Sent 54001233100020080042601 (41691) 17

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “B”
Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth
Bogotá D. C., 30 de noviembre de 2017
Expediente: 41691
Radicado: 540012331000200800426 01
Actor: Cleotilde Flechas Ibarra
Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación
Naturaleza: Acción de reparación directa
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte

actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Norte
de Santander, el 9 de junio de 2011, mediante la cual se denegaron las
pretensiones de la demanda. La providencia será revocada.
SÍNTESIS DEL CASO
El 10 de septiembre de 2001, el Ejército Nacional capturó al señor Rozo Evelio

Galvis Hernández, cuando conducía un vehículo Toyota Land Cruiser, de placas
venezolanas SAO-713, tras encontrar que en él se transportaban estupefacientes.
El automotor fue entregado a la Fiscalía General de la Nación, entidad que a su
vez lo puso a disposición del Consejo Nacional de Estupefacientes.
La señora Cleotilde Flechas Ibarra solicitó que se le hiciera entrega definitiva del
bien mueble, por ser ella su propietaria, el 16 de noviembre de 2001. Sin embargo,
la Fiscalía Especializada nunca resolvió su solicitud. El 25 de enero de 2001, el
Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado dictó sentencia en la que,
entre otras cosas, determinó que era imposible para ese momento establecer la
Expediente: 41691
propiedad sobre el vehículo incautado, por lo que ordenó que se iniciara un

proceso de extinción de dominio sobre el mismo. Dicha decisión fue confirmada
por el Tribunal Superior del Distrito de Cúcuta, el 10 de octubre de 2002.
Finalmente, la Fiscalía inició el referido proceso judicial el 30 de septiembre de
2004, que culminó mediante decisión del 5 de diciembre de 2005, en la cual se
ordenó realizar la entrega definitiva del vehículo a la señora Flechas.
ANTECEDENTES
I. Lo que se demanda
1. Mediante escrito presentado el 19 de diciembre de 2007, la señora Cleotilde

Flechas Ibarra, a través de abogado, interpuso demanda contra la Nación-Fiscalía
General de la Nación, en ejercicio de la acción de reparación directa, con el fin de
que se realizaran las siguientes declaraciones y condenas (f. 2-7, c. 1):
PRIMERA: Declarar administrativa y extracontractualmente responsable a

la NACIÓN COLOMBIANA, representada por el señor FISCAL GENERAL DE LA
NACIÓN Doctor MARIO IGUARÁN ARANA, de los perjuicios causados a la
demandante con motivo de actuar mediante vías de hecho, en razón a que la
inmovilización y posterior entrega del vehículo marca Toyota, Modelo Land
Cruiser, Placas 713-SAO, matrícula Venezolana, color amarillo, clase rústico,
tipo estacas, serial motor 2F664503, Serial carrocería FJ45938218, año 1982,
inmovilizado el 1 de septiembre de 2001, se obró con ausencia total del
procedimiento legal inaplicable, ya que se presentó de bulto Arbitrariedad de la
Administración de Justicia, pues se observa que la no observancia por parte de
las autoridades públicas a su cargo de las medidas de custodia, diligencia y
cuidado, en la inmovilización y puesta a disposición de la autoridad pública
(FISCALÍA NOVENA DELEGADA ANTE LOS JUECES PENALES DEL
CIRCUITO ESPECIALIZADA DE CÚCUTA.) del vehículo inmovilizado atrás
descrito en hechos ocurridos el 09 de septiembre del año 2001.
SEGUNDA: Condenar a la NACIÓN COLOMBIANA, representada por el
señor FISCAL GENERAL DE LA NACIÓN Doctor MARIO IGUARÁN ARANA, a
pagar a la demandante, el equivalente en pesos de las siguientes sumas de
dinero:
1- Para CLEOTILDE FLECHAS IBARRA, perjudicada, en su condición de
PROPIETARIA del vehículo marca Toyota, Modelo Land Cruiser, Placas 713-
SAO, matrícula Venezolana, color amarillo, clase rústico, tipo estacas, serial
motor 2F665403, Serial carrocería FJ45938218, daño que sufrió y sufre con
motivo Pérdida TOTAL DE DICHO rodante, estando bajo la responsabilidad de
la Fiscalía 9 de (sic) Delegada ante los Jueces penales de circuito especializado
de Cúcuta, bajo el proceso No. 36.394 del año 2001.
PERJUICIOS MATERIALES
Expediente: 41691
DAÑO EMERGENTE
2- La señora CLEOTILDE FLECHAS IBARRA, propietaria del vehículo
inmovilizado cuyo valor era de Nueve Millones de pesos M/CTE. ($9.000.000),
soporta indebidamente la pérdida total del mismo, encontrándose a disposición
de la Fiscalía 9 delegada ante los jueces penales de circuito especializado de
Cúcuta, bajo el proceso No. 36.394 del año 2001.
LUCRO CESANTE
CLEOTILDE FLECHAS IBARRA, desarrollaba al momento de la
inmovilización del vehículo transporte de mercaderías a sitios del departamento
entre ellos las Mercedes y el Zulia, que fue interrumpida desde el 09 de
septiembre de 2001 hasta la fecha de presentación de esta demanda, donde se
percibía mensualmente la suma de SETECIENTOS MIL PESOS MCT ($
700.000) el Dinero dejado de percibir durante estos 73 meses han sido
CINCUENTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS MCTE
($52.500.000).
PERJUICIOS MORALES
El monto de los perjuicios morales los estimo en CIEN SALARIOS
MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES (100 SMMLV)
En consecuencia el valor, solicitado, deberá actualizarse en la
respectiva sentencia con base en el índice de precios al consumidor.
TERCERO: Condenar a la NACIÓN COLOMBIANA, representada por el
señor FISCAL GENERAL DE LA NACIÓN Doctor MARIO IGUARÁN ARANA, o
quien haga sus veces a pagar a favor de los demandante los intereses
moratorios correspondientes a las cantidades que resulten a favor de esta, desde
la fecha en que debe hacerse el pago hasta aquella en que efectivamente se
realice (sentencia C-188 de 1.999 de la Corte Constitucional). En lo demás debe
darse cumplimiento a lo señalado en el Art. 177 del C. C. A. (…) (resaltado del
texto).
2. Como fundamento fáctico y jurídico de sus pretensiones, el actor sostuvo

que el 10 de septiembre de 2001 se dejó a disposición de la Fiscalía General de
la Nación un vehículo marca Toyota Land Cruiser, de placas SAO-713, de
propiedad de la señora Cleotilde Flechas Ibarra, que había sido incautado cuando
se capturó a su conductor, sindicado del delito de tráfico, fabricación o porte de
estupefacientes.
3. En su opinión, el vehículo nunca debió estar sometido a órdenes del

proceso penal, teniendo en cuenta que no era objeto del mismo, pues no era “(…)
instrumento, ni efecto, ni te[nía] relación con los hechos que se investiga[ban]”.
En ese sentido, señaló que “(…) la entrega de dicho rodante debió ser de plano,
ya que el mismo era de propiedad de una persona ajena al proceso, no como lo
pretendió realizar la demandada, solo 4 años después, tal y como se observa en
el Oficio No. 038-56-9 del 17 de enero de 2006, cuando comunican a la
propietaria del rodante la Notificación de entrega definitiva del Vehículo, cuando
ya solo existía era una chatarra desvalijada totalmente”.
Expediente: 41691
II. Trámite procesal
4. La demanda fue admitida el 3 de febrero de 2009 (f. 84, c. 1). La parte

demandada guardó silencio (f. 89, c. 1). En la oportunidad para alegar de
conclusión en la primer instancia, la actora aseguró lo siguiente (f. 97-104, c. 1):
Mi mandante sufrió un daño por la retención indebida y prolongada del

vehículo y de su propiedad, daño que cumple los requisitos de ser cierto,
personal, material y existe una relación de causalidad entre el actuar arbitrario
de la administración “FISCALÍA NOVENA DELEGADA ANTE LOS JUECES
PENALES DEL CIRCUITO ESPECIALIZADOS DE CÚCUTA”, y el resultado,
“pérdida total del vehículo retenido”, por lo tanto debe declararse la
responsabilidad del estado y procederse a la indemnización plena en los
términos del Artículo 16 de la Ley 446 de 1998.
Por lo que la responsabilidad patrimonial de la demandada, deberá
declararse, teniendo en cuenta que está acreditada la propiedad del automotor
en cabeza de mi mandante según documento privado de compraventa de
conformidad con el Art. 754 del C. C, anexo al expediente 36.394 de la FISCALÍA
NOVENA DELEGADA ANTE LOS JUECES PENALES ESPECIALIZADOS
DEL CIRCUITO DE Cúcuta.
También está demostrado en el proceso 36.394 que la demandante
reclamó la restitución del referido vehículo, por haberse probado que el mismo,
no interesaba al proceso al no ser instrumento, ni efecto, ni tiene ninguna relación
con los hechos que se investigan, petición que fue reiterada en varias ocasiones
(resaltado del texto).
5. La Fiscalía General de la Nación, por su parte, se opuso a las pretensiones

de la demanda. Para el efecto, señaló que no estaba acreditado que la señora
Cleotilde Flechas Ibarra fuera propietaria del bien, pues la tarjeta del vehículo
automotor de placas “SAG-734”, que por lo demás no es susceptible de ser
valorada por no estar debidamente apostillada, señala que el propietario es el
señor “Adolfo Estalin Fonseca Pabón”, quien no obra como demandante. Advirtió
que los demás documentos aportados no habían sido inscritos en el registro
público y eran meras declaraciones de terceros que, por ende, no eran suficientes
para dar cuenta del daño sufrido (f. 106-111, c- 1).
6. De otra parte, aseguró que los perjuicios que se le reclamaban no le eran

imputables, toda vez que no es posible determinar si las facturas de venta y las
cotizaciones aportadas con las que se pretende dar cuenta de los daños sufridos
por un automotor se refieren al mismo que fue retenido por la Fiscalía General de
Expediente: 41691
la Nación. Asimismo, adujo que dichos documentos carecían de una fecha cierta
en los términos del artículo 280 del Código de Procedimiento Civil. Finalmente
agregó:
Se pretende igualmente que la Fiscalía General de la Nación, entre a

resarcir, los daños materiales que supuestamente se causó a la demandante,
por el hecho de haber cesado la actividad comercial que se realizaba con él
mismo, lo cual es un verdadero despropósito, dado que el vehículo en cuestión
como primera medida era de uso particular, es decir no podía ser objeto de
explotación económica lícita alguna y como segunda medida era un vehículo
venezolano no autorizado para transitar en Colombia, entonces si algún
provecho se hacía de forma ilícita y no puede surgir obligación estatal por haber
evitado que se cometiera un usufructo ilícito del bien.
7. El señor agente del Ministerio Público solicitó que se le corriera traslado

especial y, el 13 de mayo de 2011, rindió concepto mediante el cual pidió que se
denegaran las pretensiones de la demanda. Al respecto, adujo que no se acreditó
plenamente el daño que sufrió la señora Cleotilde Flechas Ibarra, en la medida
que “(…) no obra elemento de juicio en el expediente que permita definir las
condiciones en las que el vehículo fue finalmente entregada a su propietaria, pues
no se encuentra el acta suscrita por el señor Corregidor de Las Mercedes (…) y
por la señora CLEOTILDE FLECHAS IBARRA, donde consten las condiciones en
que fue recibido el automotor y si correspondió al acta de inventario realizado al
momento de retención del mismo (…)” (f. 125-128, c. 1).
8. Surtido el trámite de rigor y practicadas las pruebas decretadas, el Tribunal

