Conflicto distributivo y dficit fiscal.

Notas sobre la experiencia argentina, 1970-1987

Author(s): Daniel Heymann and Fernando Navajas
Reviewed work(s):
Source: Desarrollo Econmico, Vol. 29, No. 115 (Oct. - Dec., 1989), pp. 309-329
Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3466877 .
Accessed: 06/09/2012 09:25

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Desarrollo Econ6mico, v. 29, N? 115 (octubre-diciembre 1989)

CONFLICTODISTRIBUTIVOY DEFICITFISCAL.
NOTAS SOBRE LA EXPERIENCIAARGENTINA,1970-1987

DANIEL HEYMANN Y FERNANDO NAVAJAS*

1. Introduccion
El analisis de los casos de alta inflacion muestra dos posiciones polares.
Desde la perspectiva ortodoxa, los precios se determinarian periodo a perio-
do de acuerdo con el crecimiento de la oferta monetaria; en ultima instancia
la inflacion "emanaria" simplemente del deficit fiscal. Los argumentos
opuestos destacan el papel de las practicas de fijaci6n de precios en mer-
cados no competitivos y, en algunas formulaciones, sostienen que la infla-
cion no depende de las variables fiscales.
Tales hipotesis extremas no parecen describir bien el comportamiento
de las economias inestables. Por un lado, la dinamica de la inflacion es una
cuestion no trivial: en la determinacion de los precios influyen factores
distintos que la velocidad de la expansion monetaria y las expectativas que
se forman sobre ella. A la inversa, resulta muy peligroso ignorar el efecto
del deficit fiscal sobre la inflacion, a traves de mecanismos de transmision
diversos (y tal vez variables en el tiempo). La crisis de las finanzas publicas
aparece como un hecho sistematico en las economias fuertemente inflacio-
narias; reciprocamente, seria muy dificil pensar en una estabilizacion dura-
dera que no implique un cambio del comportamiento fiscal, de modo que
el gobierno pueda financiarse sin recurrir a la emision monetaria en gran
escala.
Si se reconoce que existe una conexion bien definida entre deficit
publico e inflacion, y que esta ultima perturba seriamente la actividad
econ6mica, surge naturalmente la pregunta sobre que hace que se llegue a
una "solucion" tan costosa socialmente. Segun una parte de la literatura
de las "finanzas puiblicasmacroeconomicas" (en la terminologia de Persson,
1988), la evolucion de la politica fiscal podria interpretarse como resultado
de una optimizacion intertemporal. En ultima instancia, la tasa de impuesto
inflacionario seria tal que, en el margen, la distorsion que este causa se
igualaria a aquella de los instrumentos alternativos. Es decir, la alta infla-
cion seria un estado elegido, obviamente a falta de otro mejor "tecnologi-
* Oficina de la CEPAL en Buenos Aires. Una version preliminar de este trabajo fue
presentada
en el seminario sobre Reformas Estructurales y Funcionamiento Macroecon6mico; CIEPLAN, San-
tiago de Chile, 12-14 de abril de 1989. Las opiniones expresadas en el trabajo son de exclusiva res-
ponsabilidad de los autores
310 DANIEL HEYMANN Y FERNANDO NAVAJAS

camente" factible. Si bien el argumento es (util para destacar que el deficit

fiscal y su financiamiento monetario no aparecen arbitrariamente,es dificil
aceptar sin mas discusion que una fuerte inestabilidad de precios es un
optimo de algun tipo, generado por un proceso sistematico bien conocido
por los agentes que operan en la economia. Para otro grupo de modelos,
en cambio, la suboptimalidad de la inflacion resultaria a partir de un pro-
blema de inconsistencia temporal de las politicas: una mas baja inflacion
podria ser alcanzada, pero no lo es (con los costos consiguientes) debido
a la naturaleza del "juego" entre los individuos y el gobierno '. El reconoci-
miento, implicito en estos argumentos, de la importancia de las instituciones
economicas es claramente un avance analitico. Sin embargo, la utilizacion
del supuesto del agente representativo que se hace en gran parte de estos
modelos ("como si" el sector privado y la autoridad de politica se comporta-
ran como individuos con objetivos y percepciones definidas univocamente)
y la interpretacion literal de las hipotesis usuales de informacion completa
dejan lugar a dudas.
Desde otra perspectiva, existe una larga tradicion en asociar la inflacion
con situaciones de conflicto distributivo, en los que las demandas de los
grupos que pugnan por apropiarse de recursos superan en el agregado a la
disponibilidad de esos recursos (vease, por ejemplo, Prebisch, 1982;
Hirschman, 1980; Hirsch y Goldthorpe, 1978; Mallon y Sourrouille, 1975).
Aunque, en general, esta clase de analisis destaca la posibilidad de que haya
inconsistencias en la formacion de precios y salarios (con el deficit fiscal
siendo una respuesta endogena a la misma inflacion, por el efecto de rezago
tributario)2, tambien es posible atribuir un papel activo en la generacion
de presiones inflacionarias a la pugna distributiva que se manifiesta en la
politica fiscal. Esta (ultima es la posicion que se adopta en el presente tra-
bajo: no se entra en una discusion de los mecanismos de formacion de
precios, sino que el interes se centra en explorar como las demandas sobre
el sector p(ublico pueden dar lugar a desequilibrios financieros que promue-
ven la inflacion 3.
Ahora bien, en cualquier economia hay incentivos para que los grupos
sociales busquen obtener transferencias a su favor. Si bien estas demandas
1 Segiin estos argumentos, existir{an estados de mis baja inflaci6n (que serian preferidos tanto
por el gobierno como por los agentes privados), pero alcanzarlos requeriria que la politica econ6mica
adopte compromisos que, llegado el caso, no tendria interes en cumplir. Una parte importante de
estos modelos discute los incentivos para la politica monetaria en crear sorpresas inflacionarias para
explotar movimientos a lo largo de una curva de Phillips de corto plazo (Kydland y Prescott, 1977;
Barro y Gordon, 1983 a, b; vease la discusi6n de estos y otros modelos mis recientes en Persson,
1988, y Driffill, 1988). Aplicaciones vinculadas a la politica fiscal se hallan en Calvo, 1978; Sargent,
1986; Alessina y Tabellini, 1986; Lucas y Stokey, 1983; y Lucas, 1986. Rogers, 1986, analiza la
interaccion entre el problema de inconsistencia temporal y las preferencias distributivas del respon-
sable de polltica.
2 Sobre este efecto, v6ase Olivera (1967), Tanzi (1977), Canavese (1985).
3 Becker (1983) presenta un modelo de determinaci6n de la politica fiscal a partir de un
juego entre grupos de presion. Tambi6n resulta relevante la discusi6n de Kornai (1980, 1986) sobre
la generacion de restricciones de presupuesto blandas en organizaciones que interactuan con el gobier-
no. Un analisis formal del juego de demandas distributivas sobre el gobierno fue desarrollado en un
trabajo anterior (Heymann, Navajas y Warnes, 1988; v6ase tambien Fraga y Werlang (1983), y Simon
sen (1988).
CONFLICTO DISTRIBUTIVO Y DEFICIT FISCAL 311

pueden expresarse con mayor o menor intensidad segfn el pais, su presen-

cia no parece un fenomeno especifico a los casos de alta inflacion. Una
conjetura posible es que los sesgos inflacionarios se originan en la manera
en que esta organizado el conflicto distributivo. Es comun que en las eco-
nomias de alta inflaci6n la politica fiscal no se base en un presupuesto dis-
cutido y decidido de antemano, sino que resulte de las presiones que se
ejercen "sobre la marcha"; ademas, los sistemas tributarios suelen ser poco
efectivos, con una gran variedad de impuestos de base estrecha (por disefino
o como efecto de la evasion) y una clara dificultad para incrementar la
recaudaci6n. Estas caracteristicas institucionales probablemente contribuyen
a incrementar el deficit piublico.
Cuando no hay una negociacion "colectiva" del presupuesto, los gru-
pos, de hecho, se encuentran en una relacion bilateral con el gobierno.
Figuradamente, es como si hubiera un conjunto de 'ventanillas" a las que
cada sector recurre para pedir transferencias o concesiones impositivas de
diverso tipo. La capacidad de un grupo para lograr recursos en este juego
depende de su capacidad de presion (o sea, del costo que podrian imponer
al gobierno las acciones potenciales que sustentan los reclamos del grupo).
Desde el punto de vista de un sector, las cargas que implica el financiamiento
de las transferencias que obtiene (incluyendo las "perdidas sociales" de la
inflacion adicional que pueda resultar) son poco relevantes4 y, en ausencia
de un mecanismo institucional que reduzca los costos de transaccion, resulta
dificil que se organicen coaliciones sectoriales que se opongan a las demandas
de un grupo dado. En este juego bilateral, aun cuando el gobierno internalice
los costos implicitos en un deficit elevado, toda la presion de los grupos se
ejerce en la misma direccion: cada uno busca maximizar las transferencias a
su favor, tomando como dato lo que los demas hacen. Como consecuencia,
es probable que el deficit fiscal alcance un valor excesivamente alto y que
para muchos de los grupos (y en el agregado), el resultado del juego implique
un perjuicio neto, aiun cuando cada uno sea capaz de demandar con exito
algunas transferencias.
Este argumento sugiere que, cuando no existen instituciones presupues-
tarias en buen funcionamiento5 y los grupos tienen capacidad de influencia,
es especialmente probable que aparezcan altos deficit fiscales. La presion
por transferencias de diverso tipo tiene efectos inflacionarios especialmente
fuertes cuando el aparato tributario es fragil y poco flexible. Esa caracteris-
tica de los sistemas impositivos puede deberse en parte a razones "tecnolo-
gicas" o de organizacion administrativa. Pero tambien es posible que haya
un bloqueo distributivo. En una econom ia en la que se desarrolla una fuerte
pugna por ingresos (o bien no se descarta que en un futuro surja un gobierno

