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Antologia de Derecho Administrativo Upav PDF
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Fundamentos del
Derecho
Administrativo
1.1. Concepto de Derecho Administrativo. Elementos y
características
1.2. Origen y evolución del Derecho Administrativo
1.3. Ramas del Derecho Administrativo.
1.4. Fuentes del Derecho Administrativo
1.5. Relación con otras disciplinas jurídicas y no jurídicas
El derecho administrativo, rama del derecho público, regula la actividad del estado que se
realiza en forma la función administrativa, es indispensable saber en primer término en
qué consiste la actividad estatal; en segundo lugar, cuales son las formas que el estado
utiliza para realizar esta actividad y caracterizar entre ellas a la que constituye la función
administrativa que se encuentra sujeta dicha actividad.
El Derecho administrativo moderno tiene su origen con las revoluciones liberales de los
siglos XVIII y XIX. El paso del Antiguo Régimen al Estado liberal supone el tránsito de un
sistema de normas que se encontraban a disposición del monarca a un sistema
caracterizado por:
1. La existencia de unas normas jurídicas, aprobadas por asambleas representativas,
con carácter abstracto, general y permanente que regulan cómo debe relacionarse
el Estado con los ciudadanos;
2. La existencia de un entramado institucional de controles, independiente del
monarca;
3. La aparición de una afirmación con carácter constitutivo y vinculante de los
derechos individuales, tales como la Declaración de los Derechos del Hombre y
del Ciudadano de 1789.
Tras este proceso y sobre todo a partir de las revoluciones liberales surge lo que se
conoce como Estado liberal. Antes de estas revoluciones no se reconocía la igualdad de
todos los hombres como principio jurídico; a partir de ellas, estos dejarán de ser súbditos
para pasar a ser ciudadanos, con derechos y obligaciones iguales. Con posterioridad a la
instalación del régimen administrativo, surge en Francia la pregunta de quién debe juzgar
a la Administración. Se cuestiona si, por una parte, debían ser los jueces ordinarios
pertenecientes al Poder Judicial quienes juzgaran a la Administración, o si, por otra parte,
debía ser la propia Administración quien ejerciera esa función. La raíz del problema se
encuentra en que los jueces ordinarios eran aquellos del Antiguo Régimen, nobles que
quedarían dotados de poder de anular las decisiones del Nuevo Régimen. Por tal razón,
se desconfiaba sumamente. En Francia se resolvió el problema con la creación del
Consejo de Estado, que será el órgano encargado de juzgar a los entes administrativos, al
mismo tiempo que será dependiente del Jefe de Gobierno.
Según el maestro Andrés Serra Rojas, "El Derecho Administrativo, es la rama del
Derecho Público Interno, constituido por el conjunto de estructuras y principios
doctrinales, y por las normas que regulan las actividades directas o indirectas, de la
Por otro lado, el maestro Miguel Acosta Romero, considera que el Derecho
Administrativo puede enfocarse en sentido amplio y en sentido restringido, "en sentido lato
considera que el derecho administrativo es el conjunto de normas de derecho que regula
la organización, estructura y actividad de la parte del Estado, que se identifica con la
Administración Pública o Poder Ejecutivo, sus relaciones con otros órganos del estado,
con otros entes públicos y con los particulares. En tanto que en estricto sensu, es el
conjunto de normas de derecho público que regula al poder ejecutivo, administración
pública y su actividad.". Asegura el autor en consulta, que la mayoría de los tratadistas
están de acuerdo con este último concepto.
El maestro García Máynez, lo define "Como la rama del Derecho Público que tiene
por objeto específico la Administración Pública.". Sin embargo agrega que para poder ser
entendida, es preciso explicarla en su última parte, y entiende el vocablo "administrar" en
términos generales, como obrar para la gestión del cuidado de intereses propios o
ajenos.
ramas del derecho que posiblemente presentan más dificultades para la demarcación de
sus fronteras, y asegura dicho autor, que existen diversos criterios conforme a los cuales
se le ha tratado de precisar, entre ellos, el criterio Legalista, el criterio del Poder
Ejecutivo, el criterio de las Relaciones Jurídicas y el criterio de los Servicios Públicos. El
primero concibe al derecho administrativo como un conjunto de leyes administrativas que
tienen por objeto la organización y la materia propia de la administración.
Estas ideas las sostienen Posadas y Colmeiro, pero es objetable tal criterio porque
no define lo que son leyes administrativas ni lo que es la materia propia de la
administración. El segundo de los criterios considera que el derecho administrativo es él
referente a la organización, funciones y procedimientos del poder ejecutivo, en tanto que
el Tercero de los referidos criterios, es un conjunto de normas que regulan las relaciones
entre el Estado y los particulares, evidentemente asegura el autor en consulta, que el
derecho administrativo no se restringe a esas relaciones. El último de los criterios, son los
defendidos por Duguit y Jéze, consideran dichos autores que es el conjunto de normas
que regulan los servicios públicos. Sin embargo, la actividad del Estado no se limita
únicamente a prestar servicios públicos.
En este orden de ideas, es difícil determinar con exactitud hasta donde abarca el
Derecho Administrativo y hasta donde el Derecho Constitucional. También guarda
relación con el Derecho Penal, ya que a ambas materias concierne el cumplimiento de las
sanciones que fija el Derecho Penal; a éste en cuanto a su cumplimiento y al
Administrativo en cuanto al régimen penitenciario. En forma destacada, debe señalarse
que ambas disciplinas también intervienen en la prevención de la criminalidad.
Las fuentes más importantes del Derecho Administrativo, en México, son el derecho
escrito y la jurisprudencia. La norma jurídica con todas sus características de
generalidad, abstracción, obligatoriedad y permanencia, puede estar contenida en el
texto de mayor o menor jerarquía, fijada en nuestro país por la constitución, las leyes
federales, los tratados internacionales, tratándose del ámbito federal, en tanto que
tratándose del ámbito local se constituye por las constituciones estatales, leyes
ordinarias, leyes reglamentarias y leyes municipales. Nótese que tal orden jerárquico
normativo está en forma decreciente y porque no decirlo, algunos autores lo manejan
en forma ascendente. Y consideran conveniente, agregar a este orden sistematizado el
contrato colectivo de trabajo y las normas individualizadas como son las sentencias,
testamentos, etc. Sin embargo cabe señalar que estas fuentes sólo fijan obligaciones y
derechos a unos o varios individuos determinados; carecen de generalidad. El
derecho escrito otorga seguridad para quienes deben cumplirlo y precisa
expresamente.
mismos tribunales, así como para los Juzgados de Distritos, Tribunales Judiciales del
Fuero Común, Tribunales Administrativos y del Trabajo, que funcionen dentro de su
jurisdicción territorial.
Muchos autores del Derecho Administrativo, consideran que las fuentes del
Derecho Administrativo son las mismas que el derecho en general, hay como veremos
más adelante fuentes reales, históricas y formales.
Entendemos por Fuentes Reales, según el maestro García Máynez, a los factores
y elementos que determinan el contenido de tales normas; en tanto el término Fuentes
Históricas a los documentos (inscripciones, papiros, libros, etc.) Que encierran el texto
de una ley o conjuntos de leyes. Las Formales son procesos de manifestación de
normas jurídicas. Ahora bien, indica el autor en consulta. La idea de proceso implica la de
una sucesión de momentos. Cada fuente formal está constituida por diversas etapas que
se suceden en cierto orden y deben realizar determinados supuestos. De acuerdo con la
opinión más generalizada, las fuentes formales del derecho son la Legislación, La
Costumbre y la Jurisprudencia.
Por otro lado, Miguel Acosta Romero, considera "Por lo que toca a las fuentes
formales, debemos decir que la mayoría de los autores considera que son fuentes
formales aquellas normas que revisten una forma determinada mediante la que el Estado
establece su aplicación y así, tradicionalmente, se consideran formales la Ley, La
Costumbre y la Jurisprudencia. La teoría en cuestión confunde el procedimiento de
creación de la norma con la fuente de la norma. Al hablar de fuentes formales, en efecto,
creemos que el procedimiento mediante el cual se formaliza una determinada norma
jurídica no puede convertirse en la fuente o lugar donde parte la misma, pues desde un
punto de vista estrictamente lógico, son dos situaciones completamente distinta: una, el
procedimiento de formación; y otra, la fuente de donde nace la norma.
En Materia Mercantil, como lo son los actos de comercio, proporciona tantos elementos
que lo vinculan al Derecho Administrativo que es difícil que existan circunscripciones que
permitan distinguir entre un derecho y otro. Además de estas relaciones, el Derecho
Administrativos se vincula con otras ramas no jurídicas, como son la geografía, la
sociología, la economía, la política, las ciencias naturales, etc.
FUNCIÓN PÚBLICA
Las funciones del Estado son muchas y muy variadas. Recogiendo los
planteamientos muy grave pueden definirse cuatro funciones importantes: 1. Mejorar la
eficiencia económico: resaltemos aquí que un objetivo económico fundamental del Estado
es el de contribuir a la asignación socialmente deseable de los recursos. Se trata
entonces del aspecto macroeconómico de la política económica, que centra su atención
en el qué y el cómo de la vida económica. La justicia por tanto no escapa a este objetivo.
2. Mejorar la distribución del ingreso: el Estado debe destinar importantes montos de
recursos al mantenimiento de unos niveles mínimos de salud, educación, vivienda,
seguridad, justicia, defensa, etc. Aquí juega un papel fundamental el gasto público social
focalizado a aquellos sectores que presentan graves fallas de mercado 3. Estabilización
macroeconómica: el Estado utilizando los instrumentos de política macroeconómica debe
propender por una economía prospera, con un crecimiento económico sostenido y
balanceado. 4. Representar al país internacionalmente: las cuestiones internacionales de
la política económica tienen que ver con áreas como la protección del medio ambiente,
programas de ayuda, coordinación global de la política macroeconómica, convenios sobre
la reglamentación normativa a nivel internacional y las que tienen que ver con la reducción
en las barreras comerciales.
Las funciones del Estado tienen un apoyo lógico y jurídico. Por medio de los fines se
reconocen las etapas para alcanzar una meta, por las funciones se consagran
La función administrativa es una función del Estado como una personalidad jurídica. La
administración del Estado constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa para
el cumplimiento de sus fines. La administración pública no es una persona jurídica, no es
un ente o sujeto de derechos y obligaciones, pero encierra un conjunto de sujetos de
derecho. Administración es un proceso necesario para determinar y alcanzar un objetivo o
meta, con la aplicación de adecuadas técnicas y aptitudes humanas. En sentido estricto
se le designa al “conjunto de órganos mediante los cuales son conducidas y ejecutadas
las tareas públicas”.
Para ser Consejero Jurídico se deben cumplir los mismos requisitos que para ser
Procurador General de la República. A la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal le
serán aplicables las disposiciones sobre presupuesto, contabilidad y gasto público federal,
así como las demás que rigen a las dependencias del Ejecutivo Federal. En el reglamento
interior de la Consejería se determinarán las atribuciones de las unidades administrativas,
así como la forma de cubrir las ausencias y delegar facultades.
ARTÍCULO 6o.- Para los efectos del artículo 29 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, el Presidente de la República acordará con todos los
Secretarios de Estado, los Jefes de los Departamentos Administrativos y el Procurador
General de la República.