Administrativo de Norte de Santander profirió sentencia de primera instancia el
9 de junio de 2011, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda (f.
149-160, c. ppl.).
9. En primer lugar, el a quo estableció que la señora Cleotilde Flechas Ibarra

sí estaba legitimada en la causa para demandar, pues si bien no se probó que
fuera la propietaria del vehículo de placas SAO-713, sí se determinó que era
poseedora del mismo, en la medida en que “(…) entre [Rozo Evelio Galvis] y la
demandante se celebró un contrato de compraventa de automotor, sin que se
hubiere efectuado el respectivo título de propiedad, existiendo por ende solo la
posesión del rodante en cabeza de FLECHAS IBARRA y en tal sentido podía
entrar a reclamar los daños que se ocasionaron con la destrucción total del
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mismo”.
10. A continuación adujo que las piezas probatorias permitían determinar que
el vehículo fue retenido en razón de encontrarse vinculado en la comisión de una
conducta ilícita, circunstancia por la cual fue puesto a disposición de la Fiscalía
General de la Nación y, finalmente, fue entregado a la señora Cleotilde Flechas
Ibarra. Sin embargo, adujo que “(…) no se demostró el estado en el que el vehículo
automotor fue entregado a la señora CLEOTILDE FLECHAS IBARRA, pues si
bien es cierto que mediante providencia del 5 de diciembre de 2003, se dispuso
por parte de la Fiscalía Novena Especializada, su devolución, también lo es, que
no obra prueba dentro del expediente que nos establezca que efectivamente ésta
se efectuó, y que en ella se levantó el acta correspondiente en donde se
consignara o se dejara constancia de la pérdida total del vehículo o del estado de
deterioro en que el mismo fue entregado, pese a ordenarse por el ente fiscal al
Corregidor de la Mercedes el levantamiento del acta en tal sentido”.
11. Agregó que si bien se allegó copia del memorial mediante el cual el
apoderado de la señora Flechas informó al Juez Segundo Penal del Circuito
Especializado que el vehículo estaba deteriorado y que varias de sus piezas
habían sido hurtadas, dicho medio de prueba carecía de todo valor, en la medida
en que no se anexó ninguna prueba documental que diera fe de tal hecho. Por
ello, concluyó:
De esta manera, no hay certeza de la existencia de un daño antijurídico,

consistente en la afectación al patrimonio económico de la demandante, toda vez
que como se indicó, no se demostró por la parte actora, sobre quien recaía la
carga de probar, según las voces del artículo 177 del C. de P. C. C. (sic), que su
vehículo le fue entregado en condiciones inservibles, y del todo diferentes, a las
que tenía al momento en que fue retenido e inmovilizado por la Quinta Brigada
del Ejército Nacional o en su defecto que las partes del automotor habían sido
objeto del hurto, por tanto al no haberse demostrado el daño alegado no es
posible entrar a estudiar la imputación del mismo a la Fiscalía General de la
Nación y el elemento del nexo causal, razón por la cual se denegarán las súplicas
de la demanda.
12. Contra la sentencia de primera instancia, la actora interpuso y sustentó

oportunamente recurso de apelación, el 30 de junio de 2011, con el propósito de
que fuera revocada y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda.
(f. 163-174, c. ppl.). Para el efecto, adujo que el Tribunal no valoró debidamente las
Expediente: 41691
pruebas practicadas, causando un defecto fáctico por ausencia de valoración. En

especial, adujo que no se apreciaron las pruebas trasladadas que originalmente
fueron practicadas dentro del proceso penal. En ese sentido adujo: “[p]ara que no
haya dubitación alguna sobre la existencia del daño antijurídico causado por el
demandado a mi prohijada y a su familia, y que el despacho niega en la
providencia hoy censurada, retornando a la importancia de las pruebas
documentales aportadas, las que se erigen como pruebas trasladadas, según el
art. 185 del C.P.C., ya que su origen legal no permitió que fueran refutadas ni
tachadas por la Fiscalía”. Adicionalmente, agregó que si el juez consideraba que
las pruebas recaudadas no eran suficientes, tenía el deber como director del
proceso de practicar de oficio las que considerara pertinentes.
13. Dentro del término concedido para presentar alegatos de conclusión, la

parte actora aseguró que los documentos que el Tribunal a quo se rehusó a
valorar tenían plena fuerza probatoria, toda vez que eran documentos auténticos
que no fueron tachados de falsos por la Fiscalía General de la Nación (f. 184-197,
c. ppl.). Por su parte, dicha entidad reiteró los alegatos presentados durante la
primera instancia (f. 198-204, c. ppl.).
CONSIDERACIONES
I. Competencia
14. La Sala observa que es competente para resolver el asunto sub judice,
iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa, en observancia de la
naturaleza del asunto. En efecto, la Ley 270 de 1996 consagró la responsabilidad
del Estado en los eventos de error jurisdiccional, defectuoso funcionamiento de la
administración de justicia y privación injusta de la libertad, y fijó la competencia
para conocer de tales asuntos, en primera instancia, en cabeza de los tribunales
administrativos y, en segunda, en el Consejo de Estado, sin que sea relevante
consideración alguna relacionada con la cuantía1.
1
Para tal efecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, auto de 9 de septiembre de 2008, exp. 2008-00009, C.P. Mauricio
Fajardo Gómez.
Expediente: 41691
II. Validez de los medios de prueba
15. Obran en el expediente algunas pruebas que originalmente fueron

practicadas dentro del proceso penal adelantado en contra del señor Rozo Evelio
Galvis. Al respecto, cabe recordar que el artículo 185 del C.P.C., aplicable al
procedimiento contencioso administrativo en virtud de lo señalado en el artículo
267 del C.C.A., dispone que las pruebas practicadas válidamente en un proceso
podrán trasladarse a otro, y serán apreciables sin más formalidades, “siempre que
en el proceso primitivo se hubieran practicado a petición de la parte contra quien
se aduce o con audiencia de ella”.
16. En el caso concreto, teniendo en cuenta que la prueba fue practicada

precisamente por la Fiscalía General de la Nación, entidad que funge ahora como
demandada, es susceptible de ser valorada en su integridad.
17. De otro lado, la parte demandante aportó al expediente un documento

público que fue suscrito en la República Bolivariana de Venezuela: la copia de la
tarjeta de propiedad del vehículo objeto de la controversia, expedida a nombre del
señor Ómar Gustavo Peña Rivera (f. 21, c. 1).
18. Al respecto, cabe advertir que el artículo 259 del Código de Procedimiento
Civil señala que “[l]os documentos públicos otorgados en país extranjero por
funcionario de éste o con su intervención, deberán presentarse debidamente
autenticados por el cónsul o agente diplomático de la República, y en su defecto
por el de una nación amiga, lo cual hace presumir que se otorgaron conforme a la
ley del respectivo país. La firma del cónsul o agente diplomático se abonará por
el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, y si se trata de agentes
consulares de un país amigo, se autenticará previamente por el funcionario
competente del mismo y los de éste por el cónsul colombiano”.
19. Con todo, a fin de aliviar las reglas de admisibilidad de los citados
documentos, la República de Colombia ratificó mediante la Ley 455 de 1998 la
Expediente: 41691
Convención sobre la Abolición del Requisito de Legalización para Documentos

Públicos Extranjeros, -instrumento de derecho público también suscrito por la
República Bolivariana de Venezuela-, según la cual los documentos oficiales -
entre los que se encuentran aquellos de carácter notarial- proferidos en un estado
contratante y que se pretendan hacer valer en otro, no tienen que ser legalizados,
pues para su valoración bastará con que sean debidamente apostillados por la
entidad competente del Estado del cual emanan2.
20. En el presente caso, se advierte que el documento reseñado no fue

legalizado, ni tampoco se acompañó con el correspondiente certificado del
apostillado, suscrito por el funcionario extranjero competente. Dicha circunstancia,
según las normas procesales antedichas, impide su valoración para proferir la
decisión de mérito que corresponda.
III. Hechos probados
21. De conformidad con las pruebas oportunamente allegadas al proceso se

tienen por probados los siguientes hechos relevantes para la litis3:
22. El 10 de septiembre de 2001, la Quinta Brigada del Ejército Nacional capturó

al señor Rozo Evelio Galvis Hernández, tras encontrar una sustancia que al
2
Artículo 3 de la Convención sobre la Abolición del Requisito de Legalización para Documentos
Públicos Extranjeros: “El único trámite que podrá exigirse para certificar la autenticidad de la firma,
a qué título ha actuado la persona que firma el documento y, cuando proceda, la indicación sello
o estampilla que llevare, es la adición del certificado descrito en el artículo 4º, expedido por la
autoridad competente del Estado de donde emana el documento. // Sin embargo, no puede
exigirse el trámite mencionado en el párrafo anterior cuando ya sea las leyes, reglamentos o
práctica en vigor donde el documento es exhibido o un acuerdo entre dos o más Estados
Contratantes la han abolido o simplificado o dispensado al documento mismo de ser legalizado”.
3
De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 168 del Decreto 01 de 1984, en los procesos
contencioso administrativos son aplicables las normas del Código de Procedimiento Civil sobre
la admisibilidad de los medios de prueba, la forma de practicarlas y los criterios de valoración. La
Sala valorará los documentos presentados en copia simple, de acuerdo con lo dispuesto por la
Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación
jurisprudencial del 28 de agosto de 2013, expediente 25022, C.P. Enrique Gil Botero, en la cual
se estableció que las copias simples serían valoradas en “(…) los procesos ordinarios
contencioso administrativos (objetivos o subjetivos) en los cuales las partes a lo largo de la
actuación han aportado documentos en copia simple, sin que en ningún momento se haya llegado
a su objeción en virtud de la tacha de falsedad (v.gr. contractuales, reparación directa, nulidad
simple, nulidad y restablecimiento del derecho), salvo, se itera, que exista una disposición en
contrario que haga exigible el requisito de las copias auténticas”.
Expediente: 41691
parecer era base de cocaína, dentro del vehículo venezolano que conducía,
identificado como un automotor “(…) Marca Toyota Land Cruiser, color amarillo,
placas SAO-743 (sic), modelo 82”. Tanto el vehículo como el señor Galvis fueron
puestos a disposición del jefe de la Unidad de Fiscalía Especializada de la Ciudad
de Cúcuta (copia del oficio n.º 01435/BR5-GMMAZ-S2-INT-252, f. 8, c. 1; copia del
informe respectivo, f. 9, c. 1).
23. El 19 de septiembre de 2001, al imponer medida de aseguramiento al señor

Galvis Hernández, la Fiscalía Delegada ante los Jueces Penales Especializados
del Circuito de Cúcuta decidió también “(…) dejar a disposición del Consejo
Nacional de Estupefacientes el vehículo inmovilizado”. Dicha decisión se
materializó el 21 del mismo mes y año, cuando el técnico judicial II de la Fiscalía
puso a órdenes del director del Instituto Nacional de Estupefacientes el automotor
(copia de la providencia, f. 39, c. 3; copia del oficio radicado n.º 36394, f. 38, c. 3).
24. El 16 de noviembre de 2001, la señora Cleotilde Flechas Ibarra, a través de

abogado, solicitó a la Fiscalía Especializada que le devolviera el vehículo
automotor incautado. Al respecto, adujo: “[mi cliente] solicita de la Justicia Material
a cargo de la señorita Fiscal Especializada, tenga a bien ordenar la entrega de
plano del vehículo relacionado e identificado de acuerdo a las normas civiles de
nuestro Estado Social de Derecho que amparan la propiedad (…). Igualmente de
acuerdo a los fallos del (sic) Honorable Corte Suprema de Justicia en relación con
la entrega de vehículos automotores incautados en relación con hechos
delictuosos por terceros de buena fe y sin responsabilidad alguna sobre los
mismos cuando no existan reclamaciones simultáneas a resolverse se deberá
atender dicho requerimiento y resolverse de plano” (copia de la petición con la
respectiva constancia de recibido, f. 8, c. 2). Para tal efecto aportó los siguientes
documentos:
- Copia de un contrato de compraventa que celebró la señora Cleotilde

Flechas Ibarra con el señor Rozo Evelio Galvis Hernández, el 3 de julio de
2001 (copia del documento privado, f. 20, c. 1).
- Copia de la tarjeta de propiedad expedida por la República Bolivariana de

Venezuela, a nombre del señor Ómar Gustavo (ilegible) Rivera, sobre el
Expediente: 41691
vehículo Toyota Land Cruiser, modelo 82 (copia de la tarjeta de propiedad, f.

21, c. 1).
- Copia del contrato celebrado entre los señores Ómar Gustavo Peña Rivera
y Rozo Evelio Galvis Hernández, por virtud del cual el primero vendió al
segundo el vehículo antedicho (copia del contrato n.º 8727432 del 15 de octubre
de 1997, f. 25, c. 1).
25. En respuesta a la solicitud de la actora, la Fiscalía Delegada ante los Jueces

Penales del Circuito Especializado de Cúcuta, mediante resolución de 20 de
noviembre de 2001, indicó que le era preciso previamente practicar la diligencia
de ampliación de indagatoria del señor Galvis (copia de la procidencia, f. 86, c. 3).
26. El 15 de enero de 2002, la señora Cleotilde Flechas Ibarra solicitó

nuevamente que se ordenara la entrega del vehículo de placas SAO-713, a su
favor (copia del memorial, f. 33, c. 2).
27. El 25 de enero de 2002, el Juzgado Segundo Penal del Circuito

