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Dictámen de la Procuración del Tesoro de la Nación

Tomo : 266 Página : 4

EMPLEADOS PUBLICOS-REENCASILLAMIENTO-REESCALAFONAMIENTO-
IDONEIDAD PARA LA FUNCION-INTERES LEGITIMO-ADMINISTRACION
PUBLICA NACIONAL-FACULTADES DISCRECIONALES
3 de Julio de 2008

Datos del Dictamen

Fecha : 3 de Julio de 2008

Nro. de Dictamen : 000131
Partes : RICARDO CAPDEVILA
Emisor : OSVALDO CESAR GUGLIELMINO

Texto

Expte. Nº 17.729/92
MINISTERIO DE DEFENSA

BUENOS AIRES, 03 JUL 2008

SEÑORA DIRECTORA GENERAL DE DESPACHO Y DECRETOS

DE LA SUBSECRETARÍA TÉCNICA
DE LA SECRETARÍA LEGAL Y TÉCNICA
DE LA PRESIDENCIA DE LA NACIÓN:

Vuelven las presentes actuaciones a esta Procuración del Tesoro de la

Nación, en las que se consulta acerca de un proyecto de decreto
(Provisorio Nº 858/08), por el que se desestima el recurso jerárquico
interpuesto en subsidio por el agente del Ministerio de Relaciones
Exteriores, Comercio Internacional y Culto, don Ricardo Capdevila, contra
la Resolución Conjunta del Ministerio de Defensa y de la ex Secretaría de
la Función Pública entonces de la Presidencia de la Nación Nº 36 del 30
de abril de 1992, que dispuso su reencasillamiento en el Sistema Nacional
de la Profesión Administrativa (SINAPA), aprobado por Decreto Nº 993/91
(B.O. 28-6-91, actualmente T.O. 1995, B.O. 12-9-95) y disposiciones
complementarias.
- I -
ANTECEDENTES DE LA CONSULTA

1. Por la citada resolución conjunta se reencasilló al agente Ricardo

Capdevila en el Nivel C, Grado 1 del SINAPA (v. copia certificada a fs.
124/158, en especial fs. 158).

2. Contra la referida resolución, el interesado interpuso recurso de

reconsideración con jerárquico en subsidio por entender que su ubicación
escalafonaria en el nuevo sistema no era acorde con las funciones que
efectivamente
desempeñaba al momento de producirse su reencasillamiento, por lo que
solicitó se le reubicara en el Nivel B.
Consideró que no se habían valorado debidamente sus funciones y que se
había omitido detallar tareas que estaban a su cargo y que habrían
determinado un nivel superior.
En ese sentido señaló que era Jefe del Museo Antártico, con tres salas a
su cargo en los Museos Bernardino Rivadavia (Buenos Aires), Museo de
Ciencias Naturales de la Universidad de La Plata y Museo César Lisignoli
de la ciudad de Villa María (Córdoba), con una actividad que comprendía
la recolección de materiales museológicos, de ciencias naturales e
históricos, su selección, clasificación, conservación y exposición.
Agregó que realizaba tareas de investigación del pasado histórico
antártico argentino en repositorios nacionales, americanos y españoles, y
que desde el año 1972 se desempeñaba como profesor de historia antártica
para niveles secundarios y terciarios (v. fs. 1/2).

3. La Delegación Jurisdiccional ante la Comisión Permanente de Carrera

del SINAPA y la Dirección General de Asuntos Jurídicos, ambas del
Ministerio de Defensa, opinaron que no correspondía hacer lugar a lo
solicitado por el recurrente dado que la descripción de tareas realizada
por el agente no modificaban el nivel asignado (v. fs. 5 y 6,
respectivamente).

4. Por su parte, la ex Dirección General del Servicio Civil de la ex

Secretaría de la Función Pública de la Presidencia de la Nación señaló
que a la luz de las constancias obrantes en el expediente, resultaba
ajustado a derecho rechazar la pretensión interpuesta (v. fs. 9).

5. Con fundamento en esos asesoramientos, el 1 de octubre de 1993 se

dictó la Resolución Conjunta ex SFPPN y MD Nº 035, que rechazó, entre
otros, el recurso interpuesto por el agente Ricardo Capdevila contra el
acto conjunto que dispuso su reencasillamiento (v. copia certificada a
fs. 11/18).

