UNIVERSIDAD DE CANTABRIA

Economía ambiental y
costes ambientales
externos
Protocolo de Kyoto y mercado de derechos
de emisión de CO2
Marta Cobo Villa
 ÍNDICE

INTRODUCCIÓN……………………………………………..…...……………. 2

COMIENZOS DE LA ECONOMÍA AMBIENTAL…………………….….….4

LA EVOLUCIÓN DE LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL EN EL PENSAMIENTO

ECONÓMICO…………………………………………………...……….……….5

ECONOMÍA AMBIENTAL: PRINCIPIOS Y

APLICACIONES…………………………………………………….…..……….6

DEFINICIÓN DE EXTERNALIDAD……………………………….……..…….7

CARACTERÍSTICAS DE LAS EXTERNALIDADES....................................9

¿QUE ACTIVIDADES SON LAS QUE CONTAMINAN?............................10

VALORACIÓN DEL DAÑO CAUSADO……………………………………11

INTERNALIZACION NEOCLÁSICA DE LAS EXTERNALIDADES: MODELOS DE

PIGOU Y COASE…………………………………………………..………..…11

INTEGRACIÓN DE LOS COSTES AMBIENTAES……………………...….17

¿POR QUÉ DEBEMOS VALORAR? ¿DEBE EXISTIR

OPCIÓN DE NO VALORAR?......................................................................18

LA RENTABILIDAD COMO MANIFESTACIÓN DEL VALOR…………….19

EN TÉRMINOS DE BIENESTAR…………………………………………..…19

ANALISIS ECONOMICO ANTE LA EVIDENCIA DE EXTERNALIDAD…..20

LOS FUNDAMENTOS MICROECONÓMICOS DE LA VALORACIÓN DE

EXTERNALIDADES…………………………………………………………….21

LA DISPERSIÓN DE CONTAMINANTES, EL AUMENTO EN LA

CONCENTRACIÓN Y LA EXPOSICIÓN DE MEDIOS RECEPTORES…..23

EL PROTOCOLO DE KYOTO …………………………………………..……24

EL PROTOCOLO DE KYOTO, Y EL MERCADO DE EMISIONES DE

CO (Regulación mediante mercado para una especial externalidad
2
negativa)………………………………………………………………………….25

1
INTRODUCCIÓN

En la actualidad, casi todo el mundo está concienciado sobre la necesidad de disponer

de un medio ambiente aceptable en todos los aspectos, siendo su contaminación uno
de los aspectos más sensibles desde el punto de vista social.

A esta sensibilización no escapan las políticas de los países desarrollados, siendo su

toma de medidas de corrección función de las presiones sociales y económicas.

Como consecuencia se establecen leyes y normas que regulan la generación de

productos ajenos al medio natural tanto desde el punto cualitativo de vista como desde
el cuantitativo. De esta forma se pueden alcanzar “puntos aceptables” y no llegar a
“puntos sin retorno” en lo que se refiere a recursos naturales.

Cada vez más los países consideran el medio ambiente un capital a proteger, en este
sentido se han desarrollado leyes, convenios y reglamentos de obligado cumplimiento
que encauzan las actividades de desarrollo económico e industrial hacia situaciones
poco imaginables hace unos años.

Históricamente, en los países industrializados el desarrollo y crecimiento económicos

tuvieron lugar durante el último siglo y particularmente en el periodo comprendido
entre la segunda guerra mundial y finales de los años sesenta.

En esta etapa primó el desarrollo a ultranza y se tuvieron poc en cuenta los aspectos
ecológicos y la alteración del medio ambiente, con lo que la contaminación de
atmósfera, aguas continentales y marinas y suelo aumentaron sin freno.

España no escapó a estos daños, incluso sufrió alguno más para poder ponerse más o
menos a la altura de otros países desarrollados.

El primer frenazo llegó con el cálculo de las limitaciones de los recursos energéticos
de los que se comenzaba a apreciar un agotamiento a plazo. (1972:informe Meadows
“the limits to growth”)

A esta advertencia se unieron las primeras crisis energéticas, así nos encontramos
ante la primera reacción real de defensa, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
medio ambiente celebrada en Estocolmo en 1973, de la que surgió en PNUMA.

De esta manera van apareciendo los primeros organismos responsables del medio
ambiente, los primeros programas empresariales de política medioambiental y
principios como “quien contamina paga”.

En un principio las empresas e industrias reaccionaron mal, viendo en la defensa del

medio ambiente y en su legislación asociada un enemigo.

A partir de 1980 se inició otro periodo de avance y reforma intensos en criterios

ecológicos sobre la actividad humana, surgiendo principios que se admitían como
compatibles con el desarrollo y la conservación del medio ambiente. Al mismo tiempo
proliferaron asociaciones ecologistas y la concienciación ciudadana de la problemática
medioambiental.

2
Pero en este periodo aparte de nuevas obligaciones legales aparecieron nuevas
actividades industriales y nuevos productos: productos verdes, materiales no
contaminantes, producto biodegradables, mejoras en el paisaje industrial,…

A partir de 1990 se desarrolla un tercer periodo en la revolución medioambiental.

En el caso europeo ha sido determinante la actitud de la UE en cuanto a normativas y

subvenciones y la posición de exigencias creciente de la población en materia de
calidad medioambiental.

Los partidos políticos desarrollan programas orientados al medio ambiente. Los

centros de enseñanza incrementan sus cursos, conferencias carreras y masters sobre
especialidades medioambientales.

A nivel industrial actualmente la actitud de protección del medio ambiente es de

aceptación general. Las industrias admiten que no deben contaminar y que debe
aportar una imagen “limpia”. Es ahora cuando entran en escena el ecomercado, las
etiquetas verdes, las tecnologías limpias, los asesores medioambientales,
especialistas en derecho medioambiental, etc.

Pero por otra parte la falta de información para las industrias es importante ¿ a quién
acudir?¿cómo preocuparme por esto si mi problema es la suspensión de pagos? ¿de
dónde obtener ayudas financieras? ¿ y cobertura legal? Todas estas preguntas son
muy frecuentes en la industria española, y van surgiendo a medida que las normativas
comunitarias, estatales, autonómicas y municipales se van desarrollando.

En estos momentos muchas empresas tratan sus problemas medioambientales de

forma superficial y deberían ponerse en marcha programas sencillos de información y
dialogo entre las partes afectadas: Empresas, Administraciones, consumidores y
técnicos industriales.

La protección medioambiental es desde hace varios años una prioridad en la UE,

existen apoyos y ayudas técnicas y económicas por su parte, para evitar que
economía y desarrollo económico estén reñidos. Si se integra una actitud
ambientalista en la gestión empresarial pueden surgir ventajas en a calidad de vida de
los trabajadores, en la calidad de los productos fabricados, en la imagen de la
empresa y en mejora del mercado frente a la competencia.

La actitud generalizada de las empresas e industrias es luchar por la supervivencia y

el dominio sobre la competencia y dominio sobre otras empresas. Aunque a veces si
que existen actitudes medioambientales, estos casos no son los más frecuentes.

Si la empresa ve que una nueva tecnología permite la mejora de sus procesos de

producción, reducir sus cotes y mejorar su imagen frente a los clientes reaccionará
adoptándola de forma inmediata.

Se aprecia que en áreas con una economía sana y próspera en países desarrollados
la industria las empresas ponen en marcha programas de protección medioambiental y
se observa una interacción entre prosperidad y alta calidad del medio ambiente.

3
La empresa puede obtener importantes ventajas al adoptar una actitud positiva
respecto al medio ambiente:

- Reducción de costes
- Adelantos tecnológicos
- Ventajas frente a la competencia
- Mejora de la imagen
- Mejora en la seguridad
- Mejora en la calidad de vida de los operarios
- Garantía de la continuidad empresarial.

COMIENZOS DE LA ECONOMÍA AMBIENTAL

La economía ambiental no es la aplicación de las ciencias económicas en general a la

problemática ambiental. Se llama así a la interpretación de una escuela del
pensamiento económico, neoclásica, que pasó a incorporar el medio ambiente como
objeto de estudio.

La economía ambiental se basa, entonces, en los mismos conceptos y presupuestos

básicos de la teoría neoclásica, que concentra el análisis sobre la escasez, y donde
los bienes son valorados según su abundancia-rareza, de tal manera que cuando se
trata de bienes escasos, éstos son considerados bienes económicos, mientras que
cuando son bienes abundantes, no son económicos.

El medio ambiente cada vez va adquiriendo mayor estatus de bien económico porque
muchos recursos naturales, como el agua y algunas fuentes de energía no renovables,
comienzan a escasear y presentan horizontes de agotamiento previsibles. Al mismo
tiempo, estos bienes naturales, aun cuando sean insumos indispensables del proceso
productivo, presentan características de bienes no económicos, por no poseer ni
precio ni dueño. Por esta razón, el medio ambiente se encuentra externo al mercado.
La incorporación del medio ambiente al mercado se daría mediante el procedimiento
de internalización de esas externalidades, adjudicándoles un precio. Por eso, la
economía ambiental se ocupa principalmente de la valoración monetaria del medio
ambiente. Una vez internalizado, el medio ambiente pasa a tener las características de
un bien económico, o sea, pasa a tener precio y/o derecho de propiedad.

Hay otras escuelas económicas que también trabajan la cuestión ambiental, basadas
en otras filosofías, y buscando comprender las diversas dimensiones del medio
ambiente. Lato sensu, y a los efectos de políticas de acción, medio ambiente no es
sólo la biosfera, sino también la sociedad y su economía, donde las dinámicas y las
lógicas intrínsecas de cada esfera se presentan, en parte, convergentes y, en parte,
excluyentes.

4
LA EVOLUCIÓN DE LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL EN EL PENSAMIENTO
ECONÓMICO

Francis Bacon, uno de los mayores exponentes del positivismo moderno del siglo XVII,
argumentaba que la naturaleza debía ser subyugada, dominada, y puesta al servicio
del hombre. En concordancia con la tradición cristiana, la naturaleza se hizo para el
usufructo del hombre. Las prácticas agrícolas con las cuales la población se esforzaba
en obtener comida, abrigo, y otros medios de sobrevivencia eran más explotadas que
preservadas. Según Laslett
(2001), hasta el siglo XVIII los intelectuales europeos veían lo agreste con cierto horror
y la limpieza con satisfacción. No obstante el carácter explotador de dichas prácticas,
no eran y tampoco lo son hoy en día, consideradas como insustentables, ya que la
escala de la producción era localizada y su intensidad restricta, lo que daba un margen
a la naturaleza para su resiliencia.

A mediados del siglo XVIII, los formuladores de la historia natural (Linneo y Humboldt,
1758) reconocían que, aunque el hombre domine sobre el orden natural, pertenece al
mismo. El hombre tiene su lugar en la gran cadena de los seres vivos, y también se
somete a las leyes de la naturaleza. De esa forma, la economía humana tiene la
posibilidad de desarrollarse y enriquecerse, pero también debe permanecer
sintonizada con la economía natural. En otras palabras, la naturaleza pasa a ser digna
de atención del hombre, justamente porque le es útil. Los fisiócratas (primera escuela
del pensamiento económico, contemporánea con los historiadores naturales)
compartían esa misma visión con relación a la naturaleza (Vivien, 2000).

