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Visión general
Puede ser útil introducir desde el comienzo los principales conceptos
y términos que vamos a utilizar en este libro. Aunque serán explica­
dos e ilustrados en próximos capítulos, los presentaremos ahora sin­
téticamente y en su orden lógico, de manera tal que puedan servir
como guía para la exposición siguiente y permitan al lector relacionar
entre sí los distintos capítulos. El concepto fundamental que usare­
mos es el de “sistema político”.

EL SISTEMA POLITICO
La expresión “sistema político” se ha ido convirtiendo en un lugar
común en los títulos de los libros y monografías sobre temas de polí­
tica comparada. Los textos más antiguos usaban, en cambio, términos
tales como “gobierno”, “nación” o “Estado” para referirse a lo que
ahora llamatfios sistema político. Por supuesto, esto implica algor más
que un problema de nomenclatura; la terminología adoptada en la ac­
tualidad refleja una manera nueva de considerar los fenómenos poli-»
ticos. Algunos de los términos nuevos se emplean para designar rea­
lidades ya conocidas; otros se refieren a actividades y sucesos que
no son formalmente reconocidos como partes o aspectos de la política.
Los términos antiguos —-Estado, gobierno, nación— están limitados
)>or significados legales e institucionales; difigen la atención a un
con junto determinado de instituciones que normalmente forman parte
do las modernas sociedades occidentales. Si aceptamos la idea de que
oí estudio de tales instituciones constituye la única preocupación y el
objeto específico de la ciencia política, muchos problemas pueden ser
entonces soslayados, incluida la difícil cuestión de delimitar el campo
propio de la disciplina. Sin embargo, los costos de tal decisión son
muy elevados. El papel desempeñado por las instituciones formales de
gobierno, como las legislaturas y los tribunales, varía considerable­
mente en las distintas sociedades. En muchas de ellas, en particular
Qji 1hm que se hallan fuera del mundo occidental, sus funciones pueden
no ser tan importantes como las de otras instituciones v proceso^. En
iñilitH las sociedades el napel de las instituciones formales de gobierno
está delimitado por los grupos de carácter informal, por las actitudes
políticas y por una multitud de relaciones interpersonales. Si la cien­
cia política aspira a encarar eficazmente los fenómenos políticos en
toda clase de sociedades, sin distinción de cultura, grado de moder­
nización y desarrollo, necesitamos un marco de análisis más amplio.
Él concepto de “sistema político” ha adquirido gran difusión porque
dirige la atención hacia el espectro total de las actividades políticas
de una sociedad, sin determinar dónde y en qué sociedad pueden ser
localizadas tales actividades. ¿Qué es el problema político? ¿Cómo
definimos sus límites? ¿Qué es lo que confiere al sistema político su
particular identidad? Muchos estudiosos de la ciencia política han
tratado estos problemas; la terminología de sus definiciones varía
considerablemente, pese a que existe un cierto consenso. La asocia­
ción del sistema político con el uso legítimo de la coacción física en
la sociedad es común a la mayor parte de sus definiciones. Easton
habla de adjudicación autoritaria de valores; Lasswell y Kaplan de seve­
ras privaciones', Dahl de poder, norma y autoridadd Todas esas defini­
ciones implican legítimas y rigurosas sanciones, el poder legal de cas­
tigar, aplicar las normas y obligar. Coincidimos con Max Weber *12 cuando
señala que el uso legítimo de la fuerza es el hilo que recorre la acción
del sistema político dándole su peculiar carácter e importancia y su
coherencia como sistema. Las autoridades políticas, y sólo ellas, tienen
cierto derecho, generalmente aceptado, a utilizar la coacción y exigir
obediencia mediante el uso de ésta. (La fuerza es “legítima” cuando
existe la creencia de que su utilización es justificable.)
Los insumos del sistema político están todos ellos .relacionados
en cierta manera con la compulsión física legítima, ya se trate
de exigencias bélicas o de facilidades recreativas. Los resultados o pro­
ductos del sistema también están relacionados de algún modo con la
coacción física legítima, por remota que pueda parecer la relación. Las
diversiones públicas son financiadas, por lo general, mediante los im­
puestos, y cualquier violación de los reglamentos que regulan su uso
constituye un delito. Cuando hablamos del sistema político incluimos
todas las interacciones que afectan el uso —real o posible— de la coac­
ción física legítima. El sistema político comprende no sólo instituciones
de gobierno, como las legislaturas, tribunales de justicia y organismos
administrativos, sino todas las estructuras en sus aspectos políticos.
Entre estas últimas figuran las estructuras tradicionales tales como las
1 David Easton: The Political System. Nueva York, Alfred A. Knopf, Inc.,
1953, págs. 130 y sigs., y su A Framework for Political Analysis. Englewood
Cliffs, Prentice-Hall, Inc., 1965, págs. 50 y sigs.; Harold D. Lasswell y Abra-
ham Kaplan: Potver and Society. New Haven, Yale University Press, 1950;
Robert A. Dahl: Modem Political Analysis. Englewood Cliffs, Prentice-Hall,
Inc., 1963, págs. 5 y sigs.
2 Véase Max Weber: “Politics as a Vocation”, en Hans H. Gerth y C.
Wright Mills (comps.) : From Max Weber: Essays in Sociology. Nueva York,
Oxford University Press, 1946, págs. 77-78.
relaciones de parentesco y las agrupaciones de casta, los fenómenos ané­
micos como, por ejemplo, asesinatos, revueltas o manifestaciones, y las
organizaciones formales —partidos políticos, grupos de interés y medios
masivos de comunicación.
En consecuencia, no podemos decir que el sistema político se ocupa
únicamente de la fuerza, la violencia o la compulsión, sino que su rela­
ción con la coacción es su cualidad distintiva. Los objetivos de las élites
políticas son, por lo general, la expansión o la seguridad nacional, el
bienestar social, el desarrollo de su poder a expensas del de otros grupos,
la creciente participación popular en política, y otros similares; sin em­
bargo, en tanto políticos, su interés por esos valores se relaciona con
acciones compulsivas como la legislación y la aplicación de la ley, la
política exterior y de defensa, y la política impositiva. El sistema polí­
tico no es el único sistema que legisla y aplica las leyes, pero sus leyes
yja aplicación de éstas suponen la máxima compulsión en lo que respecta
a obediencia y ejecución.
Existen sociedades en las cuales el poder legítimo de hacer uso
de la compulsión física está ampliamente compartido por la familia,
el clan, las organizaciones religiosas y grupos de otro tipo, o bien es
asumido por los individuos en las formas personales de enemistad o
en el duelo. Pero consideramos que inclusive esos sistemas políticos
son comparables —a pesar de su singularidad— con aquellas socie­
dades en las que existe algo que se aproxima al monopolio de la
coacción física legítima.
Si lo que hemos dicho hasta ahora define el carácter “político”, es
decir, la mitad' de nuestro concepto, ¿qué queremos significar con
“sistema”? Un sistema implica la interdependencia de sus partes cons­
titutivas y un límite específico entre él y su contorno. Por “inter­
dependencia” queremos significar que si en un sistema cambian las
propiedades de un componente, todos los demás elementos que lo inte­
gran se verán afectados. De la misma ‘manera si los aros del motor
de un automóvil se desgastan, el auto “quema aceite” ; el funciona­
miento de las otras partes del sistema se deteriora y la fuerza del
vehículo declina. Veamos otro ejemplo. Hay momentos en el des­
arrollo de los organismos en los cuales un cambio producido en el
H¡Hlema endocrino afecta el esquema total de crecimiento, y el fun­
cionamiento y la conducta general de todas las partes del organismo.
