Autor: Lic.

Otto Edvin Arenales Callejas

ANALISIS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN GUATEMALA

DESDE LA MUNICIPALIDAD
-Caso Municipalidad Metropolitana ciudad de Guatemala-

1. Introducción

El objetivo del presente ensayo, es revisar los distintos ámbitos en que se

desarrolla un proceso de descentralización, y en este caso el ámbito seleccionado
es el municipal, para ello se ha seleccionado el proceso de descentralización de la
prestación de los servicios de salud en el municipio de Guatemala. Se pretende
también revisar el impacto que el proceso de descentralización de tales servicios
ha producido en la población del municipio.

En un primer momento la descentralización se consideraba exclusivamente como

una estrategia de relacionamiento entre niveles de gobierno, es decir, como el
traspaso de funciones del nivel central a niveles descentralizados, con la
consiguiente necesidad de capacidad de resolución y asignación y administración
de recursos. Actualmente la descentralización va más allá, al orientarse a facilitar
la organización y participación ciudadana. El proceso de descentralización, que
intenta provocar transformaciones en el Estado, es diferente de los esfuerzos de
corte administrativo emprendidos con anterioridad. Lo que esta en juego es la
democratización del poder político y eventualmente de la riqueza, y no solo la
consecución de mayores niveles de eficiencia en la gestión estatal.

Es conveniente aclarar, que la principal función de la estrategia de

descentralización municipal, es mejorar el acceso y la equidad a través de:

1. Facilitar la adecuación a las necesidades sectoriales y locales de salud.

2. Posibilitar la participación para asegurar la sustentabilidad y sostenibilidad
de los procesos asumidos en la estrategia de descentralización.
3. Favorecer la coordinación multi e intersectorial, e interinstitucional.
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2. Marco teórico:
Descentralización:
La globalización ha provocado profundos cambios en todo el mundo y en todas las
organizaciones, generando particularmente un gran impacto en las estructuras
políticas y administrativas del Estado, que le exigen modernizaciones y
significativos progresos en materia de comunicación, transparencia, eficiencia y
coordinación.

La descentralización y la desconcentración son medios fundamentales para

apoyar estos ajustes estructurales, ya que proporcionan mayor poder político y
administrativo a los gobiernos regionales y locales, mejoría significativa en la
capacidad de respuesta ante necesidades específicas, equilibrio en el presupuesto
del gobierno central, integración de una mayor cantidad de actores locales
involucrados en los problemas, y redistribución del poder político territorial.1

También es posible identificar un aspecto institucional, puesto que estos traslados

implican que los roles y las funciones se delegan de un organismo central a
múltiples organismos, se rompe el monopolio, la centralización, para llegar al
pluralismo, a la diversificación.2

La descentralización consiste en confiar la realización de algunas competencias

administrativas, la ejecución de recursos financieros y el correspondiente poder de
decisión a órganos de gobierno que no guardan con la administración central una
relación de jerarquía, sino de coordinación.

La descentralización es un proceso de carácter político, que demanda la

distribución territorial del poder público entre entidades políticas dotadas de
autonomía y de gobiernos propios elegidos libremente, por tanto es un producto
de la democratización y un instrumento idóneo para el combate de la pobreza.

1
ILPES 1,995, Principales indicadores para la gestión municipal, página 14.
2
OPS 2,003, Descentralización de servicios de salud, página 38.
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La Ley General de Descentralización, Decreto 14-2002, define a la

descentralización como “El proceso mediante el cual se transfiere desde el
Organismo Ejecutivo a las municipalidades y demás instituciones del Estado, y a
las comunidades organizadas legalmente, con participación de las
municipalidades, el poder de decisión, la titularidad de la competencia, las
funciones, los recursos de financiamiento para la aplicación de las políticas
públicas nacionales, a través de la implementación de políticas públicas
nacionales, a través de la implementación de políticas municipales y locales en el
marco de la más amplia participación de los ciudadanos, en la administración
pública, priorización y ejecución de obras, organización y prestación de servicios
públicos, así como el ejercicio del control social sobre la gestión gubernamental y
el uso de los recursos del Estado”.

Marco legal de la descentralización en Guatemala

El marco legal para la descentralización en Guatemala, se encuentra sustentado

en la Constitución Política de la República en sus artículos 93, 119 y 124 donde se
reconoce que “El gobierno central debe asumir subsidiariamente el financiamiento
de los servicios de salud” y que “se reconoce el goce de la salud como un derecho
fundamental del ser humano.

