ESTADO Y CIT'DAD

DESCENTMLIZACIN POLfTICA Y PARTICIPACIN

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 IORDI BORIA

ESTADO YUDAD
DES CENTRAL TZ ACTN POLNCA
Y PARTICIPACTX

PPU
1988
 A todos los cotnpa.eros de nuestra irtor'
mal Internaciotul rbana, de Eurogm, Anrica
ntinn y Estados llnios, con los awles, desde
los aots sesenta, compartimos ideas y soliat'
dades, A tod.os aquellos que, desde los m.rga
nes de la ci.uda, luchan y piensan por la ciu-
dad. futura,

Frimera edici, 1988.

No pod reproducirse total o parcialmente el contenido de esta obra,

sin la autorizacin escrita de PPU.
I
@ Jordi Borja I
@} PPU
Froinociones y Pubcaciones Universitarias, S. A.
narqrs de Campo Sagrado, 16
m015 Bacelona
ISBN: *766r2t&6
D.L.: B'97688
,

Imprims: r.ir"perefaf, SA. Calle del Rlo, 17. Nave 3. Ripollet (Barcelona)
E{sqo Cubierta: Ptlar Villarrazo.
 NDCE

PRESENTACIN POR PASQUAL MARAGALL, ALCALDE DE

BARCELONA 15

NOTA DEL AUTOR 17

Pnrunne PARIE: ASPECTOS POLITICOS Y METODOLGI.

COS DE LA DESCENTRALIZACIN TERRI.
TORTAL T9

PARA DBSCENTRALIZAR EL ESTADO 2T

l. Cultura polltica de la crisis y crisis de Ia cultura
polltica 22
2, Democraeia formal y centralizacin polltica 26
3. La centralizacin coiro expropiacin-popular. 29

II. IAS TRANSFORMACIONES TERRITORTALES E

I INSTITUCIONALES EN I.A EUROPA ACTUAL . 35
1. Descentralizacin y reorganizacin territorial det
Estado en la Europa de los 7&80 . 35
2. La Descentralizacin del Estado: balance crltico
y cuestiones de mtodo 45
2.L. Reorganizacin del Estado: los problemas
de la Descentralizacin 45
I 2.2. Objetivos y efectos pervercos de I;a Descen-
I SaJiz.acin del Estado
2,3. Para una metodologfa de ILa Descentralizacin
M
50

ilr. UNA CUESTIN DE ME.

57
IT
6,1

65
7T

73

I
 42. Descentralizacin, crisis econmica y cambio 4. Ambigedades y limitaciones del mrxlsmo ur-
. tecnolgico 74 Dano 166
4,3. Elementos para un balance crtico de la Des- La ciudad y los actores sociales L7A
centralizacin europea 77 6. Los movimientos urbanos . 172
5. Conclusiones 79
VIII. MOVIMIENTOS URBANOS Y ESTRUCTURA UR.
Sscuxu pARrE: CRISIS ECONMICA, ESTADO DEL BIE- BANA 177
NESTAR Y URBANISMO 87 1. Las contradicciones del desarrollo urbano 177
2. Conflictos urbanos y estructuras urbanas: cues-
IV. EFECTOS TERRITORIALES E INSTITUCIONALES tiones generales 188
DE LA CRISIS ECONMICA . 89 2.1. Mediaciones entre el conflicto v la estructura 188
1. Del crecimiento econmico y metropolitano a la 2.2. Sobre las transformciones d Ia estructura
crisis 89 urbana. . 194
2. Las nuevas realidades territoriales 9l 2.2.1. La poltica de vienda y la estructura
3. Sobre el impacto de la crisis econmica . . 95 residencial (vivienda y servicios) . 195
4. Administracin y urbanismo en la sociedad post- 2.2.2, Las funciones de conlrol social' . 198
crisis 97 3. Movimientos urbanos de las clases populares. Mo-
5. La ciudad solidaria . 100 vimiento reivindicativo, movimient democrco,
5.1. La demanda de Servicios Sociales continuar dualidad de poder 199
aumentando 101 3.1. Sobre la heterogeneidad de los movimientos
5,2. De la polltica de infraestructuras a la polltl- urbanos 199
ca de reactivacin econmica y de desarro- 3.2. Movimiento reivindicativo urbano y estruc-
llo de las nuevas tecnologfas. Hay lugar para
j tura urbana 204
q?
la accin social? . 102 3.3. Movimiento democrtico y estructura urbana 210
Sobre la oferta plblica en Servicios Sosiales. 103 3.4. Sobre los movimientos urbanos en las situa-
5.4. El coste de los Servicios Sociales: la buona ciones de dualidad de poder . 215
austeridad . 104
5.5. La Descentralizacin como respuesta 105 IX. MOVIMIENTOS URBANOS Y CAMBIO SOCIAL Y
6. Conclusin
f t07 POLfTICO 225
v. LA CRISIS DEL ESTADO DEL BIENESTAR Y LA
L, Movimientos urbanos y cambio social . 225
1.1. Introducsin 225
ECONOMIA SOCIAL 109 1,2. Movimientos urbanos y vida social 228
1. Preguntas sobre la crisis del Estado del Bienestar. 109 1.3. Movimientos urbanos y condiciones de vida. xa
2. La Economla Social: una aproximacin . 111 2. Movimientos urbanos y de-mocratizacin del Es-
3. Los sectores de la Economa Social . 115 tado 239
4. Caracterlsticas, ventajas y problemas de la Eco- 2.7. Del mito de la <comunidad urbanaD al del
nomla Social 724 <doble poder> . 239
5. Economla Social y crisis econmica 125 2.2, Movimientos urbanos y democratizacin po-
lftica 241
VI. 2,3. Movimientos urbanos v reforma del Estado. 243
13s 2.4. Movimientos urbanos y alianzas sociopollti-
135 cas 24s
t{l 2,5 El Estado no es un aparato especial . . 246
t47 2.6. Un nuevo modelo de-desarroll y una nueva
151 cultura 247
La cuestin urbana y la va democrtica al socia-
TencsRA pARrE: MOVIMIENTOS URBANOS, CAMBIO PO- lismo 252
LITICO Y SOCIALISMO 157

VII. LA CIUDAD EN LA TEORA MARXISTA .

Cunr paRrB: DESCENTRALIZACIN DEL ESTADO y
159 PARTICIPACIN POPULAR
I. Del socialismo utpico al utopismo marxista . . 159
259
2. Marx: la ciudad en la histori . 161 X. LA AUTONOMA LOCAL EN ESPAA
3. Marx, marxistas y ciudad: un pragtnatismo pol- 1. Introduccin
261
261
tico 164

10 LL
 2. Reflexin sobre el caso espaol 265 9. El territorio v la inteeracin europea . . 358
3. Estado de las Autonomlas y Ley de Rgimen Local 269 10. Es posible ui proyect colectivo plra el terri-
3.1. Por qu es necesaria en Espaa una re-
^en profundidad
torio? 363
iorma del R!"imen Local? 271
3.2. Metodologla de la reforma det Rgimen Lo- II. Carta Municipal y Descentralizacin po-
cal n5 373
3.3. Sobre el contenido de la Ley de Rgimen Lo- 373
a,l . 277 375
3.4. Cmo empezar la reforma de Rgimen Local 279 375
4. Ia autonoma municipal 281
377
s82
XI. DESCENTRALIZACIN MUNICIPAL Y PARTICIPA. 384
CIN CIUDADANA EN LAS CIUDADES . 287
387
1. Introduccin 287
Barce-
1.1. Razones generales en favor de la Descentra-
lTzacin y la Participacin 287 388
1.2. Descentrlizacin y Prticipacin en la polf nes . 392
tica municipal espaola 289
1.3. La demanda de Descentralizacin y Partici- 3.2.1.
pacin del asociacionismo ciudadano . , 290 393
3.2.2.
2. La Dscentralizacin de los municipios espaolesl 292
2.I. Descentralizacin y Participacin: dos poll- 3.3.
394
39s
ticas complementarias 292
3.4.
2.2. La Descentralizactn: cuestiones a resolver. 295
3. Metodoloela para desarrollar la Descentralizacin. 301 397
400
3.1. Objtiv potico y Descentraltzacin de fun- 4.
ciones . 301 401
3.2. Funciones descentralizables: criterios y pro 401
blemas . . 302 402
403
3.3. Funciones y servicios descentralizables: n-
404
lisis aplicado a una gran ciudad . 303
3.4. Utilidad general del anlisis de las funcio- 405
nes y sernclos 307
4. Participacin para qu? 309
446
4,L, Consideraciones generales: coartada, progra- 406
ma, mtodo 309
4.3.2.
4.2. Sobre la Participacin polltica y ciudadana 407
en Espaa: una cuestin formal . 311
4.3.3. /+08
4.3. Participacin y municipio . 3t6
4.4. Conclusiones provisionales , 326
4.3.4. 449
n
! ANsxos
xrr. CATALUA Y BARCELONA I 331 1,. Declaracin de Barcelona (1985). Conclusin de la Confe-
I. Catalua y Barcelona: urbanizacin, polltica ! socie- rencia sobre Grandes Ciudades 4tr
dad 331 2, Declaracin de Barcelona (1986). Aprobada por la Confe-
1. 331 rencia fnternacional sobre la Poblcin y et Futuro Ur-
2. 333 bano 421
3.
337 Brnr,rocnrfe sBLEccroNADA 433
4. 340
343
6. 346
t. 348
8. 353

13
 PRESENTACIN POR PASQUAL MARAGAI.L,
ALCALDE DE BAR.CELONA

Jordi Borja ha sido, de nuestra generacin, la de 1960, quien

mejor ha combinado accin y reflexin. Manolo Castells que
empez, como todos, escribiendo en la revista Foria, de la Fa-
cultad de Derecho de Barcelona, y pas por una etapa revolu-
cionaria considerable, se.decant pronto hacia la acvidad rni'
versitaria. A:nl mismo, aqul me tiene el lector limitando Ia
actividad de mi pluma al prlogo, el discurso y, sobre todo, la
firma de expedientes.
Jor, en cambio, <estaba alll" casi siempre. En el 61 se
salv de la crcel por los pelos. Cuando eI de
"Pinochetazo>
1973 salv casi la vida a ms de uno. En el 68 de Parls tambin
estaba. En la transicin democrtica espaol;a, tambin. Y sin
embargo nunca dej de escribir y conferenciar. Mayormente
sobre polltica y ciudad.
Polltica y ciudad, que en realidad es una tautologla, es para
Jordi Borja, como para ml y todo nuestro e{uipo, casi rna
obsesin.
Nadie nos puede qritar de la cabeza que lo que se ha lla-
mado la crisis del Estado del Bienestar, ms all de las rcetas
I frlvolas de la derecha --que ya se va viendo a dnde llevan-,
I debe buscar una salida en la prioridad a la ciudadanla como
condicin y punto de mira.
Eso es 1o que Borja, que quizs no en vano desciende por
nombre del pals que se llam ude las X00 ciudades', expca
 NATA DEL AATOR

En este volumen se recogen textos escritos casi todos ellos

entre 1982 y L986, y coresponden por 1o tanto a un perlodo,
en la vida del autor, carac.tenzado por su dedicacin a la po.
tica local y territorial primero como diputado en el Parlament
de Catalunya (1930-&$) y luego como teniente de alcalde en el
gobierno de la ciudad de Barcelona (desde 1983). Algunos tex-
tos, los dos relativos a los movimientos urbanos, son anterio-
res: el lector fcilmente descubrir la temtica de los aos
setenta.
Estos textos han sido reelaborados y estruchrrados en cua-
tro partes y doce capltulos. En la primera parte se trata de la
descentralizacin del Estado a un nivel polftico-jurldico global
y se analiza la experiencia europea desde el final de la segrrnda
guerra hasta nuestros dlas. En la segunda parte se esfirdian los
efectos territoriales de la crisis o cambio econmico de la r11-
ma dcada y se exponen tres tipos de respuesfa: la participa-
cin ciudadana, la economla social y el nuevo urbanismo. En
la tercera parte se hace un replanteo crltico de las teorfas e
ideologfas de izquierda respecto a la ciudad, a la polltica urba-
I na y los movimientos sociales. Esta posicin crftica salva
I probablemente a estos textos del anacronismo: es posible in'
cluso que resulten ms aceptables y accesibles ahora que cuan'
do fueion escritos. En la cuarta y rtltima parte se analiza lLa
cuestin de la autonomla local en Espaa y se expone con espe
cial detenimiento la metodologa de la descentralizacin muni'
cipal y de la participacin ciudadana. EI autor, en este caso,
diipone de un conocimiento prctico muy directo, Ps ha diri'
grdo y realizado el proyecto descentralizador de la ciudad de
Barcelona. Se incluye asl mismo un anlisis ms global de la
problemca territorial y urbana de Catalua.

t7
 Aunque el origen de los textos es diverso y distinto, por los
momentos en que fueron escritos (vase bibliografla seleccio
nada) no es diflcil percibir las lneas-fuerza que proporcionan
coherencia intema al conjunto: la crltica de la.organizacin
centralista funcional del Estado,la reivindicacin del rol socio-
econmico de los poderes locales,la elaboracin de propuestas
urbanas superadoras del planeamiento tradicional, la impor-
tancia acordada a los movimientos populares y, sobre todo, la
exigencia de descentraltzacin del Estado, de revalorizacin de
la autonomfa municipal y de desarrollo de la pafiicipacin
ciudadana como cuestiones clave para responder a los proble-
mas generados por el cambio econmlco y la burocratlzacin
del Estado y para satisfacer las demfndas sociales de demo-
eratizacin y de solidaridad. Pnrupne PARIE
rf
El autor quiere agradecer la colaboracin recibida por parte
de Puri Alba, Toni Ramon, Antonin. Sabarts y Alfons Segotra, tl ASPECTOS POLfTICOS Y METODOLGICOS
que le han ayudado a reestructurar y revisar los textop. DE LA DESCENTRALIZACIN TERRITORIAL

Jonr Bonra
Noviembre 1987 t
i
I
I

I
I
f,

,l

18
H
I
t:

CAPTULO I
PARA DESCENTRALIZAR EL ESTADO *

Decla Tocqueville que hay una estrecha relacin entre Las

i autonomlas locales, las bertades individuales y la capacidad
de cambio de una sociedad. El Estado moderno, tanto eI que
corresponde al capitalismo desarrollado como al dependien'
I te, ha vivido un proceso paralelo y relacionado estrechamente:
* se ha vuelto ms complejo e intervencionista (ms burocra'
I
cia, ms organismos, servicios sociales, control de medios de
comunicacin, etc.) y tambin muc,ho ms centralizado (los
rganos pollticos locales y regionatres han perdido poder y au'
tonpmla, tienen relativamente menos competencias y, recursos
respecto al Estado central, mientras que se han multiplicado
Ios .rganos descentralizados, de carcter sectorial, depen'
dientes del poder central y que acfilan de una foma compar'
I timentada sobre el territorio). Esta centralizacin que histri'
rl camente hvo aspectos progresistas es hoy, asf nos 1o parece'
poco eficiente desde eI punto de vista econmico global: mul'
tiplica los costes socials, los desequilibrios terriforiales y las
deseconomlas de aglomeracin; socianente es injusta, pues
contribuye a aumetar las desigualdades entre los grupob y
* Este texto sirvi de base al autor para su intervencin en el se'
minario sobre sPoderes locales, participacin social y movimientos po'
pulares>, organizado por la divisin de ciencias sociales de la UAM'
Azcapotzalc.o en julio de 1980. Fue pubcado posteriormente por l,a
revista Neros.

