Demarcacion Territorial PDF

Informe de Hallazgos y Recomendaciones 2006
Evaluación Rápida del

Proceso de Descentralización 2006
Demarcación y
Organización Territorial
Informe de Hallazgos y Recomendaciones
PRODES-USAID
Demarcación y Organización Territorial
Evaluación Rápida del Proceso de Descentralización 2006:

Informe de Hallazgos y Recomendaciones
Enero de 2007
Programa Pro Descentralización PRODES - USAID

Av. 28 de Julio 1045, Lima-Perú
www.prodes.org.pe
Coordinación General:
Elena Conterno
Analista Principal:
Flor Blanco
Evaluadores de Campo y Analistas por Departamentos:

Ayacucho: Jorge Luis Álvarez, PRODES
Cajamarca: Fernando Cabanillas, Consultor PRODES
Cusco: Boris Mujica, PRODES
Junín: Jesús Navarro, PRODES
Lambayeque: Hernán Carrasco, Consultor PRODES
Moquegua: Mario Villavicencio, Consultor PRODES
Pasco: Mosclis Vela, PRODES
San Martín: José Luis Carranza, PRODES
Ucayali: Guillermo Chirinos, PRODES
Estudios Exploratorios:
Demarcación y Organización Territorial en el Perú: Raúl Molina, Consultor PRODES
Marco de Referencia de la Demarcación y Organización Territorial: Fernando Prada, Consultor PRODES
Diseño y Diagramación:
Nevastudio SAC
Cuidado de Edición:
Ana Romero, PRODES
Impresión:
GMC Digital SAC
Hecho el Depósito Legal Nº 2007-00682 en la Biblioteca Nacional del Perú
PRODES es un programa de USAID cuyo objetivo es aportar al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática, promoviendo
la institucionalización de prácticas de buen gobierno y desarrollando actividades orientadas a contribuir de manera efectiva
en el proceso de descentralización. Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de USAID-PERÚ, bajo los términos del
contrato Nº 527-C-00-03-00049-00. Las opiniones expresadas por los autores no reflejan necesariamente el punto de vista de
la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional.
PRODES-USAID
Presentación
Pro Descentralización – PRODES es un programa de la Agencia de los Estados Unidos para el

Desarrollo Internacional – USAID, ejecutado por Associates in Rural Development – ARD, que
busca aportar al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática del Perú, promoviendo la
institucionalización de prácticas de buen gobierno y desarrollando actividades orientadas a
contribuir de manera efectiva en el proceso de descentralización.
En este marco, uno de sus objetivos es contribuir a que los diversos actores involucrados
en el proceso de descentralización cuenten con información oportuna sobre el avance y
las perspectivas del mismo, para lo cual anualmente desarrolla una Evaluación Rápida
de Campo en que analiza a profundidad uno de los temas más relevantes del proceso de
descentralización.
Dado que una de las dimensiones críticas de la descentralización en el caso peruano es

la relativa a la organización y demarcación del territorio, para el 2006 seleccionamos este
tema, cuyo Informe presentamos en esta oportunidad.
En atención al impulso que el presente Gobierno ha anunciado dar al proceso de

descentralización, esperamos que el presente Informe sea de utilidad para la mejor
implementación de las 20 medidas anunciadas, así como para complementar éstas con
otros aspectos relevantes del tema evaluado.
Como ha sido práctica de PRODES en estudios de estas características, con el objetivo de

enriquecer la Evaluación con el punto de vista de actores vinculados al proceso desde el
sector público y la sociedad civil, se invitó a diversos especialistas a conformar un Comité
Consultivo, el cual se reunió mensualmente durante el periodo de la Evaluación. PRODES
agradece a cada una de las personas participantes por su compromiso y valiosos aportes,
que enriquecieron el proceso y los resultados de esta evaluación.
PRODES-USAID
PRODES-USAID
Índice
Presentación 3
Resumen Ejecutivo 7
I. Introducción 9
II. Marco de Referencia 13

Conceptos a tener presente 13
Las normas relevantes 14
La demarcación y organización territorial en el Perú 16
Algunas tendencias de la experiencia internacional 17
III. Hallazgos de la Evaluación 19

Interrelaciones y Territorio 19
Estructura del Estado y prestación de servicios 24
Iniciativas en curso desde el Estado 35
IV. Conclusiones y Recomendaciones 41
V. Trazando un camino para la organización del territorio 49
Anexos
ANEXO 1: Miembros del Comité Consultivo y Equipo Responsable 55
ANEXO 2: Aspectos Metodológicos de la Evaluación 57
ANEXO 3: Guía de Entrevista 65
ANEXO 4: La Demarcación Territorial en Otros Países 73
PRODES-USAID
PRODES-USAID
Resumen Ejecutivo
Con el presente Informe sobre Demarcación y Organización Territorial, PRODES busca

contribuir a que los diversos actores involucrados en el proceso de descentralización
cuenten con información oportuna y relevante sobre cómo ven este proceso los actores de
ciudades del interior del país.
El tema de demarcación y organización territorial es de singular importancia para el proceso

de descentralización, en la medida que la transferencia de responsabilidades del nivel
nacional a los gobiernos descentralizados y la asignación de recursos a estas instancias
se da tomando en cuenta la organización existente del territorio, que en el caso peruano
presenta diversas limitaciones, como se verá más adelante.
El presente informe se basa en una Evaluación Rápida de Campo realizada durante los
meses de septiembre y octubre, mediante la realización de entrevistas a profundidad a una
muestra de 393 actores clave de nueve departamentos.
Los resultados encontrados por los distintos evaluadores que participaron en esta iniciativa
fueron discutidos en un taller, en que se identificaron de manera conjunta los siguientes 12
hallazgos:
Interrelaciones y Territorio
1. Las interrelaciones económicas y sociales van más allá de la organización política
territorial y son dinámicas.
2. Los problemas limítrofes se activan en función de intereses económicos.
Estructura del Estado y prestación de servicios

3. En zonas desarticuladas de la capital de su respectivo departamento, provincia o
distrito, la organización territorial del Estado presenta limitaciones para la prestación
de servicios.
4. Creación de nuevas jurisdicciones como estrategia para “acercar” al Estado.
5. La figura de Municipalidad de Centro Poblado presenta limitaciones.
6. Las Municipalidades Provinciales no tienen un rol claro.
7. Existen iniciativas exitosas de asociarse entre municipalidades para la gestión de
recursos.
Iniciativas en curso desde el Estado

8. El proceso de demarcación territorial avanza lentamente.
9. Existen opiniones divididas sobre el proceso de integración.
PRODES-USAID
10. Juntas de Coordinación Interregional: aún por activar.

11. Las tierras de las comunidades campesinas y nativas constituyen un tema complejo y
pendiente.
12. Existen iniciativas “desvinculadas” de articulación del ordenamiento territorial y la
organización y demarcación territorial.
En función de estos hallazgos, en el documento se presenta un conjunto de conclusiones

y recomendaciones en torno a siete temas vinculados a la demarcación y organización
territorial: política de regionalización, niveles de gobierno o escalas de organización
territorial del Estado, organización del Estado para la prestación de servicios, asignación
de recursos para los gobiernos descentralizados, acciones de demarcación, vinculación de
iniciativas sobre el territorio y titulación de comunidades.
En la última sección se clasifican las distintas recomendaciones planteadas en función de su

urgencia para evitar que la problemática existente se agrave, y de su complejidad técnica
y política. Entre las recomendaciones urgentes queremos destacar la necesidad de evitar la
mayor fragmentación del territorio y la atomización del gasto público; así como el evaluar
la conveniencia de no realizar más asignaciones presupuestales en función de la ubicación
de los recursos en el territorio, con el objetivo de evitar la agudización de situaciones de
inequidad.
PRODES-USAID
I. Introducción
Pro Descentralización – PRODES es un programa de la Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional – USAID, ejecutado por la empresa Associates in Rural
Development – ARD, que busca aportar al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática
del Perú, promoviendo la institucionalización de prácticas de buen gobierno y desarrollando
actividades orientadas a contribuir de manera efectiva en el proceso de descentralización.
En este marco, uno de los objetivos de PRODES es contribuir a que los diversos actores
involucrados en el proceso de descentralización cuenten con información oportuna sobre
el avance y las perspectivas del mismo en el ámbito nacional, regional y local. De esta
manera se espera aportar a una mejor toma de decisiones en las entidades involucradas en
el proceso de descentralización.
Una de las actividades que PRODES desarrolla anualmente para alcanzar este objetivo es
la realización de una Evaluación Rápida de Campo en que analiza a profundidad uno de
los temas más relevantes del proceso de descentralización, a partir de las opiniones de los
actores descentralizados. Es decir, a partir de cómo ven el proceso actores de ciudades del
interior del país.
Para el año 2006, el tema elegido fue el de Demarcación y Organización Territorial, referido
a la organización racional y delimitada del territorio nacional a partir de circunscripciones
funcionales que garanticen el ejercicio del gobierno y la administración. Si bien para
avanzar en este tema el Estado dio un paso importante con la aprobación en el año 2002 de
la Ley de Demarcación y Organización Territorial y en el 2004 de la Ley de Incentivos para
la Integración y Conformación de Regiones, para esta Evaluación se seleccionó este tema
por ser una de las dimensiones menos estudiadas del proceso de descentralización, por el
escaso avance registrado en el proceso de demarcación territorial que viene desarrollando
el Estado y por el resultado adverso obtenido en el referéndum de conformación de regiones
de octubre de 2005.
Cabe mencionar que el tema de demarcación y organización territorial es de singular

importancia para el proceso de descentralización, en la medida que la transferencia de
responsabilidades del nivel nacional a los gobiernos descentralizados y la asignación de
recursos a estas instancias se da tomando en cuenta la organización existente del territorio,
que en el caso peruano presenta diversas limitaciones. Al respecto, si bien las 20 medidas
anunciadas por el Presidente de la República en octubre de 2006 para impulsar el proceso
de descentralización incluyen la formulación de un marco técnico y orientador para
promover la conformación de regiones sostenibles, la conformación de una región piloto
PRODES-USAID
y el replanteamiento e impulso de las Juntas de Coordinación Interregional, son varios los

temas de demarcación y organización territorial que requieren atención urgente y no han
sido incluidos en estas medidas, según se verá más adelante.
Como metodología para la evaluación, PRODES utilizó la técnica de Evaluación Rápida de

Campo, cuya principal característica es que permite recoger una diversidad de percepciones a
través de entrevistas a profundidad, que no se pueden obtener con otras formas de recolección
de información. Así, más que una evaluación de confiabilidad estadística, la metodología
utilizada permite identificar las tendencias de mayor relevancia del tema evaluado. PRODES
no sólo cuenta con la experiencia de Associates in Rural Development -ARD en evaluaciones
similares en Filipinas y Bangladesh, sino también con la experiencia acumulada de aplicar
esta metodología durante tres años consecutivos en Perú:
- Evaluación Rápida del Proceso de Descentralización 2003, en relación a los temas de

transferencias de competencias y participación ciudadana.
- Evaluación Rápida del Proceso de Descentralización 2004: Proceso de Presupuesto
Participativo.
- Evaluación Rápida del Proceso de Descentralización 2005: Transferencia de
Responsabilidades.
La Evaluación Rápida de Campo 2006 se inició durante el mes de julio con la exploración
en talleres en los departamentos en que trabaja PRODES de los actores y aspectos clave del
tema a evaluar, y dos estudios exploratorios sobre demarcación y organización territorial.
El primero de ellos, referido a las experiencias internacionales, a cargo de Fernando Prada,
y el segundo al caso peruano, a cargo de Raúl Molina.
La recolección de la información de la Evaluación de Campo se realizó durante los

meses de septiembre y octubre. Como instrumento de campo se contó con una Guía de
Entrevista, la misma que fue elaborada en base a la exploración realizada en los talleres y
los informes exploratorios antes mencionados, y como resultado del debate inicial sobre el
tema sostenido con los evaluadores en un Taller de Inducción. La Evaluación se aplicó a un
total de 393 actores clave, en nueve departamentos: Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Junín,
Lambayeque, Moquegua, Pasco, San Martín y Ucayali.
Con el fin de enriquecer el proceso y los resultados de la Evaluación, PRODES invitó a

conformar un Comité Consultivo a representantes de distintas instituciones vinculadas con
el tema, tanto del sector público como privado, incluyendo entre ellos a representantes
de zonas de fuera de Lima. Este Comité sostuvo reuniones mensuales en el periodo
septiembre – diciembre, en las que aportó significativamente en el diseño de la Evaluación
y en la formulación de las conclusiones y recomendaciones que se incluyen en el presente
Informe.
Los resultados de la evaluación fueron consolidados y analizados durante un taller final en

el que participaron los evaluadores, quienes mencionaron entre sus primeras impresiones la
Las publicaciones con los resultados de estas evaluaciones pueden ser consultados en www.prodes.org.pe
Ayacucho, Cusco, Junín, Huánuco, San Martín y Ucayali.
La relación de los miembros del Comité Consultivo se presenta en el Anexo N° 1.
10 PRODES-USAID
falta de información generalizada sobre el tema, la complejidad del territorio, el dinamismo

de los intercambios económicos y sociales y la ausencia del tema en las coyunturas locales.
En base a lo trabajado en el taller, los resultados de la evaluación se organizaron en 12
hallazgos, los mismos que intentan reflejar fielmente las percepciones recogidas a nivel
descentralizado sobre la organización y la demarcación territorial.
En las secciones siguientes del presente documento se da cuenta de los hallazgos de la

evaluación, de las conclusiones y recomendaciones que se plantean en relación a los
mismos y de una propuesta de ruta a seguir para acercarnos a una mejor organización del
territorio. En los anexos se presenta la relación de los miembros del Comité Consultivo y
del Equipo Responsable, el detalle de la metodología utilizada, la Guía de Entrevista y una
tabla comparativa de la demarcación de otros países.
En relación a la ausencia del tema en las coyunturas locales, cabe mencionar que las entrevistas en campo se realizaron a fines de septiembre e inicios de octubre de
2006, en tanto que para el 19 de noviembre estaban programadas las elecciones regionales y locales.
PRODES-USAID 11
12 PRODES-USAID
II. Marco de Referencia

Como parte de los principios del proceso de descentralización, la Ley de Bases de la
Descentralización establece que este proceso deberá garantizar a largo plazo un país
espacialmente mejor organizado y con poblaciones mejor distribuidas, lo que implica
superar los problemas de escala de los actuales departamentos, provincias y distritos, de
articulación de las localidades con sus respectivas capitales y de límites mal establecidos,
imprecisos o inexistentes.
Por ello, esta evaluación recoge las percepciones y recomendaciones de actores clave y
especialistas en relación al estado actual de la delimitación del territorio y la organización del
Estado sobre él, teniendo siempre presente que la descentralización busca esencialmente un
Estado cercano a la población que le brinde servicios adecuados y oportunidades de desarrollo.
Para leer adecuadamente los hallazgos, conclusiones y recomendaciones de esta Evaluación,

hemos incluido un breve marco de referencia con los conceptos utilizados, las normas
relevantes, la situación actual de la demarcación y organización territorial en el Perú y las
tendencias de experiencias internacionales en relación a la demarcación y organización
territorial, los cuales presentamos a continuación.
Conceptos a tener presente

A continuación se presenta la descripción de los principales conceptos relacionados a la
Evaluación. Cabe señalar que para precisar el alcance de la Evaluación fue importante
precisar estos conceptos, lo cual permitió clarificar que los temas a abordar serían los de
demarcación y organización territorial, en tanto que el tema de ordenamiento territorial
sólo sería abordado en su relación con los temas anteriores.
- Circunscripciones Político-Administrativas: regiones, departamentos, provincias

y distritos, que de acuerdo a su nivel determinan el ámbito territorial de gobierno y
administración. Cada circunscripción política cuenta con una población y un ámbito
geográfico.
Elaborados a partir de la Ley de Demarcación y Organización Territorial, Ley Nº 27795, el Estudio “Demarcación y Organización Territorial en el Perú”, a cargo
del consultor Raúl Molina, y los Lineamientos de Política para el Ordenamiento Territorial del Comité Técnico Consultivo Nacional de la Zonificación Económica y
Ordenamiento Territorial.
PRODES-USAID 13
- Demarcación Territorial: proceso mediante el cual el Estado efectiviza su

organización sobre el territorio, definiendo y delimitando las circunscripciones
político-administrativas en función de un diseño de organización territorial. Además
del proceso de conformación de regiones, las acciones de demarcación territorial
implican creación, fusión, delimitación y redelimitación territorial, traslado de capital,
anexiones de circunscripciones y centros poblados, además de la categorización y
recategorización de centros poblados.
- Organización Territorial: lineamientos técnicos y normativos en relación a cómo se

organiza el Estado sobre el territorio para establecer su dominio y cumplir sus funciones.
Se orienta a adecuar las circunscripciones político-administrativas a la dinámica de los
procesos políticos, económicos, sociales y físico-ambientales y a lograr una división
racional del territorio que garantice el ejercicio del gobierno y la administración.
- Ordenamiento Territorial: proceso político y técnico para la ocupación ordenada y

uso sostenible del territorio, que orienta la regulación y promoción de la localización
y desarrollo de los asentamientos humanos, actividades económicas, sociales y el
desarrollo físico espacial, sobre la base de la Zonificación Ecológica Económica.
Las normas relevantes

La demarcación y organización del territorio se rige por las siguientes normas principales:
la Ley de Demarcación y Organización Territorial, Ley Nº 27795, dada el 25 de julio de
2002, y su Reglamento, DS Nº 019-2003-PCM, y la Ley de Incentivos para la Integración y
Conformación de Regiones, Ley Nº 28274, dada el 09 de julio de 2004, y su Reglamento,
DS Nº 063-2004-PCM. En la primera de ellas se establece los parámetros para las acciones
de demarcación territorial, en tanto que en la segunda se aborda el tema de integración
regional.
- La Demarcación Territorial: La Ley y el Reglamento de Demarcación y Organización

Territorial establecieron como prioritaria la demarcación territorial, lo cual señalan
se realizaría progresivamente en el periodo 2002 – 2007, provincia por provincia,
buscando dejar totalmente delimitada y organizada la provincia analizada. A fines de
2006, el plazo fue prorrogado hasta el 31 de diciembre del 2011.
Los actores involucrados en este proceso son la Dirección Nacional Técnica de