6. Notificado de esta última medida, el señor Capdevila amplió los

fundamentos de su recurso de acuerdo con lo establecido por el artículo
88 del Reglamento de Procedimientos Administrativos. Decreto 1759/72 T.O.
1991 (B.O. 24-9-91).
Sin perjuicio de reiterar lo manifestado en su primera presentación,
destacó que el Nivel C para el cargo de Jefe del Museo Antártico no se
compadecía con la jerarquía de las funciones que efectivamente realizaba,
las que a su juicio eran equivalentes a la de Director de Museo Nacional.
Señaló que integraba el agrupamiento Científico Técnico y que allí era
responsable de la Jefatura de Museo e Historia.
Expresó que dirigía un programa internacional de conservación de sitios y
monumentos históricos en el marco del Tratado Antártico.
Por último, alegó sobre la prueba producida en estas actuaciones en
sustento de su pretensión.
Por ello, por las constancias de su legajo personal y la currícula que
acompañaba, solicitó que se revocara la medida impugnada y se le asignara
el Nivel B del SINAPA (v. fs. 19, 20/21, 22/27, 40/41, 47 y 48/60).

7. Mediante Nota Nº 266/95, el Director Nacional del Antártico, General

de Brigada (R) D. Jorge Edgard Leal, informó a la Delegación
Jurisdiccional de la Comisión Permanente de Carrera que se habían
evaluado correctamente las funciones desempeñadas por el peticionario y
que el nivel asignado era el que le correspondía, ello en virtud de que
el agente no planificaba ni fijaba políticas respecto de los sitios
históricos que conservaba. Agregó que la Cancillería representaba al país
y fijaba la política externa a definir en esta materia y la Dirección
Nacional del Antártico la implementaba internamente.
Destacó que el doctor Capdevila era el encargado de proponer y luego
efectuar la actividad de restauración de monumentos históricos, pero que
no poseía autonomía para tomar determinaciones dentro de la competencia
asignada (v. fs. 64).

8. En la instancia jerárquica, la Dirección General de Asuntos Jurídicos

del área de origen entendió que las funciones a cargo del interesado se
correspondían con la definición del nivel escalafonario asignado (v. fs.
67).

9. La Delegación Jurisdiccional ante la Comisión Permanente de Carrera

del SINAPA, por Acta del 30 de abril de 1996, aconsejó desestimar el
recurso interpuesto por el interesado, ratificando los fundamentos
expuestos por el servicio jurídico permanente del Ministerio de Defensa
(v. fs. 69/70).

10. Seis años después, el 26 de marzo de 2002, el recurrente volvió a

ampliar fundamentos e impugnó las afirmaciones efectuadas a fojas 64 por
el entonces Director Nacional del Antártico.
Señaló que, desde el año 1982 gozaba de autonomía total respecto de la
conducción de la Unidad Organizativa Museo e Historia Antártica, sin
perjuicio de participar en la formulación de políticas por parte de la
Cancillería, asesorando a la Dirección Nacional del Antártico (v. fs.
73/75).

11. Por Nota Nº 235 del 16 de mayo de 2002, el Director Nacional del
Antártico, doctor Ángel Ernesto Molinari, señaló que desde el año 1982,
las tareas enderezadas a dar cumplimiento a lo preceptuado por la Ley Nº
18.513 (B.O. 9-3-70) que creó el área de Museo (v. art. 14, acápite 15, y
17), habían sido planificadas, conducidas y ejecutadas por el doctor
Ricardo Capdevila.
Seguidamente destacó las distintas funciones asignadas al recurrente (v.
fs. 85/86).

12. Atento el tiempo transcurrido, el 2 de octubre de 2002 tomó

nuevamente intervención la Delegación Jurisdiccional ante la Comisión
Permanente de Carrera del SINAPA.
Dicha dependencia consideró que, dado lo expresado por el causante en la
ampliación de fundamentos, los antecedentes agregados, como así también
el informe del Director Nacional del Antártico de fojas 85/86, que avaló
los dichos y pruebas aportadas por el interesado que no se encontraban
agregadas al expediente al momento del encasillamiento, resultaba viable
hacer lugar a la petición del agente Capdevila, reencasillándolo en el
Nivel B del SINAPA.
En el mismo sentido se expidió la Asesoría Jurídica del Ministerio de
Defensa (v. fs. 87/88 y 90, respectivamente).

