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DT Lineamientos de Politica Promocion de La Salud en El Peru PDF
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DOCUMENTO TÉCNICO
1
Documento Técnico
Lineamientos de Política de Promoción de la Salud en el Perú
ÍNDICE
Introducción 3
1. Finalidad 4
2. Objetivo 4
3. Base legal 4
4. Ámbito de aplicación 5
5. Contenido 5
5.1. Definiciones operativas 5
5.2. Marco Conceptual 9
5.2.1. Enfoques 9
5.2.2. Atención Primaria de la Salud 11
5.2.3. Atención Primaria de la Salud Renovada 11
5.2.4. Determinantes de la salud 11
5.2.5. Determinantes Sociales de la Salud 12
5.2.6. Inequidad en salud 16
5.2.7. Gestión Territorial en Salud 17
5.2.8. Intersectorialidad 19
5.2.9. Participación social 21
5.2.10. Medición y vigilancia de los Determinantes Sociales de la Salud 21
6. Lineamientos de Política de Promoción de la Salud en el Perú 22
Lineamiento 1. La Salud como eje fundamental e integrador de todas
las políticas públicas 22
Lineamiento 2. La persona, la familia y la comunidad como el centro
de la gestión territorial en salud 23
Lineamiento 3. Abordaje de los determinantes sociales de la salud
para el cierre de brechas de inequidad en salud. 25
Lineamiento 4. Empoderamiento y participación social en salud 26
7. Anexos 27
8. Bibliografía 33
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Lineamientos de Política de Promoción de la Salud en el Perú
INTRODUCCIÓN
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Lineamientos de Política de Promoción de la Salud en el Perú
1. FINALIDAD
Contribuir a la mejora de la salud pública del país, mediante el fortalecimiento de la
Promoción de la Salud como función esencial de la salud pública en todas las políticas
de las instituciones públicas y privadas en el país.
2. OBJETIVO
Establecer los Lineamientos de Política de Promoción de la Salud, así como los
principios y doctrinas que orienten la formulación y ejecución de políticas sanitarias en
todos los sectores en los tres niveles de gobierno, para fortalecer dicha función
esencial de salud pública en el país.
3. BASE LEGAL
Ley Nº 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos.
Ley Nº 26842, Ley General de Salud.
Ley Nº 27658, Ley Marco de la Modernización de la Gestión del Estado.
Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización.
Ley Nº 27813, Ley del Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud.
Ley N° 27867 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
Ley Nº 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo.
Ley Nº 29124, Ley que establece la cogestión y participación ciudadana para el
primer nivel de atención en los establecimientos de salud del Ministerio de Salud
y de las Regiones.
Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
Ley Nº 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u
originarios, reconocidos en el Convenio 169 de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT).
Decreto Legislativo Nº 1161, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de
Salud.
Decreto Legislativo N° 1166, que aprueba la conformación y funcionamiento de
la Redes Integradas de Atención Primaria de Salud.
Decreto Supremo N° 008-2017-SA, que aprueba el Reglamento de Organización
y Funciones del Ministerio de Salud.
Decreto Supremo N° 020-2014-SA, que aprueba el Texto Único Ordenado de la
Ley Nº 29344, Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud
Decreto Supremo N° 04-2013-PCM, que aprueba la Política Nacional de
Modernización de la Gestión Pública
Decreto Supremo N° 017-2008-SA, que aprueba el Reglamento de la Ley N°
29124, que establece la Cogestión y Participación Ciudadana para el primer
nivel de atención en los establecimientos de Salud del Ministerio de Salud y de
las Regiones
4
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Lineamientos de Política de Promoción de la Salud en el Perú
4. ÁMBITO DE APLICACIÓN
El presente documento técnico es de aplicación a nivel nacional en el sector salud, el
cual está conformado por el Ministerio de Salud como organismo rector, sus entidades
adscritas y desconcentradas y las instituciones públicas y privadas de nivel nacional,
regional y local, y que tienen impacto directo o indirecto en la salud, individual o
colectiva.1
De la misma manera servirá como documento de referencia para que otros sectores,
instituciones públicas o privadas y organizaciones de la sociedad civil relacionadas a la
salud pública en todos los niveles de gobierno, lo tomen como documento de consulta
para sus procesos de planificación y formulación de políticas.
