MODELOS ORGANIZACIONALES PARA EL ANLISIS DE

LA IMPLEMENTACIN DE PROGRAMAS SOCIALES

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 Modelos organizacionales para el Anlisis de la
Implementacin de Programas Sociales

Richard f. Elmre 3. Modelos organizacionales para el anlisis de la implementacin de programas

sociales.

Durante la ltima dcada de los aos sesenta, los reformadores sociales han llegado a sentirse
como el personaje de T.S.

Eliot, J. Alfred Prufrock: sus logros no son sino un plido reflejo de sus intenciones originales. Las
grandes ideas que han dado forma a las polticas sociales -la mayor participacin posible, la
igualdad de oportunidades, la autosuficiencia, el trato compensatorio, por mencionar slo algunas-
parecen haberse convertido en caricaturas de s mismas en el momento preciso en el que dejaron
de ser ideas para transformarse en accin.

La preocupacin en torno a la implementacin de los programas sociales surge del reconocimiento

de que las polticas no pueden comprenderse al margen y separadamente de los medios de su
ejecucin. Un amplio conjunto de estudios de caso cuidadosamente documentados -en educacin,
fuerza de trabajo, vivienda y desarrollo econmico- seala insistentemente la presencia del mismo
patrn bsico: pretensiones desmedidas, ejecucin deficiente, resultados insignificantes.' Se ha
desarrollado un consenso razonablemente amplio entre los analistas de las polticas sociales,
segn el cual la incapacidad del gobierno para dar cumplimiento a sus promesas se debe slo en
parte a una pobre concepcin de las polticas. Es cierto que, en algunos casos, las polticas se
fundamentan en una comprensin deficiente e incompleta de los problemas que se pretende
resuelvan. Pero en la gran mayora de los casos, es imposible afirmar si las polticas fracasan
porque se basan en ideas errneas, o si fracasan porque son buenas ideas mal llevadas a la
prctica.

Los analistas de las polticas estn centrando cada vez ms su atencin en el proceso por medio
del cual las polticas se transforman en accin administrativa. Puesto que virtualmente todas las
polticas pblicas son implementadas por grandes organizaciones pblicas, el conocimiento de las
organizaciones ha llegado a ser un componente crtico del anlisis de las polticas. No podernos
definir con certidumbre lo que una poltica es ni por qu no se le implementa, si no sabemos lo
suficiente acerca del funcionamiento de las organizaciones. Ahora bien, son muchos los estudios

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de organizaciones que nos indican que la transformacin de una idea en accin implica ciertas
simplificaciones decisivas. Las organizaciones son simplificadoras; trabajan en torno a los
problemas fragmentndolos en tareas separadas y de fcil manejo, y asignando la responsabilidad
de cada una de ellas a unidades especializadas. Slo si comprendernos la forma como trabajan las
organizaciones, podremos entender cmo es que las polticas son moldeadas a travs del proceso
de implementacin.

La utilidad de los modelos organizacionales

Si es verdad que el conocimiento de las organizaciones resulta imprescindible para el anlisis de la

implementacin, cmo podremos lograr que sea til para el anlisis? El rasgo ms importante de
la teora organizacional es su anarqua conceptual. Cuando acudimos a la literatura que existe
sobre las organizaciones buscando orientacin para el anlisis de algn problema prctico
importante, tal como la implementacin, nos encontramos con una coleccin de teoras
incompatibles y contradictorias. Esta diversidad de teoras es un sntoma inequvoco de que en
este campo el conocimiento es "blando". Esto no quiere decir que debera ser "duro", ni tampoco
que algn da lo ser. Simplemente significa que es extremadamente difcil utilizar un conocimiento
de este tipo como base para el anlisis. Richard Nelson capt muy bien esta dificultad en su
discusin acerca de los cimientos intelectuales del anlisis de las polticas. "El problema de realizar
cambios organizacionales adecuados", argumenta Nelson, "rebasa con mucho la capacidad que
actualmente tienen las diversas tradiciones del anlisis de organizaciones". Y aade: "En el
presente carecemos de una estructura intelectual normativa capaz de orientarnos eficazmente en
lo que se refiere a las opciones o modificaciones organizativas. Carecemos hasta de un lenguaje
que nos permita hacer un listado y hablar de las opciones organizativas de manera fluida".'