IOn los sistemas políticos el surgimiento de los partidos populares o
Ion medios masivos de comunicación modifican el comportamiento de
laa restantes estructuras del sistema y afectan la capacidad general
1 1o este último en relación con su ambiente interno y externo. En otras
palabras, cuando una variable de un sistema cambia en su magnitud o
calidad, las otras variables son objeto de presiones y se transforman;
el sistema cambia sus pautas de comportamiento o los componentes anó­
malos son disciplinados por los mecanismos de regulación.
 Un segundo aspecto del concepto de “sistema” es la noción de
límite. Un sistema empieza en algún punto y termina en otro. Cuando
se trata de un organismo o un automóvil, resulta fácil localizar sus
límites y especificar las" interacciones con el medio. La nafta está den-
tro del tanque, el motor la convierte en revoluciones, y éstas trans­
miten fuerza a las ruedas de tracción de manera tal que el vehículo
se desplaza por la carretera. En los sistemas sociales, de los cuales
los sistemas políticos son un tipo especial, los problemas de límites*
no son tan sencillos. Los sistemas sociales están constituidos por roles
y no por individuos. Una familia, por ejemplo, consiste en los roles
de madre y padre, marido y mujer, hermano y hermana. La familia es
sólo el conjunto de los roles interactuantes de sus miembros, quienes
también pueden tener roles fuera del núcleo familiar: en la escuela,
los negocios o las iglesias. En el mismo sentido, un sistema político
está compuesto por roles interactuantes nacionales, súbditos, electores
y, según sea el caso, ñor legisladores, burócratas y jueces. Los mismos
individuos que desempeñan roles en el sistema político cumplen fum
ciones en otros sistemas sociales, como el económico, la comunidad
religiosa, la familia y las asociaciones voluntarias. Puesto que los
individuos están sometidos a la comunicación política y forman grupos
de interés, votan o pagan impuestos, suelen cambiar de roles —de los
no políticos a los políticos—. Podría decirse que el día en que votan
como ciudadanos y deben abandonar sus granjas, fábricas y oficinas
para asistir a los lugares de votación, cruzan la frontera entre lo
económico y lo político.
Otro caso similar puede producirse, por ejemplo, cuando la infla­
ción reduce el ingreso real de ciertos grupos de la población. Cuando
el deterioro de la situación económica de determinados grupos se
convierte en demandas políticas o produce cambios en las posiciones
y actitudes de los políticos, puede decirse que existe una interacción
entre la economía y la política. Ciertos estados psíquicos resultantes
del cambio de la situación económica se convierten, entonces, en
demandas que afectan al sistema político. Las reivindicaciones se
plantean ante los sindicatos o ante los líderes de otros grupos de
presión para que ejerzan influencia y logren determinadas decisiones
de la legislatura o de los organismos del poder ejecutivo. En cierto
momento de ese proceso se cruzó el límite entre un sistema y otro;
es decir, entre el sistema económico y el sistema político.
Los límites de los sistemas políticos están sujetos a fluctuaciones
relativamente grandes. Durante la guerra, los límites se vuelven más
fluidos a medida que un número cada vez más numeroso de hombres
son reclutados para el servicio militar, y los negocios deben someterse
a las reglamentaciones y medidas de seguridad adoptadas. En una-
elección los límites también se amplían, puesto' que los votantes se.
convierten en políticos por un día. Con el retorno a, las condiciones
nórmales, los limites del sistema político se contraen.
 El problema de los límites adquiere especial significación porque,
por lo general, la teoría sistèmica divide los procesos de interacción
en tres fases : insumo, conversión y resultados o productos. Cual­
quier conjunto de partes interactuantes —es decir, cualquier sis­
tema— que sea afectado por factores de su ambiente puede ser consi-
derado desde este punto de vista. Los insumos y productos, que vincu­
lan el sistema político con otros sistemas sociales, son transacciones
entre el sistema y su medio; los procesos de conversión, en cambio,
son internos al sistema político. Cuando hablamos acerca de las fuen­
tes de insumos, su número, contenido e intensidad, y sobre la manera
en que ingresan en el sistema político, o bien acerca de la cantidad y
contenido de los egresos y el modo como salen del sistema y afectan
oíros sistemas sociales, estamos refiriéndonos a los límites del sis­
tema político. “ "

ESTRUCTURA Y "CULTURA
Los términos “estructura” y “cultura” revisten también especial
importancia en nuestro esquema analítico. Por “estructura” enten­
demos las actividades observables que componen el sistema político.
Decir que ciertas acciones tienen una estructura significa simple­
mente que existe una cierta regularidad común a todas ellas. Así,
cuando se trata, por ejemplo, de un tribunal de justicia, podemos hablar
de las interacciones entre el juez, el jurado, el fiscal y los abogados,
los testigos, el acusado y el querellante. El ejemplo sirve para aclarar
que, cuando hablamos de actividad política, no nos referimos a todas»
las actividades del individo que de una manera u otra participa de
ella, sino sólo a aquellas actividades que se relacionan con el procese
político. Los jueces, los abogados, los testigos, los acusados y los que­
rellantes son todos hombres que presentan particularidades propia^
en su específico campo de acción. Denominamos rol a aquel aspecto pecu­
liar de la actividad de los individuos que se vincula con los procesos
políticos. Los roles son las unidades que componen todos los sistemas
sociales, incluidos los sistemas políticos. Por lo general, los individuos
que forman parte de una sociedad desempeñan roles en diversos sis-
lemas sociales, además del sistema político; por ejemplo, en la familia,
los negocios, las iglesias y los clubes sociales.
Una de las unidades básicas del sistema político es, pues, el rol
político. Nos referimos en particular a los roles que se relacionan
mutuamente formando estructuras. De esta manera, el ser juez es ~ün
rol, en tanto que un tribunal de justicia constituye una estructura de
roles. La razón por la que usamos los términos “rol” y “estructura”
(Mi lugar de “cargo” e “institución” reside en el deseo de destacar la
conducta real de los individuos que participan de la vida política y el
comportamiento de la institución particular que nos ocupa. Los tér-
minos “cargo” e “institución” se pueden referir a reglas formales del
tipo de las que presumiblemente rigen la conducta de los jueces y los
juzgados, así como al modelo ideal de conducta al que esperamos que
éstos aspiren. “Rol” y “estructura”, en cambio, se refieren a la con­
ducta observable de los individuos. Las normas legales e ideales pue­
den afectar la conducta pero casi nunca la describen plenamente.
Comenzando con el concepto de rol como una de las unidades bási­
cas de un sistema político, podemos decir que un subsistema (por
ejemplo, un cuerpo legislativo) está compuesto por roles relacionados
e interactuantes; por su parte, el sistema político constituye un conr
junto de sistemas interactuantes (por ejemplo, las legislaturas, los
electorados, los grupos de presión y los tribunales de justicia) .