13. Por su parte, la Oficina Nacional de Empleo Público de la ex

Subsecretaría de la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de
Ministros expresó que del análisis de los antecedentes acompañados no
surgían, a juicio de esa Oficina Nacional, elementos suficientes para
modificar el Nivel C asignado al recurrente.
Destacó, en ese sentido, que las tareas brevemente descriptas en el
Formulario de Reencasillamiento compren-dían todas las actividades que
realizaba el agente Capdevila, como la formación de colecciones, guarda y
tratamiento de los materiales museológicos y trabajos de campo para la
determinación, conservación y restauración de los monumentos históricos.
También eran sus funciones, señaló, la investigación del pasado histórico
antártico y eventualmente participar en las reuniones nacionales o
internacionales sobre las materias vinculadas con el museo antártico.
En virtud de ello consideró que, teniendo en cuenta las funciones que
efectivamente desempeñaba el agente al momento de su reencasillamiento,
el Nivel C que le fuera otorgado oportunamente se ajustaba al grado de
complejidad, responsabilidad y autonomía de las funciones acreditadas (v.
fs. 92/94).

14. Con motivo de la transferencia de la Dirección Nacional del Antártico

y del Instituto Antártico Argentino del Ministerio de Defensa al ámbito
del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto,
ordenada por el Decreto Nº 207/03 (B.O. 14-02-03), las actuaciones fueron
remitidas a la Dirección General de Asuntos Jurídicos de esta última
cartera ministerial (v. fs. 101 y 102).
Dicha dependencia expresó que compartía el temperamento adoptado por la
Delegación Jurisdiccional ante la Comisión Permanente de Carrera del
Ministerio de Defensa y por la Oficina Nacional de Empleo Público de la
ex Subsecretaría de la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de
Ministros, de fojas 69/70 y 92/94, respectivamente, en el sentido de que
correspondía desestimar el recurso jerárquico interpuesto por el doctor
Capdevila (v. fs. 2/3 del Expte. Nº 19.956/03, agregado como fs. 103).
En igual sentido se expidió la Dirección de Capacitación y Evaluación del
Personal SINAPA (v. fs. 5/6 del mismo expediente).

15. Tomando en consideración las nuevas ampliaciones de fundamentos

presentadas por el recurrente a fojas 8/10 del Expediente acumulado como
fojas 103; fojas 2 del Expediente acumulado como fojas 104 y fojas
112/113, y los testimonios suscriptos por quienes fueran a la fecha del
reencasillamiento Director Nacional del Antártico y Director del
Instituto Antártico Argentino -agregados a fojas 11 y 12 del Expediente
acumulado como fojas 103-, se expidió la Subdirección General de Asuntos
Jurídicos de la Cancillería.
Dicha dependencia sostuvo que los elementos aportados por el recurrente
no enervaban el criterio expuesto en su dictamen de fojas 2/3 del
expediente acumulado como fojas 103, por lo que correspondía desestimar
el recurso jerárquico interpuesto contra la resolución que dispuso su
reencasillamiento (v. fs. 21/24 del Expte. acumulado como fs. 103 y
118/120).
16. En una nueva intervención, la Oficina Nacional de Empleo Público de
la ex Subsecretaría de la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de
Ministros expresó que, no obstante las nuevas presentaciones del agente y
los informes de la dependencias que intervinieron con motivo de esas
presentaciones, reiteraba el criterio expuesto en su dictamen de fojas
92/94, en el sentido de que resultaba ajustado a derecho desestimar el
recurso jerárquico en trámite (fs. 121/122).

17. Solicitada su opinión, esta Procuración del Tesoro de la Nación

estimó que previo a su intervención debía pronunciarse la Dirección
General de Asuntos Jurídicos de la Subsecretaría de Asuntos Legales de
esa Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación, por cuanto
se trataba de una consulta relativa a un proyecto de decreto (v. fs.
123).

18. El citado servicio jurídico permanente se expidió, expresando en

síntesis que, habiéndose respetado el derecho de defensa del causante y
atento la falta de elementos que alcanzaran a conmover la decisión que
oportunamente se adoptara con la Resolución impugnada, estimaba que el
recurso no podía prosperar.
Aconsejó, además, en atención a lo dispuesto por el artículo 92 del
Reglamento de Procedimientos Administrativos. Decreto 1759/72 T.O. 1991,
la remisión de las actuaciones a esta Procuración del Tesoro de la Nación
(v. fs. 160/165).

19. El proyecto de decreto sobre el que se pide mi parecer ha sido

agregado a estas actuaciones en copia certificada a fojas 166/167; una
copia simple de ese proyecto ha sido incorporada al expediente en esta
Procuración, inmediatamente antes del presente dictamen.

20. A fojas 168 se solicitó la intervención de esta Procuración del

Tesoro de la Nación.