Especializado dictó sentencia mediante la cual condenó al señor Rozo Evelio
Galvis Hernández a pagar una pena de prisión de ciento veintiocho meses, tras
considerarlo culpable de incurrir en el delito de tráfico, fabricación o porte de
estupefacientes. En cuanto al vehículo incautado dispuso lo siguiente (copia de la
providencia, f. 41-47, c. 1):
Como quiera que para el momento de proferir la presente sentencia no se

cuenta con los elementos necesarios para determinar la propiedad del vehículo
Toyota Land Cruiser del placas SAO-743 (sic), es por lo que se ordena la
remisión de las copias pertinentes a la Fiscalía Especializada de esta ciudad, a
efectos de que se inicie el trámite de extinción de dominio. Déjese el vehículo a
disposición de esa autoridad para los efectos del caso.
(…)
En mérito de lo expuesto el Juzgado Segundo Penal del Circuito
Especializado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad
de la ley,
RESUELVE
(…)
CUARTO: Compulsar copias a que se hace referencia en el acápite de
otras consideraciones con destino a la Fiscalía Especializada de esta ciudad, a
efectos que se inicie el trámite de extinción de dominio del vehículo Toyota Land
Cruiser de placas SAO-743 (sic). Déjese el vehículo a disposición de esta
autoridad para los efectos del caso.
Expediente: 41691
28. El 14 de febrero de 2002, la señora Cleotilde Flechas Ibarra solicitó

nuevamente al Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Cúcuta que
se le devolviera el vehículo, por las siguientes consideraciones (copia del memorial
con la respectiva constancia de recibido; f. 21-24, c. 4):
Son fundamentos del presente alegato el Derecho de Propiedad que tiene

mi poderdante y la total ajenidad que tienen respecto del delito consumado por
el señor Roso (sic) Evelio Galviz Hernández, quien se sometió a la figura de la
Sentencia Anticipada y por la cual recibió condena de 128 meses de prisión. En
tal sentido la señora Cleotilde Flechas Ibarra y tal como se desprende del caudal
probatorio es inocente del punible investigado, según lo consagrado en la Ley
30/86.
La entrega definitiva del rodante que se ha venido solicitando obedece
como ya lo he manifestado a que no existe responsabilidad alguna por parte de
mi poderdante, ella ha sido tal y como lo llama la ley, terceros de buena fe,
totalmente ajenos al hecho investigado.
Es tanta la ajenidad de la propietaria del plenimentado vehículo que de lo
recaudado se desprende que el rodante es de la exclusiva propiedad de la
señora Cleotilde Flechas Ibarra, tal y como se observa en la compraventa del
vehículo la cual reposa dentro del expediente.
(…)
La ley vigente es demasiado clara (Ley 333/96), el Estado debe subrogarse
a su exclusividad los bienes que sean exclusivamente de los sindicados
responsabilizados penalmente mediante sentencia sin incluir en el camino
bienes de terceros y ajenos al delito por cuanto no conocieron de las actividades
ilícitas donde se dispuso o se usó o se usufructuó en línea contraria a los
ordenado (sic) por la ley.
(…)
29. El 10 de octubre de 2002, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta

confirmó en todas sus partes la decisión adoptada por el juzgado de conocimiento.
En cuanto a la retención del vehículo advirtió lo siguiente (copia de la providencia, f.
7-14, c. 3):
Respecto, a la extinción de dominio del vehículo marca Toyota Land Cruiser

de placas SAO-743 (sic) de nacionalidad venezolana, como quiera que en este
estadio procesal no se puede decidir sobre esta solicitud, como bien lo dijo el a
quo, aún no se ha podido determinar la propiedad del automotor, por lo que es
en ese proceso de extinción en donde los terceros de buena fe deben hacerse
valer sus derechos, y es allí donde la interesada debe demostrar la propiedad
del rodante.
30. La Fiscalía Novena Especializada de Cúcuta, el 30 de septiembre de 2004

dio comienzo a la etapa inicial de la acción de extinción de dominio sobre el
vehículo, “(…) en razón a que existen bienes que no han sido objeto de
investigación o habiéndolo sido no se tomó ninguna decisión definitiva sobre ellos”
Expediente: 41691
(copia de la resolución expedida en el expediente de extinción de dominio n.º 008, f, 48,

c. 1).
31. El 5 de diciembre de 2005, la Fiscalía resolvió dentro del proceso referido

la entrega definitiva del vehículo y le comunicó tal decisión a la señora Cleotilde
Flechas, mediante oficio remitido el 19 de enero de 2006 (copia de la comunicación
respectiva, f. 60, c. 1).
32. Asimismo, el 15 de febrero de 2006, la Fiscalía ofició al corregidor de de

Las Mercedes, municipio de Sardinata -Norte de Santander-, para que “(…) se
sirva hacer entrega del vehículo MARCA TOYOTA, MODELO LAND CRUISSER,
PLACAS 713-SAO Venezuela, COLOR AMARILLO, CLASE RÚSTICO, TIPO
ESTACAS, SERIAL MOTOR 2F664503, SERIAL CARROCERÍA FJ45938218,
AÑO 1982, a la señora CLEOTILDE FLECHAS IBARRA, identificado con C.C. No.
37.340.487 de El Zulia, dejando las constancias que considere pertinentes, cuya
entrega es definitiva. // Sírvase allegar la respectiva acta de entrega a este
Despacho, por duplicado” (copia del oficio n.º 148 56/10, f. 61, c. 1).
III. Problema jurídico
33. Le corresponde a la Sala determinar si le asiste responsabilidad a la Fiscalía

General de la Nación por la retención del vehículo Toyota de placas SAO-713.
Para el efecto deberá establecerse específicamente si (i) está legitimada la señora
Cleotilde Flechas para demandar; (ii) se encuentran acreditados los daños
imputados a la administración y (iii) la entidad incurrió en mora al decidir las
peticiones incoadas por la actora.
IV. Análisis de la Sala
34. Aunque, en términos generales, la legitimación en la causa se refiere a “la

calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la
Expediente: 41691
demanda por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial (…) 4”, esta
Corporación ha señalado que es posible diferenciar entre la legitimación de hecho
y la legitimación material en la causa5.
35. La primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el

demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir,
se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la
demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, “(…) de manera que
quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que
se incoe la acción, está legitimado de hecho por activa y aquél a quien se cita y se
le atribuye la referida acción u omisión, resulta legitimado de hecho y por pasiva,
después de la notificación del auto admisorio de la demanda”6.
36. Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real

de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda,
independientemente de que dichas personas no hayan demandado o que hayan
sido demandadas. De ahí que la Sala haya indicado que la falta de legitimación
material en la causa por activa o por pasiva no impide al fallador pronunciarse de
fondo sobre el petitum de la demanda, comoquiera que la aludida legitimación
constituye un elemento de la pretensión y no de la acción, en la medida en que se
trata de “(…) una condición propia del derecho sustancial y no una condición
procesal que, cuando no se dirige correctamente contra el demandado, constituye
razón suficiente para decidir el proceso adversamente a los intereses del
demandante, por no encontrarse demostrada la imputación del daño a la parte
demandada”7.
37. Por consiguiente, el análisis sobre la legitimación material en la causa se

contrae a dilucidar si existe, o no, relación real de la parte demandada o de la
4
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 4 de septiembre de 1997, exp. 10285, C.P.
Ricardo Hoyos Duque. En el mismo sentido, véase las sentencia del 11 de febrero de 2009, exp.
23067, C.P. Enrique Gil Botero, y del 22 de julio de 2011, exp. 17646, C.P. Danilo Rojas
Betancourth.
5
Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
sentencia de 22 de noviembre de 2001, exp. 13356, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
6
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 23
de abril de 2009, exp. 16837, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
7
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 1° de
marzo de 2006, exp. 13764, C.P. Alier E. Hernández Enríquez.
Expediente: 41691
demandante con la pretensión que esta formula o la defensa que aquella realiza8;
pues bien, puede suceder que una persona esté legitimada en la causa de hecho
por ser parte dentro del proceso, pero carezca de legitimación en la causa material,
debido a que no es titular de los derechos cuya vulneración alega o a que ninguna
actuación o conducta suya guarda relación o conexión con los hechos que motivan
el litigio.
38. En estos eventos, las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar

o, lo que es lo mismo, el juzgador deberá desestimarlas, puesto que el
demandante carecerá de un interés jurídico perjudicado y susceptible de ser
resarcido, o el demandado no será el llamado a reparar los perjuicios ocasionados
a los actores9.
39. En el caso concreto, la señora Cleotilde Flechas Ibarra pretendió demostrar

que era el propietaria del vehículo marca Toyota, de placas SAO-713 de
Venezuela y que, por tanto, se encontraba materialmente legitimada en la causa,
con base en tres documentos, a saber: (i) el contrato de compraventa que celebró
con el señor Rozo Evelio Galvis Hernández el 3 de julio de 2001, (ii) el contrato
que a su vez celebraron los señores Ómar Gustavo Peña Rivera y Rozo Evelio
Galvis Hernández y (iii) la tarjeta de propiedad expedida por la República
Bolivariana de Venezuela, a nombre del señor Ómar Gustavo (ilegible) Rivera.
40. Como ya se advirtió, el tercero de los documentos referidos no puede ser

valorado, en la medida en que se omitió aportar la apostilla requerida para el
efecto, tratándose de un documento expedido por una autoridad extranjera. Con
todo, aun cuando se le diera crédito, el resultado sería el mismo: la demandante
no probó ser la propietaria del automotor.
8
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 23
de abril de 2009, exp. 16837, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
9
A propósito de la falta de legitimación en la causa material por activa, la Sección ha sostenido
que “si la falta recae en el demandante, el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no
porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones
sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para
hacerlo —no el procesal—”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera, sentencia del 20 de septiembre de 2001, exp. 10973, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
En similar sentido, véase la sentencia de 29 de agosto de 2014, exp. 30391, C.P. Danilo Rojas
Betancourth.
Expediente: 41691
41. Efectivamente, de conformidad con la ley, la transmisión de vehículos

automotores es solemne, en la medida en que para transferir la propiedad no basta
con el contrato verbal o escrito celebrado entre las partes, sino que es preciso
también que el mismo se inscriba en el registro correspondiente. Por ello,
únicamente es prueba válida para el efecto la tarjeta de propiedad del bien mueble.
Al respecto ha dicho el Consejo de Estado10:
En el caso sub examine, el demandante invocó la calidad de propietario del

vehículo que indicó fue retenido, sin embargo, los elementos demostrativos
obrantes en el proceso, tales como la poliza de seguro y la tarjeta de propiedad
dan cuenta de que el propietario del vehículo es el señor Jesús Manuel Rangel
Ramírez.
De acuerdo con lo señalado en la jurisprudencia citada, se tiene que la
prueba idónea para acreditar la propiedad de un vehículo automotor, es la tarjeta
de propiedad del vehiculo, documento público que no puede ser sustituidos por
otro, como lo prescribe el artículo 265 del Código de Procedimiento Civil, toda
vez que se trata de un requisito ad substantiam actus. Al respecto la doctrina ha
expresado:
“El Código civil le da la denominación de solemnidades a ciertas formas
externas documentales necesarias para la prueba de algunos actos jurídicos (art.
1760); o de formalidades especiales, como en los artículos 1500 y 1741 de la
misma obra.
“Estas formas tienen una consecuencia capital, cual es la de que sin ellas
el acto no produce ningún efecto civil. Como ejemplos pueden citarse todos
aquellos contratos que versen sobre inmuebles y la promesa de contrato. En la
compraventa de un bien raíz, demos por caso, la escritura pública es, al propio
tiempo que solemnidad, única prueba del contrato. Sin ella éste no existe y su
prueba no puede suplirse por ningún otro medio, ni aún por la confesión.
“A este respecto el nuevo código judicial en su artículo 265 dispone que la
falta de instrumento público no puede suplirse por otra prueba en los actos o
contratos en que la ley requiera de esa solemnidad, y se mirarán como no
celebrados aún cuando se prometa reducirlos a instrumento público. Y el 232
corrobora lo dispuesto al ordenar que la prueba de testigos no podrá suplir el
escrito que la ley exija como solemnidad para la existencia o validez de un acto
o contrato”11.
42. Pues bien, en el presente caso la señora Flechas no aportó un documento

de este tipo que acredite su condición de propietaria sobre el vehículo SAO-713.
La tarjeta de propiedad allegada, además de que no puede ser valorada, señala
que el propietario es una persona distinta de la demandante.
10
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia de 22 de enero de 2014, exp.
2003 00099 (28492), C.P. Enrique Gil Botero.
11
[10] “BETANCUR JARAMILLO, Carlos, De la prueba – Aspectos Generales, Medellín,
Universidad de Antioquia, 1973, pág. 241”.
Expediente: 41691
43. Cierto es que la legislación venezolana puede establecer un sistema jurídico

diferente en cuanto a la transmisión del derecho de dominio sobre la los
automóviles. Sin embargo, dicha norma extranjera no se probó, de conformidad
con lo que al respecto requiere el artículo del Código de Procedimiento Civil: “[e]l
texto de normas jurídicas que no tengan alcance nacional y el de las leyes
extranjeras, se aducirá al proceso en copia auténtica de oficio o a solicitud de
parte. La copia total o parcial de la ley extranjera deberá expedirse por la autoridad
competente del respectivo país, autenticada en la forma prevista en el artículo 259.
También podrá ser expedida por el cónsul de ese país en Colombia, cuya firma
autenticará el Ministerio de Relaciones Exteriores”.
44. La anterior circunstancia, sin embargo, no es suficiente para concluir que la

señora Cleotilde Flechas Ibarra carece de legitimación material en la causa por
activa pues dentro del expediente obran pruebas que llevan a la Sala al
convencimiento de que la demandante ha sufrido un daño por cuenta de la
vulneración de su derecho de posesión sobre el bien, el cual si bien es distinto al
que adujo, también la legitima para acudir ante la jurisdicción. Sobre el particular,
la jurisprudencia de esta Subsección ha señalado que:
De conformidad de todo lo expuesto, la Sala observa que, en los casos en

que se demanda con la finalidad de obtener la reparación por el daño o
destrucción de un bien material, como sucede en el asunto concreto frente al
deterioro de la buseta de placas n.º SAF 399, le correspondería al demandante
en principio probar la titularidad del derecho que adujo tener en relación con
aquél para efectos de no sólo demostrar la existencia del daño aseverado como
causado sino también su interés para demandar y dar inicio al proceso
contencioso administrativo, lo que claramente no es óbice para que el juez de la
reparación directa pueda ordenar el restablecimiento que corresponda de
conformidad con las funciones que le son propias y los hechos que encuentre
probados en el caso concreto, de haberse demostrado que el accionante
ostentaba otra condición respecto del bien que de todas formas permita atribuirle
la calidad de víctima –aspecto de mayor relevancia en el marco de un proceso
judicial de responsabilidad–, situación que se podría presentar cuando en el
libelo introductorio se invoca el carácter de propietario pero sólo se logra
demostrar otro derecho subjetivo sobre la cosa, como lo es la posesión, el
usufructo, la habitación, u cualquier otro interés o derecho que permita colegir
que el actor efectivamente sufrió un detrimento, al ser cierto que tenía una
conexión con el bien sobre el que ocurrió el hecho dañoso12.
12
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de 29 de agosto de 2014, exp. 30391, Danilo
Rojas Betancourth.
Expediente: 41691
45. Con base en este razonamiento, la Sala ha reconocido, como lo hizo antes
la Sección Tercera13, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 762 14 y
234215 del Código Civil, que al poseedor pueden indemnizársele los perjuicios que
haya sufrido con ocasión de la pérdida, inmovilización o destrucción de un
determinado bien, al margen de que la calidad que haya invocado en la demanda
hubiera sido la de propietario:
1. La demanda. El 20 de agosto de 1986, el doctor JAIME ALFONSO

