Derecho Constitucional y Entidades Locales PDF

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ENTIDADES
LOCALES. SISTEMA DE FUENTES Y AUTONOMA

COMO FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES BSICOS
DEL DERECHO LOCAL *
Javier Garca Fernndez

Catedrtico de Derecho constitucional
Universidad de Alicante
SUMARIO
1. El Derecho constitucional y las Entidades Locales.
2. Las Entidades Locales en los textos constitucionales.
3. El sistema de fuentes de las Entidades Locales.
4. El contenido realmente constitucional de la autonoma local, especialmente

municipal.
5. El ncleo de la regulacin constitucional de las Entidades Locales.
* El presente trabajo se complementa con otro anterior, La eleccin directa de los Alcaldes: con-
texto poltico y problemtica jurdica, que publiqu en el nm. 52 (2001) de la Revista de Derecho
Poltico y ambos tienen como finalidad depurar y esclarecer los principios constitucionales del
Derecho local a fin de poder fijar los contenidos locales (o al menos, municipales) de un progra-
ma-tipo de Derecho constitucional. Ambos artculos se complementan, a su vez, con un tercero, en
curso de elaboracin, sobre la organizacin poltica de los Ayuntamientos, de las Diputaciones
Provinciales y de los rganos insulares.
205
JAVIER GARCA FERNNDEZ
1. El derecho constitucional y las entidades locales
La delimitacin de los contenidos materiales que configuran las reas de

conocimiento del Derecho constitucional plantea problemas metodolgicos
importantes. Hace poco tiempo Antonio Ruggeri suscit el problema de cmo
las elaboraciones doctrinales acaban centrndose en lo que l denomina un cr-
culo cultural en el que acaba penetrando tambin la jurisprudencia que apre-
hende aquellas partes doctrinales que considera ms tiles para su propia elabo-
racin pero que, con frecuencia, acaba realizando elaboraciones menos
formalistas, ms realistas, que la doctrina1. El manejo de la mejor compilacin
legislativa sobre rgimen local que hay disponible en la actualidad2, anotada con
una buena seleccin jurisprudencial, me ha llevado con frecuencia a recordar el
citado trabajo de Ruggeri porque la comparacin entre la jurisprudencia del
Tribunal Supremo3 y la elaboracin doctrinal y la jurisprudencia constitucional
siempre me ha dejado la sensacin de que los principios constitucionales de la
Administracin local han sido frecuentemente abordados desde posiciones poco
prcticas. El caso ms notable es el de la garanta institucional que, a partir de
una elaboracin brillante pero excesivamente apegada a un ordenamiento extran-
jero, ha discurrido por la doctrina y por la jurisprudencia constitucional sin que
casi nadie se atreviera a sealar sus insuficiencias mxime cuando viene a conec-
tar con la funcin que, respecto a la autonoma local, desempea la ley. No es de
extraar que esa nocin de garanta institucional haya dado lugar, por parte de su
difusor en Espaa, a una concepcin total y cerradamente radical de las
Entidades locales como entes administrativos ajenos a lo poltico.
Esta cierta disociacin entre el hiperdogmatismo de las construcciones teri-

cas y del Tribunal Constitucional y el realismo de las construcciones jurispru-
denciales del Tribunal Supremo puede en parte deberse, segn creo, a la dificul-
tad de muchos constitucionalistas para entender los fenmenos jurdicos que
1. Antonio Ruggeri: Metodi e dottrine dei costituzionalisti ed orietamenti della giurisprudenza cos-
tituzionale in tema di fonti e della loro composizione in sistema, Diritto e Societ, nm. 1, 2000, pgs.
141-184.
2. Francisco Sosa Wagner y Mercedes Fuertes Lpez: Cdigo de la Administracin Local, Aranzadi,
Cizur Menor (Navarra), 2001.
3. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha sido recogida y bien comentada por Rafael Fernndez
Montalvo en los sucesivos nmeros del Anuario del Gobierno Local. En este anuario ha habido, aunque
no en todos los nmeros, una buena sntesis de la jurisprudencia constitucional sobre el rgimen local,
sntesis que han elaborado Jos Manuel Alegre vila y Germn Valencia Martn. Por ltimo, hay un tra-
tamiento monogrfico sobre las principales orientaciones jurisprudenciales en la obra col. La autonoma
local. Anlisis jurisprudencial, Marcial Pons-Diputaci de Barcelona, Madrid, 1998, pg. 21.
206
DERECHO CONSTITUCIONAL Y ENTIDADES LOCALES. SISTEMA DE
FUENTES Y AUTONOMA COMO FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES
BSICOS DEL DERECHO LOCAL
rebasan el constitucionalismo clsico. Para muchos constitucionalistas los Entes

locales son entidades administrativas inquietantes (por su carcter electivo) y
ello conduce a situaciones de difcil respuesta como hemos visto hace algunos
aos cuando esta incomprensin condujo a configurar el recurso en defensa de
la autonoma local con piezas sueltas de los distintos procedimientos que se apli-
can en el Tribunal Constitucional, dando como resultado un procedimiento poco
prctico y dogmticamente confuso (no es confusin obligar a entes autnomos
a acudir previamente a rganos consultivos gubernamentales?).
Adems, esa confusin sobre la verdadera dimensin constitucional de las

Entidades locales se produce en un momento en que el Derecho local tiene en
Espaa un auge notable. Varios manuales recientes y otros varios de la dcada
de los ochenta han venido a conformar un rico acervo jurdico que asegura una
gestin slida y rigurosa a los miles de Municipios, a las decenas de Provincias
y a la docena de Islas que constituyen las Entidades Locales espaolas. La rama
local del Derecho administrativo es hoy una de las ms trabajadas y ms cohe-
rentes de nuestro Derecho administrativo4. Pero el Derecho local no se agota en
el Derecho administrativo. Sin entrar en innecesarias y estriles confrontaciones
por reas del conocimiento jurdico, y partiendo de la base de que el Derecho
local es ante todo, desde un punto de vista cuantitativo, Derecho administrativo,
no se pueden olvidar sin embargo los fundamentos constitucionales que posee5.
Estos fundamentos, si aceptamos el valor normativo de la Constitucin, no son
exclusivos del Derecho local: toda rama del ordenamiento, desde el Derecho
financiero hasta el Derecho civil, funda algunos de sus principios bsicos en el
texto constitucional pero, aunque algunos lo intentan sin mucho fruto, no tendra
mucho sentido hablar de un Derecho constitucional del trabajo o de un Derecho
constitucional mercantil. No parece riguroso considerar, en efecto, que el dere-
cho de huelga, el derecho a la autonoma universitaria o el derecho a contraer
matrimonio constituyen el contenido central del Derecho constitucional porque
tal concepcin expansiva es confusa y adems identifica indebidamente el con-
tenido de la jurisprudencia constitucional con el Derecho constitucional propia-
4. Por citar solamente los manuales y tratados ms slidos y tiles, vanse: Luis Morell Ocaa: El
rgimen local espaol, Civitas, Madrid, 1988; Santiago Muoz Machado (dir.): Tratado de Derecho
Municipal, Civitas, Madrid, 1988, 2 tomos; Luciano Parejo: Derecho bsico de la Administracin Local,
Ariel, Barcelona, 1988; Francisco Sosa Wagner: Manual de Derecho Local, Aranzadi, Pamplona, 1999,
4 ed.; Jos Luis Rivero Ysern: Manual de Derecho Local, Civitas, Madrid, 1999, 4 ed.
5. Vase, por todos, la tercera parte (La constitutionnalisation du droit administratif) del libro de
Christian Starck La Constitution, cadre et mesure du droit, Economica-Presses Universitaires dAix-
Marseille, Pars, 1994, pgs. 123-170.
207
mente dicho. El constitucionalista puede y debe sealar el basamento constitu-

cional de los Colegios profesionales, de la ordenacin del transporte o de las
relaciones internacionales pero no debe caer en el expansionismo que supone
elaborar un Derecho macroconstitucional que ha de aportar elaboraciones dog-
mticas a cualquier rama del Derecho6.
Muy distinto es el tema del Derecho local. Sin olvidar que en su mayor parte
es, como acabamos de sealar, un elemento muy consolidado del Derecho admi-
nistrativo7, el contenido bsico del Derecho constitucional tal como se entiende
usualmente en Espaa (bsicamente fuentes del Derecho, rganos del Estado y
sus relaciones jurdicas, rgimen de derechos y libertades y sus garantas, parti-
cipacin poltica, Derecho autonmico) ha de englobar necesariamente referen-
cias municipales y provinciales sin necesidad de penetrar para ello en el Derecho
administrativo. Por poner ejemplos evidentes, un manual de Derecho constitu-
cional que se precie no puede olvidar, en la parte dedicada a las fuentes del
Derecho y dentro de las fuentes de rango reglamentario, las Ordenanzas, los
Reglamentos y los Bandos municipales. Ese mismo manual no puede (o al
menos no debe) tratar los rganos constitucionales y dems rganos del Estado
sin referirse a la organizacin territorial bsica del Estado (Municipio, Provincia
e Isla), ni olvidar el sistema electoral local ni los procedimientos jurdicos que
aseguran la gobernabilidad y la responsabilidad (especialmente, la mocin de
censura) de estas Entidades. Por seguir con algunos sencillos ejemplos, el
Derecho autonmico se quedara mutilado si no se hiciera alusin a las compe-
tencias que el Estado y las Comunidades Autnomas tienen atribuidas con rela-
cin a las Entidades Locales. Para acabar, en fin, el Derecho constitucional no
puede ser ajeno al principio que explica, al menos parcialmente, la posicin jur-
dica y poltica de estas Entidades (el principio de autonoma) y los instrumentos
procesales que permiten su defensa.
El Derecho constitucional tiene pues un contenido municipal reducido pero

relevante y este contenido ha de incidir en la configuracin dogmtica de esta
rama del Derecho pblico. Pero no siempre ha sido as. En aquel mare mgnum
6. Por poner un ejemplo muy querido para el autor de este trabajo, el Derecho del Patrimonio
Histrico es, ante todo, Derecho administrativo si bien tiene perfiles que denotan su conexin con el
Derecho mercantil, el Derecho financiero, el Derecho penal o, sin duda, el Derecho constitucional. Pero
el enfoque constitucional que se desprende del Derecho del Patrimonio Histrico no produce un Derecho
constitucional del Patrimonio Histrico.
7. El Derecho local... como un Derecho propio de las Entidades Locales que se sita ms all del
Derecho comn a todas las Administraciones Pblicas... dice Luis Morell Ocaa: op. cit., pg. 142.
208
de saberes y mtodos que era el Derecho poltico espaol preconstitucional8, las

Entidades Locales estaban completamente al margen del mismo pues no eran otra
cosa que una rama de la Administracin del Estado: los miembros de los
Ayuntamientos, de las Diputaciones Provinciales y de los Cabildos Insulares
canarios se designaban sin eleccin democrtica, el principio de autonoma no
exista ni menos aun el control sobre el Alcalde o el Presidente de la Corporacin.
No era posible, por ende, un Derecho mnimamente poltico que disciplinara la
posicin jurdica de aquellas Corporaciones9 por mucho que el Municipio fuera
uno de los cauces de participacin de la llamada democracia orgnica.
Ahora bien, como se deduce de lo que hemos sealado ms arriba, no basta con
que la Constitucin recoja algunos principios bsicos de una institucin para que
la disciplina cientfica de sta forme parte del Derecho constitucional. Menos aun
que el Tribunal Constitucional haya elaborado jurisprudencia acerca de la misma.
Si una materia, en este caso las Entidades que conforman la Administracin Local,
configura el contenido cannico de una determinada disciplina jurdica es porque
sus elementos estructurales y estructurantes bsicos se insertan sin dificultad en la
economa general de dicha disciplina de manera que la dogmtica de sta, as como
la normativa que de la misma se desprende, viene a recubrir el ncleo central de tal
8. Y aun prefranquista pues, como he sealado en algunas ocasiones, la influencia de Posada me pare-
ce ms bien negativa por causa de su enciclopedismo y de su escasa juridicidad (salvo precisamente sus
aportaciones al Derecho municipal que poseen un fundamento constitucional y poltico muy alejado del
enfoque administrativista dominante). He escrito anteriormente que en el Derecho poltico espaol de la
Restauracin y de la Segunda Repblica slo encontramos un autor riguroso que asume la plena juridi-
cidad del Derecho poltico y que entiende que ste es el ordenamiento jurdico del Estado democrtico
aunque, paradjicamente, se situaba en la extrema derecha: Carlos Ruiz del Castillo.
9. De las pocas publicaciones con contenido municipal insertas en el Derecho poltico de los aos de
la dictadura se pueden sealar: Jorge de Esteban, Santiago Varela, Javier Garca Fernndez, Luis Lpez
Guerra y Jos Luis Garca Ruiz: Desarrollo poltico y Constitucin espaola, Ariel, Barcelona, 1973,
pgs. 354-361; Sebastin Martn-Retortillo: Presupuestos polticos del rgimen local, Revista de
Administracin Pblica, nm. 43, enero-abril 1964, pgs. 9-35; y Diego Sevilla Andrs: La funcin
poltica de la provincia, en la obra col. La provincia. Dimensiones histrica y poltica, Instituto de
Ciencias Sociales, Madrid, 1966, pgs. 159-169. Y desde la perspectiva sociolgica de las pseudo-elec-
ciones: Departament de Dret Politic de la Facultat de Dret de la Universitat Autnoma de Barcelona: Les
eleccions municipals Barcelona del 16 de octubre 1973. Assaig de sociologa electoral, Fundaci
Jaume Bofill, Barcelona, 1975; Antonio Elorza: Elecciones municipales en Madrid (1948-1970),
Revista del Instituto de Ciencias Sociales, nm. 19, 1972, pgs. 547-562; Fernando Garrido Falla:
Lmites constitucionales de la reforma de la Ley de Rgimen Local en materia de elecciones munici-
pales, Revista de Estudios de la Vida Local, nm. 169, enero-marzo 1971, pgs. 1-9; Diego Sevilla
Andrs: El derecho a ser proclamado candidato, Revista de Estudios de la Vida Local, nm. 169,
enero-marzo 1971, pgs. 155-164; Jordi Sol Tura: Elecciones municipales y estructura del poder pol-
tico en Espaa, Estudios de Ciencia Poltica y Sociologa. Homenaje al profesor Carlos Ollero,
Madrid, 1972, pgs. 785-799; y Jos Vidal-Beneyto: Elecciones municipales y referndum,
Cuadernos de Ciencias Sociales, nm. 1, pgs. 157-205.
209
materia y no slo unos principios generales o algn elemento estructural secunda-

