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y eOOPERACION

BDIL10IECA

Departamento de Inversiones del Ministerio de Planificación y

Cooperación

Preparación y presentación
de proyectos de inversión
e MIDE PLAN Ministerio de Planificación y Cooperación

Inscripción Nq 79.187

7- Edición. Mayo 1998

Alfabets Impresores
Ure 140. Santiago

Impreso en Chile I Printed In Chile

 MIDEPLAN

Indice

MINIsrE1Uo D
PLA' .ff e(
y COOPER CION

BIBLIOTECA

Página

Presentación 9
Introducción 11

Capítulo I
El Estado y la inversión pública 13
1. El papel del Estado 13
2. El crecimiento económico y la inversión 14
3. Sistema Nacional de Inversión (SNl) 14
a) Sistema de Estadísticas Básicas de Inversión (SEBJ) 16
b) Banco Integrado de Proyectos (BIP) 18
c) Programas de capacitación de recursos humanos 19
d) Metodologías de evaluación social 19

Capítulo 11
Preparación de proyectos de inversión 21
A. Gestión de un proyecto 21
1. Etapas del estudio de preinversión 22
a) Generación y análisis de la idea de proyecto 22
b) Estudio en el nivel de perfil 24
c) Estudio de prefactibilidad 24
d) Estudio de factibilidad 26
MIDEPlAN

2. Etapas del estudio de inversión 27

a) Estudios de ingeniería de detalle 27

Capítulo m
Evaluación de proyectos 29
1. Situaci6n base o situaci6n sin proyecto 30
2. Criterios de evaluaci6n 31
a) Valor Actual Neto (VAN) 31 ,
b) Tasa Interna de R~torno (llR) 32
c) Raz6n beneficio-costo 33
d) Perlodo de recuperaci6n 34
3. Aplicaci6n de los criterios de evaluaci6n 34
a) Momento 6ptimo de inicio de un proyecto 34
b) Tamaño óptimo de un proyecto 35
c) Relaciones entre proyectos 35
d) Comparaci6n entre proyectos de distinta vida útil 36
e) Riesgos e incertidumbre 37
4. Evaluaci6n privada 37
a) Enfoques de la evaluaci6n privada 38
b) Depreciaci6n 39
c) Impuesto al Valor Agregado (rVA) 40
d) Capital de trabajo 40
5. Evaluaci6n social 40
a) Diferencias con la evaluaci6n privada 41
b) Precios sociales de la mano ele obra, del capital y de las divisas 42
c) Externalidades 43
d) Efectos indirectos 44
e) Efectos intangibles 44
6. Análisis de sensibilidad 44
7. Errores frecuentes en evaluaci6n de proyectos 45

Capítulo IV
Preparación y presentación de proyectos industriales 47
1. Resumen y conclusiones 47
2. Estudio de mercado 48
a) Análisis de la demanda actual y futura 49
b) Análisis de la oferta actual y la futura 51
c) Análisis del sistema de comercialización 53
d) Errores más frecuentes en el estudio de mercado 53
3. Estudio técnico 54
a) Tamaño del proyecto 54
b) Proceso de producci6n 56
c) Localizaci6n del proyecto 59

6
 MIDEPlAN

d) Obras físicas 61
e) Análisis de insumas 62
1) Estimación y análisis de costos 63
g) Calendario de inversiones y programas de producción 64
h) Errores más frecuentes en el estudio técnico 64
4. Aspectos legales, institucionales y de organización 65
a) ~arcolegaldel proyecto 65
b) Análisis institucional 65
c) Organización 65
5. Evaluación 67
a) Evaluación privada 67
b) Evaluación social 68
c) ~omento óptimo y análisis de sensibilidad 72
d) Recomendación 72
6. Estudio financiero 72
a) Análisis de las alternativas de financiamiento 73
b) Instrumentos de análisis financiero 75
c) Errores más frecuentes en el estudio financiero 77

Capítulo V
Preparación y presentación de proyectos de infraestructura 79
A. Presentación de proyectos de infraestructura 79
B. Aspectos globales de la preparación de proyectos de infraestructura 80
1. Prnyectos del Sector Vialidad 81
a) Tipología de proyectos 81
b) Estudio de mercado 82
c) Diagnóstico 84
d) Definición de la situación base 85
e) Estudio de alternativas de proyectos 85
1) Evaluación 85
2. Proyectos ue agua potable 87
a) Diagnóstico del servicio existente 88
b) Estudio de población 88
c) Características de la demanda 88
d) Proyccción de la demanda 89
e) Proyección de la producción 89
1) Estudio de alternativas de proyectos 90
g) Selección de la alternativa de proyecto 91
h) Evaluación 91
J 3. Regadío 93
a) Sistemas de riego 93
b) Diagnóstico de la situación 94
c) Planes de desarroUo 97

7
 MIDEPLAN

d) Evaluación 104
e) Análisis de sensibilidad 108

Capítulo VI
Preparación y presentación de proyectos sociales 111
1. Preparación y presentación de proyectos sociales 113
a) Resumen y conclusiones 113
b) Definición del problema 114
c) Diagnóstico de la situación 114
d) Proposición de alternativas para satisfacer el déficit
social detectado 114
e) Definición de tamaño y localización 114
f) Selección de la mejor alternativa 115
g) Criterios para seleccionar el proyecto de acuerdo con las
necesidades de inversión del sector 115
2. Proyectos de Educación 115
a) Demanda 115
b) Determinación del tamaño y localización de cada
establecimiento educacional 116
e) Costos 116
d) Beneficios 116
3. Proyectos de Salud 117
a) Identificación del problema 118
b) Diagnóstico de la situación en el área de influencia 119
e) Planteamiento del problema y sus alternativas de solución 120
d) Selección de la mejor alternativa 120
e) Proyecto definitivo 121
4. Preparación y evaluación de programas sociales 121
a) Aspectos generales de planificación del programa 122
b) Aspectos operativos 122
c) Evaluación 123
d) Conclusiones y recomendaciones 124

l
 MIDEPLAN

Presentación

El objetivo fundamental de un sistema de inversión pública es concretar las op-

ciones de inversión más relltables desde el punto de vista económico y social, se-
gzín los lineamientos de la pol/tica de Gobierno.
Para el logro de dicho objetivo es necesario desa"ol/ar y difundir procedi-
mientos metodológicos, nomIaS y sistemas de infonnación unifonnes para la for-
mulación, preparación y evaluación de proyectos, de manera que la selección de
las mejores alternativas de inversión sea realizada en fonna generalizada y homo-
génea por todo el sector público.
El manual de Preparación y Presentación de Proyectos de Inversión, que re-
edila en esta oportunidad el Ministerio de Planificación y Cooperación, pretende
colltribuir a mejorar la gestión de las mstiluciones públicas inversoras, entregando
WI esquema de referencia para la realización de estudios de preinversión.

•
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MIDEPLAN

Introducción

...
\

La política de inversiones establecida por el Supremo Gobierno tiene como

principal objetivo mejorar la c~lidad en la gestión inversionista del sector públi-
co. Señala, además, que previamente a su ejecución, los proyectos y programas
de inversión pública deben ser evaluados, de acuerdo con criterios de rentabili-
dad socioeconómica. La asignación de los fondos de inversión a los proyectos
socioeconómicamente más renlahles contribuye al crecimiento del país. En tal
sentido, este manual fue concebido como una guía que contribuiría a superar
paulatinamente los problemas originados por la incompleta e insuficiente pre-
paración de los estudios de proyectos de inversión, que se sometían a la consi-
deración de la autoridad económica.
Entre las ventajas que derivan de la uniformidad de criterios de prepara-
ción y presentación de proyectos de invcrsión, sobresalen:
O posibilitar la comparación de proyectos de un sector, lo que permite estable-
cer la bondad de cada uno de ellos;
O hacer más expedita la identificación de iniciativas de inversión;
O contribuir al análisis de esas iniciativas;
o facilitar a quienes promuevcn proyectos de inversión. el conocimiento de los
criterios y los indicadores utilizados en las sucesivas instancias.
El contenido del manual se presenta dividido en seis secciones. En la pri-
\ mera, se describen las características del proceso de inversión pública, y se ofre-
ce una síntesis del papel del Estado en la inversión. Además, se reseñan los ins-
trumentos utilizados para mejorar la calidad de ésta.
En la segunda sección, se explican y caracterizan las etapas que compren-

11

- - - - - - --
MIDEPLAN

den el "ciclo de vida" de los proyectos: éste se inicia con la identificación de una
iniciativa de inversión y concluye con la adopción de una decisión respecto de
su ejecución.
La tercera sección está destinada a la evaluación de proyectos, acentuando
la importancia del proceso de su preparación. Además, se exponen los criterios
de evaluación y se analizan los enfoques de evaluación privada y evaluación so-
...
cial.
La siguiente sección contiene pautas de preparación y presentación de j

proyectos industriales. Al igual que en las siguientes, se incluyen las interrogan-

tes básicas respecto de los aspectos que deben considerarse al preparar un pro-
yecto industrial, así como el análisis que se debe realizar para responder a tales
interrogantes.
En la quinta sección, se pone énfasis en los principales aspectos de la pre-
paración y presentación de proyectos de infraestructura, suministrando, separa-
damente, pautas para proyectos de vialidad, de agua potable y de riego, que son
los más comunes en esta área.
La sexta sección está dedicada al análisis previo a la preparación y presen-
tación de un proyecto social. Además, aparte del análisis de costo-eficiencia, se
detallan los pasos dados al evaluar los programas sociales en operación, a fin de
plantear las modificaciones tendientes a hacer más eficiente la asignación de re-
cursos de inversión en capital humano.
El Ministerio de Planificación y Cooperación, a través de su Departamen-
to de Inversiones, agradece todas las sugerencias y comentarios que permitan
mejorar el contenido y la profundidad de esta publicación.

12
 MIDEPLAN

Capitulo I
El Estado y la Inversl6n pública

...

1. El papel del Estado

Uno de los objetivos generales de una política de desarrollo económico-social

es lograr un crecimiento económico sostenido en el tiempo; para esto es indis-
pensable destinar una cantidad significativa de recursos a la inversión.
El Estado debe velar porque la inversión del sector público se realice de
manera eficiente y coordinada; y a la vez debe ir articulando su accionar, en
conjunto con el sector privado, para lograr el desarrollo productivo y tecnológi.
co necesario para competir eficazmente.
Dentro del ámbito de la inversión pública, el Estado desarrolla proyectos
de inversión en los sectores de infraestructura, tales como: transporte, comuni-
caciones, energía, y otros, que apoyan la actividad productiva del país. Asimis-
mo, y para incrementar el capital humano del país, realiza inversiones en los
sectores sociales, con el fin de asegurar el desarrollo integral de todos sus habi-
tantes.
Además, en apoyo al proceso de inversión, se desarrollan estudios básicos
de prospección de recursos naturales, la promoción de cuyos resultados da a co-
nocer al sector privado nuevas áreas de interés donde invertir.
Por último, el Estado, a través de sus organismos, está atento a las necesi-
dades de inversión, debiendo ellos generar continuamente proyectos, evaluarlos
y calificar su prioridad. El propósito es disponer de una cartera de proyectos
económica y socialmente rentables.

13
MIDEPLAN

2. El crecimiento econ6mico y la Inversi6n

La teoría sostenía, hace algunos decenios, que el crecimiento económico de un

país se fundamentaba en el aumento de la inversión total; es decir, ese creci-
miento dependía del monto de recursos que se destinaba a inversión. Ello exi-
gía grandes sacrificios a la comunidad al requerir aumentos importantes del
ahorro, tanto interno como externo. Posteriores modelos económicos, más
completos, explican que este crecimiento es la consecuencia de realizar proyec· /
tos rentables, de un incremento de la fuerza laboral empleada productivamen-
te, y de una serie de factores difíciles de cuantificar o de identificar; por ejem-
plo, el desarrollo tecnológico.
La importancia de estos modelos recienles está en que permiten concluir
que se pueden aumentar las tasas de crecimiento económico de un país, me-
diante la asignación de los escasos recursos de inversión disponibles hacia los
proyectos económica y socialmente más rentables. Esta conclusión es la base de
las políticas económicas orientada.s a mejorar la calidad de la inversión pública.

3. Sistema Nacional de Inversi6n (SNI)

El Sistema Nacional de Inversión (SNI) es el marco técnico.institucional-legal

dentro del cual se lleva a cabo el proceso de inversión pública. Está conformado
por la política de inversión pública, las instituciones que participan en el proce-
so, los canales administrativos internos e interinstitucionales, las leyes, regla-
mentos, decretos, elc., vigentes que lo norman, las herramientas metodológicas
rara identificar, formular, evaluar, ejecutar, administrar, seguir y operar proyec-
tos, el personal técnico y el proceso de toma de decisiones sobre inversión pú-
blica.
En el Cuadro 1 se presenta la separación funcional y la descentralización
lerritO! ial de las instituciones que participan en el proceso de inversión.
El proceso de inversión pública se puede identificar con una función de
producción, que transforma las ideas de inversión desde su identificación hasta
su operación.
En este proceso de transformación se utilizan recursos que van agregando
valor a dichas ideas, revelando su potencialidad y facilitando la toma de decisio-
nes s(lbre su fuluro. Para ello, es necesario disponer de insumos requeridos por
esa función de producción, a saher, programación. financiamiento, organiza-
ción, recursos humanos capacitados, metodologías, recursos físicos e informa-
ción.
/
El objetivo es mejorar la asignación de recursos escasos a las opciones de
inversión socioeconómica más renlables, de acuerdo con los lineamientos de
política y los medios económicos disponibles. Así. su finalidad es promover, eva-
luar los efectos agregados y coordinar los programas que deben elaborarse co-

14
 MIDEPLAN

Cuadro 1
SISTEMA NACIONAL DE INVERSION

ASESaRIA GOBIERNO ADMINI5TRAClON

I PRESIOENCIA
DE LA REPUBUCA
~I
\
I I I
MIDEPlAN I MINISTERIO
DE HACtENDA
I MINISTEFUOS
I EMPRESAS
I
I
OACINAS
MINISTERIAlES
I SERVICIO NIVEL
NACIONAL
I
PLANIF1CACIQN

NIVEL NAC laNAl

--- .... ..... - - - --. _.- -- - -.------ ---------------- ------- ---_.-.-
H I
NIVEl REG ICNAl

CONSEJO INTENDENCIA
REGIONAl. DE REGIONAl
DESARROu.O

I I
SERPlAC SECRETARIA
REGIONAL
M1NISTERtAL

I
I I
O/RECCIQN
REGiONAl
Pl.,ANEAMIENTQ
I SEFMOO NIVEL
REGIONAl.
I
- - ---
NIVEl PRO VII"lCI.AL
--------------------- - - - --- - - -- - - - - - - - - - -- -------
I
GOOERNAClON I
I I
DELEGADO DElEGADO I
PROVlNClAl..
I PROVINCIAL

---- - --- ---- --- -- -- - - -- -- ------------ ----------------

NIYElCOM UNAl

COt"lSEJO DE
DESARAOUO
H MUNICIPAlIDAD ,

COMUNAl
\

I
SECRETARIA
COMUNALOE
PlANlACACtQN
I DIRECClQN
OEOBAAS

15
MIDEPLAN

mo consecuencia de la acción transformadora que llevan a cabo las institucio-

nes públicas.
El Sistema Nacional de Inversión (SNI) comprende los estados de prein-
versión. inversión y operación, buscando su racionalidad con el fin de mantener
un nujo permanente de proyectos con sendos grados de madurez.
Entre los instrumentos que merecen un análisis para fines de este manual,
se tienen: a) El Sistema de Estadísticas Básicas de Inversión (SEBI); b) El Ban-
co Integrado de Proyectos (BIP). Además, entre los insumas de mayor impor- .'
tancia sobresalen c) Los programas de capacitación de recursos humanos y d)
Las metodologías de evaluación socioeconómica.

a) Sistema de Estadfstieas Básicas de Inversión (SEBI)

El sistema de estadísticas básicas de inversión (SEBI) tiene como objetivo

orientar la toma de decisiones hacia los proyectos socioeconómicamente más
rentables, de modo de contribuir a racionalizar el proceso de inversión pública
mediante la sistematización de la informaeión pertinente. Este sistema es admi-
nistrado por el Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) a tra-
vés de su Departamento de Inversiones y sus funciones consisten en:
o canalizar y sistematizar la información sobre esos proyectos;
O coordinar las acciones que en materia de inversiones desarrollan las institu-
ciones públicas;
O establecer las normas para la preparación. evaluación y presentación de pro-
yectos;
O determinar los precios sociales de los factores básicos (mano de obra. divisa y
capital);
O ver que, de acuerdo con esas normas, los proyectos sean debidamente prepa-
rados y evaluados y que signifiquen una rentabilidad socioeconómica satisfac-
toria;
O prestar asesoría técnico-económica a la Dirccción de Presupuestos (DI-
PRES) del Ministerio de Hacienda. en la asignación presupuestaria anual de
la inversión pública;
O asesorar a instituciones públicas en la preparación y evaluación de sus pro-
yectos;
O elaborar metodologías de evaluación social de proyectos;
O diseñar y realizar programas de capacitación en preparación y evaluación so-
cial de proyectos.
La aplicación del SEBI se inicia cuando. en el año en curso. el Ministerio
de Hacienda y MIDEPLAN envían a las instituciones públicas el documento I
"Procedimientos y formularios para el Sistema de Estadísticas Básicas de Inver-
sión (SEBI)" para el año presupuestario siguiente.
Este documento, entre otras informaciones, contiene los precios sociales

16
 MIDEPLAN

de la divisa, de la mano de obra y del capital, que se deberán aplicar en la eva-

luación de sus proyectos. Además, incluye los instructivos pertinentes para la
preparación de los formularios (fichas SEBI) correspondientes a los diferentes
proyectos.
Cabe recalcar que los formularios (fichas SEBI) consisten sólo en un resu-
men de estudio de proyecto. En consecuencia, las instituciones deben enviar
junto con los formularios, los antecedentes complementarios correspondientes.
\ Una vez que las instituciones reciben el documento SEBI, deben realizar
los estudios de preinversión de sus proyectos y completar los formularios res-
pectivos. Finalizada esta tarea, los proyectos son enviados a MIDEPLAN para
su inscripción en el Sistema de Estadísticas Básicas de Inversión (SEBI) y para
su análisis técnico-económico, de modo que queden en condiciones de postular
a financiamiento.
MIDEPLAN, a través de su departamento de inversiones revisa, analiza y
emite una opinión técnico-económica cuidando que los proyectos demuestren
una rentabilidad satisfactoria. Esta opinión es dirigida a la DIPRES y constituye
información pertinente para la toma de decisiones en cuanto a la asignación de
recursos a proyectos de inversión pública.
El Estado dispone de seis fuentes de fondos para bacer llegar los recursos
a los distintos organismos, estos son:

Fondos sectoriales: Están compuestos por recursos propios, aporte fiscal directo
y recursos provenientes de endeudamiento externo. Están destinados a finan-
ciar los proyectos de inversión que presentan los ministerios y sus servicios, be-
neficiando a más de una región o a todo el país. También pueden financiarse
proyectos regionales que por su envergadura no pueden ser realizados con fon-
dos regionales, además de proyectos prioritarios para el desarrollo de una re·
gión específica.

Fondos propios de las empresas del Estado: Estos fondos destinados a inversión,
corresponden a los recursos por concepto de depreciación del año y a los recuro
sos provenientes de los préstamos internos y externos. Están destinados a finan-
ciar proyectos de interés para las empresas.

Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR): Está dcstinado a financiar in-

versiones que propendan al desarrollo regional. Pucden postular proyectos de
interés y origen municipal y sectorial. El FNDR sólo es para inversión: está
compuesto por aporte fiscal directo y recursos provenientes de endeudamiento.

\
Fondos municipales: Corresponden a recursos propios y recursos del Fondo
Común Municipal. Estos últimos son asignados a cada Municipalidad en pro-
porción a:
O número de comunas

17
MIOEPLAN

o población
O grado de pobreza relativa
O menor ingreso municipal propio, permanente por habitante, de cada comuna
en relación al promedio nacional.
Están destinados a financiar proyectos de interés comunal.

Fondo de Solidaridad e Inversión Socilll (FOSIS): Está destinado a financiar la

ejecución de proyeetos y acciones dirigidas a los sectores de menores ingresos. j

Estas iniciativas deben cumplir con las siguientes condiciones:

o no deben duplicar o suplir, aunque sí complementar la acción de otras repar-
ticiones estatales y organismos privados;
O los proyectos deben ser capaces de autosustentarse en un plaw razonable;
O deben contar con el aporte de trabajo y/o recursos de la propia comunidad
beneficiaria.
Este Fondo está compuesto por aporte fiscal y cooperación internacional
(créditos externm y donaciones).

Fondo Social: Este fondo ha sido creado para financiar proyectos de interés so-
cial destinados a la erradicación de la extrema pobreza. Pueden postular pro-
yectos de los ministerios de earácter social y aquéllos originados en instituciones
privadas de acción social sin fines de lucro.

b) Baneo Integrado de Proyectos (BIP)

Es un sislema computarizado de información que permite contar con un nujo

continuo de proyectos, con distintos grados de elaboración en los estados de
preinversión, inversión y operación.
Este sistema permite complementar el análisis en el nivel de proyectos es·
pecíficos, con un tratamiento sistematizado e integral del proceso de inversión
pública.
Además de proveer al instante la información requerida, constituye la base
para concretar los aspectos que caracterizan el enfoque operativo para el trata-
miento del proceso de inversión pública.

Servicias del BIP

O Es una fuente única de datos de proyectos de inversión pública, en los niveles
nacional. sectorial. regional y municipal.
O Agiliza el proceso de inversión pública, mediante la normalización y organi- j
zación de éste.
O Refuerza los estados de preinversión e inversión.

18
 MIDEPLAN

o Permite un análisis en el nivel de proyecto específico y en el nivel agregado,

con lo que se mejoran las instancias de los proyectos de inversión pública.
o Facilita el análisis ex post 1 permitiendo comparar lo estimado en el estado de
preinversión con lo efectivamente gastado. Así se podrán detectar las causas
de las diferencias y ajustar futuras evaluaciones; incluso, si es necesario, se
podrán corregir metodologías.

\
c) Programas de capacitación de recursos humanos

Un aspecto que ha contribuido al mejoramiento de la calidad de la inversión

pública ha sido la realización de programas de capacitación en las técnicas de
preparación y evaluación social de proyectos.
De esta forma, se ha logrado que en las instituciones públicas existan uni-
dades técnicas capacitadas para preparar y evaluar el conjunto de los proyectos
que ellas generan.

d) Metodologfas de evaluación social

Las metodologías de evaluación social persiguen medir la contribución de un

proyecto al crecimiento económico del país, al estimar sus beneficios para la so-
ciedad y sus costos probables.
Respecto de las metodologías de evaluación, se puede observar que hay
proyectos que cuentan con metodología apropiada y, otros, que no la tienen.
Así es como los proyectos industriales se evalúan con la metodología tradicio-
nal, que considera beneficios y costos medidos sobre la base de los precios de
mercado, en la evaluación privada y, a precios sociales, si se trata de la evalua-
ción social.
Los proyectos del sector de infraestructura como los de vialidad y de agua
potable, tanto urbana como rural, tienen sus propias metodologías de evalua-
ción social.
En el Sector Vialidad, se pueden distinguir los subsectores: vialidad urba-
na y vialidad rural.
La metodología de evaluación de proyectos de vialidad urbana se encuen-
tra desarrollada en el "Manual de diseño y evaluación social de proyectos de
vialidad urhana", U. de Chile, 1988, realizado por encargo de la Comisión de
Transporte Urbano. Una versión resumida de óla, fue publicada por MIDE-
PLAN en el libro "Inversión pública eficienle, un continuo desafío", en 1990.
\

1 Ex post: Término usado por los economis'as, que es apOcope della.!n ex pos. rae.o, o sea,
hecho u ocurrido después de algo, pero con efecto retroactivo sobre ello

•
MIOEPLAtl

En vialidad rural o transporte caminero, la metodología y modelos de eva-

luación utilizados son:
O "Metodología de preparación, evaluación y presentación de proyectos de
transporte caminero", MIDEPLAN, 1991.
O Modelo HDM-I1I-Chile. Aplicable a proyectos que presentan condiciones de
flujo libre.
O Modelo TRARR-Chile. Aplicable a proyectos que presentan congestión ve-
hicular. /
Las metodologías de ambos subsectores consideran como principales be-
neficios los ahorros en costos de operación y ahorro de tiempo de las personas.
Para evaluar proyectos de agua potable urbana se utiliza el modelo SI-
MOP, que mide la rentabilidad de un proyecto de ampliación de la capacidad
de un sistema de agua potable, calculando los beneficios sociales sobre la base
de la valoración por parte de los consumidores de las unidades adicionales
aportadas por el proyecto. Dicha valoración corresponde al área bajo la curva
de demanda entre las situaciones con y sin proyecto.
Para medir la rentabilidad de un proyecto de agua potable rural se utiliza
el modelo EVAPRU, éste no difiere conceptualmente de la metodología de
proyectos de agua potable urbana. La diferencia fundamental reside en que la
metodología de agua potable rural emplea curvas de demanda generadas a tra-
vés de regresiones, cuyos datos provienen de sistemas en operación.
Los proyectos pertenecientes a los sectores sociales, tales como: salud,
educación, vivienda, justicia y otros, en general, no poseen una metodología de
evaluación. Los esfuerzos durante estos últimos años se han orientado en este
sentido. Como fruto de esta labor se ha desarrollado el Manual de priorización
de proyectos de inversión del Sector Salud, para los establecimientos de aten-
ción de nivel primario.
La conveniencia de un proyecto se analiza en base al criterio costo-efi-
ciencia, que consiste en la búsqueda de la alternativa del mínimo costo que sa-
tisface el objetivo de política sectorial establecido. Respecto de estos proyectos,
especial importancia tiene su preparación. En ésta se da énfasis a la estimación
de la demanda por atender, al tamaiio óptimo de las localizaciones alternativas
de proyectos y al momento óptimo de inicio del proyecto.

20
 MIDEPLAN

Capitulo 11
Preparación de proyectos de Inverelón

A. Gestión de un proyecto

Un proyecto de invcrsión pública responde a una decisión sobre uso de recur-

sos con algún o algunos de los objetivos para incrementar, mantener o mejorar
la producción de bienes o la prestación de servicios.
En e~ta sección del Manual se indica la actuación del anali~ta ante la pre-
paración de proyectos; e~ decir, emplear un juicio crítico en cada uno de los pa-
sos del análisis de un proyecto. Para ello se presenta un esquema de ordena-
miento lógico, con la nexibilidad suficiente para adaptarlo a las circunstancias.
La trayectoria de todo proyecto, que se materializa generalmente en una
obra física. constituye su ciclo de vida. En éste se distinguen tres estados sucesi-
vos: preinvcrsión, inversión y operación. En eWJrimero, se prepara y evalúa el
proyecto. a fin de determinar si es conveniente ejecutarlo; en el segundo. si se
decide llevarlo a cabo, se efectúa el diseño o proyecto de ingeniería de detalle, y
la construcción de la obra: por último, en el estado de operación, se pone en
marcha la obra terminada, de acuerdo con lo que se proyectó, la que generará
durante su vida útil los beneficios netos estimados en el e~tado de preinversión.
Estlldo de preinversión: En la etapa de preparación y evaluación de un proyec-
to. o etapa de análisis de preinversión, se deben realizar estudios de mercado,
técnico~, económicos y financieros. Conviene abordarlos sucesivamente. en or-
den determinado por la cantidad y calidad de la información disponible, por la
profundidad del análisis realizado y por el grado de confianza de los estudios
mencionados.

21
~------------------------------_. ----

MIDEPLAN

1) Etapas del estudio de preinversi6n

La selección de los mejores proyectos de inversión, es decir, los de mayor bon-

dad relativa y hacia los cuales deben destinarse preferentemente los recursos
disponihles, constituye un proceso por etapas. Se tienen, así, las siguientes: 1.
Generación y análisis de la idea del proyecto; 2. E.5tudio en el nivel de perfil; 3.
E.5tudio de prefactibilidad; y 4. E.5tudio de factibilidad.
De esta manera, por sucesivas aproximaciones, se define el problema por j

resolver. En cada etapa de estudio se requiere profundidad creciente, de modo

de adquirir certidumbre respecto de la conveniencia del proyecto (véase Cua-
dro N° 2).
Otra ventaja del estudio por etapas es la de permitir que, al estudio mis-
mo, se destine un mínimo de recursos. E.5to es así porque, si en una etapa se lie-
ga a la conclusión de que el proyecto no es viable técnica ni económicamente,
carece de sentido continuar con las siguientes. Por tanto, se evitan gastos inne-
cesanos.
Cahe ahora ahondar en la consideración de cada etapa.

a) Generación y análisis de la idea de proyecto

La generación de una idca de proyecto de inversión surgc como conse-

cuencia de necesidades insatisfechas; de políticas generales; de un plan general
de desarrollo; de la existencia de otros proyectos en estudio o en ejecución, que
requieren complcmeotación mediante acciones en campos distintos; de políti-
cas de acción institucional; de inventarios úe recursos naturales.
En el planteamiento y análisis del prohlema corresponde definir la necesi-
dad que se pretende satisfacer o se trata úe resolver, establecer su magnitud y
señalar a quienes afectan las deficiencias detectadas (grupos, sectores, regiones
o la totalidaú del país). E.5 necesario indicar los criterios que han permitido de-
tectar la existencia del problema, verificando la confiabilidaú y pertinencia de la
información utilizada. De tal análisis. surgirá la especilicación precisa del bien
que se desea construir O el servicio que se prelenúe dar.
A~imismo, en esta etapa corresponde identificar las alternativas básicas de
solución úel prohlema. de acuerdo con los objetivos predetermina¡]os.
Respecto úe la idea úe proyecto úefinida cn una primera inslancia. es po-
sible adoptar diversas úecisioncs, tales como ahandonarla. postergar su cstudio,
o profundizar éste.