TORNE FANDIÑO, por medio de apoderado judicial presentó demanda para que,
frente a la Nación Colombiana, se dedujeran en su favor las siguientes
pretensiones:
“Primera: Declárese a la Nación Colombiana, administrativamente,
responsable de los daños causados al vehículo A.G. 6314 Marca Renault-6
Modelo 1971 Sedan Amarillo, Motor N.º 132992 serie 7935652 tipo automóvil de
propiedad del demandante y en el accidente causado el día 30 de abril de 1986
(…).
Estos medios de prueba generan certeza respecto de estas circunstancias:
- Que el demandante compró el carro a ARMANDO PÉREZ BRICEÑO.
- Que recibió el carro y pago, por él, un precio de $800.000.
- Que usó el carro como suyo y lo disfrutaba el día del accidente.
- Que no se hizo el traspaso a su nombre ante las autoridades de tránsito.
En otros términos se presentó una circunstancia conocido en el comercio
de automotor como el “traspaso en blanco”, según la cual un propietario firma la
solicitud de traspaso, documento que desfila por diversos compradores futuros
sin que se haga efectiva la petición.
Para la Sala, sin entrar a establecer los requisitos necesarios para adquirir
la propiedad de los vehículos automotores es claro que el demandante era
poseedor del automóvil al tiempo de los hechos, en los términos del artículo 762
del Código Civil (…).
Las pruebas cuya relación se hizo antes son suficientes para demostrar los
dos elementos tradicionales de esta figura.
Hecha esta precisión, la Sala ha reconocido en el poseedor el interés
necesario para acceder ante esta jurisdicción dentro del contencioso subjetivo16.
13
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias de 2
de marzo de 2000, exp. 12.497, C.P. María Elena Giraldo Gómez; y de 31 de agosto de 2006,
exp. 19.432, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
14
“La posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor y dueño, sea que el
dueño o el que se da por tal, tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y
a nombre de él.// El poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo”.
15
“Legitimación para invocar la acción indemnizatoria. Puede pedir esta indemnización no solo el
que es dueño o poseedor de la cosa sobre la cual ha recaído el daño o su heredero, sino el
usufructuario, el habitador, o el usuario, si el daño irroga perjuicio a su derecho de usufructo,
habitación o uso. Puede también pedirla, en otros casos, el que tiene la cosa, con la obligación de
responder por ella; pero solo en ausencia del dueño”.
16
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de septiembre de 1991, exp. 6565, C.P.
Juan de Dios Montes Hernández. En el mismo sentido se ha pronunciado esta Corporación al
aseverar: “La Sala viene aceptando en los casos de reparación de daños recaídos sobre
vehículos automotores, que si la parte actora se presenta como propietaria del vehículo y no logra
demostrar ese carácter sino otro, como el de poseedora, es ésta la última condición la que puede
fundamentar el reconocimiento de la pertinente indemnización. Así lo decidió por ejemplo en la
sentencia del 20 de septiembre de 1991 (actor: Jaime A Torne Fandiño, exp 6565). En ese
negocio había prueba suficiente de la posesión ejercida por el demandante sobre el vehículo, lo
Expediente: 41691
46. A la posesión la definen dos elementos. Por una parte, el animus, entendido
como la concepción y conducta que tiene el poseedor de ser señor y dueño de la
cosa poseída. Por otra parte, el corpus, consistente en la relación material o física
que se tiene con aquella. Por lo tanto, quien se repute como poseedor y pretenda
que se lo proteja como tal, deberá acreditar no sólo que ejerce un poder de hecho
y material sobre la cosa17, sino que no reconoce dominio ajeno. Al respecto, la
Corte Suprema de Justicia ha señalado que:
Como es sabido, la posesión, uno de los fundamentos esenciales de la

prescripción adquisitiva de dominio, está integrada por dos elementos bien
definidos, el “animus” y el “corpus”, éste relacionado con el poder de hecho que
materialmente se ejerce sobre la cosa, y aquél, de naturaleza subjetiva,
intelectual o sicológica que se concreta en que el poseedor actúe como si fuera
el verdadero y único dueño, sin reconocer dominio ajeno.
Sobre el particular ha dicho la Corte: “es cuestión suficientemente
averiguada la de que la mera detentación de la cosa no es bastante para poseer
en sentido jurídico; que es indispensable que a ello se agregue la intención de
obrar como propietario, como dueño y señor de la cosa, o, lo que es lo mismo,
con el positivo designio de conservarla para sí. Y, si se quiere, es el animus el
elemento característico y relevante de la posesión y por tanto el que tiene la
virtud de trocar en posesión la mera tenencia. Para que ésta exista es bastante
la detentación material; aquella, en cambio exige no sólo la tenencia sino el
ánimo de tener para sí la cosa (animus domini)”. (G. J., CLXVI, pág.: 50). De
suerte que, allí donde no se descubra el elemento subjetivo de actuar por su
propia cuenta, no queda lugar para hablar de poseedores por muy numerosos y
variados que sean los actos materiales que se ejerzan sobre la cosa. Ahora bien:
por su carácter subjetivo, “el ánimo de poseer implica observar el estado de
espíritu que se presenta en el poseedor, averiguación que por lo mismo resulta
que no sucede en el sub-lite. No se allegó ni un solo medio probatorio dirigido a demostrar el

hecho de la posesión o cualquier otro vínculo entre la demandante y el bien destruido o dañado.
// Si daño antijurídico es la lesión de un interés legítimo que la víctima no está obligada a soportar,
a ésta le corresponde por lo menos acreditar ante el juzgador ese interés legítimo. En el presente
caso no se demostró que a la actora le asista tal interés. Ni era propietaria, ni poseedora, ni tenía
otro derecho sobre el vehículo de placas KE 5678. Así, no demostró estar legitimado en la causa”.
Consejo de estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de agosto de 1996, exp. 10204, C.P. Carlos
Betancur Jaramillo.
17
“Al respecto, es preciso indicar, con la Corte que, en relación con los artículos 759 y 789 del
C.C, “tendientes a atribuir al registro de títulos de la propiedad raíz, una función posesoria,
prevalecen los textos relativos a la posesión que el Código Civil no califica, o sea, la material, la
única y verdadera posesión. No existe, por lo mismo, en la legislación colombiana una posesión
que consista en la inscripción de los títulos de los derechos reales inmuebles en el Registro
Público, porque, como lo ha consagrado la jurisprudencia nacional que este fallo acoge y
compendia, la inscripción de los títulos carece de contenido y alcance posesorios” (G. J. LXXX,
p. 87). Posteriormente ratificó la Corte: “la única posesión real y jurídicamente eficaz es la
posesión material, o sea, la que, conforme al artículo 762 del Código Civil consiste en la tenencia
de una cosa con ánimo de señor o dueño. Esta posesión implica la aprehensión de un bien y el
poder que se ejerce sobre él, mediante actos de goce y transformación. La llamada posesión
inscrita no es en el fondo posesión, ya que la única verdadera es la material”. (Sentencia de
Casación Civil del 30 de mayo de 1963).” Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil,
sentencia del 14 de febrero de 2001, exp. 6446, M.P. Jorge Santos Ballesteros.
Expediente: 41691
asaz delicada, dificultad de la cual tomó, por fortuna, nota la ley, permitiendo
entonces que esa intencionalidad se presuma de los hechos que normalmente
dicen ser su reflejo, y que por aparecer externamente son apreciables por los
sentidos18.
47. En el caso concreto, el animus, esto es, el elemento subjetivo de la posesión,

se encuentra acreditado, con base en el contrato aportado, en el cual consta que
la señora Cleotilde Flechas Ibarra compró al señor Rozo Evelio Galvis Hernández
el vehículo Toyota Land Cuiser SAO-713, de donde se puede determinar que ella
se sentía señora y dueña del mismo. En el documento se anotó:
El señor ROSO EVELIO GÁLVIZ (sic) HERNÁNDEZ, en calidad de

propietario vende en favor de CLEOTILDE FLECHAS IBARRA un vehículo
automotor de las siguientes característicos: Placas del vehículo 713 SAO; serial
de carrocería FJ 45938218 Serial del Motor 2F664603; Marca Toyota, modelo
LAN CRUISIER (sic) año 1982, color amarillo; clase rústico; tipo estacas, uso
carga (…). El precio de venta del vehículo es la suma de NUEVE MILLONES DE
PESOS ($9.000.000) (…). La forma de pago es de la siguiente manera: la suma
de SIETE MILLONES DE PESOS (7.000.000) a la firma del presente documento;
y la suma de DOS MILLONES (2.000.000), a dos meses después de esta firma.
(…) El vendedor hace entrega material y real de propiedad y dominio a la
compradora en el acto de firmas de este documento.
48. Otra evidencia que fortalece esa conclusión son las reiteradas solicitudes
que realizó ante la jurisdicción penal que tenían por propósito la devolución del
vehículo -el 16 de noviembre de 2001, el 15 de enero de 2002 y el 14 de febrero
de 2002-. Ciertamente, de no ser porque se sentía la propietaria del vehículo, no
habría perseguido su entrega con tal ahínco.
49. En cuanto al segundo elemento: el corpus, no se desconoce que el vehículo

fue retenido cuando se encontraba materialmente en poder del señor Rozo Galvis,
su anterior dueño. Esa circunstancia parecería contradecir lo que se señaló en el
contrato de compraventa, puesto que allí se consignó que el vendedor hizo entrega
material del vehículo a la señora Flechas, al momento de la celebración del
documento respectivo, el 3 de julio de 2001.
50. Para la Sala, dicha contradicción es apenas aparente. Efectivamente, como

bien lo señaló el propietario del vehículo en la diligencia de la indagatoria que
18
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 20 de septiembre de 2000,
exp. 6120, M.P. Silvio Fernando Trejos.
Expediente: 41691
rindió, a pesar de que él seguía conduciéndolo, ya había transferido su derecho

sobre el mismo a la señora Flechas -aunque no realizado el trámite de la titulación
respectiva-. Al respecto adujo (copia de la indagatoria, f. 10-14, c. 1):
PREGUNTADO: En todas sus respuestas anteriores, se avizoraba por

parte del despacho que usted era el propietario del vehículo inmovilizado, porque
usted hablaba que se lo compró a un señor ÓMAR GUSTAVO PEÑA (…) Dígale
al Despacho por qué usted dice en este momento que el producido lo dividen en
dos partes, uno para usted y otro para el propietario del vehículo. CONTESTÓ:
Al momento de mi declaración nombré a la señora a la que le había vendido el
carro hace dos meses larguitos [Cleotilde Flechas], más adelante aportaré la
compraventa. Hicimos convenio con ella yo le vendí el carro en nueve millones,
ella me dio siete y con el compromiso de que cuando me hiciera efectivo los dos
millones yo le daba título de propiedad del vehículo, mientras tanto las ganancias
quedaban para partirlas por partes iguales.
51. Si bien es cierto que la indagatoria no se rinde bajo juramento y, por ende,
no puede ser equiparada a un testimonio, ello no significa que carezca de todo
valor probatorio, como recientemente ha señalado esta Corporación19:
(…) según sostuvo la Corte Constitucional en sentencia C-403 de 1997, la