5. CONTENIDO
1
Artículo N° 4 del Decreto Legislativo N° 1161, que aprueba la Ley de Organizaciones y Funciones del
Ministerio de Salud.
2
DS N° 004-2013-PCM, Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021. Presidencia de
Consejo de Ministros, pág. 52.
5
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b. Acción Intergubernamental
La acción intergubernamental es el trabajo integrado entre los niveles de gobierno
Nacional, Regional y Local para alcanzar un objetivo compartido. En el contexto
de un Estado descentralizado, la acción intergubernamental contribuye al
desarrollo integral, armónico y sostenible del país, a través del ejercicio de las
competencias y funciones asignadas a cada nivel de gobierno y los recursos
transferidos, para la articulación y alineación de políticas públicas locales,
regionales y nacionales.
c. Acción Intersectorial
La acción intersectorial es el trabajo integrado entre los sectores para alcanzar un
objetivo compartido. En el contexto de la salud se refiere a todas las acciones
desarrolladas por el Estado de manera articulada, tanto entre los sectores como
entre los niveles de gobierno, fomentando el intercambio de información, la
cooperación, la coordinación y la integración entre ellas,3 en el ejercicio de sus
competencias y funciones y el uso de sus recursos, para responder a las
demandas sociales, con eficiencia, eficacia y oportunidad, y generar valor
público.4
d. Equidad en Salud
Es la garantía de una adecuada y oportuna distribución de recursos y servicios, de
tal forma que se pueda atender con justicia a las personas, familias y
comunidades, en función de sus necesidades de salud5. Equidad en Salud
consiste en dar la oportunidad al que no la tuvo, para acceder a vivir con salud y
bienestar.
e. Empoderamiento social
“…un proceso social, cultural, psicológico o político mediante el cual los individuos
y los grupos sociales son capaces de expresar sus necesidades, plantear sus
preocupaciones, diseñar estrategias de participación en la toma de decisiones y
llevar a cabo acciones políticas, sociales y culturales para hacer frente a sus
necesidades. Mediante este proceso, las personas perciben una relación más
estrecha entre sus metas y el modo de alcanzarlas y una correspondencia entre
sus esfuerzos y los resultados que obtienen”.6
f. Gobernanza
Es el proceso a través del cual los gobiernos (incluidos sus diferentes sectores
constitutivos) y otras organizaciones sociales interactúan, se relacionan con los
ciudadanos y toman decisiones en un mundo complejo y globalizado. En este
proceso, las sociedades o las organizaciones toman decisiones, determinan a
quiénes implican en ello e identifican la manera de garantizar la responsabilidad
de las medidas tomadas.7
g. Gobernabilidad
Es la situación que resulta de un conjunto de condiciones favorables que
concurren para la acción de gobierno, y que se desarrollan en su entorno o que
3
DS N° 004-2013-PCM, Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021. Presidencia de
Consejo de Ministros, pág. 22.
4
Cerrando la Brecha: La Política de acción sobre los DSS. OMS. Río de Janeiro, octubre de 2011.
5
RM N° 464-2011/MINSA, “Modelo de Atención Integral de Salud Basado en Familia y Comunidad”; página 34.
6
Glosario de Promoción de la Salud. Organización Mundial de la Salud. Ginebra, 1998, pág.16.
7
Cerrando la Brecha: La Política de acción sobre los DSS. OMS. Río de Janeiro, Octubre de 2011; y esta a su
vez de Graham J, Amos B, Plumptre T. Principles for good governance in the 21st century. Sinopsis de
políticas N.º 15. Nueva York, PNUD, 2003.
6
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Lineamientos de Política de Promoción de la Salud en el Perú
8
World Health Organization. Closing the gap:policy into practice on social determinants of health. Discusion
paper 2011
9
Ídem 8.