22
 MLl
PLJl it MIDEPLAN
TC

Cuadro N~2
ETAPAS EN EL CICLO DE LOS PROYECTOS

ESTADOS

PREINVERSION
I ID E A
I
Espera Rechazo

I PERFIL
I
Espera
. Rechazo

Ejecución
--

I PREFACTIBILIDAD
I
Espera _ _o Re~hazo
.--
. Ejecución

I FACTIBILIDAD
I
Espera Rechazo
.- - '-.- .
. -
INVERSION
I DISEÑO
I
I EJECUCION
I
,
I OPERACION
I

23
MIDEPLAN

b) Estudio en el nivel de perfil

En esta etapa corresponde estudiar todos los antecedentes que permitan

formar juicio respecto de la conveniencia y factibilidad técnico-económica de
llevar a cabo la idea del proyecto.
La elaboración del perfil debe incluir un análisis preliminar de los estudios
de mercado, de los aspectos técnicos y los de evaluación. Para su realización se
utilizan cifras estimativas que incluyen, cuando corresponde, una aproximación
gruesa a los costos y beneficios. Este análisis permitirá elaborar el perfil del
proyecto y deberá considerar un mínimo de elementos, de modo de evitar el re-
charo de la idea a causa de la carencia de información. Dado que el acceso a es-
ta última es costoso, tal costo debe considerarse al determinar el nivel de certi-
dumbre respecto de la conveniencia del proyecto que desea alcanzar quien
primero lo prepara y evalúa.
En la evaluación se deben identificar y explicitar los beneficios y costos del
proyecto, para lo cual se requiere definir previa y precisamente la situación "sin
proyecto"; es decir, prever qué sucederá en el horironte de evaluación si no se
ejecuta el proyecto.
El perfil permite, en primer lugar, analizar la viabilidad técnica de las al-
ternativas propuestas, descartando las que no son factibles técnicamente. En
esta etapa, corresponde, además, evaluar las alternativas técnicamente factibles.
En los proyectos que involucran inversiones pequeñas y cuyo perfil mues-
tra la conveniencia de su implementación, cabe avanzar directamente al diseño
o anteproyecto de ingeniería de detalle.
En suma, el estudio del perfil permite adoptar alguna de las siguientes de-
cisiones:
O profundizar el estudio en los aspectos del proyecto que lo requieran. Para fa-
cilitar esta profundización conviene formular claramente los términos de re-
ferencia;
O ejecutar el proyecto con los antecedentes disponibles en esta etapa, o sin
ellos, siempre que se haya llegado a un grado aceptable de certidumbre res-
pecto de la conveniencia de materializarlo;
O abandonar definitivamente la idea si el perfil es desfavorable a ella; y
O postergar la ejecución del proyecto.

e) Estudio de prefaclibilidad

En esta etapa se examinan en detalle las alternativas consideradas más

I
convenientes, las que fueron determinadas en general en la etapa anterior.
Para la elaboración del informe de prefactibilidad del proyecto deben ana-
lizarse en detalle los aspectos identificados en la etapa de perfil, especialmente
los que inciden en la factibilidad y rentabilidad de posibles alternativas. Entre

24
 MIDEPLAN

estos aspectos sobresalen: a) el melcado; b) la tecnología; c) el tamaño y la lo-

calización; d) las condiciones de orden institucional y legal.
Conviene plantear primero el análisis en términos puramente técnicos pa-
ra después seguir con los económicos. Ambos análisis permiten calificar las al-
ternativas u opciones de proyectos y, como consecuencia de ello, elegir la que
resulte más conveniente en relación a las condiciones existentes.
Las siguientes observaciones están destinadas a aclarar los cuatro concep-
tos enunciados.
\
O La realización del estudio de mercado es la base para estimar los ingresos
que generará el proyecto. Procede aquí un análisis de demanda, o sea, pro-
yectar cuánto sería la demanda del bien o el servicio que es la materia del
proyecto; otro de oferta, a saber, la cantidad ofrecida por los demás oferen-
tes del mismo bien o servicio; un tercer análisis, de las condiciones de precio
y comercialización.
O El análisis tecnológico, que incluye las variables equipos, materias primas,
procesos y servicios tecnológicos, y otros, permite determinar los costos aso-
ciados al proyecto. Entre éstos sobresalen los costos de inversión y de capital
de trabajo. Conviene poner énfasis en el hecho de que las variables del pa-
quete tecnológico se interrelacionan, de modo que optar por un proceso o
un equipo particular exige disponer de servicio técnico y de los insumas apro-
piados.
O Respecto de los dementas condicionantes del tamaño y la localización del
proyecto cabe señalar, entre otros, su naturaleza (construir, reponer, ampliar
o modificar una empresa o establecimiento). la enumeración y localización
de los insumas, y de los centros de distribución y consumo, y los efectos del
proyecto sobre el medio ambiente.
O Los aspectos institucionales y legales afectan también a la naturaleza del pro-
yecto. Mediante el análisis administrativo legal es posible determinar los cos-
tos fijos a~ociados a la operación del proyecto. En su elaboración conviene
determinar la organización que se dará a los factores que lo constituyen po-
niendo énfasi~ en las características del personal requerido y en el esquema
organizacional pertinente. A,imismo. es recomendable estudiar las caracte-
rísticas jurídicas de la unidad de gestión que manejará el proyecto. la legisla-
ción vigente aplicable al proyecto, por ejemplo, en materia de contaminación
ambiental y eliminación de desechos.
Para ueterminar la rentabilidad socioeconómica de un proyecto se requie-
ren: estimaciones de los montos de inversión y costos de operación. un calenda-
rio de inversión y cifras aproximadas de los ingresos que generaría el proyecto
durante su vida útil. Con tales antecedentes el proyecto se evalúa económica-
mente, determinando así el grado de bondad de cada una de sus alternativas se-
leccionadas en la etapa de perl;I, para compararlas y ordenarlas de acuerdo con
su rentabilidad. Establéccse así cuáles merecen un estudio más profundo y cuá-
les se descartan.

2S
 MIDEPLAN

Conviene sensibilizar los resullados de la evaluación, especialmente res-

pecto de las variables que inciden directamente en la rentabilidad de las aller-
nativas consideradas más favorables. Asimismo, conviene determinar el mo-
mento óptimo de inicio del proyecto.
La etapa de prefactibilidad termina con un informe, en que se detalla el
resullado de la evaluación y la decisión adoptada respecto del proyecto. Entre
las recomendaciones estarán las relacionadas con la alternativa de proyecto más
conveniente, y las de postergar, abandonar o continuar el estudio. En este últi-
mo caso, se deben hacer explícitos todos los aspectos que se estime conveniente
abordar en la etapa de factibilidad.

d) Estudio de faetibllldad

En esta última etapa de aproximaciones sucesivas iniciadas en la preinver-

sión, se abordan los mismos puntos de la prefactibilidad. Además de profundi-
zar el análisis y el estudio de las variables que inciden en el proyecto, se minimi-
za la variación esperada de sus costos y beneficios. Para ello es primordial la
participación de especialistas, además de disponer de información confiable.
Sobre la base de las recomendaciones hechas en el informe de prefactibili-
dad, y que han sido incluidas en los términos de referencia para estudio de facti-
bilidad, se deben definir aspectos técnicos del proyecto, tales como: localiza-
ción, tamaño, tecnología, calendario de ejecución y fecha de puesta en marcha.
El estudio de factibilidad dehe enfocarse hacia el examen detallado y pre-
ciso de la alternativa que se ha considerado viable en la etapa anterior. Además,
debe afinar todos aquellos aspectos y variables que puedan mejorar el proyecto,
de acuerdo con sus objetivos, sean sociales u de rentabilidad.
Una vez que el proyecto ha sido caracterizado y definido, debe ser optimi-
zado. Esta optimización debe considerar todos los aspectos relacionados con la
obra física, el programa de desembolsos de inversión, y la organización por
crear u adecuar para la construcción, puesta en mm cha y operación del proyec-
to, de la forma más eficiente.
Entre los factores que delinen la obra física cabe mencionar el proceso de
producción, los insumas y la tecnología que se emplearán, las limitaciones físi-
cas, como accesibilidad a la obra, distancias dcsde los centros de abastecimiento
de insumas y hacia los de consumo; clima, estacionalidad y las características del
suelo.
En la determinación del calendario de los desembolsos para inversión hay
que considerar factores tales como las condiciones financieras y de los merca-
!
dos de capitales tanto internos como externos; el anteproyecto de ingeniería; la
disponibilidad de equipos y posibilidades de obtenerlos; las obras auxiliares y
complementarias; el efecto de dificultades técnicas; el comienzo del aprovisio-
namiento de insumas de operación; el entrenamiento de personal de operación

26
 MIOEPLAN

y de mantenimiento, y las etapas parciales de puesta en servicio. Además, los

lapsos de toma de decisiones respecto de las labores que cabe realizar una vez
finalizado el estudio de factibilidad.
El análisis de la organización por crear para la implemeotación del proyec-
to debe considerar el tamaño de la obra física, la capacidad empresarial y finan-
ciera del inversionista, el nivel técnico y administrativo que su operación re-
quiere, las fuentes y los plazos para el financiamiento. La estructura del
proyecto depende del proceso que se adopte, la estacionalidad de la producción
y de la disponibilidad de insumos o de ambos, la estacionalidad del consumo, las
variaciones cíclicas del precio de los insumos y la existencia de economías gene-
radas por el proyecto.
También afectan a la estimación de costos y condicionaD, total o parcial-
mente, la definición del proyecto, las políticas económicas y la legislación vigen-
te, especialmente la tributaria, la laboral y la comercial.
Con la etapa de factibilidad finaliza el proceso de aproximaciones sucesi-
vas en la formulación y preparación de proyectos, proceso en el cual tiene im-
portancia significativa la secuencia de afinamiento y de análisis de la informa-
ción.
El informe de factibilidad es la culminación de la formulación de un pro-
yecto, y constituye la base de la decisión respecto de su ejecución. Sirve a quie-
nc.. promueven el proyecto, a las instituciones financieras, a los responsables de
la implementación eCDnómica global, regional y sectorial.

2. Etapas del estudio de inversión

a) Estudio de ingenierfa de detalle

Con este estudio se inicia el estado de inversión del proyecto. o sea, se re-
aliza una vez que se ha resuelto su ejecución, y su objetivo es la ingeniería y di-
seño del bien-capital.
El estudio de ingeniería de dctalle comprende los estudios finales de inge-
niería, el diseño de planos de construcción. la confección de manuales de pro-
cedimientos, las especificaciDnes de IDs equipos y el análisis de propuestas de
materiales. de acuerdo con la relación capital-trabajo determinada por la tecno-
logía.
El pasD siguiente dentro del estado de inversión es la construcción del
bien-capital definido en el c..tudin del proyecto.

27
..
 MIDEPLAN

Capítulo 111
Evaluación de proyectos

La evaluación de un proyecto, hecha de acuerdo con criterios que comparan

flujos de beneficios y costos, permite determinar si conviene realizar un proyec-
to; es decir, si es o no rentable. Además, si siendo conveniente, cabe postergar
su inicio. Al evaluar, se debe decidir en cuanto al tamaño más adecuado del
proyecto.
Los estudios de mercado, los técnicos y los económicos, entregan la infol"
mación necesaria para estimar los flujos esperados de ingresos y costos que se
producirán durante la vida útil del proyecto, en cada una de las alternativas po..
sibles.
La evaluación sólo considerará los flujos de beneficios y costos reales atri-
buibles al proyecto, exprc:;ados en moneda de un mismo momento. Cabe recal-
car que, al decidir sobre la ejecución de un proyecto, no deben tomarse en
cuenta los flujos pasados ni las inversiones existentes.
En presencia de varias alternativas de inversión, la evaluación es un medio
útil para fijar un orden de prioridad entre ellas, seleccionando los proyectos
más rentables y descartando los que no lo sean, a fin de llegar a una eficiente
asignación de recursos.
En la etapa de evaluación, corresponde definir:
a) la situación base o "situación sin proyecto", con el fin de compararla
con cada una de las alternativas del proyecto propuesto, determinando así los
proyectos incrementables por evaluar;
b) identificación y valoración monetaria de los ítem que representan bene-
ficios y costos atribuibles al proyecto;

29
---------------------- -- -------

IIIDEPLAN

c) evaluación de los proyectos, aplicando criterios de evaluación basados

en los indicadores de rentabilidad que se obtengan y adoptar una decisión acer-
ca de su ejecución.
Las circunstancias, o marco de referencia, que guían la evaluación, pueden
afectar intereses de distintas unidades económicas. ~ posible dividir éstas en
dos categorías: la primera corresponde al interés de un individuo, firma o em·
presa, institución, etc. A la evaluación que se realiza dentro de esta categoría, o
sea, según el marco de referencia del interés o beneficio individual, se la deno-
mina evaluación privada de proyectos. La segunda categoría, en cambio, corres-
ponde a un grupo social que, generalmente, se define territorial mente: zona,
región, país, etc. La evaluación enmarcada por el interés de la comunidad se de-
nomina evaluación social de proyectos.
En este capítulo se presentan las normas generales para evaluar un pro-
yecto, enfocando su contenido hacia los puntos siguientes: situación base o "sin
proyecto"; criterios de evaluación; aplicación de esos criterios; evaluación pri-
vada; evaluación social; y análisis de sensibilidad.

1. Situación base o situación sin proyecto

Dado que los beneficios y costos pertinentes a la evaluación son los incremen-
tales, es decir, los que resultan de comparar las situaciones con y sin proyecto,
es primordial la definición de la situación base de comparación o situación sin
proyecto.
La situación "sin proyecto" se define a partir de la situación actual. Así, la
situación "sin proyecto", también denominada situación base optimizada, se de-
termina al introducir dos tipos de modificaciones a la situación actual:
O se incorporan a la situación actual los proyectos que la entidad a cargo del
proyecto prevé o ha decidido ejecutar; y
O se optimiza la situación actual. ~ta optimización se puede alcanzar realizan-
do obras menores, que configuren inversiones y costos marginales, y aplican-
do medidas administrativas o de gestión.
Al realizar tales modificaciones se consigue que en la evaluación sólo se
consideren los beneficios y costos pertinentes al proyecto, y no los que resultan
sólo de reordenar y hacer más eficiente la situación actual. De este modo, la de-
finición de la situación sin proyecto evita que se asignen beneficios que no co-
rresponden a las alternativas de proyectos propuestos, impidiendo por tanto so-
breestimar los beneficios de uno de ellos.
Cabe recalcar que la situación "sin proyecto" no es estática sino dinámica,
por lo que conviene preverla y proyectarla adecuadamente en el horizonte de
evaluación. La situación "sin proyecto" puede diferir notoriamente de la situa-
ción actual, debido a la existencia de proyectos en ejecución o proyectos ya

30
 MIDEPLAN

aprobados por la entidad pertinente que no modifican la capacidad inicial del

proyecto.
Si del resultado de la evaluación se decide no ejecutar el proyecto, debería
materializarse la situación base optimizada "sin proyecto"

2. Criterios de evaluaci6n

Para decidir la conveniencia de realizar un proyecto de inversión se pueden

adoptar diversos criterios. En general, todos consisten en comparar de alguna
forma elll~ ingr~ con elllujQ..de-wstos. Los criterios de evaluación más
utilizados por los analistas de proyectos son: el de valor actual neto y el de tasa
interna de retorno.

a) Valor Actual Neto (VAN)

Un proyecto de inversión consiste, en síntesis, en un Ilujo de valores positivos

(ingresos) y de valores negativos (costos) que se producen en diferentes mo-
mentos. Por lo tanto, no es válido compararlos directamente porque la unidad
monetaria (peso, por ejemplo) dentro de tres años, no tendrá igual valor que
ahora. Aparte del problema debido a la inllación, un peso tendrá distintos valo-
res, según la preferencia temporal de la persona o del grupo de personas intere-
sadas. Para comparar pesos disponibles en distintos momentos, se utiliza la tasa
de descuento.
Si se designa como R, al ingreso neto, positivo o negativo, que se obtiene
al año t, y se "presenta la tasa de descuento por la letra i, entonces el valor hoy
(año cero) del ingreso R, es igual a:

VAN=~
(1 +;)1

En general, el valor actual hoy (año cero) de un Ilujo de ingresos netos

que se produci, á durante N años será:

V '-R +~.~ R"

AN - o (li i) ~ (1 +;)2 + (1 +;)/1

Esto puede ser expresado en forma más compacta como:

N R
VAN" =}; _ _
,-
I=(} (1+;)'

El VAN puede ser calculado en cualquier momenlo y la relación entre va-

rios momentos será:

31
MIDEPIAN

VANj = VAN'(I+iY

en que V ANj es el valor actual neto al momento j, y VAN° es el valor ac-

tual neto del mismo flujo en el momento cero.
Debe tenerse en cuenta que, para todas las alternativas de proyecto por
comparar, el valor actual neto cabe calcularlo para un mismo momento; es de-
cir, para un mismo año, no importando el que se elija.
Esto es muy importante, porque si se calculan los valores actuales netos de
varias alternativas de proyectos para distintos momentos, esos valores no po-
drán ser comparados, pues no serán homogéneos. Por lo tanto, a pesar de que
los proyectos por comparar tengan distintos períodos de construcción, o sea
que comiencen en años diferentes, siempre se deberá actualizar el flujo de in-
gresos netos de esos proyectos referido a un año común.
Es conveniente anotar que la tasa de descuento puede cambiar de año en
año y la fórmula para ealcular el VAN será igual a:
, R¡ R2 RJ
VAN = Ro + -(-.-)
1+/1 + (1 +/1
. )(1 +ll
.) + (1 +/1. )(1 +/2
. )(1 +/J
.) + ...

Donde Í¡, izo iJ,'" pueden ser iguales o tomar valores diferentes.
Así, el método del valor actual neto toma en cuenta la forma eómo el flujo
de ingresos y egresos del proyecto se distribuye a través del tiempo.
Para calcular el VAN, a partir del flujo de ingresos netos, debe elegirse
una tasa de descuento, la cual es un dato externo al proyecto.
Utilizando el criterio del VAN, un proyecto es rentable si el valor actual
del flujo de ingresos es mayor que el valor actual del flujo de costos, cuando és-
tos se actualizan con la misma tasa de descuento pertinente.
Todo proyecto con VAN positivo es factible. Al comparar proyectos que
son mutuamente excluyentes, se debe elegir aquél con el mayor VAN, siempre
que éste sea positivo.
Conceptualmente, el VAN indica en cuánto más rico O más pobre se hace
un inversionista por efectuar el proyecto, comparado con dejar de realizar el
mejor proyecto alternativo que tiene.

b) Tasa Interna de Retorno (TIR)

Corresponde a la tasa de interés que torna cero el valor actual neto de un pro·
yecto. Utilizando la simbología anterior, se tiene:
N R,
L -- ~O
1=0 (l+r)'

en que r es la tasa interna de retorno del proyecto.

32
 MIDEPLAN

El criterio de decisión indica que si la llR del proyecto es mayor que el

costo e capital, el proyecto es conveniente. EII earo-contrario;-no-es-propi'''';-''.,----
ejecutado. Desde el unto de vista privado, el costo de capital pertinente es la
tasa de interés que habría que-ahonar sobre un efÓdito ~Ie se soljcjta!!l:Para re-
alizar el proyecto, o la rentabilidad de la mejor alternativa de inversión, si se
emplea capital propio.
La llR es útil para proyectos que se comportan normalmente, c., decir, los
que primero tiene costos y, después, generan beneficios. Si el signo de Jos flujos
del proyecto cambia más de una vez, existe la posibilidad de obtener más de una
TIR. Al tener soluciones múltiples, todas positivas, cualquiera de ellas puede
inducir a adoptar una decisión errónea. Esto es así, por cuanto en el eáleulo de
la llR se supone implícitamente que los flujos netos que se obtienen en cada
período se reinvierten a esa misma tasa.
Es importante acentuar que la tasa interna de retorno no puede usarse pa-
ra decidir entre proyectos mutuamente excluyentes, pues, aunque el proyecto A
tenga una tasa interna de retorno superior a la del proyecto B, el valor actual
neto de A puede ser inferior al de B.
La utilización del criterio de la llR tielle la ventaja, para proyectos inde-
pendientes, de dar una imagen de la rentabilidad, al arrojar corno resultado una
tasa que posibilita la comparación de proyectos. El concepto de tasa de rentabi-
lidad es, además, muy atractivo para los empresarios y los bancos que suminis-
tran fondos para inversión.
En presencia de escasez de capitales, la aplicación de la TIR ayuda a elegir
los mejores proyectos lenlables.
A modo ilustrativo, se rlescnt"n" contilluaciónlos siguientes criterios:

el Razón beneficio-costo

Este criterio indiea que si la razón entre los benc1lcios y los costos de un pro-
yecto es mayor que la unidad, su ejecución es conveniente. Esto se refiere, por
supuesto, a beneficios y costos actualizado.' a un cierlo momento.
El indicador que se obtiene es útil pal a delcl minar si el proyecto es bueno
o no, pero no sirve para elegir entre plDyeetos. dado que no toma en cuenta el
tamaño dd plOyecto. Ademe", d resultado depende de si los costos de opera-
ción dd proyecto se deducen de I,'s ingresos brutos dd numel ador o se adicio-
nan a los costos de cOllstrucció" en el dCllomin:Idor.
Si se obtiene una razón hCIlc1lcio-costo igual a la unidad, ello equivale a
que el valor presente neto del proyecto es igual a cero. Si la razón beneficio-
costo es mayor que la unidad. signillca que el valor prescnte neto del proyecto
cs positivo.

33
MIDEPLAN

d) Periodo de recuperación

Este criterio determina el período ¡le tiempo de recuperación de la inversión.

Se utiliza en situaciones de mucho riesgo y cuando interesa saber cuánto demo-
ra recuperar lo invertido.
La ventaja de este criterie a su simplicidad, pero su aplicación no sirve
para comparar proyectos, dado que no considera el valor tiempo del dinero sino
que compara directamente valores producidos en distintos momentos. Más que
un criterio económico, el período de recuperación es una medida de tiempo.
De la breve descripción de los criterios de evaluación más conocidos, se
infiere que todos tienen ventajas e inconvenientes, pero las severas desventajas
de los dos últimos no los hacen aconsejables para decidir la ejecución o rechazo
de un proyecto. Por lo tanto, se recomiendo utilizar como criterios de decisión
el valor actual neto (VAN) Yla tasa interna de retorno (TIR).
Sin embargo, cabe recalcar lIlle si el problema que se enfrenta es decidir
entre proyectos mutuamente excluyentes, el criterio del VAN es el único que
permite adoptar una decisión, sin inducir a error, respecto de cuál proyecto es
más rentable.
En general, como norma respecto de los criterios de evaluación conviene
calcular para cada proyecto su nlOl' actual neto y su tasa interna de retorno.
Esta última es requerida por casi todos los organismos internacionales de crédi-
to y puede aplicarse en presencia de racionamiento de capitales.
Por último, el VAN y la TIR se utilizan tanto para la evaluación privada
como para la evaluación social de proyectos de inversión.

3. Aplicación de los criterios de evaluación

a) Momento óptimo de inicio de un proyecto

El momento óptimo de inicio de un proyecto se determina utilizando el criterio

del VAN.
Podría ser conveniente iniciar un proyecto en el año en curso o en uno,
dos o varios años más. En este sentido las alternativas de inicio de las obras
constituyen proyectos mutuamente excluyentes.
Al comparar las diferentes alternativas de inicio de los proyectos se reco-
mienda tener en cuenta dos aspectos básicos: uno, el VAN debe ser calculado a
un mismo momento para todas las alternativas y, dos, la alternativa de inicio
más conveniente es la que posee el VAN máximo.
Los beneficios de un proyecto pueden depender del año calendario y de la )

edad del proyecto. En el primer caso, los beneficios se mantienen inalterables,

independientemente del año de inicio del proyecto. En el segundo caso, si se

34
 MIDEPLAN

pospone el inicio del proyecto, serán diferentes los beneficios por obtenerse
con la ejecución de éste.
En suma, para encontrar el momento óptimo de inicio de un proyecto se
trata de igualar el beneficio marginal de la postergación con el costo marginal
de la misma. Dicho de otra forma, conviene postergar el proyecto hasta que el
cambio que experimente el VAN, como resultado de la postergación, sea igual
a cero.
Por beneficio marginal de la postergación, se entiende el valor actual de la
diferencia de ingresos debido a la edad del proyecto, más el valor capitalizado
de los costos quc se postergan. El costo marginal de la postergación del proyec-
to corresponde al ingreso que se deja de obtener al postergar el inicio, más el
nuevo costo de construcción.

b) Tamaño óptimo de un proyeeto

Es otro caso de aplicación del criterio de maximizar el valor actual neto del pro-
yecto. En general, proyectos de diferentes tamallOS tendrán ingresos, costos de
construcción y de operación dc diferentes magnitudes. El tamaño óptimo del
proyecto se determina eligiendo el tamaño que maximiza el VAN.
El tamaño del proyecto será óptimo cuando el cambio experimentado en
el valor actual neto, al cambiar de tamaño, sea igual a cero.
Alternativamente, el tamaño óptimo puede determinarse calculando la di-
ferencia entre los Oujos corrcspondientes a diferente tamaños. Tal diferencia
corresponde al Oujo de inversión incremental y a los beneficios netos incremen-
tales. En este caso, la tasa interna de retorno que se obtiene. es la tasa interna
de retorno marginal del proyecto.
El procedimiento correcto para establecer el tamaño óptimo de un pro-
yecto consiste, por tanto, en adoptar un tamaño de planta tal que la tasa interna
de retorno marginal sea igual al costo de capital pertinente a ese proyecto.

e) Relaciones entre proyeetos

Varios proyectos son independientes si realizar uno de ellos no afecta los bene-
ficios, los costos, o ambos, generados por los demás. En caso contrario, los pro-
yectos serán dependientes. La relación de dependencia entre proyectos puede
se de complementariedad o de sustituibilidad. Los proyectos son complementa-
rios cuando la ejecución de uno de ellos aumenta los beneficios netos del otro;
son sustitulos si, ejecutado un proyecto, disminuyen los beneficios netos de los
demás.
Si los proyectos son independientes, cada uno de ellos debe ser evaluado
considerando sus características y méritos propios. Es el caso de proyectos com-

35
MIDEPLAN

piejos, en que sus partes componentes son perfectamente separables (en el sen-
tido de que sus costos, beneficios, o ambos, no serán afectados por las demás),
estas partes deberán ser evaluadas independientemente, a fin de saber si el pro-
yecto es rentable porque lo es una de sus partes, o si hay partes componentes
que no son rentables, aunque el proyecto en su totalidad lo es.
Entre los proyectos dependientes sobresalen:
i) los que son mutuamente excluyentes o, en otras palabras, son sustitutos
perfectos (se hace uno y no el otro); por ejemplo, un camino asfaltado y uno ri-
piado entre dos ciudades; ii) los que son complementarios, por ejemplo, la cons-
trucción de una carretera y de un puente que facilita el acceso a aquélla. En es-
te caso. los beneficios de un proyecto dependen de la ejecución del otro; y iii)
los proyectos de propósitos múltiples, en que existe una infraestructura común
a varios objetivos.
Al evaluar proyectos dependientes, la elección debe hacerse basada en la
comparación de todas las alternativas pertinentes y recaer en la que tenga el
mayor valor actual neto. Si los beneficios y costos de los proyectos A y B están
relacionados, existen tres alternativas: puede realizarse únicamente A, o única-
mente B, o ambos conjuntamente. En cualquier caso debe calcularse el VAN
de cada una y comparar los resultados.

d) Comparación entre proyectos de distinta vida útil

Es posiblc estimar la vida útil de un proyecto en rclación a la del equipo o ma-

quinaria de mayor duración. Otra forma dc detcrminarla sería identificando el
período en el cual los bencficios actualizados netos del proyecto comienzan a
ser negativos.
En el caso de que se tengan que comparar dos proyectos, A y B, que tie-
nen cinco y quince años de duración, respectivamente, no corresponde compa-
rar el VAN de ambos directamente. El procedimiento consiste en suponer la
repetición, durante tres veces. del primer proyecto, a fin de totalizar quince
años, y, por lo tanto, el VAN también d~be repetirse tres veces.
No siempre los años de vida útil de los proyectos son múltiplos perfectos,
por ejemplo. 16 y 6 años. La vida útil de ambos proyectos podría igualarse mul-
tiplicando la primera por 6 y, la segunda. por 16. con lo que la identidad se pro-
duciría a los 96 años. Tal situación no es conveniente por la extensión de tiem-
po que implica. Una solución práctica es asemejar lo más posible la vida útil de
los proyectos, aunque las cifras no sean idénticas. Así, en el ejemplo anotado. si
el primer proyecto se repite 2 veces y el segundo 5, el primero tendrá 32 años
de vida útil y, el otro, 30 años; la diferencia de dos años no causará errores de
importancia.

36
 MIDEPLAN

e) Riesgos e incertidumbre

La dificultad para predecir con certeza los acontecimientos futuros hace que los
valores estimados para los ingresos y costos de un proyecto no sean exactos, y
estén sujetos a errores. Tal falta de certeza implica la presencia de riesgos, par-
te de los cuales pueden ser predecibles y por lo tanto asegurables. Otros son im-
predecibles; caen bajo el concepto de incertidumbre.
Los riesgos predecibles se incluyen en la evaluación del proyecto a través
de los costos de las primas de los seguros correspondientes. De esta forma, es
posible considerar ric.~gos como incendios, robos, pérdidas y mermas, heladas,
etc.
A continuación, se hacen algunas indicaciones prácticas para incorporar la
incertidumbre al análisis de proyectos. Como primer paso conviene identificar
las variables cuyos valores están sujetos a mayores variaciones y seleccionar, en-
tre ellas las más importantes o que, a juicio del analista de proyectos, incidan
mayormentc en los resultados finales. Tales variables pueden expresarse como
una distribución de probabilidades (variables aleatorias)l De esta forma, es po-
sible incluir en la evaluación, por ejemplo, las probabilidades de ocurrencia de
accidentes en ciertos tramos de un camino, o las probabilidades de cierto núme-
ro de milímetros de precipitaciones anuales.
En presencia de incertidumbre, se obtiene una distribución de pro-
babilidades del VAN de un proyecto, se calcula el VAN esperado y su desvia-
ción c.~támlar para determinar así la conveniencia dc ejecutarlo. En tal caso, la
elección de proyectos se dificulta ya quc no implica que deba realizarse aquel
que tenga un mayor VAN esperado, pues para ese mismo proyecto la desvia-
ción estándar pueda ser alta. Conviene, entonces que el analista presente todas
las alteTllalivas posibles, cada una con su correspondiente distribución de pro-
babilidades del VAN, de manera que quien decida respecto de la ejecución, lo
haga de acuerdo con su preferencia por el riesgo.
Si no es posible el cálculo de probabilidades de ocurrencia, la incertidum-
bre puede incluirse suponiendo valores máximos, intermedios, o mínimos para
dichas variahles y analizar así su efecto sobre el VAN o sobre la TIR.

4. Evaluación privada

La evaluación privada compara los llujos de ingresos y los costos que afectan
exclusivamente a un proyecto. Estos llujos se determinan utilizando precios de
mercado.

1 Mcycr, !Jau! L., Probabilidades y Aplicaciones Estadísticas. Fondo Educativo Inlcramcri·

cano, M~xico, 1973.

37
MIDEPLAN

al Enfoques de la evaluación privada

Existen dos enfoques de evaluación privada. El primero es la evaluación priva-

do tradicional que permite determinar, sobre la base de los flujos de ingresos y
costos económicos, la bondad de un proyecto; es decir, si es rentable por sí mis-
mo. Es importante anotar que en esta evaluación se supone que los diferentes
ítem de costos de inversión y operación se financian con un 100% de capital
propio.
El segundo enfoque de evaluación privada es el financiero, que permite
medir la rentabilidad del capital propio invertido por el agente promotor del
proyecto ante diversas alternativas de financiamiento. Este segundo enfoque

Cuadro 3.1
FLUJOS DE INGRESOS Y COSTOS PARA LA EVALUACION PRIVADA DE PROYECTOS

AÑos
RUBROS o 1 5 10
INGRESOS BRUTOS
Venta de productoa
Ingresos por serviciol
Valor residual
Otros Ingresos
TOlal de ingresos
COSTOS DE INVERSION
Dísenos de detalle
Terrenos
Preparación de terrenos
Equipos
Patentes y licencias
Obras civiles
Supervisión
MeSOfamientos
Otros
Subtotal
Imprevisto> ('1(, de .ubtotsl)
Capital de trabajo
Total costo inversión
COSTOS DE OPERACION
Mano de obra
Materias primas
Matenalea
Combustibles
Gastos de administración
Gastos de v,ntas
Total de CQ5to de operación
Impuesto a la renta
Total de coslOS
INGRESOS NETOS

38
 MIDEPLAN

evaluador se diferencia del primero porque considera como un ingreso el prés-

tamo y, como costos, los intereses y la amortización de ese préstamo. Estos últi-
mos son costos financieros.
El cuadro N° 3.1 resume toda la información necesaria para la evaluación,
obtenida a partir de los estudios de mercado, los técnicos y los económicos.
Las cifras de ingresos netos deberán actualizarse a un cierto momento, ge-
neralmente al año de iniciación del proyecto, mediante la tasa de descuento
pertinente, a fin de calcular el valor actual neto. Además, estas mismas cifras se-
rán utilizadas para calcular la tasa interna de retorno.
Con seguridad, durante la construcción del proyecto se tendrán únicamen-
te costos. En los años siguientes finalizarán los costos de inversión y comenza-
rán los costos de operación. Además, se generarán ingresos brutos, aunque po-
siblemente no serán suficientes para producir ingresos netos positivos.
Posteriormente, cuando la producción alcance niveles normales, los ingresos
netos debieran ser positivos y suficientes para que el proyecto sea rentable.

b) Depreciación

En la evaluación de un proyecto, no deberá considerarse como costo la depre-

ciación de edificios, equipos y máquinas porque no constituye un egreso de caja
y porque ya cstá incorporada a la inversión. Sin embargo, debe tomarse en
cuenta en la evaluación, para los fines de determinar el impuesto a la renta. El
ejemplo siguiente muestra cómo aparece la depreciación en una evaluación.