Debemos introducir dos o tres conceptos antes de abandonar los
de rol y estructura. Si en este texto deseamos poner el acento en el
desarrollo, tenemos que analizar aquellos procesos que mantienen o
modifican los sistemas políticos a través del tiempo. Los depositarios
de los roles políticos son reemplazados o mueren, se establecen nuevos
conjuntos de roles políticos y los viejos pueden ser suprimidos o atro-
fiarse. Es decir que todo sistema político se ve obligado continuamente
a reclutar individuos para sus roles políticos. Nos referimos aquí a la
función de reclutamiento, que debe cumplirse en todos los sistemas
políticos para que éstos puedan llenar sus roles y hacer funcionar sus
estructuras. Un aspecto importante del desarrollo o transformación del
sistema político es lo que llamamos diferenciación de roles o diferencia­
ción de estructuras. Por “diferenciación entendemos los procesos en
virtud de los cuales los roles cambian y adquieren un carácter más
Especializado o autónomo, o bien se establecen nuevos tipos de roles y
surgen o se crean nuevas estructuras y subsistemas. Cuando hablamos
d*e diferenciación de roles y de estructuras nos referimos no solamente
al desarrollo de nuevos tipos de roles y a la transformación de los viejos,
sino también a los cambios que se producen en la relación entre los
roles, las estructuras o los subsistemas. Los tribunales de justicia, por
ejemplo, surgieron como estructuras separadas mucho antes de que
adquirieran independencia o autonomía respecto de las otras estructu­
ras del sistema político. El aspecto de desarvollo del rol v la estructura^
se relaciona no sólo con el surgimiento de nuevos tipos de roles o la
atrofia de los viejos sino también con los cambios en los modelos de
interacción entre los roles, estructuras y subsistemas.
Otro concepto importante que se halla presente en todo el des­
arrollo de este libro es el de cultura política. Todos sabemos que el
hombre debe ir más allá de lo que aparece en la superficie. En este
sentido, un sistema político puede ser algo más que aquello que se
manifiesta exteriormente durante un período determinado. Por ejem­
plo, el fascismo italiano parecía ser un formidable y poderoso sistema
político; reprimió la oposición, organizó manifestaciones e impresio­
nantes marchas populares y derrotó a los etíopes. Sin embargo, más
tarde, tropezó con grandes dificultades para dominar a los griegos
y su fracaso definitivo comenzó cuando en Africa divisiones enteras
de su ejército se replegaron y rindieron casi sin luchar. Un simple
estudio de observación de la política italiana durante aquel período
nos hubiese ayudado a predecir la capacidad del sistema político ita­
liano para llevar a cabo su política. Si hubiésemos conocido más el
estilo de vida y la actividad de la población italiana, la moral y el
interés de sus soldados, la decisión de sus oficiales y la capacidad de
sus élites para adoptar decisiones políticas, nos hubiéramos encon­
trado en mejores condiciones para predecir la eficacia de su sistema
político para hacer frente a una desusada presión y oposición.
En consecuencia, al estudiar cualquier sistema político durante un
período determinado es necesario conocer tanto sus tendencias subya­
centes como su comportamiento real. Denominaremos cultura política a
esas tendencias o a la dimensión psicológica del sistema político. La
cultura política consiste en las creencias, valores y capacidades que son
comunes al total de la población así como también a las tendencias espe­
ciales, modelos y patrones que sólo pueden encontrarse en sectores par­
ticulares de esta última. Así, los grupos regionales o étnicos, o las clases
sociales que componen la población de un sistema político pueden tener
tendencias o inclinaciones específicas. A esas inclinaciones especiales
localizadas en grupos particulares las denominamos subculturas. Del mis­
mo modo, pueden existir tradiciones y actitudes frecuentes en los dife­
rentes roles, estructuras y subsistemas del sistema político. Por ejemplo,
los militares o los burócratas franceses pueden tener una”cultura especial
que los distinga de los políticos franceses.
Por consiguiente, el análisis del sistema político no debe limitarse
a la observación de las pautas habituales de comportamiento e interac­
ción durante un período, sino que ha de incluir la observación de esas
inclinaciones subjetivas localizadas en el sistema político, en su conjunto
y en sus diversas partes. Cuanto aprendamos acerca de la estructura y
la cultura de un sistema político nos permitirá caracterizar con mayor
eficacia sus propiedades y predecir y explicar su comportamiento.
Es necesario introducir ahora dos conceptos relacionados con la cul­
tura política. Las inclinaciones, actitudes, creencias y valores a los cuales
nos hemos referido son consecuencia déla socialización política. Este es
el proceso mediante el cual se inculcan a los niños determinadas actitudes
políticas y valores. Los niños luego se convierten en adultos y como tales
son reclutados para los diversos roles. Finalmente, necesitamos un con­
cepto que dé cuenta del aspecto de desarrollo de la cultura política; un
concepto comparable al de diferenciación en el plano de la estructura
política. El término generalmente usado es secularización. La seculariza­
ción es el proceso mediante el cual los hombres acrecientan la capa­
cidad racional, analítica y empírica de su acción política. Podemos
ejemplificar este concepto comparando a un líder político de una de­
mocracia moderna con otro perteneciente a un sistema político tradi­
cional o del Africa primitiva. Cuando el primero de ellos se postula,
por ejemplo, para ocupar un cargo, procurará reunir abundante
información acerca de los electores que espera lo elijan, y de los
asuntos o temas políticos que interesan a sus votantes; efectuará
estimaciones sobre la distribución y urgencia de sus demandas y ape­
lará a su imaginación creadora con el fin de identificar en la pobla­
ción un conjunto de exigencias y reivindicaciones que pueda permi­
tirle recibir una mayoría de votos por parte de su electorado. Un jefe
de aldea de una sociedad tribal, en cambio, operará fundamentalmente
con un conjunto de fines y medios para conseguir esos propósitos que
nacieron y fueron consagrados por la costumbre. La secularización es
el proceso por medio del cual las orientaciones v actitudes tradicio­
nales ceden ante procesos de decisión más dinámicos que exigen
recoger y evaluar información, establecer cursos de acción alternati-
vos, seleccionar un curso de acción' entre varios posibles v encontrar
los medios para probar que el curso elegido producirá o no las conse­
cuencias que se buscan.
Cuando usamos el concepto de desarrollo “diferenciación estructu­
ral” y “secularización cultural” no queremos significar que exista un a
tendencia inevitable en esa dirección, en el desarrollo de los sistemas
políticos.*3 Si se examina la historia de los sistemas políticos resultará
bastante claro que los retrocesos y contramarchas son considerable­
mente frecuentes. El Imperio Romano, por ejemplo, alcanzó muy alto
nivel de diferenciación estructural y de secularización cultura] y, sin
embargo, se descompuso en gran número de sistemas políticos más
o menos diferenciados y secularizados. Cualquiera haya sido la direc­
ción seguida por un sistema político, siempre podremos evaluar su
desarrollo según su grado de diferenciación y secularización.

INSUMOS Y PRODUCTOS DEL SISTEMA POLITICO

Hemos visto que el sistema político está constituido por roles in­
teractuantes, estructuras y subsistemas y por inclinaciones psicológi­
cas esenciales que afectan esas interacciones. Tal proceso puede con­
siderarse también como constituido por ingresos (inyuts) provenientes
del medio o del interior del sistema político, por la conversión de éstos
dentro del sistema y por la producción de resultados (outputs) hacia el.
exterior. Por otra parte, los productos o resultados pueden determinar
cambios en el medio externo, v éstos, a su vez, pueden afectar al sistema
político (realimentación).
