Formacin y Sancin de las Leyes

Tres etapas claramente diferenciadas:

1- Formulacin del proyecto (etapa de iniciativa). En cualquiera de las cmaras salvo

excepciones que establece la cn. Iniciativa Dip. Contribuciones, reclutamiento de tropas, iniciativa
popular (art. 39 cn y ley 24747) y sometimiento a consulta popular vinculante art.40) y a senadores :
regimenes de coparticpacin y normas tendientes a equilibrar el desarrollo entere pcias (75.incs. 2 y
19)

2- Discusin y sancin (etapa constitutiva).

3- Promulgacin y publicacin (etapa de eficacia).

Cabe aclarar que ni la etapa de iniciativa ni la de eficacia importan ejercicio de la

funcin legislativa. Esta slo radica en la fase constitutiva que est a cargo en forma
exclusiva y excluyente del Congreso Nacional.

El Poder Ejecutivo interviene, en dos de las tres etapas del proceso de formacin de las
leyes (C.N., arts. 77 y 99, inc. 3 ).

En la de iniciativa, dispone de la facultad de remitir, a cualquiera de las cmaras, aquellos

proyectos de ley que considere necesarios para llevar adelante su plan de gobierno. Y en la
de eficacia, su intervencin constituye un requisito esencial para que el proyecto sancionado
por el Congreso adquiera vigencia de ley y obligatoriedad, mediante la promulgacin y
posterior publicacin de la norma legal.

Sin embargo, con la posibilidad de la promulgacin parcial y el dictado de reglamentos

delegados y de necesidad y urgencia, se han ampliado las "facultades legislativas" del
poder administrador, lo que en cierto grado afecta la clsica divisin de poderes propia del
sistema republicano de gobierno.

1. Etapa de iniciativa salvo las excepciones que establece el propio texto

constitucional.

Si bien los proyectos pueden presentarse ante cualquiera de las cmaras, existen algunos
supuestos en los cuales la Cmara de Diputados posee el monopolio como cmara de
origen. Por un lado, los proyectos que surjan de la iniciativa popular y, por otro, aquellos
casos que nombra el artculo 52 de la Constitucin: la iniciativa de leyes sobre
contribuciones y reclutamiento de tropas. Tambin es la Cmara Baja la que tiene la
iniciativa para someter a consulta popular vinculante un proyecto de ley (C.N., art. 40). El
Senado, por su parte, posee exclusividad como cmara iniciadora en la ley convenio sobre
regmenes de coparticipacin impositiva y aquellas normas que tiendan a equilibrar el
desigual desarrollo relativo de provincias y regiones (C.N., art. 75, incs. 2 y 19).

2. Etapa constitutiva

Esta etapa, tambin denominada "de discusin y votacin", est a cargo en forma exclusiva
y excluyente del Congreso Nacional. Es considerada por nuestro derecho constitucional
como "sancin del proyecto de ley" e importa el ejercicio de la funcin legislativa. En el
sistema bicameral que la Constitucin establece para el Poder Legislativo las dos cmaras
estn en un plano de igualdad, no hay una de ellas con "status" prevaleciente.

En esta etapa, el proyecto de ley tramita separadamente en cada cmara, denominndose

"cmara de origen o iniciadora" aquella por donde comienza el tratamiento parlamentario del
proyecto, y "cmara revisora" a la restante. La reforma de 1994 simplific el procedimiento
parlamentario, reduciendo a tres las intervenciones posibles de las cmaras en la formacin
y sancin de las leyes.

De la lectura de las normas constitucionales involucradas en el proceso de formacin

legislativa, surgen los distintos supuestos que pueden tener lugar en la prctica
parlamentaria:

Aprobacin del proyecto por ambas cmaras (C.N., art. 78). Este punto se refiere al
caso en que ambas cmaras aprueban por s el proyecto mayora absoluta salvo qu ese
exija mayoria calificada- y constituye el procedimiento ordinario o simple. Aprobado un
proyecto de ley por la cmara de origen, pasa para su discusin a la otra cmara. Lograda
la aprobacin por ambas, el proyecto queda sancionado y es enviado al Poder Ejecutivo,
usndose la frmula establecida por el artculo 84 de la Constitucin Nacional: "El Senado y
Cmara de Diputados de la Nacin Argentina, reunidos en Congreso, ...decretan o
sancionan con fuerza de ley".

C.I. aprueba C.R. tambin Proyecto

el proyecto lo aprueba Sancionado

Proyecto desechado totalmente por una de las cmaras. Cuando un proyecto es

desechado totalmente por una de las cmaras, no puede repetirse en las sesiones de ese
ao legislativo (C.N., art. 81). La discrepancia total de una de las cmaras significa la falta
de voluntad para integrar el acto complejo de la sancin. Sin embargo, ninguna de las
cmaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiese tenido origen en ella y luego
hubiese sido adicionado o enmendado por la cmara revisora.