En la ley general de descentralización decreto 14-2002, el ejecutivo busca

trasladar en forma progresiva y regulada las competencias administrativas,
económicas, políticas y sociales del municipio bajo ciertos principios menos el de
subsidiaridad del estado contemplado en el artículo 118 de la constitución.

El reglamento de la ley general de descentralización, acuerdo gubernativo 312-

2002 establece que la Secretaria de coordinación ejecutiva de la presidencia es el
órgano responsable de la programación, dirección y supervisión de la
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descentralización del organismo ejecutivo. Establece los criterios para evaluar la

prestación de los servicios públicos y descentralizados y ordena la provisión de
recursos para descentralizar competencias.

La Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y rural, decreto 11-2002. Los

consejos municipales deben formular las políticas de desarrollo y proponer la
asignación de recursos de preinversión e inversión del municipio sobre la base del
trabajo de los consejos comunitarios, y los consejos departamentales integran las
propuestas.

El Código Municipal. Decreto 12-2002, estipula:

En su parte considerativa. Que para el cumplimiento de los fines del

Estado, es imperativo modernizar el ordenamiento jurídico de la
Administración Pública y, que reconoce y establece el nivel de Gobierno
Municipal como expresión fundamental del poder local, y que la
administración pública será descentralizada, lo que hace necesario dar una
mejor definición y organización al régimen municipal.

En el artículo 36. Organización de comisiones. En su primera sesión

ordinaria anual, el Concejo Municipal organizará las comisiones que
considere necesarias para el estudio y dictamen de los asuntos que
conocerá durante todo el año.

Tipos de descentralización:
Los diferentes tipos de descentralización son: desconcentración, delegación y
traspaso, los que se definen a continuación.

• Desconcentración: transferencia de la autoridad y la responsabilidad

desde los organismos centrales o estatales, de la capital de un país a las
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oficinas en el campo de esos organismos, en una variedad de niveles

(regional, departamental, municipal y local).
• Delegación: transferencia de la autoridad y responsabilidad desde los
organismos centrales a organizaciones que no están directamente bajo el
control de esos organismos, por ejemplo, entidades semi – autónomas,
organizaciones no gubernamentales y gobiernos regionales o locales.
• Traspaso: transferencia de la autoridad y la responsabilidad desde los
organismos centrales del gobierno a unidades de gobierno autónomas de
nivel inferior, a través de disposiciones legales o constitucionales que
asignen poderes y funciones formales.

Puede también plantearse otra tipología de la descentralización, de la manera

siguiente:

Territorial. Es aquella en la cual la persona jurídica de Derecho Público,
tiene la facultad legal de prestar servicios a una mayor cantidad de
territorio.

Institucional o por servicio. Es aquella que se da al organizar personas
jurídicas de Derecho Público, para prestar servicios específicos.

Por Colaboración. Son aquellas entidades que surgen por iniciativa de los
particulares, asociándose estos para prestar un servicio público sin ánimo
de lucro.

Desconcentración:
Para propósitos de la Política Nacional de Descentralización se entiende por
desconcentración el traslado de funciones desde un nivel superior a otro inferior
de la misma organización. Es un mecanismo para acercar la prestación de los
servicios a más ciudadanos o en más territorios distintos de la sede territorial de la
administración central.

La gestión descentralizada del territorio reclama una definición de las

competencias de la administración pública que permita, en el contexto del proceso
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de descentralización, el reacomodo o transferencia de dichas competencias a nivel

municipal de gobierno, bajo criterios de eficiencia y eficacia en el uso de los
recursos públicos.3

3. Desarrollo del tema

La Municipalidad de la Ciudad de Guatemala ha considerado a la salud como

condición integradora de la calidad de vida de los vecinos del municipio de
Guatemala. Para ello a partir del mes de enero 2004, por acuerdo municipal se
crea la Dirección de Salud y Bienestar Municipal. La creación de esta dirección,
se encuentra basada en las Leyes de Descentralización y Desarrollo Local,
promueve nuevas formas de participación vecinal para la identificación, análisis y
solución de sus problemas locales de salud, facilitando y fortaleciendo la
promoción de la salud y la prevención de enfermedades.

Producto de un análisis de situación, se determino que la calidad del servicio de

salud, que se presta a los vecinos de la ciudad capital, es deficitario y de baja
calidad. Entre los factores que coadyuvan a que la prestación de los servicios de
salud sean ineficientes pueden identificarse, poca capacidad operativa del
Ministerio de Salud, crecimiento poblacional, agravamiento de las condiciones de
vida de los vecinos.