David Easton, el primer científico político que analizó la política
empleando explícitamente términos de la teoría de los sistemas distingué
3 Véase S. P. Huntington: “Political Development and Political Decay”,
en World Política, abril, 1965.
 dos tipos de insumos: las demandas y las ayudasA Las primeras pue­
den subclasificarse de muchas maneras. La siguiente clasificación está
referida a la amplitud y variedad de las demandas que recaen sobre el
sistema político: 1) demandas de bienes y servicios, como legislación
salarial y sobre la jornada de trabajo, oportunidades educativas, facili­
dades recreativas, caminos y transportes; 2) demandas de regulación de
la conducta, por ejemplo, en lo que respecta a la seguridad pública, el
control sobre el mercado y la reglamentación referente al matrimonio,
salubridad y sanidad; 3) demandas de participación en el sistema polí­
tico, como el derecho a votar, a ejercer un cargo, a peticionar ante los
organismos de gobierno y oficiales y a organizar asociaciones políticas;
4*) demandas de comunicación e información en el orden político: entre
éstas cabe mencionar las que exigen el cumplimiento de las leves, la
comunicación intentada por las élites políticas, o el despliegue de ma­
jestad y poder del sistema político en los períodos de amenaza ó en
ocasiones ceremoniales. Un sistema político puede hacer frente a todas
estas demandas, que se presentan en diversas combinaciones, formas y
grados de intensidad.
Un segundo tipo de insumo son las ayudas.
Las demandas no son suficientes para mantener el sistema 'político
en funcionamiento. Constituyen sólo la materia prima de la que se ob­
tienen los 'productos finales que llamamos decisiones. La energía que se
manifiesta en la forma de acciones u orientaciones que 'promueven u
ofrecen 'resistencia al sistema 'político, las demandas que surgen en éste
y las decisiones que proceden de él también deben, formar parte del sis-
lema para garantizar su funcionamiento.5
Ejemplos de los diversos tipos de apoyos o ayudas son: p avadas
materiales que implican pago de tasas u otros impuestos y provisión
eje servicios tales como trabajo en obras públicas o el servicio militar“;
2) obediencia a la ley y a las normas; 3) ayudas mediante partici­
pación política: ejercicio del voto, discusión y otras formas de activi­
dades de esa naturaleza; 4) la atención prestada a las comunicaciones
y las manifestaciones de deferencia o respeto a la autoridad pública,
símbolos y ceremonias. Para que el sistema político y las élites que
desempeñan sus roles específicos puedan encarar de manera eficaz
lujj demandas, es necesario que reciban ayudas de otros sistemas so­
ciales y de los individuos que actúan en el sistema político. En térmi­
nos generales, las demandas afectan las políticas o fines" der'sistemaj’
en tanto que las ayudas como, por ejemplo, la prestación de bienes y
servicios, obediencia y deferencia, provienen de los recursos que per­
* David Easton: “An Approach to the Analysis of Political Systems”, en
World Politics, abril, 1957, págs. 383-408. Para un análisis integral del enfo­
que véaHe su A Systems Analysis of Political Life. Nueva York, John Wilev
tv Hoiis., Inc., 1965.
1 Easton, World Politics, op. cit., pág. 390.
miten al sistema extraer, regular y distribuir, ,en una palabra, llevar
a cabo sus u nes.
No deseamos dejar la impresión de que los insumos sólo provienen
de la sociedad de la cual forma parte el sistema político. Es caracte­
rístico de los sistemas políticos que los ingresos sean generados inter­
namente por las élites políticas: los reyes, presidentes, ministros, legis­
ladores y jueces. De la misma manera, los insumos pueden provenir
del sistema internacional mediante amenazas, invasiones, controles y
asistencia especial a sistemas políticos externos. El flujo de insumos
y productos incluye transacciones entre el sistema político y los com­
ponentes de su medio nacional y extranjero. Los insumos pueden pro­
venir de tres fuentes: la sociedad interna, las élites políticas v la
estructura internacional.
En lo que respecta a los productos podemos hablar de cuatro
clases de transacciones del sistema político. Por lo general, éstas
guardan una estrecha correspondencia con las ayudas ya clasifica­
das. Pueden o no responder a las demandas; ello depende del tipo de
sistema político de que se trate. Los productos son: 1) extracciones,
por ejemplo, tributos, botín, tasas o servicios personales; 2) regula­
ciones de la conducta, las cuales pueden tomar diversas formas que
afectan la gama total de la conducta humana y sus relaciones: 3) pres­
tación o distribución de bienes y servicios, oportunidades, honores,
status, etcétera; 4) productos simbólicos que incluyen afirmación de
valores, exhibición de símbolos políticos, declaraciones e intenciones
políticas.

ASPECTOS FUNCIONALES DE LOS SISTEMAS POLITICOS

El estudio del flujo de insumos y productos lleva naturalmente a 1S.
consideración de las funciones de los sistemas políticos. Ya hemos
señalado que el funcionalismo es un tema de considerable antigüedad en
la teoría política. En la actualidad, el enfoque funcionalista deriva de la
teoría sociológica y antropológica. Los principales teóricos sociales vincu­
lados con el funcionalismo son los antropólogos Malinowski y Radcliffe-
Brown y los sociólogos Parsons, Merton, y Marion Levy.0 Aunque estos
autores difieren sustancialmente en su concepción de sistema y función,
0 Bronislaw Malinowski: Magic, Science and Religion and Other Essays.
Garden City, Doubleday & Company, Inc., 1954; A. R. Radcliffe-Brown : Struc­
ture and Function in Primitive Society. Nueva York, The Free Press of Glen­
coe, 1957; Talcott Parsons: Essays in Sociological Theory Pure and Applied.
Nueva York, The Free Press of Glencoe, 1959, y The Social System. Nueva
York, The Free Press of Glencoe, 1951; Talcott Parsons y Edward Shils
(comps.) : Toward a General Theory of Action. Cambridge, Harvard Uni­
versity Press, 1951; Robert K. Merton: Social Theory and Social Struc­
ture. Nueva York, The Free Press of Glencoe, 1957; Marion Levy: The
Structure of Society. Princeton, Princeton University Pi’ess, 1952.
sostienen que, en las ciencias sociales, la capacidad de explicar v predecir .
aumenta si las estructuras e instituciones sociales son consideradas como
entidades que cumplen funciones en un sistema. Al comparar el funcio­
namiento de las estructuras y el papel regulador de la cultura política,
sobre la base de las funciones comunes que desempeñan en todos los
sistemas, podemos analizar sistemas que son muy diferentes entre sí.
El funcionamiento de cualesquiera de ellos puede ser considerado en
diferentes niveles. Un nivel de funcionamiento es el de las cayacidades
del sistema, es decir, la manera en que funciona como una unidad en
su medio. Los animales se mueven; las plantas no. Algunas máquinas
procesan datos; otras producen energía. Una economía produce y distri­
buye bienes materiales y servicios; las familias producen niños y los
socializan disciplinándolos y capacitándolos para asumir roles adultos.
En este nivel centramos nuestra atención en el comportamiento del
sistema como unidad en sus relaciones con otros sistemas sociales y con
su medioT ~ ~
Cuando hablamos de las capacidades de un sistema político, nos inte­
resa hallar una manera sistemática y ordenada de describir su com-'
pórtamiento global en su medio. Las categorías de capacidad que usamos
surgen directamente de nuestro análisis de los tipos de insumos y pro­
ductos. Algunos sistemas políticos son principalmente regulativos y
extractivos. Los sistemas totalitarios suprimen las demandas originadas
en sus sociedades y se muestran insensibles a las que provienen del
ámbito internacional; a la vez, regulan y coaccionan la conducta en sus
sociedades y procuran extraer el máximo de recursos de sus poblaciones.