Los fisiócratas (Quesnay, 1758) consideraban que la fuente de todas las riquezas del
Estado y de los ciudadanos era la agricultura, porque sólo ella restituía al hombre más
valor del que fue invertido.3 La fisiocracia, que significa “el poder de la tierra”, concibe
a la economía humana dentro de la natural, y que el hombre debe respetar los ciclos y
equilibrios, si desea continuar aprovechando la gratuidad de sus dones. Según Vivien
(2000), la teoría fisiocrática, en el contexto de su época, era menos un anuncio del
nuevo tiempo, representado por la industrialización, y más una racionalización del
orden antiguo, el de la aristocracia de la tierra. La concepción de la naturaleza de los
fisiócratas presentaba un cierto carácter idílico, así como una tradición teológica, que
influenció a la historia natural. Del encuentro de la fisiocracia, el saber natural, la
teología y el romanticismo, nacieron las primeras manifestaciones de protección al
medio ambiente.

A finales del siglo XVIII, por primera vez en forma explícita, los economistas clásicos
inauguraron la época del “mundo finito”. Tanto la teoría de la dinámica demográfica de
Malthus, como la teoría de los rendimientos decrecientes de la tierra de Ricardo,5
apuntan al límite ambiental que significaría la insuficiente oferta de tierras de buena
calidad. Atribuyen un papel relativo a la tecnología, reconociendo que ayuda, pero que

5
no resuelve el problema de la tendencia a los rendimientos decrecientes. De allí que
propongan el “estado estacionario” como algo inevitable. John Stuart Mill, también
economista clásico, al contrario que los anteriores, exalta este estado, como siendo
deseable y más humano que el que existía, pues permitiría que la sociedad se
desprendiera de las ataduras materiales, y se dedicara al arte de vivir, dejando en paz
a la naturaleza.

En el siglo XIX, la Revolución Industrial, basada en la termodinámica (potencia motriz

del calor) marca una ruptura en la cuestión ecológica. Con la revolución técnico-
científica aplicada a la producción, la problemática ambiental se extiende a una escala
geográfica cada vez mayor. Eso despertó, ya desde comienzos de ese siglo, una
generación de ingenieros románticos, llamados “ingenieros economistas”,6
precursores de la economía ecológica, quienes basándose en principios de la
termodinámica, demostraban y preveían las repercusiones ecológicas de la revolución
“termo-industrial”, consistentes en trastornos irreversibles en los grandes ciclos
biogeoquímicos de la biosfera.

En el periodo de posguerra, en particular desde 1950 a 1973, la economía mundial

experimenta un crecimiento vertiginoso de la producción, con tasas de productividad
de la mano de obra elevada y continua, impulsadas por una nueva etapa tecnológica
basada en la electrónica y los nuevos químicos. El optimismo frente al crecimiento de
la producción material era tal que la llamaron “edad de oro” (golden age).

Con todos los alardes y previsiones de los “ingenieros economistas” a lo largo del siglo
XIX, la discusión de la problemática ambiental no ganó prioridad, ya que hasta los
años sesenta-setenta del siglo XX, aunque los problemas ambientales eran visibles
hasta para los no especialistas (como contaminaciones o derrames de petróleo), aún
eran locales o regionales
.
La discusión sobre la cuestión ambiental toma fuerza después de la “edad de oro”, y
particularmente en los años ochenta-noventa, en los que se vuelve cada vez más
evidente que el aumento de la producción va acompañado de una intensificación de la
degradación ambiental, que pasa a adquirir dimensiones globales. Al mismo tiempo,
algunos de los problemas ambientales más graves se vuelven cada vez menos
perceptibles a los ojos humanos, como lo son la pérdida de la biodiversidad, el agujero
de la capa de ozono, o los cambios climáticos.

La economía ambiental se constituye como disciplina en los años setenta, como una
respuesta de los economistas neoclásicos a la problemática ambiental
contemporánea. Esta disciplina se basa en las teorías de la internalización de las
externalidades de Pigou (1920) y Coase (1960), ambos de la escuela neoclásica.
Como contrapunto crítico a la economía ambiental, surge simultáneamente la
economía ecológica, basada en las leyes de la termodinámica y los grandes ciclos
biogeoquímicos de los ecosistemas de la biosfera. Esta escuela vuelve a enfatizar la
finitud de los recursos naturales en las propuestas de política de gestión ambiental

ECONOMÍA AMBIENTAL: PRINCIPIOS Y APLICACIONES

Tal como fue dicho en la introducción, la economía ambiental trata de la forma como la
economía neoclásica pasó a incorporar el medio ambiente en su objeto de análisis.
Veamos, primero, los fundamentos básicos sobre los cuales se apoya y, enseguida,
las adaptaciones para incorporar el medio ambiente.

Principios de la economía neoclásica

6
La economía neoclásica privilegia el análisis del mercado y no el del proceso
productivo. Un mercado sólo se forma cuando los bienes son escasos. Se presupone
que el comportamiento de los agentes económicos –productores y consumidores–
está guiado por una racionalidad que los lleva, siempre, a maximizar la satisfacción
individual, dentro de sus preferencias, y frente a sus estructuras restrictivas como, por
ejemplo, el ingreso.

La actividad económica –la producción y consumo de bienes– sólo se realiza en el

precio de equilibrio. Esto es, cuando el precio que los productores están dispuestos a
ofrecer el bien (dentro de las restricciones tecnológicas y de los costos de los insumos)
sea igual al precio que los consumidores están dispuestos a pagar por dicho bien
(dentro también de sus preferencias y disponibilidades dinerarias). Por primera vez,
con esta teoría, el valor de un bien deja de considerarse algo objetivo, para ser
considerado algo subjetivo, que depende de la valoración individual.

La teoría neoclásica se considera a sí misma neutra y sin juicios de valor. No le

interesa si es justo que algunos individuos posean más y otros menos recursos; lo que
le importa es que, dado lo que poseen, hagan con eso lo mejor para sí. Y,
recuperando a Adam Smith, cree en la armonización del mercado por la “mano
invisible”, donde los intereses privados (costos y beneficios) coinciden siempre con los
intereses sociales. O sea, lo que es bueno para el individuo es siempre bueno para la
colectividad.

De allí se deriva el presupuesto de que un mercado competitivo trabaja en el “óptimo

de Pareto” que consiste en un equilibrio en el cual no es posible que un individuo
mejore su situación sin que otro empeore la propia. En el óptimo de Pareto, la
economía estaría funcionando en el máximo de eficiencia, adjudicando de la mejor
manera los recursos. Como resultado, el comportamiento racional individual es
deseable y la intervención gubernamental debe ser la menor posible. Esta se prevé
sólo para cuando hay fallas en el mercado, o sea, cuando el mercado no está
maximizando el bienestar colectivo y a los efectosde corregirlo.

DEFINICIÓN DE EXTERNALIDAD

El objetivo de cualquier empresa que pretende un beneficio económico es la

maximización del mismo. Para lograrlo tiene que analizar la ultima unidad producida
(análisis marginal). Debido a la primera ley de Gossen el ingreso por última unidad
vendida va disminuyendo a medida que se vende más. Por otro lado la ley de
rendimienos marginales decrecientes nos lleva a que los costes de la ultima unidad
producida (costes marginales) son cada vez mayores.
Mientras el coste de seguir produciendo sea inferior al ingreso obtenido con la venta
de esto productos compensa seguir produciendo ya que a la aportación al beneficio
será positiva.
Cuando el coste marginal es mayor que el ingreso marginal ya no interesa seguir
produciendo.
Por tanto, el beneficio máximo se alcanzará cuando coste e ingreso marginal se
igualen.

Desde el punto de vista social la eficiencia en la producción se da cuando el coste

marginal se iguala al precio. Podemos pensar en el coste marginal como el aquel
resultado de atraer recursos de otras areas para obtener el incremento de producción
deseado.
Por otro lado el precio reflejará las preferencias de los consumidores por pagar ese
incremento de producción.

7
Mientras el coste marginal sea inferior al precio la sociedad estará mejor si se asignan
más recursos a la producción del bien en cuestión, si el coste marginal es superior el
bien estará siendo producido en demasía y los recursos que se consumen para dicho
bien deberían ser consumidos para otros productos. La eficiencia se dará para la
cantidad de producto en que se igualen precio y coste marginal.

Por tanto aquí se reúne dos conceptos: eficiencia en la empresa (CMg=IMg) y

eficiencia social (CMg=P). para que estos dos criterios se cumplan debe cumplirse que
el coste marginal se iguale al ingreso y al precio (CMg=IMG=P). Sin embargo esta
condición puede no lograrse principalmente por la morfología del mercado, el único
mercado en que el precio es igual al ingreso marginal es la competencia perfecta, en
este modelo todos los agentes son precio-aceptantes sin posibilidad de alterarlos de
forma individual. Pero incluso de esta manera no es posible garantizar la eficiencia
porque podría darse el caso de que los precios no sean relevantes, en estos casos la
actividad de las empresas genera ineficiencias en la distribución de los recursos con
que cuenta una economía.

Así nos encontraríamos en una situación en el mercado no es eficiente (fallo de

mercado) y se requeriría la actuación de Estado para solucionarlo

En economía es clara la noción de que el comportamiento de un individuo puede

afectar al bienestar de otro. Un cambio en el comportamiento no tiene por qué alterar
la eficiencia del mercado si este cambio se manifiesta a través del sistema de precios.

Cuando la actividad de un agente (individuo o empresa) influye directamente en el

bienestar del otro de modo que no aparece reflejado en los precios del mercado el
efecto recibe el nombre de externalidad (porque el comportamiento del agente afecta
directamente al bienestar de otro agente que es “externo” a aquel). A diferencia de lo
que ocurre con los efectos que se transmiten a través de los precios, las
externalidades actúan de manera negativa sobre la eficiencia económica.

En este escenario los precios han perdido relevancia para juzgar la eficiencia social ya
que los precios relativos no se corresponden con los costes marginales relativos.

8
Existen externalidades cuando los costes privados no igualan a los costes sociales,
generando niveles de producción que no son socialmente óptimos y generando así
una ineficiencia económica.

Estos conceptos adquieren importancia práctica en temas medioambientales ya que

permiten encuadrar los problemas dentro de un modelo para su solución.

Una externalidad será la consecuencia de la dificultad o imposibilidad de definir los

derechos de propiedad. Supongamos el caso hipotético de que un río que sufre
contaminación es propiedad de alguien. Si el dueño del río impone el pago de una
suma que refleje el perjuicio de la contaminación los contaminadores tendrían este
hecho en cuenta a la hora de adoptar sus funciones de producción y no usarían el rio
de manera ineficiente.

Cuando un determinado recurso es propiedad de alguien su precio reflejará el valor de

sus usos alternativos, y el recurso será explotado de manera eficiente (por lo menos
cuando no se den otros fallos de mercado). Por el contrario los recursos que son
propiedad común son usados de forma abusiva porque nadie tiene incentivos a
explotarlos de forma más racional.

CARACTERÍSTICAS DE LAS EXTERNALIDADES:

- Las externalidades se pueden producir tanto por consumidores como por

empresas. Por ejemplo una persona que fuma en una estancia llena de
gente reduce el bienestar de las otras personas al usar un recurso común
(el aire puro).
- Las externalidades son de naturaleza recíproca. Desde un punto de vista
social puede que en algunos casos no resulte evidente que opción es
mejor. Por ejemplo para el caso del río podría considerarse que verter
residuos al río es mejor que pescar en él.
- Las externalidades pueden ser positivas. Se dan cuando un agente genera
con su actividad un beneficio externo.
- Los bienes públicos pueden considerarse como un tipo especial de
externalidad. Cuando una persona genera una externalidad positiva cuyo
efecto es percibido por todos los demás de manera completa, la
externalidad es un bien público puro. En ocasiones la frontera que separa
bien público de externalidad es borrosa.