- II -
NORMAS VINCULADAS CON EL TEMA

1. Respecto de la estructura organizativa de la Dirección Nacional del

Antártico, cabe señalar que la Ley Nº 18.513 dispone en su artículo 13
Créase bajo dependencia del Ministerio de Defensa, a partir del 1 de
enero de 1970, la Dirección Nacional del Antártico (D.N.A.) y asígnase a
la misma la responsabilidad del planeamiento, programación, dirección,
coordinación y control de la actividad antártica argentina.
Seguidamente, su artículo 14 establece en su inciso b), que son funciones
de la Dirección Nacional del Antártico, (.) sostener el Museo Antártico
(v. punto 15).
A su vez, su artículo 15 reza La Dirección Nacional del Antártico estará
integrada por los siguientes órganos competentes: El director nacional
del Antártico, de quien dependerán. La Secretaría; El Departamento
Finanzas; El Grupo Asesor; El Instituto Antártico Argentino; El
Departamento Planes; El Departamento Logístico.
Mas adelante su artículo 17 preceptúa El Instituto Antártico Argentino
estará integrado por: El director del Instituto Antártico Argentino, de
quien dependerán, El Departamento Científico; El Departamento Técnico; El
Museo Antártico Argentino. El director del Instituto Antártico Argentino
será la segunda autoridad jerárquica de la Dirección Nacional del
Antártico.

2. Por su parte, el artículo 2º del Decreto Nº 7338/51 (B.O. 23-4-51)

establece que serán funciones específicas del Instituto Antártico
Argentino .d) Organizar el Museo Antártico Argentino.

3. Cabe señalar que el Decreto Nº 207/03 transfirió .la DIRECCIÓN

NACIONAL DEL ANTÁRTICO y el INSTITUTO ANTÁRTICO ARGENTINO de la
SECRETARÍA DE ASUNTOS MILITARES del MINISTERIO DE DEFENSA al ámbito de la
SUBSECRETARÍA DE POLÍTICA EXTERIOR dependiente de la SECRETARÍA DE
RELACIONES EXTERIORES del MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO
INTERNACIONAL Y CULTO (art. 1º).

- III -
ANÁLISIS DE LA CUESTIÓN CONSULTADA

1. Adelanto mi opinión coincidente, en términos generales, con el

criterio expuesto por las dependencias preopinantes, en el sentido de que
el Nivel C que le fuera asignado al doctor Ricardo Capdevila, al
disponerse su reencasillamiento en el SINAPA, es acorde con las funciones
que en esa época desempeñaba.

2. En efecto, el Decreto Nº 993/91 (T.O. 1995), aprobatorio del SINAPA,

en su artículo 11 dispone El reencasillamiento del personal deberá ser
aprobado teniendo en cuenta las funciones que efectivamente ejerza. (v.
también, en igual sentido, art. 2º de la Res. ex SFP Nº 224/91, B.O. 04-
02-92, que aprobó el instrumento de evaluación de agentes para el
reencasillamiento en el Agrupamiento Científico Técnico).
Por su parte, el artículo 13 del Capítulo II del Título II del Anexo I al
referido decreto, describe las funciones que corresponden a los distintos
niveles del Agrupamiento del Personal Científico Técnico del SINAPA.
Al respecto, establece que el Nivel C Corresponde a funciones de
organización, dirección o ejecución de actividades de investigación o
desarrollo tecnológico que impliquen la formulación de proyectos
complejos y especializados.
Supone responsabilidad sobre el cumplimiento de objetivos a su cargo, con
sujeción a planes o marcos normativos o técnicos, con autonomía para
aplicar la iniciativa personal para la elección dentro de las pautas
establecidas, de los temas objeto de investigación y la resolución de
problemas durante su desarrollo (.).