El comunismo totalitario difiere del fascismo totalitario en que tiene
además una fuerte capacidad distributiva. Esto significa que el sistema
político mismo traslada activamente recursos de algunos grupos de la
población a otros. En la democracia, la regulación, extracción y distri­
bución se ven mas afectadas a causa de las demandas de los grupos socia­
les. De esta manera podemos considerar a la democracia como el sistema
que tiene una capacidad de respuesta más elevada. Estos concentos de
capacidad reguladora, extractiva, distributiva y de respuesta, no son sino
una manera de referirse a los flujos de actividad orientados hacia el
interior y el exterior del sistema. Nos dicen cómo se comporta un sistema
en su medio, cómo modela a éste y de qué modo es modelado por él.
El segundo nivel de funcionamiento actúa dentro del sistema. Nos
referimos a los procesos de transformación o conversión. En el plano
fisiológico, algunos ejemplos de este nivel serían la digestión de alimen­
tos, la eliminación de residuos, la circulación de la sangre y la transmi­
sión de los impulsos a través del sistema nervioso. Los procesos, o fun­
ciones, de conversión son aquellos mediante los cuales el sistema trans­
forma los insumos en productos. En el sistema político estos procesos
incluyen la transformación de las demandas y las ayudas en decisiones
dotadas de autoridad que luego son aplicacla.s. Obviamente, las capaci­
dades y procesos de conversión de un sistema están relacionados entre
s l i . p. :
xV fwc \J & c) í i í Ib \J V»v
sí. Para que un animal pueda moverse, cazar y excavar debe generar
energía en su organismo y ser capaz de utilizarla de manera controlada
y dirigida.
Los procesos de transformación de un sistema político pueden ser
analizados y comparados con los de otros sistemas empleando un esquema
funcional estructurado en seis partes. Debemos examinar la manera en
que 1) se formulan las demandas (articulación de intereses); 2) se com­
binan las demandas ba.jo la forma de cursos alternativos de acción (com­
binación de intereses) ; 3) se formulan las reglas dotadas de autoridad
(Yórmación de las reglas); 4) se aplican estas reglas y se exige su
cumplimiento (aplicación de las reglas) ; 5) se efectiviza esta aplicación
de las reglas en los casos individuales (adjudicación de las reglas) ; 6>
se comunican estas distintas actividades tanto dentro del sistema polí­
tico como entre el sistema político y su contorno (comunicación).
Por último debemos referirnos a las funciones de mantenimiento del
sistema y adaptación. Para que un automóvil funcione de manera ade­
cuada en la carretera, sus piezas deben ser lubricadas, reparadas y sus­
tituidas cuando sea necesario. Las nuevas piezas pueden funcionar mal
e inclusive romperse. En un sistema político los titulares de los diver­
sos roles (diplomáticos, militares, recaudadores de impuestos) deben ser
reclutados para su rol específico v aprender a cumplirlo eficazmente.
También se crean nuevos roles y se busca nuevo personal apto para
cumplirlos. Esas funciones (en las máquinas, el mantenimiento y reem­
plazo de las piezas; en los sistemas políticos, la socialización_y el reclu­
tamiento de personal) ya fueron consideradas en este capítulo. No
entraremos a analizar los procesos de transformación del sistema, pero
diremos que ellos afectan la eficacia interna y las tendencias del sistema
y, por lo tanto, su comportamiento.
LA COMPARACION DE SISTEMAS POLITICOS
Cuando comparamos diversos tipos de sistemas políticos —o diversos
sistemas— entre sí, debemos comparar capacidades, funciones de con­
versión, y funciones de mantenimiento del sistema y adaytación, y las
interrelaciones de esas tres clases o niveles de funciones. Cuando ha­
blamos del desarrollo político también debemos hacerlo en esos términos.
Un cambio en la capacidad estará asociado con cambios en las funciones
de transformación v éstos, a su vez, se relacionarán con modificaciones
producidas en la socialización y el reclutamiento políticos.
Aunque las categorías individuales de funciones pueden resultar
inapropiadas cuando se las verifica empíricamente, esta clasificación tri­
partita es importante para el análisis político y creemos que puede resis­
tir la verificación y el examen. La teoría del sistema político consistirá
en descubrir las relaciones entre~esos diferentes niveles de funciona­
miento (capacidades, funciones de conversión y funciones de manteni-
miento del sistema y adaptación) y entre las funciones propias de cada
nivel.
 En la serie de estudios de países que hemos realizado tratamos una
amplia variedad de sistemas políticos. Si ampliásemos nuestra perspec­
tiva para medir la totalidad de la experiencia humana en política, el
resultado de todo ese material sería abrumador por la variedad de for­
mas, dimensiones, modelos de estructura y tipos de clases de política y
comportamiento. En consecuencia, resultaría útil sugerir algunas dimen­
siones y características comunes, de manera que podamos empezar a
pensar cómo comparar, clasificar y caracterizar a los diferentes sistemas.
La primera característica común puede ser descripta brevemente:
todos los sistemas políticos pueden ser comparados atendiendo a la rela­
ción existente entre funciones y estructuras. Es decir, que en un sistema
político determinado, en un período concreto, existe cierta probabilidad
de que la función A sea ejecutada por la estructura X (por ejemplo, que
determinadas demandas políticas sean formuladas por ciertos grupos de"
interés). Esta proposición supone que todas las funciones políticas pue­
den encontrarse, de alguna manera, en todos los sistemas políticos, y
que estos, a su vez, inclusive los más simples, tienen una estructura
política.
No existe sociedad alguna que pueda mantener el orden interno y
externo sin una estructura política, cualesquiera que sean las carac­
terísticas de ésta. En los sistemas políticos muy simples, las interac-
ciones o las estructuras pueden ser ocasionales o intermitentes; tam­
bién es posible que no sean claramente visibles, pero decir que
carecen por completo de estructura equivaldría a sostener que el des­
empeño de las funciones políticas se halla librado al azar. Es posible
encontrar sistemas donde una o muy pocas estructuras son las que
cumplen las funciones políticas. El líder de una tribu primitiva puede
llegar a ocupar una posición de dominio absoluto. En cambio, en un
sistema altamente diferenciado como es el de Estados Unidos, las
funciones políticas pueden ser desempeñadas por un considerable nú­
mero de estructuras dotadas de un elevado grado de especialización:
p~or ejemplo, las comunicaciones se hallan a cargo de los medios ma-
hívos ; el reclutamiento político corresponde a las estructuras electo­
rales y el partido; la articulación de intereses es realizada por una
gran variedad de grupos. Sin embargo, las grandes diferencias exis­
tentes entre Estados Unidos y la tribu primitiva representan simple­
mente casos extremos de la vasta gama de estructuras. Ambos sistemas
poseen estructuras políticas que cumplen funciones y a partir de ellas
pueden ser comparados.
Toda estructura puede cumplir más de una función. Así como no
debo sorprendernos la existencia de estructuras políticas en socieda­
des relativamente no diferenciadas, debemos tener en cuenta que una
estructura puede cumplir otras funciones además de aquellas que las
normas formales establecen. Las estructuras políticas tienden a ser
vniltifuncionales, aunque los grados de multifuncionalidad dependen de
níuchos factores.