Desacuerdo parcial de una de las cmaras. El artculo 81 de la Constitucin Nacional

contempla el supuesto en que la cmara revisora discrepa parcialmente con la "media
sancin" de la cmara iniciadora. Es decir, enmienda el proyecto, devolvindolo a la cmara
de origen. Las enmiendas pueden no implicar necesariamente adiciones o supresiones, sino
tambin simples correcciones. En este caso debe indicarse el resultado de la votacin, es
decir, si tal modificacin es realizada por mayora absoluta o por las dos terceras partes de
los miembros presentes en la cmara revisora, ya que ello incide sobre el trmite posterior
del proyecto. Cabe aclarar que a igualdad de mayoras prevalece la voluntad de la cmara
iniciadora. Como ya dijimos, ninguna de las cmaras puede desechar totalmente un
proyecto que hubiese tenido origen en ella y hubiese sido adicionado o corregido por la
revisora. Tampoco puede introducir nuevas modificaciones a las efectuadas por la otra
cmara. Slo se puede pronunciar sobre las modificaciones realizadas por esta ltima. Por
todo esto, ante el desacuerdo parcial de la cmara revisora, la cmara de origen puede
adoptar bsicamente dos posiciones:

1) aceptar, por mayora absoluta de los miembros presentes, las adiciones o modificaciones
introducidas por la cmara de revisin, quedando sancionado el proyecto.

1er. caso.

C.I. acepta
C.I. C.R. Proyecto
la
aprueba el lo modifica sancionado
modificac.
proyecto segn C.R.
de la C.R.
2) rechazar las correcciones o adiciones efectuadas por la cmara revisora, en cuyo caso
pueden darse varios supuestos, teniendo en cuenta las mayoras logradas por esta ltima:

-si la cmara revisora aprueba las modificaciones por mayora absoluta de sus miembros
presentes, la cmara iniciadora puede insistir, por igual mayora, en la redaccin originaria.

2do. caso.

C.I. C.R. lo C.I. Proyecto

aprueba el modifica insiste sancionado

proyecto por mayora por mayora segn C.I.

absoluta absoluta

-si la cmara revisora aprueba las modificaciones con el voto de las dos terceras partes de
sus miembros presentes, la cmara iniciadora debe lograr igual mayora para insistir en la
redaccin originaria, caso contrario el proyecto queda sancionado conforme las
modificaciones introducidas por la cmara de revisin.

3er. caso.

C.I. C.I. no Proyecto

C.R. lo

aprueba el logra sancionado

modifica

proyecto mayora de segn C.R.

por mayora
2/3 para
de 2/3
insistir

4to. caso.

C.I. C.R. lo C.I. Proyecto

aprueba el modifica insiste sancionado

proyecto por mayora por mayora segn C.I.

de 2/3 de 2/3

Reiteramos que la cmara de origen no puede, en ningn caso, introducir nuevas adiciones
a las realizadas por la cmara revisora. Vale decir, su funcin se limita a consentir lo
actuado por la otra cmara, o insistir en su posicin originaria (C.N., art. 81 in fine).

3. Etapa de eficacia

El artculo 78 de la Constitucin Nacional establece que todo proyecto de ley que

obtenga sancin definitiva en el Parlamento, debe ser sometido al examen del Poder
Ejecutivo. Este tiene, en principio, dos opciones: a. aprobarlo y promulgarlo,
b. observarlo y devolverlo al Congreso.
Aprobacin y promulgacin. Cuando el Poder Ejecutivo aprueba el proyecto sancionado
por el Congreso, ste se convierte en ley. Sin embargo, hasta ese momento slo obliga a
ese poder, pero no a los habitantes ni a los otros poderes. Para ello es necesaria la
promulgacin (y posterior publicacin en el Boletn Oficial), es decir, el acto formal tendiente
a difundir y hacer conocer la ley, y que constituye un requisito esencial para ponerla en
vigencia y otorgarle obligatoriedad.

Existen dos clases de promulgacin:

-Expresa, cuando el titular del Poder Ejecutivo, emite un decreto de promulgacin (C.N., art.
78).

-Tcita cuando el Poder Ejecutivo no aprueba expresamente el proyecto sancionado, pero

tampoco lo devuelve observado al Congreso dentro del trmino de diez das hbiles (C.N.,
art. 80). La aprobacin tcita tiene el inconveniente de la incertidumbre sobre la fecha de
promulgacin. Sin embargo, es bastante claro que dicha fecha es la del da del vencimiento
del plazo establecido en el artculo 80 de la Constitucin.

En cualquiera de los dos casos, la voluntad del rgano ejecutivo concurre a conferir eficacia
al proyecto de ley.

Observaciones del Poder Ejecutivo. La segunda alternativa que tiene el Poder Ejecutivo
es la observacin del proyecto en su totalidad o en alguna de sus partes. Se trata de una
facultad constitucional del Poder Ejecutivo, que le permite manifestar su disconformidad con
la sancin del proyecto. Es un acto de naturaleza poltica que en el lenguaje constitucional
se conoce con el nombre de "veto", aunque nuestra Carta Magna no utilice tal palabra.