Cuadro 3.2

nEM MILES DE UNIDADES

MONETARIAS DEL AÑO

1. Ingresos lOO
2. Costo variables 20
3. Costos fijos 10
4. Utilidad opelacional 70
5 Deprociación 15
6. Utilidad antes de impuestos 55
7. Impuostos a las utilidades 5.5
8. Utilidad después de impuestos 49.5
9. Depreciación 15
10. Aujo neto de caja 64.5

39
MIOEPLAN

Con el fin de detenninar el nujo neto de caja, en el punto 5 la deprecia-

ción se resta de la utilidad operacional, y en el punto 9 se suma a la utilidad des-
pués de impuestos.
Alternativamente, el nujo neto de caja puede obtenerse restando de la uti-
lidad operacional el impuesto a la renta.

e) Impuesto al Valor Agregado

- I

El Impuesto al Valor Agregado (IVA) deberá excluirse de los beneficios y cos-

tos del proyecto. Esto se plantea con el propósito de tener un criterio que ho-
mogeneice las cifras que se ocupan en la evaluación. El IVA, por ser un im-
puesto que afecta por parejo a todos los bienes de la economía, no conduce a
resultados distintos si se lo incorpora simultáneamente a los beneficios y los
costos.

d) Capilal de trabajo

El capital de trabajo lo constituye el conjunto de activos que se requiere mante-

ner disponible para la operación del proyecto durante su vida útil. Estos activos
son: existencias de materias primas; materiales y repuestos; inventarios de pro-
ductos en proceso, semiterminados y terminados; dinero en caja y bancos; y
cuentas por cobrar.
El capital de trabajo constituye una inversión que se hace en el inicio de la
vida útil del proyecto. Sin embargo, al finalizar éste se recupera, convirtiéndose
en ingreso el último año.

5. Evaluaeión soeial 2

Los criterios que se usan en la evaluación social de proyectos, para tomar una
decisión sobre cuáles se deben llevar a cabo, son fundamentalmente los mismos
que deben emplearse en la evaluación privada. Anteriormente, al estudiar los
criterios, se dieron las razones por las cuales se recomienda usar el criterio del
valor actual neto y, complementariamente, el de la tasa interna de retorno.

2 Para un cstudio más profundo sobre el lema: Fontainc, Ernesto. El'oluación Social de
ProyeClo,. Universidad Católica de Chile, 1981.

40
 MIDEPLAN

a) Diferencias con la evaluación privada

La diferencia sustancial entre la evaluación social y la privada es que para la pri-

mera los precios de mercado, determinantes de ingresos y de costos, no necesa-
riamente miden en forma adecuada los beneficios y los costos sociales.
• En presencia de mercados de competencia perfecta ambas evaluaciones
coinciden. La ausencia de distorsiones y situaciones externas hace que no exista
discrepancia entre beneficios y costos marginales sociales, de modo que los pre-
cios de mercado y, por lo tanto, los beneficios y costos privados coincidirán con
los respectivos beneficios y costos sociales.
Es difícil que tales condiciones existan, por lo que es usual que se produz-
can diferencias entre los valores de mercado y los sociales. Entre las distorsio-
nes resallan la existencia de impuestos, aranceles aduaneros, subsidios, mono-
polios, precios máximos, monopsonios, cuotas. Las distorsiones que se
incorporan a los valores de mercado son absorbidas y percibidas por las unida-
des económicas y, por tanto, son consideradas en sus cálculos de ingresos y cos-
tos.
La presencia de extcrnalidades también hace diferir la evaluación privada
de la social. Corresponde a los beneficios o costos que un proyecto hace gravi-
tar sobre terceros y que no se observan como beneficios o costos por las unida-
des económicas encargadas de ese proyecto. Como ejemplo de externalidades
negativas pueden citarse la contaminación ambiental que producen algunas fá-
bricas y la congestión del tránsito causada por la entrada de un vehículo adicio-
nal a una carretera. Como positiva, está la ejecución de un proyecto de refores-
tación, que beneficia los suelos, el clima y el paisaje.
Para determinar la rentabilidad social de un proyecto es necesario asignar,
tanto a los insumas empleados como a los beneficios obtenidos, precios que re-
nejen la real escasez del bien que se desea producir. Tales razones hacen modi-
ficar los precios de mercado a fin de expresar el valor social que tendría en pre-
sencia de distorsiones. Los precios sociales más utilizados en la evaluación son
los de las divisas, del capital y de la mano de obra.

41
MIDEPLAN

b) Precios sociales de la mano de obra, del capital y de las divisas

Es importante determinar los precios sociales de los factores productivos bási-

cos, mano de obra, capital y divisas, pues constituyen un componente clave de
la estructura de costo de cualquier proyect0 3.
El nivel que alcanza un precio social depende, entre otras variables, de cir- •
cunstancias de carácter cíclico o temporal y de la aplicación de políticas econó-
micas específicas. Dada la dificultad que se presenta para predecir las fuerzas
cíclicas o temporales que afectarán el comportamiento de los precios sociales
dentro de diez o quince años, es recomendable adoptar, para los períodos más
alejados, el nivel promedio del precio social.
El comportamiento del precio social del trabajo depende de las condicio-
nes del mercado de trabajo, especialmente de las discrepancias entre el precio
de demanda y el de oferta. El costo social del trabajo coincide con el costo pri-
vado cuando existe "pleno empleo", puesto que, al contratar a una persona más
para que participe en la ejecución de un proyecto, necesaria y obligatoriamente
se la debe sacar de otra actividad, reduciendo así la fuerza de trabajo y, por tan-
to, la producción de otros sectores de la economía. Las distorsiones más comu-
nes en los mercados del trabajo las causan los impuestos y los subsidios al em-
pleo de trabajadores; la existencia de aportes del trabajador y el empleador a las
instituciones de seguridad previsional, efecto que depende de cuál sea la valori-
7.llción que el primero haga de los servicios que obtiene de tales instituciones; la
presencia de sindicatos en algunos sectores de producción.
Para estimar el comportamiento del precio social del capital en los perío-
dos más cercanos al momento de la evaluación, conviene considerar las actuales
circunstancias del mercado de capitales, suponiendo que ellas se mantendrán
durante los períodos considerados.
La tasa social de descuento es un promedio ponderado de la productividad
social del capital y del costo social de conseguir fondos para invertir en el país;
las ponderaciones dependerán de las elasticidades de las funciones de ahorro e
inversión. Conviene poner énfasis en que, si la tasa social de descuento es de
10%, sólo deben cm prenderse proyectos que rindall al menos esa tasa.
La ejecución de proyectos finallciados con créditos externos afecta la ca-
pacidad de endeudamiento del país, disminuyendo la capacidad de contraer
nuevas deudas y aumentando la tasa de interés a la cual el país puede contraer-
las.

3 El Mmislerio ~e Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) ticne la larca de establecer

los precios sociales de los tres factores básicos para un cierro período, corrcspondí~ndole, además,
dar a conocer tales precios a las diferentes instituciones públicas para que los utilicen en la evaluo-
ció" social de sus proyectos. MIDEPLAN: Proctdim;eluos y Fonnularios para el Sisuma de &10-
dlsticas Básicas di lm'trsión.

4?
 MIOEPLAN

La evaluación social de todo proyecto de inversión debe considerar, en el

cálculo de sus beneficios y costos, el precio social de las divisas que el proyecto
utilice, genere o libere en el proceso de producción. Un proyecto utiliza o de-
manda divisas si en su operación necesita importar materias primas o bienes de
capital; genera divisas cuando la producción del proyecto es posible de expor-
tar, y libera divisas si la producción del proyecto sustituye importaciones, total o
parcialmente.
Para estimar el comportamiento del precio social de la divisa, se deben
considerar la existencia de impuestos, subsidios y cuotas, que el gobierno fija a
la comercialización de los bienes transables. El valor social de disponer de una
divisa adicional debe rellejar el valor de Jos bienes importados adicionales que
ellas permitan, o bien, el valor de los bienes exportados que puedan dejarse de
exportar si se dispone de esa divisa adicional.
Para su estimación conviene analizar la probable evolución del principal
producto de exportación del país y de sus principales importaciones, a fin de de-
terminar las variables que in!luyen en el precio social a través de la demanda y
la oferta de divisas.

e) Externalidades

La evaluación social de un proyecto puede también diferir de su correspondien-

te evaluación privada, por la presencia de externalidades. En presencia de ellas,
los precios de demanda y de oferta que se observan en el mercado representan
sólo los beneficios y costos marginales privados. De ahí que el precio de merca-
do resultante igualará los beneficios y costos marginales privados y, a ese pre-
cio, discrepará de los beneficios y costos marginales sociales originados por la
ejecución del proyecto; por ejemplo: si los desechos que arroja la producción
industrial de cierto bien contaminan el ambiente, se produce un costo para la
sociedad, el que no es absorbido por la industria. Así, el costo marginal social
será mayor que el beneficio marginal social y, consecuentemente, mayor que el
costo marginal privado.
Un proyecto puede también producir extemalidades positivas; por ejem.
plo: el descongestionamiento que se producirá en el tránsito urbano si se cons-
truye un ferrocarril subterráneo. En tal caso, el beneficio marginal social es ma·
yor que el costo marginal social y que el beneficio marginal privado.
En general, es difícil determinar la magnitud de las externalidades, sean
éstas positivas o negativas. En algunus casos, es posible tener una idea del daño
que provocan las emanaciones de ciertas industrias, al estimar las probables
pérdidas de producción, valoradas al precio de esa producción. Aunque sea difí·
cil calcular las externalidades que surgen con la ejecución de un proyecto, con-
viene hacer una descripción de ellas en la presentación del proyecto, incluyen·
do además una apreciación de carácter cualitativo.

43
MIDEPLAN

d) Efectos indirectos

Conviene poner énfasis en que el valor social de la producción de un proyecto,

es decir sus beneficios directos, corresponde a su valor privado más un factor de
ajuste que reneja las distorsiones existentes en el mercado del producto. Por
otra parte, el costo directo de un proyecto -costo social de los insumos- equivale
a su costo privado menos un factor de ajuste que reneja las distorsiones existen-
tes en los mercados de bienes y de servicios demandados por él.
Generalmente, con la ejecución u operación de un proyecto de inversión,
se producen efectos indirectos al ocasionar cambios en la producción y consu-
mo de los bienes relacionados con él.
En presencia de efectos indirectos, el procedimiento por seguir consiste
en analizar qué actividades podrían resultar significativamente afutadas por su
operación, a fin de determinar en cuáles se presentan distorsiones. De este mo-
do se calcularán los beneficios y costos sociales adicionales que genera la ejecu-
ción de un proyecto específico y se incluirán en los flujos pertinentes a la eva-
luación social.

e) Efectos intangibles

Son efectos que, si bien se pueden identificar, no son susceptibles de cuantificar

monetariamente. También, en algunos casos, es difícil identificarlos claramente.
Toda autoridad que enfrente la decisión de ejecutar o no un proyecto, de-
be considerar, además del valor actual neto social que arroja, los efectos intan-
gible:; que su ejecución puede generar. Cabe señalar como efectos intangibles,
entre otros. rawnes estratégicas o de seguridad nacional, efectos sobre el clima
y medio ambiente, la redistribución del ingrew hacia wnas desposeídas, y otros.

6. Análisis dt! lensibilidad

Posterior a la evaluación de todo proyecto de inversión es conveniente sensibi-

lizar sus resultados. A través de este análisis se determina el máximo cambio
que podría experimentar una variable sin dejar de hacer rentable el proyecto.
De esla forma ,c determina cuán sensible es la decisión adoptada frente a cam-
bios cn una variable de difícil predicción.
Conviene sensihilizar los resultados de la evaluación respecto de las prin-
cipales variables que inciden en la rentabilidad del proyecto, especialmente res-
pecto de aquéllas de difícil predicción. La sensibilización permite descubrir las
probables variaciones en los resultados.

44
 MIDEPLAN

7. Errores frecuentes en evaluación de proyectos

Al evaluar proyectos de inversión, frecuentemente se cometen errores. A conti-

nuación se señalan algunos de eIJos.
Una correcta evaluación debe incorporar los costos de todos los recursos
que requiere el proyecto; por ejemplo: si en un proyecto se utiliza un activo
existente, como un terreno, el valor de éste que debe tomarse para la evalua-
ción corresponderá al costo alternativo O de oportunidad del terreno, aunque
no sea necesario desembolsar recursos. El costo de oportunidad corresponde al
costo que tiene no aprovechar una mejor alternativa de uso dellerreno, a fin de
destinarlo al proyecto.
Si la evaluación de un proyecto ha considerado todos los costos y benefi-
cios que la ejecución de éste genera, y se han ajustado los valores privados utili-
zando los precios sociales, no corresponde asignar beneficios adicionales cuan-
do el proyecto fomenta el empleo o genera divisas, puesto que tales variables se
han incorporado en la evaluación mediante el uso de los precios sociales.
En algunas ocasiones se utilizan indebidamente los efectos secundarios e
indirectos para justificar la ejecución de un proyecto. Conviene destacar que, si
la evaluación úe un proyecto ha considerado todos los costos y beneficios socia-
les mensurables, se obtiene una cifra que mide objetivamente la rentabilidad so-
cial del proyecto.
Los aranceles aúuaneros que se consideraron como costo en la evaluación
privada deherán exeluirse de la evaluación social, por ser transferencias entre
sectOles úe la sociedad.

4S
 MIOEPLAN

Capitulo IV
Preparación y presentación de proyectos industriales

Este capítulo trata de la preparación y presenlación de proyectos industriales

tales como mineros, químicos, energéticos, forestales, pesqueros y otros. Está
subdividido en las siguientes seis partes: Resumen y conclusiones; Esludio de
mercado; Estudio técnico; Aspeclo.~ legales, institucionales y organizacionales;
Evaluación y Estudio financiero.

1. Resumen y conclusiones

Con el propósito de que la autoridad que ejerce el poder de decisión final tenga
una visión global y objetiva del proyecto, es conveniente preparar un resumen
que muestre escuetamenle sus aspectos más relevantes.
Es fundamental que, en primer lugar, quede claramente establecido el ob-
jetivo que se persigue y que se describan las condiciones que hicieron nacer la
idea del proyecto.
Además, deben exponerse concisamente las conclusiones a las que se lle-
gan en el estudio y !al> recomendaciones pertinentes, haciéndose resaltar los
puntos críticos, cuyo buen manejo es necesario para cumplir óplimamente los
objetivos del proyecto y lograr la rentabilidad esperada.
En segundo lugar, del estudio de mercado debe desprenderse la cuantifi-
cación tanto de la demanda como de la oferta, con la especificación del origen
de la información utilizada. Posteriormente, deben presentarse las proyecciones
de demanda y de oferta, señalándose así el posible déficit que pretende ser cu-

47
MIDEPLAN

bierto con el proyecto. Se indicarán también los procedimientos empleados en

las proyecciones y el grado de confiabilidad de los resultados.
El estudio técnico debe especificar el tamaño del proyecto en términos de
su capacidad de producción. y si están contempladas ampliaciones durante su
vida útil.
Se debe describir la localización exacta del proyecto y las distancias que la
separan de los centros poblados más importantes. de las fuentes de materias
primas. de los puntos de embarque. cn los casos de productos de exportación. y
de 105 de llegada para los casos de insumas y de recepción de maquinaria, re-
puestos, etc.
Respecto del proceso productivo. sin entrar a una descripción de él, se
mencionará si es el único posible o uno elegido entre varios y. sobre todo, las
rarones de su elección. Del proceso productivo se mencionarán en forma resu-
mida los equipos, maquinarias e instalaciones y. además. los insumas; todo
acompañado de los correspondientes costos.
Las obras físicas se agruparán en grandes rubros, como fábrica. edificios
para la administración. y obras complementarias. Sc indicará el coslo de cada
uno de cstos rubros y el lotal de la inversión, separándola entre aquélla en mo-
neda nacional y la requerida en divisas.
Del calendario de inversiones, se resumirá el tiempo y los montos pro·
bables de inversión que demandarán las etapas más importantcs: diselío. cons-
trucción y puesta cn marcha.
También se señalarán los costos fijos por Ítem y los ítcm a que correspon·
den.
l'rucede consignar, además, las características principales de la entidad
responsable del proyceto y la organización quc asumirá para ejecutarlo.
En cuanto a la cvaluación. cs conv"niente incluir en un cuadro el resumen
dc los beneficios y costos d" las situacionc.s quc se espera superar con el proyec·
too En seguida, se nlostrarán los indicadores de rcntabilidad resultantes de la
cvaluación.
A cste cuadro sc adjunlará un análisis de sensibilidad respecto de las prin-
cipales variabks que afcctan a los inúicadore$ de rentabilidad. Especialmente
deberá incluirsc cl rcsultado dcl análisis de "momento óptimo". Dcbcn darse
los precios sociples utilizados cn la evaluación social; es decir. de las divisas, de
la mano de obra y del capit,,1.
En el resul!leJl <lc! estudio financiero se incluirá un prc.supuesto de caja y
1" forma prevista para su financiamiento.

2. Estu¡j'o de mercado

El ohjetivo del cstllúio de mercado es el de estimar el porcentaje de la demanda

probable que un proyccto podrá satisfacer. En otros palabras, ta! estudio es bá·

48
 MIDEPLAN

sico para pronosticar los ingresos en distintos períodos de la vida del proyecto,
datos que serán utilizados en su evaluación.
Tanto la demanda como la oferta del bien o servicio que se proyecta pue-
de referirse a una rona o región de un país, a todo el territorio nacional, o al ex-
terior. El cobre, por ejemplo, es un producto con mercado internacional; en
cambio, la necesidad de energía eléctrica en el norte de Chile cae en el marco
de un mercado ronal.
Los aspectos básicos de un estudio de mercado se pueden clasificar como
sigue: a) análisis de la demanda actual y futura; b) análisis de la oferta actual y
futura; e) análisis del sistema de comercialización; y d) errores más frecuentes
en el estudio de mercado.

a) Análisis de la demanda aetual y futura

El objetivo de este análisis es el de estimar el comportamiento de la demanda

futura. Para ello es importante conocer cómo ésta se comportó en el pasado y
cuál es su comportamiento actual; es decir, lo que se busca con el análisis de la
demanda es mostrar si existe una necesidad que puede ser satisfecha por un
bien o servicio y cuáles son los factores que afectan a esa demanda. Aunque el
proyecto consista en la elaboración de un nuevo producto, será útil conocer,
por ejemplo, cuál fue la demanda en el pasado de un sustituto muy cercano de
él.
El primer paso es definir el producto o ".I"Vicio que el proyecto ha de elaborar
o producir; por ejemplo: azúcar refinada de primera; concentrado de cobre de
99%; gasolina de 93 oclanos, cte.
Para la definición del producto o servicio conviene usar una determinada
unidad de medida; por ejemplo: kilogramos, hectáreas, kilovatios-horas, cte. Es-
la unidad de medida ha de mostrarse cn todos los cuadros referentes a las canti-
dades consumidas, exportadas, importadas, etc.
Se e~pccificará si se trata de un bien de consumo, de uso intermedio o de
uno de capital; si se trala de un bien de exportación o para uso nacional, o de
ambos; si sustituye importaciones o no. El lipa principal de consumidor o usua-
rio también debe especificarse, dada su incidencia en el análisis de los métodos
de comercialización posibles de empicarse; por ejemplo, si se trata de la elabo-
ración de un fertilizante, será muy importante considerar un sistema de asislen-
cia técnica a los agricultores.
Al desarrollar este tema se tienen que definir los principales sustitutos y
complementos del producto que se piensa elaborar y, también, los subproduc-
tos posibles de obtener.
Cuando se identifica el producto se debe mencionar si la demanda del mis-
mo es uniforme duranle el año o si fluctúa fucrtemenle según las estaciones.

49
MIDEPLAN

El mercado por cubrir. Una vez definido el producto se pasa a especificar el

mercado que se piensa abastecer, indicando, en lo posible, si será local, regio-
nal, nacional, internacional o combinaciones de éstos. Esta información se com-
plementará con otras relativas a la población, que comprendan: tasa de creci-
miento, educación, edad y sexo, si es rural o urbana o semiurbana, el ingreso
promedio por persona y sus perspectivas económicas. Además, las disposiciones
. I
legales, administrativas, etc., vigentes que afecten a la distribución del producto
o servicio.
La demanda por el bien o servicio. Cuando el producto y el correspondiente
mercado estén especificados, se calculará la demanda pasada y se dará la pre-
sente; ésta se identifica con las cifras de consumo real.
Las variables que afectan a la demanda. Determinada la demanda, se pasa a
analizar los elementos que la afectan. Estos variarán según la clase de bienes o
servicios en estudio:

i) Bienes de consumo. Las variables que inOuyen sobre la demanda son:

precio del producto, el precio de los bienes sustitutos y complementarios, el in-
greso, la población, las preferencias de los consumidores.
ii) Bienes mlennedios. Son los que se emplean en la producción de otros
bienes. La demanda de estos bienes intermedios es una derivada de los bienes
finales que los utilizan como insumas y de la proporción en que los primeros se
usan en la producción de los segundos. Esa proporción, llamada coeficiente téc-
nico es un factor que afecta a la demanda de bienes intermedios y a los precios
relativos de los insumas que pueden ser usados como sustitutos.
iii) Bienes de capital. Hay que considerar dos aspectos: la demanda para
reposición de la parte consumida de las existencias y la demanda para aumentar
esas existencias. Entre los factores que afectan a la demanda de bienes de capi-
tal están los coeficientes técnicos, la estructura económica del mercado estudia-
do, los años de vida útil del bien, adem:ís del ingreso y de los precios relativos
de los posibles sustitutos.
Estimación de la demanda futura. El análisis de la demanda pasada y de la pre-
sente permitirá conocer el comportamiento de las principales variables que
afectan a la segunda y esto servirá de base para proyectar la demanda futura. La
estimación de ésta es esencial para el análisis del proyecto. Sin embargo, se de-
be tener conciencia de que no hay métodos infalibles para hacer proyecciones
de demanda, pues siempre existe la posibilidad de algún acontecimiento imposi-
ble de prever que puede cambiar apreciablemente las estimaciones.
Existen varios métodos para proyectar la demanda futura, algunos simples
y otros complejos. El uso de uno u otro método dependerá del beneficio, grado
de precisión que se desea y el costo de la información requerida para aplicarlo.

50
 MIDEPLAN

No se describirá en detalle cada uno de los métodos de proyección, pues

ellos se encuenlran en los textos especializados 1 Sin embargo, pueden mencio-
nar.;e entre los más usados la proyección de la tendencia, empleo de coc!icien-
tes técnicos y proyección basada en elasticidades.

b) Análisis de la oferta actual y la futura

Una vez terminado el estudio de la demanda histórica y la futura del producto

se pasa a considerar las condiciones de la oferta actual y de la futura de ese bien
o servicio y de los posibles sustitutos.
Las dificultades que presenta el estudio de oferta se deben a la naturaleza
de la información que se requiere; por ejemplo: volúmenes de producción, pre-
sente y futura; capacidades, instaladas y utilizadas; costos de producción de los
otros proveedores, etc. Además, mayores son las posibilidades de cambio de los
factores que afectan la oferta, algunos de ellos de difícil predicción, como cam-
bios tecnológicos y en las disposiciones legales vigentes. Sin embargo, se pue-
den mencionar los aspectos básicos que debe contener el estudio de oferta, te-
niendo presente que éstos se refieren tanto al producto principal como a los
subproductos. Entre ellos están:
Caracterización del mercado del producto desde el punto de vista de la oferta.
2
El mercad0 puede ser competitivo si, en relación a su tamaño, la cantidad de
oferentes es tal que ninguno de ellos puede afectar sensiblemente el precio del
producto; es decir, el productor individual considerará el precio como un dato,
y no como un elemento sobre el que él puede ejercer alguna influencia.
El mercado también puede estar caracterizado por una situación monopó-
lica; es decir, existe un solo proveedor del producto. El monopolista puede ejer-
cer influencia sobre el precio del producto o, alternativamente, sobre la canti-
dad ofrecida; pero no sobre ambos conjuntamente.
Otra estructura de mercado que sc puede citar es el oligopolio.
Por otra parte, se tendrá que recalcar si la oferta será externa o interna, o
bien, una combinación de ambas.
Aunque hay categorías de información que debe recopilarse y estudiarse
cualquiera que sea el tipo de mercado, una parte específica de la información
debe recibir mayor énfasis según como sea éste. En principio, cuando el merca-
do es competitivo, el tamaño es quizás secundario, pues, teóricamente, al precio
de mercado, el proyecto puede vender cualquier cantidad de producto o servi-

1 Pindyck, R. y D. Rubinrcld. Modelos Ecoflomt!lTicos. Barcelona, Ed. Labor, 1980. Johns-

ton, J. MitodoJ eh Ecollometria, 3· edición, Barcelona, Viccns·Vives, 1980.
2 Fergurson, C. E. y John P. Gould. Teorfa Microeconómica. México, Fondo de Cultura
Econ6mica, 1980.

Sl
MIDEPLAN

cia. Lo importante en este caso es la capacidad que ten¡¡a el proyecto para con-
quistar parte del mercado y, desde este punto de vista, lo principal será un buen
estudio de costos de producción, tanto del proyecto como de los otros provee-
dores. También interesará el estudio de la calidad del producto que se ofrecerá
y el sistema de comercialización.
Cuando en los estudios pre1illlinares el mercado ha sido catalogado como
monopólico es muy posible que el proyecto sea considerado como no factible.
Sin embargo, queda la posibilidad de que el proyecto produzca un sustituto muy
cercano al producto monopolizado y, en este caso, el análisis de la posibilidad
de sustitución debe ser hecho en profundidad, como así también el estudio de
los costos de producción del sustituto.
Las variables de la oferta. Al tener caracterizada la estructura de la oferta, se
debe estudiar el comportamiento que ésta ha seguido en el pasado, con el fin de
aislar los elementos que más innuyen sobre ella. Los pasos que se darán son
análogos a los expuestos en el estudio de demanda. El primero consiste en for-
mular una hipótesis sobre los factores que pueden explicar el comportamiento
de la oferta. Generalmente, ésta es afectada por las siguientes variables: el pre-
cio del producto; el precio de los insumas y de los factores productivos; el pre-
cio de productos relacionados; y la tecnología.
Estimación de la oferta futura. Con el fin de estimar la oferta es necesario pro-
yectar el comportamiento de los elementos que la afectan y cuyas variaciones,
desde el punto de vista estadístico, explicaron satisfactoriamente los cambios
experimentados por la oferta en el pasado. Los métodos para proyectar son los
mismos que los explicados en el análisis de la demanda, dependiendo la utilidad
de cada uno del tipo de producto que se analiza. Además, es importante tener
en cuenta en las proyecciones la informaci6n sobre la capacidad instalada y la
ociosa, como así también los planes de expansión de los proveedores presentes
y los probables, y la posible evolución tanto coyuntural como estructural del sis-
tema económico.
Participación del proyecto en el mercado. Con las proyecciones de la demanda
y de la oferta se pueden establecer las posibilidades de participación del proyec-
to en el mercado. De esta manera, si se proyecta para los años futuros una de-
manda de !OO.OOO unidades anuales y se proyecta una oferta, sin incluir el pro-
yecto, de 85.000 unidades anuales, se estaría estimando una demanda
insatisfecha de 15.000 unidades anuales. Este dato es de suma importancia para
el análisis de tamaño de la planta, aunque esta cifra por sí sola nada dice pues
hay que considerarla en relación a la clase del bien que se quiere producir. Si
fueran automóviles, no hay duda que estaría indicando que sería muy difícillle-
var a cabo este proyecto, salvo que los costos estimados sean muy inferiores al
de los otros productores y que éstos pudieran ser desplazados del mercado.

52
 MIOEPLAN

Una vez estimada la participación del proyecto en el mercado, se puede

abordar, en una primera instancia, la definición de la situación sin proyecto. En
este sentido es adecuado conocer si el proyecto se refiere a la construcción de
una nueva planta o a la ampliación de una ya en funcionamiento. Esto úllimo,
para alcanzar la producción con la que se participará en el mercado.

c) Análisis del sistema de comercialización

El sistema de comercialización en uso y el propuesto. El estudio de mercado

debe contener un análisis de la forma en que se establece la relación entre las
unidades de producción y los consumidores o usuarios del bien o servicio. Este
es el objetivo del análisis del sistema de comercialización. Conviene iniciarlo
con la descripción de las ventajas y las desventajas que pudiera tener utilizarlo,
a fin de que sobre la base de este conocimiento se hagan las propuestas de cam-
bio que se juzguen adecuadas.
La importancia de este análisis queda en evidencia cuando se comprende
que el objetivo del proyecto no es sólo producir, sino también, procurar satisfa-
cer las necesidades detectadas. Esto se logra mediante la venta y suministro de
los bienes y servicios a los consumidores o usuarios.
Aspectos que se deben considerar en un análisis de comercialización. Los
principales aspectos que se examinarán en esta parte del estudio de mercado
son los siguientes: canales de distribución y su estructura: medios de transpor-
tes; sistemas de almacenamiento, de refrigeración y de conservación; diseño co-
mercial del producto; asistencia técnica a los clientes; sistema de ventas y planes
para su financiamiento; publicidad y propaganda.
Estos temas recibirán diferente énfasis de acuerdo con el tipo de producto
de que se trate; por ejemplo, si el proyecto producirá cemento, en el análisis del
sistema de comercialización, el aspecto asistencia técnica al cliente no tiene ma-
yor importancia; en cambio, la tiene si cI proyecto producirá algún tipo de ferti-
lizante o herbicida. Las posibilidades de almacenamiento adquieren relevancia
en la distribución de ciertos productos agrícolas. Muchas veces, una buena pro-
ducción puede malograrse debido a la falla de almacenaje suficiente.

d) Errores más frecuentes en el estudio de mercado

Cuatro son los errores que con mayor frecuencia se detectan en los estudios de
prefactibilidad y factibilidad. El primero se refiere a la atención que merecen
los aspectos relevantes y secundarios que determinan la existencia de un merca-
do donde colocar el bien o servicio proyectado. Muchas veces, los factores im-
portantes se analizan superficialmente y los irrelevantes con bastante profundi-
dad. Así, cabe mencionar la falta de cuidado en la encuesta de los precios y

53
MIDEPLAN

proyecciones optimistas de ellos. Además, se dejan de considerar las fuentes

competitivas de oferta y los mcdios para hacer llegar el producto al mercado.
El segundo error común se relaciona con el ámbito de análisis, al abarcar
un conjunto heterogéneo de bienes o servicios, descuidando el específicamente
proyectado.
Un tercer error está cn que los análisis de demanda y de oferta se basan
sobre elementos diferentes. De ahí que la conclusión de participación del pro-
yecto en el mercado puede resultar poco congruente.
Por último, también se puede observar que el estudio de mercado se res-
tringe al bien o servicio básico que generará el proyecto, sin considerar los sub-
productos.