ARTÍCULO 8o.- El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos contará con las
unidades de asesoría, de apoyo técnico y de coordinación que el propio Ejecutivo
determine, de acuerdo con el presupuesto asignado a la Presidencia de la República.
Es un principio general del derecho que todo aquél que cause un daño a otro debe
resarcirlo. Esta obligación de reparar el daño puede tener distinta naturaleza y sujetos a
quienes se debe reparar dependiendo si se trata de una responsabilidad civil o penal; sin
embargo, por la naturaleza y alcances que quienes se desempeñan en él es de tal
envergadura que ha dado lugar a una forma de responsabilidad distinta a las
tradicionales.
Así, la responsabilidad administrativa de los servidores públicos surge como
consecuencia del actuar ilícito de un funcionario, diferenciando esa responsabilidad de las
penales y civiles a que también está sujeto. Por una parte, la responsabilidad civil del
servidor público se traduce en la obligación de reparar el daño por parte de su causante
frente a la persona concretamente perjudicada, a diferencia de la penal, en la que
responde frente a la sociedad representada por el Estado. De manera que un mismo
hecho puede dar lugar a responsabilidad de distinto orden; pero la responsabilidad penal
siempre será subjetiva, como se dice muy comúnmente: delinquen las personas, no las
instituciones, puesto que las personas jurídicas públicas actúan mediante voluntades
humanas que se ponen a su servicio.
Desde los primeros años del México independiente se fueron sentando las bases
jurídicas para que el Presidente de la República nombre en algunos casos libremente y en
otros con la aprobación del Senado a sus más cercanos colaboradores, tal como se
desprende de las constituciones de 1824 artículo 110, de 1836 artículo 15, de 1857
artículo 85 y de 1917 artículo 89 en su texto original, concretamente los casos de:
Secretarios de Despacho, Jefes de Oficinas generales o superiores de Hacienda,
Diplomáticos, Cónsules, Coroneles y demás oficiales superiores del Ejército y Armada de
México, al Procurador General de la República, al Gobernador o Jefe del Distrito Federal,
al Procurador de Justicia del Distrito Federal, etcétera.
Los deberes que la función pública impone al trabajador al servicio del Estado, se
derivan de los propósitos que las leyes fijan para realizar el bien público, según sea la
naturaleza o el tipo de servicios públicos que deban atenderse, pues hay algunos que son
generales y otros son específicos, los primeros se refieren a sus obligaciones comunes, y
los segundos aluden a cuestiones muy concretas para con la sociedad, como son los del
Ejército, Fuerza Aérea, la Armada, la Policía, la Guardia Nacional, el Servicio Exterior, el
Magisterio. Los principales deberes de los servidores públicos con un sentido general, son
aquellos que la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado en su artículo 44
los denomina como obligaciones de los trabajadores, tales como:
I. Desempeñar sus labores con la intensidad, cuidado y esmero apropiados,
sujetándose a la dirección de sus jefes ya las leyes y reglamentos respectivos;
II.
III. Observar buenas costumbres dentro del servicio;
IV. con las obligaciones que les impongan las condiciones generales de trabajo;
V. Guardar reserva de los asuntos que llegaren a su conocimiento con motivo de su
trabajo;
VI. Evitar la ejecución de actos que pongan en peligro su seguridad y la de sus
compañeros;
VII. Asistir puntualmente a sus labores;
VIII. No hacer propaganda de ninguna clase dentro de los edificios o lugares de trabajo;
y
IX. Asistir a los institutos de capacitación para mejorar su preparación y eficiencia.
II. Continuidad, es decir, los servidores públicos pronto como asuman una función
pública deben su tiempo al costado, durante los horarios oficiales;
III. La exclusividad, quiere decir que la función pública debe de desempeñarse con
entrega total y con un pleno interés de servir a la comunidad, evitar crear intereses
Por otro lado, como obligaciones de los titulares de las dependencias, organismos o
Poderes del estado, son fundamentales las siguientes: Preferir, en igualdad de
condiciones, de conocimientos, aptitudes, y de antigüedad, a los trabajadores
sindicalizados respecto de quienes no lo estuvieren; cumplir con todos los servicios de
higiene y prevención de accidentes a que están obligados los patrones en general;
reinstalar a los trabajadores en las plazas de las cuales los hubieran separado y ordenar
el pago de los salarios caídos a que fueren condenados por laudo ejecutoriado; cubrir las
indemnizaciones por separación injustificada cuando los trabajadores hayan optado por
ella, incluyendo los salarios caídos; proporcionar a los trabajadores los útiles,
instrumentos y materiales de trabajo necesarios; cubrir las aportaciones sobre seguridad
social; conceder licencias a los servidores públicos conforme a sus derechos respectivos;
hacer las deducciones y retenciones por concepto de cuotas sindicales, impuestos y
aportaciones de seguridad social.
Los trabajadores podrán hacer uso del derecho de huelga respecto de una o
varias dependencias de los Poderes Públicos, cuando se violen de manera general y
sistemática los derechos que consagra el Apartado "B" del artículo 123 constitucional, y
suspende los efectos de los nombramientos de los trabajadores por el tiempo que dure la
huelga, pero sin terminar o extinguir los efectos del propio nombramiento, debiendo
limitarse al mero acto de suspensión del trabajo, de tal manera que quedan prohibidos los
actos de coacción o , de violencia física o moral sobre las personas.
A. Responsabilidad Política
B. La responsabilidad política es la que se atribuye a los servidores públicos
en el ejercicio de sus funciones que incurren en actos u omisiones que redunden
en perjuicio de los intereses públicos fundamentales de la nación o de su buen
despacho, como es el caso: del ataque a las instituciones democráticas; el ataque
a la forma de gobierno republicano, representativo y federal; las violaciones
graves y sistemáticas de las garantías individuales o sociales; el ataque a la
libertad de sufragio; la usurpación de atribuciones; las violaciones sistemáticas o
graves a los planes, programas y presupuestos de la Administración pública
Federal o del Distrito Federal, o cualquier infracción grave a la Constitución ya las
leyes federales.
tanto debe afrontar la obligación jurídica de no dañar a nadie, es decir pagar los daños
causados. La responsabilidad civil de los servidores públicos, es aquella que se finca,
cuando por negligencia, descuido, irresponsabilidad o engaño se ocasionan daños o
perjuicios a los Intereses patrimoniales de los particulares o del Estado, y en tal caso
deben ser resarcidos o indemnizados los bienes o derechos dañados, de conformidad con
las normas jurídicas observables.
El daño que pueden causar los servidores públicos a los particulares, cuando
obran en el ejercicio de sus funciones pueden ser de dos maneras: económico y de
carácter moral, el primero de ellos, consiste en la pérdida o menoscabo sufrido en al
patrimonio del agraviado; el segundo debe entenderse como la afectación que sufre una
persona física en sus sentimientos, afectos, creencias, decoro, honor; reputación o en su
vida privada.
C. Responsabilidad Civil
Pretende ante todo darle eficacia al buen proceder de la acción administrativa del
Estado, mediante el acatamiento de los preceptos jurídicos que regulan las funciones
públicas desde el nombramiento Poderes Federales, Estatales o Municipales, que por
convicción y como un principio en el desempeño de un servicio público todos los
trabajadores del Estado sin excepción se ajusten a las normas del buen proceder.
Sin embargo, ante la posibilidad de que tales personas incurran en cualquier tipo de
responsabilidad administrativa en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos, se instrumentan los procedimientos idóneos para conocer, tramitar y resolver las
denuncias, quejas o acusaciones que se formulen en contra de cualquier servidor público,
incluyéndose las formalidades legales para la aplicación de las sanciones administrativas
a que haya lugar.
D. Responsabilidad Administrativa
E. Responsabilidad Penal
A. Sanción Política
Las sanciones aplicables en materia política se encuentran reglamentadas en el artículo
8° de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, y estos son:
I. Destitución del Servidor Público
II. Inhabilitación para desempeñar, funciones, empleos, cargos, o comisiones de
cualquier naturaleza en el servicio público dentro del plazo que marque la ley
respectiva que puede ser desde un año hasta veinte años.
A. Sanción Administrativa
La nueva Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado y Municipios,
publicada en la Gaceta del Gobierno, el 23 de octubre de 1998, y en vigor cinco días
hábiles después de la publicación, en su artículo 1°, dice: "Esta Ley de orden público e
interés social y tiene por objeto regular las relaciones de trabajo entre los Poderes
Públicos del Estado y los Ayuntamientos, y sus respectivos servidores públicos.
Igualmente, se regulan las relaciones de trabajo entre los Tribunales Administrativos, los
organismos auxiliares de carácter estatal y municipal y sus servidores públicos. .."
Aunque hoy existe una tendencia académica que parece haber tenido eco en la
legislatura respecto a que el Estado debe ser solidariamente responsable respecto a los
daños y perjuicios ocasionados por sus funcionarios, en todos los casos, no sólo cuando
estos actúen dolosamente. Por lo tanto, al hablar de responsabilidad administrativa sólo
se hace referencia a la responsabilidad civil de las personas públicas. Conforme a esta
idea, se considera que un servidor público debe responder por sus actos indebidos o
ilícitos, según lo establezcan las leyes.
EL PODER EJECUTIVO Y
LA FUNCIÓN EJECUTIVA
ADMINISTRATIVA
3.1 El presidente de la República
3.1.1 Ejerciendo como Jefe de Estado
3.1.2 Ejerciendo como Jefe de Gobierno
3.1.3 Facultades y obligaciones
En los países con régimen de gobierno republicano, el jefe de Estado o gobierno recibe el
título de presidente. Normalmente, los Jefes de Estado son elegidos por el pueblo, el
congreso o parlamento por un período inferior a una década (4 a 8 años, según el país).
Cuando además de las funciones de jefe de Estado, tiene algunas del poder
ejecutivo que son de su exclusivo campo de acción o las comparte con el primer
ministro: esta corresponde a formas de gobierno semipresidenciales o
semiparlamentarias, como en Francia. En estos sistemas, el presidente tiene un
importante rol en la dirección de las relaciones exteriores y la defensa nacional, la facultad
de convocar a plebiscitos y disolver el parlamento por su iniciativa, y también es el
garante del orden constitucional. Por lo general son electos por sufragio universal.