rio o perifrico. Pero por qu la Administracin Local puede formar parte, o inte-
grar el contenido, del Derecho constitucional?
Hace muchos aos, en una monografa de similar finalidad10, me plante si

del tratamiento constitucional del Municipio se podan desprender principios
que permitieran hablar de una organizacin poltica y no slo administrativa. La
respuesta era afirmativa pues entenda que la autonoma, el sistema de fuentes y
la funcin de gobierno11 constituan principios definitorios de una organizacin
poltica. Esta organizacin se inserta en los rganos del Estado y su tratamiento
jurdico corresponde al Derecho constitucional en esos elementos primigenios si
bien su funcionamiento interno (como ocurre tambin en los rganos constitu-
cionales) se rige en parte por el Derecho administrativo. Y adems, en cuanto
entes capaces de desarrollar accin poltica, son cada vez ms el objeto de la
ciencia poltica, lo que en Espaa (no en los pases anglosajones ni en Francia)
es una relativa novedad12.
Y ello porque las Entidades que forman la Administracin Local

(Municipios, Islas, Provincias) son, adems de Administracin, rganos de
poder poltico democrticamente elegidos13 y con capacidad de establecer rela-
ciones jurdicas con otros rganos del Estado14. El poder poltico propio y no
10. Javier Garca Fernndez: La autonoma del Derecho poltico municipal. Fundamentos dogmti-
cos en la Constitucin espaola, en la obra col. Organizacin territorial del Estado (Administracin
Local), Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1985, vol. II, pgs. 1373-1424. Con el paso de los aos,
ya no sera tan rotundo en la insistencia de un Derecho poltico municipal autnomo. En primer lugar,
porque se ha asentado ya un Derecho constitucional que extrae su origen del Derecho poltico pero que
ya es una disciplina plenamente jurdica. Y en segundo lugar porque, como trato de establecer en el pre-
sente trabajo, en el Derecho constitucional hay un componente municipal relevante pero no es buen
enfoque epistemolgico segregar partes de una disciplina jurdica para convertirlas en ramas autnomas.
11. Sobre este tema, Javier Garca Fernndez: Autonoma municipal y accin de gobierno, en la
obra col. Informe sobre el Gobierno Local, Ministerio para las Administraciones Pblicas-Fundaci
Carles Pi i Sunyer dEstudis Autonmics i Locals, Madrid, 1992, pgs. 347-353.
12. El trabajo ms slido en lengua castellana de esta orientacin politolgica es el de Carlos Alba y
Francisco J. Vanaclocha (eds.): El sistema poltico local: un nuevo escenario de gobierno, Universidad
Carlos III de Madrid-Boletn Oficial del Estado, Madrid, 1997.
13. Vase Miguel Snchez Morn: La autonoma local. Antecedentes histricos y significado consti-
tucional, Civitas-Servicio de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense,
Madrid, 1990, pgs. 291-320. Igualmente, del mismo Miguel Snchez Morn, el captulo que con el ttu-
lo El sistema poltico local: frmulas de gobierno y participacin ciudadana publica en la obra col.
Informe sobre el Gobierno Local cit., pgs. 289-321.
14. La necesidad de que el Derecho constitucional supere la visin que sealan las tradicionales fun-
ciones del Estado y descienda a los niveles territoriales del poder est muy bien descrita por Harry
Calvert: An Introduction to British Constitutional Law, Financial Training, Londres, 1985, pgs. 43-44.
210
vicario (como ocurra en la dictadura) es la causa de que las Entidades Locales

se inserten en el Derecho constitucional pues esta disciplina, como dice Prez
Royo, tiene como funcin ofrecer un cauce al proceso de autodireccin poltica
de la sociedad15 siendo su contenido material las normas que reconocen y garan-
tizan los derechos individuales y las que organizan los poderes bsicos del
Estado16.
En definitiva, porque las Entidades Locales han sido configuradas en la

Constitucin como rganos del Estado con poder poltico (limitado pero aut-
nomo), y no como meros rganos administrativos dirigidos por el Gobierno, y,
asimismo, porque la formacin de aqullas se realiza conforme al principio
democrtico (y no al principio autocrtico), el rgimen jurdico que las discipli-
na es el Derecho constitucional sin perjuicio de que en su funcionamiento inter-
no y en muchas de sus relaciones jurdicas externas (pero no en todas) se apli-
que el Derecho administrativo como un sistema jurdico cerrado de mximos17.
Por eso la finalidad de este trabajo es examinar de qu manera, o a travs de

qu cauces, el Derecho local se va insertando en la estructura del Derecho cons-
titucional pues si logramos identificar el punto de insercin y lo despojamos de
tantas construcciones ilusorias que nada tienen que ver con el ordenamiento
espaol vigente, estaremos en mejores condiciones de aportar instrumentos
prcticos tanto al Poder Judicial como al legislador. Y estos cauces son, bsica-
mente, el sistema de fuentes y el principio de autonoma municipal. Por qu
stos y no otros como el Derecho electoral y la organizacin poltica local?.
Por dos motivos. En primer lugar porque el Tribunal Constitucional ha levan-

tado toda su nocin del rgimen local en el binomio autonoma + ley. Es muy
clara y representativa esta formulacin en una sentencia constitucional, la
46/1992, de 2 de abril, que compendia perfectamente una lnea jurisprudencial
iniciada en el mismo ao 1981:
... la autonoma local, tal y como se reconoce en los arts. 137 y 140 CE, goza
de una garanta institucional con un contenido mnimo que el Legislador debe
respetar; ms all de este contenido mnimo, la autonoma local es un concepto
15. Javier Prez Royo: Curso de Derecho Constitucional, Marcial Pons, Madrid, 1997, 4 ed. (hay eds.
posteriores), pgs. 52.
16. Luis Lpez Guerra: Introduccin al Derecho Constitucional, Tirant lo Blanch, Valencia, 1994,
pgs. 18-20.
17. Para la nocin de Derecho de mnimos y de mximos, vase Javier Prez Royo: op. cit., pgs. 53-54.
211
jurdico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones diversas,

vlidas en cuanto respeten esa garanta institucional18.
Parece por ello conveniente examinar en qu medida est acertado el Tribunal

Constitucional cuando ha erigido autonoma y ley como elementos esenciales de
la configuracin constitucional de la Administracin Local.
Y en segundo lugar porque, conceptualmente hablando, sistema de fuentes y

principio de autonoma son previos y son el presupuesto de la organizacin pol-
tica local que a su vez es presupuesto del sistema electoral. Puede decirse, en
definitiva, que el Derecho local se inserta en el Derecho constitucional confor-
me al siguiente esquema:
Constitucin Sistema de fuentes (ley) + Principio de autonoma

Rgimen electoral Organizacin y gobierno local
Hay que advertir, no obstante, que esta insercin no tiene todava reflejo en
los textos acadmicos. A diferencia de algunos manuales italianos19, o britni-
cos20, los textos acadmicos espaoles aun no han incorporado esa estructura
estatal bsica. Tena razn Joaqun Garca Morillo en uno de sus ltimos escri-
tos publicados al sealar el escassimo inters despertado por la regulacin cons-
titucional de los Entes locales entre los constitucionalistas, que l lo atribua al
papel secundario que stos han desempeado histricamente, a su dependencia
poltica, al protagonismo de las Comunidades Autnomas y, en fin, a la hetero-
geneidad de estas instituciones en el Derecho comparado21. Y desarrollando esta
18. STC 46/1992, de 2 de abril, Pleno, cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas frente un art-
culo de la Ley 4/1984, de 10 de febrero, de la Asamblea de Madrid, sobre Medidas de Disciplina
Urbanstica, Ponente: Lpez Guerra, FJ 2 (J.C., t. 32, pgs. 583-591).
19. Como por ejemplo Giuliano Amato y Augusto Barbera (a cura di): Manuale di diritto pubblico, Il
Mulino, Bolonia, 1986, pgs. 612-622; Carlo Lavagna: Istituzioni di diritto pubblico, UTET, Turn,
1986, reimp. de la 6 ed., pgs. 859-869; Alessandro Pizzorusso: Lecciones de Derecho Constitucional
(trad. J. Jimnez Campo), Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1984, vol. II, pgs. 135-142;
Giuseppe Ugo Rescigno: Corso di diritto pubblico, Zanichelli, Bolonia, 1982, 3 ed. pgs. 567-573; y
Giancarlo Rolla: Manuale di diritto pubblico, Giappichelli, Turn, 1998, 3 ed., pgs. 463-484.
20. Aunque hay muchos manuales britnicos que tratan conjuntamente el Derecho constitucional y el
Derecho administrativo, por lo que no se sabe muy bien si el Municipio forma parte de uno u otro, se
puede citar el relativamente reciente de Eric Barendt: An Introduction to Constitutional Law, Oxford
University Press, Oxford, 1998, pgs. 64-68.
21. Joaqun Garca Morillo: La configuracin constitucional de la autonoma local, Diputaci de
BarcelonaMarcial Pons, Madrid, 1998, pgs. 17-19. Conviene sealar que este trabajo, as como otro
anterior de Eliseo AJA (Configuracin constitucional de la autonoma municipal, en la obra col.
Informe sobre el gobierno local cit., pgs. 41-66) constituyen dos de las mejores aportaciones que se han
efectuado desde el Derecho constitucional al tema del rgimen local.
212
idea, otro autor, Jos Manuel Bandrs, aada: superar el estado de inercia
cientfica sobre la cuestin local exige tambin activar y movilizar el Derecho
constitucional local desde parmetros jurdicos y polticos que coadyuven a
comprender y formalizar una posicin institucional diferente de los poderes
locales en el Estado22.
2. Las entidades locales en los textos constitucionales
Antes de entrar a examinar la manera en qu sistema de fuentes locales y

principio de autonoma local se insertan en el Derecho constitucional conviene
recordar qu tratamiento tienen las organizaciones locales en los textos consti-
tucionales pues creo que ha sido precisamente el olvido o el desconocimiento de
la regulacin municipal en el constitucionalismo histrico, espaol y compara-
do, lo que ha dado lugar a tanta elucubracin doctrinal alejada de la prctica
municipal. Es cierto que aunque una Constitucin regule los elementos bsicos
de la estructura local del Estado ello no significa que estemos ante una materia
propia del Derecho constitucional pues lo relevante es que configure a las
Entidades del poder local como rganos territoriales del Estado, y no como una
instancia inferior y subordinada de la Administracin Pblica. Como esta mate-
ria dara para muchas pginas, y no sin sealar que desde hace muchos aos se
ha estudiado con aportaciones valiosas como la de Jornada de Pozas en 193023,
empecemos por sealar un ejemplo muy significativo cual es el de la primera
Constitucin francesa, la de 1791, que tiene inters no slo para conocer el tra-
tamiento de la materia en la primera Constitucin democrtica europea sino por
la interesante metodologa que refleja.
Sealemos previamente que el artculo 7 del Ttulo II de esta Constitucin

estableca:
La loi ne considre le mariage que comme contrat civil. - Le Pouvoir lgis-

latif tablira pour tous les habitants, sans distinction, le mode par lequel les
naissances, mariages et decs seront constats; et il dsignara les officiers
publics qui en recevront et conserveront les actes.
22. Jos Manuel Bandrs Snchez-Cruzat: Comunicacin, en Joaqun Garca Morillo: op. cit., pg. 80.
23. Luis Jordana de Pozas: El Municipio en las Constituciones europeas vigentes (Estudio preliminar
y textos constitucionales), Unin de Municipios Espaoles, Madrid, 1930. Y para la historia del consti-
tucionalismo espaol, Adolfo Posada: Evolucin legislativa del Rgimen Local en Espaa (1910),
Instituto de Estudios de Administracin Local, Madrid, 1982. Finalmente, conviene recordar del mismo
Posada El rgimen municipal de la ciudad moderna, Ed. Victoriano Surez, Madrid, 1936.
213
Tras lo cual, y a continuacin, en los artculos 8, 9 y 10 del mismo Ttulo se

regulaba:
* la existencia del Municipio, entendido como reunin de ciudadanos de las

ciudades y del campo;
* el derecho de los ciudadanos que componen cada Municipio a elegir a los