4 Esto es asi en general porque los costos estan diluidos. En el caso de las economias endeuda-
das, los acreedores externos son, sin duda, uno de los grupos con una sustancial capacidad de presion;
es probable que los costos que las transferencias generan en el pa is pesen poco en sus preferencias.
s Esto no es, obviamente, ex6geno del todo a la propia inflacion: con inestabilidad de precios
resulta mas dificil elaborar y cumplir un presupuesto. Sin embargo, ese efecto no parece ofrecer una
explicaci6n completa; hay evidencia de que una desinflaci6n transitoria no es suficiente para estable-
cer por si sola los mecanismos presupuestarios que den consistencia a la politica fiscal.
312 DANIEL HEYMANN Y FERNANDO NAVAJAS

con "preferencias" muy polarizadas hacia ciertos sectores) seria de esperar

que algunos grupos importantes asuman una posicion defensiva: permitir la
puesta en marcha de un aparato impositivo eficiente implicaria asumir el
riesgo de una fuerte redistribucion en su contra. De ahi resultaria un com-
portamiento algo paradojico: los impuestos "distorsionantes" (incluyendo
el impuesto inflacionario) serian mas facilmente tolerados que un sistema
con menos costos, porque habria mas restricciones al incremento de la carga
sobre los grupos que detentan el poder de bloqueo. Un corolario seria que,
en economias donde la "capacidad de veto" de los sectores frente a la ame-
naza de una redistribucion desfavorable esta mas o menos repartida, una
reforma del sistema tributario puede requerir un compromiso a largo plazo
(que involucre no solo a la administracion presente, sino tambien a sus
potenciales sucesores) sobre el tipo de impuestos y el orden de magnitud
de las tasas que se aplicaran.
El analisis anterior es obviamente parcial. Sin embargo, tal vez tenga
alguna relevancia para el anilisis de ciertos casos. La experiencia argentina
parece interesante como materia para una discusion en ese sentido, dado
el caracter agudo de la inflacion y la dificultad para encontrar mecanismos
permanentes de financiamiento del sector piublico. En la proxima seccion
se efectuia una breve lectura, no exhaustiva, de la historia reciente de la
politica fiscal en la Argentina; a continuacion, se ensaya una interpretacion
de la experiencia descripta.

2. Deficit fiscal e inestabilidad economica: la experiencia argentina entre

1970 y 1987

En las ultimas dos decadas, y mas especialmente desde mediados de

los setenta, la Argentina se ha caracterizado por una marcada inestabilidad
de precios. Desde el punto de vista fiscal, los problemas de financiamiento
han sido cronicos, tanto para los gobiernos civiles como para los militares.
Si bien una comparacion internacional -con paises estables que han expe-
rimentado en algunos periodos deficit ma's altos que los que han sido tipicos
en la Argentina- relativiza una asociacion simple y mecanica entre el
desequilibrio fiscal y la inflacion, existen razones para argumentar que en
una economia como la Argentina, con inflacion alta y persistente durante
muchos afios, la estabilidad de precios seria consistente con un deficit mas
bajo que en paises sin el mismo pasado inflacionario. La Argentina es un
pais donde el sistema tributario es debil, puede presumirse que existen
inconsistencias serias en la determinacion del gasto piublico, no existe un
mercado de titulos de tamafno ni siquiera moderado y los individuos han
desarrollado mecanismos efectivos para reducir sus tenencias de dinero.
En tales condiciones, seria de esperar que una estabilizacion sostenida
requiera de un esfuerzo particularmente intenso para equilibrar de modo
mas o menos permanente las finanzas publicas.
Diferentes estudios recientes formulan hip6tesis que, de un modo u
otro, relacionan la crisis de la politica fiscal con desequilibrios acumulados
CONFLICTO DISTRIBUTIVO Y DEFICIT FISCAL 313

en las ultimas tres o cuatro decadas, que se vinculan con la forma en que
el Estado ha participado en la economia6. Al margen de los origenes y
causas precisas del problema fiscal, hay cierto consenso en sefialar que a
comienzos de la decada del setenta se reforzaron las presiones estructurales
hacia un deficit cronico (vease, por ejemplo, Carciofi, 1988, y Secretaria
de Hacienda, 1989, parte IV, cap. 2); por ello, el periodo 1970-87 resulta
lo suficientemente ilustrativo para los propositos de esta seccion. En el
cuadro 1 se presenta la evolucion de los recursos, gastos y deficit (total y
por jurisdiccion) del sector publico no financiero 7.
Se observa un fuerte aumento del deficit a inicios de los setenta, con un
maximo en 1975. La reducci6n del desequilibrio en los afios siguientes fue
transitoria; los problemas fiscales tomaron un caracter particularmente
agudo en los primeros afios de los ochenta, con la eclosion de la crisis de la
deuda. En el periodo reciente, el desequilibrio fiscal se redujo en relacion
con esos maximos, pero fue clara la dificultad para definir un esquema per-
manente de ingresos y gastos consistente con una baja inflacion.
Un hecho destacable es que las variaciones en el deficit fueron, a lo
largo del periodo, explicadas por movimientos disimiles en ingresos y gastos,
en la estructura de estos ultimos, y en el desequilibrio de los distintos niveles
de gobierno. Esto puede apreciarse mejor en el cuadro 2, en donde se discri-
minan las contribuciones de los distintos items del cuadro 1 a las variaciones
en la necesidad de financiamiento, tomando como base el afio 1970.
El aumento del desequilibrio de las finanzas publicas en la primera
mitad de los setenta ocurrio tanto en la etapa final de un regimen de facto
como en el gobierno constitucional que lo sucedio. A partir de 1973, en
particular, la expansion del empleo y las remuneraciones del sector publico
impulsaron la suba de los gastos corrientes tanto en la administracion nacio-
nal como en las empresas publicas y las provincias8. En estas ultimas, los
gastos crecieron en forma considerable y las relaciones financieras con la
Nacion (que tienen su expresion en el regimen de coparticipacion federal de
impuestos) se hicieron menos transparentes9. Esto ocurrio especialmente
en 1975 cuando, ademas, la recaudacion tributaria cay6 abruptamente, en
medio de una fuerte aceleracion inflacionaria: la reduccion en los recursos
corrientes da cuenta de la mayor parte del crecimiento del deficit (vease
6 Las politicas fiscales en la Argentina han sido analizadas, con diferentes perspectivas, en
Carciofi (1989), FIEL (1987), Gerchunoff y Vicens (1989), y Porto (1989 a).
7 Una inclusion de los desequilibrios originados en las operaciones del Banco Central (el deno-
minado deficit cuasi-fiscal) aumentar{a los valores del deficit, especialmente en los aios ochenta.
A los efectos de este trabajo, un analisis del sector p6blico no financiero resulta ilustrativo. Sin em-
bargo, conviene mencionar que las transferencias arbitradas desde el Banco Central han tenido gran
iniportancia en ciertos periodos y que, en ocasiones, demandas que no fueron atendidas por la poli-
tica fiscal propiamente dicha se "trasladaron", tomando la forma de pedidos de asistencia financiera.
8 Esto estuvo facilitado por una politica salarial de equiparacion de remuneraciones entre los
distintos niveles de gobierno que ya venia promoviendose desde el ano 1971 a traves de reglamenta-
ciones dentro del propio sector publico.
9 Como se senala mas adelante, se pas6 a un regimen basado casi exclusivamente en aportes
del Tesoro nacional obtenidos de negociaciones bilaterales, lo que "en muchos casos, constituyo una
cliusula de 'reconocimiento de gastos' con independencia de la gestion del gobierno provincial"
(Secretaria de Hacienda, 1989, p. 244).
314 DANIEL HEYMANN Y FERNANDO NAVAJAS

