Procesos Especiales Braulio J.

Zavaleta Velarde

SESIÓN 06

IMPUGNACIÓN DE ACTO O RESOLUCIÓN

ADMINISTRATIVA

Conforme a lo establecido en el Código Procesal Civil la impugnación de acto o de

resolución administrativa estuvo comprendida entre los artículos quinientos cuarenta y
quinientos cuarenta y cinco hasta el 15 de marzo del año 2,002, cuyos artículos han
sido derogados por la Ley 27584 que es la ley que regula El Proceso Contencioso-
administrativo.

PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Gramaticalmente, esta denominación de Proceso Contencioso-administrativo, es

una expresión compuesta por yuxtaposición en la que el sustantivo proceso, es
calificado por un adjetivo compuesto que es contencioso-administrativo, que por ser
palabra compuesta tiene como regla de ligarse entre sí a través de un guíon y la
concordancia de género entre el sustantivo proceso con el adjetivo compuesto, es la
con el último adjetivo, es decir con administrativo.

El adjetivo contencioso-administrativo dentro del contexto oracional semántico, de

acuerdo a su contenido, y fundamentalmente el adjetivo contencioso al calificar al
sustantivo proceso, en el campo del Derecho Procesal Civil, significa que el proceso
es litigioso y de debate y como tal deberá resolver los conflictos que merecen tutela
jurisdiccional efectiva.

Se trata de un proceso administrativo que por mandato expreso de la Constitución

Política del Estado se somete a su revisión, a cargo del Poder Judicial, siempre y
cuando el acto o resolución administrativa haya causado estado.

Ingresada la Resolución administrativa que causó estado al órgano jurisdiccional para

su revisión a cargo del Poder Judicial se constituye la relación jurídica procesal en
donde aparecen como partes procesales El Estado que es la Administración Pública
en sí y, el administrado que es una persona particular, cuyo derecho ha sido
vulnerado por el Órgano Público Administrador.
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La vía procesal del Proceso Contencioso-administrativo.- De conformidad con la

interpretación sistemática de los artículos cuatro y veintiséis del Texto Único de la Ley
27584 son del Proceso Abreviado o Proceso Especial y el Proceso Urgente que es sí
este último es equivalente al Proceso Sumarísimo. Sin embargo se debe tener
presente que ambos procesos están sujetos a las particularidades que les asigna la
norma pertinente.

Finalidad.- Nuestra Constitución Política en su artículo ciento cuarenta y ocho señala

que el Poder Judicial es competente para revisar las resoluciones administrativas
que causan estado, porque ha sido violado algún interés jurídicamente protegido1 por
lo que siendo como se precisa la finalidad u objetivo de estos procesos “Es el control
jurídico que ejerce el Poder Judicial sobre las resoluciones administrativas que
causan estado o sea que han pasado a la autoridad de cosa decidida es decir
cuando dichas resoluciones agravian los derechos de los administrados no
obstante estar protegidos por la Ley.”

Los actos y resoluciones administrativas que causan estado o que tienen la autoridad
de cosa decidida, de acuerdo a la doctrina, son resoluciones administrativas firmes
porque han quedado consentidas, ya que no han sido cuestionadas, con ningún
recurso o en todo caso porque existe pronunciamiento definitivo de la máxima
autoridad, dando por agotada la vía administrativa.

Ahora bien, cabe precisar que decir que las resoluciones administrativas causan
estado es lo mismo decir que la resolución administrativa tiene autoridad de cosa
decidida.

Esta ubicación jurídica es conducta exclusiva de la Administración Pública respecto a

las resoluciones administrativas. Esta interpretación sistemática equivale desde el
punto de vista lógico-semántico a la autoridad de cosa juzgada que es exclusividad
del Poder Judicial; ahora bien, los efectos jurídicos de la cosa juzgada y la cosa
decidida conforme a lo prescrito en el artículo cuatro de la L.O.P.J son inalterables e
inmutables, por lo tanto ninguna autoridad o persona puede ni debe transgredirlas o
dejar de cumplirlas, bajo responsabilidad civil, administrativa o penal.

Asimismo, cabe resaltar que los administrados o particulares también ejercitan

derechos y obligaciones que son inquebrantables que resultan de la ejecución de los
contratos quienes en aplicación estricta del artículo 1361 del C.C. las partes

1
Artículo 148 de la Constitución Política del Perú.
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contratantes cumplen lo que se han comprometido en todas y cada una de las

cláusulas de dicho contrato porque es un instrumento que tiene fuerza de ley. En
síntesis, se trata en sí del ejercicio del Principio de “Pacta Sun Servanda que
sustenta que las cláusulas de los contratos son ley entre las partes
contratantes“2 .

De las precisiones que se hacen tenemos que admitir que las instituciones que
garantizan la seguridad nacional son los contratos en el caso de los particulares, la
cosa decidida en la Administración Pública y la cosa Juzgada en el Poder Judicial.
Todo esto genera confianza dentro del contexto de la Sociedad Nacional e
Internacional.

Procedencia.-De acuerdo a la ley de la materia, proceden acciones contencioso-

administrativas contra las siguientes actuaciones administrativas, tal como lo previene
el artículo cuarto del Texto Único de la Ley 27584:

1.- Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa.

2.- El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la Administración
Pública.
3.- La actuación material que no se sustenta en acto administrativo.
4.- La actuación material de ejecución de actos administrativos que transgreden
principios o normas del ordenamiento jurídico.
5.- Las actuaciones u omisiones de la administración pública respecto de la validez,
eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la administración pública con
excepción de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley someter a
conciliación o arbitraje la controversia
6.- Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la
administración pública.
7.- Las actuaciones administrativas que se relacionan con la materia previsional en
cuanto se refieran al contendido esencial del derecho pensionario, como lo previene
el artículo 26 del Texto Único.

Pues bien, y a qué se le llama acto administrativo, la respuesta nos la da el Jurista

argentino Guillermo Cabanellas al precisar “acto administrativo es la decisión
general o especial que en ejercicio de sus funciones toma la autoridad

2
Miranda Canales, Manuel “Derechos de los contratos” Pág. 41.
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administrativa que a veces afectan, derechos, deberes o intereses de

3
particulares o de entidades públicas”.

