TEMAS DE REFORMA

POLÍTICA
Lima - Perú Vol. 35 Nº 1 160pp. 2018

ACCESO LIBRE A INFORMACIÓN CIENTÍFICA PARA LA INNOVACIÓN

TEMAS DE REFORMA POLÍTICA

EDICIÓN N° 35

2018
Lima - Perú
Vox Juris es una revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de San Martín de Porres, que publica artículos científicos y
trabajos de investigación referidos al ámbito académico de la Ciencia y Filosofía del Derecho, disciplinas afines, temas éticos y de
interés socio jurídico para la comunidad científica, académica, universitaria e institucional, nacional e internacional, con la finalidad
de divulgar el conocimiento especializado en temas de interés y actualidad. La revista tiene una periodicidad semestral. Indizada
en Latindex, Dialnet, Dialogos Mercosur, Clase, Base, Journal Tocs, DRJI, OAJI.net, Citefactor, Rebiun, Miar, EZB, Infobase Index,
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35
CONSEJO EDITORIAL
Director: Dr. Dr. Dr. H. C. Gino Ríos Patio
• Director del Instituto de Investigación Jurídica USMP. Profesor universitario.
• Abogado. Maestro en Ciencias Penales, Doctor en Derecho y Doctor en Educación por la Universidad de San Martín de
Porres, Lima-Perú.
• Posgrado en Derechos económicos, sociales y culturales por la Universidad de Ginebra, Suiza.
• Diplomado en Filosofía Política, Universidad de Harvard.
• Especialista en gestión, administración, enseñanza, metodología, investigación y didáctica universitaria.
Miembros:
Dra. Beatriz Kalinsky
• Antropóloga. Master en Ciencias Sociales (FLACSO). Doctora en Derecho Social por la Universidad de Buenos Aires,
Argentina.
• Profesora de Epistemología y Métodos de investigación social de la Universidad de Buenos Aires.
• Profesora e investigadora universitaria.
Dra. Gloria Charca Puente de la Vega
• Abogada. Past Vicerrectora Administrativa, Past Rectora y Past Decana de la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la
Universidad Andina del Cusco.
Dr. Dr. Mult.h.c. Antonio-Carlos Pereira Menaut
• Jurista, profesor titular de la Universidad de Santiago de Compostela (España) en el área de Derecho Constitucional.
• Director de la Catedra Jean Monnet de Derecho Constitucional europeo.
• Profesor Visitante de las Universidades de Valparaíso, Universidad de los Andes, Universidad de Chile, Pontificia
Universidad Católica de Valparaíso (Chile).
Dr. Jose Carlos Remotti Carbonell
• Profesor Agregat de Derecho Constitucional en el Departamento de Ciencia Política y Derecho Público de la Universidad
Autónoma de Barcelona, (España) / Coordinador Académico del Master en Derecho Público y de la Integración de dicha
Universidad.
Dr. Dr.Mult.h.c. Antonio Maria Lorca Navarrete
• Doctor en Derecho por la Universidad de Granada, España. Doctor en Jurisprudencia por la Universidad de Bologna,
Italia, catedrático de Derecho Procesal de la Universidad del País Vasco (España).
• Presidente del Instituto Vasco de Derecho Procesal, y miembro del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal. Ha sido
investido Doctor Honoris Causa por diversas universidades nacionales y extranjeras.
Dr. Fernando Miró Llinares
• Doctor en Derecho,Director del Centro Crímina, Catedrático y Decano de la Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas de
la Universidad Miguel Hernández de Elche, España.
• Especialista y autor de numerosas publicaciones sobre estudio y prevención de la delincuencia y prevención situacional
del delito, derecho penal económico y de la empresa y el derecho en las nuevas tecnologías.

Coordinador de Edición: Ing°. M.A. Luis Suárez Berenguela - Fondo Editorial USMP
Diagramación: Roberto Ramos Silupú - Fondo Editorial USMP
Corrector de textos: Lic. Axel Torres Queija
Traductor: Mtro. Augusto Espinoza Bonifaz
Diseñador Gráfico: José Alberto Bracamonte de Orbegoso

ISSN: 1812-6804 [Impreso]

ISSN: 2521-5280 [En línea]
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Fecha de Impresión : El presente número corresponde al semestre enero-junio 2018.
 ISSN 1812-6804
Volumen 35, Número 1, 2018
Enero - Junio 2018

CONTENIDO
CONTENT

Presentación......................................................... 11 El proceso de la reforma electoral:

El balance de la primera etapa
Editorial............................................................... 15 The process of electoral reform:
the balance of the first stage
Artículos de revisión Úrsula Letona Pereyra
Representante ante el Congreso Nacional, Perú....... 69
Gobernar a través del delito o gobernar
el crimen: La política en la cuestión criminal El voto preferencial en el Perú
Govern Through the crime or govern the Preferential voting in Perú
crime:The politics in the criminal issue Jorge Armando Rodríguez Vélez
Augusto Renzo Espinoza Bonifaz Representante de las Facultades de
Universidad de San Martín de Porres, Perú............ 21 Derecho de las universidades
privadas ante el Jurado Nacional
Un análisis al contenido de tres proyectos de Elecciones, Perú............................................... 79
de reforma constitucional
An analysis to the content of three projects Reforma y contrarreforma institucional
of constitutional reform sobre partidos políticos
Carlos Hakansson Reform and institutional counter-reform
Universidad de Piura, Perú................................... 29 on political parties
Carlo Magno Salcedo Cuadros
Una propuesta de reforma política Universidad Nacional Mayor de
para el mejor cumplimiento de los San Marcos, Perú....................................................93
fines del Estado: el empleo de la
criminología para el diseño de una ¿Rescatar la renovación parlamentaria
política criminológica parcial en el Perú?
A proposal for political reform for the Rescue the partial parliamentary renewal
best fullment of the purposes of the in Perú
state: the use of criminology for the Luciano López Flores
design of a criminological policy Pontifica Universidad Católica del Perú, Perú........... 103
Gino Ríos Patio
Universidad de San Martín de Porres, Perú........... 41 Más normas, menos seguridad: el problema
de la seguridad jurídica en todo proceso
El sistema político peruano: su principal de reforma
nota característica y dos omitidas More rules, less security: the problem
propuestas de reforma. of legal Security in any reform process
The peruvian political system: its main Milagros Campos
characteristic note and two omitted Pontifica Universidad Católica del Perú, Perú........... 117
reform proposals
Pedro A. Hernández Chávez
Universidad de San Martín de Porres, Perú........... 57
Reflexiones en torno al derecho de Reforma política en la organización
acceso a la información de los del Congreso de la República:
partidos políticos en el Perú ¿Es necesario restituir el sistema
Reflections on the right of acces bicameral en el Congreso peruano?
to information of political Political reform in the organization
parties in Peru of the Congress of the Republic: Is
José David Cotrina Campos it necessary to restore the bicameral
Universidad Nacional Mayor de system in the Peruvian Congress?
San Marcos, Perú....................................................127 Ernesto Álvarez Miranda
Rosemary Sthephani Ugaz Marquina
Representación política: el ciudadano Universidad de San Martín de Porres, Perú.............145
como protagonista del cambio
Political representation: the citizen
as protagonist of change
Maria Rosa Casado Pérez
Universidad Nacional Federico Villareal, Perú........... 137
 PRESENTACIÓN

Vox Juris es una publicación científica de la Facultad de Derecho de la Universidad de San Martín
de Porres, de periodicidad semestral. Difunde artículos científicos y trabajos de investigación de
la ciencia y filosofía del Derecho, ciencias afines, temas éticos y socio jurídicos. Está dirigida a la
comunidad científica, académica, universitaria, institucional, nacional e internacional, de Derecho,
Ciencias Sociales, Filosofía y Ética. Divulga el conocimiento y promueve la investigación científica
en dichas ramas del saber, en temas de interés general y de actualidad.
Todos los derechos quedan reservados por la Universidad de San Martín de Porres. Esta publicación
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ISSN: 1812-6804 (Impreso)
ISSN: 2521-5280 (En línea)

VOX JURIS (35) 1, 2018 VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 11, 2018
 EDITORIAL

La política es inseparable del ser humano. Conforma, junto a la mundanidad y la sociabilidad, las
tres características ontológicas del individuo, las cuales le permite tener conciencia de que está en
el mundo; que está con sus semejantes en la realidad; y que asociativamente puede hacer uso del
poder para solucionar los problemas comunes, respectivamente.
La política, pues, está relacionada con los ciudadanos ab initio e implica la toma de decisiones que se
aplican a todos los miembros de un grupo social. Es una actividad en virtud de la cual una sociedad
de personas, resuelve las dificultades e inconvenientes que le plantea su coexistencia y convivencia
colectiva, de cara al bien común, esto es, garantizando el bienestar general y la seguridad integral.
Como es fácil advertir, se trata de una actividad de la que es muy difícil sustraerse, por estar
inmersa en todos los espacios de la vida humana.
La dirección y el sentido de la actividad política dependen del ejercicio del poder, como lo sugieren
también Carl Schmitt, Maurice Duverger y Max Weber, quienes enfatizan que esta actividad se
desarrolla en función del poder, como capacidad de doblegar e imponer la propia voluntad a otros;
sin embargo existe también un cariz ético en la política, que debería prevalecer, a fin de que la
actividad política logre objetivos eficaces para la sociedad con base en el consenso y la decisión
colectiva, que apunten naturalmente al interés general.
La política -que vincula a dirigentes y dirigidos- facilitará así la administración del estado y la
solución eficiente de los conflictos sociales, con la finalidad de lograr la cohesión necesaria para
vivir en armonía y paz, con bienestar y seguridad; y se manifestará como una política arquitectónica,
constructiva y no agonal, que se vincula con la ética como una línea continua que va desde la
vida privada hacia la vida pública, expresando incesantemente el arte de vivir (ética) y convivir
(política), como apuntan Mónica Jacobs, Eliana Mory y Odette Vélez en “Ética y Política” (2000).
Como la vida es breve y perecedera, todos queremos vivir bien. ¿Qué significa vivir bien? ¿Abusar
de otro? No lo creo, eso es vivir de cualquier modo. Vivir bien es tener una vida buena y no una
buena vida materialmente. La ética y la política ayudan a ese fin. Son un asunto de todos y no sólo
de filósofos y políticos. La ética, conviene recordarlo, es el arte de elegir lo que más nos conviene
y vivir lo mejor posible, en función a valores humanos, por eso se ocupa de lo que cada uno hace
con su libertad. La política es el arte de organizar lo mejor posible la convivencia social, de modo
que cada cual pueda elegir, libremente, lo que le conviene, en función de la primacía de la persona
humana, por eso trata de armonizar de la mejor manera la libertad de cada uno con la libertad de
todos. La finalidad de ambas es el logro de una vida buena a través de cómo empleamos nuestra
libertad.
Estas consideraciones respecto de la política y las recurrentes e inquietantes interrogantes sobre la
política nacional, que tienen en esta época inusitada popularidad, determinaron la conveniencia de
dedicar el número 35 de nuestra emblemática Revista , que cuenta ya con 21 indizaciones
internacionales, a los diversos temas que pueden agruparse en torno a la reforma política del estado.
¿Es necesaria una reforma política en algunos aspectos del Estado peruano? ¿Es indispensable
reordenar las cosas que se desalinearon, degradaron y corrompieron en materia política, con el
devenir del tiempo, para mejorar nuestra existencia y condiciones de vida?
Debemos tener en cuenta que una reforma política implica un cambio de situación en el orden o
régimen vigente, sin transformarlo radicalmente, es decir, una reforma política apuntaría a volver
a formar, corregir, enmendar, reordenar, innovar o mejorar algún aspecto de la política nacional,
con los medios que el orden institucional vigente tiene establecidos para conseguir los cambios, sin
alterar la esencia de la forma de estado o tipo de régimen gubernamental. Queda claro, entonces,
que la reforma no merece un significado peyorativo asociado al conservadurismo y defensa del
statu quo.

VOX JURIS (35) 1, 2018 VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 15-17, 2015
16 Editorial

La transformación social, económica, cultural, entre otras, que conlleva una reforma política, se
distingue de una transformación ordinaria debida a una evolución normal, en la que no se da una
intervención a fondo que marca una inflexión en la línea evolutiva; y se diferencia de la revolución
porque ésta implica un cambio sustancial, violento e inmediato, que rompe sin gradualidad con el
orden anterior.
Los artículos que conforman esta edición nos proporcionan la opinión documentada de sus autores,
todos ellos prestigiosos profesionales de la ciencia jurídica y la ciencia política, sobre los aspectos
políticos del estado que consideran pasibles de reforma, inspirados por la idea de la esquiva igualdad
social, que aún se mantiene lejos de ser una realidad, como lo pretendía Alexis de Tocqueville, que
nos lleve a los miembros del Estado peruano a un beneficioso cambio social.
Así, el dedicado profesor Renzo Espinoza Bonifaz escribe sobre la gobernanza a través del delito
como una perniciosa manifestación de la política basada en la cuestión criminal, que evidentemente
debe ser rechazada.
Por su parte, el distinguido jurista Carlos Hakansson Nieto realiza un análisis al contenido de tres
proyectos de reforma constitucional, como son, el reconocimiento expreso del carácter laico del
estado; la bicameralidad del Congreso de la República; y la reforma de la Constitución.
De otro lado, el suscrito en su artículo plantea una propuesta de reforma política para el mejor
cumplimiento de los fines del estado, esto es, el empleo de la criminología para el diseño de una
política criminológica, atendiendo naturalmente a que la seguridad integral es uno de los dos fines
esenciales del estado.
De otro lado, el profesor Pedro Hernández evalúa el sistema político peruano y analiza su principal
nota característica, como es la inexistencia de organizaciones políticas institucionalizadas, así
como dos omitidas propuestas de reforma, como son, la reorientación del ámbito participativo de
los movimientos políticos; y la necesidad de implementar la reelección presidencial inmediata.
Acerca del proceso de la reforma electoral, la Magister en Derecho, quien además es una destacada
representante ante el actual Congreso Nacional, Úrsula Letona Pereyra, hace un balance de la
primera etapa, circunscrita a las elecciones regionales y locales, en el que analiza los principales
aspectos de las reformas legales aprobadas por la Comisión de Constitución y Reglamento del
Congreso de la República.
En esa misma línea de investigación, la utilidad del voto preferencial en el Perú es examinado
por el profesor Jorge Rodríguez Vélez, quien además es actual representante de las Facultades de
Derecho de las universidades privadas ante el Jurado Nacional de Elecciones.
Respecto de la reforma y contrarreforma institucional sobre los partidos políticos, el acreditado
profesor Carlos Salcedo Cuadros realiza un estudio esclarecedor, que aborda la extrema debilidad
de los partidos políticos y la ausencia de un sistema de partidos.
Por su parte, el prestigioso hombre de leyes Luciano López Flores explora la actual crisis
de representación parlamentaria en el Perú y plantea la necesidad de rescatar la renovación
parlamentaria parcial.
Por otro lado, la autorizada Magister en Derecho Milagros Campos, expone la preocupación por
la cantidad y calidad de leyes y examina si este fenómeno tan común hoy en día es una mala
praxis del Congreso Nacional, que conlleva dificultad para los ciudadanos en materia de seguridad
jurídica y gobernabilidad.
Además, las maduras reflexiones en torno al derecho de acceso a la información de los partidos
políticos en el Perú, que hace en su artículo del mismo nombre el joven y destacado politólogo José
Cotrina Campos, son importantes por el análisis crítico que las acompañan.

VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 15-17, 2018 ISSN: 1812-6864

 Editorial 17

Asimismo, la valoración del ciudadano como protagonista del cambio en materia de representación
política, es expuesta magistralmente por la talentosa politóloga María Rosa Casado Pérez, en la
cual examina el estado de la vigencia real de la ciudadanía como derecho fundamental, como
elemento indispensable para la construcción de una democracia participativa y deliberativa.
El Congreso de la República es analizado también en cuanto a la necesidad de su reforma
organizacional por el Doctor en Derecho Ernesto Álvarez Miranda, Decano de nuestra Facultad de
Derecho y la joven abogada Rosemary Ugaz Marquina, quienes analizan la restitución del sistema
bicameral; explican en qué consiste el principio de democracia representativa y sus características
principales en los sistemas de representación “unicameral” y “bicameral; evalúan los proyectos de
ley que proponen restituir el sistema bicameral; y exponen los posibles efectos jurídicos y políticos
que podría causar su retorno en la política peruana actual.
Como se podrá apreciar, se trata de una edición por demás interesante e ilustrativa sobre la reforma
política que es necesaria en nuestro país y que llamará la atención del acucioso lector para tomar
conciencia de la importancia y trascendencia de alcanzar una vida buena en sociedad merced a la
ética y la política.

Dr. Gino Ríos Patio

Director del Instituto de Investigación Jurídica

VOX JURIS (35) 1, 2018 VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 15-17, 2015
 GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO O GOBERNAR EL CRIMEN:
LA POLÍTICA EN LA CUESTIÓN CRIMINAL

GOVERN THROUGH THE CRIME OR GOVERN THE CRIME:

THE POLITICS IN THE CRIMINAL ISSUE

Mtro. Augusto Renzo Espinoza Bonifaz1

Docente
Universidad de San Martin de Porres
aespinozab@usmp.pe
Perú

Recibido: 2 de febrero de 2018 Aceptado: 16 de febrero de 2018

SUMARIO state power and the concept of sovereignty;

• Introducción
• El arte de gobernar
• Gobernar a través del delito
• Críticas al gobierno a través del delito
• Gobernar el crimen
• Conclusiones
RESUMEN
La investigación aborda el problema de
gobernar un Estado. Para ello, analiza el origen
del poder estatal y el concepto de soberanía;
realiza una crítica del orden social, retomando
algunas ideas contemporáneas de la ciencia
política; analiza y critica el “gobierno a través
del delito”. Propone, finalmente, el “gobierno
del crimen” como forma eficaz para solucionar
la brecha de desigualdad existente en nuestra
población, adoptando e implementando
políticas sociales sustentadas en un análisis
previo de nuestra realidad.
ABSTRACT
This work addresses the problem of governing
a State. To do this, it analyzes the origin of
makes a critique of the social order, taking up
some contemporary ideas of political science;
analyzes and criticizes the “government through
crime”. Proposes, finally, the “government of
crime” as an effective way to solve the existing
inequality gap in our population, adopting
and implementing social policies based on a
previous analysis of our reality.
PALABRAS CLAVE
Gobierno, poder, Estado, sociedad, delito,
crimen, criminología, políticas sociales
KEYWORDS
Government, power, State, society, felony,
crime, criminology, social policies
La historia de las luchas por el poder y,
en consecuencia, las condiciones reales
de su ejercicio y de su sostenimiento, sigue
estando casi totalmente oculta.
El saber no entra en ello: eso no debe
saberse.
Michel Foucault

1 Abogado y Maestro en Derecho con mención en Ciencias Penales por la Universidad de San Martín de Porres. Premio a la Excelencia
Académica en Derecho “José León Barandiarán Hart” otorgado por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Miembro del
Instituto Panamericano de Derecho Procesal, del Instituto Vasco de Derecho Procesal, del Instituto Peruano de Criminología y
Ciencias Penales, del Centro de Estudios en Criminología de la Facultad de Derecho de la Universidad de San Martín de Porres, y de
la Comisión Consultiva de Criminología, Derecho Penal y Derecho Procesal Penal del Ilustre Colegio de Abogados de Lima. Profesor
de la Facultad de Derecho de la Universidad de San Martín de Porres.

aespinozab@usmp.pe
VOX JURIS (35) 1, 2018
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 21-28, 2018
22 Augusto Renzo Espinoza Bonifaz
INTRODUCCIÓN
La realidad nos demuestra día a día la
incapacidad de nuestros gobernantes para
gestionar el bien común. Hemos tenido
—y tenemos— gobiernos comprometidos
y sometidos a poderes financieros
internacionales vinculados con la violencia,
que poco hacen por satisfacer las necesidades
sociales mínimas. El principal costo de este
penoso devenir es la desconfianza por todo
lo relacionado a la política, lo cual repercute
directamente en el resquebrajamiento de
este sistema basado en la representación del
pueblo, es decir, la democracia.
Hoy resulta lamentable observar los índices
de aprobación de la población respecto a
las acciones del gobierno y las principales
instituciones públicas: revela falta de liderazgo
político de nuestras autoridades, por decir lo
menos. La ausencia de políticas públicas a
mediano o largo plazo —que puedan resolver
satisfactoriamente las brechas de desigualdad
económica existentes en nuestra sociedad—
genera que se observen sus consecuencias con
mayor frecuencia.
Es evidente la violencia estructural que genera
la indolencia de nuestros gobernantes por
gestionar adecuadamente a los individuos,
bienes, riquezas, recursos, etc. a fin de cubrir
convenientemente las necesidades humanas
básicas de la población. Ello está causando
que las manifestaciones de violencia directa y
cultural sean cada vez más frecuentes entre los
ciudadanos.
Ante ello, nuestras autoridades recurren
crónicamente a la adopción de leyes, sobre
todo penales, con la finalidad de prevenir y
sancionar las manifestaciones de violencia
directa y cultural de los ciudadanos. Al
respecto, sostienen que es la mejor manera de
controlarlas y reducirlas.
A esta estrategia política de reaccionar frente
a las manifestaciones de violencia con la
creación y/o modificación de leyes penales se le
ha denominado “gobernar a través del delito”.
Por ello, esta investigación tiene como objetivo
identificar sus principales características,
determinar si en nuestro país se está empleando
y analizar si es la manera correcta de controlar
y reducir las manifestaciones de violencia
directa y cultural que existen en la sociedad.
aespinozab@usmp.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 21-28, 2018
EL ARTE DE GOBERNAR
El problema sobre cómo gobernar surge con el
nacimiento de toda civilización. Desde la Edad
Antigua hasta nuestros días diversos filósofos,
teólogos, sociólogos, politólogos, juristas,
etc. han teorizado al respecto; sin embargo,
si existe un texto que ha significado un punto
de referencia en relación con este tema tan
controversial, ya sea por la aceptación o
rechazo a las ideas que contiene, es El príncipe
de Nicolás Maquiavelo.
Para Maquiavelo, la fuerza es el origen del
poder. Según Francisco Ávila-Fuenmayor
y Claudia Ávila Montaño (2012): “El
razonamiento que empleó Maquiavelo fue que
el poder político a través de la fuerza, impone
el interés general por encima de los desmedidos
e insaciables deseos de los hombres” (p. 370).
Agregan:
Los hombres son propensos a la
corrupción. “Cada hombre tiene su
precio”, ya que cada uno está dispuesto
a satisfacer sus ambiciones y pasiones,
por lo cual hay que tenerlos sujetos para
que el funcionamiento de la sociedad
sea posible. En tal sentido, establece: la
sociedad no puede subsistir sin orden y, a
su vez, el orden no es posible sin el empleo
de la fuerza, de la coacción que los jefes
deben ejercer, si desean permanecer en
esa condición para conservar su poder
frente a sus súbditos o dominados.
Bajo esta línea, todo gobernante debe inspirar
miedo a sus súbditos para establecer un
Estado cohesionado y compacto, pues solo a
través del miedo se consigue la paz social. Un
gobernante cruel y despiadado puede lograr
que sus súbditos le tengan temor y, solo así, que
nunca se comporten desafiando las políticas de
gobierno que decrete a través de sus leyes.
Sobre esta política del “príncipe”, Michel
Foucault (1991) señala que este se encuentra en
una relación de singularidad y de exterioridad
respecto de su principado, pues lo recibe por
herencia, adquisición o conquista; no forma
parte de él, es exterior a él. No se aprecia
una ligazón natural entre el “príncipe” y su
principado; por tanto, es una unión sintética
y frágil que siempre está en riesgo de ruptura,
ya sea porque enemigos del “príncipe” quieren
apropiarse de su principado o porque no existe
ISSN: 1812-6864
Gobernar a través del delito o gobernar el crimen: la política en la cuestión criminal
Govern through the crime or govern the crime: the politics in the criminal issue
una razón legítima para que los súbditos
acepten el principado del “príncipe”.
Será por ello que el objetivo central del
“príncipe” es mantener, reforzar y proteger
el poder que ejerce sobre el principado.
Así se comprende que El Príncipe de
Nicolás Maquiavelo se compone de diversas
lecciones para que el “príncipe” pueda
conservar su principado; para ello, el fin
justificaría los medios.
Además, para Maquiavelo, el objeto del
poder son el territorio y sus habitantes, por
lo que la soberanía se ejerce sobre ellos. La
finalidad de gobernar es mantener la soberanía
en el territorio, así como la obediencia de sus
habitantes. En estos términos, para ser un buen
soberano, se debe garantizar el bien común, el
cual consiste en que los súbditos obedezcan las
leyes y respeten el orden establecido.
Como bien critica Foucault (1991):
Esto quiere decir que el fin de la soberanía
es circular, reenvía al ejercicio mismo de
la soberanía. El bien es la obediencia a las
leyes; en consecuencia, el bien que propone
la soberanía es que la gente la obedezca.
Circularidad esencial, que sea cual sea la
estructura teórica, la justificación moral y
los efectos prácticos, no está muy lejos de
lo que decía Maquiavelo cuando afirmaba
que el objetivo principal del Príncipe
debía ser el de conservar su principado.
Se vuelve así siempre a este círculo de la
soberanía o del principado en relación a
sí mismo (p.7).
Sin embargo, ser hábil en conservar el
principado no es poseer el arte de gobernar.
En este sentido, Foucault (1991) citando a
Guillaume de La Perrière señala que: “gobierno
es la recta disposición de las cosas y su cuidado
para conducirlas a un fin conveniente” (p. 5).
En este orden de ideas, y observando la
afirmación de La Perrière sobre el arte de
gobernar, Foucault apunta:
Por tanto, las cosas de las que debe
ocuparse el gobierno son los hombres, pero
en sus relaciones, ligazones, imbricaciones
con esas otras cosas que son las riquezas,
los recursos, los medios de subsistencia, el
territorio, ciertamente con sus fronteras,
sus ciudades, su clima, su sequedad,
VOX JURIS (35) 1, 2018
23
su fertilidad; son los hombres en sus
relaciones con los usos, las costumbres,
los modos de hacer o de pensar, etc., y
finalmente los hombres en sus relaciones
también con esas otras cosas tales como
los incidentes o desgracias del tipo de
la carestía, la epidemia, la muerte, etc.
(pp. 5-6).
De esta manera, la finalidad del gobierno no
sería la soberanía y, menos aún, el concepto del
bien común enseñado por Maquiavelo, pues el
gobierno busca disponer las “cosas” no a un
único bien común, sino a un fin conveniente
para cada una de las que haya que gobernar. Esto
implica una diversidad de fines específicos: por
ejemplo, el gobierno debe obrar de tal modo
que se produzca la mayor cantidad de riquezas
posible, que se le proporcione a la gente
medios suficientes de subsistencia, incluso la
mayor cantidad posible; deberá procurar que la
población pueda multiplicarse, etc. (Foucault,
1991, p. 7).
Gobernar no es imponer leyes a los hombres,
sino utilizar estrategias políticas para disponer
correctamente de los recursos con los que se
cuentan. La ley no es el instrumento central
para gobernar; por lo tanto, no hay que abusar
de ella. Además, todo gobernante debe ser
paciente, prudente y diligente. No debe
emplear el castigo para gobernar, el uso de la
fuerza no debe ser primordial en sus políticas;
por el contrario, debe saber cómo alcanzar sus
objetivos de manera juiciosa y actuando al
servicio de su población.
GOBERNAR A TRAVÉS DEL DELITO
Jonathan Simon (2006) señala que: “Emile
Durkheim (1933) sostuvo que la forma de
regulación legal en una sociedad era un
indicador significativo de su orden social”
(p.75). Añade:
Las sociedades tradicionales, según
Durkheim, permanecían unidas por una
“solidaridad mecánica”, es decir, una
identificación común sustentada por una
limitada división del trabajo. El principal
recurso simbólico de esta identificación
con la sociedad y su lazo común era el
Derecho Penal, que facilitaba ocasiones
para invocar la movilización violenta y
ritualista del grupo social como un todo
contra sus enemigos internos (p. 75).
aespinozab@usmp.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 21-28, 2018
24 Augusto Renzo Espinoza Bonifaz
Dado que el delito y la oportunidad para
castigar proveen una plataforma crítica para
gobernar a las sociedades tradicionales, las
categorías de delincuentes o delitos que van
desapareciendo deben ser reemplazadas
mediante la redefinición de otras conductas
delictivas (Erikson, 1996, p. 3).
Y es que el miedo al delito resulta ventajoso
en una sociedad que ha sido forjada bajo
el principio de que el orden es únicamente
posible a través de un sistema de normas
que, en la mayoría de los casos, prohíben
conductas sustentadas con un castigo en caso
de incumplirlas. También es ventajoso para
una sociedad que se vale de los medios de
comunicación para exhibir reiterativamente
crímenes violentos, a fin de generar en la
población una sensación de inseguridad: En
ello se apoyan los gobernantes al promulgar
leyes penales que recortan cada vez más las
libertades de los ciudadanos, quienes a su vez
lo permiten por no ser conscientes de ello.
Creemos que esta manera de gobernar se debe
a la crisis que experimentan los gobiernos,
quienes han demostrado su ineficiencia para
encargarse de los deberes primordiales del
Estado, pues han priorizado satisfacer los
intereses del poder económico que los puso
como gobernantes en lugar de las demandas
sociales. Así, resulta facilista gobernar a través
de reformas penales, pretendiendo remediar
problemas sociales que requieren de soluciones
sistémicas e integrales que involucran un
estudio empírico de los factores y causas que
los producen. Según esto, solo así se podrán
tomar decisiones políticas sensatas y efectivas.
Las políticas punitivas promovidas por los
gobiernos de turno emergen para convencer
al pueblo de que son la solución más idónea
para poner freno a la inseguridad ciudadana.
Para ello, enfatizan en la necesidad de imponer
castigos cada vez más drásticos, como la
pena de muerte y la cadena perpetua. Ello ha
provocado que se enraíce aún más el paradigma
de que los actos de castigo y retribución son el
mejor mecanismo para resolver los conflictos
sociales. Inclusive, tal pensamiento se ha
irradiado a los centros de educación y trabajo
mediante políticas que fomentan la creación de
reglas más rígidas y castigos más severos.
Como podemos apreciar, el gobierno a través
del delito se centra más en el potencial daño
que en sus fuentes o causas. No reconocen la
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 21-28, 2018
importancia de los espacios en donde se producen
las conductas desviadas, en la interacción
social que se genera en ellos; destacan al
individuo como gestor del riesgo que produce,
trasladándole la responsabilidad del gobierno
por la seguridad pública, imponiéndole nuevas
obligaciones legales para prevenir el delito en
espacios privados. Tal es el caso, por ejemplo,
de los programas de cumplimiento o modelos de
prevención que deben implementar y gestionar
las personas jurídicas.
Esta manera de gobernar ha generado un
conjunto de intereses especiales, agencias de
seguridad, empresas que se dedican a la venta
de armas y equipos de seguridad, empresas que
proveen medios de comunicación y otros a las
instituciones que integran el sistema de justicia
penal, los cuales se esmeran por reforzar esta
estrategia política que resulta únicamente
beneficiosa para ellos.
CRÍTICAS AL GOBIERNO A TRAVÉS
DEL DELITO
Somos de la opinión que, si seguimos
utilizando las leyes penales para gobernar,
será cada vez más difícil tomar el camino
correcto, pues el sistema político democrático
se debilitará al punto en que todos perderemos
la confianza en él. Gobernar a través del delito
implica un gasto de recursos para repotenciar
el sistema penitenciario. Con la creación de
nuevos delitos y la tendencia a la imposición
de penas efectivas cada vez más largas, los
procesos penales y la población penitenciaria
se incrementarán.
Por otro lado, existe evidencia no significativa
de que el correcto funcionamiento del
sistema penal reduce la tasa de comisión de
delitos, ya sea de infractores primarios o de
aquellos que ya han sido sometidos a una
intervención penitenciaria. Es difícil sostener
razonablemente que se puede socializar a una
persona apartándolo de la sociedad.
En tanto, como sostiene Jonathan Simon
(2006):
Cualquiera que pueda ser la justificación
precisa para la transferencia masiva de
jóvenes masculinos de clase baja desde
las escuelas y el mercado de trabajo al
sistema penal, este fenómeno tiene enormes
consecuencias para la gobernabilidad
ISSN: 1812-6864
Gobernar a través del delito o gobernar el crimen: la política en la cuestión criminal
Govern through the crime or govern the crime: the politics in the criminal issue
de la población a largo plazo. Es una
transferencia hacia un espacio institucional
distinto y aislado, en el cual son gobernados
de una manera diferenciada. Vivir en el
sistema de justicia penal no es solamente
estar sujeto al régimen un tanto diferente
y mucho más riguroso del Derecho formal,
sino, en un sentido más amplio, entrar a un
mundo (que incluye al submundo criminal
mismo) en el que la economía entera de
poder, las normas, los métodos y las formas
de solidaridad difieren del resto de la
sociedad (p. 88).
En tal sentido, Silberman (1995) apunta:
“En este mundo, la violencia sirve como una
herramienta de gobierno mucho más fácilmente
de lo que lo hace en el resto de la sociedad”
(p. 13). La prisión dificulta la reinserción del
infractor a la sociedad, pues es etiquetado por
los ciudadanos como delincuente. Asimismo, la
pena provoca un estigma imborrable en la vida
de este, por lo cual es considerado un individuo
de segunda clase, visto como alguien que no
puede cambiar y tratado como tal, generando
que su reincorporación sea una ilusión que se
va desvaneciendo con el correr de los días en
libertad. Ello provoca que retome en la mayoría
de los casos el camino del crimen.
Igualmente, gobernar a través del delito genera
división en la sociedad, fracciona los lazos
que unen a la población, se crean dos clases
de individuos que la integran, los “unos” y los
“otros”; los “unos” son aquellos virtuosos que
desconfían de los “otros” por haber cometido
un delito y protestan porque sean encerrados el
mayor tiempo posible en prisión, llegando en
algunos casos a pedir su muerte.
Esta forma de gobernar no soluciona el conflicto
social latente: solo entretiene a los ciudadanos
diariamente, haciéndoles creer que se genera
mayor miedo en los posibles delincuentes
a partir de la creación de nuevos delitos y la
elevación de las penas, lo cual conseguirá que
se abstengan de realizar conductas ilícitas.
No obstante, las cifras actuales demuestran lo
contrario: la criminalidad aumenta al igual que
la población penitenciaria, y lo único que se ha
logrado es que los derechos fundamentales de
los ciudadanos sean cada vez más restringidos
a causa de las mencionadas reformas penales.
En consecuencia, es una ilusión pensar que
a través de leyes penales se puede gobernar
una sociedad de manera eficaz. Así no
VOX JURIS (35) 1, 2018
25
solucionaremos los problemas existentes; tan
solo reproduciremos las estrategias que nos han
hecho llegar a esta crisis social que afrontamos
actualmente en nuestro país, que revela que
solucionar la violencia directa y cultural
(violencia manifiesta) no servirá para remediar
la violencia estructural (violencia latente).
Así pues, partiendo de elecciones políticas
diferentes podríamos conseguir resultados
diferentes. Se trata, por sobre todo, de un
cambio de paradigma, que resulta difícil de
vislumbrar si no cambiamos la manera en que
estamos observando la realidad, es decir, si no
entendemos que nuestro mapa mental no es el
territorio real.
GOBERNAR EL CRIMEN
Consideramos que el factor fundamental para
transformar la manera de gobernar de nuestros
representantes políticos es que dejen de pensar
en la soberanía como institución fundamental
del ejercicio del poder. Es decir, debemos
lograr que no se gobierne desde los fines y
propósitos del gobierno de turno, a partir de
sus intereses políticos y/o partidarios, sino
para solucionar los problemas específicos de
la población. Para ello es necesario evaluar a
nuestra sociedad, realizar estudios científicos
y empíricos en ella que muestren su situación
real, ya que solo conociendo ciertamente su
contexto actual podremos proponer políticas
públicas capaces de resolver progresivamente
las dificultades encontradas.
Esta perspectiva real de los fenómenos propios
de la población permitirá diseñar estrategias
políticas, pero, sobre todo, la población será
el fin primordial del gobierno. Su propósito
no debe ser tan solo gobernar, sino hacerlo en
beneficio de la población, reducir las brechas
de desigualdad económica existente, garantizar
su salud física y mental, su educación, su
inclusión social, etc.
En palabras de Foucault (1991):
La población aparece, pues, más que
como potencia del soberano, como fin del
gobierno; la población aparecerá como
sujeto de necesidades, de aspiraciones,
pero también como objeto de la
intervención del gobierno, consciente
frente al gobierno de lo que quiere e
inconsciente de quien le hace quererlo. El
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 21-28, 2018
26 Augusto Renzo Espinoza Bonifaz
interés, en tanto que conciencia de todo
individuo que constituye la población,
y el interés, en tanto que interés de la
población cualesquiera sean los intereses
y las aspiraciones individuales de los que
la componen; he aquí lo que constituye
el blanco y el instrumento fundamental
del gobierno de la población, nacida de
un arte, y en todo caso, de tácticas y de
técnicas absolutamente nuevas. (p. 11).
Ergo, solo ello permitirá gobernar de manera
racional e inteligente, pues únicamente se
puede saber cuál es la solución a un problema
si se saben sus características, dimensiones,
elementos, etc. De esta manera, resulta
importante entender que la economía —ciencia
que estudia los recursos, la creación de riqueza
y la producción, distribución y consumo de
bienes y servicios— juega un rol trascendental
en el diseño de las políticas que debe adoptar
e implementar el gobierno para satisfacer las
necesidades humanas.
A través de políticas económicas que
procuren reducir la inequidad existente
en nuestra sociedad se puede contribuir a
brindar mejores condiciones de vida para
la población. Según el Índice de avance
contra la desigualdad - Perú 2016, publicado
por la Organización No Gubernamental
OXFAM Internacional en marzo de 2017, el
avance contra la desigualdad se ha detenido,
principalmente por el retroceso en la justicia
tributaria y laboral, y ha entrado ahora en una
fase de estancamiento (Mendoza, 2017).
Dicho informe señala que a partir de la
información presentada se puede derivar un
conjunto de medidas prioritarias para reducir
la desigualdad y sus impactos en el Perú.
Así, las políticas propuestas se integran en
cinco ejes:
1. Justicia tributaria: a) Racionalizar las
exoneraciones tributarias injustificadas;
b) reevaluar los regímenes tributarios
especiales; c) encarar a los grandes deudores
tributarios; y d) fortalecer la lucha contra la
evasión y elusión.
2. Inversión en las personas: a) Garantizar la
inversión en programas sociales; b) real
cobertura universal de la salud; c) cumplir
con el financiamiento para la educación; y d)
universalizar el acceso a agua y saneamiento
para todos.
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 21-28, 2018
3. Empleo digno: a) Fortalecer el salario mínimo
vital; b) atender las brechas de género en el
campo laboral; c) generar oportunidades
para los jóvenes; y d) promover y garantizar
la asociación y negociación colectiva.
4. Equidad de género: a) Ampliar los
programas enfocados en temas críticos de
género; b) incluir la función de equidad
de género en la estructura presupuestal;
y c) evidenciar y reconocer el rol del trabajo
no remunerado de las mujeres.
5. Gobernanza ambiental y de los recursos
naturales: a) Anular las restricciones para
sancionar infracciones ambientales, así
como revertir las normas que debilitaron
los estándares ambientales y relativizaron
los procesos de ordenamiento territorial;
b) fortalecer los mecanismos de diálogo y
resolución de conflictos; y c) dinamizar los
procesos de consulta previa.
Como bien apunta Armando Mendoza (2017):
Es importante recalcar que estas
propuestas constituyen una fracción
reducida de lo que se puede y debe
asumir desde las políticas públicas para
la lucha contra la desigualdad. Avanzar
en su aplicación en los próximos años
sería un signo alentador de que el país
está comprometido en un real proceso
de transformación, empezando a dejar
atrás las brechas y exclusiones que hasta
el presente han dividido a los peruanos y
peruanas (p. 80).
Sin temor a equivocarnos, las políticas
señaladas contribuirán a reducir el índice de
criminalidad existente en nuestro país. No
obstante, ello no significa que la desigualdad
económica sea la única causa de la existencia
del crimen, pues sostenerlo sería ignorar que
todo crimen es multicausal y plurifactorial, y
que en su existencia concurren explicaciones
sociológicas, psicológicas, económicas, etc.
Tampoco es menos cierto que la desigualdad
provoca una sensación de injusticia entre las
personas en desventaja, situación que los incita
a obtener una compensación por medio de
actividades criminales.
Por otro lado, la teoría económica del crimen
de Gary Becker (1968) sostiene que “los
individuos comparan los resultados de destinar
su tiempo entre actividades legales y delictivas,
ISSN: 1812-6864
Gobernar a través del delito o gobernar el crimen: la política en la cuestión criminal
Govern through the crime or govern the crime: the politics in the criminal issue
y la posibilidad y severidad de un potencial
castigo” (pp. 169-217). En tanto, según
Ezequiel Nino (2011), “en este modelo, la
inequidad deriva en una mayor tasa de crimen
al situar cerca a personas con bajos incentivos
para realizar actividades lícitas (por ser muy
baja la remuneración por actividades laborales)
con otros que exhiben bienes costosos” (p. 5).
CONCLUSIONES
Como hemos sostenido, existen dos posturas
antagónicas frente a la criminalidad: una de
ellas se centra en definir nuevas formas de
conducta reprochables a partir de las leyes
penales, a fin de configurar nuevos delitos con
penas sumamente drásticas y adelantando las
barreras de punibilidad. Esto generará cada
vez más delitos de mera actividad o de peligro
abstracto, asegurando que las personas que
resulten responsables ingresen a los centros
penitenciarios, así sea por breves periodos
de tiempo, y evitando concederles beneficios
penitenciarios.
A esta forma de enfrentar la criminalidad
la hemos denominado “gobernar a través
del delito”, pues no le interesa en absoluto
comprender el contexto en donde se desarrollan
dichas conductas criminales, menos aún
establecer las causas y factores por los cuales
se produjo este comportamiento. Según este
concepto, el problema siempre está en el
criminal, quien solo se abstendrá de cometer un
delito si sus consecuencias punitivas le causan
miedo; tampoco interesarán las secuelas que
genera el ingreso de dicho delincuente al
penal, pues lo sustancial es mantenerlo aislado
de la sociedad, a la cual defiende a ultranza por
sobre todo.
La otra postura se preocupa por investigar las
causas psicológicas, sociales, económicas,
etc. que generan que las personas delincan,
la manera en que se está ejerciendo el control
social formal (sistema penal) e informal
(familia, comunidad, centro educativo y de
trabajo, etc.) y los efectos no socializadores de
las cárceles.
Así, ensaya soluciones que buscan la realización
de políticas sociales y actividades comunitarias
para prevenir más que para sancionar. La
idea que mejor resume esta posición es que
hace falta generar comunidades con vínculos
inspirados en la solidaridad y el compromiso
VOX JURIS (35) 1, 2018
27
hacia objetivos comunes, en vez de sociedades
ficticias que se ordenen por miedo a la ley.
Como hemos señalado anteriormente, las
políticas deben ser específicas de acuerdo a
la problemática de sus habitantes. Por esto,
resulta conveniente que ellos participen en
su diseño junto con los gobernantes, pues
asegurará que sean escuchados y se sientan
parte de la solución. El crimen es un problema
que nace de la comunidad y en ella también
debe encontrar su solución.
Esta forma de hacer política es a la que
llamamos “gobernar el crimen”, pues se
preocupa por encontrar una solución integral
del mismo desde un enfoque multidisciplinario
y por entender que las políticas inspiradas
bajo el lema “duro contra el delito” no son las
adecuadas, sino aquellas que atacan las causas
del crimen de manera preventiva.
Gobernando el crimen podemos asegurar
una reducción de la criminalidad a límites
tolerables, pues sería un error pensar que
la podemos eliminar totalmente. Para ello,
debemos reivindicar a la criminología como
ciencia interdisciplinaria que articule como
una plataforma seria las políticas sociales que
hemos señalado.
Es lamentable observar que actualmente no
existen facultades de Criminología en nuestro
país o programas de posgrado que especialicen
a abogados, psicólogos, sociólogos,
economistas, etc. en la ciencia del crimen. Tan
solo observamos que algunas facultades de
Derecho, Psicología o Sociología tienen entre
sus asignaturas la criminología. Ello no resulta
suficiente y, más bien, preocupa de sobre
manera, pues refleja que no contamos con el
soporte académico necesario para hacer frente
al problema de la criminalidad explicado.
Por ello, es necesario generar conciencia en
nuestros ciudadanos y hacer una llamado a su
prudencia, pues el movimiento que alienta la
represión y el castigo como únicas formas de
solucionar la criminalidad gana adeptos día a
día, apoyados por los medios de comunicación
social que, lejos de apaciguar la exacerbación
popular, contribuyen con sus opiniones a
encender más los ánimos por la venganza
mediante las sentencias judiciales.
Y es que para una opinión pública, ignorante
de otra postura más sensata y eficaz, el
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 21-28, 2018
28 Augusto Renzo Espinoza Bonifaz
mensaje punitivo llega con mayor facilidad, el
contenido es más claro, el diagnóstico es más
concreto y las propuestas son más directas.
Además, como sostiene Nino (2011): “El rol
activo de la víctima en casos que concitan la
atención pública surte el efecto de generar
un mensaje incontrovertible y de provocar
en el receptor (sobre todo, en el legislador o
funcionario) un sentimiento de culpabilidad
que lo conduce a aceptar sus requerimientos”
(p. 17).
Agrega:
Los sectores de poder representan una
barrera hasta ahora inexpugnable para
las reformas estructurales. En materia
de seguridad, los cambios igualitarios
suponen —en términos económicos—
una modificación en la distribución
del ingreso, por lo que la oposición a
políticas de ese tipo puede basarse en ese
aspecto de la cuestión. Estos sectores van
a proponer, en consecuencia, medidas que
no afecten la distribución inequitativa
del ingreso (p. 17).
El poder económico prefiere el “gobierno a
través del delito”, pues resulta beneficioso
para sus intereses centrar su atención en
afrontar de esta manera el problema de la
criminalidad. Así no perturbará el orden
mundial establecido, en donde el capitalismo ha
reducido el concepto de libertad al de comercio
y continúa deshumanizando a la población
a través de los medios de comunicación,
convirtiéndolos en consumidores distraídos en
poseer bienes materiales en lugar de reclamar
a sus gobernantes soluciones efectivas para sus
problemas comunitarios.
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 21-28, 2018
FUENTES DE INFORMACIÓN
Fuentes bibliográficas
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una misma moneda. En AA.VV.: Inseguridad,
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delito. Revista Delito y Sociedad, volumen
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Universidad del Litoral.
ISSN: 1812-6864
 UN ANÁLISIS AL CONTENIDO DE TRES PROYECTOS
DE REFORMA CONSTITUCIONAL
AN ANALYSIS TO THE CONTENT OF THREE
PROJECTS OF CONSTITUTIONAL REFORM
Recibido: 4 de febrero de 2018
SUMARIO
• El camino trazado por el proyecto de ley y
sus desfiladeros
• Los antecedentes históricos y
constitucionales de la Ley de Reforma
Constitucional N.° 2001/2012-IC
• El contenido del proyecto de ley de reforma
• El proyecto de ley 267/2016-CR que
propone incorporar de modo expreso el
reconocimiento de un Estado laico
• El proyecto de ley 1740/2017-CR que
propone restituir el sistema bicameral
• A modo de conclusión: El estado de los
expedientes X
RESUMEN
El artículo comenta tres proyectos de ley
de reforma constitucional presentados al
Congreso como son: el proyecto de ley de
reforma, el proyecto de ley 267/2016-CR
que propone incorporar de modo expreso
el reconocimiento de un Estado laico, y el
proyecto de ley 1740/2017-CR que propone
restituir el sistema bicameral. Asimismo,
analiza su contenido y acierto en la tarea de
realizar una reforma política.
ABSTRACT
The article comments on three bills of
constitutional reform submitted to Congress
1 Doctor en Derecho por la Universidad de Navarra, profesor de Derecho Constitucional e Integración por la Universidad de Piura, y
titular de la Cátedra Jean Monnet de la Comisión Europea.
VOX JURIS (35) 1, 2018
Carlos Hakansson1
Docente
Universidad de Piura
carlos.hakansson@udep.pe
Perú
Aceptado: 19 de febrero de 2018
such as: the bill of reform, the bill 267/2016-
CR that proposes to expressly incorporate the
recognition of a secular state, and the draft
law 1740/2017-CR that proposes to restore the
bicameral system. It also analyzes its content
and its success in the task of carrying out a
political reform.
PALABRAS CLAVE
Proyectos de ley, reforma constitucional,
bicameralismo, Estado laico
KEYWORDS
Parliament’s bills, constitutional amendments,
bicameralism, lay state
EL CAMINO TRAZADO POR
EL PROYECTO DE LEY Y SUS
DESFILADEROS
El proyecto de Ley de Reforma Constitucional
(ley N.° 2001/2012-IC), publicado el 23
de marzo de 2013, contiene disposiciones
que revelan una estrategia para retornar a
la Constitución de 1979, pero incorporando
algunas instituciones de la Carta Magna de
1993. El problema de fondo de este proyecto
es la inconstitucionalidad de modificar un
texto constitucional que no está vigente bajo
un procedimiento de reforma enmendado
de la Constitución actual, desconociendo la
naturaleza y los rasgos del poder constituyente
y del poder constituyente constituido. Por eso,
carlos.hakansson@udep.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 29-40, 2018
30
antes de abordar el análisis del proyecto, es
necesario revisar estos conceptos para formar
una opinión respecto a su contenido.
Los rasgos del poder constituyente
En primer lugar, como sabemos, la Nación
conserva un poder distinto al de los poderes
constituidos por una Carta Magna (las
funciones legislativa, ejecutiva y judicial),
como es la facultad de cambiar y dar una
nueva Constitución. No obstante, este poder
constituyente no puede ejercerse por la Nación
en conjunto porque es imposible; por ello,
la necesidad de convocar a representantes
reunidos en una asamblea para formar un poder
superior y diferente de los poderes constituidos.
Esta particularidad suele propiciar momentos
de crispación política entre la asamblea y el
Congreso, producto del celo parlamentario y la
doble representatividad reinante en un mismo
momento político.
Por tratarse de un poder inherente a la
Nación, los ciudadanos tendrán que aprobar
o desaprobar el nuevo texto constitucional
mediante una consulta popular (referéndum);
sin embargo, debe haber tiempo suficiente para
organizar una adecuada campaña de difusión y
discusión nacional.
Todos los miembros de esa asamblea están
vinculados por un mismo compromiso: elaborar
un nuevo texto constitucional. Por ello, sus
facultades se encuentran condicionadas por las
siguientes características (Pereira, 2006, pp.
70-71)2:
1. Coyuntural: porque se ejerce en un
determinado momento, preferentemente
como salida a un régimen de facto e inicio
de una transición democrática. Una vez
terminado el encargo de elaborar un nuevo
texto constitucional —que deberá ser
aprobado por una consulta popular—, su
labor concluye y deberá disolverse, ya que
se invoca en situaciones muy concretas y
bajo especiales circunstancias políticas.
2. Inapelable: lo cual no significa que sea un
poder ilimitado, ya que sobre él solo se
encuentran el Derecho natural y las reglas
elementales del Derecho internacional
público (conocidas como las normas de ius
2 Sobre las características del poder constituyente, véase
Pereira (2006).
carlos.hakansson@udep.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 29-40, 2018
Carlos Hakansson
cogens) para frenar disposiciones que no
sean conformes con la teoría constitucional.
3. Fáctico: por tratarse de un poder que puede
ir más allá de lo normado anteriormente.
Es decir, la acción del poder constituyente
suele acarrear una quiebra al Derecho
positivo vigente.
4. Eficaz: cuando la creación de un nuevo
orden jurídico y político se impone a pesar
de los fundamentos de la oposición que no
goza de la mayoría.
Luego de exponer estas características
podemos comprender que cuanto menos
se ejerza el poder constituyente, mejor.
Lo contrario supondría una situación
constitucional que puede derivar en inestable.
Países como Francia, España y Portugal,
sin contar Perú, han recurrido a asambleas
constituyentes en muchas oportunidades
durante los siglos xix y xx, mientras que en
el Reino Unido, Estados Unidos y Bélgica
han sido convocadas muy pocas veces, y,
en consecuencia, han obtenido resultados de
gran duración que resaltan a la vista.
El procedimiento de enmienda
constitucional
Como no siempre es prudente convocar a una
asamblea constituyente en razón a determinadas
circunstancias políticas, la teoría constitucional
tiene previsto otro mecanismo: la reforma o
enmienda. No significa un camino de segundo
orden, sino que está prevista cuando los cambios
constitucionales se hacen necesarios durante
el mandato de gobiernos democráticamente
elegidos, es decir, cuando la necesidad de
reformar la Constitución se manifiesta dentro
de un régimen democrático, con autoridades y
representantes libremente elegidos. Para estos
casos, la teoría constitucional tiene previsto
el llamado “poder constituyente constituido”,
que supone el establecimiento de un órgano
y un procedimiento por cada Constitución
para su cambio. De esta manera, la reforma
constitucional se planteará como una
enmienda formal que discurrirá por los causes
ya previstos de la misma Constitución que va a
ser modificada.
Los principales caracteres del poder
constituyente constituido son los siguientes
(Pereira, 2006, p. 72):
ISSN: 1812-6864
Un análisis al contenido de tres proyectos de reforma constitucional
An analysis to the content of three projects of constitutional reform
1. Goza de legitimidad, pues se trata de
un procedimiento y órgano previsto
especialmente. Por eso es limitable y debe
ajustarse a lo previsto por la Constitución.
2. Respeta el Derecho existente, pues solo
buscará corregir aquellas instituciones
que no cumplen con la finalidad de la
Constitución. Frena el poder político para
asegurar toda una esfera de derechos y
libertades al ciudadano.
3. No es anterior a todo el Derecho por fundarse
en la Constitución, pero puede reformarla.
4. Es limitable por definición y se encuentra
sujeto a las condiciones y procedimientos
que fije la propia Constitución que se ha de
reformar.
El concepto del poder constituyente constituido
se relaciona directamente con la reforma
constitucional; es decir, el poder de enmendar
la Constitución es por sí mismo constituyente,
pero, por estar prevista su existencia y
procedimiento en la propia Constitución,
carece de un poder inapelable. De esta manera,
así como el poder constituyente es un acto de
puro poder que conserva la Nación, el poder
constituido sería más bien un acto de potestad,
un poder socialmente reconocido.
La doctrina nos dice que la reforma constitucional
es una técnica, un procedimiento. Pero ¿es solo
una técnica, solo un procedimiento? Parecería
que sí. No obstante, si nos damos cuenta, el
Derecho Constitucional estaría poco seguro
si los procedimientos de reforma no tuviesen
ciertos límites para su ejercicio, como los
tienen otras instituciones previstas en la propia
Constitución (los límites a la Presidencia de
la República, al procedimiento legislativo y
los principios del debido proceso). Por eso,
antes que nada, conviene que nos preguntemos
por qué existe un procedimiento de reforma
constitucional. Son varias las razones que
motivaron su creación y algunas de ellas son
de sentido común:
1. Los constituyentes no son dioses: aún en
el caso de que la Asamblea Constituyente
esté integrada por un conjunto de juristas
y políticos notables, estos no gozan de
un principio de infalibilidad al momento
de elaborar una Constitución. Todo lo
contrario: se pueden equivocar por acción
(por establecer en la Carta Magna alguna
VOX JURIS (35) 1, 2018
31
disposición que, en vez de concentrar,
dispersa el poder) o por omisión (cuando
existen vacíos que dejaron al consenso de
los políticos y no a la interpretación judicial,
con sus inmediatas consecuencias para la
separación de poderes).
2. Es jurídica y políticamente correcto que
la Constitución tuviese previsto su propio
procedimiento de reforma; es decir, era
necesario que los parlamentarios tuviesen
unas reglas preestablecidas por los propios
constituyentes y no esperar a buscar acuerdos
dentro del Parlamento y sus mayorías
ocasionales.
3. Para Estados sin tradición constitucional es
conveniente establecer un procedimiento lo
suficientemente riguroso para evitar unas
reformas inmaduras, un propósito que no se
ha cumplido del todo en las constitucionales
iberoamericanas.
La Constitución peruana, al igual que la
mayoría en el mundo, tiene un especial
procedimiento de reforma que dificulta su
rápida enmienda3. Por ese motivo, de acuerdo
con los argumentos de Bryce (1988), nuestras
constituciones pertenecen al grupo de las
rígidas4. En cualquier caso, el mismo autor
considera que la estabilidad de cualquier
Constitución no dependerá de su procedimiento
de reforma, sino de «las fuerzas sociales y
económicas que la apoyan y sostienen» (ibid.,
p. 28).En otras palabras, volvemos a la idea de
un pacto de límites en el ejercicio del poder.
Como las Constituciones rígidas carecen de
un procedimiento único, veamos de cerca
el grado de complejidad de la reforma en la
Constitución peruana de 1993.
El procedimiento de aprobación de la
reforma constitucional
Con relación a este tema, el Tribunal
Constitucional nos dice:
El carácter de poder constituido de la
reforma constitucional viene asociado
a la presencia de determinados
límites en su ejercicio. Quiere ello
3 El procedimiento de reforma constitucional se estudiará más
adelante en este capítulo.
4 El mismo autor considera que las constituciones clásicas son
más «flexibles» debido a que poseen una mayor elasticidad a los
cambios sociales y políticos, adaptándose permanentemente,
sin correr el riesgo de perder sus principales características.
carlos.hakansson@udep.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 29-40, 2018
32 Carlos Hakansson
decir que, para que una reforma
pueda considerarse válidamente
realizada, debe respetar los criterios
que la Constitución, por voluntad del
Poder Constituyente, expresamente
estableció; criterios que, por lo
general, aunque no exclusivamente,
se encuentran relacionados a la
presencia de mayorías calificadas en
el procedimiento de su aprobación
o a una eventual ratificación directa
por parte del pueblo (Exp. 0014-2002-
AI/TC)..
El artículo 206.° de la Constitución peruana
establece dos procedimientos para que la
enmiende el Parlamento. El primero de ellos
establece que la ley de reforma debe ser
aprobada por una mayoría absoluta —sesenta
y un parlamentarios— para luego ser ratificada
por referéndum. El segundo procedimiento
consiste en someter la ley de reforma “a dos
legislaturas ordinarias sucesivas con una
votación favorable, en cada caso, superior a los
dos tercios del número legal de congresistas”,
es decir, a ochenta miembros.
El procedimiento de reforma en la Constitución
peruana es propio de un estado unitario y por
ello adolece de ciertos riesgos. No establece
los casos en que será necesario aprobar una
reforma constitucional bajo el procedimiento
de consulta popular, lo cual puede generar
cierta polémica y cuestionar la legitimidad de
optar por uno o u otro procedimiento, dado que
se prestará al cálculo político. Desde ese punto
de vista, consideramos que toda propuesta de
enmienda relativa a la descentralización o una
reforma total de la Constitución deberá ser
aprobada mediante una consulta popular.
El procedimiento de reforma, por su escasa
aplicación, no merece mayor detenimiento
porque, en vez de periódicas enmiendas
constitucionales, hemos tenido sucesivos
cambios de constituciones en la historia
republicana, los cuales marcaron el inicio
y fin de las interrupciones de los periodos
democráticos. Por eso, bajo cualquier
procedimiento de reforma, debemos tener en
cuenta que, si resulta demasiado simple, la
Constitución quedará en manos de mayorías
parlamentarias cambiantes. En tanto, si
dificultamos el procedimiento sobre la base
de requisitos y mayorías, los cambios serán
efectuados o bien solapadamente por medio
carlos.hakansson@udep.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 29-40, 2018
de una mutación constitucional sin afectar la
estabilidad política, o de manera violenta por
una revolución o golpe de Estado, afectando
así las reglas del Estado de Derecho.
Los límites a la reforma constitucional
El poder de reforma constitucional, también
conocido como poder constituyente
constituido, está investido de ciertos criterios
a tener en cuenta para ejercerlo sin violar
las disposiciones constitucionales. Dichos
procedimientos se convierten en los llamados
“límites formales”. El Tribunal Constitucional
nos dice que el poder de reforma constitucional:
[…] a diferencia de lo que ocurre
con el Poder Constituyente, es un
poder limitado. Mientras que el
poder creador carece de referentes
objetivos y en el último de los casos,
solo puede condicionarse por las
valoraciones sociales dominantes (no
sería admisible un Constituyente que
destruya la voluntad del pueblo), el
poder creado para reformar tiene en
sí mismo diversas restricciones, todas
ellas nacidas de la Constitución (Exp.
N.° 0014-2002-AI/TC ).
La Constitución peruana no establece
claramente límites materiales al procedimiento
de reforma5; sin embargo, se pueden descubrir
entre sus disposiciones algunos de estos. En
ese sentido, el segundo párrafo del artículo
32.° nos dice que «[...] no pueden someterse
a referéndum la supresión o la disminución
de los derechos fundamentales de la persona
[...]» (Bernales, 1996)6. Consideramos que
este es un límite por tratarse de la afectación
de los derechos fundamentales. Tampoco es
posible la afectación de los derechos mediante
una reforma que resulte de la aprobación por
mayoría calificada de dos legislaturas ordinarias
del Congreso. En ese mismo sentido, el Tribunal
Constitucional nos dice que «la prohibición a la
que se alude en el segundo párrafo del artículo
5 Con relación al significado de los límites materiales, el
Tribunal Constitucional peruano sostiene que ellos hacen
referencia a los contenidos de la Constitución, es decir,
«con ellos no se indica la presencia de condicionamientos
de tipo procedimental, sino algo mucho más trascendente;
esto es, la presencia de parámetros de identidad o esencia
constitucional, inmunes a toda posibilidad de reforma» (Exp.
N.° 0014-2002-AI/TC).
6 En ese sentido, Bernales sostiene que se debió relacionar el
artículo 32. ° con el procedimiento de reforma constitucional.
Véase además el trabajo de Dumet (2002). El proceso de
reforma de la Constitución de 1993 y sus límites (pp. 63-66).
ISSN: 1812-6864
Un análisis al contenido de tres proyectos de reforma constitucional
An analysis to the content of three projects of constitutional reform
32 de la Constitución, en principio, no está
dirigida a limitar la competencia del Congreso
de la República para realizar la reforma
constitucional, sino a la posibilidad de que tales
materias puedan someterse a referéndum» (Exp.
N.° 0014-2002-AI/TC, fundamento jurídico
90). Debemos añadir que la interpretación de
esta disposición no solo se circunscribe a los
derechos fundamentales reconocidos en el
segundo artículo constitucional, sino también
a los no escritos formalmente, de acuerdo a la
cláusula de apertura a los derechos, recogida
en el artículo 3.° de la Carta de 1993, la cual
explicaremos más adelante.
Sobre los límites a las enmiendas
constitucionales, el máximo intérprete de la
Constitución nos dice lo siguiente:
[...] si a través de una ley de reforma
constitucional se vulnera la esencia
misma de la Constitución, y siendo el
Tribunal Constitucional, tal como lo
señala explícitamente el artículo 201
de la propia Constitución, el órgano
de control de la Constitución, se
encuentra legitimado para intervenir
excepcionalmente como un ente
competente para analizar la norma
constitucional impugnada, pero única
y exclusivamente sobre la base del
‘contenido fundamental’ protegido
implícitamente en la Constitución (Exp.
N.° 0014-2002-AI/TC, fundamento
jurídico 4).
En el derecho comparado observamos otros
límites al procedimiento de reforma. Por
ejemplo, la Constitución alemana no permite
enmiendas que afecten su división territorial
y tampoco al principio de cooperación entre
los Länder7. Asimismo, las constituciones
francesas e italiana impiden sustituir la forma
republicana de gobierno8. La Constitución
española, en tanto, dispone que no podrá
iniciarse la reforma constitucional en tiempo
de guerra o durante la vigencia de alguno de
los estados de excepción9. Este constituye
un límite a la reforma que, en la práctica,
dudamos que el Parlamento español considere
oportuno proponer durante una excepcional
coyuntura política.
7 Véase el artículo 79.3 de la Ley Fundamental de Bonn.
8 Véase el artículo 89 de la Constitución francesa de 1958 y el
artículo 139.° de la Constitución italiana de 1947.
9 Véase el artículo 169. ° de la Constitución española de 1978.
VOX JURIS (35) 1, 2018
33
LOS ANTECEDENTES HISTÓRICOS
Y CONSTITUCIONALES DE LA LEY
DE REFORMA CONSTITUCIONAL N.°
2001/2012-IC.
La discusión en torno a la situación jurídico-
política y futuro de la Carta de 1993 fue
tratada por la Comisión de Estudio de las
Bases de la Reforma Constitucional del Perú,
la cual consideró tres caminos: primero,
declarar la nulidad de la Carta de 1993 para
retornar a la vigencia de la Constitución de
1979; segundo, reformar la Constitución de
1979, adaptándola a los tiempos modernos y
reconociendo instituciones novedosas y que
funcionan –como la Defensoría del Pueblo–,
al igual que los tratados sobre derechos
humanos y demás normas que garanticen
la estabilidad política y jurídica. La tercera
consiste en convocar a un referéndum para
que el pueblo decida volver a la Carta de 1979
o encomendar la elaboración de una nueva
Constitución.
Las reacciones al informe no fueron inmediatas,
pero tuvo dos claros efectos, uno político y otro
jurídico. El primero fue el discurso presidencial
del Dr. Alejandro Toledo Manrique durante su
mensaje anual de Fiestas Patrias (28 de julio
de 2003). En él recordó la necesidad de que el
Congreso de la República tome una posición
respecto a la sentencia declarada improcedente
por el Tribunal Constitucional y que pretendía
dejar sin efecto la Carta de 1993 mediante una
acción de inconstitucionalidad (Exp. N.° 014-
2003-AI/TC)10.
El Tribunal Constitucional resolvió en la
sentencia que al Congreso le correspondía
la responsabilidad de consolidar de manera
definitiva el proceso de institucionalización
democrática, así como la decisión de optar
políticamente por el marco constitucional más
conveniente. Por ello, invocó al Congreso para
que adopte las medidas concretas y lo exhortó
para que opte por alguna de las posiciones
planteadas por la Comisión de Estudio de las
Bases de la Reforma Constitucional antes
del vencimiento del mandato parlamentario,
en julio de 200611. Con la presentación del
10 La acción de inconstitucional fue interpuesta por Alberto
Borea Odría y más de cinco mil ciudadanos contra
la Constitución peruana (denominada «documento»),
promulgada el 29 de diciembre de 1993, cuya validez fue
objetada por los recurrentes.
11 El Tribunal Constitucional culmina su resolución declarando
improcedente la demanda de inconstitucionalidad contra la
carlos.hakansson@udep.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 29-40, 2018
34 Carlos Hakansson
proyecto de ley de reforma N.° 2001/2012
del artículo 206.° de la Constitución de 1993
se esperaba establecer un procedimiento
para su enmienda total tomando como base
la Constitución de 1979. Fue publicado en el
diario oficial El Peruano el sábado 23 de marzo
de 2013. En el proyecto se estableció un nuevo
y polémico procedimiento de reforma total a la
Constitución de 1993, que analizaremos punto
por punto:
Se modifica el procedimiento de
reforma constitucional
Nos preguntamos si es viable modificar el
procedimiento de reforma que estableció el
Constituyente. Desde un punto de vista formal
puede ser posible, pero en lo material sería
burlar la finalidad de una Constitución rígida,
es decir, sería evitar la flexibilización de los
mecanismos de enmienda constitucional y se
atentaría contra la seguridad jurídica. Como
sabemos, una Constitución rígida se caracteriza
por tener un complejo procedimiento de
reforma constitucional y demanda un gran
consenso parlamentario para evitar enmiendas
inmaduras al texto de la Constitución, a
diferencia del modelo británico, que es flexible
y puede enmendarse por una ley ordinaria del
Parlamento de Westminster, en razón al peso
histórico, social y político de sus arraigadas
tradiciones —al punto en que la única
Constitución flexible en el derecho comparado
es, precisamente, la del Reino Unido—.
El artículo 206.° de la Constitución de 1993 no
imposibilita su reforma total. Si lo concordamos
con el inciso (1) del artículo 32.°, podemos
observar que la Carta de 1993 permite que
puedan ser sometidas a referéndum “la reforma
total y parcial de la Constitución”. En ese
sentido, proponer una enmienda precisamente
al artículo que regula el procedimiento de
reforma constitucional no es muy saludable
debido a que, si bien la Carta de 1993 no lo dice
expresamente, nos encontramos con un núcleo
duro de reforma implícito en toda Constitución;
es decir, estaríamos afectando una norma
que opera como una cláusula de garantía al
texto constitucional con procedimiento que
demanda gran consenso político para establecer
Constitución Política del Perú de 1993. Además, exhorta al
Congreso de la República para que proceda, conforme a lo
señalado, y disponga la notificación a las partes, así como
su publicación en el diario oficial El Peruano y la devolución
de los actuados.
carlos.hakansson@udep.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 29-40, 2018
las reformas institucionales Además, estaría
convirtiendo peligrosamente a una Constitución
de naturaleza y tradición rígidas en una flexible,
cuando no es parte de nuestra realidad política,
jurídica ni cultural en la historia de los textos
constitucionales peruanos.
El inciso (e) del mismo proyecto de ley establece
que «consolidado el texto de las reformas a la
Constitución de 1979, se declarará la nulidad
de la denominada Constitución Política del
Perú de 1993, con lo cual el propósito de la
reforma difiere del título del proyecto, que dice
establecer un procedimiento para la reforma
total de la actual Constitución, tomando como
base para ello el texto de la Constitución de
1979». En la realidad, se trataría de retornar a
la Constitución anterior —no rige hace veinte
años— para incorporar a las instituciones que
se aconsejen de la Carta Magna actual y luego,
una vez culminada la transferencia, declarar su
respectiva nulidad.
Si ese es el real sentido del proyecto, nos
preguntamos si el procedimiento de reforma
de la Constitución de 1993 puede aprobarse
para modificar una Constitución que ha
dejado de regir (1979) y, posteriormente,
declarar nula la de 1993, que se ha deseado
modificar gracias a una flexibilización de
su propio procedimiento de reforma. En
resumen, el proyecto revela el propósito de
retornar a la Constitución de 1979, agregar las
instituciones de la Carta Magna de 1993 que la
mayoría parlamentaria considere oportunas,
aprobarlas con solo 65 votos y luego declarar
la nulidad de la actual Constitución.
EL CONTENIDO DEL PROYECTO DE
LEY DE REFORMA
El proyecto de ley de reforma establece unos
planteamientos iniciales y límites que el
Congreso deberá tener presente. El inciso (b) de
la propuesta de modificación del artículo 206.°
establece que el preámbulo constitucional será
respetado en su integridad pero que podría
ser ampliado en la medida en que afirmen
los principios y valores nacionales. Así, es
probable que el preámbulo original termine
siendo el encabezado del que perteneciera a
la Constitución de 1979 precisamente porque
evocaba los principios que inspiran a la Nación.
El inciso (c) del mismo proyecto dispone como
ejemplo que se deberán incorporar al texto las
ISSN: 1812-6864
Un análisis al contenido de tres proyectos de reforma constitucional
An analysis to the content of three projects of constitutional reform
instituciones que fueron creadas en 1993, como
la Defensoría del Pueblo y otras que ayuden en
el desarrollo democrático, social y económico
del país. No obstante, nos preguntamos cómo
se pueden incorporar al texto constitucional
las instituciones que forman parte de la misma
Constitución. Nos referimos precisamente a la
Defensoría del Pueblo, que fue reconocida en
la Carta de 1993. Al respecto, pensamos que
el propósito es precisamente inverso: que la
institución de la Defensoría del Pueblo se desea
trasladar a la Constitución de 1979, cuando el
texto del proyecto de ley se aprobaría para,
teóricamente, reformar la Constitución de
1993 y no la Carta Magna anterior, que carece
de vigencia.
En el inciso (d) del mismo proyecto se establece
que el Congreso deberá establecer medidas
transitorias para convalidar los efectos de los
actos jurídicos que los particulares y entes
públicos hayan desarrollado de acuerdo al texto
de la Constitución de 1993, en los que no se
hubiesen cometido actos ilícitos y violatorios
de los derechos humanos. Dispone, además,
que los actos desarrollados durante el proceso
de reforma serán estimados jurídicamente
conforme a dichas disposiciones. Sobre el
particular, nos preguntamos cuál será el futuro
de las sentencias del Tribunal Constitucional y
de sus precedentes vinculantes. Si la redacción
del proyecto parece indicar que la Constitución
que se desea reformar es la de 1979, además de
la inconstitucionalidad de dicha disposición,
se estaría afectando la seguridad jurídica que
debe brindar el Estado peruano, especialmente
porque existen notables diferencias entre
ambas constituciones en lo referente a las
disposiciones de la llamada Constitución
económica. En su momento, la Constitución de
1979 permitía la participación del Estado en la
actividad económica, mientras que la Carta de
1993 establece en su artículo 60.° que, solo por
ley expresa, el Estado peruano puede realizar
subsidiariamente actividad empresarial.
Finalmente, el inciso (i) del proyecto establece
que el Congreso de la República podría
incorporar la reelección presidencial inmediata,
desconocer derechos fundamentales y no realizar
cambios al régimen republicano, democrático ni
representativo. Salvo la primera prohibición —la
cual no creemos que llegará a aprobarse si fuese
planteada—, las demás son obviedades si lo que
se pretende es mantener un orden constitucional
y no instaurar una dictadura.
VOX JURIS (35) 1, 2018
35
El orden de los factores sí altera el
producto
A diferencia de lo que ocurre con las ciencias
exactas, la estrategia para reformar totalmente
la Constitución de 1993 no puede realizarse
desde la Carta Magna de 1979, incorporando
lo que se considere mejor de la actual
Constitución, sino desde la propia Norma
Fundamental de 1993, precisamente porque
se desea reformar su propio procedimiento
de enmienda, reconocido en el artículo 206.°.
En consecuencia, el proceso de reforma debe
efectuarse desde la Constitución vigente (1993),
a la cual se le pueden incorporar instituciones
o modificar algunas en función a lo establecido
por la Carta de 1979, no al revés. Por otro lado,
el Congreso carece de poderes constituyentes
para declarar nulo el texto constitucional,
toda vez que solo tiene competencia para
enmendarla total o parcialmente, pues
únicamente puede obrar como un poder
constituyente constituido; es decir, para el
caso concreto de una reforma constitucional,
el poder constituyente constituido es limitable
por definición y se encuentra sujeto a las
condiciones y procedimientos que fije la propia
Constitución que se ha de reformar.
La opción de convocar una nueva
Asamblea Constituyente
El proyecto de ley que analizamos establece un
plazo fijo de un año a partir de la promulgación
de la norma para que el Congreso cumpla
con realizar el procedimiento de reforma
constitucional. Asimismo, el inciso (h) añade
que el presidente de la República tendrá siete
días para promulgar el texto de reforma a la
Constitución de 1979, cuando en la realidad
la Carta Magna a reformar es la Constitución
vigente (1993). Este aspecto es inconstitucional,
pues no se puede modificar la Constitución
de 1979 dado que no tiene vigencia. Antes se
debería retornar a ella formalmente para luego
plantear las reformas de acuerdo a su propio
procedimiento.
El proyecto añade en su último inciso (j) que si
concluye el plazo de un año para la reforma de
la Constitución de 1979 (el legislador vuelve a
cometer sistemáticamente el error en mención,
pues debería referirse a la Carta de 1993), el
presidente de la República convocará una
Asamblea Constituyente derivada y especial
de cien miembros elegidos por sufragio único
carlos.hakansson@udep.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 29-40, 2018
36 Carlos Hakansson
para que en el mismo plazo de un año procedan
a enmendar la Constitución conforme dispone
el contenido del mismo proyecto de ley.
Dispone, además, que el Congreso quedaría
en suspenso en su facultad de enmendar la
Constitución. Sobre el inciso (j) del proyecto,
solo dos cuestiones adicionales: en primer
lugar, la convocatoria del poder constituyente
no está llamada a reformar una Constitución,
sino a elaborar un nuevo texto constitucional,
el cual debería someterse a consulta popular
para su aprobación; en segundo lugar, y
como consecuencia de lo anterior, el proyecto
confunde las funciones del poder constituyente,
y la convocatoria a una asamblea para elaborar
una nueva Constitución con la real facultad
del Congreso de ser el órgano previsto para
realizar una reforma constitucional (poder
constituyente constituido).
Los detractores de la Constitución de 1993
recuerdan que la Carta Magna de 1979 disponía
que no pierde su validez y vigencia por actos de
fuerza, o los que no se sustentan en la soberanía
del pueblo12. Si bien, desde un punto de vista
constitucional, retornar a la Carta de 1979 sería
lo consecuente de acuerdo a la historia, política
y el Derecho Constitucional, también es cierto
que no ha existido consenso parlamentario
para tomar esa decisión. Durante el tiempo de
indecisión política, la Constitución de 1993 ha
adquirido una legitimidad de ejercicio gracias
a las elecciones periódicas de las instituciones
políticas (Gobierno, Parlamento, regiones,
municipios, diversas consultas populares,
etc.), continuidad democrática y consolidación
como la Carta Magna peruana con el mayor
desarrollo jurisprudencial en la historia de la
República, lo que equivale a decir que se trata
de una Constitución viviente.
EL PROYECTO DE LEY N.°
267/2016-CR QUE PROPONE
INCORPORAR DE MODO EXPRESO EL
RECONOCIMIENTO DE UN ESTADO
LAICO
Se trata de un proyecto de reforma presentado
por el grupo parlamentario Frente Amplio
12 El artículo 307.° de la Carta de 1979 disponía lo siguiente:
«Esta Constitución no pierde su vigencia ni deja de
observarse por acto de fuerza o cuando fuere derogada por
cualquier otro medio distinto del que ella misma dispone.
En esta eventualidad todo ciudadano investido o no de
autoridad tiene el deber de colaborar en el restablecimiento
de su efectiva vigencia».
carlos.hakansson@udep.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 29-40, 2018
por Justicia, Vida y Libertad, que propone
modificar el artículo 50.° de la Constitución
Política del Perú a efectos de incorporar de
modo expreso el reconocimiento de un Estado
laico. El contenido del proyecto se describe a
continuación:
La propuesta de reforma constitucional
Un Estado laico es aquella comunidad
política en la que existe independencia y
autonomía con las diferentes iglesias, lo cual
implica su neutralidad en materia religiosa;
es decir, las creencias religiosas no influyen
sobre la política nacional. En cambio, se
entiende por un Estado confesional aquel en
que adopta oficialmente una religión en su
Constitución política.
Si el Perú es o no un Estado laico, merece un
doble análisis. Por un lado, se debe ahondar
en la concreta regulación de los derechos y
libertades fundamentales en la Constitución
de 1993; por otro, se debe determinar también
qué debemos entender por laico, ya que este
concepto nos puede derivar a planteamientos
políticos tan diversos entre sí como la llamada
laicidad y el laicismo.
Por laicismo debemos comprender el diseño
de un Estado como ajeno a la identificación
con un credo religioso. El centro de apoyo
del laicismo puede comprenderse como una
no contaminación marcada con signos de
fundamentalismo (Ollero, 2015, p. 17), con
abierta contienda de las fuerzas políticas
con representación parlamentaria o en el
Gobierno, más que como la neutralidad que
las disposiciones constitucionales le confieren
al Estado sobre las distintas confesiones
religiosas. En ese sentido, el laicismo
promueve una tajante separación que reenvía
toda convicción religiosa al ámbito íntimo
de la conciencia individual, que resulta más
“neutralizadora” que solo neutra ante su
proyección al ámbito público.
La versión más extrema del laicismo nos
llevaría a manifestar una posible discriminación
en razón de la religión; en consecuencia,
determinadas propuestas de políticas públicas
podrían ser descalificadas como confesionales
por el hecho de haber encontrado acogida
en la doctrina social, o moral, de alguna de
las religiones libremente practicadas por los
ciudadanos (ibid. p. 18).
ISSN: 1812-6864
Un análisis al contenido de tres proyectos de reforma constitucional
An analysis to the content of three projects of constitutional reform
Si no se tienen claras las reales dimensiones
del concepto, la propuesta de reforma
constitucional que declare al Estado peruano
expresamente como laico corre el riesgo de
poder convertirse, en la práctica política,
en lo más opuesto a la laicidad cuando se
pretende encorsetar determinados problemas
civiles. La preocupación por ellos derivaría
inevitablemente en una indebida injerencia
de lo sagrado o religioso en las políticas
públicas. Se trata de una desviación que
podría estar ocurriendo en la opinión pública
peruana, cuando la ciudadanía plantea la
defensa de la vida humana prenatal, la libre
elección de centros escolares, el contenido de
los planes educativos o la debida protección
jurídica a la natural institución del matrimonio
monogámico y heterosexual.
De acuerdo al problema descrito en el párrafo
anterior, para preservar un abierto pluralismo
es esencial que aceptemos una doble realidad:
En primer lugar, que no puede existir una
propuesta de política pública que a su vez no
se fundamente, directa o indirectamente, en
alguna convicción; en segundo lugar, que ha
de considerarse como irrelevante que dicha
convicción tenga o no algún parentesco de
tipo religioso, pues todos los seres humanos
tenemos convicciones que echan raíces desde
temprana formación (ibid., pp. 25-26).
En el marco de un Estado Constitucional de
derecho, la debida interpretación judicial de la
Carta de 1993 reconoce al Estado peruano como
laico. En ese sentido, consideramos innecesario
el proyecto de ley de reforma presentado.
Nuestros argumentos son los siguientes:
La interpretación judicial de la
Constitución comprende a la
comunidad política peruana como un
Estado que reconoce y no discrimina
las confesiones religiosas.
La interpretación de las disposiciones
constitucionales por parte del Tribunal
Constitucional peruano configura el
reconocimiento de un Estado laico. La
libertad religiosa está garantizada como
derecho fundamental, así como el ejercicio de
cualquier confesión, siempre que no afecte el
orden público o implique realizar actividades
tipificadas como delito.
VOX JURIS (35) 1, 2018
37
La propuesta de reforma constitucional que
tiene la pretensión de declarar formalmente
laico al Estado peruano no añade ni resta a
la interpretación que reiterada jurisprudencia
del Tribunal Constitucional ha venido
dictando sobre las relaciones Iglesia-Estado.
Las referencias a Dios, a la creación o a
una confesión religiosa concreta (la Iglesia
católica) se fundamentan no como una
mejor posición de esta confesión religiosa,
sino a consecuencia de tratarse de una de
las tradiciones culturales fundacionales del
Estado peruano para la formación de valores
de la sociedad, presente en la historia de la
Conquista, Emancipación y vida republicana,
destacando el reconocimiento de un principio
colaborativo con ella y todas las iglesias.
La reforma propuesta no parece necesaria
gracias a la interpretación realizada por el
Tribunal Constitucional, lo cual despeja
cualquier duda sobre la laicidad del Estado
peruano. La naturaleza de las enmiendas
constitucionales es añadir, retirar o realizar
una o un conjunto de precisiones con la
finalidad de lograr la claridad necesaria para su
debida aplicación. No obstante, si el máximo
intérprete de la Constitución ha realizado la
tarea de aclarar los conceptos y alcances de
las disposiciones afectadas por una ley de
reforma constitucional, consideramos ocioso
realizarla dado que, gracias a la interpretación
judicial de la Constitución, se ha producido
una colaboración entre las funciones del poder.
Las interpretaciones que realiza el Tribunal
Constitucional, las reglas jurídicas producidas
por sus precedentes vinculantes y la creación
de normas constitucionales adscriptas, también
forman parte sustancial de la Carta de 1993
para su debida comprensión y alcances en un
Estado Constitucional de Derecho. Por eso,
no es necesaria una reforma constitucional
concreta sobre un tema aclarado por el mismo
órgano de control de la constitucionalidad.
EL PROYECTO DE LEY 1740/2017-
CR QUE PROPONE RESTITUIR EL
SISTEMA BICAMERAL
El Parlamento unicameral fue aprobado por
la mayoría de la Asamblea Constituyente que
redactó la Carta de 1993. El texto constitucional
reforzó a la Comisión Permanente para que
asuma algunas de las competencias que tenía el
carlos.hakansson@udep.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 29-40, 2018
38 Carlos Hakansson
Senado de la Constitución de 1979. En efecto,
la Carta de 1993 transfiere a la comisión
determinadas atribuciones del Senado y de
la Cámara de Diputados, establecidas en la
Constitución de 197913. De esta manera, la
Comisión Permanente se convirtió en una
cámara acusadora en el procedimiento de
antejuicio constitucional, establecido en el
artículo 98.° de la Constitución de 199314. Pero,
además, esta casi puede sustituir al Congreso
en sus atribuciones naturales, como es en el
ejercicio de la facultad legislativa.
La decisión de la Asamblea Constituyente de
dotar al Parlamento peruano de una sola cámara
tuvo el propósito de favorecer al Ejecutivo
en su tarea de gobierno, siempre y cuando
cumpla mayoría. Por otro lado, una Comisión
Permanente de estas características hace que
el centro del debate político no sea el Pleno,
sino una cámara reducida. Por eso, la doctrina
denomina a la Comisión Permanente como un
mini-Parlamento, pues su finalidad explícita en
la Constitución y el reglamento parlamentario
es reducir, en lo posible, el debate político, la
fiscalización y la producción legislativa a solo
treinta parlamentarios, un número ideal para el
partido que ostente la mayoría, sea del Ejecutivo
o de la oposición. Al parecer, todo está dispuesto
para que así ocurra cuando la Comisión
Permanente no cuente con un reglamento
propio, sino que aplique el del Congreso15. Es
decir, en la práctica, la Comisión Permanente
podría sustituir al Pleno, como si se tratara de un
Parlamento en miniatura, especialmente cuando
el Ejecutivo cuenta con mayoría absoluta.
El proyecto de ley 1740/2017-CR,
presentado por el grupo parlamentario Célula
Parlamentaria Aprista, propone modificar la
Constitución para restituir el sistema bicameral
en la estructura del Congreso de la República.
Una de las reformas urgentes al sistema político
es el retorno a la bicameralidad del Congreso,
pues, el Parlamento actualmente se encuentra
desbordado de trabajo legislativo pendiente
a debatir, mientras se ocupa en paralelo de
su labor fiscalizadora fruto del ejercicio de la
política doméstica.
13 Entre ellas mencionamos, por ejemplo, la designación del
contralor general, la ratificación del presidente del Banco
Central y del Superintendente de Banca y Seguros. Véanse
los artículos 146, 151 y 155 de la Constitución peruana de
1979, respectivamente.
14 En la Constitución peruana de 1979, la Cámara de
Diputados iniciaba el procedimiento de acusación
constitucional. Véase el artículo 183 de dicha Constitución.
15 Véase el artículo del 44.° del Reglamento del Congreso.
carlos.hakansson@udep.pe
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Si bien la necesidad de debatir y aprobar una
reforma constitucional que retorne la segunda
cámara es un tema poco popular —y, para la
mayoría de ciudadanos, menos prioritario
que otros asuntos a tratar en el Congreso—,
debemos destacar la dimensión regional y
balance que aportaría una Cámara de Senadores
en nuestro sistema político. En primer lugar, de
acuerdo al proyecto, el Senado se convertiría
en una Cámara Regional, pues su criterio de
elección sería territorial bajo un principio de
igualdad (dos senadores por cada región), lo
cual favorecería el debate y discusión de los
temas regionales, dejando a la Cámara de
Diputados los temas de “política doméstica”,
que son más mediáticos y del día a día de las
relaciones entre el partido de gobierno con las
bancadas de oposición.
Las funciones representativas, legislativas y
de control, más la velocidad del tiempo y su
administración, también afectan la agenda
parlamentaria. Basta observar la página
electrónica del Congreso para constatar que
las citaciones al Pleno no son diarias: cuando
se convocan, debe distribuirse el tiempo para
debatir diversos proyectos de ley, la aprobación
de alguna herramienta de control parlamentario
(preguntas, interpelaciones, comisiones de
investigación, etcétera) y los congresistas
desde sus bancadas deben «ponerse en cola»
para impulsar sus iniciativas y ponerlas al
debate. Por eso, en este contexto, no es inusual
el surgimiento de contrariedades en el Pleno,
incluso entre miembros de un mismo partido.
El contenido del proyecto y su necesidad de
un retorno al Senado busca descongestionar el
Congreso para que en aquella se discutan los
temas de Estado, el nombramiento de las altas
autoridades y los temas de orden territorial
(Cámara Alta) para que los diputados puedan
ocupar mayor tiempo en los asuntos de control
político que demandan una mayor atención
mediática (Cámara Baja).
En ese sentido, no es la primera vez que
se suscitan contrariedades en el Pleno por
la distribución del tiempo y prioridad para
debatir proyectos de ley, una clara señal de
alerta para retornar al Senado y brindarle un
pulmón adicional al Congreso. Otro aspecto
importante a tener en cuenta es la necesidad
de confiar al Senado la tarea del nombramiento
del Contralor General de la República, los
directores del Banco Central de Reserva, el
ISSN: 1812-6864
Un análisis al contenido de tres proyectos de reforma constitucional
An analysis to the content of three projects of constitutional reform
defensor del Pueblo y los magistrados del
Tribunal Constitucional. Al tratarse de una
cámara que no participa de la investidura al
presidente del Consejo de Ministros y que
tampoco goza de la facultad de interpelación,
invitaciones, censura y rechazo de la cuestión
de confianza, posee un “clima político” de
menor crispación y, por tanto, es más estable
para lograr consensos y tomar prontas
decisiones de importancia para las regiones
y el país. En el marco de la separación de
funciones, el Senado está llamado a convertirse
en un efectivo contrapeso al interior del
Congreso, pues realizará una segunda revisión
de los proyectos de ley gracias a su diferente
composición parlamentaria.
A MODO DE CONCLUSIÓN: EL ESTADO
DE LOS EXPEDIENTES X
La agenda parlamentaria no atendida por los
medios de comunicación se concentra en
una batería de reformas de alcance diverso;
por un lado, su deseo de orientar la tradición
histórica y cultural hacia una suerte de
laicismo intolerante y, por otro, al intento de
recomponer la organización parlamentaria
con el retorno al bicameramelismo; en ambos
casos, se trata de proyectos de ley de reforma
que pueden terminar siendo nuevamente
encarpetados, pues, no ha sido la primera y
tampoco la última vez que las representaciones
políticas que se han sucedido en los periodos
democráticos de 2001-2006, 2006-2011,
2011-2016 y 2016-a la fecha, lo han intentado
pero sin un verdadero propósito de diálogo y
concertación, concretamente para el retorno del
Senado que, como premio consuelo, terminó
en una enmienda que aumentó el número de
congresistas de 120 a 130 representantes;
una reforma que no favorecieron los vínculos
ciudadano-legislador, ni un contenido
representativo distinto como el que propiciaría
una segunda cámara; es decir, diputados
elegidos por un criterio proporcional, un
senado regional y electo por un criterio de
igualdad en los territorios (dos representantes
por región).
Los proyectos de reforma orientados a
transformar las raíces históricas y culturales
de la nación, mediante la suma oportuna
y coyuntural de votos congresales, sólo
producirían un cambio formal en el texto
constitucional pero sin atender a la realidad,
VOX JURIS (35) 1, 2018
39
experiencia de vida y sentimiento de las
mayorías de ciudadanos de formación judeo-
cristiana; un conjunto de propuestas lejanas a
una intención de sinceramiento de la sociedad
sino más cercanas a validar una batería de
normas posteriores que sean contrarias a los
principios que han definido el contenido y
fin de la persona humana y la sociedad como
comunidad política.
Los proyectos de reforma constitucional
archivados que carecen hoy en día del impulso
y real apoyo político, definen las intenciones
de nuestros representantes y juntos nos
muestran una agenda de temas que hoy no
parecen relevantes, pero que podrían tenerlo
en futuro próximo si la composición irregular
de un Congreso compuesto de representantes
radicales, fruto de la indignación ciudadana
por la corrupción, asumiera las riendas del
legislativo y el gobierno, dispuesto para abrir
el cajón de los expedientes X.
FUENTES DE INFORMACIÓN
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peruana de 1993. Análisis comparado. Lima:
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ISSN: 1812-6864
 UNA PROPUESTA DE REFORMA POLÍTICA PARA EL MEJOR CUMPLIMIENTO
DE LOS FINES DEL ESTADO: EL EMPLEO DE LA CRIMINOLOGÍA PARA EL
DISEÑO DE UNA POLÍTICA CRIMINOLÓGICA