CUADRO 1
Recursos, erogaciones y necesidad de financiamiento
del sector puiblico no financiero: periodo 1970-1987
(Unidades: porcentajes del PBI)

1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978

Recursos corrientes, Gobierno General 22,9 20,3 18,3 19,0 21,9 15,6 18,1 22,6 25,2
Erogaciones corrientes, Gobierno General 17,8 17,4 16,2 19,5 21,8 21,5 17,2 16,5 21,3
Ahorro corriente de las Empresas Publicas 1,2 0,4 0,6 0,3 0,2 -0,9 0,4 1,8 1,6
Erogaciones de capital, Sector PFblico 8,1 7,9 8,3 7,4 8,3 8,9 13,0 13,0 12,2

Necesidad de financiamiento, Sector

PIblico 1,8 4,6 5,6 7,5 8,0 15,4 11,7 5,1 6,8
Administraci6n Nacional -1,2 -0,1 0,2 2,5 1,8 4,3 3,4 1,0 1,6
Provincias, MCBA y TNTF 0,8 1,5 2,2 2,7 3,2 6,7 3,2 1,3 1,9
Sistema Nacional de Segur. Social -0,1 -0,1 -0,0 -0,5 -0,3 -0,3 0,0 0,0 0,0
Empresas Publicas 2,4 3,3 3,2 2,9 3,2 4,7 5,1 2,8 3,3

Uso neto del cr6dito interno 0,1 0,7 0,9 0,9 1,0 1,7 3,1 1,6 3,7
Uso neto del cr6dito externo 0,8 1,2 1,0 0,1 0,9 0,1 1,1 1,3 2,0
Financiamiento del Banco Central 0,9 2,4 1,8 4,4 5,6 9,8 3,6 1,5 0,0
Variaci6n neta de activos y pasivos
financieros 0,0 0,3 1,8 2,2 0,5 3,8 3,9 0,8 1,2

1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

Recursos corrientes, Gobierno General 26,0 27,5 25,3 22,7 21,7 22,2 27,0 25,4 24,2
Erogaciones corrientes, Gobierno General 21,3 24,5 27,2 25,9 26,4 25,8 25,4 23,7 24,9
Ahorro corriente de las Empresas Publicas - 0,7 - 1,2 - 1,9 - 3,8 - 2,4 - 1,4 - 1,5 0,5 - 0,6
Erogaciones de capital, Sector Pi6blico 10,2 9,2 9,5 7,9 8,6 7,6 6,6 7,0 7,2

Necesidad de financiamiento, Sector

Publico 6,2 7,5 13,3 15,0 15,6 12,6 5,9 4,3 8,3
Administraci6n Nacional 0,3 1,0 4,1 6,0 3,8 1,7 -5,6 -5,4 -3,6
Provincias, MCBA y TNTF 1,4 1,9 3,9 2,1 5,2 5,4 6,3 6,2 7,1
Sistema Nacional de Segur. Social 0,0 -0,0 -0,0 -0,0 0,8 0,7 1,2 1,3 0,9
Empresas P6blicas 4,5 4,6 5,3 6,9 5,9 4,8 4,0 2,2 3,9

Uso neto del cr6dito interno 3,8 1,9 4,0 5,0 -1,6 -0,6 -0,3 -0,1 0,9
Uso neto del cr6dito externo 1,8 1,5 4,3 1,3 0,2 -0,4 0,9 4,0 4,2
Financiamiento del Banco Central 0,0 3,5 5,1 4,7 15,4 5,7 2,3 0,0 0,0
Variaci6n neta de activos y pasivos
financieros 0,6 0,6 -0,1 3,9 1,6 7,9 2,9 0,5 3,2

Fuente: Oficina de la CEPAL en Buenos Aires sobre la base de datos de la Secretaria de

Hacienda.
CONFLICTO DISTRIBUTIVO Y DEFICIT FISCAL 315

CUADRO 2
Contribuciones a la variaci6n de la necesidad de financiamiento
del sector pfiblico entre 1970 y afnos seleccionados (a)
(Unidades: porcentajes)

1975 1977 1980 1983 1987

Recursos corrientes Gobierno Nacional (b) 53,3 7,0 - 81,7 8,2 - 24,5 (c)
Erogaciones corrientes Gobierno Nacional 26,6 - 39,2 117,7 61,6 108,5
Ahorro corriente de las Empresas Puiblicas(b) 15,5 - 18,5 43,3 26,2 28,4
Erogaciones de capital Sector Pi6blico :.6 150,8 20,7 4,0 - 14,5

Necesidad de financiamiento Sector Publico 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Administraci6n Nacional 40,8 67,2 38,9 36,1 - 36,1
Provincias, MCBA y TNTF 43,4 17,6 20,7 32,0 97,1
Sistema Nacional de Seguridad Social - 1,3 3,6 1,4 6,8 15,9
Empresas Publicas 17,1 11,5 38,9 25,2 23,1

(a) Las variables representadas en el cuadro estan definidas como 00* (xt - x70)/(dt - d70),
donde xt es el valor de un ktem (o de la necesidad de financiamiento de una jurisdicci6n, segun corres-
ponda) en el ano t y dt es la necesidad de financiamiento del sector publico no financiero consolidado.
(b) Esta variable esta considerada con el signo inverso. Por ejemplo: la contribucion es positiva
en un periodo de aumento del deficit si, en ese periodo, disminuyen los recursos (o el ahorro de las
empresas, segun el caso).
(c) lncluye los recursos del ahorro obligatorio, por un monto de 0,2 % del PBI.
Fuente: Cuadro I.

el cuadro 2); la necesidad de financiamiento alcanzo a un 15 % del PBI

y fue cubierta predominantemente con emision monetaria '0.
El ajuste que sobrevino con el regimen militar que se instalo en 1976,
se apoyo especialmente en una reversion brusca de la expansion anterior
de los gastos en personal: de un maiximo de casi 12 % del PBI en 1975,
estos cayeron en 1977 a un minimo inferior al 7 % del PBI. La reduccion
en el empleo y en el salario real abarco a todas las areas del sector pfublico
y fue especialmente fuerte en algunas empresas. Esto origino una caida
en los gastos corrientes (vease el cuadro 2), que mas que compenso la suba
de los gastos en bienes y servicios. Sin embargo, hubo una fuerte expansion
de los gastos militares y de las erogaciones de capital; estas fultimas alcanza-
ron un 12 % del PBI en 1977 '. La politica de gasto puiblico de este periodo
parece haber implicado un importante flujo de recursos al sector privado
contratista asociado a la obra pfublica; la poca rentabilidad y la fragilidad
financiera de diversos proyectos implico una inercia deficitaria no despre-
ciable en futuros ejercicios. Desde el punto de vista tributario, se observ6

10 La "variaci6n neta de activos y pasivos financieros" que

aparece en el cuadro I refleja el
movimiento de cuentas que el sector publico no financiero tiene en bancos oficiales; en la medida
en que ello implica la movilizacion de recursos monetarios, es equivalente al financiamiento a trav6s
de emisi6n.
11 Asi, los gastos de capital explicaron una vez y media el aumento del deficit entre 1970 y
1977; v6ase el cuadro 2.
316 DANIEL HEYMANN Y FERNANDO NAVAJAS