3. Estudio técnico

El objetivo del estudio técnico consiste, en primcr lugar, en proponer y analizar

diferentes alternativas dc proyecto para producir el bien que se desea, verifi-
cando la factibilidad técnica dc cada una de las alternativas. El análisis señalará
los equipos, maquinarias e instalaciones del proyecto y, por tanto, los costos de
inversión requeridos. Además, estc análisis permite establccer las existencias de
materias primas y, por consiguicnte, el capital de trabajo.
En segundo lugar, el estudio técnico persigue detcrminar los insumas que
se requieren para producir el bien y, por tanto, los costos de producción.
En este capítulo se abarcan los siguientes temas: a) tamaño del proyecto;
b) procc.<o de producción; c) localización del proyecto; d) obras físicas; e) análi-
sis de insumas; f) análisis de costos; g) calendario de inversiones y programa de
producción, ambos tentativos; y h)errores más frecucntes en el estudio técnico.

a) Tamaño del proyecto

Respecto del tamaño del proyecto pueden existir muchos que son posibles. De-
penden ellos, entre otros factores. de las alternativas definidas para el proceso
productivo y la localización.
Definición del tamaño del proyecto. La definición del tamaño del proyecto de-
penderá del tipo de proyecto que se esté considerando; por ejemplo, para un
proyecto minero, se le puede definir como la capacidad de producción normal
por período dado; para otro, de electricidad, como la capacidad de generación
por instalarse.
Al estudiar el tamaño de un proyecto hay que tcner en cuenta que puede
referirse a su capacidad teórica de diseño, a su capacidad de producción normal
o a su capacidad máxima. La primera se refiere al volumen de producción que,
bajo condiciones técnicas consideradas óptimas (temperatura, calidad de insu-

54
 MIDEPLAN

mos, etc.) se alcanza a un costo unitario mínimo. La capacidad de producción

normal es aquella que, bajo las condiciones de producción que se estima regirán
durante el mayor tiempo a lo largo del período considerado, se obtiene al costo
unitario mínimo. La capacidad máxima se refiere a la mayor producción que se
puede obtener sometiendo los equipos al máximo esfuerzo, sin tener en cuenta
los costos de producción. Sin embargo, el concepto de capacidad de producción
normal es el que se debe adoptar eomo definición de tamaño del proyecto.
La capacidad de producción normal se puede expresar para cada una de
las líneas de equipos o procesos existentes dentro de la unidad productora, o
bien para toda la planta en conjunto. Hay que tener en cuenta, entonces, al de·
terminar la capacidad o tamaño total, los distintos cuellos de botella que pue-
den existir en diferentes sectores de la unidad productora.
Todo lo anterior indica que el tamaño del proyecto no es una cifra absolu-
ta sino que tiene su margen de adaptación. Esto exige que en la presentación se
aclare cuál es la capacidad de reserva posible, definida como la diferencia entre
la capacidad de producción normal y la de diseño; si hay la posibilidad de some-
ter los equipos a sobrecargas y si puede haber uso fraccionado de esos equipos.
Principales elementos que pueden afectar el tamaíío. En primer término, debe
reiterarse que las soluciones adoptadas respecto del proceso productivo y la lo-
calización condicionan, en alguna forma, el tamaño del proyecto, así como éstas
inlluirán en la elección final del proceso de producción y la localización; vale
I. decir que, a la decisión final, se llegará mediante un proceso de aproximaciones
sucesivas, observándose el efecto que en cada uno de los aspectos, causan cam-
bios en los otros dos. La interdependencia de estos tres aspectos del proyecto
puede observa. se cuando existe la alternativa de instalar una sola planta con
una capacidad de 100.000 unidades anuales en un cierto lugar, o bien tres plan-
tas de 20.000, 30.000 Y 50.000 unidades anuales en tres lugares diferentes. El
proceso productivo también puede afectar al tamaño de la planta, pues los hay
que exigen un tamaño mínimo.
Sin embargo, hay otros factores que inlluyen sobre el tamaño y que, a su
vez, no son inlluidos decisivamente por éste, entre ellos el mercado. El estudio
de mercado arroja una medida de su magnitud y, asimismo, de su tasa de creci-
miento. Por tanto, el estudio de mercado permite una primera aproximación al
tamaño de la planta.
La forma en que la demanda está distribuida geográficamente es otro ele-
mento que debe tenerse en cuenla, pues uoa misma demanda total puede satis-
facerse con una sola planta o con varias de diferentes tamaños, cada uoa situada
en distintas ronas.
Otro factor que está ligado al tamaño de un proyecto es el de economías
de escala. Lo fundamental en éstas es que el costo total unitario (que incluye el
de capital y el costo de operación) sea distinto para diferentes niveles de tama-
ño, siempre que los equipos opereo a plena capacidad. Así, si un proyecto du-

55
MIDEPLAN

plica su tamaño y el costo tolal unitario no alcanza a duplicarse, entonces, exis-

ten economías de escala,
Otro elemento por considerarse en relación con el tamaño o capacidad del
proyecto es la disponibilidad de insumas y tecnologías, En este aspecto habrá
que analizar la existencia de recursos no renovables y el tiempo que ellos dura-
rán, de acuerdo con diferentes escalas de producción; las reservas de recursos
renovables y la limitación del uso de los mismos; la disponibilidad de otros insu-
mas manufacturados y las posibilidades de alteraciones del ritmo de aprovisio-
namiento de ellos,
Conviene tener presente todos los elementos correspondientes a la legis-
lación generala económica y fiscal, como asimismo los programas de desarrollo
que pueden inOuir sobre el tamaño del proyecto,
La capacidad financiera y la capacidad administrativa de la empresa fijan
los límites del tamaño del proyecto, En la presentación de éste se explicará cuál
de esas capacidades inOuyó sobre el tamaño elegido,
Márgenes de variación del tamaño, El hecho de que todos o algunos de los ele-
mentos citados hayan establecido un límite dado del tamaño del proyecto, no
significa que este tamaño haya de ser inalterahle. A veces, por el tipo de proce-
so técnico utilizado, se pueden ir agregando unidades a las líneas de produc-
ción, ampliándose paulatinamente la capacidad productora del proyecto. Por
otra parte, si el proceso técnico adoptado no permite estas adiciones sucesivas,
puede convenir la instalación de una capacidad superior a la necesaria, si se
prevé que el comportamiento del mercado o la disponibilidad de insumas posi-
bilitará la utilización rentable de esa mayor capacidad instalada.
Criterio para decidir el tamaño. Para definir el tamaño se elegirá el tamaño
óptimo, de acuerdo con el criterio del valor actual neto, l' se seleccionará el ta-
maño que maximice ese valor.
En la presentación del proyecto debe incluirse una compatibilización del
tamaño del proyecto con los resultados del estudio de mercado, del análisis de
los procesos, de la localización, la disponibilidad de insumos y factores, las obras
físicas y el análisis de costos.

b) Proceso de produeeión

Definición del proceso productivo, Un proceso de producción se define como

la serie de transformaciones a que es sometido un conjunto de insumas, con el
fin de obtener uno o varios bienes. Estas transformaciones pueden ser sencillas
o complejas. Los insumas y el producto obtenido pueden ser tangibles o intan-
gibles. Un ejemplo de producto intangible es un nuevo conocimiento obtenido
como resultado de un proyecto de investigación científica.

56
 MIDEPlAN

En muchos casos es posible obtener un mismo producto usando diversos

procesos técnicos y el problema es, entonces, elegir el óptimo. Hay que insistir
en lo indicado anteriormente: debe tomarse en cuenta la mayor cantidad de al-
ternativas de procesos posibles.
Una forma conveniente de comenzar el análisis de los procesos producti-
vos es hacer un estudio crítico de los utilizados por la competencia. Esto, sobre
la base de las características tecnológicas, la intensidad en el uso de los factores
productivos, los costos de producción, las facilidades para la expansión de la ca-
pacidad productiva, las ventajas y las desventajas de cada proceso y las razones
dadas en cada caso para su adopción.
Elementos que inciden en el proceso productivo. Los factores que innuyen en
la elección del proceso de producción son: la naturaleza del producto, la dispo-
nibilidad y costos de insumas principales y los secundarios, la disponibilidad y
los costos de factores produClivos, la capacidad tecnológica de la empresa, el
medio donde se establecerá, la nexibilidad del proceso en cuanto se refiere a su
adaptación a nueVaS tecnologías y a posibilidades de expansión de la capacidad
productiva, las economías externas, los factores institucionales y las disposicio-
nes reglamenlarias sobre conservación de recursos, prevención de la contami-
nación ambienlal, elc. El análisis de todos estos faclores permitirá limitar el
campo de los procesos alternativos considerados factibles.
Una vez adoptada la decisión sobre el proceso productivo, habrá que ele-
gir enlre los diversos equipos e instalaciones adecuados, poniéndose especial
cuidando en compnrar los coSlOS y el grado de eficiencia de cada uno.
Hay equipos que son más eficientes que otros en un campo más amplio de
volúmenes de producción, aunque su costo unitario mínimo de producción sea
superior al de otros equipos. Muchas veces es preferible con lar con cierto gra-
do de nexihilidad en el equipo produclivo aunque el costo unitario para una
producción dada sea mayor, principalmenle cuando se trate de la producción de
un bien cuya demanda eSlá sujeta a grandes variaciones.
Además, hay que tener en cuenta cuán nexible es el proceso de cambios
de tamaiio; es decir, si una ampliación de su capacidad puede hacerse sin mayo-
res inconvenientes para el funcionamienlo normal de la capacidad ya inslalada.
Ucscripciún del proceso productivo. Cuando el proceso de producción ha sido
dec'idido, se dchc' hacer una descripción tanto del proceso como de los equipos,
instal"cioncs, insumas y mano de obra que se han de ulilizar, referidos al sisle-
,na principal de transformación y al de los sislemas complementarios (genera-
ción o conexiones de energía, empalme;; ferroviarios o acceso a carreteras, al-
macenes, eliminación de residuos, elc.).
En esla descripción se identificarán las elapas, señalándose los procesos
unilarios y las relaciones enlre ellos. Además, se agregará un diagrama donde
queden c1aramenle indicados los nujos entre los distintos procesos unitarios. La

57
 MIDEPLAN

descripción ha de corresponder al proceso hasta ahora utilizado y al nuevo pro-

ceso, si el proyecto es de ampliación.
Se debe también indicar cuáles serán los productos principales, los inter·
medios y los subproductos, especificándose sus principales características: uni-
dad de medida, cantidad y calidad.
Se señalarán todos los residuos derivados del proceso productivo y la for-
ma como serán eliminados, mencionándose las posibles consecuencias para la
ecología de la mna o para la contaminación del ambiente.
Es conveniente poner especial cuidado cn el detalle de los equipos, insta-
laciones y maquinarias, el que debe incluir una completa especificación de cada
uno de éstos, agrupándolos de acuerdo con el proceso unitario al que corres·
pondan. Se indicará la clase de equipo, su origen, año de diseño, el productor,
su vida útil, el tamaño o capacidad y su peso; este último tiene importancia para
calcular los costos de transporte. Hay que especificar cuáles de los equipos, ma-
quinaria e instalaciones serán importados y cuáles serán nacionales.
Después procede señalar los requerimientos de materias primas, materia-
les y otros insumas, tanto principales como secundarios; nacionales, importa-
bles o exportables, indicando las cantidades por unidad de tiempo, calidades re-
queridas y sus costos unitarios. Especial cuidado hay que poner en el detalle de
las necesidades de combustibles, de energía eléctrica y de agua.
Otro ítem es el detalle del personal que se empleará en el proceso de pro- . I
ducción. Se analizarán los requerimientos de ingenieros y técnicos, superviso-
res, obreros de fábrica y de campo; separándose al personal calificado del no ca-
lificado y haciéndose también una estimación del personal extranjero que se
necesitará. Es preferible especificar el personal que se necesita por proceso
unitario.
Al diagrama del proceso es conveniente agregarle un gráfico en que se se-
ñalen los flujos de materiales y energía, con indicación de las entradas y salidas
para cada proceso.
Criterios para decidir sobre el proceso por adoptarse. Algunos de los factores
que condicionan el proceso son cuantificables y susceptibles de expresarse en
términos monetarios; respecto de otros, sólo puede hacerse un análisis de tipo
cualitativo. Todos los que sean cuantificables entrarán en el cálculo del valor
actual neto. Se debe elegir el proceso que maximiza el valor actual neto del pro-
yecto.
También, hay que aclarar Ili compatibilización de proceso productivo con
los resultados de los estudios de mercado, tamaño, localización, disponibilidad y
costos de insumas y factores, obras físicas y análisis de costos.

58

l
 MIDEPLAN

e) localización del proyecto

Niveles de localizaciólI. El estudio de la localización se puede hacer en dos eta-

pas. En la primera se elige la región o zona donde se localizará el proyecto. En
la segunda se define el terreno y, dentro de éste, la distribución de las secciones
del proyecto.
El problema de localización presenta diferentes grados de di[icultad, que
dependen principalmente del tipo de proyecto que se estudia. Hay casos en que
la localización es un dato para el analista, como ocurre con los proyectos de ex-
plotación de recuflios naturales o con los proyectos agrícolas. En otros casos, en
principio, los lugares de posible localización son numerosos.
Aunque teóricamente la localización del proyecto puede parecer un tema
muy difícil de abordar, cuando se analiza un proyecto específico, la cantidad de
variables que son dignas de consideración puede disminuir drásticamente.
Elementos que inciden en la localización. Los factores que condicionan la loca-
lización, como se dijo, son en principio numerosos. Algunos son de importancia
en la elección de la región o zona y, otros, tienen mayor influencia para la elec-
ción del terreno donde se implantará el proyecto. Los principales elementos
que influyen en la localización son los siguientes:
i) Las materias primas y los transportes. Es indudable que la disponibilidad
de las materias primas tiene una signil icación que puede llegar a ser decisiva,
como en los casos de explotación de yacimientos minerales y manufactura de
productos perecederos. Se pueden citar. como ejemplo, para el primer caso, la
explotación de minas de cobre y hierro y, para el segundo, un ingenio azucarero
y una procesadora de leche, etc. El lugar en que está situada la materia prima
ejerce influencia decisiva cuando se necesitan grandes volúmenes para la elabo-
ración del producto [inal. En los ejemplos del segundo caso, el transporte de la
materia prima sería de costo muy elevado, puesto que se trata de transportar
materiales de grandes volúmenes y de escaso valor unitario.
El caso mencionado de materias primas perecederas, además de [ijar, en
cierto modo, la localización del proyecto, también determina un límite máximo
de su tamaño, pues éste tendrá que relacionaflie con la producción probable de
materias primas en la zona de influencia.
Además de la disponibilidad de materias primas, debe tenerse en cuenta el
costo de ellas; generalmente éste se halla en íntima relación con aquélla.
La disponibilidad de medios de transporte, ya sean fel roviarios, aéreos, ca-
mineros, marítimos o fluviales, es otro elemento por considerar. Junto con el
peso o los volúmenes de materias primas y productos elaborados, hay que anali-
zar las distancias por recorrer y las tarifas del transporte. Conocidos el volumen
o el peso, las distancias y las tarifas, se pueden establecer los puntos de fletes
mínimos. Este ítem es uno de los que hay que tener en cuenta al decidir sobre
localización.

59
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MIOEPLAN

ii) Localización del mercado consumidor. Este es otro factor que debe con-
siderarse. especialmente cuando los costos de distribución son elevados. Ade-
más, el mercado puede estar muy concentrado o muy diseminado. En seguida,
habrá que comparar las alternativas de hacer una sola planta, o varias, en cada
uno de los lugares donde se hallan 105 consumidores. Hay que considerar no só-
lo donde está situada la demanda actual, sino también, su probable evolución.
iii) Otros factores que pueden afectar la localización. Los tres aspectos
mencionados hasta ahora, disponibilidad de materias primas, transporte y mer-
cado, son los que determinan la localización en una región o rona más o menos
amplia y. por tanto, establecen un primer límite a las localizaciones posibles. El
campo de localizaciones podrá ser limitado aun más cuando se consideren otros
factores.
Las posibilidades de economías externas, nombre con el que se identifica
la existencia de servicios de asistencia técnica, de industrias complementarias,
de talleres de reparación y mantenimiento, de servicios de teléfonos, télex, y
otros medios de comunicación, de racilidades bancarias, etc., ayudan a determi-
nar un número más restringido de posibles localizaciones.
Las disponibilidades de agua suficiente y de la calidad requerida, como la
existencia de energía suficiente, son esenciales en algunos tipos de industrias,
especialmente en la petroquímica y la siderúrgica.
Las reglamentaciones sobre la protección del ambiente tienen que ser
consideradas, según el tipo de proyecto, pues las normas existentes pueden exi-
gir la instalación de sistemas ambientales preventivos o de eliminación de con-
taminantes, cuyos costos inciden sobre los del proyecto.
Las posibilidades de expansión del proyecto y las disposiciones tributarias,
crediticias y los sistemas de promoción vigentes son factores que influyen sobre
el problema de la localización.
La confección de mapas o gráficos donde aparecen las vías de comunica-
ción, las fuentes de materias primas, la situación de los mercados consumidores,
la existencia de proyectos similares, las disponibilidades de energía yagua, etc.,
es de gran ayuda para la elección de la localización apropiada.
No menos importante es la oferta de mano de obra especializada, aparte
de la disponibilidad de capacidad empresarial.
Después de definida la región donde se localizará el proyecto habrá que
elegir el sitio o terreno donde éste será construido. Para esto hay que .analizar
las posibilidades de empalmes rerroviarios o camineros con las vías existentes,
las posibilidades de conexiones con la red eléctrica y los servicios de agua y el
sistema para evacuación de residuos.
Desde este punto de vista, se deberán estudiar cuáles son las dimensiones
apropiadas del terreno, así como sus características de estructura, conforma-
ción, consistencia, avenamientos naturales. etc.
Por último. corresponde analizar dónde se situarán las distintas secciones
del proyecto.

60
 MIDEPLAN

Tabla de decisi6n respecto de la localizaci6n. Para decidir, entre todas las loca-
lizaciones posibles, cuáles de ellas pueden resultar más apropiadas, se confec-
cionará una tabla en la que se incluyan las localizaciones y los elementos que las
afectan.
La comparación basada en estos factores permitirá eliminar todas las loca-
lizaciones que no reúnan los requisitos considerados esenciales desde el punto
de vista técnico; por ejemplo: un proyecto para elaborar acero, no podría locali-
zarse en un lugar donde no hay posibilidad de disponer de agua en grandes can-
tidades.
La elección linal se hará entre las localizaciones que pucdan satisfacer los
requisitos técnicos, seleccionando aquélla en la que se origine el mayor valor
actual neto del proyecto.
Se tiene que incluir en la presentación la compatibilidad de la localización
sugerida con los resultados del estudio de mercado, tamaño, proceso producti-
vo, disponibilidad de insumos y factores, las obras físicas y el análisis de los cos-
tos de construcción y operación.

d) Obras ffsieas

Definici6n. Por obras físicas se entiendc la construcción de edilicios industria-

les, oficinas administrativas, talleres, depósitos, accesos camineros o ferrovia-
rios, o unos y otros, conexiones eléctricas, sanitarias y de agua, viviendas para
empleados y obreros, y la construcción de toda otra obra complementaria que
se necesite para la operación del proyecto.
Factores que influyen en las obras fisicas. Los factores que influyen sobre las
obras físicas son: el tamaño del proyecto, cl proceso productivo y la localiza-
ción. Es obvio el efecto del tamaño del proyecto sobre las dimensiones de las
obras físicas principales y las complementarias y, por lo tanto, sobre el costo de
la construcción. El estudio de ese tamaiio mostrará también las posibles amplia-
ciones, las que dcben ser consideradas al proycctar las obras físicas.
El proceso productivo influirá sobre las estructuras y formas, dado que és-
tas dependen del flujo de materiales, combustibles, materias primas y productos
intermedios implícitos en cada proceso. También, dependiendo del tipo de pro-
ceso, se necesitarán difercntes obras complementarias.
La localizacióo del proyecto afectará a las obras físicas cn lo refcrente a su
estructura y tipos especiales que tcodrán que adaptarse a las características físi-
cas, topográlica~, climáticas, elc., de la región.
Análisis y descripción de la alternativa de obras físicas. Aunque los tres facto-
res mencionados condicionan las obras físicas, siempre existe la posibilidad de
proponer varias alternativas que satisfagan cn distinto grado las exigencias im-
puestas por tamaño, proceso y localiwción.

61
 MIDEPLAN

El paso siguiente, una vez decidido el tipo, la forma y la dimensión de las

obras rlSicas, es hacer una descripción de ellas. Esta no tiene que ser tan deta-
llada, pues todavía la ejecución del proyecto no está decidida, pero debe ser su-
ficiente para permitir la identificación de cada una de las unidades inde-
pendientes de las obras principales y complementarias y, además, el análisis de
sus costos.
En la descripción se seguirá un orden funcional de cada parte de las obras
y se especificarán las principales características de cada una de ellas. Se usarán
en todo caso unidades de medida aceptadas en el país. Se acompañará un gráfi-
co con la distribución de todas las obras civiles en el terreno.
Respecto de la ejecución de las obras, cualquiera sea la forma, por ejem-
plo, por administración propia, contrato con firmas especializadas, etc., es im-
prescindible, para facilitar la evaluación tanto privada como social del proyecto,
preparar e incluir un detalle de los principales materiales que se utilizarán en la
ejecución de las obras indicando la cantidad, calidad, origen nacional o importa-
do, y precio unitario.
También, se detallarán los equipos, maquinarias y herramientas que se re-
querirán en la ejecución de las obras, señalando la cantidad, origen nacional o
importado, años de vida útil, el costo de cada uno y el destino que tendrán una
vez terminada la obra.
Se incluirá, asimismo, el detalle de la mano de obra que se empleará en la
ejecución de las obras, con indicación del número de personas, sus oficios y ca-
pacitación; además, el salario de mercado.
Sobre la base de la información anterior, se presentará un resumen que
muestre los costos de ejecución de las obras físicas, diferenciadas por cada una
de las unidades independientes, y el costo tolal de éslas.
Por último, se demostrará la compalibilización de las ohras físicas con el
resultado del estudio de mercado, tamalÍo, proceso productivo, localización,
disponibilidad de insumas y análisis de costos.

e) Análisis de Insumas

El análisis de los insumos está implícito en los estudios que se hacen respecto
dellamaño, proceso productivo y localización; por lo tanto, en esta sección sólo
se mencionarán algunos aspectos esenciales que deberá contener este análisis.
Para la posterior evaluación social del proyecto, es fundamental la distinción
enfre insumas nacionales y exportables o importables.
Corresponde diferenciarlos entre principales y secundarios, lo que dará
una idea de la plofundidad con que debe estudiarse cada uno de ellos en lo que
se refiere a su cantidad. producción actual y futura, calidad, usos alternativos,
origen y costos. Se debe analizar también la existencia de insumas alternativos y

62
 MIDEPLAN

sus caracteríslÍcas en lo que se rcfiere a producción o reseIVas existentes, cali-

dad, origen y costos.
Otros aspectos por considerar son el grado de elaboración con que se ad-
quirirán, e\transporte, la seguridad del abastecimiento y las condiciones de co-
mercialización.
Muy importante será el análisis de las productividades supuestas en el em-
pleo de cada insumo, y el efecto que tienen sobre la calidad del producto, de
posibles subproductos y en las características de los residuos de fabricación.
Todos estos aspectos deben estudiarse y compatibilizarse en relación con
los resultados obtenidos en los estudios de mercado, tamaño, proceso producti-
vo y localización del proyecto.

f) Estimaeión y análisis de eostos

Todas las alternativas de proyecto, para ser comparables tienen que expresarse
en magnitudes homogéneas. Ello se consigue traduciendo en costos las magni-
tudes físicas de los varios elementos o ítem de cada alternativa. Los costos se
expresan en unidades monetarias mediante el uso de los precios, los que deben
estar siempre referidos a una base común.
El análisis de costos es una conclusión y cn él influirán cada uno de los fac-
tores que incidieron en los diferentes aspectos del estudio técnico.
Clasificación de costos. La primera clasificación de costos que se puede hacer
es la de costos de inversión y costos de operación del proyecto.
Los costos de inversión sun todos los incurridos desde que se adopta la de-
cisión de construir el proyecto hasta su puesta en marcha; es decir, todos los
costos necesarios para dejar el proyecto en funcionamiento u operando. Son
costos que se incurren en la parte inicial del proyecto y que pueden repetirse
cada cierto tiempo, como es el caso del reemplazo de equipos.
Los costos de operación son los necesarios para mantener el proyecto en
producción y se incUlre en ellos en forma continua a lo largo de períodos deter-
minados. Se clasifican en costos fijos y costos variables. Los primeros son inde-
pendientes del volumen de producción: en cambio, se denominan costos varia-
blc.s los que varían con la producción. Como ejemplo de los primeros, se
pueden mencionar los costos de administración; entre los segundos, los costos
de energía eléctrica, de materias primas, de ciertas categorías de mano de obra,
etc.
Otra clasificación de los costos de operación es la de costos totales y cos-
tos unitarios. Los primeros se refieren a la suma de todos los costos incurridos
con motivo de la operación del proyecto por unidad de tiempo. Los costos uni-
tarios son los totales divididos por las unidades producidas.

63
MIDEPLAN

En resumen, la estimación y el análisis de costos tienen por objetivo la de-

terminación y la asignación de costos a cada uno de los ítem o rubros involucra-
dos en la inversión y operación del proyecto.

g) Calendario de Inversiones y programas de producción

Sobre la base de los resultados de los estudios de mercado y el técnico, se pue·

den preparar un calendario de las inversiones y un programa de producción. Es·
tos se utilizan para conocer el flujo de costos requerido en la evaluación del
proyecto.
En el calendario de inversiones se detallarán los ítem o rubros de la inver-
sión en el período (año) de ejecución que corresponde. En este calendario de-
berá presentarse, en moneda nacional, el componente nacional y, en moneda
extranjera, el componente importado.
Con la información suministrada por el estudio de mercado y dependiente
del proceso adoptado, se puede también hacer el programa de producción, que
indicará el volumen probable que se alcanzará con el proyecto en cada uno de
los años de su funcionamiento.

h) Errores más frecuentes en el estudio técnico

Es útil mencionar aquellos factores que son las causas más comunes de errores
en los estudios técnicos. Se menciona, así, la insuficiencia de estudios y análisis
preliminares. La profundidad y el tiempo dedicado a ellos variarán con el mon-
to del proyecto, pero hay que te/ler siempre en cuenta que aunque se trate de
procedimientos técnicos muy experimenlados, probados y conocidos, muchas
veces las características físicas y químicas de las malerias primas, los combusti-
bles, etc., varían de un país a olro o entre distintas zonas de un mismo país y,
por lo tanto, los estudios y análisis preliminares siempre serán necesarios.
Otra causa de errores en los estudios técnicos es la falta de consideración
de soluciones alternativas. Cabe insistir en cuán importante es considerar todas
las alternativas posibles en lo referente a tamaño, proceso, localización, dispo-
nibilidad de insumas y obras física~.
Finalmente, como tercera causa, se menciona el no tener en cuenta ciertos
factores llamados secundarios. Generalmente se dedica todo el esfuerzo al estu-
dio de los procesos y maquinarias necesarias, pero no se consideran debidamen-
te otros aspectos como son los costos de mantención, sislema de inventario o
provisión de materias primas, abastecimiento de energía yagua, facilidades para
el personal, etc.
Todas las conclusiones del estudio técnico tienen que justificarse en rela-
ción a los resultados de los estudios de mercado, financiero y a la evaluación,

64 ,

•
 MIOEPLAN

poniendo así en evidencia la interdependencia entre las diferentes etapas de

preparación y presentación de un proyecto de inversión.

4. Aspectos legales, institucionales y de organización

a) Marco legal del proyecto

Análisis de la legislación vigente relacionada con el proyecto: legislación labo-

ral, legislación tributaria, legislación industrial, general y específica, y tratados
internacionales pertinentes.

b) Análisis institucional

Capacidad de la entidad para realizar el proyecto.

c) Organización

La ejecución y la operación de un proyecto exigen la coordinación de una canti-

dad apreciable de actividades especializadas. El número y la naturaleza diferen-
te de éstas requieren para su desarrollo armónico una organización. En la for-
mulación y presentación de un proyecto se deben, por lo tanto, incluir los
esquemas de organización previstos, poniendo énfasis en los lineamientos gene-
rales.
El objetivo de este capítulo es establecer las características de la unidad
que administrará el proyecto. Además, determinar los costos fijos asociados a
él.
Se deben distinguir dos etapas: la de construcción o ejecución del proyec-
to y la de operación o funcionamiento. La primera comprende no sólo las acti-
vidades específicas relativas a la construcción de las obras físicas, sino también,
todas las labores previas a la misma.
Organización para la construcción. La construcción del proyecto puede estar a
cargo de la misma empresa que lo ha de operar o puede contratarse con firmas
especializadas. En el primer caso se licne que indicar la forma legal de la em-
presa o, en caso de una nueva, la que adoptará: privada, pública o mixta, socie-
dad anónima, de responsabilidad limitada, cte.
Si la construcción se llevara a cabo por administración, se tiene que indicar
cómo se distribuyen las responsabilidades entre las diferentes divisiones o de-
partamentos de la empresa, con una descripción de las funciones de cada uno y
un organigrama para comprender las relaciones entre ellos.

65
MIDEPLAN

El calendario de construcción servirá de base para elaborar un plan de eje-

cución que abarcará todas las actividades correspondientes a esla etapa y que
debe contemplar cómo se movilizarán y coordinarán todos los elementos físicos,
humanos, instilucionales, legales, técnicos y financieros.
En relación a esta elapa es fundamental controlar el avance de todas las
actividades que la componen. La carta Ganll es un inslrumento de conlrol de
avance de las actividades ligadas a la construcción del proyecto. Su elaboración
se realiza a parlir de una lista completa de los tiempos de duración y holgura de
dichas actividades, que se derivan del análisis del CPM o del PERT, o de am-
bos.
El CPM (Critical Path Melhod) o mélodo del camino crítico y el PERT
son métodos que permiten oplimizar el tiempo y costo de la etapa de construc-
ción de un proyecto).
Por otra parte, se deberá indicar a cargo de qué departamento estará el
detalle de las especificaciones, pedidos y recepción de propuestas; las adquisi-
ciones de equipos y maquinaria y el control de los mismos; el aprovisionamiento
de materiales y la contratación del personal para la construcción; el montaje de
los equipos; y quiénes deben procurar el normal financiamiento del proyecto.
Un aspecto de vital importancia será el de organizar la división que tendrá
a su cargo la relación con el poder público. De ella dependerán, muchas veces,
cuestiones como el olorgamiento de créditos, permisos y autorizaciones de ca-
rácler técnico y legal.
Cuando la construcción se hace por firmas especializadas, la organización
es más sencilla, limilándose a considerar los tipos de contratos de ejecución,
conlrol de las distintas actividades de ejecución, la supervisiór. e inspección fi-
nal para la recepción de las obras y las relaciones con el poder público.
Organización para la operación. Se hará un detalle de los diferentes departa-
mentos o divisiones de la empresa, indicando si se efecluará una implantación
progresiva de la organización o se comenzará con la que será definitiva, en sus
lineamientos generales.
Se tendrá que considerar el esqu~llla de organización del sector ejecutivo,
administrativo, técnico-contable, financiero y del sistema de control inlerno. Se
indicará la estructura y las funciones de cada uno de ellos. Nuevamente, es útil
presentar un organigrama para lener una visión completa de toda la organiza-
ción de la empresa.
Hay proyectos en los cuales participarán varias reparticiones y deben des-
lindarse las responsabilidades de cada una de ellas.
Otro aspecto, es el de prever el normal aprovisionamiento de fondos, que
dependerá, con seguridad, de una repartición diferenle de la que ejecuta el pro-

3 Ballar, Antomo. COlltrol de la ej~cució" dI! proyectos fXJr ti mi/odo del camino critico
(PERT). Sanliago, Cuadernos ILPES, Sene No. 4,1973.