A PROPOSAL FOR POLITICAL REFORM FOR THE BEST FULFILLMENT OF

THE PURPOSES OF THE STATE: THE USE OF CRIMINOLOGY FOR THE
DESIGN OF A CRIMINOLOGICAL POLICY

Dr. Dr. Dr. H.C. Gino Ríos Patio

Director del Instituto de Investigación Jurídica
Universidad de San Martín de Porres
griosp@usmp.pe
www.ginoriospatio.com
Perú

Recibido: 31 de enero de 2018 Aceptado: 25 de febrero de 2018

SUMARIO En ese sentido, el artículo tiene como

• Introducción
• La perspectiva criminológica crítica para
entender la cuestión criminal
• Inicio y avance del ius puniendi estatal
• Crítica de la criminología al ius puniendi
estatal
• Una política criminológica en lugar de una
política penal meramente represiva
• La desjuridización de la cuestión criminal.
La verdadera reforma política: Negarse a
gobernar a través del crimen
• Conclusiones
objetivos difundir el conocimiento
criminológico y promover su empleo desde
el estado y la sociedad civil para cambiar
de manera planificada la situación actual,
enmendando la mala práctica de utilizar el
ius puniendi estatal como prima ratio, hiper
criminalizando y sobre penalizando los
actos humanos, en un marco de ley y orden
que asfixia la libertad, se dirige únicamente
a cierto sector vulnerable y carenciado de
la población e instaura una gobernanza a
través del crimen, mediante la exacerbación
del pánico moral, la resonancia mediática
criminal y el empleo intensivo del derecho
penal simbólico, todo lo cual constituye una
pésima doctrina y acción política.

RESUMEN
El autor expone razones avaladas en
estadísticas oficiales que demuestran un
deficiente cumplimiento de los fines del estado,
lo cual implica una situación contraria al
bienestar general, caracterizado por penurias,
privaciones y estrecheces de muchos; y
condiciones generalizadas de inseguridad, por
lo que plantea como reforma política para el
mejor cumplimiento de la misión teleológica
estatal, emplear la criminología y diseñar con
base en sus postulados científicos una política
criminológica eficaz, que redundará en un
mayor bienestar general y una mejor seguridad
integral para toda la población.
ABSTRACT
The author exposes reasons supported
by official statistics that show a deficient
fulfillment of the state’s goals, which implies
a situation contrary to the general welfare,
characterized by hardships, deprivations and
straits of many; and generalized conditions of
insecurity, for what it proposes as a political
reform for the better fulfillment of the state
teleological mission, to use criminology and
design based on its scientific postulates an
effective criminological policy, which will
result in greater general welfare and better
security integral for the entire population.