As pues, en este punto estamos atorados. Habiendo reconocido que el anlisis del problema de la
implementacin implica un conocimiento preciso de las organizaciones, nos encontramos, sin
embargo, con que no existe un nico cuerpo coherente de teora organizacional que pueda servir
como base para el anlisis. Hay dos maneras de enfrentar este obstculo en apariencia insalvable.
Una de ellas consistira en hacer un esfuerzo heroico por sintetizar toda la teora organizacional
existente en un conjunto ordenado de preceptos analticos que puedan ser de utilidad para el
anlisis de la implementacin. La otra sera conformarse con la diversidad de tendencias
intelectuales vigentes hasta el momento en relacin con las organizaciones, y tratar de seleccionar
de entre esas tendencias un pequeo nmero de modelos claros y distintos que puedan aplicarse
al anlisis del problema de la implementacin. Yo he elegido esta ltima estrategia, en gran medida
porque creo que la primera es imposible. Este enfoque no responde a la peticin que hace Nelson

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de una "eficaz estructura intelectual normativa", puesto que no da como resultado un nico cuerpo
de prescripciones sobre la manera en la que debe organizarse la implementacin, pero s responde
a su reclamo de un lenguaje que pueda servir como base para la discusin en torno de las
alternativas organizacionales.

Quienes estn familiarizados con el estudio de Graham Allison sobre la crisis cubana de los
misiles,' reconocern que he tomado la idea de los modelos organizacionales alternativos
directamente de l. Suya fue la idea original y suyo es el mrito de haber demostrado su utilidad
analtica. Los lectores de Allison se percatarn, sin embargo, de que yo me alejo mucho de su
tratamiento. En la mayora de los casos, las diferencias son atribuibles a la naturaleza de los temas
de estudio; no es sorprendente que la estrategia de defensa plantee una serie de problemas muy
distintos de los que implica la implementacin de programas sociales. Bstenos decir que Allison
no es responsable del uso que otros hagan de sus ideas.

Si analizamos el proceso de implementacin a travs de diversos modelos organizacionales,

podremos identificar con mayor precisin cules son los presupuestos organizacionales a los que
acudimos cuando formulamos recomendaciones para el mejoramiento de la implementacin. Como
tendremos oportunidad de ver, el uso de modelos diferentes conduce a percepciones y
conclusiones muy distintas entre s. "Lo que creemos y juzgamos importante", sostiene Allison, " ...
no depende solamente de las evidencias que se nos presentan, sino tambin de los 'anteojos
conceptuales' a travs de los cuales percibimos esas evidencias".

Ni los analistas polticos ni los administradores han tenido especial cuidado en explicitar
detalladamente los supuestos organizacionales que dan forma a sus recomendaciones y acciones.
En su gran mayora, los analistas han considerado que los problemas de organizacin no son
interesantes, o bien que no son suficientemente precisos como para abordarlos. Los
administradores tienen un inters directo en los problemas de organizacin, pero rara vez pueden
darse el lujo de hacer un anlisis a fondo de las alternativas organizacionales. Una consecuencia
de este deficiente tratamiento ha sido la apertura de una brecha exageradamente ancha entre las
recomendaciones de los analistas y las soluciones implementadas por los administradores. Si se
consiguiera que los analistas y administradores reflexionaran sistemticamente acerca de las
alternativas organizacionales, podra esperarse que el proceso de elaboracin condujera a la
formulacin de polticas viables o susceptibles de implementacin.

Algunos de los modelos son fundamentalmente normativos, es -decir, se basan en opiniones

contundentes sobre la manera en la que las organizaciones deberan funcionar. Otros modelos son

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descriptivos, puesto que intentan captar los atributos esenciales de las organizaciones. En algunos
casos resulta difcil distinguir los elementos normativos de los descriptivos. Pero cualquier modelo
es siempre una simplificacin de la realidad, no un sustituto de ella.' No existe un solo modelo
capaz de captar plenamente la complejidad del proceso de implementacin.

El formato de la exposicin ser el mismo para cada modelo.

Primero, presentar una lista de cuatro proposiciones que contienen las caractersticas esenciales
de cada modelo. La primera proposicin enuncia el principio central del modelo; la segunda define
la posicin del modelo frente a la distribucin del poder en las organizaciones; la tercera explicita el
punto de vista del modelo acerca de la toma de decisiones en las organizaciones; finalmente, la
cuarta ofrece un bosquejo muy condensado del proceso de implementacin desde la perspectiva
del modelo. Despus analizo cmo influyen estos presupuestos en la percepcin que el analista
pueda tener del proceso de implementacin. En palabras de Allison, elaborar "un patrn de
inferencia dominante" que sirva para explicar por qu son ms importantes ciertos rasgos del
proceso de implementacin que otros, as como para predecir las consecuencias de ciertas
acciones administrativas en relacin con el xito o el fracaso de los esfuerzos de la
implementacin. Al final, tomar algunos ejemplos de los estudios ms recientes de caso sobre la
implementacin de programas sociales, con el fin de mostrar las fortalezas y debilidades de cada
modelo.

Sin lugar a dudas, algunos lectores se sentirn molestos ante la idea de que sistemas de
pensamiento extremadamente complejos acerca de las organizaciones, puedan ser reducidos a
unas cuantas proposiciones simples. Slo puedo aducir en defensa propia que el mo es un
ejercicio de aplicacin de la teora, y no un ejercicio de elaboracin terica. La recompensa ser
poder captar las ideas con las que cada modelo contribuye a esclarecer el problema y no la de
hacer ms elegante o defendible la teora misma. He tratado de evitar, con todas mis fuerzas, la
creacin de hombres de paja. Cada modelo se presenta como una perspectiva analtica legtima.