9
Del anterior análisis gráfico podemos extraer varias conclusiones:

- Los mercados privados no necesariamente generan un nivel de producción

socialmente eficiente. Los bienes que llevan aparejada una externalidad
negativa se producen en cantidades excesivas en relación con el nivel de
producción que resultaría eficiente.
- Supongamos que nos encontramos ante un río contaminado por una
industria en el que los pescadores no pueden pescar debido a la
contaminación. Si el contaminador reduce su cantidad de producción
reducirá sus ganancias, pero los pescadores verán incrementar las suyas
en una cantidad equivalente al daño marginal que causaba esa producción
que se ha reducido. La reducción en la cantidad producida por el
contaminador genera una ganancia para la sociedad.
- Una contaminación nula no es socialmente deseable debido a que puede
implicar una producción nula (y problemas directamente relacionados como
el desempleo). El cálculo de la cantidad adecuada de contaminación
requiere que los beneficios y los costes se compensen y esto ocurre
generalmente para ciertos niveles positivos de contaminación. La exigencia
de no contaminar nada supondría prohibir toda producción.

¿QUE ACTIVIDADES SON LAS QUE CONTAMINAN?

Es necesario identificar los distintos tipos y niveles de contaminación que van

asociados a los diferentes procesos productivos. Pero es muy difícil medir con
exactitud la contaminación, se nos plantea el problema de qué cantidad de
contaminación podemos atribuir la actividad industrial y qué cantidad a procesos y

10
ciclos naturales. Además dependerá de otros factores como las condiciones
meteorológicas o de la presencia de otros elementos contaminantes.

La capacidad científica para realizar experimentos controlados a gran escala es muy

limitada por lo que en ocasiones resulta muy complicado calcular cuales son
exactamente los efectos de una sustancia contaminante.

VALORACIÓN DEL DAÑO CAUSADO

Una vez que se ha especificado el perjuicio físico producido por una sustancia
contaminante se procede a calcular el valor monetario de dicho daño. Cuando en
economía se trata de medir el valor de algo nos remitimos a la disposición de la gente
a pagar por ello. En este caso tendríamos que medir la disposición marginal que tiene
la gente a pagar por que se elimine la contaminación, la disposición a pagar por un
entorno no contaminado. Este supuesto nos plantea un problema, las personas no
pueden ser conscientes del daño que la contaminación puede causarles y pueden
subestimar el valor de reducirla.

INTERNALIZACION NEOCLÁSICA DE LAS EXTERNALIDADES: MODELOS DE

PIGOU Y COASE

Los economistas neoclásicos no ven contradicción entre la lógica del desarrollo

económico y la lógica de la biosfera.
Perciben sí que el medio ambiente, que antes era abundante, comienza a escasear.
Según ellos, también hay, sin duda, un desperdicio y degradación de los recursos
naturales, cuya razón es la ausencia de reglas claras para aplicar sobre el medio
ambiente. Pero alegan que, si se consigue atribuir el verdadero valora los bienes y
servicios ambientales, éstos podrán ser gestionados, como cualquier recurso
económico escaso.
Para dar cuenta de este problema, la economía ambiental trata de crear las
condiciones para que se pueda establecer el intercambio mercantil, allí donde no
ocurre. Es lo que llaman internalizar las externalidades. Hay dos formas de hacerlo,
siguiendo a Pigou, o siguiendo a Coase.

Pigou

Arthur Cecil Pigou escribió en 1920 The Economics of Welfare (La economía del
bienestar). Definía, por primera vez, el concepto de internalización de las
externalidades.
Pero es recién en 1970 que la economía ambiental se constituye como disciplina
interesada, específicamente, en las externalidades ambientales. Pigou, profesor de
Keynes, fue el precursor de la teoría sobre la necesidad de la presencia del Estado7
en la economía para reglamentar y disciplinar los efectos externos. Reconoce que,
salvo bajo competencia perfecta –situación rarísima– hay muchas fallas en el
mercado. Son estas fallas las que hacen que la maximización del bienestar privado no
coincida con la maximización del bienestar social.
Todos los efectos involuntarios en el bienestar de las personas y empresas son
denominados “externalidades”: positivas, cuando benefician a otros, y negativas
cuando los perjudican.8 Como las externalidades positivas no generan problemas, al
contrario, ayudan, lo que importa son las negativas. Externalidades son, entonces,
costos privados pasados a la sociedad que indican una falta de adecuación con los

11
sociales. Es necesario, por lo tanto, internalizar estos costos individuales que
quedaron fuera del mercado.

La tradición pigouviana preconiza la intervención del Estado, en forma de un impuesto

que corresponda con el valor del costo social infringido a la colectividad.
Este procedimiento se efectúa, en materia ambiental, según el principio del
“Contaminador-pagador” (Polluter’s Pays Principle).

Con el impuesto, el costo de producción de la empresa contaminadora pasa a ser

mayor, al mismo tiempo que el beneficio disminuye en la misma medida.
Salvo cuando el nivel de la competencia permite pasar el valor del impuesto al
consumidor, el precio final del producto, aumenta. De esa manera, los efectos
externos son internalizados y el medio ambiente es incorporado al mercado.

Coase

Otra línea de interpretación de la economía ambiental es la de Ronald Coase. Es un

economista inglés que migró para los Estados Unidos y se integró a la Escuela de
Chicago, una de las principales instituciones de apología al liberalismo. En 1960 se
adhirió a la reacción ultraliberal que pretendía revertir las doctrinas y políticas de
intervención del Estado defendidas por Keynes, que habían ganado bastante apoyo y
espacio de aplicación después de la crisis de 1930.

Coase procuró desmontar la teoría pigouviana con su artículo “The Problem of the
Social Cost” (“El problema del costo social”, 1960). En ese artículo
Coase muestra que un efecto externo no enfrenta un interés privado a un interés
público, sino un interés privado frente a otro interés privado.

Con esta propuesta se revierte el sentido moral de que el contaminador es el que hace
el mal y que, por tanto, tiene que pagar. Según Coase, para la sociedad como un todo
no interesa quién paga: al final de cuentas, sea el contaminador o el contaminado,
resulta igual. Hay una neutralidad en la solución. Si el contaminado es el propietario
del recurso, quien paga es el contaminador, para compensar la contaminación
causada. Si el contaminador es el propietario, quien paga es el contaminado, para que
el contaminador acepte reducir sus beneficios, con la reducción o interrupción de la
producción.

Coase reduce la cuestión del costo social a una cuestión de negociación privada entre
las partes en disputa, el contaminador y el contaminado. Para él, las partes pueden ser

12
un individuo o una colectividad. Lo importante es tener claro el derecho de propiedad
sobre el recurso en cuestión; después, siempre se llega a una solución negociada.

Coase afirma que cuando ocurre una contaminación, la solución de no producir o de

reducir la producción, puede perjudicar a la colectividad. El interés del conjunto de la
sociedad debe prevalecer sobre el de las víctimas directas. Por consiguiente,
considera improcedente cuando Pigou compara el costo privado con relación al costo
social. Para Coase, el criterio pertinente para resolver una externalidad es la
maximización del producto colectivo. Así, lo que importa es la eficiencia de la solución,
no la justicia.

Garret Hardin, en la línea de Coase, publicó en 1968 “The Tragedy of the Commons”
(“La tragedia de los bienes públicos”) en la revista Science. Dice allí que los recursos
que pertenecen a todos en realidad no pertenecen a nadie.
Por eso los bienes públicos son una “tragedia”, porque nadie los cuida. Por ejemplo, el
bosque público es frágil y defectuoso como propiedad, por lo que no es bien cuidado;
mientras, cuando los elefantes fueron dados a las comunidades locales en Zimbawe
pasaron a ser efectivamente cuidados. Coase defiende, entonces, la propiedad, pero
no cualquiera, sino la propiedad privada, ya que solamente ésta es exclusiva y
transmisible, lo que acaba con los impasses, volviéndose pasible de negociación. En
realidad, la escuela coasiana sugiere la privatización extrema del medio ambiente,
dando lugar a una “ecología de mercado”.

La teoría coasiana es una concepción más liberal que el modelo centralizado de

Pigou, que reposa sobre el papel del Estado como regulador de las externalidades.
En la representación del mercado de Coase se acentúa el derecho de propiedad. En la
de Pigou, el precio. En realidad, y para ser más precisos, en el apartado 2 de su
artículo Coase acepta la posibilidad de la intervención del Estado, pero sólo para llegar
a un acuerdo cuando los costos de transacción fuesen muy elevados.
Estas dos interpretaciones generan diferentes problemas. Las políticas de gestión
ambiental centralizadas de Pigou son, en general, muy onerosas y tienen eficacia
relativa, dependiendo de las instituciones del Estado. Por otro lado, las políticas

13
liberales de Coase habilitan, por ejemplo, mercados de derechos de contaminar, lo
que, en lugar de reducir la contaminación, la legitima y refuerza.

Limitaciones de los modelos de Pigou y Coase

La principal limitación de los dos modelos reside en la falta de información.

Además, se presenta la dificultad y el carácter subjetivo de atribuir un valor monetario
para un costo social. En el modelo de Coase puede señalarse, además, la
imposibilidad de definir claramente el derecho de propiedad de muchos bienes
ambientales. Y, por fin, la negociación privada suele ser desequilibrada, por darse
entre partes cuya correlación de fuerzas es muy desigual.
Estas limitaciones acaban por hacer que ambos modelos sean poco útiles e
ineficaces.
A continuación, una sistematización de las dificultades específicas:

• Es muy difícil definir el costo social de las externalidades, y hasta dónde van sus
impactos. Hay pocas informaciones sobre las repercusiones sociales y alteraciones en
el medio ambiente.

• Para poder entrar en una negociación, los contaminados tienen que estar
conscientes de que están sufriendo de contaminación; aún más, se entiende que no
hay externalidad sin la conciencia del efecto negativo.

• Existe también el presupuesto de que la identificación de quién es el contaminador es

clara, lo que muchas veces no es así.

• Las informaciones técnicas para comprobar una externalidad son muy caras:
requieren la constitución de equipos de especialistas, principalmente en las áreas
naturales, como físicos, químicos, geólogos, ingenieros y biólogos.

• Para establecer una negociación entre privado y privado, es necesario que el

derecho de propiedad esté muy claro. En el caso de los bienes públicos puros y de
libre acceso, como la atmósfera, la biodiversidad o el patrimonio cultural, etcétera, no
es posible establecer esa negociación.

• Cuando las partes en juego presentan una correlación de fuerzas muy desigual, la
negociación directa es ineficaz para proteger los derechos de los perjudicados.

• Aun después de identificar el costo social, es muy difícil darle un valor monetario.

Soluciones que se pueden adoptar en el caso de las externalidades

medioambientales teniendo en cuenta las limitaciones que presentan estas dos
teorías.

La presencia de externalidades exige con frecuencia algún tipo de intervención para

lograr la eficiencia económica.

La teoría económica cuenta con diferentes herramientas para solucionar las

externalidades y disminuir la cantidad de producción (como vimos anteriormente).
Esas herramientas son las siguientes:

14
 - Impuestos: la empresa es ineficiente porque el precio de los insumos no
refleja esl coste social. Una solución puede ser cobrar un impuesto a la
empresa que contamina por cada unidad producida. El impuesto irá en
proporción a la magnitud del daño que causa la empresa a un nivel de
producción socialmente eficiente.

