Una visin crtica del Pago por Servicios Ambientales

Pierina Egsquiza Cerrn

Introduccin

Desde hace unos aos se ha tratado de introducir en Latinoamrica el esquema de los

pagos por servicios ambientales (PSA), los cuales pueden aportar mucho para diversificar
las estrategias de conservacin, aunque se diferencia de sta ya que es un conjunto de
mecanismos financieros o econmicos que se relacionan con pagos o incentivos
econmicos que implican decisiones sobre el uso de la tierra que tienen una alta
probabilidad de proveer y asegurar un servicio ambiental.

Dentro de la teora econmica una definicin escueta de pago por servicios ambientales
es aquella que establece que ste consiste en el incentivo, pago, retribucin o
compensacin que se otorga a quienes crean, mantienen o aumentan un efecto
ambiental positivo (denominado servicio ambiental) de parte de las personas que se
benefician de ste1.

Por otro lado, se ha considerado a los mecanismos de PSA como un marco adecuado
para ayudar a reducir la pobreza, ya que captura parte de los beneficios de los servicios
ambientales, a travs de una compensacin. Por lo general, en los pases en desarrollo
de Amrica del Sur, los grupos socioeconmicos ms vulnerables se ubican en las partes
altas (Sierra y Selva), donde la tierra es menos productiva y ms susceptible a sufrir
erosin. Asimismo, estas comunidades rurales son tambin proveedoras de servicios
ambientales que benefician a otros grupos con una mejor situacin socioeconmica,
generalmente ubicados en zonas urbanas aguas abajo.
Es por esto que al establecer vnculos econmicos rurales-urbanos a travs del PSA, se
impulsara la reduccin de la pobreza.2
Sin embargo, en muchas comunidades rurales en Amrica Latina, esta distribucin de los
ingresos y bienestar de la poblacin no siempre se efecta, ya que tanto los actores
aguas arriba y abajo poseen la misma condicin socioeconmica. Con lo que un PSA no
necesariamente funcionara como un mecanismo de redistribucin de ingresos.
Ms an, bajo esta estructura el PSA continuara excluyendo a los habitantes aguas
arriba- que no poseen tierra para ofrecer el servicio ambiental, que son los que presentan
un caso ms severo de pobreza.

Cabe resaltar que pese a la institucionalizada promocin de los PSA, la evidencia

demuestra que por lo menos hasta hace algunos aos estos mecanismos no haban
logrado superar ciertos obstculos en el proceso de crear un mercado libre global
especialmente en Amrica Latina.3
1
Wunder, S. (2005): Pagos por servicios ambientales: principios bsicos esenciales. CIFOR Occasional.
http://www.cifor.cgiar.org/pes/publications/pdf_files/OP-42S.pdf.
2
Pagiola, S. Arcenas, A. y G. Platais, 2005. Can payments for environmental services help reduce poverty?
An exploration of the issues and the evidence to date from Latin America. World Development, Vol. 33, No.
2: 237-253.
3
El origen del PSA se remonta a los aos 1950s, pero recin en los aos 1990s se desarrolla debido a la
necesidad de los pases desarrollados de establecer nuevos mercados que a la vez tomen en cuenta una
creciente preocupacin por la sostenibilidad ambiental. Esta preocupacin por el medio ambiente no es una
Una de las razones ms importantes que explican esta tendencia es la existencia de
obstculos estructurales de los enfoques de mercado para comprender el complejo y
dinmico funcionamiento de la naturaleza y traducir esa complejidad a los preceptos que
exige la creacin de un mercado libre y llevarla a cabo en un esquema de PSA.4
Dependiendo del enfoque que se le de a los PSA es que podr expresarse en el mercado
y hacerlo atractivo para su implementacin definitiva, acotando tambin que debera
incluirse la variable socio-cultural en la valorizacin econmica de los bienes y servicios
ambientales, aunque es complejo encontrar una metodologa de valorizacin econmica
del ambiente considerando otra variable como la pobreza.

