente muchos municipios están haciendo las cosas bien

y podemos aprender de ellos. Y por otra parte, tenemos que
superar la idea de que todos los municipios son iguales. Hay 334
que son o pueden ser diferentes, y también hay algunos buenos,
entonces debemos diferenciar esas ideas y esas percepciones
de generalización que estamos manejando.

Si aplicamos criterios técnicos sabríamos que un municipio

debe surgir como producto de la combinación de dos variables
básicas: territorio y población. Esas variables deberían generan
un volumen de necesidades que justifican un municipio y una
municipalidad, que contribuyan a resolver los problemas del
desarrollo de ese territorio, de esa población. Algo como lo que
se dice del Estado, cuya finalidad es el bien común.

Esa combinación no la vemos en Guatemala y quizás tampoco

en muchos otros países. Pero en la región centroamericana la
última vez que revisé las cifras, solo Guatemala y Nicaragua
crecen en el número de municipios y muchos de estos se forman
por razones políticas e incluso financieras. Lo que les interesa
es recibir el aporte constitucional y gastarlo. Entonces estamos
jugando al desarrollo del país con instituciones que no están
capacitadas para eso. Alguna vez propusimos que debería haber
un compromiso de la población para tributar cierto nivel de

45
recursos, con el fin de que ese municipio justifique su creación y
evitar así esa alta dependencia financiera que tienen la mayoría
de estos en la actualidad.

Cambiando de perspectiva, también puede afirmarse que se

han hecho algunas cosas positivas en el diseño y operación
del régimen municipal. Por ejemplo, desde que se removió
el inverso como criterio de cálculo de la fórmula del situado
constitucional, se produjeron cambiar y espero que haya más
cambios positivos en la recaudación local, no exentos de riesgos
importantes.

Menciono estos elementos rápidamente y muestro elementos

propios del municipio y también problemas comunes que
afectan a todo el Estado, que señalan la necesidad de hacer
cambios o mejoras, tanto para el gobierno central como para el
municipal, para todo el Estado. Por ello el enfoque de análisis
y de actuación debe ser sistémico. Algo que tiene que mejorar
en la administración central también tiene que mejorar en la
administración local. Subir la tasa tributaria a nivel nacional y
también la municipal, y no como sucedió con la última reforma,
en la que el municipio no apareció y este sigue arrastrando un
anacrónico sistema tributario que también limita el desarrollo
de su autonomía financiera.

Finalmente y al igual que el Gobierno Central, en medio

de su problemática política, financiera y administrativa, las
municipalidades aportan beneficios a la población en salud
y educación entre otras materias, como ya se mencionó,
pero nadie las ve y se nos olvida que también contribuyen al
desarrollo de Guatemala.

46
 ASIES

Pedro Prado, ASIES

En la línea de lo ya mencionado es importante resaltar la

necesidad de transparentar la gestión municipal, lo cual
involucra contar con un presupuesto por resultados, es decir
que los ciudadanos vean reflejados los impuestos que pagan
en la calidad de servicios en los que las municipalidades son
responsables. Como sabemos, durante los últimos años se
han llevado a cabo iniciativas sobre el presupuesto público,
relacionadas con la metodología de presupuesto por resultados,
que permite identificar más que la cantidad de recursos
públicos, la calidad de los resultados obtenidos.

También es conveniente focalizar la atención en el seguimiento

de las acciones que realizan los entes encargados de fiscalizar
la labor de las municipalidades, como la Contraloría General
de Cuentas, y fortalecer instancias que desde la sociedad
civil realizan auditoría social. También juega un papel muy
importante la Comisión de Transparencia del Congreso de la
República.

En cuanto a la denuncia de actos de corrupción en algunas

municipalidades, es importante reconocer la valiosa labor
que realizan los medios de comunicación, los que en forma
oportuna dan a conocer a la opinión pública determinadas
situaciones relacionadas con el mal manejo de los recursos
públicos. Y se comparte lo ya mencionado aquí, en el sentido
de que el problema de gestión municipal existente en varias
municipalidades del país tiene sus orígenes especialmente en
la parte política, para lo cual es urgente una reforma estructural
a la Ley Electoral y de Partidos Políticos.

Además conviene señalar que los centros de investigación y las

universidades del país deben considerar dentro de sus temáticas

47
de investigación, el papel que juegan las municipalidades,
especialmente en el contexto rural, en donde se requieren
acciones bien orientadas para promover el desarrollo
económico y social.

Elizabeth Velásquez, Secretaría de Coordinación Ejecutiva de

la Presidencia de la República (SCEP)

Creo que todos los temas que se han abordado sobre la correcta
inversión de los recursos que llegan por diferentes vías a los
municipios, o acerca de lo que llamaron mis antecesores “la
significativa descentralización financiera existente” son muy
importantes. El asunto que se aborda como eje transversal
en ambos casos es la transparencia, y para esto es imposible
avanzar sin tomar en cuenta la participación ciudadana. Todos
comprendemos que las necesidades deben ser planteadas de
abajo hacia arriba, lo cual corresponde a la población; y que
los satisfactores que respondan a las necesidades deben ser
cubiertos por el Estado, de arriba hacia abajo. Todo lo anterior,
a mi criterio, viene a culminar en la urgente necesidad de
fortalecer a la población para que pueda participar activamente.