En el artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes:
(reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 25 de octubre de
1993)
I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el congreso de la unión, proveyendo en la esfera
administrativa a su exacta observancia; (modificado por la reimpresión de la constitución,
publicada en el diario oficial de la federación el 6 de octubre de 1986)
II. Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho, remover a los agentes
diplomáticos y empleados superiores de hacienda, y nombrar y remover libremente a los
demás empleados de la unión, cuyo nombramiento o remoción no esté determinado de
otro modo en la constitución o en las leyes; (reformado mediante decreto publicado en el
diario oficial de la federación el 31 de diciembre de 1994)
III. Nombrar los ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales, con aprobación del
senado; (modificado por la reimpresión de la constitución, publicada en el diario oficial de la
federación el 6 de octubre de 1986)
IV. Nombrar, con aprobación del senado, los coroneles y demás oficiales superiores del
ejército, armada y fuerza aérea nacionales, y los empleados superiores de hacienda;
(reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 10 de febrero
V. Nombrar a los demás oficiales del ejército, armada y fuerza aérea nacionales, con arreglo
a las leyes; (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el
10 de febrero de 1944. modificado por la reimpresión de la constitución, publicada en el
diario oficial de la federación el 6 de octubre de 1986)
VII. Disponer de la guardia nacional para los mismos objetos, en los términos que previene la
fracción IV del articulo 76; (modificado por la reimpresión de la constitución, publicada en
el diario oficial de la federación el 6 de octubre de 1986)
VIII. Declarar la guerra en nombre de los estados unidos mexicanos, previa ley del congreso
de la unión; (modificado por la reimpresión de la constitución, publicada en el diario oficial
de la federación el 6 de octubre de 1986)
X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, así como terminar, denunciar,
suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas
sobre los mismos, sometiéndolos a la aprobación del senado. en la conducción de tal
política, el titular del poder ejecutivo observara los siguientes principios normativos: la
autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de controversias;
la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la
igualdad jurídica de los estados; la cooperación internacional para el desarrollo; el respeto,
la protección y promoción de los derechos humanos y la lucha por la paz y la seguridad
internacionales; (reformada mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación
el 10 de junio de 2011)
XII. Facilitar al poder judicial los auxilios que necesite para el ejercicio expedito de sus
funciones;
XIII. Habilitar toda clase de puertos, establecer aduanas marítimas y fronterizas, y designar su
ubicación;
XIV. Conceder, conforme a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de
competencia de los tribunales federales y a los sentenciados por delitos del orden común
en el distrito federal;
XV. Conceder privilegios exclusivos por tiempo limitado, con arreglo a la ley respectiva, a los
descubridores, inventores o perfeccionadores de algún ramo de la industria;
XVII. Se deroga.
XIX. Derogada.
Con motivo del crecimiento desorbitado de las necesidades de carácter público, que tiene
la obligación de satisfacer el Estado, ha surgido una forma de organización administrativa
diferente de la descentralización. En esta nueva forma se intenta que el Estado cumpla
realmente con los requerimientos que le presenta la sociedad moderna, y para ello
encarga la realización de ciertas actividades a diversos órganos cuya actuación goza de
cierta autonomía respecto del poder central.
Aunque el artículo antes indicado ha sido criticado por la doctrina, pues habla de
"órganos desconcentrados", y por lógica elemental, no se puede pensar que en un
subórgano como es una Secretaría pueda crearse un órgano. El órgano es el Ejecutivo,
la Secretaría un subórgano, y el desconcentrado un subórgano, pero nunca en un órgano.
Así también, otro ejemplo es, cuando se daba después la orden al Departamento de
Aerofotografía para que se tomaran fotos de la región por donde debería pasar la
carretera, y después de las fotos se llevaban al Departamento de Granometría para
interpretarlas; luego al Departamento de Ingeniería de Caminos para que se hiciera el
trazo y llegado a este momento, se tenían que pedir a otros Secretarios de Estados su
cooperación e información. Pero los celos de los funcionarios era evidente, pues no era
posible que un simple director o un simple subsecretario de Obras Públicas, le hablara al
representante de la Secretaría de Salubridad y Asistencia, hoy de Salud, para pedirle le
informara si por los lugares por donde pasaría la carretera, había brigadas de salud, y si
en esos lugares había insectos o qué tipo de enfermedades se propagaban en esas
regiones.
Con CONACAL, puede afirmarse que se desenterraron los anteriores vicios, puede
afirmarse que tuvo un éxito completo, pues cosa rara, los Secretarios de Estado a los
cuales se les invitaba a que enviaran un Representante, todos dejaron un poco de lado su
celo y enviaron como representante, nada menos que a sus Subsecretarios, a los cuales
se les veía llegar el día de la reunión con grandes alteros de papeles bajo el brazo, o con
un ayudante que cargaba el paquete de información que se iba a requerir para llevar
adelante la construcción de la obra.
UNIDAD IV
EL ACTO ADMINISTRATIVO
La definición del acto administrativo tuvo origen entre los alemanes y franceses,
quienes se basaron en los trabajos realizados por Emmanuel Kant quien los elaboro en el
siglo XVII, de ahí toma referencia la teoría del acto administrativo, pero fue que con la
Revolución Francesa tuvo que establecer la diferencia entre la justicia administrativa y la
justicia ordinaria. El acto administrativo tiene gran relevancia en cuantos a las funciones
públicas que ejercen los servicios públicos hacia el interés colectivo y social de las
personas para establecer un bien común y el interés público. Los antecedentes del acto
administrativo eran los actos del Rey y los actos fiscos, sin la antelación de la revolución
francesa era desconocida la teoría del acto administrativo.
El concepto del acto administrativo radica en satisfacer los interese colectivos, pues la
administración pública se realiza de numerosos actos de muy distinta naturaleza y
origen, por consiguiente la función administrativa se manifiesta en actos jurídicos, hechos
jurídicos y actos materiales. Pues como se sabe el acto consiste en la manifestación de
voluntad, pero en cuanto a la administración se puede decir que la manifestación de
voluntad de conocimiento o de deseo realizada por una Administración en el ejercicio de
una autoridad administrativa.
Según Rafael de Pina Vara el “acto administrativo es la declaración de voluntad de
un órgano de la administración pública, de naturaleza reglada o discrecional, susceptible
de crear, con eficacia particular o general, obligaciones, facultades o situaciones jurídicas,
de naturaleza administrativa”1.
variedad de actos jurídicos, hechos jurídicos y actos materiales, es decir, una actividad
jurídica y una actividad material.
La actividad de la administración pública para conseguir sus fines, distingue
doctrinalmente dos clases de actos:
a.- Actos de pura ejecución, simples operaciones materiales que no producen un
efecto jurídico inmediato o directo, aunque en ocasiones puedan lesionar
intereses particulares.
b.- Actos jurídicos, declaraciones de voluntad que produce, conforme al derecho
objetivo, efectos jurídicos directos.
Los Actos Jurídicos pueden estar regidos por una norma de derecho público o de
derecho privado, lo cual origina actos jurídicos públicos o privados. Resultará aplicable al
Derecho Administrativo según la opinión más general:
1. A los actos de poder o de autoridad;
2. A las actividades administrativas de servicio público que persigan un fin público y
3. A los actos de la Administración en que este haga uso de sus prerrogativas o
poder de mando. (Cazorla Prieto).
El Sector más importante es el que corresponde a los actos administrativos, que son
el objeto principal de este capítulo. Los actos administrativos tienen por objeto originar un
efecto de derecho, como el nombramiento de un empleado, el otorgamiento de una
concesión, una declaración de expropiación por causa de utilidad pública, de requisición,
o de una declaración de nacionalización. (Nicolás Coviello, Doctrina General del Derecho
Civil. México 1938, página 333).
A) No deben entenderse como actos administrativos los actos de gobierno o actos
políticos que se relacionan con la orientación o dirección política general o con la
integración de los órganos públicos. No se concibe la acción del poder sin este
singular medio discrecional que permite encauzar a un alto nivel la actividad estatal.
acto sea perfecto para que sea eficaz, y se entiende por acto eficaz, aquel que se realiza
jurídica y materialmente. Puede suceder que el acto perfecto no sea eficaz, porque esté
sujeto a término o condición y durante los lapsos que estos se cumplan, el acto
administrativo no tenga eficacia, pues esta entraña la realización del contenido del acto.
Para que el acto sea eficaz se necesita una serie de actos subsecuentes o posteriores
que generalmente se inician con la notificación.
La nueva Ley Federal del Procedimiento Administrativo recoge el concepto de acto
eficaz y la necesidad de su notificación en los artículos 8o, 9o y 10. (Miguel Acosta
Romero).
Artículo 8o.- El Acto administrativo será válido hasta en tanto su validez no haya sido
declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según sea el
caso.
Artículo 9o.- El acto administrativo válido será eficaz y exigible a partir que surta
efectos la notificación legalmente efectuada.
Se exceptúa de lo dispuesto en el párrafo anterior, el acto administrativo por el cual
se otorgue un beneficio al particular, caso en el cual su cumplimiento será exigible por
éste al órgano administrativo que lo admitió desde la fecha en que se dictó o aquella que
tenga señalada para iniciar su vigencia; así como los casos en virtud de los cuales se
realicen actos de inspección, investigación o vigilancia conforme a las disposiciones de
ésta u otras leyes, los cuales son exigibles a partir de la fecha en que la administración
pública federal los efectúe.
Artículo 10.- Si el acto administrativo requiere aprobación de órganos o autoridades
distintos del que lo emita, de conformidad a las disposiciones legales aplicables, no
tendrá eficacia sino hasta en tanto aquella se produzca.
El acto administrativo surte también efectos que son oponibles frente a los demás
órganos de la administración, a otras entidades públicas y a los particulares; por ejemplo,
el otorgamiento de una licencia de manejar, surte efecto frente a los grupos de personas
antes aludidos, lo mismo una exención de impuesto o una concesión aunque es de
aclarar que no siempre los actos administrativos tienen esta característica.
En Derecho Administrativo puede entenderse por tercero:
a).- Todo aquel frente al que se puede hacer valer un acto administrativo, y
b).- Aquel que tiene un interés jurídico directo en que se otorgue, o no, o en que se
modifique el acto administrativo.
Un ejemplo típico del concepto de terceros, en el sentido a que hacemos referencia
en el inciso b).- anterior, lo tenemos en lo previsto en la Ley de Aguas Nacionales.
Revocación.
Caducidad.
Declaración judicial de inexistencia o nulidad.
5.4.2 Consentimiento
Acuerdo de voluntades, que implica una manifestación de voluntad coincidente de las
partes y presupone la capacidad jurídica del contratante y la competencia del órgano
estatal.
5.4.3 Objeto
Celebrado por un organismo estatal competente.
Objeto del contrato es la obligación consistente en una prestación de dar, hacer o no
hacer, querida por las partes. Pueden ser objeto del contrato cosas que están fuera del
comercio.
5.4.4 Causa
Causa del contrato es la situación de hecho que ha considerado la Administración y que la
determina a contratar para satisfacerla. Es considerada un elemento esencial por
aplicación analógica de lo dispuesto por el art. 7º de la ley 19.549. Forma se refiere al
cómo se documenta el vínculo contractual.
5.4.5 Finalidad
La finalidad del contrato administrativo es la satisfacción del interés general, fin que debe
ser tenido en cuenta por la Administración en la realización del contrato.
5.4.6 Forma
Mediante la:
detección de la necesidad.
Partida presupuestaria (debe haberla, ya sea contemplada en la Ley de Presupuesto o
no).
Preparación del proyecto (trabajo técnico).
Selección del contratante, mediante diversos mecanismos: Licitación pública, licitación
privada, contratación directa, remate, concurso, etc. El principio general es que el Estado
puede elegir discrecionalmente el método a utilizar, salvo que se trate de contratos por
montos superiores a los $ 950.000, en cuyo caso debe procederse a licitación.
Pre adjudicación y/o adjudicación. Tarea realizada por comisiones, donde el principio es
adjudicar el contrato a la oferta más conveniente (no necesariamente la más barata).
Perfeccionamiento del contrato. En las etapas anteriores el particular es oferente. A partir
de esta etapa ya se habla de contratante.