diligencia de indagatoria posee una naturaleza mixta, constituyéndose en medio
de defensa para el procesado, pero también como medio de prueba válido que
permite alcanzar la verdad material, semejándola en algunas circunstancias con
la confesión, a pesar de ser dos instituciones claramente diferenciadas, con
efectos y formalidades distintas:
El derecho procesal moderno le reconoce a la indagatoria una doble
connotación jurídica: como medio de defensa y como fuente de prueba de la
investigación penal. Lo primero, porque a través de ella la ley le otorga al
procesado el derecho a responder los cargos que se le hubiesen imputado
previamente; lo segundo, porque de lo expresado en la diligencia puede el juez
especializado encontrar o deducir indicios de responsabilidad en el delito que se
investiga, y hallar razones que conduzcan a la inocencia o responsabilidad del
acusado. En efecto, al constituirse la indagatoria en la primera oportunidad de
defensa del sindicado dentro del proceso, resulta lógico deducir su calidad de
pieza probatoria relevante para la investigación, pues las explicaciones que
aquél pueda dar, permiten conocer información necesaria para llegar a la verdad
material (…) En cuanto a la naturaleza mixta de la indagatoria, como medio de
prueba y de defensa, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia,
en Sentencia del 18 de marzo de 1993, señaló:
‘Pero también cabe hacer otra acotación, que cubre por entero la alegación
de la demandante, o sea, estimar que la indagatoria sólo tiene un valor de
defensa, de donde no es dable extraer de la misma argumentos de compromiso.
La tesis no representa, un exacto y completo contenido de verdad, pues bastaría
pensar, entonces, que si no es un medio de prueba tampoco podría utilizarse en
beneficio del propio procesado, porque sólo lo que la ley estima como medio
válido de prueba es dable manejarlo en este sentido y con este efecto’
19
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia de 26 de noviembre de 2015,
exp. 2008-00074 (36170), C.P. Danilo Rojas Betancourth.
Expediente: 41691
Ahora bien, para garantizar la efectividad del derecho de defensa, la

indagatoria en sus dos orientaciones, medio de prueba y medio de defensa,
aparece regulada expresa o tácitamente en el actual C.P.P. Como fuente de
prueba se encuentra en el artículo 248 que expresamente señala: “Son medios
de prueba: la inspección, la peritación, los documentos, el testimonio, la
confesión.”; en este mismo sentido, en el artículo 361 que, referido a la
investigación de autores y partícipes, dispone: “El funcionario judicial tomará las
ampliaciones de indagatoria que considere convenientes.”. Asimismo, en el
artículo 369A que faculta al Fiscal General de la Nación o al fiscal que éste
designe, para acordar beneficios con las personas investigadas en virtud de la
colaboración que presten a las autoridades para la eficacia de la administración
de justicia (art. 95-7 de la C.P.) (Subrayes originales de la sentencia).
Por su parte, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, en
sentencia de tres de diciembre de 2009, Proceso n.° 28267, indicó:
Sea lo primero destacar la equivocación del actor al sostener que se
configura un falso juicio de existencia por suposición, con base en que, atendida
la naturaleza de la indagatoria, por prohibición legal, de su contenido no es
posible extraer valoración negativa contra el procesado, pues, desde una
perspectiva estrictamente técnica, de ser correcta esa propuesta, el error que
debió denunciar no es de hecho, sino de derecho, consistente en un falso juicio
de convicción —el cual, como se sabe, se configura cuando se da valor
probatorio a un medio de conocimiento al que el legislador le ha negado tal
connotación—.
Ahora bien, el artículo 337 de la Ley 600 de 2000, vigente para cuando se
vinculó mediante indagatoria al procesado, así como el 358 del Decreto 2700 de
1991, en vigor para el momento en que ocurrieron los hechos, son desarrollo del
artículo 33 de la Constitución Política, el cual recoge con carácter de principio
constitucional, el llamado por la doctrina y la jurisprudencia, derecho de no
autoincriminación, de acuerdo con el cual nadie está obligado a declarar contra
sí mismo, ni contra sus parientes cercanos, ni a confesarse culpable del hecho
que se le imputa.
La admonición expresada en las normas procesales en cuestión (ambas de
contenido semejante), en el sentido de advertir previamente al indagado acerca
del alcance de ese derecho, busca asegurar que al momento de rendir
indagatoria tenga conciencia de que es titular de esta garantía, y que si decide
confesar el hecho y/o declarar contra las personas resguardadas por el mandato,
es porque desea hacerlo voluntariamente; se trata, en otras palabras, de evitar
que al presentarse declaración incriminatoria, ello pueda ocurrir por
desconocimiento de esa prerrogativa, o porque el implicado entienda o pueda
entender equivocadamente que tiene un compromiso indisoluble con la verdad.
Así las cosas, la indagatoria puede ser concebida como medio de defensa
y a la vez medio de prueba de la cual pueden sustraerse no solo lo que al
investigado le beneficia, sino eventualmente lo que le compromete
jurídicamente, lo cual no contraría la protección del derecho a no auto
incriminarse como lo ampara el artículo 33 constitucional, en la medida que no
se obtenga una confesión forzada, por medios intimidatorios, y que en caso de
querer el procesado contribuir con la recta administración de justicia, lo haga a
sabiendas de que cuenta con garantías de defensa como es guardar silencio en
lo que le perjudica, así como no declarar contra su cónyuge, compañero
permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de
afinidad o primero civil, y que por ello mismo, no puede colegirse un indicio grave
en su contra.
Por supuesto que la indagatoria no ofrece el grado de certeza probatoria
que se exige para proferir sentencia condenatoria, razón por la cual la
información allí vertida deberá corroborarse y profundizarse en el curso del
Expediente: 41691
proceso penal mediante otros medios allegados, de tal suerte que la misma no
sea empleada como un instrumento represivo que aventaja al ente investigador
sobre el procesado.
Ahora bien, en atención a que los anteriores presupuestos implican una
modificación relativa de la posición imperante por esta Corporación, la Sala
estima necesario delimitar en qué casos podrá aplicarse una excepción a la regla
general mencionada.
Como quiera que el juicio que se imparte no versa sobre responsabilidad
penal sino administrativa, la cual se rige por otros cánones distintos a fallar “más
allá de toda duda razonable”, la Sala definirá los casos en que la indagatoria
puede emplearse en el juicio de responsabilidad estatal, en los siguientes
términos: (i) al otorgarle mérito probatorio a la indagatoria, deberá acreditarse la
necesidad de su incorporación para el análisis integral del caso; (ii) la indagatoria
no puede constituirse en la única prueba que defina la responsabilidad
administrativa del Estado; (iii) se requiere del concurso de otros medios de
convicción que apunten en un mismo sentido es decir, no deben haber
contradicciones ostensibles entre lo vertido en la indagatoria y otros medios de
prueba que favorecen al demandante en sede administrativa; (iv) deberá
realizarse un examen integral del proceso lo cual incluye todas las pruebas
válidamente incorporadas al proceso; (v) finalmente, podrá admitirse la
indagatoria como medio de prueba en el juicio de responsabilidad estatal, cuando
de ella: a) el procesado haya obtenido beneficios por colaboración con la justicia;
o, b) que como consecuencia de los hechos afirmados en la indagatoria, se
produzca posteriormente sanción penal o administrativa; por último, c) la
indagatoria valorada no puede haber sido desestimada por razón de presión,
confesión forzada del investigado, o cualquier otro medio atentatorio de los
derechos fundamentales.
52. En el presente caso, se tiene que la indagatoria fue rendida libre de

presiones y sin apremio de ningún tipo. Adicionalmente, es evidente que el señor
Rozo Galvis se pronunció sobre la propiedad del vehículo de forma desprevenida,
mucho tiempo antes de que se incoara la presente demanda, de suerte que resulta
natural pensar que el sindicado nunca pretendió favorecer con su dicho a la señora
Cleotilde Flechas Ibarra, sino simplemente, dar cuenta de los hechos que le
preguntaba el fiscal instructor del proceso.
53. Pues bien, como se dijo, dicho medio de prueba permite establecer que la
señora Cleotilde Flechas, a pesar de que no tenía materialmente el automotor, sí
ejercía la posesión del mismo; no de otra forma se puede interpretar que el dinero
que con su explotación se obtenía se destinaba en una parte a acrecentar su
patrimonio y, de otro, a pagar sus obligaciones.
54. Ciertamente, ese hecho significa que ya para entonces la señora Flechas
disfrutaba del goce del vehículo. En ese sentido, ha dicho la doctrina autorizada lo
Expediente: 41691
siguiente: “[e]l corpus es el poder físico o material que tiene una persona sobre
una cosa. Son los actos materiales de tenencia, uso y goce sobre la cosa, como
dicen PLANIOL y RIPERT. El poder de hecho sobre la posesión no significa que
el poseedor tenga un contacto físico o material con el bien”20.
55. Por lo anterior, concluye la Sala que se demostró que la demandante

Cleotilde Flechas Ibarra era poseedora del vehículo Toyota Land Cruiser, de
placas venezolanas SAO-713, y que, en tal virtud, se encuentra legitimada en la
causa para demandar reparación por los perjuicios derivados del presunto
defectuoso funcionamiento de la administración de justicia en que incurrió la
Fiscalía por su retención y por la falta de diligencia en su cuidado.
56. Precisado este punto, la Sala advierte que la demandante solicitó ser
indemnizada por los daños derivados de “la retención, incautación ilegal, mora y
negligencia en ordenar la devolución del vehículo”, que se concretarían, por una
parte, en haber perdido la posibilidad de usufructuarlo durante todo el tiempo en
que duró la retención y, por la otra, en el deterioro que sufrió en ese período.
57. Efectivamente, una lectura atenta de las pretensiones permite establecer

que la actora no se limitó solamente a reclamar por el mal estado en el que el
vehículo fue entregado, pues si así fuera nunca habría solicitado que se le pagara
por el peculio que dejó de obtener por cuenta de la imposibilidad de explotarlo,
mientras estuvo retenido. Por ello, de entrada advierte la Sala que el tribunal a quo
erró al considerar solamente este primer aspecto en la sentencia de primera
instancia.
58. Pues bien, en lo relativo a dicho daño, la Sala considera que está
debidamente probado, pues es evidente que la retención del vehículo, acaecida el
10 de septiembre de 2001 -ver párrafo 22-, impidió su uso y disfrute hasta por lo
menos el 15 de febrero de 2006, cuando se ordenó su entrega –ver párrafo 32-.
59. No ocurre lo mismo con lo relativo al deterioro que sufrió mientras estuvo a
disposición de las autoridades. Revisado el expediente, se advierte que no obra
20
Luis Guillermo Velásquez Jaramillo. “Bienes”. Novena Edición, Editorial Temis, Bogotá,
Colombia, 2004, p.132.
Expediente: 41691
constancia en el mismo del acta de detención del vehículo, ni tampoco constancia

del acta de entrega, de suerte que resulta imposible determinar si, como lo afirma
la parte actora, para este último momento se encontraba en malas condiciones e,
incluso, había sufrido el hurto de varias de sus piezas.
60. Tampoco el actor aportó o solicitó que se practicara en el plenario ninguna

prueba, fuere testimonial, documental o pericial, tendiente a acreditar este último
hecho, motivo por el cual, deben denegarse las pretensiones tendientes a reclamar
la reparación de dicho daño. En efecto, en aplicación de lo dispuesto en el artículo
177 del C.P.C.21 es a la parte actora a quien le corresponde acreditar los hechos
en los que fundamente sus pretensiones. Al respecto ha dicho esta Corporación:
Con base en la norma referida, esta Corporación ha señalado: “La referida

norma legal desarrolla el tradicional aforismo de acuerdo con el cual quien afirma
un hecho debe probarlo: “incumbit probatio qui dicit non qui negat”. Ello se
traduce, en los procesos que cursan ante el Juez de lo Contencioso
Administrativo, en que quien pretende determinado efecto jurídico debe
acreditar los supuestos de hecho de las normas en que se ampara, luego, en
general, corresponde la carga de la prueba de los hechos que sustentan sus
pretensiones, en principio, al demandante, al paso que concierne al
demandado demostrar los sucesos fácticos en los cuales basa sus
excepciones o su estrategia de defensa. Si aquél no cumple con su onus
probandi, la consecuencia que habrá de asumir será la desestimación, en la
sentencia, de su causa petendi; si es éste, en cambio, quien no satisface la
exigencia probatoria en punto de los supuestos fácticos de las normas cuya
aplicación conduciría a la estimación de sus excepciones o de los argumentos
de su defensa, deberá asumir, consiguientemente, una fallo adverso a sus
intereses”22.
61. Así pues, se procederá a estudiar, únicamente, la responsabilidad que

pudiera caberle al Estado por cuenta del tiempo durante el cual se retuvo el
vehículo que poseía la señora Cleotilde Flechas. Ahora, para definir la
antijuridicidad de este daño, debe la Sala determinar si la actora estaba o no en
el deber jurídico de soportarlo, teniendo en cuenta las circunstancias que dieron
lugar (i) a la inmovilización del vehículo y (ii) a que éste se devolviera más de
cuatro años después.
21
“Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto
jurídico que ellas persiguen”.
22
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de febrero de 2010, exp. 1995-05072
(17720), C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
Expediente: 41691
62. En efecto, si bien es cierto que en ejercicio del ius puniendi el Estado puede
restringir libertades y otros derechos de los particulares, incluso de manera
preventiva, con miras a investigar y/o sancionar conductas que de acuerdo con el
ordenamiento jurídico resultan reprensibles, lo cual implicaría que, en principio,
aquéllos tengan la carga correlativa de soportar dichas restricciones, en aras del
interés general; también lo es que, de conformidad con el artículo 2 de la
Constitución, las autoridades de la República están instituidas para protegerlos en
su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades y, en
consecuencia, deben velar porque las limitaciones impuestas estén plenamente
fundadas en el ordenamiento, se efectúen respetando el derecho al debido
proceso y, adicionalmente, sean lo menos restrictivas posible, dadas las
circunstancias de tiempo, modo y lugar en las cuales se haga necesario
imponerlas.
63. En relación con la inmovilización del automotor se advierte que, en los