Desarrollar a continuacin los postulados de cuatro modelos de organizacin. Estos modelos

representan las escuelas de pensamiento que pueden hacer contribuciones importantes al anlisis
de la implementacin. El modelo de la administracin de sistemas se nutre de los presupuestos
organizacionales de la principal tradicin del anlisis de las polticas, la tradicin racionalista. Su
punto de partida es la hiptesis del comportamiento maximizador de los valores. El modelo del
proceso burocrtico representa una perspectiva sociolgica en torno a las organizaciones, misma
que ha sido actualizada para dar cabida a las recientes investigaciones sobre la "burocracia del

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nivel operativo" ("street-Ievel bureaucracy"); este tipo de estudios tiene especial importancia para el
anlisis de la implementacin de los programas sociales. El punto de partida de este modelo es la
hiptesis de que el rasgo esencial de las organizaciones consiste en la interaccin entre la rutina y
el libre albedro. El modelo del desarrollo organizacional es resultado de una combinacin
relativamente reciente de la teora sociolgica y la psicolgica, que centra su atencin en el
conflicto entre las necesidades de los individuos y las necesidades vitales de las organizaciones.
Por ltimo, el modelo del conflicto y la negociacin se interesa en el problema de cmo la gente
con intereses divergentes se aglutina en torno a una tarea comn. Este modelo parte del
presupuesto de que el conflicto -que surge de la prosecucin de ventajas individuales relativas en
toda relacin de negociacin-, constituye el rasgo dominante de la vida de las organizaciones.

No obstante lo anterior, el aspecto ms importante de estos modelos no es que representen ciertas

tradiciones de investigacin acadmica ya establecidas. Como veremos, su principal atractivo

Modelo 1: La implementacin como administracin de sistemas

Proposiciones

1. Las organizaciones deben funcionar como maximizadoras racionales de los valores. El atributo
esencial de la racionalidad es el comportamiento orientado a fines. Las organizaciones son
eficaces en la medida en la que maximizan el cumplimiento de sus fines y objetivos prioritarios.
Cada una de las tareas que desempea una organizacin debe contribuir a la consecucin de por
10 menos uno de los objetivos incluidos en un conjunto bien definido de fines, que refleje con
fidelidad el propsito de la organizacin.

2. Las organizaciones deberan estructurarse sobre el principio del control jerrquico. La

responsabilidad de la elaboracin de las polticas y del desempeo general del sistema reside en la
cspide de la administracin. sta distribuye, a su vez, las tareas especficas y los objetivos
operativos entre las unidades subordinadas; as mismo, es ella quien supervisa el desempeo de
estas ltimas.

3. Para cada una de las tareas que desarrolla una organizacin, existe una asignacin ptima de
las responsabilidades entre las unidades subordinadas. Esta asignacin maximiza el cumplimiento
general de los objetivos de la organizacin. El proceso de toma de decisiones en las
organizaciones consiste en identificar cul es ese nivel ptimo y en mantenerlo a travs de la
adecuacin permanente de la distribucin interna de las responsabilidades a los cambios que
ocurren en el entorno.

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4. La implementacin consiste, primeramente, en definir un conjunto detallado de objetivos que
refleje fielmente la intencin fundamental de una poltica determinada; posteriormente, consiste en
asignar a las unidades subordinadas responsabilidades y parmetros de desempeo que sean
congruentes con esos objetivos, en supervisar el desempeo del sistema y en hacer los ajustes
internos necesarios para elevar el grado de cumplimiento de los fines de la organizacin. ste es
un proceso dinmico, no esttico; el entorno impone permanentemente nuevas demandas que
requieren ajustes internos. Pero la implementacin siempre est orientada a fines y es siempre
maximizadora de valores.

Desde esta perspectiva, una explicacin que suele darse a los fracasos en la implementacin se
centra en la "mala administracin". Habitualmente, esto quiere decir que las polticas no han sido
bien definidas, que las responsabilidades no han sido asignadas con precisin suficiente, que no
se han especificado los resultados deseados, y que no se considera que las personas involucradas
sean responsables de su desempeo. Es evidente, pues, que la buena administracin es el
opuesto de todas esas cosas y en ello reside, precisamente, el problema central del modelo de la
administracin de sistemas.

Este modelo parte de la hiptesis normativa de que la administracin eficaz se origina en el

comportamiento orientado a fines y maximizador de valores. Se considera que las organizaciones
son "sistemas" dedicados a la resolucin de problemas -esto es, conjuntos de partes
funcionalmente integradas entre s, capaces de llevar a cabo acciones concertadas en torno a un
propsito comn."