De acuerdo a las manifestaciones fácticas tenemos que todo acto administrativo es

producido por el órgano administrativo competente siguiendo el proceso legalmente
establecido por la ley normativa correspondiente. Son órganos competentes el
Presidente de la República, Los Ministros de Estado, Los Gobiernos Regionales o
Locales, entre otros.

Pretensiones que se demandan.- Como lo señala el artículo cinco del texto único de
la Ley 27584, en la vía de proceso contencioso-administrativo podrán plantearse o
interponerse demandas que pretendan:

1.- La declaración de nulidad total, parcial o ineficacia de actos administrativos.

2.- El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y
la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.
3.- La declaración que contraría al derecho y el cese de una actuación material que no
se sustente en acto administrativo.
4.- Se ordene a la administración Pública la realización de una determinada actuación
a la que se encuentre obligada por mandato de la Ley o en virtud de un acto
administrativo firme.
5.- La indemnización por el daño causado con alguna actuación impugnable como lo
previene el artículo 238 de la Ley 27444, siempre y cuando se plantee
acumulativamente, alguna de las pretensiones anteriores. 4

La pretensión es el deseo de algo propio de una persona. Desde el punto de vista

procesal, al ser vulnerado algún derecho de la persona, ésta tiene la opción de
reclamar directamente a quien la agravió para que repare su falta o cumpla con su
obligación. Esta acción o intervención directa se llama pretensión material.

Ante el fracaso de la reclamación directa, la persona acude al órgano jurisdiccional

para que resuelva el conflicto y en ese sentido la pretensión se traduce en la
demanda civil y que al final concluye con la relación jurídica procesal, empezando de
esta manera el proceso, específicamente con la calificación de la demanda, en la cual

3
V. Berrío, “Manual de Proceso contencioso-administrativo”,pág. 106

4
Jurista Editores, “Ley del Procedimiento Administrativo General” Responsabilidad de la Administración
Pública, Pág 113
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se evidencia la naturaleza de la materia que se reclama y en forma específica para el

Proceso Contencioso-administrativo, lo tiene señalado artículo precedente que se ha
descrito en sus cinco incisos.

La competencia.- Es la facultad jurisdiccional para que el Poder Judicial a través de

sus órganos jerarquizados resuelva los conflictos de intereses. En materia de proceso
contencioso-administrativo, veámosla desde el punto de vista del territorio y por la
función del órgano que expidió el acto administrativo.

Como lo señala el artículo 10 del Texto Único de la ley 27584 teniendo en cuenta el
territorio el Juez competente para resolver el conflicto en primera instancia es el Juez
a elección del demandante, del domicilio del demandado o del lugar donde se produjo
o emitió el acto administrativo impugnable, traducido en una resolución o en el silencio
administrativo.

Que en relación a la competencia funcional como lo establece el artículo once del

Texto Único de la ley 27584 se tienen las siguientes reglas:

1.- Todo proceso contencioso-administrativo en primera instancia, es competente el

Juez de primera instancia del juzgado contencioso-administrativo.
2.- En las jurisdicciones que no existan Juzgados ni Sala Especializada en Procesos
Contencioso-administrativos, son competentes los Juzgados Civiles, Mixtos o la Sala
Civil del Distrito Judicial, si el acto administrativo lo expidió por ejemplo El Tribunal
Registral.
3.- Es competente en primera instancia, la Sala Civil de Procesos Contencioso-
administrativos si el acto administrativo lo expidió El Banco Central de Reserva, La
Superintendencia de Banca y Seguros, El Tribunal Fiscal, El Tribunal Registral, El
Tribunal del INDECOPI, El Tribunal de CONSUCODE, El Concejo de Minería, El
Tribunal de Organismos Reguladores, En este caso la Sala Civil Suprema resuelve
en segunda instancia y la Sala Constitucional y Social resuelve la casación si fuera
el caso.

De acuerdo como lo señala el artículo doce del Texto Único de la ley en los casos
que el Juez o la sala civil, no sea competente, remitirá con oficio la demanda al
llamado por ley, bajo sanción de nulidad de lo actuado por el Juez o la sala
incompetente.
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Partes procesales.- Son las que intervienen en el proceso. Conforme a la Doctrina el

Juez es sujeto pasivo y el demandante y demandado son sujetos activos, por cuanto
ambos solicitan al Juez y el Magistrado responde con sus resoluciones o con sus
actuaciones judiciales.

El Texto Único de la Ley 27584 en el sub capítulo II señala en sus artículos trece,
catorce y quince quienes son la parte activa y la parte pasiva del proceso:

1.- Parte activa en el proceso contencioso-administrativo: De acuerdo a los

artículos trece y catorce del Texto Único de la Ley son las siguientes:
a.- Tiene legitimidad activa para obrar.-Toda persona que se considere que esta
siendo o que su derecho ha sido vulnerado por la actuación indebida de la
Administración Pública, actuaciones administrativas que están precisadas en el
artículo cuarto de la Ley de la materia.
También es parte activa con legitimidad para obrar la Administración Pública cuando
las resoluciones o actos administrativos vulneran los derechos subjetivos que agravian
la legalidad administrativa o los intereses de orden público, siempre y cuando se haya
vencido el plazo que la entidad administrativa que expidió ese acto administrativo no
se ha rectificado disponiendo con resolución motivada la nulidad de dicho acto.

b.- Legitimidad activa para la defensa de los intereses difusos.-Cuando los

actos administrativos vulneran los intereses difusos, tienen legitimidad:
a.- El Ministerio Público, que actúa como parte del proceso.
b.- El Defensor del Pueblo.
c.- Cualquier persona natural o jurídica.
Son intereses difusos todos los actos humanos que afecten los derechos de la
colectividad o sea de la sociedad en su conjunto y que de una u otra manera dichos
actos contribuyen a la destrucción de la colectividad, como sucede con los actos
industriales que no previenen que sus deshechos contaminen el medio ambiente.