El impuesto desplaza la curva de coste marginal hacia arriba, el coste

marginal supera al ingreso margina por lo que a la empresa ya no le
conviene producir el nivel inicial y baja su producción.
Este método genera un ingreso al fisco, sin embargo, no es necesario
compensar al “pescador” para llegar a una situación de eficiencia ya que si
utilizamos este impuesto para compensarles se crea el riesgo de que
aparezcan muchos mas pescadores atraídos por esta compensación y se
alcance un nivel ineficiente de pesca.
- Subsidios: si fuese posible mantener constante el número de empresas
contaminadoras podría mantenerse la contaminación en un nivel eficiente
pagando a las empresas por no contaminar.
El importe del subsidio deber ser equivalente al daño que causa la
empresa al nivel de producción socialmente eficiente. Este subsidio se
pagará por cada unidad que el contaminador deje de producir.

En este caso el empresario ve que pierde subsidio con cada unidad más de
producción y esto se consideraría como mayor coste de producir cada
unidad.

La ineficiencia puede ser corregida tanto con un impuesto como con un subsidio pero
las consecuencias sobre la distribución del ingreso difieren mucho según el método.
Si optamos por el subsidio se nos plantea el problema del establecimiento de otro
impuesto para poder recaudarlo y será necesario que estos impuestos no distorsionen
la economía más de lo que lo hace la propia externalidad.

15
Por lo general la idea de mayor aceptación es la del impuesto, ya que puede no
parecer muy equitativo que los contaminadores sean subsidiados para no contamina.

- Permisos para contaminar: este método está basado en la emisión de

permisos públicos para contaminar. La emisión de permisos permite una
cantidad total de contaminación igual a la asociada al nivel de eficiencia
social.
En este caso no hay incertidumbre sobre la cantidad de contaminación
resultante ya que el estado la fija a priori. Este método lleva a las empresas
a invertir en tecnologías para bajar el costo que representan los permisos.

- Establecimiento de derechos de propiedad: si la parte del medio ambiente

dañada por la contaminación tuviese propietario desparecería la
externalidad. Si el rio fuese del “pescador” la empresa tendría que negociar
con éste para contaminar. El pescador accedería a dejar contaminar su río
siempre que el pago que reciba de la industria sea superior al daño
marginal causado por la contaminación. A la empresa le compensa pagar
siempre que la diferencia entre el ingreso marginal y es coste marginal sea
superior al pago demandado por el pescador. Así ambas partes estarán
dispuestas a negociar hasta llegar a un nivel de eficiencia.

Por otra parte el Estado podría regalarle el río a la empresa que contamina,
ahora el pescador estará dispuesto a pagar para evitar la contaminación
mientras el pago no sea mayor que el daño marginal que recibe. La
empresa estará dispuesta a no producir esa unidad mientras el pago del
pescador sea superior a la diferencia entre ingreso y coste marginal.

Se puede salvar una situación ineficiente mediante la asignación de

derechos de propiedad independientemente de quien los tenga (teorema de
Coase).

- Regulación directa: en este caso se demanda al contaminador la

disminución del deño que causa al medio ambiente bajo pena de multa.
Si existen varias empresas en el mercado este mecanismo es difícil de
aplicar ya que el nivel de reducción requerido varía en cada caso, siendo
diferentes también tanto las cantidades eficientes como la cantidad de
producción a recortar.

A pesar de existir una aceptación generalizada de los modelos anteriormente

expuestos, no se toman todas las medidas que se toman todas las medidas que se
deberían debido al miedo al descenso del volumen de producción y al desempleo
aunque en realidad son muy escasamente afectados por la aplicación de estas
medidas, ya que la pérdida que puede suponer rebajar la producción al nivel de
eficiencia se compensa con la creación de puestos para efectuar la política
medioambiental.

Otra razón muy importante es la falta de asignación de recursos suficientes. Se

extiende la visión de que se necesitan gran cantidad de recursos para desarrollar una
política medioambiental pero no es así, es posible que una política bien diseñada
consiga gran parte de los recursos para su funcionamiento. En los países
desarrollados cada vez es más común la introducción de un impuesto ecológico. Estos
impuesto afectan a los precios de los bienes contaminantes, por ejemplo los impuestos
diferenciados sobre lo combustibles.

16
El establecimiento de impuestos implica una coordinación con el resto de la política
impositiva. En algunos países se eliminaron otros impuestos para introducir estos
últimos con una carga fiscal importante, sin embargo, no es la mejor idea ya que
pueden aparecer nuevas tecnologías que disminuyan el efecto contaminante del
actividad de forma que las empresas disminuyen la base imponible y por consiguiente
se reduce la recaudación. Así que se opta por tasas impositivas más bajas que no
incentiven grandes cambios tecnológicos y permitan generar un ingreso sostenible.

La puesta en marcha de cualquier política medioambiental lleva aparejado una gran

cantidad de problemas técnicos difíciles de resolver. Probablemente no existe una
política capar de dar una solución perfecta a estos problemas pero los economista
prefieren soluciones basadas en el mercado porque a través de ellas es más fácil
alcanzar un resultado eficiente que por medio de regulación directa.

INTEGRACIÓN DE LOS COSTES AMBIENTAES

Las externalidades ambientales son sólo una clase particular de externalidades (o

efectos externos). No son más importantes que cualquier otro tipo de externalidad
económica pero no sería posible encontrar argumentos racionales para justificar que lo
son menos. Si se desea adoptar decisiones más complejas y, por lo tanto, mejores,
estas externalidades deben ser debidamente cuantificadas e incorporadas en el marco
de un análisis coste-beneficio de las decisiones públicas o privadas de la sociedad. Así
pueden ser contabilizadas como :

 costes de nuestras decisiones (aumento en la morbilidad como

resultado de la contaminación atmosférica, daños en propiedades
inmobiliarias en zonas rurales como resultado de inundaciones por una
prevención inadecuada, etc., por citar algunos ejemplos)

 beneficios de las mismas (la reducción de la contaminación de las

aguas en la cabecera de los ríos).

A menudo se argumenta que el mayor obstáculo para incorporar estas externalidades

en el análisis económico de políticas públicas o decisiones privadas tiene que ver con
la supuesta dificultad para ser valoradas monetariamente y suelen ser consideradas
como efectos intangibles. Pero si una infraestructura física para el transporte o una
unidad de energía obtenida a partir de la combustión de carbón son bienes tangibles el
ingreso hospitalario de ancianos con problemas asmáticos asociados al aumento de la
concentración de contaminantes o el ruido asociado a la congestión urbana no
también deberían serlo.

Un responsable de las cuentas públicas sabe que las importaciones de productos

derivados del petróleo suponen una importante salida de divisas, de modo similar a
como la atención primaria en centros hospitalarios por dolencias asociadas a la
contaminación atmosférica urbana consume igualmente un volumen no despreciable
de recursos públicos.

El primer paso consiste en reconocer su existencia. Sólo así se podrá plantear

su valoración en unidades físicas, su traducción a unidades monetarias y su
inclusión en un marco de análisis.

La aproximación del análisis económico a la gestión económica de recursos naturales

y la calidad ambiental (como parte de un modelo de desarrollo sostenible), ha sido
especialmente intensa a lo largo de las tres últimas décadas. Los economistas han

17
desarrollado una importante capacidad de análisis y numerosos instrumentos para
contribuir a optimizar los procesos de toma de decisión colectiva. En algunos ámbitos
de la política ambiental el progreso ha sido notable (el mercado de permisos
negociables de emisiones de gases de efecto invernadero en la Unión Europea); sin
embargo, en otros, los avances son escasos cuando y en ocasiones
contraproducentes.

Aun así en muchas ocasiones la contribución del análisis económico ha quedado

limitada a una esfera estrictamente financiera, cuya frontera debiera haber sido
superada precisamente para incorporar efectos externos. Es decir, se emplea la
aportación de los economistas como expertos financieros cuando probablemente su
contribución sería mayor si realizasen un análisis de impactos sobre el bienestar.

En términos generales, la contribución del análisis económico a la definición de

políticas ambientales integradas se da en torno a dos fenómenos: el creciente
interés en el empleo de mecanismos basados en incentivos, y las posibilidades que
ofrecen los instrumentos del análisis económico en los procesos de decisión pública.

El economista, por supuesto, es sólo una parte de un proceso más amplio de toma de
decisiones. Una revisión rigurosa de algunas experiencias pone de manifiesto que la
eficiencia económica y la equidad no son necesariamente un objetivo clave en el
diseño de una política. Habitualmente, los impuestos sobre combustibles estén
diseñados para aumentar la recaudación fiscal y no para introducir incentivos o reflejar
los daños que la contaminación atmosférica ocasiona sobre la salud humana, las
explotaciones agrarias, los activos inmobiliarios de las ciudades o los ecosistemas. Es
común, al mismo tiempo, que las decisiones sobre la generación optima de
electricidad de un país determinen un uso excesivo de fuentes no renovables e
intensivas en emisiones.

Podemos encontrar diversas situaciones en las que un buen uso del análisis
económico podría haber inducido a tomar mejores decisiones. Por ejemplo las
primeras consideraciones tenidas en cuenta a la hora de tala un bosque tropical
primario no son económicas, sino estrictamente financieras si se tuviese en cuenta el
coste de oportunidad de la tala (pérdida de valores de preservación de la diversidad
biológica, la captura de carbono o la prevención de riesgos naturales), hubiese
conducido previsiblemente a la decisión opuesta.
En la mayor parte de los casos, no es sólo una concepción restrictiva del análisis
económico lo que conduce a decisiones equivocadas, sino su empleo menor o tardío.
Éste es, quizás, uno de los problemas esenciales: el análisis económico entra tarde en
el ciclo de vida de un proyecto, un programa o una política.

¿POR QUÉ DEBEMOS VALORAR? ¿DEBE EXISTIR OPCIÓN DE NO VALORAR?

Normalmente parece que existe la opción de decidir entre valorar o no, ya que se
suele desconfiar de la valoración monetaria de las externalidades (costes externos)
debido a la complejidad técnica que entraña su valoración.

Resulta difícil asignar un valor monetario a intangibles como la vida humana, la

estética del pasaje o los beneficios ecológicos a largo plazo de un ecosistema
susceptible de ser dañado.

Cuando la sociedad a través de sus mecanismos de representación colectiva opta por

trasvasar agua de una cuenca a otra, de contaminar el agua en el tramo alto de un río
ignorando su efecto aguas abajo, cuando concede derechos de uso para la generación

18
de energía eléctrica o apuesta por la agricultura de regadío frente al abastecimiento
doméstico, está valorando cada uno de esos usos.

Pero aunque la valoración económica de externalidades es compleja y esta cargada

de incertidumbres, realizarla o no realizarla no es una opción real. Cualquier decisión
ya sea pública o privada que tenga implicaciones ambientales parte de una valoración
(aunque no sea propiamente monetaria).

Entonces, teniendo en cuenta que esta valoración se da, mejor será conocerla.