21
las reas territoriales; pollticamente es inaceptable, puesto
que conduce a un modelo tecno-burocrtico, estrechamente
vinculado a las oligarquas econmico-sociales, y sigoifica una
verdadera expropiacin poltica de las clases populares (asl
como de las clases medias) que contemplan impotentes el
modo en que los derechos forrnales, las organizaciones socia-
les y los representantes elegidos sirven de muy poco frente a
centros de poder inaccesibles que toman sus decisiones en for-
ma inapelable sin contar con ellos. El sistema polltico se hace
ms autoritario, los ciudadanos ms pasivos, la sociedad qe
<gremializa> p&ra ttatar con los <organismos sectorialesrr, log
partidos se uprofesionahzan, (la poltica") y tienden.a
"clase
establecer relaciones de clientela con su base social, perdiendo
as universalidad y capacidad de promover el cambio social.
Los partidos de izquierda y las organizaciones de las clases
populares han contribuido tambin al desarrollo del Estado
central tanto a travs de sus demandas y reivindicaciones so-
ciales, como por la prioridad poltica que han dadd histrica-
mente a su presencia en los rganos representativos centrales.
Hoy creemos que es urgente plantearse, ante los Estados com-
plejos y la capacidad de obtener grados irnFortantes de con-
senso social, la descentralizacin poltico-administrativa como
medio adecuado para promover la socializacin poltica de las
clases populares y el desarrollo de las libertades/individuales,
asl como las transformaciones socioeconmicas ide tendencia
igualitaria. Lo anterior supone inyectar nuevos contenidos a Ia
cultura polltica de la izquierda, que a su vez respondan a las
ofensivas culturales conservadoras de carcter tecnocrtico v
neoliberal,
L. Cur,runa porluce DE r,e cRrsrs y cRrsrs DE LA
cULTURA por,frrce
En este perlodo de crisis del capitalismo y de desencanto
de los modelos del
"social.ismo
realr', las ideaqi y verdades esta-
blecidas a lo largo de aos de revoluciones dbmocrticas, mo-
vimientos populares y triunfo formal de aspiraciones igualita-
rias se ven cuestionadas seriamente. Las ofensivas neolibera-
les, de nuevos filsofos y nuevos socilogos, de nuevos econo-
mistas y nuevos cientistas pollticos, afirman rotundamente gue
el socialismo es, un inevitabtre guhg; que la igualdad es una
utopla peligrosa que conduce a dictaduras tan represivas como
montonas, y a Ia parlisis de la historia; que el desarrollo
del sector prlblico y de los servicios sociales ha dado lugar a
22
un Estado emniFresente y agobiante, burocrtico y despilfa-
rador, inflacionista y empobrecedor, al tiempo que la socie-
dad civil los hbitos de iniciativa y competencia-,
-perdidos
deja de trabajar y de producir como debiera y podra hacer-
lo. Este neoliberalismo agresivo pretende convencernos de que
la persona libre es la que est sola, que piensa nicamente en
su propio inters y delega, en una maana festiva y electoral,
en el Estado separado y especializado- el ocupar-
-aparato
se de las funciones generales indispensables. Segrln estos nue-
vos doctrinarios, sl los partidos polticos pretenden ser algo
ms que mquinas electorales destinadas a orgaxizat la ocupa-
cin de instituciones simblicas, sern acusados de <partit-
cratas incompetentes>, fragmentadores de la sociedad, expro-
piadores de las libertades, obstaculizadores del buen ftrncio-
namiento de la administracin y de la economla.
n-a ofensiva neoliberal no es una operacin simplemente
intelectual. La Trilateral ya anunciaba en 1975 que deblan
combatirse ..los excesos de la democracia>, de los partidos, de
los sindicatos, de las demandas sociales y de las aspiraciones
igualitarias. Desde Finochet hasta Mrs. Thatcher, de R.eagan
a Strauss, de la DC italiana a la nueva derecha francesa, el
mensaje ha sido recogido y ampliado, y siempre que se ha po-
dido han empezado a ponerlo en prctica.
Contra 1o que pudiera parecer, esta poltica neoliberal
no descentralua de ningrln modo el Estado; por el contrario,
disminuye los recursos y las competencias reales de los pode-
res locales, asl como los medios y la autonoma de funciona-
miento de los organismos que realizan las prestaciones socia-
les. En la prctica, eI carcfer tecnocrtico-centralizado del Es-
tado aumenta, as como la distancia de las clases populares
respecto a las instituciones pollticas con poder en las deci-
siones.
El pensamiento democrtico y de izquierda ha reaccionado,
en general, poco y mal ante esta ofensiva. No se ha atrevido,
excepto desde posiciones dogmticas y marginadoras, a asu-
mir crticamente su pasado y sus proyectos, el balance de los
pases socialistas y del <Welfare State" occidentaL Pero tam-
poco, excepto desde algunas tendencias liberal-socialistas, y des-
de eI eurocomunismo ms avanzado (el italiano), se ha reco'
nocido abiertamente que si la ofensiva neoliberal causa daos,
consigue importantes apoyos sociales, despierla tendencias pa-
ralelas en la izquierda (el nradicalismo") y nos convierte de
acusadores en acusados, es porque seala problemas reales (a
los que da soluciones, eso s, peores) y puede apoyarse en un
tF--

gradom frente a la marginacin de la tercera edad, los defi'

vago pero profundo malestar social ante Ia burocratizacin cientes fsicos, los enfermos pslquicos, etc.).
d;L;. ptrti"u y la falta de participacin popular' Podemos
en 1o que d9 Es manifiesta la incapacidad de ofrecer una respuesta sa-
argumentar que estas propuestas, li9nen -1reac- tisfactoria, frente a todos estos problemas, no sola:nente del
ff""r; (vuelta "iti-l cLmplirn la prdiccin machadiana
sistema socioeconmico del capitalismo desarrollado y de lag
(<las mismas aguas tar6n' ls mismos barrosu)' -y en.lo
que
de la polltica y fueuas pollticas conservadoras, sino tambin de los partidos
tienen de <<nuevas"-(*""i"ur el tecnocratismo pro- y de las ideologas tradicionales de Ia izquierda. Por un lado
a agravar los
ilfio;"nrmo de la sociedad) contribuirn Ia se asiste a una politizacin de la sociedad civil, pero por el
blemas qu" d"nun"ia. Podemos denunciar que :g.pretende y otro hay crisis del sistema de partidos gue responden mal a
Iiquidacin de un p"t-."io de libertadeJ polticas dere-
las aspiraciones de esta sociedad, I,a politizacin de las mr1l-
effi;#;"i-" iJri""es v aspiracioneJ igualitarias' de tiples organizaciones sociales, casi siempre de base sectorial
tam'
v d" progreso de ls clases populare.s; pero o especializada, si no encuentran comunicacin adecuada con
".n"tiu"t quq et9 patrimonio no slo es inexis-
";l;ie; que incluso las instituciones de Gobierno a travs de los pirrtidos poti-
tente para ms de fr-Liit de la humanidad' sino cos (encargados de articular y globalizar estas demandas), se
en los palses desarrollados' y de Estado de- agotan en la rebelin estril o en la relacin gremial-asisten'
mocrtico, int"n"t pra tlegar a todos;-es pobre y ade-
""ooJ.;;ente cial con el Estado, pero no promueven el cambio social y pol'
ms est en"tcrisis. ;. . tico. Lo que puede ocurrir es que la desarticulacin sociedad
A la crisis de la cultura polltica a Ia tzqraiexdu. t". debe
res-
del civil de partidos- instituciones, si hay ebullicin de
ponder con una ptlitica de,la crisii econmi'ca ca- -sistema
la sociedad civil, agudice la crisis del sistema polltico, econ'
""tt*"
pitalismo; tampo-!, !"n"i""t" hablar de crisis rde civili-
mico y cultural, lo que provocarla una transfomacin adecua'
zactncomo si slo a las ideas y modelos sociales de dora de los partidos de izquierda, o desembocara en una res-
^f."tu,^
la derecha. Hay ;"it-J;l;"t;; po]tis. -partids'eleccio- puesta autoritaria desde las instituciones del Estado y desde
nes- sue son tu*il" pro{u9t" : l" tryi9n v de P ll-":Lut" los grupos sociales y pollticos conservadores.
lt q"i"rdu. Huy "tilis d'el modelo poltico v ?gbnmf: ,* En el contexto de esta reflexin sobre los palses del capL
los pass socialistas, incapaces,de rqponder-a l1s 1:ryaqo'
-*utittas talismo desarollado y de Estado represntativo y pluralista,
,r"i y ii"td;t y de- realizar -en 1o ms mfni- nuestro artlculo slo se refiere al aspecto planteado aI princi'
mo_ los niveles J" pr""ti riu deseables. Hay crisis de la pio, es decir, la crltica del Estado centralizado y la reivindi'
potfti* State> (socialdemcrata) basa- cacin de las autonomlas regionales y de los poderes locales.
extensin del sector prlblico, que no-obtiene resultados
da en la """nOmi"a-i,,Welfare Las razones que justifican, por su importancia, esa eleccin
efi.cientes y tampoco crea condiciones para cons' son las sigpientes: l) la descentralizacin del Estado pgede
""o"0*i"os
t""i" sociedad iguatitaria' Hay crisis de las relaciones significar una reapropiacin y socializacin pollticas de las
""ty de los modelos de convivencia; aparegen rruevos
sociales clases populares; 2) es hacer posible la transfomacin y de-
;;"b; J:"'-Luicionalmente de lado marxismo
P?t d3-{da
?1
mocraxizacin de las administraciones pblicas burocrticas y
izquierda (cuestiones culturalt's, coti- de los partidos polticos caracfet'tzados por estructuras oligr-
i-f. pJrri"a e situacin de la mujer, cuesti juvenu' setrua- quicasf comportamientos electoralistas y lenguajes, e-sotricos;
iro, urbanas,
lidad, etc.). Hay crisis de los modeios econmicos productivis- i) "r"u condiciones favorables para promover modelos de de-
;; I ermarradores, enfrentados a reacciones soclales gue sarrollo econmico ms equilibrados, menos despilfarradores
defiendenproyectos ecolgicos ms equiblados { ?-l:t """'
y ms adaptados a las necesidades sociales, as como para es'
[i.'"ril r ir palss tradicionalmente su-ministradores timular mdelos de relaciones sociales y de convivencia desa-
los me- lienadores, en la medida que aumenta tambin las posibili'
de materias primas a " coste._Estn en crisis tambin
social dades de accin creadora y autnoma de los grupos y de los
canismos tradicionJo ""u"grdos de mantener el orden
(1" **;", ia lnita"iOn de lerechos individuales,la represin, individuos; 4) la descentraltzacin y el desarrollo de poderes
locales significa multiplicar los poderes pollticos; por 1o tanto,
ei sistema judicial, las crcele") y^4* tratat a tos-que no son
'p"""" hacer oidu normal (voluntad inte' facilita el equilibrio de unos poderes con otros, derivando en
nnolmales, o
"o
24