La integracin presupone la existencia de una autoridad que controla y coordina. En el modelo de

la administracin de sistemas, esta autoridad recibe el nombre de "subsistema de administracin":
"la fuente de los pronunciamientos obligatorios y el lugar en el que se lleva a cabo el proceso de
toma de decisiones".' Esta autoridad ofrece "un medio para asegurar el cumplimiento de las
funciones, reemplazar a los miembros faltantes, coordinar a los diversos subsistemas de la
organizacin, responder a los cambios externos y tomar decisiones sobre la mejor manera de
lograr todas esas rosas". El control jerrquico es el elemento indispensable para asegurar que las
organizaciones se comporten como sistemas.

La transformacin de una poltica en accin es un proceso deliberado, compuesto por etapas, en el

cual los fines se traducen en tareas especficas. En el anlisis que hace del control de la
planeacin y la administracin, Robert Anthony ofrece una breve descripcin de la transicin entre
la poltica y las operaciones:

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La planeacin estratgica es el proceso en el que se decide acerca de los objetivos, de los
recursos necesarios para obtener esos objetivos y de las polticas que deben regir la adquisicin, el
uso y la disposicin de esos recursos ... El control administrativo es el proceso por medio del cual
los administradores aseguran que los recursos se obtengan y sean utilizados efectiva y
eficientemente para dar cumplimiento a los objetivos de la organizacin ... (y) el control operativo
es el proceso que consiste en asegurar que las tareas especficas se realicen con eficacia y
eficiencia."

Estas funciones se distribuyen en orden descendente, desde los niveles superiores de la

organizacin hasta los inferiores. Consideradas en su totalidad, describen un conjunto general de
normas de decisin orientadas a la asignacin ptima de los recursos, tareas y criterios de
desempeo entre las unidades subordinadas de una organizacin.

Dado el fuerte nfasis que pone en el control jerrquico, uno tendera a suponer que el modelo de
la administracin de sistemas no permite, en ninguna medida, el ejercicio de la autonoma por
parte de los subordinados de menor nivel encargados de poner en prctica las directrices de la
poltica; en todo caso, podra pensarse que el modelo slo deja un muy estrecho margen para ello.
Sin embargo, este no es el caso en absoluto. El problema de la autonoma de los subordinados
figura de modo destacado en la literatura sobre la administracin de sistemas. Es comprensible
que el asunto se planteara precisamente cuando se hicieron los primeros esfuerzos por aplicar el
anlisis de sistemas a la planeacin de la defensa nacional. De manera casi inmediata, los
planificadores de la defensa descubrieron que la capacidad del subsistema administrativo para
controlar el desempeo de las unidades subordinadas estaba limitada por la enorme complejidad
del sistema en su totalidad. De ah que la mayor parte del trabajo consistiera en indagar cul era la
combinacin ms adecuada entre el control jerrquico y la autonoma de los subordinados. Hitch y
McKean llaman a ste el proceso de la "sub-optimizacin" y lo definen como un "intento por
encontrar soluciones ptimas (o, por lo menos, las ms cercanas al nivel ptimo) a problemas
parciales, ms que al problema general de la organizacin en cuyo bienestar o utilidad estemos
interesados".

En trminos organizacionales, la sub-optimizacin consiste en asignar a las unidades subordinadas

la responsabilidad de producir un cierto nivel de resultados, pero otorgando a sus administradores
la autonoma suficiente para tomar decisiones respecto a los medios idneos para alcanzar ese
nivel. En el lenguaje de los negocios, las unidades subordinadas suelen llamarse "centros de
productividad"; en el sector pblico, son conocidas como "centros de responsabilidad". El principio
de la sub-optimizacin ofrece un dispositivo para ejercer el control jerrquico; esto lo hace

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concentrando la atencin en los resultados que producen las unidades subordinadas Y no en sus
operaciones internas tcnicamente complejas.

En la prctica, la sub-optimizacin plantea algunos problemas sumamente complicados: la

seleccin de los criterios apropiados para evaluar el desempeo de las unidades subordinadas, la
valoracin de las consecuencias o los derrames involuntarios del desempeo de una unidad sobre
el de otra y la eleccin del conjunto adecuado de funciones que deben asignarse a cada unidad
subordinada." A pesar de ello, la nocin de sub-optimizacin confiere al modelo de la
administracin de sistemas un grado de flexibilidad del que no siempre se percatan sus crticos. No
es preciso suponer que todas las decisiones organizacionales deban estar centralizadas para
poder dar por sentado que las organizaciones se encuentran funcionalmente integradas." Si los
resultados de las decisiones delegadas son compatibles con los propsitos generales de la
organizacin, existir un cierto grado de libertad para la seleccin de los medios necesarios en la
consecucin de esos resultados.