Etapa contractual: Ejecución del contrato.
El precio del pliego de condiciones tiende a resarcir a la Administración del costo del
pliego y a evitar la presentación indiscriminada de oferentes.
Una vez presentada la propuesta no puede ser retirada sin ser pasible el licitante de la
aplicación de las sanciones administrativas previstas.
6.5 La jurisprudencia
6.6 Circulares, acuerdos y decretos
6.7 La doctrina
7 RÉGIMEN PATRIMONIAL DEL ESTADO
7.1 El patrimonio del Estado
7.1.1 Nociones generales
Al conjunto de bienes que utiliza el Estado para la realización de sus fines se le ha
denominado: patrimonio del Estado, patrimonio nacional, etc. Para Bielsa:
"El patrimonio del Estado o dominio del Estado es aquel conjunto de cosas sobre
las que el Estado ejerce un verdadero derecho de propiedad y se divide entre
aquellos bienes destinados a un servicio público. . ., y aquellos que no lo están y
pueden ser enajenados". (Principios de Derecho Administrativo, Pág. 556.)
"El conjunto de bienes materiales que de modo directo o indirecto sirven al Estado
para realizar sus atribuciones constituye el dominio o patrimonio del propio
Estado". (Ob. cit., Pág. 3430) Por su parte, Acosta Romero lo define como: "El
conjunto de elementos materiales tanto del dominio público, como del privado,
bienes y derechos, e ingresos, cuya titularidad es del propio Estado, ya sea en
forma directa o indirecta (a través de organismos descentralizados o sociedades
mercantiles de Estado), y que le sirven para el cumplimiento de su actividad y
cometidos". (Teoría General del Derecho Administrativo, Pág. 5670)
A nivel doctrinal los tratadistas consideran dentro del patrimonio nacional únicamente a
los bienes materiales, olvidándose que también se integra con bienes inmateriales o
incorpóreos, como el espacio aéreo y los derechos, e inclusive aquellos que no es
posible valuar en dinero, como los monumentos históricos, artísticos y arqueológicos, y
que constituyen el patrimonio cultural de la Nación, o bien el territorio nacional, respecto
de los cuales no es posible determinar o asignar precio alguno.
Por otra parte, también olvidan que el patrimonio está integrado por un aspecto positivo o
activo y otro negativo o pasivo. El primero está constituido por los bienes y derechos, y el
segundo por las cargas y obligaciones.
El patrimonio estatal está constituido por diferentes patrimonios específicos como son: el
de la Federación, el cual es el objeto de este tema;
7.1.4 Todos los bienes cuya titularidad directa sea del Estado
El conjunto de bienes materiales que de modo directo o indirecto sirven al Estado para
realizar sus atribuciones constituye el dominio o patrimonio del propio Estado.
Los primeros son aquellos que por su naturaleza misma quedan incorporados al dominio
público, mientras que los segundos son los que se incorporan por una disposición
expresa de la ley.
Esta distinción tiene una gran importancia, porque los bienes del dominio público artificial
pueden ser retirados del uso común y en tal caso deja de serles aplicable el régimen
especial que se creó en la ley para los bienes de dominio público (art. 16).
7.1.6 Los ingresos del Estado por vías del derecho público y del derecho
privado
La ley establece que los bienes de dominio público estarán sometidos a la jurisdicción
exclusiva de los Poderes federales, desde la fecha en que otorgue su consentimiento la
Legislatura local de la Entidad en que estén ubicados, salvo que se trate de bienes
adquiridos por la Federación antes del 1º de mayo de 1917 o que la Constitución los haya
nacionalizado, y en el concepto de que si la legislatura no da su consentimiento, los
inmuebles quedarán en la situación jurídica de los de dominio privado nacional.
Igualmente dispone la Ley que salvo lo que dispongan las leyes que rijan materias
especiales, corresponde a la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, la
representación del Gobierno Federal en todos los actos y operaciones relacionados con
los bienes referidos y que sólo los Tribunales de la Federación serán competentes para
conocer los juicios civiles, penales o administrativos, así como de los procedimientos
Con la misma idea, Capitant señala que el dominio del Estado es el:
Por nuestra parte, consideramos que el dominio público es el derecho de propiedad que
el Estado tiene sobre determinados bienes, que de acuerdo con la legislación mexicana
están destinados al uso común, al servicio de las dependencias del gobierno federal, a un
servicio público, y los que de manera general estén afectos o destinados a un propósito
Marienhoff señala que la locución "dominio 'público" fue utilizada por vez primera por
Pardessus en 1806, para designar la categoría de bienes del Estado no pertenecientes al
dominio privado del mismo. El citado autor argentino también menciona que a dicha frase
se le han asignado otras expresiones equivalentes como son: "bienes dominicales",
"bienes dominiales", "bienes o cosas públicas", y que para referimos al dominio público
bastaría:
Dentro de la segunda orientación, la que niega que los bienes del dominio público sean
susceptibles de propiedad, también pueden señalarse dos sistemas: uno, que otro, que
negando la existencia de la propiedad como un derecho subjetivo afirma que el dominio
público constituye un patrimonio afectado a un fin de interés colectivo que no necesita de
ningún titular.
Ley de Inmuebles Federales, consigna la propiedad del Estado sobre los bienes de
dominio público o uso común.
En efecto, el artículo 1º de dicha ley, establece que "el patrimonio nacional se compone
de: 1. Bienes de dominio público o de uso común....
En segundo lugar, la prohibición que implica la inalienabilidad que para estos bienes se
consigna en el artículo 16 de la ley, sólo se explica en tanto que existe una propiedad y
un propietario a quien se dirija la prohibición.
Además, al establecer el mismo artículo que los bienes de dominio público que mediante
los requisitos legales se desincorporen de tal dominio pueden ser enajenados, está
indicando claramente que existe un propietario de ellos pues de otro modo no podría
hablarse de esa posibilidad de enajenar. Por último, el Código Civil del Distrito Federal, al
clasificar los bienes por razón de las personas a quienes pertenecen, considera que los
bienes que al Estado corresponden son de dos clases; una de ellas es precisamente la
formada por los bienes del dominio público o de uso común.
Los bienes de uso común pueden clasificarse desde dos puntos de vista diferentes de la
naturaleza de los propios bienes, y desde el punto de vista de la forma de su
incorporación al dominio público.
Partiendo del primer criterio, se pueden agrupar los bienes en las siguientes categorías:
Si hubiera seguido siendo reconocido como de propiedad particular, además del poco
interés que para el propietario del suelo representa a la altura en que es atravesado por
las aeronaves, se crearía un obstáculo para las comunicaciones aéreas, pues éstas sólo
serían factibles mediante permisos de los propietarios del suelo.
Si se considera corno res nullius y se declara la libertad del aire, como se reconoce la de
los mares, el Estado se vería expuesto a no poder impedir los vuelos de reconocimiento
de posiciones de defensa militar, o simplemente de estudio de configuración geográfica
del territorio para fines de agresión, y además, tampoco podrían prevenirse los daños que
pueden sufrir las propiedades, aunque la Ley General de Bienes Nacionales considera al
espacio aéreo nacional dentro de la categoría de los bienes de uso común (art. 29) la
reforma de 5 de enero de 1960 al artículo 27 de la Constitución, le quitó ese carácter al
declarar que "corresponde a la Nación el dominio directo de el espacio situado sobre el
,territorio nacional en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional", y ese
mismo carácter de dominio directo, y no de bien de uso común, le da el artículo 1º de la
Ley Federal de Radio y Televisión de 8 de enero de 1960.
1. El mar territorial hasta una distancia de doce millas (22,224 metros) contado desde la
línea de la marea más baja. En caso de que la costa del territorio nacional tenga
profundas aberturas y escotaduras o en que haya una franja de islas a lo largo de la
costa situada en su proximidad inmediata, el mar territorial empezará a partir de las líneas
que unan los puntos más adentrados en el mar;
2. Las aguas marítimas interiores o sean las situadas en el interior de la línea de base del
mar territorial o de la línea que cierra las bahías;
3. Las playas marítimas, entendiéndose por tales las partes de tierra que por virtud de la
marea cubre y descubre el agua desde los límites de menor reflujo hasta los límites de
mayor reflujo anuales;
4. La zona federal marítima terrestre o sea la faja de veinte metros de ancho de tierra
firme, transitable, contigua a las playas del mar y a las riberas de los ríos desde las
desembocaduras de éstos en el mar hasta el punto río arriba donde llegue el mayor
reflujo anual;
5. Los diques, muelles, escolleras, malecones y demás obras de los puertos, cuando
sean de uso público (art. 18, fracs. II, III, IV, V Y XI), y
c) Dominio público terrestre. Está constituido por los cauces de las corrientes y los vasos
de los lagos, lagunas y esteros de propiedad nacional; por las riberas y zonas federales
de las corrientes; por los caminos, carreteras y puentes que constituyan vías generales
de comunicación; por las presas, diques, y sus vasos, canales, bordos y zanjas
construidos para la irrigación, navegación y otros usos de utilidad pública con sus zonas
de protección y derechos de vía o riberas; las plazas, paseos y parques públicos cuya
construcción o conservación esté a cargo del Gobierno Federal; los monumentos
artísticos e históricos y las construcciones levantadas por el Gobierno Federal en lugares
públicos para ornato o comodidad de quienes la visiten; los monumentos arqueológicos;
inmuebles (art. 18, fracs. VI, VII, IX, X, XII, XIII y XIV). Los bienes de uso común lo
mismo que todos los bienes de dominio público, están sujetos al régimen jurídico de
inalienabilidad e imprescriptibilidad (art. 16).
Sin embargo, se declara que pueden establecerse sobre los bienes de dominio público
aprovechamientos accidentales o accesorios compatibles con la naturaleza de tales
bienes en cuyo caso tales aprovechamientos se regirán por el derecho común, pero los
derechos de tránsito, de vista, de luz de derrames y otros semejantes se regirán
exclusivamente por las leyes y reglamentos administrativos.
Así, tratándose de los de dominio público, nos encontramos con un conjunto de bienes
que están destinados a satisfacer necesidades colectivas, de tal manera que, si el
régimen que les fuera aplicable permitiera su libre enajenación como cuando se trata de
una propiedad que sólo satisface necesidades particulares de su titular, se haría
imposible la satisfacción de los intereses colectivos. Pero, además, como la satisfacción
de tales intereses constituye una de las atribuciones del Estado, la propiedad que a éste
se reconoce sobre los bienes de dominio público debe estar sujeta a un régimen
adecuado a su finalidad, y que sólo estableciendo la prohibición de enajenar se puede
impedir que el Estado deje de cumplir eficazmente sus atribuciones.
De aquí también se desprende que, como el régimen de los bienes de dominio público
está íntimamente vinculado al cumplimiento de las atribuciones del Estado, dicho
régimen, de acuerdo con las nociones expuestas en la primera parte de esta obra, forma
parte del derecho público. Precisada la naturaleza del régimen de la propiedad sobre los
bienes de dominio público, es fácil explicar el alcance que la ley atribuye a la regla de
inalienabilidad.