L-

garantlas a los grupos sociales y a los territorios con poder
y, obviamente, a los individuos.
2" DsndocRAcrA FoRMAL Y cENTRALrzAcrN Po,fTrca
El Estado representativo, nacido al calor de verdaderas
revoluciones populares en ciertos casos (p. e.: Francia), desa-
rrollado posterior e igualmente, por los partidos de msas
y por la -accin de loi movimientos populares, ha significa'
do la conquista de importantes derechos civiles y sociales-para
la poblaciSn y ha dado lugar a un proceso de irrupcin de las
clases populares en las instituciones polticas del poder. Esta
irrupcin, limitada, mantenida a niveles subordinadost que no
ha fodido destruir explotaciones e injusticias, es la-base del
consenso en gue se apoya el Estado. Es pues un fenmeno
contradictorio, como en general todo lo que significa integra'
cin social: las clases populares se ven encuadradas en el sis-
I
tema poltico (legalidad, instituciones, mecanismos de negocia-
cin y de coaccin, valores, etc.) y este sistema es tambin,
t
en parte, obra suya.
i lo iargo dei rtltimo siglo, el Estado modern ha vivido
un proceso de centralizan polltico-aclministratiya creciente;
es el resultado de la actuacin de una serie de c{usas y agen'
tes estrechamente relacionados. Algunos de ellos son:
1. La concentracin del capital y de las actividades eco-
nmicas (especialmente del capital industrial y financiero y
ms recientmenxe del capital transnacional) ha debilitado'a
los poderes locales y reforzado relativamenxe a los poderes
centiales, rlnicos interlocutodes con fuetza para servir (o pam
negociar, o para oponerse) al gran capital.
-2. EI dsarrofo de las funciones econmicas del Estado
se ha hecho a partir del Estado central: banca nacional, co-
rreos y comunicaciones, red ferroviaria y d{ carreteras, ex-
plotacin de minas y recursos energticos, grfandes obras ptl'
Ln"ur, ordenacin el territorio y urbanismo, normatividad
sobre el capital extranjero, polltica de precios, al colsumo, etc'
S1o el Estldo central disponla de la fuerza legal, de la capa-
cidad financiera y de los medios administrativos y humanos
para emprender estas acciones que, si bien es cierto que a me'
nudo esiaban conectadas con intereses particulares, tambin
lo es que los poderes locales estn en general mucho ms so'
metids, hasta mediados del siglo xx, a los cacigues y notables
del lryar y a las empresas capitalistas con intereses en la re'
26
gin. Pero recientemente, en diversos palses, la centralizacin
de estas funciones econmicas ha culninado en la planifi.ca-
cin Nacional.
3. Al mismo tiempo el Estado ha desarrollado sus fan-
ciones sociales (Estado asistencial o del bienestar) destina-
das a asegurar mfnimamente al conjunto de la poblacin edu-
cacin, cultura, sanidad, servicios sociales, etc. La enseanza
y. la
-seguridad social se han convertido en dos sectores gue
movilizan enormes recursos financieros y humanos. Tambin
esta actividad social se ha hecho,fundamentalmente a parir
del Estado central, tanto por razones pollticas (garantiiar el
mismo servicio a todos los ciudadanos homogneamente, so-
bre todo en el caso de la enseanza) como por disponer de los
medios econmicos y administrativos. Tericamnte los po-
deres locales tienen competencia sobre estos servicios, pero
en la prctica han visto cmo el Estado central los vaciab de
gran parte de ella.
4. La lgica interna del desarrollo administrativo-burocr-
tico del Estado ha sido un poderoso factor de centralizacin.
Al mismo tiempo que se reforzaba el. Gobierno o Ejecutivo
por las razones citadas y el Parlamento adquira preeminen-
cia (aunque no eficacia) al multiplicarse la actividad legisla-
tiva, el Estado moderno ha desarrollado enormemente el con-
trol central sobre los distintos cuerpos de la Administracin
y el conjunto de los organismos especiales del Estado. Las
fuerzas amadas y la polica se han centralizado para obedecer
respectivamente a una sola autoridad y eliminar los caudillis-
mos y el poder arbitrario de los caciques. Lo mismo ha ocu-
rrido con los tribunales de justicia y el sistema penitenciario.
El Ejecutivo lla desarrollado una fuerte administracin pro-
pia, territorialmente desconcentrada, que se superpone y en la
prctica suplanta a los poderes locales surgidos de las elec.
ciones: es la llamada Administrasin perifrica, basada en la
divisin del territorio en reas o provincias y en la existencia
de un delegado del Gobierno al frente de cada una. Los Mi-
nisterios o Secretarlas crean tambin sus delegaciones y se
multiplican los organsmos especiales, de carcter sectorial,
que a veces se denominan <organismos descentralizados, (por
ser relativamente autnomos del poder central), pero que ac-
tan centralizadamente aunque tengan delegaciones territoria-
les (p. ej.: Seguridad Social, Organismos urbanlsticos, Bancos
propiedad del Estado,.trnstitutos de poltica industrial y agra-
ria, etc.). La Administracin prlblica tiende a organrzarse en
cuerpos nacionales, de estructura centralizada, que incluso
27
 pesinas, asociaciones, etc.). Tambin se da en ellas un proceso
proporcionan una parte de los funcionarios, en ciertos pases' centralizador y una tendencia a privilegiar la relacin con los
"d"
-- iut Administraclones locales y regionales' aparatos centrales del Estado. For dos razones muy justifica-
I:- R"ftuo de todo 1o antrioies la formacin de clases bles: la conveniencia de unificar movimientos y grupos inicial-
politicas y de unas burocracias habituadas a funcionar cen'
mente dispersos, con tendencias al localismo o al gremialis-
il-l-L"tJfincluso tienden, en gran parte, a residir en la capi mo, y tambin la necesidad de enfrentarse con los organismos
t t) qo" . "u .rez estimulan el procso centralizadordepoderes y frenan
La concentracin del Estado con poder de decisin real sobre las cuestiones so-
io" *o""ros de signo contrario-.
ciales, econmicas y culturales a las cuales se refiere la accin
Jf B:"*tivo, t; complejidad del Legislativo, la. inflacin, y de estas organizaciones.
""
o*p*ii-entacin de ia dministracin, el crecimiento del Del anlisis del conjunto de causas y agentes se desprende
r"JriUti"t ut l. economa y de los servicios sociales, todo fcilmente que este proceso centralizador ha tenido, histri-
ende i y ,forru" ilimiiadamente estructuras centrali' camente, aspectos progresivos e incluso dominantes en varias
"r"ur
"* y burocrtizadas, las rlnicas que parecen poder contro' pocas y lugares. Ha servido para unificar las sociedades desa-
hr un pohtica tan sofisticada como tecnificada' rrolladas superando desequilibrios, compartimientos y margr-
6. Dos nuevos factores, ms modernos, refuerzan la cen' naciones heredados del feudalismo y de la primera fase del
tralizacin del Estado z Ia polltica fiscat y los mass'meda. EI desarrollo capitalista. En lo social y en 1o econmico, el rol
d*"*;i d ta rucienda prtblica se ha hecho, sobreytodo, recau-
a
del Estado ha signifi.cado un factor de crecimiento y ha per-
partir de figuras impositivas que-deben determinarsei
los bene' mitido conquistar, por parte de las clases populares, un con-
a;;; centrnente (impuesto-sobre la renta, solgre del i4greso ptl' junto apreciable de derechos sociales, as como ms posibili-
d"ior, sobre el patrimoiio). La concentracin
dades de influir en la poltica econmica. I,a. c.entraltzacin ha
blico provoca en una tendencia en'cuanto al
"l-ir-o'rentido qu,e referirse significado hasta cierto punto la racionalizacin y la tecnica-
Easto. Por 1o que se refiere alos mass'media, hay cin de la Administracin prlblica. En general, puede decirse
il;;;il si
i"t"oirin. Hasta ahora, tanto es prlblica que la centralizacin ha reforzado el desarrollo del Estado de
"=
nrivada, su creacin y mantenimiento requieren-una
de'
"-o derecho, creando, por 1o menos formalmente, las condiciones
cisin poltica del Gobierno y una inversi-n eco$mica muy
mnimas de igualdad de los ciudadanos ante el Estado. Cree-
f"""G,-f-""ut conduce a qu este_medio de comunicacin e mos que en todo caso estas armaciones valen para aquellos
inforrnaciOn (con mucho el-ms influyente) est enormemente palses donde el proceso de centralizactn del Estado moderno
;1"";o besde-iodos los puntos de vista (poder de deci- va unido, en su nacimiento y en su desarrollo, a la instalacin
sin, modo de gestin, contenidos, etc')' de la democracia formal (eleccin por sufragio universal y Par-
--7. t; pardo; p'ollti"ot de izquierda tambin han sido
y lamento o Asamblea legislaxiva elegida, libertades pollticas y
asentes ceniralizados. Han reivindicado nacionalizaciones sindicales, individuales y colectivas) y a la existencia de los
;;i"i"r-.o"i"t"r pblicos. Han intentado estar presentes, a
partidos polfticos. Lo cual no ha sido siempre asl (p. e.: Es-
nivel politico, sobie todo en el Parlamento, para pnomover paa desde la restauracin en 1875 hasta la muerte de Franco
*Li6tGed;s que dieran a la izquierda, alas,organizaciones un siglo despus).
sociales y g"*uf a hs "las"i popularesr/Ia.s derechos'
"t
d;;; i""", u" ao""nudo (o mnsprecidg) p los pode'
fcihnente manipulables por los
res locales
"o"ri""tlos
caciques o, en todo caso, poco adecrrados para proporcionar
3. I cBxrnr.rzacrN coMo p:rpRopracrN Popur.AR

#;il;os;" ; a'l izquierda. En sglelal, han identi'

el Estado central, La existencia del Estado centralizado es hoy algo tremen-
*d; "l pro"eso-de "u*Uio ""n tu accin
buro- damente negativo tanto desde un plnto de vista funcional (ine-
incluso qu" proceso de concentracin
"o"ri"*irdo "1 o creaba condi' fi.ciencia de las pollticas sectoriales y de los servicios plbli-
"reni" i " ootti"ulio" fti* acercaba
cos), a lo que ya nos hemos referido, como desde un punto
ciones ms favorables al socialismo' de vista democrtico, en lo que respecta a su adecuacin para
8. Algo parecido, aunqrre en nenor.qtu+9' decirse
P""+: cam' promover la participacin popular y el cambio social. Esto
de las orjanizaciones sociales populares (sincatos, Iigas

23

t_
por las siguientes razones. Primero, porque aleja los centros
de decisin de los ciudadanos: alejamiento flsico, pero tam-
bin funcional, distancia creciente entre el momento y el lu-
gar de tomar las decisiones y sir ejecucin, posibilidades de
manipular a los usuarios o receptores de la accin prlblica,
ejercicio de la autoridad sin posibilidades de control social,
etctera. Las clases populares, excluidas del poder econmico
y con escasa influencsia sobre Ia burocracia, son las vlctimas
principales y mayoritarias de la centralizacin. Segundo, por-
que la centralizacin cuestiona y pone en crisis a las asambleas
representativas (incluso el Parlamento central), incapaces de
seguir la accin de los rganos ejecutivos, de la burocracia y
de los <(aparatos separadosu del Estado. Son estas asambleas
las instituciones a las que pueden acceder las clases populares;
en la medida que precipitan la crisis y la dependencia de los
poderes locales, la centralizacin neutrallza las instituciones
del Estado a las que pueden llegar los representantes flirectos
e inmeatos de los trabajadores. Las organizaciones sociales
y los movimientos populares no encuentran en estas condicio-
nes interlocutores pollticos asequibles y con poder de decisin
real. Tercero, el proceso de tecnificacin y burocratizacin de
la poltica, el desarrollo de organismos especiales y l enorme
poder de los ..mass-media", facilitan la influencia,sobre los
centros de decisin, por vas no prlblicas, de las mifuorlas que
detentan el poder econmico (y tambin militar, cultural, etc.)
al tiempo que hacen ms inaprehensibles, inasequibles e inac-
cesibles, el poder polltico y la Administracin prlblica para las
clases populares. La mayorla se refugia entonces en lo privado
y reacciona con criterios gremiales o de grupo pequeo ante
los problemas' colectivos.
El resultado es el desprestigio de la democracia, de los
partidos, de la poltica, para una parte creciente de la pobla-
cin. Los Estados modernos se basan entonces en un consenso
pasivo, conservador en largos perlodos, interruqpido por mo-
mentos de rebelin social con escasa capacidad fle cambio glo-
bal. Los partidos de izquierda, en la medida que participan
en la superestructura del sistema, si no mantienen el arraigo
en la sociedad civil estimulando movimientos sociales conflic-
tivos frente al Estado y por la descentralizacin y democrat!
zacin del mismo, se ven comprometidos en el mismo proceso
de desgaste. La izquierda no puede aceptar la neta separacin
entre representantes y representados, ni dejar de oponerse a
la hipertecnificacin e hiperburocratzacin de la polltica y de
la aninistracin; ni puede participar, sin intentar modificar-
30
Ias, en las estructuras centralizadas del Bstado, ni puede asu-
ryil y practicar el-mismo lenguaje esotrico, para mayorfa,
de los administradores y de los funcionarios. La voruntad de
promover cambios graduales y de forjar mayoras amplias
para reformas concretas no pude condcir a l confusioi de
todos los discursos o lenguajes pollticos, con la consiguiente
prdidg de identidad de la-izquirda y de moviliza popu-
lar. Y la necesidad hacer cam6ios sociales y econmi-
cos- de apoyarse en -para
aparatos polticos fuertes del-Estado no
significa que deban ser_ muy cetralizados. Forgue no estimu-
b""lu.p"tFcipacin y el apoyo popular y, desdeia perspectiva
de la izquierda, son aparatos polticos debiles: is"aiamen-
te trasformadores en un sentido democrtico y"on socialista,
El Estado centralizado significa hoy una rpropacin po-
lltsa de las clases populares. No nos -referimoi a'la prdida
d" 1o poder que antes, en un pasado idealizado, tenan y uho"u
no tienen, sino que se trata iobre todo de ,rt
" "prdpiacin
respecto a lo que pretenden ser los Estados democrticos re-
presentativos. En tales Estados se reconoce que la soberana
reside:l pueblo y que todas las institucionLs del poder pri-
blico deben "l ser representativas y controlad,as a trav3s del su-
fiagio univ-ersal; se consider-a que el desarrolo y er perfeccio-
namiento de la democracia deben conducir a aumentar la par-
ticipacinopular en la gestin pblica y a garanttzar, cadavez
con ms eficacia, que el Estado sirva loJ intreses de ia colecti-
vidad y no los de.tipo particular. En realidad el proceso de
centralizacin conduce a todo lo contrario. Es tambin una ex-
propiacin en un segundo sentido: los instrumentos de inter-
vencin polltica forjados por las acciones populares, por las
revoluciones democrticas y por las luchal d ros traLajado-
1es
(lo partidos, los sindicatos, los representantes en los po-
deres locales, las organizaciones campbsinas y urbanas, eic.)
pierden cuotas importantes de los poderes
"onqistad.os.'Fren-
t a esto surgen las propuestas de descentrarizacin del Esta-
do, de desarrollo de la dmocracia de base como complemento
de la democracia represeatativa, de ref,orzar la orgnizacin
y la actividad autnoma (la upoliiizacin,,) de ra socidad civil.
Fero para aricular estas reacciones sociales y curturares con
la accin dentro de- los aparatos del Estado , ou"""*io que
los partidos.de izquierda suman y globali"", proy"to".
""io, !n -cuenta
Ilay un ultimo aspecto, en geneial poco tenido
por la izquierda y p-or el pensamiento scial de base marxista,
al que que-remos referirnos: la integracin de las personas en
comunidades de base territorial (locales, regionars, naciona-
31
I

pero {q cons- yectar de una manera activa el furo. Son un medio para
litarias). No se tram de idealizar el territorio' por 9 Ia historia formar alianzas de clase sobre la base de problemticas soncre.
;;;;;" hay .d*;;ttitales Joriadas
I

un patri' tas y de que se establezcan relaciones positivas entre las clases

y la geografla que. il;;";; *uu scioculiural'
monio y un signo o"-il""tiid d" lt
I poblacin' El pensarniento trabajadoras o populares y las clases medias, contra las oligar-
q"i"t{1.t" movido muchas veces qulas, los monopolios y las altas esferas burocrticas.
I irl J rot ptiot " b* sociedad en gtrandes
ll siEuiendo orientacirJs -l"i.iOn de 1a
t; lisri.""rffi, ;;;i,r"s abs,tractos y universales, rltile^" en un
il #irrrrr"J. eJ-f,tg;;-to concretas.histric' pero muv -insuficientes
ll
para anahzar las ,idrd"" bara las-c.lases popula-
estructuras comuni'
res la relacin con el territorio-y con las trabajo' la
tarias con una uut"-fiti"u ie1 6"qio ' la zora'deno disponen
ciudad, lu i"-"!li"1 es fundamental: para
inicialmente "o-u""]
" *"dios fenoicos, pollticos,- culturales)
il;;i"d;;i"ur,o*i"'a niveles mt g"n"rul"t abstractos'
;;; hacerlo de una manera activa y otgan\zada' in9 eue
neiesitan estar intQ;dot ptim"to -"o "tt ettrocturas
de
dt una falsa en 1o
base. .Cuando oo
'
Pa{ticipagin
"r-u,i "" a travs e los <mass-media"
-;;i;i"alienante,
<universalr, de carcter -pt"i""
por las multinacionales
ffi;;ffi; ;
iJ-i-p*iai"*ol, " r* pl"ttt cosmopolitismo
culturales de la ocie{ad de
viajes or'
;;r.;y d;pf*o, "i falso etc' En el mejor de de los casos
ganizados por:,lo:rs-operators>,
grandes' organizacio'
se da una panlcrpa"iOn pasiva: son las
nes pollticu, o ,irriilJ"ti;;-q;" l" "*b-t"
de {bs
lr1iaado-
etc'
posiciones de carctr general' inteinacional'
res'toman han reval0rizado
En los rlltimosios las cienciuJ ro"iur"r
reconocido que
territorifi]Li *li;it electoral ha suficientes
la divisin para
las dimensioo"t to"iutes y econmicas no
son
explicar to, polltics y- \a recuperado a la
Un barrio o una ciudad tienen una histo'
"o.p-o-*ittios
geografla electoral.
de relaciones que
ria, una vida cotectiva, un sistema especfico
con la misma
los stingue d" ;;;;'buttio",9 d9 tra ciudad urbanos
estructura " ur"."gt1l"r.ur de los molimientos
nlcionali'
v la reaparicion le *oui-i"tttos de base .""qlonul9
(en/ Espaa' Francia'
{#'^;:i;il; ;;;d';-;pitalistas
f:uerz v actualidad
iir?tl*il "t") h" planteado gon.mucha comunitaria'
it?"fi" ia direccin territorial
' Para lasdectareJiJ la recuperacin y reconstruccin
-rritorial",
irrru fundamental
de estas ", "uertin
;;1";;; ""*"ro"uid;;;t"i'acin, en su capacidad.de interve'
con las iirstituciones' Estas
nir en la polltica y de-relacionalise permiten rgcuperar la
estruct'ras t"*i;#t*llit""iti"s y pr*.
historia, put"iJo"io de las luret populares
"f "oi""tioo
33
32
 CAPTULO U