En Guatemala el Sistema de Consejos de Desarrollo (SISCODE)

está legalmente establecido y estructurado, con una solidez
como en pocos países a nivel latinoamericano. El SISCODE es
teóricamente fuerte y, desde el punto de vista legal, le da a la
población la fortaleza y la capacidad para que sea en las propias
bases donde se tomen las decisiones encaminadas al desarrollo.
El SISCODE permite que la población, debidamente organizada,
participe activamente en la planificación territorial y que sea la
que decida e incida en la gestión del desarrollo, y la que asuma
la responsabilidad de auditar la gestión de las autoridades de
los gobiernos locales y las inversiones que estos realizan.

48
 ASIES

Sin embargo, el SISCODE se encuentra, de hecho, altamente

debilitado. La organización comunitaria desde las bases es a
veces inexistente, como lo dijo el ingeniero Alvarado, y aun
cuando funciona en determinados lugares, esta no llena los
requisitos necesarios para que sus decisiones sean vinculantes.
La tendencia a fortalecer los diferentes niveles del SISCODE, y
a las propias municipalidades, se percibe actualmente como
un riesgo para la administración centralizada y centralista, ya
que se toma como sinónimo de pérdida del poder por parte del
Gobierno Central. La única manera de romper este paradigma es
trasladando capacidades y dejándolas instaladas en las propias
comunidades, para que sean gestoras de su propio desarrollo.

Debemos tomar en cuenta que la sociedad civil es la única

que perdura en los territorios; la sociedad política es rotativa y
cambia constantemente -los cargos públicos son temporales-,
pero la sociedad civil es permanente, y es en sus bases donde
se tiene la visión más cercana de las propias necesidades, por
lo que es también el seno desde el cual se debe asumir el poder
de decisión e incidir significativamente en toda aquella gestión
que permita elevar su calidad de vida.

Esta debería ser una tarea que todos los sectores previeran
como parte de su responsabilidad; asumirla como un reto muy
alto y significativo: el hecho de instalar capacidades de decisión
y gestión en la población, de tal manera que no importa cuántos
gobiernos municipales se sucedan y cuántos gobiernos centrales
hagan gestión, porque será la propia sociedad organizada la que
oriente los programas, las ejecuciones y las acciones de los dos
niveles de gobierno, hacia la visión de país con desarrollo que
todos aspiramos.

49
Julio Curruchiche

Quisiera ver este asunto en dos ámbitos. Uno es propiamente la

participación ciudadana sobre el hecho de que la municipalidad
es una institución en su conjunto, no solo el alcalde municipal.
En ese contexto la ciudadanía tiene una participación muy
importante. El problema es cómo rebasar el miedo de auditar
a las autoridades municipales por un lado; y dos, fortalecer el
nivel de organización municipal que es todavía muy incipiente,
como reivindicación de problemas municipales. Pero habrá que
construir ciudadanía, y esto es una tarea que corresponde a
varias instancias, tanto de gobierno central como municipales.

Por un lado, en la parte de la rendición de cuentas, si uno llega a

un municipio, se encuentra que cuenta con nuevas autoridades.
Lo primero que tienen que conocer o tendrían que conocer es
un planteamiento político municipal, cuál es el horizonte que
marca esa institución en su gestión. Luego nos encontramos con
la enorme debilidad de la municipalidad como institución, pues
sus órganos estructurales integrados por el alcalde y el concejo
municipal desconocen el marco legal que rige su gestión, desde
el Código Municipal, pasando por la Ley de los Consejos de
Desarrollo, de Descentralización,4 etc.

Y por el otro lado un desconocimiento, casi diría nulo, de

cómo administrar la municipalidad. Cuando sumamos eso me
pregunto: ¿rendir cuentas de qué? De una obra a la Contraloría
General de Cuentas. Perdón, pero eso solo es entregar facturas
y recibos. Creo que la rendición de cuentas debe pasar por el
planteamiento municipal en su contexto. Con el ciudadano en
primer lugar y luego a las instancias que tienen que ver con las
finanzas o los aportes económicos.
4
Ley General de Descentralización (Decreto No. 14-2002)

50
 ASIES

En este sentido me parece que la sociedad civil debe hacer los

mejores esfuerzos por situarse en la realidad nacional, con una
lectura clara de lo local. Porque es increíble ver que en Nentón,
por ejemplo, donde estuvimos la semana pasada, el alcalde
llega dos veces al mes a su despacho. Entonces, cómo vamos
a tener una fortaleza institucional, y hablo de este municipio
porque la mayor parte lo conocen. Pero hay otros totalmente
desconocidos para nosotros y pasan por la misma realidad. Por
ello deben hacerse el mayor esfuerzo como Estado, no tanto
como municipalidades.

Invitaría a elevar estos debates a una jerarquía mayor, en

donde estemos todos los actores responsables de un desarrollo
municipal y, sobre todo, de un desarrollo territorial de acuerdo
con la identidad de cada una de las poblaciones.

Rubén Hidalgo, Instituto Centroamericano de Estudios

Políticos (INCEP)

Quiero hacer un poco de memoria y rescatar por qué en los

últimos 20 a 25 años, se ha dado una connotación enorme el
tema del municipio. Me parece que el factor fundamental por
el cual nos focalizamos tanto en el trabajo del municipio allá
por el año 1985, o poco antes, fue por la mayor preocupación
estaba en cómo democratizar un Estado, que en los últimos 36
años había tenido un corte autoritario.