LA RENTABILIDAD COMO MANIFESTACIÓN DEL VALOR

La rentabilidad que ara un ciudadano tiene cualquier medida orientada a reducir la

pérdida de bienestar provocada por una externalidad será la valoración tangible que
ese ciudadano conceda a la posibilidad de disfrutar de un ambiente más saludable.
Asi la valoración de externalidades permite detectar las fuentes de conflicto entre
agentes afectados por una medida (la sustitución de la flota de transporte público para
introducir vehículos menos contaminantes, por ejemplo), o por la ausencia de ella (el
aumento en la concentración de numerosas sustancias tóxicas en la atmósfera)
La rentabilidad financiera asociada a una medida encaminada a mitigar una
externalidad, en términos muy sencillos, es aquella que se expresa como un flujo de
caja positivo (o la reducción de un flujo de caja negativo), en favor del propietario del
recurso que la genera (por ejemplo, la propietaria de una piscifactoría), o de la persona
que tiene reconocido el derecho a su uso y disfrute (cualquier ciudadano, según la
legislación vigente sobre calidad del aire).

Es el caso, por ejemplo, del agua de riego, que aumenta la rentabilidad del propietario
de una explotación agrícola, al incrementar los rendimientos netos de la tierra.
Alternativamente, también sería el caso de una empresa municipal de abastecimiento
de agua potable y saneamiento básico: el acceso a una fuente de agua de calidad le
supone un ahorro de costes de tratamiento que repercute positivamente en su cuenta
de resultados. Ello hace que el recurso, si es susceptible de apropiación privada,
adquiera un precio de mercado que refleja el valor presente neto de este flujo de
rentabilidad y, si es de dominio público pero explotable en régimen de concesión,
también alcance un precio de equilibrio

La rentabilidad económica hace referencia así al impacto que tiene el recurso en

cuestión, en el desempeño de sus distintas funciones, sobre el bienestar de la
sociedad como un todo, cuando en la función de bienestar social que recoge estas
modificaciones, todas las personas tienen exactamente la misma consideración

Así, en un nivel (rentabilidad financiera), se analizará la repercusión de cada decisión

sobre un individuo concreto; en el otro (rentabilidad económica),
sobre la sociedad en su conjunto.

EN TÉRMINOS DE BIENESTAR

Desde el punto de vista del bienestar el objetivo es alcanzar situaciones en las que
nadie pueda mejorar sin que otro empeore. La existencia de externalidades implica
una ruptura en este equilibrio social: alguien gana a costa de que otro pierda. El
objetivo prioritario en la toma de decisiones es alcanzar soluciones eficientes.
Encontrarse ante un proceso de toma de decisiones implica una serie de renuncias,
por ejemplo, al elegir un medio de transporte público colectivo frente a uno privado y

19
particular se ganará en términos de reducción de contaminación pero se perderá en
términos de confort y autonomía, la renuncia forma parte de la decisión.

Una externalidad negativa se da cuando la acción de un individuo resulta en perdida

de bienestar para otro.
Esta pérdida de bienestar:
 es un efecto unilateral: quien la padece no pudo elegir si padecerla o no, ni
que cantidad de bienestar estaba dispuesto a asumir.
 Es una pérdida de bienestar no compensada porque si no la externalidad
desaparecería desde el punto de vista económico.

Pero ¿si la externalidad es compensada el daño desparece?

No, el daño ambiental permanecerá aunque la perdida de bienestar sea compensada,

a no ser que la compensación consista en eliminar el efecto nocivo y recuperar la
situación original del medio. Salvo en ese caso el impacto seguirá existiendo y
posiblemente el daño también lo hará. Sin embargo la compensación permite que la
percepción del daño sea menor o incluso desaparezca.
En muchas ocasiones las externalidades negativas van asociadas a la provisión de
bienes (suministro de agua, electricidad, transporte,…) entonces la sociedad estará
eligiendo una combinación de bienes y males.
El análisis de las externalidades es importante debido a que el mercado tiende a
generar demasiada actividad en sectores económicos en los que se dan las
externalidades.
Para contrarrestar esta tendencia o mitigar sus impactos se precisa la actuación del
sector público.

EXTERNALIDADES COMO FALLO DE MERCADO

ANALISIS ECONOMICO ANTE LA EVIDENCIA DE EXTERNALIDAD

Cuando se satisface una necesidad cualquiera de un individuo se le reporta un

determinado nivel de bienestar. Cuando la necesidad se satisface mediante el acceso
a un bien o un servicio con carácter de mercancía la disposición de un individuo a
pagarlo puede ser un indicador del aumento de bienestar que reporta el consumo de
ese bien.

Así los precios de mercado de estos bienes (teniendo en cuenta las

desviaciones introducidas por la intervención pública y las imperfecciones del

mercado) son una buena base de partida para valorar los cambios en el bienestar que
el acceso a los mismos reporta (todo ello en ausencia de externalidades)

las externalidades causan distorsiones en el uso de recursos debido a que la sociedad

no paga el precio del bien en cuestión, entonces el problema reside en estimar el
precio que debería prevalecer ante un mal funcionamiento del mecanismo de precios
del mercado.

En la mayor parte de las transacciones el precio es el mismo para quien provee un

bien y para quien lo consume, pero este modelo no se mantiene si aparecen las
externalidades.

En cualquier actividad de transporte, por ejemplo, converge la generación de un bien

(el desplazamiento de una persona o una mercancía), y la generación de efectos

20
externos de diferente índole (positivos y negativos; ambientales, económicos y
sociales). Las actividades de quien transporta no están adecuadamente reflejadas en
los precios de mercado de dicho bien (que paga el consumidor). El coste real de
trasladar a una persona o una mercancía no es únicamente el que se deriva del gasto
en que ha de incurrir quien transporta (el vehículo, el combustible, el tiempo), sino
también el gasto adicional que debe sufragar la sociedad en su conjunto o, cuando
menos, individuos diferentes a quien realiza la actividad o se beneficia de ella. Alguien
tendrá que arreglar la vía de transporte para que éste sea más rápido, barato y eficaz;
es posible que el sistema de salud observe un aumento del ingreso hospitalario de
niños con dolencias de carácter asmático como resultado de la contaminación; etc.
¿Quién va a pagar por ello?
Como consecuencia de esta falla de mercado (que se manifiesta en la diferencia entre
coste privado y coste social), es probable que los precios que se cobran por la energía
eléctrica o por el agua potable o por los servicios de transporte sean más bajos de lo
que, en realidad, serían si el valor de dichas externalidades fuese internalizado (es
decir, reflejado en el precio al consumo). De ese modo, se incentiva por omisión el
consumo de energía eléctrica y el uso de los automóviles (es decir, el consumo de
combustible), y el uso de agua. La consecuencia final es una asignación ineficiente de
recursos (que no se dedican a su mejor uso posible), así como una pérdida de
bienestar de la sociedad. ¿Qué hacer ante la evidencia de una externalidad? La
sugerencia del análisis económico parece clara: en primer lugar, reconocer su
existencia. Sólo entonces puede uno plantearse el sentido de estimarla por
procedimientos más o menos sofisticados, según el caso. Esta observación no es
menor: el análisis de externalidades arroja beneficios en el proceso. Se introduce
transparencia en la gestión, se enriquece la información sobre las actividades
económicas objeto de análisis, se reduce la discrecionalidad de algunas decisiones.
Aunque uno no fuese capaz de estimarlas, por desconocimiento técnico o por escasez
de medios, reflexionar sobre ellas le ayudará en cualquier caso.

¿Cuál es la contribución del análisis económico? llegar a un consenso social que,

en presencia de externalidades, permita alcanzar de manera cierta un asignación
óptima de recursos y, consecuentemente, maximizar el bienestar social. Como es
lógico, sin embargo, no basta con disponer de buenos conceptos económicos (aunque
ello ya parezca un logro): será en la esfera política donde deban resolverse los
problemas operativos que se plantean en la práctica, pero ahí ya no cabrá escudarse
en las debilidades del análisis económico para evaluar estos efectos externos
indeseados, sean éstas ciertas o no.

¿Cuál será el objetivo final de este tipo de análisis? Básicamente, internalizar

dichos costes externos. Ello implica generar las condiciones sociales en las que los
daños (o, en el caso de externalidades positivas, beneficios), de la producción y el
consumo se tomen en consideración por aquellos que generan la externalidad. Esta
situación puede generarse mediante instrumentos normativos, un sistema de agravios
o desagravios, la negociación entre partes privadas u otra serie de instrumentos
económicos, políticos e institucionales.

LOS FUNDAMENTOS MICROECONÓMICOS DE LA VALORACIÓN DE

EXTERNALIDADES

El análisis económico proporciona una serie de métodos para valorar intangibles que,
por estar suficientemente aceptados tanto en el mundo de la economía como en el
judicial. Con estos métodos se pretende valorar económicamente las externalidades
de diferentes actividades económicas. Una vez determinado el impacto sobre los
distintos receptores (personas, animales, cultivos, edificios, ecosistemas, etc.), estos

21
métodos modelizan el cambio en la función de bienestar individual que dicho impacto
supone para los afectados: función de producción en el caso de las empresas
(obteniendo, en este caso, una medida del excedente del productor) y función de
producción de utilidad en el de las economías domésticas (excedente del consumidor).
Basándose en las relaciones de complementariedad existentes en dichas funciones de
producción entre el bien ambiental afectado (aire, agua, suelo, paisaje) y los bienes de
mercado, estos métodos tratan de descubrir la disposición a pagar de los afectados
por evitar un cambio ambiental que les perjudica o por asegurar uno que les beneficia.

La variable de referencia que se utilizará será el bienestar social donde se recogerán

los cambios en las funciones de bienestar individuales y que al expresarse en
unidades monetarias, permite reducirlos a una unidad de medida común y comparable.

El valor de los impactos será el cambio en el bienestar individual que cada uno de
ellos supone.

En esencia, los métodos disponibles permiten analizar el cambio (positivo o negativo),

que experimenta un individuo en su bienestar como resultado de un cambio en la
calidad ambiental (es decir, al aumentar la contaminación atmosférica, o reducirse la
calidad de las aguas que empleaba para regar su propiedad agrícola, o aumentar el
número de zonas verdes cerca de su casa, o disminuir el ruido ambiente que tanto le
molestaba, etc.). Ese impacto en el bienestar podrá manifestarse a través de cambios
en la función de producción (al emplear agua de peor calidad, el agricultor verá como
los rendimientos de sus cultivos disminuyen), o directamente a través de la función de
utilidad de quien consume un bien o servicio (por ejemplo, al agravarse las
enfermedades relacionadas con los bronquios por un aumento de la contaminación
atmosférica).

El análisis económico a través del concepto de excedente del consumidor (o su

equivalente, el excedente del productor) muestra las entonces variaciones en el
bienestar asociadas a cambios ambientales en unidades monetarias.

El excedente del consumidor es una medida (monetaria) del bienestar que representa
la diferencia entre lo que uno hubiese estado dispuesto a pagar por disfrutar de un
bien (por ejemplo, desplazarse desde su casa al trabajo) y lo que realmente paga (el
precio efectivo del trayecto). El primer elemento (lo que uno estaría dispuesto a pagar),
se refleja en la demanda que uno tiene por ese bien. Por ejemplo: no será la misma si
uno dispone de vehículo propio, si tiene un compañero de trabajo que se ofrece a
llevarle, si vive cerca del trabajo y podría incluso ir caminando, etc. El segundo (lo que
realmente paga), es el precio de mercado, la tarifa que se resulta de conciliar la
demanda de ese medio de transporte y las características de
su oferta. La distancia entre ambos es el bienestar que uno disfruta cuando, habiendo
estado dispuesto a pagar más, se ve enfrentado a un precio menor. Y esa distancia
está expresada en unidades monetarias, lo cual supone una ventaja para el análisis de
externalidades.