 Un simple análisis de la multifuncionalidad puede ayudarnos a
ilustrar este problema. Las escuelas públicas son consideradas, por lo
general, en relación con el sistema político, según los efectos que pro­
duzcan en lo que respecta a la formación de actitudes y al desarrollo
de capacidades en los jóvenes. Este es incuestionablemente el efecto
más importante que las estructuras educacionales pueden ejercer sobre
el sistema político. Sin embargo, las escuelas también afectan el reclu­
tamiento de élites políticas al acrecentar o limitar las reservas de la
sociedad en lo que se refiere a mano de obra especializada. Producen
patrones informales de comunicación entre los miembros de las élites,
mediante la formación de “viejos lazos escolares” y desempeñan un
papel fundamental en los procesos generales de comunicación, en par­
ticular en las naciones donde no existen medios masivos poderosos e
independientes. Por último, desempeñan una importante función en
relación con el “ingreso” en el sistema político, al generar en su seno
la organización de comunidades especiales de intereses y sentar las
bases para la constitución de los grupos que los representan. Las orga­
nizaciones gremiales de maestros son ejemplo de ello. La agitación
estudiantil y su importante papel en la vida política de países como
Turquía, Indonesia y Corea también es un índice del impacto produ­
cido por los grupos basados en la escuela y la universidad.
Podemos deducir, pues, que en una nación que cuenta con relati-
vamente pocas estructuras formales y diferenciadas, cuando éstas apa­
recen tienden a ser multifuncionales. Aunque la multifuncionalidad
se manifiesta más claramente en las sociedades simples y poco dife­
renciadas, en realidad constituye un fenómeno de tipo universal. Es
una característica, tanto de las burocracias modernas y de los tribu-
nales de justicia como de los reinos y jefaturas de grupos tribales.
Por lo general, en el análisis que se hace de las pautas culturales,
se traza un límite demasiado pronunciado entre las sociedades que se
caracterizan por tener una cultura tradicional y aquellas que poseen
una cultura moderna. Estas últimas son consideradas racionales y se­
culares y se piensa que sus culturas incluyen patrones de actitud que
tratan a los individuos de una manera universalista, es decir, de
acuerdo con sus roles formales y pertinentes más que según las rela­
ciones y atributos personales. Así, el burócrata dispensa idéntico trata­
miento a todos los postulantes a un cargo; no hace favores ni a su
hermano ni a su primo. Las sociedades tradicionales, en cambio, se
caracterizarían por la adscripción de status particulares y de relacio­
nes difusas y personales. Los individuos escalan posiciones según
criterios que regulan el mérito personal (por ejemplo el status de los
padres); en esas sociedades, las relaciones personales y los patrones
de comunicación informal permeabilizan los procesos políticos.
Sin embargo, la moderna investigación en las ciencias sociales ha
demostrado la significación permanente que los grupos primarios
(como la familia y el grupo de pares) y las organizaciones informares
tienen en los procesos sociales que se desarrollan en las sociedades
occidentales. Los primeros estudios realizados sobre la base de encues­
tas electorales proporcionan un ejemplo clásico.7 Los investigadores
esperaban descubrir que, en Estados Unidos, las actitudes políticas
con respecto a las elecciones serían modeladas por los modernos me­
dios masivos de comunicación y por las opiniones de los expertos en el
campo de la política. Ese era el patrón racional esperado. Pero los
estudios pusieron de manifiesto hasta qué punto nuestra concepción
de la cultura política moderna era exagerada y simplista. Ahora sabe­
mos que, a pesar de la existencia de los medios masivos, los canales de
comunicación cara-a-cara tienen vigencia permanente en la formación
de la opinión. Por otra parte, el típico líder de opinión no es un experto
en un campo determinado sino un individuo que inspira confianza y
cuya influencia política es a menudo una consecuencia difusa de sus
otros roles. (Por ejemplo, es probable que la opinión de un miembro
acaudalado del círculo social dirigente ejerza gran influencia en los
individuos de ciertos estratos, independientemente de cualquier cali­
ficación con respecto a sus conocimientos específicos o incluso a su
capacidad de juicio.)
De esta manera, si bien no podemos cuestionar la importancia de
las diferentes características culturales que presentan los sistemas
tradicionales y modernos, cualquier análisis de estos últimos debe tener
en cuenta la permanente vigencia de las relaciones informales y tra­
dicionales que modelan las actitudes y las acciones de los individuos.
La segunda característica importante es, pues, que todos los sistemas
políticos incluyen culturas políticas heterogéneas. Las sociedades mas
primitivas poseen cierto grado de racionalidad instrumental en su
estructura y su cultura, y las más modernas conservan relaciones y
actitudes adscriptivas, particularizadas e informales. La diferencia
entre ellas reside en el relativo predominio de uno y otro componente
y en su pauta de combinación. La secularización es, pues, una cuestión
(fe grado y de distribución de los aspectos “racionales”.

EL DESARROLLO DE LOS SISTEMAS POLITICOS

Los acontecimientos que determinan el desarrollo político proceden
del ámbito internacional, la sociedad interna o las élites políticas exis­
tentes en el sistema político. Un sistema político puede verse amena­
zado por una nación rival o ser invadido por ella. Frente a este desafíp
puede descubrir que necesita hallar nuevos recursos y encontrar ma-
íferas más eficaces de organizar y utilizar los existentes: por ejemplo,
un ejército en pie de guerra o una burocracia para recolectar im­
puestos. Si desea sobrevivir, es probable que se vea obligado a adaptar
7 Véase Paul F. Lazarsfeld, Bernard Berelson y Hazel Gaudet: The
Teople’H Choice. Nueva York, Duell, Sloan & Pearce, Inc., 1944.
su estructura a los nuevos requerimientos y a desarrollar nuevos roles.
Si la amenaza internacional se prolonga, quizá sea necesaria una adap­
tación cultural para inculcar a los ciudadanos actitudes de militancia
yvadquirir técnicas v valores asomados con la guerra.
El desafío capaz de generar un desarrollo político puede consistir
también en un cambio interno producido en la sociedad a la que per­
tenece el sistema político. Un floreciente comercio e industria pueden
dar origen a una clase media que reclame participar en el quehacer
y la aplicación de la política. Inclusive las élites políticas plantean un
desafío al sistema tratando de incrementar los recursos de que dispo­
nen con el propósito de construir impresionantes edificios o monumen­
tos o bien para crear una fuerza militar capaz de enfrentar a los sistemas
políticos vecinos.
El impulso que lleva al desarrollo político supone, en consecuencia,
algunos cambios significativos en la magnitud y el contenido del flujo
de insumos en el sistema. El desarrollo se produce cuando la estructura
existente y la cultura del sistema político no pueden superar el pro­
blema que enfrentan sin sufrir una diferenciación estructural y secu­
larización cultural. Es necesario señalar que una declinación en la
magnitud o un cambio significativo en el contenido del flujo de insu­
mos puede determinar también un “desarrollo” en sentido negativo o
regresivo. Las capacidades del sistema político pueden disminuir o ser
desbordadas; los roles y las estructuras pueden atrofiarse y la cultura
adquirir una forma de orientación más tradicional. La historia regis­
tra muchos ejemplos de imperios que sufren un proceso de decadencia
y se desintegran en elementos menos diferenciados y secularizados.8
También las sociedades transicionales y desarrolladas, cuando sus
tensiones se agudizan, pueden experimentar el colapso de sus estruc­
turas diferenciadas, y manifestar un predominio de las actitudes y
requerimientos irracionales.
Debemos mencionar también los cambios que pueden originar un
desarrollo político; los que afectan la magnitud y contenido del flujo
de insumos y ejercen presión sobre la estructura y cultura existentes.