Entonces veíamos en el municipio ese espacio ideal para

empezar a construir democracia. Para construir ciudadanía
activa políticamente, al espacio local, como creo que Caryl
Alonso lo mencionaba. Se apuesta grandemente sobre el
tema de descentralización y los grandes proyectos de la Unión
Europea. Pero hemos pasado por alto las grandes carencias en
capacidades técnicas, profesionales y estructurales del mismo

51
municipio. Lo pensamos como aquel espacio donde se podían
generar políticas compensatorias o políticas de desarrollo desde
adentro, y que también podría recibir iniciativas desde fuera
y capitalizarlas.

También fue bien recibido en el aspecto académico. Son

espacios pequeños donde podíamos desarrollar estudios o
experimentar. Y tratar de generar condiciones para que la buena
gobernanza, o sea la gobernanza en sentido positivo, pudiese
irse institucionalizando.

Pero ¿qué esperábamos en aquel momento o aún en estos

momentos del ciudadano?, o de la ciudadanía. Básicamente, y
es fácil llegar a esa conclusión, una participación viva o activa,
plena, consciente, comprometida que la llevase a adquirir poder.
Una participación activa pero con poder de incidir, con poder
de propuesta. Con poder de auditar y por tanto de administrar
y asegurar el poder en el municipio. Pero un poder positivo,
que contribuyera a desarrollar, a impulsar buenas prácticas y
políticas municipales efectivas.

Lamentablemente, también ya fue mencionado acá, parece

que se le dejó solo y olvidamos que el municipio es parte
de un todo. Como decía Ana Victoria Peláez, es sistémico.
Estamos debatiendo si hay más, menos o qué calidades o qué
cualidades tiene la ciudadanía en los municipios. Cuando en
realidad nos acercamos a un municipio, como la Democracia
en Huehuetenango. Donde las personas no entienden qué es
ciudadanía, los niños no saben si eso es algo que se compra en
las tiendas o se encuentra en la calle regado o cae del cielo. No
saben explicar eso. Esto es un llamado para que atendamos al
municipio de forma integral.

52
 ASIES

Me parece que las apuestas se han dado. La Unión Europea y

la cooperación internacional invirtieron muchos millones en
el espacio municipal, mientras el Estado o gobierno central se
cruzó de brazos. Necesitamos, por ejemplo, a un Ministerio de
Educación que promueva educación real, formal como me lo han
dicho en Huehuetenango y me lo han dicho acá en la ciudad de
Guatemala. Es terrible que el Ministerio de Educación obliga a
que no puede haber niños perdiendo grados, todos tienen que
promover. Pero independientemente de eso, necesitamos un
Ministerio de Educación que promueva educación y también
promueva ciudadanía. Porque entonces esto va a ser más fácil,
ir comprendiendo al niño como transformador.

En los municipios en los que trabajamos, los chicos de 15 a

18 años o mayores, creo que difícilmente los rescatamos,
porque ya fueron afectados por malas prácticas. Han visto
los malos ejemplos y los reproducen. Pero no perdamos la
oportunidad de transformar nuestros municipios desde los
pequeñuelos. Necesitamos educación. Necesitamos partidos
políticos transformados. Necesitamos reformar la Ley Electoral
y de Partidos Políticos. Necesitamos que las instituciones
que realizan controles los ejecuten y los pongan en práctica.
Necesitamos autoridad y justicia en los municipios.

Cynthia Fernández, ASIES

Solo quisiera rescatar algo que hoy conversábamos, a través

de una compañera aquí en ASIES, con uno de los personeros
de GIZ5 que maneja los programas de seguridad y justicia.
Él nos mencionaba las comisiones de asesoría o consultivas
que funcionan bajo el Sistema de los Consejos de Desarrollo

5
Sociedad Alemana para la Cooperación Internacional (GIZ por sus siglas en
alemán).

53
y la necesidad de que estas comisiones, al estilo de lo que
planteaba el ingeniero Burgos, pudieran contar con “cabezas”
verdaderamente especiales, en cuanto a la visión integral y
estratégica del municipio y del país.

Que permitieran desde la prevención, porque estamos tratando

temas de seguridad, rescatar espacios en los municipios y
aprovechar, por ejemplo, ese derroche que existe en inversión,
en obra gris, porque esta no se podría realizar en espacios que
están capturados por la delincuencia; y además desarrollar allí
proyectos y complejos que pudieran servir. Cosas por el estilo,
que de alguna u otra manera tengan efectos que vayan atacando
la problemática desde lo micro; y hagan uso de prácticas que
están siendo utilizadas en los municipios y que pueden ser
canalizadas para efectos positivos.

Sin embargo, el problema que tienen estas comisiones es no

tener mayor voz ni voto, lo que impide que esas posibilidades
se escuchen, no solo a través de los alcaldes sino incluso de los
gobernadores. Que ese tipo de acciones se puedan dar, nos
parece que permitiría una especie de influencia o de acción
mínima, que con una visión más macro, tenga efectos que se
puedan aprovechar.

José Carlos Sanabria, ASIES

Tendré una intervención breve principalmente porque me sumo

a las anteriores, relacionadas con la necesidad de reformar el
sistema político. Creo que muchísimos de los problemas que
afectan al municipio son especialmente porque no se hace
evidente la relación directa entre el fortalecimiento del sistema
democrático y el funcionamiento de la administración pública
municipal. En la medida que no se atienda esa relación no
podremos solucionar muchos de los problemas planteados.