El siguiente paso es vincular impactos ambientales expresados en unidades físicas

(por ejemplo, el aumento de la concentración en la atmósfera de partículas), con sus
efectos en términos de bienestar (el aumento de la tasa de incidencia de bronquiolitis
en niños menores de un año, por mencionar uno de ellos).
Para muchas de las categorías de impacto no es posible enlazar el punto de partida
(emisiones contaminantes a distintos medios receptores, en el caso más habitual) con
su impacto económico (resultante de la exposición de las personas y las actividades
productivas a un ambiente contaminado), sin contar con un modelo de dispersión de

22
contaminantes. Esto ocurre porque la contaminación no se distribuye
homogéneamente sobre el área de estudio y, en consecuencia, los daños económicos
que resulten de ella dependerán de la localización de las fuentes (fijas o móviles), de
las que provienen las emisiones que sean relevantes y de la proximidad a la misma de
los distintos sistemas receptores que puedan resultar afectados negativamente por las
mismas.

Podríamos decir que el daño económico de la contaminación no depende

exclusivamente del volumen de emisiones sino que será mayor cuanto mayor sea la
densidad de población residente afectada y de actividades de producción en las
proximidades de la fuente emisora de dicha contaminación.

LA DISPERSIÓN DE CONTAMINANTES, EL AUMENTO EN LA

CONCENTRACIÓN Y LA EXPOSICIÓN DE MEDIOS RECEPTORES

Lo ideal sería poder asociar el punto de partida de cualquier estudio sobre

externalidades ambientales (esencialmente emisiones de sustancias contaminantes,
como se indicó en epígrafes previos), con su impacto económico, resultante de la
exposición de las personas y las actividades productivas a un ambiente contaminado.
Sin embargo, esto frecuentemente es más fácil de decir que de hacer. La dificultad se
debe fundamentalmente a que la contaminación no se distribuye homogéneamente en
el espacio, de modo que los daños asociados tienden a ser específicos de la
localización (es decir, del lugar donde se encuentra la fuente en el momento de la
emisión).

Para poder asumir este reto, es preciso disponer, cuando menos, de cuatro fuentes
de información:
· Un inventario de emisiones o cargas ambientales, obtenido para el ciclo de vida
completo, siempre que esto sea posible.
· Bases de datos (e, idealmente, información cartográfica asociada), para la
caracterización de los medios receptores y su localización en el espacio.
· Datos sobre el aumento en la concentración de contaminantes en el medio receptor.
· Información sobre el comportamiento de dichos contaminantes (por ejemplo, en el
caso de contaminantes atmosféricos, éstos podrán depositarse por gravedad –
deposición seca – o como resultado de la lluvia o el vapor de agua – deposición
húmeda –, o quizás transformarse químicamente en la atmósfera, bien para ser
asimilados naturalmente por la misma o para convertirse en contaminantes
secundarios.

De este modo, se obtendrá una serie de datos intermedios de mucho interés: más allá
del aumento en la concentración atmosférica de determinados contaminantes, será
posible estimar el grado de exposición de un medio receptor concreto (persona,
animal, cultivo, ecosistema, etc.), a cada una de esas sustancias y, así, aproximarse al
impacto que dicha exposición implica. Este procedimiento permite destacar una
observación crucial, que no debiera ignorarse: el daño económico (la pérdida de
bienestar), asociada a la contaminación, es mayor a medida que crece la densidad de
población o de cualquier otro medio receptor, especialmente en las proximidades de
la fuente de emisiones. Para poder estimar en esta fase de la ruta de impacto, se debe
resolver adecuadamente un primer paso crítico: el paso de la emisión de
contaminantes a la inmisión a la que están expuestos los medios receptores. Ese paso
sólo puede darse en presencia de un modelo de dispersión, una representación
simplificada del comportamiento de las sustancias contaminantes en la atmósfera.

23
Además será conveniente que el modelo de dispersión permita capturar algunos
rasgos específicos de las externalidades ambientales que tienen su origen en el
ámbito espacial de referencia (una ciudad, una región, un país). Esta última
observación es clave: la configuración de los vientos, los niveles de precipitación
atmosférica, o la longitud de la zona costera, harán que la contaminación, incluso de
fuentes similares, tenga un comportamiento diferente y un impacto sustancialmente
distinto.

EL PROTOCOLO DE KYOTO

Se entiende como protocolo de Kioto al acuerdo asociado a la Convención de Cambio

Climático de las Naciones Unidas. En él participaron 37 países industrializados, los
cuales acordaron reducir los niveles de emisiones.
Aunque este protocolo se adoptó el 11 de Diciembre de 1997, no entro en vigor hasta
el 16 de febrero del 2005.
En este protocolo España se comprometía a no superar en el periodo 2008-2012, en
más de un 15% el nivel de emisiones de gases efecto invernadero GEI.
De acuerdo con la normativa comunitaria, el gobierno aprobó un plan nacional de
asignación de derechos de emisión para los principales sectores energéticos e
industriales españoles y el resto a sectores que son denominados “difusos”.
A pesar de todo ello un estudio realizado recientemente sitúa a España entre los
países del continente más alejados del cumplimiento de los objetivos de Kioto
superando el 50% de emisiones.
El calentamiento global podría suponer para algunos países un -0.5 del PIB, pero para
España es posible que llegara a superar los 2 puntos.
El problema que subyace en este acuerdo es la incertidumbre que tienen unos países
sobre otros, debido a que si unos países lo cumplen y otro no tiene como
24
consecuencia una caída de competitividad, los mercados financieros lo mirarían con
recelo, las empresas sufrirían una deslocalización.

EL PROTOCOLO DE KYOTO, Y EL MERCADO DE EMISIONES DE CO

2

Regulación mediante mercado para una especial externalidad negativa

.
El mercado de derechos de emisión consiste en un mecanismo de mercado diseñado
y organizado por los poderes públicos, en el marco de un acuerdo internacional, como
pieza central de la regulación económica y medio-ambiental de actividades que
generan una externalidad negativa concretamente emisión de cantidades importantes
de dióxido de carbono ( principal gas responsable del efecto invernadero).
Emisiones de CO como externalidad negativa
2

Numerosas actividades productivas generan contaminación atmosférica,

principalmente como consecuencia de procesos de combustión. Y uno de los
principales elementos contaminantes emitidos es el dióxido de carbono, CO ,
2
considerado como un claro agente responsable del calentamiento atmosférico global.
Estamos, por tanto, ante una externalidad negativa: la producción de determinados
bienes –desde la electricidad producida en centrales que utilizan carbón, petróleo o
gas natural, hasta el hierro y el acero, pasando por el cemento, que es también un
gran consumidor de combustibles fósiles- genera costes sociales indirectos en forma
de contaminación atmosférica por CO , entre otros gases y partículas sólidas. Lo
2
mismo ocurre con el uso de los vehículos estándar.

La particularidad en el caso de la contaminación por CO es que se trata de un coste

2
social indirecto que no soportan los ciudadanos que residen en el área donde se
genera; o solo lo soportan en muy escasa medida: El CO es un gas inodoro e
2
incoloro, por lo que no se percibe como una molestia por los ciudadanos. Los coches,
camiones, etc., generan en gran proporción CO ; pero no es el humo que vemos salir
2
de los tubos de escape. Lo que podemos ver y oler son gases y partículas de otros
contaminantes (principalmente óxidos nitrosos, sulfuros y partículas de carbón), cuyo
volumen –a diferencia del CO2- si es susceptible de ser reducido cuanto mas eficaz
sean los filtros que obligatoriamente llevan los tubos de escape. El efecto negativo del
CO lo es sobre la atmósfera: sube hacia las capas altas; y la dinámica de corrientes
2
atmosféricas hace que el CO generado en un lugar se acabe acumulando y
2
repartiendo por toda la atmósfera terrestre. Y es la suma de todas las emisiones
locales de CO lo que contribuye en gran medida al efecto invernadero – calentamiento
2
global de la Tierra, cambio climático. El efecto negativo de cualquier emisión local de
CO afecta a todo el planeta. El colectivo de perjudicados es en este caso toda la
2
humanidad: son los habitantes de todos los países quienes soportan el coste social
indirecto derivado de las emisiones de CO generadas por cualquier industria de
2
cualquier país.

No se da una premisa básica para que la externalidad negativa sea tenida en cuenta
por los poderes públicos de un país (gobierno y parlamento): que los ciudadanos de

25
ese país sufran las molestias y perciban la relación causa-efecto entre tal o cual
actividad productiva –o de consumo- y esas molestias. En el caso habitual, cuando si
se dan esas circunstancias, el gobierno se considerará obligado o legitimado para –o
es empujado por la presión ciudadana a- tener en cuenta la correspondiente
externalidad negativa o coste social indirecto. Como hemos visto antes, tener en
cuenta en este sentido una externalidad negativa significa que el gobierno, o bien
obliga legalmente a que las empresas que generan la contaminación la eliminen -
mediante filtros o instalaciones depuradoras, por ejemplo-, o bien les impone un
impuesto equivalente al valor del coste social indirecto generado; es decir, al
equivalente monetario de las molestias percibidas por los ciudadanos.
Todo esto no ha ocurrido con la contaminación por CO porque no se han dado ni las
2
molestias a los ciudadanos ni la percepción de estos de la relación causa (procesos de
combustión) – efecto (calentamiento global). Sin embargo, con el tiempo y las fuertes
evidencias científicas acumuladas sobre la relación directa entre aumento del CO en
2
las capas altas de la atmósfera y calentamiento global, ese coste social indirecto -en
este caso, planetario- asociado a las emisiones de CO ha sido (afortunadamente)
2
reconocido y expresado, también a nivel planetario, por la mayor parte de países
mediante la firma del protocolo de Kyoto1. Las autoridades políticas de un país
signatario del protocolo, como es el caso de España, asumen la obligación de tomar
medidas para alcanzar los ‘compromisos y calendario de Kyoto en cuanto a reducción
de emisiones. Es decir, deciden tener en cuenta la externalidad negativa, en el sentido
de establecer una regulación orientada a la reducción de las emisiones de efecto
invernadero en el país.

Cómo abordar esta externalidad negativa

La medida reguladora estándar que hemos visto para las externalidades negativas –
por ejemplo, la contaminación de las aguas de un rio por parte de una industria
papelera- es la internalización del coste social indirecto en las cuentas de la empresa
causante. Esto puede hacerlo la Administración imponiendo una tasa (impuesto) por

26
unidad de contaminación emitida, o bien ordenando legalmente a la industria en
cuestión que se elimine la contaminación que venía generando, tomando las medidas
técnicas adecuadas disponibles: sistemas de filtros, de depuración, o de
neutralización.
En el caso de las emisiones de CO la vía del impuesto es prácticamente inviable,
2
porque debería ser una especie de impuesto administrado a escala universal. Y en
cuanto a eliminar o neutralizar la contaminación en origen no siempre es un objetivo
técnicamente posible de cumplir. Y no lo es prácticamente para el caso del CO , pues
2
implicaría prohibir el uso de los combustibles fósiles habituales, en los que por ahora
descansan nuestras economías. Solo en cierta (limitada) medida pueden reducirse las
emisiones; mejorando la eficiencia energética de los procesos de combustión, por
ejemplo.
Los Estados signatarios de Kyoto a lo que se comprometen es a establecer legalmente
no la obligación de eliminar sino la de reducir en una determinada cuantía las
emisiones de CO en su territorio. El objetivo asumido se concreta en no sobrepasar
2
determinados volúmenes anuales de emisiones, según un calendario determinado. Un
plan de reducciones anuales que se supone debe llevar a cumplir con los objetivos
fijados en el protocolo para el país signatario considerado, en un primer horizonte
2008-12. Lo que implica que la Administración debe establecer un esquema de control
que haga que a su vez cada empresa de las industrias con más emisiones de ese
país pase a estar obligada a no sobrepasar un volumen determinado anual en cuanto
TN de emisiones; un límite individual que le fijará legalmente el gobierno cada año.