griosp@usmp.pe
VOX JURIS (35) 1, 2018
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 41-55, 2018
42 Gino Ríos Patio
In this sense, the article aims to disseminate
criminological knowledge and promote its
use from the state and civil society to change
the current situation in a planned manner,
amending the bad practice of using the ius
puniendi as a prima ratio, hyper criminalizing
and on penalizing human acts, in a framework
of law and order that stifles freedom, is directed
only to a certain vulnerable and deprived sector
of the population and establishes a governance
through crime, through the exacerbation of
moral panic, the mediatic resonance of criminal
and the intensive use of symbolic criminal law,
all of which constitute a terrible doctrine and
political action.
PALABRAS CLAVE
Reforma política-Fines del Estado-
Criminología-Política criminológica.
KEY WORDS
Political Reform-Purposes of the state-
Criminology-Criminological Politics.
INTRODUCCIÓN
Los conquistadores españoles arribaron a estas
tierras en 1492 modificando la vida de sus
poblaciones para siempre y más de tres siglos
después las naciones latinoamericanas, entre
ellas el Perú, se independizaron de la metrópoli
siguiendo el cauce ideológico liberal, de raíz
burguesa, que postulaba los ideales de libertad,
igualdad y derechos humanos, que se buscaría
obtener en un estado nacional.
En el caso de nuestro país, estamos escasamente
a tres años de cumplir el bicentenario de
la independencia nacional. Cabe entonces
preguntarnos si en verdad somos libres,
si en realidad somos independientes. ¿La
configuración política del estado peruano
ha servido para lograr alcanzar esos ideales
liberales y cumplir cabalmente sus fines
esenciales? ¿La acción política en el Perú ha
permitido encaminar al país a la plena vigencia
de los derechos fundamentales? En este sentido
es aleccionador analizar las estadísticas oficiales
sobre discriminación, exclusión, mortalidad,
analfabetismo, salud, salubridad, empleo,
vivienda, criminalidad, pobreza, corrupción,
entre otros, para constatar que la política en la
vida independiente nacional no hizo posible la
ideología liberal que inspiró a la emancipación.
griosp@usmp.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 41-55, 2018
Evidentemente, el país no es el de 1821 ni
el de los siglos XIX y XX, pero el nivel de
crecimiento económico logrado, ¿ha sido
correlativo al nivel de desarrollo humano
alcanzado? ¿La tasa de violación de los
derechos humanos es mayor o menor a la de
entonces? ¿Bastó que políticamente se lograra
una situación de democracia formal o es que
la manera cómo se ejerce la política impide
precisamente tener una democracia material?
Lo anterior describe el estado de la cuestión
en materia de política y coloca en el debate la
necesidad de una reforma política, que es lo
que este artículo analizará y postulará, teniendo
como objetivos un cambio de estrategia para
lograr los fines estatales, recurriendo al empleo
de la criminología para diseñar y llevar a cabo
una política criminológica idónea para hacer
frente a la inseguridad, violencia, conflictividad
y criminalidad que impiden un mayor y más
extendido bienestar para la población en general,
lo cual implica la conclusión de que si el sistema
penal que actúa con base en decisiones políticas,
porque eso es la normatividad penal, su
aplicación y ejecución, no ha logrado demostrar
históricamente su capacidad, aptitud e idoneidad
para reducir y controlar la criminalidad, vía
prevención general y especial, entonces está
deslegitimado para seguir siendo utilizado.
Así, en el primer parágrafo del presente
artículo se abordará la cuestión criminal en el
país, con base en la criminología, sus escuelas
y teorías, así como la política criminológica,
que son los grandes ausentes en la lucha contra
la criminalidad. En el segundo parágrafo se
desarrollará el inicio y avance del ius puniendi
estatal. En el tercer parágrafo se expone la
crítica de la criminología al ius puniendi estatal.
En el cuarto parágrafo se postula una política
criminológica en lugar de una política penal
meramente represiva. En el quinto parágrafo se
explica la necesidad de desjuridizar la cuestión
criminal para negar la gobernanza a través del
crimen. Finalmente en el sexto parágrafo se
arriban a conclusiones.
LA PERSPECTIVA CRIMINOLÓGICA
CRÍTICA PARA ENTENDER LA
CUESTIÓN CRIMINAL
Las instituciones de la democracia formal en el
Perú, como son las vinculadas con el sistema
de justicia penal, entre otras, merecen a juicio
de la opinión pública, un elevado índice de
ISSN: 1812-6864
Una propuesta de reforma política para el mejor cumplimiento de los fines del estado:
el empleo de la criminología para el diseño de una política criminológica
A proposal for political reform for the best fulfillment of the purposes of the state:
the use of criminology for the design of a criminological policy
desconfianza y desaprobación, lo que pone de
manifiesto que el Congreso de la República;
el Ministerio de Justicia, que comprende al
Instituto Nacional Penitenciario; el Poder
Judicial, el Ministerio Público y la Policía
Nacional, órganos encargados del proceso
de criminalización, esto es, de definir las
conductas criminales; asignar la condición de
criminales y rotularlos como tales; y ejecutar
las penas impuestas, no gozan de legitimidad
en sus funciones, debido a los resultados en
materia penal que presentan.
De acuerdo con la encuesta del diario El
Comercio  encargada a Ipsos Perú, publicada
en 20 de setiembre de 20151, el Poder Judicial
está criticado por sus polémicos fallos y
su lentitud, por lo que un 79% no le tiene
confianza; la Fiscalía de la Nación registra un
70% de desaprobación; y la Policía Nacional
un 55%; en el caso del Poder Ejecutivo la tasa
de descrédito se eleva al 73% y en el caso del
Congreso de la República el ratio de demérito
asciende al 84%.
Asimismo, la encuesta del diario Correo
realizada por CPI, publicada en 3 de octubre
de 20152, muestra que el Congreso de la
República tiene una reprobación pública de
85.1% y el Poder Judicial de 82.8%, mientras
que el Instituto Nacional Penitenciario llega al
53.9% de y la Policía Nacional al 52.6%.
El Latino barómetro registra, por su parte,
que el Poder Judicial exhibe un magro 26%
de confianza ciudadana, el Congreso un 25%,
el Gobierno un 28% y la Policía un 38%.3
De hecho, la última edición del Barómetro
de las Américas, que elabora el Proyecto
de Opinión Pública de América Latina
(LAPOP)4,  hasta mayo de 2017, Paraguay es el
país de América con menor confianza ciudadana
en el sistema judicial, con 32,7%; seguido del
Perú con 35,5% y de Ecuador con 38,6%;
luego vienen Haití (39.6%), Bolivia (40.4%),
Argentina (41.1%), Venezuela (41.9%),
Trinidad y Tobago (42.6%), Chile (44.1%),
Guatemala (44.4%).
1 Disponible en http://elcomercio.pe/politica/actualidad/
tremenda-desconfianza-opinion-ciudadana-sobre-
instituciones-noticia-1842421?ref=visor
2 Disponible en http://diariocorreo.pe/politica/el-85-1-
rechaza-al-congreso-y-82-8-al-pj-622639/
3 Ver Informe 2016 de la Corporación Latinobarómetro.
Disponible en http://gobernanza.udg.mx/sites/default/
files/Latinobar%C3%B3metro.pdf
4 Disponible en http://www.infobae com/2015/01/31/1624039-
los-10-paises-america-los-que-menos-se-confia-la-justicia/
VOX JURIS (35) 1, 2018
43
Al mes de enero de 2018, la desaprobación
del Gobierno es del 64%; del Congreso de la
República del 66%; y del Poder Judicial del
62%, según la Encuesta Nacional Urbana Rural
aplicada por Ipsos (página 3)5, que si bien difiere
de la de dos años atrás, excede del 50%, por lo
que se considera demasiado alta para garantizar
un nivel de gobernabilidad aceptable.
Estas cifras, por otra parte, revelan una
valoración general de la deslegitimidad de las
actividades de las instituciones democráticas
en nuestro país y nos impone la necesidad de
reflexionar acerca del origen de este mal, que la
historia nacional registra como endémico. Ergo,
debemos iniciar con la operatividad del sistema
de justicia, caracterizado por una normatividad
-a cargo del Poder Legislativo- que la ciudadanía
considera apartada de sus intereses generales;
un funcionamiento -a cargo del Ministerio
Público, el Poder Judicial y la Policía Nacional-
que la población considera selectiva, injusta y
discriminadora; y una coacción y/o ejecución de
lo decidido normativa y jurisdiccionalmente -a
cargo del Poder Ejecutivo- que la sociedad cree
abusiva y arbitraria.
El problema está íntimamente relacionado a la
justicia, seguridad y representación política, y
se encuentra naturalizado o normalizado debido
a su insufrible cotidianidad y al conformismo,
imperturbabilidad y apatía ciudadanas para la
política, lo que constituye una característica
sui géneris en nuestro país, la cual impide
contribuir con la mejora o la transformación de
aspectos dolorosos de la realidad nacional.
En efecto, el talante de la población sobre
la cosa pública tiene que ver con el pre
concepto de que nada funciona, razón
por la cual la población adopta medidas
informales e irregulares para seguir operando
formalmente como sociedad, aunque existan
graves riesgos contra la democracia como la
denominada justicia popular o justicia por
mano propia, que en la región tienen una
alta aprobación, según la medición de Latino
barómetro6, que llega al 32% en el 2014; el
arresto ciudadano; la desnaturalización de la
flagrancia delictiva; el control de identidad
policial que puede terminar en una retención
5 Disponible en: https://www.ipsos.com/sites/default/files/
ct/news/documents/2018-01/opinion-data-enero-2018.pdf 
6 Ver Perspectivas desde el Barómetro de Las Américas. La
cultura política de la democracia en Las Américas, 2014.
Disponible en: http://www.vanderbilt.edu/lapop/insights/
IO908es_v3.pdf
griosp@usmp.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 41-55, 2018
44 Gino Ríos Patio
hasta por cuatro horas, entre otros; lo cual
constituye un peligro para la afectación de los
derechos fundamentales, pudiendo originar
eventualmente una situación inmanejable que
crearía las condiciones para la aparición del
caos, la anomia y la ingobernabilidad, con
lo cual se afectaría la seguridad integral de
la población, que es precisamente uno de los
fines del estado.
Dicho de otro modo, la justicia, seguridad y
representación política están definidos por el
ejercicio del poder punitivo, y esta aseveración
es básico comprenderla para analizar la
situación por la que atraviesa nuestro sistema
de justicia penal y la necesidad de ir hacia una
reforma política que permita hacer frente al
reto que significa cumplir de la mejor manera
los fines esenciales del estado. Ello contribuirá
a demostrar que el ius puniendi ejercido por la
acción política, está orientado al mantenimiento
del control y la dominación existentes; que así
ha sido históricamente, lo que se verifica por
el elevado número de ciudadanos privados de
la libertad a noviembre de 2017 (85,917), de
internos de medio libre (17, 979 ) lo que hace
un total de 103, 896 de población penitenciaria;
de los cuales el 55.73% son varones internos
sentenciados y 38.55% son varones internos
procesados, sin condena7.
El porcentaje de las internas mujeres, según
la página 23 de la misma fuente estadística
oficial, es bajísimo e incomparable con el de los
varones, aunque la diferencia en la condición
jurídica en que se encuentran es apenas de un
punto porcentual, pues las sentenciadas son el
3.35% mientras que las procesadas el 2.37%.
Asimismo, el Informe Estadístico en su página
46 muestra que el 92% de la población penal
antes de su ingreso tenía oficio, el 3% son
técnicos, el 2.3% son profesionales, el 2% son
estudiantes y el 0.7% no trabajaban; lo cual
revela claramente el segmento poblacional en
donde se aplica el ius puniendi. La “carne de
presidio” (expresión poética de lo cotidiano) es,
sin lugar a dudas, el segmento más carenciado,
vulnerable y desfavorecido de la población. Es
allí donde se produce el impacto del derecho
de castigar del estado. Contrariamente, los
demás rubros son insignificantes.
7 Ver Informe Estadístico a noviembre 2017 del Instituto
Nacional Penitenciario del Perú. Disponible en https://
www.inpe.gob.pe/concurso-a/documentos/344-informe-
noviembre-2017/file.html
griosp@usmp.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 41-55, 2018
Peor aún, si observamos en la página 27 del
Boletín Estadístico del Instituto Nacional
Penitenciario al año 20178, los delitos por
los que se encuentran internados, con o
sin condena, vemos que no aparecen los
delitos económicos, ambientales, contra la
administración pública (corrupción, cohecho,
colusión y otros). Esta visibilidad de los delitos
callejeros y, al mismo tiempo, invisibilidad
de delitos de cuello blanco, hacen ostensible
el sesgo del castigo estatal en una sociedad
de desiguales, lo que constituye una crítica
incontestable de la criminología a la política
penal del estado, la cual merece una respuesta
a partir de una reforma política para superar
la visión clasista y selectiva del sistema penal.
INICIO Y AVANCE DEL IUS PUNIENDI
ESTATAL
Desde el siglo XIII, año 1215, el estado confiscó
el conflicto entre agresor y víctima, al originar
un cambio significativo en las relaciones de
poder en la sociedad, como lo afirma Anitua,
G. (2015). A partir de entonces, la verdad legal
se determinó mediante el método inquisitivo,
que utilizaba la violencia que ejerce el Estado
sobre el súbdito dominado. Este procedimiento
selló definitivamente la forma en que el poder
punitivo pasó a ejercerse y, consecuentemente,
de hacer política criminológica, toda vez que
el estado, entonces absolutista, podía dictar
leyes y aplicarlas, lo cual podía cambiar las
relaciones sociales.
Los funcionarios de la autoridad estatal,
jueces y policías, aparecen por la necesidad de
especialización que exigía esta nueva facultad
del estado de ejercer el poder punitivo, con lo
cual, afirma Anitua (2015), el derecho penal
terminó siendo coercitivo al fijar la autoridad
estatal un modelo de culpabilidad y de
inocencia pre establecidos, en función de las
leyes que el mismo estado dictaba.
Más tarde, dichos agentes estatales se
profesionalizarían y burocratizarían como
órganos institucionalizados de administración
de justicia penal desde la cúspide del poder,
haciendo predominar los símbolos de
orden y justicia, en vez de la libertad, como
consecuencia de la expansión de los estados,
8 Ver Informe Estadístico a noviembre 2017 del Instituto
Nacional Penitenciario del Perú. Disponible en https://
www.inpe.gob.pe/concurso-a/documentos/344-informe-
noviembre-2017/file.html
ISSN: 1812-6864
Una propuesta de reforma política para el mejor cumplimiento de los fines del estado:
el empleo de la criminología para el diseño de una política criminológica
A proposal for political reform for the best fulfillment of the purposes of the state:
the use of criminology for the design of a criminological policy
porque se requería de una organización
gobernada por una autoridad central soberana
para mantener un poder político unificado.
Servía para tal fin el reclutamiento de
funcionarios estatales instruidos para discernir
justicia penal en nombre del monarca y
ejercer violencia -legitimada- lo cual generó
un discurso racionalizador, basado en el
círculo de dominación consistente en que el
estado reemplace al ciudadano en el conflicto
intersubjetivo, a la sociedad reunida en
asamblea para propiciar la resolución del
conflicto y a la víctima para su resarcimiento,
como era antes de que el estado se apropiara
del conflicto interpersonal.
Esta nueva forma hegemónica de
administración de justicia demostró que
el daño causado por una conducta ya no
interesaba en medio del conflicto, sino la
inobediencia, insubordinación y la falta de
respeto a la ley estatal que había previamente
predeterminado las conductas delictivas y el
castigo a imponerse. Así, el estado intervenía
en el conflicto particular, para castigar el
quebrantamiento de la norma dictada por él,
no para hacer que se repare a la víctima, de
ahí que surja el fiscal como representante
del estado en el conflicto, hoy denominado
eufemísticamente defensor de la sociedad.
Las partes del conflicto fueron entonces
eliminadas del mismo. La víctima fue
abandonada en el proceso penal. El infractor
se convirtió en el reo, palabra proveniente del
latín res, que significa cosa u objeto, es decir,
perdió su calidad de persona sujeto de derecho.
Desde entonces, la vinculación entre el poder
político y el poder económico, mediante el
poder punitivo, favorecía (y beneficia) a la
clase económicamente poderosa (burguesía),
para conservar su posición de dominio privado.
Pavarini, M. (2010) sostiene que desde el
siglo XVI hasta el siglo XVIII, un fenómeno
económico social denominado acumulación
originaria, generó en la segunda mitad del
siglo XVIII la revolución industrial, la cual
terminó con el antiguo orden socio político
feudal e implantó un nuevo orden capitalista,
diferenciado por la libertad del ciudadano
como condición sine qua non para su actividad
comercial e industrial, que le permita despojar
a las clases productoras de los medios de
producción y, con ello, afectar su soporte, por lo
VOX JURIS (35) 1, 2018
45
que se generaría una fuerza de trabajo asalariada
a la que se debía disciplinar para que acepten su
condición como natural e irreversible, para que
la burguesía conserve su poder.
Para esto, de acuerdo con Ríos, G. (2017) el
discurso racionalizador fue el contrato social,
en virtud del cual se pretendió justificar el
derecho de castigar en la existencia de un pacto
tácito de los hombres que viven en sociedad,
por el cual cambian una porción de libertad por
un orden social administrado por la autoridad
estatal, que de esa manera pasa de nuevo a
erigirse y mantenerse como el único titular
del poder punitivo, aunque con limitaciones
propias derivadas de la ideología liberal, tales
como el principio de legalidad penal (solo la
autoridad decidía criminalizar conductas); el
principio de irretroactividad de la ley penal
(solo podía regir para el presente y futuro); y
el principio de retribución (la sanción debía ser
proporcional al daño ocasionado).
El mito del contrato social postula que, ab
initio, todos participaron de manera libre,
voluntaria y en un mismo plano de igualdad,
en la elaboración del instrumento inicial
de fundación de la sociedad, en virtud del
cual se decidió la clase de sociedad y de
constitución política que querían todos, por lo
que, desde entonces, las personas viven juntas
y regidas por leyes, instituciones, derechos y
obligaciones; y que su vigencia se racionaliza
y legitima porque el estado tiene la atribución,
acordada por todos, de perseguir y sancionar
a los que contravienen los acuerdos de dicho
contrato social.
Imaginemos, como lo hace Palacios, G.
(2010) que, en efecto, en el inicio todos eran
iguales cuando se dispusieron acordar el
pacto social, pero a partir de su vigencia, unos
cuantos sacaron beneficios de lo acordado y
la gran mayoría no lo hizo, sea porque no las
entendió o por alguna otra razón, como por
ejemplo que tales beneficios no estuvieron
nunca al alcance de todos o que habiéndolo
estado unos pocos se aprovecharon de los
demás, pese a las reglas de igualdad, como se
estipulaba en el contrato social. De este punto
de partida consensualista, se infiere que la
sociedad es un todo armonioso en donde reina
la solidaridad, razón por la cual el que infringe
el acuerdo social que suscribió es un desviado
y un enfermo, porque no es lógico que una
persona se rebele contra lo que acordó.
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 41-55, 2018
46 Gino Ríos Patio
A esos criminales, calificados como enfermos,
se les corrige o elimina, según respondan o
no al tratamiento penitenciario, para lo cual
debe entenderse que el contrato social original
fue modificado para introducir una cláusula
adicional de seguridad, en virtud de la cual
tendría que haber leyes aplicables a los iguales
y leyes aplicables a los diferentes, para la
protección de la sociedad ante las conductas
de sus miembros que violen el pacto social.
Por visiones como ésta, tenemos necesidad
de más agentes penales, para que atrapen más
desviados y enfermos; y para castigarlos con
más rigor y severidad..
Extrapolando, tenemos que los siglos XIX
y XX fueron de corte liberal, haciendo creer
que generaba la igualdad de los hombres,
sin embargo solo conllevó injusticia,
discriminación y exclusión social, que se
agudizaron a finales del siglo XX con el neo
liberalismo, que es el exceso de la libertad
económica y el ocaso de las demás libertades.
Mientras tanto, el ejercicio del ius puniendi
continuó en manos del estado, estrechamente
vinculado con el poder económico, y se
mantuvo alejado del pueblo, que es titular del
poder punitivo, como lo establece la ciencia
política y la constitución del estado.
CRÍTICA DE LA CRIMINOLOGÍA AL IUS
PUNIENDI ESTATAL
Evidentemente, la realidad desmiente y niega
la mítica teoría del contrato social. Enseña
más bien que la sociedad está constituida por
un conjunto de personas con pocos intereses
comunes y muchos intereses opuestos que entran
en conflicto. Es la acción política entonces la
que debe evaluar, medir, graduar y valorar los
intereses en juego para llevar al estado a que
conduzca bien a la sociedad, cumpliendo sus
fines esenciales de bienestar y seguridad.
El estado tiene al sistema penal como
instrumento para enfrentar precisamente a los
miembros de la sociedad desviados y enfermos,
según los considera la teoría contractualista, y
lo hace con violencia, en vez de administrar
el conflicto adecuadamente, lo exacerba con
leyes penales draconianas, monopolizando el
poder delegado por el pueblo, considerando
enemigos a los compatriotas infractores, a
quienes el sistema económico y la desigualdad
existente los ha llevado a comportarse de
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 41-55, 2018
manera reñida con lo dispuesto por las leyes
dictadas por el poder económico. Por eso se dice
que la desviación no produce reacción social
sino, por el contrario, es la reacción social la
que produce desviación. A este cambio en la
forma de pensar en criminología se le llama la
revolución copernicana criminológica.
La suma de ambos factores, por un lado,
desigualdad económica, social y cultural; y
por otro lado, empleo desigual, selectivo y
discriminatorio de la violencia estatal, genera la
criminalidad, según la criminología crítica, no
es que el crimen provenga de un determinismo
orgánico o psicológico.
Por ello, Ríos, G. (op. cit.) señala que el delito,
según la criminología contemporánea, es un
constructo socio político dirigido especialmente
a la clase marginal, vulnerable y desprotegida,
con la finalidad de mantener el statu quo, por
lo que protege intereses de la minoría. En ese
sentido, el patrón tradicional del delincuente,
feo y pobre, permitió derivar, selectivamente,
la agresividad del sistema penal hacia las clases
bajas, para que, generalmente, sus actos y no
los de las clases poderosas sean perseguidos y
sancionados como delictivos.
De esa manera, la criminología crítica,
también denominada politología del delito,
explicó cómo funcionan los mecanismos
socio políticos y los intereses que promueven
la generación de normas penales, así como la
naturaleza del Derecho como superestructura
determinada por la organización social clasista,
que acude a sancionar y reprimir los síntomas
pero no elimina las causas.
Es un hecho que la desviación no es una
cualidad ontológica de ciertas conductas
humanas y determinados individuos, sino
es un estatus deletéreo asignado a ciertas
personas, a las que el sistema punitivo etiqueta
y estigmatiza por medio de la selección
de los bienes protegidos legalmente, los
comportamientos ofensivos y de la elección
de determinados individuos estigmatizados
entre todos los que cometen infracciones.
En ese sentido, la crítica criminológica al
poder punitivo, que también es política, porque
la criminología como ciencia social que
salvaguarda la vida, en oposición al crimen,
también tiene dimensión política, alega
entre otras cosas, la necesidad y urgencia de
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Una propuesta de reforma política para el mejor cumplimiento de los fines del estado:
el empleo de la criminología para el diseño de una política criminológica
A proposal for political reform for the best fulfillment of the purposes of the state:
the use of criminology for the design of a criminological policy
transformar las estructuras socio económicas
y políticas de la sociedad, para reconocernos
más iguales y hacer la convivencia más
justa y digna, lo cual si bien no eliminará el
crimen, cuando menos lo reducirá a su mínima
expresión y controlará en su prevención con
intervenciones positivas exentas de violencia
y exclusión.
Esta es la reforma política que debemos
iniciar para que el estado cumpla mejor con
sus fines esenciales como son el bienestar
general y la seguridad integral, los cuales
no se realizan cabal ni plenamente por la
conflictividad, violencia e inseguridad que se
dan transversalmente en el nivel estructural,
institucional, discursivo y comportamental,
y que nos llevan a la criminalidad, cuyo
crecimiento exponencial puede terminar con el
estado de derecho.
Serrano, A. (s. f.) afirma que en la sociedad
hay dos factores importantes que guardan
relación con la conflictividad y la desviación
del comportamiento, que son la cooperación,
mediante la cual se busca un equilibrio entre
los ciudadanos; y la competencia, por el cual
cada uno busca la forma de conseguir recursos;
por ello, si existiera mayor cooperación e
igualdad en la sociedad, la conflictividad y
desviación sería menor, así como si existieran
menos dificultades y más medios disponibles a
utilizar en la competencia, la conflictividad y
desviación también serían menores. De hecho,
en la competencia por la vida, la violación
de la cooperación aumenta el índice de
conflictividad y desviación. No podemos sino
estar de acuerdo con esta aseveración.
Al respecto, Taylor, Walton y Young (1997),
citados por Ríos, G. (op. cit.) apuntan que en la
génesis del delito están íntimamente vinculadas
las bases materialistas del capitalismo
contemporáneo y sus estructuras jurídicas. Y
es que la crítica al poder punitivo reside en
que la estructura capitalista de la sociedad,
permite que el Estado se organice para servir
los intereses de la clase económica dominante
que controla el gobierno, utiliza el sistema
penal para mantener y perpetuar el statu
quo, y ejerce el control social criminalizando
ciertos reclamos y reivindicaciones, entre
otras acciones de control vertical, con el fin
de preservar un determinado orden interno
que los favorece, a través de instituciones
y organismos que representan los intereses
VOX JURIS (35) 1, 2018
47
de dicha clase, los cuales deben mantener
oprimidas a las clases subordinadas valiéndose
de cualquier medio, como son la coerción y la
violencia del sistema penal.
Desciende de lo precedentemente expuesto,
que la administración de justicia penal se lleva
a cabo a nombre de la nación solo formalmente,
pero en realidad está muy alejada de los
intereses populares, por lo que resiente la idea
de justicia como valor que lleva a la paz social
y resulta ser funcional al sistema punitivo, ya
que refuerza el carácter artificial del delito en
contra de las clases vulnerables y mantiene la
invisibilidad de la criminalidad económica, de
poder y de cuello blanco.
En otras palabras, el poder utiliza sus recursos
para explotar y someter a quienes se hallan en
las posiciones sociales más desfavorecidas, lo
que constituye un rasgo que ha caracterizado
los principales sistemas políticos, como apunta
Gilbert Geis citado por Ríos G. (op. cit.).
UNA POLÍTICA CRIMINOLÓGICA EN
LUGAR DE UNA POLÍTICA PENAL
MERAMENTE REPRESIVA
La política penal consiste en el empleo del
sistema penal para intervenir, aprehender,
denunciar, procesar, juzgar y sancionar a los
infractores de la ley penal. En este mecanismo
de control social formal, que desarrolla el
proceso de criminalización, participan el Poder
Legislativo, que crea las leyes en ejercicio
del poder de definición; el Poder Ejecutivo
que, en los últimos años también legisla en
materia penal por delegación de facultades
y además interviene en la intervención y
aprehensión a través del Ministerio del
Interior, del que depende la Policía Nacional
y en el cumplimiento de la pena a través
del Ministerio de Justicia, del que depende
el Instituto Nacional Penitenciario, esto
último en la fase de ejecución del proceso de
criminalización; y el Ministerio Público y el
Poder Judicial en la denuncia, procesamiento,
juzgamiento y sanción, correspondientes a la
fase de asignación y rotulación de la condición
de delincuente.
La experiencia demuestra que la legislación
penal es profusa, denota una tendencia a
criminalizar cada vez más una mayor cantidad
de conductas humanas y tiene un marcado
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 41-55, 2018
48 Gino Ríos Patio
déficit de oportunidad, pues se produce ex post
facto, por lo que siempre llega tarde, cuando el
crimen ya se ha cometido, por lo que se limita
únicamente a reprimir al autor sancionándolo,
desvinculándose del pago de la reparación
civil a la víctima, porque la inmensa mayoría
de infractores penales carecen de recursos
o de bienes registrables para responder. Lo
anterior se comprueba con las modificaciones
al código penal realizadas desde 1992, que
suman 600 aproximadamente9, lo que hace
un promedio de 24 modificaciones por año, es
decir, dos modificaciones por mes, lo que se
estima poco serio para la legislación en general
y aciago para la legislación penal, espacio
en el que se presentan las tensiones entre la
libertad ciudadana y el poder. También refleja
un extravío en el rumbo político del estado, el
cual se expresa más gravemente si se toma en
cuenta el número de constituciones políticas
habidas desde 1821 hasta la actualidad, que
es de 12, a razón de una constitución cada 16
años, lo que resulta un exceso si se considera el
significado de una constitución
Asimismo, presenta un déficit social, pues
está dirigida generalmente a las personas
pertenecientes a las clases sociales más
desfavorecidas y vulnerables; y un déficit
comunitario, porque carece de legitimidad, ya
que el Congreso de la República registra un bajo
porcentaje de aprobación ciudadana que puede
explicarse por la falta de representatividad de
los intereses nacionales; y el Poder Ejecutivo
cuando legisla penalmente trasgrede el
principio de reserva de ley y también adolece
de afinidad, aproximación o correspondencia
con las aspiraciones populares. Pese a estas
falencias, la justicia penal se discierne en
nombre del pueblo, según se declara en las
sentencias.
También la normatividad penal, además de
sobre criminalizadora, es hiper punitiva, toda
vez que pone mucho énfasis en reprimir a través
de prolongadas, severas y drásticas cuotas de
la pena privativa de libertad, que es la sanción
penal más usada, mostrándose desinteresada
en penas cortas y en los fines de la pena, pues
la resocialización, reeducación y rehabilitación
del infractor penal no son eficaces. En efecto, de
acuerdo con el antes citado Informe Estadístico
del Instituto Nacional Penitenciario en el mes
9 Tabla de modificaciones al Código Penal del Ministerio de
Justicia. Disponible en: https://www.oas.org/juridico/mla/
sp/per/sp_per_cod_pen.pdf
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 41-55, 2018
de noviembre de 2017, el 23% de los internos
era reingresante, según se muestra en la página
60 de dicho informe; de los cuales el 32.3% era
por delitos contra el patrimonio (robo y hurto
agravados y tentativas).
Lo anteriormente descrito lleva a considerar
que la política penal peruana presenta marcados
rasgos de populismo punitivo; de discurso
amenazador y perverso; y de demagogia
retributiva, por lo que el recurrir a la cárcel
como principal solución al problema de la
criminalidad, es desarrollada como política
pública con otro fin, el de contener o reprimir
la insatisfacción social.
Una política penal marcadamente represiva,
revela la adopción de una decisión política
que conlleva una pérdida de seguridad de
respuesta frente a la criminalidad, lo cual
es crítico y comporta recursos de evasión,
que se dejan entrever en las características
antes mencionadas de nuestro sistema penal,
lo que da como resultado el menoscabo,
desgaste y la pérdida de las penas. En otras
palabras, la sobre criminalización y el hiper
punitivismo que atavian nuestro sistema
penal haciéndolo meramente simbólico,
diseminan padecimiento y muerte sin sentido
alguno, pues no resocializan al infractor, no
resarcen a la víctima ni reducen ni previenen
la criminalidad. Es un arsenal inútil pleno de
discursos racionalizadores estériles, que se
desenmascara y deja ver su verdadera faz de
arbitrariedad y autoritarismo, al más ligero
rozamiento con la realidad criminal nacional.
Para ejemplificar este extremo, bastaría pensar
en la tasa de mortalidad infantil y confrontarla
con la tasa de homicidios, para saber si el
estado al incumplir sus deberes de respeto,
defensa y fomento de los derechos humanos,
mata más niños que la delincuencia callejera.
Al respecto, según la Encuesta Demográfica
y de Salud Familiar del Instituto Nacional
de Estadística e Informática, al año 2015, la
mortalidad infantil, esto es, la probabilidad de
muerte durante el primer año de vida era de 13
infantes en el ámbito urbano y de 21 infantes
en el ámbito rural, por cada mil nacidos vivos,
mientras que en el caso de niños era de 15
y 28 respectivamente. Mientras que la tasa
de homicidios dolosos al año 2015 es de 7,2
por cada cien mil habitantes, según el Censo
Nacional de Comisarías y Registro Nacional
de Denuncias de Delitos y Faltas de la Policía
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Una propuesta de reforma política para el mejor cumplimiento de los fines del estado:
el empleo de la criminología para el diseño de una política criminológica
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the use of criminology for the design of a criminological policy
Nacional del Perú del Instituto Nacional de
Estadística e Informática.
Entonces, el discurso y el sistema penales
son falsos socialmente, pues no protegen los
bienes jurídicos que dicen proteger, no tiene
adecuación operativa de medio a fin, carece
de verdad social, el deber ser de las normas
penales no logran configurar el ser de las
personas, ergo no son eficaces, lo que también
se puede observar en las tasas de muerte por
accidentes de tránsito y por abortos, por citar
tan solo dos ejemplos adicionales. En el caso
de los homicidios por accidentes de tránsito,
el número de muertes en el año 2015 asciende
a 2,965 personas, de acuerdo a la información
del Ministerio del Interior. En consecuencia,
engañan e ilusionan.
Peor aún, el sistema penal se visualiza también
como ilegal, pues no funciona conforme a
la legalidad penal, procesal y ejecutiva. En
efecto, en el ámbito penal, es exigible que
el sistema reconozca límites a la tipicidad
en atención a los principios de última ratio,
mínima intervención y subsidiaridad, así como
a la duración razonable del proceso penal y al
uso racional de la prisión preventiva; lo cual
no se da en nuestro medio, como lo demuestra
la explosión (“big bang”) del derecho penal,
que curiosamente lo está llevando a una
implosión (“big crunch”) por el simbolismo y
la ineficacia que lo caracteriza, más allá de su
errada concepción que nos recuerda a la figura
retórica del oximorón, consistente en usar dos
conceptos de significado opuesto en una sola
expresión,​ que genera un tercer concepto, con
lo cual se llega a absurdos e ilógicos como
un instante eterno, o en nuestra materia un
derecho penal, esto es, de un lado un conjunto
de principios y valores respetuosos de la
dignidad del hombre y, de otro lado, un sistema
punitivo drástico que trasgrede precisamente
dicha dignidad y los derechos fundamentales
de la persona humana. Es decir, la intensidad
de la pena, hace perder de vista la noción del
derecho, que está muy alejada de la extensión
e intensidad con que se sanciona.
En el ámbito procesal penal, es indispensable
que las agencias del sistema penal actúen
conforme al principio de igualdad ante la
ley y procesen y sancionen a todos los que
incurren en infracciones penales. Sin embargo,
el sistema solo se ocupa de aquellos ilícitos
penales de los que quiere conocer, dejando
VOX JURIS (35) 1, 2018
49
fuera de su accionar, por ejemplo, los crímenes
de cuello blanco, de poder y los económicos,
limitándose por lo general a someter a su
poder los casos de criminalidad callejera y de
subsistencia, que son perpetrados por personas
carenciadas y marginales.
Esta situación vislumbra una consecuencia
perversa. En efecto, si el sistema operase
conforme la legalidad lo dispone, toda la
población sería criminalizada varias veces,
como recuerda Zaffaroni, E. (1998), tal y
conforme un arsenal nuclear lo haría si fuera
activado. Para evitar la aplicación del enorme
y colosal poder penal acumulado, entonces se
aplica selectiva y arbitrariamente en contra de
los más carenciados.
Y en el ámbito de la ejecución también se
vislumbra ilegal el sistema penal, pues la
sobrepoblación carcelaria, la tugurización,
el hacinamiento y la corrupción existentes
en los centros penitenciarios del Perú, hacen
funcionar el sistema de manera injusta, desigual
y abyecta, con mecanismos de poder paralelos
a los procedimientos y controles oficiales.
Como se puede apreciar, la política penal es
ilegítima, ilegal, falsa y, además, perversa,
por cuanto su condición de artificio ilusorio
genera, sin embargo, efectos reales, conforme al
conocido teorema criminológico del sociólogo
William Thomas, según el cual, si las personas
definen las situaciones como reales, éstas son
reales en sus consecuencias. La proposición
postula la capacidad del grupo social para trocar
en reales situaciones que suponen como tales, al
adecuar su  conducta a esas situaciones. Dicho
de otro modo, las definiciones habituales de la
realidad involucran progresiva e insensiblemente
a la vida y la personalidad del individuo, en la
misma medida que las impresiones intrínsecas
y anímicas que pueden ser programadas
y proyectadas en la realidad, llegan a ser
verdaderas para quienes las proyectan.
Así, la ciudadanía cree en el sistema penal porque
la clase de poder económico, política y los
mass media dirigen sus mensajes subliminales
y  programación neurolingüística  a la manera
de estrategias de comunicación,  creando una
conexión entre los procesos neurológicos, el
lenguaje y los patrones de comportamiento
aprendidos a través de la experiencia, dirigida
a sostener la preeminencia de la ley y el orden
para neutralizar el crimen a través del castigo.
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50 Gino Ríos Patio
De esa manera, definen una realidad inventada.
La criminalidad presentada como un problema
individual de ciertos individuos considerados,
etiquetados y estigmatizados prontamente
como anormales, enfermos y monstruos,
no es tal. Por el contrario, es un problema
comunitario que nace en la sociedad y debe
encontrar respuesta idónea en su seno, con la
participación del estado, la sociedad civil y
cada uno de los ciudadanos. El crimen es un
constructo social de índole psíquica, que se
basa en el hecho de que el ser humano no opera
directamente sobre el mundo en que vive,
sino que lo hace a través de representaciones
y modelos, entre otros, a partir de los cuales
genera y guía su conducta. Pero resulta que al
comunicar su representación del mundo tiene
ciertas limitaciones, las cuales se derivan de
diversas fuentes, tales como las condiciones
neurológicas del individuo, la situación social
en que vive y sus características personales.
Asimismo, el castigo recurrente es la cárcel
porque así está representado desde hace nueve
siglos y surge como una elección que se
percibe como posible, sin embargo la realidad
penitenciaria difiere de la realidad y la experiencia
enseña que no es eficaz, pues no logra el fin para
el cual existe. Es inconcebible sostener que para
resocializar a una persona hay que desarraigarlo
de la sociedad, de su familia y espacio laboral. De
lo anterior resulta que el sistema penal encarna
una profecía auto cumplida.
Zaffaroni, citado por Binder, A. (2015), señala
que todas las sociedades contemporáneas
que institucionalizan el poder (estados)
seleccionan a un reducido grupo de personas,
a las que someten a su coacción, con el fin de
imponerles una pena, lo cual se realiza como
resultado de la gestión de las agencias penales.
Esta afirmación pone de manifiesto la violencia
del poder punitivo del estado, que como lo
demuestran las cifras estadísticas es dirigido
contra personas insignificantes que no resultan
funcionales al sistema económico.
Lo precedentemente expuesto nos mueve
a considerar que la política penal debe ser
reemplazada por una política criminológica
de prevención y control social democrático,
no vertical ni militarizado, pues ella está
constituida por los principios, conocimientos,
experiencias, mecanismos, estrategias,
acciones, instrumentos, recursos y demás
medios que utiliza el estado para hacer
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frente a la criminalidad. No cabe duda
entonces que la política criminológica es
una de las manifestaciones de la actividad
del poder público que ponen al descubierto
las orientaciones políticas, sociológicas,
culturales, éticas y de cualquier otra índole que
tiene el estado.
Para Roxin, como señala Borja, E. (s.f.) la
política criminológica es más que un puente
entre la dogmática y la criminología, es el
cauce por el que transcurren las aguas del
derecho penal en el concreto paisaje que ha
pintado el saber criminológico. Esta definición
se concreta, para nosotros, en el concepto
según el cual la política criminológica es un
aspecto de la política general del estado y,
como tal, es integral y transversal, pues su
diseño involucra a todos los sectores públicos,
con talante preventivo, siendo el aspecto penal
una parte de la política criminológica, referida
exclusivamente a la punición garantista.
En buena cuenta, el fin del estado constitucional
liberal, democrático y de derecho, es que
todos tengan libertad, igualdad y seguridad.
El concepto liberal de seguridad difiere
del concepto que el neo liberalismo le da
a la seguridad, limitándolo al de seguridad
ciudadana, esto es, a la seguridad corporal,
de la vida, la integridad física y los bienes,
mientras que el concepto liberal de seguridad
está vinculado al ejercicio pleno, real y efectivo
-no meramente declarativo y formal- de todos
los derechos fundamentales, pues ninguna
persona puede saberse seguro si no tiene dónde
vivir, qué comer, cómo curar su salud, dónde
y qué estudiar, en qué trabajar, etc. Ello es así
porque el estado tiene como fin teleológico
garantizar la vigencia de los derechos humanos
para lograr la paz social que se materialice en
el mantenimiento de un clima de tranquilidad
y bienestar.
Hoy en día, en nuestro país se enfatiza la
seguridad ciudadana y se descuida la seguridad
integral que es un fin esencial del estado. Se
considera aún que la génesis de la criminalidad
es patológica e individual, cuando es
macrológica, estructural y su etiología es social.
Se puede vislumbrar en la privación de las
condiciones para satisfacer las necesidades y
gozar de los derechos fundamentales, así como
en la exclusión, marginación y discriminación.
La criminalidad es intra clase e inter clase, es
decir, multidireccional.
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el empleo de la criminología para el diseño de una política criminológica
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LA DESJURIDIZACIÓN DE LA
CUESTIÓN CRIMINAL. LA VERDADERA
REFORMA POLITICA: NEGARSE A
GOBERNAR A TRAVÉS DEL CRIMEN
En virtud de lo que venimos desarrollando, se
aprecia y comprende meridianamente que la
cuestión criminal, así como no es un problema
individual sino comunitario, tampoco es
un asunto jurídico sino social, por lo que la
respuesta que espera no es de carácter penal
sino de índole cultural y política.
La criminalidad es el resultado de un proceso
de conflictividad y violencia estructural, que
emergen de una visión de la sociedad que
tiene cada quien y se asienta como prejuicio
y detonante de las inconductas. Es, en verdad,
insólito pensar en la existencia de una sociedad
o de procesos de inter actuación social, sin
conflictos. Se trata de una realidad siempre
transitoria, mientras que la idea de orden, que
la ley garantiza (“ley y orden”), es siempre
un constructo y, al mismo tiempo, un ideal
al que se debe aspirar, de ahí la necesidad e
importancia de la política en la existencia del
estado y la vida social.
Hay conflictos entre los hombres porque, como
dice Giner, S. (1974), éstos se mueven por
intereses. El interés es el resorte esencial de
la conducta humana. Por cierto, los intereses
contienen expectativas en términos de metas,
objetivos, propósitos y valores, vinculados
a posiciones o recursos que son escasos. Por
tanto, se dan ganancias y pérdidas para las
partes en conflicto. La parte ganadora desplaza
a la perdedora y la controla, subordina o
domina. Es, entonces, en el fondo un problema
de poder, para buscarlo o ejercerlo. No hay
una situación conflictiva que no implique un
problema de poder. Por consiguiente, hay que
saber llegar a la base o fuente de los conflictos
para hacer frente a la criminalidad.
Mack, R. y Snyder, R. (1974:31) anotan al
respecto que “parece haber acuerdo general
en que la escasez de objetos deseados, estados
de cosas y recursos de la naturaleza y la
cultura, la división del trabajo en la sociedad
organizada y la diferenciación social, llevan
inevitablemente a rupturas potencialmente
conflictivas y a intereses antagónicos”. Este
pensamiento incluye la necesidad como el
exceso como factores criminógenos.
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El estado debe entonces analizar y gestionar la
superación de la conflictividad, identificando
previamente las fuentes y causas del mismo,
que en nuestro país provienen desde la
independencia nacional. La existencia del
conflicto en el seno social es útil en la medida
que sirve como alerta temprana de una
situación que es menester afrontar y solucionar
antes que se torne violenta y desemboque en
criminalidad, pero no con el sistema penal.
Lo que no debe hacer el estado es dejar
librada a su suerte a la conflictividad, porque
si eso ocurre se impondrá la ley del más
fuerte, del poderoso, que es el que cuenta
con mayores recursos para solucionarlo a su
favor y en perjuicio de la otra parte. Un estado
democrático, liberal y de derecho, debe superar
el recurso al uso de la fuerza por sí mismo y de
cada ciudadano. La política es el instrumento
para eso, pues existe para intervenir en el
proceso social y dirigir a la sociedad a niveles
de existencia dignos.
Consideramos que la mejor manera de
intervenir políticamente en la conflictividad
social es mediante la cooperación, para impedir
la preeminencia del más fuerte, pero no guiado
exclusivamente en un orden social, sino en el
espíritu de evitar la violencia y el abuso de
poder, como aconseja Binder, A. (op. cit.), toda
vez que la idea de orden es siempre relativa
e históricamente ha estado ligada a principios
que han significado que un grupo social tiene
mejor aptitud para percibir y expresar los
valores del orden que los demás grupos.
Por tanto, no es razonable invocar ley y orden
para sofocar la criminalidad. Es necesario que
antes que la conflictividad geste la criminalidad,
la política intervenga para gestionar la solución
de la conflictividad conteniendo el uso de
la violencia, el abuso, la arbitrariedad y la
iniquidad. La solución vendrá desde principios
culturales admitidos o postulados innovadores,
renovadores y transformadores.
Por cierto, habrá zonas de conflicto en las
que la política no debería intervenir, sino
debiera hacerlo la misma sociedad, pues ella
no permanece inconmovible frente a tales
situaciones, como por ejemplo, en los que
se suceden en la vida familiar, en donde se
requeriría más educación y comunicación que
inspectores estatales de la cotidianidad que
fungen de interventores morales. La tendencia
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 41-55, 2018
52 Gino Ríos Patio
de recurrir al sistema penal en un primer
nivel de respuesta ante la conflictividad, es
imprudente y, cuando no genera injusticia por
el resultado de la solución, debido a corrupción
o incompetencia, origina una gran cantidad
de casos que quedan sin atención porque el
aparato estatal resulta insuficiente frente a la
cantidad de problemas de la vida real.
Las relaciones entre el estado y la violencia
son elocuentes históricamente. Es interesante
advertir cómo el sistema penal es, precisamente,
una forma de violencia simbólica que el
estado proyecta para que la población acepte
un statu quo; e internalice mecanismos de
naturalización de fenómenos sociales que
conllevan una lógica de poder que subyace en
el tejido social. El resultado de esta simbología
penal es la creencia -hasta la actualidad- de que
el crimen es un asunto individual, un acto de
un ser desviado o enfermo. Nadie del pueblo
cree que el crimen es un constructo social.
Todos en la sociedad creen que ocasiona más
daño la cantidad de asaltos y robos existentes
en un año que un solo acto de corrupción en
una licitación de obra pública o en una evasión
de impuestos, por ejemplo.
A ese pre concepto o prejuicio, le sigue en el
imaginario social el concepto de peligrosidad
de los infractores, con lo cual la violencia que
se usa contra ellos queda así legitimada y el
discurso penal naturalizado. De allí proviene
las expresiones “ley y orden”, “tolerancia
cero” y “mano dura”, por citar solo algunas,
con las cuales se expresa a la población una
actitud pertinaz contra el crimen, pero solo
contra el delito callejero. Esta actitud no
sirve para tranquilizar a la población sino,
todo lo contrario, para infundirle miedo,
pánico moral, que transfiere ipso facto el
poder de actuar a los políticos y agentes
penales, toda vez que proyecta la idea de
que esa criminalidad está fuera de control.
Colateralmente, esas formas expresivas
originan, desesperadamente, la justicia
popular y la brutalidad policial. Es decir,
nuevamente, la lógica de la violencia.
Lo expuesto precedentemente ilustra acerca
de la gobernanza a través del crimen y permite
observar cómo la criminalidad violenta -no
la invisible- se ha convertido en un factor
importante en el ejercicio de la autoridad
estatal, a partir de la irracionalidad del miedo
frente al delito callejero y su represión, así
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 41-55, 2018
como de la prioridad figurada que le conceden
los políticos y los mass media. Los tipos de
delito de los que hablamos se han convertido,
así, en una materia indispensable, desde que
no existe alguien que no pueda pensar que
toda acción, cualquiera que fuese, destinada a
reprimir un crimen, no es legítima. Hoy, en el
Perú, el 87% de peruanos clama por la pena de
muerte frente al alto índice violaciones sexuales
contra menores de edad, según una encuesta
de Ipsos que refiere el diario El Comercio de
12 de febrero de 201810. La Presidenta de la
Comisión Parlamentaria de la Mujer profirió
la expresión “muerto el perro muerta la rabia”,
como se lee en el diario El Comercio de 29 de
octubre de 201711.
Asimismo, por efecto de la llamada gobernanza
a través del crimen los discursos, tecnologías
y figuras alusivas al delito se han convertido
en áreas de gran visibilidad y atención del
público en general, de todas las edades, lo cual
evidentemente no disuade ni contra motiva
sino, lamentablemente, exalta, encumbra,
duplica y reproduce personajes y actitudes
violentas, pues toda conducta humana se
aprende por imitación, más aún cuando se hace
manifiestamente visible y notoria.
No se debe confundir el gobernar a través del
crimen con el gobernar el crimen. Lo primero
causa una distorsión en las prioridades de las
políticas públicas, agravándose la inequidad
y desigualdad y asfixiándose la libertad; lo
segundo devuelve al crimen a su posición
original de problema social y no individual,
que merece una respuesta social y no penal.
La política criminológica es, como toda
política pública, un proceso complejo e
integral, multidimensional e interdependiente
en todos sus elementos, que demanda y
requiere previamente del conocimiento
científico criminológico para una acción bien
informada, sin errar en la consideración del
intelectualismo, pues una buena política no
está determinada por el conocimiento elitista y
abstracto, sino por su aplicación puntual a una
realidad concreta.
10 Diario El Comercio de 12.2.18. Disponible en https://
elcomercio.pe/peru/pena-muerte-87-opina-aplique-
violadores-menores-noticia-496491
11 Diario El Comercio de 29.10.17. Disponible en: https://
elcomercio.pe/lima/sucesos/comision-mujer -plantean-
pena-muerte-violadores-noticia-469635
ISSN: 1812-6864
Una propuesta de reforma política para el mejor cumplimiento de los fines del estado:
el empleo de la criminología para el diseño de una política criminológica
A proposal for political reform for the best fulfillment of the purposes of the state:
the use of criminology for the design of a criminological policy
CONCLUSIONES
El ius puniendi estatal es violencia organizada
y dirigida selectivamente contra los individuos
pertenecientes a las clases más vulnerables y
carenciadas económicamente, lo cual reproduce
altos niveles de conflictividad estructural,
institucional, discursiva y comportamental
que dificultan el cumplimiento de los fines
esenciales del estado, de crear las condiciones
adecuadas para lograr el bienestar general y
seguridad integral para la población.
Conforme a lo explicado en el presente artículo
y de acuerdo con lo que apunta Balestena, E.
(2006), el sistema penal es una fábrica penal
que genera criminales del mismo modo que
la persecución de brujas generaba brujas. Hoy
mismo subsisten los roles de bruja, inquisidor
y búsqueda, con distintos nombres, discursos
y rutinas. Hasta ahora, el ius puniendi cumple
una función narrativa de hacer creer a todos
que la operatividad del sistema es real,
efectiva, correcta, justa y que si no se aplicara
sobrevendría el caos. Lo cual evidentemente
no quiere decir que su funcionamiento sea
eficiente y correcto.
Una práctica social aceptada sin beneficio
de exclusión y una ética social dominante
impone la idea de que existe otro responsable
de todo lo que amarga y contraria a la sociedad
y hay que separarlo y apartarlo, porque las
causas de la inseguridad y la violencia solo
provienen de las poblaciones excluidas. Es
otro distinto, insignificante y sacrificable.
Semejante idea, propia de una ideología sin
premisas éticas, engendra una falsa cohesión
y, al mismo tiempo, constituye una promesa
incumplida, toda vez que la mano dura no
resulta en menos criminalidad, como se
pregona desde el poder.
La criminología contemporánea enseña que
el sistema que permite el ejercicio irregular
y desviado del poder estatal de castigar, no
castiga a alguien porque es criminal. Todo
lo contrario, es criminal porque se le castiga.
Bastaría inquirir al poder y la opinión pública
por su letanía respecto a que debe castigarse
más ejemplarizadoramente para que los
delincuentes no puedan entrar por una puerta
y salir por otra, en el sentido correcto de la
reflexión: ¿Adónde entran y adónde salen
esos delincuentes? ¿La pena disuade y contra
motiva, resocializa y reeduca, como señala
VOX JURIS (35) 1, 2018
53
el artículo 139° inciso 22 de la Constitución
Política del Perú?
Contrariamente al deber ser de la política y
al thelos del poder, éste es, de acuerdo con
la política penal que se emplea y que ha
sido descrita precedentemente, la capacidad
de crear responsables. Pero el poder emana
del pueblo, como la potestad de administrar
justicia también, según los artículos 45° y
138° de la Constitución Política. El problema
reside en quienes lo ejercen, los que deben
hacerlo con sujeción a las limitaciones y
responsabilidades que la Constitución y las
leyes establecen, en este caso, conforme
a la política criminológica que la propia
Constitución preceptúa, para dotar al pueblo
de seguridad integral, la cual conforme al
concepto demo liberal es sentirse seguro
en el goce y ejercicio pleno de los derechos
fundamentales, lo que es distinto y distante del
reducido concepto de seguridad ciudadana.
Precisamente, la política criminológica como
estrategia y técnica integral, basada en la
criminología, que determina la causa y los
factores criminógenos de la criminalidad, debe
utilizarse para garantizar una acción política
que permita al aparato estatal el logro de
sus objetivos teleológicos, organizando una
respuesta científica igualitaria frente a toda
la criminalidad, que asegure su prevención,
control y sanción como última ratio, no como
prima ratio ni de manera discriminatoria.
En cambio, la política penal, que privilegia
y enfatiza la respuesta penal frente a la
criminalidad, que se presenta como violenta,
ilegítima, ilegal, falsa y alucinante, ha
demostrado no ser idónea, por adolecer de un
déficit de oportunidad, social y comunitario;
se revela como la consecuencia de la ausencia
de una política democrática cabal, fundada
en valores y principios de convivencia
republicana, que rechaza el autoritarismo y el
populismo.
La política criminológica fruto de la
visión política que se debe tener frente a
la criminalidad en un estado democrático,
constitucional y de derecho, permitirá una
evolución positiva hacia una intervención
eficiente y eficaz ante el crimen, no violenta,
que comience en la conflictividad de las
inter actuaciones sociales, para superarlas
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 41-55, 2018
54 Gino Ríos Patio
mediante mecanismos de cooperación,
colaboración, tolerancia y solidaridad, que
permiten gestionar los conflictos negativos
a fin de no permitir su escalada hacia la
criminalización de conductas, sino superarlos
en los niveles iniciales.
El problema social de la criminalidad exige que
la sociedad y el estado lo aborden con interés
y empatía, que no es lo mismo que simpatía,
es decir, el problema social es de tan delicada
trascendencia para la política de un estado que
es, per se, atractivo para ocuparse de él, para
observarlo desde adentro y no desde la periferia,
para ver su naturaleza social y no meramente
legal, el impacto de los entornos estructurales,
el conflicto y cambio social, la operatividad
de los procesos de socialización y la acción
perversa del control social segregacionista, en
orden a prevenirlo y no a sancionarlo, como lo
hace la política penal.
Empero, en nuestro país no se conoce de
criminología contemporánea. Se desconoce
que esta ciencia social multidisciplinaria
pretende suministrar información válida a los
poderes públicos sobre la génesis, dinámica
y variables criminales para propiciar una
intervención eficaz, no penal, para prevenirlo
y neutralizarlo, sin los costos sociales y
perniciosos efectos del sistema penal, que
no es una técnica adecuada para resolver
conflictos sociales, sino por el contrario, los
enfatiza y reproduce.
Por ello, una de las principales reformas
políticas a juicio del autor es la de la
transformación de la política penal, para
reemplazarla por una política criminológica
que merece salir de la penumbra en la que está
confinada e institucionalizarse en el proyecto
nacional y en los planes de gobierno, para
que todos los sectores del estado la asuman
en la formulación de sus planes y programas.
Desde que la política como ciencia, doctrina
y acción, tienen como finalidad orientar el
ejercicio del poder del estado para aspirar al
bien común y lograr el bienestar general y la
seguridad integral; el gobierno de los pueblos
a través del crimen constituye un déficit de
democracia y una negación al ideal político
republicano, participativo, representativo y
deliberativo, que impide erigir un pensamiento
de eficiencia social sin referencias autoritarias
ni demagógicas.
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 41-55, 2018
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 41-55, 2018
 EL SISTEMA POLÍTICO PERUANO: SU PRINCIPAL NOTA CARACTERÍSTICA
Y DOS OMITIDAS PROPUESTAS DE REFORMA
THE PERUVIAN POLITICAL SYSTEM: ITS MAIN CHARACTERISTIC NOTE
AND TWO OMITTED REFORM PROPOSALS
Recibido: 31 de enero de 2018
SUMARIO
• Introducción
• Algunas consideraciones sobre el sistema
político peruano
• La nota más saltante de nuestro sistema
político: la ausencia de actores políticos
institucionalizados
• A modo de conclusión: dos omitidas
propuestas de reforma
RESUMEN
Dentro del actual contexto de reforma del
sistema político emprendida por el Congreso de
la República, este trabajo señala la inexistencia
de organizaciones políticas institucionalizadas
como su principal nota característica y, por
ende, el más importante aspecto a mejorar.
Para ello, se plantean dos propuestas hasta
ahora olvidadas por las iniciativas legislativas
en trámite: la reorientación del ámbito
participativo de los «movimientos políticos»
a fin de permitir el reingreso de los partidos
políticos al ámbito político regional; y la
necesidad de implementar la reelección
presidencial inmediata no solo como
mecanismo de exigencia de responsabilidad
política en el modelo presidencial, sino
como importante instrumento de renovación
partidaria interna.
1 Abogado por la Universidad de San Martín de Porres, con estudios de Maestría en Ciencia Política en la Universidad Nacional
Villarreal y de Maestría en Derecho Constitucional en la Pontificia Universidad Católica del Perú. Docente de diversos cursos de las áreas de
Ciencia Política y Derecho Constitucional en la Facultad de Derecho de la Universidad de San Martín de Porres, desde el año 2008, siendo
Miembro fundador del Centro de Estudios de Derecho Constitucional (CEDC) de dicha Casa de Estudios.
VOX JURIS (35) 1, 2018
Pedro A. Hernández Chávez1
Docente
Universidad de San Martín de Porres
phernandezh@usmp.pe
Perú
Aceptado: 02 de marzo de 2018
ABSTRACT
Within the real context of reform of the
political system undertaken by the Congress
of the Republic, the present work points to the
nonexistence of institutionalized institutional
organizations as their main characteristic and,
therefore, the most important aspect to improve.
Thus, they are raised two proposals so far
forgotten by the legislative initiatives in process:
the reorientation of the participatory scope of the
“political movements” in order to allow the re-
entry of political parties into the regional political
sphere; and the need to implement immediate
presidential re-election not only as a mechanism
for demanding political responsibility in the
presidential model, but as an important instrument
for internal party renewal.
PALABRAS CLAVE
Sistema político peruano, movimientos
políticos, política, elecciones
KEYWORDS
Peruvian political system, political movements,
politics, elections
INTRODUCCIÓN
Para nadie es un secreto que el sistema político
peruano arrastra desde hace décadas diversas
disfuncionalidades que ponen en evidencia una
Federico
phernandezh@usmp.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 57-67, 2018
58 Pedro A. Hernández Chávez
incorrecta marcha del modelo, que bien puede
llegar a atentar contra su propia estabilidad al
permitir, si no propender, la recurrencia hacia
conductas autoritarias y a desproporcionadas
concentraciones de poder que en muchos casos
han terminado en una interrupción violenta de
la dinámica democrática.
Desde la caída del régimen fujimorista en el
2001, se sostuvo de forma reiterada que la
inestabilidad y baja institucionalización de
nuestro sistema político eran consecuencia
de su carácter «cerrado» y su propensión a
dificultar la participación política. A partir de
tal diagnóstico, se implementaron diversas
medidas «aperturistas» que buscaron dotar
al sistema político de una mayor dinámica
representativa y, con ello, darle la anhelada
legitimidad para su arraigo ciudadano.
No obstante, luego de quince años, lejos de
optimizar su funcionamiento, estas medidas
han generado nuevos problemas que hacen
más evidentes la fragmentación del modelo y
su falta de organicidad, a pesar del sustantivo
incremento participativo que se ha suscitado.
Por ello, creemos que, estando en plena
ejecución un proceso de reforma iniciado por
el Congreso de la República, es necesario
definir con claridad las reales características de
nuestro sistema político como primer paso para
plantear reformas que fortalezcan el régimen
democrático y, a su vez, permitan sentar bases
sólidas para la construcción de un sistema
político cohesionado, estable, dinámico y
duradero como sustrato indispensable de todo
desarrollo integral y continuado.
ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE
EL SISTEMA POLÍTICO PERUANO
Hoy en día es pacífico afirmar que en el Perú
se han articulado tres sistemas de partidos a
lo largo de la historia republicana: en 1871-
1919 (2), en 1931-1962 (3) y en 1980-1992.
2 Propio de la denominada «República Aristocrática», conformada
por el Partido Civil (Manuel Pardo), Partido Demócrata (Nicolás
de Piérola), Partido Constitucional (Andrés A. Cáceres) y Partido
Liberal (Augusto Durand), que culminó con la llegada de Augusto
B. Leguía al poder en 1919 y la instauración del «oncenio».
3 Surgido hacia 1930, cuando se puso en evidencia el carácter
elitista de la política y se dio por culminado el predominio
de los partidos de notables; estando conformado por el
Partido Aprista Peruano (Haya de la Torre, 1930), Acción
Popular (Fernando Belaunde, 1956), Democracia Cristiana
(Héctor Cornejo Chávez, 1956), Movimiento Democrático
Peruano (Manuel Prado Ugarteche, 1956), Movimiento Social
Progresista (Santiago Agurto, 1956), Frente de Liberación
Nacional (César Pando, 1960) (Orientación Socialista), Unión
phernandezh@usmp.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 57-67, 2018
Este último surgió en la época posterior a la
dictadura militar y la dación de la Constitución
Política de 1979, en pleno contexto de
reconocimiento constitucional de los derechos
fundamentales y de los partidos políticos como
instrumento básico de participación política
ciudadana. Estuvo conformado por cuatro
(4) partidos nacionales que se ubicaban en
espacios ideológicos delimitados desde la
centro-izquierda reformista (Partido Aprista
Peruano, en adelante PAP), la izquierda (a
través de la Izquierda Unida, en adelante IU) y
la derecha (con Acción Popular —en adelante
AP― y el Partido Popular Cristiano —en
adelante PPC―), representando así a sectores
muy marcados de la sociedad peruana.
Entre 1980 y 1989 dichos partidos no solo
contribuyeron a fortalecer las instituciones
democráticas, sino que concentraron cerca
del 90  % de los votos (4). También tuvieron
una sólida dinámica representativa basada en
la capacidad de intermediar y representar los
intereses y demandas de los movimientos y
organizaciones sociales respecto de los cuales
se desarrollaron y crecieron estrechamente
ligados (5); estuvieron comprometidos con el
respeto de las reglas de juego democráticas;
y tuvieron capacidad y fortaleza para actuar
e interactuar tanto a escala nacional como
subnacional (Ruiz, García, Mercado y Vela,
2013) (Batlle, 2012).
A partir de la elección municipal de 1989
se advirtió un fuerte descenso en las
preferencias ciudadanas hacia los partidos
denominados «tradicionales» (6). Se dio
inicio a un fenómeno de localismo político
Nacional Odriista (Manuel A. Odría, 1961) y Partido Popular
Cristiano (Luis Bedoya, 1967).
4 Según información de INFOgob, estos cuatro partidos
concentraron el 89.5 % de municipios provinciales y
el 87.5 % de municipios distritales durante la década.
5 A modo de ejemplo, se puede afirmar que la Izquierda
Unida estuvo vinculada a organizaciones sociales
de sectores obreros y sindicatos de trabajadores,
mientras los gremios empresariales —en particular
la Confiep—fueron representados por Acción Popular
y el Partido Popular Cristiano. El PAP adoptó una
posición de centro-izquierda que representaba a los
sectores de la clase media peruana.
6 Siguiendo a Incio y Gil (2016, p. 123), este descenso se mide
a través del Índice de Enraizamiento Agregado (IEA), que
analiza el enraizamiento electoral de los partidos políticos
y movimientos regionales ganadores de los gobiernos
regionales, para posteriormente medir (y comparar) su nivel
de enraizamiento electoral entendido como el número total de
municipios provinciales y municipios distritales conseguidos
en las regiones donde triunfaron. Este procedimiento
se replica en todas las regiones del país; de esa manera
es posible promediar, en una elección dada, el nivel de
enraizamiento agregado —en provincias y distritos— tanto
de los partidos políticos como de los movimientos regionales.
ISSN: 1812-6864
El sistema político peruano: su principal nota característica
y dos omitidas propuestas de reforma
The peruvian political system: its main characteristic note
and two omitted reform proposals
que derivó en el surgimiento y proliferación
de «movimientos independientes» que
empezaron a aparecer en todo el país, y que
poco a poco fueron debilitando el sistema
en su conjunto (7). Se daba cuenta así de
un sistema de partidos en camino a una
desarticulación que, a diferencia de lo que
se suele pensar, no fue consecuencia de los
primeros años del régimen fujimorista de
entonces, sino de sus propias debilidades y
contradicciones internas, en la medida en que
no pudo hacer frente a la violencia política del
terrorismo, a la acelerada informalización del
sector laboral y al proceso hiperinflacionario
de fines de la década (Dietz y Myers, 2007).
En opinión de Tanaka (1998 - 1999), los
rasgos fundamentales que permiten entender
el derrumbe del sistema en dicho momento
son dos: i) los partidos tradicionales cayeron
en el «espejismo de la representación»,
que los llevó a creer estar representando a
la sociedad a través de sus relaciones con
organizaciones sociales formales (como los
gremios sindicales), cuando en realidad estas
habían dejado de ser realmente expresivas
de la sociedad; y ii) la mala capacidad de
gobierno que tuvieron al ejercer el poder, lo
cual —sumado a las desavenencias internas
y los errores estratégicos y electorales de
las dirigencias— melló profundamente su
legitimidad ante la ciudadanía.
Por ello, AP y el PPC fueron los primeros
partidos en desmoronarse luego de su fracaso
en el gobierno (1980-1985), mientras que el
PAP y la izquierda, en menor medida, siguieron
teniendo un peso importante hasta las aludidas
elecciones municipales de noviembre de 1989,
cuando el pésimo manejo económico del
primer gobierno aprista (1985-1990) empezó
a hacer estragos en la sostenibilidad del país.
Un año después, en la segunda vuelta de
1990, la elección de Alberto Fujimori no hizo
sino confirmar la tendencia del electorado a
prescindir de los partidos políticos tradicionales
y optar por líderes independientes que fueron
vistos como opciones válidas ante el fracaso de
los partidos en el manejo de la cosa pública.
Aquella sería la razón por la que Cotler (1993)
sostuvo que la caída del sistema de partidos
7 El inicio de este fenómeno de localismo político
se suele identificar con la elección del empresario
televisivo Ricardo Belmont Cassinelli como alcalde
de Lima por el Movimiento «Obras», en las elecciones
municipales de 1989.
VOX JURIS (35) 1, 2018
59
se debió al descrédito y mal desempeño
que tuvieron en el gobierno (caso de AP y
el PAP), a las vinculaciones que pudieron
tener con el ejercicio del poder (caso del
PPC y el cogobierno con AP en 1980-1985)
y a la erosión o desplome de los propios
armazones partidarios (caso de IU). Así, el
sentimiento de disconformidad ciudadana
con los partidos políticos se materializó en
una crisis de funcionamiento generada por su
incapacidad para desempeñar las funciones
de representación y por su retroceso en la
dinámica de la esfera pública, lo cual significó
un notorio descenso en su importancia y
presencia políticas (8).
Con el inicio del régimen fujimorista en
1990, en lugar de optarse por la creación y
consolidación de un nuevo partido político
—a pesar de tener interesantes condiciones
para ello (Zavaleta, 2013)―, se terminó por
derrumbar un sistema político partidario
que ya agonizaba. Ello aconteció mediante
la estrategia de su fragmentación a través
de múltiples movimientos políticos que
dieron lugar al modelo que Levitsky y Way
(2002) han denominado «autoritarismo
competitivo» (9) dentro de una democracia
y participación ciudadana formales, pero
que fueron limitadas por un ambiente
«antipolítico» y «antiinstitucional» que,
tanto en la práctica como en la prédica,
satanizó la actividad política pública y tuvo
como blanco principal a los partidos políticos
tradicionales, en el propósito de instaurar
formas alternativas de representación por
medio de personas independientes que
no comprometen su actividad con la vida
partidaria organizada, sino que actúan de
manera individual y siguiendo sus propios
principios, tal como lo destacaron Lynch
(1999) y Degregori (2012).
Este objetivo político se plasmó en la
consagración de diversos mecanismos de
consulta y participación ciudadanas en el
art. 31.° de la Constitución Política de 1993
8 Según Torres (1993), en 1986, el 73 % de la ciudadanía
simpatizaba con algún partido político y el 17  % se
declaraba independiente, mientras que en abril de
1993 los simpatizantes se habían comprimido a 12 %
y los independientes habían pasado a constituir el
86 % del electorado.
9 El «autoritarismo competitivo» es un tipo de
régimen híbrido en el cual las instituciones y
normas democráticas son funcionales, pero son
sistemáticamente violadas por los gobernantes y la
oposición es objeto de vejaciones y fraudes.
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 57-67, 2018
60 Pedro A. Hernández Chávez
y en la Ley N.° 26300, Ley de Derechos de
Participación y Control Ciudadanos de1994,
los mismos que, a modo de vías alternas de
participación política, respondían a un nuevo
modelo de democracia «auténtica» que tuvo el
explícito propósito de debilitar la democracia
representativa dentro del marco de una retórica
antipartidaria y antipolítica antes aludida.
En resumen, la debacle del último sistema
de partidos peruano de 1980-1992 tuvo lugar
cuando las organizaciones políticas nacionales
perdieron sus capacidades de agregar intereses,
de absorber políticos locales para consolidar
su presencia regional y local, y de desplazar
a los sustitutos partidarios, permitiendo
que ellos distribuyan mejor los capitales
políticos ideacionales y administrativos. La
crisis comenzó con el surgimiento de los
«movimientos independientes» y los candidatos
«outsiders» en las elecciones municipales de
noviembre de 1989. Luego, se amplió con la
victoria presidencial de Fujimori, en mayo de
1990, se profundizó institucionalmente con el
autogolpe de abril de 1992, y colapsó a nivel
electoral en las elecciones generales de 1995
con la abrumadora victoria de Alberto Fujimori
en las elecciones presidenciales de ese año, en
el nuevo marco constitucional de 1993 (10). En
aquel momento, dichos partidos obtuvieron en
total solo el 6.3 % de los votos, de manera que,
al no superar el 5  % de los votos, alguno de
ellos perdió su registro ante el Jurado Nacional
de Elecciones.
A partir del 2001 —y siguiendo la corriente
regional de reformas institucionales de los
sistemas políticos para contrarrestar los
problemas de legitimidad de los partidos y la
clase política en general—, en nuestro país se
impulsó un conjunto de reformas orientadas
a «inaugurar» el sistema político y lograr su
plena «democratización», superando en forma
definitiva la otrora «dictadura» fujimorista y
su generalmente asumido carácter cerrado,
impositivo, vertical y centralista. Con este
propósito, se incorporaron como propuestas
en el discurso político: i) el nuevo impulso
al proceso de descentralización del Estado
por medio de la creación de gobiernos
subnacionales elegidos por voto popular; ii)
la implementación de diversos mecanismos
10 En las Elecciones Generales de 1995, Alberto Fujimori
obtuvo el 64.3  % de los votos, mientras que Javier Pérez
de Cuéllar —que logró el segundo lugar— obtuvo 21.5  %,
haciéndose de la victoria en primera vuelta.
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de participación ciudadana en los niveles
subnacionales de gobierno regional (11) y local
(12); iii) la elaboración de los presupuestos
participativos (13); y iv) las reiteradas
propuestas para reformar la Constitución
de 1993 por considerarla un documento de
carácter «antidemocrático», supuestamente
hecho a «medida» del régimen autoritario
fujimorista, con el propósito de «cerrar»
el sistema político, así como mantener y
consolidar la preeminencia fujimorista.
Los aludidos planteamientos de reforma parten
de sostener que el sistema político peruano
consagrado en el modelo constitucional de 1993
era uno «cerrado» que limitaba, sustantiva y
considerablemente, la participación, nada más
lejos de la realidad, puesto que ni el sistema
político peruano es cerrado ni la Constitución
de 1993 tiene un carácter autoritario o
dictatorial. En palabras de Tanaka (2005):
«El interés por una reforma política
parte de un diagnóstico equivocado:
que estaríamos ante un sistema político
cerrado y que esta característica sería
expresión de la naturaleza autoritaria
del régimen fujimorista, por lo que
correspondería su ampliación» (p. 96).
11 En la Ley N.° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
del 2002, se contemplaron la elección del 40  % de los
representantes ante los Consejos de Coordinación Regional
(CCR), estando el 60  % restante conformado por los
alcaldes provinciales (arts. 11 y 11-A); y la convocatoria a
representantes de las organizaciones sociales y productivas
de un sector para la elaboración concertada de planes y
programas sectoriales, a través de los consejos sectoriales
o consejos de desarrollo (ej.: consejos de competitividad, de
desarrollo agrario, etcétera).
12 En la Ley N.° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades
del 2003, se contemplaron la participación vecinal en la
formulación de los presupuestos participativos municipales
(art. 53); la elección del 40  % de representantes de las
organizaciones sociales de base, comunidades campesinas
y nativas, asociaciones, organizaciones de productores,
gremios empresariales, profesionales, universidades,
juntas vecinales y cualquier otra forma de organización
a nivel provincial, ante los consejos de coordinación local
provincial (art. 98) y los consejos de coordinación local
distrital (art. 102); el nombramiento de representantes de
las agrupaciones urbanas y rurales y las organizaciones
sociales de base y representantes de organizaciones sociales
que promueven el desarrollo local y su participación vecinal,
para integrar la Junta de Delegados Vecinales Comunales
(art. 106); la iniciativa en la formación de dispositivos
municipales (art. 113); el derecho de referéndum (art.
115); la participación en las juntas vecinales comunales
(Art. 116); la participación en los comités de gestión (art.
117); la participación en el Cabildo Abierto (Art. 119);
la participación del sector empresarial (art. 120); y la
revocatoria de mandato de alcaldes y regidores (art. 122).
13 Se establece el nombramiento de representantes de las
organizaciones sociales para proponer las prioridades
y proyectos de inversión mediante los presupuestos
participativos regionales y locales (art. 1 de la Ley N.°
28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo).
ISSN: 1812-6864
El sistema político peruano: su principal nota característica
y dos omitidas propuestas de reforma
The peruvian political system: its main characteristic note
and two omitted reform proposals
Tal afirmación pone en evidencia tres (3)
errores graves en el análisis politológico del
régimen fujimorista de los noventa, que han
tenido nefastas consecuencias para la cabal
comprensión de la dinámica, características y
funcionamiento de nuestro sistema político y,
por ende, para definir sus mejores alternativas
de mejora: en primer lugar, el diagnóstico
equivocado que otorga al fujimorismo el
carácter autoritario clásico cuando en realidad
se trató de un «autoritarismo competitivo», en
el que la nota «autoritaria» no se encuentra
en la ausencia de participación ciudadana,
sino en la afectación de las condiciones de la
competencia política debido al propósito de
consolidar la hegemonía de las agrupaciones
fujimoristas. Esto, como es lógico, implicó
la alteración de los contrapesos sociales y
políticos efectivos y, por ende, supuso la
pérdida de la lógica de equilibrios y controles
propios de la democracia, pero sin que ello
significara la inexistencia de participación o
competencia políticas.
En segundo lugar, a diferencia de lo
generalmente asumido por la mayoría de
politólogos y la ciudadanía en general, el
sistema político peruano es bastante abierto
y lo es, incluso, desde la época del régimen
fujimorista. Su declarado propósito de
debilitar a los partidos «tradicionales», tal y
como se puede corroborar con los siguientes
datos: i) la existencia de una legislación que
permitió la postulación de candidatos y listas
independientes durante los años ochenta
y noventa (14); ii) la conformación de un
Congreso elegido con base en el «distrito
único electoral», espacio territorial que se
convertía así en la circunscripción electoral
más grande de toda la región, haciendo de
nuestro sistema el más proporcional en estas
latitudes (Payne, Zovatto y Mateo, 2003) (15);
iii) la consagración constitucional de dos (2)
tipos de organizaciones para viabilizar la
participación política de la ciudadanía (los
14 En el marco constitucional de los Textos Fundamentales
de 1933 y 1979, el Decreto Ley N.° 14250, que aprobó el
Estatuto Electoral (06.12.1962), hace referencia a las
candidaturas «independientes» para la postulación a la
Presidencia y Vicepresidencias de la República (art. 72), a
la Senaduría y la Diputación (arts. 82, 83, 95 y 96) y sobre
personeros (art. 101), cédula de sufragio (arts. 106, 107 y
108) y cómputo departamental y proclamación de senadores
y diputados (art. 162); aludiéndose también a agrupaciones
independientes (arts. 99 y 104).
15 En ese entonces, se necesitaba tener al menos un
representante para mantener el registro electoral, y basta
obtener un 0.8  % de los votos para obtener un escaño,
tuvimos en la práctica el sistema más abierto de la región.
VOX JURIS (35) 1, 2018
61
partidos y movimientos), lo cual constituye el
fomento de la incursión en la vida política de
organizaciones regionales y locales distintas a
los partidos nacionales y que, por su cercanía
al pueblo, han sido los que más se han
beneficiado de esta medida; y iv) la exigencia
de un número mínimo de firmas de adherentes
para la inscripción de partidos políticos, lo
cual permitió una considerable participación
de organizaciones partidarias en las elecciones
presidenciales y congresales que bien puede
considerarse excesiva (16)(17).
En tercer y último lugar, se imputa a la
Constitución de 1993 un supuesto carácter
autoritario y dictatorial, fundamentalmente
debido a la consagración de lo siguiente:
la reelección presidencial inmediata (en el
texto original del art. 112.°); el modelo de
gobierno de corte «hiperpresidencialista»,
cuando en realidad sucede lo contrario (18);
y un poder legislativo de conformación
16 El inciso 2 del art. 60 del Decreto Ley N.° 14250, que
aprobó el Estatuto Electoral (06.12.1962), se establece la
presentación de una relación de adherentes en número
no menor de veinte mil (20  000), con firma autógrafa de
cada uno de estos y la indicación del número de su libreta
electoral.
El art. 88 de la Ley N.° 26859, Ley Orgánica de Elecciones
(01.10.1997), estableció la relación de adherentes en número
no menor del cuatro por ciento (4  %) de ciudadanos que
sufragaron en las últimas elecciones de carácter nacional
(aproximadamente 586  000 firmas). Dicha cantidad,
mediante la Ley N.° 27505 (10.07.2001), se disminuyó al
uno por ciento (1 %) (aproximadamente 122 000 firmas), a
partir del proceso electoral del 2001.
El texto original del art. 5 inciso b de la Ley N.° 28094,
Ley de Partidos Políticos (del 01.11.2003), determinó la
presentación de una relación de adherentes no menor del
cuatro por ciento (4  %) de ciudadanos que sufragaron en
las últimas elecciones de carácter nacional; habiendo sido
modificado este requisito según el siguiente detalle;
• Ley N.° 29490 (25.12.2009): el tres por ciento (3  %),
equivalente a 493  992 firmas (una vez concluidos
los procesos electorales del 2011).
• Ley N.° 30414 (17.01.2016): el cuatro por ciento (4 %).
17 En la elección presidencial de 1990 participaron nueve (9)
candidatos; en 1995, catorce (14) candidatos; el 2000, nueve
(9) candidatos; y el 2001, ocho (8) candidatos; mientras que
en la elección congresal de 1990 se presentaron veinte (20)
listas; en la de 1995, veinte (20) listas; en la de 2000, diez
(10) listas; y en la de 2001, trece (13) listas.
18 Según el PNUD (2004), el presidente peruano apare-
ce con poderes no legislativos muy bajos (el indicador
contempla la existencia de voto de censura legislativa
al gabinete y los límites que tiene el presidente para
disolver el Congreso) y con poderes legislativos de ni-
vel medio alto (el indicador contempla la existencia de
vetos presidenciales parciales o totales, la facultad de
expedir decretos, el mecanismo de aprobación de pre-
supuesto, la existencia de exclusividad para introducir
legislación sobre algunos temas y la facultad de convo-
car a plebiscito), lo que arroja un promedio medio bajo
de poderes presidenciales formales, lo que se comple-
menta con poderes presidenciales partidistas de nivel
medio bajo (el indicador considera el control partidario
sobre los legisladores y control partidario del Ejecutivo
sobre su bancada en el Legislativo) (Anexos estadísti-
cos, tablas 44-45).
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 57-67, 2018
62 Pedro A. Hernández Chávez
unicameral que rompe la tradición
constitucional peruana. En consecuencia, el
carácter «autoritario» del régimen fujimorista
es asimilado indebidamente y se asigna al
Texto Fundamental aprobado en esos años,
cuando lo cierto es que la Constitución de
1993 no tiene un espíritu «antidemocrático»
sino «antipartidario» que buscó erradicar
el monopolio participativo de los partidos
políticos, conforme ya hemos advertido.
Lo señalado es tan cierto, que, inclusive
desde la caída del régimen fujimorista en el
2001, pasamos de una dinámica autoritaria
a una democrática y equilibrada sin mayor
dificultad, pese a que no hubo cambios
institucionales trascendentes.
Volviendo a la idea que desarrollábamos, si
bien las medidas de apertura lograron ampliar
efectivamente el espacio político y activar
sectores sociales antes desmovilizados, también
han tenido efectos problemáticos, como el
aumento de los conflictos internos en los partidos,
el debilitamiento de la cohesión interna partidaria,
la fragmentación política de los sistemas, el
aumento de la inestabilidad y volatilidad electoral
con la aparición de «outsiders» y el desarrollo de
tendencias antisistémicas, entre otros.
LA NOTA MÁS SALTANTE DE
NUESTRO SISTEMA POLÍTICO: LA
AUSENCIA DE ACTORES POLÍTICOS
INSTITUCIONALIZADOS
A diferencia de otros países de la región
que sufrieron un colapso del sistema de
partidos pero en los cuales surgieron nuevas
agrupaciones políticas en los años posteriores,
el Perú es uno de los pocos casos en que
dicha crisis se ha extendido por un largo
periodo. Esto ha dado origen a un modelo que
Levitsky y Cameron (2003) calificaron como
una «democracia sin partidos», en el que la
participación política de la ciudadanía se
realiza en forma desinstitucionalizada y solo en
épocas electorales a través de organizaciones
políticas de corta duración en el tiempo que
han articulado un sistema de competencia
dúctil y dinámico en el que las etiquetas
partidarias cambian la conformación de sus
candidatos en cada periodo electoral. En dicho
contexto, emulando lo que Zavaleta (2014, p.
15), denominó la «estrategia independiente de
Fujimori» ante la ausencia de partidos políticos
sólidos incapaces de brindar capitales políticos
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 57-67, 2018
(ideacionales o administrativos) a sus cuadros
o candidatos, se establecieron mecanismos
informales de asociación que permitieron a los
políticos participar en elecciones y sobrevivir
políticamente (19). Esta particular situación hizo
que Tanaka (2005) planteara que la auténtica
reforma del sistema político peruano pasa por
dejar de «ampliar», en forma apresurada y
desordenada, los múltiples espacios existentes
de representación y participación, y en cambio
se oriente a enfocar adecuadamente su real
causa de disfuncionalidad, que es la ausencia
de actores políticos institucionalizados capaces
de dar vida al sistema político en su conjunto.
No obstante, en un trabajo reciente, Meléndez
(2016) advierte que no es posible seguir
aludiendo al modelo peruano como una
«democracia sin partidos», puesto que nuestro
sistema político ha sido testigo ―más allá
de la aparición y registro formal de muchas
organizaciones partidarias en los últimos
años— del surgimiento de dos (2) agrupaciones
que se encuentran en pleno proceso de su
consolidación como partidos políticos de
alcance nacional y cuya aparición pone en tela
de juicio dicha afirmación: «Fuerza Popular»
y «Alianza para el Progreso».
En tal sentido, a nivel de dinámica política, los
años trascurridos permiten advertir que la nota
característica más saltante del sistema político
peruano no es la inexistencia de partidos
políticos, sino que —propiamente― existe una
variedad de organizaciones político-electorales
que se han desarrollado como consecuencia
de un sistema político excesivamente abierto
que permitió la proliferación de diversos
tipos de actores de este tipo, so pretexto de
superar la etapa «dictatorial» de la década
de 1990. Por ello, más que una «democracia
sin partidos», pensamos que el modelo
político peruano es mejor descrito cuando
se alude a una «democracia con diversos
tipos de organizaciones político-electorales»,
diferenciadas estas sobre la base de dos
criterios: i) el ámbito de desenvolvimiento
(nacional, regional y local) y ii) los niveles de
institucionalización, distinguiéndose así entre
partidos políticos y movimientos políticos (art.
17.° de la Ley N.° 28094).
19 Para entender esta calificación, es necesario recordar la
noción de «instituciones informales» planteada por Helmke
y Levitsky (2006), quienes las definen como las «reglas
compartidas socialmente, usualmente no escritas, que
son creadas, comunicadas y cumplidas fuera de canales
formales de sanción» (p. 5).
ISSN: 1812-6864
El sistema político peruano: su principal nota característica
y dos omitidas propuestas de reforma
The peruvian political system: its main characteristic note
and two omitted reform proposals
Estos actores políticos no solo se han
acostumbrado a desenvolverse en un modelo
poco institucionalizado, incierto y cambiante,
sino que también han aprendido a beneficiarse
de él, aprovechando las ventajas que supone el
destierro de la intermediación y el protagonismo
de organizaciones partidarias que normalmente
sirven de parámetro de actuación y fiscalización
políticas. Pese a ello, el panorama descrito
tiene nocivas consecuencias para el sistema
político en general, en la medida en que la
tan mentada «crisis de los partidos políticos»
y su pérdida de gravitación en el proceso de
formación de opiniones o posicionamiento
político que tiene implícita no solo puede
producirse por la ausencia de organizaciones
partidarias, sino también —y aquí el caso
peruano— por una excesiva presencia de
agrupaciones formalmente «partidarias»,
pero de mera existencia electoral y, por ende,
corta duración, que funcionan a modo de
«coaliciones de independientes» (Zavaleta,
2014). Esto se da en un sistema político cuyo
diseño, lejos de promover su consolidación y
fortalecimiento, permite su coexistencia con
otro tipo de agrupaciones políticas que cuentan
con mejores condiciones para su surgimiento,
como los movimientos y organizaciones
políticas locales (a nivel regional y municipal).
En un contexto así, los partidos políticos son
percibidos por la ciudadanía como vehículos
poco eficientes para superar los conflictos de
intereses grupales que genera el crecimiento
económico y, además, como incapaces
de cumplir las funciones de agregación,
articulación, participación, socialización y
renovación de élites que son exigidas por
la dinámica política moderna. Todo ello
tiene graves efectos para el sistema político
en general y para el modelo democrático-
representativo. Algunos de estos son la
difusión de una visión puramente electoral
de la actividad política (que se asume como
limitada solo a los periodos electorales), el
incremento de la fragmentación partidaria, así
como la dispersión y volatilidad electorales
(ante la ausencia de discursos políticos claros
y liderazgos sólidos y coherentes) (Vergara,
2013), el surgimiento de candidaturas
ajenas al sistema político a través de los
denominados «outsiders», la tendencia al
surgimiento de pensamientos extremos y
políticos antidemocráticos (debido a la nula
o deficiente formación política partidaria de
militantes y ciudadanos), la imposibilidad
VOX JURIS (35) 1, 2018
63
ciudadana de realizar cálculos electorales
(pues la existencia fugaz de los partidos
hace imposible analizar el desempeño que
pudo tener en alguna oportunidad anterior de
gobierno) (Zavaleta, 2014), la generación de
altos costos para los políticos (que carecen de
recursos propios y no cuentan con el respaldo
organizacional que les brinde «reputación
instantánea», ventajas materiales o un espacio
para su carrera política), el fortalecimiento del
fenómeno de la personalización de la política
(y la ancestral nota caudillista), la dificultad
de los políticos para la planificación de largo
plazo (al responder estos a una dinámica
coyunturalmente electoral), el impedimento de
la consolidación de experiencia de gobierno
(permitiendo que personas sin trayectoria o
experiencia alguna lleguen a cargos directivos
(Zavaleta, 2014), la afectación de la labor
de representación política en el Congreso
(debido a que el traslado de las debilidades
institucionales partidarias hace sumamente
vulnerable a la representación parlamentaria
ante las volubles mareas de la opinión
pública y las agendas fijadas por los medios
de comunicación), la atomización del poder
y la proliferación de actores políticos, y la
consiguiente afectación de la gobernabilidad
(pues, al no existir organizaciones políticas
institucionalizadas que abarquen a todos los
partícipes en un determinado hecho o tema,
se dificulta el arribo a acuerdos integrales)
(Vergara, 2013), y la generación de un vacío
ideológico en la dinámica deliberativa del
modelo democrático (en el que la discusión
de los temas de la agenda política responde a
modismos, al voluntarismo y a la percepción
que tenga la opinión pública).
Como se puede colegir, la ausencia de
partidos políticos institucionalizados de real
y efectiva presencia en todo el país trae como
consecuencia inmediata la imposibilidad de
articular un sistema político cohesionado,
estable, dinámico y con proyección de
viabilidad en el tiempo.
A MODO DE CONCLUSIÓN: DOS
OMITIDAS PROPUESTAS DE REFORMA
En función a lo señalado, es indispensable
que todo planteamiento de reforma de nuestro
sistema político apueste por el fortalecimiento
e institucionalización de los partidos en
los frentes interno y externo, si lo que se
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64 Pedro A. Hernández Chávez
quiere en realidad es superar la perspectiva
electoral inmediatista y, por el contrario,
hacerlo perdurar en el tiempo. Para esto, se
debe aspirar a que sean vistos por los actores
políticos y la sociedad en general como
el mecanismo necesario para realizar una
proyección de servicio a la ciudadanía y una
carrera política (ad intra), y vistos también
como instrumentos básicos del «juego
político» y estructuras de intermediación
necesarias para el funcionamiento del sistema
(ad extra).
Las recientes reformas aprobadas por el
Congreso de la República han apostado por
debilitar a los movimientos independientes a
fin de que los partidos puedan recuperar los
espacios políticos locales que perdieron hace
décadas, y por desincentivar la proliferación
de movimientos electorales ampliando
considerablemente los plazos de existencia
y selección de candidatos exigidos, así
como la variación sustantiva del régimen
de financiamiento de las organizaciones
partidarias, prohibiendo los aportes de
personas jurídicas nacionales. Estas reformas
constituyen medidas que, a pesar de no siempre
ser comprendidas en un primer momento
por la ciudadanía, resultan absolutamente
necesarias para fortalecer la presencia
partidaria a escala nacional y también para
superar el advertido y distorsionante exceso
de «participacionismo» que ha caracterizado
al sistema político peruano en los últimos
años, y que a veces, de manera imperceptible,
ha contribuido a mellar la gobernabilidad y,
por ende, su estabilidad.
Pese a todo, creemos que hay dos propuestas
de reforma que no han sido consideradas en las
iniciativas legislativas actualmente en trámite
en el Congreso de la República y que resultan
sumamente necesarias para un real cambio
del modelo político peruano: una incide en
el frente externo del accionar partidario o ad
extra (relación partido–sistema político), y la
otra está referida al desenvolvimiento ad intra
de los mismos y la necesaria optimización de
su funcionalidad interna (dinámica interna),
aunque con claras consecuencias externas.
En primer lugar, nos referimos a la
conveniencia de modificar el primer párrafo
del art. 35.° de la Constitución de 1993,
que permite el ejercicio de los derechos
políticos ciudadanos a través de partidos
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 57-67, 2018
políticos y «movimientos» (20). A partir de
este dispositivo constitucional, las respectivas
normas de desarrollo (Leyes N.º 26859,
N.° 26864, N.° 27683 y N.° 28094)
contemplaron dos tipos de agrupaciones no
partidarias: los «movimientos políticos»
propiamente dichos (a nivel regional o
departamental) que pueden participar en
elecciones regionales y municipales, y, por otro
lado, las «organizaciones políticas locales»
(a nivel provincial y distrital) que pueden
participar solo en elecciones municipales.
Como ha quedado demostrado en los últimos
años, la regulación aludida imposibilita
la articulación de una conducción política
uniforme y, por el contrario, produce la
fragmentación del sistema en su conjunto. Esta
situación genera que, mientras los partidos
políticos —desplazados de los ámbitos
regional y municipal— se preocupan por
temas de alcance nacional, los movimientos
regionales y organizaciones políticas locales
de carácter provincial y distrital incidan en
aspectos regionales y locales sin ningún tipo de
integración a la planificación política nacional.
Esto se traduce, por ejemplo en que un líder no
pueda desarrollar una carrera política que vaya
del territorio regional al nacional sobre la base
de su gestión política local, lo cual fortalecería
sustantivamente la legitimidad ciudadana
de tales liderazgos gracias a un desempeño
público demostrado.
Por ello, consideramos esencial reorientar la
participación de los denominados «movimientos
políticos» y permitirla únicamente de manera
local. Así, se los excluiría de las elecciones
generales (presidencial y congresal) y
regionales, con miras a fortalecer los partidos
políticos y superar de una vez por todas ese mal
endémico de nuestro modelo descentralista en el
que existe el Presidente de la República —y la
dirección política que le da al Gobierno nacional
a través de su propio programa gubernativo―
absolutamente desconectado de veintiséis
(26) gobernadores regionales provenientes de
organizaciones políticas diferentes y, por ende,
cada uno con sus propios y particulares —sino
contradictorios― intereses, aspiraciones y
planes de gestión regional.
20 La primera parte del primer párrafo del art. 35 de la
Constitución peruana de 1993 señala:
Art. 35. Los ciudadanos pueden ejercer sus derechos
individualmente o a través de organizaciones políticas como
partidos, movimientos o alianzas, conforme a ley […].
(El subrayado es nuestro).
ISSN: 1812-6864
El sistema político peruano: su principal nota característica
y dos omitidas propuestas de reforma
The peruvian political system: its main characteristic note
and two omitted reform proposals
Apostamos por integrar los niveles nacionales
y subnacional regional del sistema político
peruano en la medida en que solo los partidos
políticos podrían presentarse a las elecciones
en ellos. Así, será perfectamente posible que
los movimientos políticos continúen siendo
actores importantes en la política provincial
y distrital —previa eliminación, por
innecesaria ya, de la categoría «organización
política local»―, lo cual adquiere pleno
sentido cuando se advierte que la lógica de
la «cosa pública vecinal» está marcada por
un ámbito competencial técnico y concreto
que responde a un bien común localista, en el
que el pluralismo bien puede contribuir a una
mayor dinámica participativa pero sin hacer
peligrar la gobernabilidad y sostenibilidad
nacionales. A fin de evitar los nocivos
efectos de la exclusividad partidaria en lo
nacional y regional, es necesario que esta
medida de eliminación de los movimientos
como alternativa política a nivel regional
sea complementada con un conjunto de
mecanismos o instrumentos de supervisión
del funcionamiento de los partidos políticos
por parte de los organismos electorales.
En segundo término, pensamos que es
necesario modificar la norma constitucional
prohibitiva de la reelección presidencial
inmediata consagrada en el art. 112.° de la
Constitución. Sus distorsionantes efectos en
la dinámica del sistema político han pasado
desapercibidos hasta ahora, tal vez debido
al excesivo temor que produce en nuestra
mentalidad política colectiva cualquier alusión
a la técnica de la reelección, históricamente
vinculada al abuso del poder y corrupción.
Este dispositivo constitucional, a diferencia
de lo generalmente pensado, consagra la
perniciosa reelección presidencial mediata
e indefinida, con la siguiente fórmula: «[…]
no hay reelección inmediata. Transcurrido
otro periodo constitucional, como mínimo, el
expresidente puede volver a postular, sujeto a
las mismas condiciones».
Sin perjuicio de los sólidos argumentos que
consideran la reelección inmediata como la
institución de exigencia de responsabilidad
política del modelo presidencial por
excelencia, cabría preguntar si acaso en un
modelo político en el que los pocos partidos
existentes tienen un claro corte personalista
y en el que muchos de sus líderes históricos
VOX JURIS (35) 1, 2018
65
son candidatos presidenciales «eternos» hasta
que deciden voluntariamente retirarse, ¿no es
clara la grave distorsión que un dispositivo
constitucional como el aludido genera en la
dinámica del sistema político y partidario,
al afectar profundamente la necesaria
renovación interna que debe caracterizar a
las organizaciones partidarias y los beneficios
implícitos que ella trae consigo? Analizando
el caso de expresidentes que tienen muchas
décadas en la escena política nacional y siguen
dirigiendo sus organizaciones partidarias con
la pretensión constitucionalmente amparada
de ser otra vez «candidatos», fácil es colegir
que dicho dispositivo constituye un aliciente y
una medida normativo-institucional que poco
o nada contribuye al adecuado funcionamiento
de los partidos políticos en su dinámica
interna. Tal condición afecta directamente la
necesaria renovación de cuadros que, como
en todo grupo humano, supone el reemplazo
de actores políticos y también la renovación
de estilos, discursos y comportamientos,
teniendo como referencia el desenvolvimiento
político-electoral y político-gestional
—a veces más o menos exitoso— de las
generaciones precedentes. Ergo, el implícito
control social a dicho desenvolvimiento
genera condiciones proclives al destierro de
conductas inadecuadas.
Por ello, el derecho constitucional comparado
tiene mecanismos que, como un esfuerzo
de racionalización política, procura
contemporizar, por un lado, la legítima
aspiración de todo político a que su desempeño
público sea examinado por los propios
destinatarios (y no por la historia o por quienes
la escriben), y, por otro lado, la necesidad de
optimizar el funcionamiento interno de los
partidos políticos a fin de permitir la necesaria
renovación de los cuadros dirigenciales y,
con ello, la actualización permanente de los
futuros candidatos electorales para dinamizar
el sistema político. Así, la fórmula establecida
en el modelo constitucional estadounidense
por la Enmienda xxii del 27.02.1951 (21) —
que complementa el numeral 1 de la primera
21 La primera parte del numeral 1 de la Enmienda XXII de la
Constitución norteamericana de 1787 señala:
1. No se elegirá a la misma persona para el cargo de
presidente más de dos veces, ni más de una vez a la
persona que haya desempeñado dicho cargo o que haya
actuado como presidente durante más de dos años de un
periodo para el que se haya elegido como presidente a otra
persona […]”
phernandezh@usmp.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 57-67, 2018
66 Pedro A. Hernández Chávez
sección del artículo 2 de la Constitución de
1787 para evitar reelecciones inmediatas
e indefinidas (22)— bien puede servir de
pauta para una reforma del art. 112.° de la
Constitución Política de 1993 que consagre
una reelección presidencial inmediata por
única vez, que permitiría que el presidente en
ejercicio pueda postular a una nueva elección
y, siendo que resulte reelecto o no, estaría
impedido de postular nuevamente a dicho
cargo, dando paso a una obligatoria renovación
partidaria interna que, estamos seguros, sería
un importante incentivo para la dinamización
de las organizaciones políticas.
Somos conscientes de que propuestas
de reforma de modificación del sistema
político como las señaladas siempre serán
controversiales y requieren una profunda y
objetiva discusión; sin embargo, como toda
propuesta que aspira a ser seria en ciencia
política y derecho constitucional, no puede ser
abordada —y menos descartada— atendiendo
ni a consideraciones individuales, grupales,
sectoriales o territoriales específicas, ni a
puras razones históricas motivadas por el
temor colectivo de su mala implementación.
Parafraseando a Mandela, pensamos que ya
es momento de que nuestras decisiones sobre
la reforma del sistema político sean reflejo de
nuestras esperanzas y no de nuestros miedos.
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ganando cuatro elecciones presidenciales para cuatro
periodos: elección de 1932 (periodo 1933-1936), elección de
1936 (periodo 1937-1940), elección de 1940 (periodo 1941-
1944) y elección de 1944 (periodo 1945-1948).
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phernandezh@usmp.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 57-67, 2018
 EL PROCESO DE LA REFORMA ELECTORAL:
EL BALANCE DE LA PRIMERA ETAPA