una mejora en la recaudacion, tanto nacional como provincial; en las pro-

vincias hubo un ajuste financiero muy fuerte, que permitio restablecer transi-
toriamente las transferencias de la Naci6n a niveles ma s cercanos a los histo-
ricos. Al mismo tiempo, si bien nunca se consiguio llevar el deficit a valores
no inflacionarios, se conto con mejores perspectivas de colocacion de deuda
interna de corto plazo, asi como con un creciente financiamiento externo.
Entre 1980 y 1981 se produjo un fuerte desequilibrio de las finanzas
puiblicas, como preludio de una crisis fiscal sin precedentes. Afin cuando en
1980 se registro un maximo en la recaudacion tributaria, hubo una suba
importante de los gastos, al tiempo que se acumulaban presiones que harian
eclosion en periodos siguientes. Por un lado, aumentaron los salarios en el
sector puiblico, probablemente como reflejo del atraso cambiario que carac-
terizo al periodo. Por otro lado, se modifico el regimen impositivo, de una
forma que implico una caida en la recaudacion total y un "ablandamiento"
de las restricciones de presupuesto; en particular, se desequilibraron las
finanzas provinciales, que volvieron a hacerse dependientes de las transfe-
rencias del Tesoro 2. La politica de estabilizacion del periodo 1978-1981
-que se baso en un manejo pautado de tipo de cambio y tarifas pfublicas-
origino una crisis financiera severa y un gran endeudamiento externo, lo
que repercutio fuertemente en las finanzas pfublicas en los afnos sucesivos.
El control financiero de las empresas pfublicas,que habia sido relativamente
exitoso en los primeros afios del regimen, tambien se deterioro: el retraso
tarifario erosiono los ingresos por ventas al tiempo que se manifestaban
presiones sobre los gastos corrientes tanto en personal como en bienes y
servicios (que venian creciendo con una tendencia bien definida); la res-
puesta transitoria a estos desequilibrios fue inducir a las empresas a recurrir
al endeudamiento interno y, especialmente, externo 13. La inversion puiblica,
si bien reducida respecto de los valores maximos de la segunda mitad de los
setenta, todavia se mantuvo elevada (en 1980 fue, como porcentaje del PBI,
un 15 % superior al promedio 1970-75). En 1981, el deficit del sector pu-
blico no financiero supero el 13 % del PBI (una cifra s6lo superada antes
en 1975), y se financio en proporciones no muy distintas a traves de la
emision, el endeudamiento intemo y el externo.
12 A fines de 1980 se eliminaron los aportes patronales al sistema de seguridad social y al
Fondo Nacional de la Vivienda lo que, se esperaba, seria compensado por una generalizaci6n del
impuesto al valor agregado. Este cambio, si bien representaba una disminucion en los impuestos al
trabajo, y ampliaba la base de un impuesto con un potencial de recaudaci6n importante, se imple-
ment6 de un modo que dio lugar a desequilibrios notorios. Por un lado, se permiti6 al sistema nacio-
nal de seguridad social (que perdia una fuente directa de fondos) girar con cargo a la totalidad de la
masa de impuestos coparticipables con las provincias (entre los que se halla el IVA); esto significaba
una mayor facilidad por parte del sistema para acceder a recursos y no limitar sus erogaciones, al
tiempo que implicaba una detraccion severa de fondos que en principio correspond ian a las provin-
cias. Esta erosion de los ingresos tributarios de las provincias junto con un aumento de sus gastos
-que en gran parte resultaron de una descentralizacion de gastos en educaci6n, salud y algunos ser-
vicios antes cubiertos por la Naci6n- desarticul6 las relaciones financieras entre el gobierno central
y las provincias y abri6 el camino para que estas ultimas presionaran individualmente por transferen-
cias directas de la Tesoreria.
13 El endeudamiento externo de las empresas publicas no solo se utiliz6 para financiar a esos
entes, sino que tambien se emple6 como medio para sostener transitoriamente las reservas, ante la
gran demanda de divisas por parte del sector privado.
CONFLICTO DISTRIBUTIVO Y DEFICIT FISCAL 317

Entre 1981 y 1983 se observa una verdadera eclosion del desequilibrio

fiscal. Hubo una fuerte caida de la recaudacion tributaria, debida en parte
a la aceleracion inflacionaria y tambien a un incremento en la evasion impo-
sitiva. Ademas, se asistio a una proliferacion de desgravaciones impositivas
asociadas a regimenes de promocion industrial; se otorgaron mecanismos
de diferimiento tributario sin ajuste por precios y otros subsidios que opera-
ron a traves de avales crediticios y tarifas publicas reducidas a los sectores
promocionados. En materia de gastos corrientes, la carga de los intereses
externos tuvo un fuerte aumento, mientras crecian las demandas salariales,
especialmente en 1983. Asimismo, la crisis de endeudamiento del sector
privado genero grandes transferencias de ingresos: el traspaso al gobierno
de una porci6n importante de esa deuda se opero a traves de mecanismos
de subsidios relativamente ocultos como los seguros de cambio, los swaps
y los avales otorgados por el sector publico14; ademas, se presiono por una
licuacion de pasivos en moneda local que, acompafiada por la monetizacion
de la deuda pfublica interna, provoco un importante efecto inflacionario.
En resumen, la imagen que surge de este periodo es la de una politica fiscal
dislocada, que no podia sostenerse ni sobre la coaccion ni sobre el consenso,
y que se acomodo de un modo poco sistematico a la variedad de presiones
que enfrentaba; esto resulto en un gran aumento del deficit (pese a la caida
de los gastos de capital), mientras que al mismo tiempo se veia limitada la
capacidad de acceso al credito.
El gobierno constitucional que se inici6 en 1983 mostro interes en mo-
derar el desequilibrio fiscal. En 1985 y 1986 hubo un aumento importante
en la recaudacion tributaria y en los ingresos fiscales en general; sin embargo,
este efecto se baso en parte en instrumentos de poca solidez, como la aplica-
cion de elevados derechos de exportacion (que posteriormente se fueron
reduciendo), el adelanto de las tarifas pfiblicas con respecto a los salarios
de las empresas y la aplicacion de impuestos extraordinarios. Al margen de
los efectos transitorios derivados de las variaciones de precios relativos,
resulto dificil comprimir el volumen del gasto corriente. Es decir que el
esfuerzo por reducir los deficit periodo a periodo no estuvo apoyado en
un cambio sostenible del regimen fiscal; en forma recurrente aparecieron
problemas financieros en diversas areas del gobierno. De cualquier modo, se
ensayaron politicas orientadas a dar mayor transparencia a las relaciones
financieras dentro del sector publico, para reducir la dependencia de las
finanzas de algunos entes (provincias, seguridad social y empresas piublicas,
en especial) de los aportes de la Tesoreria. Sin embargo, los resultados fueron
parciales y, en algunos casos, se basaron en aumentar ciertos impuestos de
facil recaudaci6n (combustibles y cigarrillos, por ejemplo) pero con los
costos resultantes de aplicar tasas muy altas sobre una base estrecha'5.
14 Carciofi (1988) estima el monto de las transferencias originadas en los dos primeros meca-
nismos en 7.000 millones de d6olares,lo que agreg6 un flujo anual de obligaciones del orden del I %o
del PBI. Asimismo, entre 1976 y 1988 el Estado argentino otorgo avales respaldando operaciones
crediticias por un monto de 6.800 millones de d6lares; de ellos alrededor de 3.000 millones corres-
ponden al sector privado nacional; el 60 % de esta ultima cifra se otorg6 en el periodo 1979-83.
15 Si bien los niveles de recaudacion del periodo 1984-1987 son comparables a los de princi-
pios de los setenta, es de presumir que aument6 el grado de distorsi6n (dada la existencia de un nu-
318 DANIEL HEYMANN Y FERNANDO NAVAJAS

En sintesis, el manejo de la politica fiscal en este periodo se vio limitado

por la ausencia de un esquema mas o menos permanente de ingresos y gastos,
lo que genero inestabilidad en el uso de los instrumentos; la administracion
de las finanzas publicas siguio condicionada por fuertes presiones desde
diversos sectores, y por la acentuacion de cambios estructurales que venian
operando desde afnos atras16, que hicieron mas dificil una estabilizacion
fiscal sostenida.
La breve descripcion hecha hasta aqui sugiere que, en las ultimas deca-
das, la politica fiscal evoluciono de un modo inestable, y no logro resolver
el cronico desequilibrio financiero del gobierno, ni administrar de modo
consistente las demandas que se ejercian sobre ella. En lo que resta de esta
seccion se consideran muy brevemente los casos de algunos sectores e institu-
ciones particulares, como forma de ilustrar algunos problemas tipicos de la
administracion fiscal.