2.- Parte pasiva del proceso contencioso-administrativo.- De conformidad con lo

señalado en el artículo quince del Texto Único de la Ley 27584 son parte pasiva, las
siguientes:
a.- La entidad administrativa que expidió en última instancia el acto o la declaración
administrativa que se impugna.
b.- La entidad administrativa, cuyo silencio, inercia u omisión es objeto del proceso.
c.- La entidad administrativa cuyo acto u omisión produjo daños y su resarcimiento es
discutido en el proceso.
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d.- La entidad administrativa y el particular que participaron en un procedimiento

trilateral.
e.- El particular titular de los derechos declarados en el acto cuya nulidad pretenda
ante la entidad administrativa que lo expidió, en el supuesto, que dicho acto vulnere
los derechos subjetivos de la entidad administrativa o el interés público.
f.- La entidad administrativa que expidió el acto y la persona a cuyo favor están los
derechos que son motivo de impugnación.
g.- Las personas jurídicas de Régimen Privado que presten servicios públicos o
ejerzan función administrativa en virtud de concesión, delegación o autorización del
Estado.

Representación y defensa de las entidades administrativa.- Las entidades

administrativas son El Estado, por lo tanto la defensa ante un emplazamiento judicial
El Estado se defiende a través de sus representantes que se denominan
Procuradores o Representantes Judiciales.

Ante una demanda vía proceso contencioso-administrativo la defensa del Estado

estará cargo del Procurador Público o de un Representante Judicial debidamente
acreditado, con la resolución correspondiente.

El representante de la defensa, en el Proceso Contencioso-administrativo dentro del

plazo para contestar la demanda tiene la obligación de poner en conocimiento de la
entidad administrativa su opinión acerca de la demanda y las recomendaciones
pertinentes que deben aplicarse en la secuencia procesal del caso. 5

Intervención del Ministerio Público.-El Ministerio Público conforme al Decreto

Legislativo 052 que es su ley Orgánica, es el defensor de la legalidad y de la familia
y en la secuencia procesal del Proceso Contencioso-administrativo la ley le otorga la
facultad para constituirse como dictaminador o como parte del proceso. En este caso
El Ministerio Público interviene ejercitando el Principio de Legalidad, según sea el caso
por resolver.

De conformidad como lo ordena el artículo dieciséis del Texto Único de la Ley 27584.
El Ministerio Público es dictaminador y emite su dictamen antes de expedirse la
sentencia o también emite su dictamen antes de emitirse la resolución casatoria.

5
Artículo diecisiete del Texto Único de la Ley 27584
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El Ministerio Público es parte del proceso, cuando lo que está en debate se relaciona
con los intereses difusos, señalados en La Constitución Política del Estado en el
artículo ciento treinta y ocho.
Agotamiento de la vía administrativa.-La Constitución Política del Estado en su
artículo ciento cuarenta y ocho señala que las resoluciones administrativas que
causan estado, son susceptibles de impugnación “vía revisión por el Poder Judicial”
a través del proceso contencioso-administrativo. Pero, causar estado significa que las
resoluciones han pasado a la autoridad de cosa decidida, precisamente porque ya
no son susceptibles administrativamente de recurso impugnatorio alguno, porque la
vía administrativa ha sido agotada, conforme a las reglas que señala de la Ley 27444
que es la Ley General de Procedimiento Administrativo.

El artículo 2l8 de la Ley General del Procedimiento administrativo precisa que se agota
la vía administrativa cuando contra el acto administrativo no procede legalmente
impugnación ante una autoridad u órgano jerárquicamente superior en la vía
administrativa o, en todo caso, cuando se produzca el silencio administrativo
negativo, salvo que el interesado haya interpuesto recurso de reconsideración 6. Son
actos que agotan la vía administrativa los siguientes:

1.- El acto administrativo, contra el cual no procede legalmente impugnación ante una
entidad u órgano jerárquicamente superior en la vía administrativa o cuando se
produzca el silencio administrativo negativo, salvo que el interesado haya interpuesto
recurso de reconsideración, en cuyo caso la resolución que resuelve la
reconsideración o el silencio administrativo producido con motivo del citado recurso
de reconsideración agota la vía administrativa.
2.- El acto administrativo expedido o el silencio administrativo producido; con motivo
de la interposición del recurso de apelación, en aquellos casos en los que se impugne
el acto de una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica.
3.- El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la
presentación de un recurso de revisión, únicamente en los casos a que se refiere el
artículo doscientos diez de la Ley 27444.
4.- El acto administrativo que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos
administrativos, tal como lo señalan los artículos doscientos dos y doscientos tres de
la Ley 27444.

6
Jurista Editores, “Ley de Procedimiento Administrativo General”, Pág. 103
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5.- Los actos administrativos que dictan los Tribunales o los consejos administrativos
regidos por leyes especiales.

Excepciones del agotamiento de la vía administrativa.- No es requisito el

agotamiento de la vía administrativa, para la procedencia de la demanda de proceso
contencioso-administrativo conforme al artículo 2l del Texto Único de la Ley 27584, en
los siguientes casos:

1.- Si la demanda la interpone la autoridad administrativa cuando el derecho subjetivo

de dicha entidad ha sido vulnerado respecto al derecho de la legalidad (se ha
violado el debido proceso) o se agravia al orden público.
2.- Cuando la demanda de proceso contencioso-administrativo tiene como motivo o
pretensión que la administración pública realice una determinada actuación que se
encuentra obligada por mandato expreso de la ley o como consecuencia de un acto
administrativo firme, de conformidad con el Art. 5 Inc. 4 del D. S. Ol3-2,008-JUS.
3.- Cuando la demanda la interpone un tercero al procedimiento administrativo
precisamente; si en dicho procedimiento se ha dictado la actuación impugnable.
4.- Cuando la demanda que se interpone esté referida o tenga como pretensión el
derecho a la pensión que, haya sido denegada en la primera instancia de la sede
administrativa.

Plazos para la interposición de la demanda.- El plazo de una u otra manera

constituye una situación inexorable respecto al lapso o tiempo dentro del cual las
partes procesales hacen valer el derecho que la Ley les faculta.