Buena parte del comportamiento en las organizaciones puede explicarse si se analizan los
dispositivos de control y acatamiento. Algunos de estos mecanismos pueden identificarse con
facilidad, pero otros se confunden con la sutil trama social que caracteriza a las organizaciones.
Uno de los mecanismos ms comunes es el que Herbert Kaufman denomina la "decisin
prefabricada". Este autor sostiene que "las organizaciones pueden llegar a desintegrarse si cada
miembro del personal operativo toma decisiones con absoluta independencia"; por esta razn, las
organizaciones desarrollan maneras de tomar las decisiones en lugar de sus trabajadores, "antes
de que se presenten situaciones especficas que exijan la adopcin de alguna alternativa".

... (los sucesos) y las condiciones en el campo se prevn tan completamente como sea posible y
los cursos de accin (adecuados para cada conjunto de sucesos y condiciones) se describen
detalladamente por anticipado. As, el trabajador operativo slo necesita determinar en qu
categora cae cualquiera de los casos que se le presentan; una vez determinado esto, el trabajador
simplemente se dedica a seguir una serie de pasos que sea aplicable a esa categora. Por lo tanto,
dentro de cada categora las decisiones nicamente se "ejecutan"."

Gran parte de la funcin que cumplen los administradores de alto nivel en el proceso de
implementacin consiste en prever los problemas que se presentarn con mayor frecuencia en los
niveles inferiores del sistema, as como en intentar programar el comportamiento de los
subordinados con el fin de que respondan a esos problemas de manera regular.

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Pero no todos los dispositivos de control resultan tan evidentes.

En una digresin informal, Robert Antbony subraya que "el sistema (de controles administrativos)
debe estructurarse de forma tal que las acciones que los administradores operativos emprenden en
provecho propio, tiendan tambin a favorecer los intereses de la organizacin en su totalidad"." As
pues, uno de los ingredientes ms importantes del control es la posibilidad de incorporarlo a los
procesos mismos a travs de los cuales la gente se socializa en las organizaciones.

Los psiclogos sociales Katz y Kahn observan que todas las organizaciones cuentan con
"subsistemas de mantenimiento" para el reclutamiento, la indoctrinacin, la socializacin, la
recompensa y la sancin, que "funcionan para mantener en buen estado la trama de los
comportamientos interdependientes necesarios para el cumplimiento de las tareas"." Estos
mecanismos constituyen la base de "los patrones uniformes de conducta a los que se requiere se
sometan todas las personas que desempean un papel en cualquier relacin funcional dada,
independientemente de sus deseos personales o de las obligaciones interpersonales, todos los
cuales son irrelevantes para la relacin funcional"." En lenguaje llano, esto significa que las
organizaciones requieren frecuentemente que la gente ponga las exigencias de sus funciones
formales por encima de sus preferencias personales. El efecto que esto tiene es el de ampliar las
posibilidades de prediccin y control del comportamiento de los subordinados, en forma muy similar
al efecto de las decisiones prefabricadas y al del principio de sub-optimizacin. La diferencia es
que, en lugar de moldear las decisiones, quienes resultan moldeados son los propios responsables
de la toma de decisiones.

El atractivo principal del modelo de la administracin de sistemas es que puede ser fcilmente
transformado en un conjunto de prescripciones normativas que los analistas de las polticas
pueden a su vez emplear para definir la manera en la que el proceso de implementacin debe
desarrollarse. Desde la perspectiva de este modelo, la implementacin eficaz requiere cuatro
ingredientes principales: 1) tareas y objetivos claramente especificados, que reflejen con exactitud
la intencin fundamental de la poltica, 2) un plan administrativo que asigne tareas y normas de
desempeo a las unidades subordinadas, 3) un instrumento objetivo para medir el desempeo de
las unidades subordinadas y 4) un sistema suficiente de controles administrativos y de sanciones
sociales capaz de hacer responsables a los subordinados de su propio desempeo. Por definicin,
las deficiencias en la implementacin son resultado de errores en la plantacin, en la
especificacin y en el control. El anlisis de la implementacin consiste en encontrar o en prever
estas fallas y en prescribir las soluciones pertinentes.

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El anlisis se facilita mucho en el caso de este modelo, en virtud de que se presupone que las
organizaciones funcionan como unidades; se piensa que es una sola la concepcin de la poltica
que domina en todos los niveles de una organizacin. El xito o fracaso de la organizacin se
juzga identificando las discrepancias existentes entre la formulacin de la poltica y el
comportamiento de los subordinados. El analista concentra su atencin en la "claridad, precisin,
amplitud y sensatez de la formulacin preliminar de la poltica", en "la capacidad tcnica para llevar
a cabo la implementacin" yen "el grado hasta el cual los resultados alcanzados por la
organizacin se ajustan a las expectativas que dieron lugar a la introduccin de la innovacin" .19
Pero para que esta concepcin del anlisis tenga algn sentido en trminos organizacionales, uno
debe primero suponer que quienes elaboran las polticas, los administradores y los analistas,
comparten la misma forma de entender esa poltica y gozan de un control suficiente sobre el
proceso de implementacin como para someter a los subordinados a la misma manera de ver las
cosas.