En efecto, desde el enfoque neoclsico el PSA , tambin denominado CSA 5 o RSA6, se

presenta como una solucin win-win, puesto que no slo se traslada la responsabilidad
del cuidado del medio ambiente del Estado al mercado, sino tambin permite que
poblaciones pobres se beneficien con pagos por cambiar prcticas dainas para el medio
ambiente o mantener buenas prcticas ambientales, lo que generara un efecto positivo
en cadena respecto de los usuarios que dependen de esas buenas prcticas para generar
ganancias. Es ms, a partir del Informe Brundtland (1987) y la Conferencia de Ro (1992),
el debate internacional concluy que la contaminacin y destruccin ambiental estaban
ntimamente ligadas a la pobreza, por lo que si queramos conservar el medio ambiente el
discurso ambiental deba orientarse a la disminucin de la pobreza.

Lo que hasta ahora se ha venido experimentando en materia de PSA 7, evidencia una

supuesta bondad inherente al esquema con el cual se ha diseado. Sin embargo cabe
preguntarse a quienes beneficia realmente este mecanismo y quines son los
perjudicados en sociedades como las nuestras, especialmente en contextos geogrficos y
socioeconmicos diversos como los Andes y la Amazonia.

El enfoque econmico sobre PSA

El desarrollo de enfoques sobre PSA se inscribe dentro de la teora econmica
neoclsica. Uno de los conceptos sobre el que se fundamenta esta teora es el mercado.
Una gruesa aproximacin a la teora neoclsica8 supone la consideracin de varios
elementos que permitan funcionar al mercado. Uno de ellos es el comportamiento racional
de los agentes econmicos basado en un clculo que maximice los beneficios que
conlleva dicho comportamiento. Para ello es necesario que los agentes cuenten con toda
la informacin disponible.

As, los elementos sobre los cuales se fundamenta el funcionamiento del mercado son:

preocupacin per se sino que ms bien est ligada a la posibilidad de que la naturaleza sea sostenible para
permitir el funcionamiento del mercado a largo plazo.
4
FAIRLIE Reinoso, Alan. Sudamrica: Bienes y servicios ambientales en las negociaciones internacionales.
ICTSD International Centre for Trade and Sustainable Development, 2006. Pp 43-44
5
Los PSA tambin se denominan Compensacin por Servicios Ambientales (CSA).
6
Recompensa por Servicios Ambientales (RES) es un concepto que alude a transacciones basadas en la
equidad y la justicia versus la eficiencia y efectividad del esquema del PSA.
7
WUNDER Sven, Ina Porras, Maryanne Grieg-Gran. How can market mechanisms for forest environmental
services help the poor? Preliminary lessons from Latin America. Revista World Development Vol. 33, No. 9,
pp. 15111527, 2005. www.elsevier.com/locate/worlddev
8
Existen diferentes aproximaciones dentro del marco de la teora neoclsica.
 La informacin que permite la predictibilidad: el conocimiento del producto, la lnea
de base sobre su desarrollo, la evaluacin del comportamiento, la seguridad sobre
las ganancias y beneficios, etc.
La racionalidad con que los actores realizan sus elecciones, que implica claridad
sobre la relacin causal entre factores como el valor y el producto.
La eficiencia econmica que responde a la mejor eleccin para que el mercado se
expanda. Para ello, se asume que la eficiencia del mercado est asegurada si los
agentes econmicos cuentan con ttulos individuales sobre los bienes, entre otros.

El PSA dentro de la Teora Econmica Neoclsica supone que el deterioro del medio
ambiente se debe bsicamente a la subvaloracin econmica de los bienes o servicios
ambientales. En efecto, si los individuos supieran el valor material que tienen las prcticas
ambientalmente sostenibles en el mercado no desarrollaran prcticas dainas porque ello
supondra una eleccin irracional. Se presume, en primer lugar, que los individuos daan
el medio ambiente con sus prcticas, y, en segundo lugar, que son ignorantes hasta que
tengan acceso a informacin adecuada.