Dentro de esta sistemática procesal es característica del Derecho Procesal Civil la

perentoriedad, diseñada en el artículo ciento cuarenta y seis del Código Procesal Civil,
característica que está insumida en el caso de la impugnación por la nulidad o
ineficacia de los actos o resoluciones administrativas al darse plazos inexorables y
perentorios que por ser de caducidad la parte que se siente agraviada con la
resolución o acto administrativo que causa estado, interpondrá su demanda dentro de
los plazos que los señala el artículo diecinueve del Texto Único de la Ley:

1.- Dentro de tres meses para interponer la demanda para impugnar los actos
administrativos, las declaraciones administrativas la actuación material que no se
sustente en acto administrativo y demás a las que se refieren los Incs. 1, 3, 4, 5, y 6
del Artículo cuatro del Texto Único Ordenado de la Ley 27584.
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2.- Las entidades administrativas, tienen la facultad de iniciar el proceso contencioso-

administrativo cuando la actuación administrativa que se impugna declara derechos
subjetivos. En este caso la entidad administrativa expedirá una resolución
debidamente motivada en la cual deberá quedar suficientemente claro el agravio que
produce aquella actuación administrativa, a la legalidad administrativa y al interés
público.

Naturalmente, esto sucederá si se hubiese vencido el plazo para que la entidad

administrativa declare la nulidad de dicha actuación. En este caso el plazo es el
establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo General. Dentro de un año de
oficio, vencido este plazo dentro de dos años a través del Proceso Contencioso-
administrativo.

3.- Se interpone la demanda dentro del plazo de tres meses cuando se impugnen
actuaciones materiales que no se sustenten en actos administrativos. El plazo se
empieza a contar desde el día siguiente que se tomó conocimiento de las referidas
actuaciones.

4.- El plazo para interponer demanda vía proceso contencioso-administrativo es de

tres meses en los casos de silencio administrativo positivo porque la autoridad
administrativa no resolvió el conflicto dentro del transcurso del tiempo que la ley de
procedimiento administrativo lo tiene previsto. El pronunciamiento de la autoridad
administrativa después de notificada la demanda carece de eficacia.

5- No existe plazo para interponer demanda de proceso contencioso-administrativo en

el caso del silencio administrativo negativo tal como lo tiene previsto el artículo 188.5
de la Ley 27444

6.- La facultad para anular de oficio los actos administrativos prescribe al año, pero
puede dejarse sin efecto dicho acto administrativo a través de una demanda de
proceso-contencioso-administrativo, la que puede interponerse dentro del plazo de
dos años contados a partir de la fecha que prescribió el derecho para declarar la
nulidad de oficio.
Como se puede apreciar, en este caso, el plazo lo fija la Ley General de Procedimiento
Administrativo 27444 en el Art. 202.4.

7.- En el caso que los actos administrativos fuesen emitidos por consejos o
tribunales regidos por leyes especiales, dicho acto administrativo de oficio puede ser
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declarado nulo. En el supuesto de vencerse dicho plazo por prescripción, la Autoridad

Administrativa puede iniciar la acción contencioso-administrativa dentro del plazo de
tres años, contados a partir de la fecha que prescribió el derecho para declarar la
nulidad de acto administrativo emitido por dicho tribunal. Todo en aplicación de lo que
prescribe el artículo 202.5 de la Ley 27444.

8.- En el supuesto que la demanda la interponga un tercero, los plazos

precedentemente expuestos se cuentan a partir de la fecha que dicho tercero tuvo
conocimiento del acto administrativo que causó estado.

La demanda de impugnación de acto o de resolución administrativa.- Esta

demanda que como cualquier otra demanda es el continente o forma extrínseca
deberá cumplir con los presupuestos procesales que son la forma del escrito, los
requisitos de la demanda y la capacidad procesal a que se refieren los artículos
130,131,132,424 y 57 del C.P.C también debe ceñirse a las condiciones de la acción
que se traduce en la voluntad de la ley, la legitimidad de obrar e interés para obrar,
éste último al amparo de lo prescrito en el artículo sexto del T.P. del C.C. respecto al
interés para obrar, sin perjuicio que esta clase demandas deberán cumplir con los
requisitos especiales y propios del proceso contencioso administrativo desde la
postulación y son los siguientes:

1.- El documento que acredite el agotamiento de la vía administrativa, salvo las

excepciones que la ley contempla.

2.- En los casos que demande a la entidad administrativa la nulidad e ineficacia de

sus propios actos o de la resolución administrativa que vulnere sus derechos, deberá
ofrecer como medio de prueba el expediente administrativo en el cual obra el acto o la
resolución administrativa, cuya nulidad e ineficacia se pretende con la demanda.

En el supuesto que no se adjuntase al escrito de la demanda estos requisitos

específicos, al calificarse la demanda será declarada inadmisible para los efectos de
la subsanación.

Vías procesales del Proceso Contencioso-administrativo.- El Subcapítulo II del

Texto Único establece que el Proceso Contencioso-administrativo de acuerdo a la
naturaleza de la pretensión puede ser:
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1.-Proceso urgente.- Conforme lo diseña la Ley de la materia o sea el Texto Único

de la Ley 27584, en sus artículos veintiséis y veintisiete este proceso es bastante
breve o sea corto hasta cierto punto más corto que el Proceso Sumarísimo.

Procedencia.- Se tramitan como proceso urgente las siguientes pretensiones:

a.- El cese de cualquier actuación material que no se sustente en acto administrativo.
b.- El cumplimiento por parte de la administración de una determinada actuación a la
que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de un acto administrativo
firme.
c.- Las relativas a materia provisional .en cuanto se refieran al contenido esencial del
derecho a la pensión.

Sin embargo, para el otorgamiento de la tutela jurisdiccional efectiva del proceso

surgente necesariamente deben concurrir en el mérito de la demanda y los recaudos
de la misma los siguientes presupuestos:
 Un interés tutelable cierto y manifiesto.
 Necesidad impostergable de la tutela.
 Que sea la única vía eficaz para la tutela del derecho invocado. 7

Sin embargo atendiendo a lo prescrito en el artículo veintiséis en su parte in fine deja

en libertad a las partes que si consideran que el proceso siendo por su naturaleza
“Proceso Urgente” se pueden tramitar conforme a los establecido para el Proceso
Especial.

Reglas del procedimiento de la demanda del proceso urgente.- Presentada la

demanda y admitida, previa su calificación se corre traslado por el término de tres
días para que la parte emplazada conteste la demanda.

a.- La parte emplazada debe contestar la demanda dentro del plazo legal por lo que
con la contestación o sin ella el Juez dentro de cinco días dicta sentencia disponiendo
la medida que corresponda a la pretensión invocada.

b.- Expedida la sentencia la parte que no está de acuerdo con el contenido de la

resolución interpone el recurso de apelación dentro del plazo de cinco días, contados
partir del día siguiente de la notificación con dicha sentencia.