En consecuencia, parece que mucho depende de la medida en la que las organizaciones puedan
estructurarse efectivamente de acuerdo con las hiptesis del modelo de la administracin de
sistemas. La evidencia emprica es muy sugerente, pero no permite sacar conclusiones al
respecto. Herbert Kaufman, cuya trayectoria ha estado dedicada al estudio del acatamiento y
control administrativos, concluye su ya clsico estudio sobre el Servicio Forestal norteamericano
observando que "en general, el rendimiento se aproxima notablemente a los objetivos propuestos
por la direccin"." Esto se hizo posible gracias al empleo de un conjunto de controles
administrativos y de sanciones sociales muy prximos a los planteamientos del modelo de la
administracin de sistemas. El resultado neto es que "los guardabosques desean hacer
exactamente lo que el Servicio Forestal quiere que hagan, y son capaces de hacerlo porque las
decisiones de la organizacin y sus acciones han llegado a constituir su segunda naturaleza, como
resultado de aos de obediencia contnua"."

Conclusiones muy similares son las que formula Jeremiah O'Connell en su estudio sobre la
implementacin de una profunda reorganizacin en una gran compaa de seguros. El autor se
propuso demostrar la eficacia de una estrategia de implementacin basada en acciones
"unilaterales" propuestas por la gerencia y en ciertos "valores econmicos"." El plan de
reorganizacin constitua un ejemplo prstino de la suboptimizacin:

Los administradores tendrn una responsabilidad directa sobre los resultados semanales
acumulados logrados por una unidad, compuesta sta, a su vez, por entre siete y diez hombres ...
Esta responsabilidad directa trae como consecuencia que cada administrador deba rendir cuentas

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de la manera en la que utiliza su tiempo personal. Su expediente personal ser el expediente
conjunto de la unidad a su cargo. Sobre la base de este expediente, se evaluar su desempeo, se
le otorgar reconocimiento y se le recompensar, en su caso."

O'Connell sostiene que el plan tena el propsito de colocar "los mejores recursos disponibles en
los mercados ms prometedores", lo cual permitira, con mucha probabilidad, incrementar las
ganancias de la compaa.

El rasgo distintivo comn a los dos casos citados es el ejercicio de un fuerte control administrativo,
en medio de una gran dispersin geogrfica. Esto indica, a su vez, que las grandes organizaciones
pueden aproximarse al ideal de las unidades maximizadoras de valores. Pero ninguno de estos
dos ejemplos proviene de la literatura sobre la implementacin de programas sociales en la cual,
por lo dems, no existen ejemplos que tiendan a aproximarse a ese ideal. Una posible explicacin
de este fenmeno es que la literatura slo registra casos de fracaso. Otra, es que los programas
sociales se caracterizan por una mala administracin crnica. Podramos argumentar que, de
poder encontrar ejemplos de xito en la implementacin, esos casos presentaran los atributos
esenciales del modelo de la administracin de sistemas. Sin embargo, ste es un problema
emprico cuya solucin requiere de ms evidencias que las que tenemos hasta el momento.

Pero existen por lo menos dos explicaciones ms a la ausencia de ejemplos de administracin de

sistemas en la literatura sobre implementacin; ambas sealan deficiencias en el modelo. La
primera de ellas es que el modelo ignora por completo un elemento bsico comn a todos los
casos de implementacin de programas sociales: el federalismo. Independientemente de lo bien
organizada que una instancia pueda estar, su capacidad para implementar programas con xito
depende, hasta cierto punto, de su habilidad para ejercer influencia sobre agencias que .se
encuentren en otros niveles del gobierno.

En los dos ejemplos citados anteriormente, el agente responsable de la implementacin es un

subordinado directo de la administracin; las mismas personas que articulan la poltica son quienes
lo seleccionan, indoctrinan, recompensan Y castigan. Pero cuando ms de una agencia est
involucrada en el proceso de implementacin, las lneas de autoridad son muy confusas.
Habitualmente, los responsables de la implementacin de las polticas sociales tienen que rendir
cuentas ante ms de una jurisdiccin poltica: ante el gobierno federal por lo que respecta a los
componentes generales de la poltica y a ciertos lineamientos especficos, y ante alguna unidad
estatal o local por lo que toca a multitud de detalles administrativos. Las fronteras jurisdiccionales
constituyen una caracterstica permanente del sistema federal norteamericano; no existen para

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asegurar la eficiencia de la implementacin, sino para proteger las prerrogativas polticas de los
gobiernos estatales y locales. En la medida en la que entiende el "xito" de la implementacin
como la produccin de resultados coherentes entre s a todo lo largo de la jerarqua
gubernamental, el modelo de la administracin de sistemas resulta anti-federalista.