El comportamiento del agente econmico no puede, por tanto, dejarse al azar. Para
orientar la eleccin racional de los individuos se requiere de la intervencin de los agentes
econmicos, as como del propio Estado ya sea mediante su rol de fomento de la
actividad, regulacin de instrumentos econmicos como las tarifas, cargos, subsidios,
impuestos y mercados que, en base a incentivos y cargos, oriente el comportamiento
econmico de los individuos.9
Ello supone que el mvil de los PSA es la ganancia, en funcin de la cual los individuos
decidirn que es lo ms eficiente y racional; es decir, lo ms beneficioso, es desarrollar
prcticas sostenibles. Supone, adems, que el mvil de ganancia tiene lmites, de manera
que, por ejemplo, los individuos se conformarn con un subsidio, etc. Pero, en la prctica,
los instrumentos econmicos podran generar comportamientos que maximicen las
ganancias ilimitadamente y a cualquier costo, con lo cual los incentivos previstos se
convertiran en lo que los economistas denominan incentivos perversos10.

Se debe de poner a disposicin de los todos los agentes la informacin necesaria sobre la
valoracin mercantil del recurso o servicio ambiental porque ello har ms eficiente las
prcticas relacionadas con su uso, en la medida que podrn identificar el valor monetario
que tienen y ello se constituye tambin en un incentivo econmico para comportarse de
manera ambientalmente eficiente.

Crticas al enfoque econmico del PSA

En esta medida el incesante fomento del modelo de los PSA revela esta brecha entre el
modelo y la realidad, por lo que su impulso aparece como necesario.
Se trata, ms que de una aproximacin terica a la comprensin del funcionamiento de
los ecosistemas o la reduccin de la pobreza; de una intervencin en la realidad orientada

9
AGUDELO , Camilo Augusto, Et al. Determinacin de nichos de intervencin de polticas para reducir
pobreza y deterioro ambiental en una zona de ladera de la regin andina. En: Conferencia Altas Cumbres
2002-01-23 Mendoza (Argentina), Mayo 6-10 de 2002. CONDESAN. Pp.1-3
10
INRENA Instituto Nacional de Recursos Naturales . Valoracin Econmica de los Bienes y Servicios
Ambientales. Lima, 2004. Pp 7-14
al logro de objetivos mercantiles, aunque mediada por preocupaciones de ndole
ambiental y de pobreza. Como sostiene David Barkin11 :

La tarea de cmo identificar y asignar precios a muchos recursos y flujos de

desperdicios, ha llegado a ser una prioridad para los economistas. Ellos tambin
participan en la arena poltica, diseando polticas alternativas para traducir sus
teoras en cargos reales para ser sufragados por los productores y consumidores.
Estos costos, argumentan, promoveran un uso ms cuidadoso de los escasos
recursos y una actitud ms responsable hacia la generacin y dispersin de
desperdicios. Sin embargo, las decisiones acerca de cmo expresar estos asuntos
en trminos financieros, no son simples cuestiones tcnicas; ms bien, implican
cuestiones complejas sobre la distribucin de los recursos y beneficios entre
diferentes clases sociales y entre generaciones, sobre el control actual y futuro de
los recursos y sobre el papel de la tecnologa en la sociedad. En pocas palabras,
los debates tcnicos entre los economistas enmascaran cuestiones fundamentales
sobre el funcionamiento presente y la evolucin futura de la sociedad.

Cuando se habla de servicios ambientales el rango es bastante amplio, pueden ser de

provisin, regulacin, culturales y de soporte. Algunos mencionan, por ejemplo, regulacin
de gases, regulacin de clima, regulacin hidrolgica, oferta de agua, calidad de agua,
retencin de sedimentos y control de la erosin, formacin de suelos, reciclado de
nutrientes, tratamiento de residuos, polinizacin, control biolgico, refugio de especies,
produccin de alimentos, materia prima, recursos genticos, recreacin, cultura, secuestro
y almacenamiento de carbono, proteccin de la biodiversidad, belleza escnica, etc.12

Asimismo, las denominaciones tambin han ido cambiando de pago por servicios
ambientales a compensacin por servicios ambientales y recompensa por servicios
ambientales, en alusin al nfasis puesto en aspectos econmicos o de justicia social.