Relaciones financieras Nacion-provincias

Las relaciones entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales

han sido determinadas en gran medida por el regimen de coparticipacion
federal de impuestos, segun el cual se unifica la recaudacion de algunos
impuestos (aquellos que constitucionalmente deben repartirse territorial-
mente) "en cabeza" de la Nacion, la que tambien esta facultada a legislar
sobre los mismos. Una vez efectuada la recaudaci6n, el producido se distri-
buye, primero entre la Nacion y el conjunto de provincias (la denominada
"distribucion primaria")17 y luego entre estas (ultimas (proceso denominado
"distribucion secundaria"). De esta manera, las provincias cuentan legal-
mente con recursos preestablecidos, adicionales a los impuestos de su exclu-
siva jurisdiccion (tipicamente, impuestos a la propiedad); en la logica de ese
sistema, los aportes del Tesoro Nacional (ATN) quedarian reservados para
situaciones de emergencia economica. En los hechos, sin embargo, en los
ultimos quince anios se produjeron sucesivas modificaciones del regimen,

mero elevado de tributos con tasas legales elevadas pero una baja recaudacion efectiva, junto con
unos pocos impuestos faciles de cobrar, con tasas muy altas). Un ejemplo seria el caso del financia-
miento del sistema de seguridad social, cubierto en un 40 % por solo dos tributos afectados a ese
fin (combustibles liquidos y telefonos) y el del impuesto a los cigarrillos, cuya recaudacion, luego
de un aumento destinado a financiar desequilibrios excepcionales en las provincias, super6 amplia-
mente en 1988 a los ingresos provenientes del comercio exterior.
16 Un ejemplo notable de estos cambios es la gran demanda de recursos por el sistema de
seguridad social (vease el cuadro 2); sobre este punto se vuelve mas adelante. Otro importante efecto
exogeno fue la menor capacidad de recaudacion de los impuestos a las exportaciones agropecuarias,
debido a la baja de precios internacionales. Por ultimo, no es desdeiiable el impacto del deterioro en
la capacidad administrativa del Estado. que hizo mas dificil una asignacion mas o menos eficiente
de recursos muy escasos.
17 La ley dictada originalmente en 1935 fijaba una fracci6n de distribucion primaria para las
provincias del 29,1 %. Sin embargo, la participacion efectiva de las provincias fue variable, con un
minimo del 18 % en 1946 y valores del 35-40 % a principios de los setenta. En 1973, se estableci6
por ley un porcentaje del 48,5 % para las provincias; una ley sancionada en 1988 elevo ese porcentaje
a 57,7 % para el periodo 1988-89 (56,7 % de distribucion automatica y I % de aportes del Tesoro
Nacional) (vease Secretaria de Hacienda, 1987).
CONFLICTO DISTRIBUTIVO Y DEFICIT FISCAL 319

que tendieron a modificar criterios de distribucion secundaria'8 y otras

que virtualmente desarticularon el sistema (como la realizada en 1980;
vease la nota 13). De hecho, desde mediados de los anos setenta se venia
observando una tendencia a hacer un uso intensivo de los ATN, los que en
periodos de fuerte desequilibrio financiero provincial y nacional (1975
y 1983, por ejemplo) superaron ampliamente (en relaciones de 3 a 1 y casi
2 a 1 respectivamente, para los afnoscitados) a las transferencias de impues-
tos coparticipables. Cuando la ley de coparticipacion vigente desde 1935
caduco en 1984, se sucedieron tres ejercicios fiscales en donde el total de
impuestos coparticipables ingresaba a la Tesoreria y esta negociaba las trans-
ferencias a las provincias en forma bilateral con cada una de ellas: para ese
entonces, se habian desdibujado totalmente no solo las relaciones financie-
ras entre el gobierno nacional y los estados provinciales, sino tambien, y
principalmente, la relacion entre ingresos y gastos en el proceso de decision
de las provincias. La expansion historica del gasto provincial, bastante com-
prensible si se tiene en cuenta que se produjo en el periodo una descentrali-
zacion de responsabilidades impulsada por la Nacion (vease nuevamente
la nota 13), se realiz6, sin embargo, bajo restricciones de presupuesto no
definidas de antemano, por lo que era de esperar que ese crecimiento se
produjera de una forma poco ordenada. Atendiendo al aumento de sus
gastos, las provincias presionaron siempre por un coeficiente de distribucion
primaria mas elevado. La respuesta de la Nacion ante estos avances fue gene-
ralmente la de buscar fuentes alternativas de financiamiento tributario y no
tributario, dejando caer la importancia de la recaudacion a coparticipar,
pero esto, a su vez, ahondaba el problema, al hacer que las provincias presio-
naran individualmente por mayores ATN (muchas veces, como a mediados
de los setenta y a comienzos de los ochenta en situaciones de desequilibrio
consumado). En este sentido, la nueva ley de coparticipacion sancionada a
comienzos de 1988 busc6 dar una base mas estable a la distribucion prima-
ria, y limitar los ATN a un 1 % del total de recursos coparticipables.

Sistema de seguridad social

A diferencia de los desequilibrios observados en otras areas del sector

puiblico, que han respondido a la presencia mas o menos persistente de res-
tricciones de presupuesto blandas, el deficit del sistema de seguridad social
es un caso de desajuste estructural, que obedece en parte a decisiones irre-
versibles de politica, y en parte a desarrollos demograficos exogenos. El
punto, al que se ha hecho referencia en forma insistente en debates recien-
tes, es que el sistema paso en cuatro decadas de ser una fuente considerable

18 Porto (1988) realiza un analisis econ6mico de distintos criterios de distribucion secundaria.

Un trabajo reciente del niismo autor (Porto, 1989 b), efect6a un analisis de las relaciones fiscales
entre la Naci6n y las provincias; en particular, se estudian las consecuencias de la centralizacion de
decisiones recaudatorias y la descentralizaci6n de las decisiones de gasto sobre las restricciones presu-
puestarias percibidas por las provincias.
 Y FERNANDO
320 DANIEL HEYMANN NAVAJAS

de financiamiento a constituirse en un factor importante de los deficit

agregados 19.
Como se menciono anteriormente, en algunos periodos los egresos del
sistema se expandieron, alentados por relaciones financieras que permitie-
ron el acceso directo y poco restringido a fondos coparticipables. Sin em-
bargo, resulta claro que -al igual que otros grupos destinatarios de gastos
de tipo social- el sector pasivo no constituyo un grupo de presion efectivo
sobre el presupuesto, a juzgar por la caida sustancial en la jubilacion pro-
medio 20. La precariedad de esta situacion es tal que, de revertirse aun mode-
radamente, causaria graves problemas para las finanzas publicas; por ejemplo,
se ha estimado que, de retornar la remuneracion media del sistema al nivel
que tenia en 1974, se produciria un incremento del gasto superior al 5 %
del PBI anual (segun estimaciones de la Secretaria de Hacienda, 1989,
cuadro VII.7, pag. 329). Los esfuerzos por recuperar las prestaciones han
enfrentado notorias dificultades y, en algunos casos, implicaron introducir
distorsiones adicionales en la tributacion a efectos de generar fondos desti-
nados a las cajas de prevision. En todo caso, el sistema jubilatorio, al igual
que otras areas de gasto social, ha venido sufriendo por largo tiempo de la
competencia que ejercieron en la asignacion de los fondos publicos las trans-
ferencias a empresas, tanto publicas como privadas.

Su bsidios a empresas privadas

A fines de los anios sesenta y principios de los setenta se crearon diver-

sos instrumentos legales destinados a promover la actividad de empresas en
sectores y regiones especificos21 y a facilitar la ejecucion de obras publicas
de gran envergadura.
Estos regimenes, si bien no tomaron importancia de inmediato, se con-
virtieron con posterioridad en canales para la transferencia de recursos de
gran magnitud a un conjunto de empresas privadas. Los mecanismos de la
promocion industrial fueron usados intensivamente desde 1981, cuando se
generalizaron presiones por obtener incentivos fiscales por la via de desgra-
vaciones impositivas, las que alcanzaron un monto considerable22. Este