Esta tiene un carácter absoluto cuando se trata de bienes que por su naturaleza se
incorporan al dominio público. Por el contrario, cuando han sido afectados al uso común
por disposición de la ley, el carácter de inalienables sólo se les reconoce mientras no
varíe su situación jurídica (art. 16). La Ley de Bienes Nacionales previene que las
concesiones sobre bienes del dominio público no crean derechos reales; otorgan
simplemente, frente a la Administración, y sin perjuicio de terceros, el derecho de realizar
los usos, aprovechamientos o explotaciones, de acuerdo con las reglas y condiciones que
establezcan las leyes (art. 20).
También se previene que las concesiones podrán rescindirse por causa de utilidad o
interés público, mediante indemnización, cuyo monto será fijado por peritos (art. 26). Al
lado de los bienes de uso común, la Ley de Bienes Nacionales considera como bienes de
dominio público a los destinados a un servicio público y a los equiparados a éstos (art. 2º,
frac. III).
Corresponden a esta clase de bienes todos los inmuebles afectados al uso de oficinas
públicas y sus dependencias; los predios rústicos utilizados directamente por los servicios
de la Federación; los establecí. cimientos fabriles del Gobierno Federal; los inmuebles de
propiedad federal destinados al servicio de los Estados y Municipios dentro de sus
respectivas jurisdicciones; los que constituyan el patrimonio de los organismos públicos
creados por la ley federal, y los otros adquiridos por medios de derecho público salvo los
nacionalizados (art. 34). En la misma Ley se declaran equiparados a los anteriores los
templos y anexidades cuando estén legalmente abiertos al culto público; los afectos,
mediante convenio que se publicará en el Diario Oficial de la Federación, a actividades de
organizaciones internacionales de que México sea miembro y los afectos, mediante
decreto, a actividades de interés social a cargo de asociaciones o instituciones privadas
que no pero sigan propósitos de lucro (art. 35).
La forma establecida por la ley para afectar un bien propio al servicio público, es la de un
decreto que así lo determine y que se expida por el Ejecutivo, por conducto de la
Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (art. 37). Igual procedimiento se
establece para el cambio de destino o desafectación del inmuebles de que se trate (art.
37).
Sin embargo, la ley previene que los bienes que constituyan el patrimonio de organismos
públicos creados por la ley federal, excepto los que por disposición constitucional sean
inalienables, pueden gravarse siempre que el Ejecutivo Federal, por conducto de la
Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas lo autorice en forma expresa
(art. 41).
Los inmuebles de dominio privado pueden ser enajenados a título gratuito o a título
oneroso. Lo primero, cuando se destinen a los servicios públicos de los Estados de la
Federación y Municipios o a instituciones o asociaciones privadas, cuyas actividades
sean de interés social y no persigan fines de lucro. Lo segundo, se hará mediante venta
en subasta a los precios que determine la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales, o
fuera de subasta, pero al precio que fije dicha Comisión, en el caso en que el Ejecutivo lo
autorice mediante acuerdo a la Secretaría (artículos 57 a ..).
Forman parte de la legislación civil especial las disposiciones de la Ley en las que se fijan
las condiciones de los contratos que celebre la Administración respecto de los bienes
propios y los derechos que el Estado se reserva de los mismos, tales como las relativas a
que ninguna venta se hará sin que se entregue en efectivo cierta suma y su pago total
sea a corto plazo (art. 66). Por último, la Ley declara que los bienes de dominio privado
pueden ser objeto de todos los contratos que regule el derecho común con excepción de
los de comodato y las donaciones no autorizadas por la ley.
Son bienes de dominio privado:
I. Las tierras y las aguas no comprendidas en el artículo 29 de esta Ley, que sean
susceptibles de enajenación a los particulares;
II. Los nacionalizados conforme a la fracción II del artículo 27 constitucional, que no se
hubieren construido o destinado a la administración, propaganda o enseñanza de un culto
religioso;
III. Los bienes ubicados dentro del Distrito Federal, considerados por la legislación común
como vacantes;
IV. Los que hayan formado parte de carácter federal, que se extingan en la a la
Federación.
V. Los bienes muebles al servicio de las dependencias de los Poderes de la Unión, no
comprendidos en la fracción XI del artículo anterior.
VI. Los demás inmuebles y muebles que por cualquier título jurídico adquiera la
Federación (art. 39).
I. Los bienes muebles e inmuebles que la Federación adquiera en el extranjero.
"Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante
indemnización".
Esta institución de derecho público surge por la imperiosa necesidad que tiene el Estado
de satisfacer las necesidades públicas, sacrificando, inclusive, la propiedad privada.
A nivel doctrinal, las teorías más importantes que han pretendido fundamentar el
derecho del Estado a la expropiación son dos: a) la del dominio eminente, según la
cual el Estado conserva el poder para disponer de tales propiedades cuando el
interés público lo requiera, en virtud de que a la nación le corresponde la
propiedad originaria de las tierras y aguas ubicadas dentro del territorio nacional, y
sólo por una concesión suya se constituye la propiedad privada, y b) la de los fines
del Estado, que sostiene que la expropiación se justifica por las necesidades que
el Estado tiene para cumplir sus fines, entre los que tiene
a) Sujetos
El sujeto activo se distingue en dos momentos: el primero como órgano legislativo, sea de
la Federación o de los estados, en los ámbitos de sus respectivas competencias, cuando
en forma general determina los casos ce utilidad pública por los cuales puede ser
expropiada la propiedad privada; el segundo representado por el órgano administrativo,
que declara en cuáles casos concretos se está en presencia de una causa de utilidad
pública y el cual tramitará el procedimiento correspondiente.
Los beneficiarios podrán ser la Federación, los estados, municipios, el Distrito Federal, o
bien otras personas, como puede ser un organismo descentralizado, una empresa de
participación estatal, los ejidos en materia de expropiación agraria, o inclusive particulares
concesionados.
Podrán ser objeto de expropiación todos los bienes susceptibles del derecho de
propiedad, sean muebles o inmuebles, o derechos como son los de autor y los de
El fin que justifica la potestad expropiatoria lo constituye la utilidad pública. Fernández del
Castillo (La Propiedad y la Expropiación en el Derecho Mexicano Actual, Pág. 75.) señala
que en virtud de que
". . . la utilidad es la cualidad que atribuimos a las cosas para satisfacer nuestras
necesidades",
Para que haya utilidad pública se precisa de una necesidad que requiere ser satisfecha,
un objeto capaz de satisfacer y un posible destino concreto del objeto a la satisfacción de
la necesidad.
De esta manera, el concepto de utilidad pública debe estar íntimamente relacionado con
las atribuciones del Estado, de tal modo
d) El procedimiento expropiatorio
No obstante que la ley federal de la materia no establece los elementos que integrarán el
expediente administrativo de expropiación, el criterio unánime es que deberá formarse
con la solicitud de expropiación, la determinación del bien que se pretende expropiar, la
calificación concreta de la utilidad pública y la determinación de su necesidad.
Fundamental".
"Sin embargo, la propia Corte ha reconocido que cuando la ley respectiva ordene
que dentro del procedimiento se dé oportunidad al afectado para que presente sus
defensas, hay obligación de seguir ese procedimiento". (Fraga, Gabino, ob. cit.,
Pág. 385.)
La declaración de expropiación es para Fernández del Castillo (Ob. cit., Pág. 103.)
". . . el acto de autoridad por el cual se hace pasar la propiedad, del expropiado a
la persona en cuyo favor se haga la expropiación".
Conforme al artículo 40 de la Ley de Expropiaciones, la declaratoria de expropiación
deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación y, además, será notificada
personalmente a los afectados; pero en caso de ignorarse el domicilio de éstos, se
ordenará una segunda publicación en dicho diario, la que hará las veces de notificación
personal.
En los casos en que proceda la ocupación del bien expropiado, ya sea por haber
quedado firme la declaratoria de expropiación, o porque no procede la suspensión del
procedimiento respectivo, corresponderá a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología
determinar el curso de dicha ocupación (artículo 14 de la Ley General de Bienes
Nacionales).
La facultad que la ley otorga a la secretaría de Estado aludida ha dado lugar a dos
opiniones contrarias. La primera sostiene que la ejecución de la declaratoria de
expropiación se debe efectuar por autoridad judicial, tesis que tiene su apoyo en lo
dispuesto por la fracción VI del artículo 27 constitucional que establece:
"El ejercicio de las acciones que correspondan a la nación, por virtud de las
disposiciones del presente artículo, se hará efectivo por el procedimiento judicial";
en consecuencia, "como la expropiación constituye una de las acciones que a la
Nación corresponde por virtud del artículo 27, la aplicación de la parte transcrita
del mismo obliga a recurrir a la autoridad judicial" . (Fraga, Gabino, ob. cit., Pág.
379.)
"El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las
mejoras o deterioro ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del
valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y resolución
judicial" .
Este último criterio es el que adopta nuestra legislación, mismo que también ha retornado
el Poder Judicial en algunas tesis jurisprudenciales, entre las cuales está la emitida por el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el amparo en revisión
5220/80, incluido en el informe de 1980, Primera Parte, Pág. 350, que establece:
El párrafo primero del artículo 27 dice así: "La propiedad de las tierras y aguas
comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a
la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los
particulares, constituyendo la propiedad privada."
Las características especiales de la propiedad originaria de la Nación que consagra ese
primer párrafo del artículo 27 de la Constitución vigente, no pueden ser debidamente
comprendidas y apreciadas sin conocer los precedentes singulares de la propiedad
territorial en México, los cuales datan de la época de la Colonia.
Estos habían adquirido su derecho a todas las tierras descubiertas y por descubrir, entre
otros títulos, por la Bula de Alejandro VI de 4 de mayo de 1493, según la cual se da,
concede y asigna perpetuamente a los Reyes de Castilla y de León y a sus sucesores,
"con libre, llano y absoluto poder, autoridad y jurisdicción", "todas las Islas y tierras firmes,
halladas y que se hallaren descubiertas y que se descubrieren hacia el Occidente y
Mediodía, fabricando y componiendo una línea del Polo Ártico, que es el Septentrión, al
Polo Antártico, que es el Mediodía; ora se hayan hallado Islas y tierras, ora se hayan de
hallar hacia la India o hacia otra cualquier parte, la cual línea dista de cada una de las
Islas que vulgarmente dicen de los Azores y Cabo Verde, cien leguas hacia el Occidente
y Mediodía y de cuyas tierras no hubiere tomado posesión ningún otro rey o Príncipe
Cristiano hasta el día de Navidad del año de 1492".
Así es que, como una consecuencia de que la propiedad de las tierras descubiertas
correspondía a los Monarcas Españoles, ningún particular pudo tener derecho alguno
sobre ellas sin un título que emanara de la Corona marcándose así una profunda
diferencia entre la propiedad que estableció la legislación colonial española y la
reconocida por las legislaciones que aceptaron el concepto de la propiedad romana,
diferencia que se acentuó con otras características peculiares que asumió la propiedad
colonial.
Conforme al derecho común, la indemnización tendrá lugar en los casos en que una
persona, obrando ilícitamente, cause daños y perjuicios a otra. En este contexto, la
reparación consiste en la restitución de la cosa en el mismo estado en que se encontraba
antes de producir la lesión, o entregando otra del mismo género y calidad, para que el
patrimonio afectado quede en las mismas condiciones, y sólo en los casos en que tales
reparaciones no sean posibles, esto se hará cubriendo su valor en dinero.