Oficiales Municipales;
* la funcin de estos Oficiales Municipales, consistente en gestionar los asun-

tos particulares del Municipio y en la posibilidad de encargarse, por delegacin,
de algunas funciones relativas al inters general del Estado;
* la reserva de Ley para las reglas que disciplinan las funciones de los
Oficiales Municipales tanto las propias del Municipio como las que le delegue
el Estado;
Adems, la Seccin II del Captulo IV del Ttulo III (De ladministration

intrieur) estableca la Administracin perifrica del Estado con la cual, a tra-
vs de los administradores de Departamento y de Distrito, se vena a delimitar el
alcance de las competencias del municipio.
Este tratamiento constitucional paralelo del matrimonio y del Registro Civil,

por un lado, y del Municipio, por otro, denota algunos fenmenos de inters que
se proyectan sobre el constitucionalismo europeo de los siglos XIX y XX. Desde
el primer constitucionalismo encontramos en los textos constitucionales mate-
rias muy alejadas del contenido propio de una Constitucin: en el caso francs
de 1791 el matrimonio y el Registro Civil, es decir, las prescripciones legal-
constitucionales que no son fundamentales como deca, con su peculiar visin de
la Constitucin, Carl Schmitt24. El Municipio y su regulacin en la Constitucin
de 1791 entraran en esta categora?. Todo lo contrario. Sin entrar en contenidos
concretos, esta Constitucin inserta al Municipio en la estructura de poder del
Estado y ello aun cuando se site sistemticamente al margen del Ttulo III
(Des pouvoirs publics). Y coloca al Municipio en esa estructura de poder del
Estado por varios motivos:
* por el carcter electivo, es decir poltico, de los Oficiales Municipales que

lo gestionan;
24. Carl Schmitt: Teora de la Constitucin (trad. F. Ayala), Alianza Ed., Madrid, 1982, pgs. 37-38.
214
* por la naturaleza poltico-asociativa de la entidad territorial resultante;
* por la posibilidad de asumir fonctions rlatives lintert gnral de lEtat;
* por la conexin simtrica con la Administracin perifrica de los

Departamentos y Distritos que se integran en el Poder Ejecutivo.
Este primer diseo de la Monarqua constitucional no fue un mero ejercicio

de redaccin normativa. Precedido por los Decretos de 14 y 22 de diciembre de
1789 (en los que se encuentran todos los elementos que reproduce luego la
Constitucin), el Municipio fue desde esa fecha, y hasta el advenimiento de
Napolen, el centro de la vida poltica local e incluso se celebraron elecciones
municipales en febrero y marzo de 1790 creando una dinmica poltica rica y,
lgicamente, sedienta de autonoma25. Si el Municipio se viene a insertar en la
Constitucin con ese alcance poltico es a causa de una construccin doctrinal
coetnea a la revolucin francesa (en su fase girondina) que sirve de arquitrabe
de toda la columna orgnico-territorial del nuevo Estado (incluso con los jaco-
binos) y que viene a combinar uniformismo y descentralizacin26. Nos referimos
a la nocin de poder municipal.
La nocin de poder municipal experimenta, desde la revolucin, una

evolucin muy significativa. En sus orgenes, como seal Garca de Enterra,
esta nocin se configura (con cierta influencia de la Mmoire sur les municipa-
lits de Turgot de 1775) como un poder domstico o particular que no va a com-
petir con el poder poltico que se expresaba a travs de la voluntad general27.
Posteriormente, ya con la Restauracin y de vuelta del modelo centralizador de
Napolen, Constant introduce un giro muy importante al elaborar la doctrina del
poder municipal28 en donde, libre de la dogmtica russoniana de la voluntad
25. Jacques Godechot: Les institutions de la France sous la Rvolution et lEmpire, Presses
Universitaires de France, Pars, 1968, 2 ed., pgs. 108-112.
26. Luciano Vandelli: El Poder Local. Su origen en la Francia revolucionaria y su futuro en la Europa
de las regiones (trad. P. Menndez Garca y J. Suay Rincn), Instituto Nacional de Administracin
Pblica, Madrid, 1990, pgs. 58-67.
27. Eduardo Garca de Enterra: Turgot y los orgenes del municipalismo moderno y La configu-
racin del rgimen municipal francs de la Revolucin a la Restauracin, recogidos en su Revolucin
francesa y Administracin contempornea y la formacin del sistema municipal francs contempor-
neo, Taurus, Madrid, 1981, pgs. 71-105 y 107-130.
28. Benjamin Constant: Principes de poltique (1815), cap. XII (la traduccin ms reciente es la de
M. L. Snchez Meja que la incluye en los Escritos polticos, Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, 1989); y Cours de politique constitutionnelle (1818-1819), cap. XVIII (existe una traduccin de
M. A. Lpez, Imprenta de la Compaa, Madrid, 1820).
215
general, configura el Municipio como un poder del Estado, autnomo dentro de

una estructura federal. El planteamiento de Constant abre una senda por la que
entran los doctrinarios a partir de Du pouvoir municipal et de la police intrieur
des communes de Henrion de Pansey29 y de Les communes et de laristocratie de
Barante30 en donde el Municipio se concibe como un ncleo de poder autnomo
a fin de evitar el eventual control poltico del Parlamento. Esta disociacin de
dos poderes (el parlamentario y el municipal) vena as a expresar el pacto pol-
tico-social de la Restauracin en donde el Parlamento era la expresin institu-
cional de la burguesa y el Municipio institucionalizaba el poder de la aristocra-
cia agraria31.
Cierto que esta concepcin no tendr reflejo en las Cartas constitucionales de

1814 y de 1830 pero la politizacin de la Administracin municipal (aceptando
incluso ese alcance domstico o particular que vio Garca de Enterra) es evi-
dente. Y lo mismo puede decirse de Espaa a partir de la Constitucin de 1812
si bien, como ocurre tambin en Francia, el antecedente del modelo gaditano
est en la reforma municipal de Carlos III que se instrument a travs del Auto
acordado de 5 de mayo de 176632.
Lo determinante es que una concepcin del Municipio como ente poltico

(por el carcter electivo de los Oficiales Municipales), que es la que est pre-
sente, en clave descentralizadora, en los Decretos de 1789, conduce de forma
natural a su regulacin constitucional como rgano estatal. Y, como ocurre en
Espaa a partir de la dcada de los treinta del siglo XIX, el poder poltico que el
Municipio puede contraponer al Estado, esto es, al Ejecutivo dual y al
Parlamento, exige una regulacin constitucional muy precisa en donde deben
quedar fijadas las siguientes cuestiones:
* el grado de democracia de la Corporacin en su conjunto (sufragio univer-

sal o censitario y, en este ltimo caso, la extensin del cuerpo electoral);
29. Pierre-Paul-Nicolas Henrion de Pansey: Del poder municipal y de la polica interior de los mun-
cipios (1820) (trad. J. Garca Fernndez), Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1990.
30. M. de Barante: Des communes et de laristocratie, Librairie Franaise de Ladvocat, Pars, 1821.
31. Javier Garca Fernndez: El origen del municipio constitucional, Instituto de Estudios de
Administracin Local, Madrid, 1983, pgs.105-121, as como Henrion de Pansey, municipalista doc-
trinario, Revista de Estudios Polticos, nm. 68, abril-junio, 1990, pgs. 321-341.
32. Javier Garca Fernndez: El origen del municipio constitucional... cit., pgs. 170-190, as como
El municipio en los orgenes del constitucionalismo espaol. Notas sobre la gnesis de la organizacin
municipal a travs de tres modelos constitucionales en las Actas del II Seminario de Historia de la
Administracin, El Municipio Constitucional, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid,
en prensa.
216
* el nivel de legitimidad democrtica del Presidente de la Corporacin o del

Alcalde (eleccin indirecta, directa o designacin por el Gobierno);
* el alcance de la tutela ejercitable por el Gobierno, que est normalmente

en relacin con las competencias del Estado que el municipio asume por dele-
gacin.
Por ver dos ejemplos del constitucionalismo histrico espaol, comparemos

los artculos 70 y 71 de la Constitucin de 1837 con los artculos 73 y 74 de la
de 1845 o, en similares trminos, los artculos 83 y 84 del texto constitucional
de 1876 con el artculo 9 del de 1931. Todos estos preceptos dan respuesta a
dichas cuestiones con alcance muy diferente pero en todo caso igualmente pol-
tico porque parten de la idea del Municipio como rgano poltico que puede ocu-
par una posicin incluso enfrentada al Poder Ejecutivo33. Por el contrario, en
regmenes autoritarios los textos pseudo-constitucionales sitan al Municipio en
el escaln inferior de la Administracin estatal sin electividad democrtica y con
una maraa de controles de oportunidad que suele ejercitar el representante de
la Administracin perifrica (artculo 46 de la Ley Orgnica del Estado de 1967
y artculo 127 de la Constitucin portuguesa de 1933).
En conclusin, cuando se atribuye al Municipio la naturaleza de rgano pol-

tico inserto en la estructura de poder del Estado con carcter democrtico-elec-
tivo y ms o menos autnomo (lo que tiene siempre reflejo en la Constitucin),
esta regulacin se inserta en el Derecho constitucional34. En regmenes autorita-
rios, por el contrario, donde el Municipio se sita en la escala jerrquica de la
Administracin del Estado y donde sus cargos dirigentes no se eligen conforme
al sufragio universal, el Derecho que disciplina al Municipio es solamente una
parte especial del Derecho administrativo.
33. Vase, para los diferentes modelos poltico-municipales, Javier Garca Fernndez: Historia y pre-
sente de la realidad municipal en Espaa, en el vol. col. Manual de formacin municipal. Centre
dEstudis Urbanistics, Municipals i Territorials, Barcelona, 1979. pgs. 7-40.
34. Como recuerda Antonio Fanlo Loras (Fundamentos constitucionales de la autonoma local,
Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1990, pgs. 239-240), el Anteproyecto que haba elabora-
do la Ponencia constitucional inclua a la Administracin Local en el Ttulo dedicado al Gobierno y a
la Administracin, pero esa redaccin no era ms que un gesto inercial del ordenamiento de la dictadu-
ra. Ms complejidad presentan algunos ordenamientos federales, como el alemn (artculo 28 de la Ley
Fundamental) donde la insercin del Municipio en los Estados federados plantea la duda de si se trata
de una rama local de la Administracin de stos [vase al respecto el muy completo trabajo de Jos
Esteve Pardo: Organizacin supramunicipal y sistema de articulacin entre Administracin autonmi-
ca y orden local (La experiencia de la RFA. Bases y perspectivas en Espaa), Diputaci de Barcelona
Civitas, Madrid, 1991, pgs. 139-151 y 167-171] .
217
Es obvio que los artculos 137 y 140 a 142 de la Constitucin responden a ese
modelo que hace de las Entidades Locales unos rganos polticos insertos en la
estructura de poder del Estado:
* los Municipios y las Provincias son, junto a las Comunidades Autnomas,

la base organizativo-territorial del Estado ex artculo 137;
* unos y otras disfrutan de autonoma para la gestin de sus intereses ex art-

culo 137;
* los Ayuntamientos y las Diputaciones Provinciales ejercen no slo la admi-

nistracin sino el gobierno de los municipios y de las provincias ex artculos 140
y 141.2;
* los Concejales y los Alcaldes se eligen democrticamente si bien estos lti-

mos pueden ser elegidos por sufragio indirecto por los Concejales ex artculo 140;
* como apoyo a la autonoma municipal y provincial, las Haciendas Locales

han de disponer de medios suficientes ex artculo 142.
No vamos a entrar en ms pormenores acerca de todos estos principios que

por ahora nos sirven para fundamentar la idea de que una Administracin Local
democrtica y autnoma, a diferencia de la que es propia de los regmenes auto-
ritarios, extrae su rgimen jurdico bsico de la Constitucin y que esta regula-
cin constitucional forma parte, juegos de palabras aparte, del Derecho consti-
tucional.
3. El sistema de fuentes de las entidades locales
Actualmente parece evidente que el sistema de fuentes en un determinado

ordenamiento es materia propia del Derecho constitucional pues es la
Constitucin (normalmente con bastante asistematicidad35) y ya no el Cdigo
Civil, la que viene a establecer ese sistema de fuentes y porque, adems, ste trae
causa de la forma de Estado y de la forma de gobierno36. Se trata de una cuestin
35. Salvo excepciones como la reciente Constitucin polaca de 1997 que dedica expresamente un
Ttulo, el III, al sistema de fuentes del Derecho.
36. Vase, por ejemplo, Alessandro Pizzorusso: Sistema delle fonti e forma di Stato e di governo,
Quaderni costituzionali, ao 6, nm. 2, agosto 1986, pgs. 217-235.
218
aceptada pacficamente en la doctrina italiana o espaola (no as en la francesa