Un buen ejemplo de este prejuicio anti-federalista es el estudio de Herbert Kaufman sobre el

control administrativo en nueve agencias federales. Seis de las agencias que Kaufman incluy en
su muestra administraban sus propios programas; otras tres administraban programas a travs de
unidades gubernamentales estatales y locales. Kaufman reconoci la distincin, pero opt por no
considerarla importante para efectos del anlisis:

En el caso de los programas intergubernamentales, optamos por considerar a los receptores de los
fondos administrados por oficinas como si fuesen subordinados de las agencias administradoras.
Esto, con el propsito de afinar las comparaciones entre las prcticas de retroalimentacin en la
administracin directa y en la intergubernamental. Descubrimos que esta convencin artificial
resultaba til, a pesar de que exageraba algunas deficiencias aparentes en ciertas oficinas.

No es sorprendente que Kaufman descubriera que las dos agencias ms dbiles, de acuerdo con
sus propios criterios de retroalimentacin administrativa, fuesen aquellas que administraban
programas intergubernamentales en reas en las que las funciones eran consideradas
principalmente atribuciones estatales y locales: la Administracin para la Asistencia en la
Aplicacin de la Ley (Law Enforcement Assistance Administration) y la Oficina Norteamericana de
Educacin (U.S. Office of Education),> Lejos de constituir una condena contra la administracin
interna de esas agencias, el anlisis de Kaufman es una afirmacin involuntaria de la fortaleza del
federalismo frente a la eficiencia administrativa. As pues, el modelo de la administracin de
sistemas no es capaz de dar cuenta de las debilidades del control administrativo cuando ste se
ejerce ms all de las fronteras jurisdiccionales.

La segunda explicacin que puede darse a la ausencia de ejemplos de administracin de sistemas

en la literatura sobre la implementacin de programas sociales, es quiz que ese modelo no
pretende describir la realidad. Recurdese que todas las proposiciones en las que se fundamenta
el modelo son normativas; indican cmo deberan funcionar las organizaciones y no
necesariamente cmo funcionan realmente. La distincin no es tan artificiosa como parece.
Solemos acudir a los modelos normativos para ayudarnos en la evaluacin del desempeo, en el
diagnstico del fracaso y en la proposicin de remedios, aun cuando entendamos muy bien que
esos modelos tienen muy poca validez descriptiva. Sin embargo, recurrimos a ellos porque nos

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aportan instrumentos tiles para organizar y simplificar los problemas complejos. En este sentido,
el criterio para validar un modelo no es si ste representa con exactitud la realidad, sino si ofrece
alguna ventaja como dispositivo para la solucin de problemas. La mayor utilidad del modelo de la
administracin de sistemas reside en que dirige nuestra atencin hacia los mecanismos con los
que cuentan los responsables de la elaboracin de las polticas y los administradores de alto nivel
para estructurar y controlar el comportamiento de los subordinados.

No obstante, es peligroso centrar toda la atencin en la conveniencia normativa del modelo,

haciendo caso omiso de su validez descriptiva.

Decir que el modelo permite elaborar simplificaciones tiles, no equivale a afirmar que el proceso
de implementacin debera estructurarse de acuerdo con ese modelo. ste es un error en el que
los analistas de las polticas se muestran particularmente propensos a caer; por lo dems, implica
una circularidad muy peculiar y evidente. De acuerdo con el argumento, si la relacin entre el
modelo y la realidad es muy dbil, el modelo debera emplearse para reestructurar la realidad. Slo
entonces, concluye triunfalmente el analista, puede determinarse si el modelo "funciona" o no. Una
modalidad especial de este razonamiento proclama que los programas sociales fracasan porque
las polticas no se definen con todo detalle y porque el control administrativo es muy frgil. En la
medida en la que pongamos remedio a estos problemas, podremos predecir que habr una mayor
proporcin de xitos que de fracasos. El problema de este razonamiento es que la definicin del
xito se hace desde el interior del modelo mismo y que puede o no ser compartida por quienes
realmente forman parte del proceso. Se puede afirmar con seguridad casi total que el modelo de la
administracin de sistemas "funcionar" si todos los participantes se comportan de acuerdo con
sus prescripciones. Si pudiramos conseguir que todas las organizaciones orientaran su actividad
a la maximizacin de valores, podramos comprobar sin duda alguna que todas las organizaciones
son maximizadoras de valores. Pero el hecho es que los participantes en el proceso de la
implementacin no necesariamente comparten las normas del modelo, y es precisamente este
hecho lo que nos obliga a buscar modelos alternativos.