Demarcación Territorial – DNTDT, los gobiernos regionales -a través del órgano técnico
de demarcación territorial-, la Presidencia del Consejo de Ministros y el Congreso de
la República, quienes participan según el procedimiento que se presenta en el gráfico
siguiente:
Modificación aprobada el 8 de diciembre de 2006, mediante Ley N° 28920.
14 PRODES-USAID
Gráfico No 1
Procedimiento de Demarcación Territorial
Gobierno Congreso
DNTDT PCM de la Comentario
Regional República
Aprueba Plan
Este Plan es elaborado
1 Nacional Anual
de Demarcación en coordinación con los
gobiernos regionales
Territorial
Elabora Estudio El Estudio de diagnóstico

de Diagnóstico y Zonificación es el
2 y Zonificación
Territorial
instrumento técnico que
da viabilidad las acciones
de demarcación.
No
3 2 Evalúa y
aprueba
Sí
Elabora y El Expediente Único de
aprueba Expe- Demarcación debe reunir
4 diente único de
demarcación
todos los petitorios de
acciones de demarcación
Territorial de la provincia.
5 4
No Evalúa y
aprueba
Al evaluar, la DNTDT
verificará no sólo que la
propuesta sea viable sino
también que cumpla con
Sí todos los requisitos de ley.
Elabora
6 proyecto de
Ley
5
No
Sí
7 Evalúa y
aprueba
8 No Discute y
aprueba
8 Sí
Emite Ley
de Demar-
cación de la
Provincia
PRODES-USAID 15
- La Conformación de Regiones: El diseño normativo de la regionalización plantea un

proceso en dos etapas: (i) integración de dos o más circunscripciones departamentales
colindantes en una región, en función de la voluntad de la población expresada en
un referéndum y (ii) cambio de circunscripción de provincias y distritos contiguos a
las regiones que se hayan conformado en el referéndum anterior. Ambas etapas del
proceso se inician con la presentación de un expediente técnico que fundamente la
viabilidad de lo propuesto al CND.
El primer referéndum se realizó en octubre del 2005, en que ninguna región se

conformó, y los siguientes están previstos para los años 2009 y 2013. Adicionalmente,
el marco normativo prevé un proceso de conformación de Juntas de Coordinación
Interregional, como asociación de gobiernos regionales de departamentos contiguos
para la realización de proyectos y acciones conjuntas.
La demarcación y organización territorial en el Perú

A fines de 2006, el territorio peruano estaba organizado de la siguiente manera:
- 24 departamentos y una provincia constitucional, sobre los que se han establecido

gobiernos regionales con presidentes y consejeros regionales electos por la
población.
- 195 provincias, con alcaldes y regidores provinciales electos por la población, en que
la provincia más reciente data de 2005.
- 1,833 distritos, con alcaldes y regidores distritales electos por la población, excepto en
los distritos capitales de provincia, que son atendidos por el nivel provincial; el distrito
más reciente es de 2006.
Como mecanismo de atención a poblaciones donde las municipalidades provinciales y

distritales no pueden llegar, el marco normativo contempla la figura de Municipalidad
de Centro Poblado, a la que las municipalidades delegan el ejercicio de determinadas
funciones. Actualmente existen más de 1,900 municipalidades de centro poblado en el
país.
En cuanto a la demarcación territorial, a fines de 2006 el 80% de distritos y el 91% de

provincias tienen mal definidos sus límites, y 50% de los distritos no cumple con los niveles
mínimos de población establecidos por ley para ser considerados como tales. El avance a la
fecha del proceso de demarcación territorial es limitado, en la medida que desde que entró
en vigencia la normatividad actual sólo se ha concluido el saneamiento de una provincia,
Coronel Portillo en Ucayali, con lo cual existirían 177 provincias pendientes.
En cuanto a las regiones, éstas fueron contempladas en el nuevo Capítulo de Descentralización

de la Constitución Política, para lo cual en el 2005 se llevó a cabo el primer referéndum,
en relación a cinco propuestas de región que correspondían a 16 departamentos; ninguna
En el caso del departamento de Lima, la Municipalidad Provincial ha asumido las funciones de gobierno regional, en tanto que el Gobierno Regional de Lima Provincias
ha asumido las funciones de nivel regional correspondientes al resto de provincias del departamento.
16 PRODES-USAID
de ellas obtuvo respaldo mayoritario de la población, por lo que no se llegó a conformar

ninguna región. Actualmente, como parte de una iniciativa del nuevo Poder Ejecutivo, se
ha propuesto la creación de una región piloto. Con ello se busca mostrar en los próximos
años las ventajas de la integración y no esperar hasta el 2009, fecha de un nuevo proceso
de referéndum. Como antesala a una posible integración, a la fecha existen 10 Juntas de
Coordinación Interregional, en que participan todos los departamentos del país, salvo
Ucayali.
Al analizar el tema de demarcación y organización territorial es importante tener en cuenta

que en el Perú los gobiernos regionales y locales obtienen recursos mayoritariamente de
las transferencias que les hace el gobierno nacional. Por un lado, los gobiernos en cuya
circunscripción se explota algún tipo de recurso natural se hacen acreedores a transferencias
por canon, regalías o Focam. Por otro lado, todos los gobiernos participan de los recursos de
los fondos de compensación (regional y local) que se distribuyen con criterios de población
y pobreza.
Algunas tendencias de la experiencia internacional

En los párrafos siguientes se mencionan algunas tendencias presentes en la experiencia de
otros países, principalmente de América Latina:
- El proceso de descentralización está muy ligado a la demarcación y organización del

territorio. Bolivia ha sido el único país que ha implementado en paralelo el proceso
de descentralización y el de demarcación y organización del territorio. En el resto de
casos, en general el proceso de descentralización ha sido posterior a la demarcación y
organización territorial, pero al definir las nuevas funciones de los niveles de gobierno
se ha debido re-pensar la organización.
- El proceso de demarcación y organización territorial ha pasado de ser centralizado

y técnico a un proceso que incorpora la participación ciudadana. En la mayor parte
de países analizados, el proceso de demarcación territorial fue liderado primero por una
entidad del nivel nacional y se refirió principalmente a la definición del nivel intermedio
de organización territorial -las provincias en el caso Argentino, las regiones en el caso de
Chile y los Estados en el caso de Brasil. Sin embargo, las experiencias más recientes están
contemplado mecanismos de consulta ciudadana para determinar la asociación de las uni-
dades administrativas; por ejemplo, para las meso-regiones de México.
- Se tiende a dar flexibilidad a las unidades administrativas sub-nacionales para

conducir el proceso. Los países están avanzando hacia otorgar mayor flexibilidad
para que las decisiones de demarcación y organización territorial se tomen en el
nivel intermedio (regiones o estados). Sin embargo, esto ha funcionado mejor en los
regímenes federales o de regiones autónomas como en México, Brasil y España, pues
los gobiernos intermedios tienen total iniciativa y disponen de recursos.
Tomado del Estudio “Marco de Referencia de la Demarcación y Organización Territorial”, a cargo del consultor Fernando Prada.
PRODES-USAID 17
- Se opta por asociar unidades pequeñas antes que por fusionar. Para lograr unidades
administrativas de mayor escala, Chile y Bolivia han optado por promover la asocia-
ción de gobiernos locales para proveer servicios públicos concretos, antes que modifi-
car las unidades existentes. Para ello, los incentivos fiscales han sido importantes; en el
caso de Bolivia, para acceder a determinados recursos la unidad territorial debe tener
por lo menos 5,000 habitantes.
Adicionalmente, en el Anexo No 4 se presenta una tabla comparativa de la demarcación de

los distintos países evaluados.
18 PRODES-USAID
III.
Hallazgos de la
Evaluación
A continuación se presentan los hallazgos de la Evaluación, que como se ha comentado

se identificaron y analizaron en un taller de trabajo con los evaluadores que estuvieron
a cargo de desarrollar las entrevistas a profundidad. Los hallazgos se han clasificado en
tres grupos: en el primero se presenta lo que está pasando en el territorio, en el segundo
lo referido a la estructura del Estado y la prestación de servicios y en el tercero cómo se
perciben las iniciativas que tiene en curso el Estado en relación a este tema.
Interrelaciones y Territorio
1. Las interrelaciones económicas y sociales van más allá de la organización
política territorial y son dinámicas
La evaluación muestra que la población de las diferentes jurisdicciones mantiene
interrelaciones económicas y sociales con otras poblaciones más allá de sus límites
distritales, provinciales y departamentales –muchas veces más importantes que aquellas
que mantiene con su capital-, y que además estas interrelaciones son muy dinámicas.
Por un lado, las interrelaciones existen por las oportunidades comerciales, educativas,
familiares y muchas veces laborales, estableciéndose así vínculos entre poblaciones de
diferentes espacios que no se restringen al ámbito geopolítico. El alcalde de Leoncio
Prado en Ayacucho manifestaba “[…] tenemos nuestras casas en la costa y nuestros hijos
estudian en Ica, además nosotros compramos y vendemos en Ica nuestros productos,
ya estamos integrados, sólo falta que se formalice”; lo mismo estaría sucediendo con
la población de las provincias de Chota, Cutervo, Jaén y San Ignacio en Cajamarca,
cuyas interrelaciones son bastante fuertes con Chiclayo; también con la población de la
provincia de Sánchez Cerro en Moquegua, cuyas interrelaciones económicas y sociales
son con Arequipa y con la población de Pichari y Quimbiri en Cusco que ha establecido
interrelaciones con Ayacucho.
En Cajamarca y Moquegua varios de los entrevistados manifestaron que “todo chotano tiene una casa en Chiclayo” y “todo moqueguano tiene una casa en Arequipa”.
PRODES-USAID 19
Estas interrelaciones económicas y sociales van más allá de sus territorios colindantes.
Por ejemplo, la población de Jaén y San Ignacio de Cajamarca también mantiene
vínculos comerciales con la población de Nueva Cajamarca en San Martín, debido
justamente a que este distrito se creó a raíz de la migración de población cajamarquina.
Por su parte, los pobladores de Moquegua han establecido interrelaciones económicas
con Arica y La Paz, en donde venden sus productos; mientras que la población de
Oxapampa en Pasco ha establecido vínculos comerciales con Lima, y no con su capital
departamental, principalmente por dificultades de acceso.
Las interrelaciones económicas y sociales no sólo se estarían dando al margen de

la configuración geopolítica, sino que también lo estarían haciendo al margen de la
organización administrativa territorial; es decir, no siempre la capital administrativa es la
zona que mantiene mayores interrelaciones. Por ejemplo, en San Martín, si bien Moyobamba
es la capital administrativa, Tarapoto es la zona que concentra las mayores interrelaciones
económicas y sociales; caso similar ocurre en el departamento de Moquegua, en que su
capital administrativa es Moquegua pero Ilo es la provincia con mayor dinamismo, y en
Pasco, donde las interrelaciones se desarrollan en San Juan Pampa (capital del distrito de
Yanacancha) y no en Cerro de Pasco10.
La accesibilidad entre ciudades, determinada por la existencia de vías de acceso bien

conservadas y servicios de transporte permanentes o por la cercanía geográfica, es
el factor predominante que explica las interrelaciones antes mencionadas. Así, la
variación en accesibilidad –y, por tanto, en infraestructura y servicios de transporte-
implica también la variación en las interrelaciones económicas y sociales.
Por ejemplo, desde que se construyó el puente en el río Mayo a la altura de Yuracyacu
(Rioja-San Martín), la ciudad de Nueva Cajamarca se consolidó en el centro de
interrelaciones económicas y sociales para la población de los distritos y provincias
cercanas de Rioja y Moyobamba y en especial para las comunidades indígenas de la
margen derecha del río Mayo (ver Mapa No 1). En el caso de Moquegua, la población
de la provincia de General Sánchez Cerro ha establecido vínculos con Arequipa
porque además de contar con vías de acceso, tiene servicios de transporte hasta tres
veces por día y es relativamente más cerca que Moquegua, con la que tiene servicios
de transporte sólo tres veces por semana.
10 San Juan Pampa es una urbanización que apareció frente al crecimiento de operaciones de explotación de recursos minerales dentro del casco urbano de Cerro de Pasco;
actualmente concentra a la mayoría de las instituciones públicas.
20 PRODES-USAID
Mapa N° 1
Impacto de la construcción del puente en el Río Mayo (San Martín)
Antes de la construcción del puente, las comunidades nativas de la margen derecha del río sólo se interrelacionaban entre ellas o
iban a Moyobamba, con el puente van a Nueva Cajamarca que está más cerca que Moyobamba.
ANTES DESPUÉS
Rí
LORETO Rí
LORETO
oM oM
ay ay
o o
RIOJA RIOJA
YURACYACU
YURACYACU
NUEVA CAJAMARCA NUEVA CAJAMARCA
MOYOBAMBA MOYOBAMBA
\
AMAZONAS AMAZONAS
SAN MARTÍN TARAPOTO SAN MARTÍN

S# S#
Límite departamental Puente Yuracyacu Interrelaciones económicas y sociales

Límite provincial antes de la construcción del puente
Comunidades nativas
Capital provincial Interrelaciones económicas y sociales
Capital distrito Carretera Fernando Belaúnde después de la construcción del puente
Fuente: Evaluación Rápida de Campo 2006

Elaboración: PRODES
Adicionalmente, la naturaleza misma de las interrelaciones hace que éstas sean

dinámicas. Así, las oportunidades de educación y salud, los vínculos familiares, las
oportunidades de mercado laboral y de bienes y servicios cambian con el tiempo lo
que hace que las interrelaciones entre poblaciones varíen, al menos en ámbitos no
consolidados territorialmente. Las interrelaciones son dinámicas también en el sentido
de que los pueblos cambian sus orientaciones económicas y su dinámica social; un caso
interesante es la evolución del distrito de Samegua en Moquegua, el que a raíz del inicio
de operaciones de la mina de Cuajone se transformó de un pueblo pequeño -de una
calle- en toda una ciudad, y con ello sus interrelaciones con las poblaciones aledañas
también cambiaron, se volvieron más comerciales, y empezó a representar un mercado
laboral más atractivo. Los flujos de migración, además de expresar el dinamismo en las
interrelaciones entre ciudades, lo potencian; un caso muy evidente es la vinculación
entre Cajamarca y San Martín, que se convirtió en comercial a raíz de la migración y
creación del distrito de Nueva Cajamarca en San Martín.
Por otro lado, la limitada accesibilidad entre las capitales de departamento y determinadas
zonas del mismo determinan la desintegración de las últimas. Este es el caso de las
provincias del sur de Ayacucho, de las provincias de selva de Pasco, de las provincias del
PRODES-USAID 21
norte de Cajamarca, de la provincia de Sánchez Cerro en Moquegua, y de los distritos de

Inkawasi y Cañaris en Lambayeque. Esta limitada accesibilidad se generaliza en la selva,
en que las vías de acceso son muchas veces sólo aéreas o fluviales, además de costosas y
estacionales. Por ejemplo, en Ucayali los pobladores de la provincia de Purus acceden a
la capital de su departamento sólo por vía aérea (vuelos quincenales o mensuales, con un
costo de S/. 600 a S/ 700), situación que es relativamente mejor para los pobladores del
distritos de Sepahua (provincia de Atalaya), que además de la vía aérea cuentan con la
fluvial (lanchas una vez por semana con un costo entre S/. 100 – S/. 300).
2. Los problemas limítrofes se activan en función de intereses económicos

La existencia de imprecisiones en los límites distritales, provinciales y departamentales
es un tema que por su dimensión requiere aún un gran esfuerzo del gobierno nacional
y también de los gobiernos descentralizados11.
La Evaluación muestra que las imprecisiones en los límites estarían generando

conflictos y formando parte de la agenda local sólo cuando hay de por medio beneficios
económicos, provenientes principalmente de la explotación de recursos naturales. En
el Cuadro Nº 1 se muestran algunos ejemplos de estos conflictos, en los departamentos
en que se realizó la Evaluación. 12
Las imprecisiones en los límites no sólo estarían dando lugar a la generación de

conflictos sino también a problemas de gestión, por duplicidad o ausencia del Estado.
Por ejemplo, en el caso de las zonas de conflicto entre Huánuco y Pasco, la Fiscalía de
Pasco dejó de actuar; en Moquegua, en cambio, las comunidades de Tumilaca (entre
Torata y Samegua) y Cambrune (entre Torata y Carumas) se benefician del presupuesto
participativo de ambos distritos porque aún no se sabe a cuál pertenecen.
En algunas zonas se estarían dando soluciones temporales a estas imprecisiones,

como la firma de un acta de compromiso entre la Municipalidad de Chupaca y la
de Pilcomayo en Junín para la ejecución de obras en zonas de conflicto. En otros, la
solución propuesta vendría por la creación de un nuevo distrito, como en la zona en
conflicto entre Mazamari y Pangoa, también en Junín.
Merece especial atención el conflicto generado entre poblaciones a raíz del Censo de
Población y Vivienda realizado en el 2005 por el INEI. A decir de los entrevistados,
para su ejecución se habría utilizado una delimitación de jurisdicciones que no es
correcta, generando que algunos distritos y provincias tengan menos población y
territorio que lo registrado en el Censo de 1993. Por ejemplo, se modificó los límites
entre los distritos de Mazamari y Pangoa en Junín, motivo por el cual estas poblaciones
no permitieron que se realice el censo en su jurisdicción; en el caso de Cusco, el
distrito de Santiago tendría menos población que en el Censo anterior, mientras que
en San Martín se modificaron los límites entre los distritos de Santa Rosa y San Pablo.
Como se sabe, el volumen de población es un criterio importante en el cálculo de la
transferencia presupuestal de FONCOMUN y otras similares, con lo cual un error del
censo tiene implicancias en el presupuesto que tendrán las municipalidades.
11 Según la DNTDT, el 80% de los distritos y 91% de las provincias tienen impresiciones en sus límites.
22 PRODES-USAID
Cuadro N° 1
Conflictos entre circunscripciones por imprecisiones
Departamento Zonas en conflicto Descripción del conflicto
Ayacucho Distritos de Leoncio Prado A raíz de los denuncios mineros en la zona

(Ayacucho) y Nazca (Ica) territorial entre ambos departamentos, que
tiene límites imprecisos, la población de ambos
distritos inició protestas.
Cusco Distritos de Santa Teresa El territorio ocupado por la edificación

(provincia de La Convención) inca Choquequirao está en disputa por las
y Mollepata (provincia de municipalidades de ambos distritos, pues aspiran
Anta)12 a obtener los recursos que se generen por su
futura explotación como centro turístico.
Cajamarca Distrito de Catache (provincia Debido a la imprecisión del límite entre ambos
de Santa Cruz) y de Llama distritos, Catache reclama parte de los recursos
(provincia de Chota) económicos que paga la Central Hidroeléctrica
Carhuaquero a la Municipalidad Provincial de
Chota, pues aduce que parte de las instalaciones
de esta empresa están en su territorio.
Junín Distritos de Pangoa y El conflicto entre ambas poblaciones surge a raíz