LAS TRAN SFORMAC TAN ES T EKKTTORIALES

E INSTITUCIONALES .l)E LA EUROPA ACTTJAL*

1. DBscnunerzecrN y REoRcANrzecr TERRTToRIAL

psL EsrADo EN r.a Eunope up rcs 70-80

La dcada de los 70 es prdiga en cambios institucionales

a nivel local y regional.
En Gran Bretaa se aprueba en 1972 y se pone en prctica
en IVI4 la Local Government Act, que supone una reestrrrc-
turacin territorial y funcional del conjunro de la Administra.
cin local. Anteriormente, entre L96O y 1965, se habla elabo-
rldo_y aprobado el proyecto del Greater London Council, que
gignific crear una estructura metropolitana de gran tamao
I (inclula, adems del condado de Lodres, todo l Middlesex
I
Este capltulo recoge la primera y tercera parte del extenso texto
(Las transformaciones territoriales e institucionales de la Europa ac-
tual> (1984). Ia segunda parte se recoge en el capltrfo fV.
IJste snsayo ha servido de base a diversas intervenciones del autor
q1 ulgggs simposlt'ms y coloquios relacionados con el tema, y ha
sido pubcado en Papers, nr 6 (seleccin de trabajos editados pr b
comisin de Descentralizacin y participacin dei Ayuntamieu:to de
larcetoql) y en el-bro cotectiv Metrfutis, te?ritori; f ir,-eOta-
do por Alfoz en colaboracin con la comunidad Autnorira ae uaar.

35
y el Gran Londres pasaba de unos 300 km2 a ms de 2.000 km2 derable del nrlmero de entidades rocares-(de 2.000 a 500
y de tres a nueve millones de habitantes) y originalidd (desa. -"A*,
apro-
bl.HoTogeneizacin de la,
parecla la anterior estructura de condado! y municipios, sus- 1i11{19:"te).
reduclctas a dos tipos (con predominio del condado
"nUAuJe,en las zo-
tituidos p_or 33 burgos o distritos, dos de etlbs h Citjr de l.on-
d"l distrito ealas
dres y la Westminster con estatuto especial). in^1t1$:-r y merropolitan*, p"o ,io ,,rpo
de uno a offo). c) Red.isrribcin rigurosa
Asimismo, desde mediados de los setenta se impulsa un y:t:T191^_i"Trquica
rea[sta de compe.tencias y funciones entre los
proceso de regionalizacin de los servicios de la adhinistra- (de carcter especffico y exclusiu-"o" relacin entes l-ocales
cig.central (descentralizacin funcional por Ministerio o Ser- ul;;
tado: no se olvide ,gue en Gran Bretaa, a diferenciael Es-
vjcio) y se crern consejos de planificacin econmica regional, de la
mayorfa de pafses del continente, los entes locale, oo ti"rr"r,
disueltos en 1979 por el Gobierno Thatcher, en tanto lue h
oposicin laborista y socialdemcrata reclama por el clntra- gryt"p"ias. p.ropias garantizadas constucionabnenie, sino
rio la creacin de estructuras polfticas represeniativas a nivel lur. g,r". tes atribuye en cada caso el parlamento mediante la
legislacin ordinaria).
regional. El ambicioso proyecto polltico plasmado en las le- La reforma local inglesa pone en primer trmino la efica-
yes de <devolution> en favor de Escocia y ?as de Gales (l9ZS)
cia administrariva,^ ro cuat iniprica lu bsqred; d" i; racion
es asimismo frenado en este ltimo perfodo. _p1na entre tunciones, tamaho de los ;;1.;;; -i
EI nivel regional ingls se caractriza, pues, por una des- de-los servicios. pero
concentracin no sistemtica, que responde a las necgsidades no debe olvidar." n* iiri.tr"& "orr"
incluyen asimismo
funcionales de cada Ministerio o entd administrativo'central. S?.
rerorma eI desaaollo democrtico""t" tr-pipJu!'l:1"dior, """-
"
der Eitado, raproximidad
tu
En los casos de Escocia y Pas de Gales destaca la existencia de la Adminisrracin al.:iugad?no_v fu6ilid;.ft5
de un Ministerio especial (<Scottish Ofceu y <Welsh Ofce>) nrir*"-
cin de ste en la gestin locar. Eita preocupacin democre-
de carcter multifuncional, lo cual da lugar-a que existan en ca se manifiesta e un doble sentido:- a institucinahzacin
las capitales de ambos pases verdaderaslstruclrras polftico- y atribucin de carcrer polrtico elecrivo ; ;il;t;-ilies
administrativas de carcter suprarreeional. ministrativol que se conlideran mbitos neesario ad-
La relativa debitidad de lai estru-cturas reeionalds contras- tes (p. e.: creater London Council); y b) manteniiiento
ta con la faerza de los poderes locales. La-reforra de los "n"i"o-o
creacin de estrucruras participativls "" i.r"ll-*iJu
aos 70,se ha propuesto hacerlos ms viables, tanto desde eI rroquias.en zonas ruraleJ y corisejos vecinars-e" ru" g"u"", tp"-
punto de vista democrtico, como funcional, garantizando ciudades).
oompetencias exctrusivas, especficas y decisorial y recursos
financieros a las Administrciones lcales, para l cual las .
Hlf gue destacar, por riltimo, que una de las distinciones
principales de la reform irrglesa ei ra que nu*
nuevas estructuras territoriales tienen una superficie v una
do-s y distritos metroporitunt y el rest{ ro cuar "nt""p""-iiu"ona-
poblacin mayores que antes de la reforma.
La transfonnacin de las estructuras locales en Inglaterra, :?!:i9"noluev?.v
a.rrora
d9 ca$gter gengral u,r" p"oUi#u q* n*o
ha sido abordado resueltamente Ln casi nifgrh otro
""u
Pals de Gales y Escocia, es verdaderamente espectacular tan- pas europeo.
lo por su radicalidad como por la relativa rapidep del proceso En Fra*ia, el debate sobre ra reforma rocal y la reEionari-
(si bien los estudios y proyectos se iniciaron eqi 1%5)-. Ingla-
term, que en 7972 contaba con 1.210 unidades de Administra- p"igr esr pre-sente a ro rargo de roda la d,";e; " r"""r"n-
cin local (sin contar las 33 del Gran Londres, cuya reforma ?. Nosobre
q.um
se olvide que De Gau[e dimite al perdr--rrn-"]""n-
Ia creacin de las regiones (196r, Los presidentes
ya habla sido hecha, y la! 10.000 parroquias, con esasos podo
suceden (pompidou y Gi-scard)';; ;ie""-irJ"* u
res), tenla en 7974,296 distritos y 3 distritos metropoliianos 3T flos proyectos descentralizadores
cabo
(a los que se debe aadir 39 condados y 6 condados hetropo-
litanos). En el Pals de Gales existen 8 cndados y 32 disfifos,
tas regiones tiene efectgl muy limitados_ -la ley p"sur
delgzz sue crea
de'que se
:lub*q-i-portantes informs pr--L"*rgo directo i co-
I^gq Escocia (pals al _que se extendi la reforma a partir de -
orem'o lvl)re utsemble, Rapport de la cornnssion
de dre-
!273) I? entes regionales y 53 distritos. La simplifi.cdcin rea- des responsuai* t""aux- r"f;;;"ffi"1"u" "
Iizada debe entenderse en tres aspectos: ) Rjduccin consi- loSgemeyt
rv't6' y Dcentralser les responsabildfs, conjunto de infonnes
36