19 Esto puede observarse en el cuadro 2. Una informacion mas detallada se encuentra en Secre-
taria de Hacienda (1989, cuadros 111.9 y IV.6, pp. 307 y 317, respectivamente); de allii resulta que de
un superavit acumulado del 27,5 o/ del PBI para la decada del cincuenta, se paso a un superavit pricti-
camente nulo en los ailos sesenta. En el periodo 1980-87 el deficit acumulado fue cercano al 5 %
del PBI, mientras que entre 1984 y 1987 la necesidad de financiamiento del sistema fue, en prome-
dio, superior al 1 % anual.
2 Frente a un volumen de transferencias que no crecio marcadamente en relaci6n al PBI, el
numero de beneficiarios del sistema paso de 208.000 en 1950 a 2.342.500 en 1980 (un aumento
superior al 1.000 %), mientras que la poblaci6n ocupada remunerada crecio en el mismo lapso un
41 % y la poblaci6n total un 73 %. Vease Secretaria de Hacienda (1989).
21 Estos regimenes se basan principalmente en el otorgamiento de desgravaciones y diferi-
mientos impositivos (para un analisis detallado, v6ase Artana, 1989; Azpiazu, 1988). En el mismo
periodo se dict6 la ley de Compre Nacional, que restringe las compras de bienes y servicios por parte
del sector publico a empresas radicadas en el pais.
22 En el mensaje de presupuesto para 1989 (Secretaria de Hacienda, 1989, p. 273) se estima
CONFLICTO DISTRIBUTIVO Y DEFICIT FISCAL 321

proceso se vio facilitado por la existencia de normas legales que daban a

los interesados derechos con muy pocas restricciones. A partir de 1984 se
intent6 contener el aumento de las transferencias a traves de la fijacion de
cupos para su otorgamiento en la ley de presupuesto. Sin embargo, esto no
tuvo grandes efectos, lo que llevo al Ejecutivo a proponer en 1988 la modi-
ficacion del marco legal que amparaba dichos regimenes.
La presion por transferencias se manifesto tambien con claridad en el
traspaso de la deuda externa privada al sector publico; de indole parecida
(aunque con efectos directos menos obvios sobre las finanzas p(ublicas) fue
la licuacion de pasivos privados en moneda nacional en la primera parte de
los ochenta. Sobre la naturaleza de estos episodios interesa remarcar, en
primer lugar, que fueron inducidos por una amenaza de colapso generalizado
de empresas y bancos, que ejercio una fuerte presion sobre el sector pfublico;
en segundo lugar, los instrumentos empleados (swaps, seguros de cambio,
otorgamiento de avales luego cancelados por el Estado, restructuracion de
pasivos financieros a tasas de interes reguladas) hicieron poco transparente
el otorgamiento y el monto de esos subsidios23.

Empresas publicas
En pocas partes del sector puiblico ha sido la generacion endogena de
restricciones de presupuesto blandas tan clara como en las empresas, tor-
nando esteriles o transitorios muchos intentos de ordenarlas financieramente.
Al margen de factores estructurales -que explicarian las persistentes dificul-
tades financieras de algunos sectores como el de los ferrocarriles- la dificul-
tad en definir un sistema de control con objetivos e incentivos precisos ha
promovido el desarrollo de relaciones financieras proclives a la generacion
de deficit altos. Sin embargo, la definicion de mecanismos que eviten ese
sesgo no parece ser una tarea facil cuando el problema de control no puede
siquiera reducirse a una relacion de tipo bilateral: estan involucrados diver-
sos grupos de interes (planteles directivos y profesionales, sindicatos, pro-
veedores privados de bienes y servicios, etcetera), cuyas estrategias coinciden
o se complementan en mas de una oportunidad24.
En estas condiciones, la demanda de fondos de las empresas sobre la

que el costo fiscal de los incentivos... "ha sido alto y creciente en el tiempo: 1,2 % del PBI en 1982,
1,3 % en 1983, 1,4 % en 1984, 2,0 % en 1985 y 2,6 % en 1986". En 1983, por ejemplo ..."casi uno
de cada cinco australes invertidos por el sector privado estaba acogido a algun regimen de desgrava-
cion fiscal" (op. cit.).
23 En los ultimos anos, se ha intentado hacer mis explicitos los mecanismos de subsidio; una
cuantificacion para 1987 del costo fiscal de distintas transferencias al sector privado fue realizada por
la Secretaria de Hacienda (1989, p. 270), estableciendose su monto en una cifra cercana a los 4.000
millones de dolares, o sea alrededor de dos tercios del deficit p6blico total de ese ano.
24 La cuesti6n se complica aun mas cuando, como ha sucedido en varios periodos en la Argen-
tina, se intenta que las empresas pfublicas actuen en funci6n de objetivos macroeconomicos o bien
sirvan de canales para efectuar transferencias que resultan de la interacci6n entre el gobierno y, por
ejemplo, ciertos grupos de usuarios de los bienes y servicios. Esto no s6olotiene un efecto directo sobre
las finanzas de las empresas involucradas sino que tiende a "ablandar" la restricci6n de presupuesto
que ellas perciben.
322 DANIEL HEYMANN Y FERNANDO NAVAJAS

Tesoreria alcanzo valores significativos en algunos periodos. En la crisis de

1975, estas demandas se originaron en los mayores gastos en personal; en
1976-79, cuando en un marco politico autoritario se reforzo el poder de la
Tesoreria, se revirtio esa situacion pero, en cambio, aparecieron presiones
desde sectores interesados en el crecimiento de la inversion piublica y en la
provision de bienes y servicios no personales 25; mas tarde, jugaron la pesada
carga financiera y las presiones salariales.
Muchos de los mecanismos redistributivos a traves de las empresas piu-
blicas -aun los que involucran al sector laboral, a traves de clausulas no sala-
riales de las convenciones colectivas de trabajo- operan de modo semioculto;
por ello, gran parte del esfuerzo puesto en afnos recientes se dirigio a tratar
de explicitar las restricciones de presupuesto. Casos tipicos son la imposicion
de limites al volumen o monto global de ciertas partidas de gastos y, en
1988, la decision del gobierno central de tomar a su cargo los intereses de
la deuda externa de las empresas a cambio de eliminar de la ley de presu-
puesto las transferencias de la Tesoreria, supuestamente destinadas a atender
esos compromisos. Este ultimo cambio, que resultaria irrelevante para la
teoria tradicional de empresas piublicas26, tendria una justificacion en un
contexto institucional como el vigente, con graves problemas de informacion
asimetrica y de "comportamiento oportunista", que dificultan el control
financiero.

3. Conflicto distributivo, instituciones y sesgo deficitario

En la experiencia argentina han habido dificultades persistentes en

cuanto al funcionamiento de mecanismos institucionales basicos: en especial,
los presupuestos no funcionan como restricciones efectivas y pareceria que
ellos no influyen grandemente en la determinacion del gasto 27. Los comenta-
rios referidos a algunos sectores particulares, hechos en la seccion anterior,
sugieren la existencia de problemas institucionales distintos o especificos a
cada uno de ellos: falta de consistencia en el disefio de las relaciones finan-
cieras entre la Nacion y las provincias, que pasan por la determinacion de la
distribucion primaria/secundaria del regimen de coparticipacion; sectores
con desequilibrios estructurales como el de seguridad social, que imponen
una carga, al menos potencial, muy elevada; presiones desde el sector privado

25 En el mensaje del proyecto de ley de presupuesto para 1989, se sugiere que el fuerte aumen-
to de las erogaciones de las empresas publicas en bienes y servicios no personales (los que crecieron
en terminos reales un 150 % entre 1970 y 1984, pasando de ser un 48,5 % a un 83,6 % del PBI de
las empresas p6blicas) puede haberse originado -al margen de cambios en condiciones tecnolo6gicas
o de mercado- en un sesgo en las contrataciones con el sector privado.
2
Vease Rees (1984, cap. 2); la te-oria usual asimila la fijaci6n de precios y el resultado finan-
ciero de la empresa a un problema de tributaci6n indirecta en donde lo que interesa es el monto global
del d6ficit o superaivit (vis-a-vis el uso de formas alternativas de financiamiento provenientes del resto
del sector p6blico) sin importar la descomposici6n del mismo entre intereses, depreciacion, transfe-
rencias positivas (o negativas) al Tesoro, etcetera.
27 De hecho, en buena parte del periodo reciente, los presupuestos fueron aprobados cuando
el afo fiscal ya estaba muy avanzado o, inclusive, posteriormente a su terminaci6n.
CONFLICTO DISTRIBUTIVO Y DEFICIT FISCAL 323

empresarial por transferencias que operan por la via de desgravaciones impo-

sitivas o fuerzan soluciones a crisis mas o menos severas de endeudamiento;
y, ademas, una vinculacion financiera entre el Tesoro y las empresas piublicas
que no esta definida de un modo sistematico. Sin embargo, el rasgo distin-
tivo comun a todos estos casos es que los grupos involucrados acceden a
transferencias en forma independiente, a traves de una negociacion bilateral
que no parece autolimitarse por los costos que implica un deficit elevado.
En un contexto institucional como el ilustrado en la seccion anterior,
cada grupo o sector aparece inmerso en una relacion bilateral con el gobier-
no, de quien reclama transferencias de fondos; la oposicion potencial surge
del mismo gobierno 28, con poca participaci6n del resto de los grupos29. Bajo
determinadas condiciones, el grupo obtiene efectivamente la transferencia
y el costo (que incluye la perdida atribuible al mayor deficit fiscal, con su
impacto inflacionario) esta diluido en el conjunto; pero al generalizarse
esta situaci6n a todos los grupos (que obtendrian transferencias por un
monto que esta en relacion directa a su poder de presion), y ante la ausencia
de impuestos poco distorsionantes con suficiente capacidad de recaudacion,
se genera un deficit que debe cubrirse con el impuesto inflacionario. Asi,
cada grupo termina recibiendo ventajas, no de la transferencia bruta que
obtiene, sino de la diferencia entre el pago que le entrega el gobierno y el
pago promedio al que acceden los otros grupos (lo que podria denominarse
"transferencia neta") y, ademas, debe asumir una parte del costo social del
deficit que se genera, que viene dado por la distorsion que significa el im-
puesto inflacionario, o, mas generalmente, por los costos de la inflacion30.
Sin embargo, ninguna de las dos variables (transferencia neta y deficit fiscal)
es explicitamente materia de negociacion para los grupos, dado el entorno