7
Jurista Editores” Texto Único Ordenado de la Ley 2758
Procesos Especiales Braulio J. Zavaleta Velarde

c.- Interpuesto el recurso ordinario de apelación el concesorio es con efecto

suspensivo.
De lo que se puede advertir conforme a lo que se expone este proceso urgente es
brevísimo y muy especial de acuerdo a los plazos del mismo.

2.- Proceso especial.- En sí, se trata de un trámite del Proceso Abreviado en el cual
no se admite la reconvención por mandato expreso de lo prescrito en el artículo
cuatrocientos noventa del C.P.C y se ejerce o procede en todos los casos que se
tenga que impugnar actos o resoluciones administrativas que han causado estado
pero, que no estén previstos en el artículo veintiséis del Texto Único.

Generalidades del proceso especial.- Presentada la demanda el Juez la califica y

dispone su notificación para que el emplazado conteste la demanda dentro del plazo
de diez días y con la contestación o sin ella el Juez resuelve ya sea declarando la
relación jurídica procesal válida o, la improcedencia con la consiguiente conclusión del
proceso por invalidez insubsanable. La resolución que expida el Juez será motivada
resaltando razonablemente los defectos si los hubiera o si fuera el caso concederá un
plazo para que la demandante subsane si existiesen defectos subsanables.
Subsanados los defectos, el Juez declara saneado el proceso por existir una relación
jurídica procesal válida, caso contrario, declarará nulo todo lo actuado y por lo tanto
concluido el proceso, precisamente porque la demandante no subsanó los defectos.

Si el emplazado ha deducido excepciones o defensas previas, el Juez las resuelve

con decisión motivada.

En el supuesto que no se presentaran excepciones o defensas previas y en el proceso

se ha dictado el auto de saneamiento, éste deberá contener la fijación de los puntos
controvertidos y la declaración de admisión de los medios probatorios idóneos para el
debate de los puntos controvertidos, rechazando al mismo tiempo los medios
probatorios que no los admite, pero que fueron admitidos en al auto admisorio.

Ahora bien, siempre y cuando la actuación de los medios probatorios admitidos los
requiera, el Juez señala día y hora para la audiencia de actuación de pruebas. La
resolución que ordena la actuación de los medios probatorios o que prescinde es
impugnable sin embargo de acuerdo al principio de doble instancia, la parte puede
apelar por lo que ante este supuesto el concesorio es sin efecto suspensivo y con
calidad diferida.
Procesos Especiales Braulio J. Zavaleta Velarde

Expedido el auto de saneamiento o de realizada la audiencia de pruebas, según el

caso, el expediente se remitirá al Fiscal para que emita su dictamen dentro del plazo
de quince días. Devuelto el expediente con el dictamen o sin él se notificará las partes
y, en su caso, también la notificación se hará con el dictamen fiscal.

Notificada la devolución del expediente y con el dictamen fiscal si fuera el caso, dentro
del plazo de tres días las partes tienen expedito su derecho para solicitar el uso de
la palabra para hacer el informe oral que corresponda para el mérito de sustentar su
defensa. El mérito del uso de la palabra será concedido por el solo hecho de la
solicitud oportuna.8

Plazos.- Para los efectos que se cumpla con lo dispuesto en el artículo 28.2 del D.S.
013-2008-JUS concordante con los artículos cuatrocientos cuarenta y dos y
cuatrocientos noventa y uno del C.P.C. relacionado con el contenido de la
contestación de la demanda los plazos son los siguientes:
1.- Tres días para interponer tachas u oposiciones a los medios probatorios, plazo que
se cuenta desde los tres días que se los tiene como ofrecidos.
2.- Cinco días para deducir excepciones o defensas previas contados a partir de la
notificación con la demanda.
3.- Diez días para contestar la demanda contados desde la notificación con la
resolución que la admite a trámite.
4.- Quince días para emitir el dictamen fiscal o devolver el expediente al órgano
jurisdiccional, contados desde su recepción.
5.- Tres días para solicitar informe oral, contados desde la notificación con la
resolución que dispone que el expediente se encuentra en el estado de dictar
sentencia.
6.- Quince días para emitir sentencia contados desde la vista de la causa.
En el supuesto de no solicitarse informe oral, el plazo se cuenta desde la notificación
a las partes con el dictamen fiscal o de la devolución del expediente por el Ministerio
Público.
7.- Cinco días para apelar de la sentencia, que se cuenta desde su notificación.
Asimismo, debemos aclarar que los plazos se cuentan desde el día siguiente a la
notificación, tal como lo previene el artículo ciento cuarenta y siete del C.P.C.

Notificación.-En este Proceso Contencioso-administrativo o de impugnación de acto o

de resolución administrativa, por mandato expreso del artículo 29 del Texto Único, la

8
D.S.O13-2008, texto único de la Ley 27584
Procesos Especiales Braulio J. Zavaleta Velarde

notificación de las resoluciones se efectuarán por correo electrónico, Internet, u otro

medio idóneo que permita confirmar fehacientemente, su recepción, salvo cuando se
trate de las siguientes resoluciones, que obligatoriamente se notificarán con cédula:

1.- El traslado de la demanda, su inadmisibilidad o su improcedencia.

2.- La citación a audiencia.
3.- El auto de saneamiento procesal, fijación de puntos controvertidos, saneamiento
probatorio o de juzgamiento anticipado.
4.- La sentencia.
5.- Las otras resoluciones que el Juez disponga motivadamente.

Asimismo, debemos aclarar que las partes en los actos postulatorios o sea con la
demanda y con la contestación deberán fijar dirección electrónica, bajo apercibimiento
de declarar la inadmisibilidad de la demanda o de la contestación.

También se debe tener presente que la notificación electrónica surte sus efectos
desde el día siguiente que dicha notificación llega a la dirección electrónica señalada
por las partes procesales, tal como lo previene el artículo veintinueve parte in fine del
Texto único Ordenado.