encargados y presentados por el ministro Alain Peyreffrte, ela-
borados entre 1973 y t976, y publicados en libro en 1979),,La
victoria socialista en 1981 acelera extraordinariamente el pro.
ceso descentralizador. El Ministrio del trnterior pasa a deno-
minarse del Interior y de la Descentralizacin, y al cabo de
pocos meses, en t982, se aprueba la uley de derechos y liber-
tades de los municipios, departamentos y regiones>, que supo-
ne entre otras cosas la desaparicin de la tradicional figura
del Prefecto y el reforzamiento considerable de la autonomfa
local por una parte, y la creacin de verdaderas estructuras
polfticas regionales (asamblea elegida por sufragio universal y
ejecutivo con competencias decisorias). A esta ley ha seguido
otra de transferencia de competencias (1983) y estn en pre-
paracin otras leyes sobre la funcin prlblica, el estatuto de
los elegidos, la participacin, la financiacin de los entes lo-
cales, etc., para desarrollar asl todo el proceso descentrali-
zadot
Francia es, sin duda alguna, el pals europeo qu hereda
una estructura local aparentenf,ente ms compleja y anacr-
nica: 36.000 municipios, 4.000 cantones, 325 uarrodisbements>,
96 departamentos y 22 regiones. El departamento de Fads
coingide con el municipio, pero el rea metropolitaha real es
mucho mayor (aunque es lgicamente ms pequeq que la re-
gin que comprende los 7 departamentos que roflean Farls,
con 1.278 municipios), por lo cual no existe und autoridad
polltica de aglomeracin o metropolitana (rlnicamente orga-
nismos de carcter sectorial, p. .i transporte prlblico).
Por ley existen 4 comunidades urbanas (Lille, Lyon, Bor-
deaux y Strasbourg) y 5 ms de segundo orden por agrupacin
voluntaria (alguna de las principales ciudades francesas como
Marseille o Toulouse no constituyen comunidad urbana). Para
paliar los inconvenientes de la enorme fragmentacin munici-
pal, se ha promovido la fusin de municipios (con xito limi-
tado: 811 hasta 1982), los sindicatos o manco.,munidades de
municipios {1,1.664 con finalidad rlnica y 2.980tmultifunciona-
les, segrln datos de 1980) y los distritos (en genei"al en zonas ur-
banas y con competencias obligatorias).
La persistencia de esta estructura territorial en Francia
slo se explica por el carcter extremadamente centralizado
de su vida polltica y administrativa y por la eficacia del depar-
tamento como administracin perifrica de carcter global
(adems de ente local).
Lgicamente, el proceso descentralizador que se acaba de
inieiar en Francia deberla coudueir a una reestructtraein
38
i-r
global del territorio que ractonalizara y simpfi.cara unas es-
tructuras locales tan-complejas como obsoltas, aunque hay
que tener en cuenta la fuerza que la tradicin poltico-admi-
nistrativa y la cristalizacin de intereses localei confi.eren a
Ios municipjos-y a los departamentos. Es significativo que ra
ley bsica de descentrclizasi6, se refi.ere a Iu u., a r"gioner,
departamentos y municipios, tratados de hecho en pie e"iguat-
dad, lo cual limita-de_ etrada la posible competeicia y l. ac-
cin reforrradora de los entes regionales. La ieestructiracin
territorial, a_pesar de la descertlLaaciOn, deber ser impul-
sada desde el centro.
En Italia la regionalizacin del Estado instituida por la
Constitucin de 1948, queda panJnada durante ms -de 20
aos. Entre 1970 y 1975 se elaboran y aprueban ros estahrtos
regionales, y en 1975 se celebran hJ piimeras erecciones re-
gionales, conjuntamente con las proviirciales y las municipa-
les. Los nuevos consejos regiona impulsan o crean ex novo,
nuevos entes territoriales como los .,calprensorios> (intento
de crear unidades territoriales de programacin ms pequeas
y alternativas a la provincia), lal comunidades de moitana,
los distritos escolares, sanitarios, de servicios sociales, etc.,
de eleccin directa en unos casos e indirecta en otros. A lo
largo de la rlltima dcada se debate asimismo la reforrna mu-
$cipal y provincial, sucedindose los proyectos de ley, si:r
Ilegar a ap.robarse ninguno. Dos cuestioes-aparecen escial-
mente conflictivas: el estatuto de la provincia-(cuya supiesin,
reclamada desde las posiciones ms-descentralizadora, choca
con las jnercias,polltico-administrativas y adems supondrla
la modificacin de la Constitucin), y el rcter de lt'regula-
ciln mediante ley estatal del municipio. En esta cuestin se
errfrentan,dos posiciones, las dos en principio autonomistas y
descentralizadoras: la que propugna una eiumeracin detal-
da de.las competenciai y funcines de los municipios para
gararr{rzar asl su autonoma (pero con los peligross prbb-
mas que-se deriven del uni{orryismo, que se extender-lgica-
mente ara orgartuacin y ala financiacin de los entes loes)
y la que propone atribuir a las regiones las competencias d
organizacin territorial y de distribucin de competencias en-
tre los entes locales (para adecuarse mejor a ls diferentes
situaciones).
Italia, como la mayorla de pases del rea latina y medi-
terrnea, se caracteriza por el mantenimiento de una estruc-
tura municip-al vieja y fragmentada (ms de g.000 municipios)
y de un nivel local intermedio y de segundo grado, la prvin-
39
cia (90 unidades) que fue diseada en el siglo pasado con fines
principalmente militares y de orden priblico y como mbito
de la Administracin perifrica del Gobiemo central.
La vida municipal italiana se ha catactet'tzado por la con-
tradiccin entre el peso enorme del centralismo y del unifor-
mismo por una parte, y la vitalidad y diversidad polftica, eco-
nmica y cultural de las ciudades grandes y medianas, eo
han tenido en la falta de meos financieros el principal obs-
tculo para desarrollar su iniciativa autnoma.
La regionalizacin impulsada a lo largo de la dcada de los
70 fue considerada no nicamente como la gran posibilidad
de descentralizar eI Estado y de reestructurar los entes loca-
les, sino tambin de realizar una democralizactn y una refor-
ma administrativa profunda de un Estado que muestra vicios
histricos (herencia del pasado oligrquico y fascista y de la
falta de alternancia en el poder desde L945).
I-a exigencia de un cambio en la vida municipali(la legis-
lacin local bsica procede del perlodo fascista, hasta los
aos 70 los municipios italianos dependen en el 90 0/o
-que
de sus ingresos de las transferencias del Estado- ienlan uno
de los porcentajes de participacin en el gasto priblico ms
bajos de Europa), y la potenciacin legislativa y prbgramtica
de las regiones han sido dos de los grandes objelivos de los
reformadores de la ultima dcada. Pero el hechf de que el
proceso descentralizador y de reestructuracin tbrritorial se
haya producido bajo el impulso principal de las fuerzas pol-
ticas que gobernaban en la periferia del Estado pero eran opo-
sicin al Gobierno central, ha dado lugar no a La ractona)tza-
cin y a la simplificacin de las estructuras territoriales, sino
al incrementalismo poltico-administrativo: se han multipli-
cado los niveles-institucionales, ha aumentado tanto el per-
sonal poltico como el funcionariado y se han complicado los
procedimientos administrativos.
En consecuencia, el espectacular desarrollo,ide la Adminis-
tracin pblica es muy superior al aumento db la cantidad y
de la calidad de los servicios y a la eficacia de'los mecanismos
participativos.
Italia y Francia, que a diferencia de Inglaterra han man-
tenido las tradicionales estructuras municipales y provincia-
les, han tenido que buscar soluciones excepcionales a los nue-
vos problemas administrativos derivados del crecimiento de
las grandes ciudades y que se sintetizan en los conceptos de
institucionaliz-acn de las reas metropolitanas y descentra-
Lizacin municipal.
40
El tema metrap_olitmto, que ha sido objeto de una impor-
tante achacin administrativa (planeamiento, gesn de- los
transportes y de otros servicios, programacin e inversiones
en infraestructuras, etc.) no ha dad lugar, en cambio, a llrl
proceso importante de institucionalizacin polltica. En Fran-
cia, como ya hemos dicho, existen 9 comunidades urbanas que
corresponden a las principales reas metropolitanas y ron sm-
ples mancomunidades de municipios. En ftaa, a psar de la
experiencia pignera del FrM (piano rntercomunald Milanese),
la institucionalizacin metropolitana es prcticamente nula"
La descentralizacn muncipal ha sido planteada muy re-
cientemente,- especialmente en l caso frans (rey de descen-
ffalizacin de Parfs-Marsella y l-yon de LggD;. n ltalia se
aprob en 1976 la ley de descentiamento, que permite cons-
tituir Corrsejos de Quartiere (barrios) elegios ! con compe-
tencias deliberantes, adems de administrtivas y consultiias,
en todas las ciudades grandes o medianas. En rngraterra son
las parroquias (barrios en las grandes ciudades ex-munici-
qios en zonas rurales) los entes que ejercen algunas funciones
descentralizadas y sobre todo participativas.
Esta mirada a tres pafses tan distintos y significativos es
concluyente: desde mediados de los sesenta, y specialmente
en los rlltimos tres aos, asistimos a un imp-ortante proceso
de reorganizan trritorial de las estructuias localjs y re-
gionales del Estado. La importancia de este hecho re apiecia-
F Tr si se piensa gue todo ello significa modificar un bgis-
lacin que en gran parte se ha mantenido inclume desdJel
siglo pasado, y, sobre todo, modifi.car en eI caso francs o in-
gls unas estructuras mucho ms antiguas y crear otras nue-
vas (esto rtltimo vale tambin para ltalia). ste proceso reor-
ganizador tiene un carcter predominantement descentrali-
zador. y no se ha realizado plenamente, ni tan slo en Inglate-
rra. (La- regionalizacin es una cuestin pendiente. por-otra
parte, el carcter muy reciente de las nuevas estructuras lo-
p"ryoite considerarlas hasta cierto punto experimentales.
4*-
Prueba de ello es que la ms important creaci de la refor-
ma local inglgsq Greater London Council- es objeto de
un proyecto de_ ley-eldel Gobierno que pretende suprimirlo.)
, Si conte{:pl1gr9s rpidamente
el-rgimen local de
la organizacin temitorial y
palses europeos, nos apercibimos
del carcter general de -ot1os
los procesos de-reforma, Wi .qt"*ana
(RFA), en un marco federal establecido por la ley fundamen-
tal de L949, son los Lander (Regiones)'los que-asumen las
competencias sobre el rgimen local. A partir de 1965 se creal
4T
en los diferentes Lander comisiones encargadas de preparar
la reorganizacin, tanto de las Administraciones locales (mu-
nicipios rurales, municipios urbanos, grandes ciudades y de-
partamentos), as como de las circunscripciones del Estado y
las regiones. La refor:rna territorial y funcional elaborada y
aprobada en los Lander entre 1965 y t%4 se pone en marcha
progresivamente en el curso de esta ltima dcada y ha per-
mitido pasar de 24.000 municipios a 3.508 unidades bsicas de
administracin local (91 ciudades, 2.376 municipios unitarios,
y 1,.M7 comunidades administrativas que reagrupan a 6.026
municipios).
Tambin en Austria se inicia en los aos sesenta la refor-
ma municipal. Si bien la ley de 1.962 sobre la organizacin de
los municipios aumenta sus competencias y refuerza su auto-
nomfa, la verdadera reforma se inicia a finales de Ia dcada,
cuando se plantea la reestructuracin territorial de los pode-
res locales mediante el reagrupamiento de municipios,'En 1974
se ha pasado de los casi 4.000 municipios que existan diez
aos antes a 2.300. Al mismo tiempo, a partir de L%$ (enmien-
da a la Constitucin Federal), se inicia un proceso de transfe-
rencias de competencias tanto de carcter legislativo como ad-
ministrativo a los Lander (el federalismo austraco tiene unas
bases de partida mucho ms centralistas que el 4lemn o el
suizo). ! em.bargo,-en los rlltimos aos tienden a prevalecer posiciones
En Suiza, la reorganizacin territorial ha segirido en los
riltimos aos tres caminos complementarios: a) La mancomu-
nidad voluntaria de municipios (que en los rlltimos aos han
visto aumentar sus funciones y ha aumentado tambin la dL
mensin mlnima necesaria para su ejercicio). b) La redefini-
cin de las competencias de los cantones (en el proyecto de
Constitucin de 1977 se suprime la presuncin de competencia
en favor de los cantones y la nocin de competencia exclusiva,
pero se intenta s.rperar la confusin creada por el federalis-
mo cooperativo mediante una definicin ms stricta de las
competencias compartidas y las leyes-marco co$federales para
las competencias cantonales y una mayor participacin de los
cantones en la Confederacin). c) La redistribucin de funcio-
nes entre los cantones y los municipios (con el fin de raciona-
Iiz,ar Ia Administracin prlblica evitando solapamientos y con-
fusiones y mediante la colaboracin del cantn con los muni-
cipios para dotarlos de los medios necesarios.
Tambin en BIgea corresponde a la dcada de los 70 vivir tes locales, se lleva a cabo la reforsra de ia administracin local
los grandes cambios institucionales de la organizacin terri-
torial del Estado. Desde la revisin de la Constitucin (1970)
42
hasta la consolidacin de las aglomeraciones metropotanas
(Bruselas desde 1971, pero tanto en la capital como en las
cinco otras aglomeraciones, el proceso de institucionaliz.acin
metropolitur.a se desarrolla a lo largo de toda la dcada) se
producen cambios institucionales a todos los niveles. El rea-
grupamiento de municipios iniciado a principios de los 60, per-
mite pasar de 2.498 a 589 en 1975. Progresivamente se fusionan
Ios municipios de las aglomeracioneJ metopolit4nas y en el
caso de Bruselas los X9 municipios que la componen constitu-
yen un rlnico departamento admirstrativo. Asimismo se tien-
de a suprimir el carcter polltico de las provincias (pierden
competencias decisorias y capacidad tributaria) y se potencian
las regiones (se habla incluso de ufederalizacin") tendencia
que el <<pacto comunitario" (7977) refuerza considerablemente.
En un sentido parecido, pero menos acenruado, han evolucio-
nado recientemente los Pases Baios: reagrupamiento de mu-
nicipios e inicio de <regionalizacrn" (entendida aquf como
creacin de estructuras supramu'.'icipales tipo departamento
o comarca), en tanto que se cuestiona a la provincia. La prin-
cipal originalidad del sistema holands es que tanto el elalde
como el presidente provincial son altos fucionarios nombm"
dos por la Reina, con el fin de garantrzar la cooperacin de los
entes locales con el Gobierno y la Administracin centml. Sin
descentralizadoras.
La reforma local en Dinamarca es sin duda alguna una de
las ms profundas y completas, junto con la inglesa, con la
cual comparte tambin las caractersticas de proceso global y
coordinado (en la mayorfa de otros pases encontramos proce-
sos ms fragmentarios e improvisados). En este caso tambin
se demuestra que uno de los procesos ms elaborados tcni-
camente (desde el punto de vista jurdico-administrativo y
financiero), es tambin uno de los que tiene un carcter ms
.<polticor', tanto porque sus _principales protagonistas han sido
Ios c,argos polticos (funcionando adems por consenso), como
por la preeminencia de valores polticos (descentralizacin detr
Estado, municipalizacin del poder). Desde mediados de los
1{os 60- (!ey de L967) hasta 1974, se pasa de 1.388 municipios
(89 ciudades y 1".299 municipios rurales) a 275 y de 25 conddos
a 14 (Ia aglomeracin de Copenhague incluida). Al mismo tiem-
po 9e redefinen y redistribuyen las competencias entre los en-
y de los mtodos de gestin (p. e.: introduccin de la pro-
gramacin), se crean nuevos mecanismos de gestin descen-
43
 trahzada y de participacin en las ciudades y se modifica el qr Espaa) incluyen entre sus objetivos bsicos la descentra-
sistema de financiacin de los entes locales (mediante subven- Lacin del Estado,-la regionalizicin de Ia Administracin y
ciones de carcter general y objetivo que garantizan mejor lLa la potenciacin de los poderes locales. El nivel regional, sin
autonomla municipal y evitan Ia separacin entre el ente que 9mbarg9, no ha sido institucionalizado ni en portgal ni en
gasta y el que paga). Grecia (s_lo es utilizado como zona de planeamiento-econmi-
El proceso de reforma local en Suecia es probablemente el co, ms bien terico), a diferencia de Espaa (Estado de las
que_s_e inici ms tempranaqente en Europa, en los aos 40: Autonoafaq.). El problema municipal comn a Espaa y Grecia
modificacin de las estructuras municipals, cuya fragmenta- es el de la fragmentacin municipal (3.000 y 6.0O mr.icipios
cin impidi el desarrollo y la eficiencia de las prestaciones respectivamente) pero no es eI caso de portugal (caso excep-
sociales. Pero tambin aqu es sobre todo en los as Z0 cuando cional en Buropa en la institucionalizacin del municipio mo-
se abordan las cuestiones territoriales, institucionales y finan- derno en el siglo xrx, ya que se reartz sobre la base de r.idades
cieras conjuntamente (municipio y condado entendidos como relativamente grandes:_ 300 municipios), siendo problemas co-
partes del Estado y no como expresin nicamente de <intere- munes a los tres la confusin de competencias co otros niveles
ses locale-sr). La importancia atribuida a la capacidad de pro- adrninistrativos y la debilidad cle las haciendas locales en un
mover el bienestar social y la articulacin de ts competencias contexto de tradicin (poltica, administrativa y fi-
locales con las centrales, son caractersticas destacas de la nanciera). I-as nuevas -centralista
leyes municipales (1976 en Fortugal, i9g0
experiencia sueca. : en Grecia y probablemente 19M en Espaa) atribuyen una
Lg primera fase de la reforma, en los aos 40 y 50 supuso pa- gan iypo-ftancia a la autonomla muni"rpul V asimiso favo-
sar de 2.500 municipios a f..000, en tanto que en la segunda fase, recen la descentraJizacin de las grandes ciudade" (especiar-
de mediados de los 60 a mediados de los 70, se pasb de 1.000 mente en el caso pofiugus).
municipios a 278 agrupamientos de municipios. La reduccin
drstica de cargos polticos locales (de ms de 200.000 a me-
gos d9 50.000) se justificaba por la mayor fuerza y, efi.cacia de 2, I Dnscpxrnar,rzAcrN unr Esrpo: BALANCE cnfrrco
las Administraciones locales y porque se aumentabftn sus com- Y cuEsrroNEs os Mrooo
petencias y su autonoma autoorgatzativa (nueva'ley munici-
pal de 1977). Asimismo desde finales de los Z0 se hace un es- 2.1. Reorgankacin del Estado: los problemns de la
fuerzo para promover la descentralizacin o desconcentracin Descentral,izasn
en los grandes municipios y crear nuevos mecanismos de par-
ticipacin polltica y ciudadana (partidos, funcionarios, enti- Los procesos de reorganizacin del,Estado tienen una ten-
dades y ciudadanos en general). La dcada de los 70 tambin dencia principal de carcter descentralizador. Esta descentra-
pone en primer plano, en Suecia como en el resto de Europa, lizacin se plantea a dos niveles principales: a) eI regional,
la cuestin regional o provincial, en un doble sentido: demo- lander o comunidad autnoma, y bj el municipal'(en el lue se
cratizacin del condado (dar prioridad a la representacin dan dos procesos opuestos per complementirioi: el ragru-
polltica directa en vez de a la Administracin/prifrica del pamiento de los pequeos municipios o la unifi.cacin de-las
Estado) y revisin de su funcionalidad (reduccirbir et nmero reas metropolitanas por una parte y la descentralizacin de
y aumento del tamao de los condados, redistribucin de fun- las grandes ciudades por otra). Entre-los dos, eI nivel interme-
ciones y articulacin con los municipios). La lgica democr- dio oscila entre la integracin en el ente regional o el ser una
tica de la descentralizacin del Estado y el criterio de la efica- estructura. de apoyo del municipio. Dejando de lado el pro-
cia social de la Administracin, aparecn como los principales blema, ms bien secundario, del ente interrredio, nos encon-
factores de los cambios institucionales y territoriales. tramos con dos tipos de problemas comunes a la regin y al
Por rlltimo una brevsima referencia los tres pafses medi- municipio, y en general a todos los entes descentizaos:
terrrneos que en el curso de los 70 pasan de la ilictadura a la la -garantla de su autonomla y la capacidad de intervencin en
democracia: Portugal, Grecia y Espaa. En los tres casos ls relacin a los entes superiores.
nuevas Constituciones (1975 en Grecia, L9Z6 en portugal, 1.928 Los planteamientos autonomistas tradicionales se basan
M 45
 en:. a) la existencia de rganos representativos, con capacidad
normativa y de autoorganizacin; b)la definicin de un mbito
competencial propio; c) la suficiencia de medios (financieros,
tcnicos, etc.) propios; y d) la atribucin de poder decisorio
sometido nicamente al control de legalidad. La interdepen-
dencia de funciones de la Administracin prlblica no hace po-
sible establecer un nivel especfico de intereses y competencias
regionales y locales. Es necesario, asimismo, asegurar que Ia
Administracin priblica proporciona los mismos servicios para
todos y ejerce unas funciones determinadas sin vacos ni sola-
pam.ientos. Por todo lo anterior, los planteamientos modernos
ponen el acento en la concepcin de una Administracin prl-
blica unificada con una clara distribucin y ariculacin de
competencias y funciones (lo cual no excluye ni mucho menos
que se den en cada nivel las condiciones citadas ms arriba)
y la necesidad de que los entes locales y regionales puedan in-
tervenir en la elaboracin de los planes y programas y en los
procesos de decisin que se forman a nivel superior. '
Esta intervencin debe darse a varios niveles:
a) Legislativo (sobre todo por parte de las regiones autno-
mas: el ejemplo ms acabado es el del Bundesrat alemn).
b) Financiero (en la medida que el Estado central es el prin-
cipal recaudador de ingresos y ejerce las fuFciones de
coordinacin y compensacin del gasto pblicb).
c) Sustitucin de la Administracin perifrica por la Admi.
nistracin territorial regional y local (modelo de Adminis-
tracin indirecta): para evitar la multiplicidad de Admi-
. nistraciones pblicas en el mismo mbito territorial.
d) Comisiones mixtas Administracin central-regional (y/o
local) para elaborar los programas sectoriales con inciden-
cia territorial directa.
Por ahora los procesos descentralizadores ng han resuelto
del todo estos problemas, con 1o cual se produc{n efectos per-
versos de la descentralizactn, es decir, una mfror e.entraltza-
cin y burocratizacin que se manifiestan, por ejemplo, en:
la proliferacin de los mecanismos de tutela por la vla nor-
- mativa, de asuncin de competencias, de mantenimiento
de estructuras perifricas, financieras, etc.
la deslegitimacin de los entes regionales o locales debido
- a Ia falta de recursog, por no disponer de competencias en
cuestiones fundamentales que se dan a nivel territorial (po-
46
f,i
ltica econmica y de trabajo, seguridad ciudadana, medios
de comunicacin) y por el desfase entre las expectativas
creadas y las posibilidades de actuacin inmediaia.
la recentralaacin provocada tanto por las confusiones
- cre,adas por la descentralizactn mal hecha, como por la
utilizacin abusiva de argumentos de polftica econmica y
territorial: poltica de empleo, combatir los desequilibrios,
ettera.
la confusin entre entes descentralizados y mecanismos
- participativos, lo cual lleva a poner el acento en la relacin
con las organizaciones sociales y con la ciudadana en de-
trimnto de las competencias decisorias y de los recursos.
Se trata, evidentemente, de problemas reales. tr-o que ocu-
rre es que muchas veces, a pesar de mantenerse el principio
descentralizador, se resuelven contra la descentralizacin, cuan-
do tienen solucin descentralizadora.
Muchos mecanismos tutelares son anacrnicos y responden
ms a intereses burocrticos que a necesidades dei bien prlbli-
co, el cual no est reido con la necesidad. Los entes tJrrito-
riales en la medida que son representativos deben ser tambin
responsables, es decir, deben responder de sus decisiones y de lo
que hacen con los recursos prlblicos ante sus ciudadanos. Uada
se opone hoy en nuestra sociedad a un mayor intemencionismo
econmico de las administraciones regionales y locales: cuan-
do lo hace el gobierno central no es por liberali'smo sino por
dirigismg. Bs cierto que los desequilibrios y desiguaHaes
exigen decisiones centrales de coordinacin y comtrrensacin,
pero es arln ms lgico que los entes territoriales participen
en estas decisiones. Por rlltimo, nicamente si no ie aborda
una refonna de las estructuras temitoriales que tenga en cuen-
ta el tamao necesario para una actuacin dministrativa efi-
caz, se justificar una visin estrechamente participativa de
los entes locales. Pero precisamente esta reforria, hemos
visto al principio, ha sido emprendida en la mayorla "oode palses
europ,es,(aunque no siempre con criterios rigurosos d fun-
cionalidad).
2.2. Objetivos y efectos penersos de la Descentralizacn del
Estad,o
dos objetivos principales que se han planteado
-los [-os
procesos descentralizadores son:
en todos
47
 _lll|||-
a) Racionalizar y unificar la Administracin prlblica por me-
dio de la creacin de estructuras terriioriales -adecua-
.das a las funciones gue deben ejercer
Y, por otra parte,
devolviendo el protagonismo a las admiistracions de
gestin global en vez de las de carcter sectorial.
b) Democratizar el Estado, acercando las instituciones repre-
sentativas a los ciudadanos, creando nuevos mecanismos
de participacin y de consenso y aplicando el principio
de que las decisiones se tomen al nivel ms bajo posible.
A estos dos objetivos se han aadido, en ocasiones, otros
como:
c) El reconocimiento de realidades histrico-geogrficas, cul.
turales o sociales que exigen tener personalidad poll-
tico-administrativa por considerar que tienen intereses
propios (entre los cuales el mantener o desarrollar su mis-
ma personalidad).
d) La atribucin de representacin polltica y la asignacin
de medios administrativos (es dech, podr) a las zonas
que sufren de los desequilibrios territoriales para dar sa-
tisfaccin a demandas populares y para combtir las desi-
gualdades sociales.
En los ltimos aos, y en el marco de la crisis, J" hun avan-
zado tambin otros objtivos complementarios.
e) La descentralizacin.como respuesta a la crisis d.el
fare State>, como un medio de promover la cooperacin"Wel-
y de disminuir drsticamente las prestaciones sociales
la solidaridad sociales y para actuar con mi aeilida
frente a los efectos de la crisis econmica
fl U-n objetivo ms ambicioso es el de promover nuevos mo-
delos de desarrollo econmico y territorial diferentes; ba-
sados en la economla mixtl y el equilibrioo campo-ciudad
(p. e.: el modelo <terz ltalia>). t
g) El reforzamiento de los poderes locales y &egionales tam-
bin se ha considerado un medio importante de combatir
las tendencias corporativas, la fragmentacin social y la
marginacin de grupos importantes de la colectividad y
ptra aumentar el grado de participacin poltica.
Los procesos descentralizadores han cumplido, ms o me-
nos bien, esos objetivos, o una parte de ellos. Pero tambin han
tenido efectos perversos como:
48
il
a) El incrementalismo polftico-administrativo en dos senti-
dos: multiplicacin innecesaria de los niveles y de los en-
tes polfticos territoriales y alargamiento de los procedi-
mientos aclministrativos. Las consecuencias son lai super-
posiciones y los solapamientos entre las Administraciones
prlblicas, la irresponsabilidad de stas ante los ciudada-
nos, la acentuacin de los defectos y de las rigideces de
la,burocracia,'Ia creacin de pantallas entre la poblacin
y las instituciones decisorias y representativas, la prolife-
racin reglamntaria en vez de su simplificacin, etc.
b) La reproduccin y ampliacin de la representacin polltica
y d9 la organizacin administrativa con un conjunto de
medidas cautelares que tiendan a reforzar las crlpulas de
los partidos y los corporativismos funcionarials. Esto
ocurre cuando se implementa la descentrahzactn polftica
de tal modo que se deja de hecho en manos de las rec-
ciones part.idarias la designacin de los nueos represen-
tantes poticos (p. e.: listas de partido cerradas-y blo-
queadas) y cuando no se vincula la descentralizacin a la
reforma administrativa. La democratizacin del Estado,
la participacin ciudadana y la eficacia social administm-
tiva ganan entonces rnuy poco. La descentralizacin se
confunde entonces con la expansin de las clases pollti
cas (partitocracia) y de la burocracia.
c) I-a descentralizacin mediante transferencias de gqmFeten-
cias de carcter social (enseanza, sanidad, vivienda, ser-
vicios asistenciales, etc.) a los entes locales y regionales
puede ser una forma de desmantelar el <Welfare Stateu v
-
",rut
do no se transfieran los recursos econmicos y materiales
sufi.cientes. Vase, por ejemplo, la poltica.en favor, de los
gobiernos locales de Thatcher y Reagan, o la ureforma mu-
nicipalu del gobierno de Pinochet en Chile.
d) La descentralizacin que en los ultimos aos coincide con
un cierto desprestigio de las pollticas econmicas estata-
listas, ha servido para legitimar la actividad de los agen-
tes privados y el mercado capitalista, incluso en sectores
tradicionales de servicios pblicos, a pesar de la escasa
iniciativa y del mal funcionamiento del capitalismo pri-
vado. La falta de medios de actuacin (financieros, norma-
mativos, etc.) en la vida econmica que aqueja a los entes
descentralizados y la no creacin de mecanismos de parti-
cipacin y cooperacin soeiales, son las causas de este efec-
to rerverso.
49