Sin embargo, tratándose de la expropiación por causa de utilidad pública no sucede así,
ya que el daño sufrido por el particular no es producto de la actividad ilegal de la
Administración Pública, y por tal motivo
Por otro lado, la reparación no podrá consistir en restituir la cosa, ni entregarle otra del
mismo género y calidad, puesto que la cosa expropiada desaparece jurídicamente por
completo para el antiguo propietario, a quien no puede entregársele una del mismo
género y calidad, pues entonces la expropiación no tendría razón de ser, dado que
aquello que la administración pretendiera pagar, sería igual a lo que pretendiera
expropiar. (Fernández del Castillo, ob. cit., Pág. 87.)
Por esta razón, la indemnización, por regla general, se cubrirá en dinero. Sin embargo, en
nuestro sistema jurídico se reconocen otras formas de pago, como en materia de
expropiaciones agrarias, que conforme a la fracción XVII, inciso a), del artículo 27
constitucional se prevé que pueda ser a través de bonos de la deuda agraria local.
Asimismo, el artículo 14 de la Ley General de Bienes Nacionales señala otra forma de
pago, ya que establece que la indemnización podrá efectuarse mediante la entrega de
bienes similares a los expropiados, y donar al afectado la diferencia de más que pudiera
resultar de los valores, siempre que se trate de personas que perciban ingresos no
mayores a cuatro veces el salario mínimo general de la zona económica en la que se
localice el inmueble expropiado, siempre que éste se estuviera utilizando como habitación
o para alojar un pequeño comercio, un taller o una industria familiar propiedad del
Fuera de este último caso, ha existido una gran controversia respecto de si el pago puede
ser previo o posterior a la de posesión del bien respectivo, por el significado que debe
darse a la palabra mediante empleada por la Constitución Política de 1917.
Dos han sido las opiniones que al respecto se han manifestado. La primera considera
que la indemnización debe ser previa a la privación del bien expropiado, tal y como lo
establecía la Constitución de 1857, en virtud de que aun cuando se ha sustituido la
palabra previa por mediante, el sistema no ha variado.
Según Gabino Fraga (Ob. cit., Pág. 387) esta tesis tiene como apoyo las siguientes
razones:
"La manera, sin embargo, de evitar que la sociedad abuse del derecho de
expropiación, es obligarla a la indemnización y, desde este punto de vista, la
palabra mediante indica que la indemnización debe ser forzosa; pero como no hay
razón ya para que sea previa, puede hacerse desde el momento de dictarse la
resolución respectiva, hasta que el propietario pierda el último recurso que las
leyes le conceden para revocar dicha resolución o para cobrar la indemnización
misma. La acepción en este caso de la palabra mediante, es la de que la
indemnización debe mediar entre los dos citados puntos extremos. Ahora bien, la
equidad impone que esos dos puntos se acerquen todo lo más que sea posible,
coordinando las posibilidades de pago por parte de la sociedad, con el deber
moral que ésta tiene de no causar al propietario innecesarios perjuicios".
Nuestra legislación adopta la segunda de las tesis expuestas, ya que en los artículos 19 y
20 de la Ley de Expropiación se establece que el importe de la indemnización será
cubierto por el Estado o por el beneficiario, según sea que el bien ingrese al patrimonio
de uno o del otro, debiendo la autoridad expropiante fijar la forma y plazos en que aquélla
será cubierta, mismos que no abarcarán nunca un periodo mayor a diez años. Por su
parte, el artículo 14 de la Ley General de Bienes Nacionales confiere facultades a la
Secretaría de Programación y Presupuesto para fijar dichas formas y plazos.
7.3.5 La requisición
La requisa, denominada en la legislación y en la doctrina mexicana como requisición, es
un acto administrativo unilateral por el cual un órgano administrativo impone a un
particular, con base en el interés general, la transferencia de la propiedad de bienes o el
uso de los mismos, e inclusive la obligación de prestaciones de servicios o de
actividades, mediante indemnización.
"La requisa tiene sólo como presupuesto una necesidad, una urgencia que debe
resolverse. Se trata de hacer frente a las necesidades de naturaleza extraordinaria
o, cuando menos, fuera de lo normal, necesidades que no pueden preverse sino
cuando nacen y no antes. Estas necesidades exigen una satisfacción inmediata.
Son necesidades inicialmente transitorias, por cuanto están destinadas a
desaparecer con la cesación de las circunstancias de tiempo y lugar que les
dieron origen. Se tratará, entonces, de una actividad extraordinaria de la
Por otro lado, la expropiación recae, por regla general, en bienes fungibles. En la requisa
de bienes inmuebles o muebles fungibles sólo es de uso, en la expropiación, por el
contrario, es de propiedad. Por último, cabe mencionar que la requisa podrá hacerse por
la prestación de servicios o actividades, lo cual no será posible tratándose de la
expropiación.
7.3.6 La confiscación
La confiscación es el apoderamiento de todos los bienes de una persona por parte del
Estado. Tiene sus antecedentes en Roma y era aplicada como una pena que incidía
sobre el patrimonio del reo y de los proscritos, es decir, a los que se encontraban fuera de
la ley.
En virtud de que esta pena tiene carácter trascendente, ya que afecta a personas
distintas del sujeto que cometió el acto ilegal, como son sus familiares, ha sido criticada y
abolida en casi todos los sistemas jurídicos, siendo España la primera en derogarla en su
Constitución de 1827.
En nuestro país también está abolida por el artículo 22 constitucional que establece:
"Quedan prohibidas las penas de mutilación y de infamia, la marca, los azotes, los palos,
7.3.7 La nacionalización
Esta materia y la regulación que exige, forman parte de una sección del derecho
administrativo que, por su importancia y por sus especiales relaciones con la economía,
tiende a segregar se constituyendo el derecho financiero o derecho de las finanzas
públicas como una rama especial y autónoma del derecho público.
Como indudablemente la actividad financiera del Estado está íntimamente vinculada con
el desarrollo de las funciones públicas y como la forma que la propia actividad reviste la
coloca principalmente dentro de la competencia del Poder Administrativo, no podemos
prescindir de estudiarla aunque sea a grandes rasgos.
Para ello debemos precisar los diversos aspectos que en el caso nos interesan, y a ese
efecto creemos que podemos reducirlo a los siguientes:
1993). Como las prestaciones en dinero o en especie que fija la ley con carácter general
y obligatorio, a cargo de personas físicas y morales para cubrir los gastos públicos y los
derechos como las contra prestaciones establecidas por el Poder público conforme a la
ley, en pago de un servicio; los productos, como los ingresos que percibe la Federación
por actividades que no corresponden al desarrollo de sus funciones propias de derecho
público o por la explotación de sus bienes patrimoniales y los aprovechamientos, como
los recargos, las multas y los demás ingresos de derecho público no clasificables como
impuesto, derechos o productos.
El artículo 31 del Código Político consigna entre las obligaciones de los mexicanos, la de
"contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipio en
que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes"
obligados, es por completo y necesariamente aplicable al pago del impuesto que tiene
que satisfacer nacionales y extranjeros. Porque fuera de discusión está puesta la verdad
de que ninguna de esas dos obligaciones consagradas por el precepto constitucional trae
su origen del contrato, ni está regulado por el derecho civil, ni puede asumir la forma
judicial; antes por el contrario son la imperiosa exigencia de una necesidad política regida
por el derecho administrativo, constituyen servicios públicos que se deben prestar aun
contra la voluntad del obligado; porque así como para la autonomía de la patria es
indispensable su defensa por sus propios hijos, así el pago del impuesto es precisa
condición de la exigencia del Gobierno, del mantenimiento del orden público a cuya
sombra reposa la sociedad civil.
Del carácter especial que tiene el impuesto como crédito y obligación de derecho público
deriva la forma particular en que se exige: la vía económico-coactiva que es un
procedimiento administrativo de ejecución, del cual habremos de ocuparnos
posteriormente con todo detalle.
El acto unilateral por medio del que se establece el impuesto, es, según el precepto
constitucional, una ley, es decir, una ley en sentido formal, pues la Constitución en los
casos en que habla de la ley se refiere a disposiciones que emanan del Poder Legislativo.
Para tal efecto, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con nuestro sistema legal,
anualmente debe el Congreso en su período ordinario de sesiones, decretar los
impuestos necesarios para cubrir el presupuesto del año fiscal siguiente (Const. Fed., art.
65, 73, Fr. VII y 74 Fr. IV).
Se debe considerar que el Congreso no tiene dos facultades distintas para expedir, por
una parte, las leyes especiales de impuestos y, por la otra, la ley general de ingresos, sino
que en los términos en que están redactados los textos constitucionales, no hay más que
una sola facultad.
El artículo 73, fracción VII, faculta al Congreso "para imponer las contribuciones
necesarias a cubrir el Presupuesto". Y el 74, fracción IV establece como facultad exclusiva
de la Cámara de Diputados "examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de
Egresos de la Federación y el del Departamento del Distrito Federal, discutiendo primero
las contribuciones que a su juicio deben decretarse para cubrirlos".
De aquí se desprende que si anualmente deben discutirse y aprobarse las contribuciones
necesarias para cubrir el presupuesto, las leyes tanto la general de ingresos como las
especiales de impuestos, tienen una periodicidad de el año, al cabo del cual
automáticamente dejan de producir sus efectos, a tal grado, que si en la ley de ingresos
se omite un impuesto que el año anterior ha estado en vigor, por ese simple hecho se
considera que en el año fiscal siguiente no debe aplicarse la ley especial que sobre el
particular haya regido.
Esto significa que en realidad el Congreso sólo se vale de un procedimiento práctico para
evitarse la tarea de volver a discutir y aprobar toda la legislación sobre impuestos que ha
regido en años anteriores, pues si se conserva el concepto que desarrollan las leyes
especiales, éstas deben entenderse incorporadas a la ley general de ingresos que
anualmente les imprime su propia vigencia.
En estas condiciones esta ley general no solamente otorga una autorización, no sólo es
un acto condición, sino que tiene todos los caracteres del acto legislativo desde el punto
de vista de su naturaleza intrínseca, caracteres que no pierde, según tuvimos oportunidad
de demostrarlo anteriormente, por el hecho de su valor temporal.
La Suprema Corte de Justicia ha sostenido la tesis contraria afirmando que "aun cuando
las leyes de ingresos... Deben ser aprobadas anualmente. . . esto no significa que las
contribuciones establecidas en las leyes fiscales relativas tengan vigencia anual, ya que
las leyes de ingresos no constituyen sino un catálogo de gravámenes tributarios, que
condicionan la aplicación de las referidas disposiciones impositivas de carácter especial,
pero que no renuevan la vigencia de estas últimas, que deben estimarse en vigor desde
su promulgación hasta que son derogadas" (Jurisp. de la S. C. de J. 1917-1965. Pleno,
tesis 16).
Las Cámaras que forman el Congreso no tienen la preparación técnica ni los medios
adecuados para realizar todos los actos previos para la formación del proyecto de ley de
Puede ocurrir, y de hecho ha ocurrido, que al principiar el año fiscal el Congreso no haya
concluido la discusión y aprobación de la ley de ingresos, y, para ese caso, dada la
periodicidad de dicha ley, surge el problema relativo a determinar si el Poder público
puede exigir entre tanto los impuestos decretarlos en la legislación anterior.