todava lastrada por el sociologismo duvergeriano) pero no siempre dogmtica-
mente fundada: examnese por ejemplo el volumen correspondiente de las
Lezioni de Crisafulli37 que se inician con un captulo, por otra parte brillante y
profundo como todos los de su autor, donde la dogmtica se construye ms sobre
las Disposiciones Preliminares del Cdigo Civil y de otros textos legislativos que
sobre la Constitucin. Por el contrario, el volumen dedicado a las fuentes del
Manuale de Zagrebelsky da un paso significativo al fundamentar el sistema de
fuentes en la Constitucin material que es a su vez una fuente legtima en cuan-
to proviene del exterior del orden formal de fuentes38. Y en trminos todava
mucho ms rotundos se expresa Paladin quien, tras sealar que los constitucio-
nalistas han acabado monopolizando los estudios sobre todo el sistema de actos
y hechos normativos, explica este fenmeno por il fatto incontestabile che la
disciplina delle fonti normative si colloca al crocevia dellodierno diritto costi-
tuzionale39. En cambio, la doctrina espaola, desde sus inicios tras 1978, asu-
mi la necesidad de llevar al Derecho constitucional todo el estudio del sistema
de fuentes porque ste ha sido diseado en la Constitucin40.
El sistema de fuentes que producen las Entidades Locales41 ha de integrarse

pues en el estudio del sistema general de fuentes ya que suscita los suficientes
problemas (creo que no resueltos adecuadamente) como para exigir una res-
puesta que slo puede dar el Derecho constitucional. En pocas palabras, estos
problemas se compendian en tres: a) qu rgano del Estado puede establecer el
sistema de fuentes del Derecho local; b) qu posicin ocupan las fuentes produ-
cidas por las Entidades Locales y cmo se relacionan con las de su mismo rango
producidas por el Estado o por las Comunidades Autnomas; c) en qu medida
las peculiaridades que expresan los puntos anteriores conducen a hablar de un
ordenamiento propio de las Entidades Locales.
La primera cuestin no afecta en puridad al sistema de fuentes municipales

sino al alcance de la propia Constitucin y a la funcin que a este respecto,
37. Vezio Crisafulli: Lezioni di diritto costituzionali, Cedam, Padua, 1984, 5 ed., vol. II.1, pgs. 1-19.
38. Gustavo Zagrebelsky: Manuale di dirtto costituzionale, UTET, Turn,1987, vol. I, pgs. 20-28.
39. Livio Paladn: Le fonti del diritto italiano, Il Mulino, Bolonia, 1996, pg. 7.
40. Javier Prez Royo: Las fuentes del Derecho, Tecnos, Madrid, 1984, pgs. 13-24; Ignacio de Otto:
Derecho constitucional. Sistema de fuentes, Ariel, Barcelona, 1987, pg. 22; Francisco Balaguer:
Fuentes del Derecho, Tecnos, Madrid, 1991, t. I, pgs. 19-30.
41. Es decir, las normas de produccin. No entramos en este apartado en las normas sobre la produc-
cin del Derecho local que la Constitucin distribuye (Estado/Comunidades Autnomas;
Ley/Reglamento) y que corresponde a la regulacin constitucional general del rgimen local.
219
desempea la Ley42. Detrs de ese poder normativo heternomo que la Ley repre-
senta est latiendo en realidad otro problema constitucional ms importante que es
el quantum que puede regular la Ley para desarrollar la Constitucin y en qu
medida la Ley est vinculada a un concepto jurdico indeterminado como la auto-
noma municipal. En definitiva, como seala Morell Ocaa, de qu manera la
Constitucin impone un contenido normativo a la Ley para que delimite el mbi-
to de la autonoma local que lleva implcita la aptitud de las Entidades Locales para
crear Derecho43. Las soluciones tcnicas pueden ser diversas pero en todo caso la
correccin de stas y el alcance de la funcin reguladora de la Ley es una cuestin
propia del Derecho constitucional que los constitucionalistas debemos resolver. Y
este tema viene a enlazar, obviamente, con los viejos artculos 5 y 20 de la Ley
7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen Local (Ley de Bases
del Rgimen Local en adelante) cuya primera redaccin fue declarada inconstitu-
cional por la sentencia 214/|989, de 21 de diciembre44. Si se recuerda el ncleo del
razonamiento de dicha sentencia acerca de la prohibicin al legislador de interpre-
tar la Constitucin45 (pues no lleg a entrar en los problemas sustantivos que sus-
citaba), se puede ver que lo que est latiendo es el referido quantum que la
Constitucin otorga al legislador a la hora de desarrollar un precepto como es su
artculo 140. Por otra parte, este tema enlaza muy derechamente con el de la auto-
noma local pues, como veremos ms abajo, se ha planteado con mucha intensidad
si esta nocin, por su carcter indeterminado, necesita o no a la Ley para hacer
efectivo su pleno contenido constitucional46 o incluso si es la Ley, antes que la
Constitucin, la que fija in totum el rgimen de la autonoma local.
42. El trabajo ms completo sobre esta materia es el de Luis Morell Ocaa: op. cit., pgs. 135-224.
43. Ibidem, pg. 171.
44. STC 214/1989, de 21 de diciembre, Pleno, recursos de inconstitucionalidad acumulados contra
determinados preceptos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen Local,
Ponente: de los Mozos y de los Mozos (J.C., t. 25, pgs. 736-833).
45. Sobre esta materia vanse: Francisco Sosa Wagner: op. cit., pgs. 45-48; y Jos Luis Rivero Ysern:
op. cit., pgs. 85-87 (con toda la bibliografa existente sobre la sentencia y sus efectos).
46. Vase la Exposicin de Motivos de la Reforma del Reglamento del Senado de 17 de octubre de
2000 destinada a crear una Comisin Permanente no Legislativa de las Entidades Locales, en donde se
afirma: se puso de manifiesto que, en relacin con la Administracin Local, es el legislador ordinario,
estatal o autonmico, el que define el mbito de sus competencias. Y anteriormente, la STC 213/1988,
de 11 de noviembre (recurso de inconstitucionalidad contra varios artculos de la Ley 3/1984, de 9 de
enero, del Parlamento de Catalua, sobre medidas de adecuacin del Ordenamiento Urbanstico de
Catalua, Ponente: Latorre Segura, FJ 3 [J.C., t. 22, pgs. 539-548]), afirma: ...no se garantizara el
nivel mnimo de autonoma local establecido por el legislador estatal.... Adems, la STC 259/1988, de
22 de diciembre (impugnacin ex Ttulo V LOTC de algunos artculos del Decreto 146/1984, de 10 de
abril, del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Catalua, de desarrollo de la Ley 3/1984, Ponente:
Begu Cantn, FJ 2 [J.C., t. 22, pgs. 1080-1085]), vuelve a reiterar la misma expresin de la STC
213/1988.
220
La segunda cuestin, relativa a la posicin que ocupan las fuentes producidas

por las Entidades Locales y a cmo se relacionan con las de su mismo rango pro-
ducidas por el Estado o por las Comunidades Autnomas, nos sita, en primer
lugar, ante un problema mucho ms hondo, bien descrito por la doctrina italia-
na, cual es el alcance jurdico de la autonoma poltica que el Estado, a travs de
la Constitucin, reconoce a las colectividades infraestatales, que veremos a con-
tinuacin. En este punto, sin embargo, nos centraremos en otra cuestin mucho
ms concreta cual es la relacin Reglamento estatal/autonmico y Reglamento
local y ello porque, como seal Garca Morillo, la consecuencia ms relevante
de la subordinacin de la autonoma local a la Ley, y no a la Constitucin, es la
indisponibilidad normativa superior a la Ley por parte de las Entidades Locales47.
En el Estado autoritario no cabe otra respuesta que la subordinacin pues la Ley
(y no la Constitucin) es la nica norma que atribuye potestad normativa y la
norma local siempre es residual48, por lo que difcilmente puede situarse en el
mismo plano jerrquico que el Reglamento ejecutivo o independiente. Por el
contrario, en el Estado democrtico, la cuestin adquiere mucho mayor comple-
jidad porque conecta adems con la propia posicin del Reglamento que emana
de un rgano dotado de tanta legitimidad democrtica como es el Gobierno por
lo que su relacin con la Ley no puede concebirse como en los ordenamientos
fundados en el Principio Monrquico49. En esta materia, ha sido Luciano Parejo
quien ha planteado soluciones con carcter ms innovador50 al apuntar que, a
diferencia de la relacin que vincula al Reglamento del Gobierno con la Ley, el
Reglamento local tiene a la Ley como lmite negativo por lo que la relacin de
ste con el gubernamental se basa ms en una relacin de competencia que de
subordinacin jerrquica pues las Entidades Locales poseen una legitimacin
democrtica directa de la que carecen los Reglamentos del Gobierno. La cons-
truccin es atractiva y personalmente me parece adecuada pero no deja de pre-
sentar algn problema pues sita al Gobierno en una posicin poltica residual51
que casa mal con su funcin constitucional de direccin poltica (lo que a su vez
47. Joaqun Garca Morillo: op. cit., pg. 31.
48. Luis Morell Ocaa: op. cit., pg. 168.
49. Vase Ignacio de Otto: op. cit., pgs. 233-235: Jos Mara Bao Len: Los lmites constituciona-
les de la potestad reglamentaria (remisin normativa y reglamento independiente en la Constitucin de
1978), Civitas-Servicio de Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense,
Madrid, 1991, pgs. 163-224.
50. Luciano Parejo: Derecho bsico cit., pgs. 124-132, as como en La potestad normativa local,
Marcial Pons-Diputaci de Barcelona, Madrid, 1998, in totum; igualmente Carles Pareja I Lozano:
Autonoma y potestad normativa de las Corporaciones Locales, Revista de Administracin Pblica,
nm. 138, septiembre-diciembre 1995, pgs. 107-142. Sintetiza bien esta cuestin Luis Rivero Ysern:
op. cit., pgs. 88-89.
51. Sobre la posicin supletoria que a lo sumo le resta al Gobierno, vase Luis Morell Ocaa: op. cit.,
pg. 178.
221
enlaza con el tema de la subsidiaridad). Y a ello se agrega el tema de la posicin

que ocupaba el Reglamento local de organizacin sobre la Ley autonmica en
los antiguos artculos 5 y 20 de la Ley de Bases del Rgimen Local que ofreca
una solucin audaz que hubiera merecido un pronunciamiento del Tribunal
Constitucional52 mxime cuando, anteriormente, en el tema de la relacin
Reglamento estatal/Reglamento autonmico haba mantenido una posicin pro-
bablemente poco fundamentada (o, lo que es lo mismo, slo fundada en nocio-
nes muy anticuadas53). Claro que ms rotundo ha sido, en Italia, Livio Paladin54
quien considera que la atribucin de autonoma a los Municipios y Provincias
por parte de la Constitucin italiana conduce a considerar que los Reglamentos
gubernamentales estn excluidos de estos mbitos salvo que las Leyes atribuyan
competencias concurrentes. Se podra hablar, segn Paladin, de una reserva de
Reglamento local. Muy interesante es asimismo la posicin de Pietro Virga55
para quien el Estatuto municipal es una norma subprimaria, subordinada a la Ley
pero en posicin supraordenada a los Reglamentos municipales. En definitiva,
como puede verse, estamos en un campo complejo y extenso que incita a traba-
jar a los constitucionalistas.
En tercer y ltimo lugar, el tema de las fuentes autnomas del Derecho local
plantea tambin en qu medida sus peculiaridades permiten hablar de un orde-
namiento propio de las Entidades Locales. La sentencia 4/1981, de 2 de febre-
ro56, como es sabido, seal que la autonoma local es cualitativamente diferen-
te de la autonoma poltica de las Comunidades Autnomas pero este
razonamiento es ms voluntarista que descriptivo salvo que se entienda lo pol-
tico como una cualidad que conlleva necesariamente la existencia de un
Parlamento y un Gobierno. Pero las concepciones pluralistas del Estado, a cuya
formulacin tanto contribuy Giannini57, avalaran la impresin de que la preci-
52. Vase Francisco Sosa Wagner: op. cit., pgs. 47-48. Acerca de la poca afortunada redaccin del
artculo 20 que ha aportado la Ley 11/1999, de 21 de abril, vase Luis Rivero Ysern: op. cit., pg. 87.
53. En la STC 179/1985, de 19 de diciembre, Pleno, recursos de inconstitucionalidad acumulados
contra diversos preceptos de la Ley 24/1983, de 21 de diciembre, de Medidas Urgentes de Saneamiento
y Regulacin de las Haciendas Locales, Ponente: Rubio Llorente, (J.C., t. 13, pgs. 572-592). Esta sen-
tencia ha sido comentada por Luciano Parejo en Derecho bsico cit., pgs. 126-128.
54. Livio Paladin: op. cit., pgs. 362-363.
55. Pietro Virga: Diritto amministrativo, vol. 3: Amministrazione locale, Giuffr, Milano, 1994, 2 ed.,
pgs. 20-23.
56. STC 4/1981, de 2 de febrero, Pleno, rec. de inconstitucionalidad contra diversos preceptos del Texto
Articulado y Refundido de las Leyes de Bases de Rgimen Local de 17 de julio de 1945 y de 3 de diciem-
bre de 1953 y legislacin concordante, Ponente: Gmez-Ferrer Morant (J.C., t. 1, pgs. 31-61).
57. Massimo Severo Giannini: Derecho administrativo (trad. L. Ortega), Ministerio para las
Administraciones Pblicas, Madrid, 1991, vol. I, pgs. 125-127; del mismo Il pubblico potere. Stati e
amministrazioni pubbliche, Il Mulino, Bolonia, 1986, pgs. 87-92.
222
sa proclamacin constitucional de la autonoma local debe conducir a un orde-

namiento que en realidad agrupa a los miles de ordenamientos locales en donde
se producen normas que permiten ejercitar las competencias que la Constitucin
proclama y la Ley delimita pero no inventa. El tema tiene evidente inters para
el Derecho constitucional pues es la Constitucin, cada Constitucin, la que ha
de establecer los criterios de articulacin de ese ordenamiento plural con el del
Estado.
Como puede observarse, sin haber intentado siquiera profundizar en estas

materias, el campo al que est llamado el Derecho constitucional respecto al sis-
tema local de fuentes es extenso y complejo y adems prcticamente virgen para
los constitucionalistas. Y ello porque abre el campo real a la delimitacin nor-
mativa del principio de autonoma local.
4. El contenido realmente constitucional de la autonoma local, especial-

mente municipal
Las tempranas sentencias 4/1981, de 2 de febrero58, y 32/1981, de 28 de

julio59, permitieron afrontar rpidamente el tratamiento dogmtico de la autono-
ma local con algunos criterios que luego han marcado toda la construccin pos-
terior. Pero antes de entrar en las cuestiones precisas de Derecho constitucional
que se suscitan querra hacer una advertencia: no es arbitrario que trate el prin-
58. STC 4/1981, de 2 de febrero, cit.