Modelo l/: La implementacin como proceso burocrtico

Proposiciones

1. Los dos atributos centrales de las organizaciones son la autonoma y la rutina. Todo
comportamiento relevante en las organizaciones puede explicarse sobre la base de la relacin
entre la autonoma irreductible que ejercen los trabajadores individuales en sus decisiones

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cotidianas y las rutinas de operacin que desarrollan para mantener y mejorar sus posiciones en la
organizacin.

2. El predominio de la autonoma y la rutina significa que el poder en las organizaciones tiende a

fragmentarse y a dispersarse entre pequeas unidades. Estas unidades ejercen un control
relativamente fuerte sobre las tareas especficas que se ubican dentro de su esfera de
competencia. La magnitud del control que cualquier unidad organizacional puede ejercer sobre otra
-sea o no del mismo nivel jerrquico- est limitada por el hecho de que, en la medida en la que las
organizaciones se vuelven crecientemente complejas, las unidades se especializan cada vez ms
y ejercen un mayor control sobre sus propias operaciones internas.

3. El proceso de toma de decisiones consiste en controlar la autonoma y en modificar la rutina.

Todas las propuestas de cambio son sometidas a juicio por las unidades organizacionales, para
determinar el grado en el que contrastan o se alejan de los patrones establecidos; por tanto, las
decisiones organizacionales tienden a ser graduales.

4. La implementacin consiste en identificar el lugar en el que se concentra la autonoma yen

establecer cul de los repertorios de rutinas de una organizacin requiere modificaciones,
diseando en consecuencia rutinas alternativas que manifiesten la intencin fundamental de la
poltica, e induciendo a las unidades organizacionales a reemplazar las viejas rutinas por otras
nuevas.

Tendemos instintivamente a buscar explicaciones basadas en las caractersticas de la burocracia

para dar cuenta de los fracasos en la implementacin. Solemos decir que "hubo un cambio
importante en la poltica, pero la burocracia sigui haciendo exactamente lo mismo que haca
anteriormente". O, por el contrario, decimos: "una vez que la burocracia concluy su trabajo, la
poltica no guardaba ya ningn parecido con lo que habamos deseado originalmente". No
obstante, el trmino "burocracia" no siempre tuvo un contenido peyorativo. Para Max Weber, la
burocracia era una forma de organizacin que sustitua a la autoridad basada en privilegios
personales o en la inspiracin divina, por un tipo distinto de autoridad, caracterizado por ser
impersonal, eficiente, y por estar sometido a rutinas. Sin embargo, con el tiempo el factor
burocrtico ha llegado a ser una explicacin universal para todos .los errores Y deficiencias
gubernamentales.

Recurrimos a trminos como "el problema de la burocracia"21 o "el fenmeno burocrtico"2s para
describir aquellas formas de comportamiento de los funcionarios pblicos que nos parecen

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"ineficientes, irresponsables, injustas, onerosas o confusas"."

Si buscamos el fundamento de estas caracterizaciones, podemos llegar a situar el origen de los

problemas de la implementacin de polticas que tiene lugar en contextos burocrticos, en dos
elementos bsicos: la autonoma y la rutina. A medida que las burocracias crecen y se vuelven
ms complejas, concentran las tareas especializadas en unidades subordinadas. Junto con la
especializacin sobreviene una autonoma irreductible en el proceso cotidiano de toma de
.decisiones; la capacidad de cualquier autoridad individual para controlar todas las decisiones va
disminuyendo paulatinamente hasta el punto de dejar prcticamente de existir/ En palabras de
Graham Allison, cuando la resolucin de problemas se divide en distintos factores, se produce la
fragmentacin del poder." Junto con el aumento de la autonoma se presenta un incremento en la
rutina. Los individuos y las unidades subordinadas manejan el espacio abierto por la autonoma de
tal forma que puedan mantener y mejorar su posicin en la organizacin. Esos individuos y
unidades generan rutinas de operacin que sirven en parte para simplificar su trabajo, pero
tambin para demostrar sus habilidades especializadas en el control y manejo de las tareas que
les han sido asignadas. Tanto los individuos como las unidades subordinadas se resisten a todo
intento de alterar su margen de autonoma o de modificar sus rutinas de operacin -es decir, se
resisten al control jerrquico-, ya que la autonoma y la rutina son manifestaciones concretas de su
competencia, conocimiento y status especiales dentro de la organizacin. El ncleo fundamental
del problema de la burocracia, segn J. Q. Wilson, consiste en "lograr que los trabajadores de la
lnea del frente -maestros, enfermeros, diplomticos, oficiales de polica o trabajadores sociales-
hagan lo que es correcto"." La tarea de la administracin consiste, pura y simplemente, en
"controlar la autonoma"."

Las tcnicas normalmente utilizadas en la administracin jerrquica -los ciclos de presupuesto y

planeacin, los procedimientos de autorizacin, la obligacin de rendir informes y los sistemas de
evaluacin- son medios a travs de los cuales los funcionarios de alto nivel procuran estructurar el
comportamiento de los subordinados.

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