términos del artículo 47 de la Ley 30 de 1986, las autoridades estaban habilitadas
para decomisar los vehículos y demás medios de transporte que fueran utilizados
para la comisión de los delitos descritos en esa misma Ley, entre ellos, el
contemplado en su artículo 43, modificado por el 20 de la Ley 365 de 1997 23,
vigente desde el 21 de febrero de ese año, relativo al transporte de sustancias que
sirvieran para el procesamiento de cocaína o de cualquier otra droga que produjera
dependencia, definidas por el Consejo Nacional de Estupefacientes y que, en
estos casos, dichos bienes se pondrían a disposición de este último quien, a su
vez, estaba facultado para destinarlos provisionalmente al servicio oficial o
23
Norma a cuyo tenor: “El que ilegalmente introduzca al país, así sea en tránsito, o saque de él,
transporte, tenga en su poder elementos que sirvan para el procesamiento de cocaína o de
cualquier otra droga que produzca dependencia, tales como: éter etílico, acetona, amoníaco,
permanganato de potasio, carbonato liviano, ácido clorhídrico, ácido sulfúrico, diluyentes,
disolventes u otras sustancias que según concepto previo del Consejo Nacional de
Estupefacientes se utilicen con el mismo fin, incurrirá en prisión de tres (3) a diez (10) años y
multa de dos mil (2.000) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales. // Salvo lo
previsto en el artículo 54 del Decreto-ley 099 de 1991, adoptado como legislación permanente
por el artículo 1o. del Decreto-ley 2271 de 1991, tales elementos, una vez identificados
pericialmente, serán puestos por el funcionario judicial a órdenes de la Dirección Nacional de
Estupefacientes, la cual podrá disponer de su inmediata utilización por parte de una entidad
oficial, su remate para fines lícitos debidamente comprobados, o su destrucción, si implican grave
peligro para la salubridad o seguridad públicas. // Cuando la cantidad de sustancias no supere el
triple de las señaladas en las resoluciones emitidas por la Dirección Nacional de Estupefacientes,
la pena será de dos (2) a cinco (5) años de prisión y multa de diez (10) a cien (100) salarios
mínimos legales mensuales”.
Expediente: 41691
entidades de beneficio común o para darlos en arriendo o depósito24.
64. Comoquiera que, como se desprende de los medios de convicción allegados

al expediente, sin que exista controversia alguna al respecto, el vehículo Toyota,
de placas venezolanas SAO-713, transportaba estupefacientes, en específico
cocaína, las autoridades estaban facultadas para inmovilizarlo mientras se
descartaba definitivamente que hubiera sido utilizado para la comisión de la
conducta delictual consagrada en el artículo 43 de la Ley 30 de 1986, o se
acreditaba que, habiéndolo sido, su propietario era totalmente ajeno a los hechos.
65. En ese sentido la Sala concluye que el daño consistente en haberse visto
privada de la tenencia, uso y goce del vehículo que poseía como consecuencia de
la inmovilización de que este último fue objeto el 28 de febrero de 1997 era una
carga que la demandante estaba en la obligación de soportar y, por lo tanto, no es
susceptible de ser reparada.
66. En este punto la pregunta que se plantea tiene que ver entonces con el plazo
durante el cual dicho daño puede considerarse como jurídico, esto es, sobre si la
imposibilidad de usufructuar el bien derivada de la prolongación de la
inmovilización, más que de esta última, constituye o no un daño antijurídico. En
opinión de la Sala, la antijuridicidad del daño resultante sólo puede establecerse
en el evento en el que se pruebe la configuración de un defectuoso funcionamiento
de la administración de justicia por la dilación injustificada en resolver el asunto.
24
“Los bienes, muebles, equipos y demás objetos donde ilícitamente se almacene, conserve,
fabrique, elabore, venda o suministre a cualquier título marihuana, cocaína, morfina, heroína o
cualquier otra droga que produzca dependencia, al igual que los vehículos y demás medios de
transporte, utilizados para la comisión de los delitos descritos en este capítulo, lo mismo que los
dineros y efectos provenientes de tales actividades, serán decomisados y puestos a disposición
inmediata del Consejo Nacional de Estupefacientes, el cual, por Resolución, podrá destinarlos
provisionalmente al servicio oficial o entidades de beneficio común instituidas legalmente, darlos
en arriendo o depósito. Quien tuviere un derecho lícito demostrado legalmente sobre el bien,
tendrá preferencia para recibirlo en depósito o bajo cualquier otro título no traslaticio del dominio,
el Consejo Nacional de Estupefacientes dará aviso inmediato a los interesados para el ejercicio
de su derecho. Los beneficios obtenidos se aplicarán a la prevención y represión del tráfico de
tales drogas y a la rehabilitación de los farmacodependientes, bajo control y vigilancia del Consejo
Nacional de Estupefacientes. // Excepcionalmente podrá ordenarse por el funcionario del
conocimiento la devolución de los bienes o el valor de su remate, si fuera el caso, a terceras
personas, si se prueba plenamente dentro del proceso que no tuvieran participación alguna ellos,
en el destino ilícito dado a esos bienes. // La providencia que ordena la devolución a que se refiere
este artículo deberá ser consultada y solo surtirá efecto una vez confirmada por el superior.”
Expediente: 41691
67. En lo relativo a la prolongación de la inmovilización que habría resultado del

paso del tiempo, la Sala recuerda que la falla del servicio se examina con
fundamento en distintos factores tales como la propia realidad de la administración
de justicia y las características del asunto que se esté resolviendo, entre otros:
(…) para la determinación de qué se entiende por “violación o

desconocimiento del plazo razonable” corresponde al juzgador analizar las
condiciones de tiempo, modo y lugar, así como los factores internos y externos
en los que se presta el servicio, en otros términos, con qué instrumentos o
herramientas se contaba para adoptar la decisión y, por lo tanto, si no existen
circunstancias que justifiquen el retardo en la definición del asunto administrativo
o jurisdiccional.
De modo que, no toda tardanza es indebida porque pueden existir razones
que la justifiquen y que conduzcan al operador jurídico a la conclusión de que no
se vulneró el artículo 29 de la Constitución Política, conclusión a la que arribó el
juez constitucional al señalar que la mora judicial no desconoce el derecho a un
juicio en un plazo razonable si existen factores que justifiquen el sobrepasar los
términos fijados en la ley (v.gr. la congestión judicial, las resolución de peticiones
formuladas por las partes, la petición de los agentes del Ministerio Público para
estudiar el proceso, etc.)25.
En esa línea de pensamiento, para poder predicar la existencia de una
dilación injustificada de una decisión administrativa o judicial, a la luz del artículo
29 de la Constitución Política, es preciso que se constate la configuración de los
siguientes presupuestos: i) los términos fijados en la ley deben haberse
sobrepasado, comoquiera que las normas que los señalan obligan no sólo a los
administrados, sino a la administración pública, ii) la tardanza en la toma de la
decisión no debe tener causa o motivo que la justifique, iii) la mora debe ser
producto de una omisión de los funcionarios administrativos que tienen a su
cargo el impulso o la decisión administrativa, y iv) la violación del plazo vencido
debe catalogarse como desproporcionada frente al trámite respectivo.
Frente a este último aspecto, es importante indicar que son dos los factores
que determinan la razonabilidad o no del plazo: i) la duración de trámites o
procesos similares al que es objeto de juzgamiento, y ii) el estudio riguroso de
las circunstancias fácticas para aplicar estrictamente las reglas de la
experiencia26.27
68. También se han establecido otros factores que justifican el retardo en las
decisiones judiciales, a saber: la complejidad del asunto, el comportamiento del
recurrente, la forma como haya sido llevado el caso, el volumen de trabajo que
tenga el despacho de conocimiento y los estándares de funcionamiento, que no
están referidos a los términos que se señalan en la ley, sino al promedio de
duración de los procesos del tipo por el que se demanda la mora, “ya que este es
un asunto que hay que tratar no desde un Estado ideal sino desde la propia
25
[95] “Corte Constitucional, sentencia T-612 de 2003”.
26
[96] “Al respecto, se pueden consultar las siguientes sentencias proferidas por la Corte
Constitucional: T-1171 de 2003, T-1047 de 2003, T-977 de 2003, y T-668 de 1996”.
27
Sección Tercera, sentencia de 7 de noviembre de 2012, exp. 37046, C.P. Enrique Gil Botero.
Expediente: 41691
realidad de una administración de justicia con problemas de congestión, derivados

de una demanda que supera la limitación de recursos humanos y materiales
disponibles para atenderla28”29.
69. Sin embargo, según se señaló, es a la parte demandada a quien le

corresponde acreditar el acaecimiento de una causal que justifique la mora judicial
en la que se incurrió, teniendo en cuenta que se trata de una excepción que
ampara su estrategia de defensa.
70. Así pues, se advierte que si bien el vehículo fue incautado el 10 de

septiembre de 2001, la señora Cleotilde Flechas Ibarra solamente solicitó su
entrega definitiva el 16 de noviembre de 2001. En cuanto a la normatividad
aplicable para el efecto, el artículo 64 del Código de Procedimiento Penal dispone:
Los objetos puestos a disposición del funcionario, que no se requieran para la

investigación o que no sean objeto material o instrumentos y efectos con los que se
haya cometido la conducta punible o que provengan de su ejecución o que no se
requieran a efectos de extinción de dominio, serán devueltos a quien le fueran
incautados (…).
El funcionario que esté conociendo de la actuación, de plano ordenará la
devolución a quien sumariamente acredite ser dueño, poseedor o tenedor legítimo
del objeto material o instrumentos del delito que sean de libre comercio, o demuestre
tener un mejor derecho sobre los mismos.
(…)
71. Adicionalmente, el artículo 138 ibídem señala:
[Tercero incidental] Es toda persona natural o jurídica, que sin estar

obligada a responder penalmente por razón de la conducta punible, tenga un
derecho económico afectado dentro de la actuación procesal. //
El tercero incidental podrá personalmente o por intermedio de abogado,
ejercer las pretensiones que le correspondan dentro de la actuación. Podrá
solicitar la práctica de pruebas relacionadas con su pretensión, intervenir en la
realización de las mismas, interponer recursos contra la providencia que decida
el incidente y contra las demás que se profieran en su trámite, así como formular
alegaciones de conclusión cuando sea el caso. Su actuación queda limitada al
trámite del incidente.
28
[10] “Se ha dicho que al Estado se le deben exigir los medios que corresponden a su realidad,
haciendo caso omiso de las utopías y de la concepción ideal del Estado perfecto, omnipotente y
omnipresente. A esto se ha llamado la teoría de la relatividad del servicio, a fin de no pedir más
de lo posible, pero con la misma lógica debe concluirse que el Estado debe todo cuanto esté a
su alcance. Sentencia de 15 de febrero de 1996, M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros,
expediente 9940”.
29
Sección Tercera, sentencia de 30 de octubre de 2013, exp. 30495, C.P. Stella Conto Díaz del
Castillo.
Expediente: 41691
Se tramitan como incidentes procesales:

1. La solicitud de restitución de bienes muebles o inmuebles, o de
cauciones, cuando es formulada por persona distinta de los sujetos procesales
y la decisión no deba ser tomada de plano por el funcionario competente.
(…)
72. En cuanto al trámite del incidente que puede interponer el tercero, el artículo
139 del referido Código, agrega: “[e]l incidente procesal deberá proponerse con
base en los motivos existentes al tiempo de su formulación y no se admitirá luego
incidente similar, a menos que se funde en hechos ocurridos con posterioridad a
la solicitud o surjan pruebas nuevas. // Salvo disposición legal en contrario, los
incidentes se tramitarán en cuadernos separados, de la siguiente manera: // El
escrito deberá contener lo que se solicite, los hechos en que se funda y las pruebas
con las cuales se pretende demostrar. // Del escrito y las pruebas se dará traslado
en secretaría por el término común de cinco (5) días. // Dentro de este término
deberá contestarse aportando las pruebas o solicitando aquellas en que se funde
la oposición; si no se aceptare la petición, deberá manifestarse expresamente. //
La no contestación se entenderá como aceptación de lo pedido. // Cuando las
partes soliciten pruebas, el término para su práctica será de diez (10) días. //
Concluido el término probatorio, se decidirá de acuerdo con lo alegado y probado”.
73. En ese sentido, si bien es cierto que el artículo 64 establece que la solicitud
de entrega puede resolverse de plano, lo cierto es que cuando sea necesario
practicar pruebas para determinar la identidad o la propiedad sobre el vehículo del
tercero deberá adelantarse un trámite incidental para el efecto.
74. En el presente caso, considera la Sala que las pruebas aportadas por la
demandante probablemente no eran suficientes para dar por acreditada su
propiedad sobre el vehículo incautado, por lo que es factible pensar que debía
darse trámite al incidente que prevé la ley para el efecto.
75. Así, toda vez que el 16 de noviembre de 2001 se incoó la petición, debió
correrse traslado de la misma por 5 días hábiles, esto es, por lo menos hasta el 26
del mismo mes y año. Teniendo en cuenta el eventual periodo probatorio que debió
adelantarse, se encuentra que a partir del 10 de diciembre de 2001 a la Fiscalía le
correspondió proferir la decisión respectiva. Si bien la norma no establece un
Expediente: 41691
término para el efecto, tratándose de proferir una decisión interlocutoria hay lugar
a aplicar el artículo 168 de la Ley 600 del 2000 30, que dispone un periodo de 10
días, que vencerían el 24 de diciembre de 2001.
76. De conformidad con las pruebas recaudadas, se tiene que la Fiscalía