28 El caso en que el gobierno percibe un beneficio en efectuar la transferencia es trivial: clara-

mente, no hay "conflicto de intereses", por lo que el pago se realiza. La posibilidad que interesa enfa-
tizar aqui es aquella donde el gobierno transfiere fondos a un grupo al que no desea favorecer, o bien
entrega mas recursos a un grupo de lo que consideraria optimo en virtud de los costos que ello
conlleva.
29 Este supuesto, que es importante para el argumento, pretende reflejar la falta de incentivos
de un grupo determinado para realizar unilateralmente actos de oposici6n a las concesiones que obtie-
nen otros (dado que los costos de intentar tal oposici6n por si solo son presumiblemente altos en
comparaci6n con la p6rdida que implica para el grupo individual el financiamiento de la transferencia
que el otro recibe), asi como la dificultad en organizar una coalici6n de diversos grupos afectados si
el juego esta configurado por "ventanillas" de negociacion bilateral con el gobierno y, por lo tanto,
no existen instituciones (como un presupuesto limitante, determinado por via legislativa) que facili-
ten el armado de esas posibles coaliciones. El caso argentino parece conformarse bastante bien a esta
descripcion, con ejemplos de transferencias importantes que no han encontrado una limitaci6n prove-
niente de los grupos que en ultima instancia financiaron las transferencias.
30 Aunque el ejercicio de referencia (vease Heymann, Navajas y Warnes, 1988) modela un
estado de equilibrio, parece preferible interpretar estas perdidas como incorporando los costos prove-
nientes de la inestabilidad de precios (v6ase, por ejemplo, Leijonhuvfud, 1977 y 1984; Heymann,
1986), al margen de la posible "distorsion" derivada de la depreciaci6n anticipada de los saldos mone-
tarios. El argumento esbozado aqui no intenta analizar explicitamente los costos de la inflaci6n; lo
que interesa enfatizar es el efecto de un cierto mecanismo de determinaci6n de la politica fiscal,
tomando a esos costos como dato. De cualquier modo. se esperaria que, cuando la politica fiscal
surge, periodo a periodo, de un conjunto de negociaciones bilaterales como el comentado, la distri-
bucion de perdidas y ganancias y, tal vez tambien el volumen agregado del deficit, tengan una apre-
ciable variabilidad en el tiempo.
324 DANIEL HEYMANN Y FERNANDO NAVAJAS

institucional que hace que las transferencias se negocien en forma descen-

tralizada.
Asi, puede surgir facilmente una suboptimalidad en el resultado del
juego y son concebibles casos en que (dado el costo social de la inflacion)
gran parte de los grupos terminen en peor situacion que antes de efectuarse
el mismo. Dada la existencia de las "ventanillas" a las que los sectores pue-
den recurrir, ellos tienen incentivos para demandar la mayor transferencia
bruta posible. Para cada uno de ellos, el hecho de que los demas ejercen
presion para conseguir ventajas es un dato, y no hay ning(unmecanismo que
Ileve a moderar las demandas. El juego resulta entonces de suma negativa:
al obtener una transferencia, un grupo descarga sobre otros el peso de su
financiamiento y, al mismo tiempo, impone un costo social al conjunto.
Es posible que el gobierno (entendido aqui como la autoridad que decide
y otorga efectivamente las transferencias) incorpore los costos sociales en
sus calculos, pero ello no alcanza para resolver la suboptimalidad del juego,
debido a la presion que individualmente realiza cada grupo. Por otra parte,
si bien el gobierno puede tener objetivos distributivos -entendidos como
su deseo de "limitar menos" las transferencias a un grupo dado-, su exis-
tencia no es necesaria para que el resultado sea suboptimo: un caso posible
es aquel en que cada grupo tiene el mismo poder de presion y el gobierno
es insesgado en sus preferencias, resultando transferencias brutas de igual
monto, transferencias netas iguales a cero y quedando como residuo un
costo social positivo a repartirseentre los sectores.
En ultima instancia, el problema basico radica en que el sistema des-
centralizado de las "ventanillas" crea incentivos individuales que llevan a
aumentar las perdidas agregadas, porque enmascara la competencia entre
los grupos por la distribucion de ingresos (haciendo parecer que los grupos
se enfrentan con el gobierno, y no entre si) y hace que ellos ejerzan su capa-
cidad de presion de un modo que no permite tener en cuenta plenamente
el costo social del conjunto de demandas.
Al margen de las simplificaciones que tiene todo analisis estilizado,
varios de los casos y episodios comentados en la seccion anterior parecen
adecuarse bien a esta idea de ventanillas y sesgo deficitario. Tal vez el caso
mas claro es el de las relaciones financieras Nacion-provincias: en muchos
periodos, se sustituyo a los mecanismos de distribucion primaria y secun-
daria de impuestos por transferencias ligadas a demandas individuales; la
imposibilidad de arbitrar una solucion conjunta para establecer el volumen
de recursos a ser distribuidos (incluyendo la importancia de los impuestos
coparticipables en el total de recursos tributarios) termino dando lugar a
situaciones de desequilibrio generalizado. Esto fue especialmente critico
al descentralizarse decisiones de gasto (lo que, en principio, podria haber
reducido los costos de asignacion) sin que estas incorporaranal mismo tiem-
po restricciones presupuestariasa nivel individual o agregado.
Tambien parece posible asociar algunos cambios en el patron de gastos
con variaciones en el poder de presion relativo de los sectores (como en el
caso de los aumentos de gastos corrientes en 1975 y su sustitucion por
CONFLICTO DISTRIBUTIVO Y DEFICIT FISCAI, 325

gastos de capital despues de 1976), asi como encontrar una cierta relacion
entre el tamanio de la "amenaza" y el monto de las transferencias dirigidas
a un grupo (como en el caso de la crisis de endeudamiento del sector priva-
do). La perdida relativa de los sectores asociados al gasto social frente a
rubros como las transferencias directas o indirectas a empresas puede tam-
bien haberse debido en parte a diferencias en el poder de presion.
Pero el punto central es que, visto en forma agregada, resalta la ausen-
cia de mecanismos institucionales que le otorguen consistencia al tratamiento
de las demandas, lo que probablemente ha tendido a elevar el deficit y la
inflacion. El argumento anterior sugiere algunas circunstancias en que se
puede profundizar severamente el problema aqui expuesto. Uno de estos
casos seria aquel en que se entra en una fase de debilitamiento de un regi-
men politico de tipo autoritario, al aumentar la capacidad de los grupos
de presionar al poder central: este debilitamiento se traduce en que se
vuelven efectivas y costosas (para el regimen) las acciones posibles de los
grupos, lo que termina aumentando el tamafio de las concesiones que cada
uno esta en condiciones de exigir. Esta situaci6n se ilustro con matices
variados en la Argentina en los anios finales del iultimo regimen militar.
El otro caso seria el de un regimen constitucional de formacion reciente,
en que los mecanismos institucionales de discusion fiscal (a traves del Parla-
mento, en particular) no funcionan de modo efectivo y, por las propias
caracteristicas del sistema politico, el Ejecutivo (que se encuentra a cargo,
de hecho, de la decision presupuestaria) enfrenta perdidas importantes si
los grupos reaccionan en su contra de no ver atendidas sus demandas.
Un punto crucial, que fue tratado solo someramente en la discusion
anterior, es el referido a la conformacion del sistema impositivo31. Una de
las caracteristicas salientes de la economia argentina es la debilidad e imper-
feccion del sistema tributario: su rigidez y las distorsiones asociadas son lo
suficientemente elevadas como para que no resulte facil realizar de modo
rapido y permanente un cambio del impuesto inflacionario por impuestos
explicitos. Estos iultimos, o bien se han vuelto poco efectivos (por la eva-
sion, en ausencia de un aparato recaudatorio efectivo), o bien se limitan a
un conjunto de impuestos al consumo, de base relativamente pequefia, con
tasas marginales llevadas a niveles que tornan visibles las distorsiones.
El establecimiento de un sistema tributario mas o menos efectivo parece
una condicion necesaria para eliminar el financiamiento a traves de la infla-
cion. Mas alla de aspectos referentes a la identificacion de una estructura
impositiva deseable, en un contexto como el descripto es posible que apa-
rezcan problemas de bloqueo distributivo. El argumento parte de la obser-
vacion de que un sistema de impuestos con bajos costos de recaudacion es
un instrumento potencialmente poderoso para redistribuir ingresos. De
ahi surge la posibilidad de una fuerte oposicion a una mejora en la estructura
impositiva por parte de aquellos grupos que temen verse enfrentados con
31 En rigor, muchas de las exenciones que contorman el denominado "gasto tributario", y que
terminan alterando una determinada estructura original, son directamente asimilables al modelo de
puja por transferencias expuesto antes.
326 DANIEI. HEYMANN Y FERNANDO NAVAJAS

