Defensor del Pueblo c/Estado Nacional s/Acción de Amparo

Buenos Aires, 6 de Diciembre de 2000.-

Y VISTOS

CONSIDERANDO:

I. EL DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACIÓN, promueve acción de amparo contra el ESTADO NACIONAL (Poder
Ejecutivo Nacional - Ministerio de Economía - Ministerio de Infraestructura y Vivienda) a fin de obtener un
pronunciamiento judicial que declare la nulidad -por ilegitimidad- de la Resolución Conjunta nº 1006/00 (ME) y 17 (MIV)
que autoriza el aumento de la tarifa de los servicios de transporte público de pasajeros por automotor de carácter
urbano y suburbano de jurisdicción nacional. Asimismo, solicita con carácter cautelar una decisión que ordene "...la
inmediata suspensión de los efectos de la citada Resolución y, por tanto, que continúe vigente el cuadro tarifario
existente con anterioridad a su dictado, hasta tanto recaiga sentencia en estos obrados..." (cfr. apartado II.-de la
presentación liminar). Fundamenta la procedencia del remedio que solicita en: a.-"...el modo arbitrario, inconsulto e
ilegal en que se llevaron a cabo los aumentos tarifarios, lo que impone la necesidad de suspenderlos..." (cfr. segundo
párrafo del apartado V.-) y b.- la afectación a millones de pasajeros que diariamente utilizan los servicios y que por su
carácter difuso jamás podrán recuperar el importe de los pasajes (boletos) en caso de recaer sentencia favorable a la
pretensión deducida en autos; señalando que "...a cada instante, cada minuto, hay un usuario de colectivos que paga
por una tarifa que se considera ilegítima y que ha sido ordenada violentando lo dispuesto por el art. 22 del citado
decreto nº 656/94, inciso e)..." (cfr. tercer párrafo del apartado V.-). Finalmente solicita en caso de accederse al remedio
peticionado, la notificación de la decisión que se adopte "...con habilitación de días y horas..." (cfr. octavo párrafo del
apartado V.-)

II.- Reseñada como ha quedado la cuestión traída a conocimiento y decisión del Tribunal, liminarmente debo señalar
que si bien las políticas del Superior Gobierno de la Nación no son, en principio revisables por los jueces, si lo es una
simple resolución ministerial que aparecería 'prima facie' vulnerando expresas disposiciones legales relativas al proceso
de formación de la voluntad administrativa con graves consecuencias para los derechos de los usuarios tutelados por el
art. 42 de la Constitución Nacional. Ello por cuanto, como reiteradamente lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia
de la Nación "...la potestad del Poder Judicial de revisar los actos administrativos comprende, como principio, el control
de su legitimidad, que no excluye la ponderación del prudente y razonable ejercicio de las facultades de las que se
hallan investidos los funcionarios competentes..." (fallos 308:2246; 311:2128). Efectuada esta aclaración preliminar,
cuadra precisar que la medida reclamada constituye un remedio judicial que -de ordinario- debe aplicarse con carácter
restrictivo y cuyo fundamento reside en la necesidad de salvaguardar la igualdad de las partes en el proceso, evitando
que se convierta en ilusoria la sentencia que lo concluya, debiendo subordinarse a la configuración de dos extremos
insoslayables: la verosimilitud del derecho invocado (fumus bonis iuris) y el peligro de sufrir un daño irreparable como
consecuencia de la demora (periculum in mora), ambos previstos en el art. 230 del Código Procesal, a los que debe
agregarse el tercero contemplado para toda clase de medidas cautelares en el art. 199 del ordenamiento aludido (cfr.
"Pretiosa", Sala III del 20.11.84). Por lo demás, ambos extremos -en materia federal- se encuentran de tal modo
relacionados que a mayor concurrencia de uno de ellos no resulta procedente en forma proporcionalmente correlativa
ser tan exigente con la verificación del restante (cfr. "Banco Popular de La Plata", Sala I, del 13.10.65), imponiéndose
recordar que los actos administrativos -en el caso la Resolución Conjunta (ME y MI y V) nº 1006/00 y 17/00- se
presumen válidos, lo cual -en consecuencia- "...impide disponer por vía de una medida cautelar la suspensión de sus
efectos sin una estricta apreciación de los requisitos de admisión...de los que surja 'prima facie' la ilegalidad o
arbitrariedad manifiesta del acto y un cuidadoso resguardo del interés público comprometido..." (cfr. "Industrias
Termoplásticas Argentinas S.A.I.C.F.", Sala II del 12.1.89). Sin perjuicio de lo expuesto, cabe puntualizar que, la Corte
Suprema de Justicia de la Nación ha sentado doctrina en cuanto que "...las medidas cautelares no exigen de los
magistrados el examen de certeza sobre la existencia del derecho pretendido sino sólo de su verosimilitud. Es más, el
juicio de verdad en esta materia se encuentra en oposición a la finalidad del instituto cautelar, que no es otra cosa que
atender a aquello que no excede del marco de lo hipotético, dentro del cual, asimismo, agota su virtualidad..." (Fallos
306:2060). Atento el criterio de valoración legal y jurisprudencialmente indicado debe considerarse que el otorgamiento
de una medida cautelar impone al magistrado una detenida y especial apreciación de la situación a él sometida porque
cuando un particular "...frente a un acto administrativo solicita del juez su inmediata intervención para que proteja ad
cautelam su derecho, impidiendo la eficacia de dicho acto, coloca al juez en la dificilísima tarea de ponderar los
intereses en presencia, confrontando la irreversibilidad del daño que pueda causarse al interés privado, con la del daño
que puedan sufrir los intereses generales y equilibrar provisionalmente esos intereses encontrados. Todo ello, además,
tendrá que hacerlo, tal y como exige la naturaleza de las medidas cautelares, no desde la certeza absoluta y definitiva
de la existencia del derecho o interés legítimo del demandante y de la ilegalidad de la actuación administrativa, sino
simplemente desde la apariencia..." (CHINCHILLA MARIN, Carmen "La tutela cautelar en la nueva justicia
administrativa", pág. 29, Ed. Civitas S.A., Madrid, España), cuanto más cuando se da en el reducido marco cognoscitivo
que autoriza la ley ritual (art. 230 y sig. del Código Procesal).