Para responder a la solución de esta problemática, a instancias del Alcalde

Municipal se crea la Dirección de Salud y Bienestar Municipal, con el mandato
específico de hacer efectivo el PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN DE LOS
SERVICIOS DE SALUD EN LA CIUDAD CAPITAL.

3
Arenales Otto y Fulladolsa Ángel, Propuesta Dirección de Salud y Bienestar Municipal, 2004,
página 12.
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Para llevar a cabo la de descentralización de los servicios de salud se siguió el

proceso siguiente:

1. Delimitación del marco legal para la descentralización hacia la

municipalidad de los servicios de salud.

Por ser una experiencia, de la cual no existen antecedentes, fue necesario

establecer el marco legal, para ejecutar el proceso de descentralización de
los servicios de salud en el municipio de Guatemala. Se consulto toda la
legislación vigente relacionada con el tema de la prestación de servicios de
salud, se hizo un proceso de consulta, en la Constitución Política de la
República, Código Municipal, Código de Salud, Leyes de Descentralización,
Leyes de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.

2. Articulación de una red de actores sociales involucrados con la prestación

de los servicios de salud.

Entendiendo que lo que se espera con el proceso de descentralización, era

asumir la tutela en la prestación de los servicios de salud en el municipio de
Guatemala, se sostuvo reuniones con los representantes locales y
departamentales del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social. El
marco de referencia para estas reuniones fue constituido por el andamiaje
legal previamente establecido.

De estas reuniones se alcanzaron acuerdos para la articulación de una red

de actores sociales, de organizaciones con participación en la prestación de
los servicios de salud.

Se logro que el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, accediera a

ceder a la Municipalidad de Guatemala, la rectoría de la prestación de los
servicios de salud, específicamente en el área preventiva.
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En base a este compromiso, la Dirección de Salud de la Municipalidad de

Guatemala, conformo una estructura administrativa que facilitará el acceso
de la población a los servicios básicos de salud. Se definió la estrategia de
BARRIO Y DIGNO Y SALUDABLE, como la forma más eficaz de facilitar
espacios de organización y participación para los vecinos. Se establecido
el modelo municipal de prestación de servicios de salud, basado en la
organización de los distintos sectores de cada colonia, barrio, o zona de la
ciudad capital.

3. Conformación del comité de coordinación municipal de salud.

El Comité de Coordinación Municipal de Salud, se conformo con

representación del Distrito Central del Ministerio de Salud Pública y
Asistencia Social, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Educación,
Facultad de Medicina de la Universidad de San Carlos de Guatemala,
Facultad de Medicina de la Universidad Mariano Gálvez, ONGs, y el
representante de la Dirección de Salud y Bienestar Municipal que es el
encargado de coordinar el comité. Mensualmente el comité se reúne para
analizar la información estadística relacionada con el estado de la salud del
municipio. De este análisis se priorizan y orientan las acciones que cada
organización participante del comité debe ejecutar. Políticamente se
determina cual es el apoyo que la Municipalidad debe brindar.

4. Fortalecimiento de los Comités Únicos de Barrio.

Los Comités Únicos de Barrio CUB, es una estructura organizativa que la
Municipalidad de Guatemala ha posibilitado, para que los vecinos se
organicen y participen. Se fortalecieron creando dentro de cada comité,
una comisión de salud, que es la responsable de velar porque la respuesta
a las necesidades de salud sea pronta y de calidad.
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Esta comisión es presidida por el alcalde auxiliar de distrito, esta integrada

por los líderes de cada sector que son electos en asambleas vecinales.

5. Capacitación de las comisiones de salud.

Las comisiones de salud fueron capacitadas en la aplicación del modelo de

aplicación de la estrategia de descentralización de los servicios de salud.
Cada comisión facilito el proceso de elección y capacitación de los y las
promotoras de salud. La capacitación se desarrollo para que cada promotor
este en la capacidad de aplicar la estrategia de BARRIO DIGNO Y
SALUDABLE.

6. Elaboración de un plan estratégico por parte de cada comité único de

barrio.

Dentro del proceso de descentralización lo que se espera, es que cada

barrio, o colonia, este en la capacidad de hacer sostenible el proceso, para
ello cada Comisión de Salud, coordina la ejecución de un plan estratégico,
que desemboca en el planteamiento a la municipalidad de las acciones que
deben contemplarse, en el plan municipal de desarrollo.