En primer término podemos sugerir cuatro tipos de problemas que
pueden representar un desafío para el sistema político. El primero es el
de la penetración e integración, que podemos denominar problema de la
construcción del Estado. El segundo es el de la lealtad y el compromiso,
es decir, el problema de la construcción de la nación. El tercer problema~es
el de la participación, o sea el de la presión que ejercen los grupos
sociales para lograr una efectiva participación en el proceso de decisión
del sistema. Por último, el cuarto problema es el de la distribución o
bienestar o sea el de la presión ejercida desde el seno mismo de la socie­
dad, al emplear el poder de coerción del sistema político para redistribuir
8 Samuel P. Huntington: “Political Development and Political Decay”,
en World Politics, abril, 1965; S. N. Eisenstadt: The Political Systems of
Eminres. Nueva York, The Free Press of Glencoe, 1962.
el ingreso, la riqueza, las oportunidades y el prestigio. El problema de la
construcción del Estado puede surgir de una amenaza a la supervi­
vencia del sistema político, procedente del ámbito internacional o bien
originarse en la sociedad misma por la presión revolucionaria que desa-
fía la estabilidad o la supervivencia del sistema político; también puede
resultar del desarrollo de nuevos fines en la élite política, por ejemplo,
la expansión nacional o la creación de una sofisticada vida cortesana.
La construcción del Estado se produce cuando la élite política crea
nuevas estructuras y organizaciones para “penetrar” la sociedad con
el fin de reglamentar la conducta y extraer el máximo provecho de
sus recursos. La construcción del Estado está asociada, por lo general,
con un incremento significativo de las capacidades normativas v ex­
tractivas del sistema político, con el desarrollo de una burocracia do­
minante y centralizada, relacionada, a su vez, con el crecimiento de
esas capacidades, y con el surgimiento de actitudes de obediencia por
parte de la población lo cual, por su parte, se halla estrechamente
vinculado con la existencia de la burocracia.
Aunque plantearlo en estos términos puede parecer una simplifica­
ción excesiva, la construcción del Estado y la posibilidad del sistema
político de enfrentar exitosamente este desafío puede considerarse
un problema estructural. Se trata principalmente de una cuestión de
diferenciación de nuevos roles, estructuras y subsistemas que penetran
en el país. La construcción de la nación, ñor otra parte, se relaciona
sobre todo con los aspectos culturales del desarrollo político y consiste
en el proceso por el cual la población transfiere su compromiso y sus
lealtades de la pequeña tribu, villorio o principado a un sistema polí­
tico central.. Aunque los procesos de construcción del Estado y de la
nación se hallen vinculados entre sí, es importante examinarlos sepa-
radamente. En muchos casos las burocracias centralizadas, cuya pre­
sencia se manifiesta en todos los aspectos de la vida de la sociedad,
fueron creadas sin que existiera un patrón homogéneo de lealtad y
compromiso con las instituciones políticas centrales. El imperio
austro-húngaro e inclusive la Italia de nuestros días constituyen ejem­
plos adecuados. También existen otros, en particular entre los grandes
imperios; en Roma las élites nunca buscaron crear una cultura na­
cional común de lealtades y compromisos, sino que se contentaron con
desarrollar una burocracia dominante y centralizada y permitieron, al
mismo tiempo, la existencia de unidades culturales diferentes y
autónomas.
El problema de la participación se relaciona, por lo general, con el
rápido incremento de las exigencias de participación en el proceso de
decisión política por parte de los diversos grupos y estratos de la
sociedad. Tal desarrollo está asociado con (o produce) algún tipo de
infraestructura política: grupos políticos, camarillas y facciones, asam­
bleas constituyentes. Las demandas de participación pueden también
oTdigar al sistema a desarrollar la competencia y las actitudes políticas
relacionadas con ésta entre los grupos de la sociedad y a generar en
la élite actitudes de respuesta v técnicas de negociación.
Finalmente, el problema de la distribución o del bienestar surge
cuando se produce un aumento en el volumen y la intensidad~dé las
demandas que requieren que el sistema político controle o modifique
la distribución de los recursos y valores (por ejemplo, las oportuni­
dades) entre los diferentes elementos de la población. Una respuesta
positiva a ese desafío por parte de la élite política puede producir
cambios fundamentales en la organización burocrática y en las acti­
tudes políticas de la propia élite o de la población en general.
Hemos enumerado los problemas del desarrollo del sistema en el
orden en que se han producido en el proceso de surgimiento de los
sistemas políticos de Europa occidental. En términos generales, pode­
mos decir que la construcción del Estado y la nación se produjo en
Europa antes de que las naciones que la integran debieran enfrentar
los problemas relacionados con la participación y bienestar. Pero nues-
tro propósito es desarrollar un esquema analítico que nos permita ex­
plicar las características de cualquier sistema político. En nuestro
intento de describir los modelos específicos de comportamiento de los
sistemas políticos, debemos examinar la manera en que se ha tratado
de enfrentar los problemas del desarrollo y del sistema en el pasado
y, en la actualidad, la relación entre los desafíos que se plantean al
sistema y sus correspondientes respuestas constituye un punto de
partida para la explicación y predicción en el campo del desarrollo
político. En el sentido más amplio, nos presenta el panorama global
de la experiencia de la historia humana y de la innovación política
como una fuente para la creación de una teoría útil sobre el cambio polí­
tico. Si logramos relacionar las características estructurales y cultura­
les de los sistemas políticos con las diversas maneras*en que éstos
han enfrentado y superado los problemas comunes relacionados con su
desarrollo, habremos dado los primeros pasos hacia una teoría del cre­
cimiento político que, por ejemplo, nos permita explicar por qué Fran­
cia e Inglaterra —o la política francesa e inglesa— difieren entre sí
en determinados aspectos. Tal teoría puede también resultar útil para
aquellos que se interesan por el problema de cómo influir en el des­
arrollo político, es decir, para los gobernantes de los Estados Unidos
y las élites de las nuevas naciones.
Estas cuestiones serán examinadas en profundidad en próximos
capítulos. Aquí sólo nos detendremos en algunos de sus aspectos ge­
nerales. En primer término, la manera en que el sistema político res-
ponde a los cuatro tipos de problemas o üesalios debe describirse de
acuerdo con los tres niveles funcionales ya mencionados. Así, el modo
efrque el sistema enrrenta un problema de desarrollo puede estar
relacionado con sus cambiantes patrones de capacidades: por ejemplo,
el crecimiento o disminución de las capacidades de regulación, extrac­
ción, distribución y de la capacidad simbólica y de respuesta. La manera
en que un sistema responde a esos problemas puede ser descripta tam­
bién en relación con las consecuencias que éstos produzcan en el desem­
peño de las funciones de transformación. Así, cuando decimos que Gran
$ retaña debió hacer frente al desafío de la participación durante los
siglos XVIII y xix, debemos describir su respuesta, atendiendo al proceso
que sufrieron las funciones de conversión y los grupos de intereses,
partidos políticos, medios de comunicación, parlamento y gabinete, que
tenían a su cargo tales funciones. Por último, la respuesta del sistema
político a un problema puede ser descripta también como un proceso
de adalptaci~óñ~dél~slstema de diferenciación de roles y secularización.