THE PROCESS OF ELECTORAL REFORM:

THE BALANCE OF THE FIRST STAGE

Mg. Úrsula Letona Pereyra1

Representante ante el Congreso Nacional
mletona@congreso.gob.pe
Perú

Recibido: 2 de febrero de 2018 Aceptado: 8 de marzo de 2018

SUMARIO
• Introducción
• Cuatro leyes publicadas hasta la fecha:
cronograma electoral, inmodificabilidad
de normas electorales, fortalecimiento de
organizaciones políticas permanentes y
financiamiento de organizaciones políticas
• Autógrafa de ley aprobada por el pleno del
Congreso y remitida al Poder Ejecutivo
en plazo para que determine si se formula
observación: flexibilización de requisitos
para ser candidato en elecciones regionales
y municipales
• Autógrafa de ley aprobada por el pleno del
Congreso, observada por el Poder Ejecutivo
y en periodo de evaluación para decidir si
se insiste, allana o presenta un nuevo texto:
impedimentos para ser candidatos a cargos
de elección popular
• Dictamen aprobado por la Comisión
de Constitución, sustentado en el pleno
y pendiente de aprobación (en cuarto
intermedio): valla regional
• Dictamen aprobado por la Comisión de
Constitución pendiente de ser agendado en
el pleno: democracia interna
• Lo que se viene: el debate de la segunda
(periodo 2017-2018) y tercera etapa (periodo
2018-2019) de la reforma electoral
• Conclusiones
RESUMEN
La reforma electoral es uno de los grandes
desafíos que ha asumido el Congreso de la
República y, concretamente, la Comisión de
Constitución y Reglamento, para atender las
necesidades de la población. Debido a su gran
envergadura temática, esta se estructuró en tres
etapas: la primera, con miras a las elecciones
regionales y locales del 2018, implicó las
reformas legales urgentes y culminó a nivel
de comisión el 17 de noviembre del 2017.
Logró la aprobación de dictámenes referidos
a lo siguiente: i) inmodificabilidad de normas
electorales; ii) cronograma electoral; iii)
financiamiento de organizaciones políticas;
iv) fortalecimiento de organizaciones políticas
permanentes; v) democracia interna; vi)
flexibilización de requisitos para ser candidato,
sin dejar de exigir la existencia de un grado
mínimo de vinculación entre el candidato y
la circunscripción a la cual pretende postular;
vii) incremento del porcentaje mínimo de
votos válidos para ser elegido gobernador y
vicegobernador en una primera elección o
vuelta; e, viii) impedimentos para ser candidatos
a cargos públicos de elección popular.
La segunda etapa, a desarrollarse en el periodo
2017-2018, implicará la aprobación de las
reformas constitucionales requeridas; la tercera
etapa, que se llevará a cabo en el periodo
2018-2019, culminará con la aprobación de
normas referidas al fortalecimiento de las
organizaciones políticas.

1 Máster en Gestión Pública por la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas.

Presidenta de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República.

mletona@congreso.gob.pe
VOX JURIS (35) 1, 2018
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 69-78, 2018
70 Úrsula Letona Pereyra
Este artículo se centra en analizar los aspectos
más relevantes de las reformas legales
aprobadas por la Comisión de Constitución
y Reglamento durante esta primera etapa, así
como precisar los temas que serán abordados
en la segunda y tercera etapa.
ABSTRACT
The electoral reform is one of the great
challenges that the Peruvian Congress
assumed during this legislation, specifically
trough the Constitution and Regulation
Commission, as a response to the needs of
the population. This reform, due to its great
thematic scope, was structured in 03 stages:
the first, attending to the regional and local
elections of 2018, contained the urgent
legal reforms of the subject, and was fully
approved in the commission by November
17th, 2017. It achieve also the approval of
the Commission’s opinions regarding: (i)
the unmodifiability of electoral norms;
(ii) electoral schedule; (iii) financing of
political organizations; (iv) strengthening of
permanent political organizations; (v) internal
democracy; (vi) flexibility of requirements to
become a candidate, while still demanding the
existence of a minimum degree of connection
between the candidate and the constituency
for which he intends to apply; (vii) increase
of the minimum percentage of valid votes to
be elected governor and lieutenant governor
in a first election or round; and, (viii)
impediments to being candidates for public
office of popular election.
The second stage, to be carried out in the
period 2017-2018, will imply the approval of
the required constitutional reforms; the third
stage, which will be conducted in the period
2018-2019, will culminate with the approval
of norms referring to the strengthening of
political organizations.
This article focuses on analyzing the
most relevant aspects of the legal reforms
approved by the Constitution and Regulation
Commission during this first stage, as well as
specifying the issues that will be addressed in
the second and third stages.
PALABRAS CLAVE
Reforma electoral, partidos políticos,
elecciones, representación electoral
mletona@congreso.gob.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 69-78, 2018
KEY WORDS
Electoral reform, political parties, elections,
electoral representation
INTRODUCCIÓN
Es indubitable que la reforma política y
electoral es un proceso complejo y extenso
que comprende no solo reformas legales,
sino también constitucionales. Ello implica
la necesidad de establecer las condiciones
para un amplio nivel de consenso que permita
modificar las disposiciones constitucionales
necesarias, debido a que las mismas requieren
del voto favorable de dos tercios del número
legal de los congresistas; sin embargo, ante
la disyuntiva entre la inacción y un trabajo
de largo aliento, progresivo y por etapas, la
Comisión de Constitución y Reglamento optó
por lo segundo. En virtud de ello, la reforma
electoral se estructuró en tres (3) grandes
etapas, que deben culminar con la aprobación
de una ley o código electoral en el periodo
2019-2020.
Así, en la primera etapa —que culminó
formalmente a nivel de la Comisión de
Constitución y Reglamento el 17 de noviembre
del 2017— se abordaron aquellas iniciativas
de naturaleza legal que tenían por finalidad
afrontar de la mejor manera el proceso
de Elecciones Regionales y Municipales
2018, que ya tenemos a la vuelta de la
esquina. Por ello, ante la urgencia de adoptar
medidas o reformas legislativas con miras
a este proceso, ya desde la presidencia de la
Comisión de Constitución y Reglamento a
cargo del congresista Miguel Torres Morales
se identificaron los siguientes temas que
formaron parte de la agenda priorizada: a)
inmodificabilidad de normas electorales;
b) cronograma electoral; c) financiamiento
de organizaciones políticas; c) democracia
interna; d) impedimentos para ser candidato
a cargos públicos de elección popular;
e) requisitos de candidatura; f) requisitos
de listas de candidatos, específicamente lo
relacionado con la cuota de género (alternancia
y paridad); g) propaganda electoral;
i) representación nativa; y, j) fortalecimiento
de organizaciones políticas.
Atendiendo a este compromiso, y a partir del
consenso que se iba logrando en la comisión
sobre los distintos puntos en debate, la
ISSN: 1812-6864
El proceso de la reforma electoral: el balance de la primera etapa
The process of electoral reform: the balance of the first stage
Comisión de Constitución y Reglamento ha
emitido hasta la fecha los dictámenes sobre las
siguientes materias: a) inmodificabilidad de
normas electorales; b) cronograma electoral;
c) financiamiento de organizaciones políticas;
d) fortalecimiento de organizaciones políticas
permanentes; e) democracia interna; f)
flexibilización de requisitos para ser candidato,
sin dejar de exigir la existencia de un grado
mínimo de vinculación entre el candidato
y la circunscripción para la cual pretende
postular; g) incremento del porcentaje mínimo
de votos válidos para ser elegido gobernador
y vicegobernador en una primera elección
o vuelta (incremento de la valla regional).
De este listado de temas, se llegó a cubrir
la gran mayoría. Los pocos restantes, no se
dictaminaron debido a la falta de consenso.
En adición a lo expuesto, es preciso mencionar
que se exoneró de dictamen el Proyecto de
Ley 616/2016-CR, presentado por el grupo
parlamentario Fuerza Popular a iniciativa del
señor congresista Héctor Becerril Rodríguez,
referido a impedimentos por los delitos
de terrorismo y apología al terrorismo. En
virtud de ello, el pleno debatió y aprobó un
texto sustitutorio sobre impedimentos para
ser candidato, ampliándolo a los delitos de
violación de la libertad sexual, tráfico ilícito
de drogas, colusión, peculado y corrupción de
funcionarios.
En síntesis, podríamos sostener que, a la fecha
de elaboración de este artículo, tenemos:
1. Cuatro leyes publicadas, referidas al
cronograma electoral, la inmodificabilidad
de las normas electorales, el fortalecimiento
de organizaciones políticas permanentes y el
financiamiento de organizaciones políticas.
2. Una autógrafa de ley aprobada por el pleno
del Congreso de la República, remitida al
Poder Ejecutivo y en periodo para que este
último decida si la publica u observa. Está
referida a la flexibilización de requisitos para
ser candidato, sin dejar de exigir la existencia
de un grado mínimo de vinculación entre el
candidato y la circunscripción para la cual
pretende postular.
3. Una autógrafa observada por el Poder
Ejecutivo y en periodo de evaluación en
el Congreso de la República para decidir si
insiste, allana o presenta un nuevo texto. Está
VOX JURIS (35) 1, 2018
71
referida a impedimentos para ser candidato a
cargos públicos de elección popular.
4. Un dictamen en agenda del pleno del
Congreso de la República, debatido y en
cuarto intermedio, es decir, que aún no ha
sido aprobado. Está referido al incremento
del porcentaje mínimo de votos válidos para
ser elegido gobernador y vicegobernador en
una primera elección o vuelta (incremento
de la valla regional).
5. Un dictamen aprobado por la Comisión
de Constitución y Reglamento pendiente
de ser incluido en la agenda del pleno del
Congreso de la República, referido a la
democracia interna.
Dicho esto, procederemos a dar cuenta de las
principales innovaciones en el ordenamiento
jurídico vigente que propone la Comisión
de Constitución y Reglamento o que fueron
aprobadas por el pleno del Congreso de la
República.
CUATRO LEYES PUBLICADAS
HASTA LA FECHA: CRONOGRAMA
ELECTORAL, INMODIFICABILIDAD
DE NORMAS ELECTORALES,
FORTALECIMIENTO DE
ORGANIZACIONES POLÍTICAS
PERMANENTES Y FINANCIAMIENTO
DE ORGANIZACIONES POLÍTICAS
Cronograma electoral
Con dicha ley, lo que se pretende es uniformizar
los plazos y etapas del proceso electoral en
aras de optimizar el principio de preclusión y
el principio de seguridad jurídica. Lo que se
busca es que todos tengamos claro quiénes
son las organizaciones políticas que pueden
participar y cuáles son los candidatos que, en
definitiva, participarán en el proceso electoral.
Así, se prevé que solo podrán participar las
organizaciones políticas que se encuentren
inscritas en el Registro de Organizaciones
Políticas (ROP) a la fecha de vencimiento del
plazo para llevar a cabo la convocatoria del
proceso electoral; que las alianzas electorales
deban inscribirse, como máximo, 210 días
calendario antes del día de la elección; que el
proceso de democracia interna se desarrolle
entre los 210 y 135 días calendario antes de
mletona@congreso.gob.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 69-78, 2018
72 Úrsula Letona Pereyra
la elección; que la presentación de solicitudes
de inscripciones de listas de candidatos se
efectúe, como máximo 110 días calendario
antes de la elección; que se puedan retirar listas
de candidatos hasta 60 días calendario antes de
la elección; que la exclusión de candidatos se
produzca hasta 30 días calendario; y que el
sorteo de los miembros de mesa se realice 70
días calendario antes de la elección.
Asimismo, se dispone que el padrón electoral
cierre 365 días calendario antes del día de
la elección y, para el caso del proceso de
Elecciones Regionales y Municipales 2018,
350 días calendario antes de la elección. Se
establece, también, que dicho padrón electoral
comprenda a todas aquellas personas que
cumplen 18 años hasta el día de la elección;
de igual manera, que el Reniec remita al JNE
el padrón electoral 240 días calendario antes
de la elección, con lo que tendrá 125 días
calendario, como regla general, para efectuar la
verificación domiciliaria. Además, se establece
que el padrón electoral es aprobado, máximo,
210 días calendario antes de la elección, con lo
cual el JNE cuenta con 30 días calendario para
fiscalizar el padrón que remite la ONPE.
Por otro lado, a fin de que dicho dictamen tenga
algún nivel de incidencia en el fortalecimiento
de la democracia, se precisa que las tachas
también pueden encontrarse sustentadas en la
infracción de normas sobre democracia interna.
Inmodificabilidad de normas electorales
Lo que aprobó el pleno del Congreso de
la República fue un texto sustitutorio que
establece que una ley que verse sobre materia
electoral y que rija en un proceso electoral
deba ser publicada, como máximo, hasta 1
año antes al día de la elección; y, en el caso
de los reglamentos electorales, estos deban ser
publicados hasta la fecha de la convocatoria al
proceso electoral que corresponda. Para el caso
de las Elecciones Regionales y Municipales
2018 se prevé una regla especial: que para el
caso de las leyes electorales, estas puedan ser
publicadas hasta la fecha de la convocatoria
al proceso y, para el caso de los reglamentos,
estas sean publicadas, como máximo, 30 días
calendario después de la convocatoria. ¿Qué
se busca con ello? Garantizar los principios de
seguridad jurídica y predictibilidad, y que las
reglas estén claras desde el inicio de un proceso
electoral, es decir, desde su convocatoria.
mletona@congreso.gob.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 69-78, 2018
El Poder Ejecutivo observó la autógrafa de la
ley aprobada por el pleno del Congreso y pidió
la precisión del tipo de reglamento relacionado
con un proceso electoral al que nos referimos.
Al respecto, es falso que el Poder Ejecutivo
haya dicho que el Congreso de la República
no puede establecer la inmodificabilidad
de normas reglamentarias, como pretende
presentarlo el Jurado Nacional de Elecciones
en una reciente nota de prensa; por el contrario,
el Poder Ejecutivo pide que se precise que
la inmodificabilidad se circunscribe a los
reglamentos directamente relacionados con un
proceso electoral.
Atendiendo a ello —y considerando que la
autógrafa observada es clara al señalar que
la inmodificabilidad se circunscribía a los
«reglamentos relacionados con los procesos
electorales», no así a los «reglamentos que
emiten los organismos electorales»—, los
organismos electorales se encuentran en
capacidad de interpretar los alcances de dicha
inmodificabilidad, es decir, de identificar el
nivel o grado de relación entre una norma
reglamentaria y un proceso electoral en el
marco de su autonomía normativa. En este
sentido, el pleno del Congreso de la República
aprobó insistir en la autógrafa observada, que
finalmente se convirtió en ley.
Fortalecimiento de organizaciones políticas
permanentes
Con la ley aprobada, se busca suprimir las
organizaciones políticas locales debido a que
estas, de acuerdo a la legislación vigente, no
están obligadas a cumplir las normas sobre
democracia interna, se cancelan de oficio luego
de concluido el proceso electoral, atomizan la
voluntad popular y generan una dispersión
en los procesos deliberativos que afectan la
democracia representativa. Otro problema
que se observó, y que motivó la expedición
del presente dictamen, es que, de acuerdo
a la legislación vigente, las sanciones por
infracción de las normas sobre financiamiento
no serían eficaces dado que la resolución de
sanción se emitiría cuando la organización
local ya no existiría, puesto que estas se
cancelan concluido el proceso electoral.
Complementariamente, y siguiendo la línea
jurisprudencial establecida por el Jurado
Nacional de Elecciones, se consignó una
disposición transitoria que dispuso que
ISSN: 1812-6864
El proceso de la reforma electoral: el balance de la primera etapa
The process of electoral reform: the balance of the first stage
quienes hayan adquirido su kit electoral y
logren inscribirse hasta el 10 de enero del
2018, fecha en la que vence el plazo para
que se lleve a cabo la convocatoria a las
Elecciones Regionales y Municipales 2018,
podrán presentar solicitudes de inscripción de
listas de candidatos para estos comicios. Así,
se respeta el derecho y los legítimos intereses
de quienes adquirieron sus kits y ya iniciaron
los procesos de recolección de firmas o que ya
presentaron su solicitud de inscripción ante el
Registro de Organizaciones Políticas.
Asimismo, a fin de guardar concordancia con la
disposición complementaria aislada de la Ley
N.° 30414, se ha consignado que para el caso de
la provincia de Lima —o de Lima metropolitana,
si se prefiere el término— se podrán inscribir
movimientos regionales, debido a que la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales le confiere
a la Municipalidad Metropolitana de Lima el
estatus de Gobierno Regional. Con ello, se echa
por tierra el argumento de que a la municipalidad
metropolitana solo podrán postular partidos
nacionales. Por su parte, se uniformizó la
redacción de la Ley de Organizaciones Políticas
con la Ley Orgánica de Elecciones, la Ley de
Elecciones Municipales y la Ley de Elecciones
Regionales para que quede claro que solo
pueden inscribirse organizaciones políticas
hasta la fecha de vencimiento del plazo para
que se lleve a cabo la convocatoria al proceso
electoral, es decir, 270 días antes de la elección.
Financiamiento de organizaciones políticas
A través de dicha ley publicada en el diario
oficial El Peruano, se pretende optimizar el
principio de transparencia en las finanzas
partidarias, prevenir actos de corrupción y
evitar el clientelismo en la política.
Dicha ley, entre otras, presenta las innovaciones
siguientes:
• Se eleva de 60 UIT (243  000 soles) a
120 UIT (486  000 soles) el tope para el
financiamiento privado.
• Se prohíbe el aporte de personas jurídicas
con fines de lucro nacionales o extranjeras; si
la empresa aporta pese a dicha prohibición,
no podrá contratar con el Estado en la
circunscripción en la que la organización
política, que se vio beneficiada con el aporte,
hubiera ganado la elección.
VOX JURIS (35) 1, 2018
73
• Se prohíbe el aporte de personas jurídicas
sin fines de lucro nacionales.
• Se prohíbe que aporten las personas con
sentencia consentida o ejecutoriada, incluso 10
años después de haber cumplido su condena,
así como las que cuenten con mandato de
detención preventiva, por la presunta comisión
de delitos graves como terrorismo, lavado de
activos, tráfico ilícito de drogas o delitos contra
la administración pública.
• Se establece la figura del comprobante o
recibo de aportación para cualquier aporte,
independiente del monto o si es en dinero o
en especie.
• Se permite que con el financiamiento público
directo se puedan adquirir inmuebles, con la
precisión de que estos sean destinados solo
al funcionamiento de comités.
• Se modifica el artículo 42.° de la Ley
de Organizaciones Políticas para que la
exclusión no proceda ante la primera entrega
de dádivas, sino ante la reincidencia. Sin
embargo, dicha regla contiene un supuesto
de excepción en el cual sí es posible imponer
la sanción de exclusión de manera directa
del candidato: si es que la dádiva o el bien
entregado es superior a 2 UIT (8100 soles).
• Se reduce de 0.5 UIT (20.25 soles) a 0.3
UIT (12.15 soles) el tope del valor de los
bienes que pueden ser entregados en calidad
de propaganda electoral o de alimentos y
bebidas para consumo directo o inmediato
en un evento proselitista gratuito.
• Se prohíbe la entrega de materiales de
construcción y medicamentos en campaña
electoral.
• Se establece un tope de tiempo para contratar
propaganda electoral en radio y televisión. De
esa manera, no se podrá contratar publicidad
en radio y televisión por más tiempo con
el que cuenta la organización política con
mayor tiempo de franja electoral.
• Atendiendo a criterios de legalidad, se tipifican
claramente cuáles son las infracciones
leves, graves y muy graves, y qué sanciones
corresponde a cada tipo de infracción.
• Se prevé la entrega de informes de campaña
luego de concluido el proceso electoral que
corresponda.
mletona@congreso.gob.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 69-78, 2018
74 Úrsula Letona Pereyra
• Se establece que si una organización
política no cumple con pagar sus multas,
no podrá modificar asiento registral alguno.
Ello implica que no podrá modificar sus
estatutos, símbolo, nombre, ni renovar a sus
dirigentes. Y si es que no puede renovar a
sus dirigentes, sus procesos de democracia
interna no serían válidos. Y si los procesos de
democracia interna no son válidos, entonces
no procederán sus solicitudes de inscripción
de listas de candidatos.
AUTÓGRAFA DE LEY APROBADA
POR EL PLENO DEL CONGRESO Y
REMITIDA AL PODER EJECUTIVO
EN PLAZO PARA QUE DETERMINE
SI SE FORMULA OBSERVACIÓN:
FLEXIBILIZACIÓN DE REQUISITOS
PARA SER CANDIDATO EN
ELECCIONES REGIONALES Y
MUNICIPALES
Por medio de este dictamen se pretende
optimizar y facilitar el ejercicio del derecho a ser
elegido a nivel regional, así como uniformizar
los requisitos relacionados con la vinculación
entre el candidato y la circunscripción para la
cual postula en el ámbito regional y municipal.
Mediante dicho dictamen se permite que los
nacidos puedan postular en su circunscripción
de origen así no domicilien en ella; se modifica
el requisito de residencia efectiva por el de
domicilio, permitiendo el domicilio múltiple en
elecciones regionales; se reduce y uniformiza
el periodo exigido de continuidad en el
domicilio a 2 años; y se elimina el requisito de
inscripción en el Reniec con un domicilio en la
circunscripción electoral a la que se pretenda
postular en una elección regional.
Pese a la existencia actual del requisito
de residencia efectiva a nivel regional, el
pleno del Jurado Nacional de Elecciones,
a nivel jurisprudencial, ha permitido que
postulen a cargos regionales personas que
han laborado o estudiado en el exterior buen
tiempo inmediatamente anterior a la elección.
Dicha jurisprudencia también ha considerado
que un funcionario público que laboraba
a tiempo completo en otra circunscripción
electoral (a la cual tendría que movilizarse
diariamente en avión) sí cumple el requisito de
residencia efectiva.
mletona@congreso.gob.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 69-78, 2018
Por tanto, lo que está haciendo el dictamen de
la Comisión de Constitución y Reglamento es
volver positivo lo que materialmente ya ocurre
a nivel jurisprudencial.
AUTÓGRAFA DE LEY APROBADA
POR EL PLENO DEL CONGRESO,
OBSERVADA POR EL PODER
EJECUTIVO Y EN PERIODO DE
EVALUACIÓN PARA DECIDIR SI SE
INSISTE, ALLANA O PRESENTA UN
NUEVO TEXTO: IMPEDIMENTOS PARA
SER CANDIDATOS A CARGOS DE
ELECCIÓN POPULAR
La ley aprobada por el pleno del Congreso de la
República tiene por objeto impedir de manera
permanente ser candidatos a cargos públicos
de elección popular a los sentenciados por
delitos dolosos de terrorismo, apología al
terrorismo, tráfico ilícito de drogas, violación
de la libertad sexual, colusión, peculado
y corrupción de funcionarios. Es decir,
así haya operado la rehabilitación por el
cumplimiento de la condena, se mantendrá
el impedimento de ser candidato a un cargo
público representativo.
Siguiendo la línea jurisprudencial del Jurado
Nacional de Elecciones y la forma cómo ha
interpretado el artículo 33.°, numeral 2, de la
Constitución Política, se precisó que mientras
una sentencia consentida o ejecutoriada se
encuentre vigente, sea por el delito doloso que
sea, la persona condenada no puede postular
a cargo público de elección popular. Ahora
bien, atendiendo a una inquietud expresada
por el congresista del grupo parlamentario
Peruanos por el Kambio, señor Alberto de
Belaunde, durante el debate que se desarrolló
en el pleno del Congreso de la República se
planteó que el impedimento antes descrito no
resultara aplicable a las personas que hubiesen
recibido un indulto razonado o especial,
propuesta que llegó a ser aprobada por el
pleno. Efectivamente, durante su intervención,
De Belaunde indicó lo siguiente:
[…] yo lo que tengo es una consulta o una
duda, que es, a finales de los 90 se creó la
comisión Lanssiers, que fue una comisión
que permitió que personas que habían sido
injustamente sentenciadas por terrorismo
puedan salir liberadas.
ISSN: 1812-6864
El proceso de la reforma electoral: el balance de la primera etapa
The process of electoral reform: the balance of the first stage
La figura que se encontró, como no se podía
hacer la anulación de sentencia, fue la del
indulto, pero el indulto borra la pena, pero no
el delito. ¿En qué quedarían estas personas?
Hemos tenido hasta un presidente regional
que ha sido exitoso, ha sido congresista.
Él no podría volver a postular […]. ¿Qué
fórmula podríamos encontrar? Porque
finalmente estamos hablando de personas
que eran inocentes, pero que la figura que se
encontró fue la del indulto. […]
Hay manera de incorporarse a la
norma, porque pensemos: son personas
que fueron injustamente sentenciadas,
que tuvieron que sufrir cárcel y toda la
persecución y agravio social que implica
ser considerado terrorista. El Estado
no solo no les quitó el estatus, solo les
devolvió la libertad y ahora se les quitaría
el derecho de participación política. Yo
pediría que pueda ser considerado.
Al respecto, el Poder Ejecutivo observó la
autógrafa de la ley sobre impedimentos,
precisamente por haber atendido la
preocupación manifestada por uno de los
congresistas que accedió al poder por la misma
organización política por la que fue electo el
presidente de la República.
Efectivamente, lo único que observó el Poder
Ejecutivo es que se haya dispuesto que el
impedimento no es de aplicación para quienes
recibieron un indulto razonado o especial.
¿Y qué es el indulto razonado o especial?
De acuerdo con lo señalado por el Tribunal
Constitucional en el fundamento jurídico 9 de la
sentencia recaída en el Expediente 1277-1999-
AC/TC, publicado en el portal institucional
de la entidad el 30 de octubre del 2000 «es el
que opera, no por decisión de los jueces tras
la presencia de un proceso penal de revisión,
sino por las autoridades políticas, cuando la
persona o personas condenadas, lo han sido
no obstante ser inocentes o presumírseles tal
condición», categoría que fue extraída por el
Intérprete Final de la Constitución del numeral
6 del artículo 14.° del Pacto Internacional de
Derechos Civiles, que alude al indulto que se
otorga por haberse producido o descubierto un
hecho plenamente probatorio de la comisión de
un error judicial. Es decir, dicha sentencia se
emitió en el marco de la comisión a la que hizo
referencia el señor congresista De Belaunde,
presidida por el padre Lanssiers.
VOX JURIS (35) 1, 2018
75
La observación formulada por el Poder
Ejecutivo se sustenta en que actualmente
no se encuentra regulada en nuestro
ordenamiento jurídico la figura del «indulto
razonado o especial» —en concreto, en el
Reglamento Interno de la Comisión de Gracias
Presidenciales— , ya que dicha norma solo
contempla dos tipos de indultos: el ordinario o
común y el humanitario. Asimismo, refiere que
la facultad para conceder indultos constituye
una atribución exclusiva del presidente de la
República, algo que no ha estado en discusión.
Respecto a la mencionada observación
formulada por el Poder Ejecutivo, el Congreso
de la República, al momento de evaluar si es
que decide allanarse, insistir o presentar un
nuevo texto, deberá considerar lo siguiente:
1. La sentencia recaída en el Expediente 1277-
1999-AC/TC no constituye ni precedente
vinculante ni doctrina jurisprudencial del
Tribunal Constitucional.
2. De la revisión de la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional, no se ha encontrado
una pluralidad de sentencias que hagan
referencia al «indulto razonado o especial»
para considerar que nos encontramos ante
una línea jurisprudencial del intérprete final
de la Constitución Política.
3. La sentencia recaída en el Expediente 1277-
1999-AC/TC es anterior a la Resolución
162-2010-JUS, que aprueba el Reglamento
Interno de la Comisión de Gracias
Presidenciales.
4. La sentencia recaída en el Expediente 1277-
1999-AC/TC se emitió en el marco de la Ley
N.° 26655, que creó la comisión encargada
de proponer al presidente de la República la
concesión de indulto a personas condenadas
por delitos de terrorismo o traición a la patria,
norma con rango legal de carácter temporal,
con finalidad específica y referida solo a los
delitos de terrorismo o traición a la patria y
no a todos a los que se alude en la autógrafa
observada, y en la cual se hace referencia no
a un «indulto razonado o especial», sino al
otorgamiento «excepcional» de un indulto.
5. No se advierte que, a excepción de la
sentencia antes mencionada, exista en
nuestro ordenamiento una norma legal o
reglamentaria vigente que regule y defina, a
nivel de derecho positivo, como uno de los
tipos de indulto el «razonado o especial».
mletona@congreso.gob.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 69-78, 2018
76 Úrsula Letona Pereyra
6. Nos encontramos ad portas de un proceso
electoral, las Elecciones Regionales y
Municipales 2018, en el cual es necesario
optimizar el principio de transparencia e
idoneidad de los candidatos a cargos públicos
representativos. Por ello, es imprescindible
formar consensos para sacar adelante las
normas aprobadas con miras a la primera
etapa de la reforma electoral.
DICTAMEN APROBADO POR LA
COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN,
SUSTENTADO EN EL PLENO Y
PENDIENTE DE APROBACIÓN (EN
CUARTO INTERMEDIO): VALLA
REGIONAL
El dictamen aprobado por la Comisión de
Constitución y Reglamento en su oportunidad
dispone el incremento del porcentaje mínimo
de votos válidos a 40 % para ganar la elección
de gobernador y vicegobernador regional.
Si bien actualmente ya se exige 30  % de los
votos válidos para ganar en primera vuelta,
entonces la pregunta es ¿qué se busca con el
dictamen de la Comisión de Constitución?
La respuesta es garantizar y optimizar la
legitimidad democrática directa de origen de
los gobernadores regionales, así como generar
los incentivos suficientes para la negociación
política y la celebración de alianzas no solo
electorales, sino sobre todo de gobierno en
aras de facilitar la gobernabilidad y estabilidad
política en la circunscripción regional.
Sobre este último dictamen, es preciso
mencionar que se está evaluando la posibilidad
de reducir el porcentaje a 35  % en atención a
los cuestionamientos que se formularon durante
el debate del referido dictamen en el pleno
del Congreso de la República. El propósito
es evitar un incremento considerable de
circunscripciones electorales regionales en las
cuales se tenga que llevar a cabo una segunda
vuelta, con el consecuente incremento de los
costos del proceso electoral que ello implicaría.
DICTAMEN APROBADO POR LA
COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN
PENDIENTE DE SER AGENDADO EN EL
PLENO: DEMOCRACIA INTERNA
En el referido dictamen se definen claramente
las competencias de los órganos electorales
mletona@congreso.gob.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 69-78, 2018
internos —entiéndase el órgano electoral central
y los órganos electorales descentralizados— y
se garantiza la continuidad del ejercicio de las
funciones del órgano electoral central a través
de la exigencia de que los miembros titulares
de los órganos electorales cuenten a su vez con
miembros suplentes. Asimismo, se establece
que el Reniec y no solo la ONPE podrán brindar
asistencia técnica a las organizaciones políticas
en los procesos de democracia interna.
LO QUE SE VIENE: EL DEBATE DE
LA SEGUNDA (PERIODO 2017-2018)
Y TERCERA ETAPA (PERIODO 2018-
2019) DE LA REFORMA ELECTORAL
Como se indicó en la sesión de la Comisión
de Constitución y Reglamento del pasado 14
de noviembre del 2017, la primera etapa de la
reforma electoral ha concluido; sin embargo, ello
en modo alguno implica que no se vayan a evaluar
y debatir iniciativas legislativas de singular
relevancia para mejorar la representatividad y
legitimidad de nuestras autoridades, así como
la calidad de nuestra democracia. Es imperativo
que se recobre la confianza de la ciudadanía en
la democracia como la mejor alternativa posible,
y para ello es preciso que se continúe con el
proceso de reforma electoral.
En ese orden de ideas, y como se indicó
anteriormente, la reforma electoral fue dividida
en grandes etapas. Así, en la segunda etapa, que
debería comprender hasta la primera mitad del
periodo legislativo 2018-2019 —esto es, hasta
fines de octubre del 2018—, se tiene previsto
que se aborden todas las iniciativas de reforma
constitucional, dado que se debe definir el
marco normativo constitucional y establecer
claramente las plataformas y reglas mínimas
sobre la base de las cuales se deberá elaborar,
discutir y aprobar un Código o Ley Electoral.
En ese contexto, se tiene que en la segunda
etapa de la reforma electoral se espera abordar
(y, de ser el caso, aprobar) las iniciativas de
reforma constitucional relacionadas con las
materias siguientes:
1. Bicameralidad
2. Renunciabilidad del cargo de congresistas
3. Revocatoria de congresistas
4. Renovación por tercios o mitades del
Congreso de la República
ISSN: 1812-6864
El proceso de la reforma electoral: el balance de la primera etapa
The process of electoral reform: the balance of the first stage
5. Designación de los representantes peruanos
ante el Parlamento Andino por parte del
Congreso de la República y ya no por voto
popular
6. Exigencia de arraigo o un periodo mínimo
de residencia efectiva para ser candidato al
cargo de presidente de la República
7. Elección del defensor del pueblo por voto
popular
8. Ampliación de causales o supuestos en
virtud de los cuales se puede suspender no
solo el derecho a la participación política,
sino de la ciudadanía
9. Restablecimiento de la reelección de
alcaldes y gobernadores regionales
10. Revocatoria de alcaldes y gobernadores
regionales reelectos
11. Ampliación del mandato de alcaldes y
gobernadores regionales
12. Limitación de los derechos al secreto
bancario y reserva tributaria para las
personas que decidan ser candidatas a
cargos públicos representativos
13. Ampliación del mandato del jefe de la
Oficina Nacional de Procesos Electorales
Además, con la finalidad de que los candidatos
al proceso de Elecciones Regionales y
Municipales 2018 tengan en claro las causales
por las cuales podrán ser apartados temporal o
definitivamente del cargo (de resultar electos),
también en esta segunda etapa se tiene previsto
abordar las iniciativas legislativas relacionadas
con la ampliación de causales de vacancia y
suspensión de autoridades.
Así, con el marco constitucional definido,
en la tercera etapa se tiene previsto abordar
las iniciativas legislativas que tienen por
finalidad la aprobación de una Ley o Código
Electoral, como es el caso de las presentadas
por el Jurado Nacional de Elecciones y
la señora congresista Patricia Donayre
Pasquel. Con ocasión de dichas iniciativas,
en la tercera etapa de la reforma electoral
se podrán abordar temas singularmente
relevantes, sobre todo para el fortalecimiento
de las organizaciones políticas, tales como
las siguientes:
VOX JURIS (35) 1, 2018
77
1. Eliminación del voto preferencial
2. Elección de congresistas por distritos
uninominales o distrito electoral múltiple
3. Elección de congresistas en fecha
posterior a la elección de presidente y
vicepresidentes de la República
4. Incremento del porcentaje de votos válidos
para elegir a gobernador o vicegobernador
regional
5. Incremento o reducción del porcentaje de
adherentes para inscribir organizaciones
políticas
6. Exigencia de participación en todos los
procesos electorales para conservar la
inscripción de las organizaciones políticas
7. Incremento o reducción de la barrera
electoral
8. Reemplazo de requisito de adherentes por
un número determinado de afiliados para
inscribir organizaciones políticas
9. Exigencia del funcionamiento continuo
de comités políticos para conservar la
inscripción de organizaciones políticas
10. Incremento del número de circunscripciones
en las cuales deben constituirse y funcionar
comités de las organizaciones políticas
11. Reemplazo de la franja electoral por
espacios o tiempos específicos en radio y
televisión para la difusión de propaganda
electoral
12. Creación del distrito electoral de peruanos
residentes en el exterior
13. Exigencia de un porcentaje mínimo de
candidatos afiliados a las organizaciones
políticas por las cuales postulan
CONCLUSIONES
El Congreso de la República honra su
compromiso con la sociedad y el país sobre
la reforma electoral. Así lo demuestran
los dictámenes aprobados por la Comisión
de Constitución y Reglamento, los textos
sustitutorios y autógrafas aprobadas por el
pleno, y las leyes que ya se han publicado
hasta la fecha. La comisión ya ha cumplido
mletona@congreso.gob.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 69-78, 2018
78 Úrsula Letona Pereyra
con la primera etapa, pero aún quedan
dos etapas más: el debate de las reformas
constitucionales y el debate sobre la iniciativa
de Código o Ley Electoral.
En lo que se refiere a mi periodo como
presidenta de la Comisión de Constitución
y Reglamento, estaré a cargo de la primera
etapa, que ha cerrado con un balance bastante
positivo a mi juicio. Solo quedaron pendientes,
entre los grandes temas, los relativos a la cuota
de género y la representación nativa. En la
primera parte de la segunda etapa, que es la
que representa mayor complejidad en lo que se
refiere a construcción de consensos, se deberán
debatir iniciativas de reformas constitucionales,
las cuales, para que salgan adelante, requerirán
del respaldo de los dos tercios del número legal
de todos los congresistas (artículo 206.° de la
Constitución Política).
El reto es grande, pero nuestro compromiso lo
es aún más.
FUENTES DE INFORMACIÓN
Fuentes electrónicas
Constitución Política del Perú. (1993).
Recuperado del sitio de internet del Congreso
de la República del Perú: http://www.leyes.
congreso.gob.pe/
Expediente 1277-1999-AC/TC, (15 de
diciembre de 1999). Extraído del sitio de
internet del Tribunal Constitucional: https://
tc.gob.pe/jurisprudencia/2000/01277-1999-
AC.pdf
Ley N.° 30673, ley que modifica la Ley N.°
28094, Ley de Organizaciones Políticas; la
Ley N.° 16859, Ley Orgánica de Elecciones; la
Ley N.° 27683, ley de Elecciones Regionales;
y la Ley N.° 26864, Ley de Elecciones
Municipales; con la finalidad de uniformizar
el cronograma electoral (20 de octubre del
2017). Recuperado del sitio de internet del
diario oficial El Peruano: http://busquedas.
elperuano.pe/normaslegales/ley-que-modifica-
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ley-n-30673-1578366-1/
mletona@congreso.gob.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 69-78, 2018
Ley N.° 30682, ley que modifica los artículos
4.° y 79.° de la Ley N.° 26859, Ley Orgánica
de Elecciones, para optimizar el principio de
seguridad jurídica en los procesos electorales
(18 de noviembre del 2017). Recuperado del
sitio de internet del diario oficial El Peruano:
http://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/
ley-que-modifica-los-articulos-4-y-79-de-la-
ley-26859-ley-o-ley-n-30682-1587986-1/
Ley N.° 30414, ley que modifica la Ley N.°
28094, Ley de Partidos Políticos (17 de enero
del 2016). Recuperado del sitio de internet del
diario oficial El Peruano: http://busquedas.
elperuano.pe/normaslegales/ley-que-modifica-
la-ley-28094-ley-de-partidos-politicos-
ley-n-30414-1334887-1/
Ley N.° 30688, Ley que modifica la Ley N.°
28094, Ley de Organizaciones Políticas, y la
Ley N.° 26864, Ley de Elecciones Municipales,
para promover organizaciones políticas de
carácter permanente (29 de noviembre del
2017). Recuperado del sitio de internet del
diario oficial El Peruano: http://busquedas.
elperuano.pe/normaslegales/ley-que-modifica-
la-ley-28094-ley-de-organizaciones-politic-
ley-n-30688-1591812-2/
Ley N.° 30689, ley que modifica el titulo vi
de la ley N.° 28094, Ley de Contrataciones
del Estado, con el fin de prevenir actos de
corrupción y el clientelismo en la política (30
de noviembre del 2017). Recuperado del sitio
de internet del diario oficial El Peruano: http://
busquedas.elperuano.pe/normaslegales/ley-
que-modifica-el-titulo-vi-de-la-ley-28094-ley-
de-organi-ley-n-30689-1592399-1/
Proyecto de Ley 616/2016-CR, Ley que
prohíbe de manera permanente a las personas
que hayan sido condenadas con sentencia
firme por delitos de terrorismo y apología
al terrorismo a postular a cargos de elección
popular. (11 de noviembre del 2016).
Recuperado del sitio de internet del congreso
de la república: http://www.leyes.congreso.
gob.pe/Documentos/2016_2021/Proyectos_
de_Ley_y_de_Resoluciones_Legislativas/
PL0061620161111.pdf
ISSN: 1812-6864
 EL VOTO PREFERENCIAL EN EL PERÚ
Representante de las Facultades de Derecho de las universidades
Recibido: 10 de febrero de 2018
SUMARIO
• Introducción
• Antecedentes del voto preferencial
• ¿Cuán democrática ha resultado la
experiencia de la aplicación del voto
preferencial?
• Efectos del voto preferencial en los
diferentes actores electorales
• Desventajas del voto preferencial
• Conclusiones
RESUMEN
El artículo desarrolla la historia del surgimiento
del voto preferencial en el Perú y los objetivos
que perseguía para, posteriormente, evaluar la
utilidad de dicho mecanismo en el escenario
actual. Las desventajas que acarrea este
mecanismo para las organizaciones políticas,
candidatos y el propio elector conducen,
necesariamente, a evaluar alternativas de
reforma en favor de la estabilidad del sistema
político y la gobernabilidad.
ABSTRACT
The article develops the history of the emergence
of the preferential vote in Perú and the objectives
that it pursued, in order to evaluate the utility
of this mechanism in the current scenario.
The disadvantages that this mechanism entails
for political organizations, candidates and
the elector itself, necessarily lead to evaluate
reform alternatives in favor of the stability of
the political system and governability.
1 Ph.D. con especialización en estudios legales, por la Atlantic International University, EE.UU. Doctor en Derecho por la Universidad
Alas Peruanas, Perú.
VOX JURIS (35) 1, 2018
PREFERENTIAL VOTING IN PERU
Jorge Armando Rodríguez Vélez1
privadas ante el Jurado Nacional de Elecciones
joargearv27@gmail.com
Perú
Aceptado: 28 de febrero de 2018
PALABRAS CLAVE
Derecho electoral, legislación electoral, voto
preferencial, sistema de elección congresal,
fragmentación partidaria, democracia interna
KEY WORDS
Electoral law, electoral legislation, preferential
voting, system of legislative election, party
fragmentation, internal democracy
Todos los canales de televisión privados
vomitaban desde la mañana hasta la
noche las caras de nuestros candidatos,
en avisos donde el derroche se conjugaba
a menudo con el mal gusto, y en los que
muchos ofrecían todo lo imaginable
y concebible, sin importarles que ello
estuviera en flagrante contradicción con
los principios más elementales de aquella
filosofía liberal que, decía yo, era la
nuestra. Unos prometían obras públicas y
otros controlar los precios y crear nuevos
servicios, pero la mayoría no hacía
referencia a idea alguna y se limitaba a
promocionar su cara y su número, de
manera chillona y machacante.
(Vargas Llosa, 2002, p. 458)
INTRODUCCIÓN
El voto preferencial surgió con el propósito
de permitir a la ciudadanía elegir a un
candidato de su preferencia dentro de una
determinada lista congresal. En ese sentido,
faculta a los ciudadanos a escoger no solo una
lista de candidatos, sino también a expresar
joargearv27@gmail.com
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 79-91, 2018
80 Jorge Armando Rodríguez Vélez
preferencias ordinales respecto a los integrantes
de la lista elegida, pudiendo alterar, así, el
orden propuesto por los partidos políticos.
Actualmente, dicho orden de las listas de
candidatos procede, o debe proceder, como
resultado de los procesos de democracia interna
celebrados por las organizaciones políticas;
sin embargo, esto no siempre fue así, siendo
que el orden de prelación de los candidatos
podía ser acordado internamente y no estaba
necesariamente regido por elecciones internas.
Desde el 2003 contamos con una ley que
regula las organizaciones políticas en aspectos
fundamentales, como la obligatoriedad de
la democracia interna para la conformación
de las fórmulas y las listas de candidatos. Es
en ese escenario que analizamos la utilidad
actual de la aplicación del mecanismo del
voto preferencial, a efectos de evaluar si este
habría cumplido sus objetivos inicialmente
trazados, y, de ser así, si resulta o no coherente
su mantenimiento en el marco legal electoral,
o si, por el contrario, se ha tornado nocivo para
la institucionalización y el fortalecimiento de
los partidos políticos en nuestro país.
ANTECEDENTES DEL VOTO
PREFERENCIAL
El voto preferencial surgió en nuestro país
en 1977 a raíz de la convocatoria para
conformar la Asamblea Constituyente que
hiciera, mediante el Decreto Ley N.° 21949, el
autodenominado Gobierno Revolucionario de
la Fuerza Armada, presidido por el general de
división EP Francisco Morales Bermúdez. Esta
elección, que tuvo lugar el 4 de julio de 1978,
tuvo como finalidad exclusiva la dación de una
nueva Constitución Política del Estado.
Para tal efecto, el 15 de noviembre de 1977,
el gobierno de facto aprobó el Decreto Ley
N.°  21995, denominado Ley de Elecciones
para la Asamblea Constituyente, en cuyo
segundo considerando se señalaba que en el
procedimiento para elegir a los representantes
de dicho órgano se utilizaría el método «de
la cifra repartidora, con la variante del voto
preferencial». En ese mismo sentido, el artículo
55.° establecía que «el elector votará, al mismo
tiempo, por la lista que escoja y por un candidato
de su preferencia integrante de ella». Esa sería
la primera vez que se mencione expresamente
en una norma la referencia al voto preferencial.
joargearv27@gmail.com
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 79-91, 2018
Ese fue entonces el escenario en el que se
introdujo tal mecanismo en nuestra historia
electoral, en un contexto marcado por la crítica
a los partidos políticos y un cambio de visión
respecto del rol que cumplían hasta entonces,
como bien señala Roncagliolo (1996):
Antes, en efecto, se suponía que los partidos
eran los representantes de la ciudadanía. A
partir de los años setenta surge, cada vez con
más fuerza, la imagen de los partidos como
dominadores de la ciudadanía, que debe
poder limitarlos y controlarlos. Este cambio
de percepción llevó, en tiempos del gobierno
militar peruano, a una densa discusión
intelectual y política sobre las “oligarquías
partidarias”. Es en este contexto que emerge
el voto preferencial en el Perú (p. 3).
Al respecto, recordemos que, entonces, la
conformación de listas de candidatos no estuvo
necesariamente regida por procedimientos
internos democráticos. Además, la forma de
elección y prelación de los integrantes de las
listas de candidatos de las organizaciones
políticas no estaba sometida a normas de elección
democrática, sino que se regía exclusivamente por
la propia normativa interna de las organizaciones.
Como bien señala Carlo Magno Salcedo (2008,
p. 7), la regulación sobre las organizaciones
políticas, antes de 2003 —año en que se publicó
la Ley N.° 28094, Ley de Organizaciones
Políticas (en adelante LOP) —, comprendía
solo algunos artículos relacionados a los
requisitos para alcanzar la inscripción en el
Registro de Partidos Políticos, circunscritos a la
recolección de determinado número de firmas
para respaldar la solicitud de inscripción. Por
ello, la dación de la LOP, precisamente, tuvo
entre sus objetivos la institucionalización de
los partidos políticos a través de la exigencia
de mayores requisitos para su inscripción y de
la democratización de su vida interna, entre
otros. En tal sentido, una primera aproximación
a los orígenes del voto preferencial en nuestro
país nos lleva a advertir que no fue resultado
de una exigencia directa de la ciudadanía, ni
fue dictado por un gobierno democrático o
legítimamente elegido, sino que nace de una
norma impuesta por un gobierno autoritario, en
un contexto de desconfianza hacia la labor y el
rol de los partidos políticos.
Posteriormente, el voto preferencial no se
aplicaría en las Elecciones Generales de
1980, dado que la Constitución Política de
ISSN: 1812-6864
El voto preferencial en el Perú
Preferential voting in Peru
1979, en sus cuarta y quinta disposiciones
generales y transitorias, dispuso que el proceso
electoral 1979-80 se regiría por el Decreto Ley
N.°  14250, debiendo observarse la elección
de los senadores y diputados «por el sistema
de la cifra repartidora, sin voto preferencial y
siguiéndose el orden de cada lista», siendo que
el senado se elegiría en distrito nacional único,
mientras que las diputaciones se repartirían
entre los distritos electorales correspondientes,
en proporción a la densidad electoral y
demográfica de cada uno.
En esa misma línea de ideas, el Decreto Ley
N.° 22652, del 27 de agosto de 1979 —que
aprobó las normas que regirían las elecciones
generales de 1980 para elegir presidente,
primer y segundo vicepresidentes, senadores
y diputados, para el periodo 1980-1985— se
basó principalmente en el referido estatuto
electoral de 1962, aprobado mediante Decreto
Ley N.° 14250. Tenía algunas modificaciones,
entre las cuales figura el artículo 22.°, que
modifica, a su vez, el artículo 56.° del Decreto
Ley N.° 14250, para señalar que la elección de
senadores y diputados se haría por el sistema
proporcional, aplicándose el método de la cifra
repartidora, sin voto preferencial y siguiéndose
el orden de cada lista separadamente.
El motivo de este cambio podría estar, como
refiere Fernando Tuesta Soldevilla (2013), en
que «la Constitución de 1979 consagró el voto
para los analfabetos. En esa medida, estaban
incapacitados para ejercer obligatoriamente su
voto, toda vez que no saben escribir» (p. 206).
Luego, ya durante el gobierno democrático de
Fernando Belaúnde Terry, se promulgó y entró
en vigencia la Ley N.° 23903, de fecha 24 de
agosto de 1984, que convocó a elecciones
generales para el periodo 1985-1990. Esta
modificó varios artículos del estatuto electoral
de 1962, siendo una de las modificaciones
más importantes la introducción del voto
preferencial para la elección de diputados y
senadores, pero, en esta oportunidad, opcional
y con un solo voto preferencial. Así, el artículo
10.° de la Ley N.° 23903 señalaba lo siguiente:
«Hay representación proporcional en la elección
pluripersonal de senadores y diputados,
mediante el método de cifra repartidora» y
agrega: «La elección de senadores y diputados
se hace con voto preferencial opcional».
Años después, se dicta la Ley N.° 26859, Ley
Orgánica de Elecciones, el 29 de setiembre de
VOX JURIS (35) 1, 2018
81
1997, que en su artículo 21.° establece que la
elección de congresistas de la República se
realiza bajo el método de la cifra repartidora
y con doble voto preferencial opcional, lo
que, dicho sea de paso, se encuentra vigente
a la fecha. A decir de Roncagliolo (1996), la
razón para incrementar el voto preferencial
de uno a doble fue debido a que la opción
única solo alcanzaba para expresar lealtad
y militancia a los jefes partidarios, mientras
que el doble voto preferencial era el que
realmente introducía la competencia y la
injerencia ciudadana en la nominación de los
parlamentarios (p. 4).
Lo glosado líneas arriba ha sido el iter legislativo
que ha tenido a través del tiempo el voto
preferencial en nuestro país, que pasó de ser una
figura surgida durante un gobierno autoritario
y que, pese a haberse retomado en época
democrática con algunas variaciones como la
calidad de opcional y de doble voto preferencial,
no tiene rango constitucional hasta la fecha.
¿CUÁN DEMOCRÁTICA HA
RESULTADO LA EXPERIENCIA
DE LA APLICACIÓN DEL VOTO
PREFERENCIAL?
El mecanismo del voto preferencial aplicado
en nuestro país consiste en que el elector
marca el símbolo de la organización política
de su preferencia, y luego puede escoger a dos
candidatos de la lista de dicha organización
escribiendo sus números. Así, este mecanismo
genera la necesidad de realizar dos escrutinios
al finalizar el acto electoral, el primero dirigido
a contar el total de votos que obtuvo cada
organización política, y el segundo, dirigido
a contar el total de votos que obtuvo cada
candidato. Por su parte, el primer escrutinio
determinará cuántos candidatos resultarán
elegidos de cada organización política que logre
pasar la valla electoral, y el segundo escrutinio
determinará quiénes serán esos candidatos
elegidos. En caso de no registrarse ningún
voto preferencial, sería el orden de la lista de
candidatos lo que determinaría a los elegidos.
De la experiencia del último proceso de
Elecciones Generales 2016, podemos apreciar
que 18 751 264 personas votaron a nivel nacional
para las elecciones congresales, de los cuales se
registraron 12 194 042 votos válidos a favor de
una u otra organización política y 8 593 495 votos
preferenciales, según se indica en el cuadro 1.
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 79-91, 2018
82 Jorge Armando Rodríguez Vélez

Cuadro 1. Votación preferencial en las Elecciones Congresales 2016

ELECCIONES CONGRESALES 2016

TOTAL DE TOTAL DE TOTAL DE
TOTAL DE VOTOS
  VOTOS VOTOS VOTANTES
PREFERENCIALES
EMITIDOS VÁLIDOS PREFERENCIALES*
AMAZONAS 193 506 118 942 67 936 33 968

ÁNCASH 657 643 395 580 227 259 113 630

APURÍMAC 219 035 140 516 76 383 38 192

AREQUIPA 895 975 606 596 449 618 224 809

AYACUCHO 326 320 208 621 117 154 58 577

CAJAMARCA 779 859 530 123 284 983 142 492

CALLAO 644 015 423 430 237 874 118 937

CUSCO 745 227 474 446 298 223 149 112

HUANCAVELICA 201 387 125 126 67 594 33 797

HUÁNUCO 392 572 234 383 128 052 64 026

ICA 510 493 339 996 216 524 108 262

JUNÍN 707 486 446 030 273 758 136 879

LA LIBERTAD 1 065 713 736 528 568 461 284 231

LAMBAYEQUE 741 036 502 507 340 906 170 453

LIMA + RESIDENTES
6 465 674 4 309 809 3 655 631 1 827 816
EN EL EXTRANJERO
LIMA PROVINCIAS 592 915 384 276 214 700 107 350

LORETO 442 408 255 281 164 627 82 314

MADRE DE DIOS 77 244 42 209 21 688 21 688

MOQUEGUA 115 862 77 632 54 194 27 097

PASCO 140,613 83,907 53 835 26 918

PIURA 1,048,012 679,332 387 571 193 786

PUNO 733,907 464,488 303 036 151 518

SAN MARTÍN 446,696 232,431 124 052 62 026

TACNA 219,198 150,636 109 540 54 770

TUMBES 130 240 81 597 60 847 30 424

UCAYALI 258 228 149 620 89 049 44 525

18 751
TOTALES 12 194 042 8 593 495 4 307 592
264
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información publicada en el portal web institucional
de la Oficina Nacional de Procesos Electorales tras las Elecciones Congresales 2016.