59. STC 32/1981, de 28 de julio, Pleno, recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 6/1980, de 17
de diciembre, del Parlamento de Catalua, de Transferencia Urgente y Plena de las Diputaciones
Catalanas a la Generalidad, Ponentes: Rubio Llorente, Gmez-Ferrer Morant y Escudero del Corral
(J.C., t. 2, pgs. 227-243). Reiteran el argumento bsico de esta sentencia: STC 76/1988, de 26 de abril,
Pleno, recurso de inconstitucionalidad frente a varios artculos de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre,
del Parlamento Vasco, sobre relaciones entre las Instituciones comunes de la Comunidad Autnoma y
los rganos forales de sus Territorios Histricos, Ponente: Lpez Guerra, FJ 4 (J.C., t. 20, pgs. 903-
932); STC 170/1989, de 19 de octubre, cit., FJ 9; STC 33/1993, de 1 de febrero, Pleno, recurso de
inconstitucionalidad contra un art. de la Ley 6/1989, de 25 de mayo, del Parlamento de Catalua, de
reforma de la Ley 15/1985, de 1 de julio, de regulacin de las Cajas de Ahorro, y conflicto positivo de
competencia planteado frente al Decreto 190/1989, de 1 de agosto, del Consejo Ejecutivo de la
Generalidad de Catalua, Ponente: Rodrguez-Piero, FJ 3 (J.C., t. 35, pgs. 327-335); STC 109/1998,
de 21 de mayo, Pleno, cuestiones de inconstitucionalidad acumuladas promovidas contra varios de la
Ley 5/1987, de 4 de abril, del Parlamento de Catalua, del Rgimen provisional de las Competencias de
las Diputaciones Provinciales, y de la Ley 23/1987, de 23 de diciembre, del Parlamento de Catalua,
sobre el Plan nico de Obras y Servicios de Catalua, Ponente: Garca Manzano, FJ 2 (J.C., t. 51, pgs.
134-188); y STC 204/2002, de 31 de octubre, Pleno, recurso de inconstitucionalidad contra varios art-
culos de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del orden Social,
Ponente: Conde Martn de Hijas, FJ 13 (B.O.E., nm. 278, de 20 de noviembre de 2002).
223
cipio de la autonoma local en segundo lugar despus del sistema de fuentes, y

no en el primero, cuando precisamente muchos autores sitan este principio
como ncleo fundamental del tratamiento constitucional de las Entidades
Locales. En el coloquio celebrado con ocasin del trabajo de Garca Morillo
sobre la configuracin constitucional de la autonoma el Magistrado Bandrs
Snchez-Cruzat afirm lo siguiente:
Quiz, paradjicamente, en la idea de consagracin del principio de autono-

ma local como un totum, en una visin absolutista, con carcter excluyente, para
significar la posicin constitucional de los entes locales en menosprecio de otros
principios y valores que informan el rgimen local, se encuentre la debilidad del
propio principio jurdico para servir de referente obligado en la solucin de los
conflictos institucionales que suscitan los poderes locales60,
aadiendo a continuacin:
Los gobiernos locales son constituidos y garantizados por la Constitucin,

por lo que la ley es un instrumento subalterno en la configuracin de su estatu-
to. El principio de autonoma local s que es objeto directo de concretizacin por
el legislador ordinario y por el legislador comunitario61.
Y en tan breves palabras se ha hecho una de las mejores aportaciones a los

problemas constitucionales del Derecho local.
Por poner un ejemplo similar: cuando evocamos la posicin jurdica de las

Comunidades Autnomas, ms concretamente su regulacin constitucional, el
principio autonmico se nos aparece como un presupuesto dogmtico incuestio-
nable pero la regulacin constitucional de las Comunidades Autnomas se des-
liza de inmediato a travs de otras varias instituciones: el Derecho transitorio de
su creacin ex artculos 143, 144, 146, 151 y Disposiciones Transitorias Primera
a Sexta; su organizacin institucional ex artculos 147.2 y 152.1; su sistema de
fuentes ex artculos 146, 147 y 152; sus competencias ex artculos 148 y 149; y
los principios de su autonoma financiera ex artculos 156 y 157. Todos estos
preceptos constitucionales contienen remisiones normativas muy amplias para
su aplicacin, remisiones que han de trabajar a partir de un concepto relativa-
mente determinado de autonoma, pero a nadie se le ocurrira pensar que el pro-
60. Jos Manuel Bandrs Snchez-Cruzat: Comunicacin cit., pg. 85.

61. Ibidem.
224
blema dogmtico central del sistema autonmico es la configuracin del princi-

pio de autonoma porque ste (aun siendo necesaria su configuracin doctrinal y
jurisprudencial como gua necesaria para el legislador de todas las clases) es el
presupuesto del que se parte.
En el mbito local ocurre curiosamente lo contrario. Las mejores aportacio-

nes al Derecho local postconstitucional se han realizado probablemente a partir
de la nocin de autonoma, con monografas realmente valiosas62, pero como el
principio (como cualquier otro principio constitucional) necesita cierta concre-
cin positiva so pena de caer en la especulacin irreal, al final los cultivadores
de esa delicada flor han de rodearla de otras plantas menos delicadas: las com-
petencias, los controles y hasta los procedimientos. Algo as sera impensable en
el Derecho autonmico: evidentemente que las competencias de las
Comunidades Autnomas traen causa del principio de autonoma pero a nadie se
le ocurrira reconstruir dogmticamente el principio de autonoma de las nacio-
nalidades y regiones prolongando esa reconstruccin hasta las competencias o
hasta los controles del Tribunal Constitucional o de la jurisdiccin ordinaria.
Esta comparacin puede ayudar a entender la posicin de la autonoma local en
la economa general del rgimen constitucional de las Entidades Locales.
La posicin central que ocupa el principio de autonoma local en detrimento

de otros principios a los que ahora aludiremos comporta una visin meramente
administrativa del rgimen local. No quiero decir con ello que sea sa la visin
que se desprende de los administrativistas o, en trminos menos subjetivos, del
Derecho administrativo. Todo lo contrario. Es una visin ms propia del Derecho
constitucional o (volviendo a subjetivizar) de los constitucionalistas que hasta
ahora han rehuido eso que se llamaba la Administracin Local. Desde la nocin
de Entidad Local que ha configurado la Constitucin hay que sealar, por el con-
trario, que el principio de autonoma local tiene naturaleza claramente subordi-
nada al principio democrtico que sustenta la organizacin local. Sin la repre-
sentatividad democrtica de los Ayuntamientos, de las Diputaciones
62. Miguel Snchez Morn: La autonoma local cit.; Antonio Fanlo Loras (Fundamentos constitu-
cionales cit.; Luciano Parejo: Derecho bsico cit., pgs. 91-173; Francisco Sosa Wagner: La auto-
noma local en la Constitucin, en la obra col. Estudios sobre la Constitucin Espaola. Homenaje al
Profesor Eduardo Garca de Enterra, Civitas, Madrid, 19991, t. IV, pgs. 3185-3225; Gloria Alarcn
Garca: Autonoma municipal, autonoma financiera, Civitas Direccin General de Administracin
Local de la Regin de Murcia Caja de Ahorros de Murcia, Madrid, 1995; Almudena Marazuela: El
principio de autonoma local en el ordenamiento espaol, en Jaime Rodrguez-Arana (dir.): La
Administracin Pblica espaola, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 2002, pgs.
341-393.
225
Provinciales, y de los Cabildos y Consejos Insulares, la autonoma local no sera

ms que descentralizacin o desconcentracin pero no autogobierno autnomo63.
Aunque este aserto requiere dos matizaciones. En primer lugar, como recuerda
Aguiar de Luque citando a Kelsen, la descentralizacin es compatible tanto con
la democracia como con la autocracia64 pero la autocracia es incompatible con el
principio de autogobierno. Y en segundo lugar, es cierto que, como ensea el
ordenamiento francs, puede haber entidades territoriales democrticas y esca-
samente autnomas. Pero en Francia a nadie se le ocurre hablar de autonoma
local (y aun municipal) pues el artculo 72 de su Constitucin contiene las sufi-
cientes cautelas para disuadir a los hipotticos defensores de este principio65.
En definitiva, si la Constitucin, en los artculos 137 y 140, establece el prin-

cipio de autonoma local es porque ste trae causa del principio democrtico que
emerge igualmente en ambos preceptos as como en el 141.2. Es ms, en trmi-
nos conceptuales, desde una construccin dogmtica coherente, este artculo
141.2 (El gobierno y la administracin autnoma de las provincias) es ms
preciso que los otros dos antecitados porque conecta la nocin de autonoma con
la funcin de gobierno de la Entidad Local66. Lo que justifica que los Entes loca-
les gestionen sus intereses no es la bsqueda de una tcnica de gestin burocr-
tica ms eficaz (principio-tcnica constitucionalizado para la organizacin admi-
nistrativa) sino el principio democrtico en virtud del cual se organizan: porque
son organizaciones democrticas y representativas, su radio de accin exterior
(en el sentido que Nawiasky utiliza esta nocin para los rganos de la persona
jurdica67) no puede conducirles a establecer relaciones jurdicas de jerarqua
sino de autarqua con el Gobierno (y con la Administracin que ste dirige). O,
como ha escrito Morell Ocaa, la autonoma otorga a las Entidades Locales una
posicin que rebasa la de mera Administracin Pblica68. En definitiva, sin el
principio democrtico, el principio de autonoma sera una entelequia pues inclu-
63. Sobre la diferencia entre la autonoma local y la descentralizacin funcional, vase Miguel
Snchez Morn: La autonoma local cit., pgs. 173-175.
64. Luis Aguiar de Luque: Comunicacin, en Joaqun Garca Morillo: op. cit., pg. 100.
65. Todo lo contrario que en el Reino Unido o en Italia donde autonoma y democracia representati-
va de los Entes Locales se funden en la nocin de autogobierno. Vanse, por todos, Tony Byrne: Local
Government in Britain, Penguin, Harmondsworth, 1981 que es ya un clsico, as como Francesco
StaderinI: Diritto degli Enti Locali, Cedam, Padua, 1998, 7 ed.
66. En el mismo sentido, Jos Manuel Bandrs Snchez-Cruzat: La autonoma local en la jurispru-
dencia del Tribunal Constitucional, en la obra col. La autonoma local. Anlisis jurisprudencial cit.,
pg. 21.
67. Hans Nawiasky: Teora General del Derecho (trad. J. Zafra Valverde), Editora Nacional, Mxico,
D.F., 1980, 2 ed., pgs. 257-258.
226
so una Administracin Local descentralizada estara vinculada jerrquicamente

a la Administracin central. Situar conceptualmente el principio de autonoma
por delante del principio democrtico es poner a la carreta delante de los bueyes,
lo que no quiere decir que, como el principio democrtico es un presupuesto de
todo el ordenamiento, el de autonoma local no se site al comienzo de la dimen-
sin constitucional de las Entidades Locales aunque ms a efectos metodolgi-
cos que dogmticos, como veremos ms abajo69.
El elemento que sustenta esta concepcin que ha hecho de la autonoma local