III.- Conforme la doctrina reseñada en el considerando precedente, tengo para mí que 'prima facie' los recaudos
exigidos por el remedio en análisis se encuentran reunidos en la emergencia en una magnitud tal que permiten acceder
a lo solicitado. Para que proceda la medida requerida en supuestos como el de autos es menester que el peticionante
pruebe la manifiesta arbitrariedad del proceder administrativo o la violación de la ley para hacer caer la presunción de
legalidad con la que cuentan los actos del poder público (conf. Sala IV 'in re' "JOYART" del 19.9.91 y "PLAYAS
SUBTERRANEAS S.A." del 14.5.92 entre otras), requisito éste -en principio- satisfecho en la hipótesis que nos ocupa.

Ello así lo pienso por cuanto:

A.- La resolución en crisis fue dictada por el Ministro de Economía e interino de Infraestructura y Vivienda "...en uso
de las facultades conferidas por...el artículo 5º del Decreto nº 656 de fecha 29 de Abril de 1994 y sus modificatorios..."
(cfr. último párrafo del CONSIDERANDO). El artículo 5º del mentado Decreto nº 656/94 ("Autotransporte público de
pasajeros de carácter urbano y suburbano. Régimen"), dispone: "Autoridad de aplicación. El Ministerio de Economía y
Obras y Servicios Públicos será la autoridad de aplicación del presente decreto, quien podrá delegar las facultades
emergentes del mismo a la Secretaría de Transporte, sin perjuicio de las funciones que le correspondan a la Comisión
Nacional de Transporte Automotor u otros organismos de coordinación interjurisdiccional de los que la Nación sea
integrante". Por su parte, el art. 7º luego de definir a los servicios públicos de transporte de pasajeros urbano y
suburbano, establece que la autoridad de aplicación "...determinará las pautas tarifarias a aplicar...". Tales pautas
tarifarias integran los denominados "Parámetros operativos del servicio" (cfr. art. 22, inc. e)") y la "Modificación de los
parámetros operativos del servicio" (cfr. art. 28) requiere de "AUDIENCIA PÚBLICA" en aquellos casos "...en que la
entidad de los mismos torne recomendable la aplicación de ese procedimiento..." (cfr. art. 29 del Decreto nº 656/94).

B.- Es de toda evidencia que la modificación del régimen tarifario del servicio público de transporte automotor de
pasajeros urbano y suburbano, adoptada en función de la modificación de factores que influyen sobre las condiciones
de operación de los servicios (incremento del precio del combustible, mayor consumo de otros insumos como
lubricantes y neumáticos, servicio de mantenimiento de los vehículos y aumento de gastos relativos a personal) para
recomponer la situación económico-financiera de las empresas del sector es "...por el impacto negativo que representa
sobre el gasto de los hogares..." (reconocimiento efectuado en la propia resolución, cfr. vigésimo sexto párrafo del
CONSIDERANDO) uno de los supuestos en los que por su entidad, se impone como recomendable a la autoridad de
aplicación la celebración de la AUDIENCIA PÚBLICA a que alude el art. 29 del Decreto en que se sustenta el acto
cuestionado. En tales condiciones, la inobservancia de la aplicación de tal procedimiento en supuestos como el
decidido en la Resolución Conjunta nº 1006/00 (ME) y 17 (MIV), obliga a concluir que en esta etapa larval del proceso.
se encuentra acreditado, 'prima facie', la verosimilitud del derecho que pretende hacer valer, a los fines de acceder al
otorgamiento del remedio peticionado.

IV.- En punto al requisito exigido por el art. 199 del ritual, dado la naturaleza del pleito y las cuestiones articuladas y
los intereses públicos en juego, considero que la caución juratoria del Sr. DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACIÓN es
suficiente contracautela.

Por lo expuesto:

RESUELVO:

Hacer lugar a la medida cautelar solicitada en el apartado V.- de la presentación liminar y, en consecuencia, suspender
los efectos de la Resolución Conjunta nº 1006/00 del Ministerio de Economía y nº 17 del Ministerio de Infraestructura y
Vivienda, hasta tanto recaiga pronunciamiento definitivo en autos.
Previa caución juratoria, ofíciese al PODER EJECUTIVO NACIONAL - MINISTERIO DE ECONOMÍA y al DE
INFRAESTRUCTURA Y VIVIENDA, conforme estilo y con habilitación de horas inhábiles a fin de ponerlo en
conocimiento de la medida adoptada cuya copia certificada por la Actuaria deberá acompañarse (cfr. art. 153 del
CPCC).
Regístrese y notifíquese en el día (art. 36 RJN).-

Martin Silva Garreton