Mazamari (provincia de de la imprecisión de límites y por querer controlar
Satipo) un territorio con recursos forestales.
Lambayeque Isla Lobos de Afuera, en el Ante la posible existencia de petróleo en el mar,

límite entre Lambayeque y las autoridades de ambos departamentos habrían
Piura iniciado acciones para adjudicarse la isla de
Lobos de Afuera.
Distritos de Pacora, Illimo, La futura explotación turística por la puesta en
Tucume, Jayanca valor del patrimonio arqueológico Bosque de
Pomac habría generado conflictos entre los
distritos para adjudicarse el territorio ocupado
por este patrimonio.
Moquegua Salinas de Moche (Moquegua) Conflicto por límites entre ambos departamentos
y San Juan de Tarucani surge porque la empresa que explota la sal paga
(Arequipa) impuestos en Arequipa, y Moquegua considera
que debe pagarlos en su jurisdicción.
La Capilla (Moquegua) y Arequipa considera que parte de la mina de
Polobaya (Arequipa) Pampa Cobre está en su jurisdicción, aunque
oficialmente se ha considerado que ello no es
así. Esta situación de conflicto se refuerza porque
Polobaya es la vía de acceso a la mina.
Ucayali Frontera con Cusco Se pidió al IGN que precise la ubicación de la

cabecera de Río Mishagua, para así determinar a
cuál de los departamentos pertenece el territorio
en el que se están haciendo nuevas exploraciones
de gas.
12 Los distritos de Wanchaq y San Sebastián en la provincia de Cusco, que no pertenecen a la muestra, estarían disputándose una zona urbana que se espera implicará
ingresos para la municipalidad.
PRODES-USAID 23
Estructura del Estado y prestación de servicios
3. En zonas desarticuladas de la capital de su respectivo departamento, provincia

o distrito, la organización territorial del Estado presenta limitaciones para la
prestación de servicios
La organización de la prestación de servicios en función de la lógica tradicional de
jurisdicciones departamentales, provinciales y distritales, sin considerar la accesibilidad
de las zonas, genera sobrecostos a la ciudadanía y a las instituciones para relacionarse
con el Estado.
Al respecto, Rosario Márques de CICAP-Lambayeque comenta “[…] Habría que hacer

un reordenamiento de la influencia de las unidades gestoras de los servicios, el
Estado tiene recursos muy limitados para ir creando en tantos lugares estas entidades,
mejor sería reordenar su funcionamiento, […] ahí no hay que ser muy cerrados a la
jurisdicción, a los límites territoriales, sí a las necesidades de la población que se
articula.”, en el mismo sentido, Isabel Marín, Presidenta de las Rondas Campesinas
de Sorochuco-Cajamarca sugiere mantener la división política de los territorios pero
modificar la administrativa en función a la cercanía geográfica y acceso vial.
Así, hay situaciones en que las gestiones ante las entidades públicas resultan en un
mecanismo largo, costoso y complejo. Al respecto, en Ayacucho y Moquegua se han
encontrado dos casos que ilustran esta situación:
a) En Ayacucho, el director de una escuela en el distrito de Leoncio Prado (provincia

de Lucanas) tiene que recoger tizas y escobas en la UGEL que está en Puquio, la
capital de su provincia. Para ello, tiene que ir hasta Nazca y poder tomar un bus
hasta Puquio y hacer la misma ruta de regreso; el viaje demora un día y cuesta
entre S/. 100 y S/. 150. (ver Mapa Nº 2).
b) En Moquegua, los pobladores de la comunidad de Torata de Ubinas cuando

requieren hacer un trámite en su municipalidad distrital tienen que hacer un viaje
que demora entre tres y cinco días y cuesta entre S/. 120 y S/. 150. El viaje consiste
en ir hasta Moquegua, luego salir hacia Arequipa, para poder tomar un bus con
destino a Ubinas, la capital de su distrito. (ver Mapa Nº 3).
24 PRODES-USAID
Mapa N° 2 Mapa N° 3
Los Costos de la Desarticulación en Los Costos de la Desarticulación en
Ayacucho Moquegua
PUNO
TORATA DE UBINAS
N
A
CUSCO R UBINAS
HUANCAVELICA E GENERAL
SÁNCHEZ
CORALAQUE
AYACUCHO Q
CERRO
\
d
Pisco U
I
S
P
A MARISCAL NIETO
MOQUEGUA
PALPA O
APURÍMAC
AD
QU
EM LUCANAS
O
MB
TA
PUQUIO ILO
TAC N A
NAZCA
ICA
AREQUIPA
Límite departamental Límite departamental
Límite provincial Límite provincial
Ruta de Tambo Quemado (Leoncio Prado) a Ruta de Torata de Ubinas a Ubinas
Puquio (Capital Provincial) (Capital distrital)
Vía nazca. Alquilar un colectivo hasta Nazca y luego uno a Tiempo de viaje: 3 a 5 días
Puquio. Entre 5 a 8 horas de viaje / 100 - 150 soles. Costo: 120 - 150 soles(ida y vuelta)
Ruta de Tambo Quemado (Leoncio Prado) a Existencia de servicio de transporte
Ayacucho (Capital Departamental) - Torata de Ubinas - Moquegua: 2 veces por semana, 1 bus
Alquilar un auto hasta Nazca y luego un bus a Huamanga. - Moquegua - Arequipa: diario, 5 - 10 buses
Entre 25 a 30 horas de viaje / 150 soles aproximadamente. - Arequipa - Ubinas: diario, 1 bus

Los problemas también se dan en el acceso a los servicios por parte de la ciudadanía. Al
respecto, la Evaluación muestra que resulta una práctica regular que la población se inscriba
y reciba beneficios de la municipalidad distrital o unidad de servicios más cercana, sea ésta
la que le corresponde o no (ver Cuadro Nº 2). Los funcionarios entrevistados mencionaron
que “se veían obligados a atender a poblaciones fuera de su jurisdicción porque no son
atendidas por sus respectivas municipalidades”.
Un caso singular es el de la comunidad campesina de Patatinta, cuyo territorio está ubicado

en el distrito de Sicuani, pero es atendida por la Municipalidad Distrital de Tinta; es el caso
que los distritos de Sicuani y Tinta no tienen frontera común. En este caso, no se trata de un
problema de accesibilidad sino de un factor cultural, en la medida que los pobladores de
Patatinta se sienten parte de Tinta, ya que el origen de la comunidad es haber sido la zona
de pastoreo de los comuneros y habitantes de las zonas de Tinta.
PRODES-USAID 25
Cuadro Nº 2
Casos de población que accede a servicios en otra jurisdicción
Departamento Caso
La población del caserío Santa Rosa de Milpo (distrito de Sorochuco, provincia

Cajamarca de Celendín) está registrada y accede a servicios públicos de la Municipalidad
Distrital de La Encañada (provincia de Cajamarca), por ser más accesible que la
municipalidad de su jurisdicción.
El centro poblado de Ojo de Toro pertenece a la provincia de Ferreñafe, pero

accede a servicios públicos de la Municipalidad Distrital de Pacora (provincia de
Lambayeque Lambayeque). Los distritos de Miracosta y San Juan de Licupis (provincia de Chota
en Cajamarca) reciben apoyo para ejecución de obras del Gobierno Regional de
Lambayeque.
La población de Chunquipata del distrito de Chacayán es atendida por el
programa de Vaso de Leche de la Municipalidad Distrital de Santa Ana de Tusi.
Pasco La Municipalidad Distrital de Pozuzo atiende con el programa de Vaso de Leche
y proyectos productivos a 12 caseríos del distrito de Panao y 3 del distrito de
Chaglla, ambos pertenecientes a la provincia de Pachitea, Huánuco.
Frente a la desarticulación de algunas zonas, los programas y servicios del Estado muchas
veces adoptan una delimitación territorial distinta a la organización política. Por ejemplo,
los distritos judiciales del Poder Judicial y las oficinas departamentales de Foncodes, el
Programa Wawa Wasi y Pronaa atienden a zonas de otros departamentos, tomando en
cuenta criterios de accesibilidad. De acuerdo a la Evaluación, las instituciones con una
mejor organización en el territorio para las labores que realizan serían los servicios de salud
y las oficinas de Pronamachcs, organizados en redes y según cuencas, respectivamente (ver
Recuadro Nº 1). Sin embargo, con esta estrategia se tendrían algunas dificultades, entre
las que destaca la precisión de la información estadística; por ejemplo, en los servicios de
salud los registros de casos se hacen por redes y no por jurisdicción política, con lo cual
no se tiene información precisa sobre los casos por distrito o provincia, lo cual dificulta el
diseño de políticas públicas.
Recuadro Nº 1
La organización territorial del sector salud
En el año 2001 el Ministerio de Salud aprobó lineamientos para establecer un mecanismo de atención
de salud que garantizase cobertura de la población, calidad y eficiencia en la atención. Así, se
estableció la formación de redes y microrredes de salud, las que se definieron tomando como criterios
principales a la accesibilidad a los servicios de salud y el tamaño de población. Con ellos y otros
criterios adicionales, se dibujaron ámbitos geográficos de atención que no siempre coincidieron con
los límites provinciales o departamentales.
Fuente: Resolución Ministerial 122-2001-SA/DM
26 PRODES-USAID
4. Creación de nuevas jurisdicciones como estrategia para “acercar” al Estado

En todas las zonas donde se realizó la Evaluación existen una o más iniciativas para
crear una nueva jurisdicción, que son promovidas por diferentes comités de gestión o
dirigentes locales; en el Cuadro Nº3 se detallan algunas de estas iniciativas. De acuerdo
a los entrevistados, algunas datan de varios años atrás.
A decir de los entrevistados, la razón principal para que las autoridades y pobladores
busquen que su centro poblado se convierta en distrito o su distrito en provincia es la
desatención de su localidad por parte de la capital de su jurisdicción. Esta desatención
vendría por el lado de la inexistencia de vías de acceso, presupuestos relativamente
pequeños, poblaciones rurales y pequeñas –de poco interés electoral– lo cual dificulta
que las autoridades estén en contacto con las necesidades de la población. Por ello,
consideran que al convertirse en una jurisdicción distinta de su capital se les asignarían
de manera directa determinados recursos, que podrían administrar para el beneficio
de su localidad, y además ello implicaría una mayor atención de otras entidades del
Estado e incluso la presencia de las mismas en su localidad (ver Recuadro No 2). Sin
embargo, en relación a esta estrategia uno de los entrevistados en Cusco señaló que la
existencia de asociaciones de municipalidades para la prestación de servicios comunes
da cuenta de la existencia de distritos que nunca debieron crearse.
También se manifestó que detrás de algunas propuestas de creación de una nueva

jurisdicción estarían los intereses de los líderes en convertirse en autoridades, con
poder y posibilidad de acceder a recursos.
Recuadro Nº 2
Creación de Chupaca como provincia de Junín
Chupaca fue creada como provincia en 1995, a partir de la unión de 9 distritos de la provicia de
Huancayo. De acuerdo a los entrevistados, la creación de esta provincia es oportuna porque así
se está atendiendo funciones político administrativa más cerca a la población; por ejemplo, ahora
cuentan con una UGEL, una Fiscalía Provincial, Defensoría, Agencia Agraria, además de los progra-
mas sociales recibidos por la municipalidad provincial como parte del proceso de descentralización
(comedores populares y Provías). Si bien esta nueva configuración hace que los distritos alejados a
Huancayo puedan acceder a estos servicios, existen distritos de la actual provincia de Chupaca que
están relativamente cerca de Huancayo que quieren volver a pertenecer a él.
PRODES-USAID 27
Cuadro Nº 3
Iniciativas de creación de nuevas jurisdicciones
Dpto. Iniciativa Estado del Expediente
Ayacucho Provincia de La Mar: creación del distrito de La iniciativa está siendo

Monterrico a partir de los centros poblados de consultada a las autoridades y
Monterrico y Anchihuay, que están a 8 horas de su población.
actual capital distrital San Miguel.
Cajamarca13 Provincia de Chota: creación del distrito la Púcara, Expediente concluido,

como división del distrito de Tacabamba. que se planeaba remitir a
la PCM durante el mes de
noviembre.
Cusco Provincia de la Convención: creación del distrito Expediente en evaluación por

de Eni en el distrito de Echarate. Se conformaría el Gobierno Regional.
con los centros poblados en que se desarrolla la
explotación del gas de Camisea.
Junín Provincia de Satipo: creación del distrito del Ene, El Gobierno Regional de Junín
presentado por las autoridades del Centro Poblado observó este expediente porque
de Valle Esmeralda. Para que la población de este el centro poblado propuesto
centro poblado acceda a su capital distrital tiene como capital no cuenta con
que hacer un viaje de 8 horas por vía lacustre. el mínimo de población
establecido por ley.
Creación de la Provincia de Pangoa, a partir del El expediente ha sido observado

distrito del mismo nombre. por el Gobierno Regional por
no contar con el nivel mínimo
de población requerido por la
norma.
Lambayeque Provincia de Lambayeque: creación de la provincia No se ha promovido la

de Olmos a partir de la unión de los distritos de iniciativa por diferencias entre
Olmos, Motupe y Chochope. los distritos para determinar la
nueva capital.
Provincia de Chiclayo: creación del distrito de El Comité Pro Nuevo Distrito

Nueva Santa Victoria o José Quiñónez Gonzáles, está realizando las consultas
como unión de los asentamientos humanos Ocho necesarias para la presentación
de Octubre, José Olaya, zona Gobierno Regional del expediente.
Urbanización Santa Victoria.
Moquegua Provincia de Ilo: el sector de Pampa Inalámbrica El expediente ha sido

quiere conformar el distrito de Chiribaya. rechazado por PCM, pero los
pobladores volverán a insistir.
Provincia de Mariscal Nieto: iniciativa de crear una No existe un expediente, son

provincia conformada por los actuales distritos de iniciativas de la población.
Carumas, Cuchumbaya y San Cristóbal.
Continúa
13 En la evaluación también se identificaron otras 13 iniciativas de creación de distritos en Cajamarca, en provincias que no correspondían a la muestra. Dos de las iniciativas
habrían sido desestimados por no contar con la población requerida por ley, mientras que las demás están a la espera de los resultados del Estudio de Diagnóstico y Zonifi-
cación que elabore el Gobierno Regional.
28 PRODES-USAID
Cuadro Nº 3
Iniciativas de creación de nuevas jurisdicciones
Continuación
Dpto. Iniciativa Estado del Expediente
Pasco Provincia de Oxapampa: creación del distrito Esta propuesta forma parte del
de Ciudad Constitución, en el distrito de Puerto expediente de demarcación
Bermúdez. territorial de la provincia de
Oxapampa presentado a la
PCM.
El actual centro poblado de Ciudad Constitución está Actualmente existe un Comité

a 64km de la capital distrital y un viaje de 3 horas, de Distritalización que está
con serios problemas de accesibilidad. coordinando con autoridades
Provincia de Daniel Alcides Carrión: creación de la y poblaciones involucradas la
provincia de Santa Ana de Tusi a partir del distrito del elaboración de la propuesta.
mismo nombre, con lo cual se espera poder atender a
la creciente población.
Provincia de Oxapampa: creación de la provincia de Expediente en elaboración

Villa Rica, a partir del distrito del mismo nombre. pero que puede quedar de
lado por el reciente asfaltado
de la carretera que une a Villa
Rica con Oxapampa.
San Martín Provincia de Rioja: creación de la provincia de Nueva Aún no existe un expediente.
Cajamarca, a partir del distrito del mismo nombre.
Provincia de Moyobamba: creación de un distrito Aún no existe un expediente,

a partir de la unión de 10 comunidades aguarunas además el distrito no cumpliría
de la margen izquierda del río Mayo. Con ello se el requisito de población
busca tener una municipalidad distrital conformada mínima.
exclusivamente por población nativa.
Provincia de Picota: creación del distrito Leoncio Prado El expediente estaría siendo
a partir del Centro Poblado del mismo nombre. elaborado por un consultor
privado.
Ucayali14 Provincia de Padre Abad: creación del distrito de No existe un expediente,

Neshuya, a partir de la Municipalidad de Centro además la capital propuesta
Poblado del mismo nombre y cuya capital sería no cumple con el requisito del
Monte Alegre. número mínimo de pobladores
(tiene 1,200 habitantes y se
requiere 1,800).
14 Además, se ha identificado la intención de crear tres distritos adicionales en provincias que no corresponden a la muestra. En Purus el Ministerio de Relaciones Exteriores
habría promovido la división del único distrito en dos por cuestiones estratégicas de tratamiento de frontera, y en Atalaya se estaría promoviendo la creación del distrito de
Oventeni, que corresponde a territorios de asheninkas del Gran Pajonal.
PRODES-USAID 29
Esta búsqueda de “acercar” el Estado a su localidad vía la creación de jurisdicciones

también se vería reflejada en el hecho de que en las zonas geográficas extensas en
territorio y con dificultades de acceso existen más municipalidades de centro poblado
– MCP. Por ejemplo, en Cusco, en el distrito de Echarate hay 8 MCP, mientras que en el
de Pitumarca, con vías de acceso y una extensión 17 veces más pequeña que Echarate,
hay sólo 1 MCP. En Lambayeque ocurriría lo mismo: el distrito de Olmos cuenta con
8 MCP y una extensión que excede en más de 9 veces a Pitipo, que no cuenta con
MCP15.
Cabe mencionar que si bien otra forma de “acercar” el Estado a las zonas de difícil
acceso sería la delegación de funciones a las comunidades campesinas y nativas –como
organización-, esta figura tiene un uso limitado. De hecho, la Evaluación muestra que las
autoridades comunales están perdiendo capacidad de interlocución ante las instancias
del Estado y que su relación con las municipalidades se refiere principalmente a la
organización del trabajo comunal.
Otras iniciativas para la creación de nuevas jurisdicciones se refieren a centros

poblados, distritos o provincias que cuentan con dinámicas económicas y poblacionales
independientes a las de su jurisdicción y en algunas ocasiones las han sobrepasado, y
consideran que podrían potenciar más su desarrollo siendo una jurisdicción distinta.
Un ejemplo de ello es el distrito de Nueva Cajamarca en San Martín, que estaría
promoviendo su creación como provincia, y otro el centro poblado de Neshuya en
Ucayali que se formó a partir de un mercado de palmicultores al borde de la carretera
y ahora quiere tener sus autoridades y administrar sus recursos como distrito. Un
tercer caso es el de los distritos de Olmos y Motupe, que quieren constituirse en la
provincia de Olmos, pues además de que en su territorio se encuentra el proyecto
hidroenergético de Olmos, concentran a importantes firmas empresariales que invierten
en el departamento de Lambayeque. En Pasco, la iniciativa de creación de la provincia
de Villarrica también tendría el mismo origen, ya que esperan potenciar su desarrollo
convirtiéndose en una nueva jurisdicción.
Según se aprecia en el Cuadro Nº3, varias de las propuestas y expedientes presentados

por la población y sus autoridades para la creación de distritos o provincias están en
compás de espera, mientras que otros tantos han sido desestimados por no contar con
el número de población suficiente y por la limitación a crear nuevas jurisdicciones
hasta el 2007, de acuerdo a lo establecido por ley. En el Cuadro Nº 4 se presenta el
nivel de cumplimiento del requisito de población mínima en los distritos y provincias
de la muestra evaluada.
15 Los datos de extensión de los distritos y número de MCP han sido corroborados con información del INEI (Censo de Población y Vivienda 2005 y Directorio de Nacional
de Municipalidades provinciales, distritales y de centro poblado 2005).
30 PRODES-USAID
Cuadro N° 4
Cumplimiento del Requisito de Población en la Muestra
Población Cumple con Población Cumple con