General de la Nación señaló, el 20 de noviembre de 2001, que necesitaba primero
recaudar la ampliación de la indagatoria del señor Galvis Hernández, justificación
válida para tardar algo más en resolver la solicitud incoada por la actora, toda vez
que el dicho del sindicado dentro del proceso podría ser valioso para determinar
asuntos relativos a la posesión del vehículo.
77. Una vez celebrada la citada diligencia, el 13 de diciembre de 2001, la

Fiscalía guardó silencio sobre el particular, asunto que ciertamente permite
considerar que hubo una pequeña mora, pues nada se dijo al respecto hasta que
se profirió la sentencia de primera instancia, en la cual, someramente, el juez penal
dictaminó que no estaba acreditada de forma clara la propiedad sobre el vehículo
y ordenó iniciar el proceso de extinción de dominio -dicha decisión fue confirmada
10 de octubre de 2002 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta-.
78. La legalidad de dicha providencia no puede ser estudiada por la Sala, en la

medida en que la Rama Judicial no fue demandada por la señora Cleotilde Flechas
Ibarra dentro del plenario. Tampoco puede estudiarse por esa misma razón, la
posible mora en la que incurrió esa entidad, desde el momento en el que la Fiscalía
le remitió el proceso para lo de su cargo y hasta que la providencia referida cobró
firmeza.
79. Ahora bien, considera la Sala que la mora transcurrido entre el 24 de

diciembre de 2001, cuando debió decidirse la solicitud y el 16 de enero de 2002,
día en el que envió el expediente al Juzgado Penal del Circuito Especializado de
Cúcuta, para que dictara fallo anticipado, es justificada.
30
“Término para adoptar decisión. Salvo disposición en contrario, el funcionario dispondrá hasta
de tres (3) días hábiles para proferir las providencias de sustanciación y hasta de diez (10) días
hábiles para las interlocutorias. // Cuando se refiera a la libertad del sindicado el funcionario
judicial dispondrá máximo de tres (3) días para proferirla”.
Expediente: 41691
80. Efectivamente, en el caso concreto existió una circunstancia exógena que

interrumpió el trámite ordinario de la etapa de instrucción penal adelantada contra
el señor Galvis Hernández. En efecto, el 11 de diciembre de 2001, el referido
sindicado solicitó que se le concediera sentencia anticipada, pues se encontraba
en posición de aceptar los cargos que se le endilgaban.
81. Ciertamente, esa circunstancia cortó de un tajo la etapa de instrucción

ante la Fiscalía, en la medida en que el artículo 40 del Código de Procedimiento
Penal31 ordena que en esos casos, tras la ampliación de la indagatoria, debe
enviarse inmediatamente el proceso al juez de conocimiento. Así pues, por
ministerio de la ley, la Fiscalía General de la Nación no tuvo oportunidad de decidir
sobre la entrega del vehículo incautado, por cuenta de ese motivo, de suerte que
no le cabe a dicha entidad responsabilidad, por la demora en decidir, durante los
plazos señalados.
82. Sin embargo, considera la Sala que sí le es imputable a la Fiscalía la mora

que se produjo entre el momento en que quedó en firme la sentencia de segunda
instancia dictada en contra del señor Galvis Hernández y el momento en que se
inició el proceso de extinción de dominio.
83. Efectivamente, una vez cobró firmeza la sentencia dictada por el Tribunal ad
quem, el expediente fue remitido de nuevo al juzgado de conocimiento, el 21 de
noviembre de 2002. Sin embargo, la Fiscalía Novena Especializada de Cúcuta
solamente dio inicio al proceso de extinción de dominio ordenado hasta el 30 de
septiembre de 2004.
84. Habiéndose denegado la posibilidad de que de forma definitiva se le hiciera

entrega del mueble dentro del proceso penal, las esperanzas de la señora Flechas
31
“A partir de la diligencia de indagatoria y hasta antes de que quede ejecutoriada la resolución
de cierre de la investigación, el procesado podrá solicitar, por una sola vez, que se dicte sentencia
anticipada. // Efectuada la solicitud, el Fiscal General de la Nación o su delegado, si lo considera
necesario, podrá ampliar la indagatoria y practicar pruebas dentro de un plazo máximo de ocho
(8) días. Los cargos formulados por el Fiscal General de la Nación o su delegado y su aceptación
por parte del procesado se consignarán en un acta suscrita por quienes hayan intervenido. // Las
diligencias se remitirán al juez competente quien, en el término de diez (10) días hábiles, dictará
sentencia de acuerdo a los hechos y circunstancias aceptadas, siempre que no haya habido
violación de garantías fundamentales”.
Expediente: 41691
estaban cifradas en que demostrara dentro del proceso de extinción de dominio

su mejor derecho como poseedora del vehículo.
85. Sin embargo, ella no estaba facultada para ejercer el derecho de acción,
teniendo en cuenta que de conformidad con el artículo 8 de la Ley 333 de 1996,
solo están legitimados para el efecto la Dirección Nacional de Estupefacientes, la
Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la
Fiscalía General de la Nación. En el caso concreto, era a esta última a quien le
correspondía incoar la respectiva acción, pues así lo había ordenado el juez penal
en las providencias de primera y segunda instancia, en los términos del artículo 10
ibídem, que reza:
La acción de extinción del dominio es distinta e independiente de la

responsabilidad penal y complementaria de las actuaciones penales.
La declaración de extinción del dominio corresponderá a los jueces
competentes para conocer de las actuaciones penales. En consecuencia, las
entidades estatales legitimadas, en los casos en que los bienes tengan su origen
en una actividad delictiva, promoverán la acción consagrada en esta Ley cuando
la actuación penal termine por cualquier causa y no se haya declarado en ésta
la extinción del dominio sobre los bienes considerados como producto, efecto,
instrumento u objeto del delito o se hubiere declarado sólo sobre una parte. Por
las demás causales, dichas entidades estatales deberán instaurar la acción con
absoluta independencia de la actuación penal.
86. Así pues, es claro que le es imputable a dicha entidad la demora que se
produjo entre la ejecutoria de la orden impartida por el Tribunal Superior de Cúcuta
y el inicio efectivo del proceso de extinción de dominio. Si bien es cierto que no
obra en el plenario ninguna solicitud incoada por la señora Cleotilde Flechas en la
que deprecara la agilidad en el trámite respectivo, no puede exigírsele una
manifestación en tal sentido, teniendo en cuenta que poner en trámite el andamiaje
judicial era una obligación exclusiva de la Fiscalía General de la Nación, como ya
se advirtió.
87. Por ese motivo, concluye la Sala que el periodo que transcurrió entre el 21
de noviembre de 2002 y el 30 de septiembre de 2004, que equivale a 22,34 meses,
constituye un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por la
mora judicial injustificada en la que incurrió la Fiscalía General de la Nación.
Expediente: 41691
88. Cosa distinta ocurre con el tiempo que transcurrió entre la fecha en que se
inició el proceso se extinción de dominio y aquella en la que se ordenó la entrega
definitiva del vehículo, el 5 de diciembre de 2005. En efecto, la parte actora omitió
allegar copia del proceso autónomo adelantado por la Fiscalía General de la
Nación, al punto de que ni siquiera aportó copia de la decisión definitiva que ordenó
la entrega del Toyota Land Cruiser SAO-713, la cual se conoce, únicamente por
la referencia tangencial que sobre la misma se hace en la comunicación del 19 de
enero de 2006.
89. Esa circunstancia, la impide a esta Corporación verificar en detalle si las

actuaciones que le correspondía adelantar a la Fiscalía General de la Nación se
desarrollaron dentro de los términos previstos para el efecto; tampoco se puede
determinar la incidencia de las circunstancias particulares del caso en el tiempo
transcurrido; ni es posible señalar hasta qué etapa se surtió el proceso, esto es, si
la decisión fue adoptada de forma anticipada o al proferirse la sentencia de mérito
definitiva.
90. Un estudio preliminar, revela que para dirimir el asunto se tardó un tiempo
de 14,19 meses, el cual, prima facie, no resulta abiertamente desproporcionado,
teniendo en cuenta que la extinción de dominio constituye un proceso autónomo y
complejo, que requiere la práctica de pruebas, y que, cuando finaliza con una
decisión que se abstiene de decretar la extinción, requiere el trámite del grado
jurisdiccional de consulta.
91. En ese entendido, concluye la Sala que no se probó que la Fiscalía General
de la Nación hubiera incurrido en una mora injustificada al tramitar el proceso de
extinción de dominio, que concluyó presuntamente con la orden de entregar el bien
incautado a la señora Cleotilde Flechas.
92. En conclusión, quedó acreditado que dicha entidad sí faltó a sus deberes al
no cumplir con los tiempos previstos por la ley para resolver la solicitud de entrega
definitiva que la ahora demandante incoó dentro del proceso penal adelantado en
contra del señor Rozo Evelio Galvis Hernández y para ejercer la acción de
Expediente: 41691
extinción de dominio, incurriendo en una mora que, una vez sumada, equivale a
22,34 meses.
93. Asimismo, se encuentra que la entidad demandada omitió acreditar que

existieran circunstancias particulares que justificaran la demora en la que incurrió,
sin que tampoco las observe de oficio la Sala, circunstancia que da pie para
calificar de antijurídico el daño que esta tardanza le ocasionó a la actora.
94. Finalmente, no hay duda que aquél le es imputable en su totalidad a la

Fiscalía General de la Nación, puesto que, como se vio, era a ella a quien le
competía adelantar la acción de extinción de dominio, sin que pueda exonerarse
de responsabilidad por la actuación de la víctima, teniendo en cuenta que esta
asumió una actitud proactiva ante la administración de justicia, al punto de que en
diversas ocasiones instó a los respectivos despachos a que resolvieran los
trámites pendientes.
95. En esas condiciones, se declarará la responsabilidad en la que incurrió la

Fiscalía General de la Nación, por la citada falla de servicio, y se procederá a
liquidar los perjuicios que esta pudiera haberle ocasionado a la actora.
VI. Liquidación de perjuicios
96. En primer lugar, la demandante pidió, por concepto de daño material en la

modalidad de daño emergente, la suma de nueve millones de pesos ($ 9 000
000), por la pérdida total del vehículo incautado. Recuérdese que el daño del
vehículo por cuenta de la falta de cuidado de la Fiscalía General de la Nación no
se probó, de suerte que debe denegarse esta petición.
97. En lo que tiene que ver con el lucro cesante, la actora solicitó que se le
cancelara el valor de cincuenta y dos millones quinientos mil pesos ($ 52 500 000),
correspondiente a la suma mensual de setecientos mil pesos que le reportaba la
explotación del vehículo, multiplicada por el tiempo transcurrido entre su
incautación y la fecha de la presentación de la demanda.
Expediente: 41691
98. Pues bien, como se explicó en el acápite anterior, la Fiscalía General de la

Nación incurrió en un retraso injustificado al ejercer la acción de extinción de
dominio, circunstancia que ciertamente impidió que la señora Cleotilde Flechas
recuperara el goce del mismo, con anterioridad. Sin embargo, como es apenas
evidente, la indemnización a conceder por este monto debe limitarse
exclusivamente al tiempo de la mora antijurídica y no puede extenderse, como lo
pretende la demandante, hasta la fecha en la que se presentó la demanda de
reparación directa.
99. Así pues, se tiene que el periodo a indemnizar sólo es de 22,34 meses.
Ahora bien, se advierte que la demandante nunca acreditó que el vehículo
efectivamente le garantizara una renta mensual de setecientos mil pesos
mensuales ($ 700 000).
100. Si bien es cierto que, como lo advirtió la defensa, la actora no acreditó que
contara con los permisos requeridos para ejercer el transporte de mercancías en
Colombia, en la medida en que el vehículo tiene placas venezolanas, eso no
quiere decir que este bien no pudiese ser explotado comercialmente, teniendo en
cuenta que nada impedía que la actora lo destinara a distintas actividades
económicas en su país de origen.
101. Aunque podría pensarse que es pertinente realizar una condena en

abstracto sobre el particular, advierte la Sala que las circunstancias particulares
del caso concreto harían nugatorias las posibilidades de que en el incidente
respectivo se prueben con la precisión requerida los valores exactos que habría
obtenido la señora Flechas con la explotación del bien inmueble.
102. Efectivamente, a raíz del tiempo transcurrido y al hecho de que la actividad

productiva del vehículo tendría que desarrollarse en su lugar de origen, en
condiciones económicas que, para la fecha, son imposibles de recrear, resulta
imposible obtener una prueba sobre el dinero que, por concepto de lucro cesante,
la demandante dejó de obtener.
Expediente: 41691
103. Ahora bien, ello no puede ser óbice para que se repare integralmente el
daño a la señora Cleotilde Flechas, teniendo en cuenta que el juez puede hacer
uso del principio de equidad para conceder la indemnización que en derecho
corresponda, aplicando su sereno arbitrio judicial. Al respecto se ha dicho:
En relación con la aplicación de la equidad en la valoración y cuantificación del