Estas consideraciones nos llevan a plantear tres principios
q"" puro"" fu"d"-""tales para tri d".uttollo exitoso del
"* descentralizador.
proceso
-'-p.fiti"" La descentraluaei'n
Primero: debe basarse en una vohrntad
y decidida alrededor de 1a cual se d un
"rpif"it"
gran consenso social y culturll.- _
- "d;
Seg;,mdo: La descentralizacin del Estado supone un p.roceso
reorganizacin polltico-administrativo que modifi.ca las
estncturas territoriales, Ia distribucin de competencias
participa-
V *"*ot y los mecanismos de representacin-y
Este proceso debe abordarse como un todo y con una
i", ri*i del modelo final al gue se quiere llegar (aten'
"in.
cin: bsica pero no rlgida ni detallista). En cualquier caso
debe optarsjpor 1a siriplicidad y la coherencia del sistema
po[tic-admiistrativo que se-construye' Por.ejemplo: si
ie pretende institucionaluar el rea metropolitanA parece
*i-tgi"o hacerla coincidir con la provincia o el m'nici'
pio, en-vez de crear un nivel nuevo (a menos que nP sea una
structura funcional con competencias muy espectrcas y
limitadas).
Tercero:
-- La descentralizactn supone, asimismo, optar por
i" i""ttiad y no por el uniformislng, lo cual^ i4qfica dejg
un amplio *t"ti a la capacidad de- owanniin y a la
liberta de fijarle objetivos y modos de gestin a Ios entes
regionales y locales.
Una de las crticas que hay que hacer a-lo,s procesos des'
centralizador"r ""hut u""r t" ha dado un exceso de
deUat" sobre 1us divisiones territoriales y s9bry las formas
"r'-qo"
i"rUto"it"uf"r V h" iJd", en cambio,la ciaridad terica sobre
i., ""i"". yia metod.ologla as como voluntad poltica para
aceptar la diversidad y la experimentacin' I ganizacin del Estado. Si ste es federal o regionalizado
i nistracin _perifrica del Estado. pero tambiSn parece l-
2.3, Para una rnetodologa de la Descentralizacin
bien se han hecho a par'
n-os procesos descentralizadores, si
y en medio de grandes debatesi se han
tir de riuchos estudios-.".,"t
rl""rr do po" r" fragmetario,, poco planificado
v escasamente coordinado. No creemos posible que un-proceso
ian complejo y largo, que debe, dejar adems un afrplio mar-y
u 1u inicitiva"uot|tto-u de 1s entes descentralizados
"U" hu""" posible 1a experimentacin y las soluciones es-
50
peciales, pueda ser objeto- de una planificacin global rigurosa.
Pero sl que conviene establecer uri marco geneial " ujti"o"
y procedimientos permitan el desarrof det proceso"segrln
_que
una metodologfa lo ms cientfica posible. Estairos convenci-
dos de que_ la descentralizacin dll n"tado ,ro
", "q"irit"
indisp.ensable para su modernizacin y democratir*i", u
que slo un Estado descentralizado puede maximizar t" inr"r-
macin y desarrollar polticas coherentes y estructuras repre-
sentativas. Pero si se lleva a cabo en orden disperso y siguien-
d,o. impulsos polticos o administrativos heteiogenJos,-erto,
objetivos quedan anulados por los efectos perversos descritos
anteriormente.
Hemos intentado sintetizar en una serie de puntos lo que
consideramos re_quisitos bsicos a tener en para eh6o-
rar una metodologla de la descentralizacin. "u"nia
a) La definicin del marco legal. Si bien el marco constitu-
cional ha de ser flexible, conviene una legislacin bsica
que establezca los niveles principales de organizacin del
F.stado, que explicite si se opta por un moelo de Admi-
nistracin directa o indirecta, i q,r" permita combinar
luego la accin normativa y de go6iernb d.e los distintos
niveles con la iniciativa voluntaria de los entes descentra-
lizados. Es fundamental lo menos en los Estados
federales o autonomistas- -por
tribuir a los entes autonmi-
cos o regio,nales Ia competencia principal de organizacin
te*itorial local, como punto de equilibrio entre el unifor-
mismo que garantiza la igualdad polftico-jurdica y la di-
versidad que hace posible la adecuacin hs situciones
esp-ecficas (aunque tambin puede conducir a un neocen-
tralismo o al mantenimiento de estructuras caciquistas).
b) f,a delinbiQn de la organizacin territorial bdsica. -En pri-
mer lugar hay que determinar el nmero de niveles de'or-
la experiencia demuestra que debe optan" poi la Admi-
gico que el modelo indirecto se aplique asimisnio al ente
autonmico o regional: la administracin normal debiera
ser la Administracin local. Esta no debiera tener ms de
dos niveles (si es posible uno), lo cual implicarla que la
creacin de nuevas estructuras (comarcas, reas meiropo.
litanas) debera conllevar la supresin de otras (munici-
pio, provincia) o su coincidencia (p. e.: el rea metro-
politana puede ser el ente intermedio).
JI
 La delimitacin de los entes locales o divisin territo-
rial debe adecuarse a las competencias y funciones que
vayan a ejercer (mbitos adecuados pobla-
-superficie,
cin, comunicaciones, cohesin socio-cultural, organtza-
cin polftica- para la prestacin de servicios y para la
pa4icipacin clvica) pero la diversidad de divisiones que
se deducen del anlisis territorial no proporciona un crite-
rio demasiado preciso. Ademr no hacer ms
cambios de los imprescindibles (las "ooii""
inercias administrati-
vas y las reacciones sociales pueden ser fuertes y los cam.
bios son caros). De la experiencia europea pued concluir-
se gue hay que hacer un estudio riguroso de los costes de
las distintas posibilidades de organizacin territorial y
luego encontrar una solucin de equilibrio entre el mlni-
mo coste funcional y el mnimo cambio territorial, sin o1-
vidar la necesidad de satisfacer las demandas de recono-
cimiento histrico o.social y de participacin po/ltica. El
<relativismo territorialu ss impone.
c) La definicin de las competencias y funciorce.s que corres-
pondel- a cada nivel territorial es sin duda el tproblema
ms difcil de resolver. Y creemos que puede firmarse
que _qo hlV una respuesta cientfica nica (p.,e.: es im-
posible decidir, con criterios nicamente icnicos, las.
competencias y funciones de un ente metrop$litano). No
sirven los viejos criterios del tipo <intereses $ropios> del
municipio, piovincia o regin. Ni son suficientes los prin-
cipios descentralizadores del tipo: 1o que puede decidirse
en el nivel inferior, la problemtica que se genere a este
nivel territorial o que afecte principalmente a la poblacin
que lo habite. Hay que hacer un estudio tcnico (funcio-
nal, dministrativo, financiero) que permita establecer dis-
tintos niveles de decisin y gestin, y los requerimientos
y costes de cada uno. Y tambin buscar una solucin po-
lltica que d satisfaccin a las demandas y'e representa-
cin y de participacin. En general, se co{sidera que las
competencias de planificacin y programain general de
la accin pblica, de hacer norrnas bsicas, de recaudacin
de ingresos y redistribucin del gasto pblico, de gestin
de los grandes servicios y de asistencia y coordinacin
tcnica, corresponden a los niveles superiores (p.e.: regin
en relacin al ente local, gobierno metropolitano). Fun-
ciones ms descentralizables son las de programacin
concreta, de gestin de servicios, de desarrollo reglamen-
tario de las normas, de iniciativa y decisin polltica en
52
li
lt
Itl
cuestiones urbaqlsticas y sociales de inters local y de eje-
cucin material de obras.
Hay arln otro problema por resolver: la articulacin
del ente descentralizado con los niveles superiores de la
Administracin priblica. Estos deben tener los medios
para cumplir funciones de coordinacin y de compensa-
cin (pero no de tutela o control legal, cuando los entes
descentralizados tienen autonomla y personalidad jurl-
dica, que corresponde a los tribunales) pero los entes lo-
cales y regionales deben tener los medios para intervenir
en la elaboracin de la polltica general. Creemos que sta
es una de las cuestions clave de la descentralizacin mo-
derna.
d) El procedimiento de la descentralizacin. Sea cual sea el
nivel al qu se produce, Ia faIa de un procedimiento rigu-
roso ha sido uno de los principales defectos de muchos
procesos descentralizadores y lo que muchas veces les ha
bloqueado. En primer lugar, es necesaria una nomava
que regule cmo se realizar cada una de las transferen-
cias de competencias y funciones. En segundo lugar, hay
que establecer un pert que especifique cules son los ser-
vicios, medios materiales y personales y recursos financie-
ros gue requiere cada una de estas transferencias. Y en
tercer lugar, este proceso de transferencias debe combi-
narse con la definicin del modelo organizativo del ente
descentralizado y con la reforrna administrativa de la ins-
titucin que descentralia".
La descentraltzacin supone modernizar los procedi.
mientos de elaboracin de las decisiones y de gestin ad-
ministrativa (tcnicas de programacin, incorporacin de
la tecnologfa infonntica) que deben formar parte del mis-
mo proceso.
e) Organiacin polltica y particpacin en la descentral.i-
zacn, La cuestin poltica clave que hay que resolver
es la de la personalidad polltico-adrninistrativa de cada
nivel terirtorial. Hay una necesaria correlacin entre la
representacin por vla electiva directa y el carcter poll-
tico del rgano ejecutivo, la capacidad deliberante o deci-
soria y la posesin de competencias propias que se ejercen
con autonomla y la no dependencia financiera (asignacin
objetiva de los recursos econmicos que se descentralizan
y posibilidad de tener ingresos propios que responsabili-
cen directamente a cada administracin ante sus ciuda-
danos).
53
 L3
-organizacin representativa supone reconocer per- programas especiales para grupos marginados, ms afecta-
sol?tidad polltica a la colectividad scial del territoro y - dos por la crisis, etc.
atribuir autonomla en el ejercicio de sus competenciai.
Por lo tanto, Ios entes pollico-artministrativos eben ser apoyo a las asociaciones ciudadanas y a las empresas de la
creados por,ley^(estatal o autonmica) y no pueden mul-
- economa social.
tiplicarse ad infinitum. Al mismo tiemio, lJ experiencia informacin y comunicacin, con la posibilidad de utilizar
- los medios modernos en los mbitos locales (p. e.: radio
,europea confirma las grandes limitacines de [or entes y televisin).
basados en la eleccin indirecta (p. e.: mancomunida-
ds, consejos- metropolitanos, dipuiaciones provinciales)
excepto para
{1g9io-nes muy especlficas (pero o pdra ejer-
cer responsabilidades_ globales). En cofsecuenci, parece
clalo privilegiarse unos pocos niveles pdlti"ot
-que -deben
globales de eleccin directa y qui deben resenrse las
frmulas indirectas o mixtas (p. e.: consorcios entre la
institucir regional y la local) para el c'mplimiento de
algunas funciones claramente delimitadas (p. e.: trans-
portes). i