10
Ídem 8.
11
idem 8.
12
Organización Panamericana de la Salud. Participación de la comunidad en La salud y desarrollo de las
Américas. Análisis de estudio de casos seleccionados. Washington. OPS. 1984. Publicación Científica No.
473.
7
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13
DS N° 004-2013-PCM, Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021. Presidencia de
Consejo de Ministros. 2013.
14
Organización Mundial de la Salud.1998. Promoción de la salud. Glosario de términos.
15
Conferencia Mundial de Promoción de la Salud, Helsinki, Finlandia, del 10 al 14 junio 2013 La declaración de
Helsinki sobre Salud en Todas las Políticas.
16
Artículo N° 4° del Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Organizaciones y Funciones del Ministerio de
Salud.
8
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Lineamientos de Política de Promoción de la Salud en el Perú
5.2.1. Enfoques
a. Enfoque Territorial
“De acuerdo con el enfoque de territorialidad, el territorio no sólo es
concebido como un espacio físico y geográfico, sino como un espacio de
relaciones entre los diferentes actores y sectores claves de la sociedad civil,
sus organizaciones, instituciones, el medioambiente, las formas de
producción, distribución y consumo, tradiciones e identidad cultural”18
Constituye una planificación del territorio tomando en cuenta su
potencialidad económica y la atención a los temas sociales, culturales y
ambientales y que para ello integra espacios, actores, la producción de
bienes y servicios, así como las políticas públicas de intervención. Implica
una visión sistémica, holística e integral de un territorio determinado en el
corto, mediano y largo plazo.
Comprende los vínculos y las interacciones que se registran dentro de un
territorio y en relación con los territorios vecinos, la economía nacional, la
sociedad, la cultura y los mercados mundiales. Estos tipos de vínculos e
interacciones se abordan como procesos evolutivos muy dinámicos,
propensos a modificarse conforme lo hace el territorio y el contexto
macroeconómico en que éste se encaja.19
17
Potts, H Accountability and the Right to the Highest Attainable Standard of Health. Office of the UN Special.
Washington, 2008.
18
RM Nº 464-2011/MINSA. Modelo de Atención Integral de Salud Basado en Familia y Comunidad
19
Equipo del DSAA 2003, Scheitjmann y Berdegué, http://www.fao.org/docrep/006/ad682s/ad682s07.htm
20
Sen A. ¿Por qué la equidad en salud? Rev Panam Salud Pública. 2002 June; 11 (5-6): 302-309. OMS 2011
“Cerrando la Brecha” Conferencia Mundial sobre los Determinantes Sociales de la Salud, Río de Janeiro,
2011, 48 p.
9
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d. Enfoque de Interculturalidad
El Perú es un país multicultural, La opción intercultural propone generar un
trato horizontal entre las distintas culturas sobre la base del diálogo, en el
marco de nuevos circuitos de intercambio cultural. La Interculturalidad debe
ser transversal y multisectorial a las políticas de gobierno y uno de sus
objetivos consiste en abrir verdaderos espacios de participación a las
diferentes culturas existentes. Por ello es necesario generar canales para
que las culturas que han sido excluidas puedan participar activamente en la
21
ONU 1948 Declaración Universal de los Derechos Humanos
http://www.derechoshumanos.net/normativa/normas/1948 DeclaracionUniversal.htm?
gclid=CKDDnZWinMUCFdQdgQodnagAPw
22
OMS Enfoque de Salud Basado en los Derechos Humanos
http://www.derechoshumanos.net/normativa/normas/1948
DeclaracionUniversal.htm?gclid=CKDDnZWinMUCFdQdgQodnagAPw
23
OMS 2011 “Cerrando la Brecha” Conferencia Mundial sobre los Determinantes Sociales de la Salud, Río de
Janeiro, 2011, 48 p.http://www.derechoshumanos.net/normativa/normas/1948-
DeclaracionUniversal.htm?gclid=CKDDnZWinMUCFdQdgQodnagAPw
24
ONU 2000 Aplicación del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Observación General 14. http://www1.umn.edu/humanrts/gencomm/epcomm14s.htm
10
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Los pilares y valores sobre los cuales se sustenta la APS son la equidad, la
solidaridad y la universalidad de la salud, como derecho humano
fundamental. Estos son valores sobre los cuales la actualización del modelo
de atención integral tiene que enmarcarse.