Dpto. Provincia Provincial requisito de Distrito Distrital requisito de
2005 población* 2005 población
Ayacucho La Mar 82,473 Sí Chungui 7,209 Sí

Tambo 17,596 Sí
Lucanas 62,297 Sí Leoncio Prado 1,632 No
Chaviña 2,708 No
Cajamarca Celendín 89,006 Sí Jorge Chavez 691 No
Sorochuco 10,216 Sí
Chota 165,411 Sí Tocmoche 914 No
Lajas 13,401 Si
Cusco Canchis 103,974 Sí Pitumarca 8,000 Sí
Tinta 6,152 Sí
La Convención 165,415 Sí Echarate 42,270 Sí
Quellouno 16,469 Sí
Junín Chupaca 51,340 Sí Yanacancha 3,350 No
Huamancaca Chico 4,365 Sí
Satipo 146,490 Sí Rio Tambo 27,793 Sí
Coviriali 4,033 Sí
Lambayeque Ferreñafe 94,731 Sí Pitipo 18,466 Sí
Pueblo Nuevo 12,449 Sí
Lambayeque 258,747 Sí Olmos 36,548 Sí
San José 12,156 Sí
Moquegua Gral. Sánchez Cerro 25,809 No La Capilla 1,525 No
Coalaque 1,595 No
Mariscal Nieto 70,460 No San Cristobal 2,652 No
Samegua 7,262 No
Pasco Daniel A.Carrión 41,530 Sí Goyllarisquizga 1,356 No
Santa Ana de Tusi 14,904 Sí
Oxapampa 78,108 Sí Pozuzo 7,847 Sí
Villa Rica 16,931 Sí
San Martín Picota 33,515 Sí Tingo de Ponaza 4,153 Sí
San Hilarion 4,242 Sí
Rioja 94,877 Sí Pardo Miguel 16,440 Sí
Nuevo Cajamarca 30,551 Sí
Ucayali Crnel.Portillo 316,546 Sí Masisea 11,789 Sí

Yarinacocha 67,681 Sí
Padre Abad 44,310 Sí Curumana 5,185 Sí
Irazola 16,192 Sí
Total 11% de las provincias de la muestra no cumple con los requisitos mínimos de población
28% de los distritos de la muestra no cumple con los requisitos mínimos de población
* Para efectos de cálculo, se consideró a las provincias como de una u otra región natural en función de la ubicación del distrito capital.
Fuente: INEI, DNTDT
PRODES-USAID 31
Si bien las acciones de categorización y recategorización de centros poblados no

implican la creación de nuevas jurisdicciones, se han convertido también en una
estrategia para acceder a los recursos del Estado16. De acuerdo a lo manifestado por
los entrevistados, estas acciones de normalización se constituyen en un requisito para
que los gobiernos locales reconozcan a las autoridades de los centros poblados, para la
provisión de servicios de salud y educación (para crear puestos de salud y escuelas se
les exigiría que el centro poblado esté categorizado) y también para que las diferentes
direcciones regionales y organismos públicos descentralizados -OPD- los apoyen con
obras y equipamiento.
5. La Figura de Municipalidad de Centro Poblado presenta limitaciones

De acuerdo al marco normativo, las Municipalidades de Centro Poblado -MCP- se
crean por la necesidad de los centros poblados de contar con ciertos servicios locales
que no pueden ser provistos por su municipalidad distrital o provincial; para crearse,
deben cumplir una serie de requisitos como la demostración de que la MCP cuenta con
un número mínimo de pobladores mayores de edad, puede sostener la provisión de los
servicios demandados, entre otros.
Cabe mencionar también que la normatividad actual establece la obligación de las

municipalidades que cuentan con MCP de transferirles recursos para las funciones
delegadas y que en el periodo 2004-2006 han existido iniciativas legislativas para dar
autonomía política, administrativa y económica a las cerca de 1,900 MCP existentes.
Al respecto, la Evaluación muestra que las MCP estarían siendo creadas sin perspectivas
de desarrollo y sin consideraciones técnicas –y más para obtener réditos políticos-, lo
que se reflejaría en funciones poco específicas y ausencia de recursos para desarrollar
las mismas.
Existen casos extremos de debilidad institucional y de necesidad de generar recursos

propios, como las MCP de Yalaque y San Cristóbal en Moquegua o la MCP de Cochas
en Ayacucho, que no cuentan ni siquiera con local, y las de San José de Yarinacocha
y San Pablo de Tuchmo en Ucayali, que quisieron cobrar tributos a las empresas que
operaban dentro de sus límites territoriales y fueron luego desautorizadas mediante
ordenanza de la Municipalidad Distrital de Yarinacocha y, en fecha reciente, por la
Municipalidad Provincial de Coronel Portillo.
En la medida que el financiamiento principal de las MCP son transferencias de su

municipalidad provincial y distrital, cabe mencionar que muchas veces estas instancias
son percibidas por los funcionarios municipales como entes que “dividen el presupuesto
local”, y que limitan las posibilidades de ejecutar obras de mayor envergadura.
16 De acuerdo a la Ley de Demarcación y Organización Territorial, Ley Nº 27795 (art. Nº 8), éstas son acciones de normalización y están a cargo de los gobiernos
regionales.
32 PRODES-USAID
Las dificultades de estas municipalidades estarían también por el lado de la falta

de capacidades para cumplir adecuadamente las funciones delegadas; según una
representante de la DEMUNA de la provincia de La Mar en Ayacucho, en una
comunidad de Tambo se tuvo que volver a registrar a los niños nacidos entre 2004 y
2005, porque los registros que había realizado la MCP tenían errores.
6. Las Municipalidades Provinciales no tienen un rol claro

Para los entrevistados, la mayoría de municipalidades provinciales se relaciona con sus
municipalidades distritales para la distribución del presupuesto participativo provincial
y la ejecución de programas sociales a su cargo como los de comedores populares -
Pronaa y de Provías Rural.
Sin embargo, se identifica una tendencia de las municipalidades provinciales a actuar

como municipalidad distrital del cercado de la provincia. Se identifica también muy
poca capacidad de organización para la realización de proyectos de nivel provincial
o para tener una visión estratégica en relación al desarrollo de la provincia. Así, los
recursos que son asignados a la municipalidad provincial para la provincia generalmente
son distribuidos entre los distritos y no son utilizados para proyectos de carácter
provincial17.
La Evaluación también muestra que la duplicidad de funciones es más evidente entre

la municipalidad provincial de la capital del departamento y el gobierno regional que
se dedica a ejecutar obras de carácter local. Del mismo modo, que las relaciones
entre ambos niveles de gobierno son más de competencia que de coordinación,
principalmente por razones políticas.
En relación a todo lo anterior, cabe mencionar que el marco normativo existente no

ayuda a precisar los roles de los distintos niveles de gobierno, al no establecer de
manera clara qué responsabilidades tiene cada uno.
7. Existen iniciativas exitosas de asociarse entre municipalidades para la gestión de

recursos
Los resultados de la evaluación muestran que uno de los mecanismos utilizados por las
municipalidades para proveer mejores servicios a sus respectivas localidades es crear
asociaciones. Entre las asociaciones activas con resultados positivos para la población,
los funcionarios de los gobiernos distritales y provinciales entrevistados mencionaron a:
- Asociación de Municipalidades de la Región San Martín (AMRESAM), conformada

por todas las municipalidades de San Martín, que brinda distintos servicios a sus
asociadas. Por ejemplo, gestionó proyectos del Programa de Desarrollo Alternativo
(PDA), hasta por un monto de US $ 15 millones, que fueron ejecutados por las
municipalidades.
17 Una de las excepciones de la muestra sería la Municipalidad Provincial de Ferreñafe, la que se estaría encargando de coordinar y concertar la inversión pública y de
cooperación internacional en la provincia a través de la OPI.
PRODES-USAID 33
- Asociación de Municipalidades de Picota (AMPI), conformado por las

municipalidades distritales de Picota-San Martín., cuya gestión implicó la compra
de maquinaria pesada para ponerla a disposición de todas sus municipalidades.
Actualmente este grupo de maquinaria es administrado por una empresa municipal
donde todos son socios.
- Eje Ferreñafe en Lambayeque, conformada por las municipalidades distritales de

Ferreñafe, Pitipo, Pueblo Nuevo y Mesones Muro, que cuenta entre sus logros la
ejecución del proyecto de alcantarillado hasta por un monto de S/. 7 millones con
el Fondo Ítalo Peruano.
- Asociación de Municipalidades del Marañon Andino (AMMA) en Cajamarca,

conformada por las municipalidades de la provincia de Celendín, que cuenta entre
sus logros la electrificación de 106 comunidades de tres departamentos (Cajamarca,
La Libertad y Amazonas), con recursos de las municipalidades beneficiarias (socias
y no socias).
- Asociación de Municipalidades del Valle del Río Apurímac y Ene (AMUVRAE),

conformada por las municipalidades de Chungui, Anco, Ayna, Santa Rosa, Sivia y
Llochegua de Ayacucho y Kimbiri y Pichari de Cusco, que desarrolla un papel de
asistencia técnica para las municipalidades de la Asociación.
Un paso importante para la institucionalización de las asociaciones de municipalidades

sería pasar del impulso de la misma por uno o pocos alcaldes a la participación activa
de las distintas autoridades involucradas. La Asociación de Municipalidades de la
Región Ucayali (AMREU), por ejemplo, dejó de funcionar cuando el alcalde impulsor
terminó su mandato.
Los entrevistados que pertenecen a alguna asociación manifestaron que una de las
principales dificultades que afrontan estas instituciones es la imposibilidad legal de las
municipalidades para entregarles recursos de su presupuesto y para acceder a fondos de
la cooperación, para financiar proyectos conjuntos y también los gastos administrativos
y de gestión.
La Evaluación da cuenta también de otras asociaciones de municipalidades que no

tuvieron resultados positivos, que se refieren a iniciativas promovidas por terceros. De
acuerdo a los entrevistados, durante los últimos meses se formaron asociaciones de
municipalidades como las de Junín (Alto y Bajo Tulumayo en Concepción, Asociación
del Valle de las Guindas en Chupaca, Asociación del Valle de Yacus en Jauja) y
Ayacucho (del Sur de Ayacucho, de Vilcashuamán, de Huamanga), que respondieron
al requisito fijado por Foncodes para acceder a la transferencia de responsabilidades en
el marco del proceso de descentralización.
34 PRODES-USAID
Iniciativas en curso desde el Estado
8. El proceso de demarcación territorial avanza lentamente

La percepción de los entrevistados es que el actual proceso de demarcación avanza
muy lentamente, en parte por su complejidad y también porque requiere de elevados
niveles de concertación y voluntad política.
Los funcionarios entrevistados del nivel regional manifestaron que los recursos
destinados a esta actividad resultan insuficientes, pues además de gastos de supervisión
también se requiere equipos especializados para cada una de las etapas del proceso.
Además, señalaron la necesidad de contar con personal calificado, que conozca la
zona de trabajo, y de un acompañamiento y asistencia técnica permanente por parte de
la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial – DNTDT. Otro problema
sería la existencia de imprecisiones en el marco normativo; un ejemplo de ello sería la
poca claridad que existe respecto de cómo realizar las consultas para determinación
de límites en zonas donde hay invasores, situación que se produjo en Ucayali.
De acuerdo a los resultados de la Evaluación, la lentitud del proceso de demarcación

se haría evidente en el hecho de que son varios los gobiernos regionales que tienen
expedientes de demarcación o de zonificación concluidos, en espera de ser revisados
y aprobados por la DNTDT: Pasco (Oxapampa) desde inicios de 2006, Ayacucho
(Huamanga y La Mar) desde 2005, Junín (Chupaca) desde noviembre de 2005,
Moquegua (Sánchez Cerro) desde agosto de 2006 y Ucayali (Padre Abad) desde junio
de 2006.
El hecho que el tema de demarcación territorial no esté contemplado en los Planes

de Desarrollo Concertado sería para los funcionarios entrevistados un signo de la
poca voluntad política existente. Sin embargo, no en todos los departamentos existiría
esta aparente apatía hacia el tema, pues en Ucayali –único departamento en el que
hay una provincia con ley de demarcación18- el tema tendría importancia porque
se ha identificado “la necesidad de asegurar los límites territoriales, a fin de que la
exploración y explotación de los recursos estén plenamente garantizados y beneficien
a todo el departamento”, de acuerdo a lo mencionado por el Gerente de Planificación
del Gobierno Regional. Similar voluntad habría en Pasco, donde el gobierno regional
ha movilizado a su equipo hasta Oxapampa para concluir con el expediente técnico
de demarcación de esta provincia.
Los actores ausentes en este proceso parecerían ser las municipalidades provinciales,
pues sólo en dos departamentos habrían tomado parte activa (Cusco y Junín), sea
como impulsoras de propuestas o como parte de las mesas de diálogo para la toma
de acuerdos, a pesar que el marco normativo exige que la elaboración de los Estudios
de Diagnóstico y Zonificación tome como insumo al Plan de Acondicionamiento
Territorial provincial correspondiente.
18 Ley de Demarcación y Organización Territorial de la provincia de Coronel Portillo en el departamento de Ucayali, Ley Nº 28753, publicada el 6 de junio de 2006.
PRODES-USAID 35
En el desarrollo del proceso de demarcación territorial generalmente no existen

iniciativas de fusión de jurisdicciones; sin embargo, cuando se elaboró el expediente
de la provincia de San Marcos en Cajamarca, el estudio mostró la necesidad de realizar
algunas fusiones de tal forma que la provincia sólo tuviese tres distritos, en vez de los
siete actuales. Según los entrevistados, la DNTDT habría considerado que lo propuesto
no era políticamente viable.
Por otro lado, la Evaluación muestra que si bien los procesos de demarcación son
complejos, la población y sus líderes no estarían completamente ajenos a ellos, pues
hay experiencias tradicionales que bien podrían ser recogidas o aprovechadas para
impulsar la demarcación territorial, como el linderaje en las comunidades del Cusco19.
Además, varios de los dirigentes comunales entrevistados en Cajamarca y Ayacucho
mencionaron que siempre es más fácil resolver los conflictos de límites internamente a
que venga alguien de fuera de la zona a decir cómo deben ser éstos solucionados.
9. Existen opiniones divididas sobre el proceso de integración

La Evaluación muestra que uno de los aspectos más controversiales del tema de
demarcación y organización territorial es la integración regional.
En relación al referéndum de 2005, de manera general, los entrevistados mencionaron

que la propuesta de integración regional fue impuesta desde el nivel central y las más
altas autoridades de los gobiernos regionales, y que se realizó muy poco por darla a
conocer a la población directamente involucrada, pasando por alto a las autoridades
del nivel local y a actores clave como los empresarios locales.
También mencionaron que la poca claridad en los temas de ubicación de la sede, la

naturaleza de los incentivos y el número de consejeros por departamento desalentaron la
apuesta por la integración. Por ejemplo, en departamentos como Ucayali, Moquegua, Pasco
y Lambayeque que cuentan con muy pocas provincias, el temor de perder representatividad
en el consejo regional habría sido un factor importante. A decir de los entrevistados, otro
factor determinante habría sido el cálculo político de no perder espacios de poder, que
habría llevado a diversas autoridades y líderes políticos a no apostar por el proceso.
En relación a las perspectivas futuras de la integración, de un lado se identifica un

fuerte desinterés en este proceso. Una razón para ello sería la falta de ejemplos
tangibles sobre los beneficios de conformar una región, en especial en términos del
desarrollo económico que podría generar. Otra razón importante sería el temor de los
departamentos que reciben ingresos por la explotación de recursos naturales -canon,
regalías, y otros- de tener que compartir los mismos con otros departamentos con los
que decidiesen conformar una región.
Sin ir al otro extremo, hay opiniones que manifiestan que el proceso de integración
regional es importante pero estuvo mal planteado, pues debió empezar como la unión
o reubicación de provincias y distritos y no de departamentos. Señalan al respecto
19 Linderaje, festividad en comunidades del Cusco donde las autoridades comunales acompañadas de la población van a reconocer sus linderos una vez al año.
36 PRODES-USAID
que la tradición y la historia presentan serias limitaciones para la integración de

departamentos; mencionan el apego e identidad con el departamento y el peso de
los resultados del proceso de regionalización anterior (1989-1992). En relación a lo
último, para muchos de los entrevistados de Moquegua, Cajamarca y San Martín, la
experiencia anterior de regionalización representó un mecanismo para vulnerar su
autonomía frente a departamentos más grandes y con dinámicas económicas más
representativas. Para los entrevistados de Ucayali, que se separó de Loreto hace poco
más de dos décadas, “el pucallpazo se constituye en la memoria de la población, y
no quieren volver a integrarse con otro departamento porque significaría que la gesta
fue en vano”.
En tal sentido, varios entrevistados manifestaron que es a nivel de las provincias y distritos
donde pueden ser más viables iniciativas de integración. Así lo estaría demostrando la
actual propuesta de conformar la Región Selva Central, compuesta por provincias de
Pasco (Oxapampa) y Junín (Chanchamayo y Satipo) y el interés de las provincias del
sur de Ayacucho de unirse a Ica, tal como muestran los resultados del referéndum20.
Existen también opiniones que apuestan por la conformación de una región piloto,
que sirva para mostrar resultados tangibles de ser una región y para que se precisen los
aspectos respecto de los cuales hubo mucha incertidumbre en el primer proceso.
Por su parte, especialistas y funcionarios entrevistados en Ucayali y Moquegua se

mostraban a favor de un proceso de integración interna como precondición a uno de
integración regional; de acuerdo a lo manifestado por un funcionario del Gobierno
Regional de Ucayali, las autoridades de su departamento no presentaron un expediente
para el referéndum de 2005 debido a que optaron por priorizar la integración interna21.
No menos importantes son las opiniones divididas en torno al mecanismo de integración

regional. Para algunos de los entrevistados, el referéndum resulta ser el medio más
idóneo para este fin, mientras que para otros, especialmente funcionarios de nivel
regional y local, se debería optar por conformar las regiones como una decisión
normativa del nivel nacional.
10. Juntas de Coordinación Interregional: aún por activar