66
 MIDEPLAN

yecto. Este financiamiento puede verse trabado por causas ajenas al proyecto.
En este sentido, aunque los fondos provengan de organismos extranjeros o in·
ternacionales, se deben cumplir instancias en otros sectores de la administra-
ción, como el Banco Central o el Ministerio de Relaciones Exteriores, por
ejemplo.

5. Evaluación

La evaluación tiene como objetivo fundamental contribuir a tomar una decisión

acerca de la conveniencia de ejecutar un proyecto, utilizando como herramien-
tas los criterios de evaluación, valor actual neto y tasa interna de retorno.
Para efectuar la evaluación del proyecto se deben construir los flujos de
beneficios o ingresos y de costos de inversión y operación, para todo el período
de evaluación, en las situaciones con y sin proyecto. De este modo se calculan
los beneficios y costos incrementales, que resultan de la diferencia de beneficios
y costos entre la situación con y sin proyecto respectivamente, los cuales son
pertinentes para la evaluación.
En esta sccción del Manual se comprenden los siguientes temas: a) eva-
luación privada; b) evaluación social; c) momento óptimo y análisis de sensibili-
dad; y d) recomendación.

a) Evaluación privada

Para efectuar la evaluación privada se requiere conocer los ingresos y costos del
proyecto, valorados a precios de mercado, en las situaciones con y sin proyecto.
Del estudio de mercado y del estudio técnico se obtienen los ingresos, el calen-
dario de inversiones y los costos variables; del estudio de organización, los cos-
tos fijos.
Para calcular los indicadores de rentabilidad es conveniente construir un
cuadro que presente los ítem o rubros que componen los ingresos, las inversio-
nes y los costos de operación del proyecto. con los montos que corresponden a
dichos ítem, durante todo el período de evaluación. Al respecto. hay que con-
feccionar un cuadro para la situación con proyecto; otro, para la situación sin
proyecto; y. un tercero, para la situación incremental.
Sobre la base de este último cuadro se determina el valor actual neto, apli-
cando sobre los flujos netos de cada período el costo de capital de la empresa.
También se puede calcular la tasa interna de retorno sobre la base del mismo
cuadro.

67
MIOEPLAN

b) Evaluación social

Flujos de benelicios y costos en la evaluación social. Para realizar la evaluación

social de un proyecto se requiere disponer de los flujos de benelicios y los cos-
tos sociales en las situaciones con proyecto y sin él. Los benelicios y costos so-
ciales de un proyecto industrial se calculan corrigiendo los precios de mercado,
ocupados en la determinación de ingresos y costos privados, mediante los pre-
cios sociales.
Para determinar los benelicios sociales y los costos sociales se necesita le-
ner el precio social de la producción y el precio social de los insumas, respecli-
vamente. Tal como se indicó, MIDEPLAN entrega los precios sociales de los
factores básicos de producción: mano de obra, capital y divisas.
Por otra parte, hay que tener siempre en cuenta que para evaluar social-
mente un proyecto, los flujos de benelicios y los costos deben estar expresados
en moneda nacional.
Precio social de la producción 4 . Para el caso de la evaluación social de la pro-
ducción, lo primero que se tienc que considerar es si se trata de un bien nacio-
nal o de un bien transable.
Se llaman bienes nacionales los que por sus iaracterísticas no son ni po-
drían ser ohjelo del comercio internacional; es decir, que el país no podría im-
portarlos ni exporlarlos. El precio de estos bienes está determinado por las con-
diciones de demanda y oferlas internas.
Los bienes lransables, conocidos también como exportables o importables,
son los que realmenle participan en el comercio imernacional o que podrían
hacerlo a ciertos precios. El precio interno de estos bienes está determinado
por el precio internacional y el lipa de cambio.
¡'recio social de bienes nacionales. En el caso de bienes nacionales, el ajusle
que se realizará sobre el precio de mercado en caso de distorsiones (impuestos,
subsidios, monopolios, elc.), dependerá de las elasticidades de demanda y de
oferta, puesto que ella~ determinan los posibles cambios en las disponibilidades
nel~s del producto para su consumo y los posibles cambios en las producciones
ue los otros oferentes.
El precio social es igual al promedio ponderado del precio que paga el
consumidor y del que percibe el productor. Los ponderadores son las elasticida-
des de demanda y de oferta, respectivamente.
Cuando se estima un crecimiento de la demanda hay que analizar cuál ha-
bría s¡jo la situación "sin proyecto" y compararla con la siluación "con proyec-
to". En este casu. cuando lo único que hace el proyecto es sustituir producción

4 Funtaine E., E~'alllación Social de Pro)'tcto.J. 2a. cd. Instituto de Economra, Pontificia
lJllIvcrsidad CatÓlica de O1ile. Santiago, 1981.

68
 MIDEPLAN

de los otros oferentes, corresponde tomar como precio social el precio que per-
cibe el productor, sin incluir el impuesto.
En la presentación del proyecto corresponde explicar cuál fue el procedi-
miento utilizado para evaluar socialmente la producción y las razones para usar
ese procedimiento.
Precio social de bienes transables. Cuando se trata de bienes importables, la
norma será tomar como precio social de la producción del proyecto el precio
ClrS multiplicado por el precio social de la divisa. Esto se hace en los casos en
que el proyecto sólo sustituye importaciones o producción interna, o ambas, sin
considerar impuestos ni subsidios.
Si, además de sustituir importaciones y producciones internas, el consumo
total aumenta como resultado del proyecto, entonces el mayor consumo deberá
valorarse.
Cuando se trata de bienes exportables, el precio social correspondiente es
el precio FOBó multiplicado por el precio social de la divisa, sin tomar en cuen-
ta los posibles impuestos o subsidios a la exportación.
En la evaluación de proyectos que generan productos transables, deberá
ser utilizado el precio social de la divisa. Este es suministrado por MIDEPLAN.
Precio social de los insumas7. Respecto de los insumas que el proyecto utiliza,
como comhustibles, materias primas, materiales, tanto para la construcción co-
mo para el funcionamiento del mismo, conviene clasificarlos en bienes y servi-
cios nacionales, importables y exportables, de acuerdo con el criterio aplicado
para el caso de la producción del proyecto.
Para calcular el precio social de los bienes y servicios nacionales utilizados
en el proyecto, cuando sus mercados presentan distorsiones, es necesario cono-
cer sus elasticidades de demanda y de oferta, además de sus distorsiones especí-
ficas. El precio social es el promedio ponderado de los precios que paga el
usuario del insumo y del precio que percibe su productor. Los ponderadores
son las elasticidades de demanda y oferta.
Cuando los insumas son bienes importables o exportables, se utilizarán co-
mo precios sociales el valor CIF, en el primer caso y, el valor FOB, en el segun-
do, ambos multiplicados por el precio social de la divisa, sin tener en cuenta los
impuestos o subsidios a la importación o exportación de esos insumas.
En la presentación del proyecto se debe explicar cómo se hizo la valora-
ción de los insumas y justificar el método seguido.
8eneficios y costos sociales. Para calcular los beneficios sociales de un proyecto
industrial. se debe reemplazar el precio de mercado de cada ítem o rubro que

S Cost, insurancc and frcight (costo, seguro y Oc te).

6 Free on board (libre puesto a bordo).

7 Fontaine E., Op.eil.

69
MIDEPLAN

representa ingresos, por el precio social de ese ítem. Los costos sociales se divi-
den en inversión social y en costos sociales de operación y habrá que calcularlos
en forma separada.
i) Inversión social. En general, para calcular la inversión social debe corre-
girse la inversión privada mediante el precio social de la divisa y de la mano de
obra. Por esta razón, en primer lugar, la inversión privada se debe desagregar
en sus componentes nacional y extranjero. Este último se corrige por el precio
social de la divisa. El siguiente cuadro muestra, para cada ítem de la inversión,
el porcentaje que corresponde a cada componente.

Inversión
ITEM COMPONENTE (en porcentajes)
Nacional Extranjero
Ingenierla de detalle
Equipos
Obras civiles
Capilal de trabajo

En segundo lugar, la inversión se debe desagregar de acuerdo con la mano

de obra que ocupa. Esta, a su vez, en semicalificada y no calificada. En otro cua-
dro se mostrará, para cada ítem de la inversión, el porcentaje correspondiente a
mano de obra y, además, los porcentajes que corresponden a los dos tipos de
mano de obra señalados.

Mano de obra
ITEM MANO DE OBRA (en pcrcentajes)
ltem de inversión Semical~icada No Cal~icada
Inslalación de equipos
Obras civiles
Obras complementarias

Sobre la base de este cuadro y de acuerdo con las instrucciones de MIDE-

PLAN al respecto, se procede a calcular el costo social de la mano de obra, pa-
ra utilizarlo en la determinación de la inversión social.

70
 MIDEPLAN

Inversi6n Social (en pesos)

Componente Nacional Correcciones

Mo Total ""'echo Mano 01>'00 Compo- 0Ms0 Mano ""'echo tnversi6n

Inversión de d. nente de de Social
Privada Aduana 01><. Edran· 01><. Aduana

Jero

1
2
3

Es importante indicar que. si en la inversión existe un rubro sólo con com-

ponentc nacional que representa una parte importante de su costo, habrá que
estimar el precio social de aquél y efectuar el ajuste pertinente.
Para cada período se presentará la inversión desagregada en sus compo-
nentes, nacional y extranjero, con las correcciones de divisas y mano de obra,
como se ilustra en el siguiente cuadro.
Cabe hacer notar que los derechos de aduana se eliminan de la evaluación
social, porque constituyen una transferencia.
Este cuadro se debe preparar en las situaciones con y sin proyecto, de mo-
do de obtener la inversión incremental.
ii) Costos sociales de operaciólI. Estos datm se dividen en variables y fijos.
Respecto de los primeros hay que tener el porcentaje que representan los insu-
mas importndos y la Inano de obra, ésta separada en semicalificada y no califica-
da, a fin de corregir los costos variables privados de modo similar a las correc-
ciones efectuadas a la invcrsión. Asimismo, si existe otro insumo sólo con
componente nacional que representa una parle importante del costo variable,
habrá que calcular su precio social y realizar el ajuste correspondiente.
Se prcsentarán los costos variablcs desagregados en sus ítem principales,
en las situaciones con y sin proyecto, en un cuadro como el que sigue.

Costos Variables Sociales (en pesos)

Situación con Proyeclo Situación sin Proyecto

MJ Mano
lde
Energía I MaI&f13S
Pumas y
I Total Mano
de
Enefgia
I
Maleriu
Pnmas y
Total Costos
Variables
Ob.. Malcriales Obra MaleriaJes Incremen·
tales

1
2
3 I

71
MIDEPLAN

En relación a los costos fijos sociales, el procedimiento de cálculo es simi-

lar al de los costos variables. También, es adecuado incluir un cuadro similar pa-
ra los costos fijos.
Evaluación. Se procederá a la evaluación social del proyecto, teniendo en con-
sideración, en términos incrementales sociales, los beneficios y los costos de
operación, más la cuantificación de alguna externalidad. El valor actual neto se
calcula aplicando la tasa social de descuento a los Oujos de beneficios netos ob-
tenidos para cada período. También, a partir de estos Oujos, se puede calcular
la tasa interna de retorno.

cl Momento óptimo y análisis de sensibilidad

Después de efectuada la evaluación privada y la social, se determinará el mo-

mento óptimo del proyecto con el fin de establecer si es conveniente postergar
su iniciación.
En segundo lugar, se harán los siguientes análisis de sensibilidad: al precio
de venta del bien o producto; al precio de la materia prima más utilizada en el
proyecto; al precio de la energía; y a los costos de los ítem más importantes de
la inversión.
En estos análisis se debe presentar la variación porcentual de la variable
analizada respecto del valor considerado en la evaluación, con el valor actual
neto y la tasa interna de retorno correspondientes.

d) RecomendaciÓn

La última etapa de la preparación de un proyecto finaliza con el cálculo de los

indicadores de rentabilidad. Sobre la base del valor de ellos, hay que recomen-
dar si conviene o no realizar el proyecto.
La recomendación o decisión, en el nivel de factibilidad, puede ser la de
ejecutar el proyecto, desecharlo porque no aparece rentable, o postergarlo de
acuerdo con los resultados que arroja el estudio del momento óptimo de inicio
del proyecto.

6. Estudio financiero

Es indispensable que toda presentación de estudio de un proyecto contenga un

capítulo destinado al análisis financiero. La razón de ello es que, para ejecutar y
poner en operación un proyecto, se necesitan los recursos financieros suficien-
tes.

72
 MIDEPLAN

El objetivo de este estudio consiste en analizar las alternativas de financia·

miento disponibles, de modo de seleccionar la más apropiada. Además, se tiene
que demostrar que la fuente de financiamiento, por la cual se ha optado, es ac-
cesible y que la~ posibilidades de recurrir a ella guardan relación con las carac-
terísticas reales del proyecto.
La comparación entre el calendario de costos de inversión y de operación
y el de ingreso, permite determinar el monto de financiamiento requerido y su
distribución en el tiempo. En consecuencia sirve de base para analizar alternati-
vas de financiamiento.
La presentación de este capítulo considerará los siguientes temas: a) Aná-
lisis de las alternativas de financiamiento; b) Instrumentos de análisis financie-
ro; y c) Errores más frecuentes en el estudio financiero.

a) Análisis de las alternativas de financiamiento

Claslncación de las principales fuentes de fondos. Los fondos para el financia-

miento de un proyecto de inversión pueden provenir de las fuentes siguientes:
i) internas, de la empresa; ii) externas, ajenas a la empresa.
i) Las fuentes internas consisten en las utilidades no distribuidas y en los
cargos por depreciación del capital.
Las utilidades no distribuidas son las utilidades totales, menos los pagos
por impuestos directos, dividendos y otras formas de participación en empresas
no organizadas como sociedades anónimas. Es obvio que el acceso a fuentes in·
ternas sólo es posible en el caso de que el proyecto sea llevado a cabo por una
empresa que está en funcionamiento.
ii) Las fuentes externas son los bancus y el mercado de capitales, a los que
se recurre para la obtención de préstamos de diversos tipos y a la búsqueda de
aporles de capitales.
Los préstamos pueden ser clasificados, de acuerdo con los plazos de venci·
miento, en créditos a corto plazo, a mediano plazo y a largo plazo.
Los créditos a mediano y aquéllos a largo plazo, sun los comúnmente utili·
zados para financiar la adquisición de bienes de capital. En cambio, los créditos
a corto plazo están destinados a financiar los desfases que pudieran existir entre
desembolsos e ingresos derivados de la operación del proyecto.
Hay una clase especial de préstamos llamados comúnmente créditos "ata·
dos". En éstos, a las condiciones normales sobre tasas de interés, plazo de
amortización, etc., se agregan otras, como la obligación de comprar una cierta
marca de equipo o bien adquirirlo en un determinado país, o utilizar el présta·
mas únicamente para financiar un proyecto específico, etc. En este último caso,
el préstamo se otorga a una tasa de interés que es, generalmente, inferior a la
de mercado. No hay que confundir los créditos atados de este tipo con los crédi-
tos subsidiados, pues estos últimos no obligan a una inversión específica.

73
MIDEPLAN

Tanto los aportes de capital como los préstamos pueden ser realizados por
el sector privado o el público y pueden ser de origen nacional o extranjero.
Elementos que deben tomarse en cuenta en la elección de fuentes. Cuando se
trata de elegir entre fuentes alternativas de financiamiento es conveniente dis-
tinguir entre capital propio y préstamos. El capital propio consiste en los recur-
sos internos de la empresa más los aportes de capital que se pueden conseguir
en el mercado respectivo. El problema se plantea, e:l los términos más genera-
les, en elegir entre estas dos clases de financiamiento.
Es indudable que la inversión es la que presenta los mayores problemas de
financiamiento. Por esta razón, deberá realizarse un análisis profundo de este
aspecto.
Desde el punto de vista financiero, es importante el cálculo de los intere-
ses por los préstamos que se puedan obtener para financiar la inversión y que
deban ser pagados antes de que empiece a operar el proyecto. Desde el punto
de vista financiero, estos intereses se consideran como parte de la inversión.
Para el cálculo de los intereses hay que tomar en cuenta el monto de las
entregas que se vayan efectuando, el tiempo que transcurrirá desde la entrega
hasta la operación del proyecto y la tasa de interés correspondiente.
La proporción en que se emplearán las dos clases de financiamiento, capi-
tal propio y préstamos, dependerá de las relaciones entre la lasa de interés so-
bre el préstamo y la tasa de retorno sobre las acciones y la del proyecto; es de-
cir, del costo de capital; de las condicioncs del préstamo rcferidas a plazos de
amortización; otros compromisos adicionales, etc.; y la disponibilidad de capital
propio.
La disponibilillad de capital propio no sólo se refiere a los fondos propios
de la empresa, sino a la posibilidad lle obtenerlos en el mcrcado mediante la co-
locación de accionc., y otras formas de participación.
Al enfrentarse con el problema dc la elección de la fuente de financia-
miento, es necesario considerar todas las alternativas posibles y tencr en cuenta
quc el costo de capital es la rentabiJidall de la mejor altcrnativa de inversión
que se tienc.
El financiamiento con CI éditos tiene la ventaja de no afectar al control de
la empresa por parte de los propietarios. Además, como existe la obligación le-
gal de pagar los intereses y amortizar el capital en los plazos establecidos, es po-
sible colocar bonos y otra clase de obligaciones a una tasa de interés menor que
la estimada para las acciones. Tiene también ciertas ventajas tributarias al per-
mitirse, generalmente, la llcducción de los intereses de la renta sujeta a impues-
lo.
Entre las distintas clases de préstamos hay que distinguir los que exigen
una garantía especial, ya sea hipolecaria o prendaria, sobre determinados acti-
vos de la empresa. Esto, sin lugar a dudas, limita la posibilidad de disponer de
estos activos en cualquier momento. Esta clase de crédito es usada, general-

74
 MIDEPLAN

mente, para proyectos que pertenecen a seclores que experimentan cambios

tecnológicos menos frecuentes y, por lo tanto, la vida útil del equipo es más
prolongada.
La desvenlaja del financiamiento mediante créditos es que su servicio de-
be cumplirse cualquiera que sea el resultado del proyeclo y, además, incide so-
bre la capacidad de endeudamiento futura. Ya se mencionaron los créditos ata-
dos, que imponen algunas condiciones adicionales que pueden resultar
desventajosas para el proyeclo.
Finalmente, existen proyectos que, por decisión política, deben ser ejecu-
tados por el Estado. En ellos, el financiamiento se efectúa mediante los aportes
presupuestarios, empleo de fondos propios de la entidad inversionista y présta-
mos inlernos o de organismos internacionales.

b) Instrumentos de análisis financiero

Instrumentos más usados. El análisis financiero se facilita mediante el uso de

cierlos instrumenlos, entre los cuales los de mayor uso son: el cuadro de fuenles
y usos de fondos yel gráfico de punto de nivelación. Estos instrumentos no son
competilivos entre sí, sino complementarios.
Fuentes y usos de fondos. Al cuadro o eslado de fuenles y usos de fondos se le
denomina lambién cuadro o estado de origen y aplicación de fondos. La palabra
fondos se aplica aquí con un criterio amplio, es decir, no significa únicamente
dinero en efectivo o saldos bancarios, sino todo valor económico o forma de pa-
go. Cuando se define fondo con un criterio reducido, se tiene un estado de mo-
vimiento de caja.
El estado de fuenles y liSOS de fondos se puede elaborar, para la inversión
o la operación del proyecto, en forma separada. También, puede prepararse
uno inlegral que especifique los fondos necesarios y las fuentes previslas para
ambas elapas del proyecto.
El objetivo de esle estado linanciero es mostrar que el proyecto puede
contar con los fondos necesarios para su ejecución y que, durante el funciona-
miento del mismo, éste podrá generar u obtener de alguna forma los fondos pa-
ra cubrir por lo menos sus costos de operación y el servicio de los créditos que
se hubieren obtenido. Debe ineiuir, por lo lanto, fiujos financieros, además de
los flujoó reales por venia o arrendamiento de bienes y servicios.
Los dalos básicos para la preparación del cuadro de fuentes y usos de fon-
dos provienen del calendario de inversiones, y de los cuadros de costos e ingre-
sos de operación del proyecto, además del análisis de las varias allernativas de
financiamiento.
La presentación de este cuadro puede ser muy variada, dependiendo del
desglose que se haga de los rubros básicos que lo integran. A manera de ejem-

75
MIDEPLAN

plo, se inserta un cuadro para los períodos de instalación y funcionamiento del

proyecto. Este fue extraído del Manual de Proyectos de Desarrollo Económico
de las Naciones Unidas.

Cuadro Integrado de fuentes y usos de fondos

para los periodos de Instalación y funcionamiento

INSTAU.OON FUNOONAMIENTD FUNOONAMIENfO

(.~os) PROGRESNO (silos) NORMAL (silos)

A. FUENTES:
,. Capital propio O recursos
presupuestario.
2. P,6stamo, a largo y
mediano plazo:
a) bancos
b) bonos
3. Pr'stamos a corto plalo:
a) banCOI
b) prov•• dor.s
4. Ventas
5. Saldo del ano anterior
6. Total fuentes

B. USOS:
7. inversión fija
8. Activo en cuenta corriente:
a) aumentos de inventario
b) aumento de cuentas por cobrar
9. Costo. de producción
(excluyendo depreciación 111 intereses por préstamos
a largo plazo e incluyendo impuesto territorial
• ¡ntereses a corto plazo)
10. Pago crédito a corto plazo
11. lmpuesto a la renta
12. Total usos
13. Disponibilidad para pago
de dividendos, servicios de
crédito y formación de
r...",.. (A·B)
14. Pago de dividendos
15. Servicio de Cféditos 8 largo
y mediano pl810
16. SaJdo para el afio siguiente
17. Depfeciaci6n y otras
reservas

Punto de nivelación. Otro instrumento de análisis financiero es el punto de ni-

velación, que indica el nivel de producción en el cual el proyecto no obtiene ga-
nancias ni pérdidas, es decir, es el punto donde se nivelan los costos totales de
producción con los ingresos totales.

76
 MIOEPLAN

En el gráfico del punto de nivelación, en el eje vertical, se indicarán los

costos totales y los ingresos, y en el eje horizontal, los volúmenes de produc-
ción en unidades físicas, a la correspondiente tasa de utilización de la planta.
En los costos no se incluyen los cargos por depreciación del equipo de ca-
pital ni los costos financieros. Es conveniente analizar qué efectos tendrán so-
bre el punto de nivelación las modificaciones de las variables más importantes,
como son el precio del producto y los precios de ciertos insumas, materias pri-
mas y factores productivos.
Es muy posible que, durante algún período, el proyecto tenga que operar
por debajo de su capacidad normal y, por tanto, es probable que durante un
cierto período los costos superen a los ingresos. En este caso, el gráfico del
punto de nivelación indicará el período para el cual es necesario el financia-
miento adicional, y el tiempo durante el cual no se pueden prever pagos de los
servicios de la deuda.
En la presentación del proyecto, se tendrá que incluir una justificación de
las decisiones adoptadas en el estudio financiero en relación a los resultados de
los estudios de mercado, técnico y de evaluación.
Como conclusión del estudio financiero, se explicará si la entidad a cargo
del proyecto cuenta o no con la capacidad fi;)anciera para realizarlo y operarlo.

e) Errores más frecuentes en el estudio financiero

Dado que la etapa de preparación y presentación de un proyecto de inversión

tiene su punto de partida en las conclusiones de los estudios de mercado y téc-
nico, los errores allí cometidos serán trasladados al estudio financiero. Si los in-
gresos y costos reales del proyecto están deficientemente calculados, los reque-
rimientos financieros estarán sujetos a alteraciones.
Respecto de los errores propios del estudio, éstos se producen principal-
mente por no considerar todas las alternativas posibles y por la estimación del
costo de capital pertinente. Esto es cierto, especialmente, respecto del costo de
los fondos propios generados por el proyecto, cuyo costo de capital es la renta-
bilidad que se podría obtener en la mejor alternativa de inversión existente en
el momento para esos fondos.
Asimismo, no es correcto considerar los cargos por depreciación y obsole-
cencia del capital como parte de los flujos financieros, ya que ellos sólo son car-
gos contables, sin realización efectiva.
También es común no tomar en cuenta los ingresos provenientes de la
venta de activos, en los casos de reposición o término de la vida útil de un bien.
Por último, respecto de los ingresos, se comete el error de considerar que
todo lo que produce el proyecto se vende.

77

l
 MIDEPLAN

Capítulo V
Preparación y presentación de proyectos de infraestructura

En este capítulo se presentan los aspectos principales que deben ser considera-
dos en la preparación y presentación de los proyectos del área de infraestructu-
ra. Específicamente, se tratan los proyectos de vialidad, agua potable y riego.
En un primer nivel se describen, en forma general, los aspectos comunes a
la preparación de los distintos tipos de proyectos antes mencionados, para más
adelante, en un segundo nivel, hacer un análisis más detallado de cada tipo.

A. Presentación de proyectos de Infraestructura

El contenido del estudio de un proyecto de infraestructura debe considerar, a

lo menos, los siguientes temas: i) estudio de mercado: oferta y demanda; ii)
diagnóstico; iii) definición de la situación base; iv) estudio de alternativas de
proyectos; y v) evaluación.
La división anterior puede servir de estructura formal de presentación de
un proyecto de esta índole; sólo cabría agregar un capítulo inicial de resumen y
conclusiones.
En general, la preparación y presentación de un proyecto de esta área
comprende los mismos estudios que un proyecto industrial. Sin embargo, con-
viene hacer algunos alcances sobre los aspectos relativos a la evaluación.
La evaluación de un proyecto de infraestructura puede ser privada, social,
o reunir ambos caracteres. Ello dependerá del tipo de proyecto. Así, en general,
los proyectos de vialidad y riego requieren sólo evaluación social, lo que no es

79
MIDEPLAN

el caso de los de agua potable en los que es imperativa la doble evaluación: pri-
vada y social.
La metodología de evaluación privada, que en rigor existe para cualquier
tipo de proyecto de los mencionados, consiste en determinar los costos y bene·
ficios que se generarán a lo largo de la vida útil dc un proyecto. Los costos esta-
rán representados por los aspectos asociados a la inversión y operación. Por su
parte, los beneficios serán los ingresos por concepto de tarifas, peajes o merce-
des de agua, según se trate de proyectos de agua potable, vialidad y riego, res-
pectivamente.
El perfil de flujo a lo largo de la vida útil del proyecto permitirá calcular,
en la forma tradicional, los indicadores: valor actual neto, tasa interna de retor-
no y año óptimo de inversión.
En contraposición a la evaluación privada, la social busca incorporar los
beneficios para la sociedad como un todo, y no sólo aquéllos para el empresario
o el propietario del proyecto.
Existe, por lo tanto, una gran diferencia de concepto entre ambos tipos de
evaluación. Sin embargo, una vez identificados y cuantificados costos y benefi-
cios del proyecto dcsde un punto de vista social y a lo largo de su vida útil, se
tendrá un pcrfil de flujos a partir del cual se pucdcn calcular los mismos indica-
dores dc rentabilidad que para el caso de una cvaluación privada.
Adicionalmente, habrá benellcios y costos no cuantificables, los que deben
ser tratados cn forma especial, según el tipo de variable externa de que se trate.
Haya los menos dos factores adicionales que distinguen una evaluación
social de una privada: el primero es la valoración o precio que debe asignarse
tanto a los recursos que son insumas para el proyecto como a los beneficios que
éste genera. Mientras en la evaluación privada se usan los precios de mercado,
en la social se corrigen éstos para eliminar distorsiones.
El segundo factor es la tasa de descuento pertinente. En la evaluación pri-
vada, se asume que ésta es la tasa de uso alternativo del capital en el mercado
financiero, mientras que en una evaluación social, será aquélla que se determi-
ne para el país sobre la base de criterios económicos.

B. Aspectos globales de la preparación de proyectos de infraestructura

En cada uno de los temas que se deben abordar en la preparación de proyectos,

surge una scrie de interrogantes que son comunes a los tipos de proyectos men-
cionados.
El Estudio de mercado deberá mostrar la oferta y la demanda presente, y
la demanda futura, más la forma de proyectarla.
El Diagn6stico deberá explicar la situación presente, los problemas y las
posibles causas de éstos. Un buen diagnóstico debe incorporar una presunción

80
 MIDEPLAN

de los problemas que aparecerán en lo futuro; presunción que se basará en una

estimación de la demanda.
Con el diagnóstico se define la Situación sin proyecto o Situación base opti-
mizada. Esta incorpora a la situación actual las mejoras marginales, desde el
punto de vista de la inversión, para así no sobreestimar los beneficios.
El Estudio de alternativas deberá generar todas las alternativas que a priori
aparezcan como técnicamente factibles y que permitan solucionar los proble-
mas detectados en el diagnóstico.
En la Evaluación se definirán y explicarán la metodología usada, los bene-
ficios y costos considerados, su valoración, otros beneficios no cuantificables y
la forma de incorporarlos al análisis y, en general, se harán las recomendaciones
ilustradas en un cuadro-resumen con los indicadores pertinentes.
Finalmente, la parte Resumen y conclusiones, que es la última en elaborar-
se y que debe encabezar la presentación, incorporará todos los elementos nece-
sarios para la comprensión cabal del problema analizado, las soluciones pro-
puestas, el método de evaluación, su alcance y limitaciones, y las
recomendaciones.

1. Proyectos del sector vialidad

Se distinguen en este sector dos subsectores:

- Vialidad Rural (transporte caminero)
- Vialidad Urbana
Los proyectos de Vialidad Rural tienen como finalidad dotar al país de la
infraestructura requerida para el transporte caminero, el que cumple un papel
importante como parte de un sistema integrado con otros medios o modos de
transporte.
Por su parte, los proyectos de Vialidad Urbana proporcionan al país la in-
fraestructura de calles y avenidas necesarias para el movimiento de vehículos
colectivos y particulares, los cuales interactúan con los peatones.

a) Tipologla de proyectos

Vialidad Rural
Ampliación: Proyectos que aumentan la capacidad vehicular de un camino, Ej.:
Construcción segundas calzadas.
Mejoramiento del trazado: son aquellos que aumentan la calidad del servicio
existente mediante cambios en la trayectoria del camino. En esta clasificación
se pueden mencionar los siguientes proyectos:
O Construcción de by pass

81
MIDEPLAN

o Construcción de túnel
o Construcción de camino alternativo
O Disminución curvatura de un camino

Mejoramiento de la carpeta: corresponde a aquellos proyectos que aumentan la

calidad de la carpeta de rodado. En esta categoría están los proyectos de:
o Pavimentación de un camino de tierra o ripio
O Ripiadura de un camino de tierra

Reposición de la carpeta: consiste en renovar parcial o totalmente la carpeta de

rodado deteriorada. Se mencionan en esta clasificación los proyectos de:
O Repavimentación de carpeta de hormigón
O Recapado con mezcla asfáltica
O Recebo de la carpeta de un camino de ripio

Comervación de la carpeta: corresponde a los proyectos que conllevan acciones

que tienen por finalidad evitar el deterioro acelerado de la carpeta de rodado,
postergando su reposición.