54
 ASIES

Esto lo digo en un contexto donde esa relación clientelar, que

va de la mano con la corrupción y otros actos ilegales a nivel
municipal, se constituye en una perversa relación bidireccional,
porque no solo actúan el político y el alcalde, sino que también
está sustentada y demandada en gran medida por la población.
El fortalecimiento de la democracia representativa, por medio
de un cambio del sistema político electoral es fundamental
y necesario. La insatisfacción se suma a lo que Caryl Alonso
señalaba de una aparente inactividad ciudadana, a la
incapacidad del Estado para atender los problemas municipales
y a la aparente insatisfacción de los ciudadanos, que cada día
es creciente. No vamos a lograr una sociedad más justa, más
democrática y no vamos a promover un desarrollo humano en
todos los sentidos, si no atendemos el sistema de democracia
y de representación a nivel municipal.

Roberto Alfaro

He escuchado con atención lo que se ha hablado sobre

reformar el Código Municipal. Pero me asaltan las dudas: ¿con
qué Congreso?, ¿con este que no ve más allá de sus propios
intereses?, ¿es realmente posible que el Congreso actual pueda
aprobar las reformas que se necesitan, sin manosearlas? Ante
este panorama es necesario recordar las reformas de 2010,
que fueron realmente unos mamarrachos coyunturales que
no resolvieron situaciones de fondo, y los errores cometidos
dieron lugar a las reformas de 2012.

Por otro lado, los vicios de la administración pública que

producen beneficios económicos a sus actores siguen vigentes.
Por ejemplo:

El proyecto de presupuesto que envía el Ejecutivo es modificado

a su antojo por el Congreso de la República. La Comisión de

55
Finanzas manosea los presupuestos, traslada recursos y resultan
listados de obras que se pactan entre diputados, gobernadores
y alcaldes, sin respetar el Sistema de Consejos de Desarrollo.

Las dificultades burocráticas o sus propias incapacidades

obligan a los funcionarios a realizar compras por excepción. El
Ejecutivo compra por excepción, las municipalidades compran
por excepción, la excepción se ha convertido en la regla.

Con tal de agenciarse comisiones, obvian los requisitos legales y

se gestionan emisiones de bonos para pagar deuda flotante no
registrada, poco transparente y evitan observar disposiciones
legales que prohíben claramente contraer compromisos si no
se cuenta con el espacio presupuestario respectivo.

La Contraloría General de Cuentas manifiesta que no se pueden

fiscalizar los fideicomisos y omite que la Constitución establece
que los recursos del presupuesto de la nación son públicos
y que deben ser fiscalizados. Entonces me pregunto: ¿si los
fideicomisos se constituyen con fondos públicos, por qué no
pueden ser fiscalizados? Y si hay polémicas o dudas respecto a
la publicidad que deben tener esos fondos, ¿por qué no acuden
ante los entes jurisdiccionales respectivos para dejar claro las
obligaciones y derechos?

La autonomía municipal sirve de escudo para no responderle

al vecino, para no asistir al Congreso, o para hacer lo que le
da la gana al alcalde y al concejo municipal. Los Consejos
Departamentales de Desarrollo se han convertido en una mesa
de negociación, en donde diputados, gobernador y alcaldes
deciden a su conveniencia las obras a ejecutar. El resto de
obligaciones y atribuciones del consejo, bien gracias.

56
 ASIES

Resulta que a las municipalidades que no cobraron el IUSI, no

son cuestionadas por DICABI6 y la SAT. Lo mismo pasa con el
subsidio que las municipalidades otorgan al servicio de agua y
utilizan recursos provenientes de la tasa de alumbrado público.
Lo mismo sucede con los municipios que no reportan sus
ejecuciones presupuestarias y otros informes que tienen que
enviar al Ministerio de Finanzas. También debo mencionar el
caso del subsidio al transporte urbano, pues ahora resulta que la
municipalidad no controla el número de unidades ni su estado,
la Contraloría no fiscaliza la ejecución de ese gasto y nadie sabe
cómo la Comisión de Finanzas asigna los recursos.

Finalizo mi intervención diciendo que no podemos quedarnos

en el tema municipal, porque es apenas una parte de un sistema
que no está funcionando, debido al incumplimiento de las
obligaciones, deberes y papeles institucionales. Hay suficiente
normativa legal cuyo cumplimiento y aplicación ayudaría a
transparentar y eficientar la administración pública. Entonces,
antes de entrarle a una reforma del Código Municipal, debemos
luchar por hacer que se cumpla el marco legal vigente, partiendo
de lo que establece nuestra Constitución y demás leyes y
reglamentos vigentes.

Ernesto Sitamul, Asociación Ixim

Entre los desafíos institucionales de las comunas figuran el

manejo político local que las relaciona con la comunidad, los
ingresos municipales que les permita atender apropiadamente
las demandas sociales, y un déficit de participación ciudadana
y falta de rendición de cuentas.

6
Dirección de Catastro y Avalúo de Bienes Inmuebles (DICABI)

57
En la base del desempeño de los gobiernos municipales y su
relación comunitaria hay algo que es fundamental: una cultura
de respeto al sistema de legalidad y al Estado de Derecho. Una
cultura en la que las autoridades, en este caso, municipales,
sujeten sus acciones al imperio de la ley, con lo cual envían un
mensaje positivo a los ciudadanos.

La trilogía de leyes de desarrollo7 local ha sido considerada por

diversos expertos, como muy buena. Sin embargo, en la práctica,
la institucionalidad correspondiente no funciona como debe ser,
o no llega a satisfacer las expectativas que tienen los vecinos. El
punto central es que si no hay una cultura de cumplimiento de la
ley, las autoridades locales, encabezadas por el alcalde, generan
un clima de desconfianza ciudadana y la discrecionalidad de
quienes detentan el poder terminará provocando falta de
certeza jurídica. De esa cuenta, la gobernabilidad local se pone
en riesgo.