3.
Según surge del Formulario de Reencasillamiento, obrante a fojas 8, el
doctor Capdevila cumplía funciones, en ese momento, en la Dirección
Nacional del Antártico, entonces bajo la dependencia del Ministerio de
Defensa.
De ese Formulario resulta que la denominación del puesto que ocupaba el
agente a la época de su reencasillamiento era Coordinador de Museo, y las
principales tareas que cumplía eran .Atender el área de museología
antártica, desarrollando asimismo tareas de investigación de campo e
historia antártica. Supervisa las Salas de los Museos B. Rivadavia y Nac.
de la Plata en las cuestiones antárticas.
Dichas funciones se corresponden con la responsabilidad evaluada, el
grado de autonomía ponderado y el Nivel C acordado, sin que se hayan
aportado nuevos elementos de juicio que permitan modificar el criterio
jurídico tenido en cuenta al resolver el recurso de reconsideración.
Al respecto, debo señalar que las tareas descriptas en el Formulario de
Reencasillamiento, que comprenden todas las actividades que realizaba el
recurrente, no fueron desconocidas por el interesado en su presentación
recursiva; al contrario, las funciones que él describe guardan notoria
similitud con las informadas por la autoridad responsable.
Asimismo, es preciso considerar que el recurrente no impugnó el plexo
normativo que sirvió de base legal para su encuadramiento, ni alegó que
en este acto se hubiese transgredido algún precepto específico de aquél,
por lo que su cuestionamiento ha de ser apreciado solamente como una mera
discrepancia con la ubicación escalafonaria que se le asignó en
definitiva.
Por último, acerca de las consideraciones efectuadas en sendas notas por
quienes fueran a la fecha del reencasillamiento Director Nacional del
Antártico y Director del Instituto Antártico Argentino, obrantes a fojas
11 y 12 del Expediente acumulado como fojas 103, cabe destacar que la
primera de las referidas notas contradice, en cierto modo, la
certificación y la evaluación de las funciones que el doctor Capdevila
cumplía a la época de su reencasillamiento, que efectuara el mismo
funcionario en el respectivo Formulario de Reencasillamiento (v. fs. 8),
y que ratificara posteriormente a fojas 64.

4. De conformidad con lo anteriormente señalado, y de acuerdo con el

punto 3.1. de la Guía de Evaluación de las Funciones o Tareas que realiza
el Agente del Agrupamiento del Personal Científico Técnico del SINAPA,
que obra como Anexo II a la Resolución ex SFP Nº 224/91, que expresa De-
sempeño de funciones de conducción en unidades organizativas de nivel de
Departamento o equivalente y ejecutivas a nivel de proyectos, que
impliquen la planificación, organización y control de actividades
científico tecnológicas; y con el punto 3.2. que reza Realización de
tareas de investigación o desarrollo tecnológico, de dirección y
ejecución de proyectos o servicios científicos tecnológicos, contenidos
estos que resultan acordes con lo dispuesto por el artículo 13 del Anexo
I al Decreto Nº 993/91 (T.O. 1995), a las funciones desempeñadas por el
agente Ricardo Capdevila descriptas en el Formulario de
Reencasillamiento, les corresponde un Nivel C.

5. Sobre el particular, debo recordar que en el asesoramiento registrado

en Dictámenes 211:423, esta Procuración del Tesoro sostuvo que .el
reescalafonamiento en el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa
excedió el mero pase horizontal del agente de un escalafón a otro,
habiéndose determinado su ubicación escalafonaria en función de las
tareas que efectivamente cumplía a la fecha de su reencasillamiento.
Destacó además que .la idoneidad de un agente, aisladamente considerada,
no es de por sí razón suficiente para determinar la procedencia de su
encasillamiento en una categoría superior, puesto que no tiene un derecho
subjetivo al ascenso por selección, sino un mero interés legítimo,
conjuntamente con aquellos que también pueden intervenir como sujetos
pasivos del procedimiento selectivo.
Se afirmó asimismo que .Dentro de ese orden de ideas, puede válidamente
sostenerse que la pretensión de los interesados a ser encasillados en
categorías superiores no pasa de ser una mera aspiración, sin que
constituya un derecho que la Administración se encuentre obligada a
satisfacer, pues ninguna norma legal o reglamentaria así lo dispone (.).
Por ello -continuó diciéndose- es lícito concluir que en materia de
encasillamientos o de reescalafonamiento, el Poder Administrador tiene en
principio facultades discrecionales, dentro de su propio ordenamiento y
teniendo fundamentalmente en cuenta las necesidades del servicio.

- IV -
CONCLUSIÓN

1. Por lo expuesto, considero que corresponde desestimar el recurso

jerárquico deducido en subsidio por el agente del Ministerio de
Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto doctor Ricardo
Capdevila, contra la Resolución Conjunta MD y ex SFPPN Nº 36 del 30 de
abril de 1992, como se propicia en el proyecto de decreto acompañado.

2. De conformidad con lo previsto por los artículos 39 y siguientes del

Reglamento de Procedimientos Administrativos. Decreto 1759/72 T.O. 1991,
la notificación del acto que se dicte hará saber al interesado que la
resolución del recurso jerárquico agota la instancia administrativa, de
acuerdo con lo dispuesto por el artículo 90 del citado reglamento, sin
perjuicio de la posibilidad de interponer el recurso contemplado en el
artículo 100 de ese cuerpo normativo.
Así opino.
OSVALDO CESAR GUGLIELMINO
PROCURADOR DEL TESORO DE LA NACION

DICTAMEN Nº: 131