Las Juntas de Coordinación Interregional –JCI se encuentran inactivas. Al respecto,
ninguna de las JCI de las que participan los departamentos de la muestra evaluada está
realizando alguna actividad específica, a excepción de la Junta Norte y Oriente, que
ha empezado a reunirse para coordinar actividades relacionadas a obras de prevención
ante un eventual Fenómeno del Niño22. Así, la elaboración y ejecución de proyectos
conjuntos vía las JCI no fue una prioridad de la anterior gestión de los gobiernos
regionales, lo cual a decir de los entrevistados debiera serlo para llegar con un mejor
escenario al 2009.
20 Lucanas, provincia ubicada al sur de Ayacucho, fue una de las pocas provincias donde el Sí a la conformación de regiones tuvo mayoría en el referéndum de octubre de
2005.
21 El saliente Presidente Regional de San Martín habría tenido el mismo discurso para promover la creación de una región autónoma.
22 El Presidente Regional de Lambayeque, y candidato a la reelección cuando se hizo la evaluación, fue uno de los presidentes regionales que apostó por el proceso de
integración regional, lo que podría ser una explicación al impulso que le está dando a la JCI que su departamento conforma.
PRODES-USAID 37
Los entrevistados consideran además que estas instancias fueron creadas sólo como
prerrequisito para conformar una región y que ni siquiera en el contexto del proceso de
conformación de regiones de 2005 funcionaron como instancias de concertación. En
relación a ello, señalan que por ejemplo los expedientes técnicos fueron elaborados por
partes, en cada uno de los departamentos, y no por un equipo único de la JCI; así, las
cifras y propuestas de las distintas partes resultaron en muchos casos contradictorias.
Cabe mencionar además que las JCI son instituciones desconocidas no sólo para la
población en general, sino también para los actores clave y una gran parte de los
funcionarios públicos. A decir de varios entrevistados, para que cumplan un rol en
promover la integración regional se requiere que antes incorporen a otros actores y
vayan construyendo consensos a favor de la integración regional.
11. Las tierras de las comunidades campesinas y nativas constituyen un tema

complejo y pendiente
La Evaluación muestra que las comunidades campesinas y nativas y los pueblos indígenas
de la Amazonía tienen permanentemente conflictos por los temas de propiedad, uso y
ampliación de sus tierras, y que es un tema que requiere atención urgente.
En la selva tendrían conflicto con las grandes empresas que explotan recursos en
sus tierras sin la concertación necesaria y paralelamente con los colonos que llegan
a la selva a invadir sus tierras. Un ejemplo de ello sería el conflicto de Comunidad
de Cachiyacu del Alto Mayo con los colonos del Centro Poblado Cielito Lindo en
Moyobamba, en la medida que el centro poblado fue creado en propiedad comunal. Al
respecto, los nativos señalan que el centro poblado fue creado en propiedad comunal
con el visto bueno del PETT, INRENA, el Ministerio de Agricultura y la Municipalidad
de Moyobamba.
Además, la Evaluación muestra que para las comunidades no es sencillo diferenciar la

propiedad comunal de la división político-administrativa del territorio, pues muchas
veces consideran que si un límite geopolítico atraviesa su propiedad, ello tendrá
implicancias en sus derechos sobre la misma.
La titulación muchas veces se ve desalentada por los altos costos que implica para las
comunidades, por ejemplo la inspección por parte de funcionarios del PETT para la
regularización de la ampliación de territorio cuesta S/. 320 por Ha. Al respecto, en San
Martín el Proyecto Especial del Alto Mayo –PEAM avanzó en delimitar 7 comunidades,
pero el PETT desconoció lo avanzado.
12. Existen iniciativas “desvinculadas” de articulación del ordenamiento territorial

y la organización y demarcación territorial
La Evaluación muestra que las iniciativas de ordenamiento, organización y demarcación
territorial no siempre están vinculadas. Hay gobiernos regionales y provinciales que han
elaborado planes de ordenamiento territorial con el apoyo de instituciones privadas y
no tienen mayores avances en el proceso de demarcación territorial, que es promovido
por el gobierno nacional. En Lambayeque, consideran que primero se debe ver el
tema de ordenamiento territorial y luego el de demarcación territorial, mientras que en
38 PRODES-USAID
San Martín la demarcación territorial está considerada como uno de los componentes
de una propuesta integral de ordenamiento territorial del departamento. El Gobierno
Regional de Pasco, en cambio, habría optado por iniciar los procesos de demarcación
territorial y de elaboración de la zonificación económica y ecológica en la provincia de
Oxapampa en simultáneo, para procurar la coherencia de ambos planteamientos. En
Cajamarca, Cusco y Moquegua, en cambio, cada estudio es coordinado y desarrollado
por gerencias regionales e instituciones distintas, y sólo en el caso de Cusco uno se
utiliza como insumo del otro.
La dificultad de vincular estos temas también se explica por la existencia de diversas

instituciones relacionadas a estos procesos, como por ejemplo el Instituto Nacional
de Estadística e Informática–INEI, el Programa Especial de Titulación de Tierras-
PETT, el Ministerio de Agricultura, la Dirección Nacional Técnica de Demarcación
Territorial-DNTDT, el Consejo Nacional del Ambiente-CONAM, gobiernos regionales
e instituciones privadas, que promueven enfoques metodológicos distintos, y brindan y
utilizan información y cartografía también diferente.
Frente a ello, varios de los entrevistados se manifestaron por promover que sea el CEPLAN
el que articule y homogenice los temas, para que a la vez puedan implementarse más
rápidamente.
PRODES-USAID 39
40 PRODES-USAID
IV. Conclusiones y
Recomendaciones
1. Política de Regionalización
Según se ha podido ver en los hallazgos, las interrelaciones económicas entre
poblaciones de diferentes jurisdicciones departamentales existen y cobran mayor
dinamismo en función de la accesibilidad. Así, la Evaluación muestra que no se
necesita conformar regiones para promover el intercambio económico entre distintos
departamentos y por tanto el desarrollo económico de los mismos, sino que lo más
importante es el acceso vial. Al respecto, uno de los miembros del Comité Consultivo
resaltó que más allá del desarrollo económico, la conformación de regiones puede
traer beneficios importantes para crear un contrapeso a Lima.
Si bien algunos consideran que las interrelaciones económicas y sociales de hoy

dan una pauta sobre cómo deberían unirse los departamentos en regiones, el
dinamismo de estas interrelaciones –por ejemplo, los cambios que tendrán lugar
por la construcción de la carretera Interoceánica- exige un análisis más profundo de
los beneficios que se espera lograr con la integración y, por tanto, de las regiones a
conformar.
Adicionalmente, la Evaluación muestra que las opiniones en relación a la regionalización

están divididas y que las Juntas de Coordinación Interregional actualmente están
inactivas y son poco conocidas, además de que tienen limitaciones para ejecutar
recursos en forma compartida, pero son consideradas por los técnicos como una
alternativa interesante para impulsar el proceso de regionalización.
Tomando todo lo anterior en cuenta, resultan prudentes los anuncios realizados

recientemente en relación a este tema por el Presidente de la República, en el sentido
de impulsar el funcionamiento de las Juntas de Coordinación Interregional e impulsar
una región piloto.
En cuanto al funcionamiento de las Juntas de Coordinación Interregional, será

importante que el Poder Ejecutivo contemple financiamiento a canalizar a las mismas
para la ejecución de acciones conjuntas. Así mismo, será necesario contar con un
PRODES-USAID 41
mecanismo institucional que permita a los gobiernos regionales delegar a las Juntas la
administración de parte de sus recursos23.
Respecto de la región piloto, será importante que como parte de su impulso el Poder
Legislativo precise aquellas reglas que resultaron poco claras durante el primer
referéndum, como por ejemplo la composición del consejo regional, la ubicación de
la sede y la distribución de los recursos que actualmente se asignan a los diferentes
gobiernos regionales. Ello contribuirá a contar con un diseño institucional definido
para el funcionamiento de la eventual región.
Los beneficios que puedan mostrar las JCI y la región piloto tendrán sin duda un efecto
demostrativo poderoso para el futuro de la política de conformación de regiones.
Finalmente, es importante que la inversión y el gasto que realiza el Ministerio de Transportes

y Comunicaciones, los gobiernos regionales y las municipalidades, para dotar de mayor
accesibilidad al territorio tengan en cuenta las dinámicas de intercambio que se podrían
potenciar, las cuales sería conveniente sean identificadas de manera concertada entre
los tres niveles de gobierno. Como se ha visto, el acceso es el factor más importante en
explicar el dinamismo de las interrelaciones económicas y sociales.
2. Niveles de gobierno o escalas de organización territorial del Estado

La organización territorial peruana contempla la existencia de gobiernos regionales,
municipalidades provinciales y municipalidades distritales.
La Ley de Bases de la Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

y la Ley Orgánica de Municipalidades asignan funciones a cada nivel de gobierno,
asumiendo que cada uno está compuesto por instituciones similares24. Sin embargo,
en el Perú existe una gran heterogeneidad entre jurisdicciones de un mismo nivel de
gobierno.
Las diferencias son principalmente en términos de volumen poblacional, extensión

territorial y, por tanto, densidad poblacional. Por ejemplo, en la muestra de distritos de
la Evaluación, la densidad poblacional varía de 400 a 1 hab/km2 y se sabe que cerca
del 50% de municipalidades tiene una población menor a la exigida por ley para su
existencia25. Las diferencias antes mencionadas tienen implicancias en la asignación
presupuestal de las municipalidades y por tanto en sus capacidades institucionales, lo
cual debería ser tomado en cuenta al definir la asignación de funciones entre niveles
de gobierno. Sin embargo, al asignar las funciones según la clasificación vigente de
organización territorial, estas diferencias no son tomadas en cuenta.
Por otro lado, si bien las municipalidades provinciales son contempladas en el marco
normativo peruano como instancias aglutinadoras de las municipalidades distritales de
23 Ello en la medida que se trataría de una institución pública (gobierno regional) delegando la administración de sus recursos a una institución no pública de naturaleza
especial (JCI), lo cual podría verse limitado por las normas presupuestales y de contrataciones y adquisiciones.
24 Leyes Nº 27783, 27867 y 27972, respectivamente.
25 PRODES (2006), “Proceso de Descentralización 2005 – abril 2006. Balance y Desafíos Pendientes”.
42 PRODES-USAID
su ámbito, la Evaluación señala que éstas no tienen un rol claro y que sus funciones
para el ámbito de la provincia son limitadas.
La heterogeneidad de instituciones que se abarcan al hablar de “municipalidad provincial”

y de “municipalidad distrital” y el rol poco claro de la primera exigen replantear la
forma de clasificar a las municipalidades, de tal manera que su heterogeneidad sea
tomada en cuenta al diseñar al Estado descentralizado. Cabe mencionar al respecto que
el Título XI de la Ley Orgánica de Municipalidades contempla disposiciones especiales
para las municipalidades rurales y la Tercera Disposición Complementaria establece
la posibilidad de que entidades como la Contaduría de la Nación, el Ministerio de
Justicia, entre otras, dicten normas especiales para estas municipalidades; sin embargo,
a la fecha ello no se ha producido en la medida que aún no se cuenta con un listado
de municipalidades rurales aprobado26, ni con una tipología municipal oficial que sirva
de base para el diseño de políticas públicas adecuadas a las diferentes realidades y
capacidades institucionales municipales.
Al respecto, resulta recomendable que el proceso de transferencia de

responsabilidades parta por el diseño de un modelo de gestión descentralizada
de los diferentes servicios, en el que se precisen qué tareas asumirá cada nivel
de gobierno. Una mejor clasificación de municipalidades –y de su rol- facilitará
esta tarea. Ello conduce, a su vez, al necesario replanteamiento del rol de las
municipalidades provinciales. Esta tarea debería ser asumida con prioridad por
la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros y el
Consejo Nacional de Descentralización.
En línea con lo anterior, podría pensarse en determinadas municipalidades provinciales

como municipalidades metropolitanas –en el caso de ciudades que aglomeran varios
distritos- y asignarles un rol claro en la coordinación de políticas y el desarrollo de la
ciudad en su conjunto.
3. Organización del Estado para la Prestación de Servicios

Uno de los hallazgos de la Evaluación se refiere a que, en zonas desarticuladas, la
organización territorial del Estado presenta limitaciones para la prestación de servicios.
Ello implica que centros poblados y distritos estén desatendidos por el Estado –en sus
distintos niveles de gobierno- frente a lo cual impulsan, como se ha visto en otro de los
hallazgos, la creación de nuevas jurisdicciones para “acercar” al Estado y a los recursos
que éste provee a su localidad.
Una posibilidad que contempla el marco normativo peruano para solucionar la

desatención comentada es la creación de municipalidades de centro poblado – MCP, a
las cuales las municipalidades distritales y provinciales delegan determinadas funciones.
Sin embargo, la Evaluación nos muestra que la figura de MCP presentaría limitaciones
en la medida que la mayoría son creadas sin consideraciones técnicas y, por tanto, no
cumplirían adecuadamente su rol.
26 Mediante RM N° 083-2006-PCM se creó una Comisión para elaborar la lista de municipalidades rurales, cuyo plazo venció en agosto de 2006.
PRODES-USAID 43
Todo lo anterior resalta la necesidad de ajustar la organización del Estado para la

prestación de servicios, en especial para atender adecuadamente a las zonas de difícil
acceso, tarea que se recomienda sea liderada por la Secretaría de Gestión Pública
de la Presidencia del Consejo de Ministros. Será importante revisar la organización
que establecen para ello el Ministerio de Salud y Pronamachcs, en la medida que
fueron reconocidas por los entrevistados como mejores formas de organización. Uno
de los miembros del Comité Consultivo resaltó que será también importante impulsar
los equipos móviles que vienen implementando instituciones como Reniec y la
Defensoría del Pueblo, desterrando así la idea de que la prestación de servicios implica
un funcionario público en una ventanilla o un escritorio.
Se plantea que la creación de más provincias y distritos no es una buena solución a la

desatención existente en áreas rurales, en la medida que ello implica la atomización del
presupuesto y la asignación de una mayor proporción del mismo a gastos administrativos.
Se plantea más bien ensayar la delegación de funciones a las municipalidades de centro
poblado o a las comunidades campesinas y nativas –con reglas claras y un ámbito de
actuación bien delimitado-, con un acompañamiento técnico al delegárselas, de tal
manera de generar las capacidades necesarias para su adecuada prestación. En relación
a este tema se recomienda que el Consejo Nacional de Descentralización explore cómo
viene funcionando la delegación de funciones de registro civil que realiza el Reniec,
que justamente se realiza a MCP y comunidades, con miras a establecer lineamientos
para un proceder similar por parte de otras entidades.
En relación a las zonas desarticuladas de su capital, pero articuladas a la capital de

una jurisdicción vecina –en que los pobladores reciben servicios de la segunda-, se
recomienda permitir que el centro poblado, distrito o provincia cambie de jurisdicción.
Es decir, en casos extremos de desarticulación de un centro poblado, distrito o
provincia en relación a su capital sería conveniente permitir un reordenamiento de su
dependencia.
Tomando en cuenta la práctica regular mencionada de que los pobladores reciban

servicios de una jurisdicción distinta a la que le corresponde –y dado que el
reordenamiento de las circunscripciones tardará en implementarse- será importante
que, en este tránsito, el financiamiento de los servicios que se descentralicen sea como
subsidio a la demanda efectiva (prestaciones) antes que una asignación en función a
la población de la jurisdicción. Ello por cuanto sólo el primer esquema promoverá
que la población siga siendo atendida, a pesar de no pertenecer a la jurisdicción en
cuestión.
En la prestación de servicios es importante considerar también a las asociaciones de

municipalidades, en especial en zonas de elevada atomización distrital, en que las
municipalidades no tienen escala para los emprendimientos que les corresponden.
Como se ha visto en la Evaluación, existen iniciativas exitosas de asociaciones de
municipalidades para la gestión de recursos. De manera similar a las JCI, es necesario
que el Poder Ejecutivo –y en específico el Ministerio de Economía y Finanzas- prevea un
mecanismo institucional que permita a las municipalidades delegar la administración
de recursos a las asociaciones, para el desarrollo de actividades en beneficio de las
municipalidades socias. Cabe mencionar que a fines de 2006 el Congreso aprobó un
44 PRODES-USAID
proyecto de ley para promover estas asociaciones bajo la forma de mancomunidades,

que el ejecutivo ha observado, y discutía otro para promover la fusión de distritos.
4. Asignación de Recursos para los Gobiernos Descentralizados