La falta de cultura política también se manifiesta en que los

ciudadanos no están adecuadamente informados de lo que
ocurre en el municipio y, mucho menos, de las leyes de desarrollo
local, relacionadas con sus derechos y deberes, y espacios de
participación, como los consejos comunitarios de desarrollo. Es
asombroso comprobar que haya ciudadanos con la falsa creencia
de que la máxima autoridad del municipio es el alcalde. Se lo
he preguntado a ciudadanos en la plaza de Antigua Guatemala
y lo he confirmado. Cuando les rectifiqué, diciéndoles que no
es el alcalde, sino el concejo municipal, se mostraron todavía
incrédulos: “no, no puede ser”. Esta percepción ciudadana se
correlaciona, en parte, con el caciquismo que ya mencionaba
Luis Linares, y que se ha consolidado gracias a una normativa

7
Referencia al Código Municipal, Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural y Ley General de Descentralización, emitidas en 2002.

58
 ASIES

mal interpretada sobre la reelección de alcaldes. Es cierto que

constituye una norma constitucional, pero esta no expresa
que la reelección sea continuada o alterna. Eso significa que la
Ley Electoral y de Partidos Políticos, que por cierto tiene rango
constitucional, al modificarse, pueda regular que la reelección
de alcaldes sea en forma alterna. Si es “bueno” el alcalde, podrá
repetir después de cuatro años.

La interacción entre autoridades municipales y ciudadanos,

constituye la relación dual de participación, vía auditoría social
y de rendición de cuentas. El artículo 135 del Código Municipal
señala que cada cuatro meses, la corporación municipal
compartirá con el Consejo Municipal de Desarrollo (COMUDE),
el estado de ingresos y egresos del presupuesto municipal.
En este punto existe un doble incumplimiento de la ley. Por
un lado, en muchos municipios no existe el COMUDE, y, por
otro, el gobierno municipal tampoco informa a los vecinos,
como lo manda la ley. Me parece que la palabra “compartirá”
se presta a cierta discrecionalidad de la comuna. Por ejemplo,
Antigua Guatemala no tiene esa instancia, pero eso no exime
a la municipalidad del deber de informar a la población.
Jocotenango tiene COMUDE, pero bastante a la medida de la
autoridad y sin convocar a todos los sectores que manda la ley.

Finalmente, en cuanto a las finanzas municipales, estas son

débiles, especialmente en ingresos propios. Y es que ningún
alcalde se atreve a incrementar o a fijar nuevas tasas y ahí otra vez
entra la falta de certeza jurídica, pues algunas comunas disfrazan
arbitrios como si fueran tasas municipales. Recientemente
hubo una resolución de la Corte de Constitucionalidad, donde
enmendó la plana a una municipalidad de Petén, porque realizó
cobros a comercios, bajo la denominación de tasa, siendo en
realidad, un arbitrio que solo puede aprobarlo el Congreso de
la República.

59
En resumen, cultura de cumplimiento de la ley, transparencia en
la gestión municipal, probidad, fortalecimiento de las finanzas,
participación ciudadana y rendición de cuentas, son factores
que favorecen la gobernabilidad local.

Jorge Aragón, CEUR/USAC

Quiero retomar la reflexión inicial acerca de la problemática

de orden político que enfrentan los municipios actualmente.
En el seno del Cuerpo Técnico de investigadores del Centro
de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR) de la Universidad
de San Carlos de Guatemala, hemos debatido ampliamente
estos temas, llegando a concluir que si bien el problema
municipal es político, la solución pasa por cuestiones de orden
concretamente técnico, donde el ordenamiento territorial y la
planificación urbana juegan un papel fundamental.  

En el marco de este conversatorio, ya lo mencionaba el

licenciado Juan Alberto González, hay dos grandes dimensiones
en la planificación y estudio de los espacios municipales, que son
población y territorio, criterio que comparto.  En el vocabulario
de los planificadores municipales el concepto de territorio en la
actualidad no puede estar desvinculado del de “ordenamiento
territorial”, el cual se asocia con la forma cómo vamos a
planificar, gestionar y administrar racionalmente el territorio
donde se localizan las actividades productivas, de servicios, de
recreación y de gobierno, entre otras, observando el manejo y
conservación de nuestros recursos naturales. 

Es urgente prestar atención a las cuestiones relacionadas con la

planificación y expansión urbana. Tradicionalmente en países
donde el capitalismo se encuentra más desarrollado, existen
tres grandes dimensiones en la expansión urbana: habitabilidad,
ambiente y  movilidad. En Guatemala el tratamiento de estos

60
 ASIES

temas desde la planificación territorial podría ser un factor

clave para el desarrollo económico y social, siempre y cuando
se logre consolidar la práctica de la planificación urbana en el
nivel municipal. 

En ese orden de ideas, hemos considerado importante que la

propia ciudadanía, así como organizaciones y actores sociales
territoriales, sean capaces de demandar de sus autoridades
locales, la producción de estudios técnico-científicos territoriales
oportunos, que incluyan indicadores municipales, actuaciones
y proyectos futuros de intervención urbanística. Sólo de esa
manera se puede tener idea de la ciudad que se está planificando
para el futuro. Que las municipalidades sean capaces de generar
datos sobre el territorio que están construyendo, es un factor
que podría consolidar la rendición de cuentas, a la vez que
fortalecer la participación ciudadana. Aquí el papel de las
Oficinas Municipales de Planificación es protagónico.