Actividad probatoria.-Las partes procesales en la secuencia procesal tienen la

facultad de acreditar y producir certeza en la mente del órgano jurisdiccional que sus
pretensiones son verdaderas y no ilusorias ni ritualistas.

La jurisprudencia uniforme señala que el derecho a probar tiene por finalidad

producir certeza y convicción en la mente del juzgador es decir el convencimiento
sobre la existencia o inexistencia de los hechos que afirman o que niegan las partes
procesales en la etapa postulatoria.

En el proceso de impugnación de acto o de resolución administrativa los medios

probatorios se restringen a las pruebas actuadas en el proceso administrativo y, como
es natural, se encuentran en el expediente en el que recayó el acto administrativo
que es motivo de la demanda, por lo tanto si las partes no lo ofrecen como medio de
prueba el Juez de oficio deberá ordenar que dicho expediente administrativo se
agregue a los autos para tenerlo a la vista al momento de resolver.

Sin embargo, se admiten nuevos medios probatorios cuando se conozcan nuevos

sucesos o en todo caso cuando se han generado nuevos hechos con posterioridad al
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inicio del proceso administrativo. Concretamente, en estos supuestos se admiten el

ofrecimiento de medios probatorios para ser actuados en la estación que corresponda.
Se trata en sí de los medios probatorios extemporáneos.

Oportunidad del ofrecimiento de los medios probatorios.- El Principio de

Concentración de Pruebas establece que los actos procesales se realizan o tienen
lugar en un solo momento o instante, porque la norma así lo tiene predispuesto. De
acuerdo a lo que se expone el ofrecimiento de los medios probatorios conforme a lo
dispuesto en el artículo 31 del. Texto Único de la Ley, en el Proceso Contencioso-
administrativo como en cualquier otra demanda civil, el ofrecimiento de pruebas tiene
lugar con la demanda o con la contestación, es decir solamente con motivo de los
actos postulatorios, adjuntándose los documentos y los pliegos interrogatorios caso
contrario este derecho precluye. Siendo diversos los medios probatorios en el
Derecho Procesal Civil en este proceso se ofrecerán los pertinentes y al mismo
tiempo todo los que las partes decidan de acuerdo a su estrategia o plan
preconcebido. Sin embargo, se admitirán medios probatorios extemporáneos siempre
y cuando se refieran a hechos ocurridos o conocidos con posterioridad al inicio del
proceso, pero siempre que estén vinculados directamente con las pretensiones que
se postulan con la demanda o con la contestación.

De presentarse medios probatorios extemporáneos el Juez corre traslado a la parte

contraria por el término de tres días. Estos medios probatorios extemporáneos pueden
ameritar se lleve cabo una audiencia, por lo que si esto fuese de esta manera, el
Juez señala y cita para que se lleve a cabo la audiencia respectiva.

Ahora bien, en el supuesto que el actor con la postulación de la demanda o

contestación no tuviera en su poder el medio probatorio que le favorece, pero sabe y
conoce que está en manos de un tercero, que pudiera ser la Autoridad Administrativa,
por ejemplo, deberá indicar quién tiene la prueba y sobre de qué trata la prueba
ofrecida. Esta información le permite el Magistrado emplear los recursos pertinentes
para que dicha aprueba llegue al Juzgado o sea que dicha prueba sea incorporada al
proceso.

Prueba de oficio.- Es el caso típico, del ejercicio del Principio Inquisitivo del que se
vale el Juez para ordenar la ejecución de actos procesales que son trascendentes
para cumplir con la finalidad del Proceso Civil, es decir contribuir para alcanzar la
paz social en justicia. El artículo treinta y dos del Texto Único Ordenado de la Ley
27584 señala que el Juez con resolución motivada tiene la facultad de ordenar la
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actuación de medios probatorios que considere pertinentes cuando los medios

ofrecidos por las partes no sean suficientes para formar convicción.

Carga de la prueba.- Lo previsto en el artículo ciento noventa y seis del Código

Adjetivo al afirmar que quien afirma o contradice hechos o actos debe probarlo, se
insume en el artículo treinta y tres del Texto Único de la Ley al afirmar que la carga de
la prueba corresponde a quien afirma los hechos de su pretensión.
Sin embargo, existe la siguiente salvedad, en el sentido que corresponde la carga de
la prueba a la entidad administrativa, cuando la actuación administrativa impugnada
establece una sanción o, algunas medidas correctivas o en todo caso cuando la
entidad administrativa demandada por razones de función o especialidad está en
mejores condiciones de acreditar los hechos.

Obligación de colaboración a cargo de la administración.- La impugnación de acto

o de resolución administrativa puede ser porque el administrado demanda a la
Administración Pública porque su derecho ha sido vulnerado, en este caso la
administración a solicitud de parte o por disposición del Juez facilitará todos los
documentos o informes pertinentes para el debate, en la medida que estos
documentos probatorios a favor del demandante se encuentran formado parte del
expediente administrativo en el cual recayó el acto o resolución administrativa que lo
sanciona y agravia que es por lo que demanda la nulidad o ineficacia de la
resolución.

Ahora bien si la administración pública no cumpliese con el apremio judicial, el Juez

tiene la facultad de aplicar las medidas coercitivas a que se contrae el artículo
cincuenta y tres del C.P.C. que bien puede ser la imposición de una multa.

Medios impugnatorios.- Impugnar es sinónimo de contradecir por lo tanto el medio

impugnatorio implica contradecir las ideas o las posiciones que se afirman o se
niegan.

Desde el punto de vista procesal civil, los medios impugnatorios impiden que las
resoluciones judiciales se cumplan sin antes haber sido revisadas por el mismo
órgano jurisdiccional o por el Superior, según corresponda.

La impugnación es a través de los recursos que pueden ser ordinarios y

extraordinarios por lo tanto dentro de este contexto la doctrina es uniforme al
considerar que la impugnación es el género y los recursos son la especie.
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Como lo advierte el artículo ciento diecinueve del Código Adjetivo los actos procesales
del Juez son las actuaciones judiciales y la resoluciones que las expide y, entre
las últimas tenemos los decretos, los autos y las sentencias que en el proceso
contencioso-administrativo como en cualquier otro proceso civil el órgano jurisdiccional
expide decretos, autos y sentencias, que se cuestionan con los denominados recursos
ordinarios que son los siguientes:

1.- El recurso de reposición que se interpone contra los decretos dentro del tercer día
de haber sido notificado como lo señalan los artículos ciento cuarenta y siete
concordante con el artículo trescientos sesenta y tres C. P. C.