el ncleo de la construccin dogmtica del rgimen jurdico de los Entes Locales
es doble, con un elemento manifiesto y otro latente. El elemento manifiesto es la
calificacin de estos Entes como Administraciones (que lo son) y slo
Administraciones (que no lo son). No hace falta recurrir a argumentos nomina-
listas (Su gobierno y administracin) pues una nocin simple de
Administracin Pblica conforme a la Constitucin nos dice que sta no gobier-
na, que est separada del Gobierno que la dirige, que es un instrumento al servi-
cio de una poltica fundada en un programa de gobierno aceptado por el
Congreso de los Diputados y, en fin, que los ciudadanos no elegimos por vota-
cin a los Ministros o a los Subsecretarios. En cuanto al elemento latente (que
difcilmente se explicitara) es que, por tratarse de una Administracin, sta rea-
liza una gestin despolitizada cuando precisamente su capacidad de direccin
poltica, de seleccin entre varias polticas pblicas conforme a un programa de
gobierno, su funcionamiento fundado en la dialctica mayora-oposicin y hasta
el control democrtico que suponen las elecciones, en fin, hace de estas
Entidades unos rganos con facultades de gobierno (con intereses limitados pero
reales) que se valen, para la ejecucin de sus polticas especficas, de una
Administracin que acta con criterios y medios semejantes a las
Administraciones estatal y autonmicas70. Por eso la doctrina ms lcida ha
podido hablar del sistema poltico local71.
69. La STC 33/1993 cit., FJ 3, seala que ... uno de los aspectos esenciales del modelo de autono-
ma local garantizado en todo el Estado atae al funcionamiento democrtico de los rganos de gobier-
no de las Corporaciones locales... Tambin destacan la importancia del elemento democrtico como
componente bsico de la autonoma municipal Alarcn Garca: op. cit., pgs. 77 y 95-96; y Marazuela:
op. cit., pgs. 380-381.
70. Vase Miguel Snchez Morn: La autonoma local cit., pgs. 175-178, as como Javier Garca
Fernndez: Autonoma municipal y accin de gobierno, cit., in totum.
71. Miguel Snchez Morn: El sistema poltico local: frmulas de gobierno y participacin ciuda-
dana cit. Tambin Mariano Baena del Alczar: Problemas polticos y administrativos de los munici-
pios espaoles, en Carlos Alba y Francisco J. Vanaclocha (eds.): op. cit., pgs. 301-319.
227
De ah que el debate sobre el quantum y las modulaciones del alcance de la

reserva de ley para ordenar las competencias municipales con el fin de respetar
la autonoma sea bastante estril. Y ms lo es la contraposicin entre garanta
institucional y constitucional a lo que nos referiremos ms adelante. El Derecho
constitucional ha de realizar una tarea primordial cual es la de inferir de la
Constitucin una formulacin completa del principio de autonoma local en la
medida que este principio es el instrumento que posibilita la gestin de sus inte-
reses respectivos. Esta formulacin, digmoslo de entrada, no se deduce exclu-
sivamente de los Captulos Primero y Segundo del Ttulo VIII pues, sin nimo
exhaustivo, se extrae de otros muchos preceptos constitucionales:
* el artculo 3 para el uso de las lenguas en el mbito del rgimen local;
* el artculo 5 dedicado al rgimen municipal de la villa de Madrid;
* el artculo 9 relativo al sometimiento de las Entidades Locales al ordena-

miento y a los principios fijados en el apartado 3 de este precepto;
* el artculo 11 en cuanto que la nacionalidad se puede adquirir de origen por

el nacimiento en el territorio de un trmino municipal, territorio que entra, ade-
ms, en el mbito de opcin del extranjero que adquiere aqulla, todo lo cual inci-
de en las competencias de organizacin del Padrn Municipal de Habitantes72;
* el artculo 21 para el derecho de reunin dentro del trmino municipal73;
* el artculo 22 para la insercin del derecho de asociacin en la participacin

en las instituciones municipales;
* el artculo 23 tanto para la referida participacin como el acceso individual

a cargos pblicos locales;
* el artculo 24 para acceder a la tutela judicial frente a las decisiones de las

autoridades locales;
* el artculo 25.3 sobre el alcance de la potestad sancionadora de los Entes

Locales;
72. Ex artculos 15 y 17 a 28 del Cdigo Civil.

73. Como se puede observar en el artculo 9.2 de la Ley Orgnica del Derecho de Reunin tras su
reforma por la Ley Orgnica 9/1999, de 21 de abril.
228
* el artculo 26 sobre la prohibicin de los Tribunales de Honor en las

Entidades Locales;
* el artculo 27 sobre la posicin de los Entes Locales ante el derecho a la

educacin;
* el artculo 28 en relacin con el respeto de las Entidades Locales por los

derechos de sindicacin y de huelga;
* el artculo 29 sobre la posicin de las Entidades como destinatarias del

derecho de peticin;
* el artculo 30 en cuanto las Entidades Locales pueden ser, si la Ley lo esta-

blece, Administraciones colaboradoras en la gestin del servicio militar;
* el artculo 31 en lo que se refiere a las caractersticas del sistema tributario;
* el artculo 32 en cuanto a las formas del matrimonio que abre, como as ha

ocurrido conforme a la Ley ordinaria, nuevos campos competenciales a las
Entidades municipales o, al menos, a sus rganos74;
* los artculos 33, 37 y 38 en cuanto los derechos ah reconocidos (de pro-

piedad, de negociacin colectiva, de conflicto colectivo y de libertad de empre-
sa) enmarcan la accin econmica y laboral de las Entidades Locales;
* los artculos 39 a 41 y 43 a 51 que establecen principios sociales y econ-

micos que vinculan a todos los poderes pblicos y abren la posibilidad y al pro-
pio tiempo legitiman las polticas pblicas locales75;
* el artculo 54 en cuanto la referencia a la Administracin (tout court) cuya

actividad supervisa el Defensor del Pueblo parece aplicable a las
Administraciones de las Entidades Locales76;
74. Artculos 49, 51, 55, 57 y 58 del Cdigo Civil en la redaccin establecida por la Ley 35/1994, de
23 de diciembre.
75. Vase Quim Brugu y Ricard Gom (coords.): Gobiernos locales y polticas pblicas. Bienestar
social, promocin econmica y territorio, Ariel, Barcelona, 1998, cuyos tres apartados (polticas loca-
les de bienestar social, polticas locales de promocin econmica y polticas locales de territorio) pare-
cen un comentario prctico, en clave local, del Captulo Tercero del Ttulo Primero de la Constitucin
76. Aunque la Ley Orgnica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, no contiene referencias
particulares a la Administracin Local, la prctica de este rgano ha extendido su supervisin a sta.
229
* los artculos 68 y 69 que fijan como circunscripcin electoral a una de las

Entidades Locales, a la Provincia para el Congreso de los Diputados, y a sta y
a las Islas para una parte del Senado;
* el artculo 81 en cuanto se requiere la forma de ley orgnica para la legis-

lacin electoral general que disciplina las elecciones locales;
* el artculo 86 en cuanto, a contrario sensu, proscribe la utilizacin del

decreto-ley para ese rgimen electoral local;
* el artculo 87 por la misma interpretacin a contrario sensu al prohibir la

iniciativa legislativa popular para el rgimen electoral local;
* el artculo 103 cuyos principios fijados en el apartado 1 y cuya reserva de

ley sobre la funcin pblica ex apartado 3 son predicables del aparato adminis-
trativo de las Entidades Locales;
* el artculo 105 establece reserva de ley para un conjunto de materias relati-

vas a la actuacin administrativa que abarca a las Administraciones Locales;
* el artculo 106 que establece el control jurisdiccional de la potestad regla-

mentaria y de la legalidad de la actuacin administrativa;
* el artculo 117.3 que, a contrario sensu, excluye a las Entidades Locales de

toda actuacin jurisdiccional (incluso la meramente ejecutiva) de lo juzgado;
* el artculo 123 permite que se interponga ante el Tribunal Supremo el recur-

so de casacin de las actuaciones de control jurisdiccional relativas a las
Entidades Locales contempladas en el anteriormente citado artculo 106 (inter-
pretando a contrario sensu lo previsto en el artculo 152.1);
* el artculo 127 prohibe a los Jueces, Magistrados y Fiscales en activo

desempear cargos representativos en las Entidades Locales;
* el artculo 128.2 conforme al cual se reconoce la iniciativa local en la acti-

vidad econmica;
* el artculo 130 que obliga a todos los poderes pblicos a modernizar y desa-
rrollar los sectores econmicos incluidas las zonas de montaa;
230
* el artculo 132 que establece la reserva de ley para la regulacin de los bie-
nes de dominio pblico locales y, dirigido expresamente el precepto a las
Entidades Locales, de los bienes comunales;
* el artculo 133.2 que reconoce potestad tributaria a las Corporaciones Locales

con sometimiento a la Constitucin y a la ley;
* el artculo 133.4 somete a la ley las obligaciones financieras de las Entidades

Locales;
* el artculo 134.7 que prohibe crear tributos (en otros, locales) mediante ley de
presupuestos;
* el artculo 136 atribuye al Tribunal de Cuentas la fiscalizacin de las cuentas

y de la gestin econmica de las Entidades Locales;
* el artculo 143 faculta a las Provincias a constituirse en Comunidades

Autnomas y atribuye a Diputaciones, rganos interinsulares y Municipios la ini-
ciativa del proceso autonmico;
* el artculo 144 que contiene una previsin similar en supuestos ms excepcionales;
* el artculo 146 prev que el proyecto de Estatuto ser elaborado por una
asamblea compuesta, entre otros, por los miembros de las Diputaciones y rganos
interinsulares;
* el artculo 148.1.2 permite atribuir a las Comunidades Autnomas compe-

tencias sobre alteraciones de trminos municipales ms las funciones que corres-
pondan a la Administracin del Estado sobre Corporaciones Locales y cuya trans-
ferencia autorice la legislacin de rgimen local;
* el artculo 148.1.3 tambin permite atribuir a las Comunidades Autnomas

competencias sobre ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda, que son mate-
rias que, conforme a la legislacin sectorial y local vigente en el momento de pro-
mulgarse la Constitucin, guardan estrecha relacin con el rgimen local;
* el artculo 148.1.9 permite atribuir igualmente a las Comunidades Autnomas

competencias sobre la gestin medioambiental, de evidentes conexiones sobre
todo municipales;
231
* el artculo 148.1.15 y 16 contempla atribuir a las Comunidades Autnomas

competencias sobre museos, bibliotecas y patrimonio monumental, materias
todas de clara conexin con las Entidades Locales;
* el artculo 148.1.18, 19, 20 y 21 prev la atribucin a las Comunidades

Autnomas de competencias sobre turismo, deporte, asistencia social, sanidad
e higiene, que, conforme a la legislacin de rgimen local vigente en 1978,
poseen alcance local (municipal o provincial);
* el artculo 148.1.22 permite atribuir a las Comunidades Autnomas la coor-

dinacin y dems facultades con relacin a las policas locales en los trminos
de una ley orgnica;
* el artculo 149.1.14 atribuye al Estado competencias sobre Hacienda

General, lo que abarca la de naturaleza local si ponemos en relacin este pre-
cepto con el artculo 142;
* el artculo 149.1.16, al atribuir al Estado competencias sobre bases y coor-

dinacin general de la sanidad, abre la posibilidad de que la ley atribuya com-
petencias sanitarias a las Entidades Locales;
* el artculo 149.1.18 no precisa mayores comentarios pues desde los prime-

ros momentos se acept pacficamente que entre las Administraciones Pblicas
a que se refiere este precepto estaban todas las Administraciones Locales;
* el artculo 149.1.21 atribuye al Estado la competencia sobre trfico y cir-

culacin de vehculos de motor, competencia que, conforme a la legislacin
vigente al promulgarse la Constitucin, permite atribuir ciertas funciones a las
Entidades Locales, especialmente a las municipales;
* el artculo 149.1.23 cuyo contenido medioambiental, igual que decamos

respecto el artculo 148.1.9, permite que la legislacin configure competencias
locales sobre el medio ambiente;
* el artculo 149.1.29 que se refiere a la seguridad pblica y que, al igual de

los nmeros que estamos viendo en el artculo 149.1, permite configurar com-
petencias de las Entidades Locales que ya estaban reguladas antes de entrar en
vigor la Constitucin;
232
* el artculo 150, en su triple contenido de leyes marco, leyes orgnicas de

transferencia y delegacin, y leyes de armonizacin permite, en sentido descen-
dente o ascendente, transferir, delegar, armonizar o establecer el marco estatal de
las materias que hemos citado a propsito de los artculos 148 y 149;
* el artculo 152.3 autoriza a los Estatutos de Autonoma a establecer cir-

cunscripciones territoriales propias que evidentemente tienen naturaleza de
Entidades Locales77.
Esta relacin de preceptos constitucionales puede parecer demasiado extensa

o incluso inflada pero est elaborada exclusivamente con aquellos artculos
que en la Constitucin aluden expresamente a las Entidades Locales78 o bien con
aqullos que contemplan o contienen materias que, conforme a la legislacin
vigente al entrar en vigor la Constitucin o, incluso, conforme a la legislacin
histrica de rgimen local, estaban atribuidas a Municipios y Provincias.
Con este elenco de artculos, cmo es posible sostener que la Constitucin

no aporta una nocin de autonoma local y que esta nocin es slo de configu-
racin legal, como suele sealar el Tribunal Constitucional?. Mucho ms deter-
minada est la nocin de autonoma local a partir de su inferencia constitucional
que muchos de los derechos fundamentales cuyo ncleo esencial ha tenido que
acabar configurando el propio Tribunal Constitucional. Y est muy determinada
porque la Constitucin establece, no sin precisin, cuales son los intereses que
corresponden a las Entidades Locales, intereses que gestionan con autonoma
como dice el ltimo inciso del artculo 137 de la Constitucin. As lo ve Morell
Ocaa cuando afirma que la dotacin de un contenido preciso a la autonoma
local se realiza mediante el otorgamiento de unos poderes que se expresan en
forma de competencias administrativas79. Lo que ocurre es que para extraer el
contenido constitucional de la autonoma local la mayora de la doctrina se
queda en los artculos 137 y 140 a 142 y eso da una visin limitada y reduccio-
77. Artculo 37 del Estatuto de Autonoma para el Pas Vasco, artculos 27.2 y 40.1 del Estatuto de
Autonoma para Galicia, etc.
78. Un autor que expresamente cita otros varios preceptos constitucionales que inciden en la autono-
ma local es Jos Luis Carro Fernndez-Valmayor: El debate sobre la autonoma municipal, Revista
de Administracin Pblica, nm. 147, septiembre-diciembre 1998, pgs. 60-61. Esta interpretacin del
principio de autonoma local no limitada a los artculos 137 y 140 a 142 est tambin apuntada, aunque
de pasada en el trabajo de Santiago Milans del Bosch y Jordn de Urres Aspectos institucionales de la
autonoma local, en la obra col. La autonoma local. Anlisis jurisprudencial cit., pgs. 53-54.
233
nista80. Aunque hay autores que de estos escasos artculos extraen consecuencias
concretas para sentar las bases de algunos de los elementos fundamentales del
rgimen local como, por ejemplo, Ortega lvarez para las competencias81.
En consecuencia, si la Constitucin, al aportar una nocin amplia de las