Según cifras de la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial, 91% de
provincias y 80% de distritos no tienen sus límites claramente definidos. La Evaluación
muestra que los problemas limítrofes se activan en función de intereses económicos,
los cuales se han incrementado en los últimos años a raíz de la creciente asignación de
recursos a los gobiernos regionales, provinciales y locales en función del lugar donde
se explotan recursos naturales (canon, regalías, FOCAM).
En tal sentido, la creciente asignación de recursos en función de la explotación de

recursos naturales no sólo está generando problemas de inequidad -entre jurisdicciones
que cuentan con este tipo de recursos y las que no-, sino que también activa conflictos
entre poblaciones vecinas. Esta asignación sesgaría además determinadas decisiones de
demarcación territorial, como por ejemplo departamentos con recursos de canon que
no quieren juntarse con otros que no tienen recursos de este tipo, centros poblados que
quieren volverse distritos para que una mayor proporción del canon vaya a su localidad,
distritos que no quieren cambiar de jurisdicción provincial –a pesar de ser conveniente
en términos de acceso- por cuanto ello implicaría perder recursos de canon, entre otras.
Así, se vuelve imperativo analizar de manera integral el financiamiento de los distintos

gobiernos regionales y locales del país. Ello requerirá elaborar un mapa financiero
del Estado que estime los ingresos de cada departamento así como los recursos que
requerirá cada uno para financiar la prestación de servicios que estarán a su cargo.
5. Acciones de Demarcación
En el 2002, la Ley de Demarcación y Organización Territorial declaró de prioridad
nacional las acciones de demarcación territorial y estableció un plazo de cinco años
para concluirlas27. A fines de 2006, sólo se había concluido la demarcación de una
provincia, estando pendiente la de las otras 177 que tienen problemas. No debería
sorprender entonces que algo que resaltaron los actores descentralizados en la
Evaluación realizada es que el proceso de demarcación territorial avanza lentamente.
En adición a un problema de lentitud, se estaría presentando también uno de mayor

atomización del territorio, en la medida que muchos de los expedientes terminados
y en elaboración contemplan la creación de nuevas jurisdicciones –y no de fusión,
principalmente por la falta de apoyo político– a pesar que 50% de distritos no cuenta
con el mínimo de población que les establece el marco normativo. Al respecto, uno de
los miembros del Comité Consultivo resaltó que los expedientes ya no estaban llegando
27 Ley Nº 27795, publicada el 25 de julio de 2002.
PRODES-USAID 45
a la DNTDT con tantas propuestas de creación y que algunos ya contemplaban casos

de fusión.
Se recomienda replantear la estrategia actual de demarcación territorial, la cual ha

derivado en un proceso lento, y evitar que su implementación conlleve a la mayor
atomización del territorio.
Así, se recomienda que el proceso se centre en la delimitación entre jurisdicciones, y

que el nivel nacional se concentre en la delimitación entre departamentos, dejando
a los gobiernos regionales la decisión en relación a la delimitación entre provincias
y distritos. En esta tarea será conveniente que los gobiernos regionales incorporen la
participación de las autoridades provinciales y distritales.
En el corto plazo, se requiere que la DNTDT dé respuesta a los gobiernos regionales en

relación a los expedientes remitidos y extienda su capacidad de brindarles asistencia
técnica. Se requiere también establecer claramente a dónde deben acudir las autoridades
ante la existencia de conflictos con poblaciones vecinas y el procedimiento a seguir.
6. Vinculación de Iniciativas sobre el Territorio

Otro problema del proceso de demarcación y organización territorial es su falta de
vinculación con aquel de ordenamiento territorial, según ha sido resaltado por los
entrevistados de la Evaluación. Ello a pesar de tratar temas relacionados y de que existe
el Comité Técnico Consultivo Nacional de la Zonificación Económica y Ecológica
y del Ordenamiento Territorial que está conformado, a iniciativa de la Presidencia
del Consejo de Ministros, por instituciones vinculadas a ambos procesos entre ellas la
Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial – DNTDT y el CONAM.
Otras iniciativas relacionadas son la conformación de regiones promovida por el CND

y la titulación de tierras de comunidades campesinas y nativas a cargo del PETT, con
las cuales tampoco habría una adecuada articulación. Inevitablemente, la falta de
articulación de las iniciativas se traduce en duplicidad de esfuerzos y, en algunos casos,
en falta de coherencia. Así, por ejemplo, los gobiernos regionales deben elaborar dos
estudios de diagnóstico similares, uno para el proceso de demarcación y organización
territorial y otro para el de ordenamiento territorial.
Será importante que la Presidencia del Consejo de Ministros lidere alguna propuesta
para articular todas las responsabilidades relacionadas e iniciativas existentes en el tema.
En el corto plazo, será conveniente que la DNTDT y el CONAM se pongan de acuerdo
para exigir un solo estudio de diagnóstico a los gobiernos regionales, el cual además
debería también ser de utilidad para la elaboración del Plan de Acondicionamiento
Territorial que deben realizar las municipalidades provinciales.
46 PRODES-USAID
7. Titulación de Comunidades
Una última conclusión nos remite al hecho que las comunidades no encuentran
respuesta adecuada a sus problemas de tierras. Al respecto, las comunidades campesinas
y nativas tienen permanentemente conflictos por temas de tierras, debido a que aún
existen cerca de 2,000 comunidades cuyas tierras no están tituladas, y se reporta la
llegada de colonos que invaden sus tierras, así como a la entrega de concesiones a
privados en tierras de comunidades sin una adecuada concertación.
Uno de los miembros del Comité Consultivo resaltó que las comunidades no diferencian
entre propiedad de la tierra y demarcación territorial, con lo cual a veces se oponen a
las demarcaciones que no coinciden con el trazado de su propiedad. Al respecto, otro
de los miembros resaltó que se debía ser conscientes que las comunidades no sólo son
una forma de propiedad de la tierra sino también una forma de organización social
que opera en un ámbito determinado, con lo cual tenía sentido que se opusieran a
determinados trazados, en la medida que ello hace más compleja su relación con el
Estado -al tener que coordinar, por ejemplo, con dos municipalidades-. Otro miembro
señaló que el trazado de la demarcación territorial debería tomar como punto de
partida el trazado de las comunidades, frente a lo cual un cuarto miembro resaltó que
si bien eso hubiera sido deseable, hoy resulta casi imposible hacerlo –y en algunos
casos contraproducente- y que lo importante es que cuando el Estado se relacione con
estas poblaciones respete sus mecanismos de toma de decisiones.
En atención a lo señalado, se recomienda que el Estado asuma la responsabilidad de

titular en el corto plazo las tierras de las comunidades faltantes, lo cual es de suma
importancia para esta población, que como se sabe es la que se encuentra en las zonas
más alejadas y pobres del país. En esta tarea será recomendable tener en cuenta las
tradiciones populares que existen para la demarcación de linderos, las cuales podrían
facilitar el proceso.
Será también importante trabajar en compatibilizar los derechos de las comunidades

campesinas y nativas a la propiedad de sus tierras con aquellos de las empresas
concesionarias (mineras, petroleras) a aprovechar los recursos naturales, para evitar los
permanentes conflictos entre ambos grupos.
Finalmente, será conveniente que las entidades del Estado, al relacionarse con las
comunidades, sean conscientes de que se trata de organizaciones sociales y respeten
sus mecanismos de toma de decisiones.
PRODES-USAID 47
48 PRODES-USAID
V. Trazando un camino para

la organización del territorio
Dada la complejidad técnica del tema y la necesidad de voluntad política de distintos

actores para poder lograr una organización racional y delimitada del territorio nacional, a
continuación se clasifican las recomendaciones enunciadas en la sección anterior en tres
grupos.
Control de Daños
En este grupo ubicamos las acciones urgentes del Estado para evitar que la problemática
existente en el tema se agrave en los próximos años:
- Evitar una mayor fragmentación del territorio y la atomización del gasto público.
Según resaltó uno de los miembros del Comité Consultivo, la historia tiene un
gran peso en determinar nuestra organización actual, con lo cual una vez que
las jurisdicciones son creadas es difícil eliminarlas o modificarlas. Por tanto,
es importante evitar la mayor fragmentación del territorio. Para tal efecto, será
conveniente que el Poder Ejecutivo establezca incentivos que frenen el impulso
a la creación de nuevas jurisdicciones (por ejemplo, vía los criterios para la
distribución de Foncomun) y más bien promuevan su articulación a través de
las JCI y mancomunidades municipales (por ejemplo, vía premios en acceso a
recursos nacionales); será también importante que en el Congreso no se apruebe
la creación de nuevas jurisdicciones hasta el 2011, de acuerdo a las restricciones
planteadas en el marco normativo vigente.
- No crear un nuevo nivel de gobierno. En línea con lo anterior, será conveniente

mantener la situación actual en que el distrito es la unidad mínima de gobierno y
no dar a las municipalidades de centro poblado la categoría de nivel de gobierno.
Esta medida no desconoce que las MCP pueden ser importantes para la prestación
de servicios como un nivel de delegación de los gobiernos locales.
- No efectuar nuevas asignaciones presupuestales en función de la ubicación de

los recursos naturales. Ello resulta vital para evitar una mayor inequidad entre
departamentos, la agudización de conflictos por indefinición de límites y un sesgo
en las decisiones de demarcación territorial.
PRODES-USAID 49
Habilitación Mínima
En este grupo se presentan las iniciativas de menor complejidad técnica y política, y que
por tanto pueden ser implementadas en el corto plazo:
- Promover la asociación de municipalidades y gobiernos regionales para la

realización de acciones conjuntas. Como se ha señalado antes, ello pasa por
establecer incentivos, habilitarles recursos para sus iniciativas y contemplar un
mecanismo institucional para que las asociaciones de municipalidades y las juntas
de coordinación interregional puedan ejecutar recursos públicos por delegación o
encargo de municipalidades o gobiernos regionales, según corresponda.
- Mejorar la prestación de servicios contemplando equipos móviles y delegando

funciones a las comunidades campesinas y nativas. Es importante que las entidades
públicas sean concientes que las comunidades no sólo representan una forma de
propiedad de la tierra sino también una forma de organización de una colectividad
asentada en determinado territorio, por lo cual son una alternativa interesante para
la prestación de servicios públicos. Ante la inexistencia de comunidades, puede
ser oportuno que la delegación de funciones sea a municipalidades de centro
poblado, precisando su rol y alcances. En cualquier caso, la delegación debe ir con
acompañamiento técnico, reglas claras y financiamiento. Como se señaló antes,
son también interesantes los equipos móviles que se trasladan a los sitios alejados
para la prestación de servicios.
- Dar mayores facultades a los gobiernos regionales en relación al proceso de

demarcación y organización territorial. Se plantea otorgarles la facultad de aprobar
mediante ordenanza regional la nueva demarcación y organización territorial de
las provincias y distritos de su jurisdicción -aunque con la restricción clara para
la creación de nuevos distritos, en cuyo caso la facultad la retendría el Congreso
de la República. Para ello será importante que la Dirección Nacional Técnica de
Demarcación Territorial, en su calidad de órgano rector, establezca los lineamientos
que deben seguir los gobiernos regionales en la realización de esta tarea.
- Promover la creación de una región piloto. Según se ha señalado, como parte

de este esfuerzo, promovido por el Ejecutivo, se deben precisar las reglas que
resultaron poco claras durante el primer referéndum y contemplar que la región
que se conforme cuente con el mayor consenso político posible.
- Permitir que las zonas desarticuladas de su capital puedan cambiar de jurisdicción.

Es decir, adelantar la segunda etapa de la integración y conformación de regiones,
para permitir que los distritos o provincias –y también centros poblados- que estén
desarticulados de su capital pero articulados a la capital de una jurisdicción vecina
puedan cambiar de dependencia.
- Descentralizar tomando en cuenta la heterogeneidad municipal y el uso de servicios

por poblaciones vecinas. Al establecer las responsabilidades de los distintos niveles
de gobierno será importante tener en cuenta que las municipalidades distritales y
provinciales presentan una gran heterogeneidad; así, sería conveniente contemplar
50 PRODES-USAID
la posibilidad de descentralizar distintos menú y niveles de responsabilidad según las

capacidades y características de las municipalidades. Será también importante tener
en cuenta la práctica mencionada de que pobladores de zonas alejadas reciben los
servicios de jurisdicciones que no les corresponde, lo cual en caso de necesidad
sería recomendable pueda seguir ocurriendo una vez descentralizado el Estado.
- Titular las tierras de las comunidades faltantes. Concluir lo pendiente, basándose

en las tradiciones populares que existen para la demarcación de linderos.
- Articular las distintas iniciativas vinculadas al tema de demarcación y organización

territorial. Para ello, más que instancias de coordinación, es conveniente una clara
asignación de funciones entre las entidades involucradas.
Sentando Bases Sólidas
En este tercer grupo se incluyen las iniciativas que requieren un mayor análisis técnico así
como la construcción de consensos entre los distintos actores políticos:
- Elaborar una nueva tipología de municipalidades. Según se ha mencionado, en

atención a la heterogeneidad de las municipalidades distritales y provinciales
del país y al rol poco claro de las municipalidades provinciales, es conveniente
replantear cómo se clasifican las mismas -con base en variables referidas a los
distintos tipos de realidades y capacidades municipales existentes- y establecer un
régimen especial para las ciudades que aglomeran varios distritos.
- Analizar de manera integral el financiamiento de los distintos gobiernos

regionales y locales del país, buscando diseñar un sistema con mayor equidad que
a la vez promueva comportamientos positivos (por ejemplo, mejores servicios para
su ciudadanía, mayor esfuerzo fiscal, cumplimiento de políticas nacionales, entre
otros).
- Compatibilizar los derechos de las comunidades campesinas y nativas a la

propiedad de sus tierras con aquellos de las empresas concesionarias (mineras,
petroleras) a aprovechar los recursos naturales. Para evitar con ello los constantes
conflictos que las enfrentan.
PRODES-USAID 51
52 PRODES-USAID
Anexos
1. Miembros del Comité Consultivo y Equipo Responsable

2. Aspectos Metodológicos de la Evaluación
3. Guía de Entrevista
4. La Demarcación Territorial en Otros Países
PRODES-USAID 53
54 PRODES-USAID
ANEXO 1
Miembros del Comité Consultivo y Equipo Responsable
Comité Consultivo
Como parte de la Evaluación Rápida, PRODES convocó a representantes de diversas ins-

tituciones del sector público y privado a conformar un Comité Consultivo para enriquecer
el diseño y recomendaciones de la Evaluación. Este Comité se reunió mensualmente entre
septiembre y diciembre de 2006. PRODES quiere agradecer a cada uno de ellos por su
participación e invalorables aportes.
Asociación Amazónicos por la Amazonía – San Martín

- Karina Pinasco
Centro de Investigación de Geografía Aplicada de la PUCP

- Hildegardo Córdova
Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de

la Gestión del Estado del Congreso de la República
- Juan Carlos Eguren (Congresista, Presidente de la Comisión)
- Carlos Dianderas
Consejo Nacional de Descentralización

- Jorge Jara
Defensoría del Pueblo

- Johnny Zas Friz
Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial

- Omar Landeo
- Jesús Villegas
Especialistas
- Ernesto Herrera (Ex congresista)
- Juan Mendoza
- Manuel Dammert
- Raúl Molina
El señor Jorge Jara, Gerente de Desarrollo e Integración Regional del CND, dejó el cargo en el mes de octubre; a la última reunión del Comité asistió el señor Roberto
Arroyo, como representante del CND.
PRODES-USAID 55
Gobierno Regional de Cusco - Gerencia de Planificación y Acondicionamiento Territorial

- Ramiro Samaniego
Participa Perú
- Gerardo Távara
Presidencia del Consejo de Ministros - Secretaría de Gestión Pública

- Juan Chau
- Geraldine Mouchard
Programa Especial de Titulación de Tierras - PETT, Dirección de Catastro Rural

- José Quispe
Servicios Educativos Rurales - SER

- Javier Torres
USAID
- Sobeida Gonzales
Además del equipo responsable del estudio, participaron por PRODES en el Comité
Consultivo:
- Thomas Reilly, Director
- Violeta Bermúdez, Directora Adjunta
Equipo Responsable
Estudio Exploratorio sobre Demarcación y Organización Territorial en el Perú: Raúl Molina
Estudio Exploratorio sobre Marco de Referencia de la Demarcación y Organización

Territorial: Fernando Prada
Evaluadores de Campo y Analistas por Departamento:

Ayacucho: Jorge Luis Álvarez, PRODES
Cajamarca: Fernando Cabanillas, Consultor PRODES
Cusco: Boris Mujica, PRODES
Junín: Jesús Navarro, PRODES
Lambayeque: Hernán Carrasco, Consultor PRODES
Pasco: Mosclis Vela, PRODES
Moquegua: Mario Villavicencio, Consultor PRODES
San Martín: José Luis Carranza, PRODES
Ucayali: Guillermo Chirinos, PRODES
Analista Principal: Flor Blanco, PRODES
Coordinación General: Elena Conterno, PRODES
56 PRODES-USAID
ANEXO 2
Aspectos metodológicos de la evaluación
Metodológicamente, la Evaluación Rápida de Campo es una evaluación de carácter

cualitativo, basada en la aplicación de entrevistas a profundidad a actores clave para
el tema en evaluación. Este tipo de evaluaciones es preferido no sólo porque permite
recoger una amplitud de percepciones, sino también porque es lo suficientemente flexible
como para profundizar en los temas analizados, según los planteamientos de los actores
entrevistados.
Con la experiencia de ARD en Bangladesh y Filipinas y la de PRODES durante tres años en

la aplicación de este tipo de evaluaciones, durante los meses de julio a diciembre PRODES
realizó la evaluación referida a Demarcación y Organización Territorial, cuyo diseño tuvo
tres componentes que describimos a continuación:
i) Actividades preparatorias
Luego de la definición del tema de la evaluación, se realizaron tres actividades preparatorias
con el fin de explorar el tema y delinear algunas pautas para el diseño de la evaluación.
Así, fueron tres las actividades preparatorias que se realizaron:
- Exploración en los departamentos en los que trabaja PRODES

A partir de entrevistas a personas relacionadas con el tema de demarcación y or-
ganización territorial aplicadas por los Coordinadores Regionales PRODES en seis
departamentos.
- Estudio: Demarcación y Organización Territorial en el Perú

A partir de revisión documental y entrevistas a profesionales del nivel nacional y
de un departamento visitado (Ayacucho).
- Estudio: Marco de Referencia de la Demarcación y Organización Territorial

A partir de revisión de los cursos de acción tomados por otros países y de material
bibliográfico sobre el tema de economías de escala en la gestión pública.
Las tres actividades sirvieron para elaborar el diseño de la evaluación y para complementar
el análisis incluido en el presente informe final.
ii) Selección de la muestra