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El voto preferencial en el Perú
Preferential voting in Peru
Ahora bien, cabe precisar que todo elector
dispone de la posibilidad de ejercer uno o dos
votos preferenciales; sin embargo, tal detalle
del uso del voto preferencial es solo conocido
durante el escrutinio en la mesa de votación,
pero no se traslada al acta electoral, razón
por la cual no se puede llegar a conocer con
exactitud el número de electores que opta por
el voto preferencial.
Para efectos del presente análisis, se asume que
todo elector optó por el doble voto preferencial,
por lo cual, la cifra del total de votantes
preferenciales se obtiene de dividir entre dos
el total de votos preferenciales emitidos. Ello
se da con excepción de la circunscripción
electoral de Madre de Dios, a la cual se le
asigna un solo escaño y, por ello, en la misma
solo se puede emitir un voto preferencial. Así,
para dicho caso, el total de votos preferenciales
es igual al total de electores que hacen uso del
voto preferencial.
De ese modo, por ejemplo, se aprecia que
Huánuco fue una de las circunscripciones
electorales donde se registró el menor uso
del voto preferencial, dado que, de un total
de 234 383 personas que votaron por alguna
de las organizaciones políticas en contienda,
se emitieron 128  052 votos preferenciales,
que dio un total de 64  026 personas que
hicieron uso del voto preferencial. Es decir
que 170  357 personas optaron por marcar
solo el símbolo de la organización política de
su preferencia, aceptando con ello que prime
el orden de candidatos consignado en la lista,
mientras que 64  026 optaron por ejercer el
doble voto preferencial.
De igual forma, San Martín registró, de un
total de 232 431 votos válidos, 124 052 votos
preferenciales, dando un total de 62  026
personas que hicieron uso del voto preferencial.
De estas, 170 405 personas optaron por marcar
solo el símbolo de la organización política de
su preferencia, mientras que 62  026 optaron
por ejercer el doble voto preferencial.
Asimismo, el Callao registró, de un total
de 423  430 votos válidos, 237  874 votos
preferenciales, dando un total de 118  937
personas que hicieron uso del voto preferencial.
De ellas, 304 493 personas optaron por marcar
solo el símbolo de la organización política de
su preferencia, mientras que 118  937 optaron
por ejercer el doble voto preferencial.
VOX JURIS (35) 1, 2018
83
Por otra parte, entre las circunscripciones
electorales que hicieron mayor uso del voto
preferencial se encuentra Lima —que incluye
a los electores residentes en el extranjero—,
dado que, de un total de 4  309  809 personas
que votaron por alguna de las organizaciones
políticas en contienda, se emitieron 3 655 631
votos preferenciales. Esto dio un total de
1  827  816 personas que hicieron uso del
voto preferencial, con lo cual se aprecia que
2  481  993 personas optaron por marcar solo
el símbolo de la organización política de su
preferencia, aceptando con ello que prime el
orden de candidatos consignado en la lista,
mientras que 1 827 816 optaron por ejercer el
doble voto preferencial.
Por su parte, Arequipa registró, de un total
de 606  596 votos válidos, 449  618 votos
preferenciales, dando un total de 224  809
personas que hicieron uso del voto preferencial.
De estas, 381  787 optaron por marcar solo
el símbolo de la organización política de su
preferencia, mientras que 224  809 personas
optaron por ejercer el doble voto preferencial.
En el mismo sentido, Tumbes registró, de un
total de 81  597 votos válidos, 60  847 votos
preferenciales, dando un total de 30  424
personas que hicieron uso del voto preferencial.
De ellas, 51  173 optaron por marcar solo el
símbolo de la organización política de su
preferencia, mientras que 30  424 personas
optaron por ejercer el doble voto preferencial.
Respecto a la circunscripción electoral de
Madre de Dios, en la cual, como mencionamos,
los electores solo emiten un voto preferencial,
de 42  209 personas que votaron por alguna
de las organizaciones políticas en contienda,
21  688 hicieron uso del voto preferencial. Es
decir, que 20 521 personas optaron por marcar
solo el símbolo de la organización política de
su preferencia, mientras que 21  688 optaron
por ejercer el voto preferencial.
De ello se verifica que el porcentaje de votantes
preferenciales en relación con los votos válidos
representa para Huánuco y San Martín solo
un 27  % y para el Callao, un 28  %, mientras
que para las circunscripciones electorales de
Arequipa y Tumbes representa un 37 %, para
Lima y los electores residentes en el extranjero,
un 42 %, y para Madre de Dios, un 51 %, según
se indica en el cuadro 2.
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84 Jorge Armando Rodríguez Vélez

Cuadro 2. Porcentajes de uso del voto preferencial en las Elecciones Congresales 2016

ELECCIONES CONGRESALES 2016

TOTAL DE VOTANTES
TOTAL DE VOTANTES
PREFERENCIALES EN
  PREFERENCIALES EN RELACIÓN
RELACIÓN CON LOS
CON LOS VOTOS VÁLIDOS
VOTOS EMITIDOS

AMAZONAS 29 % 18 %

ÁNCASH 29 % 17 %
APURÍMAC 27 % 17 %
AREQUIPA 37 % 25 %
AYACUCHO 28 % 18 %
CAJAMARCA 27 % 18 %
CALLAO 28 % 18 %
CUSCO 31 % 20 %
HUANCAVELICA 27 % 17 %
HUÁNUCO 27 % 16 %
ICA 32 % 21 %
JUNÍN 31 % 19 %
LA LIBERTAD 39 % 27 %
LAMBAYEQUE 34 % 23 %

LIMA + RESIDENTES EN EL
42 % 28 %
EXTRANJERO

LIMA PROVINCIAS 28 % 18 %

LORETO 32 % 19 %
MADRE DE DIOS 51 % 28 %
MOQUEGUA 35 % 23 %
PASCO 32 % 19 %
PIURA 29 % 18 %
PUNO 33 % 21 %
SAN MARTÍN 27 % 14 %
TACNA 36 % 25 %

TUMBES 37 % 23 %

UCAYALI 30 % 17 %

TOTALES 35 % 23 %
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información publicada en el portal web institucional
de la Oficina Nacional de Procesos Electorales tras las Elecciones Congresales 2016.

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El voto preferencial en el Perú
Preferential voting in Peru
Asimismo, se aprecia que, en relación
con el total de votos válidos, solo el 35  %
corresponde a votos preferenciales a nivel
nacional y de peruanos en el extranjero, lo
cual significa que los votantes preferenciales
representan, a su vez, el 23  % del total de
votos emitidos. Esta situación revela que,
salvo en la circunscripción de Madre de Dios,
la mayoría de electores no ejerce el voto
preferencial y se limita a marcar el símbolo
de la organización política de su preferencia.
No obstante, y pese a ser mayoría, no son
ellos quienes deciden qué candidatos salen
elegidos, sino que tal decisión recae en los
electores que ejercieron el voto preferencial,
sin importar que sean una minoría.
En nuestro actual sistema de elección congresal,
mediante listas cerradas pero no bloqueadas y
con doble voto preferencial opcional, se verifica
que el elector que no ejerce su voto preferencial
solo genera incidencia en la cantidad de
candidatos que alcanzarán un escaño, pese
a que, al no marcar un candidato preferido,
tácitamente estaría dando su consentimiento al
orden de la lista propuesto por su organización
política elegida. No obstante, no existen
mecanismos para permitirle a ese elector hacer
valer su decisión o manifestar su respaldo en
favor del orden de la lista, y con ello rechazar
el voto preferencial. Efectivamente, así
ocurre, siendo tal vez el ejemplo más claro el
de la circunscripción electoral de Moquegua,
donde, de 115 862 electores que sufragaron en
las elecciones congresales, 27  097 electores
preferenciales fueron quienes determinaron que
resultaran elegidos los candidatos 2 y 3 de las
dos organizaciones políticas que obtuvieron
mayor cantidad de votos.2 De ahí que el
disminuido uso del voto preferencial permite
cuestionar cuán democrático es realmente este
mecanismo de elección que, si bien a primera
vista aparenta brindarle al ciudadano un mayor
poder de decisión respecto a la elección de sus
representantes al Congreso, en la práctica se
verifica que su uso opcional y menor genera
el efecto inverso, dado que los electores que
optan por ejercer el voto preferencial terminan
imponiéndose frente a quienes no hacen uso de
él, incluso cuando estos últimos son mayoría.
En tal medida, se justifica la necesidad de una
reforma que permita arribar a un mejor sistema
2 Mario Fidel Mantilla Medina, candidato 2 de la organización política
Fuerza Popular y Vicente Antonio Zeballos Salinas, candidato 3 de la
organización política Peruanos por el Kambio.
VOX JURIS (35) 1, 2018
85
electoral con contrapesos que conlleven una
mejor representación, ya sea a través de la
eliminación del voto preferencial o de sistemas
mixtos en los que se considere, por ejemplo,
el porcentaje de participación de la población
y del uso del voto preferencial. Así, solo si
más de la mitad de electores hace uso del voto
preferencial, este podría operar; de otro modo,
debería primar el orden de la lista.
EFECTOS DEL VOTO PREFERENCIAL
EN LOS DIFERENTES ACTORES
ELECTORALES
Colocándonos en la posición de los diversos
actores en un proceso electoral desde el punto
de vista del elector —por ejemplo, del distrito
electoral de Lima metropolitana, donde se
eligen a 36 representantes al Congreso—,
el elector tiene la posibilidad de marcar dos
candidatos preferenciales. Para ello, un voto
informado requeriría por lo menos conocer los
antecedentes, trayectoria, propuestas y hojas
de vida de los 36 candidatos presentados por
el partido de su elección, ello sin considerar a
los candidatos presentados por las otras listas
en contienda.
Por el contrario, la realidad indica que
solo los candidatos que alcancen mayor
notoriedad serán los elegidos, ya sea a través
de propaganda política o por su presencia
en los medios, por tratarse de personas
públicas, deportistas famosos, periodistas,
críticos, etcétera. Ergo, la práctica de un voto
informado en los sistemas de voto preferencial
puede convertirse en una utopía.
Si bien a primera vista el voto preferencial da
la apariencia de ampliar el poder de decisión
de los electores, al permitirles reordenar las
listas de candidatos al Congreso también los
enfrenta a una gran diversidad de opciones,
todas disímiles, que dificultan al ciudadano
promedio la toma de una decisión informada y
consciente, reforzando el peligro de recaer en
el voto emocional e irresponsable.
Ahora, desde el punto de vista del candidato,
encontramos que este se ve compelido a
embarcarse en una doble campaña, en favor
de su organización política y en su beneficio
particular, especialmente en este segundo
caso, cuando no haya logrado ocupar un
lugar privilegiado en la lista de candidatos.
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 79-91, 2018
86 Jorge Armando Rodríguez Vélez
Esta situación le demanda al candidato, a su
vez, generar su propia campaña, la cual le
demanda recaudar fondos y embarcarse en una
contienda con quienes son, al final de cuentas,
sus compañeros de lista. Igualmente, una vez
que el candidato es electo como representante
gracias a sus votantes preferentes, este siente
que se debe a ellos y no a su partido político,
lo que deviene e divisionismos en partidos y
bancadas, y dificulta la formación de consensos
en la labor parlamentaria.
Con relación a las organizaciones políticas,
vemos cómo el voto preferencial tiene graves
efectos sobre la disciplina partidaria, el
transfuguismo y la propia labor parlamentaria
en las diferentes bancadas. Dado que los
candidatos favorecidos con el voto preferencial
sienten que obtuvieron su elección por mérito
propio y en contra de lo decidido por su
organización partidaria, las organizaciones
políticas pierden cohesión y dirección sobre
los actos de sus candidatos una vez que son
electos, situación que se incrementa a lo
largo del ejercicio del periodo de Gobierno,
donde el candidato puede orientar su labor y
discurso más hacia la propia reelección que
hacia la doctrina y planes promovidos por la
organización política.
Al respecto, cabe mencionar lo señalado
por Hurtado (2004) cuando, al referirse a la
relación directa que genera el voto preferencial
entre el candidato y su electorado, señala que
«este poder de atracción mediatiza el papel del
partido como canalizador y facilitador de las
demandas populares y debilita la participación
institucional del elector como adherente o
militante del mismo» (p. 6).
En suma, si bien por un lado el voto
preferencial aparenta ampliar el poder de
decisión de los electores, esto naturalmente
incide en el incremento de la oferta electoral,
dado que ya no se vota por una lista, sino que
se puede votar, además, por cada candidato de
la misma, afectándose con ello la posibilidad
de ejercer un voto verdaderamente informado
en beneficio del «voto emocional». Asimismo,
los candidatos electos adquieren gran
protagonismo gracias al voto preferencial, y
esto, lejos de serles positivo, los puede llevar
a prácticas clientelistas con sus votantes en
desmedro de las líneas programáticas de su
organización política o de las decisiones que
se adopten como bancada. Esto, a su vez,
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 79-91, 2018
mella la labor parlamentaria y convierte a los
partidos en simples vehículos o franquicias
para la participación en procesos electorales,
en desmedro del rol que la Constitución y la
Ley de Organizaciones Políticas les otorgan
como legítimos representantes de la voluntad
ciudadana y canales para la participación
ciudadana en política.
DESVENTAJAS DEL VOTO
PREFERENCIAL
Debilitamiento de la
institucionalidad de los partidos
políticos
• Afectación a la disciplina partidaria:
Fragmentación parlamentaria y
transfuguismo
Son diversos los efectos que el voto
preferencial tiene en la institucionalidad
partidaria, siendo estos, principalmente,
negativos. En un régimen como el nuestro, en
el que se postula a cargos de elección popular
a través de listas y fórmulas conformadas
por las organizaciones políticas, el rol de
estas se está limitando a ser meros vehículos
para acceder al poder.
El protagonismo que con el voto preferencial
adquieren los candidatos al Parlamento
sustituye a la contienda de ideas y programas
partidarios. Esta situación genera, a su vez,
que estos candidatos, una vez elegidos, se
conviertan en representantes muchas veces
desarraigados, independientes, no sujetos
a la disciplina partidaria, candidatos sobre
cuya línea ideológica o principios poco se
podría prever. Evidentemente, esto dificulta
la adopción de consensos en el Parlamento.
Por otra parte, en función a la personalización
que produce en la relación entre elector y
representante, el voto preferencial ha sido
analizado como uno de los elementos que
conlleva el transfuguismo político. Sobre el
particular, Delgado (2009) exploraba como
supuesto general el hecho de que, mientras la
elección se realice en términos más personales
que partidarios —o en bloque—, mayor sería
la posibilidad de que el candidato, una vez
elegido, se ubique en otro grupo parlamentario
que beneficie más su carrera de congresista o
«en el que le quepa explotar mejor la calidad
ISSN: 1812-6864
El voto preferencial en el Perú
Preferential voting in Peru
del vínculo personal más favorable en relación
con el elector» (p. 229).
En dicho estudio, centrado en las prácticas
de transfuguismo de los años 2001 a 2006, se
concluye que «sí cabe advertir y constatar que
existe alguna relación entre la regla que reconoce
el doble voto preferencial y la posibilidad de que
beneficiarse del mismo incentive la defección
partidaria» (p. 236). Así pues, señala que el
transfuguismo se da con mayor frecuencia entre
los representantes que mejoran su puesto que
entre quienes empeoran respecto del puesto de
su postulación inicial. Declara que:
Este dato permite suponer y, en su caso,
ceteris paribus, predecir que habrá mayor
transfuguismo en los casos en los que las
listas de los partidos se vean afectadas
por el voto preferencial. Esta presunción
confirmaría la inclinación de quienes
postulan a la eliminación de formas más
personalizadas del voto con la finalidad
de fortalecer el papel intermediador de
los partidos políticos. Se trataría de un
caso en el que, en efecto, puede advertirse
que la personalización del voto disminuye
la capacidad de los partidos para cumplir
con las expectativas institucionales que le
asigna el sistema –vale decir, su capacidad
para minimizar la adopción de acuerdos de
base local y particular, y para maximizar
las posibilidades de tomar acuerdos y
adoptar políticas parlamentarias de
carácter general o nacional– (p. 233).
Así, el voto preferencial no resulta ser una
herramienta que actualmente aporte algo
positivo al sistema de representación, en tanto
mella los esfuerzos por el fortalecimiento del
sistema de partidos. Además, es un factor que
conlleva la fragmentación parlamentaria y
que convierte en intrascendente el rol de los
partidos políticos.
• Pugna entre candidatos de un mismo
partido
El voto preferencial ha sido una razón de
enfrentamientos y hasta luchas fratricidas
entre los propios compañeros de partido,
debido a que el candidato tiene que librar
dos batallas: luchar porque su organización
política gane la mayor cantidad de escaños,
y luchar por obtener más votos que sus
propios compañeros para poder ocupar
VOX JURIS (35) 1, 2018
87
uno de los escaños alcanzados por la
organización política. En consecuencia, los
candidatos compiten entre compañeros de
lista y convierten al correligionario en un
oponente más.
• Campañas electorales personalistas
Esta pugna entre candidatos tiene efectos
adversos, a su vez, en la forma que adquieren
las campañas electorales para acceder al
Parlamento.
Si bien señalábamos que un elector consciente
debe elegir en función de ideas y propuestas,
más que en función de las personas, el voto
preferencial en realidad invita a todo lo
contrario, porque las campañas personalistas
dan lugar a representantes que se consideran
independientes, que sienten que, por su
propio mérito, lograron un escaño y un lugar
de importancia que les fue negado en la
elección interna partidaria. En palabras de
Brenes y Matarrita (2012):
Los representantes elegidos vía voto
preferente, dado su esfuerzo personal
para conseguir la victoria en las
elecciones, eventualmente podrían llegar
a sentirse dueños del asiento que ocupan.
Su lucha en solitario –pensarán ellos– es
salvoconducto suficiente para un ejercicio
independiente del poder y, ante esto, la
democracia se encuentra en jaque (p. 52).
Por ello mismo, resulta difícil cambiar o eliminar
el sistema de elección parlamentaria por voto
preferencial, cuando quienes detentan el Poder
lo han alcanzado, precisamente, mediante este
mecanismo.
• Sobreexposición a campañas publicitarias
Es un tema recurrente de estudio el efecto
que tiene en la ciudadanía la sobrexposición
a spots televisivos, en detrimento del
ejercicio de un voto plenamente informado.
Aunado al hecho de que el voto preferencial
genera una competencia ya no solo entre
partidos políticos sino también entre los
candidatos de cada partido, ello coloca al
elector ante tantas campañas publicitarias
como candidatos haya, viéndose expuesto a
innumerables mensajes publicitarios en los
diferentes medios de comunicación. Esto
dificulta la toma de una decisión consciente
con base en información relevante.
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 79-91, 2018
88 Jorge Armando Rodríguez Vélez
• Propuestas de campaña ajenas al plan
institucional del partido político
En el mismo sentido, la excesiva competencia
en dos frentes (en favor del partido y en
favor de la propia candidatura) genera en el
candidato un incentivo para la demagogia.
A su vez, olvidando que los congresistas
no tienen iniciativa de gasto o iniciativa
legislativa de demarcación territorial, por
ejemplo, se escuchan promesas de campaña
que exceden las prerrogativas del cargo al
que aspiran, llevando con ello al elector a la
desinformación y la confusión.
La experiencia demuestra que el voto
preferencial ha contribuido a incentivar las
candidaturas personalistas y clientelismos
por parte de candidatos que, cuando salen
electos, privilegian un discurso personal
orientado a la reelección. Este podría no
guardar coherencia con la línea ideológica o
plan de trabajo de su partido.
Peligro de financiamiento ilícito en las
campañas individuales
Vemos cómo con el voto preferencial se
traslada la contienda electoral al interior de los
partidos políticos, por lo que los candidatos, al
pugnar por alcanzar un escaño, se embarcan
en campañas individuales que necesariamente
requieren de financiamiento para su difusión.
En ese escenario, los candidatos se ven
compelidos a conseguir fondos para financiar
sus campañas personales, siendo proclives
a recibir financiamiento de fuentes ilícitas
y financiamiento directo no reportado a sus
respectivas organizaciones ni a los organismos
electorales. Estos aportes directos a las
campañas pueden escapar a la supervisión o
control del propio partido político y deviene
en una mayor dificultad para los organismos
electorales ejercer un control efectivo sobre
el financiamiento político cuando existe la
posibilidad de realizar campañas individuales
como las que comentamos.
No conlleva una mejor
representatividad
Se ha señalado que el voto preferente
pretende optimizar la relación entre el elector
y su representante en el Poder; sin embargo,
como bien señalan Brenes y Matarrita (2012),
joargearv27@gmail.com
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 79-91, 2018
«la demanda para ‘acercar’ el diputado al
ciudadano pareciera encontrarse en otros
instrumentos, no necesariamente en el voto
preferente». Uno de esos instrumentos
sería asegurar la responsabilidad política
de los representantes mediante sistemas de
rendición de cuentas, donde el desempeño
del parlamentario es sometido a constante
evaluación ciudadana, con posibilidad de
revocatoria del mandato.
Asimismo, con relación a esos otros
mecanismos que pueden implementarse para
garantizar prácticas más democráticas en
los sistemas electorales y que conlleven a
una mejor representatividad, recordemos la
observación efectuada por Hurtado Cruz con
respecto al porcentaje de libre designación de
candidatos del cual gozan las organizaciones
políticas, conforme a lo dispuesto en el
artículo 24.° de la Ley N.° 28094, Ley de
Organizaciones Políticas, el cual fue incluso
incrementado de 20 % a 25 % a partir de la Ley
N.° 30414, publicada el 17 de enero de 2016.
La libre designación de candidatos permite a
los partidos políticos excluir a determinados
postulantes de los procesos de democracia
interna y colocarlos directamente en las listas
de candidatos que luego serán sometidas a
elección popular. Así pues, si la eliminación
del voto preferencial no va acompañada de la
eliminación de esta prerrogativa, nos veríamos
enfrentados al peligro de convertirnos en una
«democracia elitista», por lo que una reforma
debería contemplar «que las candidaturas de
cada partido se designen solo en elecciones
internas con voto universal, libre, voluntario,
igual, directo y secreto de los afiliados y no
afiliados, trasladando el voto preferencial a esta
instancia y otorgando a los resultados carácter
vinculante en el orden de conformación de las
listas» (Hurtado, 2004, p. 6).
Otra alternativa en debate es la de la
elección individual en distritos electorales
unipersonales, donde la elección se limitaría
a un solo congresista por circunscripción. La
competencia se concentraría entre candidatos
de diferentes organizaciones políticas y ya
no entre integrantes de una misma lista,
disminuyendo con ello el número de opciones
a elegir y haciendo viable la emisión de un
voto informado.
ISSN: 1812-6864
El voto preferencial en el Perú
Preferential voting in Peru
Complejidad en la elección
parlamentaria
La multiplicidad de opciones de elección
que produce el voto preferencial genera,
naturalmente, una alta tasa de incidencia de
errores en el conteo de votos en mesa, lo que
deviene en la consiguiente observación de
actas y en resoluciones de anulación de votos
y de actas. Pese a que estas decisiones pueden
ser impugnadas ante la segunda instancia
electoral, resulta inevitable la demora en la
entrega de resultados electorales finales, pese
a que organismos electorales como el Jurado
Nacional de Elecciones laboran en sesión
permanente en época electoral.
CONCLUSIONES
El voto preferencial es un mecanismo a
través del cual el elector puede alterar el
orden de la lista de candidatos propuesta por
la organización política de su preferencia,
estableciendo dentro de la misma su propio
orden de preferencias.
A primera vista, se presenta como un
mecanismo más democrático y percibido
por el ciudadano como más representativo
y participativo, ya que amplía su poder de
decisión y le permite elegir por encima de la
elección inicial realizada por la organización
política. No obstante, frente a tales supuestas
ventajas, se encuentran numerosas desventajas
que perjudican la institucionalidad de los
partidos políticos y la gobernabilidad.
Veíamos al inicio de este artículo cómo el
voto preferencial surgió en nuestro país en un
contexto de desconfianza hacia la labor y el rol
de los partidos políticos. Ante la ausencia de
normas para la conformación de las listas de
candidatos, apareció el voto preferencial en el
entendido de que permitía, de alguna forma,
democratizar la elección de los candidatos de
las organizaciones políticas. Como ya señalaba
Tuesta Soldevilla (2013), «el voto preferencial,
en sí mismo, no es nocivo. Pudo haber jugado
un papel en la década del ochenta, pero
entonces teníamos un contexto de partidos
mucho más organizados. Partidos en los que
además la calidad de la representación era
mejor» (p. 2).
Si bien el voto preferencial podría haber
surgido con una válida justificación, sobre
VOX JURIS (35) 1, 2018
89
la cual ya habría cumplido su objetivo, en
la actualidad resulta claramente perjudicial
para la construcción de un verdadero
sistema de partidos que abone en favor de la
gobernabilidad.
Por ello, la reforma electoral emprendida
en nuestro país, para ser integral, no debería
dejar pasar la oportunidad de abordar este
punto. Ya Nohlen (2004) señalaba que unos
de los requisitos estratégicos de un debate de
reforma electoral es determinar con exactitud
los objetivos de dicha reforma, saber y tener
claro qué se quiere mejorar (pp. 68-69). Si
coincidimos en que el fortalecimiento del
sistema de partidos y su institucionalidad es
uno de ellos, entonces omitir esta necesaria
discusión traiciona uno de los principales
objetivos de la reforma a cambio de intereses
personales de quienes pretenden continuar
beneficiándose del mal funcionamiento del
sistema político.
El surgimiento de la LOP tuvo una clara
orientación hacia el fortalecimiento e
institucionalización de los partidos políticos a
través de la democratización de sus elecciones
internas, el control de su financiamiento y del
acceso equitativo a la propaganda política en los
medios de comunicación masiva. Si bien tales
objetivos no se habrían alcanzado a cabalidad
en el transcurso de su aplicación hasta nuestros
días, siguen constituyendo parte fundamental
del derrotero a seguir para el fortalecimiento
de nuestro sistema electoral, del cual son parte
fundamental las organizaciones políticas.
No obstante lo expuesto, la eliminación del
voto preferencial tampoco solucionará por sí
sola el problema de la representación congresal
en nuestro país. De ahí que lo que debe
promoverse es una reforma electoral integral
que abarque diversos frentes, tales como
democracia interna y financiamiento político,
pues la eliminación del voto preferencial solo
cobra sentido si se cuenta con mecanismos
idóneos que articulen principalmente esos
tres frentes.
Eliminar el voto preferencial, pero
manteniendo el porcentaje de libre designación
de candidatos, no resulta lo más adecuado.
Dicha combinación nos llevaría de regreso al
imperio de la voluntad de los dirigentes de los
partidos políticos, quienes volverían a ser libres
de designar a los candidatos sin mecanismos
joargearv27@gmail.com
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 79-91, 2018
90 Jorge Armando Rodríguez Vélez
democráticos y colocándolos en los primeros
lugares de las listas, desvirtuando por completo
el objetivo buscado. En ese entendido,
considero que es necesaria y obligatoria la
intervención de los organismos electorales
en los procesos de democracia interna de las
organizaciones políticas, a fin de garantizar que
el orden de las listas responda efectivamente
a la decisión de sus integrantes, a través del
voto universal y directo de los afiliados en las
elecciones internas, y que así las listas sean
resultado de procesos democráticos y no solo
de la decisión de una cúpula partidaria.
Finalmente, es importante tener presente la
observación de Nohlen (2004), cuando señala
que, si bien los sistemas electorales permiten
contrarrestar las falencias en la representación
política, por otra parte, «vale recordar aquí
nuestra advertencia de no alentar expectativas
de tipo maximalista, como si fuera posible
superar todos los déficits de la representación
política criticados mediante los medios de la
sistemática electoral, independientemente de
las circunstancias reinantes» (p. 23).
Si bien los objetivos para el perfeccionamiento
del sistema electoral pueden ser varios, el
resultado que finalmente se busca es uno solo:
la estabilidad del sistema político democrático
que nos encamine en la construcción de un
mejor Gobierno y, en tal forma, la eliminación
del voto preferencial resulta ser una medida
que corresponde priorizar, dado que contribuye
directamente a tal fin.
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El voto preferencial en el Perú
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joargearv27@gmail.com
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 79-91, 2018
 REFORMA Y CONTRARREFORMA INSTITUCIONAL
SOBRE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

REFORM AND INSTITUTIONAL COUNTER-REFORM

ON POLITICAL PARTIES

Carlo Magno Salcedo Cuadros1

Docente
Universidad Nacional Mayor de San Marcos
cmsalcedo@pucp.pe
Perú

Recibido: 12 de febrero de 2018 Aceptado: 2 de marzo de 2018

SUMARIO un paquete mínimo de reformas esenciales

• Introducción
• La crisis del sistema de partidos políticos
peruano y sus implicancias
• Reforma y contrarreforma institucional
sobre los partidos políticos
• Conclusión: la reforma institucional
mínima para construir el sistema de
partidos
RESUMEN was generated from the crisis and collapse of
Este artículo analiza y critica las principales
propuestas de reforma institucional ejecutadas
en los últimos tiempos en el país, a través de
las cuales se busca abordar el problema de la
extrema debilidad de los partidos políticos
y la ausencia de un sistema de partidos
propiamente dicho —problema que se generó
a partir de la crisis y el colapso del sistema de
partidos ocurrido a fines de los años ochenta
y principios de los noventa—. Se conoce que
estos problemas también constituyen una seria
amenaza para la subsistencia misma de nuestro
régimen político democrático–representativo.
En tal sentido, se argumenta que varias de las
reformas propuestas —especialmente aquellas
que reciben más atención o son planteadas por
quienes tienen la capacidad de llevarlas a cabo
(los grupos parlamentarios) —, lejos de ayudar
a resolver el problema, tienden a empeorarlo y,
en muchos casos, son contrarreformas en lugar
de reformas reales. Finalmente, se propone
para enfrentar el problema de la falta de
institucionalización del sistema de partidos.
ABSTRACT
This article analyzes and criticizes the main
proposals for institutional reform implemented
in recent times in the country, through which
it seeks to address the problem of extreme
weakness of political parties and the absence
of a party system itself said (problem that
the party system occurred in the late eighties
and early nineties of the last century). It’s
known that these problems also constitute a
serious threat to the very subsistence of our
democratic–representative political regime.
In this regard, it is argued that several of
the proposed reforms, especially those that
receive more attention or are raised by those
who have the capacity to carry them out (the
parliamentary groups), far from helping to
solve the problem, tend to worsen it and in
many cases are of counter–reforms instead of
real reforms. Finally, it is proposed a minimum
package of essential reforms to face the
problem of the lack of institutionalization of
the party system.
PALABRAS CLAVE
Crisis del sistema de partidos políticos, crisis
de representación, institucionalización de
los partidos, consolidación democrática,

1 Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos; Magíster en Gestión Pública por la Universidad del Pacífico; estudios
concluidos de la Maestría en Ciencia Política por la Pontificia Universidad Católica del Perú; profesor de la Facultad de Derecho de
la Universidad de San Martín de Porres y de la Escuela de Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.