En otros países existe, para esos casos, una solución consistente en que el Poder
Para definir estos conceptos nos referimos nuevamente a un voto emitido por Vallarta,
con motivo del amparo interpuesto contra la contribución a las fábricas de hilados y
tejidos por la ley de ingresos de 5 de junio de 1879. Dice así: "Cierto es que el impuesta
sobre las fábricas recae solamente sobre las capitales invertidas en esta industria y sobre
los fabricantes, pocas como lo son de verdad en este país; pera innegable es también
que la contribución predial no la pagan más que las propietarias que representan una
fracción mínima de la población de la República. Y si a las quejosas valiera su argumenta
pala eximirse de un impuesto, porque sólo gravita sobre sus fábricas, él serviría del
mismo modo para iguales fines a los importadores, a los propietarios, a las mineras, a
todas cuantos pagan una contribución que no afecta universalmente a todos los
contribuyentes y a cuantos pueden serlo. Esta, como a la simple vista se nota, no puede
ser, porque esa es el absurda. Tan sinceras reflexiones coma ésta, demuestran
evidentemente, así la crea ya, que la preparación en el impuesto no se toma de la
universalidad de su pago, sino de su relación con las capitales que afecta. Las
economistas par esta no reputan desproporcional a la contribución que paguen pocos a
muchas, en virtud de ser muchos o pocos los dueños de los valores sobre que recaiga,
sino a la que se exige sin tener en cuenta la cuantía o importancia de esos valores. Una
contribución igual para todos los capitales, sin considerar la desigualdad de éstas, sería
del todo desproporcionada. Vista la cuestión por esta faz, y entiendo que es como debe
En el mismo voto antes citado, Vallarta asienta esta tesis: "Es, pues, el principio general
en estas materias, que toca al Poder Legislativo pronunciar la última palabra en las
cuestiones de impuestos, siendo final y conclusiva su decisión sobre lo que es propio,
justo y político en ellas, y sin que puedan los tribunales revisar esa decisión para inquirir
hasta qué grado la cuota del impuesto es el ejercicio legítimo del poder y en cuál otro
comienza su abuso. Y la excepción que ese principio sufre, tiene lugar cuando el
Congreso ha traspasado los límites de sus poderes y ha decretado con el nombre de
impuesto lo que solamente es expropiación de la propiedad, conculcando no sólo los
preceptos constitucionales que no toleran la arbitrariedad y el despotismo, sino las más
claras reglas de la justicia."
Para el caso de que se esté dentro de esa excepción, el ministro Vallarta sostiene,
siguiendo la opinión del Juez Marshall, que la única garantía contra el abuso de la
facultad de imponer contribuciones se encuentra en la estructura misma del gobierno que
permite la renovación de los representantes del pueblo por medio de las elecciones en la
forma establecida en el sistema constitucional.
Este criterio fue variado por jurisprudencia posterior en la que se sostiene lo siguiente:
"De acuerdo con este precepto, es conveniente modificar la jurisprudencia de la Corte,
estableciendo ahora que sí están capacitado el Poder Judicial para revisar los decretos o
actos del Poder Legislativo en cada caso especial, cuando aparezca a los ojos del Poder
Judicial que el impuesto es exorbitante y ruinoso, o porque se ha excedido el Poder
Legislativo de sus facultades constitucionales. Esa facultad de la Suprema Corte de
Justicia proviene de la obligación que tiene de examinar, cuando se ha reclamado como
violación de garantías, la falta de proporción o de equidad en un impuesto; y si bien el
artículo 31 de la Constitución Política, que establece en su fracción IV esos requisitos
como derecho de todo contribuyente, no está en el capítulo relativo a las garantías
individuales, la lesión de aquel derecho es una violación de las garantías que protegen
los artículos 14 y 16 de la Carta Magna. De suerte que si la Suprema Corte, ante una
demanda de garantías dirigida contra una ley o decreto que estableciera un impuesto
notoriamente exorbitante y ruinoso, resolviera negando el amparo porque no es el Poder
Judicial el capacitado para poner el remedio a tal violación y dijera al quejoso que ese
remedio lo encuentra mediante el sufragio popular, negándose a refrendar su voto a los
legisladores torpes o injustos, y concediéndoselo a los que estime rectos, ecuánimes y
patriotas, con tal razonamiento haría nugatoria la prescripción de la fracción I del artículo
103 de la Constitución Federal, que establece el amparo de garantías contra leyes que
las violen, puesto que la misma razón podría invocarse para negar los amparos en todos
los casos en que se reclamara contra leyes." (Jurisp. de la S. C. J. 1917-1975. Pleno,
Toda la historia administrativa de México está llena de casos en que el Poder Ejecutivo o
el Poder Legislativo han establecido en concesiones para muy diverso objeto cláusulas
en virtud de las cuales el concesionario queda libre por un tiempo determinado de los
impuestos que establecen las leyes generales.
Igualmente ha sido también una práctica dentro de nuestro sistema legal, otorgar, por
virtud de disposiciones legislativas, exenciones de impuestos a algunas ramas de la
actividad de los particulares por un tiempo determinado.
El estudio de esta cuestión nos lleva directamente a tratar el punto relativo a la exención
de impuestos y a fijar el alcance del texto constitucional que a ella se refiere.
Conforme al artículo 28 de la Constitución Federal, "en los Estados Unidos Mexicanos no
habrá monopolios ni estancos de ninguna clase, ni exención de impuestos, ni
prohibiciones a título de protección a la industria...
caso, sin embargo, debe haber una compensación, de tal manera que pueda suponerse
que el Estado ha recibido un beneficio equivalente; porque es admitido unánimemente
que si la exención se hace solamente como un privilegio, puede ser revocada en
cualquier tiempo". (Cooley, On Constitutional Limitations, Pág. 396.)
Por nuestra parte creemos, siguiendo en esto la opinión del ex Presidente de la Suprema
Corte de Justicia, don Salvador Urbina, que la exención de impuestos en los casos a que
nos venimos refiriendo es perfectamente anticonstitucional. Los motivos que fundan esta
opinión son los siguientes:
En primer lugar porque en realidad cuando el Estado se compromete a no cobrar
impuestos sobre los capitales que se invierten por virtud de un contrato o concesión, está
contratando una de las facultades que le corresponden como Poder soberano, y es bien
sabido que los atributos de la soberanía no constituyen bienes que estén en el comercio y
que puedan en alguna forma ser objeto de transacciones con particulares.
En tercer lugar, la teoría de la compensación que las autoridades judiciales han admitido
como básica para legitimar esa clase de exenciones de impuestos, es una teoría que no
cuadra con nuestra organización constitucional ni con el sistema legal en materia de
contratos y concesiones. Aunque el Estado reciba por virtud del contrato o concesión un
beneficio, eso no quiere decir que el particular que preste dicho beneficio al Estado lo
haga simplemente por razón de que se le exceptúe de contribuciones, sino que en todos
los casos lo presta sobre la base de obtener una remuneración. El particular que realza
un acto que puede ser benéfico para la colectividad, va buscando principalmente la
satisfacción de sus intereses individuales sin que haya en él la idea de prestar al Estado
un beneficio prescindiendo de su interés personal.
Ahora bien, no existiendo esa idea, no hay razón para que, por su parte, el Estado
prescinda de sus medios de vida y beneficie con perjuicio de los demás contribuyentes el
interés individual del contratista o concesionario.
Por último, hay otras razones que son de segunda importancia para la estimación del
caso, pero que de todos modos es conveniente tener presentes. Como la facultad de
imposición se ejercita por períodos de tiempo marcados en la Constitución, y como los
contratos y concesiones a que nos venimos refiriendo generalmente tienen una duración
mayor de un año, si el Estado otorga una exención de contribuciones por toda la vigencia
del contrato o de la concesión, viene a contrariar el principio de periodicidad con que
deben renovarse las disposiciones fiscales.
A pesar de las razones anteriores la Suprema Corte de Justicia considera que no existe
la exención de impuestos prohibida por el artículo 28 constitucional cuando a cambio de
los impuestos el concesionario da alguna cosa; que en ese caso no existe la desigualdad
que trata de evitarse con aquella prohibición (Jurisp. de la S. C. J. 1917-1975. Segunda
Sala, tesis 158, Pág. 286).
Como último carácter constitucional del impuesto, en los términos del artículo 31, fracción
II de la Constitución Federal, se encuentra el de que dicho impuesto debe establecerse
para cubrir los gastos públicos.
Al precisar la Constitución esta finalidad, descarta todas las teorías que pretenden
considerar al impuesto como una contra puntación de los servicios que el particular recibe
del Estado. Para la ley no existe ni debe existir ningún vínculo entre los beneficios de que
goza el particular y la aportación de parte de la riqueza de éste. Estos beneficios los
reciben aun los que no pagan impuesto, de tal modo que si económicamente es falso el
concepto del impuesto como contraprestación, legalmente también es insostenible esa
idea.
Existe cierta dificultad para precisar en términos definidos lo que deba entenderse por
gastos públicos, pues aunque ellos se encuentran señalados en el presupuesto de
egresos, la formulación de éstos supone que previamente ha sido resuelto el problema.
Creemos que por gastos públicos deben entenderse los que se destinan a la satisfacción
atribuida al Estado de una necesidad colectiva, quedando por tanto excluidos de su
comprensión los que se destinan a la satisfacción de una necesidad individual. (Jurisp. de
la S. C. J. 1917-1975, Segunda Sala, tesis 184, Pág. 319).
Como la cuestión relativa a los egresos del Poder público tendrá que ser motivo de un
estudio especial al tratar en el capítulo siguiente sobre el presupuesto, nos limitamos a
las ideas que acabamos de exponer a fin de poder pasar al estudio de otra cuestión que
también tiene una gran importancia práctica en relación con las entidades para cuyos
gastos sé decretan los impuestos.
Por lo que hace a la otra fuente de ingresos a que se hizo referencia al principio de este
Capítulo o sean los financiamientos que se contraen, existen disposiciones en la
Constitución y en la Ley General de Deuda Pública de 29 de diciembre de 1976 (D. O. de
31 de Dic.).
En la Constitución se atribuyen al Congreso las facultades de "dar bases sobre las cuales
el Ejecutivo puede celebrar empréstitos sobre el crédito de la nación las de aprobarlos y
reconocer y mandar pagar la deuda nacional pero en el concepto de que ningún
empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan
un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósito de
regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante
alguna emergencia declarada en los términos del artículo 29 constitucional" (Const. Fed.,
arto 73, Fr. VIII).
En la Ley General de Deuda Pública se establecen las normas para la obtención de los
financiamientos que constituirán la Deuda Pública y la competencia que en la materia
corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Estas cuestiones serán
tratadas más adelante en el título tercero, capítulo I, apartado 321.
realiza, además de las transferencias de consumo que efectúa a otros sectores. Por este
motivo, a este tipo de gastos también se les conoce como gastos de administración.