Y hay que prestar más atención al proceso de urbanización y

sus tendencias en el nivel local y regional, así como al sistema
de centros urbanos en el país.  Diversos estudios señalan
que Guatemala está atravesando por la etapa de “primacía
urbana” más o menos desde hace cuatro décadas. El modelo
de desarrollo urbano al que deberíamos aspirar tiene que
atenuar disparidades subregionales y contrarrestar los efectos
negativos de los desequilibrios territoriales, observando los
patrones de concentración-dispersión. Por ello consideramos
que es importante dar atención a nivel municipal a los estudios
sobre estos temas, así como a las tendencias de crecimiento
de la población. Estudios sobre estas cuestiones permitirían
reflexionar sobre la localización industrial, las actividades
productivas, el uso del suelo y el manejo de los recursos
naturales.

61
Respecto al territorio  es muy importante tomar en cuenta el
espacio construido, pero también el medio biofísico donde está
teniendo lugar la expansión urbana. Los estudios  desarrollados
por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación,
específicamente en la Dirección de Información Geográfica,
Estratégica y de Gestión de Riesgo, son muy puntuales en
señalar cuáles son las vulnerabilidades a las que se encuentran
sujetos los espacios municipales y regionales de Guatemala. En
nuestro país necesitamos contar con información de carácter
territorial; sólo de esa forma podemos “despolitizar” la
problemática municipal y llevar las soluciones al plano técnico.

Jorge Mario Hurtarte, Secretaría de Coordinación Ejecutiva de

la Presidencia de la República (SCEP)

Quiero comentarles que, primero quisiera ver acá personas

ciudadanas, personas que no solo criticamos, sino que a la par
estamos aportando para este país. Que de verdad tenemos la
intención de que este país sea diferente. A mí me toca hoy jugar
el rol de gobierno y espero poder hacer lo mejor que pueda.

Les quiero contar que vamos a capacitar a los COCODE.

Encontrarán en algún momento en la prensa que los COCODE
están ejecutando. Quizás por primera vez lo van a ver. Tal vez
nos vamos a meter a una infinidad de problemas. Porque en
algún momento salió algún COCODE queriéndolo hacer. Y en
lugar de ganar beneficios, simplemente les hicieron un mal
favor. Pero hoy tenemos una buena línea de COCODE que van
a trabajar proyectos, la propia comunidad trabajando y los
capacitaremos para ese propósito.

Hablamos que los COMUDE no funcionan. Sí, hoy por hoy no

tenemos instalados los COMUDE en todas las municipalidades.
Pero estamos haciendo la gestión y para este año tendremos
instalados los COMUDE en todo del país. Trataremos que
62
 ASIES

la participación ciudadana exista; que se logre como debe

de ser en cada municipio. Esos serán “otros diez centavos”.
Pondremos las bases para que se dé la participación ciudadana,
pero no lo vamos a hacer diciendo simplemente, usted pone su
COMUDE y a ver cómo le va. No, estamos tratando de impulsar,
¿municipalidad usted no tiene su COMUDE instalado y no lo
hace participar? Cuando lo tenga viene y desembolsaremos el
dinero que le corresponde dentro del aporte a los Consejos de
Desarrollo.

Aquí alguien habló de comisiones. No sé si ustedes han visto

que por primera vez el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano
y Rural (CONADUR) está funcionando. El CONADUR por
ley tiene cuatro reuniones al año, pero hoy va a tener ocho.
Todas las comisiones están trabajando activamente y puedo
dar testimonio de esto, porque nos reunimos con ellos entre
cada dos reuniones de trabajo. Una reunión de sociedad civil
trabajando y si es necesario habrá reuniones de comisiones
extras, para ver qué podemos hacer.

Pero no es tan fácil todo lo que aquí decimos. Compongamos,

hagamos y la ley no importa. Lamentablemente no funciona
así. La ley está primero y hay que cumplirla y después ver qué
podemos hacer. Las municipalidades tienen pocas capacidades,
les quiero comentar: ¿han visto que el presupuesto de los
Consejos de Desarrollo no avanza? Se han preguntado por qué
es, o si no los invito a que investiguen, pues las municipalidades
tienen hoy la administración de un porcentaje de esos recursos
y lamentablemente no tienen capacidad para formular sus
proyectos, subirlos a GUATECOMPRAS y echarlos a andar.
Estamos tratando de darles acompañamiento, y esperamos
que a fin de año tengamos los proyectos formulados, para que
cuando el Ministerio de Finanzas desembolse el dinero del
siguiente año, se pueda ejecutar rápidamente.

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Por ejemplo, si construyen canchas deportivas. Nos tomó algún
tiempo y hoy en SEGEPLAN se está haciendo un análisis y el
proyecto que no esté vinculado a cualquiera de los tres pactos,
no se le dará luz verde para ejecutarlo. Y el alcalde tendrá que
venir con el COCODE y el COMUDE para rectificar sus proyectos
y hacer uno que realmente sea lo que el pueblo necesita. Se
está elaborando un ranking de municipalidades. En base a ese
ranking en algún momento se hacen desembolsos, conforme
el alcalde vaya cumpliendo.

Por último mencionar que se están ejecutando proyectos de

agua, donde se le dice al alcalde: usted lleve el agua, pero
cóbrela, pues no se puede seguir regalando. Cobre la energía
eléctrica, cobre lo que eso implica. Porque anteriormente se
ejecutaban proyectos, todo el mundo llegaba, a inaugurar, pero
nunca había el acompañamiento para que la municipalidad
hiciera esa labor.