Para la evaluación se seleccionó una muestra de ámbitos geográficos y, en cada uno de ellos,
una de actores a entrevistar, teniendo como criterio central el de identificar a los ámbitos y
PRODES-USAID 57
personas que garantiza la posibilidad de recoger una gran diversidad de percepciones. A con-
tinuación describimos en tres pasos la selección de los ámbitos geográficos (departamentos,
provincias y distritos) y en un paso la selección de los actores clave a entrevistar.
Selección de departamentos
Se partió por seleccionar los departamentos en los que trabaja PRODES, a los cuales se
agregó dos departamentos de la costa (norte y sur), Lambayeque y Moquegua, y uno de
la sierra norte, Cajamarca. Con esta selección se buscó tener representatividad en las tres
regiones naturales del país y en el norte, centro y sur de cada una de ellas.
Así, la muestra departamental quedó compuesta por los siguientes nueve departamentos:
Región Costa Sierra Selva
Cajamarca
Departamentos incluidos en la Lambayeque Pasco San Martín
Moquegua Junín Ucayali
muestra Ayacucho
Cusco
Porcentaje de población
respecto al total de la región 18.7%
(sin incluir Lima) 54% 44%
natural
En cuanto a la diversidad y representatividad de la muestra, cabe destacar que esta selección

tiene:
- Cinco departamentos que participaron en el último referéndum para la conformación
de regiones.
- Ocho departamentos que pertenecen a alguna Junta de Coordinación Interregional –JCI;
el noveno departamento, Ucayali, es el único a nivel nacional que aún no forma parte
de alguna JCI.
- Siete de los veintiún conflictos por delimitación entre departamentos, o por delimitación,
propiedad o acceso a recursos entre comunidades sobre los que la Defensoría del
Pueblo tiene conocimiento (de acuerdo al Reporte Nº 29 sobre Conflictos Sociales
publicado por la Defensoría del Pueblo al 31 de julio de 2006).
Selección de provincias
Se seleccionó un total de 18 provincias, dos en cada uno de los departamentos de la
muestra; para ello se tomó en cuenta los siguientes criterios:
- Fecha de creación de distritos en la provincia: antes y después de 1980. Con esta varia-
ble se buscó tener representatividad tanto de provincias con modificaciones recientes
en su jurisdicción como de las que no las han tenido.
- Resultados del referéndum de conformación de regiones. Con esta variable se buscó
incluir dentro de la muestra a provincias en las que se obtuvo un resultado positivo y
negativo en el referéndum de conformación de regiones.
- Condición de frontera. Con esta variable se distinguió entre las provincias que son frontera
de departamento pero no limitan con su capital departamental y el resto de provincias.
- Inclusión en el Plan de Demarcación Territorial. Con esta variable se distinguió entre
las provincias en las que se ha iniciado alguna acción de demarcación territorial de
aquellas en las que no.
58 PRODES-USAID
Las provincias se seleccionaron respetando el orden en el que han sido descritos los cri-
terios considerados, cuidando de tener, en la medida de lo posible, una provincia con la
característica y otra con la ausencia de la misma.
De esta manera, las provincias seleccionadas fueron las siguientes:
Año de
Departamento Provincia Característica
Creación
Ayacucho La Mar 1861 Incluida en el Plan de Demarcación Territorial,

tiene distritos creados despues de 1980.
Lucanas 1825 Frontera de departamento, sin frontera con la
capital del departamento, obtuvo mayoría en el
referéndum de conformación de regiones.
Cajamarca Celendín 1862 Limita con la capital del departamento y con otro
departamento, tiene un distrito creado despues
de 1980.
Chota 1855 Está en el Plan de Demarcación y no tiene limites
con su capital departamental pero sí con otro
departamento con el que tiene fuertes vínculos
comerciales y sociales. Tiene distritos creados
despues de 1980.
Cusco Canchis 1833 Ningún distrito creado despues de 1980, no tiene

límites con la capital de su departamento, sí con
otro departamento con el que tiene relaciones
comerciales (contrabando).
La Convención 1857 Está en el Plan de Demarcación, tiene hasta
tres distritos creados después de 1980, es la
provincia más grande del departamento y con
menos acceso (no tiene límites con su capital,
varios de sus distritos tienen acceso por otro
departamento).
Junín Satipo 1965 Está en el Plan de Demarcación, tiene conflictos

limítrofes al interior de la provincia y también
con otro departamento; no tiene distritos creados
después de 1980, no tiene límites con su capital y
es parte de corredor económico de la selva central.
Chupaca 1995 Limita con la capital del departamento, no tiene
distritos creados después de 1980, está incluida
en el Plan de Demarcación.
Lambayeque Ferreñafe 1951 Está incluida en el Plan de Demarcación, ningún

distrito creado después de 1980.
Lambayeque 1892 Está incluida en el Plan de Demarcación, el
distrito de Olmos tiene conflictos por tierras.
Ningun distrito creado después de 1980.
Moquegua Mariscal Nieto 1936 Es la frontera con otro departamento, con el que
tiene conflictos por recurso hídrico, no tiene
ditritos creados después de 1980.
Gral. Sanchez Cerro 1936 Está incluida en el Plan de Demarcación, ningún
distrito creado después de 1980 (al igual que
todas las provincias de Moquegua).
Continúa
PRODES-USAID 59
Continúación
Año de
Departamento Provincia Característica
Creación
Pasco Daniel Alcides 1944 Está incluida en el Plan de Demarcación

Carrión Territorial, tiene conflictos con otro departamento
por problemas de demarcación, no tiene distritos
creados después de 1980.
Oxapampa 1944 Está incluida en el Plan de Demarcación, tiene
distritos creados después de 1980.
San Martín Picota 1984 No tiene límites con la capital departamental,

tiene distritos creados despues de 1980 y está
incluida en el Plan de Demarcación. Todas sus
municipalidades pertenecen a AMRESAM.
Rioja 1935 Tiene varios ditritos creados después de 1980,
tiene frontera con la capital departamental,
existen varios conflictos entre comunidades y
colonos por territorios.
Ucayali Coronel Portillo 1982 Está incluida en el Plan de Demarcación, tiene

distritos creados después de 1980, conflictos
entre comunidades por posesión de tierras, única
provincia del país con Ley de Demarcación
Territorial.
Padre Abad 1982 Tiene distritos creados después de 1980, no está
incluida en el Plan de Demarcación.
Fuente: INEI, DNTDT, Leyes de creación de cada provincia; informe de la Defensoria del Pueblo e información suministrada por los evaluadores.
Selección de distritos
En total se seleccionaron 36 distritos, dos en cada provincia de la muestra. Para esta selec-
ción no se consideró a los distritos capitales de provincia, en la medida que los actores de
este ámbito ya serían considerados al realizar el análisis del nivel provincial. Los criterios
de selección tomados en cuenta fueron los siguientes:
- Densidad poblacional. Con esta variable se buscó contar con distritos muy densamente
poblados y poco densamente poblados.
- Rural/Urbano. Siguiendo la clasificación del Ministerio de Economía y Finanzas, se
seleccionaron distritos urbanos y rurales en cada provincia (hay provincias en las que
sólo existen urbanos o rurales por lo que no fue posible elegir haciendo esta diferen-
ciación).
- Número de municipalidades de centro poblado. Con esta variable se seleccionaron
distritos con varias municipalidades de centros poblados y otros con muy pocas o nin-
guna.
Al igual que en la selección de provincias, en este caso se siguió el orden en que se

mencionan los criterios y se hizo lo posible para tener distritos con y sin la característica
descrita. Con ello, la muestra de distritos quedó configurada de la siguiente manera:
60 PRODES-USAID
Densidad Año de Distritos
Departamento Provincia Distrito Rural/ Población Poblacional creación ro frontera de
N M.C.P.
Urbano 2005 (Hab./Km2) Distrital Departamento
Ayacucho La Mar Chungui Rural 7,209 6.8 Independencia 2 Sí

Tambo Rural 17,596 52.5 Independencia 0 No
Lucanas Leoncio Prado Rural 1,632 1.5 1940 1 Sí
Chaviña Urbano 2,708 6.8 1921 0 No
Cajamarca Celendín Jorge Chávez Rural 691 13.0 1862 0 Sí
Sorochuco Rural 10,216 60.1 Independencia 2 No
Chota Tocmoche Rural 914 4.1 1942 0 Sí
Lajas Rural 13,401 111.0 1857 3 No
Cusco Canchis Pitumarca Rural 8,000 7.2 1907 1 Sí
Tinta Rural 6,152 77.5 Independencia 0 No
La Convención Echarate Rural 42,270 2.2 1857 8 Sí
Quellouno Rural 16,469 20.6 1986 6 No
Junin Chupaca Yanacancha Rural 3,350 4.5 1961 0 Sí
Huamancaca Chico Urbano 4,365 386.3 1962 0 No
Satipo Río Tambo Rural 27,793 2.7 1943 3 Sí
Coviriali Rural 4,033 27.8 1965 0 No
Lambayeque Ferreñafe Pitipo Rural 18,466 33.1 1951 0 Sí
Pueblo Nuevo Urbano 12,449 431.1 1951 0 No
Lambayeque Olmos Rural 36,548 6.9 Independencia 8 Sí
San José Urbano 12,156 260.1 1894 0 No
Moquegua Sánchez Cerro La Capilla Rural 1,525 2.0 1942 1 Sí
Coalaque Rural 1,595 6.4 1956 0 Sí
Mariscal Nieto San Cristóbal Urbano 2,652 4.9 1944 2 No
Samegua Urbano 7,262 116.1 1894 0 No
Pasco Daniel Alcides Carrión Goyllarisquizga Urbano 1,356 4.5 1944 0 No
Santa Ana deTusi Rural 14,904 49.7 1956 7 Sí
Oxapampa Pozuzo Rural 7,847 5.6 1918 0 Sí
Villa Rica Rural 16,931 18.9 1944 2 Sí
San Martin Picota Tingo de Ponaza Rural 4,153 12.2 1960 3 No
PRODES-USAID
San Hilarión Urbano 4,242 43.9 1859 0 No
Rioja Pardo Miguel Rural 16,440 14.5 1984 3 Sí
Nuevo Cajamarca Urbano 30,551 92.5 1984 2 Sí
61
Ucayali Coronel Portillo Masisea Rural 11,789 0.9 1900 1 Sí

Yarinacocha Urbano 67,681 342.2 1964 3 No
Padre Abad Curimana Rural 5,185 2.4 1995 0 Sí
Irazola Rural 16,192 8.1 1982 3 Sí
Fuente: INEI, MEF
Selección de actores clave

Dada la naturaleza cualitativa de la evaluación, la selección de los actores a entrevistar
se convierte en parte medular de la misma. Por ello, el primer paso fue la selección de los
evaluadores, quienes debían ser conocedores del ámbito geográfico y contar con redes
sociales al interior del mismo. Así, se trabajó con los seis coordinadores regionales de
PRODES y tres consultores, y cada uno de ellos se encargó de seleccionar los actores clave
a entrevistar siguiendo las siguientes pautas:
- Mínimo 40 actores clave por departamento

- Actores vinculados al tema de la evaluación.
- La selección debía comprender representantes de los tres ámbitos de evaluación
(departamento, provincia y distrito) y de distintos sectores institucionales (sector
público, sociedad civil, medios de comunicación, entre otros), para lo cual se es-
tableció la pauta que se presenta en el cuadro siguiente:
Características Regional Provincial(x2) Distrital(x4) Total
Funcionarios
4 2 2 16
públicos
Sector privado/
2 1 0 4
Gremios
ONG /Mesas de
3 1 0 5
concertación/ Academia
Organizaciones
2 1 2 12
Sociales
Medios de
2 1 0 4
comunicación
Sub Total 13 6 4
Total 13 12 16 41
iii) Desarrollo de la Evaluación Rápida de Campo

Una vez obtenidos los resultados de las actividades preparatorias y de la selección de la mues-
tra, se desarrollaron las actividades específicas de la Evaluación Rápida de Campo, lo que im-
plicó la preparación de los evaluadores e instrumentos de evaluación, la recolección de la
información en campo y el procesamiento de la misma, de acuerdo al detalle siguiente:
- Taller de Inducción. En este taller participaron los 9 evaluadores -6 Coordinado-

res Regionales de PRODES y 3 consultores-, a quienes se buscó dar información
organizada sobre el tema de la evaluación (para lo cual se utilizó como insumo
los resultados de las actividades preparatorias), compartir con ellos los detalles de
la metodología a utilizar y diseñar en conjunto la Guía de Entrevista a usar como
instrumento de la evaluación.
62 PRODES-USAID
- Trabajo de Campo. Durante dos semanas, los evaluadores realizaron las entrevistas
a un total de 393 actores clave, incluyendo entre ellos a mujeres y representantes
de comunidades campesinas y nativas, según el detalle que se presenta a
continuación:
- Elaboración de Informes Individuales. Un primer esfuerzo de sistematización y

análisis fue realizado por cada uno de los evaluadores al finalizar el trabajo de
campo, al elaborar un informe con los resultados de sus entrevistas.
- Taller de Hallazgos. Una semana después de concluido el trabajo de campo, y con

los informes individuales concluidos, los evaluadores participaron en un Taller en
el que se identificaron y analizaron de manera conjunta los principales hallazgos
de la evaluación, para los cuales se propusieron recomendaciones.
- Elaboración de Informe Consolidado. A partir de los resultados del Taller de

Hallazgos, de los informes individuales y de los informes de las actividades
exploratorias, se elaboró el Informe Final de la Evaluación.
PRODES-USAID 63
64 PRODES-USAID
ANEXO 3
Guía de Entrevista
Introducción
Estimado Consultor/Coordinador:

A continuación te presentamos la Guía de Entrevista, instrumento principal para la Eva-
luación Rápida de Campo sobre Demarcación y Organización Territorial como parte del
proceso de Descentralización.
Es importante recordar en todo momento que buscamos “Evaluar el estado actual de la de-
marcación y organización territorial del país, a fin de retroalimentar la toma de decisiones
del Estado en sus distintos niveles de gobierno en torno al tema”.
En tal sentido, será importante recoger las opiniones sobre cómo mejorar el proceso.
Esta Guía tiene como fin ser un instrumento de apoyo para el trabajo de Entrevistas a Pro-
fundidad que realizarás en los próximos días. Recuerda que dado el carácter cualitativo de
la evaluación, este instrumento es flexible. En este sentido, a partir del trabajo realizado en
conjunto en el Taller de Inducción, en la presente Guía se incluye un listado de temas que
deben ser discutidos y analizados con las personas entrevistadas, para lo cual eres libre de
hacer las preguntas y repreguntas que creas convenientes.
Cuatro aspectos son de especial relevancia para obtener buenos resultados en el trabajo a
desarrollar:
- Manejo del tema, para ello es vital que revises los materiales que te fueron alcan-
zados durante el Taller de Inducción. Además, este manejo se complementará con
tu experiencia y el conocimiento que tengas sobre la zona en la que desarrollarás
las entrevistas.
- Recoger varios puntos de vista sobre el mismo tema, para así construir el escena-
rio más aproximado de lo que está pasando.
- Distinto nivel de detalle, tener en cuenta que no todos los actores a entrevistar
manejan el mismo grado de detalle, por lo cual la profundidad de la exploración
con cada actor deberá ser diferente.
- Tu criterio para realizar las entrevistas y hacer las preguntas adecuadas es muy
importante; tus preguntas deben tener una secuencia lógica con la información
que te va brindando el entrevistado. Cuando el entrevistado plantee un problema,
será interesante recoger su punto de vista respecto de cómo solucionarlo.
PRODES-USAID 65
Esta Guía ha sido estructurada en las secciones siguientes:

1. Aspectos Generales
2. Interrelaciones Territoriales
3. Organización Territorial
4. Integración Regional
5. Estrategias Territoriales en Proceso
6. Límites
7. Demarcación Territorial
8. Vinculación con procesos mayores
9. Recomendaciones
La primera y la última sección son aplicables a todos los entrevistados, en tanto que la
aplicabilidad de las secciones 2, 3, 4, 5, 6, 7 y 8 dependerá del actor del que se trate y del
ámbito del mismo. Es decir, hay secciones que serán aplicadas a zonas con determinadas
características, mientras que otras se aplican a todos los ámbitos jurisdiccionales.
Cada una de las secciones se desarrolla en tres columnas:
1. Temas a evaluar. En la que se especifica los temas para los que hay que formular
preguntas y profundizar
2. Actores sugeridos. En ella se presenta una lista de los actores sugeridos a entrevistar.
3. Ámbito. En esta columna se hacen las sugerencias sobre los ámbitos en los que es
especialmente relevante recoger la información, así como los contrastes necesa-
rios. Del mismo modo, las características de las provincias y distritos de la muestra
te ayudarán en el desarrollo de la entrevista.
66 PRODES-USAID
1. Aspectos Generales
(De ser el caso, explicar lo que se entiende por demarcación y organización territorial)
Opinión sobre la importancia del proceso de demarcación y organización territorial
Opinión sobre prioridades en el tema en su ámbito.
2. Interrelaciones Territoriales
Temas a evaluar Actores sugeridos Ámbito
Vinculación con otras localidades (grandes y • Autoridades, Distritos y
pequeñas) funcionarios públicos: provincias alejadas
• Ciudad(es) o zona(s) con la que se relacionan gobierno regional y de su capital.
mayormente. Razones (pensar en vínculos local. Distritos, provincias
comerciales, de acceso a servicios estatales, etc • ONG vinculadas con que forman parte
• Especialización productiva de la zona o ciudad temas de desarrollo de algún corredor
con la que se desarrollan los vínculos. económico económico
• Gremios empresariales
• Funcionarios de OPD
Dinámica urbano/rural • Funcionarios públicos Todos
• Relación entre zona urbana y rural. Formación • Académicos
de mercados, prestación de servicios. Relación • Sociedad civil
con la división político-administrativa.
Sentido de pertenencia Todos Todos

• A qué nivel está sentido de pertenencia al lugar
de origen / residencia? Departamento, provincia,
distrito, otro? Principales factores de unión con
“vecinos”: raza, idioma, costumbres, expresiones
culturales.
3. Organización Territorial
Organización Político-Administrativa • Autoridades y Todos
• División de su jurisdicción: nivel de integración funcionarios públicos
interna, aspectos favorables y desfavorables de la • Representantes de
organización actual. Relación entre organización comunidades
político-administrativa y acceso a servicios / • Representantes de
trámites. municipalidades de
• Cómo es la vinculación con la capital centros poblados
administrativa? Describir los casos, dificultades,
facilidades de vinculación
• Relación entre organización político-
administrativa y otras divisiones de entidades
del Estado: Poder Judicial, Fuerzas Armadas,
entre otros. Comentar diferencias e implicancias
(dificultades y facilidades)
Competencias de los diferentes niveles de • Funcionarios Especialmente

gobierno • Agentes económicos en provincias y
• Opinión sobre rol principal que debe cumplir • OPD distritos que han
cada nivel de gobierno. Se cumple ello en su • Sociedad civil recibido alguna
localidad? • CCL/CCR transferencia de
• Relaciones entre niveles de gobierno: • Representantes responsabilidades
coordinación, superposición de funciones; en de comunidades
qué temas. Aspectos por corregir. campesinas, nativas
• Relación de los gobiernos descentralizados con
comunidades y con municipalidades de centros
poblados
• Forma de organización de las municipalidades
para cumplir con sus responsabilidades
(pronaa, vaso de leche, foncodes). Limitaciones,
estrategias, coordinaciones.
PRODES-USAID 67
4. Integración Regional