Inversión física son las erogaciones que se destinan a los siguientes capítulos: planta,
equipo y construcciones (incluye la adquisición de materiales de construcción),
maquinaria, muebles e inmuebles y otros bienes que se capitalizan. La inversión
financiera se integra por las erogaciones destinadas a la realización de actividades
financieras que el Gobierno Federal efectúa con fines de fomento y regulación crediticia y
monetaria, como la compra de bonos o acciones del mercado de valores.
La primera cuestión que surge con motivo de la iniciativa del presupuesto consiste en
determinar si al Ejecutivo corresponde exclusivamente la iniciativa del presupuesto de
egresos, o si ella puede originarse en el seno mismo de la Cámara de Diputados. De otro
modo dicho, si esta Cámara puede formular y aprobar independientemente el
presupuesto.
Bajo el régimen de la Constitución de 1857 era claro que el Ejecutivo tenía el derecho de
iniciar el presupuesto de egresos y que la Cámara de Diputados no podía de modo propio
proceder a decretarlo.
En efecto, el artículo 69 de dicha Constitución disponía que el penúltimo día del primer
período de sesiones, el Ejecutivo debería presentar a la Cámara de Diputados el proyecto
de presupuesto del año próximo siguiente y las cuentas del anterior; que dichos
documentos pasarían a una comisión que presentaría dictamen en la segunda sesión del
segundo período. Además, en el texto primitivo de la fracción VII del artículo 72, se
facultaba al Congreso "para aprobar el presupuesto de los gastos de la Federación que
anualmente debe presentarle el Ejecutivo".
La ley orgánica del presupuesto establece algunas restricciones a las que debe
someterse la Cámara de Diputados, como son la que a ninguna proposición para
modificar los proyectos del Ejecutivo se dará curso una vez iniciada la discusión de los
dictámenes de las comisiones (art. 23); que a toda proposición de aumento o creación de
partidas en el presupuesto deberá agregarse la correspondiente iniciativa en materia de
ingresos para evitar el desequilibrio presupuestal (art. 24).
Estas restricciones vienen, no sólo a confirmar que, en la idea de dicha ley, la iniciativa
del presupuesto es exclusiva del Poder Ejecutivo, sino que ni aun la discusión y
aprobación pueden llevarse a cabo sobre otros lineamientos que los que el mismo
Se han señalado como reglas fundamentales que presiden la estructura del presupuesto
las siguientes: a) universalidad; b) unidad; c) especialidad, y d) anualidad.
b) La unidad implica que haya un solo presupuesto y no varios siendo dicha unidad
exigible por ser la forma que permite apreciar con mayor exactitud las obligaciones del
Poder Público, lo cual constituye una garantía de orden en el cumplimiento de ellas.
Esta regla no es, sin embargo, absoluta, pues el mismo artículo 126 constitucional
previene que un gasto no sólo en el presupuesto puede aprobarse, sino también en una
ley posterior. Parece dudoso constitucionalmente que la ley autorice al Ejecutivo para
asignar los recursos que se obtengan en exceso de los previstos en el presupuesto, a los
programas que considere convenientes (art. 25), pues de esta manera no se cumple el
mandato de dicho artículo 126.
Presidente de la República".
Puede ser muy variable el grado de especialidad que se adopte en los presupuestos, por
más que la tendencia es llevarlo hasta donde sea realmente factible.
Sin embargo, existen erogaciones cuyo monto no es posible prever desde el momento de
la formación del presupuesto: Para evitar el inconveniente que traería una limitación
rígida a determinada cantidad, la ley ha previsto un sistema de adicionar el crédito
correspondiente por medio de un procedimiento de ampliación automática que viene a
ser una derogación del principio general sobre reforma del presupuesto en los casos en
que no sea posible hacer previsión adecuada como ocurre con las erogaciones por
diferencia de cambio, situación o traslado de fondos, pagos de defunción de funcionarios,
participación a denunciantes, pago de intereses contingentes (art. 25).
d) Por último, es una regla que preside la formación del presupuesto, la de que la
autorización que él implica sólo tiene duración por el término de un año, de tal manera
que las prevenciones que contiene deben referirse a las necesidades que dentro del
La regla de anualidad del presupuesto está fijada por la Constitución, en la fracción IV del
artículo 74 constitucional.
En corroboración de esa afirmación deben citarse algunos pasajes de uno de los votos de
Vallarta, emitido con motivo de la ejecución de sentencia contra el Erario por devolución
de contribuciones (Voros, t. I, Pág. 182). En dicha opinión se sostiene entre otras cosas lo
siguiente: "Le lógica sola, sin necesidad de ley alguna, deduce estas consecuencias de
esos preceptos: luego los tribunales no pueden alterar los presupuestos incluyendo en el
de egresos, pagos o devoluciones que no autorice ninguna de sus partidas; luego los
tribunales no pueden mandar pagar ni todo y ni siquiera una parte de la deuda nacional,
sin que el Congreso así lo disponga, después de calcular si ese pago es compatible con
la retribución de otros servicios que ningún país puede posponer a otras atenciones. . ." y
más adelante sigue diciendo: "luego los tribunales cometerían un doble atentado contra
esos preceptos, aumentando, por una parte, el Presupuesto de Egresos con un gasto que
él no comprende y mandando, por otra parte, pagar una parte siquiera mínima de la
deuda, porque esto no se puede hacer, según la Constitución, sino por el Congreso.
Terminante y absoluto como es ese precepto constitucional, nadie, ninguna autoridad,
puede mandar pagar deudas más que el Congreso".
Por último, la misma regla de anualidad del presupuesto implica como tercera
consecuencia la de que las autorizaciones que comprende no pueden destinarse a cubrir
conceptos originados en ejercicios fiscales anteriores o que deban originarse en
ejercicios posteriores, con excepción de las partidas relativas a deuda pública, que por su
naturaleza misma tienen que referirse a obligaciones contraídas con anterioridad a la
vigencia del presupuesto o en el caso arriba citado que autoriza el artículo 30 de la Ley.
Nuestros tribunales han considerado que "si en el presupuesto del año en vigor no hay
partida para cubrir un adeudo en contra del Estado, debe tomarse dicho adeudo para
incluido en el presupuesto de egresos del año siguiente, a fin de pagado" (Jurisp. de la S.
C. J. 1917-1965. Segunda Sala, tesis 114).
Pero la dificultad surge cuando se trata de determinar la naturaleza intrínseca del acto.
Para poder llegar a una conclusión sobre el particular es necesario conocer a fondo los
efectos jurídicos que produce el presupuesto.
De lo que hemos expuesto con anterioridad podemos reducir dichos efectos a los
siguientes:
cuando el Ejecutivo obra fuera de las autorizaciones que contiene (arts. T y 17 de Ley
Org. de la Contaduría Mayor de Hacienda) .
El primero de los efectos jurídicos señalados, del que son un corolario los demás, es el
que en realidad viene a dar la clave para la solución del problema que tenemos
planteado. Otorgar una autorización no es otra cosa sino realizar la condición legal
necesaria para ejercer una competencia que no crea el mismo acto de autorización, sino
que está regulada por una ley anterior.
Tan es exacto eso, que la Cámara de Diputados no podría dar su autorización a otro
órgano del Estado que no sea el Ejecutivo, y esto porque, de acuerdo con nuestro
régimen constitucional, dicho Poder es el competente para el manejo de los fondos
públicos (art. 89, Fr. I).
No puede, por tanto, decirse que la Cámara, por medio del presupuesto, dé nacimiento a
una situación jurídica general, condición indispensable para que haya acto legislativo, en
tanto que sí debe afirmarse que, como determina la aplicación de una regla general a un
caso especial en cuanto al concepto, al monto y al tiempo, está realizando un acto
administrativo, con todos los caracteres que a éste reconocimos en su lugar oportuno.
ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
Clase conferencia, mediante preguntas y comentarios.
Clase activa, partiendo del proceso enseñanza-aprendizaje, desarrollando el alumno temas
del programa.
Conferencias tanto por los alumnos, maestros o por individuos.
Lecturas dirigidas en clases, en textos jurídicos relevantes.
Análisis y discusión de la información.
Examen parcial 50 %
Trabajo en clases y participaciones 10 %
Entrega de proyecto 40 %
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA
FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México D.F., 33 a Edición México
1994.
BIBLIOGRAFÌA COMPLEMENTARIA
ACOSTA, Romero Miguel, Teoría General del Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México,
1993.
DIEZ, Manuel María. Manual de Derecho Administrativo. Tomo II, Editorial Plus Ultra, Buenos
Aires, 1981.
GARRIDO Falla, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen II, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1986.
SERRA, Rojas Andrés, Derecho Administrativo 2º Curso, Editorial Porrúa, México 1995.
SERRA, Rojas Andrés. Derecho Administrativo. Tomo II, Editorial Porrúa, S.A., México, 1984.
DE LA GARZA, Sergio Francisco. Derecho Financiero Mexicano. Editorial Porrúa, S.A., México,
1976.
DUVERGER, Maurice. Hacienda Pública. Bosch Casa Editorial, S.A., Barcelona España, 1980.
FAYA Viesca, Jacinto. Finanzas Públicas. Editorial Porrúa, S.A., México, 1981.
ANEXO 1
6p 0p
6 puntos Datos generales. Contiene todos Carece del Carece de 1 Carece de 2 Carece de los
Contiene : los datos elemento elemento elementos elementos
solicitados. indispensable indispensable indispensables indispensables
solicitado. O solicitado. O solicitados y solicitados.
1. Elementos carece de 2 carece de 3 carece de 3
generales: Título, 6p
elementos elementos elementos 0p
nombre, matrícula, generales. generales. generales.
módulo, nombre del
curso, actividad,
fecha, nombre del 4p 2p 1p
profesor, sede,
equipo y bibliografía
2. Elementos
indispensables:
Mapa conceptual
(esquema), donde se
encuentre
representatividad y
relación entre
conceptos y
bibliografía
4p 3p 1p
2p 0p
6 puntos Ortografía 0 - 3 errores. 4-7 errores. 8-11 errores. 12-16 errores. Más de 17
errores.
6p 4p 3p 2p
0p
8 puntos Organización. El La organización La La La La organización
mapa conceptual se es óptima y se organización organización organización del mapa
encuentra presentado de realizó con se realizó con se realizó con es óptima y se conceptual no
manera ordenada con respecto a los respecto a los respecto a los realizó con
respecto a un criterio criterios pre- criterios pre- criterios pre- respecto a los es adecuada.
preestablecido (Lógico, establecidos en establecidos establecidos criterios pre-
secuencial, jerárquico). un 100%. en un 75%. en un 50%. establecidos 0p
en un 25%.
8p 6p 4p
2p
Contenido
Variables Descripción de la puntuación SC
(70p)
0p
35 puntos Relación. Los Los conceptos Los Los Los conceptos Los conceptos
conceptos están están conceptos conceptos están se encuentran
relacionados unos con relacionados a están están relacionados a mal
otros a través de las través de relacionados relacionados través de relacionados.
palabras y/o conectores conectores de a través de a través de conectores de
de manera lógica. manera lógica conectores de conectores de manera lógica 3p
en un 100%. manera lógica manera lógica en un 25%.
en un 75%. en un 50%.
35p 9p
27p 18p No existe
relación entre
los conceptos.
0p
OBSERVACIONES:
ANEXO 2
Contrato de licitación
TRABAJO (Trabajo en equipo)
PORCENTAJES