Por qué se crea un ‘mercado de emisiones’

Los objetivos al diseñar un ‘mercado de emisiones de CO ’ es facilitar la consecución
2
de las reducciones anuales por parte de cada país, y con el menor coste posible para
las industrias afectadas.
El mercado de derechos de emisión de CO surge en un país cuando la normativa
2
legal no solo establece esos límites de emisión para cada industria-empresa y un
impuesto por cada tonelada emitida de más, sino que además convierte esos tonelajes
máximos autorizados en un derecho (sic) para esas empresas: La empresa ‘i’ tiene
entonces el derecho a emitir ‘ix’ toneladas de CO al año Es decir, le han sido
2
asignados Derechos de Emisión (DE) por esas ix Tn equivalentes de CO . Si emite
2
más, o bien deberá comprar DE a otras empresas para cubrir el exceso, o bien pagar
el correspondiente impuesto por la diferencia. Y si, por el contrario, demuestra que ha
emitido menos, la diferencia son unos DE que no ha utilizado, y que, como cualquier
otro derecho, puede transferir, vender, a otra empresa. ¿Qué empresa pagará por ese
‘derecho a emitir’, por ejemplo, 500 Tn? Una que vaya a emitir 500 Tn. más de CO de
2
las que tiene autorizadas y que le salga más a cuenta comprar esos derechos por un
precio determinado que pagar el impuesto correspondiente.

Lo que los gobiernos esperan conseguir de un mecanismo de mercado creado

artificialmente desde las propias Administraciones, es:

- Que la suma de toneladas de emisiones anuales autorizadas a todas las empresas

del país se cumpla, al menor coste total posible para ellas, prescindiendo de si
cada una de ellas cumple físicamente o no con el límite individual de toneladas que
se le fijó. Mientras las Tn. que emitan de más unas empresas se compensen con
las que emitan de menos otras, la consecución del objetivo global anual para el
país estará garantizado.
- Hacer algo más equitativos los límites fijados administrativamente para cada
empresa-industria. A pesar de que la Administración pretender decidir esos límites

27
 de manera que resulten ser equitativamente costosos para cada
empresa/industria, es inevitable que esos objetivos de reducción individualizados
resulten ser fáciles o muy fáciles de cumplir para unas empresas, y lo contrario
para otras. Como con cualquier decisión pública de este tipo, la Administración no
tiene información perfecta respecto a cada empresa, sus posibilidades y sus
alternativas en cuanto hasta donde podrían bajar sus emisiones de CO , y a qué
2
coste; (existe asimetría de información: las empresas afectadas sí que lo saben; o
pueden saberlo). En consecuencia, si se les permite ‘compensarse’ entre ellas,
comprándose-vendiéndose derechos de emisión, un posible trato
involuntariamente discriminatorio por parte de la Administración se suaviza.
- Que las industrias-empresas a las que les cueste menos reducir emisiones de CO ,
2
estén incentivadas a hacerlo. Así si una empresa ve que introduciendo
determinados cambios tecnológicos en sus procesos puede reducir
considerablemente su volumen de emisiones, a cambio de asumir un incremento
modesto en sus costes, estará interesada en llevar adelante la operación, pues
podrá vender los derechos de emisión que le queden sin utilizar. E incluso puede
que así incremente sus beneficios.
Se trata de mecanismos basados en proyectos (inversiones) encaminados a reducir
las emisiones en las fuentes, o a incrementar la absorción por los ‘sumideros’
(bosques, p. e.) de los gases de efecto invernadero. A un proyecto se le asignan
unas determinadas Unidades de Reducción de Emisiones (URE, = DE), las cuales
los inversores del proyecto pueden vender en el mercado mundial de DE.

El Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL / CDM) permite la inversión de una

empresa de un País ‘Anexo I’ (= industrializado) en un país ‘no-Anexo I’ (emergente o
en desarrollo), financiando proyectos de reducción de emisiones o de fijación de
carbono. El país ‘Anexo I’ obtiene los Certificados de Reducción de Emisiones (CRE,
=DE) reconocidos al proyecto, los cuales utiliza para cumplir con sus compromisos de
reducción de emisiones. Y el país receptor de la inversión consigue un desarrollo
sostenible a través de la transferencia de tecnologías limpias.

En cuanto al Mecanismo de Acción Conjunta (MAC / JI), es en esencia lo mismo,

pero entre países ‘Anexo I’: El país receptor es en este caso una economía ‘en
transición a economía de mercado’; entendiendo por tales países como Rusia,
Georgia, etc.. En ambos casos el reconocimiento de las unidades de DE a un proyecto
lo otorga el Comité de Cumplimiento del PK. Y la naturaleza de los proyectos ha de ser
la reducción de emisiones, para contribuir a alcanzar el objetivo último de la CMNUCC.
Estos Mecanismos son instrumentos de carácter complementario a las medidas y
políticas internas de cada país basadas en la asignación y el comercio de DE. De esta
forma, se permite que los países con objetivos de reducción o limitación de emisiones
(países industrializados) que consideren particularmente oneroso reducir las emisiones
en su propio país, puedan optar por pagar un precio más económico para reducir las
emisiones en otros países.

Una regulación acordada a escala mundial: El ‘protocolo de Kyoto’

El mercado de DE tiene sin embargo en la práctica otros elementos, derivados
precisamente de que el Protocolo de Kyoto es un tratado internacional, por lo que la
regulación mediante el mecanismo del comercio de DE es en realidad más complejo
que parece. En primer lugar, porque ciertas cuestiones políticas son también
determinantes en la implementación del PK, como es el hecho de establecer un trato
diferente para los considerados países emergentes o como subdesarrollados. Y,
sobre todo, porque el PK diseña y establece el mercado de DE a escala mundial y
además unos mecanismos complementarios para promover el cumplimiento de los
objetivos marcados. Así, al firmar (ratificar) el PK un país se compromete no solo 1) a

28
cumplir con los objetivos de reducción de emisiones allí establecidos, sino también 2)a
poner en marcha, mediante normas legales internas, el funcionamiento del mercado
mundial de DE en lo que respecta a las industrias y demás agentes económicos del
propio país, así como 3) a utilizar los instrumentos jurídicos de ‘reducción activa’ de
emisiones que acompañan al PK: El Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) y el
Mecanismo de Aplicación Conjunta .

Lo esencial del Protocolo de Kyoto:

El Protocolo de Kioto (PK) fue un resultado de la Convención Marco de Naciones
Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC)4, un organismo o instrumento jurídico de
Naciones Unidas. En las sesiones de la CMNUCC en Kyoto en 1997 se aprobó el
Protocolo5, en el que se establece que las emisiones de gases de efecto invernadero
de los países industrializados deben reducirse al menos un 5% por debajo de los
niveles de 1990, para el período 2008-2012. Además de los procesos de ratificación
de los diferentes países, el desarrollo del PK a partir de entonces ha consistido en
definir procedimientos y 6 Acuerdos de Montreal; diciembre de 2005.

El Comité de Cumplimiento, con veinte miembros elegidos por los países

signatarios, actúa mediante dos grupos diferenciados: el Grupo de Facilitación y el
Grupo de Control del Cumplimiento. El Grupo de Facilitación se encarga de
proporcionar apoyo, asistencia y asesoramiento a las partes (países) con el fin de
promover la utilización de los MDL y los MAC (políticas activas de reducción de
emisiones). El Grupo de Control del Cumplimiento se encarga de determinar si se ha
producido o no un incumplimiento por parte de un país, y en caso de que determine
que así ha sido, puede establecer medidas correctivas para los países.

En 2007 las emisiones de CO en España fueron un 52% superiores a las de 1990. Y

2
en 2008 bajaron algo –‘gracias’ a la caída de la producción industrial derivada de la
crisis general: Se situaron entonces en un 42 % más que en 1990. El objetivo de ‘1990
+ 15%” para 2012 parece pues difícil de ser alcanzado.
mecanismos de cumplimiento. La pieza central de estos es el establecimiento (2005)
del comercio mundial de DE -complementado con los mecanismos de ‘reducción
activa’ de emisiones antes mencionados: MDL y MAC, y la creación de un Comité de
Cumplimiento.
El objetivo global de reducir las emisiones hasta un 5% menos que las de 1990 ha sido
modulado, según los países. Así, los países de la UE se han comprometido a una
reducción superior: del 8%; a Japón se le fija el 7%; y a Estados Unidos, si ratificase el
Protocolo, un 6%. Y al contrario: se admite que países emergentes como China, India
y Brasil incluso aumenten algo sus emisiones; y lo mismo para países
subdesarrollados (países con bajo nivel de renta; o, sencillamente, países pobres).
La implementación por parte de la Unión Europea
A su vez, dentro de la UE, para el cumplimento del objetivo global de “1990 menos
8%”, se procede a un reparto interno de la carga, fijando reducciones más altas a
ciertos países, más bajas para otros, e incluso se consiente que las emisiones
aumenten para algunos, como España, a quien se le fija como objetivo para 2008-12
“1990 más 15%” .
Como marco para promover y vigilar el cumplimiento de esos objetivos, la UE ha
establecido el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión. La primera
fase de aplicación del régimen, de 2005 a 2007, tuvo un carácter más bien
experimental; básicamente para obtener experiencia sobre el funcionamiento de tal
mercado. La siguiente, de 2008-2012, coincide con el primer periodo de cumplimiento
propiamente dicho del Protocolo de Kioto.