cmsalcedo@pucp.pe
VOX JURIS (35) 1, 2018
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 93-102, 2018
94 Carlo Magno Salcedo Cuadros
reforma institucional, democracia interna,
financiamiento partidario, voto preferencial
KEYWORDS
Crisis of the system of political parties, crisis
of representation, institutionalization of
parties, democratic consolidation, institutional
reform, internal democracy, support funding,
preferential vote
INTRODUCCIÓN
Los partidos políticos peruanos de hoy
son instituciones muy desacreditadas. Su
desprestigio no solo obedece a los recientes
casos de corrupción relacionados con la
operación Lava Jato que conduce la justicia
brasileña ―escándalo que, en mayor o
menor medida, involucra a casi todas estas
organizaciones políticas―, sino que tiene
larga data.
A fines de la década de 1980 e inicios de
1990 ocurrió la denominada crisis del sistema
de partidos políticos. La elección de los
outsiders Ricardo Belmont en 1989, como
alcalde de Lima Metropolitana, y del entonces
desconocido Alberto Fujimori en 1990, como
presidente de la República, puso en evidencia
la debacle de los partidos como agentes
legítimos de representación política y dio
inicio al reinado de los «independientes».
La referida crisis fue de tal gravedad que
devino incluso en el colapso del sistema de
partidos. Desde entonces, estos nunca llegaron
a recuperarse, son sumamente débiles y, en
propiedad, no se ha logrado reconstruir el
sistema de partidos políticos. Ello constituye
un grave problema que incluso amenaza la
subsistencia de nuestra democracia. Frente a
esto, se ha generado un amplio consenso sobre
la necesidad de realizar reformas institucionales
—tanto de las normas electorales como de las
que regulan los partidos— que coadyuven
a superar el problema en cuestión. Sobre el
particular, Martín Tanaka (2004) sintetiza:
[…] parte importante de los problemas de
la democracia peruana está en la debilidad
de los partidos y en la inexistencia de un
sistema de partidos, lo que se expresa en
muy altos niveles de volatilidad electoral
(los más altos de la región) y en la
aparición de figuras ‘independientes’
cmsalcedo@pucp.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 93-102, 2018
que, si bien renuevan relativamente la
escena política, también la cargan de
improvisación, falta de experiencia, y
la hacen especialmente vulnerable a la
proliferación de intereses particularistas,
cuando no facilitan el desarrollo de
fuerzas antisistema. Todo esto genera
imprevisibilidad, incertidumbre, y
estimula conductas cortoplacistas y no
cooperativas en los actores políticos y
sociales. Por ello es necesario desarrollar
iniciativas que lleven a construir partidos
políticos nacionales democráticos que
perduren en el tiempo, y así construir
un sistema de partidos que canalice los
diversos intereses sociales y políticos
sobre la base de lógicas centrípetas de
competencia (p. 93).
Sin embargo, no existe acuerdo sobre el
sentido que deberían tener esas reformas para
que cumplan el propósito de fortalecer los
partidos políticos y reconstruir el sistema de
partidos. Es más, sostenemos que varias de
las reformas que se han propuesto y sobre las
que, paradójicamente, ciertos actores políticos
parlamentarios se muestran más entusiastas,
en lugar de mejorar el estado de la cuestión,
tienden a mantener o a agravar el problema y,
en algunos casos, tienen propósitos ilegítimos.
Se trata de contrarreformas en lugar de
verdaderas reformas políticas.
LA CRISIS DEL SISTEMA DE
PARTIDOS POLÍTICOS PERUANO Y
SUS IMPLICANCIAS
El propósito de esta sección no es profundizar
en las causas específicas que condujeron a la
crisis del sistema de partidos políticos peruano
de fines del siglo pasado, sino señalar la
existencia de este fenómeno como un hecho
dado y anotar sus implicancias para nuestro
sistema político democrático.
Importancia de los partidos para
el régimen político democrático–
representativo
Los partidos políticos son asociaciones de
ciudadanos, organizados de forma estable,
unidos por determinados valores, principios
o intereses, y destinados a conseguir el poder
político o permanecer en él con la finalidad
de aplicar un programa (Guerra, 1996, p. 43).
ISSN: 1812-6864
Reforma y contrarreforma institucional sobre los partidos políticos
Reform and institutional counter-reform on political parties
Nacen de la sociedad civil como parte de sus
diversas formas de organización y expresión,
pero se caracterizan de todas las demás por
su clara voluntad de ejercer el poder político.
En tal sentido, desempeñan una importante
función de mediación política. Los partidos,
como afirma Fernández Segado (1995), «se
sitúan en el punto neurálgico de imbricación
del poder del Estado jurídicamente sancionado
con el poder de la sociedad políticamente
legitimado» (p. 45).
Los partidos políticos surgieron en los
modernos regímenes políticos competitivos
(democráticos) frente a la necesidad de
representación política de los ciudadanos.
Así, fueron adquiriendo mayor importancia
de la mano de la universalización del sufragio,
hasta que se convirtieron en elementos
imprescindibles para la democracia. Hans
Kelsen (1920) fue uno de los primeros juristas
en reconocer la importancia de los partidos
para el funcionamiento del sistema político
democrático. Consideraba que la democracia
moderna descansa sobre los partidos políticos
y que dicho sistema requería inevitablemente
de un Estado de Partidos. Por ello, el maestro
de Viena consideraba que los partidos debían
ser acogidos por el derecho constitucional
(Kelsen, 1920, p. 37).
Como señala el mismo Kelsen, la articulación
del pueblo en partidos políticos permite
la creación de condiciones orgánicas que
posibilitan la transacción de intereses
divergentes y permiten a la voluntad colectiva
orientarse en una dirección equitativa (ibid., p.
43). En suma, los partidos políticos canalizan
la voluntad política del pueblo.
Ahora bien, en un sistema democrático, que
por definición es competitivo, solo puede
entenderse a los partidos políticos en plural,
como la expresión del pluralismo político
propio de dicho régimen político. La pluralidad
de partidos que existe en una sociedad, que
compiten democráticamente por conseguir o
mantenerse en el Poder, conforma el sistema de
partidos políticos. En ese sentido, como señala
Fernández (1995): «La verdadera democracia,
la democracia pluralista, solo es viable por la
existencia de una pluralidad de partidos que,
en relaciones competitivas por el ejercicio o el
influjo en el ejercicio del poder en el Estado,
ofrezcan al electorado opciones distintas»
(p. 44). La democracia, pues, supone varios
VOX JURIS (35) 1, 2018
95
partidos (es decir, un sistema) que interactúan
compitiendo democráticamente (Lynch, 1996,
pp. 32-33). Asimismo, como bien anota el autor:
[…] así como los partidos ponen en
marcha a la democracia, esta, a su vez,
es el ámbito privilegiado del desarrollo
partidario. Sin democracia o con una
democracia restringida los partidos
tienen poco desarrollo como mecanismos
de mediación y articulación de intereses y
más bien se desarrollan, cuando existen,
como grupos de confrontación con el
poder para lograr, justamente, espacios
democráticos. La relación partidos–
democracia es entonces una relación
fundamental (ibid., p. 36).
De ahí que como advierte Pedro de Vega (1995):
«La crítica a la democracia representativa y la
defensa de la democracia directa como único
mecanismo de legitimidad, para lo que termina
sirviendo es para construir la democracia
plebiscitaria y para sustituir el Estado de
partidos por la organización totalitaria del
Estado–partido» (p. 21).
La crisis del sistema de partidos
políticos como crisis de representación
Si, como señala Lynch (1996, p. 34), la
vigencia de los partidos está dada por su
capacidad para darle forma a la vida política
de un país —es decir, por su capacidad para
constituir un sistema de partidos democrático
que constituya el escenario fundamental
del sistema político—, entonces la crisis se
manifiesta cuando los partidos no tienen la
capacidad de darle forma al sistema político
del país. «Es importante remarcar —añade—
que esta incapacidad no se define por contraste
con una vigencia anterior, sino más bien con la
vigencia de una democracia de partidos que no
se llega a cristalizar» (ibid.).2
La crisis de un sistema ocurre cuando este deja
de funcionar al tornarse incapaz de cumplir
con sus funciones. Entonces, la crisis del
sistema de partidos ocurre cuando los partidos
que lo conforman dejan de cumplir su función
de intermediación entre el poder del Estado y
los ciudadanos; cuando dejan de representar
2 Sinesio López (1998, p. 19) destaca que debe diferenciarse
entre el fracaso de las consolidaciones democráticas, como la
ocurrida en Perú a fines de los ochenta, y el quiebre de las
democracias consolidadas.
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96 Carlo Magno Salcedo Cuadros
los intereses de la mayoría de sectores sociales
o cuando esta no se siente representada por
aquellos. De ahí que la crisis del sistema
de partidos sea, finalmente, una crisis de
representación.3
Como toda creación humana, los partidos
políticos son instituciones finitas; tienen un
ciclo de vida al término del cual se extinguen.
Solo entre 1950 y 1980, varios partidos
nacieron y se extinguieron —Democracia
Cristiana, Movimiento Social Progresista,
Unión Nacional Odriista, infinidad de partidos
de izquierda, entre otros—, sin que esa situación
haya significado una crisis del sistema.
En suma, estamos frente a una crisis del sistema
de partidos cuando la crisis de representación
alcanza a todos los partidos que lo conforman
y cuando la mayor parte de la sociedad revoca
su apoyo a los partidos en su conjunto. Tal
situación constituye una amenaza para la
subsistencia del sistema democrático. Cuando
los partidos dejan de representar los intereses
de la sociedad, la democracia queda vulnerable
frente a la arremetida de cualquier caudillo
demagogo y autoritario.
La crisis y colapso del sistema de partidos
políticos peruano de fines del siglo xx
Las elecciones de 1990 tuvieron un resultado
sorprendente. El entonces desconocido
ingeniero Alberto Fujimori, candidato del
Movimiento Independiente Cambio 90, basó su
campaña electoral en un discurso antipartidos
—aunque, paradójicamente, fue apoyado
por los de izquierda y el Apra—, con lo cual
ganó los comicios y se impuso sobre Mario
Vargas Llosa, candidato de la Alianza Electoral
Frente Democrático (Fredemo). A su alianza
con Acción Popular y el Partido Popular
Cristiano se los atribuye como una de las
principales razones del fracaso del prestigioso
Vargas Llosa —quien había iniciado su carrera
política como independiente, liderando el
Movimiento Libertad—. Esta situación, en
lugar de favorecerle, terminó siendo un lastre
ante un electorado que había dejado de creer
en los partidos.
3 Según Domingo García Belaunde (1995), la crisis del
sistema de partidos se advierte a todas luces en la crisis de
representación: «La sociedad civil no se siente representada
en los partidos que hasta hace poco concentraban las
simpatías populares y más bien se orienta hoy hacia otros
cauces» (p. 60).
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Poco antes, en las elecciones municipales de
1989, otro independiente, el empresario de
radio y televisión Ricardo Belmont Casinelli,
caudillo del Movimiento Obras, fue elegido
alcalde de Lima Metropolitana. Al igual
que Cambio 90, el Movimiento Obras era
básicamente una lista electoral que se ubicaba
por fuera del sistema de partidos y competía
con un discurso antipartidos. Si el triunfo de
Belmont en el más importante municipio de
la República fue el primer gran indicio de la
crisis de representación que afectaba a los
partidos políticos, la victoria de Fujimori la
puso en total evidencia.
En cuanto Fujimori asumió la presidencia
de la República, emprendió una sistemática
campaña mediática contra los partidos, que
controlaban el Parlamento, acusándolos de
obstruccionistas. La reacción defensiva de
los partidos generó un clima de confrontación
entre el Ejecutivo y el Legislativo. Mientras
que desde el Ejecutivo se levantó la amenaza
del cierre del Congreso, desde el Legislativo
se levantó la amenaza de la vacancia
presidencial. Al haber logrado estabilizar la
economía peruana tras el desastroso primer
gobierno aprista —y al haber ganado su batalla
mediática contra los partidos—, Fujimori pudo
ejecutar con éxito el autogolpe del 5 de abril de
1992,4 tras lo cual instauró un nuevo régimen
autocrático: el fujimorato.5
La nueva situación política significaba que la
crisis del sistema de partidos se había agravado
de tal manera que devino en el colapso del
sistema. Como precisa Tanaka (1998), el
colapso del sistema de partidos no llegó
realmente con el autogolpe del 5 de abril de
1992, sino, en sentido estricto, se consumó en
las elecciones presidenciales de abril de 1995,
cuando ninguno de los partidos que fueron
base del sistema de los años ochenta alcanzó el
5 % de la votación, perdiendo su registro ante
el Jurado Nacional de Elecciones (p. 229).
4 Una descripción minuciosa sobre el desarrollo de los
acontecimientos y el desempeño de los actores políticos que,
a partir del inicio del gobierno de Alberto Fujimori, generaron
las condiciones del autogolpe del 5 de abril de 1992, se puede
revisar en la obra Los espejismos de la democracia: el colapso
del sistema de partidos en el Perú, 1980-1995, en perspectiva
comparada, de Martín Tanaka.
5 Como afirma López (1998): «Algunas sociedades, como
producto final de sus profundas crisis políticas que no fueron
resueltas adecuadamente, dan a luz ciertos fenómenos
antipolíticos que, para denominarlos, toman el apellido de
los personajes que lo encarnan» (p. 19).
ISSN: 1812-6864
Reforma y contrarreforma institucional sobre los partidos políticos
Reform and institutional counter-reform on political parties
En el Perú hubo dos oportunidades en que el
sistema de partidos políticos colapsó como
resultado de una grave crisis de representación.
En 1919, cuando colapsó el sistema de partidos
de la «república aristocrática» (1895-1919)
y en la década de 1990, que acabamos de
referir. En ambos casos, la crisis y colapso del
sistema de partidos implicó el establecimiento
de regímenes no democráticos: el oncenio
de Augusto B. Leguía y el fujimorato,
respectivamente. Esa correlación no es casual.
Para funcionar adecuadamente, los regímenes
políticos democrático–representativos
necesitan de los partidos políticos, que cumplen
la trascendental función de representar y
articular la pluralidad de intereses de la
sociedad. A su vez, los partidos necesitan de
la democracia para desarrollarse. Como señala
Enrique Bernales (1996): «los partidos son
una necesidad de la política organizada y de
la participación en ella de vastos sectores; por
ello, son indispensables para el desarrollo de la
democracia» (p. 46).
Ahora bien, como advierte De Vega (1995): «En
la democracia del presente, la representación
solo puede canalizarse a través de los partidos.
La experiencia nos enseña que cuando los
partidos desaparecen, los que les sustituyen
son los grupos de presión, los magnates de
las finanzas o los demagogos con vocación
de dictadores» (p. 23). Así, cuando la mayor
parte de una sociedad no considera los partidos
como opciones políticas legítimas o si estos no
existen, el sistema político tiende a ser copado
por los poderes fácticos (el poder económico y
el militar) o caudillos mesiánicos, que influyen
en el poder o lo ejercen directamente, ubicados
fuera del sistema de partidos e imponiendo
su voluntad sin considerar los intereses de
las mayorías, quienes quedan huérfanas de
representación política.
Como señalan Mainwaring y Torcal (2005,
p. 143), la débil institucionalización de los
sistemas de partido en una sociedad tiene
consecuencias fundamentales para temas
como la naturaleza de la representación y
responsabilidad electoral. En ese sentido:
Los sistemas partidistas más débilmente
institucionalizados son más vulnerables
a la hora de permitir que los políticos
antipartidistas lleguen al poder. Hay que
tener presente que un importante grupo
VOX JURIS (35) 1, 2018
97
de estos políticos antipartidistas (por
ejemplo, el presidente Alberto Fujimori
en Perú, 1990-2000; el presidente Hugo
Chávez en Venezuela, 1998–presente)
han tenido efectos perversos para la
democracia (ibid.).
Ha transcurrido un cuarto de siglo desde que
el sistema de partidos políticos colapsó; sin
embargo, los partidos que vienen del siglo xx
no terminan de recuperarse de la crisis y no han
vuelto a cumplir a cabalidad todas las funciones
que se esperan de ellos. Mientras tanto, los
nuevos partidos que han aparecido este siglo
tampoco cumplen las funciones que se espera de
ellos, y están marcados además por la impronta
de lo efímero. Viejos y nuevos partidos son
instituciones sumamente débiles con liderazgos
cuestionados y, en general, sus dirigencias
ejercen malas prácticas —lo que se evidencia,
en especial, en el manejo de su «democracia
interna» y de las finanzas partidarias— que los
mantienen alejados de la mayoría de ciudadanos.
Por ello, la reconstrucción de un verdadero
sistema de partidos, conformado por aquellos
fuertes que desempeñen a cabalidad sus
roles de representación, intermediación,
movilización, entre otros, resulta una prioridad
de primer orden en nuestro país. De allí la
urgente necesidad de emprender reformas
institucionales que coadyuven a dicho
propósito. El riesgo de no hacerlo es que se dé un
nuevo quiebre en nuestro orden constitucional
e instauración de un régimen autoritario. Esto
podría traer nefastas consecuencias para la
salud de la República.
REFORMA Y CONTRARREFORMA
INSTITUCIONAL SOBRE LOS
PARTIDOS POLÍTICOS
Como se ha anticipado, existe un amplio
consenso sobre la necesidad de desarrollar
reformas institucionales —tanto de las
normas electorales como de las que regulan
a los partidos— que coadyuven a fortalecer
los partidos y a reconstruir el sistema de
partidos políticos. Pese a ello, no existe
acuerdo sobre el sentido que deberían tener
esas reformas. Al respecto, consideramos que
algunas de las reformas propuestas podrían
ser contraproducentes y que otras, incluso,
son claramente contrarreformistas y tienen
propósitos ilegítimos.
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98 Carlo Magno Salcedo Cuadros
La orientación de la reforma
institucional
Tanaka (2004) afirma que el criterio que
debería orientar las propuestas de reforma para
fortalecer los partidos y construir un sistema
de partidos es seguir la dirección marcada por
la Ley de Partidos Políticos [de 2003]: «Elevar
las barreras de entrada y propiciar la formación
de partidos políticos nacionales estables que
puedan ser responsables ante la ciudadanía,
limitando la fragmentación y el espacio
para opciones improvisadas, antipolíticas y
antisistema» (p. 93). Complementando lo
señalado, en un trabajo posterior el mismo
autor considera que:
«[…] el problema principal que se debe
combatir en el Perú es la fragmentación
política y social; las reformas deben
propiciar la consolidación de un sistema
de partidos nacional, con pocos actores
representativos y democráticos, con
permanencia en el tiempo, donde se
promueva la articulación de actores
de ámbito nacional, regional y local,
no su competencia; al mismo tiempo,
consideramos importante hacer
reformas encaminadas a fortalecer los
espacios representativos, buscando su
complementación, no competencia, con
las instancias participativas existentes»
(ibid., pp. 2-3).
En ese sentido, Tanaka discrepa de quienes
sostienen que la reforma debería implicar
cambios profundos en el régimen político
y en el sistema electoral para «ampliar» la
representación y «renovar» las élites políticas,
dando cabida a más o nuevos actores (ibid., p.
93). Así, según Tanaka, el sistema en el Perú ya
está bastante abierto y ha sido muy permisivo,
lo que ha causado una extrema volatilidad y
podría generar problemas de gobernabilidad
(ibid.). En líneas generales, coincido con
Tanaka, pero considero necesario hacer
algunas precisiones. Estoy de acuerdo con que
las barreras de entrada para formar un partido
político deben ser altas, ya que de lo que se
trata es que aquello que se constituya como
partido político de verdad lo sea; sin embargo,
una cosa es que las barreras sean altas y otra,
que sean prácticamente imposibles de alcanzar,
o que las barreras de entrada sean altas, pero no
las de permanencia.
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 93-102, 2018
Asimismo, creo en la necesidad de renovar
las élites políticas a través de la aparición
de nuevos actores políticos. El problema
en el Perú es que, aunque el sistema ha sido
abierto y en cierto modo permisivo, no ha
ocurrido una auténtica renovación de las élites
políticas; habiéndose llegado a una situación
en que prácticamente todos los actores
político-partidarios con registro vigente están
severamente cuestionados. Ello nos lleva a
afirmar que, lejos de elevar aún más las barreras
de entrada, en lo que hay que poner énfasis es
en elevar las condiciones de permanencia.
Los objetivos incumplidos de la Ley de
Partidos Políticos de 2003
La Ley de Partidos Políticos, Ley N.° 28094,
del 2003, fue la primera que reguló con detalle
a los partidos políticos en Perú. Antes de su
aprobación y vigencia, solo había unos pocos
artículos dentro de la legislación electoral
general (Ley Orgánica de Elecciones) que
establecían los requisitos de constitución de
las organizaciones políticas. Así, los partidos
políticos prácticamente estaban desregulados.
En un contexto de transición a la democracia
posfujimorato —en que estaba planteada la
necesidad de institucionalizar un sistema de
partidos políticos como condición o parte
crucial del deseable proceso de consolidación
democrática—6, se generaron por fin las
6 Los profesores estadounidenses Scott Mainwaring y Timothy
Scully (1997) habían demostrado años atrás la importancia
de la institucionalización de un sistema de partidos en los
procesos de consolidación democrática en América L. Según
estos autores:
«[…] si existe o no un sistema de partidos
institucionalizado marca una honda diferencia
en el funcionamiento de la política democrática.
Resulta difícil sostener a la moderna democracia de
masas sin sistema de partidos institucionalizado.
La naturaleza de los partidos surte importantes
consecuencias para la política democrática. Ellos
dan forma a las probabilidades de que emerja
una democracia estable; de que la democracia sea
envestida con legitimidad; y de que resultará una
política efectiva” (ibid., p. 92).
Según los mismos autores, un sistema de partidos
institucionalizado implica, entre otras cuestiones, estabilidad en
la competencia entre los partidos [lo que se expresa en haya baja
volatilidad electoral]; la existencia de partidos con raíces más o
menos estables en la sociedad; la aceptación de los partidos y
de las elecciones como las instituciones legítimas que deciden
quién gobierna; que los partidos tienden a ser consecuentes
con sus posiciones ideológicas relativas; que los partidos no
están subordinados a los intereses de líderes ambiciosos; que
las estructuras partidistas estén firmemente establecidas, sean
territorialmente extensas, estén bien organizadas y posean
recursos propios; que los procedimientos intrapartidarios,
incluyendo aquellos procedimientos para alcanzar el control del
partido, se vuelvan rutina (ibid., pp. 91–93).
ISSN: 1812-6864
Reforma y contrarreforma institucional sobre los partidos políticos
Reform and institutional counter-reform on political parties
condiciones políticas para establecer un
régimen legal específico sobre los partidos.
En ese sentido, la Ley de Partidos Políticos
incorporó normas que debían cumplir cuando
menos tres objetivos fundamentales:
1. Lograr partidos «realmente existentes».
Se pretendía que los partidos sean actores
políticos reales, con vida orgánica
permanente más allá de los procesos
electorales, con militancia y que no sean
solo un registro en el Jurado Nacional de
Elecciones. Para ello, además del requisito de
presentar determinado porcentaje de firmas
de adherentes para inscribir a un partido —
que ya estaba establecido en la legislación
electoral previa—, se estableció la obligación
de constituir comités partidarios en cuando
menos un tercio de provincias del país,
distribuidos en cuando menos dos tercios de
regiones o departamentos (unos 65 comités),
conformados por cuando menos 50 afiliados
cada uno.
2. Democratizar los partidos políticos. Se
pretendía que los partidos no estén sometidos
al designio autoritario de un caudillo o de
una cúpula cerrada; y que cotidianamente
ejerzan la democracia en su dinámica
interna, especialmente en lo concerniente
a la selección de candidatos a cargos de
elección popular y de autoridades partidarias.
Para ello, se estableció un capítulo de la
ley dedicado a la «democracia interna»,
que, entre otras cuestiones, disponía la
obligatoriedad de realizar elecciones internas
y periódicas bajo determinadas modalidades,
la autonomía del órgano electoral del partido
o la posibilidad de que la Oficina Nacional
de Procesos Electorales (ONPE) brinde
asistencia técnica a los partidos.
3. Transparentar las finanzas partidarias. Se
pretendía que los partidos tengan un manejo
transparente de sus finanzas y que, finalmente,
no estén sometidos o condicionados a los
intereses económicos de sus eventuales
financistas. Para ello, se estableció un
régimen de financiamiento público directo
—que recién se hizo efectivo a partir de las
últimas elecciones— e indirecto mediante la
flanja electoral en medios de comunicación.
Asimismo, se estableció un régimen de
financiamiento privado que incluía la potestad
supervisora del Estado a través de la Gerencia
de Supervisión de Fondos Partidarios de la
VOX JURIS (35) 1, 2018
99
ONPE, la obligación de los partidos de tener
un sistema de administración de sus fondos, así
como el establecimiento de límites de aportes
y fuentes de financiamiento prohibidos.
Como resultaba probable, después de casi
quince años de vigencia de la Ley de Partidos
Políticos, ninguno de esos grandes objetivos se
ha cumplido. Actualmente, existe una veintena
de partidos políticos inscritos aproximadamente,
cuya mayoría solo son membretes partidarios,
sin bases, sin militancia, sin vida orgánica, cuyos
registros se ofertan a candidatos sin partido en
los procesos electorales, como si se tratara de
franquicias electorales.
Si bien los partidos deben cumplir con
mecanismos democráticos para la selección de
sus candidatos a cargos de elección popular,
casi todos desnaturalizan el espíritu de las
normas de democracia interna y confeccionan
las listas de candidatos según el criterio del
caudillo o la cúpula cerrada. De hecho, ha
proliferado una práctica en que los candidatos
prácticamente compran sus puestos en las
listas de candidatos a cambio de generosos
«aportes de campaña».7 Junto con lo anterior,
y por regla general, los partidos no reportan
a los organismos electorales sus verdaderos
ingresos ni gastos de campaña electoral.
La propuesta de suprimir el voto
preferencial
Más o menos a partir del 2007 empezó a
plantearse con fuerza la idea de la supuesta
necesidad de suprimir el sistema de votación
por listas cerradas y no bloqueadas (más
conocido como voto preferencial)8 en las
elecciones parlamentarias. En su lugar,
existiría un sistema de votación por listas
cerradas y bloqueadas, bajo el argumento de
que esa forma de votación generaba efectos
perniciosos en los partidos políticos.
7 En nuestro artículo «El voto preferencial y el mercado negro
de la política partidaria» (Salcedo, 2013), explicamos con
más detalle la forma cómo opera dicho «mercado negro», en
que los puestos en las listas de candidatos prácticamente se
subastan al mejor postor.
8 «Bajo el sistema de voto preferencial los partidos confeccionan
sus listas de candidatos de acuerdo a sus procedimientos
internos, sin embargo, los electores tienen la opción de
escoger, entre los miembros de la lista presentada por el
partido, al candidato de su preferencia; con lo que el orden
de ubicación de los candidatos dentro de la lista puede ser
modificado. Así, el voto preferencial es más democrático ya
que permite que los ciudadanos tengan un mayor nivel de
decisión respecto a la conformación final del Parlamento»
(ibid., 2008, p. 6).
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100 Carlo Magno Salcedo Cuadros
Según Fernando Tuesta (2008), la lógica del
voto preferencial exige que cada candidato
intente ganar más votos que otro candidato
de su propio partido, por lo que tiene que
diferenciarse en forma y fondo. Esto exige
una mayor inversión económica del partido
y de cada candidato, y sacrifica el discurso
político común del partido por lo particular y
demagógico, generando una gran confusión
de los discursos. Esta situación genera, a su
vez, una lucha al interior de cada partido tan
intensa y competitiva que tiende a convertirse
en fratricida. Con ello, difícilmente un sistema
de partidos frágil puede reconstituirse, siendo
más sensible a la indisciplina partidaria y al
transfuguismo (p. 5).
Como hemos señalado antes (Salcedo,
2008, p. 6), el voto preferencial se instauró
en el Perú con el objeto de democratizar los
partidos políticos, que se caracterizaban
por ser cerrados. Bajo ese propósito, el voto
preferencial tuvo éxito, ya que logró abrir los
partidos a la decisión de los ciudadanos, siendo
que un importante porcentaje de electores lo ha
utilizado y el número de parlamentarios que le
debe su puesto es relativamente alto. También
ha sido un factor decisivo en la ampliación de
la participación política de las mujeres.
Sin embargo, junto con sus efectos
positivos, el voto preferencial ha tenido
consecuencias no deseables que han
terminado afectando a la organización
de los partidos. Por ejemplo, con esta
modalidad de votación, la competencia
electoral, en lugar de darse entre los
partidos, se exacerba entre los candidatos
de la propia lista, generando una lucha
al interior de cada partido tan intensa y
competitiva que, como señala Fernando
Tuesta, tiende a convertirse en fratricida.
Asimismo, el voto preferencial debilita
la lealtad de los representantes con el
partido que los postula, ya que aquellos
asumen que su puesto se lo deben a los
votos que han obtenido individualmente y
no a los del partido» (ibid., p. 6).
Frente a tal situación, cierto sentido común
puede hacer que se plantee suprimir el voto
preferencial; sin embargo, por nuestra parte
consideramos que la eliminación de ese sistema
de votación debe tener como condición sine qua
non una reforma legal destinada a garantizar
una efectiva democracia interna en los partidos
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políticos, para lo cual la participación de los
organismos en los procesos electorales internos
de los partidos resulta indispensable.
Si se elimina el voto preferencial sin
asegurar antes la pulcritud de las
elecciones internas de los partidos,
lo único que se fortalecerá será a las
cúpulas partidarias, que podrán seguir
conformando las listas de candidatos a
su antojo, quitándole a los ciudadanos
el único elemento correctivo que en el
actual contexto antidemocrático tienen a
su alcance: la posibilidad de modificar la
conformación de esas listas a través del
voto preferencial (Salcedo, 2008, p. 7).
«Reformas» para cerrar el sistema
político y mantener el statu quo: la
contrarreforma política
Con el pretexto de fortalecer los partidos,
luego de la entrada en vigencia de la Ley
de Partidos Políticos (2003) se ha ido
modificando dicha ley —y se pretende seguir
haciendo—  , con el verdadero propósito de
dificultar al máximo que nuevos actores
políticos puedan entrar al sistema.
Cuando recién se aprobó la Ley de Partidos,
el porcentaje de firmas de adherentes
que se exigía para inscribir a un partido
político era el 1 % del total de electores que
hayan sufragado en las últimas elecciones
nacionales. Posteriormente, el 2009, a través
de la Ley N.° 29490, el porcentaje se elevó
al 3  %. Finalmente, en 2016, a través de la
Ley N.° 30414, se elevó a 4 %. El problema
del requisito de las firmas de adherentes
es que no constituye ningún indicador o
evidencia de la fortaleza de una organización
política. Además, dificulta sobremanera que
las organizaciones políticas en formación
que no estén sujetas a intereses económicos
y que, por tanto, no cuenten con grandes
recursos financieros, puedan cumplir con ese
requisito; tampoco evita que caudillos que
no tengan voluntad de construir verdaderos
partidos (pero sí tengan acceso a recursos
financieros) puedan superar esa valla sin
mucha dificultad.
Recientemente, con el mismo argumento de
fortalecer los partidos, el congresista aprista
Mauricio Mulder presentó un proyecto de
ley para que los partidos nacionales tengan
ISSN: 1812-6864
Reforma y contrarreforma institucional sobre los partidos políticos
Reform and institutional counter-reform on political parties
un mínimo de tres años de inscripción antes
de la convocatoria a elecciones generales,
en caso deseen participar en ellas. Esa
propuesta llegó a ser incluida como parte
de un ambicioso proyecto de ley de reforma
electoral de un grupo de trabajo de la Comisión
de Constitución y Reglamento del Congreso.
De no haber sido por la casi unánime protesta
de los expertos y de la opinión pública,
probablemente la norma hubiera sido
aprobada. La verdadera motivación política de
esta propuesta es evitar que nuevos candidatos
presidenciales que adquirieron protagonismo
en el proceso de elecciones generales de 2016
—y que actualmente lideran procesos de
construcción partidaria, como Julio Guzmán
o Verónika Mendoza— puedan participar el
2021. Se trata de una desembozada amenaza
al derecho fundamental y derecho humano a la
participación política.
Mientras que en el Congreso existe interés de
aprobar normas que cierren la posibilidad de
renovación política y le eviten competencia
a los actuales actores políticos —todos
ellos objeto de mucho cuestionamiento—,
no hay interés alguno en aprobar reformas
que de verdad contribuyan a democratizar
los partidos y a transparentar sus finanzas.
Todas las reformas han sido desestimadas en
ese sentido.
CONCLUSIÓN: LA REFORMA
INSTITUCIONAL MÍNIMA PARA
CONSTRUIR EL SISTEMA DE
PARTIDOS
Una reforma institucional integral debería
comprender muchas cuestiones; sin embargo,
es poco viable políticamente que se pueda
realizar. Si de lo que se trata es de coadyuvar al
fortalecimiento de los partidos, reconstruir el
sistema de partidos y mejorar la calidad de la
representación política, cuando menos debería
realizarse una reforma institucional mínima  9
que incluya las medidas que se explican
seguidamente:
9 Como señala Jorge Yrivarren Lazo (2015), actual jefe del
Reniec: «Por mínimo deberá entenderse que dicha reforma,
acotada a algunos aspectos imprescindibles, tendrá un
primer nivel de éxito si cuando menos se aprueban tales
aspectos de forma simultánea e indesligable. Si no se procede
con este criterio, no se podrá estar frente a una reforma que
vaya a tener verdadera trascendencia, sino solo frente a
medidas desarticuladas que podrían incluso terminar siendo
un remedio peor que la enfermedad».
VOX JURIS (35) 1, 2018
101
1. Aprobar un primer «paquete» de reformas
que, de forma simultánea, establezca,
primero, que las elecciones internas de
los partidos cuenten con la participación
obligatoria de los organismos electorales,
según sus respectivas competencias: la
ONPE organizaría esos comicios internos
sobre la base de padrones electorales
elaborados por el RENIEC y contándose con
la fiscalización y resolución de controversias
del JNE; segundo, que se suprima el voto
preferencial para la elección de congresistas;
y, tercero, que el financiamiento público
directo a los partidos políticos sea efectivo,
a la par que el financiamiento privado sea
objeto de una fiscalización más severa y
con sanciones verdaderamente disuasivas
(Yrivarren, 2015). En ese sentido, a lo
que habría que apuntar es a un sistema
de elecciones primarias planificadas por
los organismos electorales del Estado,
similar a lo que ocurre en países como
Argentina o Uruguay, así como a priorizar
el financiamiento público de los partidos
y de las campañas electorales, por sobre
el financiamiento privado, este último que
debería mantenerse solo como algo residual.
2. Eliminar el requisito de las firmas de
adherentes para la conformación de nuevos
partidos políticos, a la par de hacer más
exigente el requisito de la constitución de los
comités partidarios, tanto en su número como
en la cantidad de sus afiliados. Asimismo,
establecer mecanismos de supervisión de
su posterior funcionamiento permanente.
En ese sentido, debería exigirse que los
partidos con registro vigente se adecúen a
dicha exigencia bajo sanción de la pérdida
de inscripción.
3. Extender los alcances de las dos medidas
señaladas precedentemente a los
movimientos regionales, así como de todas
las exigencias que la legislación prevé para
los partidos nacionales. Los movimientos
regionales, en propiedad, deberían ser
considerados y tratados como partidos
regionales.
No abrigo ninguna esperanza de que esas
reformas vayan a ser aprobadas por el actual
Parlamento, cuya orientación es claramente
contrarreformista. Seguro habrá que esperar
la conformación que un nuevo Congreso para
tratar de impulsarlas.
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102 Carlo Magno Salcedo Cuadros
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ISSN: 1812-6864
 ¿RESCATAR LA RENOVACIÓN PARLAMENTARIA PARCIAL EN EL PERÚ?
¿RESCUE THE PARTIAL PARLIAMENTARY RENEWAL IN PERU?
Recibido: 15 de febrero de 2018
SUMARIO
• Introducción
• Analizando el poder parlamentario de grupos
mayoritarios en el Congreso, 2016-2021
• La renovación parlamentaria parcial en el
Perú durante el siglo xix
• ¿Por qué rescatar la renovación
parlamentaria parcial?
• Reflexiones finales
RESUMEN
Desde el retorno a la democracia en 1980,
presenciamos una crisis de representación
parlamentaria en el Perú que conllevó que en
1992 la población tolerara la ruptura del orden
democrático. El Congreso de la República es uno
de los poderes públicos con más baja aprobación
en las últimas dos décadas. Por ello, el autor
explora y plantea la necesidad de discutir la
figura de la renovación parlamentaria parcial en
el Perú, la cual existió durante todo el siglo xix,
pero fue abolida en la Constitución de 1920. De
esta manera, el pueblo tendría la oportunidad
de renovar la confianza en los representantes
elegidos y, así, fortalecer los partidos políticos.
ABSTRACT
Since the return to democracy in 1980, we
have witnessed a crisis of parliamentary
representation in Peru that made the population
tolerate the rupture of the democratic order
in 1992. The Congress is one of the public
authorities with the lowest approval in the last
two decades. That is why the author explores
and raises the need to discuss the figure of
VOX JURIS (35) 1, 2018
Luciano López Flores
Magíster en Derecho con mención en
Política Jurisdiccional
Pontificia Universidad Católica del Perú
llopez@jvr.pe
Perú
Aceptado: 7 de marzo de 2018
partial parliamentary renewal in Peru, which
existed throughout the nineteenth century but
was abolished in the 1920 Constitution. In this
way, the people would have the opportunity to
renew the trust on elected representatives and,
thus, strengthen political parties.
PALABRAS CLAVE
Congreso de la República, renovación
parlamentaria, representación política, partidos
políticos
KEY WORDS
Congress, renewal parliamentary, political
representation, political parties
INTRODUCCIÓN
Como bien señaló Valle Riestra en una entrevista
publicada por el diario La República en 2013,
en el Perú hubo renovación parlamentaria por
tercios durante todo el siglo xix. Cesó cuando
llegó Augusto B. Leguía al poder y se aprobó
la Constitución de 1920. Es decir, durante un
siglo de vida independiente, la renovación
parlamentaria existió en nuestro país pese a la
carencia de tecnología. De allí que con suma
propiedad Valle Riestra señale que si pese
a que este modelo se aplicó durante el siglo
xix «con mayor razón con medios técnicos y
científicos como existen hoy día, sería mucho
más viable» (La República, 2013). 
En mi concepto, la reintroducción de este
modelo constituye una parte esencial de
la necesaria reforma política del Poder
Legislativo en el Perú que, a su vez, busca
llopez@jvr.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 103-115, 2018
104
fortalecer la representación ciudadana a través
de los partidos políticos. Esta es una hipótesis
madurada con el tiempo y que, grosso modo,
pergeñé hace algunos años en un breve
ensayo (López, 2016). En esta investigación,
renuevo sus postulados y los refuerzo con
más fuentes que aquellas a las que recurrí en
dicha oportunidad.
Un gobierno estable, sustentado en partidos,
no es propio de un suelo político telúrico
como tiene el Perú. Y es que como bien anotan
Eduardo Morón y Cynthia Sanborn, citados
por Crabtree (2006, p. 36): «Desde el momento
de ganar la independencia en 1821, el país ha
tenido 13 constituciones1, por lo menos 26
golpes de Estado exitosos y 108 gobiernos
de los cuales solo 19 fueron elegidos y 9
completaron su mandato». Por ello, el autor
señala que no habría un periodo en el pasado
donde se identifique un sistema político con un
gobierno estable basado en partidos (ibid.).
Sin embargo, es interesante la posición de
Meléndez (2010) sobre la formación de los
partidos políticos en el Perú:
La literatura existente sobre la formación
del sistema de partidos en el Perú ha
privilegiado un enfoque estructuralista
e histórico institucional bajo el cual los
partidos políticos han sido el resultado de
clivajes estructurales formados a lo largo
de la historia. Este tipo de aproximación
no permite identificar procesos políticos
más inmediatos en el tiempo y decisiones
puntuales de actores que tienen una
significativa influencia en la definición de
los alineamientos políticos (p. 180).
Bien anota Grompone (1999, pp. 263-266)
que el retorno a la democracia en 1980 se
vio alterado por el terrorismo y una profunda
crisis económica que terminó por caracterizar
la ruptura de un orden de relaciones respecto
a nexos de naturaleza política (organización,
estrategia), cultural (identidad, conocimiento
y evaluaciones de la realidad política y social)
y sicológica (expectativas y afinidades). Por
ello, los cuestionamientos a los partidos y a
sus líderes eran evidentes antes de que Alberto
Fujimori ganara las elecciones presidenciales
de 1990 (Crabtree, 2006, p. 37). En ese sentido,
1 La cita textual señala la existencia de trece Constituciones,
aunque, en realidad, se trata de doce, contando aquella
actualmente en vigencia (1993).
llopez@jvr.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 103-115, 2018
Luciano López Flores
no era para nada imprevisible que la ruptura
del orden democrático del 5 de abril de 1992
fuera saludado por la población.
El retorno a la democracia con la caída del
fujimorato en el 2000 puso nuevamente en las
manos de los partidos políticos la responsabilidad
de devolver la esperanza en la democracia;
sin embargo, los esfuerzos por mantener la
estabilidad entre la representación que ejercen,
concretamente, en el Parlamento, fue insuficiente,
y todavía lo es. Como lo he señalado en un trabajo
anterior (López, 2012, p. 30) desde el 2001 hasta
marzo del 2012 hubo 24 intentos de regular el
transfuguismo sin resultados favorables. Hubo
más intentos desde ese año hasta el 2017 en
que se logró una regulación que mereció un
pronunciamiento de inconstitucionalidad por
parte del Tribunal Constitucional en una polémica
sentencia (López, 2017). El ideal del mandato
representativo, como bien anota Meléndez (2010,
p. 205), consiste en determinar si estos tienen un
desempeño legislativo que concrete ese ideal, es
decir, grupos comprometidos con paquetes de
políticas planteadas durante la campaña electoral
que, una vez en el Parlamento, compiten entre sí
para convertirlas en políticas públicas.
Además de que este mismo investigador
advierte que en los primeros dieciocho meses
del Parlamento elegido en 2006, ese ideal
representativo se reproducía imperfectamente
en el Perú (Meléndez, 2010, p. 205), la
tendencia de la aceptación ciudadana en
relación con sus representantes congresales
en los años subsiguientes es por demás
deficiente. En efecto, por citar un ejemplo, en
septiembre de 2017, un conocido programa
televisivo, América Noticias, daba cuenta
de que el presidente del Parlamento, Luis
Galarreta, obtenía una aprobación del 29 % y
una desaprobación de 43  %, mientras que el
pleno del Congreso, de mayoría fujimorista,
registraba 25  % de apoyo y 64  % de
desaprobación (América Noticias, 2017).
Estos resultados de la opinión ciudadana en la
actualidad cobran relevancia en la medida en
que, como lo he señalado en un trabajo anterior
(López, 2016, pp. 216-220), en las elecciones
generales para el quinquenio 2016-2021,
solo seis partidos que participaron en dichos
comicios lograron escaños en el Congreso de la
República2: Fuerza Popular (que representa al
2 Desde septiembre del 2009 el Parlamento Nacional tiene 130
escaños, dado que la Ley N° 29502, modificó el artículo 90.°
ISSN: 1812-6864
¿Rescatar la renovación parlamentaria parcial en el Perú?
¿Rescue the partial parliamentary renewal in Peru?
denominado fujimorismo) obtuvo 73 escaños,
seguido por la izquierda (representada por
Frente Amplio) y el oficialismo de Peruanos
por el Kambio (PPK), quienes lograron 20 y 18
escaños, respectivamente. Completan la lista
Alianza por el Progreso (APP) con 9 sillas y,
finalmente, los añejos partidos Acción Popular
y el APRA con 5 curules cada uno.
El decano de la prensa nacional (El Comercio)
recordaba que, desde 1995, cuando Alberto
Fujimori ganó la primera reelección
presidencial, ningún partido político había
logrado una mayoría absoluta en el Congreso:
obtuvo 67 curules de 120 (El Comercio, 2016a).
Esta nota periodística también destaca la
carente vocación democrática del fujimorismo
en sus diez años de gobierno: por un lado,
cuando no tuvo mayoría parlamentaria en 1990,
Fujimori rompió el orden democrático vía el
autogolpe, consiguiendo mayoría absoluta en
el Congreso Constituyente Democrático de
1993; y, por otro, cuando perdió dicha mayoría
en el 2000, procuró recuperarla vía la compra
de parlamentarios tránsfugas (ibid.).
A contrapartida del gobierno autoritario de
su padre, la actual lideresa del fujimorismo,
Keiko Fujimori, fundó un partido político
que se desprendió de las antiguas figuras
del fujimorismo del periodo 1990-2000 en
las últimas elecciones generales 2016-2021,
marcando distancia y planteando una oferta
de renovación partidaria y de prácticas ajenas
al totalitarismo del decenio fujimorista. No
obstante, aún hay razones para la desconfianza
puesto que, como bien anota Nohlen (2010), en
Latinoamérica, los actores políticos no defienden
abiertamente una vuelta al autoritarismo; por el
contrario, ofrecen y pregonan la fortaleza de
sus «convicciones democráticas». Por ello, este
autor agrega algo concluyente:
El tipo del político que actúa de forma
autoritaria no ha caducado ni ha dejado de
encontrar apoyo en un electorado que, si
bien no busca más al “salvador”, sí sigue
esperando al político con fuerte liderazgo.
Así, lo autoritario puede legitimarse
democráticamente. Los opuestos democrático
y autoritario ya no se manifiestan como
distintos tipos de sistemas sino en el amplio
espectro de opiniones e ideas dentro de la
de la Constitución de 1993 aumentando diez sillas al número
total de congresistas que estableció la Magna Lex desde su
entrada en rigor.
VOX JURIS (35) 1, 2018
105
democracia. Dado que llegaron al poder
a través de elecciones autócratas como
Fujimori y Chávez, recibieron y reciben
el reconocimiento internacional como
demócratas. La consecuencia es una pérdida
de intensidad conceptual de la democracia,
lo que justo contradice la necesidad de
aumentar su cualidad (p. 97).
La preocupación es válida. Esa vocación
autoritaria de los neofujimoristas se evidencia
en diversas declaraciones de sus actuales
representantes3 y es una crítica constante
desde la sociedad civil. Maldonado (2017),
por ejemplo, se centra en acusar al nuevo
fujimorismo, representado por Fuerza Popular,
de tener la misma «vena autoritaria noventera»,
evidenciada, sobre todo muy recientemente, en
el «[uso] del poder para abalanzarse contra el
Tribunal Constitucional, la Fiscalía y un medio
de comunicación, todas instituciones que
aseguran los checks and balances necesarios
de un sistema democrático».
Sin duda, el uso de un sistema que contiene
un buen número de elementos democráticos
en estos tiempos, pero que pervive en él la
esencia de la herencia autoritaria, es lo que
Meyer llama democracia autoritaria (2013, p.
16) y es una constante en Latinoamérica. Se
trata, pues, del uso del sistema democrático
para prácticas autoritarias. Y, en ese escenario,
resulta preocupante cuando un grupo político
logra una mayoría absoluta en el Parlamento a
través de la elección popular y pone en jaque la
institucionalidad democrática.
Todo este contexto me lleva a considerar que
la renovación parlamentaria es un instrumento
útil que sirve de contrapeso ante situaciones
en las que un grupo político logra una mayoría
absoluta en el Legislativo y abusa de su poder.
Para justificar mi posición desde un punto
de vista formal, recurriré al análisis de las
normas constitucionales y reglamentarias que
contemplan las facultades de una mayoría
absoluta en el Congreso de la República para
determinar qué decisiones puede adoptar y
cuáles son sus limitaciones. De esta manera,
estableceré los linderos de su poder y las
3 Por ejemplo, en una entrevista dada el 13 de abril al diario El
Comercio (2016b), el parlamentario Héctor Becerril, de Fuerza
Popular, dijo que «en la historia republicana del país, para
poder gobernar, se ha buscado hacer consensos de minorías
para hacer los grandes cambios que el país necesita. Esta vez,
el país ha hablado en las urnas: no está pidiendo que haya
ese consenso de minorías». [resaltado agregado]
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106 Luciano López Flores
«tentaciones» a las que puede verse expuesta
la mayoría parlamentaria ante el ejercicio de
ese poder. En tanto, desde un punto de vista
material, analizaré el modelo de la renovación
parlamentaria desde la tradición constitucional
del Perú como un mecanismo de contrapeso a
la imposición de una dictadura de la mayoría.
ANALIZANDO EL PODER
PARLAMENTARIO DE GRUPOS
MAYORITARIOS EN EL CONGRESO,
2016-2021
De la Puente (2016) clasifica las mayorías
parlamentarias en tres tipos: calificada,
absoluta, y relativa. Esta tipología surge del
poder de la toma de decisiones sobre la base
del número de votos de un determinado grupo
parlamentario en una sesión plenaria, siempre,
claro está, que exista quórum. La primera
Cuadro 1
Escenario del poder parlamentario con mayoría fujimorista
Fuente: Elaboración propia
4 Este cuadro fue elaborado contando con la valiosa
colaboración de la Sta. Shalom del Castillo Castre, alumna
del sexto ciclo de la Facultad de Derecho de la Universidad
San Ignacio de Loyola y asistente legal en el Estudio Javier
Valle Riestra, López Flores & Munar, Abogados.
5 Apréciese que el artículo 52.° del Reglamento del Congreso
de la Republica señala: «El quórum para la realización
llopez@jvr.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 103-115, 2018
evidencia un gran poder de decisión en la
asamblea: votos que representan dos tercios
del número legal de parlamentarios, esto es, 87.
La segunda representa 66 votos, es decir, más
de la mitad del número legal de representantes
del Congreso. Y, la tercera, que el autor llama
relativa (en mi concepto, prefiero denominarla
«simple»), importa la mayoría simple de votos
en una sesión plenaria (De la Puente, 2016).
En el ensayo que publiqué hace algún tiempo
y que sirve de base para esta investigación
(López, 2016, p. 222), presenté un cuadro
de elaboración propia4 que muestra el poder
del grupo político parlamentario Fuerza
Popular que obtuvo 73 curules en las últimas
elecciones generales y que se inserta —según
la clasificación de De la Puente (2016)— en la
figura de mayoría absoluta parlamentaria y que,
a su vez, le garantiza el quórum reglamentario
de las sesiones plenarias5.
4 Este cuadro fue elaborado contando con la valiosa
colaboración de la Sta. Shalom del Castillo Castre, alumna
del sexto ciclo de la Facultad de Derecho de la Universidad
San Ignacio de Loyola y asistente legal en el Estudio Javier
Valle Riestra, López Flores & Munar, Abogados.
5 Apréciese que el artículo 52.° del Reglamento del Congreso
de la Republica señala: «El quórum para la realización
de las sesiones del Pleno es la mitad más uno del número
hábil de Congresistas». En ese sentido, si el número legal
de Parlamentarios es 130, pese a descontar el número de
Congresistas de licencia autorizada por el Consejo Directivo,
así como los suspendidos y los no incorporados, Fuerza
Popular está en condiciones de determinar el quórum de las
sesiones plenarias.
de las sesiones del Pleno es la mitad más uno del número
hábil de Congresistas». En ese sentido, si el número legal
de Parlamentarios es 130, pese a descontar el número de
Congresistas de licencia autorizada por el Consejo Directivo,
así como los suspendidos y los no incorporados, Fuerza
Popular está en condiciones de determinar el quórum de las
sesiones plenarias.
ISSN: 1812-6864
¿Rescatar la renovación parlamentaria parcial en el Perú?
¿Rescue the partial parliamentary renewal in Peru?
Nótese que, desde el punto de vista formal, el
poder de los votos del grupo político Fuerza
Popular le permite: (i) en la función legislativa,
aprobar leyes orgánicas y, lo más delicado, leyes
de reforma constitucional6; además de decidir,
por un lado, el manejo de la agenda legislativa
(estableciendo qué temas tienen prioridad) y,
por otro, si se delegan o no facultades para
legislar al Ejecutivo y tener el control de las
principales presidencias de las comisiones
parlamentarias; (ii) en cuanto a la elección de
autoridades, decidir la presidencia de la Mesa
Directiva; y, (iii) en el control político, el poder
mayúsculo de juicio y antejuicio político, el
voto de confianza al Gabinete Ministerial y el
levantamiento de la inmunidad parlamentaria,
la creación de comisiones investigadoras y la
validación de los informes de la Comisión de
Ética Parlamentaria.
LA RENOVACIÓN PARLAMENTARIA
PARCIAL EN EL PERÚ DURANTE EL
SIGLO XIX
El poder que ejerce la actual mayoría
parlamentaria fujimorista puede conllevar a
poner en riesgo la estabilidad democrática
del país. Así se demuestra, por ejemplo, con
los juicios políticos iniciados contra el actual
Fiscal de la Nación y cuatro magistrados del
Tribunal Constitucional, más allá de que
estemos de acuerdo con la actuación de tales
funcionarios o no.
Como lo señalé al inicio de este trabajo (supra
1), lo que Meyer (2013) llama democracia
autoritaria (p. 16) es una constante en
Latinoamérica desde la última década del
siglo xx, aquella caracterizada por un buen
6 Durante el 2017, la mayoría absoluta de la bancada de
Fuerza Popular aprobó cuatro reformas constitucionales.
La primera, fue el dictado de la Ley N° 30558 que reformó
el literal f) del inciso 24 del artículo 2.º de la
Constitución Política del Perú, estableciendo la
potestad policial de detener a una persona por no
más de 48 horas (la tradición constitucional en el
Perú siempre contempló que el plazo máximo fuera
24 horas). La segunda, la Ley N.º 30588 que incorporó
a la Constitución el artículo 7.º-A que reconoce el derecho
de toda persona a acceder de forma progresiva y universal al
agua potable. La tercera, fue la Ley N° 30650 que modificó
el artículo 41.° de la Constitución, estableciendo que la
acción penal es imprescriptible en los supuestos más graves,
conforme al principio de legalidad, en los casos de delitos
cometidos contra la Administración Pública o el patrimonio
del Estado, tanto para los funcionarios públicos como
particulares. Y, finalmente, la Ley N° 30651 que reformó
el artículo 203.° de la Constitución Política del
Perú, otorgándole legitimación activa al presidente
del Poder Judicial para formular demandas de
inconstitucionalidad.
VOX JURIS (35) 1, 2018
107
número de elementos democráticos, pero en
el que se respira la vocación autoritaria de
quienes detentan el Poder. Y ello no depende
del tinte político de sus protagonistas: en el
Perú, el régimen autoritario fujimorista de los
años noventa (como su continuación, el partido
Fuerza Popular) no representaba ninguna
ideología de izquierda, sino todo lo contrario.
Y en el resto de países de la región, los casos
de Venezuela, Bolivia y Ecuador representan
gobiernos con clara ideología de izquierda,
pero con prácticas, desde luego, autoritarias.
Naturalmente, el acceso al poder a través
del triunfo en cualquier justa electoral que
determine mayorías absolutas o calificadas
en el Poder Legislativo es una tentación
en democracias frágiles como la nuestra.
Un remedio frente al riesgo de «dictaduras
de mayorías» fue pensado en el Perú en
el siglo xix desde el inicio de nuestra vida
republicana a través de la renovación
parlamentaria parcial. Así, en el artículo
N.° 55 de la Constitución Política de 1823
(García Belaunde, 2006), se contempló este
modelo de la siguiente manera:
Artículo 55.º. Se renovará el Congreso
por mitad cada dos años; de modo que
cada cuatro lo sea totalmente, designando
en la primera vez la suerte los diputados
que cesaren.
La idea de renovar el Congreso por
mitades tenía un claro propósito: que las
elecciones generales para representantes de
los Poderes Ejecutivo y Legislativo no se
renueven totalmente en el mismo momento.
Y ese pensamiento fue permanente en las
siguientes siete Constituciones del siglo xix7,
con distinciones en las proporciones y plazos
para la renovación. Así, en la Constitución
de 1826, las tres Cámaras del Congreso (de
Tribunos, Senadores y Censores), las Cámaras
de Tribunos y Senadores (artículo 44.°) se
renovaban por mitades —a excepción de la
de Censores, cuyo cargo era vitalicio—. En
la Carta de 1828, cada dos años se renovaban
por mitades la Cámara de Diputados (artículo
23.°), y la de Senadores, por tercios (artículo
33.°). Siguiendo el mismo modelo, cada dos
años se renovaban las Cámaras de Diputados
y Senadores en la Constitución de 1834 (art.
50.°). La Constitución de 1839 retornó a
7 El contenido de las Constituciones del Perú del siglo xix que
he consultado pueden revisarse en García Belaunde (2006).
llopez@jvr.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 103-115, 2018
108 Luciano López Flores
la misma fórmula de plazo y proporciones
para la renovación de las Cámaras de
Diputados y Senadores que la de 1828 (arts.
22.° y 23.°); sin embargo, ambas Cámaras
se renovaban por tercios anualmente, de
acuerdo a lo dispuesto en el artículo 53.°
de la Constitución de 1856. También, por
tercios, se renovaban dichas Cámaras en la
Constitución de 1860, pero no anualmente
como su antecesora, sino cada bienio (art.
57.°). Finalmente, el Congreso Unicameral
contemplado en la Constitución de 1867, de
acuerdo a lo señalado en su artículo 57.°,
debía renovarse cada dos años al terminar la
legislatura ordinaria.
Como bien anota Valle Riestra (La
República, 2013), la renovación cesó cuando
llegó Augusto B. Leguía al poder y da la
Constitución de 1920. ¿Por qué Leguía
puso término a dicho modelo? Al ganar las
elecciones de 1919, la Corte Suprema anuló
una gran cantidad de votos que le favorecían.
No obstante, ante el temor de que el Congreso
pudiese anular las elecciones, con el apoyo
de la gendarmería, Leguía dio un golpe de
Estado en julio de ese año. Ames (2009, p. 45)
señala que mayor era el temor de Leguía de
repetir la experiencia ingrata de las protestas
parlamentarias de 1910 y 1911 ocurridas
en su primer periodo de gobierno. Por ello,
al dar el golpe de Estado y convertirse en
presidente provisorio, lo primero que hizo fue
disolver el Congreso y ofrecer una solución
drástica: «elaborar una nueva Constitución
y una renovación en la conformación del
Parlamento, que fueron algunas de las
medidas que darían forma a la Patria Nueva,
proyecto de transformación que llevaría a cabo
Leguía en este segundo periodo de gobierno»
(ibid.). Justamente, una de las novedades de
la Constitución de 1920 fue abolir el modelo
de la renovación parlamentaria estableciendo,
por primera vez, la renovación conjunta
y simultánea de los Poderes Ejecutivo y
Legislativo mediante elecciones generales
(ibid., p. 45). Así, la tradición constitucional
del Perú de renovación parlamentaria parcial,
no conjunta con el Ejecutivo, fue abolida en
el siglo xx, puesto que el modelo establecido
por la Constitución de 1920 se mantuvo en las
Constituciones de 1933, 1979 y 1993.
Quizá el debate constituyente de 1931 hubiera
permitido el retorno a la tradición constitucional
del siglo xix ante el derrocamiento del
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 103-115, 2018
denominado oncenio de Leguía; sin embargo,
don Manuel Vicente Villarán (Tribunal
Constitucional, 2017) expuso las siguientes
razones en la Exposición de Motivos del
Anteproyecto de Constitución de 1931 para
mantener su derogación:
La Constitución de 1860 fijaba en seis años
la duración del mandato de los diputados.
Cada dos años se elegía un tercio de la
Cámara. El presidente de la República
era elegido por un periodo de cuatro
años. Los defectos de este plan quedaron
evidenciados por la experiencia, y la
Constitución de 1920 intentó corregirlos.
Abolió la renovación de las Cámaras por
tercios e igualó el periodo de la Cámara
y del presidente, fijándolo en cinco años.
Ambos debían empezar y concluir su
mandato simultáneamente.
[…]
No sería fundada ninguna crítica contra
el procedimiento que preconizamos
basada en la experiencia de las
renovaciones totales de la Cámara
que se realizaron durante el régimen
iniciado en 1919, porque en ese anómalo
periodo la verdad de la Constitución
y la vida electoral del país estuvieron
positivamente en receso y las reelecciones
presidenciales perturbaron el juego de
las instituciones. La única experiencia
capaz de guiarnos en estas materias es
la de los años transcurridos desde 1860
hasta 1920. Ella prueba el gravísimo
error de enfrentar al nuevo presidente
con la vieja Cámara de Diputados,
fomentando así, como a propósito, la
inminencia del choque o la parálisis. El
mayor daño que de allí se derivó fue la
irresistible tentación con que se provocó
a los presidentes a intervenir en las
elecciones de representantes. Un tercio
adicto podía darles mayoría en las
Cámaras si carecían de ella, y un tercio
enemigo, destruir la mayoría alcanzada.
El legítimo interés de gobernar de
acuerdo con una mayoría parlamentaria
favorecía el vicio de las candidaturas
oficiales. Ese vicio tendrá seguramente
menor fuerza cuando el presidente y la
Cámara, elegidos a la vez empiecen y
acaben su periodo simultáneamente,
porque será menor el interés y menor la
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¿Rescatar la renovación parlamentaria parcial en el Perú?
¿Rescue the partial parliamentary renewal in Peru?
eficacia de un presidente que se eclipsa
para llevar a la Cámara, violentando el
sufragio, un personal adicto a su sucesor
en Palacio (pp. 41-43).
Y en cuanto a la Constitución de 1979, Pareja
Paz Soldán (s.f., pp. 414-415) señala que, en la
medida en que la renovación total permite que
la opinión pública se exprese en su totalidad
—y de este modo tanto el Congreso como el
Ejecutivo reflejen los sentimientos del electorado
en un momento determinado, disminuyendo
los peligros de fricción entre el Congreso y el
presidente—, la Constitución de Haya de la Torre
mantuvo la renovación total del Parlamento,
sean senadores y diputados, una vez concluido
el periodo de ambos representantes (arts.
166.° y 167.°), que es de 5 años, renovación
parlamentaria que coincide con la renovación del
periodo presidencial al igual que los establecieron
las Cartas de 1920 y 1933.
Así las cosas, la teoría de la historia cíclica
de Toynbee (Garzón, 2004, p. 88) tiene plena
aplicación en la experiencia peruana, puesto
que el origen histórico de las constituciones
peruanas de 1920 y 1993 es bastante similar.
Fujimori también generó un autogolpe que
luego pretendió legitimar con una nueva Carta
Fundamental. La renovación parlamentaria
conjunta con el Ejecutivo no motivó mayores
discusiones: la mayoría fujimorista en
el Congreso Constituyente Democrático
que aprobó la Constitución de 1993 no
desaprovechó la oportunidad para desarticular
esa nueva tradición constitucional instituida en
el siglo xx; por el contrario, la reafirmó.
¿POR QUÉ RESCATAR LA
RENOVACIÓN PARLAMENTARIA
PARCIAL?
Como lo he señalado en un trabajo anterior
(López, 2016, p. 226), en la doctrina comparada
existen posturas que alientan la figura de la
renovación parlamentaria parcial. Así, por
ejemplo, Reynoso (2010) anota lo siguiente:
La existencia de un sistema de renovación
parcial de las Cámaras introduce dos
efectos: uno directo y mecánico en la
conformación del Congreso; otro de tipo
comportamental, en cuanto al impacto
de la coyuntura en las consideraciones
de corto, mediano y largo plazo de los
representantes.
VOX JURIS (35) 1, 2018
109
Allí donde la renovación no es completa,
la elección de representantes tendrá
solo un efecto en la porción de cargos a
renovar, dejando el resto de la Cámara
inmodificable. Cuanto menor sea la
porción de escaños renovados, menor
será el impacto de la coyuntura en la
conformación de la Cámara, y menor
será el impacto de la coyuntura en la
agenda política de esta. En un sistema con
renovación parcial, el Congreso queda
blindado contra los cambios repentinos y
coyunturales de las mayorías electorales.
La renovación parcial resulta entonces en
la presencia de legisladores con horizontes
temporales distintos. Los legisladores
que no ponen en juego su escaño en una
próxima contienda electoral (por ejemplo,
los recientemente electos), tendrán
incentivos para hacer consideraciones
más allá de la coyuntura (mediano plazo)
y no sufrirán la presión electoral, mientras
que los miembros restantes que defienden
sus escaños o cargos estarán más atentos
a las demandas y presiones coyunturales
(corto plazo), ya que sus cargos estarán en
disputa. Si en una determinada elección, la
proporción de cargos por renovar es alta,
será esperable entonces que predominen
las consideraciones cortoplacistas dentro
de la cámara. De este modo, la variación
en la proporción de la renovación indicaría
la existencia de incentivos diferenciados
en las consideraciones temporales de los
actores (p. 117).
En el continente americano, la experiencia de
renovación parlamentaria parcial está presente
en países como Argentina, Brasil, Chile, Haití,
Estados Unidos (ibid., p. 116).
Como lo he tratado anteriormente (López, 2016,
p. 227), en la última década, se presentaron
iniciativas de reforma constitucional en el
Perú —tanto desde el Ejecutivo como el
Legislativo— destinadas a retornar al modelo
de renovación parlamentaria parcial. Así, en
el último gobierno aprista (2006-2011), el
expresidente Alan García presentó el Proyecto
de Ley N.° 3387/2009-PE con ese propósito,
haciendo lo propio el Grupo Parlamentario de
dicho partido mediante el Proyecto de Ley N.°
2704/2008-PE. La Comisión de Constitución
y Reglamento del Congreso (2009) dictaminó
ambos proyectos proponiendo una fórmula
llopez@jvr.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 103-115, 2018
110 Luciano López Flores
legal sustitutoria a la de las iniciativas antes
mencionadas, pretendiendo reformar el artículo
90.° de la Constitución vigente conforme al
texto siguiente:
Artículo 90.°. Unicameralidad
El Poder Legislativo reside en el Congreso,
el cual consta de Cámara Única.
El número de congresistas es de ciento
veinte. El Congreso se elige por un
período de cinco años mediante un proceso
electoral organizado conforme a ley. Se
renueva por mitades, a la mitad de periodo
del mandato presidencial. Los candidatos
a la presidencia no pueden integrar las
listas de candidatos a congresistas. Los
candidatos a vicepresidentes pueden
ser simultáneamente candidatos a una
representación a Congreso.
Para ser elegido congresista se requiere ser
peruano de nacimiento, haber cumplido
veinticinco años y gozar del derecho de
sufragio.
De acuerdo con Salcedo (2010), la fórmula
legislativa sustitutoria de la Comisión de
Constitución recibió otras propuestas que
planteaban una renovación total a dos años
y medio de los cinco que dura el mandato
presidencial. Asimismo, durante el quinquenio
2011-2016, específicamente en el 2015, una
nota periodística de Perú 21 daba cuenta de que
el por entonces congresista José León presentó
una iniciativa que proponía la misma fórmula:
renovación parlamentaria total a mitad de
mandato (López, 2016, p. 227), pero no logró
consenso y fue archivada.
En el contexto en que se estuvo debatiendo
la renovación parlamentaria, surgieron otras
iniciativas que propusieron la figura de la
«revocatoria parlamentaria» (Proyecto de Ley
N.° 3751/2009-CR), sin que logre cobrar vuelo
en el debate público. Al respecto, Tupayachi
(2011, p. 552) anota que dicho modelo equipara
el mandato representativo parlamentario
con aquel que ejercen los gobernadores y
consejeros regionales, así como los alcaldes y
regidores municipales. No obstante, como bien
anota Power (2012, p. 56) a nivel del Derecho
Comparado, algunas legislaciones se inclinan
por un modelo de revocatoria del mandato
parlamentario vía democracia directa. Power
(2012) dice al respecto:
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 103-115, 2018
[U]n número cada vez mayor de reformas
ha hecho que los políticos estén mucho
más sometidos al capricho popular. En
consecuencia, 19 estados [de los Estados
Unidos de Norteamérica] ahora pueden
recortar el mandato legislativo mediante
un referéndum de destitución para
evaluar el desempeño de un legislador
y 15 estados ahora imponen límites a
la reelección de sus legisladores. El
propósito de dichas reformas es hacer
que los políticos estén al pendiente de
las necesidades de sus votantes y evitar
el surgimiento de una clase de políticos
que no hayan trabajado en nada que
no sea la vida política. Evidentemente,
el éxito de estos esfuerzos ha sido
—en el mejor de los casos— mixto.
En otros lugares, relativamente pocos
parlamentos imponen límites como estos
sobre los políticos. Entre los ejemplos
más conocidos de países que pueden
recurrir a la destitución se cuentan
Venezuela, Kiribati, Filipinas, 6 de los
26 cantones de Suiza y la provincia de
Columbia Británica en Canadá. También
existen variantes de las disposiciones
de destitución en Argentina, Bolivia,
Corea del Sur y Uganda, entre otros.
También se han planteado propuestas de
destitución en el Movimiento Mundial por
la Democracia, además de que se han
puesto a consideración en países como la
India y el Reino Unido. En la India, esta
propuesta ha surgido como una reacción
directa ante la inquietud pública por los
niveles de corrupción que imperan en el
gobierno y requiere de una petición que
contenga entre 100,000 y 500,000 firmas
para forzar la realización de nuevas
elecciones (p. 56).
También surgió otra propuesta en marzo del
2014, a propósito de la aprobación de la reforma
constitucional que prohibió la reelección
inmediata de alcaldes y gobernadores: la no
reelección de congresistas, como da cuenta
el diario El Comercio (2015). Ello motivó
que el parlamentario Víctor Andrés García
Belaunde (2015) se pronunciara en contra de
tal propuesta en una columna de opinión y,
por el contrario, propusiera como alternativa
la renovación parcial por tercios o mitades,
reavivando el debate sobre dicho modelo. No
obstante, en la investigación de Power que he
citado (2012, p. 57), existen serias razones que
ISSN: 1812-6864
¿Rescatar la renovación parlamentaria parcial en el Perú?
¿Rescue the partial parliamentary renewal in Peru?
conllevan a desconfiar de la eficiencia de este
modelo de prohibición de reelección inmediata
de parlamentarios8.
Ahora bien, para finalizar, es muy importante
resaltar que todas las iniciativas de reforma
constitucional presentadas en la última década
—a las que me he referido anteriormente—
destinadas a adoptar el modelo de renovación
parlamentaria parcial, no parten por retornar a
la bicameralidad. Por ello, en una interesante
entrevista que he citado, Valle Riestra (2013) ha
esbozado un modelo particular de renovación
parlamentaria partiendo de una concepción
del legislativo compuesto por dos Cámaras
(Diputados y Senadores) —como ha sido la
tradición constitucional de nuestro país desde
sus inicios como república—. La explica, con
toda lucidez, de este modo:
Yo creo en una Cámara de Diputados
que sea elegida por las provincias y que
sea renovable por tercios o que pueda
ser disuelta y convocada inmediatamente
en nueva asamblea. Por ejemplo, esta
Cámara de hoy sería disoluble conforme
a ese sistema porque no representa al país.  leyes fundamentales respecto de las
[…]
En la Cámara de Diputados el origen debe
ser provincial y en cambio el Senado debe
ser regional. 
[…]
Mientras la Cámara de Diputados
duraría 5 años renovables, el Senado
permanecería intocable, intangible. La
8 Dice Power al respecto (2012):
Sin la reelección, cada nueva legislatura se llena de novatos.
Los diputados generalmente no tienen la pericia como para
desafiar al presidente, hacer un análisis adecuado de la
legislación y representar a sus votantes.
[…] Dado que existe una escasa jerarquía institucional y
los diputados no tienen experiencia parlamentaria, estos
generalmente no tienen la pericia como para desafiar al
presidente, hacer un análisis adecuado de la legislación
y representar a sus votantes. En muchos parlamentos
nuevos se observa una alta rotación de sus miembros, lo
que perjudica el funcionamiento de la institución. Es un
hecho significativo que el Handbook of National Legislatures
(Manual de legislaturas nacionales), publicado en 2009 con
el fin de identificar las fortalezas y debilidades relativas de
los parlamentos de todo el mundo, haya incluido entre sus
criterios la reelección de un número suficiente de diputados
para garantizar la pericia de la institución. Como afirman
los autores: «La suma total de la pericia en la asamblea en
lo concerniente a las cuestiones de política, procedimiento
legislativo y cómo resistirse al dominio gradual del Ejecutivo
depende en parte de cuánta experiencia tengan los miembros
(p. 57)».
VOX JURIS (35) 1, 2018
111
Cámara de Diputados podría ser disuelta
por decisión legítima y constitucional del
Poder Ejecutivo o por decisión del país
y la Cámara de Senadores permanecería
incólume. 
[…]
[Haría coincidir la elección del parlamento
con la del Ejecutivo], porque se elegiría el
Presidente de la República cada 5 años y el
Senado duraría 5 años y la propia Cámara
de Diputados, pese a sus disoluciones,
podría ser también paralelamente elegida
en esa fecha. 
[…]
La Cámara de Diputados tendría la
iniciativa de la creación de las leyes, que
no la tendría el Senado. El proyecto de ley,
aprobado por la Cámara de Diputados,
pasa en revisión meramente opinante
al Senado.  Este no enmienda las leyes
sino simplemente emite dictamen que
recibirá la Cámara de Diputados. Quizás
no en todas las leyes, sino en algunas
reformas constitucionales o a problemas
presupuestales. 
[El Senado] sería un organismo consultivo
en legislación pero sería al mismo tiempo
un organismo que elegiría a todos los altos
funcionarios públicos del Estado como
miembros del Tribunal Constitucional,
BCR, etc. Esa sería una labor exclusiva. 
[…]
[El control político del Ejecutivo] lo tendría
la Cámara de Diputados pero eso no
podría impedir el valor moral que
tendría una moción de la Cámara de
Senadores criticando una conducta del
Poder Ejecutivo o criticando a la propia
Cámara de Diputados. Y es que con
este mecanismo irían a ese Senado las
grandes figuras del país. Si estuviéramos
hablando de hace años estaría allí Luis
Alberto Sánchez, Héctor Cornejo Chávez,
Armando Villanueva del Campo. 
REFLEXIONES FINALES
La tradición constitucional peruana ha sido
contar con un Congreso bicameral. No hemos
tenido mayor experiencia bajo el formato de un
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 103-115, 2018
112 Luciano López Flores
Parlamento unicameral, salvo la Constitución de
1993 que tiene ya veinticuatro años de vigencia.
Y es que, en el tiempo que nos ha regido
la Constitución de 1993, la experiencia
parlamentaria y la crisis de representación
tienden a buscar algún mecanismo que refresque
y renueve la Cámara; de allí los planteamientos
de renovación congresal parcial antes de
culminar el mandato o de revocatoria del
mismo, equiparando el mandato parlamentario
con el de los representantes de los gobiernos
regionales y locales. Un Congreso unicameral
con mayoría de determinado grupo político, en
mi concepto, puede tener efectos perniciosos
que estamos advirtiéndolos en el presente
quinquenio y que, visionariamente, nuestros
padres fundadores lo avizoraron desde el inicio
de la República en la primera Constitución del
Perú (1823).
Es cierto que nuestra democracia frágil generó
que los Parlamentos renovados parcialmente
hayan generado impases en la gobernabilidad
durante el siglo xix e inicios del xx. Esta
situación ha dado lugar al modelo de renovación
conjunta establecido en la Constitución de
1920, sustentando su conveniencia, en todos los
debates de las Asambleas Constituyentes de las
tres Constituciones posteriores, justamente en
la fricción con el Ejecutivo en el control de sus
políticas de gobierno, como sucedió en antaño.
Pese a todo, la experiencia de las mayorías
congresales absolutas, como sucedió en 1995,
así como en el quinquenio actual, conlleva
a reanudar el debate sobre la conveniencia
de la renovación parlamentaria parcial. En
mi concepto, se trata de un modelo útil de
contrapeso a las mayorías parlamentarias y que
devuelve el arbitraje al pueblo sobre el abuso
de dicho poder.
Como lo he dicho en el trabajo que he citado
(López, 2016, pp. 229-230), planteo un modelo
que tenga estas características: (i) el periodo
de renovación total del Parlamento sería
conjunto con el del presidente de la República,
con la particularidad de la renovación
parlamentaria parcial dentro de ese mismo
periodo, que sería por mitades y empleando el
mecanismo del sorteo, como lo contemplaban
las Constituciones de 1826, 1828 y 1839;
(ii) solo los sorteados quedarían impedidos
de reelegirse inmediatamente, a fin de evitar
que sus funciones se vean entorpecidas por su
llopez@jvr.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 103-115, 2018
participación en la campaña reeleccionista;
(iii) las mitades se aplicarían a cada
circunscripción electoral donde se hayan
elegido representantes.
De esta manera, se oxigenaría el Parlamento y
el pueblo tendría la oportunidad de renovarle
la confianza a la mayoría absoluta o matizarla
dándole un mayor equilibrio a las fuerzas
políticas opositoras en el Legislativo. De
esa manera, los partidos se fortalecerían con
la participación de políticos de experiencia
y de aquellos nuevos en política (López,
2016, p. 229), es decir, combinando políticos
profesionales con semiprofesionales9.
9 En un trabajo anterior que he citado (López,
2016: 229), recurrí a Sartori (1992), quien define al político
profesional de este modo: En una primera aproximación,
es una persona que se ocupa de manera estable de la
política. No son, por lo tanto, políticos profesionales los
que se ocupan de forma ocasional, o durante un período de
tiempo limitado, y que provienen de una profesión privada
que continúan ejerciendo a latere incluso cuando ingresan
en el Parlamento. No obstante, tanto el caso del político
profesional puro como el caso del político no profesional
puro (el Nebenruflicherpolitiker de Max Weber), no son
los más frecuentes. Al menos hoy en día el grueso de los
casos está constituido por políticos semiprofesionales, es
decir, por personas que no son, en rigor, ni totalmente
profesionalizados, ni son totalmente políticos ocasionales.
Debemos, pues, recurrir a una clasificación a tres voces:
i) político no profesional; ii) político semiprofesional; iii)
político profesional. El político no-profesional se identifica
con bastante facilidad. Es el equivalente del «político-
gentilhombre» de antaño: el gran industrial, la personalidad
cultural, el patricio propietario agrícola, el rentista y otros
casos similares. En resumen, la persona para la cual la
política es claramente una «vocación», no una ocupación
en el sentido económico del término. Las dificultades se
plantean por la categoría fluida de los serniprofesionales.
Y estas dificultades repercuten también sobre la
determinación de la clase de los políticos profesionales. De
hecho, estos últimos no están constituidos solo por personal
de origen partidista o sindical que entra en el Parlamento.
Un parlamentario que es elegido consecutivamente
durante tres-cuatro legislaturas se transforma con toda
probabilidad en un político profesional de facto, incluso
si no proviene de una carrera de partido. Por otro lado,
existen los «notables» y los fundadores de los partidos, que
con frecuencia tienen, o poseían, una profesión privada.
Pero sería absurdo considerarlos en bloque, por esta única
razón, como políticos semiprofesionales. El criterio seguido
ha sido clasificar en la voz «político semi-profesional» a
aquellos que no provienen principalmente de una carrera
de partido, que poseen una profesión privada y que en
cierto modo continúan ejerciéndola. Este criterio no es
taxativo, y por la tanto en la voz «político profesional» se
incluyen no solo aquellos que no han tenido nunca otra
profesión y que, por lo tanto, son un personal de estricta
extracción partidista, sino también una parte de aquellos
que no tienen ya posibilidad de retorno a su profesión civil.
A este último respecto se debe proceder, sin embargo, con
mucha cautela y como consecuencia hemos dejado los
casos dudosos en el grupo de los semi-profesionales. Y en
el Parlamento italiano los casos dudosos son numerosos,
también porque quince años no es suficiente (especialmente
si se considera que la legislatura constituyente constituye
por muchos aspectos un caso aparte) para establecer
cuántos semiprofesionales se han convertido de facto en
profesionales como consecuencia de elecciones repetidas
(pp. 177-178).
ISSN: 1812-6864
¿Rescatar la renovación parlamentaria parcial en el Perú?
¿Rescue the partial parliamentary renewal in Peru?
Debo dejar constancia que esta fórmula que
propongo de renovación parlamentaria parcial
transita en un formato de Congreso unicameral
—como el diseñado por la Constitución de
1993— o en una Cámara de Diputados, si el
diseño del Legislativo es de doble Cámara. Si
se tratase de un formato congresal con Cámara
de Diputados y otro de Senadores, coincido
con la propuesta de Valle Riestra (2013), en el
sentido de que, pese a que ambas serían elegidas
conjuntamente con el Ejecutivo, la primera
sería renovable y la segunda permanecería
intocable durante todo el periodo de mandato
de cinco años.
Tengo plena convicción en el modelo de
renovación parlamentaria parcial, puesto que
coincido plenamente con las apreciaciones
sobre el particular: que la renovación
parlamentaria parcial «produce un impacto
interactivo sobre los representantes», puesto
que, ante la duración corta del mandato con
una fórmula de renovación completa, estos
«se ven sometidos a presiones electorales
y deben dirigir su atención a cuestiones
coyunturales» (Reynoso, 2010, p. 118). Por
el contrario, si el mandato parlamentario
es de mayor duración y no hay renovación
parcial, la presión de la coyuntura es mayor
para los congresistas a medida que se
acerca la elección, a diferencia del modelo
de renovación parcial que introduce «un
impacto fragmentario de la elección sobre las
consideraciones coyunturales de la Cámara
como un todo» (ibid.).
Por ello, reitero aquello que ya he dicho antes
(López, 2016, p. 230), que para sostener la
democracia se requiere frenar todo viso de
dictadura de mayorías regresando a nuestras
fuentes constitucionales históricas como
inspiración para estos tiempos, además
de proyectarnos al bicentenario con un
nuevo acuerdo nacional que se cristalice,
en serio, en una Constitución democrática,
la «Constitución de 2021». De allí que
considero indispensable conducirnos a
gestar una Asamblea Constituyente que
establezca el espacio donde se dialoguen,
piensen y acuerden reformas estructurales de
las instituciones democráticas en el Perú, y
despejar, así, el cielo político de nubarrones
del pasado autoritario que, espero, no vuelva
a ocurrir.
VOX JURIS (35) 1, 2018
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llopez@jvr.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 103-115, 2018
 MÁS NORMAS, MENOS SEGURIDAD: EL PROBLEMA DE LA
SEGURIDAD JURÍDICA EN TODO PROCESO DE REFORMA
MORE RULES, LESS SECURITY: THE PROBLEM OF
LEGAL SECURITY IN ANY REFORM PROCESS
Recibido: 15 de febrero de 2018
SUMARIO
• Introducción
• La seguridad jurídica
• Buenas y malas prácticas para legislar
• Soluciones desde la experiencia comparada
• Conclusiones
RESUMEN
La calidad y la cantidad de leyes es una
preocupación común en muchos países en
la medida en que el cambio de reglas genera
costos a los ciudadanos. Este artículo es el
resultado de una investigación sobre las malas
prácticas de la legislación en el Congreso
peruano, como la sobrerregulación y el uso de
cláusulas derogatorias generales. Asimismo,
aborda las acciones tomadas para solucionar el
problema que afecta la claridad de las normas,
incumple reglas de técnica legislativa y las
buenas prácticas para legislar, que perjudican
la seguridad jurídica como principio
constitucional.
ABSTRACT
The quality and quantity of laws is a common
concern in many countries as changes of rules
generate costs to the people. This article is the
result of an investigation about the bad practices
in legislating in the Peruvian Congress, such as
overregulation and the use of general provisions
to overturn laws. Likewise, it covers solutions
for clarity, legislative technique and good
practices to avoid affecting legal certainty as a
constitutional principle.
VOX JURIS (35) 1, 2018
Mg. Milagros Campos
Pontifica Universidad Católica del Perú
milagros.campos@pucp.pe
Perú
Aceptado: 1 de marzo de 2018
PALABRAS CLAVE
Seguridad jurídica, teoría de la legislación,
técnica legislativa, legislación
KEY WORDS
Legal security, theory of legislation, legislative
technique, legislation
INTRODUCCIÓN
Legislar es una de las funciones clásicas de los
parlamentos: es una consecuencia central del
principio de representación democrática, en la
medida en que sus actos están dotados de la
legitimidad que proviene de la representación
plural. Conjuntamente con el principio
democrático, encontramos otros no menos
importantes, como los de seguridad jurídica
y publicidad de las normas. La doctrina es
unánime al considerar que entre las normas
fundamentales se encuentran aquellas que
regulan la producción del Derecho (Guastini,
2000). El desarrollo de estas normas
constitucionales se encuentra en disposiciones
de inferior jerarquía que regulan la competencia,
existencia y validez del sistema legislativo, así
como normas de técnica legislativa.
La característica esencial de las normas
jurídicas es la posibilidad de exigir su
cumplimiento de manera coercitiva. Todo
Estado democrático debe ofrecer a los
ciudadanos un marco legislativo claro, preciso
y ordenado que les permita conocer las normas
que regulan sus conductas y están obligados
a cumplir, pues implican una restricción a la
voluntad individual.
milagros.campos@pucp.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 117-125, 2018
118 Milagros Campos
El problema actual es que este marco legislativo