Entidades Locales, de sus intereses (y por ende, de sus competencias) aporta, en
paralelo, una nocin igualmente amplia de autonoma local, este principio no
est sometido, en un primer grado, a la configuracin legal ni la ley est llama-
da a fijar el quantum de autonoma local, como suele afirmarse82. La misin de
la Ley es traducir normativamente el principio fijando:
* qu organizacin es ms respetuosa con la autonoma definida en la

Constitucin;
* qu competencias permiten el ejercicio pleno de la autonoma para asegu-

rar la efectividad de sus intereses;
* qu tipo de relaciones jurdicas pueden desarrollar con el Estado y con las

Comunidades Autnomas para hacer efectivo el principio,
* qu procedimientos respetan ms la posicin preeminente del Estado o de

las Comunidades Autnomas a fin de asegurar el ejercicio de las competencias
del uno o de las otras;
* con qu medios financieros y materiales pueden contar las Entidades

Locales para gobernar y administrar con plena autonoma.
80. Tiene razn en parte Javier Garca Roca cuando afirma que el carcter escueto y elstico de los
preceptos constitucionales sobre la autonoma local ha constituido un pretexto para no extraerles toda su
eficacia normativa (El concepto actual de autonoma local segn el bloque de la constitucionalidad,
Revista de Estudios de la Administracin Local y Autonmica, nm. 282, enero-abril 2000, pg. 34) y
digo en parte porque, como hemos visto, de la Constitucin se desprenden muchos ms elementos con-
figuradores de la autonoma local de lo que aparece a primera vista.
81. Son, como vemos, un conjunto de elementos constitucionales expresos [se refiere a los artculos
133.2, 137, 140 y 142] que ponen las bases de una construccin del rgimen constitucional de las com-
petencias locales (Luis Ortega lvarez: Las competencias como paradigma de la autonoma local,
Justicia Administrativa, nm. extra., 2000, pg. 35). Este autor matiza as su posicin anterior (El rgi-
men constitucional de las competencias locales, Instituto Nacional de Administracin Local, Madrid,
1988, pgs. 15-17) donde sealaba la pobreza del tratamiento constitucional de las competencias.
82. No es una autonoma en el marco de la ley, es una autonoma en el marco del bloque de la cons-
titucionalidad (Javier Garca Roca: El concepto actual... cit., pg. 36).
234
Determinar estos extremos es la funcin de la ley pero esta determinacin

parte de la configuracin que la Constitucin ha establecido acerca de lo que es
la autonoma local. Por eso puede decirse, como conclusin, que la Constitucin
contiene una nocin precisa y relativamente amplia de la autonoma local y que
esa nocin es previa a la ley83, la cual viene a servirla y a desarrollarla, nunca a
recrearla, lo que obliga a matizar lo que apunt en su momento el propio Tribunal
Constitucional, como por ejemplo y a modo de resumen de otras muchas, la sen-
tencia 170/1989, de 19 de octubre, donde se afirma la autonoma local es un con-
cepto jurdico de contenido legal84 ya que el contenido aparece bastante deter-
minado en la Constitucin. Es ms, la ley est limitada y no podra arrogarse la
funcin de extender o limitar el alcance real de la autonoma local so pretexto de
la indeterminacin conceptual de la Constitucin85 porque la autonoma es un ins-
trumento al servicio (y para la garanta) de los intereses propios como bien sea-
la el segundo y ltimo inciso del artculo 137 de la Constitucin86.
5. El ncleo de la regulacin constitucional de las entidades locales
De ello resulta, descendiendo un poco ms en el contenido local de la

Constitucin, que el ncleo de la regulacin constitucional de las Entidades
Locales no es la autonoma sino los intereses propios garantizados por medio de
la autonoma, en donde lo sustantivo son los intereses y lo instrumental es la
autonoma. Luego, la funcin de la ley no es tanto concretar el principio sino
definir esos intereses que los Entes Locales tienen ya atribuidos por la
Constitucin. Cierto que la nocin de intereses respectivos o propios es un con-
cepto indeterminado como apunt el Tribunal Constitucional en la sentencia
37/1981, pero es ms difcil compartir con el Tribunal que esa indeterminacin
slo permite orientar al legislador87 ya que la orientacin del legislador viene de
83. Quiere, en especial, decirse que es la Constitucin y no la ley quien directamente esboza el
mbito de un ente territorial, la funcin principal y algunas caractersticas y deja a la ley su concrecin
o desarrollo (Javier Garca Roca: El concepto actual... cit., pg. 36).
84. STC 170/1989, de 19 de octubre, Pleno, recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 1/1985, de
23 de enero, de la Asamblea de Madrid, del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares,
Ponente: Gimeno Sendra, FJ 9 (J.C., t. 25, pgs. 274-296). En la misma concepcin, STC 46/1992, de
2 de abril, cit. Y antes en la STC 4/1981, de 2 de febrero cit., FJ 3.
85. Cuestin similar se ha planteado en Italia respecto a la relacin Constitucin/Ley como se ve en
el breve trabajo de Elisabetta Lamarque: Consideracin sulla forma della legge italiana sugli enti loca-
li, en el vol. col. Autonomie locali in Germania e in Italia, Giuffr, Milano, 1998, pgs. 145-152.
86. Sobre el alcance de estos intereses, vase Jos Luis Rivero Ysern: op. cit., pgs. 52-54.
87. STC 37/1981, de 16 de noviembre, Pleno, recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 3/1981,
de 12 de febrero, del Parlamento Vasco, sobre Centros de Contratacin de Cargas en Transporte Terrestre
de Mercancas, Ponente: Rubio Llorente, FJ 1 (J.C., t. 2, pgs. 293-322).
235
numerosos preceptos constitucionales de modo que no se da el esquema

siguiente:
concepto constitucional indeterminado legislador,
sino la siguiente secuencia que es algo ms compleja:
conceptos constitucionales determinados (se resumen en un) concepto

constitucional genrico (pero no indeterminado) legislador.
Queda sin embargo una objecin que puede presentarse: si el principio de

autonoma local tiene naturaleza doblemente subordinada (porque trae causa
del principio democrtico y porque es un instrumento al servicio de los intere-
ses propios de las Entidades Locales) por qu en el presente trabajo lo pre-
sento, junto al sistema de fuentes, como fundamento constitucional bsico del
Derecho local?. Porque es el primer fundamento especfico del Derecho local,
esto es:
* el principio democrtico recubre todos los rganos e instituciones creadas

por la Constitucin de modo que no puede ser el fundamento de un rgano o ins-
titucin concreta al serlo de todas88;
* los intereses locales a que alude el artculo 137 si bien son especficos de
las Entidades Locales no van necesariamente conectados al principio democr-
tico, de modo que la Administracin Local de un Estado autoritario tambin
tiene atribuidos ciertos intereses propios89;
* por ende el principio de autonoma es la forma jurdica concreta que per-

mite conectar principio democrtico e intereses de las Entidades Locales.
88. Sobre el principio democrtico vase el magistral trabajo de Carlo Lavagna Considerazioni sui
caratteri degli ordinamenti democratici, recogido en sus Problemi giuridici delle istituzioni, Giuffr,
Miln, 1984, pgs. 3-33. Y para el ordenamiento espaol, Manuel Aragn Reyes: Constitucin y demo-
cracia, Tecnos, Madrid, 1989, in totum.
89. Por ejemplo, en la Base Primera de la Ley de Bases de Rgimen Local de 17 de julio de 1945 se
deca: Corresponden a los Municipios y a las provincias, por medio de sus rganos representativos, el
gobierno y direccin de los intereses peculiares de su territorio.... Y el artculo 5 del Texto Articulado
y refundido de las Leyes de Bases de Rgimen Local, aprobado por Decreto de 24 de junio de 1955 se
iniciaba de la siguiente manera: Los Ayuntamientos y las Diputaciones provinciales son
Corporaciones a las que corresponde el gobierno y administracin de los intereses pblicos peculiares
de su territorio....
236
Luego, es el carcter instrumental y no sustantivo de la autonoma local lo

que paradjicamente convierte a sta en uno de los fundamentos de la constitu-
cionalizacin del Derecho local. De ah que sea innecesaria la polmica acerca
de si est dotada de una garanta institucional o constitucional pues el principio
de autonoma local no slo est recogido en la Constitucin sino que hay
muchos preceptos constitucionales, como hemos visto ms arriba, que configu-
ran el mbito de los intereses locales propios y es sobre ese mbito sobre el que
planea, para su adecuada gestin, el principio de la autonoma. Y ese es el mbi-
to atribuido a la ley, el de ordenar conforme a tcnicas jurdicas el alcance de los
intereses locales y fijar los procedimientos para su gestin autnoma.
Con lo dicho no pretendo criticar la posicin de alguna doctrina (Aja, Garca

Morillo, Garca Roca)90 que se inclinan por la nocin de garanta constitucional
antes que la discutible nocin de garanta institucional. Creo que estos autores
han contribuido positivamente a salir del campo institucionalista-schmittiano
en el que alguna doctrina y el propio Tribunal Constitucional encerraron al prin-
cipio de autonoma local con lo que vinieron a desconstitucionalizarlo. Pero,
cumplido correctamente este cometido, qu sentido tiene mantenerlo en la
actualidad?. Tiene sentido hablar de una garanta constitucional de las
Comunidades Autnomas o del Gobierno por temor a que la Ley, ordinaria u
orgnica, desvirte aqullas o ste?91.
La autonoma local es un principio constitucional bien determinado en la

Constitucin y una Ley que desvirtuara o mermara su alcance sera pura y lla-
namente inconstitucional no por causa de ninguna declaracin expresa de garan-
ta sino por vulnerar la Constitucin92. Hay que recordar a este respecto que
Mortati, asumiendo toda la doctrina anterior que haba trabajado sobre la nocin
90. Eliseo Aja: op. cit.; Joaqun Garca Morillo: op. cit.; y Javier Garca Roca: El concepto actual...
cit. Un constitucionalista que, en principio, se alinea con la doctrina de la garanta institucional pero que
alude luego a la garanta constitucional es Manuel Aragn Reyes: El tratamiento constitucional de la
autonoma local, en la obra col. Organizacin territorial del Estado (Administracin Local) cit, vol. II,
pg. 486.
91. Por eso la somera referencia al constitucionalismo histrico, extranjero y espaol, del apartado
segundo de este trabajo. Es concebible que una materia tan constitucionalizada como el Gobierno nece-
site una especial garanta?
92. En el trabajo de Javier Garca Roca, El concepto actual... cit., se conecta la Constitucin con la
Carta Europea de Autonoma Local (pgs. 45-48) para aadir un criterio hermenutico para una inter-
pretacin constitucionalmente adecuada del principio de autonoma local. Pero me parece una extensin
inadecuada pues si bien puede ser un criterio orientador para el legislador no puede serlo para el inter-
prete constitucional que no est condicionado por un Tratado internacional salvo (relativamente) los
contemplados por el artculo 93 de la Constitucin.
237
de garanta constitucional (especialmente Galeotti) afirmaba: tutto lordine giu-

ridico ha..., questa funzione de garanzia; ed in particolare ogni istituto con-
gegnato, nella struttura e nel funzionamento, in modo de prevenire possibilit di
devaizioni dalle finalit cui indirizzato93, agregando que esa finalidad de
garanta informa todos los institutos que establece la Constitucin: separacin de
poderes, bicameralismo, renovacin peridica de los cargos pblicos, que nor-
malmente poseen, ms especficamente, una garanta jurisdiccional por medio
de la jurisdiccin constitucional. Por eso, una vez rebasada la nocin de garan-
ta institucional no tiene sentido sustituir un adjetivo por otro. Como instituto
fijado en la Constitucin, la autonoma local tiene la misma garanta que el
sufragio universal, la iniciativa legislativa del Gobierno o la Regencia y no se nos
ocurre hablar de la garanta constitucional de estas instituciones. En definitiva, a
mi entender, la expresin garanta constitucional slo quiere decir que la auto-
noma local ha de tener una garanta jurisdiccional en sede del Tribunal
Constitucional94, lo cual iba de suyo pues, como deca Virga, toda violacin de
la Constitucin constituye un ilcito contra el que el ordenamiento debe reaccio-
nar con las sanciones adecuadas95. Y si descendemos un poco ms y nos vamos
a la muy completa taxonoma que hizo Lavagna96, llegamos a una conclusin
similar, la autonoma local sera una garanta explcita, directa y de observa-
cin... como otras similares que contiene la Constitucin.
Por eso, cuando la Constitucin afirma en su artculo 140 que La