daño, la Sección con apoyo en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha
discurrido sin ambages en los términos que se trascriben32:
“En conclusión, las entidades demandadas deberán garantizar el pago de una
indemnización que se traduzca en una “pensión de invalidez”, la cual deberá ser
cancelada desde el momento en que cumpla 18 años (7 de junio del año 2015), hasta
que suceda el desafortunado momento de su fallecimiento, pensión que corresponderá
a un (1) SMMLV, y que refleja una obligación de dar a la cual quedan vinculadas las
entidades demandadas de forma solidaria. Y, si bien, no existe en el expediente un medio
probatorio del que se desprenda la valoración del citado daño, ni su cuantificación
monetaria precisa, lo cierto es que el juez cuenta con el principio de equidad para la
ponderación y valoración del daño, tal y como lo precisó la Corte Suprema de Justicia,
en los siguientes términos:
“En efecto, ante la configuración de excepcionales circunstancias fácticas que
imposibiliten o hagan en extremo difícil deducir un equivalente exacto entre el monto de
la indemnización y el daño material padecido por las víctimas y por cuanto “dicho monto
no viene a desempeñar, en la generalidad de los casos, sino la función de satisfacer,
enfrente de los beneficiarios, cierto bienestar que reemplace al que fue arrebatado por
la muerte de una persona”, se colige, siguiendo otros precedentes jurisprudenciales, que
la simple dificultad de tipo probatorio, per se, no puede cerrar el paso a la merecida
indemnización, pues “si ello fuere así, los perjuicios morales de tan inasible evaluación,
no podrían jamás representarse en cantidades pecuniarias”, lo que, en el entendido de
que “la ley no dice cuál es el criterio adoptable para tales justiprecios”, lleva
ineluctablemente a concluir que “en esta labor es indispensable acudir a las reglas
generales del derecho”, admitiendo que “el juez está dotado de alguna relativa libertad
para llegar a conclusiones que consulten la equidad, siendo, como es, irrealizable a
todas luces una justicia de exactitud matemática”, y que, tratándose de daños ciertos
que se proyectan en el futuro, “la prestación de la indemnización debe consultar una
compensación equitativa que ponga a los damnificados en una situación patrimonial
más o menos equivalente a la que tenían antes del acontecimiento que les causó el
menoscabo” (XLVI, págs. 689 y 690).
“Y no está por demás recordar que la equidad se erige en uno de los más caros
criterios teleológicos que debe caracterizar la gestión judicial, no sólo para interpretar la
ley cual lo disponen los artículos 32 del Código Civil y 8º de la Ley 153 de 1887, sino
para definir tópicos ajenos a la labor hermenéutica propiamente dicha, inclusive de
naturaleza probatoria, pues, v. gr., de conformidad con la Ley 446 de 1998, dentro de
cualquier proceso que se surta ante la administración de Justicia, la valoración de daños
irrogados a las personas, “atenderá los principios de reparación integral y equidad
y observará los criterios técnicos actuariales” (art. 16, se subraya)”33.
“Y, por su parte, la Sala en reciente oportunidad puntualizó:
“El ingreso calculado para los afectados, con base en el ingreso promedio de
profesionales universitarios, se realiza en aplicación del principio de reparación integral,
establecido en el artículo 16 de la ley 446 de 1998. Debe señalarse que no es un recurso
extraño a la jurisprudencia de la Sala. En sentencia del 18 de junio de 1997, no se
32
[14] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 1º de octubre de 2008, exp. 27268.
33
[15] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del cinco de octubre de 2004, expediente:
6975, Magistrado Ponente: Pedro Octavio Munar Cadena.
Expediente: 41691
consideraron los ingresos del afectado al momento de su muerte sino los calculados con
base en su trayectoria profesional…”34
En esa línea de pensamiento, se acogerá el planteamiento del recurrente al indicar
que el daño se encuentra probado y debe ser reparado en equidad con apoyo en las
reglas de la experiencia, razón por la que se empleará el salario mínimo mensual vigente
para liquidar el citado perjuicio (resaltado del original)35.
104. Así pues, atendiendo a que el vehículo constituía el medio de subsistencia

de la señora Flechas, la Sala considera apropiado establecer como ingreso base
de liquidación el salario mínimo legal mensual vigente36, por analogía, teniendo en
cuenta que, para garantizar unos ingresos congruos, lo mínimo que tendría que
obtenerse con la explotación del bien es este valor.
105. Así las cosas, teniendo en cuenta que actualmente el salario mínimo
mensual legal vigente es del orden de setecientos treinta y siete mil setecientos
diecisiete pesos ($ 737 717) y que el tiempo a indemnizar es de 22,34 meses, se
hará uso de la siguiente fórmula:
S = Ra (1+ i)n – 1
i
S = $ 737 717 x (1+0,004867)22,34 -1

0,004867
S = $ 17 365 368
106. Así pues, se condenará a la Fiscalía General de la Nación a pagar por este
rubro la suma de diecisiete millones trescientos sesenta y cinco mil trescientos
sesenta y ocho pesos ($ 17 365 368).
107. Finalmente, por concepto de perjuicios morales en la demanda se solicitó

a favor de la señora Cleotilde Flechas Ibarra la suma de 100 salarios mínimos
legales mensuales vigentes. Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de
Estado, de forma excepcional, ha permitido la reparación del perjuicio moral
34
[16] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de mayo de 2007, exp. 15170, M.P.
Enrique Gil Botero.
35
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de marzo de 2011, exp.
1996-02181 (20836), C.P. Enrique Gil Botero.
36
Que es inferior a la suma mensual que considera la señora Cleotilde Flechas que obtenía con
la explotación del vehículo, una vez actualizada.
Expediente: 41691
derivado de la destrucción o deterioro de bienes materiales, en los siguientes

términos:
Esta Corporación ha encontrado posible derivar perjuicios morales por la

pérdida de bienes; así lo manifestó en sentencia del cinco de octubre de 1989:
“Es cierto que dentro de los perjuicios indemnizables se comprenden los
morales, entendiendo por éstos el dolor y la tristeza que el hecho dañoso
ocasiona a quien sufre el daño, pero también aquí tanto la jurisprudencia como
la doctrina están acordes en que tratándose de daño a las cosas ese dolor o
tristeza debe tener envergadura suficiente como para justificarse su reparación
y que en todo caso debe ser demostrado, pues no se presume”. En cuanto a la
prueba de ese daño moral, ha recalcado la Sala que: “la especial naturaleza de
este perjuicio implica su cabal demostración, sin que resulte suficiente para darlo
por existente -y en consecuencia, para considerarlo indemnizable- con probar la
titularidad del derecho y la antijurídica lesión del mismo imputable a una
autoridad pública.” De manera que frente al caso concreto, teniendo en cuenta
que el dinero es un bien mueble de carácter fungible y que ante la inminencia de
su pérdida el demandante dijo haber resultado moralmente afectado, es
necesario recurrir a las pruebas obrantes en el expediente, con el fin de
establecer si las mismas otorgan a la Sala certeza sobre la existencia y
justificación de tal perjuicio37.
108. En el caso concreto, considera la Sala que en el expediente no obra prueba

alguna que permita determinar con certeza que la ahora demandante hubiera
padecido un perjuicio moral con ocasión de la incautación, en la medida en que
este sufrimiento no es susceptible de ser presumido, en los términos de la
jurisprudencia anteriormente citada. Al respecto, cabe recordar que en los
términos del artículo 177 del C.P.C.38, la carga de acreditar los hechos favorables
a sus pretensiones le corresponde a los demandantes
VI. Costas
109. El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 establece que se condenará en costas

a la parte que hubiere actuado en forma temeraria. En el presente caso la Sala no
observa comportamiento temerario en las actuaciones procesales de los
37
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de noviembre de 2009, exp. 17119, C.P.
Mauricio Fajardo Gómez.
38
“Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto
jurídico que ellas persiguen”.
Expediente: 41691
intervinientes dentro del presente trámite, razón por la cual no se condenará en

costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”, administrando justicia en
nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de

Santander, el 9 de junio de 2011. En su lugar se dispone:
PRIMERO: Declarar a la Nación-Fiscalía General de la Nación administrativa y

patrimonialmente responsable por el defectuoso funcionamiento en la
administración de justicia en el que incurrió al resolver la solicitud de devolución
definitiva de vehículo incoada por la señora Cleotilde Flechas Ibarra
SEGUNDO: En consecuencia, CONDENAR a la Nación-Fiscalía General de la

Nación a pagar a favor de la señora Cleotilde Flechas Ibarra, por concepto de daño
material en la modalidad de lucro cesante, la suma de diecisiete millones
trescientos sesenta y cinco mil trescientos sesenta y ocho pesos ($ 17 365 368).
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: Sin condena en costas.
QUINTO: CUMPLIR con lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código
Contencioso Administrativo. EXPÍDANSE COPIAS con destino a las partes, con
las precisiones del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil. En firme este
proveído, devuélvase al tribunal de origen para lo de su cargo.
Expediente: 41691
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
RAMIRO PAZOS GUERRERO

Presidente de la Sala
STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Magistrada
DANILO ROJAS BETANCOURTH

Magistrado

Sent 54001233100020080042601 (41691) 17

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth

Bogotá D. C., 30 de noviembre de 2017

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte

SÍNTESIS DEL CASO

El 10 de septiembre de 2001, el Ejército Nacional capturó al señor Rozo Evelio

propiedad sobre el vehículo incautado, por lo que ordenó que se iniciara un

1. Mediante escrito presentado el 19 de diciembre de 2007, la señora Cleotilde

PRIMERA: Declarar administrativa y extracontractualmente responsable a

2. Como fundamento fáctico y jurídico de sus pretensiones, el actor sostuvo

3. En su opinión, el vehículo nunca debió estar sometido a órdenes del

II. Trámite procesal

4. La demanda fue admitida el 3 de febrero de 2009 (f. 84, c. 1). La parte

Mi mandante sufrió un daño por la retención indebida y prolongada del

5. La Fiscalía General de la Nación, por su parte, se opuso a las pretensiones

6. De otra parte, aseguró que los perjuicios que se le reclamaban no le eran

Se pretende igualmente que la Fiscalía General de la Nación, entre a

7. El señor agente del Ministerio Público solicitó que se le corriera traslado

8. Surtido el trámite de rigor y practicadas las pruebas decretadas, el Tribunal

9. En primer lugar, el a quo estableció que la señora Cleotilde Flechas Ibarra

De esta manera, no hay certeza de la existencia de un daño antijurídico,

12. Contra la sentencia de primera instancia, la actora interpuso y sustentó

pruebas practicadas, causando un defecto fáctico por ausencia de valoración. En

13. Dentro del término concedido para presentar alegatos de conclusión, la

II. Validez de los medios de prueba

15. Obran en el expediente algunas pruebas que originalmente fueron

16. En el caso concreto, teniendo en cuenta que la prueba fue practicada

17. De otro lado, la parte demandante aportó al expediente un documento

Convención sobre la Abolición del Requisito de Legalización para Documentos

20. En el presente caso, se advierte que el documento reseñado no fue

III. Hechos probados

21. De conformidad con las pruebas oportunamente allegadas al proceso se

22. El 10 de septiembre de 2001, la Quinta Brigada del Ejército Nacional capturó

23. El 19 de septiembre de 2001, al imponer medida de aseguramiento al señor

24. El 16 de noviembre de 2001, la señora Cleotilde Flechas Ibarra, a través de

- Copia de un contrato de compraventa que celebró la señora Cleotilde

- Copia de la tarjeta de propiedad expedida por la República Bolivariana de

vehículo Toyota Land Cruiser, modelo 82 (copia de la tarjeta de propiedad, f.

25. En respuesta a la solicitud de la actora, la Fiscalía Delegada ante los Jueces

26. El 15 de enero de 2002, la señora Cleotilde Flechas Ibarra solicitó

27. El 25 de enero de 2002, el Juzgado Segundo Penal del Circuito

Como quiera que para el momento de proferir la presente sentencia no se

28. El 14 de febrero de 2002, la señora Cleotilde Flechas Ibarra solicitó

Son fundamentos del presente alegato el Derecho de Propiedad que tiene

29. El 10 de octubre de 2002, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta

Respecto, a la extinción de dominio del vehículo marca Toyota Land Cruiser

30. La Fiscalía Novena Especializada de Cúcuta, el 30 de septiembre de 2004

(copia de la resolución expedida en el expediente de extinción de dominio n.º 008, f, 48,

31. El 5 de diciembre de 2005, la Fiscalía resolvió dentro del proceso referido

32. Asimismo, el 15 de febrero de 2006, la Fiscalía ofició al corregidor de de

III. Problema jurídico

33. Le corresponde a la Sala determinar si le asiste responsabilidad a la Fiscalía

IV. Análisis de la Sala

34. Aunque, en términos generales, la legitimación en la causa se refiere a “la

35. La primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el

36. Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real

37. Por consiguiente, el análisis sobre la legitimación material en la causa se

38. En estos eventos, las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar

39. En el caso concreto, la señora Cleotilde Flechas Ibarra pretendió demostrar

40. Como ya se advirtió, el tercero de los documentos referidos no puede ser

41. Efectivamente, de conformidad con la ley, la transmisión de vehículos

En el caso sub examine, el demandante invocó la calidad de propietario del