Una definicin aproximada del PSA segn Wunder13, es:

- un acuerdo voluntario entre dos partes, donde
- existe un servicio ambiental bien definido o un uso de la tierra, que asegurara la
provisin de un servicio14
- es comprado por al menos un interesado a por lo menos un proveedor del SA
- solo si el proveedor asegura la provisin del Servicio Ambiental pactado.15

Algunas criticas que se le hace a la teora econmica del PSA es la falta de informacin y
comprensin sobre el funcionamiento de la naturaleza y de los ecosistemas, as como
tambin que la produccin de servicios no siempre ser un bien constante, sino que

11
Barkin, David. (1998) Riqueza, pobreza y desarrollo sustentable. Mxico: Editorial Jus y Centro de Ecologa
y Desarrollo.Pp. 22. ISBN: 9687671041; versin electrnica. URL:http://anea.org.mx/publicaciones.htm.
12
Perspectivas del Medio Ambiente en a Amazonia GEO Amazonia. Capitulo 4: De las huellas de la
degradacin Ambiental. PNUMA- OTCA. Pp 196 -197
13
Ibdem. Pp.1512
14
Un ejemplo de un servicio medible directamente seran las toneladas de carbono fijadas en la madera de
un rbol. Un ejemplo de un uso de tierra que ayuda a proveer un servicio ambiental de forma indirecta sera
la conservacin del bosque, la cual garantiza el SA de limpieza del agua.
15
Los compradores del servicio monitorean si se han cumplido las condiciones contractuales.
estar condicionada no slo por factores de mercado sino tambin por factores naturales
como el clima, desastres, cambios especficos polticos, econmicos, legales y sociales;
ello dificultara la predictibilidad del enfoque econmico de los Servicios Ambientales.

Por otro lado, otro problema para la consolidacin del mercado de PSA es la falta de
metodologas estandarizadas para la correcta asignacin de valor de mercado a los SA y
sobretodo la dificultad de identificacin de compradores y vendedores de SA ya que los
beneficiarios no pueden ser un grupo difuso sino que deben ser pasibles de
identificacin.16

Experiencias de PSA en el Per

Este un tema con todava poca experiencia al nivel del pas, sin embargo existen varios
ejemplos de proyectos en ejecucin (mayormente referidos a servicios hdricos, en la
sierra y la costa). Muchos consideran que el trpico es un espacio natural para el
desarrollo de esquemas de PSA, particularmente los relacionados a la captura de
carbono.

Si bien es cierto que la biodiversidad puede tener un valor econmico en los mercados
internacionales, qu ocurre cuando polticas de Estado priorizan una actividad extractiva?
En esta situacin, qu posibilidades tienen los esquemas de PSA cuando el 70% de la
Amazona peruana est concesionado en lotes petroleros y destinado a grandes
proyectos de infraestructura que amenazan justamente dicha riqueza natural?17
Estas son preguntas que an deben ser analizadas en el marco de las polticas pblicas
relacionadas con la Amazona. Para ello es fundamental la intervencin del estado en la
creacin de los fundamentos del mercado de PSA; siendo que el uso de la ley y de la
economa para generar este mercado es ms que necesaria.

Algunas experiencias de PSA han sido desarrolladas por el Instituto Nacional de Recursos
Naturales (INRENA), mientras que otras han sido desarrolladas por organizaciones o
instituciones privadas. Adems, en respuesta a los requerimientos de las instituciones
promotoras, el Estado ha desarrollado tambin una Estrategia Institucional de Pago por
Servicios Ambientales, as como ha introducido estos mecanismos en varias normas
como la Ley de Recursos Hdricos, la Ley del Medio Ambiente, la Ley Forestal, etc.

Las experiencias ms importantes desarrolladas por el INRENA son las siguientes:

Valoracin del pago por el servicio ambiental de provisin de agua proveniente del
Parque Nacional Yanachaga Chemilln, cuenca del Ro San Alberto. Oxapampa.
Valoracin del pago por el servicio ambiental de provisin de agua proveniente de
la Reserva Nacional Salinas y Aguada Blanca, Cuenca del Ro Chili. Arequipa.
Compensacin por Servicios Ecosistmicos en cuencas del Alto Mayo, San Martn.
Pago por el servicio ambiental de belleza escnica por parte de operadores
tursticos en el Parque Nacional Manu. INRENA.