2.- El recurso de apelación que se interpone contra:

a.- Los autos dentro del plazo de tres días o en la misma audiencia si se dictase
dicho auto durante el desarrollo de una audiencia.
b.- Las sentencia dentro del plazo de cinco días como lo previene el artículo 28.2
en el numeral g del Texto Único de la Ley.
c.- Recurso de queja que se interpone dentro del plazo de tres días contados a
partir del día siguiente de haber sido notificada la resolución que deniega el recurso
de apelación o de casación, como lo dispone el artículo cuatrocientos tres del
C.P.C.

3.- El recurso extraordinario de casación que se interpone dentro de diez días

contados a partir del día siguiente de la notificación con la resolución que ha resuelto
la apelación de conformidad con el Art. 387 Inc. 3 del C.P.C. Asimismo, se deberá
tener presente que la casación procede solamente en los siguientes casos:
a.- En el caso de las pretensiones que no son cuantificables.
b.- En el caso de las pretensiones cuantificables, cuyo monto sea mayor a las 140
U.R.P. o que dicho acto provenga de una Autoridad Administrativa de competencia
Provincial, Regional o Nacional y, por excepción de los actos administrativos
dictados por la Autoridad Administrativa Provincial, Regional o Nacional y por
excepción respecto de los actos administrativos dictados por autoridad administrativa
Distrital siempre y cuando la cuantía sea superior a las 140 U.R.P.

b.- No procede el recurso de casación en los casos que se resuelven los conflictos en
el proceso urgente, cuando el proceso ha resuelto favorable la pretensión
demandada y al mismo tiempo confirmada por segunda instancia.
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Medidas cautelar.- La medida cautelar tiene la finalidad de evitar la demora en el

proceso y de asegurar que la sentencia que se expida en la acción principal se
ejecute conforme a su propios términos de tal manera que no se convierta en una
ilusión.

En el proceso Contencioso-administrativo la medida cautelar se solicita y se ejecuta

conforme a los que señalan las normas pertinentes del C.P.C., es decir fuera o dentro
del proceso, ya sea de innovar y de innovar o en todo caso, la medida cautelar que
fuere pertinente.

Requisitos.- La medida cautelar que se dicte será de acuerdo cómo lo solicite la

parte interesada, teniendo en cuenta el principio de la proporcionalidad en la eventual
afectación del bien sobre el que recaiga la medida, por lo que es necesario que se
cumplan los siguientes requisitos:

a.- Que el derecho que se invoca en la pretensión cautelar deberá ser verosímil sobre
la base de la proporcionalidad de la eventual afectación.
b.- Que se considere necesaria la emisión de la medida cautelar para evitar la demora
del proceso o por constituir un peligro para la ejecución de la sentencia recaída en el
proceso principal.
c.- Que la medida cautelar sea adecuada para garantizar la eficacia de la ejecución
de la sentencia.
d.- El ofrecimiento y la aceptación de la contra cautela para garantizar el posible daño
que se pudiera generar con la ejecución de la medida. La contracautela deberá ser
coherente con el señalamiento y con la ejecución de la medida.

En los casos que el proceso tenga como finalidad el pago de sumas pecuniarias,
como contra cautela no será admitida la Caución Juratoria.9

La sentencia.- En el proceso contencioso-administrativo la resolución que pone fin al

instancia o al proceso es la sentencia, la cual es conocida en la doctrina como
resolución o sentencia estimatoria, la cual en decisión motivada y precisa resuelve
la cuestión debatida declarando fundada o infundada la demanda. En este caso se ha
merituado el fondo y forma de la pretensión, pero también puede haber
pronunciamiento sólo de forma y estamos frente a una sentencia inhibitoria.

9
Interpretación sistemática de los Arts. 39 y 40 del D. S. 613-2008 Págs. 136 y 137.
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La sentencia según la naturaleza de la acción puede ser condenatoria, constitutiva o

declarativa y en el caso del proceso contencioso-administrativo la sentencia se llama
estimatoria, precisamente porque admite por lo menos parcialmente, la petición del
demandante, pronunciándose respecto a la nulidad o ineficacia del acto
administrativo, o por el restablecimiento o, reconocimiento de una situación jurídica
individualizada.
La sentencia conforme lo señala el artículo 41 del Texto Único Ordenado de la Ley
27584 al declarar fundada la demanda es porque ha resuelto en función de la
pretensión planteada lo siguiente:

1.- La nulidad total o parcial o ineficacia del acto administrativo impugnado, de

acuerdo a la pretensión.

2.- El restablecimiento o reconocimiento de una situación jurídica individualizada y de

la adopción de cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o
reconocimiento de una situación jurídica lesionada, aún cuando no hayan sido
pretendidas en la demanda

3.- La cesación de la actuación material que no se sustente en acto administrativo y

la adopción de cuantas medidas sean necesarias para obtener la efectividad de la
sentencia, sin perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio Público el
incumplimiento para el inicio del proceso penal y la determinación de los daños y
perjuicios que resulten de dicho incumplimiento.

4.- El plazo en el que la administración debe cumplir con la realización de una

determinada actuación a la que está obligada, sin perjuicio de poner en conocimiento
del Ministerio Público el incumplimiento de la obligada, para el inicio del proceso penal
y la determinación de los daños y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento.

5.- El monto de la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados.