un aumento, presente o futuro, de la presion tributaria. Esto puede resol-

verse de varios modos. En algunos casos, la "capacidad de respuesta" preven-
tiva de los sectores que se manifiestan opuestos puede ser insuficiente para
bloquear la puesta en funcionamiento del aparato impositivo; alternativa-
mente, puede ocurrir que las caracteristicas del juego politico (proyectadas
para el futuro) sean tales que no se prevean grandes cambios distributivos
luego de montado el aparato, lo que moderaria la resistencia. Cuando nin-
guna de estas condiciones se cumple, resulta mas probable que se recurra al
impuesto inflacionario, a menos que sea posible un compromiso que defina
el sistema tributario con un horizonte de tiempo relativamente largo y acote
con alguna certeza el rango de las cargas que se aplicarian sobre los distintos
grupos. En un caso como el argentino, es posible que el logro de un acuerdo
sobre las caracteristicas permanentes del sistema impositivo sea una condi-
cion para que se pueda definir una politica fiscal consistente con una baja
inflacion.

4. Comentarios finales
El argumento de la seccion anterior indicaria que hay razones para
pensar que, en ciertos marcos institucionales de determinacion de la poli-
tica fiscal, pueden aparecer sesgos hacia la generacion de deficit e inflacion
muy elevados. Claramente, la naturaleza suboptima del equilibrio del juego
de "ventanillas" indicaria que habria lugar para que los diversos grupos
acuerden una solucion institucional con menores perdidas sociales. Sin em-
bargo, la existencia de posibles mejoras paretianas no implica necesaria-
mente que dicha solucion alternativa pueda implementarse facilmente; por
el contrario, la persistencia de mecanismos ineficientes en la determinacion
de la politica fiscal es un hecho que deberia ser explicado.
Las condiciones para que mejoras como la aludida se lleven a cabo pare-
cen depender de la existencia de arreglos o mecanismos institucionales que
reduzcan costos de transaccion, ayuden a arribar a un acuerdo distributivo
e impidan que los grupos puedan romper unilateralmente lo acordado.
En primer lugar, los costos de transaccion necesarios para que los grupos
afectados por una transferencia puedan organizar su oposicion (de un modo
que ponga de manifiesto los costos agregados) tendrian que ser lo suficiente-
mente bajos. Estos costos involucran aspectos de informacion, negociacion
y coordinacion; en especial, los costos informativos de detectar transferen-
cias que operan en forma semioculta parecen haber sido considerablemente
elevados en mas de un caso. Por otra parte, cuando el costo de la transferen-
cia se diluye en un nfumero elevado de agentes, la organizacion y coordina-
cion de coaliciones que limiten dicha transferencia enfrenta el conocido
problema del free-rider.
En segundo termino, llegar a algun acuerdo distributivo de relativa
permanencia en el tiempo no parece ser cosa trivial (ni aun en situaciones
en que ello implique mejoras mas o menos generalizadas) cuando las partes
involucradas deben sellar un compromiso duradero que, por razones de
CONFLICTO DISTRIBUTIVO Y DEFICIT FISCAL 327

informacion asimetrica o visiones diferentes del problema distributivo (que

pueden llegar a extremos de fracturas ideologicas en la sociedad), sea consi-
derado desventajoso por alguna de ellas. Es conocido (Bardhan, 1988) que
la presencia de estos factores relativiza de manera singular la utilidad de sim-
plificaciones que tienden a separar una "demanda" por cambio institucional
(que depende de necesidades concretas por mejoras y de los costos sociales
que se intenta evitar) y una "oferta" del mismo (incorporada en procesos
o instituciones politicas determinadas que requieren acciones colectivas),
como si esta iultima se adecuara naturalmente a las necesidades de cambio.
Gran parte de la discusion contemporanea sobre reformas estructurales
parece obviar este punto; de cualquier modo, resulta dificil pensar en una
salida perdurable de situaciones de "equilibrio desagradable" (como las
ilustradas aqui) sin que operen instituciones que organicen un acuerdo
colectivo y coordinen esa salida32. Estas mismas instituciones deberian ser
las que garanticen la perdurabilidad del acuerdo, evitando que grupos o
coaliciones parciales rompan el compromiso al presionar por transferencias
no contempladas en el.
Si bien un tratamiento riguroso de los mecanismos institucionales re-
queridos escapa a nuestras intenciones, la misma descripcion del juego de
ventanillas y la necesidad de que estas se cierren (atendiendo al mismo tiem-
po a la naturaleza distributiva del problema) sugieren la conveniencia de que
la determinacion de la politica fiscal se haga en un marco de negociacion
colectiva y con limitaciones mas o menos estrictas en la ejecucion. Los
mecanismos legislativos parecen ser los ambitos naturales (no s6lo por razo-
nes de legitimidad, sino atendiendo a los requerimientos impuestos en
materia de costos de transaccion e implementacion de un acuerdo que defina
la estructura de gastos e impuestos) en donde esa negociacion presupuestaria
centralizada se concrete en un documento con fuerza legal. Sin embargo,
la experiencia sugiere tambien que debe prestarse atencion, al mismo tiem-
po, a otros niveles institucionales de menor jerarquia, con el objeto de faci-
litar aquella tarea: la permanencia de problemas de incentivos y control
en muchos organismos y niveles de decisi6n de gasto puede requerir solu-
ciones de caracter mas localizado o especifico que definan con alguna
claridad las restricciones de presupuesto. Desde esta perspectiva, la expe-
riencia argentina de los tultimos anios muestra algunos avances, como la
sancion de un nuevo regimen de coparticipacion federal y la biusqueda de
modos mas explicitos para establecer las transferencias a las empresas pu-
blicas y las que resultan de los sistemas de promocion. Al mismo tiempo,
la poca relevancia de los mecanismos parlamentarios de determinacion del
presupuesto y la falta de una definicion a largo plazo sobre el sistema impo-
sitivo, junto con la pesada carga de la deuda, parecen haber sido restricciones
importantes para una estabilizacion fiscal sostenible.

32 Esto relativiza tambien la aplicacion a este contexto-de visiones evolucionarias de las insti-
tuciones sociales (Schotter, 1981), que sugieren que esas instituciones surgen naturalmente de la ini-
ciativa de los agentes privados para resolver problemas econo6micos concretos.
328 DANIEL. HEYMANN Y FERNANDO NAVAJAS

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RESUMEN

La ausencia de una politica fiscal com- sados en obtener transferencias; la suma

patible con una baja inflaci6n ha sido una de presiones implicaria un sesgo defici-
caracteristica persistente de la Argentina. tario. Por otro lado, no ha existido un
Sin embargo, los costos de la inflaci6n son consenso sobre la configuraci6n a largo
generalmente reconocidos. En este trabajo plazo del sistema impositivo. En las sec-
se conjetura que, al margen de las tenden- ciones descriptivas del trabajo se discute
cias a largo plazo que complican la gestion muy brevemente la evolucion de las poli-
fiscal y de la carga que implica la deuda ticas fiscales en el periodo 1970-1987 y
externa, no han funcionado mecanismos se ilustra la generaci6n de "restricciones
institucionales capaces de impedir la apa- de presupuestos blandas" en varias areas
rici6n de deficit sub6ptimamente altos. del sector publico. Se concluye que una
En particular, la falta de un presupuesto reducci6n sostenible del deficit fiscal
definido de antemano, que limite efecti- probablemente requiera un reforzamiento
vamente las decisiones fiscales, daria lugar de las instituciones fiscales para dar consis-
a un "juego" de negociaciones bilaterales tencia a las demandas que recaen sobre
entre el gobierno y diversos grupos intere- el sector publico.