Constitucin garantiza la autonoma de los municipios est introduciendo, ms
que una especial garanta constitucional para el principio de autonoma, una
afirmacin de pleno contenido histrico para remachar que el texto constitucio-
nal se inclina del lado de las Constituciones progresistas espaolas que recono-
can la posicin poltica autnoma del Municipio.
Y por ello tambin tiene pleno sentido (ms all de la forma procesal con-
creta) un procedimiento que en sede de Tribunal Constitucional venga a defen-
der la autonoma local pues lo que realmente est en juego es un sistema de dis-
tribucin de competencias que, por intermediacin de la ley, viene a fijar el
alcance jurdico preciso de los intereses locales97, lo que careca de especfica
93. Costantino Mortati: Istituzioni di diritto pubblico, Cedam, Padua, 1976, 9 ed., t. II, pg. 1223.
94. Sobre esa garanta en sede de Tribunal Constitucional, vase Pablo Prez Tremps: La defensa de
la autonoma local ante el Tribunal Constitucional, Diputaci de Barcelona-Marcial Pons Ed., Madrid,
1998, pgs. 21-24.
95. Pietro Virga: Diritto costituzionale, Giuffr, Miln, 1979, 9 ed., pg. 513.
96. Carlo Lavagna: Istituzioni... cit., pgs. 474-478.
97. Sobre las insuficiencias del ordenamiento para defender la autonoma local con anterioridad a la
238
garanta en sede de Tribunal Constitucional. El nuevo Captulo IV del Ttulo IV

de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional98 viene a defender, pues, no un
instrumento como la autonoma sino unas competencias que traen causa de los
intereses locales que la Constitucin describe y la ley desarrolla y eventualmen-
te conculca99. Lo cual, a su vez, nos lleva al tema del parmetro de control. A mi
entender, y situndonos a medio camino entre las posiciones que ponen a la
Constitucin como canon de inferencia y las que lo extienden a la ley ordinaria,
especialmente la Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local100, considero
que es la Constitucin la que puede aportar el parmetro de control en la mayo-
ra de los casos101 si bien cuando sta no pueda aportarlo habr que acudir a la
ley ordinaria, y muy especialmente a la Ley Reguladora de las Bases del
Rgimen Local102 y ello porque, como estamos tratando de explicar, la
Ley Orgnica 7/1999, de 21 de abril, vase Jos Manuel Bandrs Snchez-Cruzat: La autonoma local
en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, pgs. 40-41. Igualmente, Toms Font I Llovet: El
recurso de proteccin constitucional de la autonoma local, en la obra col. Defensa de la Autonoma
Local ante el Tribunal Constitucional, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Madrid, 1997,
pgs. 89-93. Por ltimo, Jorge Rodrguez-Zapata: Autonoma local y procesos jurisdiccionales: el pro-
blema de la legitimacin, en Anuario del Gobierno Local, Diputaci de Barcelona-Marcial Pons,
Madrid, 1997, pgs. 259-290.
98. Sobre la historia de esta reforma, sus antecedentes doctrinales y su rgimen jurdico, vase
Manuel Pulido Quecedo: La Reforma de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional: el Conflicto en
Defensa de la Autonoma Local, Aranzadi, Elcano (Navarra), 1999, especialmente pgs. 23-36.
Igualmente tiene inters el dictamen de Javier Garca Roca Sobre la posibilidad de configurar una
accin para la defensa de la autonoma local por sus propios titulares ante el Tribunal Constitucional:
es factible un conflicto local e indirecto contra leyes?, en la obra col. Defensa de la Autonoma Local
ante el Tribunal Constitucional cit., pgs. 15-53. Y para su rgimen jurdico, tambin de Javier Garca
Roca: El nuevo conflicto en defensa de la autonoma local, Justicia Administrativa, nm. extra., 2000,
pgs. 5-32, as como Prez Tremps: op. cit.; Jos Mara Porras Ramrez: El conflicto en defensa de la
autonoma local ante el Tribunal constitucional, Revista Espaola de Derecho Administrativo, nm.
107, julio-septiembre 2000, pgs. 373-387, y del mismo Porras Ramrez: El conflicto en defensa de la
autonoma local ante el Tribunal constitucional, Civitas, Madrid, 2001. Tambin hay un buen compen-
dio del nuevo procedimiento en Manuel Lanusse Alcover: El nuevo conflicto en defensa de la autono-
ma local, en Remedios Ferrero Mic (coord..): Autonoma Municipal en el mundo mediterrneo,
Fundacin Profesor Manuel Broseta Corts Valencianes, Valencia, 2002, pgs. 287-309.
99. En el mismo sentido, Pulido Quecedo: op. cit., pgs. 42-43.
100. Para un resumen de tales posiciones doctrinales, Pulido Quecedo: op. cit., pgs. 52-57.
101. En contra, la posicin sostenida por el Tribunal Constitucional a partir de la STC 27/1987, de 27
de febrero, Pleno, recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 2/1983, de 4 de octubre, de las Cortes
Valencianas, por la que se declaran de inters general para la Comunidad Valenciana determinadas fun-
ciones propias de las Diputaciones Provinciales, Ponente: Begu Cantn, FJ 4 (J.C., t. 17, pgs. 283-
309).
102. A ello parece apuntar, sin embargo, la STC 11/1999, de 11 de febrero, Pleno, cuestin de incons-
titucionalidad en relacin a determinados preceptos de la Ley 3/1987, de 8 de abril, de la Junta General
del Principado de Asturias, de Disciplina Urbanstica, Ponente: Mendizbal Allende, FJ 2 (J.C., t. 53,
pgs. 95-122). Sin embargo, esa idea someramente apuntada se desva a continuacin para analizar la
confrontacin o coextensin de los artculos 137 y 149.1.48 de la Constitucin.
239
Constitucin aporta una nocin de intereses-competencias-autonoma locales

bastante ms amplia de lo que suele creerse y, en segundo lugar, porque si admi-
timos la naturaleza instrumental de la nocin de autonoma, sta slo adquiere
cuerpo en conexin con los intereses locales a los que sirve.
En conclusin, el principio de autonoma local est subordinado al principio

democrtico, que lo antecede, y sirve para conectar a aqul con la nocin de inte-
reses que precede a las competencias especficas que ejercitan las Entidades
Locales. Y, en segundo lugar, es un principio bastante perfilado por la propia
Constitucin por lo que no es de configuracin legal pues, en contra de lo que
creen algunos que han visto en la relacin autonoma local-ley una de las pecu-
liaridades constitucionales (y por ende, definitorias) del rgimen local, este fen-
meno se da tambin en otros muchos campos del Derecho constitucional, con-
cretamente los que se refieren a los principios rectores de la poltica social y
econmica cuya concrecin (instrumentos de realizacin para su reconocimien-
to efectivo, garantas, alcance de la intervencin de los poderes pblicos, etc.) se
ha de efectuar a travs de la ley con la particularidad de que la ley est prede-
terminada por la formulacin constitucional de tales principios que han se ser-
vir, a pesar de su aparente indeterminacin, de parmetro a la constitucionalidad
de aqulla. En definitiva, la ley tiene que hacer efectivos esos principios pero no
es libre ni discrecional para proceder a su concrecin103.
103. As lo ha visto, para el caso del Patrimonio Histrico ex artculo 46 de la Constitucin, Gerardo
Ruiz-Rico: La disciplina constitucional del Patrimonio histrico en Espaa, Patrimonio Cultural y
Derecho, nm. 4, 2000, pgs. 29-76.
240

Derecho Constitucional y Entidades Locales PDF

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Derecho Constitucional y Entidades Locales PDF

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

DERECHO CONSTITUCIONAL Y ENTIDADES

LOCALES. SISTEMA DE FUENTES Y AUTONOMA

Javier Garca Fernndez

1. El Derecho constitucional y las Entidades Locales.

2. Las Entidades Locales en los textos constitucionales.

3. El sistema de fuentes de las Entidades Locales.

4. El contenido realmente constitucional de la autonoma local, especialmente

5. El ncleo de la regulacin constitucional de las Entidades Locales.

1. El derecho constitucional y las entidades locales

La delimitacin de los contenidos materiales que configuran las reas de

Esta cierta disociacin entre el hiperdogmatismo de las construcciones teri-

rebasan el constitucionalismo clsico. Para muchos constitucionalistas los Entes

Adems, esa confusin sobre la verdadera dimensin constitucional de las

mente dicho. El constitucionalista puede y debe sealar el basamento constitu-

El Derecho constitucional tiene pues un contenido municipal reducido pero

de saberes y mtodos que era el Derecho poltico espaol preconstitucional8, las

materia y no slo unos principios generales o algn elemento estructural secunda-

Hace muchos aos, en una monografa de similar finalidad10, me plante si

Y ello porque las Entidades que forman la Administracin Local

vicario (como ocurra en la dictadura) es la causa de que las Entidades Locales

En definitiva, porque las Entidades Locales han sido configuradas en la

Por eso la finalidad de este trabajo es examinar de qu manera, o a travs de

Por dos motivos. En primer lugar porque el Tribunal Constitucional ha levan-

jurdico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones diversas,

Parece por ello conveniente examinar en qu medida est acertado el Tribunal

Y en segundo lugar porque, conceptualmente hablando, sistema de fuentes y

Constitucin Sistema de fuentes (ley) + Principio de autonoma

2. Las entidades locales en los textos constitucionales

Antes de entrar a examinar la manera en qu sistema de fuentes locales y

Sealemos previamente que el artculo 7 del Ttulo II de esta Constitucin

La loi ne considre le mariage que comme contrat civil. - Le Pouvoir lgis-

Tras lo cual, y a continuacin, en los artculos 8, 9 y 10 del mismo Ttulo se

* la existencia del Municipio, entendido como reunin de ciudadanos de las

* el derecho de los ciudadanos que componen cada Municipio a elegir a los

* la funcin de estos Oficiales Municipales, consistente en gestionar los asun-

Adems, la Seccin II del Captulo IV del Ttulo III (De ladministration

Este tratamiento constitucional paralelo del matrimonio y del Registro Civil,

* por el carcter electivo, es decir poltico, de los Oficiales Municipales que

* por la naturaleza poltico-asociativa de la entidad territorial resultante;

* por la posibilidad de asumir fonctions rlatives lintert gnral de lEtat;

* por la conexin simtrica con la Administracin perifrica de los

Este primer diseo de la Monarqua constitucional no fue un mero ejercicio

La nocin de poder municipal experimenta, desde la revolucin, una

general, configura el Municipio como un poder del Estado, autnomo dentro de

Cierto que esta concepcin no tendr reflejo en las Cartas constitucionales de

Lo determinante es que una concepcin del Municipio como ente poltico

* el grado de democracia de la Corporacin en su conjunto (sufragio univer-

* el nivel de legitimidad democrtica del Presidente de la Corporacin o del

* el alcance de la tutela ejercitable por el Gobierno, que est normalmente

Por ver dos ejemplos del constitucionalismo histrico espaol, comparemos

En conclusin, cuando se atribuye al Municipio la naturaleza de rgano pol-

* los Municipios y las Provincias son, junto a las Comunidades Autnomas,

* unos y otras disfrutan de autonoma para la gestin de sus intereses ex art-

* los Ayuntamientos y las Diputaciones Provinciales ejercen no slo la admi-

* los Concejales y los Alcaldes se eligen democrticamente si bien estos lti-

* como apoyo a la autonoma municipal y provincial, las Haciendas Locales

No vamos a entrar en ms pormenores acerca de todos estos principios que

3. El sistema de fuentes de las entidades locales

Actualmente parece evidente que el sistema de fuentes en un determinado

aceptada pacficamente en la doctrina italiana o espaola (no as en la francesa

El sistema de fuentes que producen las Entidades Locales41 ha de integrarse

La primera cuestin no afecta en puridad al sistema de fuentes municipales

La segunda cuestin, relativa a la posicin que ocupan las fuentes producidas