25
Declaración de Alma-Ata 1978; La Conferencia internacional de atención primaria de salud, reunida en Alma-
Ata el 12 de septiembre de 1978, expresó la necesidad de una acción urgente por partes de todos los
gobiernos, profesionales sanitarios e implicados en el desarrollo y por parte de la comunidad mundial para
proteger y promover la salud para todas las personas del mundo.
26
Adaptado de R.M. N° 464-2011/MINSA. Modelo de Atención Integral de Salud Basado en Familia y Comunidad.
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Disfrutar de una mejor o peor salud depende de distintos factores. Cada vez
existe mayor evidencia de que los factores de tipo social son los que más
influyen en la salud, frente a otros como los genéticos o los biológicos, que
además de tener un menor peso, no pueden ser modificados. Se sabe que
la contribución a la salud del ambiente social y económico en que las
personas viven y trabajan es aproximadamente del 50%, mientras que el
sistema sanitario contribuye alrededor de un 25%. Por tanto, el peso relativo
que ejercen en la salud determinantes como: dónde vivimos, nuestro nivel
educativo, las relaciones sociales, el tipo de trabajo que desempeñamos, el
nivel de ingresos, el acceso a los servicios, las políticas, la cultura o las
leyes de mercado, es mucho mayor que el peso del propio sistema de salud.
27
Cerrando la Brecha: La Política de acción sobre los DSS. OMS. Río de Janeiro, Octubre de 2011
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Cuando se alude a los DSS, debe tenerse en cuenta que hay dos tipos de
determinantes involucrados en esa expresión: los Determinantes
Estructurales de la Inequidad en Salud y los Determinantes Intermedios,
comportándose de manera muy diferente cada uno de ellos para influir en la
situación de salud de la población, y por tanto para identificar intervenciones
efectivas de políticas públicas que reviertan las condiciones de inequidad en
salud existentes (Figura 2).
28
La Figura N° 1: en el círculo interno la edad, sexo y factores constitucionales refieren a los determinantes de
la salud, como los factores genéticos.
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Contexto
socioeconómico y
político
Cultura y Valor
Social Ingresos
SISTEMA DE
SALUD
14
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29
PNUD (2014) Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2013 – Territorio y Cambio Climático.
16
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30
MONTEIRO DE ANDRADE l, PELLEGRINI A, SOLAR O y otros 2014 “Determinantes sociales de salud,
cobertura universal de salud y desarrollo sostenible: estudios de caso en países latinoamericanos” The
Lancet, oct. 2014 http://dx.dol.org/10.1016/SO140-6736(14)61494-X
17
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5.2.8. Intersectorialidad
La mayoría de los factores que generan las inequidades en salud se
encuentran fuera del sector, por lo que es importante dar visibilidad a estas
desigualdades asociadas a las acciones de los otros sectores para que se
impliquen en el abordaje de los Determinantes Sociales de la Salud.
19
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Para que el trabajo con otros sectores sea posible, debe existir evidencia de
que la solución del problema no puede ser alcanzada por un solo sector y
debe percibirse que los beneficios de la coordinación o cooperación superan
los costes. Aplicada en la planificación de políticas o programas, la
intersectorialidad debe contar con acuerdos institucionales ad hoc que
condicionen cambios en la estructura o en la gestión de las instituciones. Es
importante señalar que la coordinación tiene como resultado una pérdida de
autonomía organizativa, por lo que puede generar resistencia.