El veto puede ser absoluto o limitado. El primer caso se da cuando la negativa del Poder
Ejecutivo tiene el efecto de suspender el proyecto sancionado hasta el prximo perodo
legislativo. Es limitado, en cambio, cuando el presidente devuelve el proyecto en trmite a
las cmaras legislativas para que lo examinen nuevamente, exponiendo los argumentos por
los cuales se niega a promulgarlo. Tiene el carcter de un recurso de reconsideracin ante
la propia Legislatura. Este ltimo es el que contempla nuestra Constitucin Nacional.

Nuestra Constitucin admite la observacin total o parcial del proyecto de ley. En ambos
casos, el Poder Ejecutivo puede hacerlo tanto por medio de un mensaje como por medio de
un decreto, debidamente fundados; pero siempre necesita del refrendo ministerial.

En sntesis, de acuerdo al artculo 83 de la Constitucin Nacional, ante un proyecto de

ley sancionado por el Congreso, el Poder Ejecutivo puede:

-Observar el proyecto de ley en todas sus partes, devolvindolo con sus objeciones a la
cmara de origen. Dicha cmara lo discute nuevamente, y si lo confirma por mayora de
dos tercios de votos, pasa a la cmara revisora. Si sta tambin insiste con igual
mayora, el proyecto es ley y la promulgacin se torna obligatoria para el Poder
Ejecutivo, que no puede vetarlo nuevamente. Por el contrario, si las cmaras difieren
sobre las objeciones, el proyecto no puede repetirse en las sesiones de ese ao (C.N.,
art. 83). Las votaciones de ambas cmaras son en este caso nominales, por si o por no;
y tanto los nombres y fundamentos de los sufragantes, como las objeciones del Poder
Ejecutivo, se publican inmediatamente por la prensa.

-Desechar slo una parte del proyecto sancionado por el Poder Legislativo. Hasta la reforma
de 1994, la doctrina y jurisprudencia constitucional era pacfica acerca de la obligacin del
Poder Ejecutivo de reenviar todo el proyecto (la parte vetada y la no vetada) al Congreso
para un nuevo examen. No obstante ello, en la prctica poltica no es posible afirmar que
haya cobrado vigencia uniforme una nica conducta acerca de la promulgacin o no de la
parte no vetada. La promulgacin parcial ha sido utilizada muchas veces, mientras que en
otras se ha reenviado al Congreso Nacional el proyecto ntegro. A partir de la reforma
constitucional mencionada, el trmite a seguir ante un veto parcial est expresamente
legislado en el artculo 80 de la Carta Magna, que establece que los proyectos desechados
parcialmente por el Poder Ejecutivo no pueden ser promulgados en la parte restante. Sin
embargo, el mismo artculo contempla una excepcin a la norma, al permitir la promulgacin
de las partes no observadas, cuando posean autonoma normativa y su aprobacin parcial
no altera el espritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. Por ltimo, la
norma constitucional dispone que la promulgacin parcial de lo no vetado tenga el mismo
trmite que los decretos dictados por razones de necesidad y urgencia.

1er. caso

Veto C.I. C.R.

Proyecto P.E.N.
total insiste insiste
Sancionado del est
con con
por el P.E.N. obligado a
mayora mayora
Congreso promulgarlo
de 2/3 de 2/3

2do. caso

Proyecto Veto Alguna de No se puede

sancionado total del las Cmaras repetir en las

por el P.E.N. no cuenta sesiones de

Congreso con los 2/3 ese ao

3er. caso

Promulgacin
Veto parcial del
parcial
Proyecto P.E.N.
si corresponde
sancionado (la parte vetada
(trmite de los
por el se devuelve al
decretos
Congreso
Congreso
de necesidad y
Nacional)
urgencia)

4. Publicacin de la ley

Este acto, que compete al Poder Ejecutivo, est indisolublemente unido a la promulgacin y
viene a completar la etapa de eficacia de la ley, otorgndole obligatoriedad.

La reforma constitucional de 1994 establece expresamente la obligacin del Poder Ejecutivo

de hacer publicar la ley (C.N., art. 99, inc. 3 ), llenando as el vaco legal existente hasta ese
momento.
El artculo 2 del Cdigo Civil completa la normativa constitucional, al determinar que: "Las
leyes no son obligatorias sino despus de su publicacin, y desde el da que determinen. Si
no designan tiempo, sern obligatorias despus de los ocho das siguientes al de su
publicacin oficial". El requisito de la publicidad ya estaba implcito en el texto constitucional
antes de la reforma mencionada, a mrito de las siguientes razones: a) el principio
republicano de que los actos de los poderes pblicos deben ser conocidos por los
gobernados; y b) el hecho de que el Poder Ejecutivo debe ejecutar y hacer cumplir la ley, y
no es posible exigir obediencia a lo que no se conoce.