Otro ejemplo es el IUSI. Se le trasladó al alcalde, pero quién lo

acompañó para que lo cobrara. Quién le dijo cómo había que
hacerlo. Lamentablemente nadie. Hoy todos queremos echar
un poco de fuego al alcalde, pero el alcalde al final de cuentas
no tiene la culpa, porque de verdad tiene pocas capacidades.

Ana Victoria Peláez, Universidad Rafael Landívar (URL)

Dos cuestiones sobre finanzas municipales: del lado del

ingreso hace falta reconocer la contribución de cada municipio
a la economía del país y también promover transferencias
que reconozcan dicha contribución. Al sol de hoy persisten
paradojas en este sentido, como el caso de los municipios de
la Franja Transversal del Norte. Ixcán o Chisec, por ejemplo son
municipios que generan energía porque están en la cuenca del
río Chixoy; también están en el área de producción del petróleo;

64
 ASIES

esa el área tiene el mayor granero del país y otras actividades

productivas, movimiento de turismo etc. Pero sus condiciones
de infraestructura y el situado constitucional que reciben no
compensan sus aportes a la economía del país. Deberían recibir
transferencias que lo reconocieran.

Habría que preguntarse dónde queda la riqueza que generan

estos municipios. ¿En qué territorio se quedan? Reconocer su
aporte al PIB nacional es una manera de generar incentivos para
productores. Por ejemplo la producción de cardamomo, en la
que en buena parte participan pequeños productores en zonas
pobres; esta se vería incentivada y tendría más posibilidades
de mejorar la infraestructura si se reconociera su valor para la
economía del país, mediante las transferencias constitucionales.

Otro desafío importante es promover inversiones en las áreas

rurales. Gran cantidad de empleados de maquilas vienen de
las áreas rurales, son inmigrantes. El Gobierno debe jugar un
papel sustancial en la promoción de industria en esas áreas,
fuera del área central.

Virginia Barrios, Fundación Konrad Adenauer (KAS)

Después de la exhaustiva presentación de Luis Linares, sobre

los desafíos del municipio pienso que la palabra clave del título
de este encuentro es propuestas.

Propongo que para próximos conversatorios, si es posible

tenerlos, se definan tres vertientes de propuestas. Una en la
parte técnica, con temas como el marco territorial, el medio
biofísico, la parte presupuestaria-financiera municipal, así como
todos los demás temas técnicos relativos a cómo manejar los
municipios con una concepción de territorio y de largo plazo.

65
La segunda vertiente es la construcción de ciudadanía, porque
la parte técnica no tendrá soporte a largo plazo, a menos de
que los ciudadanos la apoyen y defiendan, y esto solo se logra
si comprenden sus beneficios. En muchos países es el Estado
el encargado de formar en ciudadanía. En Guatemala existe el
Instituto de Formación y Capacitación Cívico-Política y Electoral
del Tribunal Supremo Electoral (TSE), el cual podría llevar a
cabo esta tarea; puede ser este instituto y/u otro ente, pero
es necesaria que esta formación en ciudadanía se dé, para que
las personas no solo demanden informes o cuentadancia, sino
que también cumplan con sus deberes de ciudadanos, adopten
una cultura de legalidad y promuevan el Estado de Derecho,
empezando por cumplir ellos mismos las normas que nos rigen
como sociedad.

Y la tercera vertiente es la reforma política necesaria para

afrontar los desafíos del municipio.

La sugerencia es entonces elaborar propuestas y sus respectivas

hojas de ruta, tanto para la vertiente técnica como para la de
formación de ciudadanía y de reforma política.

Luis F. Linares López, ASIES

Muchas gracias a todos nuestros estimados amigos y amigas por

sus valiosas y puntuales intervenciones. Nos confirman la certeza
de que son múltiples y apremiantes los desafíos que enfrenta
el municipio guatemalteco. Agradecemos sus intervenciones.
Como señaló Virginia Barrios, para efectos de identificar
propuestas de solución, podemos verlas desde dos ámbitos:
el técnico, que se relaciona, como indicó Amílcar Burgos,
con la forma como se atienden las competencias municipales,
tanto las propias, que deben considerarse prioritarias, como

66
 ASIES

las concurrentes o compartidas. En el caso de las compartidas,

al Organismo Ejecutivo se le plantea el desafío de fortalecer
las capacidades de sus instancias territoriales, desde las
municipales hasta las regionales, para que las municipalidades
tengan interlocutores con capacidad de decisión, y exista una
presencia más eficaz y eficiente del gobierno central en todo
el territorio nacional, que es actualmente una de sus grandes
debilidades.

En el ámbito político debemos identificar soluciones a

implementar en el corto y mediano plazo. Es muy importante
lo que mencionó Roberto Alfaro, en el sentido de optimizar el
marco legal existente. Se trata de un marco razonablemente
adecuado, por lo que es conveniente sacarle el máximo
provecho pues, aparte de la lenta capacidad de respuesta
del Organismo Legislativo, agravada en lo que va del período
de la actual legislatura por el entrampamiento de su agenda,
es frecuente que las reformas se traduzcan en retrocesos y
deterioro de la calidad de la normativa.