16
Mayrand, K., Paquin, M. 2004. Pago por servicios ambientales: Estudio y evaluacin de esquemas vigentes.
Comisin para la cooperacin Ambiental (CCA). UNISFRA.
http://www.infoandina.org/recurso.shtml?x=4466
17
Dourojeanni, et. Al. Amazonia Peruana en 2021. Sociedad Peruana de Derecho Ambiental SPDA.
Segunda Edicin, Lima Per, 2010. Pp. 131-135
Como vemos, tres de las cuatro experiencias han sido desarrolladas en la Amazona. Por
ejemplo, la evaluacin de un Proyecto de PSA en las cuencas de los ros Mishiquiyacu,
Rumiyacu y Almendra en San Martn, Per, financiado por GTZ y el Ministerio de
Cooperacin Econmica y Desarrollo del Gobierno Alemn. 18

En Madre de Dios, desde el ao 2003 ocho empresas de turismo que operaban en el

Sector Salvador y Sector Otorongo del Parque Nacional Manu pagan servicios
ambientales consistentes en pago por belleza Escnica al INRENA

Desde el ao 2006 en el departamento de Amazonas se ha establecido un rea de

conservacin, por la cual la Municipalidad paga 500 nuevos soles mensuales a la
comunidad por servicios hdricos y conservacin. En este proyecto tambin participa la
Sociedad Peruana de Derecho Ambiental.

Un caso particularmente interesante en la Amazona es el de la Cordillera Escalera. En el

2000 la Cordillera Escalera fue propuesta como rea de conservacin regional y fue
recin en el 2005 que se reconoci mediante Decreto Supremo N 045-2005-AG.
En el ao 2004 mediante Decreto Supremo N 026-2004-EM se otorg una concesin
petrolera que se sobrepona al rea de la Cordillera Escalera poniendo en riesgo no slo
la biodiversidad sino tambin la zona de recarga hdrica que abasteca de agua a toda la
poblacin de la ciudad de Tarapoto, en el departamento de San Martn.

Ante la oposicin judicial al otorgamiento de la concesin, se argument el valor que tena

dicha rea en trminos de servicios ecosistmicos e hdricos, lo cual fue reconocido
finalmente por el Tribunal Constitucional que declar que la concesin petrolera deba
ajustarse a la normatividad ambiental nacional.
En este caso, ante la amenaza de perder de manera irreversible el SA ( biodiversidad) se
prefiri revertir la medida administrativa.

Deficiencias en el esquema de PSA y la reduccin de la pobreza

El desarrollo de los PSA ha arrojado resultados desiguales e inesperados, que debido

fundamentalmente a la falta de monitoreo y a los costos que ello implicara, no han podido
ser medidos a cabalidad.

Desde el punto de vista econmico, algunos esquemas de PSA han generado la

monopolizacin de la demanda en un solo comprador. El acaparamiento de la demanda
influye negativamente en el mercado porque al concentrar todo el poder podra afectar el
precio del producto, perjudicando as a los proveedores de servicios ambientales.

18
El desarrollo del mecanismo del PSA en estas cuencas trajo como consecuencia el aumento de la tarifa el
agua potable pagada a la Empresa de Agua Potable (EPS) Moyobamba para la creacin de un fondo de
inversin para la conservacin, con lo cual se afect a todos los usuarios del agua potable en dichas cuencas
sin consideracin de su condicin socioeconmica.

Tomado de: GARZON, Andrea. Estado de la accin acerca de los mecanismos de financiamiento de la
proteccin o recuperacin de servicios ambientales hidrolgicos generados en los Andes pp. 58 - 59.
En: Servicios Ambientales Hidrolgicos en la Regin Andina. Lima, IEP; CONDESAN, 2010.
Otro aspecto que suele ser identificado como la principal razn econmica de su mal
funcionamiento en la prctica es la falta de una regulacin clara que promueva estos
mecanismos, la falta de institucionalizacin por parte del Estado.