Vialidad Urbana
Dependiendo de que si el proyecto modifica o no la demanda de viajes en el
área de su innuencia. es posible englobar los proyectos en dos subgrupos:
Proyectos estructurales: son aquéllos que inducen cambios significativos en las
matrices origen-destino por modo. Desde el punto de vista del tratamiento de
un proyecto, conviene diferenciar en esta clase, proyectos que pertenecen a un
plan evaluado en un nivel estratégico que comprende, típicamente toda la red
de la ciudad pertinente, y proyectos que por ausencia de estas herramientas son
estudiados individualmente con modelos ad-hoc de carácter estratégico.
Proyectos no estructurales: son aquéllos en que se puede suponer que no hay
efectos sobre la demanda y sus impactos se producen en un área restringida de
la ciudad. Entre é.~tos se pueden mencionar los proyectos de gestión, que son
aquéllos que tienden a optimizar el uso de la infraestructura con un bajo nivel
de inversión. Ej.: canalización de nujos, señalización, etc.

b) Estudio de mercado

El mercado de transporte en general, y el transporte vial en particular, pueden

visualizarse C0ll10 la interacción dinámica de cuatro componentes principales:
O Estructura espacial
O Necesidades de transporte
O Medios de transporte
O Operaciones de transporte

82
 MIDEPLAN

Una cierta estructura espacial de la actividad económica genera necesida-

des de transporte. Para satisfacer estas necesidades se requieren medios de
transporte (infraestructura vial y vehículos), los que condicionan las operacio-
nes de transporte. Estas últimas tienen a su vez el efecto de modificar la estruc-
tura espacial de la actividad económica, tanto en el mediano como en el largo
plaro.
Durante la preparación de un proyecto de vialidad es fundamental el ade-
cuado estudio de la oferta y la demanda.
La oferta para este tipo de proyectos queda determinada por la infraes-
tructura, los vehículos y el esquema de operación, elementos que determinan la
capacidad y calidad del servicio.
Dentro de las principales características de la infraestructura vial se puede
mencionar las siguientes:
o Alto costo de construcción
o Larga vida útil
o Costo de oportunidad bajo O inexistente
o Economías de escala que no siempre hacen aconsejable la construcción por
etapas.
En el caso de los vehículos:
o Bajo costo de adquisición
o Reducida vida útil
o Factibilidad de uso alternativo
En lo que a demanda se refiere, hay variables que condicionan la demanda
de transporte en general, y otras, que afectan la demanda según modo. Dentro
de las primeras pueden distinguirse:
o Volumen de producción de los sectores de la economía
o Localización espacial de esta producción
o Población y su distribución territorial
o Nivel de ingreso de la población
o Distribución de este nivel de ingresos
Por su parte, las variables que c'Jndicionan la demanda de transporte se-
gún modo y medio, dentro de una determinada forma, son:
o Costo de transporte (incluye costos de carga, descarga, trasbordos, cte.)
o Tiempo de viaje (incluye acceso, esperas, etc.)
O Confiabilidad del tiempo de viaje
O Características propias de la carga (perecibilidad, forma, etc.)
o Disponibilidad (relacionado con la frecuencia del servicio)
O Características socioeconómicas de los usuarios potenciales
La disponibilidad de datos desagregados, según tipo de vehículo y, en cier-
tas ocasiones, de acuerdo con la estratigrafía de peso por eje, es un requisito
básico que debe cumplir todo estudio de demanda para proyectos de vialidad.
Dependerá del tipo de proyecto específico el nivel de desagregación requerido.

83
MIDEPLAN

Determinada la demanda actual, corresponderá estimar la demanda futu-

ra. Esta se calcula sobre la base de proyecciones de las variables explicativas de
los modelos utilizados en las etapas de generación, distribución, partición modal
y asignación.
En casos simples, se podrá proyectar directamente el crecimiento de la de-
manda, para las situaciones sin proyecto y con él, y para cada tipo de vehículo.
Independientemente del nivel de desagregación y del método de proyec-
ción adoptado, debe distinguirse entre los diversos tipos de tránsito; los benefi-
cios de cada uno de ellos se calculan de manera diferente. Se tiene entonces:
O Tránsito normal: es el que existe en el camino o calle, antes de que se ejecute
el proyecto.
O Tránsito desviado: es el que cambia su ruta, como consecuencia de la ejecu-
ción del proyecto, pero no cambia su origen o destino.
o Tránsito generado: es el inducido por la ejecución del proyecto; si éste no se
realiza, es inexistente.
O Tránsito transferido: es el que cambia el origen o destino, o ambos, como
consecuencia de la ejecución del proyecto.

c) Diagnóstico

Del análisis de la oferta y la demanda surge el diagnóstico, en el que en base a

las características de diseño, estado de las obras básicas, carpeta de rodado y
análisis de la gestión de operación, se explica el nivel de servicio existente.
Al estudiar un proyecto de este tipo, el diagnóstico no debe circunscribirse
sólo a él. Es necesario considerar las vías alternativas y complementarias, defi-
niendo sus características relevantes.
Físicamente, en este tipo de proyectos, la demanda está representada por
un determinado volumen o número de viajes en un cierto período y respecto de
cada origen y destino. Esto se traduce, en términos prácticos y después de un
proceso de asignación a la red vial, en número de vehículos en circulación o que
ocupan un determinado arco de la red por unidad de tiempo.
Dada la naturaleza del proyecto tendrán, en general, diferente demanda
las soluciones que impliquen diversos niveles de servicio para resolver un deter-
minado problema.
La unidad de tiempo asociada a la demanda (día u hora) está relacionada
con la variabilidad de los nujos durante el día y con el nivel de precisión reque-
rido para el estudio.
En Vialidad Urbana, donde la variabilidad de los flujos diarios es grande,
importa distinguir y agrupar horarios de similar flujo vehicular (conviene usar la
hora como unidad de tiempo).

84
 MIOEPLAN

En proyectos camineros, basta conocer el nujo medio diario, excepto en

los casos donde la congestión sea importante. Por lo tanto, se utiliza como indi-
cador de la demanda el tránsito medio diario anual (TMDA).
Fuentes de información usuales para estimar la demanda son las encuestas
origen/destino o conteos de nujos vehiculares. Una buena referencia para los
proyectos de caminos es la publicación bianual de la Dirección de Vialidad
"Volúmenes de tránsito en los caminos de Chile':
El análisis origen/destino tendrá mayor o menor importancia en la medida
en que el proyccto incorpore la demanda que, en la situación sin proyecto, se
satisfacía por otras vías o por medios de transporte alternativos.

d) Definición de la s~uación base

El diagnóstico conducirá naturalmente a la definición de la situación base opti-

mizada, o situación sin proyecto. En ésta deben incorporarse las mejoras a la si-
tuación presente que permitan el uso óptimo de lo existente. Definir la base op-
timizada garantiza que los beneficios no serán sobreestimados, puesto que éstos
se calculan en forma diferencial, comparando los costos generalizados de trans-
porte para las situaciones con y sin proyecto.

el Estudio de alternativas de proyectos

En una primera instancia. se deberán gcnerar todas las alternativas de solución

que se consideren técnicamente factibles. La gama de alternativas es muy am-
plia y va desde la creación dc nuevas conexiones hasta el mejoramiento de los
sistemas de control (en caso de proyectos de vialidad urbana).
Dado el gran número de posibles soluciones identificables en este tipo de
proyectos, se requiere una evaluación preliminar, de tal forma de definir un
conjunto de posibles soluciones (dos o tres) que posteriormente serán evalua-
das detalladamente.
Esta evaluación en el nivel de perfil considera los mismos costos y lipos de
beneficios que una evaluación propiamente tal, pero con un nivel de precisión
menor.
Elegidas así las soluciones más rentables, se estudia para cada una de ellas
su pI efactibilidad o su factibilidad. según sea el caso.

1) Evaluación

No obstante que estos proyectos pueden ser evaluados en términos privados,

generalmente se opta por la evaluación social. El argumento teórico principal

85
r MIDEPLAN

en favor de esta opción se halla en que el equilibrio, en términos sociales, difie-

re de aquél en términos privados, puesto que ciertos costos no son absorbidos
por los usuarios del sistema.
En transporte caminero, las metodologías de evaluación social de proyec-
tos aprobadas' y publicadas por MIDEPLAN, son:
O "Metodología de Preparación, Evaluación y Presentación de Proyectos de
Transporte Caminero", MIDEPLAN, 199J.
O "Modelo HDM-III- CHILE". Este modelo permite evaluar social y económi-
camente proyectos camineros que presentan condiciones de flujo libre.
O "Modelo TRARR - CHILE". Aplicable a proyectos camineros que presen-
tan congestión vehicular.
La metodología de Vialidad Urbana en uso, está contenida en el docu-
mento "Manual de Diseño y evaluación social de proyectos de vialidad urbana",
realizado por la U. de Chile por encargo de la Comisión de Transporte Urbano,
en 1988. Fue publicada por MIDEPLAN, en forma resumida, en el documento
"Inversión Pública Eficiente, un continuo desafío", 1990.
Las principales inversiones identificables en un proyecto de vialidad son:
O Costo de adquisición de la tierra
O Costo de construcción
O Costos de conseIVación
O Costos de ingeniería y de administración
o Costos de congestión durante la construcción
Los beneficios derivan de:
O Ahorros de costos de operación
O Ahorros de tiempo de los usuarios
o Ahorros de costos de conseIVación
La metodología de Vialidad Urbana da también pautas para analizar los
impactos sociales (accidentes. efectos sobre otros usuarios de las vías, impactos
sobre el uso del suelo, etc.) y ambientales que pudiera tener la ejecución del
proyecto. Este último aspecto es una variahle de gran importancia. Dependien-
do de la magnitud y el tipo de proyecto será la profundidad del análisis ambien-
tal que se deberá presentar.
Tanto los impactos sociales como ambientales son difíciles de cuantificar.
Sin embargo, es conveniente hacer un estudio de ellos aunque sea en términos
cualitativos.
Adicionalmente, es necesario mencionar que tanto en la evaluación de
proyectos de Vialidad Urbana como el! los de Caminos, se calculan, en general,
los beneficios sólo para el tránsito normal y desviado. Esto proviene de la difi-
cultad de estimar el tránsito generado y el transferido.

1 Por el Comité Permanente de Transporte Interurbano de la Comisión de Planificación de

Inversiones en Infraestructura de Transportes.

86
 MIOEPLAN

En ciertos casos, donde parte importante de la demanda será tránsito in-

ducido por el proyecto mismo, deberán emplearse las técnicas adecuadas para
cuantilicar la demanda y poder evaluar el proyecto en su real magnitud.
La rentabilidad de estos proyectos, se mide a través de los indicadores típi-
cos, es decir VAN YTIR.
Es necesario que en la evaluación económica de cada proyecto, se calcule
el momento óptimo de su ejecución, a fin de realizar una asignación eliciente
de los recursos financieros escasos.
Haciendo el cálculo, se obtiene que conviene postergar la ejecución del
proyecto si:

BI < I.r

donde,
BI : Benelicio del primer año de operación del proyecto
I : Inversión del proyecto
r : Tasa social de descuento
Al igual que para otros tipos de proyectos, es conveniente efectuar un
análisis de sensibilidad para las variables más relevantes de la evaluación, tanto
desde el punto de vista de los costos, como de los benelicios. Se sugiere como
las principales: aumento en la inversión, valor del tiempo, valor de los combusti-
bles, etc.

2. Proyectos de agua potable

La instalación de un sistema de agua potable, su mejoramiento, su ampliación o

su reposición son materia dc proyectos de infraestructura. Se entiende por sis-
tema de agua potable el conjunto de obras destinadas a la captación de agua, su
almacenamiento, tratamiento y distribución. hasta hacer llegar el líquido a los
usuarios. El agua así suministrada debe ser bacteriológica y lisicoquímicamente
adecuada al consumo de seres humanos.
Las fuentes de aguas potables pueden ser superliciales o subterráneas. Las
primeras son los ríos, esteros y vertientes. En cuanto a las segundas, como su
nombre lo señala, están bajo tierra y sus aguas deben ser traídas a la superlicie
por medios diversos.
A continuación se presentan los principales puntos que deben incluirse en
un estudio de mejoramiento de un sistema de agua potable. Estos puntos son
comunes para los estudios de perlil, de prefactibilidad y de factibilidad.

87
 MIDEPLAN

a) Diagnóstico del servicio existente

En el diagnóstico del servicio existente se pueden diferenciar tres aspectos im-

portantes: diagnóstico físico, diagnóstico operativo y proposición de racionali-
zación del servicio.
El diagnóstico físico comprende el análisis de la infraestructura, el que de-
berá indicar la antigüedad del sistema, el estado de conservación de las princi-
pales obras, tales como: captaciones, impulsiones, instalaciones eléctricas, aduc-
ciones, recinto de estanques, red de distribución, yotros.
El diagnóstico operativo entrega los antecedentes sobre la capacidad ac-
tual de los principales elementos del sistema. Además, un análisis de la calidad
del agua suministrada.
Por último, se propone la racionalización del sistema, determinándose las
inversiones inmediatas necesarias para mantener el nivel de servicio actual.
De esta manera, se obtiene la situación base optimizada para la proyec-
ción de la situación sin proyecto.

b) Estudio de población

La proyección de la población se realiza sobre la base de una serie histórica que

sirve como refcrencia para elegir la proyección más adecuada. Los métodos más
usados son proyección aritmética, geométrica, parabólica, basados en el creci-
miento vcgctativo de la población y regresión de mínimos cuadrados.
En este punto se presenta además un estudio de distribución de población,
sectorial izando la ciudad en estudio, sobre la base de los antecedentes de terre-
no y plano límite urbano.

c) Caracterlsticas de la demanda

El comportamiento de un individuo respecto del uso de agua está condicionado

a una serie de factores de variada naturaleza, y es diferente según el nivel de
consumo.
Figura N° 1
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88
 MIDEPIAN

En la Figura N°! se muestra un esquema de la forma que tendría una curo

va de demanda.
Otra diferenciación de los con,umidores, que implica distintas curvas de
demanda, es, según el uso: residencial (hogares), comercial e industrial.

d) Proyección de la demanda

La proyección de la demanda de agua potable se hace por grupos de usuarios

(residenciales, comerciales, industriales, pilones, y otros). Se utilizan datos his·
tóricos que dan los valores de base a los parámetros y permiten estimar la ten·
dencia general del consumo. Los parámetros que deben proyectarse son: pobla·
ción, cobertura del servicio, número de arranques por grupo de usuarios,
consumo medio mensual por conexión.
Debido a que la aplicación de los métodos de evaluación llevan consigo la
estimación de las situaciones con proyecto y sin él, la proyección del consumo
debe hacerse para ambas situaciones.
En la proyección del consumo sin proyecto, se considera que la población
abastecida no aumenta, salvo que la inclusión de nuevos usuarios no deteriore
el servicio para los antiguos. La dotación actual se deduce de la facturación his-
tórica, dividida por la población abastecida. Esta dotación generalmente se
adopta como situación sin proyecto, para todo el horiwnte de la proyección.
Para la proyección del consumo con proyecto se fija la cobertura por al·
canzar y la dotación de agua que se espera tener durante cada año. A partir de
las variables (población, cobertura y dotación) se determina el consumo anual
de la población abastecida.
Respecto de la dotación de agua futura, ésta se cstima sobre la base de la
dotación actual, modificada por los siguientes factores: precio del agua, nivel de
ingreso del usuario, mejoramiento del servicio e instalación de alcantarillado.

e) Proyección de la producción

La proyección de la producción de agua, también se debe realizar tanto para la

situación "con proyecto" como para aquella "sin proyecto". Esta última resulta
de la proyección del consumo anual sin proyecto, dividido por la eficiencia del
sistema racionalizado. En el caso de la situación con proyecto, se determina a
partir de la producción entregada por el diseño (oferta), en un período de pre-
visión determinado.

89
MIDEPLAN

f) Estudio de alternativas de proyectos

Proposición de diferentes alternativas de proyecto. En este punto se analizan

las alternativas factibles técnicamente para las captaciones, conducciones, plan-
tas de tralamiento, y olros.
En las captaciones se estudian diferenlcs tipos, dependiendo de la fuenle.
Si es agua superficial, pueden ser tranques, bocatomas, muros impermeabiliza-
dos, etc. Si es sublerránea, sondajes, drenes, elc. Además, se determina la ubi-
cación de la fuente y su capacidad.
Respeclo de las obras del reslo del sistema, tales como planta de trata-
miento, conducciones, eslanques de regulación y redes de distribución, se anali-
zan varias alternativas: ubicación, maleriales, diámetro, dirección de nujo,
otros.
Para las plantas de tratamiento y los estanques de regulación, se estudian
alternativas de ejecución por etapas, de modo de minimizar la capacidad ociosa
del sistema en el horizonte del proyecto.
Dimensionamiento de los componentes del sistema. Para el dimensionamiento
de las obras se deben considerar dos parámelros:
O Caudal de diseño
O Período de previsión
El caudal de diseño se calcula a partir de la producción media y de la varia-
ción diaria y horaria del consumo medio.
Al multiplicar la producción media por la variación diaria, se obtiene el
caudal máximo considerado para diseñar las captaciones, conducciones y planta
de tralamiento. Al multiplicar la producción media por variación horaria, se ob-
tiene el caudal máximo horario, basado en él se diseñan matrices y redes de dis-
tribución. De esle modo, se asegura que el servicio de agua potable eslé pro-
yectado para atender las variaciones de consumo que se presenten en el cucso
del día, y los aumentos causados por las variaciones estacionales.
Como segundo parámelro para el dimensionamiento de las obras, está el
período de previsión adoptado, esto significa hasla qué año se alenderá toda la
demanda.
Este período es independiente del horizonte del proyecto, que tiene que
ver con la vida útil de las instalaciones, y no con el tamaño de éstas.
El período de previsión que se adopta es aquél que determina el tamaño
óptimo de las obras, es decir, el que corresponde al valor actual neto social
(VANS) m{lXimo.
Por lo general, treinta años constituyen el horizonle de evaluación de un
proyecto y el dimensionamiento de las obras se sensibiliza suponiendo períodos
de previsión de 15, 20. 25 Y30 años, eligiéndose aquél que maximiza el VANS.

90
 MIDEPLAN

g) Selección de la alternativa de proyecto

Se selecciona la alternativa mediante el método costo-eficiencia; es decir, se eli-

ge aquélla que tenga el mínimo costo actualizado. Este método se utiliza sola-
mente si los beneficios de todas las alternativas son idénticos. En caso contra-
rio, la selección de alternativa se hará en función de aquélla que tenga un VAN
máximo.
Una vez seleccionada la alternativa, se profundiza la descripción y defini-
ción de sus obras. Especial importancia tiene el análisis de la capacidad hidráu-
lica de las conducciones, matrices y de la red de distribución, con el propósito
de asegurar una presión de agua satisfactoria en todos los sectores de la locali-
dad.
Para este análisis se realiza una sectorialización de la localidad, de acuerdo
con los distintos niveles de consumo y, en lo posible, definiendo sistemas opera-
tivos independientes que faciliten la ejecución de las obras.
Para la alternativa seleccionada, se afinarán los costos, se determinarán la
calidad y el origen (nacional o importado) de las inversiones requeridas en la si-
tuación con y sin proyecto. A~í, se obtendrá la situación incremental, que es la
relevante para la evaluación.
Además, se precisa la estimación de los costos de operación en cada una
de las situaciones. Estos se desagregan en costos de operación fijos, a saber,
pcrsonal, mantención y materiales; y en costos de operación variables, que com-
prenden los costos de energía eléctrica y de productos químicos.
Finalmente, se presenta una programación de las obras, indicándose el
año y el monto por invertir.

h) Evaluación

Evaluación privada
Los beneficios privados de un proyecto de agua potable están dados por los in-
gresos que la empresa a cargo del proyecto obtiene por venta de agua, cobro de
la instalación de nuevas conexiones e incorporación al servicio, y por otros in-
gresos no operacionales, como prestación de servicios, multas, etc.
El Oujo de beneficios pertinente para la evaluación es el que resulta de
comparar los ingresos en las situaciones con y sin proyecto. Respecto de los
costos, se debe disponer de los costos de inversión y de operación privados in-
crementales, ya señalados. Es conveniente aclarar que se deben considerar sólo
los costos incurridos por la empresa. Al respecto, los costos en redes y en cone-
xiones correspondientes a nucvas urbanizaciones son. generalmente, absorbi-
dos en gran parte por los urhanizadores.

91
MIDEPLAN

Evaluaci6n social
Metodología de evaluaci6n de proyectos de agua potable urbana. El SIMOP es
un modelo que mide la rentabilidad de un proyecto de ampliación de la capaci-
dad de un sistema de agua potable, calculando los beneficios sociales sobre la
base de la valoración por parte de los consumidores de las unidades adicionales
aportadas por el proyecto. Dicha valoración está renejada en la curva de de-
manda, es decir, los beneficios sociales están dados por el área bajo la curva de
demanda entre el consumo en la situación con proyecto y el consumo en la si-
tuación sin proyecto.
El modelo permite simular el consumo de varios tipos de consumidores,
cada uno de ellos caracterizado por su propia elasticidad precio-demanda, pre-
cio o larifa del agua, consumo inicial, precio límite, tipo de curva de demanda y
crecimiento de la demanda. Es conveniente aclarar, aquí, que por precio límite
se enliende el precio que está dado por el costo alternativo de suministrar agua
al sistema existente. Un ejemplo de precio límite corresponde al costo de sumi-
nistrar agua a través de camiones aljibes.
Al modelo SIMOP, además. se incorporan como inrormación de entrada
la inversión social incremental y los costo~ socialcs de operación incrementales,
determinados según las instrucciones de MIDEPLAN, para que se calcule la
rentabilidad social del proyecto, expresada mediante los indicadores VAN Y
TIR.
Adem,ís, el modelo es eap'lz de realizar un análisi~ de sensibilidad respecto
de variables tales como elasticidad precio-demanda, inversión, precio límite y
otro~. A.imismo, permile calcular el momento óptimo de inicio de un proyeclo.

Metodología de e,'aluaci6n de proyectos de agua pO!J,ble rural. El EVAPR U,

es un modelo que mide la rentabilidad de un sislema de agua polabh.: rural.
Esta metodología no difiere conceplualmente de la metodología de eva-
luación social de proyectos de agua potable urbana. En deeto, los benelicios
sociales también se calculan sobre la base del área bajo la curva de demanda en-
tre el consumO con y sin proyecto. Además, en estos tipos de proyectos se con-
sideran como beneficio adicional el ahorro de recursos al dejar de utilizar el sis-
lema existente (pozos, camiones aljibes, ClC.). Asimismo, la metodología incluye
el efecto del precio límite sobre los beneficios sociales. Los casIos sociales se
estiman corrigiendo los precios privados por los precios sociales para cada ítem
o rubro de costos.
La direrencia rundamental enlre las melodologías de agua potable urbana
yagua potable rural reside en que esta última emplea curvas de demanda gene-
radas a través de regresiones, cuyos datos de consumo) lariras provienen <le sis-
temas de agua potable rural en operación.
La metodología entrega una ecuación simplificada para calcular los bene-
ficios sociales del proyeclo y una paula para estimar los coslos sociales de inver-

92
 MIOEPLAN

Slon y operación. Finalmente, la metodología entrega el valor actual neto

(VAN) Yla tasa interna de retorno (TIR) del proyecto.

3. Regadro

a) Sistemas de riego

Los proyectos de regadío tienen como finalidad la aplicación de agua a los culti-
vos, en la cantidad y oportunidad conocidas, como condición necesaria para el
éxito de las faenas agrícolas.
En ausencia de embalses reguladores o de perforaciones para la extrac-
ción de aguas subterráneas, el riego depende de las precipitaciones y de las
aguas de superficie. Además, la temporada de riego puede no coincidir con las
precipitaciones o con la disponibilidad del elemento líquido. Las obras de riego
están destinadas a hacer coincidir la disponibilidad del agua con los períodos en
que la agricullura las necesita.
Un sistema de riego comprende básicamente un conjunto de obras desti-
nadas a la captación o derivación de aguas, su conducción, distribución y regula-
ción.
Las obras de captación pueden ser embalses que reciben aguas pluviales y
de ríos, esteros y vertientes; además, sondajes que captan aguas subterráneas.
Las obras de derivación están constituidas por las bocatomas de carácter
permanente. Se localizan en los ríos, esteros o vertientes y llevan sus aguas a ca-
nales. Los tipos de proyectos a que dan origen pueden ser la construcción de
una bocatoma, su mejoramiento o la unificación de varias bocatomas.
Las obras de conducción llevan las aguas desde la captación o derivación
hasta las obras de distribución a los predios. Normalmente, los tipos de proyec-
tos se refieren a construcción de canales matrices, unificación de canales matri-
ces, su revestimiento y obras de arte asociadas a los mismos, tales como: obras
de paso de quebradas, auras de paso de camino>, puentes, canoas y sifones.
Las obras de distribución (o extraprediales) consisten en redes de canales
secundarios y terciarios, que llevan el agua desde un canal matriz. un río o un
embalse hasta los predios. Los proyectos incluyen su construcción, además de
marcos partidores, compuertas, cámaras y estructuras de mediciones como afo-
ros para el control de entrada y salida del volumen de aguas.
Las obras de regulación, en predios agrícolas, incluyen la construcción de
tranques, su reparación y limpieza, construcción de tranques de temporada y la
construcción y habilitación de sondeos de aguas subterráneas. Los tranques sir-
ven para el aprovechamiento de las aguas que escurren en un predio durante
los períodos en que no son utilizadas, almacenándolas para usarlas cuando se
origine déficit de agua o para aumentar la superficie de cullivos bajo riego.

93
 MIOEPLAN

Los sistemas de aplicación se refieren a las formas de usar el agua dentro

del predio; por ejemplo: sistemas para la aplicación de riego en terrazas, me-
diante bordes, surcos, con sifones; o, mediante equipos, como bombas, asperso-
res, "microjets" y riego por goteo. Cuando se trata de incorporar nuevas tierras
al riego de un predio (puesta en riego), los proyectos pueden incluir, además,
los siguientes trabajos y construcciones: destronque, nivelaciones, empareja-
miento, cierres, caminos interiores y confección de acequias.
Las obras de saneamiento y drenaje están destinadas a escurrir las aguas
de los predios o al avenamicnto de tierras pantanosas, a fin de dejarlas aptas pa-
ra el cultivo. Pueden incluir la construcción de canales, dentro de los predios o
fuera de ellos, para su devolución a las fuentes de agua; zanjas de drenaje, tube-
rías de drenajes, limpieza de drenes, y de zanjas.
La preparación y evaluación de proyectos de riego está referida al tipo de
proyectos de carácter integral. cn que su análisis se realiza en el nivel de cuen-
ca, o subcuenca, e incluye el ricgo aspectos específicos del desarrollo agrope-
cuario.
Las obras dc riego quc constituycn inversión son, generalmente, de gran
envergadura y conforman la totalidad o parte de una infraestructura matriz de
riego, incluidas sus obras asociadas de distribución y puesta en riego.
Se consideran como obras matrices los embalscs, las elevaciones mecáni-
cas, las galerías, los canales de trasvase, los canales principales, las baterías de
pozo, drenes, etc., que incrementan la disponibilidad de agua para una superfi-
cie de importancia, dentro de una determinada cuenca o subcuenca.

b) Diagnóstico de la situación

La preparación de un proyecto de riego se inicia con una descripción general

del área que se pretende regar. Deben precisarse y comentarse las principales
características y limitaciones previstas para su desarrollo.
A! respecto, se especilica su localización geográfica, la estructura política y
administrativa, las principales características físicas y ecológicas del área, su po-
blación y la infraestructura de servicios, por actividades económicas existentes.
Se evalúan los recursos disponibles en el área, tales como clima, suelo, agua y
recursos humanos, y se caracteriza la situación agropecuaria y de regadío.

Evaluación de los recursos

Climatología. El análisis del recurso clima tiene como finalidad definir las zonas
agroclimálicas de acuerdo con su potencialidad productiva. Para ello, se analiza
y se procesa la información existente de los elementos climáticos básicos (tem-
peraturas, precipitaciones, humedad relativa, nubosidad, horas de luz del día,
horas de sol, radiaciones, vientos. evaporación, presión atmosférica, etc.). Con

94
 MIDEPLAN

esta información se establecen los parámetros climáticos del agro correspon-

dientes (días de calor, horas de frío, heladas, períodos de receso vegetativo,
evaporación potencial, régimen hidrológico, etc.). Con estos datos se determi-
nan las zonas climáticas y las posibilidades que tienen los cullivos de desarro-
llarse con éxito en función de dichos parámetros.
Suelos, El análisis del recurso tiene por objetivo determinar su potencial pro-
ductivo, el que se establece sobre la base de unidades de manejo específicas.
Para ello, se recurre a estudios de base existentes en el área del proyecto, los
que deben incluir una caracterización morfológica de los terrenos agrícolas del
área y las características flSicas, químicas y acuosas de sus perfiles modales. Con
estos antecedentes se elaboran mapas agrológicos e interpretativos. Para cada
unidad cartográfica determinada, se especifican las superficies por clases y sub-
clases de capacidad de uso, categorías y subcategorías, clases de drenaje, situa-
ción de erosión, uso actual, aptitudes ganadera, agrícola y frutal, según corres-
ponda.
Estudio de disponibilidad de agua (estudio de orerúl). La oferta, en los pro-
yectos de riego está referida a la disponibilidad del recurso agua en el área que
se desea beneficiar, ya sea, aumentando I-a dotación y/o la seguridad de abaste-
cimiento destinada a superficies que se encuentran bajo canal, o incorporando
nuevas tierras al riego. Esta disponibilidad de agua y sus características más re-
levantes, deben cstar amparadas en uno o más títulos de "Derechos de aprove-
chamiento de agua según lo cstablecido en el Código de Aguas" (D.L. N° 122,
de 1981).
En caso de que no se disponga de derechos de aprovechamiento de agua o
sean éstos insuficientes para cubrir las necesidades, pueden solicitarse en con-
formidad a lo señalado en los artículos 140 y siguientes del Código de Aguas.
Es importante notar que la calidad de las aguas puede constituir una limi-
tante muy importante en el desarrollo agrícola del área del proyecto.
Recursos humanos. Se evalúa el recurso humano, considerando, a lo menos, la
magnitud, la densidad y la evolución de la población, su distribución por activi-
dad económica, y su estructura ocupacional. Se establecerán, así, relaciones en-
tre la población activa ocupada y los sectores productivos y de servicios. Se esti-
mará la demanda de mano de obra del seclor rural, estratificándola por calidad
y se hará una proyección de su disponibilidad futura. Se incluirá un análisis críti-
CO del recurso humano y de actitudes de los eventuales beneficiarios frente al
proyecto.
Capitales agrícolas. Se analizará la existencia de infraestructura productiva por
predios. Para ello se requiere disponer de un catastro valorado de los activos fi-
jos de los predios, referidos a galpones, silos, lecherías, maquinaria agrícola, y
otros.