Conclusión anticipada, transacción y conciliación y, especificación del mandato

judicial.- El Texto Único Ordenado de la Ley 27584 en sus artículos 42, 43 y 44
señalan que en el Proceso Contencioso-administrativo también se tiene la conclusión
anticipada del proceso a través de las instituciones jurídicas precedentes se ejercitan
de acuerdo a los intereses de las partes procesales. La ejecución de éstas tienen el
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mismo efecto de la conclusión anticipada del Proceso Civil, que se dispone el Título I,
Capitulo I del Código Procesal. Los presupuestos son los siguientes:

a.- La conclusión anticipada del proceso, si la demandada reconoce en la vía

administrativa, la pretensión del demandante que es motivo del debate. En este caso
el Juez corre traslado por tres días a la parte contraria y con la absolución o sin ella el
Juez emite su pronunciamiento, salvo que el reconocimiento no incluyera todo el
contenido de la pretensión.

b.- En el Proceso Contencioso-administrativo también tiene lugar como medios

alternativos de solución de conflictos, la transacción y la conciliación, que es en
cualquier estadío procesal, siempre y cuando no se trate de derechos indisponibles.
En el caso de ser parcial la transacción o la conciliación, el proceso continuará sobre
los hechos no comprendidos en el medio alternativo.

c.- Como en cualquier proceso civil en el proceso contencioso-administrativo se

aplican los alcances del artículo ciento veintidós del Código Procesal Civil que se
relaciona con los requisitos que deben cumplirse en la redacción de las resoluciones
judiciales y en particular de la sentencia, la cual genéricamente tiene la primera parte
que se denomina expositiva una segunda llamada considerativa y la tercera que se
llama resolutiva. De acuerdo como lo dispone el artículo cuarenta y cuatro del Texto
Único Ordenado, la sentencia que declara fundada la demanda deberá disponer en la
parte resolutiva; el tipo de obligación a cargo del demandado, el titular de la
obligación, el funcionario que debe cumplir la obligación dispuesta en la
sentencia, y finalmente deberá contener el plazo para la ejecución.

La potestad de la ejecución de la sentencia le corresponde al juzgado o, a la Sala que

conoció el proceso en primera instancia.

Deber personal del cumplimiento de la sentencia.- De acuerdo con lo que prescribe

el artículo cuarenta y seis del Texto Único de la Ley, en sus cuatro incisos la
sentencia se ejecuta:

1.- De acuerdo a lo prescrito en el Art. 139 Inc. 2, de la Constitución Política del Perú
y el artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, las resoluciones que han pasado
a la autoridad de cosa juzgada se cumplen conforme a sus propios términos y en este
caso, las resoluciones judiciales deben ser cumplidas por el personal al servicio de la
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administración pública sin que éstos puedan calificar su contenido o sus

fundamentos.

2.- El responsable del cumplimiento del mandato judicial será la autoridad de más alta
jerarquía de la entidad, quien deberá comunicar por escrito al Juez qué funcionario
será encargado en forma específica de la misma, el que asumirá las
responsabilidades que señala el inciso anterior.

Sin perjuicio de lo señalado el Juez, podrá identificar al órgano responsable dentro de

la entidad y otorgarle un plazo razonable para la ejecución de la sentencia.

3.- En la ejecución de la sentencia los funcionarios encargados de exteriorizar la

voluntad de las entidades mediante actuaciones son solidariamente responsables
con ésta.

4.- La renuncia, el vencimiento del período de la función o cualquier otra forma de

suspensión o conclusión del vínculo contractual o laboral con la administración
pública no eximirá al personal al servicio de ésta de las responsabilidades en las que
ha incurrido por el incumplimiento del mandato judicial, si ello se produce después de
haber sido notificado.

Ejecución de obligaciones de dar suma de dinero.- De conformidad con lo

dispuesto en el artículo cuarenta y siete del Texto Único, las sentencias que
adquieren la calidad de cosa juzgada sobre pago de suma de dinero, serán atendidas
por el Pliego Presupuestario donde se generó la deuda, bajo responsabilidad del
Titular del Pliego y su cumplimiento se hará de acuerdo a los procedimientos que a
continuación se señalan.

47.1.- La oficina General de Administración o, la que haga sus veces del Pliego
Presupuestario requerido deberá proceder conforme al mandato judicial y dentro del
marco de las leyes anuales de presupuesto.

47.2.- En el caso del que para el cumplimiento de la sentencia, el financiamiento

ordenado en el numeral anterior, resulte insuficiente, el titular del Pliego
Presupuestario previa evaluación y priorización de las metas presupuestarias, podrá
realizar las modificaciones presupuestarias dentro de los quince días de notificada,
hecho que deberá ser comunicado al órgano jurisdiccional correspondiente.
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47.3.- De existir requerimientos que superen las posibilidades de financiamiento

expresadas en los numerales precedentes, los pliegos presupuestarios, bajo
responsabilidad del titular del pliego, mediante comunicación escrita de la Oficina
General de Administración, harán de conocimiento de la autoridad judicial su
compromiso de atender tales sentencias en el ejercicio presupuestario siguiente, para
lo cual se obliga a destinar hasta el tres por ciento de la asignación presupuestal que
le corresponda al pliego por la fuente de recursos ordinarios.

47.4.- Transcurridos seis meses de la notificación judicial sin haberse iniciado el pago
u obligado al mismo de acuerdo a alguno de los procedimientos establecidos en los
numerales precedentes se podrá dar inicio al proceso de ejecución de resoluciones
judiciales previsto en el Código Procesal Civil. Sin embargo, no podrán ser
materia de ejecución los bienes de dominio público, conforme al artículo setenta y tres
de la Constitución Política del Perú.

Pago de intereses.- Tal como lo tiene legislado el artículo cuarenta y ocho del Texto
Único Ordenado de la Ley 27584 la Entidad administrativa está obligado al pago de
intereses por el retraso en el cumplimiento de la ejecución de la sentencia.10

Pago de costos y costas.- De acuerdo al Principio de condena de costos y costas

que se insume en el Art. cuatrocientos doce del C.P.C., sin que las partes lo soliciten
el Juez debe pronunciarse por el pago de las mismas y son de cargo de la parte
vencida. Sin embargo, en el caso del Proceso Contencioso-administrativo de
conformidad con lo ordenado en el Art. cincuenta del Texto Único de la Ley 27484 las
partes procesales no podrán ser condenadas al pago de costos y costas.11

10
Por la importancia que reviste el conocimiento para el cumplimiento de la sentencia, en los casos de
obligaciones de dar suma de dinero, se han textualizado, los artículos cuarenta y siete y cuarenta y ocho del
Texto Único Ordenado de la Ley 27584.
11
Art. 412 del C.P.C y jurisprudencia vinculante . Sentencia recaída en el Exp. 257-2,001 Corte Sup. de Lima.
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