se ha tornado complejo debido a la diversificación
de actividades reguladas, así como a la cantidad
de órganos que producen diversas normas
jurídicas, lo que genera no solo conflictos frente
a la determinación de la norma aplicable, sino
también incertidumbre respecto de la vigencia de
las normas. Por su parte, debido a la publicidad de
las normas, existe una presunción de que todos los
ciudadanos las conocen. En efecto, la ignorancia
de la ley no exime de su cumplimiento, pues a
nadie le está permitido ignorar el derecho –
Ignorantia iuris neminem excusat—. La realidad
es que la abundancia y desorden de normas es un
problema que se presenta en el Perú, pero que es
común en muchos países de la región, así como
de Europa.
Este artículo muestra algunos de los problemas
que se generan en el ordenamiento legislativo
a causa de lo que se ha calificado como malas
prácticas legislativas: la sobrerregulación,
así como las cláusulas derogatorias generales
como prácticas comunes en la actividad
legislativa, que causan lo que se ha denominado
«inflación y contaminación legislativa». La
inflación legislativa alude a la innecesaria
sobreabundancia de normas, mientras que la
contaminación legislativa, a la proliferación
de normas que regulan un mismo fenómeno,
dificultando así la determinación de la norma
aplicable. La falta de claridad no es solo un
problema de técnica legislativa, sino que
también afecta la seguridad jurídica propia del
Estado constitucional de derecho.
Así, este artículo tiene como objetivo vincular
las reglas para la producción de normas
jurídicas a los principios constitucionales, por
lo cual inicia en el desarrollo del principio de
seguridad jurídica. El estudio se centra en las
leyes que emite el Congreso peruano, problema
que es común a otros órganos que emiten
normas de carácter general, otros niveles de
Gobierno e, inclusive, otros países. Por ello,
luego de analizar el problema, se abordarán las
soluciones que se han dado en otros países y
cómo estas se han implementado en el Perú.
LA SEGURIDAD JURÍDICA
El objetivo de este artículo no es tratar sobre
el importante principio de la seguridad
jurídica propio del Estado constitucional de
derecho, sino el impacto de cierta legislación
que lo afecta gravemente. La seguridad
milagros.campos@pucp.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 117-125, 2018
jurídica es un principio del derecho que en el
ordenamiento legislativo genera certeza legal
respecto del marco normativo aplicable a
una situación jurídica. Así, corresponde a los
Estados democráticos garantizarlo, por lo que
la calidad de las normas se ha convertido en
una preocupación. No ofrecer certeza sobre
las normas vigentes ha sido considerado un
problema que afecta el ejercicio de los derechos
de la ciudadanía y el clima de los negocios.
Hay una idea que vincula la seguridad
jurídica a la mayor inversión y mejor clima de
negocios. Ello supone mayor competitividad y
empleo adecuado. Umaña (2002) explica que
la seguridad jurídica depende prioritariamente
de tres capacidades:
1. La capacidad de gobierno, que es de
naturaleza política y tiene que ver con el
grado de institucionalidad del país y la
gobernabilidad. Tiene directa relación con
el balance entre los poderes del Estado y la
vigencia del Estado de derecho como fuente
de estabilidad e institucionalidad.
2. La capacidad de producción normativa
vinculada a la calidad del derecho positivo,
entendido este como la totalidad del
ordenamiento jurídico. A nivel legislativo, el
procedimiento de aprobación de la ley incide
notablemente en su calidad.
3. La capacidad de gestión se relaciona con
la calidad del aparato judicial y de la
administración pública.
Si bien el principio de seguridad jurídica no está
previsto expresamente en la Constitución Política
del Estado, esta se deriva de los artículos 3.°, 43.°
y 45.°, así como del inciso 24, literal del artículo
2.°. Al respecto, el Tribunal Constitucional
ha señalado que el principio de la seguridad
jurídica forma parte consubstancial del Estado
constitucional de derecho. La predictibilidad de
las conductas (en especial, las de los poderes
públicos) frente a los supuestos previamente
determinados por el derecho es la garantía que
informa a todo el ordenamiento jurídico y que
consolida la interdicción de la arbitrariedad (Exp.
N.º 0016-2002-AI/TC., Fund. 3). Así también,
pone de relevancia la certidumbre al precisar
que el principio de seguridad jurídica, que deriva
del artículo 45.° de la Constitución, «procura
evitar que las relaciones del ciudadano con el
Estado y los particulares se quebrante por una
situación de incertidumbre sobre la vigencia de
ISSN: 1812-6864
Más normas, menos seguridad: el problema de la seguridad jurídica en todo proceso de reforma
More rules, less security: the problem of legal security in any reform process
las normas al amparo de las cuales se realizan
determinados actos» (Exp. 05503-2007-AA,
FJ 12). En otro pronunciamiento, añade que
«esta forma de razonamiento asumida por el
Tribunal Constitucional tiene como fundamento
el principio de seguridad jurídica, principio
que forma parte consustancial del Estado
constitucional de derecho» (STC 5942-2006-PA/
TC). También pone de relevancia su importancia
al señalar que «el Tribunal Constitucional es un
órgano constituido sometido a la Constitución
y a su ley orgánica. En su función de máximo
intérprete constitucional (artículo 201.° de la
Constitución y artículo 1.º de su Ley Orgánica),
tiene el deber de integrar todas las normas
constitucionales y otorgar así seguridad jurídica
y unidad normativa al Derecho Constitucional,
garantizando el respeto a los derechos
fundamentales y la primacía normativa de la
Constitución (artículo II del Título Preliminar del
Código Procesal Constitucional)» (Exp. 05976-
2006-AA/TC, FJ 32).
Para Sagüés (1997), el concepto de ‘seguridad
jurídica’ «demanda la aptitud para prever
comportamientos estatales y privados de
modo bastante preciso, conforme a un derecho
vigente, claro y estable, pero también que esas
conductas pronosticables tengan una cuota
mínima de razonabilidad, y que los riesgos
eventuales de infracción sean bajos, como
que, de haberlos, que sean convenientemente
castigados e indemnizados. La idea de
‘seguridad jurídica’ compromete a todos los
poderes del Estado». Garantizar este principio
constitucional es, pues, tarea de todos los
órganos estatales. Siguiendo algunas pautas
planteadas por el autor, al Poder Legislativo le
competen las siguientes obligaciones:
1. Aprobar leyes claras y armónicas que
no tengan disposiciones ambiguas, poco
inteligibles ni contradictorias.
2. Evitar galimatías legislativos, las normas
contrapuestas o aquellas que guardan escasa
concordancia, pues son fuente permanente de
confusiones para quienes deben cumplirlas.
3. Evitar los cambios legislativos frecuentes,
apresurados o irreflexivos.
4. Disponer de modo nítido qué normas se
encuentran en vigor y cuáles derogadas.
5. No dar efecto retroactivo a las leyes.
6. Evitar los tipos penales abiertos.
VOX JURIS (35) 1, 2018
119
Algunas de estas pautas son las que se
incluyen en las reglas de técnica legislativa.
En igual sentido se ha pronunciado Piedad
García-Escudero (2010) quien señala que la
inobservancia de normas de técnica legislativa
puede llegar a vulnerar clara y directamente
el principio de seguridad jurídica. El esfuerzo
por concretar este principio debe ser una
tarea constante del Estado en la elaboración
y aplicación de la norma, así como en la
exclusión del ordenamiento jurídico.
Por otro lado, el Tribunal Constitucional ha
señalado que la seguridad jurídica se trata de
un principio que «forma parte consubstancial
del Estado constitucional de derecho. La
predecibilidad de las conductas (en especial, las
de los poderes públicos) frente a los supuestos
previamente determinados por el derecho es la
garantía que informa a todo el ordenamiento
jurídico y que consolida la interdicción de la
arbitrariedad (Exp. N.º 0016-2002-AI/TC.,
Fund. 3). La seguridad jurídica también se ve
afectada por la cantidad de normas, pues las
relaciones sociales que regula el Derecho se
han complejizado. Pérez Luño (2000) explica
que, con el flujo incesante de leyes, la seguridad
jurídica —en tanto certeza del derecho o
posibilidad real de los destinatarios de conocer
y cumplir sus prescripciones— se ha resentido
a causa de un aluvión normativo. Por ello, no
solo los ciudadanos, sino incluso el mismo
legislador, jueces o abogados tienen graves
dificultades para conocer y aplicar el derecho.
A nivel comparado, Ávila (1990) da cuenta de
términos que grafican el incremento de normas;
así, refiere a «lluvia de leyes» (Gesetzesflut),
«histeria legislativa» (Gesetzgebungshysterie)
y «caos legislativo» (Gesetzgebungschaos).
Además, habla de «huracán normativo»,
«incontinencia legislativa» y «aluvión de
normas». En esa misma línea, Laporta (2004)
refiere a la «proliferación desordenada de leyes»,
«marea incontenible» y «explosión legislativa».
Coincidimos con el autor en que la cantidad de
leyes no es negativa por sí misma. Por supuesto,
recibirá críticas de quienes asumen una posición
ideológica respecto a la menor intervención
del Estado. El problema es cuando en el
proceso legislativo se dictan leyes con calidad
defectuosa, con antinomias por superposición
de normas —porque en muchas ocasiones no
se derogan de manera expresa y se legisla sin
estudio de antecedentes normativos—, a lo que
milagros.campos@pucp.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 117-125, 2018
120 Milagros Campos
Martino llama «contaminación legislativa». La
deficiente calidad de la legislación abre paso
a nueva demanda para legislar corrigiendo los
defectos. La proliferación desordenada de leyes
devalúa el imperio de la ley y genera, por el
contrario, una gran falta de seguridad jurídica.
Pérez (2000) sugiere que, mientras más leyes
se dicten, la fuerza de la ley se debilitará por
un marcado déficit en su eficacia.
En el Perú se enumeran las leyes desde 1904.
Actualmente, nos acercamos a las 31  000; sin
embargo, no es posible determinar cuántas de ellas
están vigentes. El alto número de normas cuya
vigencia no es posible afirmar genera diversos
impactos negativos de carácter institucional,
político, económico y social. Además de la
incertidumbre e inestabilidad jurídica se lesionan
la credibilidad, la confianza y el respeto de los
ciudadanos en las instituciones; afecta el clima de
negocios e incrementa los costos de transacción.
El criterio de vigencia no sirve para identificar
las normas que pertenecen al sistema jurídico,
sino más bien para determinar su aplicabilidad.
En consecuencia, sirve para identificar las
normas que forman parte de un orden jurídico,
el cual, a diferencia del sistema jurídico,
es considerado como sincrónico. El orden
jurídico representa el conjunto de normas que
tienen aplicación simultánea en un momento
determinado, ya que el orden se refiere a las
normas vigentes (Huerta, 2001).
BUENAS Y MALAS PRÁCTICAS PARA
LEGISLAR
La presentación de una iniciativa legislativa
supone una decisión política para que intervenga
el Estado mediante un acto normativo. Una
legítima demanda ciudadana es atendida con
una intervención del Congreso, cuya solución
política busca brindar un equilibrio a una
situación conflictiva para procurar paz social.
Las técnicas del checklisten o cuestionario
azul exigen que se defina el problema y se
determine la actual regulación. De este análisis
debe concluirse que la actuación del Congreso
es oportuna y suficiente para atender la
demanda ciudadana, que el órgano competente
para intervenir es el Congreso y que debe
hacerlo a través de una medida legislativa.
La actuación del Congreso en la producción
normativa tiene un aspecto técnico regulado
por el Derecho constitucional y las normas de
técnica legislativa.
milagros.campos@pucp.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 117-125, 2018
Sobrerregulación, inflación y
contaminación legislativa
Casadei y Triantafilo (2012) definen la
inflación legislativa como «la innecesaria
sobreabundancia de normas» que conlleva
«que los sujetos de derechos perciban a
cada norma como menos vinculante». La
contaminación legislativa es la «proliferación
de normas que regulan un mismo fenómeno
y que presentan dificultades al momento de
expurgar las abrogadas, como consecuencia de
derogaciones implícitas» (página 12 y 13).
Antonio Martino (s. f.), que acuña este
concepto equiparándolo a la contaminación
ambiental, explica que la causa adicional
específica es de «los deshechos legislativos,
que por el modo particular de funcionamiento
de la derogación, especialmente producida
según la cláusula, “quedan derogadas todas las
normas que se opongan a la presente”, conduce
a la indeterminación del ordenamiento jurídico
vigente por no saberse cuáles son las normas
que ya no rigen»(página 2). En efecto, las
derogatorias tácitas generan problemas a los
ciudadanos, instituciones y empresas, pues solo
órganos jurisdiccionales pueden establecer
con certeza la vigencia o no de las normas,
afectando el principio de seguridad jurídica.
En el esfuerzo por evaluar la gestión de los
congresistas, muchos incluyen un indicador
de éxito en función de la presentación y
aprobación de proyectos de ley. La literatura
especializada muestra que nuevas leyes
no implican necesariamente un beneficio
para los ciudadanos. En muchos casos la
regulación existe pero no es eficaz. Así pues,
la eficacia de las normas depende de su diseño
y aplicación. La intervención del congresista
debe enfocarse también en el control político
a fin de determinar las causas de la ineficacia
de la legislación. Una nueva ley genera costos
de aprendizaje para los ciudadanos y puede
desalentar la inversión. Solo se debe legislar
cuando hay un vacío normativo o en caso se
compruebe la deficiencia en el diseño de la
regulación. En consecuencia, un Congreso que
dicte más leyes no es más productivo; lo será
en la medida que su legislación sea eficaz.
Uno de los efectos más dañinos de una mala
regulación es que promueve la corrupción;
así lo ha señalado la Contraloría General de
la República (2016). Un marco regulatorio
ISSN: 1812-6864
Más normas, menos seguridad: el problema de la seguridad jurídica en todo proceso de reforma
More rules, less security: the problem of legal security in any reform process
complejo, ineficiente y oneroso de cumplir
propicia abusos de poder. Entre los principales
problemas advertidos en el marco regulatorio
analizados se señalan dos: «a) En el proceso de
diseño de las normas no se ha establecido una
fase de levantamiento de evidencia que permita
el entendimiento del problema que se busca
abordar a través de la regulación. Asimismo,
no se han implementado mecanismos para
consultar a los posibles afectados con la
entrada en vigencia de la norma y los efectos
que esta les ocasionaría. b) Débil análisis costo-
beneficio de las normas. La norma contiene
un limitado análisis de los potenciales efectos
económicos y sociales. Tampoco se evalúa
el efecto de la nueva norma sobre el stock de
normas vigentes» (ibid.).
Cláusulas derogatorias generales
Una de las principales causas que impiden
determinar el número de normas vigentes es
el uso de las cláusulas derogatorias generales.
Estas se reconocen por las disposiciones que
prescriben, «deróganse todas las normas que
se opongan a la presente ley», una antigua
práctica; sin embargo, el Perú aún está lejos
de la eliminación de las cláusulas derogatorias
generales. Es muy frecuente encontrarlas en
leyes, decretos legislativos y, en general, en
todas las normas del ordenamiento. Así, por
ejemplo, durante el periodo legislativo 2011-
2016 se recurrió a cláusulas generales de
derogación en los casos siguientes:
1. Ley N.º 29806, que regula la contratación
de personal altamente calificado en el sector
público y dicta otras disposiciones, estableció
en su única disposición complementaria
derogatoria: «Derógase toda norma que se
oponga o contravenga la presente Ley».
2. Ley N.º 30121, que modifica la Segunda
Disposición Complementaria Final de la
Ley N.° 29973, Ley General de la Persona
con Discapacidad, dispuso en el artículo
4.°: «Deróganse y, en su caso, modifícanse
o adecúanse las normas que se opongan a la
presente Ley».
3. Ley N.º 30161, que regula la presentación
de declaración jurada de ingresos, bienes
y rentas de los funcionarios y servidores
públicos del Estado que previó en su segunda
disposición complementaria modificatoria:
«Derógase la Ley N.° 27482 respecto a
VOX JURIS (35) 1, 2018
121
su reglamento, aprobado por el Decreto
Supremo 080-2001-PCM, así como aquellas
disposiciones que se opongan a la presente
Ley, las que mantendrán su vigencia hasta
la aprobación del nuevo reglamento». La ley
N.º 30162, Ley de Acogimiento Familiar, en
la cuarta disposición complementaria final
prescribió: «Derógase y en su caso déjense
sin efecto todas las normas que se opongan a
la presente Ley».
Esta práctica no es ajena a las normas que
emite el Poder Ejecutivo. Así, por ejemplo,
el Decreto Legislativo N.º 1213 que regula
los servicios de seguridad privada, determinó
en su única disposición complementaria
derogatoria: «Derógase a partir de la entrada en
vigencia del reglamento del presente decreto
legislativo, la Ley N.º 28879 - Ley de Servicios
de Seguridad Privada, el Decreto Supremo
N.º 003-2011-IN - Reglamento de la Ley de
Servicios de Seguridad Privada, los artículos
1.°, 2.°, 3.°, 4.°, 5.° y 7.° de la Ley N.º 28627
- Ley que establece el ejercicio de la potestad
sancionadora del Ministerio del Interior en el
ámbito funcional de la Dirección General de
Control de Servicios de Seguridad, Control de
Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil,
así como todas las normas de igual o menor
rango que se le oponga».
¿Es posible evitarlas? La tendencia en la
doctrina jurídica sobre técnica legislativa es no
solo evitarlas sino prohibirlas. En ese sentido,
se han pronunciado en diversos documentos
el Parlamento Europeo1, la OCDE, OEA
(2012), así como normas y manuales de técnica
legislativa en España (Real Decreto 1083/2009),
Alemania, Argentina (Ley N.° 24.967), El
Salvador, Nicaragua, entre otros países.
Al fenómeno resultante de esta práctica
se le ha denominado «contaminación
legislativa». Martino (s.f.) acuña este concepto
equiparándolo a la contaminación ambiental,
explica que la causa adicional específica es
de «los deshechos legislativos, que por el
1 A manera de ejemplo de las múltiples disposiciones, el
Parlamento Europeo (2003) señala: «…21.1. Si, en el
momento de la adopción de un acto, el legislador considera
que deben dejar de aplicarse actos o disposiciones anteriores,
porque han quedado obsoletos, la seguridad jurídica exige
que su derogación esté prevista expresamente en el acto.
Un acto puede quedar obsoleto no solamente debido a una
incompatibilidad directa con la nueva norma, sino también,
por ejemplo, tras la ampliación del ámbito de aplicación de
esta. Por el contrario, no debe ser objeto de derogación un
acto cuyo periodo de aplicación fijado por él mismo haya
simplemente expirado».
milagros.campos@pucp.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 117-125, 2018
122 Milagros Campos
modo particular de funcionamiento de la
derogación, especialmente producida según la
cláusula, «quedan derogadas todas las normas
que se opongan a la presente», conduce a la
indeterminación del ordenamiento jurídico
vigente por no saberse cuáles son las normas
que ya no rigen» (ibid.). Como explica
Aguiló (1990), la contaminación legislativa
no es solo un problema cuantitativo sino
fundamentalmente cualitativo, pues constituye
la negación del sistema legislativo (p. 87).
Por lo demás, las cláusulas derogatorias
tácitas y generales en nada aportan a la calidad
normativa del texto, en la medida en que son
redundantes respecto del principio en virtud
del cual, en caso de incompatibilidad, la ley
posterior deroga la anterior —lex posterior
derogat priori—. En tal caso, la intervención
del legislador es constructiva mientras
contribuya con la claridad de la normatividad
vigente y precise las normas que va a derogar
o modificar. Estas disposiciones nos permiten
reflexionar sobre la necesidad de contar con
un estudio de antecedentes legislativos previo
que permita identificar las normas a derogar y
plantear derogatorias expresas.
SOLUCIONES DESDE LA EXPERIENCIA
COMPARADA
Como se ha señalado, la preocupación por
este caos normativo no es exclusiva del Perú.
Por ello, se han planteado soluciones. Una de
ellas proviene del acuerdo interinstitucional
«Legislar mejor» celebrado entre el Parlamento
Europeo, el Consejo de la Unión Europea y
la Comisión de las Comunidades Europeas
(2003/c 321/01), que propone la simplificación
de la legislación2. A fin de restituir el orden
jurídico vulnerado, según la Organización
de Estados Americanos (2012) compete a los
Estados proceder a sistematizar el universo
normativo vigente, remover los desechos, y
señalar eventuales colisiones e inconsistencias
en el corpus normativo. Estos esfuerzos se
2 Se establece que la simplificación de la legislación puede
realizarse a través de la derogación de los actos que ya no
se aplican o mediante la codificación y la refundición de
actos. «La codificación es un procedimiento mediante el
cual se derogan los actos que son objeto de codificación
y se sustituyen por un texto único, sin que eso signifique
la modificación del fondo de dichos actos. La refundición
consiste en la adopción de un nuevo acto jurídico que integra,
en un único texto, a la vez las modificaciones de fondo que
introduce en un acto anterior y las disposiciones de este
último que no cambian. El nuevo acto jurídico sustituye y
deroga al acto anterior» (EUR-LEX, s.f., pant. 3).
milagros.campos@pucp.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 117-125, 2018
han denominado procesos de sistematización
legislativa y de codificación temática. Se trata
de identificar las normas vigentes, para lo cual
se requiere revisar las derogatorias expresas,
así como identificar aquellas que pueden haber
sido derogadas de manera tácita o haber caído
en desuso; en estos últimos casos se requiere
de una intervención del Poder Legislativo.
Frente a la inflación y contaminación legislativa,
en Argentina se dictó la Ley N.° 24,967 que
dispuso la creación del Digesto Jurídico
con el objetivo de contar con un régimen de
consolidación de las leyes nacionales generales
vigentes y su reglamentación. Todo el material
legislativo fue digitalizado, con lo cual se puede
acceder a antecedentes y relaciones con las demás
normas que conforman el sistema jurídico.
Para lograrlo, muchos países han optado por
proponer una codificación por materias y brindar
acceso a portales electrónicos de libre acceso.
El uso de las tecnologías de la información
y la comunicación como herramientas para
alcanzar estos objetivos es esencial y debe
ser generalizado. En efecto, las TIC facilitan
la programación, ejecución y control de los
procesos de sistematización que implican la
revisión y confrontación sistemática de inmensa
cantidad de normas. Señala la OEA que las
TIC contribuyen a: facilitar a los ciudadanos el
entendimiento de las normas destinadas a regir sus
conductas; proveer a la administración patrones
normativos para gestionar los asuntos públicos;
fortalecer el quehacer legislativo; y potenciar a la
justicia en la tarea de juzgar y resolver los casos
sometidos a su consideración (Organización
de Estados Americanos, 2012). La informática
jurídica contribuye con la seguridad jurídica
en la medida en que permite el establecimiento
de índices de vigencias legislativas y sistemas
automatizados de localización de eventuales
antinomias (Pérez, 2000).
Depuración y desregulación
En variados documentos, la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE) y otros organismos multilaterales
refieren a la necesidad de desarrollar políticas
que mejoren los marcos regulatorios.
Las reformas regulatorias responden al
objetivo de garantizar la seguridad jurídica.
Para ello, se requiere que las normas sean de
calidad y adecuadas para lograr su propósito.
ISSN: 1812-6864
Más normas, menos seguridad: el problema de la seguridad jurídica en todo proceso de reforma
More rules, less security: the problem of legal security in any reform process
Una gobernanza pública eficaz supone
que la política regulatoria esté destinada a
configurar la relación óptima entre el Estado,
los ciudadanos, las empresas e instituciones.
Asimismo, una política regulatoria eficaz
apoya el desarrollo económico, la consecución
de objetivos sociales más explícitos, como el
bienestar social y la sustentabilidad ambiental,
y fortalece el Estado de derecho (OCDE, 2012).
Finalmente, ayuda a que los responsables de la
formulación de políticas lleguen a decisiones
informadas y documentadas sobre qué
regular, a quién y cómo hacerlo. La reforma
regulatoria atraviesa por la revisión de trámites
y procedimientos en la administración pública.
Busca corregir trámites burocráticos que
frenan la competitividad y acortar tiempos que
los ciudadanos dedican a trámites.
Como mejores prácticas parlamentarias, la
depuración busca suprimir en el ordenamiento
legislativo las normas que han sido derogadas
de manera tácita o que hubieren agotado
sus efectos. En tal sentido, desregulación y
depuración constituyen procesos que comparten
el objetivo de brindar a los ciudadanos un
marco legislativo que les garantice mayor
seguridad jurídica.
Frente a estos problemas, en muchos países
se ha abordado un proceso de depuración
normativa y codificación de normas por
materias. En efecto, con el uso de las
nuevas tecnologías de información «se
promueve el acceso ciudadano a bases de
datos legislativas», así como a procesos
de sistematización legislativa dirigidos a:
a) determinar la vigencia total o parcial de
normas, b) identificar normas expresamente,
c) identificar normas de vigencia incierta que
requieren abrogación o derogación por parte del
Poder Legislativo, y d) analizar la coherencia
lógica, lingüística y filosófica del discurso
legislativo y jurídico (Centro Latinoamericano
de Administración para el Desarrollo, s.f.).
Sobre la necesidad de la depuración del sistema
legislativo para ofrecer certeza sobre la vigencia
de normas jurídicas en un Estado democrático,
precisa el Tribunal Constitucional que en el
ordenamiento jurídico «no es admisible la
derogación de una ley ya sea por su desuso
o, incluso, por la existencia de prácticas o
costumbres contra legem. En la exclusión de
la desuetudo como criterio para determinar
la vigencia o derogación de las leyes subyace
VOX JURIS (35) 1, 2018
123
la afirmación de un principio ínsito al Estado
constitucional de derecho: el principio de
seguridad jurídica, que es complemento esencial
para el ejercicio de los derechos fundamentales,
el desarrollo de la vida en sociedad y una
garantía consustancial de la conformación
de una sociedad libre y democrática. Con la
proscripción de la desuetudo, en efecto, la
Constitución procura evitar que las relaciones
del ciudadano con el Estado y los particulares se
quebranten por una situación de incertidumbre
sobre la vigencia de las normas, al amparo de las
cuales se realizan determinados actos. Además,
se busca proteger al individuo de una de las
posibles manifestaciones en que puede tomar
cuerpo la arbitrariedad, siempre latente en un
sistema normativo en el que no se sepa cuál es el
órgano competente para determinar si una norma
cayó en desuso, cuándo se habría producido
esta, o qué cantidad de sus destinatarios que
no cumplieron sus mandatos son suficientes
o necesarios para que esta se declare. Así, el
conocimiento de las normas jurídicas no solo
garantiza que el ciudadano tome consciencia de
lo que está permitido o prohibido, sino también
del tiempo en que tal permisión o prohibición
está vigente (Exp. N.° 047-2004-AI/TC, Fund.
76 y 77).
Al igual que otros países, el Perú realiza
esfuerzos para depurar normas obsoletas, que
agotaron sus efectos o fueron derogadas de
manera tácita. En 1998 se conformó la Comisión
de Simplificación Legislativa, la misma que
implementó el Archivo Digital del Congreso,
así como del ordenamiento de las normas no
numeradas que correspondían al siglo xix.
Durante el periodo legislativo 2006-2011, el
pleno del Congreso acordó la conformación de
la Comisión Especial Multipartidaria Encargada
del Ordenamiento Legislativo (CEMOL), con el
objetivo de consolidar, sistematizar y difundir el
sistema normativo.
En ese periodo se dictaron las siguientes leyes:
• Ley N.° 29477, que inicia el proceso de
consolidación del espectro normativo.
• Ley N.° 29563, que continúa el proceso
de consolidación del espectro normativo
peruano: se declara la no pertenencia al
ordenamiento jurídico vigente de carácter
general de normas que otorgaron beneficios
personales, dispusieron ascensos y definieron
o prorrogaron plazos ya cumplidos.
milagros.campos@pucp.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 117-125, 2018
124 Milagros Campos
• Ley N.° 29629, que continúa el proceso
de consolidación del espectro normativo
peruano: se declara la no pertenencia al
ordenamiento jurídico vigente de normas
con rango de ley que dispusieron medidas
exclusivamente de carácter presupuestal y que
aprobaron la Cuenta General de la República
• Ley N.° 29744, que continúa el proceso de
consolidación del espectro normativo peruano:
se declara la no pertenencia al ordenamiento
jurídico vigente de normas emitidas para
fines específicos y para el otorgamiento
de beneficios personales, laborales,
administrativos, aduaneros, pensionarios y
que dispusieron nombramientos, elecciones,
designaciones y ceses de funcionarios que
desempeñaron cargos importantes en el
Estado peruano y la Iglesia católica.
Durante el periodo legislativo 2011-2016 se
constituyó nuevamente la CEMOL. Si bien no se
aprobaron normas, presentaron cuatro proyectos
de depuración de leyes y normas con rango de
ley. En el periodo legislativo recientemente
iniciado (2016-2012) se ha instalado una nueva
comisión que retoma la tarea.
CONCLUSIONES
Contar con un marco legal claro y ordenado no
es un tema menor: es consecuencia y garantía del
principio democrático y contribuye a garantizar
la seguridad jurídica. La simplificación del
marco legal se enfoca en el marco de la mejora
de la competitividad. Para lograrlo, el respeto
a las normas de producción del derecho y el
cumplimiento de reglas de técnica legislativa
resultan retos fundamentales. La eliminación
de cláusulas derogatorias generales evitará
incurrir en contaminación legislativa y
contribuirá en determinar la norma aplicable.
Asimismo, facilitará el mantenimiento de un
procedimiento normativo coherente, ordenado
y sistematizado, mejorará el contenido y la
calidad de las leyes e incrementará la seguridad
jurídica que requiere el país.
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 117-125, 2018
 REFLEXIONES EN TORNO AL DERECHO DE ACCESO A LA
INFORMACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN EL PERÚ
REFLECTIONS ON THE RIGHT OF ACCESS TO
INFORMATION OF POLITICAL PARTIES IN PERU
Recibido: 16 de febrero de 2018
SUMARIO
• Introducción
• El derecho de acceso a la información
• El derecho de acceso a la información en el
Perú
• Acceso a la información privada
• ¿Es posible ejercer este derecho en los
partidos políticos?
• México como punto de referencia
• Conclusiones
RESUMEN
El objetivo de este estudio es explorar los aspectos
normativos e institucionales del derecho de
acceso a la información de los partidos políticos
en el Perú. Para esto se ha realizado una
revisión documental de los aspectos jurídicos,
doctrinarios y teóricos de las implicancias de
esta norma. Con base en ello, se sostiene que la
regulación actual de este derecho es incipiente,
pese a que los partidos son entidades cuasi
públicas, con responsabilidad e interés público.
No obstante, el régimen formal y constitucional
que lo regula es limitado; inclusive, el concepto
mismo es incipiente en el sistema de partidos.
Por otra parte, es probable que gran parte de
la argumentación contraria a la extensión de
este derecho se deba a que dicha información
solicitada se vea confrontada con la protección
de la privacidad. De esta manera, mucha de la
información relevante que pueda ser sensible al
1 Politólogo por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y egresado de la Maestría en Gobernabilidad del Instituto de Gobierno y Gestión Pública de la
Universidad de San Martín de Porres, Perú
VOX JURIS (35) 1, 2018
José David Cotrina Campos1
Politólogo
Universidad Nacional Mayor de San Marcos
jose.david.cotrina@gmail.com
Perú
Aceptado: 2 de marzo de 2018
ordenamiento democrático sigue sin conocerse.
Por último, se recomienda nivelar este derecho
fundamental mediante la legislación gradual
de normas para que los partidos brinden
información solicitada, y la ampliación del
enfoque a partir de la jurisprudencia y evolución
institucional desde la perspectiva comparada.
ABSTRACT
The objective of this study is to explore the
normative and institutional aspects of the right
of access to information of political parties in
Peru. To this end, a documentary review has
been made of the legal, doctrinal and theoretical
aspects of the implications of this norm. Based
on this, it is argued that the current regulation
of this right is incipient, although the parties
are quasi-public entities, with responsibility
and public interest. However, the formal and
constitutional regime that regulates it is limited;
even the concept itself is incipient in the party
system. On the other hand, it is probable that
a large part of the argument contrary to the
extension of this right is due to the fact that
said requested information is confronted with
the protection of privacy. In this way, much of
the relevant information that may be sensitive
to democratic order remains unknown. Finally,
it is recommended that this fundamental
right be leveled by gradually legislating rules
for parties to provide requested information
and broadening the approach based on
jurisprudence and institutional evolution from
a comparative perspective.
jose.david.cotrina@gmail.com
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 127-136, 2018
128 José David Cotrina Campos
PALABRAS CLAVE
Derecho al acceso a la información, garantías
y recursos constitucionales, partidos políticos,
reforma de los partidos políticos, transparencia,
orden democrático
KEYWORDS
Right of access to information, guarantees
and constitutional resources, political parties,
reform of political parties, transparency,
democratic order
INTRODUCCIÓN
Después de diez años de autoritarismo
electoral, cuando los partidos políticos
fueron marginalizados, el Perú experimentó
una política más competitiva y pluralista;
sin embargo, no ha habido un resurgimiento
sostenido de los partidos organizados ni mucho
menos canales de transparencia y acceso a la
información (Levitt y Kostandinova, 2014,
p. 526). Las organizaciones políticas tienen
bajos niveles de institucionalización, carecen
de una programación política coherente y de
cuadros técnicos para asumir cargos públicos.
Estas debilidades repercuten directamente en
el Estado para el diseño e implementación
de políticas públicas que favorezcan a las
mayorías, manteniendo intereses particulares
«a raya» (Tanaka y Vera, 2010, p. 225).
En términos de percepción ciudadana, las
organizaciones políticas gozan de una escaza
confianza ciudadana: un 47.8  % de peruanos
desconfía rotundamente del rol de los partidos
políticos (Latinobarómetro, 2016, p. 5)2.
Estos resultados no son gratuitos: se deben a
ciertas prácticas y características impropias
a la convivencia democrática, como la
personalización de la política, la aparente
verticalidad en la forma en que se toman las
decisiones internas del partido, así como
las constantes denuncias que responden a
intereses particulares e inferior capacidad
representativa, que las han desestimado como
actores indispensables del sistema político,
poniendo en duda su capacidad movilizadora
y de representación (Alcántara, 2001,  p.  4).
2 El secretismo. Una actitud política, vinculada con la herencia
autoritaria, justificada por «razones de Estado», lo que afectó
seriamente la transparencia fundamental para generar
confianza en la ciudadanía, respecto al comportamiento de
las autoridades (Miró Quesada, 2017, p. 114).
jose.david.cotrina@gmail.com
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 127-136, 2018
Como ha sugerido Tuesta Soldevilla (2012),
para solucionar este problema de larga data,
es indispensable reformar el diseño deficiente
de las normas electorales vigentes reguladas
por la Constitución, tales como la Ley de
Organizaciones Políticas y la Ley Orgánica de
Elecciones, entre otras normas.
El debate acerca de la reforma de los partidos
o del «sistema de partidos» es amplio y
complejo, por lo que tomaremos como punto
de partida su vinculación con el derecho
de acceso a la información. No obstante,
haciendo una evaluación rápida sobre la
problemática planteada, en el Perú poco o casi
nada se ha hecho para impulsar una reforma
de modernización de los partidos políticos
desde un enfoque de transparencia y acceso a
la información.
Si bien existen instituciones —tales como
el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y la
Oficina Nacional de Procesos Electorales
(ONPE) — que indirectamente refieren
mecanismos de transparencia y rendición de
cuentas a la ciudadanía sobre información
partidaria, cargos y candidatos de partido, o
sobre su situación económico-financiera, entre
otros, se observa que incluso estos mecanismos
no son los suficientemente eficaces con respecto
a la información que brindan. A pesar de que la
Ley de Organizaciones Políticas ha dotado a la
ONPE de funciones sobre verificación y control
de los recursos económicos comprometidos
durante la campaña electoral, adolece de
sanciones efectivas y oportunas. Es más, ha
impuesto sanciones económicas que hasta el
momento no han podido ser ejecutadas (Tuesta
Soldevilla, 2012a, pp.  28-29), en concreto,
la financiación de los partidos, una de las
principales sospechas de corrupción para los
peruanos en general.
El objetivo de este estudio es explorar los
aspectos normativos e institucionales del
derecho de acceso a la información de los
partidos políticos en el Perú. Para ello se ha
realizado una revisión documental de los
aspectos jurídicos, así como doctrinarios y
teóricos de las implicancias de esta norma.
La justificación es simple pero concreta: estas
agrupaciones ejercen una responsabilidad
pública democrática para el mantenimiento
del Estado de derecho. Por ende, la promoción
de iniciativa política o legislativa sobre esta
materia no debe estar condicionada por una
ISSN: 1812-6864
Reflexiones en torno al derecho de acceso a la información de los partidos políticos en el Perú
Reflections on the right of access to information of political parties in Peru
cultura de secretismo o «razones de Estado»»
(Miró Quesada, 2017, p. 114); por el contrario,
debería convertirse en una herramienta eficiente
en la creación de confianza, involucramiento
ciudadano y fortalecimiento de la democracia.
EL DERECHO DE ACCESO A LA
INFORMACIÓN
Definición
Para establecer una definición certera sobre
el tema tratado, es indispensable explicar
la conexión del derecho de acceso con la
transparencia. Parada Vásquez (2015, p. 226)
concibe la transparencia como el principio por
el que se debe gestionar públicamente, ya sea
a la vista o al escrutinio público. Entonces,
dicha conexión con el acceso reside en una
dimensión objetiva: el derecho de acceso a los
documentos administrativos. Asimismo, como
indica Mateo Maciá (2003), esta conexión tiene
una doble vertiente: ofrece mayor facilidad en
el acceso a la información, la cual se plasma en
la documentación solicitada o proporcionada a
fin de generar una mayor inteligibilidad de los
procesos en la toma de decisiones Es así que el
carácter de este derecho con la transparencia se
encuentran casi siempre ligados.
El acceso a la información pública puede
entenderse como un derecho fundamental que
faculta a la ciudadanía a solicitar al Gobierno
y administración determinada información
pública no excluida por razones legítimamente
tasadas, así como de obtener respuesta en un
tiempo razonable (Palomares, 2017, p. 39).
Con su aplicación, la ciudadanía obtiene
información acerca de la actuación de los
gobiernos. Sin lugar a dudas, el derecho de
acceso a la información pública salvaguarda
otros derechos fundamentales (Santana, 2014).
La relevancia de este derecho tiene
características muy propias de sociedades
democráticas. En su sentido más amplio, es
decir, como derecho a la información, en el
artículo 19. ° de la Declaración Universal de
los Derechos Humanos, es entendido como
una garantía fundamental que toda persona
posee para atraerse información, así como
a informar y ser informada. Como indican
Precht y Figueroa (2017, p. 2), este derecho
resulta ser un prerrequisito indispensable para
la reformulación de un nuevo contrato social
VOX JURIS (35) 1, 2018
129
basado en la gestión de las expectativas de la
ciudadanía de forma abierta y visible a los ojos
de cualquier persona.
En similar tenor, el vínculo del derecho al
libre acceso a la información pública con el
robustecimiento de la opinión pública es vital
para la democracia. Como señalan Peled y Rabin
(2011), la libertad de expresión y el derecho a
la información van más allá de la teoría. Las
capacidades de los individuos, grupos de intereses
y organizaciones de participar activamente
en los asuntos decisivos del debate político,
así como la posibilidad de incluir temas en la
agenda pública, están sumamente vinculadas a
su capacidad de obtener información relevante.
Precisamente, los ciudadanos abogan por un
gobierno transparente mediante el ejercicio de
este derecho.
Para Bobbio (2001), la transparencia, en el
ejercicio del Poder público, es un elemento
esencial en un sistema democrático, puesto
que permite la constante crítica. Así, la
publicidad de los actos del Poder público sería
la transparencia del ejercicio de todos los actos
de los órganos de Gobierno. No obstante,
pese a que el tema no es nuevo, parece que
todos los días es sencillo encontrar «razones
de Estado» en las esferas del Poder para
vulnerar el derecho al acceso a la información.
Por esa razón, es necesario encontrar nuevos
mecanismos que fortalezcan el derecho de
acceso a la información pública con la finalidad
de ampliar el acceso que se genera en los
órganos de Gobierno (Hernández, 2010, p. 20).
En la siguiente sección se esbozarán los
principios que rigen el derecho de acceso a la
información.
El principio de transparencia
Se refiere a la apertura y flujo de información
de las organizaciones políticas y burocráticas
al dominio público (Hernández, 2010, pp.
63- 65). Esto la vuelve accesible a todos los
posibles actores interesados, permitiendo su
revisión y análisis, así como la detección de
posibles anomalías. Incluye cuestiones como
la publicación de cuentas y presupuestos
gubernamentales auditados, estadísticas
financieras, comerciales y monetarias,
compensaciones de funcionarios públicos
y privados, y datos sobre financiamiento de
campañas políticas (Valverde, 2007).
jose.david.cotrina@gmail.com
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 127-136, 2018
130 José David Cotrina Campos
El principio de publicidad
Consiste en dar a conocer y poner al alcance
de los gobernados —por todos los mecanismos
posibles— las razones o criterios que se
tuvieron en cuenta para la toma de decisiones
de cualquier rango público. Por tanto, cada
órgano de Gobierno estaría obligado a brindar la
información que generen o tengan en sus manos
según su propia naturaleza (Palomares, 2017, p.
261). Toda información de la que disponga el
Estado debería ser pública, más la denegación
del acceso debe ser excepcional; solo podrá ser
fundamentada bajo aquellas razones que estén
incluidas en la ley de acceso a la información,
tales como la seguridad nacional, protección
de datos personales, secretos comerciales, o la
prevención o investigación de delitos (Access
Info Europe, 2010).
El principio democrático
Este principio es determinante en muchos
aspectos. Va desde la forma que adopta el
Estado hasta la legitimidad y organización de
los órganos de Gobierno. En su relación con
el derecho en mención, pretende que el acceso
a los ciudadanos sea lo más completo posible
a fin de consolidar el carácter democrático de
las instituciones y la confianza pública en la
administración (Palomares, 2017, pp. 262-
263). También es la clave en la legitimidad
y organización de los órganos de Gobierno,
así como un elemento esencial en el sistema
normativo de un país. (Hernández, 2010, p. 60)
El principio de participación política
Es el derecho que tienen todas las personas
de formar parte de la vida política de un país
o región, así como la discusión de todos los
asuntos públicos en los que desean participar.
Hay participación política siempre que existe un
libre acceso a los documentos oficiales, requisito
medible para una mejor transparencia de la
administración. Mediante la participación política
se espera que la administración pública garantice
una mayor eficiencia en la implementación de
sus políticas (Palomares, 2017, p. 264).
EL DERECHO DE ACCESO A LA
INFORMACIÓN EN EL PERÚ
El derecho de acceso a la información
Es un derecho fundamental que en el Perú, a
diferencia de otros países, es reconocido por
jose.david.cotrina@gmail.com
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 127-136, 2018
la Constitución Política de 1993. La doctrina
nacional ha puesto especial énfasis en el análisis
de este respecto, por ejemplo, al genérico derecho
de petición. Así, se ha dicho que mediante el
derecho contemplado en el numeral 5 del artículo
2.°, las personas tienen la posibilidad de solicitar y
recibir información de cualquier entidad pública,
sin expresión de causa. Rubio Correa (1999, p.
219) enfatiza este imperativo señalando que
el derecho no es solo a solicitar —para lo cual
bastaría el derecho de petición establecido en el
numeral 20 del mismo artículo— sino también
a recibir información. Solo están obligadas a
suministrarla las entidades que ejercen función
pública, es decir, las que tienen como finalidad
central el servicio a las personas.
En el Perú, gran parte de este tipo de iniciativas
en el terreno político ha estado enfocada
básicamente a mejorar los mecanismos de
transparencia y rendición de cuentas de todos
los niveles de Gobierno y a hacer frente a los
actos de corrupción y autoritarismo en la década
del fujimorismo. No obstante, la principal
crítica sería la ausencia de un mecanismo o un
órgano de recurso por vía administrativa. En
ese sentido, los ciudadanos tienen derecho a
la información; sin embargo, si se les niega,
tienen que recurrir a los tribunales, lo que
implica un coste económico y de tiempo
(Palomares, 2017, p. 176).
Con la promulgación de la Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Pública (Ley N.° 27806),
la cual apoya e instrumentaliza la implementación
política institucional de la misma, se determinan
varias pautas sobre la obligación que tienen las
instituciones del Gobierno a brindar información
a la ciudadanía, siempre y cuando no sea de
carácter confidencial o relacionada a la seguridad
nacional. Al respecto, es importante resaltar que
el Perú es uno de los países que tiene una de las
leyes más antiguas de la región promulgadas
desde el 2001.
El Habeas Data (artículo 200.°, inciso 3) es una
garantía constitucional vinculada al derecho de
acceso a la información pública y cuya finalidad
es la tutela jurisdiccional del derecho en mención.
Para Dalla Vía y Basterra (1999), esta garantía
es la representación convencional de hechos,
conceptos o instrucciones de forma apropiada
para la comunicación y procesamiento por medios
automáticos.
ISSN: 1812-6864
Reflexiones en torno al derecho de acceso a la información de los partidos políticos en el Perú
Reflections on the right of access to information of political parties in Peru
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional
ha realizado varios aportes relevantes sobre
los alcances de este derecho. Con respecto al
contenido de la información a entregarse, esta
debe ser «oportuna, incondicional y completa»
(Tribunal Constitucional, 2007). Inclusive,
se ha precisado que la información pública
solicitada debe ser entregada en términos
mínima o elementalmente razonables, lo
que supone que esta deberá ser cierta,
completa, clara y, además, actual (Tribunal
Constitucional, 2003). Asimismo, han
considerado que el derecho de acceso se vería
afectado siempre que la información que se
proporciona es fragmentaria, desactualizada,
incompleta, imprecisa, falsa, no oportuna o
errada. En suma, este derecho también ofrece
garantías para la entrega de la información en
términos de calidad y la celeridad (Tribunal
Constitucional, 2002).
Por su parte, el derecho de petición es otro
recurso vinculado al derecho de acceso a la
información. La Constitución Política (artículo
2.°, inciso 20) reconoce el derecho de toda
persona a formular peticiones por escrito,
individual o colectivamente, ante la autoridad
competente, la que está obligada a dar al
interesado una respuesta también por escrito
dentro del plazo legal, bajo responsabilidad.
Desde la doctrina jurídica, una definición
comprehensiva de este recurso —de acuerdo
con Chávez Salazar (1999)— sería el derecho
de toda persona que no es titular de derechos
subjetivos o de intereses legítimos, de dirigir
peticiones a los organismos, órganos y
personas-órgano que ejercen las funciones del
Poder sobre materias de competencia de estos.
En esencia, la aplicación de este derecho
fundamental tiene suma importancia en el
ámbito de la participación ciudadana, pues
permite a las personas dirigirse a los poderes
públicos —es decir, tanto a los órganos
parlamentarios como a los gobiernos— con
una petición cuyo contenido puede ser diverso.
No siempre se acepta el carácter político de
este derecho, pues es casi evidente que brinda
la posibilidad a la ciudadanía de participar en
la actividad del ente estatal.
Por otra parte, y con la finalidad de desarrollar
este derecho con mayor amplitud, este
recurso se encuentra regulado por la Ley
de Procedimiento Administrativo General,
básicamente en sus artículos 106.° y siguientes,
VOX JURIS (35) 1, 2018
131
y ofrece hasta cinco ámbitos de operatividad
del derecho en mención: 1. La petición
gracial, referida a la obtención de una decisión
administrativa como consecuencia de la
discrecionalidad y libre apreciación de un ente
administrativo; 2. la petición subjetiva, referida
a la solicitud individual o colectiva que tiene
por objeto el reconocimiento administrativo
de un derecho administrativo; 3. la petición
cívica, referida a la representación de un grupo
indeterminado de personas o de la colectividad
en su conjunto, la cual tiene por objeto la
protección y promoción del bien común y el
interés público; 4. la petición informativa,
referida a la obtención de documentación
oficial contenida en los bancos informativos o
registros manuales de la institución requerida; y
5. la petición consultiva, referida a la obtención
de un asesoramiento oficial con relación a una
materia administrativa concreta, puntual y
específica (Tribunal Constitucional, 2002).
No obstante, también se identifican ciertas
limitaciones de esta norma, pues obliga a
la autoridad a recibir la petición, pero no
necesariamente puede aprobarla (a veces
simplemente la puede denegar). Entonces, no
tendría la obligación de satisfacer lo solicitado
(Tribunal Constitucional, 2012) o no obtendría
una respuesta favorable a lo solicitado
(Tribunal Constitucional, 2001).
ACCESO A INFORMACIÓN PRIVADA
Lo expuesto en la sección anterior corresponde
a varios aspectos normativos de alcance
gubernamental; sin embargo, ¿el alcance solo
debería intervenir en el ejercicio de la función
pública y no a entidades privadas, las cuales,
en este caso, serían los partidos políticos?
Desde la jurisprudencia suministrada, en
esta sección se analizará la relación de
las entidades privadas con respecto a los
instrumentos que forman parte del derecho de
acceso a la información.
Al parecer, el legislador ha contemplado a las
entidades privadas como sujeto pasivo del
derecho de acceso a la información pública,
aunque solo se estarían considerando a las
que gestionen servicios públicos o ejerzan
una función administrativa (Ministerio de
Justicia y Derecho Humanos, 2014), tal
como se contempla en el artículo 9.° de la
Ley N.° 27806. Un ejemplo de ello es la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 127-136, 2018
132 José David Cotrina Campos
(2010), que considera factible la solicitud
de determinada información a los colegios
profesionales por ser entidades autónomas
con personalidad de derecho público, así
como la de los notarios en la medida en que
estarían cumpliendo una función pública
(Tribunal Constitucional, 2004).
Por otra parte, el Tribunal ha considerado
inicialmente que estas personas jurídicas
privadas únicamente tenían el deber de
informar sobre sus servicios, tarifas y las
funciones administrativas que realizan.
No obstante, se ha admitido la entrega de
información de diverso orden —por ejemplo,
sobre reclamaciones efectuadas, criterios de
evaluación para acceder a la universidad e,
incluso, grabaciones de programas radiales.
Con base en lo analizado y descrito, los
partidos políticos cuentan con cierta normativa
que, directa o indirectamente, proveen al
ciudadano, en cuanto son —asociaciones de
ciudadanos que constituyen personas jurídicas
de derecho privado cuyo objeto es participar
por medios lícitos, democráticamente, en los
asuntos públicos del país —de acuerdo a la
Ley de Organizaciones Políticas— y, como
indica Sartori (2000), son actores centrales del
sistema democrático.
Con respecto a su financiamiento, existe un
sistema de control externo que le compete
a la Gerencia de Supervisión de Fondos
Partidarios (GSFP), oficina adscrita a la
ONPE. Asimismo, de acuerdo al artículo 34.
° De la Ley Organizaciones, deben presentar
un informe financiero a los seis meses de
concluido el ejercicio anual; sin embargo,
es muy frecuente que dichas organizaciones
desestimen presentar de manera cooperativa
dicha información, pues carecen de sanciones
por incumplimiento.
La misma situación ocurre con la publicidad
de la contabilidad. La norma que regula este
componente es poco exigente. Obliga a que
los partidos lleven libros de contabilidad y
que dicha conservación dure hasta diez años
después de realizadas las actividades. (Tuesta
Soldevilla, 2008, p. 791). Pese a ello, y al no
establecerse mecanismos de transparencia en
la ley, cualquier actividad relacionada con el
acceso se encuentra a discreción de este tipo
de organizaciones.
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 127-136, 2018
Con la implementación del Reglamento de
Financiamiento y Supervisión de Fondos
Partidarios —aprobado por la ONPE en enero
de 2018— se espera la reglamentación de las
disposiciones legales relativas al financiamiento
y gastos de las organizaciones políticas,
candidatos a cargos de elección popular y
rendición de cuentas de los promotores y
autoridades sometidas a revocación.
Por otra parte, en el Registro de Organizaciones
Políticas del JNE solo se cuenta con un
aplicativo en el que se observa un registro de los
partidos en tiempo real y una relación sobre el
padrón de afiliados de los partidos registrados;
sin embargo, en su mayor parte está actualizado
únicamente hasta octubre de 2017. Por último,
con respecto a la información relacionada a
los candidatos, se cuenta con el portal Infogob
del JNE, el cual permite visualizar los datos
de todos los candidatos que postularon por
un cargo político, los partidos o movimientos
regionales o locales que existen por localidad,
así como los resultados de las elecciones. Sin
duda, este tipo de información, aunque no es
directamente proporcionada por los partidos,
es valiosa por la cantidad de información
sistematizada que brinda a la ciudadanía.
¿ES POSIBLE EJERCER ESTE
DERECHO EN LOS PARTIDOS
POLITICOS?
El derecho de acceso a la información parece o
se percibe tácitamente ligado a la democracia,
más aún si trasladamos su relevancia en
estos tiempos: un gobierno democrático es
igual a un gobierno transparente. Pese a ello,
señala Aguilar Rivera (2008, p. 9) que esta
figura resulta engañosa, pues aún se está
lejos de contar con la claridad conceptual
que requerimos. Por tanto, se identifica una
indeterminación conceptual.
Si bien este derecho es considerado como una
herramienta de control del manejo del erario
público por parte del Poder Ejecutivo, es
posible que deba ampliarse la lista de sujetos
pasivos en el ámbito de aplicación subjetivo.
Por ejemplo, los primeros de esta lista pueden
ser el Poder Judicial y el Parlamento, y,
posteriormente, se puede extender el ámbito de
aplicación del derecho a los partidos políticos,
entre otras entidades privadas, para que se
aprecie en su máximo esplendor.
ISSN: 1812-6864
Reflexiones en torno al derecho de acceso a la información de los partidos políticos en el Perú
Reflections on the right of access to information of political parties in Peru
Como se observó anteriormente, las entidades
privadas que prestan servicios públicos están
obligadas a una publicidad activa. En el caso
de los partidos políticos que no son órganos
estatales o titulares de poder público ni ejercen
funciones de trascendencia política, sino
que son de base asociativa, la información
analizada serviría de base para sopesar el
argumento de la obligación de publicitar y
no impedir o vulnerar el derecho de acceso
a la información que requiera un ciudadano.
Si bien no están obligados, sería la opción
más beneficiosa en aras de mejorar nuestra
democracia. El requerimiento de acceso
motivaría una nueva adecuación normativa
de transparencia propia de la concepción
democrática y constitucionalista en este país.
MÉXICO COMO PUNTO DE
REFERENCIA
En México se incorporan ciertos mecanismos
legales que permiten a la ciudadanía solicitar
información de los partidos políticos en materia
electoral. No obstante, pese a que el desarrollo
de este derecho es mucho más desarrollado que
cualquier país de la región, también presenta
defectos propios del desenvolvimiento de los
partidos en el sistema político mexicano.
Sus partidos tienen la obligación de presentar
informes ante el Instituto Federal Electoral, y
la Comisión de Fiscalización de los Recursos
Públicos de los Partidos y Agrupaciones
Políticas puede ordenar auditorías y
verificaciones. Además, los resultados deben
ser públicos al concluir el procedimiento
de fiscalización respectivo. Pese a todo,
la Constitución Mexicana no los obliga a
hacer pública información fundamental, lo
que resulta contradictorio a la máxime de
promover la participación del pueblo en la vida
democrática e incorporar a los ciudadanos al
ejercicio del poder público.
Cualquier ciudadano de dicho país puede
solicitar al Instituto Federal Electoral la
información relativa al uso de los recursos
públicos que reciban los partidos políticos y las
agrupaciones políticas nacionales, pero estos
no están obligados a publicar información sobre
sus fuentes de financiación. Lo ideal hubiera
sido que los partidos políticos hubieran estado
obligados no solo a transparentar los resultados
de auditorías, verificaciones y resoluciones,
VOX JURIS (35) 1, 2018
133
sino también el proceso mismo de gestación de
tales decisiones (Cárdenas, 2005).
Por otra parte, existen casos en que los partidos
políticos se han negado a dar información
respecto de sus afiliados o militantes.
Para defender su negativa, se escudan en
la protección de los datos personales. Por
ejemplo, en el 2008, el Tribunal Electoral
examinó el caso de la demanda de un ciudadano
que solicitó información al Partido de la
Revolución Democrática (PDR) para que este
le facilitara el padrón de afiliados por Entidad
Federativa. Sin embargo, el PRD, cumpliendo
con un requerimiento de la Unidad de Enlace
del Instituto Federal Electoral, solo presentó
un documento en el cual indicaba el número
total de afiliados por cada Entidad Federativa
bajo el argumento de que estaban protegiendo
los datos personales de sus afiliados.
Así, el colegiado electoral determinó que
la entrega del padrón de afiliados con los
nombres, apellidos y la especificación de
la Entidad Federativa a la que pertenecía
cada uno no afectaba el principio de
confidencialidad del dato personal. Divulgar
solo los datos brindados por la Entidad
Federativa resultaría complicado e imposible
de identificar, por lo que vulneraba el derecho
de acceso a la información.
CONCLUSIONES
Los partidos políticos son entidades cuasi
públicas, con responsabilidad y de interés
público. No solo son asociaciones altruistas;
son organizaciones complejas y, producto
de su dinámica, se configura la visión de un
país, así como la orientación de las políticas
públicas. De esta manera, los beneficios de
la divulgación y acceso a la información con
la que cuentan superan con creces el derecho
a la protección de la privacidad de estas
asociaciones.
Es cierto que existe un régimen formal y
constitucional que regula el derecho de
acceso a la información; sin embargo, aún
falta recorrer muchos caminos. El concepto
mismo de este derecho es incipiente en el
actual sistema de partidos. Las instituciones
políticas que la regulan, al parecer, la
proporcionan indirectamente, más no han
desarrollado mecanismos que permitan a los
ciudadanos solicitarla.
jose.david.cotrina@gmail.com
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 127-136, 2018
134 José David Cotrina Campos
Existe una probabilidad de que el derecho de
acceso a la información se vea confrontado con
la protección de la privacidad. Debe tenerse en
cuenta que aún es una preocupación en el Perú
por el pasado autoritario que vivió la democracia.
Por ello, es cuestión de ser minucioso con
respecto a las formas en las que operaría la norma
en los partidos políticos. No obstante, en la
espera es probable que mucha de la información
relevante que sea sensible a nuestro ordenamiento
democrático siga sin conocerse.
Este derecho fundamental puede ser
desarrollado o nivelado. Así, se presentan los
siguientes puntos a tomar en consideración: la
primera es la voluntad política, básicamente
de los legisladores, para enfatizar el acceso
a través de la creación de una normativa que
obligue gradualmente a los partidos a brindar
la información solicitada; en segundo lugar,
ampliar el enfoque de este derecho a partir de la
jurisprudencia y evolución institucional desde
la perspectiva comparada. En tal sentido, existe
un avance normativo y, sobre todo, institucional
de otros países, por ejemplo, de México.
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 REPRESENTACIÓN POLÍTICA: EL CIUDADANO
COMO PROTAGONISTADEL CAMBIO
POLITICAL REPRESENTATION: THE CITIZEN
Recibido: 26 de febrero de 2018
SUMARIO
• Introducción
• Ciudadanía como eje de la democracia
representativa
• Representación política: representando al
Estado y a los ciudadanos
• Objetivos de los partidos políticos en una
democracia representativa
• Conclusiones
RESUMEN
En una democracia representativa, el
ciudadano toma un rol preponderante para el
logro de una representación política adecuada.
Centrándonos en él, encontramos aspectos que
nos ayudan a entender que su rol dentro de una
comunidad política es más importante de lo
que se piensa. Ante esto, se hace una propuesta
de cómo el ciudadano debe participar en el
fortalecimiento de la democracia representativa.
Se revisa la representación política, la cual
tiene dos aspectos muy marcados: representa
al ciudadano y al Estado. Teniendo en cuenta
esto y nuestro recurrente problema de que el
ciudadano no se siente realmente representado,
recomendamos emprender acciones que
mejoren la comunicación política entre
representado y representante. No podíamos
dejar fuera a los partidos políticos, ya que
son un mecanismo de representación política.
Estudiamos sus objetivos en una democracia
representativa, y analizamos los problemas
de representación en los que están inmersos
actualmente y su posible origen para dar una
VOX JURIS (35) 1, 2018
AS PROTAGONIST OF CHANGE
María Rosa Casado Pérez
Bachiller en Ciencia Política
Universidad Nacional Federico Villareal
marocasado@gmail.com
Perú
Aceptado: 10 de marzo de 2018
alternativa que los ayude a retomar su papel en
la democracia representativa.
ABSTRACT
In a representative democracy, the citizen takes
a preponderant role for the achievement of
adequate political representation. Focusing on
him, we find aspects that help us understand
that his role in a political community is more
important than you think. Given this, a proposal
is made as to how the citizen should participate
in the strengthening of representative democracy.
The Political Representation is reviewed, which
has two very marked aspects: it represents the
citizen and the State. Taking into account this and
our recurrent problem that the citizen does not
feel really represented, we recommend to take on
actions that improve the political communication
between the represented and the representative.
We could not leave out the political parties,
since they are a mechanism of political
representation. We studied their objectives
within a representative democracy, and analyzed
their problem of representation in which they
are currently immersed and their possible origin
to give an alternative that helps them to resume
their role in representative democracy.
PALABRAS CLAVE
Democracia representativa, ciudadanía,
partidos políticos, representación política
KEY WORDS
Representative democracy, citizenship,
political parties, political representation
marocasado@gmail.com
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INTRODUCCIÓN
La representación política en una democracia
representativa es la base para que esta se
fortalezca. En ella, la ciudadanía cumple un
rol preponderante y se convierte en el actor
fundamental. El ciudadano es quien, en
primera instancia, deberá comprender que
la representación política es la manera más
efectiva de relacionarse con el Estado en este
tipo de democracia. Es necesario entender el rol
que cumple el representante y la dualidad que
tiene al asumir el cargo, el cual va más allá de
representar al ciudadano; asimismo, entender que
el cumplimiento de los objetivos de los partidos
políticos es esencial para una democracia
representativa, pues debilitan la democracia al
no cumplir su función representativa como tal.
Para entender esto, la autora ha abordado
la ciudadanía como el eje de la democracia
representativa, dirigiéndose luego a tratar la
representación política y su doble aspecto y
desembocar en los partidos políticos desde sus
objetivos en una democracia representativa.
En cada uno de los apartados se revisará la
problemática que se observa y se establecerán
propuestas que pretenden ser un aporte desde
el punto de vista del rol de la ciudadanía para
mejorar nuestra democracia representativa.
Asimismo, se resaltará la importancia que
tiene el ciudadano al hablar de una reforma
política de este tipo.
LA CIUDADANÍA COMO EJE DE LA
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
Las instituciones políticas democráticas tienen
como eje principal al ciudadano, considerado
un sujeto político que está adscrito a una
comunidad política organizada y que no existe
fuera de ella.
La ciudadanía no es una característica natural
del hombre, sino un constructo cultural 1 y
que, si bien el ciudadano es un ser individual,
también es un ser social, porque su existencia
como tal está enmarcada en referencia a su
libertad e igualdad frente a otro ciudadano,
quien lo reconoce como su igual. Además,
cuenta con un gobierno que garantiza la libertad
e igualdad de cada uno de los que pertenecen a
esa comunidad.
1 La Constitución Política del Perú reconoce como ciudadanos
a los peruanos mayores de 18 años (art. 30.°).
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María Rosa Casado Pérez
De allí que podamos decir que ciudadano
y gobierno democrático van de la mano,
puesto que solo existe en sociedades donde
las libertades individuales están garantizadas
por el Estado de derecho, donde los derechos
humanos están garantizados no solo para la
ciudadanía sino para la persona humana.
Por otro lado, la ciudadanía está relacionada
directamente con la participación, porque,
al ser miembro de una comunidad política,
tiene derechos y obligaciones frente a esta;
derechos como formar parte de la toma
de decisiones o ser representante de la
colectividad. El artículo 31.° de nuestra
Constitución Política señala claramente:
«Los ciudadanos tienen derecho a participar
en los asuntos públicos…». Asimismo,
señala que «es derecho y deber de los
vecinos participar en el Gobierno municipal
de su jurisdicción. La ley promueve los
mecanismos directos e indirectos de su
participación. Tienen derecho al voto los
ciudadanos en goce de su capacidad civil».
En el artículo 38.° también se indica: «Todos
los peruanos tienen el deber de honrar al Perú
y proteger los intereses nacionales, así como
respetar, cumplir y defender la Constitución
y el ordenamiento jurídico de la Nación».
Nuestra Constitución Política marca
claramente la pauta cuando expresa que como
ciudadanos tenemos el derecho de participar
en la vida política de nuestro país porque
somos miembros de la comunidad política.
Así, al formar parte de esa comunidad, las
decisiones que se tomen nos afectan de
manera directa e indirecta a nosotros y a
nuestros conciudadanos.
Hay que considerar que tenemos una obligación
con nosotros mismos como ciudadanos,
porque somos responsables no solo de proteger
nuestros intereses sino también los intereses
nacionales, los cuales versan sobre el bien
común. Si la ciudadanía no está debidamente
informada e interesada en las prácticas políticas
y desconfía de las instituciones representativas
para las que libre y voluntariamente elige
representantes, notaremos que la democracia
representativa se irá debilitando.
En este sentido, como ciudadanos tenemos
derechos y exigencias que cumplir —si lo que
se desea es que se atiendan nuestras demandas
e intereses, se protejan nuestras libertades y
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Representación política: el ciudadano como protagonistadel cambio
Political representation: the citizen as protagonist of change
se vele por nuestro bienestar—, así como un
compromiso a través de nuestra participación
política y representantes. Tenemos un rol
trascendente en este proceso, ya que nos
convertimos en la clave para que se atiendan
nuestras demandas, y las de otros ciudadanos
y personas que se encuentran dentro del
marco democrático.
Por otro lado, el ejercicio de la función
pública también está estrechamente ligado
a la ciudadanía porque pone sobre la mesa
aspectos claves: a) ciudadanos al servicio de la
Nación, b) personas idóneas para el desarrollo
de esas funciones, c) ciudadanos que deciden
y actúan en nombre de la institución a la que
pertenecen. Con esto deseamos resaltar que
si una persona se reconoce como ciudadano
y a su vez como funcionario público —es
decir, representa a la institución y como
recurso humano es parte importante para el
desempeño de las actividades que le competen
a esta institución estatal—, se puede decir
que también representa al Estado. Por ello, y
sin importar el servicio que brinde y el nivel
de Gobierno en el que se desenvuelva dicha
institución, este agente tiene relación directa
con la ciudadanía y su atención se centra en
estar al servicio del ciudadano y buscar el
bien común.
Consideramos que los ciudadanos no sabemos
el poder real que tenemos en la vida política
de nuestro país. Esto es consecuencia de que
no somos plenamente conscientes de nuestros
derechos y deberes, no nos hacemos responsables
y no sentimos una preocupación verdadera por
el bien común. Al no ser conscientes debilitamos
la democracia y asumimos que las estructuras e
instituciones solo son el problema, cuando en
realidad somos nosotros, los ciudadanos, los que
las integramos. Al no prestarle la debida atención
a las prácticas políticas y a la (re)construcción
de instituciones representativas —limitándonos
solo a nuestra actuación en la elección de
un representante con el que no mantenemos
ningún tipo de comunicación luego del proceso
electoral— es que las acciones y prácticas
posteriores no van con nuestras demandas como
ciudadanos, sino que responden a los intereses
de unos cuantos que se aprovecharon de nuestra
pasividad e inconciencia.
A partir de aquí, hay que buscar que el
ciudadano se plantee: ¿Qué puedo hacer yo
VOX JURIS (35) 1, 2018
139
como ciudadano, desde donde estoy, para
fortalecer nuestra democracia representativa?
La respuesta a esta pregunta no es difícil, pero
requiere que el ciudadano tome conciencia
sobre su importancia en el proceso de una
reforma política.
Frente a esto surge una nueva pregunta:
¿Cómo logramos esto? Pues bien: teniendo
en cuenta que la juventud es el futuro,
consideramos que debemos apuntar a
que estas ideas sean implantadas a los
miembros más pequeños de nuestra sociedad
(mediante cursos, talleres didácticos y hasta
aplicaciones para celulares) que, si bien aún
no son considerados ciudadanos, lo serán
más adelante y habrán crecido aspirando a
una cultura política cívica donde impere una
democracia representativa efectiva.
Complementando esta idea que tomará años
cristalizarse, deberemos tomar acciones para
trabajar a la par con la ciudadanía. En tal
sentido, se podrían realizar capacitaciones
cortas o videos en los cuales se fomente la
cultura política cívica para ir introduciendo
la toma de conciencia y la importancia de ser
un ciudadano informado. Estos elementos
podrían aprovecharse cada vez que un
ciudadano se dirige a cambiar su DNI o
hasta cuando espera en la cola de alguna
institución pública.
Ideas como estas hay muchas; parecen
insignificantes pero, sumadas al todo, se
convierten en grandes avances. Se debe
lograr que los ciudadanos se comprometan
a buscar alternativas que no necesariamente
den respuestas inmediatas o dentro de un solo
periodo electoral.
REPRESENTACIÓN POLÍTICA:
REPRESENTANDO AL ESTADO Y A LOS
CIUDADANOS
De acuerdo a la Real Academia de la Lengua
Española, se define representación política como
la «representación que ejercen los elegidos en
votaciones democráticas que no está sometida
a mandato imperativo» (RAE, 2001). Es decir
que los representantes pueden tomar acciones
y votar aplicando su propio criterio, entender
o saber frente a los compromisos anteriores
adquiridos con sus representados.
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140 María Rosa Casado Pérez
En base a lo antes indicado, Giovanni Sartori
(1999) nos explica —tomando como ejemplo
al Parlamento— la posición que asumen los
representantes una vez elegidos y asumido el
cargo: “Siguen hablando en nombre del pueblo
pero han de hacerlo también en nombre del
Estado; representan al pueblo pero también
deben gobernar sobre el pueblo” (página 4)
Por lo general, olvidamos este aspecto
importante cuando se trata el tema de
representación política. Se cree que un
representante elegido, el cual personaliza el
sentir de una parte de la sociedad, se debe
ciegamente a los intereses y demandas de
quienes lo eligieron, sin importar la idea del
bien común en el desarrollo de las funciones.
Sin embargo, y tal como lo dice Sartori, al
asumir sus funciones de representación ocurre
que si bien no pierde su representación, se
convierte en un actor político que también
representa al Estado, el cual va preferir
siempre el bien común. Esto no resulta
contradictorio, en realidad se complementa,
porque si un representante no contempla este
aspecto no podrá notar cuando el Estado u otro
representante están desarrollando prácticas
políticas contrarias al bien común o actuando
en beneficio de una minoría privilegiada.
Por otro lado, un nuevo problema surge
cuando los representantes se someten a las
exigencias del electorado, convirtiéndose en
simples delegados sin la facultad de legislar o
la función de decidir:
Cuanto más se sometan a las exigencias de
sus electores, más afectada queda su labor
de Gobierno por la prevalencia de intereses
localistas de estos sobre los generales.
Por tanto, la respuesta a la cuestión de si
la prohibición del mandato es necesaria
y ciertamente inherente a la democracia
representativa es definitivamente afirmativa.
Por mucho que los votantes deseen elegir
representantes que operen como su «chico
de los recados» o como los ejecutores de sus
instrucciones, es necesario resistirse a esta
exigencia y decirles que unos mandatarios
al servicio estricto de sus concretos electores
no harían sino menoscabar la democracia
representativa (Sartori, 1999, Página 4).
Si bien se busca que la ciudadanía se sienta
representada por quienes elige, también es
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importante hacerle conocer el doble rol que
cumple dicho representante. Es cierto que este
se debe a los que votaron por él, pero también
representa al Estado y, como tal, deberá pensar
en el bien común. Con esto no intentamos decir
que debe perder de vista a los que representa,
sino que se deben buscar mecanismos para
exponerle a la ciudadanía de manera asertiva
las razones de las decisiones que se toman y
bajo qué criterios, logrando que se sienta parte
del proceso y basándose en una comunicación
constante y bidireccional.
En nuestro país, la ciudadanía no se siente
realmente representada. La desconfianza en
nuestro Congreso de la República en octubre
del 2017 llegaba a un 72  % (El Comercio,
2017, gráf. 2). El principal motivo era que
la ciudadanía consideraba que este no tiene
buenos representantes y no veía los cambios
en su manera de desenvolverse. De lo anterior
se desglosa que, si no son considerados buenos
representantes, sus electores no sentirán que
los representan; es decir, no están cumpliendo
su función representativa a cabalidad. Ante
esto, observamos que los representantes se
han dedicado a realizar labores exclusivas
de legislatura y de fiscalización —en los
Gobiernos locales, por ejemplo, los regidores
se esfuerzan por fiscalizar a tiempo completo
a los alcaldes, dejando de lado su función
de representación— cuando su razón de
existir versa sobre la función representativa,
orientada a establecer una comunicación
constante entre el representado y
representante. Esto es necesario debido a que
el ciudadano desea que quien lo represente
entienda los intereses y necesidades que
lo mueven para que, al ser representado en
estos aspectos, el representante pueda tomar
decisiones y plasmarlos en prácticas políticas
que lo beneficien.
Como es una relación bidireccional, el
representante tiene que comunicarse con sus
representados a fin de escucharlo e incluirlo
en las prácticas políticas, así como explicarle
de manera sencilla el resultado de las mismas.
Esta relación se fortalece con el tiempo y
genera una relación de confianza, la cual, a su
vez, refuerza la democracia representativa. Es
ahí que se esperaría que los partidos políticos
se enfoquen.
Para lograr el cometido de mejorar la
comunicación política entre ciudadanos
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Representación política: el ciudadano como protagonistadel cambio
Political representation: the citizen as protagonist of change
y representantes —por ende, la función
representativa—, en primera instancia se
debe apostar por medidas que estén más al
alcance y disposición. Actualmente hacer uso
de las redes sociales y servicios electrónicos
para generar espacios de comunicación
política puede resultar de mucha ayuda,
pues apuntan a mejorar la imagen del
representante, quien se mostrará interesado
y preocupado por el ciudadano. Al respecto,
hay que tener cuidado con esta manera de
comunicarse, debido a que el tiempo de
espera de la respuestas debe ser corto y, si
no se tienen un manejo adecuado de estas
herramientas podría ser contraproducente
para la imagen del representante.
Si bien lo antes expuesto puede ser una buena
alternativa, la interacción presencial supera
muchas veces las expectativas. Con ella, un
representante puede fomentar la comunicación
real y auténtica, «basado en el interés que
tengo en lo que tienes que decirme y la
disposición que tengo a escucharte y dedicarte
un momento para ello». Los partidos políticos
deberían generar estos espacios que fortalecen
la representatividad y fomentan la participación
activa de la ciudadanía.
OBJETIVOS DE LOS PARTIDOS
POLÍTICOS EN UNA DEMOCRACIA
REPRESENTATIVA
Los partidos políticos son un canal democrático
y constituyen un mecanismo de representación
política; por tanto, representan la ideología,
intereses y necesidades de un sector específico
de la sociedad.
Max Weber señaló respecto a los partidos
políticos:
Llamamos partidos a las formas de
«socialización» que, descansando en
un reclutamiento (formalmente) libre,
tienen como fin proporcionar poder a
sus dirigentes dentro de una asociación
y otorgar por ese medio a sus miembros
activos determinadas probabilidades
ideales o materiales (la realización de
fines objetivos o el logro de ventajas
personales o ambas cosas). Pueden
ser formas de socialización efímeras
o de cierta duración, y aparecer como
asociaciones de toda clase y forma:
VOX JURIS (35) 1, 2018
141
séquitos carismáticos, servidumbres
tradicionales y adeptos racionales
(racionales con arreglo a fines,
racionales con arreglo a valores, según
una concepción del mundo). El acento
de su orientación puede inclinarse
más hacia intereses personales o más
hacia fines objetivos. Prácticamente
pueden dirigirse, oficialmente o de
hecho, de un modo exclusivo al logro
de poder para el jefe y la ocupación
de los puestos administrativos en
beneficio de sus propios cuadros
(partido de patronazgo) o pueden estar
dirigidos predominantemente y de modo
consciente por intereses de estamentos
o clases (partidos estamentales o
clasistas), por fines objetivos concretos
o por principios abstractos (partidos
ideológico = concepciones del
mundo). La conquista de los puestos
administrativos a favor de sus miembros
suele ser por lo menos un fin accesorio
y los “programas” objetivos no es raro
que solo sean medio de reclutamiento
para los que están fuera (como se citó
en Larrosa, 2007, p. 195).
Según Sartori (1980), un partido político
es “cualquier grupo político identificado
por una etiqueta oficial que representa
elecciones y puede sacar en elecciones (libre
o no) candidatos a cargos públicos”. Asimismo
indica que “no desarrollan para comunicar al
pueblo de los deseos de las autoridades, sino
para comunicar a las autoridades los deseos del
pueblo” (página 91)
A fin de cumplir con nuestro propósito
en este apartado, definiremos los partidos
políticos como instituciones democráticas
que tienen como principal objetivo promover
la participación de los ciudadanos en la
vida democrática, lo que significa que se
encargarán de establecer mecanismos que
faciliten el acceso de sus miembros a participar
en asuntos públicos y ser propuestos para ser
elegidos con base en sus lineamientos como
entidad política mediante el voto personal,
libre, secreto y obligatorio.
En la Ley de Partidos Políticos N.° 28094
(publicada el 1 de noviembre de 2003) se
establece que los fines y objetivos de los
partidos políticos son los siguientes:
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142 María Rosa Casado Pérez
1. Asegurar la vigencia y defensa del sistema
democrático.
2. Contribuir a preservar la paz, la libertad
y la vigencia de los derechos humanos
consagrados por la legislación peruana y los
tratados internacionales a los que se adhiere
el Estado.
3. Formular sus idearios, planes y programas
que reflejen sus propuestas para el desarrollo
nacional, de acuerdo a su visión de país.
4. Representar la voluntad de los ciudadanos y
canalizar la opinión pública.
5. Contribuir con la educación y participación
política de la población, con el objeto de
forjar una cultura cívica y democrática, que
permita formar ciudadanos capacitados para
asumir funciones públicas.
6. Participar en procesos electorales.
7. Contribuir a la gobernabilidad del país.
8. Realizar actividades de cooperación y
proyección social.
9. Las demás que sean compatibles con sus
fines y que se encuentren dentro del marco
normativo establecido por la presente ley.
A razón de lo que venimos desarrollando,
debemos resaltar que los partidos políticos se
encargan en gran medida de mantener los lazos
vivos comunicantes entre la ciudadanía y los
órganos estatales. Cuando esto no se da, surge
la desinformación o la mala información. La
ciudadanía se deja llevar por los rumores y a
veces, cuando la información formal llega, ya
se produjeron conflictos irreconciliables.
Los partidos políticos en nuestro país se
encuentran entre las instituciones menos
confiables, con un 78  % de desconfianza (El
Comercio, 2017, gráf. 2). Esto se debe a que la
gente los ve como entidades que no funcionan,
no están organizadas y actúan con visión
a corto plazo y solo para fines electorales
(caudillismo, clientelismo).
Entendemos que los partidos políticos no
cumplen sus objetivos adecuadamente porque
en la práctica surgen para que sus líderes
o dirigentes de turno obtengan un cargo de
representación que les ayude a alcanzar sus
intereses personales. Esto los lleva a olvidarse
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de sus electores y de las demandas por las
cuales fueron elegidos durante su periodo
electo. Por lo general, estos partidos políticos
desaparecen entre elecciones y retornan con
fuerza a la hora de un nuevo proceso electoral.
Esto sucede porque surgen por las razones
equivocadas y son impulsados por un liderazgo
personal orientado a beneficios personales.
Una manifestación tangible de esto es el
transfuguismo, entendido como pasarse de
un partido político a otro, inclusive durante
el periodo electoral en el que el representante
fue elegido. Ante este comportamiento, surge
la decepción del elector. Quienes sí eligieron
por un sentimiento de identificación con el
partido político al que pertenecían, se sentirán
traicionados, abandonados y no representados.
Por otro lado, los problemas de los partidos
políticos no residen solamente en un problema
para establecerse como una organización
duradera (esperanza de vida mayor a la de
sus dirigentes), bien establecida y articulada;
también se ve expresada en la incapacidad de
renovar los cuadros políticos dirigenciales, la
pérdida de representación y la incapacidad para
poner en agenda las demandas o propuestas de
los electores.
Ante todos estos sucesos, la ciudadanía no
entiende la razón del partido político y comienza
a descartarla como una opción válida para la
representación política. Entonces, empieza a
creer que este tipo de organización o institución
entorpece la representación. No obstante, si
bien el partido político se constituye como una
institución, está conformado por ciudadanos,
quienes son el eje fundamental de la democracia
representativa y, como tal, tienen el derecho y la
responsabilidad de participar en la vida política
del país. Si eso es así, los ciudadanos deben
hacerse responsables de que instituciones como
los partidos políticos tengan un espacio dentro
de la democracia representativa.
Una institución no es mala en sí misma, sino
que actúa de acuerdo a quienes la lideran o
conforman. Así pues, si la ciudadanía estuviera
bien informada, estaría en la capacidad de
formar partidos políticos capaces de cumplir
los objetivos para los que fueron creados.
Porque una ciudadanía libre e informada
garantiza que las instituciones sean eficaces en
el cumplimiento de los objetivos para los que
fueron pensados.
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Representación política: el ciudadano como protagonistadel cambio 143
Political representation: the citizen as protagonist of change