En el ámbito político también me parece fundamental el aporte

de Renzo Rosal, cuando pone en tela de juicio una de las
virtudes que se adjudican al ejercicio de la autoridad municipal,
derivada de su cercanía al ciudadano, al vecino. Esta cualidad
está venida a menos por la entronización del caciquismo como
la principal modalidad de ejercicio del poder municipal. La
cercanía al ciudadano deja de ser una ventaja para la atención
inmediata de sus necesidades, la participación y el control
social, y se convierte en un instrumento que facilita al cacique
controlar al ciudadano y perpetuarse en el poder, mediante el
establecimiento de una red de clientelismo y corrupción, que
pervierte la democracia y la despoja de su misión trascendental
de servir al bien común.

67
También es necesario un mayor énfasis en la construcción y
fortalecimiento de la ciudadanía, como anotó Julio Curruchiche.
Aparte del eficiente funcionamiento de los órganos estatales
responsables del control de legalidad, para superar el déficit
en materia de buen gobierno, es indispensable que nosotros los
ciudadanos/vecinos, haciendo uso de los derechos reconocidos
por la Constitución Política de la República y el Código Municipal
y respetando también los límites que impone el ordenamiento
jurídico, ejerzamos de manera plena y permanente el control
sobre el ejercicio del poder municipal.

Esto requiere de una ciudadanía más informada, para lo cual se

debe mantener la exigencia de cumplimiento de los mandatos
contenidos en el Código Municipal. Y no menos importante es el
tema mencionado por Roberto Gutiérrez, de la ciudadanía fiscal.
Los derechos son inseparables de las obligaciones y uno de los
mayores obstáculos para el fortalecimiento de las haciendas
locales es la renuencia de los vecinos -incluso mediante actos
al margen de la ley-, a pagar tarifas justas por los servicios que
prestan las municipalidades. Lo que también está vinculado
a la falta de transparencia y probidad en el manejo de dichas
haciendas.

Es oportuno reiterar lo manifestado en nuestra primera

intervención. El hecho de que en esta oportunidad las reflexiones
y los señalamientos estén centrados en las deficiencias y
corrupción existentes en los gobiernos municipales, no significa
que ignoremos o pretendamos ocultar que esos vicios están
presentes en el resto de instituciones públicas. Simplemente,
para evitar la dispersión que seguramente nos llevaría a un
debate interminable y a la falta de concreción, nos hemos
limitado al análisis de las falencias municipales.

68
 ASIES

Respecto a la intervención del estimado funcionario de la SCEP,

en la que declaró que quisiera ver ciudadanos que proponen,
que no solamente critican, es necesario expresar que los
participantes en este mesa, a lo largo de muchos años, hemos
dejado constancia desde diferentes instituciones, disciplinas
y perspectivas, de nuestros aportes al fortalecimiento y
perfeccionamiento del régimen de gobierno municipal, en
particular, y de la institucionalidad pública en general. Aquí
partimos de un análisis que implica obligadamente a señalar
deficiencias, pero con ánimo propositivo y sin perder la
confianza en las grandes potencialidades de la institución
municipal y en el papel insustituible del sector público.

Esperamos que en futuras oportunidades sea posible continuar

profundizando en el análisis y en la identificación de soluciones.
Para ello les ofrecemos una vez más el espacio de ASIES y
agradecemos a la Fundación Konrad Adenauer el apoyo que
hace posible realizar este tipo de eventos.

Las reflexiones vertidas en este conversatorio serán recogidas en

una publicación que confiamos servirá, junto a otros aportes, de
punto de partida para un abordaje sistémico de la problemática
del municipio, la descentralización y la participación ciudadana
para que, dentro de esa integralidad, podamos identificar
aspectos clave, capaces de desatar procesos.

Para ello son de enorme valor el conocimiento y la experiencia

acumulados en este evento, que tienen la suficiente autoridad
moral y respaldo intelectual para invitar a los guatemaltecos
a la reflexión e identificación de problemas y soluciones en el
ámbito municipal, sin dejar de tener presentes los problemas
que afectan al conjunto de nuestras instituciones públicas y a
nuestra sociedad.

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 PARTICIPANTES EN EL CONVERSATORIO
LOS DESAFÍOS DEL MUNICIPIO
Auditorio de ASIES
22 de agosto de 2013

1. Roberto Alfaro, Experto Independiente

2. Caryl Alonso Jiménez Experto Independiente
3. Carlos Alvarado Consultor GOPA Consultants
4. Jorge Aragón, CEUR, USAC
5. Virginia Barrios, KAS
6. Amílcar Burgos, FUNCEDE
7. Vivian Chacón, DEMUCA
8. Julio Curruchiche, Experto Independiente
9. Alma Del Cid, IDIES, URL
10. Adriana Díaz, DEMUCA
11. Mario Estrada, Experto Independiente
12. Cynthia Fernández, ASIES
13. Juan Alberto González, USAC
14. Roberto Gutiérrez, Grupo Gestor
15. Rubén Hidalgo, INCEP
16. Jorge Mario Hurtarte, SCEP
17. Rony Linares, Experto Independiente
18. Luis F. Linares López, ASIES
19. Karina Moll, SCEP
20. Rudy Monzón, SCEP
21. María Ester Ortega, ASIES
22. Ana Victoria Peláez, URL
23. Mario Pivaral, Experto Independiente
24. Pedro Prado, ASIES
25. Fredy Ramírez, SCEP
26. Renzo Rosal , URL
27. José Carlos Sanabria, ASIES
28. Ernesto Sitamul, Asociación Ixim
29. Elizabeth Velásquez, SCEP
30. German E. Velásquez P. SCEP
31. Raquel Zelaya, ASIES

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