Respecto al enfoque de pobreza en los PSA, se ha sealado que no siempre el esquema

del PSA impacta en la reduccin y/o transformacin de la pobreza, sino que muchas
veces resulta ms bien en el reforzamiento de relaciones de poder desiguales en la
medida que se asigna el servicio o recurso a aqul que tiene poder econmico o que
cumple con los requisitos exigidos por el modelo, como contar con propiedad de la tierra.
Es decir el PSA supone que los proveedores del servicio puedan tomar decisiones sobre
la tierra, supone pues una tenencia formal de la tierra. Ello implica el desconocimiento de
mecanismos consuetudinarios que s organizan la disposicin y la organizacin de los
bienes en sistemas tradicionales comunales e indgenas.

Acorde a Informes del Banco Mundial del ao 2006, la pobreza se agrava en condiciones
de deterioro ambiental, pues los pobres carecen de los recursos para mitigar esos
riesgos.
Por otro lado, en la medida en que los esquemas de PSA restringen los usos del suelo,
es decir, que limitan la extraccin de productos del bosque o el uso agrcola, los que se
dedican en estas actividades llevan las de perder en cuanto a fuentes de empleo o de
ingreso informal.

CONCLUSIONES

En conclusin, la relacin de los PSA con el alivio de la pobreza ha arrojado resultados

heterogneos. Si bien algunos han concluido que s pueden significar beneficios para
personas que no son pobres extremos, algunos requisitos de los PSA limitan el acceso de
los ms pobres. Adems, los pobres cuyas actividades degradan el ambiente tendran
ms posibilidades de perder sus ingresos por estas actividades con mecanismos de PSA
debido a que no podran usar sus tierras para fines agrcolas ya que se comprometieron a
su conservacin.
Finalmente, se reconoce que estas experiencias tienen un mbito de aplicacin an muy
reducido, con lo cual no se puede afirmar concluyentemente que alivian la pobreza.

De los autores consultados sobre experiencias en PSA, he aqu algunas propuestas de

requisitos a tomar en cuenta para que los PSA funcionen como mecanismos de
atenuacin de la pobreza:

1. Identificar a los proveedores de servicios ambientales, dando prioridad a aquellos

que usan tierra del estado o comunal.
2. Cuando los derechos de propiedad no sean individuales, abrir el espectro a otro
tipo de derechos de propiedad o posesin19.
3. Evitar forzar a las poblaciones en programas de SA que pongan como condicin
su renuncia a otras actividades econmicas tradicionales. Hay que considerar el
tipo de sistemas mixtos de produccin de los pobres para hacer el clculo de los
beneficios que les traera cambiar sus sistemas.

19
ENGLERT, Fabian. Sistema de Compensacin por Servicios Ambientales ( explicacin resumida) . Proyecto
Bosques del Chinchipe. Soluciones Prcticas ITDG. Pp.5 -6.
 4. Evitar tomar mucho tiempo (costos de transaccin) de las poblaciones pobres.
Tomar en cuenta el tiempo para recibir los beneficios, pero tambin el tipo de
servicios de que se trate. ( Wunder, 2005)
5. Facilitar el acceso de esta poblacin a crditos.
6. Oportunidades para que los pobres puedan competir equitativamente en el
mercado bajo un esquema de PSA
7. Tener claridad sobre los beneficios que tendrn los pobres si participan en estos
esquemas y los que no participan
8. Capacitar a los intermediarios para entender las condiciones y particularidades de
las comunidades locales que participan como proveedoras de PSA.

Habiendo reflejado lneas arriba la intensidad de la dependencia directa de los pobres

respecto de los recursos naturales y de los servicios ambientales y la medida en que su
degradacin puede menoscabar sus medios de vida, creemos que es fundamental la
participacin de la poblacin en la planificacin de cualquier estrategia de intervencin,
pero sobre todo en la comprensin de las dimensiones de propuestas como los PSA y lo
que implican para estas poblaciones.
Si bien es cierto algunas experiencias indican que pueden resultar beneficiados, lo cierto
es que no existen evidencias contundentes respecto de los beneficios que pueden traer
los PSA.

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