.El la medida
torial, favorecer -que-
son objetivos de ra reorganizacin terri-
la diversidad de soruciones -orgarri"ativas y
promover la p,articipacin ciudadana, la regulacin bgal deb;
ctejar un,amplio margen a la auto-organuacin de 'cada ente
territorial y al mismo tiempo debe facilitar ra creaqin de me-
canismos participativos. t
Algunos de estos mecanismos que la legislacio (estatal o
autonmica) no debiera regular pero sr puede establr o per-
mitir son:
sistemas electorales especficos (p. e.: en distritos urba-
- nos, o en comarcas rurales) que eran oportunidad a las
candidaturas no partidarias y a los candtos individuales.
derecho de audiencia pblica de peticin, de iniciativa, de
- consulta popular y de queja
consejos o asambleas territoriales abiertos,de delegados
- o representantes (de los residentes, o de lat' asociacines)
de carcter consultivo.
comisiones mixtas en los distintos sectores de actividad de
- la Administracin pblica (representantes pollticos y tc-
nicos de sta y representantes de los usuarjos, de l aso-
ciaciones, profesionales).
participacin de los usuarios en la gestin de los servicios
- prlblicos.
regulacin de los derechos udifusos' para dar eficacia a su
- proteccin y defensa (p. e.: medio ambiente, salud...).

54
JJ
 Y

CAPITULO I
DESCENTRALIZACIN: (tNA CIESTTN DE MTODO*

III

1. DsMocnacra y Dsscsxrnar,rzacrN

La descentralizacin hoy parece ser consubstancial a la de-

mocracia, al proceso de democratuacin del Estado, es decir:
a) Ampliacin del gamqo de ros derechos y ribertades; b) pro-
gresiva incorporacin de los sectorer e*cluidor o mar*ados
a las instituciones representativas y, c) Mayor control pu"ti-
i
populares en la acruacin de ias Amini"iraci""ns
:if3:il
blicas. Pero no siempre ha sido asl.
prr-

Hay una tradicin descentralizadora, localista, de carcter

reaccionario en sentido estricto, es decir, opuesta aI desarrollo
democrtico del Estado moderno. se exarta ra autonomi tocat
concebida como una casi autarqua y en nombre de la historia
I y la diversidad se justifican pvilegios y se mantienn- caci
quismos.
I El centralismo liberal ("jacobinismo)) en su acepcin radi-
cal) es entonces histricamente progresista al p"opoo" * pro-
yecto de Estado cuy_o uniformismo es garadi ae iguatdaa
jurfdica de los ciudadanos y de los territrios. El Estao be-
ral representativo crea una Administracin entendida como
* El ensayo presentado en este capltulo procede del texto <La des.
centralizacin: una cuestin de mtdou (i994), recogido o, ipurr,
nrlm. 5, y publicado por la revista Autonomies (igSl. --- --- -'