CONCLUSIONES FUENTES DE INFORMACIÓN

Al ser el eje de la democracia representativa, la Fuentes bibliográficas
ciudadanía necesita contar con representantes
e instituciones que puedan entender y atender Constitución Política del Perú (2003) Edición
sus intereses, libertades y bienestar en un del Congreso de la Republica
marco democrático.
Sartori, G. (1999) Partidos y sistemas de
Se deben implementar programas o cursos para partidos. Madrid: Alianza Universidad.
que los miembros más pequeños de nuestra
sociedad crezcan aspirando a una cultura Sartori, Giovanni (1980) “Partidos y Sistemas
política cívica donde impere una democracia de Partidos” Alianza Universidad, Madrid
representativa efectiva.
Fuentes electrónicas
La dualidad de la representación política debe
Constitución Política del Perú (1993).
ser entendida como una complementariedad
Recuperado del sitio de internet del Congreso
y no como un problema en el desarrollo de la
de la República: http://www4.congreso.gob.
función de representación, pues ayuda a que
pe/ntley/Imagenes/Constitu/Cons1993.pdf
tanto el Estado como la ciudadanía no pierdan
el bien común. El Comercio. (1 de octubre de 2017). Encuesta:
¿en qué instituciones confían los peruanos?
Lo que se busca con la representación política
Recuperado de https://elcomercio.pe/politica/
es que nuestra sociedad esté conformada
encuesta-instituciones-confian-peruanos-
por instituciones y prácticas políticas que
noticia-462214
permanezcan en sintonía con las demandas
ciudadanas. Larrosa Haro, M. (2007). Partidos políticos,
sistemas electorales y sistemas de partidos. En
No solo basta con presentarse igual a los
G. Emmerich y V. Alarcón (Comps), Tratado
representados; es necesario interiorizar lo que
de ciencia política (pp. 193-213). México:
desean y necesitan para buscar alternativas que
Antrophos. Recuperado de http://www.izt.
puedan llegar a producir resultados tangibles.
uam.mx/mydes/wp-content/uploads/2016/03/
Debemos aspirar a una cultura cívica en la Tratado_Ciencia_PoliticaGEE-VAO1.pdf
cual el ciudadano sea un actor activo y no viva
Ley N.° 28094, Ley de Partidos Políticos.
subordinado pasivamente a las decisiones de
(1 de noviembre de 2013). Recuperado de
sus representantes; que se informe e involucre
https://oig.cepal.org/sites/default/files/2003_
en los temas del Gobierno, demostrando así un
ley28094_per.pdf
moderado interés en política.
Real Academia Española. (2001).
Una ciudadanía libre e informada garantizará
Representación. En Diccionario de la lengua
que las instituciones democráticas sean
española (22.a ed.). Recuperado de http://dle.
eficaces en el cumplimiento de los objetivos
rae.es/?id=W4VMjJb
para los que fueron pensadas.

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VOX JURIS (35) 1, 2018
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 137-143, 2018
 REFORMA POLÍTICA EN LA ORGANIZACIÓN DEL CONGRESO
DE LA REPÚBLICA: ¿ES NECESARIO RESTITUIR EL SISTEMA
BICAMERAL EN EL CONGRESO PERUANO?

 POLITICAL REFORM IN THE ORGANIZATION OF THE CONGRESS

OF THE REPUBLIC: IS IT NECESSARY TO RESTITUTE THE
BICAMERAL SYSTEM IN THE PERUVIAN CONGRESS?

Dr. Dr. H.c. Ernesto Álvarez Miranda

Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de San Martín de Porres
ealvarezm@usmp.pe
Perú

Abg. Rosemary Ugaz Marquina

Abogada USMP
rosemary_ugaz@usmp.pe
Perú

Recibido: 8 de marzo de 2018 Aceptado: 26 de marzo de 2018

SUMARIO Republic in the Peruvian constitutional system

• Introducción
• Rol del Congreso de la República en el
sistema constitucional peruano
• Democracia representativa en el sistema de
representación unicameral y bicameral
• Elementos de análisis para el retorno a la
bicameralidad.
• Conclusiones
is analyzed. To do this, it explains what the
principle of representative democracy and
its main characteristics in the “unicameral”
and “bicameral” representation systems of
the Congress of the Republic. Subsequently,
the bills that propose to restore the bicameral
system in the current Congress are analyzed
and the possible legal and political effects that
could cause its return in the current Peruvian
politics are exposed.

PALABRAS CLAVES
RESUMEN
Congreso de la República, bicameralidad,
En el desarrollo del presente  artículo, se Democracia representativa, reforma
analiza la posición institucional del Congreso constitucional.
de la República en el sistema constitucional
peruano. Para ello, se explica en qué consiste
el principio de democracia representativa y KEYWORDS
sus características principales en los sistemas
de representación “unicameral” y “bicameral” Congress of the Republic, bicameral,
del Congreso de la República. Posteriormente, Representative democracy, constitutional
se analizan los proyectos de ley que proponen reform.
restituir el sistema bicameral en el Congreso
actual y se exponen los posibles efectos INTRODUCCIÓN
jurídicos y políticos que podría causar su
retorno en la política peruana actual. EL principio democrático contenido en el
artículo 45º de la Constitución, según el cual el
poder del Estado emana del pueblo, implica que
ABSTRACT la titularidad de los cargos públicos sólo puede
In the development of this article, the ser legítima si su origen, de manera mediata
institutional position of the Congress of the o inmediata, se funda en un acto concreto

rosemary_ugaz@usmp.pe / rosemary_ugaz@usmp.pe
VOX JURIS (35) 1, 2018
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 145-152, 2018
146 Ernesto Álvarez Miranda / Rosemary Ugaz Marquina
que expresa la voluntad popular, y siempre
que su ejercicio se haga con las limitaciones
y responsabilidades que la Constitución y las
leyes establecen.
El Congreso de la República es el poder
constituido por naturaleza de garantizar que
la democracia representativa se concrete,
siendo su principal herramienta su forma de
organización.
Así de las cosas, nuestro último proceso
constituyente, reformó la organización
del referido Poder del Estado, decisión
respaldada ante la crisis política existente
a inicios de los noventa y la ineficiencia de
la labor legislativa. Es así como, nuestra
constitución actual, en su artículo 90°
identifica la composición del Congreso de la
República como una cámara única.
Por ello, consideramos que el debate
constitucional, respecto al retorno a la
bicameralidad del Congreso de la República,
es realmente importante para un análisis serio
respecto a la reforma política del Estado.
En el desarrollo de las siguientes páginas,
identificaremos el rol que cumple el Congreso
de la Republica en optimizar la democracia
representativa, así como la justificación
constitucional del regreso a la composición
bicameral del Congreso de la República.
ROL DEL CONGRESO DE LA
REPÚBLICA EN EL SISTEMA
CONSTITUCIONAL PERUANO
Desde nuestra Constitución, el Congreso de
la República se identifica como la institución
constitucional que cumple funciones de
representación, legislación y control (artículo
102º de la Constitución), es decir, un poder
constituido encargado de ser el “órgano
representativo de la Nación” (artículo 2º de su
Reglamento Normativo)
Es decir, se rige bajo el principio de democracia
representativa, la cual desde el artículo 43º
de la Constitución forma parte de su propia
esencia como poder del Estado, cuya función
primordial es hacer realidad dicho principio
constitucional en nuestra comunidad política,
el cual se organiza en una única cámara de
representación de acuerdo al artículo 90° de
la Constitución.
rosemary_ugaz@usmp.pe / rosemary_ugaz@usmp.pe
VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 145-152, 2018
Para mayor desarrollo, el Congreso de la
República se refleja en nuestra Constitución,
desde la composición del artículo 45º de
nuestra Constitución, que establece que “el
poder del Estado emana del pueblo”, y quienes
lo ejercen “lo hacen con las limitaciones y
responsabilidades que la Constitución y las
leyes establecen”.
Lo anterior, va de la mano con el artículo 43º de
la misma Carta nos hace mención que el Perú es
una república “democrática”, así como social,
independiente y soberana; y que su gobierno
es, además de unitario y descentralizado,
“representativo”, el cual se organiza según el
principio de separación de poderes.
En ese sentido, el Congreso de la República es
un órgano deliberativo por naturaleza, es así
que el Tribunal Constitucional Peruano, en su
jurisprudencia ha desarrolla que:
“[u]no de los espacios idóneos y
predominantes para materializar dicho
proceso de deliberación es el Congreso.
En efecto, este es un auténtico órgano
deliberante” (Tribunal Constitucional,
2017).
Por ello, es necesario que la práctica deliberativa
del Congreso peruano venga determinada por
la finalidad de
“enriquecer el debate no solo en cuanto
a lo referido a la información que se
pueda brindar, sino también en cuanto
a perspectivas y enfoques. Y es que es la
calidad del proceso deliberativo la que
legitima la función legislativa, de ahí
que se afirme que una norma jurídica se
legitima como resultado de la deliberación
general, y no de la voluntad general”
(Tribunal Constitucional, 2017).
Coincidimos en que la misión central del
parlamento es de carácter deliberativo. Es
decir, presentar los diferentes puntos de vista
e intereses de la sociedad con la finalidad de
llegar a acuerdos políticos.
Actualmente, existe una falta de
representatividad y probablemente sea adecuado
repotenciar los mecanismos que la Constitución
provee para que el Parlamento “refuerce su vital
rol institucional, cual es el de ser un verdadero
canal y puente entre las aspiraciones ciudadanas
y las políticas gubernamentales”. (Tribunal
Constitucional, 2006)
ISSN: 1812-6864
Reforma política en la organización del congreso de la república:
¿es necesario restituir el sistema bicameral en el congreso peruano?
Political reform in the organization of the congress of the republic:
is it necessary to restitute the bicameral system in the peruvian congress?
En el desarrollo de líneas posteriores,
identificaremos las principales características
de la democracia representa y su relación con
la organización del Congreso de la República.
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA EN
EL SISTEMA DE REPRESENTACIÓN
UNICAMERAL Y BICAMERAL EN EL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Para el Tribunal Constitucional Peruano, la
democracia representativa, es entendida como
aquella forma de autogobierno en la que
“existe la conjugación armónica del principio
político de soberanía popular con un cauce
racional de deliberación que permita atender
las distintas necesidades de la población”
(Tribunal Constitucional, 2005).
Por ello, la relación entre Constitución,
Parlamento y democracia representativa,
resulta consustancial a nuestro sistema político,
conforme a la definición del Poder Legislativo
como aquel cuya autoridad ha sido delegada
por el Pueblo como fuente originaria del poder.
Por tanto, la legitimidad democrática del
Congreso depende de su capacidad para
generar esa racionalidad deliberativa en el
ejercicio de sus funcione.
Podemos partir de la descripción del sistema
unicameral de representación en el Congreso
de la República, establecido en el artículo 90°
de la Constitución parte de un modelo propio
del período de reformas que se inició en 1992,
y qué a decir de la doctrina, se caracterizó
“por menores niveles de representación y de
deliberación, a favor del menor costo de la
institución parlamentaria y la toma más rápida
de decisiones” Delgado-Guembes, (2011).
Dicho sistema, sin embargo, ha sido objeto de
variadas críticas, las cuales afirman el fracaso
de dicho sistema “expresado en su absoluta
sumisión al poder presidencial, la renuncia
a su función de control y la falta de calidad
de la producción legislativa, condicionada
exclusivamente por las necesidades y
conveniencias del gobierno” (Blancas
Bustamante, 2001,p. 45)
Aun cuando en tradición constitucional,
bicameralismo ha sido la regla general,
también es verdad que durante el siglo XX
dicho sistema fue objeto de severos ataques
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VOX JURIS (35) 1, 2018
147
que reprochaban su carácter elitista o, en otros
casos, en su excesiva politización.
Así, cambia nuestro paradigma constitucional
de inicios de los años 90´s propuso establecer
el debate de si las reformas serían vitales
para lograr que nuestro Congreso de la
República sea más representativo y que,
por ende, permita abrir este espacio público
a los intereses de todos los representados.
Desde luego, dicha tarea seguramente “habrá
de partir del reforzamiento de los partidos
políticos, que son los que ofrecen al electorado
los candidatos idóneos para representarlos”
(Tribunal Constitucional, 2006); pero,
centrando por ahora nuestra atención en el
Poder Legislativo como institución, el fin
que de éste ha de esperarse no puede ser otro
que el de convertirse en un “auténtico foro
deliberativo, vale decir, un espacio donde el
intercambio de ideas a favor y en contra de una
posición determinada permite que la decisión
finalmente adoptada represente los intereses
de todos” (Nino, C, 1997, p. 161), y genere
como resultado una verdadera Waldron (2016)
“legislación representativa”.
Así de las cosas, el profesor José Miguel
Rojas Bernal (2017), en su estudio al respecto,
propuso que de los diversos diagnósticos
que han sido efectuados sobre el sistema
unicameral en el Perú, y su impacto sobre
el nivel de representatividad del Congreso
peruano, es posible mencionar cuando menos
las siguientes:
1. Problemas en la selección de los temas de
la agenda del Congreso peruano: como
ha referido la doctrina, el unicameralismo
ha tenido como uno de sus resultados
negativos, el que la agenda de las sesiones
se fije por un “criterio de coyuntura”, por
“reciprocidad entre las distintas agrupaciones
parlamentarias”, o también por la “capacidad
de agencia e influencia del gobierno”. En ese
contexto, lo que finalmente se debate en las
comisiones o en el Pleno no se selecciona
en base a la importancia o prioridad de los
temas, “sino en función de las distintas
agendas de los actores interesados en atender
demandas populares de las localidades o de
potenciales electores”
2. Uso excesivo de la exoneración de la
segunda votación: se ha señalado así que
la regla de la obligatoriedad de la segunda
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148 Ernesto Álvarez Miranda / Rosemary Ugaz Marquina
votación “en la práctica se exonera en más
del 90% de los casos, con lo cual el proceso
de recalentamiento se intensifica privando a
los representantes de espacios adicionales
de prevención, prudencia y reflexión”. De
este modo, por ejemplo, en el quinquenio
parlamentario 2006-2011, fueron exonerados
de segunda votación, por el Pleno del
Congreso de la República, “572 dictámenes
de 626 que requerían ese trámite. Es decir, el
91.37% de los dictámenes que requerían de
segunda votación fue exonerado. Sólo fueron
votados en segunda votación 54 dictámenes”
(Proyecto de Ley N° 2341/2012-CR).
3. Escaso nivel de debate de los proyectos de
ley a nivel de las comisiones ordinarias: en
efecto, a raíz de las últimas modificaciones
que han tenido por objeto reducir el número
de los debates en el Pleno y trasladar esa
competencia deliberativa a las comisiones,
se ha generado un “sobredimensionamiento”
del papel de las comisiones ordinarias;
pese a lo cual, existe evidencia de que los
congresistas que integran dichas comisiones
no suelen investigar, estudiar ni preparar
su participación en el debate (Reflexión
democrática, 2012) , lo que genera que el
trabajo a nivel de comisiones genere una
“puerta abierta para el procesamiento laxo
de propuestas normativas, conforme al cual
se transfiere a las Comisiones alternativas
legislativas impropias o inconvenientes”
(Delgado Guembres, 2014). Por ello, se
afirma con razón que este procedimiento
de “desconcentración” del Pleno y
“sobredimensionamiento” de las comisiones
no ha permitido asegurar “la aprobación
de normas socialmente convenientes o
necesarias, sino cumplir con la formalidad
de las reglas que permiten que la mayoría
convierta en ley lo que quiera que haya
sido incluido en la agenda de la sesión,
sin plan alguno ni objetivos nacionales
o institucionales” Idem. Ese escenario
no cambia si se tiene en cuenta el escaso
número de consultas que son realizadas por
los congresistas a la sociedad civil sobre
los proyectos de ley que se proponen y
debaten en el Congreso (Asociación civil
transparencia, 2017).
4. Finalmente, ello parece tener como correlato
el considerable número de autógrafas que
son observadas por el Ejecutivo, en los
últimos años.
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 145-152, 2018
5. Ineficiencia en la elección de altos funcionarios
del Estado: según nuestra Constitución, el
Congreso de la República tiene la función
de designar y/o ratificar a los miembros de
ciertos organismos constitucionalmente
autónomos, tales el Contralor General de
la República, el Defensor del Pueblo, los
miembros del Tribunal Constitucional, el
Directorio del Banco Central de Reserva y
el Superintendente de Banca y Seguros; y
asimismo, le corresponde removerlos en los
casos previstos en la Constitución (artículo
6º del Reglamento Normativo del Congreso).
Sin embargo, como es de conocimiento
general, el Congreso de la República no ha
venido cumpliendo dicha función con la
debida diligencia, no sólo en lo que se refiere
a la oportunidad de los nombramientos, sino
también al perfil de los candidatos que son
finalmente elegidos, con las consecuencias
negativas que todo esto supone para la buena
marcha de aquellas instituciones.
Es por lo anteriormente señalado que, el
sistema unicameral, junto a otros factores
de nuestro sistema político, no se proponen
como mecanismos adecuados para concretar el
principio de democracia representativa en sede
parlamentaria.
Por ello, es importante poner en discusión
para la reforma política en el país, el cambio
constitucional de organización del Congreso de
la República, es decir, si es viable la alternativa
bicameral y de ser así, cómo ésta podría ser
implementada en nuestro país.
ELEMENTOS DE ANÁLISIS PARA EL
RETORNO A LA BICAMERALIDAD
Para definir el sistema bicameral de
organización del parlamento, debe tener
en cuenta su origen que “es fruto del
compromiso entre fuerzas políticas, expresa la
heterogeneidad del cuerpo social y sirve para
el compromiso y la moderación” (Sánchez de
Dios, M., 2004).
También se describe a este mismo sistema
como el capaz de enfrentar “disfunciones
parlamentarias como los problemas de la tiranía
de la mayoría, de la tiranía de las minorías, o
el del voto circular”, además de “entrenar a la
clase política antes de pasar al primer plano, o
bien para recoger su experiencia en la fase de
retiro” (op. cit. 2004).
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Reforma política en la organización del congreso de la república:
¿es necesario restituir el sistema bicameral en el congreso peruano?
Political reform in the organization of the congress of the republic:
is it necessary to restitute the bicameral system in the peruvian congress?
Por ello, las virtudes de este sistema
han sido bien justificadas a través de la
denominada “dualidad de niveles de
representación” que pretendió garantizar
el liberalismo; es decir, “[a] la voluntad
considerada superficial y contingente
surgida del voto popular directo, se opuso
la necesidad de una representación de la
nación más profunda y menos propensa
a las variaciones de opinión” (Garrido
López, 2016, 65).
Desde la experiencia comparada, el sistema
bicameral también ha recibido críticas, cuando
éste no resulta funcional al fin constitucional
que pretende optimizar. Así, por ejemplo,
cierto sector de la doctrina afirma que, en
los Estados federales, la segunda Cámara no
funciona como Cámara territorial “sino que
reproduce la misma dinámica partidista de la
primera Cámara. En la práctica, la supuesta
representación especial carece de especialidad
territorial y deviene representación política
mediada por partidos” (Garrido López &
Saenz, 2014).
Por el contrario, para esta corriente doctrinaria,
la incorporación de los “intereses políticos
territoriales” no requiere crear una segunda
Cámara, sino que ello depende “del sistema
electoral y de los partidos que operan en los
dos niveles territoriales” idem. Por tanto, se
llega a afirmar, que desde una perspectiva
comparada las Segundas Cámaras federales no
son verdaderos cauces de una representatividad
alternativa a la ofrecida por el sistema de
partidos, y en ese sentido su declive se expresa en
que “han derivado en instituciones irrelevantes
(caso de Canadá, Austria y Bélgica), se han
convertido en cámaras representativas del
mismo pueblo ya representado, y de forma
mucho más representativa, en la Cámara baja
(caso de EE.UU. y Suiza), o son utilizadas por
la oposición como instrumento de bloqueo
contramayoritario frente a la acción del
Gobierno federal (caso de Australia)”.
Ello explicaría el retroceso del bicameralismo
en varios sistemas políticos de Estados
federales y sin estructura federal (Garrido
López, 2014).
Si bien al unicameralismo se le reprocha el
constituir una forma de acelerar los procesos
parlamentarios, que “tiende en efecto a
empeorar la capacidad productiva del régimen
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VOX JURIS (35) 1, 2018
149
representativo, porque se minimiza la discusión
de las objeciones, se carece de un punto de
inflexión cuando hay falta de concordia entre
el gobierno y el parlamento; lo cierto es que
el “argumento de la mayor reflexión” como
ventaja comparativa del sistema bicameral
sería falaz, pues la Cámara Alta “está reclutada
no menos políticamente que la Cámara Baja”.
En principio se afirma con razón, que la
mayor reflexión no sería consecuencia del
número de cámaras, sino de la calidad de los
representantes.
Dicho en otras palabras: la mejor asamblea no
es la que tiene el diseño institucional perfecto,
sea de una o de dos Cámaras, sino la integrada
por representantes probos, capaces y dedicados
a la República”.
Sin embargo, no puede dejarse de lado, que la
principal ventaja el dotar al Congreso de una
segunda cámara revisora (o como elemento
de control): dejar de lado que la toma de
decisiones en el ámbito parlamentario siempre
obedecerá a razones políticas, motivo por el
cual por más que se pretenda considerar al
senado como la ‘cámara reflexiva’, ésta será
siempre tan ‘política’ como la ‘cámara joven’.
Las decisiones del senado, tal como ocurre en
la cámara de diputados, serán “el resultado
de la correlación de fuerzas, de las alianzas o
acuerdos políticos a los que puedan arribar las
bancadas, más que a la reflexión, al análisis o
la revisión serena de los proyectos aprobados
en primera instancia en la primera cámara”
(Salcedo Cuadros, C, 2015, 67)
Por ello, una reforma constitucional en la
organización del Congreso Peruano, no solo
será ventajosa porque
“ se asigna al Senado un marco de
responsabilidades basado en un conjunto
distinto de temas respecto del cual tiene
competencias excluyentes respecto de
la Cámara de Diputados, y además
es integrado o elegido según criterios
disímiles a aquellos según los cuales
se elige a la Cámara de Diputados, es
predecible que la mayor diversidad y
el carácter bicameral (…) mejorará en
efecto la capacidad de la institución
parlamentaria para agregar valor público
en el proceso de transformación de la
demanda en resultados corporativos”
(Delgado Guembes, 2014).
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150 Ernesto Álvarez Miranda / Rosemary Ugaz Marquina
Sino porque, desde nuestro aporte,
consideramos el retorno a la bicameralidad se
justifica en la medida que cumple con garantizar
las dos funciones naturales del Congreso de la
República: la deliberativa y de representación.
Para la garantía de esta última, es necesaria
una representación de un primer tipo, es
decir, directa, de la comunidad con su
líder. Con ello, los electores de un distrito
electoral determinaran a su representante,
con la finalidad de intermediar tendencias e
intereses de manera directa, lo cual conlleva
el reclutamiento de líderes locales, los cuales
conformarían la cámara de diputados.
Lo anterior debe complementarse con la
representación de segundo tipo, la del Bien
Común, es decir, la de los intereses nacionales,
a cargo precisamente de representantes
elegidos en distrito nacional único, que deben
su elección y deben tratar de reelegirse no
atendiendo a determinada circunscripción
o determinado grupo social localizado de
interés, sino a tendencias e intereses de carácter
nacional, grandes corrientes de opinión que se
expresan por encima de la territorialidad de
provincias y regiones, los cuales conformarían
la cámara de senadores.
Teniendo en cuenta estas premisas,
observaremos si los proyectos de ley de reforma
del sistema de organización del Congreso de
la República cumplen con las observaciones
planeadas.
Al respecto podemos observar que, en el
caso del Proyecto de Ley 1678/2016-CR,
se propone que la Cámara de Senadores sea
elegida por las Regiones (dos por cada una de
ellas), mientras que la Cámara de Diputados,
lo sea por distrito electoral, en número
proporcional a sus electores, conforme a Ley.
Por su parte, el Proyecto de Ley 1740/2017-
CR, plantea que mientras el Senado se elige
por distrito electoral único (garantizando así
una suerte de “representación nacional”), la
Cámara de Diputados sería elegida por distrito
electoral múltiple (favoreciendo con ello una
“representatividad territorial”).
Es decir, en el primer proyecto pretende
también impulsar la descentralización mediante
la elección de los senadores desde un punto
de vista regional, mientras que el segundo
proyecto, propone un retorno semejante a la
organización de la Constitución de 1979.
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VOX JURIS, Lima (Perú) 35 (1): 145-152, 2018
Desde un punto de vista general, ambos
proyectos de ley apuntan a un modelo de
bicameralismo “desigual” o “imperfecto” en el
que las dos cámaras de distinta composición,
poseen distintas funciones y un similar poder
de veto.
Para ambos proyectos, el perfil de los
miembros de cada cámara asegura una
mirada distinta sobre las necesidades de
la representación nacional.
Se exige que los senadores y diputados sean
peruanos de nacimiento y gocen de derecho
de sufragio. Sin embargo, también establecen
que, para acceder al Senado, el ciudadano debe
haber cumplido 35 años de edad (a diferencia
de los 25 años de edad que se exige para ser
diputado), y en el caso específico del Proyecto
de Ley N.º 1678/2016-CR, agrega que el
senador debe ser profesional o haber sido
diputado por 2 períodos.
Las referidas limitaciones, si podrían permitirse
en nuestro ordenamiento jurídico al ser un
ejercicio legítimo de la restricción al derecho
a ser elegido, en tanto se trata de restricciones
que no sólo están permitidas por la Constitución
y la Convención Americana, sino que además
devienen en razonables y proporcionales al fin
que pretenden optimizar, cual es el principio
de democracia representativa, lo cual pasa por
garantizar un adecuado perfil de quienes han de
integrar una cámara cuya función será revisar
con mayor criterio técnico y especializado lo
que ha sido aprobado en una primera instancia.
Por tanto, se encuentra justificada las
características específicas que pueden
diferenciar a un diputado y un senador, así
como la diferencia en sus funciones, pues
tal como indica el profesor Sartori si las dos
cámaras son muy parecidas, se facilita la
gobernabilidad, pero no sirve al propósito
de control o balance; pero si son diferentes
“aseguran un mayor control, pero también
prometen conflicto y estancamientos” (Sartori,
1999, p.201).
Por esa razón, el autor sostiene que, a mayor
desigualdad de poder entre las cámaras,
debe favorecerse una mayor diferencia en la
composición entre ellas, y a la inversa: “cuanto
más fuerte sea el bicameralismo, tanto más
debemos buscar su semejanza” (Sartori, 1999,
p.203).
ISSN: 1812-6864
Reforma política en la organización del congreso de la república:
¿es necesario restituir el sistema bicameral en el congreso peruano?
Political reform in the organization of the congress of the republic:
is it necessary to restitute the bicameral system in the peruvian congress?
Teniendo en cuenta las consideraciones
planteadas, observamos que el proyecto Ley
1740/2017-CR, se encontraría más acorde a
la visión de bicameralismo que planteamos,
pues por un lado cámara de diputados
tendría una presentación directa, al tener en
cuenta la elección de líderes comunitarios de
acuerdo a cada circunscripción, mientras que
la elección del Senado se elige por distrito
electoral único, con requisitos específicos que
permitiría darle una connotación nacional a
la representación de intereses y reflexión que
dotarían de calidad a la producción normativa
del Congreso de la República.
Finalmente, consideramos necesario la
reforma de la organización del Congreso de la
República y el retorno a la bicameralidad debe
ser aprobado, esta premisa no vulneraría la
fórmula política la Constitución.
Si bien, el sistema unicameral instaurado
en la Constitución de 1993 no constituye
un elemento “definidor” o “esencial” de
nuestra forma política democrática, social,
independiente y soberana (artículo 43º):
más bien, nuestra constitución histórica, ha
sido el sistema bicameral el que ha formado
parte de nuestra tradición constitucional, y el
constituyente tampoco ha manifestado que el
diseño actual del Congreso peruano sea una
cláusula irreformable.
Por su parte, el Tribunal Constitucional
tampoco ha incluido al sistema unicameral
del Congreso peruano (artículo 90º) dentro
de aquellas cláusulas que brindan identidad
a nuestro texto constitucional y son límites
materiales al poder de reforma (Tribunal
Constitucional, 2002).
Por tanto, podemos afirmar que debemos
que la reforma constitucional dirigida a
restaurar el sistema bicameral resulta no sólo
constitucionalmente viable, sino plenamente
exigible a partir del principio de democracia
representativa que nuestra Constitución
reconoce, y cuya maximización en sede del
Congreso peruano resulta de primer orden.
CONCLUSIONES
El Congreso de la República es un órgano
deliberativo por naturaleza, encargado de
representar, legislar y fiscalizar de acuerdo al
mandato constitucional. Su rol constitucional
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VOX JURIS (35) 1, 2018
151
es ser el garante de la democracia representativa
tal como señala el artículo 43 de la Constitución
Política, de tal manera que se convierte en
el foro legislativo al ser un espacio público
idóneo para el proceso deliberativo.
Nuestra Constitución actual, recoge la
organización unicameral de organización del
Congreso de la República, pero como se vio en
líneas anteriores, el modelo no contribuye en
optimizar la democracia representativa.
Proponemos que las propuestas de retorno a la
bicameralidad del Congreso de la República,
deben de tener en cuenta que, la forma de
elección de la cámara de diputados, los
electores de un distrito electoral determinaran
a su representante, con la finalidad de
intermediar tendencias e intereses de manera
directa, lo cual conlleva el reclutamiento de
líderes locales, mientras que, en la cámara de
senadores, la forma de elección debe ser por
distrito electoral único, ya que su elección
no atiende a determinada circunscripción
o determinado grupo social localizado de
interés, sino a tendencias e intereses de carácter
nacional.
Finalmente, la propuesta de retorno a la
organización bicameral del Congreso de la
República, constituye una opción necesaria
para elevar los niveles de representatividad y
eficiencia del Congreso peruano; sin embargo,
para lograr ese cometido, es necesario que
la segunda cámara no se limite a ser una
instancia “revisora” de lo aprobado por la
cámara baja; sino que ambas cámaras cuenten
con una composición distinta y con funciones
claramente distinguibles, que logren concretar
el principio de democracia representativa
que funda la razón de ser del Congreso de la
República.
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Docs/DGP/GestionInformacionEstadistica/
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gesti%C3%B3n_15.7.2016.pdf
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154
de tres y un máximo de seis, ordenadas
alfabéticamente y su traducción al idioma inglés.
A continuación, la introducción, que no debe
exceder de dos páginas y debe contener el
planteamiento del problema, los objetivos de
la investigación, la justificación del trabajo y
una breve descripción de cada capítulo.
Seguidamente, el desarrollo del trabajo en
capítulos y sub capítulos; o parágrafos y sub
parágrafos.
El artículo original: Contiene una investigación
inédita.
El artículo de revisión: Sintetiza, analiza y
actualiza un tema.
El artículo de opinión: Expone y argumenta el
pensamiento de una persona reconocida acerca
de un tema. Su extensión no debe ser mayor a
seis páginas.
El artículo de análisis de casos: Discute un
caso jurídico de evidente interés general y
actualidad. Su extensión no debe ser mayor a
seis páginas.
El artículo histórico: Narra y expone
acontecimientos trascendentales en las áreas
científicas de la revista.
Semblanza: Artículo biográfico de un jurista
nacional o extranjero, cuya labor científica o
profesional haya tenido particular influencia en
el Derecho o en su enseñanza e investigación.
Consideraciones de figuras, tablas e
imágenes
Las figuras son dibujos, mapas, fotografías,
diagramas, gráficos estadísticos, esquemas o
cualquier ilustración que no sea tabla.
Las tablas son elementos que contienen la
información necesaria, en contenido y título, para
poder interpretarse sin necesidad de remitirse
al texto. Tienen solo líneas horizontales para
separar el encabezado del cuerpo de la tabla. No
deben incluir líneas verticales.
Citas de texto y referencias
bibliográficas
Las citas de texto y referencias bibliográficas
se ciñen al estilo de citación APA en su
última edición.
Consideraciones éticas en
investigación y publicación
La revista Vox Juris se ciñe a los estándares de
ética vigentes en la investigación y publicación
científica, durante el proceso de revisión
y la publicación. Se procederá a seguir las
recomendaciones del Comité de Ética de la
Universidad. Las formas más usuales de faltas
éticas en las publicaciones son el plagio, la autoría
honoraria o ficticia, la manipulación de datos y el
intento de publicación duplicada o redundante.
La revista cuenta con un software de reporte
de similitud.
Descargo de responsabilidad
La revista no se solidariza necesariamente con
la opinión de los autores de las contribuciones.
Pagos por publicación de artículos
La revista no cuenta con cargos o tasas por la
publicación de las contribuciones enviadas por
los autores ni cargos por la recepción de los
artículos.
Proceso editorial
Las contribuciones serán presentadas y
sometidas a consideración del Consejo
Editorial, conformado por un equipo de
destacados juristas y científicos sociales
con experiencia en la investigación, el que
determinará si corresponde a la línea editorial
de la revista y si requiere pasar a un proceso
de evaluación por pares, de lo contrario será
devuelto a su autor.
Sistema de arbitraje y revisión por pares
El sistema de arbitraje se realiza en dos etapas,
en la primera de ellas, se verifica que el artículo
cumpla con los aspectos formales: esta criba es
realizada por un especialista designado por el
presidente del Consejo Editorial. De no cumplir
con las normas estipuladas por la revista estos
manuscritos serán devueltos a los autores para
que se realicen los ajustes correspondientes.
En la segunda etapa se evalúa el contenido y
el aporte científico del artículo, para lo cual
es remitido a un revisor experto, que evalúa
como par externo el trabajo, a doble ciego
(los árbitros no conocen la identidad de los
articulistas y viceversa). Luego, el dictamen
ISSN: 1812-6864

será comunicado en un plazo no mayor a 30
días. El proceso de dictamen exige anonimato
en todo momento. En caso de controversia
decide el presidente del Consejo Editorial.
El editorial, la semblanza y el artículo
histórico, son evaluados solo por un miembro
del Consejo Editorial.
El artículo tiene tres modalidades de
evaluación:
• Está listo para publicar
• Han de llevarse a cabo algunas modificaciones
• No se recomienda su publicación
Los articulistas pueden preguntar en todo
momento sobre el proceso de arbitraje de su
manuscrito. Los autores son comunicados por
el Consejo Editorial sobre la decisión tomada
por los pares evaluadores. Si se formularan
observaciones, estas deberán ser evaluadas por
los articulistas, quienes informarán en un plazo
no mayor a 30 días; transcurrido dicho lapso,
el artículo será considerado como nuevo en la
lista de espera.
**************
VOX JURIS (35) 1, 2018
155
Los trabajos aceptados y editados son remitidos
a los articulistas para su revisión, estos serán
devueltos acompañados de una carta de
conformidad para su publicación en el número
respectivo de la revista, en el lapso de 30 días.
Cada autor recibirá un ejemplar impreso.
Las opiniones y datos que figuran en esta
revista son responsabilidad de los autores. Si
un trabajo es aceptado para su publicación,
los derechos de impresión y reproducción por
cualquier forma y medio son de la revista.
Proceso final
Las contribuciones que son aprobadas para su
publicación pasarán el proceso final de edición.
Las pruebas de imprenta serán presentadas
a los autores para el control respectivo. Los
cambios que se puedan realizar solo serán en
corrección de estilo, corrección del inglés,
más no de contenido. Las pruebas deben ser
devueltas en un plazo máximo de siete días por
los autores, del o contrario se dará por aceptada
la versión final.
Lima, Perú Vol. 35 N° 1, 2018
RULES FOR PUBLICATION - INFORMATION FOR AUTHORS
Presentation of contributions
contributions submitted may be scientific
articles and final reports of theoretical or
field research work, related to the scientific,
academic and professional field of law and
related disciplines.
It is not necessary to be a teacher or graduate
of the University of San Martin de Porres for
the presentation of contributions. It is enough
to have an academic degree or a degree in Law,
Philosophy, Ethics or Social Sciences.
Contributions submitted may be original
articles, review articles, opinion articles,
case analysis articles, articles of history and
semblances.
General rules
contributions must be original and unpublished
and may not be postulated simultaneously for
publication in other journals.
In order to be publishable, the works must
conform, in both format and content, to the
standards of the American Psychological
Association (APA), in its latest edition.
The contributions must be written in Spanish,
in Times New Roman font, font size 12 picas,
with simple space and margins of 25 mm.
It is the journal’s policy to prioritize the
publication of articles in accordance with the
topics of interest.
Shipping of items
the proposed contributions for publication
may be sent with an electronic letter addressed
to the President of the Editorial Board of the
journal to the electronic address of the Institute
of Legal Research: investiga_derecho@usmp.
pe, mentioning the title and the author (s) )
from work.
They can also be sent via the Open Journal
System (OJS) system, by logging in and / or
VOX JURIS (35) 1, 2018
registering from the main menu (http://www.
aulavirtualusmp.pe/ojs/index.php/VJ/index).
Once registered you will receive a message
to your email confirming the registration and
the data to access the system, in which you can
follow the process of your contribution.
Mandatory documents to submit
the author must attach the following documents
to his contribution:
1. Letter addressed Chairman of the Editorial
Board of the journal Vox Juris, requesting
the evaluation of his contribution.
2. Affidavit and authorization to publish, duly
signed, acknowledging that the submitted
contribution is your intellectual property
and has not been published or submitted for
evaluation in another journal.
3. Institutional affiliation.
4. Authorship contributions.
5. Source of financing.
6. Declaration of conflicts of interest.
7. Correspondence data.
Structure of the articles
Extension: Minimum 12 pages. On each page,
minimum 28 lines of text.
Typography: Times New Roman 12 points.
The first page should include the title of the
work in Spanish and translated into English;
full name of the author (s), institutional
affiliation, e-mail address and country; abstract
and abstract, not to exceed 250 words (should
reflect the purpose of the study, method and
main results or conclusions); keywords, with a
minimum of three and a maximum of six, sorted
alphabetically and translated into English.
Next, the introduction, which should not
exceed two pages and should contain the
158
problem statement, the objectives of the
research, justification of the work and a brief
description of each chapter.
Next, the development of work in chapters
and sub-chapters; or paragraphs and sub
paragraphs.
The original article: Contains an unpublished
research.
The review article: Synthesizes, analyzes and
updates a topic.
Opinion Article: Exposes and argues the
thought of a person recognized about a topic.
Its length should not exceed six pages.
The article of case analysis: Discusses a legal
case of evident general interest and topicality.
Its length should not exceed six pages.
The historical article: Narrates and exposes
transcendental events in the scientific areas of
the journal.
Semblance: Biographical article of a national or
foreign jurist whose scientific or professional
work has had a particular influence on the law
or its teaching and research.
Considerations of figures, tables and
images
figures are drawings, maps, photographs,
diagrams, statistical graphs, diagrams or
any illustration other than table.
Tables are elements that contain the necessary
information, in content and title, to be
interpreted without having to refer to the text.
They have only horizontal lines to separate the
header from the body of the table. They should
not include vertical lines.
Quotes of text and bibliographical
references
the citations of text and bibliographical
references follow the style of APA citation in
its last edition.
Ethical considerations in research and
publication
The journal Vox Juris adheres to the standards
of ethics in scientific research and publication,
during the review and publication process. The
recommendations of the Ethics Committee
of the University will be followed. The
most common forms of ethical misconduct
in publications are plagiarism, honorary or
fictional authorship, data manipulation, and
duplicate or redundant publication attempts.
The magazine has similarity reporting software.
Disclaimer of liability
the journal does not necessarily sympathize
with the opinion of the authors of the
contributions.
Payments for publication of articles
the journal has no charges or fees for the
publication of the contributions sent by the
authors or charges for the receipt of the articles.
Editorial process
The contributions will be presented and
submitted to the Editorial Board, made up of a
team of outstanding jurists and social scientists
with experience in the research, which will
determine if it corresponds to the editorial line
of the journal and if it requires an evaluation
process by pairs, otherwise it will be returned
to its author.
Arbitration system and pair review
The arbitration system is carried out in two
stages, in the first one, it is verified that the
article complies with the formal aspects: this
sieve is made by a specialist appointed by the
president of the Editorial Board. Failure to
comply with the standards stipulated by the
journal these manuscripts will be returned
to the authors to make the corresponding
adjustments.
In the second stage, the content and the
scientific contribution of the article are
evaluated, for which it is sent to an expert
reviewer, who evaluates the external pair of
work, double blind (referees do not know the
identity of the writers and vice versa). Then,
the opinion will be communicated within a
period of no more than 30 days. The opinion
process requires anonymity at all times. In
case of controversy, the president of the
Editorial Board decides.
ISSN: 1812-6864

The editorial, the semblance and the historical
article, are evaluated only by a member of the
Editorial Board.
The article has three modes of evaluation:
1. You are ready to publish
2. Some changes have to be made
3. Not recommended for publication
Article writers can ask at any time about the
arbitration process of their manuscript. The
authors are informed by the Editorial Board
of the decision taken by the evaluating peers.
If observations are made, these should be
evaluated by the writers, who will report
within a period of no more than 30 days; after
this lapse, the article will be considered as new
in the waiting list.
Accepted and edited works are sent to journalists
for review, these will be returned accompanied
**************
VOX JURIS (35) 1, 2018
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by a letter of agreement for publication in the
respective issue of the magazine, within 30
days. Each author will receive a printed copy.
The opinions and data contained in this journal
are the responsibility of the authors. If a work is
accepted for publication, the rights of printing
and reproduction by any means and means are
from the journal.
Final process
contributions that are approved for publication
will go through the final editing process.
The proofs of printing will be presented to
the authors for the respective control. The
changes that can be made will only be in
correction of style, correction of English, but
not of content. The proofs must be returned
within a maximum period of seven days by
the authors, or otherwise the final version will
be accepted.