29
Este mecanismo de ‘mercado diseñado’ persigue –siguiendo las directrices acordadas
por los gobiernos en la CMNUCC- introducir en el proceso de toma de decisión de las
empresas el coste (el precio de mercado) del CO emitido, al obligar a que cada
2
instalación afectada cubra (justifique) sus emisiones mediante la entrega de DE que
tienen un coste en el mercado. La idea de fondo es, pues, que las empresas tengan un
incentivo económico para reducir sus emisiones.
En el caso concreto de España, la responsabilidad de implementar el compromiso de
Kyoto según lo previsto en el marco de la UE corresponde al Ministerio de Medio
Ambiente (MMA). Es el Ministerio, junto y a través de las Administraciones
Autonómicas, quienes fijan a cada empresa /instalación /industria el límite anual de Tn.
de emisiones de CO (c Tn.), al tiempo que les asignan unos DE por esas Tn. Esta
2
asignación ha sido en principio (desde 2005 a 2008) gratuita. La Administración
verifica después, al finalizar el año, las emisiones reales de cada empresa (e Tn),
teniendo entonces la empresa que entregar (devolver) DE por esas e Tn. Eso significa
que si una empresa/instalación ha emitido más Tn. de los DE que recibió gratis,
deberá comprar DE por la diferencia (e-c), para entregarlos a la Administración. En
caso contrario deberá pagar el impuesto, que jurídicamente adopta en España la
forma de una multa proporcional a las Tn. de exceso. Y 9 De hecho, a lo largo de
2005-2008 el total anual de DE asignados al conjunto de empresas afectadas ha sido
inferior al total de emisiones registradas, por lo que la simple compensación entre
empresas españolas hubiese sido insuficiente.
Al nivel mundial el Comité de Cumplimiento de la CMNUCC. Al nivel Europeo,
European Emissions Trading Scheme (ETS), dentro de la Agencia Europea del
Medio Ambiente / European Evironment Agency.
al revés, si una empresa demuestra haber emitido menos Tn. que los DE que recibió
gratis, puede venderse la diferencia (c-e) y obtener así un beneficio.
Como respecto a cualquier país firmante del PK, nada garantiza que aquellas
empresas/industrias españolas que emiten más Tn. que los DE que se le asignaron
puedan comprar en el ‘mercado español’ los DE para cubrir la diferencia9. Existe por
tanto la posibilidad de ‘importar’ DE. De cualquier país, en el marco de los
procedimientos establecidos por la CMNUCC. Esto puede significar compra de DE
‘pasivos’ –los que le ‘sobren’ a, pongamos por caso, una empresa Polaca- o DE
‘activos’: los que se le asignan, por ejemplo, a un proyecto MDL de generación
eléctrica mediante energía renovable en un país subdesarrollado. El quid técnico y
político de la cuestión está en quien asigna estos DE a un ‘proyecto limpio’
(Certificados de Reducción de Emisiones, CRE, se denominan en este caso los DE),
de manera que sean DE válidos, reconocidos en el mercado mundial de emisiones,
como para que una empresa de otro país se decida a comprarlos. Esto es
precisamente lo que resuelven los mecanismos complementarios al comercio de DE
(los MDL y MAC mencionados antes; ver nota pp. 14) diseñados por la CMNUCC y
administrados por su Comité de Cumplimiento.

Los costes de la reducción de emisiones, y la competitividad

Por supuesto, con o sin mercado de derechos de emisión, para un país signatario del
PK cumplir con los objetivos de reducción que éste establece implica un incremento de
los costes de producción de ciertas de sus empresas: aquellas a las que se les fijan
objetivos de reducción de emisiones. El incremento de costes de producción de esas
empresas será, bien en forma de los costes adicionales asociados a cambios técnicos
en su proceso productivo, orientados a reducir las Tn. de emisiones; bien en concepto
de pago de los DE que deberá comprar a otras empresas (del país o de otros países);
o bien en concepto de impuesto/multa por el incumplimiento; es decir, por haber
generado mas Tn. de emisiones que las que se le habían fijado como límite, sin haber
compensado la diferencia mediante compra de DE.

30
En consecuencia, el país –y más concretamente las industrias/empresas afectadas-
serán, cæteris paribus, algo menos competitivas; (si es que lo que producen es
susceptible de comercio exterior). Este es precisamente el motivo de que EE UU (el
país con mayores emisiones de CO ) se haya negado durante los dos mandatos de
2
Bush a firmar el protocolo de Kyoto. Una de las resultantes del comercio de DE es
que, para las industrias obligadas a reducir sus emisiones, es como un impuesto; solo
que: 1) pueden tratar de reducirlo comprando DE a quien los ofrezca más baratos; y 2)
la recaudación del ‘impuesto’ no va a parar a un sistema fiscal –ni estatal, ni de la UE,
ni de la ONU- sino a la empresa o entidad que consigue una reducción de emisiones
de CO mayor de la que le han exigido; o a quien consigue que las agencias
2
internacionales que administran el cumplimiento del PK10 le reconozcan permisos de
emisión transferibles al haber invertido en un proyecto MDL o MAC. (El ‘precio’ de los
DE (permiso para emitir 1 Tn.) es, lógicamente, muy variable. Entre 2005 y 2008 ha
osciló entre 5 y 30 €. )

Consecuencias negativas imprevistas del ‘mercado de DE’

Como ha podido verse, el mercado de DE es en cierto modo un mercado artificial,
producto de un diseño legal. Ha sido creado a base de definir unas reglas del juego, y
de obligar a los agentes –en principio, las empresas industriales que más emisiones
generan- a ‘jugar’ en dicho mercado. En tal mercado pueden aparecer, pues, sobre
todo al principio, efectos perversos; es decir, consecuencias o comportamientos de los
agentes (empresas involucradas) no previstos por los ‘diseñadores’, y que tienen un
efecto negativo o contradictorio con el objetivo primordial del sistema que es el de la
reducción mundial de las emisiones de CO2, al menor costo posible. Sigue a
continuación una serie de esos efectos perversos, contradictorios o absurdos:

 En España la asignación de DE por parte del gobierno a empresas o

instalaciones que emiten cantidades importantes de CO2 ha sido hasta 2008 a
título gratuito; lo que tiene su lógica dado que, como hecho administrativo, tal
asignación consiste en otorgar el permiso para emitir x Tn. de emisiones. La
cantidad asignada a una empresa (por ejemplo una planta de producción
eléctrica) la calcula la Administración según unos baremos para la industria a la
que pertenece (central térmica de fuel, p.e.), que tienen en cuenta,
principalmente, el nivel real de emisiones de los últimos años. Por tanto se
parte de la presunción implícita de que el nivel de actividad previsto para esa
empresa o planta productora va a ser el presente año igual al del último año.
Pero esa asignación de DE no se revisa después en función del nivel de
actividad real de la planta. Si esa empresa baja a la mitad su nivel de
producción anual, reduce a la mitad también las Tn. emitidas de CO2. Le
‘sobran’ entonces DE, que los vende en el mercado (la bolsa) de DE. Y obtiene
así unos ingresos por la venta de unos permisos que ha recibido gratis de la
Administración. Un resultado absurdo del sistema: La reducción de emisiones
se hubiese producido igual, dado que ha sido debida a la caída de la actividad
económica; y sin embargo esa empresa aumenta sus beneficios a costa de los
de otras, que son las que le han comprado los DE ‘sobrantes’.

 Las grandes contaminantes (generación de electricidad, producción de

cemento, compañías aéreas, …) son en general grandes empresas. Tienen por
tanto una potente estructura interna, con personal experto tanto en temas
legales como contables, tecnológicos, de relaciones exteriores, etc. Esto les
permite estar en condiciones de actuar eficazmente en el mercado mundial de
DE, buscando DE relativamente baratos, procedentes de proyectos MDL o
MAC. Hasta aquí, normal. Pero nada impide que este tipo de empresas compre

31
 DE de esta procedencia por muchas más Tn. de las que la empresa en
cuestión necesita. Y el exceso es entonces revendido a otras empresas,
obteniendo así unos importantes beneficios, sin que esto signifique que la
empresa ha contribuido a un efecto positivo sobre el medio ambiente. Una
consecuencia que se supone no pretendía precisamente el sistema del
comercio de emisiones derivado del PK

 Protocolo de Kyoto, y ‘mercado de emisiones de CO2’

Rusia -y otros países del ‘Anexo 1’ considerados como ‘economías en transición al
mercado’- consiguió en la negociación de los mecanismos complementarios al
comercio de emisiones -concretamente a través del Mecanismo de Acciones
Conjuntas, MAC- que se le asignen anualmente (a la Administración rusa) DE por
millones de Tn. correspondientes a varias plantas industriales altamente
contaminantes que se cerraron años atrás por obsoletas y por no competitivas. Es
decir, se reconocen DE por las Tn. de CO2 que generarían esas plantas si
estuviesen en funcionamiento. Difícilmente su puede pensar que los mecanismos
para el cumplimiento del PK esperasen una consecuencia así. Y difícil es también
pensar cómo ese ‘resultado’ del mercado de DE puede contribuir a los objetivos de
reducir las emisiones a nivel mundial.
Esto pone de manifiesto el peligro de que el fin perseguido –la reducción de
emisiones- quede tapado por la retórica mercantil en torno al medio utilizado –el
comercio de DE. Se tiende a dar por sobrentendido que ‘si se están
intercambiando millones de DE, todo va perfectamente; estamos en la línea de la
reducción de emisiones’ cuando en muchos casos no es en absoluto así se puede
pensar que un país consigue cumplir sus compromisos con Kyoto’, puesto que ha
comprado los DE necesarios para que la contabilidad de DE
cuadre. El medio utilizado (comercio de DE) pasa a ocupar el primer plano,
mientras que el fin perseguido -reducir las emisiones a escala mundial- queda de
hecho relegado, como algo secundario.

Hasta 2008 al menos, la mayor parte del comercio mundial de DE no parece estar
relacionado con reducciones reales de emisiones. Esto es lo que se desprende del
informe anual del Banco Mundial State and Trends of the Carbon Market 2009 (The
Wold Bank, Washington, May 2009). Según concluyó uno de sus autores, Karan
Capoor, durante la presentación del Informe en la Carbo Expo de Barcelona el 27-5-
2009, de los 4.800 millones de Tn. de emisiones que se comercializaron en 2008 en el
mundo, gran parte (4.400) corresponden a lo que denomina mercado secundario (el
realizado entre empresas, tanto las que reciben asignaciones de DE de sus gobiernos
como las puramente comercializadoras de DE), “por lo que no representó una
reducción de emisiones de efecto invernadero”.

La compensación voluntaria de emisiones

Cualquier empresa de cualquier país puede llevar a cabo un proyecto, en un país en
desarrollo, que implique reducción de emisiones por aplicación de tecnologías ‘limpias’
y que cumpla con los restantes requisitos del MDL. Obtendrá así el reconocimiento
oficial de por 2 millones de Tn. anuales, los cuales podrá vender a cualquier empresa
de cualquier país. Ha surgido así una nueva ‘industria’ como efecto derivado del
comercio de emisiones de CO2: Empresas ‘productoras’ de CRE-DE 11.
Por otra parte, cualquier entidad o persona que lo desee puede comprar DE sin estar
obligadas. Ciertas empresas no sujetas a límites de emisión (como bancos, o grandes
almacenes, p.e.), han estado comprando DE, como parte de una política publicitaria o
de atraer como clientes a personas especialmente preocupadas por el medio
ambiente. Cualquier empresa, organización, un ayuntamiento, un club de futbol, una

32
universidad, los organizadores de un evento, o cualquier persona a título particular,
pueden estar en tanto que consumidores de energía (y/o bienes –como el papel- cuya
producción requiere gran cantidad de energía)12. Y pueden estar dispuestas a
comprar en el mercado mundial, a las empresas ‘productoras de DE’, los
correspondientes DE para compensar esas emisiones de las que indirectamente se
consideran responsables.
Ha surgido así, como derivado del sistema de comercio de CO y los mecanismos
2
públicos de compensación obligatoria, el fenómeno de la compensación voluntaria.
Por ejemplo, La FIFA compró en 2006 DE para compensar parte de las emisiones
asociadas a la celebración del Campeonato Mundial de futbol. En EE UU, Nike,
Motorola, DuPont y Ford dicen compensar sus emisiones. British Airways ofrece a sus
clientes la posibilidad de pagar algo más por el billete para compensar las emisiones-
por-pasajero asociadas al vuelo; (la aerolínea compra en tal caso los correspondientes
DE a una empresa asociada). El exvicepresidente de EE UU, Al Gore, compensa el
equivalente a sus emisiones domésticas; y las emisiones de CO2 asociadas a la
producción de su film ‘Una verdad incómoda’ fueron asimismo compensadas por la
Paramount. Y el propio Ministerio español de Medio Ambiente compró en 2007 DE a la
Fundación Ecología y Desarrollo para compensar las emisiones equivalentes a las
generadas por el viaje de 40 personas que se desplazaron a la cumbre del clima de
Balí.

33