Si un sistema político centraliza y nacionaliza o, en otras palabras,
si enfrenta exitosamente los desafíos que representan los problemas
de construcción del Estado y de la nación, ¿cómo se refleja esto en el
desarrollo de nuevos roles políticos, en las estructuras y en los pro­
cesos de reclutamiento para esos roles y estructuras, y cómo crea
las actitudes y tendencias apropiadas para el nuevo patrón de funcio­
namiento del sistema político? A medida que examinamos la interac­
ción entre los desafíos que debe enfrentar el sistema y las correspon­
dientes respuestas culturales, estructurales y prácticas podemos co­
menzar a desarrollar una teoría que nos permitirá determinar la
manera en que un patrón particular de desafío y respuesta, en un
cierto estadio del desarrollo de un sistema político, afecta y condiciona
la capacidad futura de este último para responder a otros desafíos y
problemas. Un buen ejemplo de lo que acabamos de decir es la expe­
riencia de Prusia y Alemania en relación con el problema de la cons­
trucción del Estado. Se dice que el grado de burocratización, centra­
lización y militarización que caracterizó a la respuesta adoptada por la
ólite prusiana en el siglo XVIII creó un patrón cultural y estructural qué
preparó al sistema político alemán para responder eficazmente durante
los siglos XIX y xx a la demanda de mayor participación. En general es
este tipo de análisis el que orientará nuestra atención hacia la cues­
tión que nos ocupa, es decir, de qué manera la respuesta que el sis­
tema da a un determinado problema afecta su capacidad para resolver
otros inherentes a su desarrollo.
En el análisis del desarrollo político, debemos considerar por lo
monos cinco factores importantes. En primer término, no hay duda de
que la estabilidad de un sistema depende en gran medida de la natu­
raleza de los problemas que debe enfrentar. Gran parte de la estabi­
lidad y el éxito obtenidos en el desarrollo de los sistemas políticos de
listados Unidos y Gran Bretaña puede atribuirse a su relativo aisla­
miento durante largos períodos de su organización nacional. Si com­
paramos la experiencia británica con la de Italia y Alemania no pode­
mos dejar de observar cómo en estos dos últimos países los sistemas
debieron soportar simultáneamente diversas e intensas presiones. Las
demandas de unificación, participación y bienestar surgieron súbita­
mente, y su efecto fue acumulativo y ocasionó un recíproco fortale­
cimiento de cada una de ellas. Por lo general, se reconoce que el
mayor problema que enfrentan en la actualidad las naciones nuevas
es el de las revoluciones acumulativas. Las demandas de participa-
ción, unidad nacional, mejoramiento económico v orden público se
vuelcan sobre el sistema de manera simultánea e inmediata.
Un segundo factor consiste en los recursos que el sistema puede
obtener en las diversas circunstancias. Tanto la ayuda como la deman-
daTpueden fluctuar y descender a niveles críticos; como ejemplo pode­
mos mencionar el derrumbamiento de la Cuarta República Francesa
en 1958. Aunque la causa inmediata residió en la acumulación de las
demandas de los argelinos, el ejército y los diferentes grupos internos,
la República cayó tan rápida y fácilmente porque muy pocos se
preocuparon por salvarla. La elevada proporción de evasión imposi­
tiva y la desobediencia civil generalizada, así como las manifesta­
ciones populares y las encuestas realizadas entre la opinión pública
habían anticipado el escaso grado de apoyo con que contaba el gobier­
no. Para muchos observadores el cambio en el sistema no constituyó
una sorpresa.
Las transformaciones sufridas por otros sistemas sociales repre­
sentan el tercer factor que puede afectar el desarrollo político. La
medida en que el sistema político puede hacer frente a esas presiones
varía de acuerdo con las capacidades de los otros sistemas sociales
internos y del sistema internacional. Cuando una economía desarrolla
nuevas capacidades —nuevos sistemas de producción y distribución—
la presión que soporta el sistema político por las demandas de bienes­
tar puede reducirse significativamente, lo cual afectará el desarrollo
político. Un sistema religioso que pueda desarrollar capacidades regu­
ladoras también ayuda a reducir el flujo de las demandas de cambio
que recaen sobre el sistema político. Esto es igualmente válido para
el sistema político internacional, que puede desarrollar una capacidad
reguladora o distributiva, gracias a la cual será posible reducir la pre­
sión ejercida sobre los sistemas políticos internos. Tal es el caso de
las unidades internacionales de asistencia técnica militar de las Na­
ciones Unidas, que pueden disminuir la presión provocada por el
desarrollo de capacidades de extracción y regulación en algunas de
las nuevas naciones. De esta manera, si los restantes sistemas sociales
desarrollan nuevas capacidades, ello puede disminuir la magnitud de
los desafíos que afrontan los sistemas políticos, controlar el aumento
del flujo de demandas v mantenerlo en un nivel de escasa intensidad,
y^ quizás ayudar a evitar algunas de las consecuencias disociadoras
propias de los procesos acumulativos. Por otra parte, una ruptura en
los sistemas familiar, religioso o económico, puede crear descon-
tento, desorden y generar nuevas demandas que desborden la capaci­
dad de respuesta del sistemad
Un cuarto factor que debemos considerar es el patrón de funcio­
namiento del sistema. Algunos sistemas políticos pueden resistir mejor
que otros las demandas y las fluctuaciones de la ayuda. En general,
Imdemos observaF que el sistema que cuenta con una 'Burocracia "des­
arrollada y diferenciadaHpuede adaptar las demamdas de nuevas regu-
1aciones y servicios mucho más fácilmente que un sistema menos
diferenciado. El orden público y la ley pueden mantenerse sin dificul­
tades cuando se dispone de un ejército y una fuerza policial organi­
zados. Un sistema que cuenta con un alto nivel de respuesta a los
insumos procedentes de diversas fuentes puede controlar las demandas
de los nuevos grupos sin que ello deteriore significativamente el apoyo
de los grupos tradicionales. Algunos sistemas están preparados para
el cambio y la adaptación; otros no.
El último factor es la respuesta de las élites políticas a los desa-
fíos del sistema. Tales respuestas no pueden predecirse, al menos
totalmente, tomando en cuenta los patrones del sistema cultural. En un
sistema, ciertos tipos de respuestas pueden absorber las nuevas de­
mandas sin que se introduzcan cambios en el sistema político, o al
menos sin que tales cambios sean importantes; en cambio, otras res­
puestas podrían resultar desastrosas. Las élites pueden subestimar la
seriedad e intensidad de las fluctuaciones del insumo y/o modificar
radicalmente el sistema o no hallar en el momento oportuno la res­
puesta adecuada. Las consideraciones acerca de la importancia de tales
respuestas han ocupado desde hace tiempo la atención de los histo­
riadores. ¿Qué clase de respuesta por parte de Luis XV y Luis XVI pudo
haber evitado la Revolución Francesa? ¿Hasta qué punto las demandas
se intensificaron de manera tal que ninguna respuesta pudo permitir una
solución pacífica?
El cambio político constituye una de las preocupaciones principales
y más profundas en nuestro análisis. Volveremos a ocuparnos de él por
diferentes conductos, en cada uno de los capítulos que integran este
libro. El mundo de la política nunca ha esperado a que el observador ter­
minase su tranquila contemplación. En el presente siglo, el desarrollo
político parece actuar a un ritmo cada vez más acelerado y sobrepasar
nuestras “instantáneas” comparativas y haciéndolas anticuadas antes de
que terminemos nuestros libros y artículos. Cada vez es más evidente
que el estudio de la política debe ser un análisis del sistema y sus pro­
cesos dinámicos y no meramente un análisis de tipo estático y estructural.