Referéndum de conformación de regiones 2005 • Autoridades Todos
Opinión sobre integración regional (para los • Cámara de Mirar
departamentos que formaron parte de una propuesta) Comercio especialmente en
• Funcionarios las jurisdicciones
• Comentarios al diseño y propuesta que se discutió en públicos fronterizas y que
octubre de 2005 (a favor/en contra, motivos) • Líderes sociales no tienen límites
• Nivel de involucramiento con el proceso • Académicos con su capital.
• Opinión sobre factores que explicaron resultados • Personas
involucradas en
Opinión sobre integración regional (para los la elaboración de
departamentos que NO formaron parte de una expedientes
propuesta) • Medios de
Comunicación
• Causas de la no participación en el referéndum
Opinión sobre perspectivas futuras Todos Todos

• ¿Qué espera de la conformación de regiones? ¿De
qué manera se vería beneficiado usted? ¿su localidad?
(Diferencie respuestas por tipo de actor)
• ¿Debería su departamento unirse a otro(s)
departamento(s) en una región? ¿Con quiénes?
Razón (de ser el caso, refiérase a: arraigo, identidad,
relaciones territoriales, beneficios, recursos)
• ¿Cree que se conformará alguna región vía referéndum
en el 2009? Explicar respuesta.
• Incentivos existentes: ¿Son suficientes? ¿Deberían ser
otros? ¿Cuáles?
• Opinión sobre el procedimiento a futuro? ¿Se deben
mantener fechas fijas para los referéndum? ¿Se debería
fijar un plazo máximo para completar el proceso?
• ¿Se debe seguir con propuesta de unión de
departamentos en regiones? Razones a favor y en
contra. ¿Se deberían promover otras opciones?
¿Cuáles?
• Opinión sobre si su provincia o distrito debería
pertenecer a otro departamento o provincia para
mejor acceso a servicios, comercio, otros. Razones
para ello, brindar ejemplos. Proceso mediante el cual
ello debería definirse
• ¿Se podría iniciar el proceso a nivel de provincias y/o
distritos? ¿Riesgos?
68 PRODES-USAID
5. Estrategias Territoriales en Proceso

Iniciativas de atomización • Autoridades de Distritos con altos
Distritos y provincias MCP ingresos vs bajos
• ¿Hay iniciativas de creación de nuevas provincias y • Autoridades y ingresos
distritos? ¿Cuál es la razón? ¿Quiénes promueven las funcionarios de GL Distritos y
iniciativas? Describir los casos. • Mesa de provincias frontera
• Opinión sobre la creación de estas provincias/ Concertación de departamento
distritos. • ONG Distritos
• Académicos densamente
Municipalidades de centros poblados • Medios de poblados vs no
• Motivo por el que fueron creadas. Comunicación densamente
• Servicios que brindan, recursos con los que cuentan. poblados
Relación con las municipalidades distritales y
provinciales (coordinación, recursos, otros). Distritos con varias
• Rol que deberían cumplir las MCP. MCP y las que no
• Adecuación de las MCP a la nueva LOM. cuentan con ellos
Juntas de Coordinación Interregionales • Autoridades/ Departamentos

• Conocimiento sobre a qué Junta pertenece su gobierno funcionarios que pertenecen a
regional. • Sociedad civil alguna JCI
• Acciones que desarrolla la Junta. • Medios de
• Razones para pertenecer en la Junta, beneficios, Comunicación
recursos, limitaciones, perspectiva futuras.
• ¿Las Juntas son un mecanismo eficaz para preparar
la integración de los departamentos? Ventajas y
limitaciones.
Asociativismo • Autoridades/ Distritos/Provincias

• Conocimiento sobre asociaciones a las que pertenece funcionarios que pertenecen a
su gobierno local. • Sociedad civil alguna asociación
• Acciones que desarrolla la Asociación. Beneficios • Representantes
para la municipalidad. de asociación de
• Asociación de Municipalidades: promotor, finalidad, municipalidades
número de asociados, recursos, limitaciones,
perspectivas futuras.
• ¿Las asociaciones de municipalidades son un
mecanismo eficaz para promover la integración de
provincias y distritos? Ventajas y limitaciones.
• ¿Qué incentivos se requieren para que las
municipalidades pequeñas opten por asociarse?
6. Límites
Existencia de Conflictos • Sociedad civil Todos
• ¿Existe imprecisión de límites en su localidad, son • Autoridades,
causa de conflictos? En caso de que sí, ¿estos conflictos funcionarios
son recientes o no, tienen alguna razón particular • Líderes locales
(ingresos, uso y beneficio de recursos)? • Defensoría del Pueblo
• Actores involucrados en el conflicto.
• Iniciativas para solucionar el conflicto.
• Consecuencias de estos conflictos (recursos recibidos,
etc.).
Comunidades • Líderes de Todos

• Existencia de conflictos con/entre comunidades por comunidades
problemas de límites. Razones, consecuencias, quiénes • Autoridades
intervienen en la solución de los conflictos.
PRODES-USAID 69
7. Demarcación Territorial

Proceso de demarcación territorial • Funcionarios Departamento
• Situación del tema: provincias culminadas o en del nivel y provincias
proceso, nivel de avance en las mismas. Acciones departamental, incorporadas
que se incluyen en el expediente: fusión de distritos, provincial en los
creación de distritos, categorización como centros • Autoridades Planes de
poblados. Comentar Demarcación
Todos
• ¿Cómo se aplican los requisitos mínimos de población
para la creación de nuevas circunscripciones fijados
por la ley?
• ¿Cómo se aplica el límite mínimo para la
categorización como centro poblado (sup./igual a
150 habs. nucleados)?
• Importancia del tema, compromiso de las
autoridades.
• ¿Cómo se establecen prioridades para iniciar
acciones de demarcación territorial? ¿Qué criterios
predominan? ¿Qué factores influyen?
• Existencia de conflictos por acciones de demarcación
territorial (saneamiento, fusión, etc.).
• ¿Es esperable la fusión de circunscripciones? ¿Existen
incentivos para ello?
• ¿Se ha realizado algún proceso de consulta para las
acciones de demarcación en curso?
• En el nivel provincial ¿conocen el expediente de
diagnóstico y zonificación de la provincia? ¿Han
participado en su elaboración, de qué forma? ¿Cuentan
con Plan de Acondicionamiento Territorial?
• Capacidad del gobierno regional para desarrollar
el proceso, aspectos que facilitan/dificultan el
proceso, ¿se ha cumplido con el Plan Nacional de
Demarcación Territorial? (plazos y metas)
• Opinión sobre el rol y responsabilidades de la
DNTDT.
Conocimiento sobre acciones de demarcación Todos Todos

territorial
• ¿Qué conoce sobre el proceso y normas de
demarcación territorial?
• Opinión sobre el proceso y normas.
• Está de acuerdo con los linderos de su distrito/
provincia?
70 PRODES-USAID
8. Vinculación con procesos mayores

Ordenamiento Territorial • Funcionarios/ Todos
• Avances en el tema de ordenamiento territorial autoridades
en su departamento.
• Relación entre iniciativas de ordenamiento
territorial y de demarcación y organización
territorial: situación actual, ¿cuál debería ser la
relación?
Descentralización Todos Todos

• Opinión sobre importancia del tema de
demarcación y organización territorial para el
proceso de descentralización.
• ¿La organización y demarcación territorial influyen
en el desarrollo de los departamentos, provincias
y distritos? ¿Lo afectan? ¿Lo favorecen?
• Acciones que se debería priorizar en el tema
de demarcación y organización territorial para
continuar con el proceso de descentralización.
9. Cierre y Recomendaciones
En términos generales, ¿considera que los gobiernos regionales, las municipalidades pro-
vinciales y las distritales velan por el desarrollo de todo su territorio? Pedir relación de lo
señalado con respuestas a temas de atomización.
Tres principales recomendaciones en relación a lo conversado.
PRODES-USAID 71
72 PRODES-USAID
Unidades Población
País Niveles de demarcación territorial por nivel Nombramiento promedio Rango de población
Colombia Nación 1 Elección popular 44‘531,433

Departamentos 32 Elección popular 1‘391,607 5‘761,175 - 33,435
Municipios 1.092 Elección popular 40,780 2‘093,624 - 147
Otros: Distritos especiales1 4 Elección popular 2‘399,258 6‘865,997 - 422,460
Otros: Localidades en distritos especiales 252 Elección popular 383,964 948,327 - 84,335
Otros: centros poblacos 8.259 No aplicable 5,391 sin información
ANEXO 4
Otros: Entidades territoriales indígenas3 630 Leyes consuetudinarias 444 sin información
Bolivia Nación 1 Elección popular 9’427,219

Departamentos 9 Elección popular 1’047,468 2’630,381 - 66,689
Provincias 115 Designado 81,976 1’683,920 - 1,382
Municipios (Secciones de provincia) 327 Elección popular 28,829 1’372,356 - 318
Cantones 1.387 Designado 6,796 sin información
Argentina Unión Federal 1 Elección popular4 36’970,000

Provincias 23 Elección popular 1’697,391 3’074,808 - 101,604
Municipios 2.169 Elección popular 17,044 1’368.347 - 1,830
Otros: Ciudad Autónoma de Buenos Aires 1 Elección popular 2’995,805 2’995,805
Otros: Partidos en Buenos Aires 134 Elección popular 22,356 1’234,573 - 15,476
Chile Nación 1 Elección popular 15’116,435

Regiones 13 Designado 1’162,803 6’538,896 - 99,312
Provincias 51 Designado 296,401 4’668,473 - 3,837
Comunas 345 Elección popular 43,815 365,674 - 317
Ecuador Nación 1 Elección popular 12’156,608

Provincias 22 Designado/Elección popular5 552,573 3’309,034 - 18,640
La Demarcación Territorial en Otros Países
Municipios (Cantones) 219 Elección popular 55,510 2’039,789 - 1,169

Parroquias 1.162 Elección popular 10,462 sin información
Mexico Nivel Federal 1 Elección popular 104’907,306

Estados 31 Elección popular 3’384,107 14’007,495 - 512,170
Municipios 2.443 Elección popular 42,942 1’688,258 - 3,530
Otros: Distrito Federal 1 Elección popular 8’720,916 8’720,916
Otros: Delegaciones en el Distrito Federal 16 Elección popular 545,057 1’820,888 - 115,120
PRODES-USAID
España6 República de autonomías 1 Elección popular indirecta 44’108,530
Comunidades autónomas 17 Elección popular indirecta 2’594,619 7’083,618 - 566,678
Provincias 50 Elección popular indirecta 882,171 5’269,884 - 66,980
Municipios 8.109 Elección popular 5,486 3’155,359 - 37
73
Otros: Ciudades autónomas 2 Elección popular indirecta 140,764 5’891,905 - 66,680

Continúa
74
La Demarcación Territorial en Otros Países
Continuación
Unidades Población
País Niveles de demarcación territorial por nivel Nombramiento promedio Rango de población
Brasil Nivel Federal 1 Elección popular 178‘387,600

Estados 26 Elección popular 6‘861,062 40‘442,383 - 1’542,345
Municipios 5.559 Elección popular 32,090 10‘927,985 - 823
Otros: Distrito Federal 1 Elección popular 2‘282,049 2‘282,049
PRODES-USAID
Otros: Regiones administrativas 29 Elección popular 78,691 725,834 - 27,096
en el Distrito Federal
Perú Nación 1 Elección popular 27‘219,264

Departamentos 24 Elección popular 1‘134,136 6‘954,583 - 92,094
Provincias 195 Elección popular 139,585 861,764 - 3,4857
Distritos 1.833 Elección popular 14,850 787,432 - 325
Fuentes:
• Colombia, Departamento Administrativo Nacional de Estadística. Proyecciones para el año 2005.
• Bolivia, Instituto Nacional de Estadística. Proyecciones para el año 2004.
• Argentina, Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República. Proyecciones para el año 2005.
• Chile. Instituto Nacional de Estadística. Proyecciones al año 2005.
• Ecuador. Instituto Nacional de Estadística y Censos. Censo del año 2001, con proyecciones para el 2005.
• México. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. Censo del año 2000. Proyecciones al 2004.
• España. Datos agregados disponibles en http://www.terra.es/personal8/926210878/dat/munic.htm Proyecciones para el año 2006.
• Brasil. Instituto Brasileño de Geografía y Estadística. Proyecciones al año 2005.
• Perú. Instituto Nacional de Estadística. Proyecciones del Censo 2005 para datos hasta el nivel provincial. Datos del Censo de 1993 para la información de los municipios con proyección al año 2002.
Elaboración: Fernando Prada, en “Estudio Exploratorio sobre Marco de Referencia de la Demarcación y Organización Territorial”, encargado por PRODES.
1 Incluye las poblaciones de los distritos de Bogotá (6.865.997), Cartagena (978.187), Santa Marta (422.460) y Barranquilla (1.332.454)
2 Bogotá se divide en 20 localidades, Cartagena en 3 localidades, y no hay división para los otros distritos especiales.
3 Según el censo de 1993, existía una población de aproximadamente 280.000 indígenas en Colombia, agrupados en 630 comunidades.
4 En el caso de las autoridades departamentales, era el Presidente quien seleccionaba a los Prefectos, quienes a su vez seleccionan a los sub-prefectos en las provincias y a los Corregidores en los cantones—aunque estos últimos son
subordinados del Sub-Prefecto. Desde el 2006 los Prefectos se eligen por votación popular.
5 El Gobernador, quien preside el Consejo provincial, es designado por el Poder Ejecutivo. Sin embargo, por eleccion popular se elige a los representantes de los Consejos Provinciales.
6 España cuenta con un sistema electoral particular. En el nivel de la República se elige mediante sufragio universal a los representantes del Poder Legislativo quienes elegirán al Presidente del gobierno—quien será investido por el Rey,
que es el jefe de Estado. En el caso de las comunidades autónomas, la población elige a los representantes en el Poder Legislativo Autonómico, quienes eligen al Presidente de la Comunidad Autónoma. En el caso de las provincias, se
elige a los representantes del Consejo Provincial, que a la vez elegirán a las autoridades como el presidente. En el caso de las municipalidades, las elecciones son universales.
7 No incluye Lima Metropolitana con aproximadamente 7 millones de habitantes.

Demarcacion Territorial PDF

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Demarcacion Territorial PDF

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Informe de Hallazgos y Recomendaciones 2006

Evaluación Rápida del

Evaluación Rápida del Proceso de Descentralización 2006:

Programa Pro Descentralización PRODES - USAID

Evaluadores de Campo y Analistas por Departamentos:

Hecho el Depósito Legal Nº 2007-00682 en la Biblioteca Nacional del Perú

Pro Descentralización – PRODES es un programa de la Agencia de los Estados Unidos para el

Dado que una de las dimensiones críticas de la descentralización en el caso peruano es

En atención al impulso que el presente Gobierno ha anunciado dar al proceso de

Como ha sido práctica de PRODES en estudios de estas características, con el objetivo de

II. Marco de Referencia 13

III. Hallazgos de la Evaluación 19

IV. Conclusiones y Recomendaciones 41

V. Trazando un camino para la organización del territorio 49

Con el presente Informe sobre Demarcación y Organización Territorial, PRODES busca

El tema de demarcación y organización territorial es de singular importancia para el proceso

Estructura del Estado y prestación de servicios

Iniciativas en curso desde el Estado

10. Juntas de Coordinación Interregional: aún por activar.

En función de estos hallazgos, en el documento se presenta un conjunto de conclusiones

En la última sección se clasifican las distintas recomendaciones planteadas en función de su

Cabe mencionar que el tema de demarcación y organización territorial es de singular

y el replanteamiento e impulso de las Juntas de Coordinación Interregional, son varios los

Como metodología para la evaluación, PRODES utilizó la técnica de Evaluación Rápida de

- Evaluación Rápida del Proceso de Descentralización 2003, en relación a los temas de

La recolección de la información de la Evaluación de Campo se realizó durante los

Con el fin de enriquecer el proceso y los resultados de la Evaluación, PRODES invitó a

Los resultados de la evaluación fueron consolidados y analizados durante un taller final en

falta de información generalizada sobre el tema, la complejidad del territorio, el dinamismo

En las secciones siguientes del presente documento se da cuenta de los hallazgos de la

II. Marco de Referencia

Para leer adecuadamente los hallazgos, conclusiones y recomendaciones de esta Evaluación,

Conceptos a tener presente

- Circunscripciones Político-Administrativas: regiones, departamentos, provincias

- Demarcación Territorial: proceso mediante el cual el Estado efectiviza su

- Organización Territorial: lineamientos técnicos y normativos en relación a cómo se

- Ordenamiento Territorial: proceso político y técnico para la ocupación ordenada y

Las normas relevantes

- La Demarcación Territorial: La Ley y el Reglamento de Demarcación y Organización

Los actores involucrados en este proceso son la Dirección Nacional Técnica de

Modificación aprobada el 8 de diciembre de 2006, mediante Ley N° 28920.

Elabora Estudio El Estudio de diagnóstico

- La Conformación de Regiones: El diseño normativo de la regionalización plantea un

El primer referéndum se realizó en octubre del 2005, en que ninguna región se

La demarcación y organización territorial en el Perú

- 24 departamentos y una provincia constitucional, sobre los que se han establecido

Como mecanismo de atención a poblaciones donde las municipalidades provinciales y

En cuanto a la demarcación territorial, a fines de 2006 el 80% de distritos y el 91% de

En cuanto a las regiones, éstas fueron contempladas en el nuevo Capítulo de Descentralización

de ellas obtuvo respaldo mayoritario de la población, por lo que no se llegó a conformar

Al analizar el tema de demarcación y organización territorial es importante tener en cuenta

Algunas tendencias de la experiencia internacional

- El proceso de descentralización está muy ligado a la demarcación y organización del

- El proceso de demarcación y organización territorial ha pasado de ser centralizado

- Se tiende a dar flexibilidad a las unidades administrativas sub-nacionales para

Adicionalmente, en el Anexo No 4 se presenta una tabla comparativa de la demarcación de

A continuación se presentan los hallazgos de la Evaluación, que como se ha comentado

Las interrelaciones económicas y sociales no sólo se estarían dando al margen de

La accesibilidad entre ciudades, determinada por la existencia de vías de acceso bien

SAN MARTÍN TARAPOTO SAN MARTÍN

Límite departamental Puente Yuracyacu Interrelaciones económicas y sociales

Fuente: Evaluación Rápida de Campo 2006

Adicionalmente, la naturaleza misma de las interrelaciones hace que éstas sean