95
MIOEPLAN

Situación agropecuaria. El análisis de la situación presente permite establecer

el tipo de restricciones que existen para el desarrollo agropecuario en el área
del proyecto, las que podrían englobarse en los siguientes grupos:
O Limitaciones físicas: suelo, seguridad y disponibilidad de agua para riego, ta-
maño de los predios, problemas de drenaje.
O Limitaciones tecnológicas: capacidad empresarial, uso de una tecnología ade-
cuada, técnieas de riego.
O Limitaciones sociales: niveles educacionales, capacitación.
O Limitaciones institucionales: créditos, comercialización y asistencia técnica.
Característieas de la situación agropecuaria. Se tratará de renejar la produc-
ción agropecuaria promedio. Para este fin, el área se subdividirá en unidades de
planificación homogéneas. Los principales aspectos que se estudiarán son los si-
guientes:
Superficies (bruta y neta) productivas, arables y no arables (de riego, riego
eventual y secano).
Encuesta de predios y censo. Normalmente se realiza una encuesta de
predios que recoja toda la información posible para complementar el estudio
integral.
Estructura de la propiedad agrícola según tamaño, tenencia, característi-
cas de explotaciones y capacidad económica y empresarial.
Caracterización productiva por cultivos, especies forestales y ganadería.
Se efectúa un análisis que ccnsidere, entre otros aspectos, clase de suelos, su-
perficie, rcndimiento, volumen de producción, nivel tecnológico, necesidades
de insumos e identificación de problemas fundamentales y ventajas comparati-
vas que presenta cada explotación.
Caracterización económica de la producción. Esta consiste en determinar
la composición de costos y de ingresos por cultivo, y en el área total del proyec-
to. La idea es establecer los ingresos netos mediante el análisis de precios de in-
sumas y de productos (bruto y neto de la producción).
Se analizará la ocupación de mano de obra, en sus diferentes tipos yespe-
cialidades, y se indicarán también sus variaciones estacionales.
Servicios de apoyo. Su análisis comprende una descripción de los mecanis-
mos de venta de los productos y aprovisionamiento de insumas, poniéndose én-
fasis en los aspectos de mercado, ya sean locales. internos o externos, y en los
canales de comercialización. Se determinarán los principales nujos de transac-
ciones y se describirá la situación del crédito agrícola, de la asistencia técnica
agropecuaria y del transporte.
Situación actual del regadío. Su estudio debe iniciarse con un diagnóstico de la
situación del riego, para lo cual se consideran los siguientes aspectos:
La infraestructura de riego: red de canales, embalses de regulación noctur-
na, captaciones de aguas subterráneas, drenajes, con diagnóstico del estado en
que se hallan.

96
 MIDEPLAN

Organización, operación y mantenimiento del sistema de riego. Se identifi-

carán las organizaciones de riego existentes y se analizará su funcionamiento.
Se describirá la operación del sistema y los métodos de riego que se aplican de-
terminando su extensión y su eficiencia. Se incluirá información relativa a cos-
tos de operación y de mantenimiento del sistema.

e) Planes de desarrollo

El desarrollo agropecuario, en su sentido más amplio, incluye una serie de me-

didas destinadas a superar las restricciones que lo limitan. Algunas de éstas (so-
bre todo las relativas al agua para el riego) son susceptibles de anularse en el
corto plaw mediante la construcción de obras de ingeniería menores. Otras,
más complejas, sólo pueden corregirse en el largo plaw.
La eficacia de los planes de desarrollo en las áreas de tecnología agrope-
cuaria, capacidad empresarial y educación de la mano de obra, tiene influencia
marcada sobre la efectividad y viabilidad de un proyecto de regadío. Este se en-
foca integralmente, considerándose cada uno de sus componentes.
La cantidad de agua de riego en una región agrícola puede aumentar me·
diante obras como las siguientes: construcción de embalses, impermeabilización
de canales, mayor extracción dc aguas subterráneas, transferencias de agua des-
de otros usos y mejoras en las técnicas de regadío.
Las situaciones que pueden plantearse se resumen como sigue:
Desarrollo bajo condiciones de mejoramiento tecnológico. Se contempla en es-
te caso la combinación más adecuada de los recursos disponibles, y la racionali-
zación del uso del agua. Esto se hará de acuerdo con la legislación vigente. Pue-
de considerarse, además, la construcción de obras para mejorar los sistemas de
conducción y de distribución del líquido actuales.
Desarrollo bajo cundiciones de mejoramiento tecnológico y de construcción de
obras mayures. Este contempla el mismo tipo de análisis que el punto anterior.
Se considerarán obras mayores que permitan regar las mayor superficie, dentro
de lo económicamente factible.

Caracterización de las situaciones de desanollo

Desarrollo agropecuario. El desarrollo agropecuario requiere de la elaboración
de planes que se estructuran scgún un esquema similar al adoptado para carac-
terizar la situación agropecuaria presente. Para ello se definen las premisas y
los objetivos de los planes, y los mecanismos apropiados para alcanzarlos, den-
tro del marco de políticas vigentes. Estos consideran una proposición de estruc-
tura nueva de producción, la identificación de tipos de predios y la puesta en
riego de ellos.

97
MIDEPLAN

Identificación de predios tipos, De acuerdo con las economías de escala que se

esperan, al considerar los diferentes tipos y tamaños de explotación, se definen
los predios que representan las restricciones y los potenciales promedios de
producción de cada unidad de planificación elegida. Estas características serán
extrapoladas a toda el área del proyecto a fin de determinar los beneficios de
éste. Tal identificación se efectúa sobre la base de los predios existentes y de
acuerdo con las premisas postuladas en los planes de desarrollo.
Estructura propueslJl de producción. De acuerdo con los principales factores
de producción definidos en el área del proyecto, se seleccionan las alternativas
de producción más probables que se adapten a las condiciones edafoclimáticas,
y cuyas rentabilidades relativas y ventajas comparativas sean mayores. La selec-
ción considerará las condiciones económicas proyectadas (mercados potencia-
les), normas generales de política agropecuaria y criterios de conselVación de
los recursos naturales renovables.
Los aspectos que se toman en cuenta son:
Rendimientos y volúmenes de pr()(lucci6n. Se presenta una comparaclon
entre los niveles actuales, los potenciales y los que se consideran en el plan; se
detalla y justifica su incremento en el tiempo. Se presenta, asimismo, un análisis
de las perspectivas de producción, con el fin de obtener su calidad y valor.
Costos de producción e insumas. Los costos deben considerar los mejora-
mientos introducidos como consecuencia del plan propuesto y los niveles tec-
nológicos considerados en programas de asistencia técnica. Estos costos se com-
paran con la proyección de los identificados en la situación presente. Se
estudian los insumos de mayor incidencia en el costo de producción.
Detenninaci6n de las inversiones necesarias. Se analizan las inversiones ne-
cesarias para cumplir el plan de desarrollo propuesto, tanto en términos físicos
como monetarios.
Valor broto de la producci6n.
Valor neto de la producci6n.
Desarrollo del riego en el nivel del predio. Este estudio comprende la defini-
ción del tipo de obras que permitirán el desarrollo del área tras la puesta en rie-
go mejorado y tecnificado.
Puesta en riego, mejoramiento y tecnificación. Se recomiendan sistemas o
métodos de riego más adecuados, considerando la posibilidad de establecer sis-
temas de alta eficiencia. Se identifican y determinan los costos de los estudios y
obras propuestas (cercos, desmonte, destronque, nivelación y emparejamiento
del terreno, canales del predio, desagües, etc.), para el área de nuevo riego, ba-
sándose en los predios tipos. Asimismo, se analizan las inversiones destinadas al
mejoramiento de las condiciones presentes de distribución y aplicación del agua
en los suelos regados.
Manejo de predios tipos. El estudio del manejo de los predios tipos identi-
ficados, renejará las técnicas que se utilizarán, el tipo y calidad de insumos, la

98
 MIDEPLAN

mano de obra, maquinaria, etc. Especialmente se considera su rentabilidad, me-

dida según la tasa interna de retorno y el valor actual neto. Se estudian las pro-
yecciones financieras de cada predio tipo, considerando que el productor debe
pagar las inversiones y obtener un mejoramiento progresivo de sus condiciones
de vida. En especial, se analizan los siguientes puntos: plan de cultivos y gana-
dería; necesidades totales de inversión; y administración y viabilidad financiera.
Desarrollo del riego en el exterior del predio. El estudio de las obras de con-
ducción y de distribución fuera del predio incluirá:
Area de riego presente. En este caso se proponen las modificaciones de la
infraestructura existente con el fin de racionalizar la conducción, distribución y
regulación nocturna de las aguas. Se realiza el anteproyecto de las obras, con
estimación de sus costos.
Area de nuevo riego. Se establecen alternativas de sistemas de distribución,
proponiéndose el más adecuado para el área. Se identifican en terreno y predi-
señan: sistema de captación, conducción, canales matrices, secundarios, regula-
ción nocturna y conducción a cabecera de sector, con el estudio de sus costos.
Se entiende por sector el área que se riega por una sola saliente de un canal
matriz o secundario.
Captaciones subte"áneas. En este caso se elabora un modelo hidrogeoló-
gico que permita precisar los caudales más convenientes que deban extraerse
en cada zona del valle. Estos estudios, conjuntamente con las características de
los acuíferos de cada zona, permiten definir los volúmenes de las captaciones
individuales y sus condiciones de operación.
Obras matrices. Para su definición, se analizan los aspectos topográficos,
geolécnicos, hidrológicos y de sedimentación. Además, se estudian los antepro-
yectos de obras.
Aspectos topográficos. Se estudian los planes topográficos disponibles, ge-
neralmente a escala 1: 10.000, con curvas de nivel cada 2,5 metros. Para el dise-
ño de obras se requieren levantamientos taquimétricos de la faja de trazado de
los canales.
Aspectos geotécnicos. Se realizan detallados estudios geológicos de superfi-
cie, en los lugares donde se situarían las obras matrices. Además, se hacen in-
vestigaciones preliminares de subsuperficie que permitan dar un grado razona-
ble de confiabilidad a los estudios sobre las fundaciones de los anteproyectos
presentados. Para la localización de embalses, se ejecutan perfiles sísmicos,
complementados con piques de reconocimiento. Las alternativas de emplaza-
miento de grandes embalses, requieren sondajes que permitan determinar las
características físicas y elásticas de los materiales existentes en la zona de funda-
ción y obtener correlaciones adecuadas de los antecedentes del relleno permea-
ble obtenido por métodos geofísicos.
Las probables zonas de empréstito se estudian mediante la ejecución de
calicatas.

99
 MIDEPLAN

Aspectos hidrológicos. Se hace un estudio hidrológico detallado, determi-

nándose para distintas probabilidades de excedencia las disponibilidades de
aguas relacionadas con estas obras matrices. Se calculan los caudales de crecida
para distintos períodos de retorno, que permitan diseñar las obras de desviación
y de evacuación.
Sedimentación. Se determinan los volúmenes de arrastre de sólidos que
afectarían a las obras matrices propuestas.
Estudio de anteproyecto. Sc elabora un anteproyecto de las obras matrices
propuestas, con el grado de detalle que se estima necesario para definir sus ca-
racterísticas físicas y que permita obtener una razonable aproximación al pro-
yecto definitivo. En este caso se tienen en consideración factores tales como
sismicidad del área, materiales disponibles, aprovechamiento de materiales pro-
venientes de excavaciones, condiciones de operación del embalse y de funda-
ción.
Presupuesto. Corresponde en esta parte preparar un estudio de los precios
unitarios de los distintos ítem involucrados, presentándose un presupuesto de-
tallado de cada una de las partidas que conforman las obras precedentes. Estos
costos se distribuyen entre los varios sectores de riego beneficiados por cada
una de esas obras.
Programación. Se presenta una programación que incluya las etapas de la
construcción de obras matrices, con su correspondiente distribución de inver-
siones.
Demanda de aguas. Su estudio debe iniciarse teniendo como referencia la
situación actual de riego. Su definición (en términos de la distribución y magni-
tud de los déficit en la zona, de las condiciones en cuanto a patrones de cultivo,
infraestructura de riego y disponibilidad de recursos) contribuye a establecer la
situación sin proyecto, base de la evaluación de obras destinadas al mejoramien-
to del regadío de la zona. Sus análisis se realizan con la ayuda de un modelo de
simulación hidrológico.
La demanda de agua se determina en el nivel de predios (demanda de
agua de los cultivos), en el nivel de bocatoma o sistema de riego, y en el nivel de
usos no agrícolas.
Demanda de agua de los cultivos. Determinada la estructura tentativa de
cultivos, praderas y plantaciones, así como las superficies propuestas por rubro,
se determinan (por zonas de planificación y sistemas de riego existentes, tanto
para la situación actual como para la proyectada) las tasas de riego, por cultivo
y por rotación de cultivos. Para este efecto se utilizan ecuaciones empíricas y de
eficiencia de riego compatibles con el nivel tecnológico propuesto, que señalan
los requerimientos de agua para cada tipo de cultivo, en función de la evapo-
transpiración actual, las precipitaciones efectivas y la eficiencia de riego. La
ecuación que lo relaciona es la siguiente:

100
 1
MIDEPLAN

n
Tr = ~ -,(.E:..:T,..::a,---:..:Pt:L) . Pi
;=1 Nr

donde:
Tr = Tasa de riego en metros cúbicos/ha/mes
ETa = Evapotranspiración actual del cultivo, en metros cúbicos/ha/mes
Pe = Precipitación efectiva en metros cúbicos/ha/mes
Nr = Eficiencia de riego en el nivel del área
Pi = Ponderación de los cultivos
La tasa de riego considera la demanda de agua de la estructura de cultivo
por sobre sus necesidades netas; incluye, por tanto, los excedentes asociados a
las ineficiencias propias de las tecnologías de riego en el nivel de potrero. Las
necesidades netas de los cultivos corresponden a la evapotranspiración real,
ajustada por los aportes de las precipitaciones que quedan almacenados en el
suelo y en la zona radicular de los cultivos (precipitación efectiva), y los volú·
menes de agua que puede entregar al comienzo y al final del período vegetativo
de los cultivos.
La evapotranspiración actual (ETa) se determina mediante fórmulas em·
píricas. La más utilizada, de acuerdo con las condiciones de nuestro país, es la
siguiente:

ETa = K· ETb

donde:
K = Coeficiente mensual de los cultivos
ETb = Evapotranspiración potencial estimada; considera la evaporación
de bandeja, clase A, índice de la evapotranspiración.
El término ETb precisa para su estimación los siguientes antecedentes: ra·
diación extraterrestre, velocidad del viento, elevación sobre el nivel del mar,
temperaturas medias mensuales, humedad relativa, amplitud térmica y precipi·
tación media mensual.
La eficiencia de riego (Nr) en el nivel de potrero, considera la eficiencia
de aplicación, la de almacenamiento y la de utilización.
La eficiencia de aplicación relaciona la capacidad máxima de retención y
el volumen aplicado. La diferencia por exceso, entre ambos valores, correspon·
de a las pérdidas por percalación y el escurrimiento superficial, o derrame:
Volumen máximo de retención
Ef: Aplicación = -----------
Volumen aplicado

La eficiencia de almacenamiento completa lo anterior y resulta de relacio·

nar el volumen retenido en el suelo y la capacidad máxima de retención del sue·
lo en la zona radicular:

101
MIDEPLAN

Volumen retenido
Ef: Almacenamiento = -----------
Volumen máximo de retención
La eficiencia de utilización es el producto de las otras dos eficiencias e in-
dica globalmente la calidad de regadío:

Ef: Utilización = Ef Aplicación· Ef Almacenamiento

Con las tasas de riego estimadas, se puede determinar el volumen total de

agua requerido por los cultivos en el área, en el nivel de predios (demanda total
de agua para riego).
Demanda de agua en el nivel de bocatomas y sistema de riego. Para su esti-
mación se analiza el sistema de canales extraprediales, con el propósito de de-
terminar las pérdidas por conducción, los reúsos y derramcs existentes en el ni-
vel de sistema. Sobre la base de las demandas de los cultivos (en el nivel del
predio, las pérdidas por conducción, reúsos y derrames), se determinan las de-
mandas totales en el nivel de bocatomas y de sistema de riego.
La secuencia normal es la siguiente: se determinan los recursos captados
por sistema y canal para cada sector de riego, expresándolos mes a mes y referi-
dos a los años de probabilidad de excedencia que se definan; por ejemplo: 20%,
20%,85% Y95%.
Determinación de la superficie regada. Se dctcrmina la superficie regada,
ya sea gravitacionalmente, por elevación mecánica o por captaciones subterrá-
neas en los años de probabilidad de excedencia, por sistemas de riego y sectores
de riego, separando la superficie que se riega todo el año y la de temporada.
O Se establecen los factores de reúso del agua para cada sector.
O Finalmente, se estiman los volúmenes efectivamente consumidos en el área
de riego, mes a mes, durante los años de probabilidad de excedencia, en fun-
ción de la superficie regada, la tasa de riego, y las pérdidas en los canales por
conducción y distribución.
Determinación de las necesidades de agua no agricolas. Se estudian los usos
actuales y futuros del agua para fines de consumo, sanitarios, industrial, minero,
hidroeléctricos y turísticos. Para cada caso se calculan sus demandas, identifi-
cando sus usuarios más significativos.
También se pueden identificar en forma preliminar, y costear, posibles
aprovechamientos múltiples del agua (riego y energía), que puedan aumentar
los beneficios de las alternativas de desarrollo.
Comparación entre disponibilidades y necesidades de agua (balance hidro-
lógico). En los proyectos integrales de riego, dada su complejidad, debe utilizar-
se un modelo de simulación hidrológica que posibilite la realización de un ba-
lance hidrológico entre disponibilidad y demanda, con el fin de determinar las
superficies regadas en los distintos sistemas analizados, con diversas seguridades
de riego, y para definir las situaciones de abastecimiento de los otros usos.

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 MIDEPLAN

El modelo simula el funcionamiento hidrológico del sistema en el área del

proyecto, ofreciendo respuestas en relación a las disponibilidades de agua y su
distribución mensual por mna. Esto permite caracterizar la situación del rega-
dío en términos hidrológicos y económicos, y estudiar diversas alternativas de
solución de los problemas de riego detectados, posibilitando la elaboración de
un programa de desarrollo integral del área.
En particular, el modelo de simulación permite, mediante la simulación de
los procesos y junto con la operación integral del sistema, representar el com-
plejo fenómeno de pérdidas y recuperaciones a lo largo de un río, ello queda
avalado por el ajuste entre los caudales simulados y los históricamente observa-
dos; obtener los déficit mensuales y los beneficios agrícolas reales en cada sec-
tor de riego; conocer, tanto los efectos que se producen al mejorar las técnicas
de riego como por la construcción de obras mayores; evaluar las consecuencias
de las alternativas estudiadas; estudiar y definir las capacidades de obras de in-
geniería ineluidas en las alternativas estudiadas; y definir, en proyectos de usos
múltiples con generación de energía hidroeléctrica, los que están disponibles
para el uso combinado de los recursos, sin afectar el proyecto de riego que se
considera.
Un modelo de simulación operacional debe contener, a lo menos, la si-
guiente información: bases para reproducir el comportamiento de todo el siste-
ma en distintas alternativas de operación, para un período estadístico definido;
identificación de difercntes unidades físicas con características hidrológicas ho-
mogéneas; procesos hidrológicos que se consideran para cada unidad identifica-
da; determinación de los almacenamientos y transferencias de aguas entre las
distintas unidades. dentro de cada una de ellas y los intercambios con la atmós-
fera; modelación de cada uno de los procesos hidrológicos considerados; deter-
minación de los parámetros y variables del modelo; metodología de calibración
del modelo; balance hidrológico con identificación de los déficit y superávit pa-
ra cada unidad determinada.

Sek'Cci6n de la alternativa
Dada la complejidad y envcrgadura de los proyectos integrales de riego, para
analizar las alternativas conducentes a alcanzar las diferentes etapas de desarro-
llo propucstas, se utiliza el modelo de simulación hidrológica. El procedimiento
consiste en analizar una serie de allernativas técnicas de solución, sobre la base
de las obras matrices seleccionadas previamente (embalses. canales de trasvases
y captaciones subterráneas). Como consecucncia de la simulación hidrológica
de varios años de estadística, se detcrmina el déficit de agua de cada sector en
los diferentes meses considerados en la simulación.
Definiendo como año fallado, aquél en que al menos en un mes presente
un déficit dc agua superior al 10% de la demanda. y considerando los déficit
mensuales de cada sector, es posible cuantificar los recursos nuevos necesarios

103
MIDEPLAN

para que la seguridad de riego sea al menos un 85% (Seguridad de Rie-

go=Años no Falladosrrotal Años Considerados).
Para cada alternativa se determinan los costos de las obras que la confor-
man, y los beneficios marginales esperados del proyecto. Sobre la base de los
antecedentes económicos, se seleccionan para su análisis más detallado, las al-
ternativas que obtengan mejores indicadores económicos (VAN, TIR, etc.).

Operación y mantenimiento del sistema de riego

Se determinan los requerimientos de personal, equipamiento y maquinaria y se
calculan los costos anuales de operación y mantenimiento del sistema, tanto en
el nivel global como en el derecho de agua o de hectárea. Esto se realiza para el
área regada existente y para las áreas de nuevo riego.

Implementación
Finalmente, se presenta el programa de ejecución de proyecto, basado en cada
uno de los programas de ejecución de los planes de desarrollo propuesto y sus
alternativas, con expresa determinación de las actividades principales por desa-
rrollar anualmente, precisándose metas y recursos comprometidos. Los progra-
mas se representan graficados en cartas GANTIy PERT.

d) Evaluación

Las situaciones de desarrollo planteadas se evalúan de manera de identificar

claramente los beneficios y costos atribuibles a la mayor disponibilidad o distri-
bución de agua que generan. Las alternativas correspondientes a los planes de
desarrollo se comparan con la situación proyectada (situación "sin proyecto"),
para establecer cuál de éstas es la más rentable.

Beneficios
Estimación de beneficios provenientes de aumentos de la disponibilidad (ofer-
ta) de agua. Los beneficios que produce el aumento de la disponibilidad anual
de agua, independientemente de la forma en que ese aumento sea logrado,
pueden analizarse para el easo en que exista incorporación al riego de nuevas
tierras y también para el caso en que las obras de riego aumenten la dotación en
zonas cultivadas.

Incorporación de nuevas tierras

Los beneficios en este caso se pueden determinar por cualquiera de los siguien-
tes métodos: método del valor incremental de la tierra (estimación de los au-

104
 MIDEPL.AN

mentos en el valor de la tierra); y método del presupuesto (estimación del valor

actual neto de los aumentos de la producción agrícola en las nuevas ronas).
El método del valor incremental de la tierra consiste en atribuir al agua la
diferencia que existe en el valor de tierra de igual calidad y localización en con-
diciones de riego y de secano. Considera, por lo tanto, que el valor presente de
los beneficios de las futuras dotaciones de agua que recibirá el área, correspon-
de a la diferencia de precios existentes entre las tierras de riego y de secano, ba-
jo las condiciones aludidas. El precio de las tierras con riego se considera libre
de mejoras; es decir, el precio (o aumento) reneja los retornos de la disponibili-
dad de agua, y no las mejoras.
Este método responde a un criterio de evaluación privada, puesto que el
incremento del valor de la tierra se basa en precios de mercado observados y no
tiene en cuenta otros efectos económicos no captados por el mercado de la tie-
rra.
El método de presupuesto consiste en la determinación de los beneficios
netos que se obtendrán por aumento de la productividad de la tierra, debido a
la utilización de los aumentos de la disponibilidad de agua creados por el pro-
yecto. En otras palabras, consiste en la comparación de beneficios y costos agrí-
colas, obteniéndose el valor del agua como diferencia. En este método, los be-
neficios y costos agrícolas deben ser proyectados en forma anual y, con el uso
de una tasa de descuento, se obtiene el valor presente del beneficio neto. Pue-
de aplicarse tanto para una evaluación privada como para una social, corrigién-
dose, para este último caso, las distorsiones que existan en los mercados.
Los beneficios agrícolas se estiman sobre la base de proyecciones de pre-
cios y producciones por hectárea. Las producciones/hectáreas para cada cultivo
pueden hacerse basadas en la información de los últimos años, en el nivel lo
más desagregado posible. Estos datos son, en general, promedios zonales y, por
tanto, subestiman los aumentos de producción debidos a la incorporación de
nuevas tecnologías.
Respecto de los precios de los productos agrícolas, también se requiere
gran cantidad de información. Comprende un análisis cualitativo del mercado,
tanto interno como externo, de los principales productos del área del proyecto
y de los insumos agropecuarios principales. Sirven para este estudio los antece-
dentes de mercado que definen la situación agropecuaria presente. Además, se
analiza el sistema de precios agrícolas pertinentes a la valoración y evaluación
del proyecto. En términos generales, se debe proyectar la demanda usando
elasticidades de ingreso y población, con un intervalo de tasas de crecimiento
de ingreso y de población, de manera que, considerándose las expansiones de
cultivos en otros proyectos y la elasticidad precio de demanda, sea posible pro-
nosticar los precios de los productos agrícolas.
Dado que lo que se desea es estimar el beneficio neto anual, se deben te-
ner en cuenta todos los costos requeridos para obtener la producción agrícola
(por ejemplo, fertilizantes, salarios, etc.), y restarlos de los ingresos brutos. De

lOS
 MIDEPLAN

este modo. se obtiene el beneficio neto atribuible al aumento en la disponibili-

dad de agua. En el costo, deben incluirse todos los elementos necesarios para
llevar adelante la producción; incluso debe computarse el retomo para el em-
presario, el que debe ser calculado sobre la base de lo que podría ganar en la
mejor alternativa que tenga. En este caso se recurre a la utilización de los mo-
delos tipo que ya se definieron.
Situaci6n en que las obras de riego aumentan la dolaci6n de ngua en zonas
cultivadas. El elemento fundamental, en este caso, es la determinación del au-
mento de los beneficios netos debido a la mayor dotación de riego. Para ello es
necesario estimar cuánto aumentará la producción debido a ese aumento. Se
pueden seguir dos caminos para ello: el del nivel del predio y el del nivel de la
región.
En el nivel del predio es posible contar con estudios de respuesta de los
cultivos a diferentes regímenes de riego, y que se hayan realizado a título expe-
rimental. Estos estudios constituyen una base para la estimación de la demanda
de agua.
En el nivel agregado, si los datos lo permiten, se puede determinar una re-
lación entre producción regional y caudales disponibles. En este caso, a lo largo
del tiempo se habrían observado variaciones anuales en la cantidad de agua dis-
ponible. Los años con agua abundante son equivalentes a un año con seguridad
de riego y, los años de escasez, equivalen a años sin seguridad de riego. Si es po-
sible obtener una relación estahle respecto de producción por hectárea, es fac-
tible conocer la respuesta agregada de la producción (en el nivel regional). A la
situación anterior, debe agregarse el cambio gradual hacia cultivos más renta-
bles en los sectores hClleliciados como consecuencia del incremento de la segu-
ridad de abastecimiento de agua.
Estimnci6n de beneficios por erecto de la distribuci6n del agua. Algunas obras
de regadío permiten una mejor distribución del agua durante el período de rie-
go. Esto produce benelicios, aunque no se aumente la dotación total, puesto
que puede transferirse agua de los meses en que su valor es menor a aquellos
en que su valor es mayor, dentro del mismo período de riego. El óptimo en este
caso se alcanzará cuando la unidad marginal de agua valga lo mismo en todos
los meses.
Para evaluar los beneficios indicados, se requieren estudios agronómicos
sobre riego que re.<uelvan problemas de respuestas de producción a diferentes
dotaciones de riego y a la distribución mensual de las dotaciones dadas. Con cs-
te fin, se requiere comparar parcelas a las que se aplica la misma cantidad total
de agua durante el período de riego, variándose en cada parcela la distribución
de la dotación mensual.

106
 MIDEPLAN

Costos
Costos de la obra. Cualquiera sea el tipo del proyecto de obra de regadío, la ba-
se de los estudios de costos surge de los cálculos de ingeniería. Para ello, se de·
termina un presupuesto en términos físicos y luego se investiga cuál es el costo
de oportunidad de cada uno de los factores que se emplean, en los casos que
existan razones para pensar que los precios de mercado no reflejan el valor de
estos insumos para la economía como un todo.
Se debe elaborar un cronograma detallado de cada uno de los rubros de
inversión propuestos, que incluya la distribución de divisas (directas e indirec·
tas) y la moneda local. Se incluirá, además, una estimación raronable del posi-
ble escalamiento de costos. La duración del período de construcción es funda-
mental, puesto que los costos deben ser descontados (o acumulados) a alguna
fecha, para efectos de compararlos con los beneficios.
Para incorporar áreas de secano al riego, junto a los costos de inversión en
obras matrices, se deben considerar los llamados costos de puesta en riego "ex-
trapredial" e "intrapredial". La primera, se refiere a los costos en infraestructu-
ra que permitan conducir el agua desde el canal u obra matriz hasta la entrada
del predio,; la segunda, consiste en los costos de acondicionamiento del terreno
que se regará. Incluye los costos de construcción de una infraestructura que
permita el riego del predio, los costos de nivelación del terreno, construcción
de acequias, despedrado, desmonte, canales interiores y desagües, caminos inte-
riores y drenajes. Para todos estos costos deben considerarse los costos de ope-
ración y de mantenimiento de las obras.
Otros costos. El desarrollo de una zona de riego requiere inversiones adiciona-
les a las del proyecto de obras, que inciden en la rentabilidad de esas obras. Es-
tas serían: costos de colonización, por ejemplo, en proyectos que transforman
ronas áridas o de secano en ronas de riego, las que requieren mayor cantidad
de mano de obra, debiendo promoverse migraciones a la rona; costos en capaci.
tación de la mano de obra en técnicas de manejo de agua. En algunos casos en
ronas de nuevo riego, también deberán considerarse costos e investigaciones
agronómicas en cuanto a tipos de cultivos y dotación de riego.

Criterios de evaluación
Una vez estimados los flujos anuales de beneficios y costos, privados y sociales,
se utilizan los criterios de la tasa interna de retorno (TlR y TlRS) y valor actual
neto (VAN, VANS) para medir la rentabilidad de cada alternativa y compararla
con otras alternativas de inversión. También se analizan en forma cualitativa y,
si es posible, cuantitativamente, los beneficios indirectos que genera el proyec·
to.

107
MIDEPLAN

el Análisis de sensibilidad

Se efectúa para cada alternativa una sensibilización de las variables que son más
relevantes en la determinación de la rentabilidad del proyecto, tales como cos-
tos, ingresos, pcríodo de ejecución, eficiencias de aplicación del riego.