4. Análisis del proceso seguido en la descentralización (métodos y

técnicas)

El proceso de descentralización de los servicios de salud en el municipio de

Guatemala, se sustentó en varios motivos, tanto técnicos, como políticos y
financieros. En el aspecto técnico, la descentralización se utilizó para mejorar la
eficiencia administrativa y la prestación de los servicios de salud. En términos
políticos, el proceso busca aumentar la participación de la ciudadanía, y con ello
poder tener una mejor captación de votos para una futura reelección. Por el lado
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financiero se desarrolla la descentralización como un medio para aumentar la

eficiencia en función de los costos, otorgando a la municipalidad de Guatemala, a
través de su dirección de salud y bienestar mayor control y tutoría sobre la
utilización de los recursos.

De acuerdo a las razones técnicas, el proceso de descentralización ha sido uno de

los componentes fundamentales en los esfuerzos municipales por mejorar su
desempeño, su acercamiento al vecino. Este proceso inicial ha merecido la
institucionalización municipal del mismo, se considera como una buena práctica
sujeta de ser homologada por otras municipalidades.

Lo que ha contribuido a la aceptación de los vecinos de este proceso, es que no

ha sido impuesto, sino negociado y concertado. Se ha evaluado el momento más
oportuno para poderlo desarrollar en cada colonia, barrio o sector.

La municipalización de los servicios de salud es viable, ya que se sustenta en un

marco legal claramente definido. Para ello es necesario que en cada
municipalidad se conforme un ente responsable de gerenciar el proceso, y la
coordinación respectiva para garantizar el funcionamiento local de los sistemas
sanitarios.

La prioridad en la planificación de los servicios municipales de salud, deben

constituirla los sectores más vulnerables y precarios, ya que al final son los grupos
que evidencia las carencias e inequidades del sistema de salud.

La descentralización de los servicios municipales de salud, es un proceso que se

encuentra en su fase inicial de despegue, y parte de la coordinación
interinstitucional en aspectos puntuales, de administración e información, sin
embargo tiene importantes implicaciones tanto políticas como técnicas y
administrativas. La principal implicación se refiere a un cambio en la formulación
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de las políticas, ya que ahora deberá darse en un proceso de abajo hacia arriba, y
viceversa.

La municipalidad de Guatemala, ha logrado concebir la descentralización como

medio eficiente para aumentar la cobertura de los servicios sociales básicos,
mejorar la infraestructura y enfocar el gasto en las áreas prioritarias.

Para llevar a cabo el proceso de descentralización, se debido crear una estructura

e infraestructura apropiada, capacidad gerencial en el equipo humano para poder
negociar, planificar, organizar, ejecutar y evaluar. Fue necesario incrementar la
capacidad y habilidad política y técnica del personal.

5. Conclusiones
La descentralización de los procesos de salud municipal, transciende el marco de
la administración municipal y requiere de la coordinación interinstitucional, requiere
de un adecuado proceso de negociación y concertación.

Un proceso de descentralización no es fácil, si no se crean las condiciones

adecuadas para el mismo, estas condiciones están referidas a un marco legal,
instituciones específicas con mandatos claros.

La participación vecinal, facilita su empoderamiento, y permite asegurar las

sostenibilidad de los procesos de descentralización.

6. Recomendaciones

Se recomienda sistematizar el proceso de descentralización, que la municipalidad

de Guatemala ha seguido para garantizar a los vecinos calidad y accesibilidad en
los servicios de salud. Esta sistematización debe permitir un proceso de reflexión
que al final permita ir haciendo los ajustes necesarios.
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Para evitar que el proceso quede truncado o cortado, con un posible cambio de
autoridades municipales, se recomienda institucionalizar como una política
municipal la rectoría en la prestación de los servicios de salud del municipio.

7. Bibliografía

Centro de Investigaciones Económicas y Sociales, CIEN, 1,995.

Descentralización en Guatemala, Módulo I.

Centro de Investigaciones Económicas y Sociales, CIEN, 2,005. Por una Política

Efectiva de Descentralización.

CEPAL, 1998. Gestión de programas sociales en América Latina.

Código Municipal de Guatemala, 2002.

Constitución Política de la República de Guatemala, 1985.

ILPES, 1,999. Control de gestión y evaluación de resultados en la gerencia

pública.

ILPES, 1995. Principales indicadores para la gestión municipal.

Ley General de los Consejos de Desarrollo de Guatemala, 2,002.

Ley General de Descentralización de Guatemala, 2002.

OPS, 2,003. Descentralización de los servicios de salud.

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