Existen distintos modelos de trabajo con otros sectores o tipos de acción
intersectorial:
1. Informativa: Presentación de los resultados del análisis o problema a
otros sectores. Relación unidireccional que normalmente está asociada
con recomendaciones por parte del sector salud a otros sectores. Se
puede concebir como primer acercamiento para la construcción de un
lenguaje común y un entendimiento por parte de cada sector de la lógica
y las prioridades del otro, de cara a identificar los puntos en común y los
aspectos clave para el desarrollo de un proceso de trabajo conjunto.
2. De Cooperación: Interacción entre sectores para lograr mayor eficiencia
de las acciones de cada sector sobre un tema que supone interés y
beneficios para los sectores implicados. Pretende optimizar los recursos
de los distintos sectores, establecer cierta formalidad en la relación de
trabajo y tiene como resultado una pérdida de autonomía de cada sector.
Está fundamentalmente presente en la ejecución e implementación de
políticas, pero no en su formulación.
3. De Coordinación: Trabajo conjunto que implica el ajuste de las políticas
de cada sector en búsqueda de mayor eficiencia y efectividad, y apunta a
un trabajo horizontal en red. Normalmente existe una financiación común,
lo que es de gran importancia ya que para crear sinergias en la
administración pública (o al menos evitar influencias negativas) es
necesario ampliar la perspectiva de los temas o problemas que se están
abordando para desarrollar un marco lógico inclusivo. Esto se traduce en
una mayor dependencia entre los sectores y por tanto en una pérdida de
autonomía de cada uno de ellos.
4. De Integración: Trabajo integrado que implica definir de forma conjunta
una política o programa único que involucra a más de un sector. La
integración de políticas puede ir acompañada de autonomía de los
sectores implicados, ya que su formulación, diseño y financiación son
pactados y adaptados en función de un objetivo social común y no de los
requerimientos específicos de los sectores. El trabajo intersectorial
integrado requiere frecuentemente la existencia de una función de
gestión transversal.
5. Salud en todas las políticas: Estrategia gubernamental que busca
mejorar la salud a través de estructuras, mecanismos y acciones
planeadas y gestionadas principalmente por sectores distintos de salud,
que se sustenta en el abordaje de los determinantes sociales como un
puente entre políticas y resultados en salud, y en donde la reducción de
las desigualdades en salud es uno de los productos principales y
centrales.
20
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31
The University of Winsconsin Population Health Institute. http://www.countyhealthrankings.org/our-approach
21
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Este lineamiento resume la dimensión política del concepto “Salud en todas las
Políticas” y permite sustentar la necesidad de elevar la Promoción de la Salud a
nivel de Política de Estado, lo que asegure la acción interinstitucional sobre la
salud y bajo la rectoría de la autoridad sanitaria nacional, identificando y
asignando responsabilidades que cada institución que tengan relación con la
salud deberá cumplir en el marco de sus competencias.
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7. ANEXOS
Anexo N° 01: Conferencias mundiales de Promoción de la Salud.
Anexo N° 02: Documentos y antecedentes relacionados al abordaje de
Determinantes Sociales de la Salud.
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ANEXO N° 01:
CONFERENCIAS MUNDIALES DE PROMOCIÓN DE LA SALUD.
32
Tal como se destaca en la Declaración de Alma Ata, adoptada en el año 1978 por la Conferencia Internacional
sobre atención Primaria de Salud y en la Carta de Ottawa para la Promoción de la Salud, del año 1986.
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ANEXO N° 02:
DOCUMENTOS Y ANTECEDENTES RELACIONADOS AL ABORDAJE DE
DETERMINANTES SOCIALES DE LA SALUD
33 A
new perspective on the health of canadians, a working document. Marc Lalonde, Minister of National Health and
Welfare. Minister of supply and services Canadá, 1981.
31
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32
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Lineamientos de Política de Promoción de la Salud en el Perú
8. BIBLIOGRAFÍA:
33
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8.11. OMS 2010 "Adelaide Statement on Health in All Policies. Moving towards a
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8.20. WILKINSON, R. y MARMOT, M. 1998 Social Determinants of Health. The
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http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0005/98438/e81384.pdf
34