Aspectos específicos de la evaluación

Entre los aspectos específicos que deben tenerse en consideración, en la deter-
minación de los beneficios de los proyectos de riego, se halla el tiempo de in-
corporación al riego de los suelos que son de secano y el proceso de adopción
de nuevas tecnologías. Estos procesos se deben a un conjunto de factores inter-
relacionados, los que sobre la base de la experiencia han demostrado que pue-
den asimilarse a una curva logarítmica cuya expresión es:

T- K
- I +e =(0 =íli)

en que:
T = Tasa de adopción o incorporación (%)
a = Parámetro que define la posición de la curva respecto del tiempo
b = Coeficiente que determina la tasa de crecimiento
K = Nivel máximo por alcanzar que, en este caso, se supone 100%
t = tiempo en años
Mediante dicha ecuación se pueden sensibilizar varias alternativas de cur-
vas logarítmicas.
Otro aspecto relevante se refiere a la determinación del tamaño de las
obras. En el caso de un embalse, en general, éste se halla determinado por la
naturaleza del terreno, la altura de la presa y el método de construcción, la rela-
ción agua/muro, los aportes de sedimentos, y otros. Sin embargo, pueden existir
varias alternativas con diversas ventajas e inconvenientes. En el establecimiento
de la alternativa de tamaño óptimo, se considera la probabilidad de tener exce-
sos y déficit de agua, y los costos y beneficios que se generan.
En el caso del sistema de distribución del agua, el número de canales y sus
capacidades deben ser tan cercanos al óptimo como sea posible. Este óptimo
tiene especial relevancia debido a que, por lo general, una vez realizada la in-
versión, aunque se demuestre que el sistema de canales en existencia no es el
óptimo, el costo de cambiarlo por un sistema mejor, en la mayoría de los casos
excederá los beneficios de ese mejoramiento.
En la determinación del tamaño de los canales deben considerarse los si·
guientes factores: localización de las wnas de riego; tipo de suelos; problemas
de nivelación; existencia de economías de escala en los canales, debido a que el
costo de conducción por litrolkm decrece a medida que se aumenta la capaci-
dad de conducción. Así, al utilizar un canal principal en lugar de varios canales

loa
 MIDEPLAN

medianos o pequeños, las pérdidas de agua por conducción son menores, debi-
do a la menor evaporación o filtración; y, la distancia incide en los costos pro-
medios de conducción por litro de agua.

109
 MIDEPLAN

Capitulo VI
Preparación y presentación de proyectos sociales

En este último capítulo se estudian los principales aspectos de la preparación y

presentación de proyectos y programas sociales. En primer lugar, se anotan las
principales características de su evaluación. En segundo término, se aborda el
estudio de un proyecto social, entendiéndose por éste la inversión en infraes-
tructura requerida por los servicios de educación, salud, vivienda y de justicia.
En esas área. sobresalen como ejemplos de proyectos los de construcción, am-
pliación, reposición, readecuación y equipamiento de escuelas, viviendas, hospi-
tales, cárceles, entre otros. Se ha considerado de interés incorporar anteceden-
tes para evaluar programas sociales, dado que una proporción del gasto social
se destina a tinanciarlos.
En las partes 2 y 3 se presentan pautas de preparación y presentación de
proyectos de educación y salud.
En la parte 4 se desarrolla una pauta de referencia para evaluar programas
sociales, como nutrición, capacitación, vivienda, previsión social, educación, de
modo de investigar si se están alcanzando los objetivos esperados de un deter-
minado programa; es decir, se evalúan los programas de inversión en capital hu-
mano en marcha.
En general, la evaluación de un proyecto de carácter social abarca los mis-
mos aspectos que todo proyecto de inversión, sólo que, por sus características,
son más complejas la identiticación y medición en términos monetarios de los
beneticios atribuibles a ese proyecto social. Así, la valoración de sus benetieios
tiene dos aspectos: por una parte, la cuantiticación de los efectos esperados de
su ejecución; por ejemplo, incrementar los años de escolaridad, mejorar la nu-

111
MIDEPLAN

trición de los niños atendidos, incentivar la práctica de deportes en la comuni-

dad, mejorar las condiciones de saneamiento y las de habitación de la pobla-
ción; por otra, aunque existan los problemas de su valoración en términos mo-
netarios, en general ésta se enfoca hacia la estimación de los cambios en la
productividad de los beneficiados con el proyecto, medidos estos cambios por el
mayor ingreso que obtendrán gracias al proyecto social.
La formulación de proyectos que permiten obtener algunos de estos efec-
tos, requiere disponer de antecedentes respecto del comportamiento de la po-
blación. Este depende de variables culturales, demográficas, socioeconómicas.
Estas dificultan la predicción de la relación causa-efecto de estos proyectos. Por
ello, se recurre a experiencias-piloto para determinar los efectos que tiene en la
población la aplicación de un programa social específico.
Para estimar la rentabilidad de la inversión en capital humano, las investi-
gaciones se centran en educación y nutrición. Sin embargo, los modelos diseña-
dos para tal efecto han incluido variables cuya validez explicativa del cambio en
el ingreso de los beneficiarios no es significativa. l Ello se explica por la gran
cantidad de variables de tipo social que inciden en la productividad de un indivi-
duo -capacidad innata, situaciones familiares y del entorno, características cul-
turales- y por la dificultad para seleccionar indicadores representativos. Por es-
ta razón, un método operativo para evaluar proycctos sociales es el de enfoque
costo-eficiencia. En éste, una vez que se han definido los objetivos de un pro-
yecto, se procede a estudiar las alternativas más eficientes para alcanzarlos. Es-
tos objetivos se definen de acuerdo con las políticas específicas de cada sector y,
en gencral, responden a necesidades básicas que la sociedad estima que deben
ser satisfechas por el E~tado.
En principio, los proyectos y programas sociales a cargo del Estado corres-
ponden a aumentos de cobertura de servicios de carácter social, cuya rentabili-
dad está avalada por las políticas vigentes o por estudios ya realizados. La eva-
luación se basa en reconocer que la enseñanza básica, por ejemplo, no sólo es
deseable sino, además, que es rentable socialmcnte. De ahí que para cada pro-
yecto social se analizan alternativas del mínimo costo, análisis que corresponde
al concepto costo-eficiencia ya mencionado.
Dado que los proyectos y programas sociales se enfocan e interpretan co-
mo inversión en capital humano, al evaluar uno ya en funcionamiento, se exa-

) Por ejemplO, el modelo típico para estimar la rentabilidad de la educación es de la rorma

y:: el +bS + cE d, y el R2 nUClúa entre 0,4 y 0,5
en que
y ;;;; ingreso
S =: número de anos de educación
E :: experiencia laboral
d = error aleatorio
a, b y e = parámetros

112
 MIOEPLAN

mina el grado de cumplimiento de sus objetivos, a fin de estudiar las modifica-

ciones necesarias para hacerlo más eficiente.

1. Preparación y presentación de proyectos sociales

La base de la presentación de un proyecto social es que su rentabilidad no se

discute, sea porque previamente ha sido evaluado, identificando y midiendo sus
costos y beneficios, o porque existe consenso respecto de la conveniencia social
de alcanzar determinado nivel de satisfacción de necesidades básicas.
En resumen, no se analiza la rentabilidad social de un proyecto sino que,
dada aquélla, se estudian la justificación cualitativa de éste, las alternativas pre-
viamente consideradas y el costo de solución que en definitiva se propone, ex-
poniéndose el criterio empleado para la selección.
Previo a la presentación del proyecto conviene responder a interrogantes
tales como:
¿Cuál es la proyección dcl déficit de atención o la demanda insatisfecha?
¿Qué acciones convendría realizar para optimizar la situación actual?
¿Qué aspectos conviene considerar en el estudio del tamaño y localización
dcl proyecto?
¿Cuál es la alternativa de proyecto más conveniente?
¿Qué criterios se utilizan dentro dcl sector para la asignación de recursos
de inversión a ese proyecto?
La presentación de lodo proyecto social debe incluir al menos los siguien-
tes capítulos: a) resumen y conclusiones; b) definición del problema; c) diagnós-
tico de la situación; d) proposición de alternativas para satisfacer el déficit so-
cial detectado; e) definición de tamaño y localización; l) selección de la mejor
alternativa; y g) critcrios para seleccionar cI proyecto, de acuerdo con las nece-
sidades de inversión dcl sector.
El contenido de cada uno de estos capítulos se sintetiza a continuación.

al Resumen y conclusiones

En el primer capítulo conviene que se describan las características dcl proyecto,

señalándose sus objetivos y los aspectos de oferta, demanda y justificación.
Además, se esbozarán las conclusiones. Tras su lectura debiera ser posible for-
marse una idea completa del proyecto, sobre todo los aspectos pertinentes para
la toma de decisiones respecto de su conveniencia.

113
MIDEPLAN

b) Definición del problema

Se definirá claramente el problema detectado, se establecerá su origen y se

plantearán alternativas de solueión. Esto último es clave, puesto que las solu-
eiones que contemplen la realización de inversiones en infraestructura podrían
tener como alternativa el mejor uso de recursos existentes, lo que implica me-
nores costos.

e) Diagnóstico de la situación

En este capítulo se debe incluir una descripción completa de las principales va-
riables pertinentes al proyecto: demográficas, socioeconómicas, indicadores glo-
bales de cobertura, de atención y de resultados. Además, se analizará la oferta
existente en el área de influencia del proyecto, el estado de la infraestructura, la
capacidad de atención y estimaciones de la demanda de los servicios de educa-
ción, de salud y de justicia. Conviene presentar esquemas que permitan visuali-
zar el problema, con antecedentes tales como accesibilidad a los servicios, me-
dios de locomoción, distancia que deben recorrer los beneficiarios, clima,
topografía y localización de los establecimientos.

d) Proposición de alternativas para satisfaeer el déficit social detectado

Se prestará especial atención a las acciones que permitan optimizar la situación

presente; es decir, medidas de bajo costo que posibiliten aumentar la actual co-
bertura con los recursos ya disponibles.

el Definición de tamaño y localizaci6n

Después de definida la demanda, se estudiarán el tamaño y la localización ópti-

mos del proyecto. Para determinar el tamaño conviene conocer normas técnicas
de diseño, institucionales, administrativas, legales, etc. Es conveniente conside-
rar con cierta flexibilidad los estándares y las normas de construcción a fin de
obtener una solución adecuada al lugar, el clima y las necesidades concretas de
la población a la que servirá el proyecto.
En cuanto a la localización, es necesario contar con información respecto
de la disponibilidad de terrenos y las condiciones de accesibilidad a ellos (me-
dios de locomoción, clima, topografía).
A partir de esta información se estimarán los costos de inversión y de ope-
ración de cada alternativa factible; asimismo, se identificarán los beneficios aso-
ciados a cada una.

114
 - -- ~

MIDEPLAN

1) Selección de la mejor alternativa

Para la selccción de la mejor alternativa se aplicará el criterio de costo-eficien-

cia; es decir, maximizar los beneficios del proyecto al mínimo costo.

g) Criterios para seleccionar el proyecto de acuerdo con las necesidades de

Inversión del sector

En general, las necesidades de cada sector son múltiples y variadas (operación,

infraestructura, equipamiento). De ahí la conveniencia de que existan criterios
de priorización en los niveles sectoriales y regionales para asignar los recursos
de inversión; por ejcmplo: dar prioridad a la atención de beneficiarios de meno-
res recursos y a las inversiones que tengan asegurada su operación.

2. Proyectos de Educación

La educación pucde scr analizada como un bien de consumo o uno de inver-

sión, o ambos. Es considerada como bicn dc consumo pues educarse produce
satisfacción en el presente. En este sentido se trata de un concepto abstracto y,
por lo tanto, difícil de cuantificar. Se considera la educación como inversión en
capital humano porque permite obtener mayor productividad de la fuerza de
trabajo, puesto que, si el individuo dispone de mayor nivel educacional, mayor
será su posibilidad de generar ingreso futuro, lo que sí es cuantificable.
La inversión fiscal en infraestructura educacional se concentra en: repara-
ción y mantención de locales escolares; reposición, ampliación y construcción
de escuelas básicas, liceos y escuelas especiales; y construcción, ampliación y re-
posición de jardines infantiles.

a) Demanda

Se entiende por demanda educacional cl número de niños en edad escolar. De

acuerdo con este concepto, para determinar la demanda es necesario reunir an-
tecedentes respecto del número de esos niños. la capacidad de los locales esco-
lares y su estado material, la matrícula y escolaridad de las escuelas existentes.
El déficit educacional está dado por el número de niños en edad escolar
que no reciben educación y por los alumnos que la reciben en condiciones ina-
decuadas, ya sea porque no hay capacidad suficiente en las escuelas del sector o
porque existen otras deficiencias.
Para establecer la necesidad de disponer de un establecimiento educacio-
nal es necesario determinar un radio geográfico urbano o rural. Dentro de éste,

115
MIDEPLAN

se analizará la disponibilidad de locales escolares, la cantidad potencial de

alumnos, los medios de transporte a disposición de los niños usuarios y sus pro-
fesores, la topografía, etc.

b) Determinación del tamaño y localización de cada establecimiento educacional

Determinada la demanda de educación en un sector. corresponde analizar los

tamaños posibles del establecimiento educacional. Asimismo, debe determinar-
se la localización de éste. Por tamaño. se entiende la capacidad de alumnos que
tendrá la escuela. Además, es necesano defInir el número de turnos de funcio-
namiento que tendrá esa escuela. el número de cursos y la escolaridad. Entre
otras, las variables que deben tomarse en cuenta son:
Estado de los locales escolares y SI/ capacúlad
Posibilidad de expaflSiólI de la demolida. Esta depende en gran medida de
la demografía de la zona (rural o urbana)
Disponibilidad de recw>os. Conviene verificar la existencia de recursos re-
queridos para la construcción y runcionamiento del establecimiento; por ejem-
plo: disponibilidad de terrenos. personal. especialmente profesores, dispuesto a
trabajar en la de localidad del proyecto (sectores rurales aislados), y factibilidad
de determinados tipos de construcción, especialmente utilizando materiales de
la zona (piedra, madera).

e) Costos

Los costos del proyecto corresponden al valor de los recursos que se utilizarán
durante toda la vida útil del establecimiento. Entre los costos se distinguen los
de inversión y los de operación. Los de inversi6n comprenden el costo del te-
rreno, los costos de construcción y los gastos de mantenimiento general. Los
costos de operación son representados por los desembolsos anuales por con-
cepto de sueldos del personal, gastos en servicios básicos y costo de materiales
de enseñanza, de aseo. etc.

d) Beneficios

Es difícil cuantificar los beneficios atribuibles a la construcción de un estableci-

miento educacional, pues corresponden a la satisfacción personal, presente y
futura, de quien recibe educación: lo que sí es posible cuantificar es el aumento
de la productividad que puede alcanz<lr un individuo que ha recibido educación.

116
 MIDEPLAN

Además, la escuela genera beneficios indirectos. Estos alcanzan no sólo a la

persona favorecida con ella, sino también a quienes la rodean.
Los beneficios de los proyectos de educación son de tipo social y pueden
ser medidos; por ejemplo: el cambio en la productividad del individuo atribuible
a los años de escolaridad obtenidos con el proyecto. La productividad se mide a
través de los ingresos provenientes del trabajo (remuneraciones). Existen mo-
delos explicativos de la relación existente entre ingresos y años de escolaridad 2•
Es posible, utilizando antecedentes respecto de las tasas de repitencia y de
deserción escolar, estimar el costo de que un alumno promedio alcance, por
ejemplo, cuarto año medio. Así, no tiene igual rentabilidad una escuela en que
los niños demoran 18 años en alcanzar ese curso, que otra donde lo hacen en 12
años.
Respecto de antecedentes de ingresos por años de educación, se dispone
de información obtenida en encuestas sobre ocupación y desocupación, realiza-
das en el Gran Santiago, aparte de otros antecedentes obtenidos en estudios re-
alizados sobre el tema l . De tal información se obtienen datos sobre sueldos
promedios en el Gran Santiago, por años de educación y por tramos de edad.
La información respecto de las tasas de deserción y de repitencia ha sido desa-
gregada en el nivel comunal 4 •
Los datos de ingresos provenientes del trabajo por años de educación, dis-
ponibles para el Gran Santiago y para casos en que las tasas de repitencia y de
deserción escolar no son significativamente distintas, revelan que los beneficios
de un establecimiento educacional son directamente proporcionales a su capa-
cidad de atención. Asimismo, en la evaluación de un establecimiento específico,
a similares beneficios por alumno, un mayor número de ellos implica un esta-
blecimiento más grande, con las respectivas economías de escala en la construc-
ción y, por ende, por alumno atendido.
Dados estos antecedentes, es apropiado utilizar en la evaluación de pro-
yectos de infraestructura educacional, el método de costo-eficiencia, mediante
el cual se maximiza el servicio educacional prestado, servicio que se entrega al
mínimo costo.

3. Proyectos de Salud

Las inversiones en salud, al igual que aquéllas en educación, son inversiones en

capital humano, puesto que al contar con salud, el individuo puede generar ma-

2 Riveras, L: "El retorno privado y social de la educación en Otile". Cuad~mos de Econo·

núa N" 60, agosto 1983.
3 Riveras, L., opus cit.
4 DcparlamCnlO de Inrormática MINEDUC (Ministerio de EducaciÓn).

117
MIDEPLAN

yor productividad. También, esas inversiones generan externalidades, dado que

no sólo se beneficia al receptor de salud, sino además, el medio que lo rodea.
Dada la complejidad que presenta la valorización de los beneficios en tér-
minos monetarios, la inversión en salud no debe evaluarse pretendiendo obte-
ner indicadores de rentabilidad socioeconómica (VAN, TIR). El trabajo funda-
mental se centra en una buena formulación de proyectos de salud. Esto se ve
reforzado al considerar que la aplicación de cualquier método de evaluación
tiene sentido sólo en la medida en que previamente se haya realizado una bue-
na preparación de él. Asimismo, dado que se acepta que la comunidad debe
contar con el mejor nivel de salud que es posible otorgar con los recursos dispo-
nibles5, el análisis de los proyectos de carácter social debe enfocarse en el crite-
rio de COSTO-EFEcnVIDAD. Este enfoque considera como meta del pro-
yecto su contribución al logro de los objetivos del sector, lo que se contra'ta
con el costo involucrado en la entrega de cada atención de salud.
Este tipo de atención de salud corresponde a las atenciones prestadas por
los programas existentes. Estos tienen como objetivos prevenir pérdida de sa-
lud, recuperar y rehabilitar al beneficiario.
La organización de las prestaciones es piramidal. En la cúspide están los
establecimientos de alta complejidad (atención terciaria) y en la base, las unida-
des de atención primaria, pasando por atenciones de mediana complejidad (es-
pecialidades).
Dada esta organización, se distinguen tres tipos de establecimientos que
originan distinto; procesos de proyectos: construcción, reposición y ampliación,
de postas, consultorios y hospitales.
Las etapas de preparación de un proyecto, que a continuación se descri-
ben, son aplicables a los tres tipos de establecimientos indicados. Cada proble-
ma es estudiado en el contexto del área en que surge. Se tiene, así, una visión
de sistema para efectos de análisis y búsqueda de soluciones.

a) Identificación del problema

Una idca de proyecto de salud surgc de la detección de un problema en este

campo. Identificado éste, corresponderá estudiar las posibles causas que lo ori-
ginan. Así, muchas veces, la solución no se traduce necesariamente en la cons-
trucción de una obra física, sino en mcdidas de corte administrativo que pasan a
ser "situación sin proyecto" o una "situación base" optimizada.

5 Ministerio del Intcrior: "Programa Socioecon6mico 1981- J989",

118
 •

MIOEPLAN

b) Diagnóstico de la snuaclón en el área de Influencia

El establecimiento de salud en el que se detecta un problema constituye el cen-

tro de referencia. Corresponde, entonces, identificar su área de inOuencia, la
que está formada por todos los establecimientos a los que se enviarían los pa-
cientes en el caso de no resolverse el problema detectado. En seguida, se hará
el análisis de cada uno de esos establecimientos, en términos de oferta y deman-
da de atenciones de salud.
Se entiende por oferta de salud el número de atenciones entregadas en un
establecimiento durante determinado períod06. Su medición se hace a través
de: número de controles hechos y consultas atendidas por cada programa, en el
caso de los consultorios generales, y número de egresos por servicio clínico, en
el caso de hospitales. Estas mediciones deben hacerse respecto de los datos de
los últimos años. Los insumos utilizados para otorgar estas atenciones son: re-
querimientos de recursos humanos, donde se calcula la cantidad de personal
profesional, paramédico y auxiliar para entregar el número dado de atenciones;
y requerimientos de recursos físicos, donde se considera el rendimiento de los
recintos (cabinas de atención, pabellones quirúrgicos, cte.) y los coeficientes
técnicos definidos por el servicio de salud pertinente, de acuerdo con sus están-
dares objetivos (metas). Se calcula, asimismo, el número de recintos para entre-
gar un número dado de atenciones.
Se entiende por demanda, el número de atenciones que socialmente es
deseable entregar o que debiera esperarse que se entregue de acuerdo con la
población asignada. en un determinado período (el mismo usado para la ofer-
ta). Esta demanda será medida utilizando como base de información la pobla-
ción asignada y las metas de salud que desea alcanzar; para ello se debe proce-
der a estimar cada uno de los siguientes requerimientos: controles y consultas
que se espera entregar por cada uno de los programas en el caso de consulto-
rios, respecto de hospitales, el número de egresos por servicio clínico. En este
tipo de establecimiento, la estimación de la demanda no es sencilla, ya que de-
pende del nivel de complejidad de sus atenciones. Se deben contemplar, como
aspecto relevante. las atenciones referidas desde centros menos complejos ha-
cia aquéllos de mayor complejidad. de modo de rebajar (o incorporar) este nú-
mero de prestaciones.
Además de esta información se debe incluir cualquier otro dato que se
considere relevante y que de alguna forma afecte a la oferta o a la demanda;
por ejemplo: erradicaciones de poblaciones en el área en que se localizará el
proyecto; características geográficas y redes de transporte que inciden en la ac-
cesibilidad a los establecimientos, cte. Una vez que se cuente con estos antece-

6 Existen múltiples tipos de atenciones; por ejemplo: consulta de morbilidad, control de sao
lud, egreso hospitalario. inmunización, consulta de especialidad, etc.

119
MIDEPLAN

dentes, se elaborarán las conclusiones del diagnóstico, las que se fundamenta-

rán en el balance oferta-demanda de atenciones.

c) Planteamiento del problema y sus alternativas de solueión

,
Se deben analizar las conclusiones del diagnóstico para llegar al planteamiento
del problema que se abordará. La idea es que aquí se defina el problema de
fondo que constituye la causa de la situación que se detectó inicialmente. Una
vez efectuado este análisis, corresponde identificar las alternativas de solución,
una de las cuales es la optimización de la situación base. Para el mediano plazo.
las soluciones que se plantean deben permitir visualizar el problema con hori-
zontes de 5, 10 Ó 15 años. Para ello es necesario proyectar la población asignada
(beneficiaria) de cada establecimiento del área de innuencia (establecimientos
de igual complejidad o allernativos), con el fin de estimar el déficit en el hori-
zonte indicado. Lo anterior, permitirá determinar los requerimientos de in-
fraestructura para los cuales se deben identificar las alternativas de solución
(ideas de proyecto).
Posteriormente, se especificará cada alternativa en términos de atenciones
(ambulatorias o cerradas, o ambas), recursos humanos y recursos físicos. A par-
tir de esla información, se define el tamaño del establecimiento y su localiza-
ción.
En el caso de una posta, su tamaño se define para un número determinado
de población. Para ello existe un "proyecto tipo"; es decir, una superficie y dise-
ño ya establecidos. Su localización está determinada por la existencia de pobla-
ción que no cuenta con establecimientos de salud y cuyos habitantes no tienen
acceso expedito a otros eSlablecimientos .
Para los consultorios, el tamaño se define de acuerdo con el número de
atenciones que se entregarán en el horizonte señalado, el que estará en función
del número de recinlos necesarios para prestar las atenciones.
Por su parte, el tamaño de un hospital queda determinado por el número
de camas, número de pabellones quirúrgicos, de servicios de apoyo y servicios
clínicos que tendrá el establecimiento; también, en el horizonte de proyección.
Para establecer la localización óptima de cualquiera de estos estableci-
mientos, se deberán tener en cuenta la topografía del lugar, el tipo de red vial,
los medios de movilización existentes y la accesibilidad.

d) Selección de la mejor alternativa

Una vez especificada cada alternativa. la selección entre ellas se hace con el cri·
terio de casio-efectividad; es decir, se considera que todas las allernativas pos-

120
 •

MIDEPLAN

tuladas entregan un beneficio similar y se opta por la que tenga el menor costo
involucrado en la entrega de cada atención.
Para obtener esta información, primero se debe hacer una estimación de
los costos totales de cada alternativa (inversión, operación y mantención, referi-
dos sólo a los atribuibles a cada una). Una vez que se cuenta con esta estima-
ción, corresponde obtener el costo unitario de cada alternativa, para lo cual se
caleula el costo equivalente por persona (CEP), costo equivalente por atención
(CEA) o costo equivalente por egreso (CEE), según se trate de una posta, un
consultorio o un hospital, respectivamente.
Finalmente, se selecciona la alternativa de menor costo por atención.

e) Proyecto definitivo

Una vez identificada la alternativa, se deben afinar sus requerimientos. Para

ello es necesario presentar los costos totales del proyecto y reestimar el costo
. Iente correspon d'lente.
eqUlva 7

4. Preparación y evaluación de programas sociales

Como forma de sistematizar la presentación de los antecendentes necesarios

para evaluar los programas sociales que ejecuta cada ministerio, se señalan las
principales etapas que conviene considerar en su presentación. Al considerar la
heterogeneidad de los programas, las etapas que aquí se proponen son lo sufi-
cientemente Oexibles como para adaptarlas a cada caso particular, y la profun-
didad que se dé a cada una de ellas dependerá de las características propias de
cada estudio.
En esta sección del capítulo se abordan tres aspectos principales: en as-
pectos generales se pretende dar una visión global del problema, respondiendo
a las preguntas qué, por qué y para qué se realiza el programa en cuestión. En
los aspectos técnicos, corresponde entregar información que justifique, con ci-
fras, la inversión que se efeclúa en cada programa. Además, se suministrarán
anlecedentes relacionados con los beneficiarios, la organización y los recursos
humanos, físicos y financieros disponibles. La última parte se refiere a antece-
dentes que faciliten la evaluación del programa, tanlo en sus aspectos sociales
como en los económicos.

7 MIDEPLAN yel Ministerio de Salud han elaborado un "Manual de Preparación y Priori-

zación de Proyectos de Inversl6n Sector Salud", para cstablecimientos de atención a nivel prima-
rio. Es importante destacar que en este documento la preparaclOn del proyecto termina con el cál-
culo de un indicador global (IGP), que permite priorizar entre los cstablecimientos de atención de
nivel pnmano. Este toma en consideración tanto la contribución al logro de los objcüvos del sec·
tor, como los costos involucrados.

121
MIDEPLAN

a) Aspectos generales de planificación del programa

Corresponde presentar los aspectos que definan el programa considerando:

presentación, objetivos, descripción y operación.
Presentación .Aquí debe incluirse un resumen del programa, con identificación ,
de la institución responsable y ejecutora de éste. También debe acompañarse
una breve reseña histórica y legal, indicándose fechas de inicio, sus principales
modificaciones y, en general, todas las normas que respaldan su ejecución.
Objetivos. Se deben indicar los objetivos específicos que se pretenden alcanzar
con el programa. Para ello se definirá la población-objetivo (sujeto) y el bien o
servicio (objeto) que se entrega, indicándose, además, las principales caracterís-
ticas del programa. Asimismo. se mencionarán las metas específicas que se han
establecido para los plaros largo, mediano y corto.
Descripción. En esta parte debe definirse la "población objetivo", el bien o ser-
vicio que entrega el programa, los requisitos de ingreso al programa, el funcio-
namiento del programa, identificando las diferentes instituciones que participan
en su desarrollo. incluidas las disposiciones legales que las facultan.
J ustificaci6n. Se incluirá el diagnóstico de la situación que dio origen al progra·
ma, la cuantificación dcl problema que se pretende resolver y la fundamenta-
ción, con cifras que sirvan para resolver sobrc la conveniencia de implementar,
ampliar o continuar cI programa.
Concordancia del programa con las políticas vigentes. Prcsentar las relaciones
del programa con los planes globales de dcsarrollo, las políticas sociales y cco-
nómicas y con otros programas sociales.

b) Aspectos operativos

Sc agrupan aquí todos los antecedentes que permiten cstructurar, cuantificar y

operar el programa, tales como la cobertura, la organización y los rccursos con
que cuenta.
Cobertura. Debe definirse la oferta del bien o servicio y la demanda que existe
por éste; además, el tamaño y la localización de la población potencialmente
beneficiaria.
Se deben analizar todos los aspectos que definen a la población, sujeto de
atcnción y que sean pertinentes al programa, tales como edad, sexo, ingresos,
ocupación, educación.
Se incluirá toda la información respecto de las características, usos alter-
nativos, sustitutos del bien o servicio objeto del programa. Es importante deter-

122
 ....

MIOEPLAN

minar, cuando corresponda, la problemática de la disponibilidad, distribución y

sus limitaciones.
Conviene conocer antecedentes respecto a la magnitud o volumen de la
demanda actual y de la estimada, y los factores o variables que las afecten: estu-
dios estadísticos, proyecciones, tendencias económicas, elasticidades, etc.
Se debe establecer la magnitud de la oferta o capacidad para otorgar el be-
neficio tanto en lo programado, como en lo efectivo.
Es necesario efectuar un análisis de la brecha, o sea, establecer la magni-
tud de la población no atendida, las causas de la desatención y los efectos de és-
ta.
Organización. Se detallarán los organismos que participan en la planificación o
en la ejecución del programa, sean éstos públicos o particulares, sus principales
funciones y responsabilidades. Para estos efectos, se presentarán organigramas,
esquemas de Oujo de información entre las distintas instancias de decisión, de-
talles del proceso administrativo, de licitaciones, postulaciones, asignaciones y
distribución de los bienes o servicios. Conviene especificar, además, las instan-
cias del control establecidas, tanto en la parte financiera, como en la calidad de
las prestaciones entregadas.
Recursos para la ejecución del programa. Para operar el programa se requiere
disponer de recursos físicos y humanos. En los físicos, se deben señalar todas las
obras físicas, como terrenos, edificios, oficinas, bodegas, etc. Conviene señalar,
además, otros recursos necesarios para la operación del programa, tales como
transporte, mobiliario, útiles de oficina, publicidad, etc.
En relación a los recursos humanos, es fundamental establecer las necesi-
dades de personal para el funcionamiento del programa; su naturaleza (profe-
sional, administrativa, técnica); y los procesos de selección y entrenamiento. Es-
pecial atención se deberá dar a los casos en que el personal cumple otras
funciones, distintas del programa, donde hay que asignar promedios de tiempo.
Financiamiento del programa. Para determinar las necesidades de fondos que
requiere el programa, es necesario identificar y cuantificar todos los costos, es-
tableciendo los programas de inversión, además de los presupuestos de opera-
ción. Por último, es necesario especificar todas las fuentes de financiamiento
del programa y las alternativas en caso de que las hubiera.

c) Evaluación

La evaluación de los programas sociales se efectúa sobre la base de los antece-

dentes ya descritos. Conviene evaluar distintos aspectos.

123
 MIDEPLAN

Lo más completo sería medir su rentabilidad social, pero esto presenta las
dificultades inherentes a la cuantificación de los beneficios producidos por la
inversión en capital humano.
Evaluación de resultados, en términos de cumplimiento de metas yobjeti-
vos del programa; ejemplo: número de analfabetos que aprendieron a leer, nú-
mero de desnutridos que se recuperaron, etc.
,
Evaluación de la gestión anual del programa en términos de costos y as-
pectos operativos.

d) Conclusiones y recomendaciones

De la evaluación del programa se desprenden conclusiones y recomendaciones,

especialmente en los aspectos de planificación y operación, tales como:
En los aspectos de planificación. La modificación de metas u objetivos,
tiempo o calidad del bien o servicio entregado, redefinición de la población ob-
jetivo.
En los aspectos operativos. La modificación de la cobertura, mecanismos
de selección de beneficiarios, mecanismos de entrega, mecanismos de financia-
miento alternativos de los actuales, mecanismos de supervisión y control, etc.

124
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