57
servicio prlblico igual para todos que se orgattza territorial-
mente segrln criterios de racionalidad o de funcionalidad de
carcter centralizado (aunque puedan ser desconcentrados).
El Estado administrativo se convierte asl en motor de la ac-
tividad econmica, organizador de la vida social y en prestador
de servicios colectivos y puede jugar un papel de redistribui
dor de ingresos y de promotor de los sectores populares.
EI proceso de construccin del Estado democrco en Eu-
ropa se desarrolla principalmente a travs de la extensin dei
sufragio univer:sal y del papel de los partidos pollicos, es decir,
en el marco del Estado-nacin y no en mbitos locales o regio-
nales. Incluso las utopas progresistas o revolucionarias, ins-
piradas en el mamismo, se mueven entre el Estado y el inter-
nacionalismo y no se plantean el poder local como cuestin
poltica. Hay, sin embargo, un filn democrtico, influyente
sobre todo en los pases anglosajones, que se fundamenta en el
poder local: el representado por Tocqueville, Stuart;Mill, y
por la prctica del uself-government>. Tocqueville es segura-
mente el primero y en todo caso el que con mayor profundidad
liga el desarrollo de la democracia moderna a la pofenciacin
de los poderes locales. Descentraliz,acin, autogestign social,
educacin cvica, libertades individuales, solidaridad, innova-
cin, eficacia de la accin pblica y optimizacin delos recur-
sos humanos forman, segn esta corriente, un to{o interde-
pendiente. La forma de ser del Estado democrtico es la ar-
ticulacin de poderes locales segn el principio de que todo lo
que pueda decirse y gestionarse a un nivel inferior no debe
hacerse a un nivel superior.
La evolucin posterior ha acercado posiciones tericas y
prcticas. El Municipio, sea su justificacin el uself-govern'
rnent> anglosajn o la creacin administrativa por parte del
Estado segn el modelo francs, es exaltado como el compo-
nente bsico o elemental del Estado democrtico. Pero al
mismo tiempo, el desarrollo moderno del Estado/supondr un
acelerado proceso de descentralizacin polticay administra-
tiva, como veremos luego.
El rol de los poderes locales es, sin embargo, decisivo en el
progreso del Estado democrtico moderno. Entre otras razo-
nes porque:
a) La consolidacin y el desarrollo de las libertades y dere'
chos polticos y sobre todo de las instuciones represen
tativas se realiza ms y antes en los niveles locales que
centrales. En el nivel local pueden articularse alianzas
58
sociales ms amplias, es menor la fuerza de los aparatos
no democrticos del Estado y es ms fcil la conversin
de la demanda social en resultado poltico-jurldico. Asi-
mismo, el control social sobre la Administracin priblica
puede ser ms efrcaz.
b) Los partidos pollticos y las organizaciones sociales de las
clases bajas y medias, inicialmente prcticamente exclui-
das del Estado liberal-oligrquico, se desarrollan y acce-
den a las instituciones representativas locales antes que
a las centrales. El moderno Estado democrtico de masas,
en el que han irrumpido los sectores sociales sin poder
econmico, no habra sido posible sin la existencia de po-
deres locales representativos.
c) Una gran parte de las nuevas funciones sociales y econ-
rlicas del Estado se han realizado por medio de las Admi-
nistraciones locales y casi siempre se ha tratado de cues-
tiones bsicas para la vida colectiva (urbanismo, salud
pblica, cultura, servicios sociales, transportes, agua, abas-
tecimientos, viviendas, etc.). El moderno uWelfare State>
no existira sin esta accin de los poderes locales.
d) Las instituciones municipales por su doble carcter de ser
entes representativos de las colectividades locales y ele-
mentos articulados del Estado, han sido un factor deci-
sivo de integracin nacional, en un sentido poltico-cultu-
ral. Los grupos sociales y los valores de carcter paricular
se han combinado con los ms universales representados
por y en el Estado.
EI desarrollo del Estado moderno ha seguido sin embargo
pautas centralizadoras: el reglamentismo o hipertrofia norma-
tiva, la concentracin de los recursos financieros en los niveles
centrales del Estado, la proliferacin de entes u organismos
autnomos de carcter sectorial, la tendencia del Estado a ac-
tuar mediante rganos perifricos desconcentrados o autno-
mos y no mediante la transferencia o la delegacin de compe-
tencias en los entes locales y el progresivo vaciado de com-
petencias de stos en beneficio del Estado son aspectos del
proceso de centralizacin poltico-administrativa que caracte-
riza eL siglo xx. Los actores principales son de carcter estatal
o nacional: Gobierno y Parlamento, Administracin pblica
con sus distintos cuerpos, grandes partidos polticos, medios
de comunicacin social, grandes empresas o instituciones pres-
tadoras de servicios pblicos y financieros, etc. La democracia
local se devala progresivamente y las estructuras que la sos-
59
 territorial heredada (Inglaterra crea una totalmente nue\a,
tienen (base territorial, organizacin, competencias,recursos) Blgica reduce sus municipios a una quinta parte en pocos
-Je inadecuadas. A lo largo del -siglo
Xx
r"rult"n cada dla ms aos, en Italia se recrean nuevas instituciones territoriales sin
iambin la cuestin h reforma municipal est a la orden
liquidar a las antiguas, etc.) ni se propugna una autonomla
del da, aunque curiosamente no es hasta una poca muy re' basada en la separacin del Estado, sino en su articulacin
en la mayorla
"irrt"
iue pieza a realizars-e prcticamente casos est en sus ini' con 1.
de palses europeos, v ut" en baitantes Una dimensin peculiar de la descentralizacin es la que se
;irJ-v;J, if. municipal inglesa (1972); Leyes de des-
(tgSZ); Ley municipal portuguesa plantea en las grandes ciudades y en las reas metropolitanas.
centratcin francesa
(1976); nueva Legislacin local italiana (en eI m?rcg de.Ia re-
giona'li^cin, a lartir de 19?5); reforma municipal anterior' 2. La Descpl,rnanzacrN: TENDENCTAS y AcroREs
d.esde los aos ,"r"rri", en los pulses escandinavos, en
Holanda
v en Bleica; en tan;;'q-,r" Alemania, Ios Lander-(Regiones)
"tt de la ltima dcada' una im- La descentralizacin es una respuesta a una situacin de
*"fi"*i" iu*Uitt, en^el curso de lgs entes centralizacin resultado de un proceso histrico. Solamente a
;;;t;"iiutu normativa y reestructuradora y todo desde partir de la comprensin de la centralizacin, sus causas, sus
i.";:; rr "u, desde los aos sesenta, cuestionada sobre
y lLa ventajas y sus inconvenientes puede plantearse la desceritrali-
fr rt""tu, t es fuertemente
""otir"AO" da' qu? zacin. Y entonces debe plantearse tambin como un proceso
descentralizacin se pone al orden del Por .i global (no nicamente administrativo) que combine el recono-
--E;;ri;" t"eu",i;t"uibin democrtica reavivada por lLa cimiento de tendencias objetivas con el voluntarismo polltico-
lucha antifascist L iot aos 3040 habla revalorizado,la idea administrativo, es decir, qu es lo que es viable descentralizar
""ttei. t"""1" diversidad, participacin,autoritarios etc"r.frente a
l y y quines son los actores descentralizadores.
f", <*ff"ts hiperpoiti"o' de r^egmenes
y por Qu tendencias empujan hoy hacia la descentralizacin,
totalitarios, queie istinguen por su-fuerte centralismo especialnente en las regiones ms urbanizadas, en las reas
la sumisin totat de la sociedad civil' t
- 8". t"g""do lugar, el rol de-los poderes locales f"PP lugar metropolitanas o en las grandes ciudades?
de consenso, como expresin de clases y grupos sbciales
que
en Ia vida del a) Hay una crisis de representacin poltica del Estado Mo-
si no es as no pu"d"i intervenir directamente derno, como consecuencia paradjica de su progreso. La
Estado; como mecanismo de participacin polltica prximo a
toda cgsta' pqe.s aqa: creciente complejidad y diversidad de funciones y la in-
todos los ciudadanos, debe mantenerse a corporacin como sujetos activos del Estado democrtico
del
trece como un sistea de funcionamiento indispensable
de la gran mayorla de grupos sociales ha dado lugar a que
Estado democrtico.
-- I tercer lugar, la centralizacin tambin geDem deseco los mecanismos tradicionales de representacin polltica se
"o v disfunio", burocratismo, sectoriali- conviertan en caucs estrechos e insatisfactorios. Aparece
oo*t* "rf""ffi"urr de.los,lrocesos una demanda de participacin poltica de base que se
;;;16; dtJi" de cohereicia v agilidad de
aumefito de los gas- dirige habitualmente a las estructuras territoriales y a las
decisoris, disminucin del control social,
instituciones polticas ms prximas y elementales (ba-
tos de ruo"iorru*t,i; iJ";" de los aparatop' etc" lo cual rrios, ciudades, comarcas, regiones). En estos mbitos, ade-
;;;* a replantear la eficacia del nivel local'
--- d;"ntralizacin ms, se han ido superando las formas tradicionales de
como proceso polltico'administrativo,
podereJ locales,-la conciencia de la ne' caciquismo y de dominacin de reducidas oligarqul* y,
la revalorizacin a loS
con por el contrario, se han desarrollado movimientos socia-
cesidad de su reestruiriracin para que puedan asumir les de carcter urbano o territorial y con contenidos clvi-
eficiencia las competencias y recursos necesarios y Ia poten-
cos y participativos. La demanda de participacin respec-
del autogobierno y e la participacin se han conver' to a la Administracin pblica ha empujado decisivamente
;td" h"t ;" ob"ti""t iniaectuaies y n prcti'cas
"iu"iO"
No es un
pollticas
retorno el proceso descentralizador,
d las democracias modernas'
"aructertsicas considera inalterable Ia estructura b) Las grandes Administraciones pblicas han sido moderna-
lpuruo, puesto que no se
6t
6A
F
mente objeto de una fuerte crtica por su carcter tecno'
crtico. I sectorialzacin de su actividad, el despilfarro
social que significa el peso de los gastos de funcionamien"
to, la durocratizacin de la gestin y la influencia incon'
trolada de los distintos cuerpos administrativos, lia inade'
cuacin de las inversiones y de las prestaciones sociales
las necesidades concertas y diferenciadas de cada lugar, fas
rigideces inherentes a los grandes aparatos (aumentadas
pJr su c.xcter prlblico)... Se ha puesto en- causa el pla'
ieaniento finalista, la programacin centralizada y el -ex-
ceso de controles y tutlas sobre los poderes locales a los
que se ha reducido previamente mediante el vaciado de
competencias y la falta de recursos propios. For el co3lra'
rio, ie ha revlorizado Ia eficacia de la actuacin pblica
descentralizada a travs de programas y proyectos con-
cretos (p. e., en urbanismo) y transferencia o delegacin
de la responsabilidad de la gestin de los servicioi Perso'
nales.
c) La existencia de desigualdades (renta, equipamientos, etc.)
que se manifiestan en forma de desequilibrios- tdrritoria-
ls (debido a la especializacin funcional y a la segrega-
cin social en el espacio) ha dado lugar a fuerts reivin'
dicaciones de podei local o regional para llevar a calq'o
pollticas de reguilibrio que tiendan a igualar las condi-
ciones de vida en las distintas reas territorials. La des'
centralizacin en este caso viene empujada desde aquellas
zonas y por aquellos gnrpos que consideren que slo,ob-
tenieno-cuotas de poder en su territorio podrfui impulsar
su recuperacin econmica y social. En estos casos nos
encontramos ante demandas descentralizadoras que afec-
tan sobre todo a regiones en crisis, periferias subequipa'
das, etc.
d) En las dos rilmas dcadas, a meda que las nuevas tec'
nologfas (sobre todo los meos de comuniqactn social)
unifrmaban la difusin de productos crflturales y de
pautas de comportamiento, se ha ido prdduciendo una
ieaccin ms que antagnica- favora' cin en el marco del Bstado (Estado central, poderes locales y
-complementaria
ble a la recuperacin o construccin de las identidades
locales, desde los signos y smbolos hasta las formas de
vida comunitaria. Viejas corrientes autonomistas y tradi-
ciones culturalistas han convergido con nuevos movimien'
tos sociales que han buscado su arraigo en el espacio y
hasta han conquistado posiciones de poder local. Asimis-
mo se han utilizado estas nuevas tecnologlas culturales y
62
lri
|lt
![
de informacin en favor de la expresin y comunicacin
de las sociedades locales. Autonoma (autogestin, auto-
gobiemo) junto con la defensa del particularismo y de la
diversidad y la desconfianza a la intervencin burocr-
tica y centralizada del Estado, son objetivos propios de
estas tendencias uculturales) en pro de la descentrali-
zan,
e) La crisis econmica, a su manera, ha acentuado las ten-
dencias descentralizadoras. Los corporativismos (sociales
y territoriales y la fragmentacin social requieren un re-
prsentante y un interlocutor estatal prximo y diversi-
ficado. La devaluacin del Estado (p. e.: rebelin fiscal)
conduce a revalorizat a los poderes locales represen-
tativos, en la medida que en ellos pueda darse una re-
lacin ms directa carga fiscal-accin pblica y una mayor
agilidad y adecuacin a las situaciones concretas. Se pone
en cuestin el protagonismo estatal, tanto por su relativa
ineficacia en las actuales circunstancias, coro por el fuer-
te dficit pblico, y entre otras cosas se le contrapone la
negociacin y la cooperacin entre actores prlblicos y
privados (p. e., en urbanismo) o el desarrollo de la eco-
noma social (que necesita un apoyo prlblico especl-
fico), lo cual slo puede hacerse desde Administraciones
pblicas muy descentralizadas. A un nivel ms general se
piensa hoy que la invencin de nuevas pautas de creci
miento, de produccin y de consumo, la reconstruccin
de un tejido social ms organizado y solidario, la experi-
mentacin de nuevos roles sociales que difundan funcio-
nes y responsabilidades entre una poblacin cada vez ms
afectada por el paro y la marginalidad, y la consecucin de
nuevos consensos en torno a proyectos colectivos, slo
podr promoverse desde estructuras pollticas prximas,
representativas y globales como son las locales y regio-
nales.
Todas estas reflexiones se aplican tanto a la descentmliza-
regionales) como en el de la gran ciudad (gobiernos metropo-
litanos o de grandes municipios, distritos o barrios y comarcas
o municipios perifricos). Las mismas tendencias y razones
que empujan a la descentralizacin en un caso, lo hacen en
el otro.
Quines pueden ser los agentes encargados de impulsar
este proceso, quines son los sujetos activos a los que es atri-
 buible el voluntarismo polltico-administrativo descentralizador?
Del anlisis anterioi se deducen los actores sociales descen'
tralizadores: representantes polticos locales,; profesionales y
algunos sectorei del'funcionariado implic"ados. e9 la gestin
lo;at; protagonistas de movimientos sociales de base urbana
o terriiorial; empresarios que quieren negociar 9 clgp:rar en
,a-Uii"r locales b regionas y promotores de iniciativas de
social... Feio tambih ay grupos descentralizadores
"*"o*fu
con motivaciones menos confesables: representantes de viejas
oligarqulas y de caciquismos locales; aparatos. pollticos poco
deoirticos y eficientes que pretenden legitimarse y auto'
conservarse a travs de la demagogia localista; sectores em'
piesariales (urbanizadores o cons-tructores, concesionarios de
lervicios prlblicos, grupos especuladores, etc.) que prefieren
tratar prlblicas ms prximas y ms d.
"otiAdtoioistiaciones
biles; intereses corporativos e insolidarios que plantean reivin'
dicaciones autonoriristas de privilegiados, etc. El anlisis del
proceso descentralizador y la elaboracin de una propuesta
programtica para impulsarlo, debe tener en cuenta las carac-
;"!1i.* qL* se dan entre lob agentes
i
I
"tpu}n"ut
descentralizadores. "" "d. "uto
La descentralizacin encuentra, asimismo, grupos que se le
I
oponen, a ve,ces directa y expllcitamentes Y olras vecep de forma
.otupuda. Los esdios ! encuestas lleya{os a ca$o en diver-
"it
sos pafs europeos, confirran la existencia de una fuerte resis'
i
tena a h deJcentralizacin en tres grupos sociales bien de-
finidos: llderes polfticos (dirigentes de partidos y parlamen'
tarios), funcionaiiado del Estado y grandes empresas que tie-
nen eirechos ligmenes con la Administracin. Pero, adems,
aparece otro grupo que, de forma imprevista, puede asimismo
opott"""" de eciro determinados procesos desceltralizado-
rs: los que ocupen posiciones de poder prlblico o administra-
tivo a niiel loca[ y que pueden verse afectados por la reestruc-
-y la
turacin territorial redistribucin de comDetencias que
conllevar la desceniralizacin, con las consigulbntes prdidas
relativas de poder.
El antisis de los sujetos centralizadores y descetralizado'
res no permite establecer equivalencias simples de carcter
social (unos grupos o clases sociales son descentralizadores y
otros no) o pUAco (la derecha o la izquielda son hoy descen-
tralizadores b no 1o son). La tensin centralizacin-descentrali-
z.aci6n est presente en los distintos grupo sociales y corrien-
tes pollticai, aunque en la medida que la descentralizacin
modernu ha sido concebida, sobre todo, como un medio de
& 65
democratizar el Bstado y mejorar la calidad de vida del terri-
torio, ha sido un objetivo propio de los movimientos sociales
y pollticos progresistas. Vase, por ejemplo, la historia recien-
te de Francia, Italia e Inglaterra.
3. L DBscpmnelrzacrN: uN PRocEso
POLffiCO-ADMINISTRATIVO
Jlntentaremos sistematizat en un conjunto de puntos los
distintos movimientos y dimensiones que estn presentes en el
proceso descentralizadot, tal como se conciben hoy.
1. lf-a descentralz:acin esun proceso de carcter global que
supone, por una parte, el reconocimiento de la existen-
cia de un suieto sociedad o colectividad de base
territorial- capaz, -uoa
de asumir la gestin de intereses colee-
tivos y dotado a la vez de personalidad socio-cultural y po-
lltico-administrativa y, por otra parte, la transferencia a
este sujeto de un conjunto de competeneias y recursos (fi-
nancieros, humanos, materiales) que ahora no tiene y que
podr gestionar autnomamente en el marco de la legali-
dad vigente.
2. La delimitacin de las unidades territoriales, y por 1o tanto
la definicin de los suietos sociales sobre los que recae'
r la descentralizacin, es una tarea compleja. Los mbitos
funcionales ptimos para la gestin de los servicios pribli
cos son distintos entre sf y no se corresponden necesaria-
mente con unidades de carcfer geogrfico, histrico, cul'
tural o iocial y stas tampoco coinciden siempre con las
divisiones administrativas existentes. En ocasiones los mo-
vimientos sociales descentralizadores reivindican unidades
distintas de las que existen en la organizacin polltico-
administrativa del Estado (p. e.: barrios, comarcas, re
giones histricas), Y eD otros casos, nuevos movimientos
sociales han forjado unidades de vida colectiva que antes
no existlan. A todo lo cual hay que aadir que las estruc
turas organizativas y los intereses electorales de los parti-
dos pollticos introducen criterios de delimitacin espe-
ciales.
De la reflexin poltica y tcnica reciente sobre esta
cuestin, creemos que puede deducirse un cierto relati-
vismo terctorial, Hay un acuerdo general en que las
divisiones territoriales deben basarse en unidades con reh
sonalidad social y/o cultural, con intereses comunes, que
 justifiquen la existencia de estructuras pollticas represen-
tativas y que faciliten la participacin cvica. Asimismo'
hoy no se concibe una propuesta de organizacin territo'
rial que no lleve un riguroso eshrdio tcnico aparejado en
el que se analicen los mbitos adecuados para c-ada fundn
descentralizable y en el que se evahlen los costes de las
distintas alternativas. En un caso como en otro, se multi'
plican los niveles tericos posibles y aparecen rnidades
territoriales muy heterogneas. Es decir, hay que elegir,
puesto que hoy tampoco se discute la conveniencia de una
organizacin territorinl simple (en pocos niveles) y basada
en cada caso en unidades relativamente grandes y homo'
gneas. La eleccin supondr tener en cuenta las unidades
histricas o culturales para, si es necesario, agregarlas y no
partirlas (p. e.: distritos unitarios como suma de ba-
rrios). Asimismo, se debern desglosar competenciras en
unos casos, o crear organismos tcnicos de gestinlo coor-
dinacin para determinadas funciones que hay que ejercer
a un nivel superior en otros, puesto que es imposible erear
una estructura local que nesponda en forma ptrma a
todss los requerimientos funcionales. En cualguier caso,
hoy se admite que es posible, por ejemplo, crear distritos
urbanos ms o menos grandes, mantener los mr+nicipios o
fusionarlos, institucionalizar grandes regiones fmetropoli-
tanas o simplemente organismos tcnicos especializados.
Segn como sean estas unidades servirn para una cosa
u otra, pero 1o ms importante es la coherencia del con-
junto. No se olvide que el proceso descentralizador es caro
y si no se hace con un gran rigor, su coste puede resultar
insoportable (los costes de personal, si el gue se asigna a
niveles inferiores no procede en gran parte de los superio-
!es, se disparan inmediatamente).
3. El viejo e importante debate sobre autonom.a poltica o
a.drninistrativa y sobre descentralizacin o Idesconcentra-
cnno pueden hoy plantearse en trminos ahtagnicos. El
proceso descentralizador contiene elementos de simple des'
concentracin administrativa gue son, sin embargo, avan-
ces imporantes y necesarios que posibilitan ulteriores pro'
gresos de la descenxrahzacin polltica. For ejemplo, la or'
gantzacin territorial de los servicios, la delegacin de la
gestin aunque no se transfiera la competencia o la atribu-
cin de funciones de iniciativa o de colaboracin, pueden
sentar las bases de la descentralizacin,
X-os nuevos planteamientos descentralizadores no se ba-
6
san ta^nto en una concepcin garantista sino cooperadora.
El garantismo ponla el acento en la existencia de un campo
irreductible de competencias en manos del poder local o
del ente descentralizado y en el gue no podfa entrar lia
Administracin superior. IIoy la interdependencia de los
distintos sectores y funciones de la Administracin prlbli-
ca ha llevado a generalizar los principios del <federalis-
mo cooperativo> a todo tipo de relaciones entre entes terri-
toriales. El ente descentralizado espera no solamente a
tener unas competencias y funciones propias y decisorias,
sino tambin a participar en el proceso de elaborasin,
decisin y eiecucin de programas y norrwrs mds generales
que condicionarn luego su actuacin, y pueden reducir su
autonoma real a casi nada. Por esto la descentralizacin
supone hoy establecer un complejo sistema articulado de
coordinacin de funciones.
Sin embargo, no se discuten los elementos bsicos gue
caracterizan a la descentralizacin entendida como proceso
democratizador: una estructura polltica deliberante y re-
presentathta (de eleccin directa preferentemente), dotada
de autonomla en eI ejercicio de sus competencias (lo cual
supone poder tomar decisiones sin otros condicionamien-
tos que los legales, es decir, tener una <polfca> propia) y
de carcter global (el ente descentralizado ideal no tiene
una especialv.acn funcional). Modernamente a estos ele-
mentos se aaden otros, como resultado del anlisis crltico
del pasado y para responder a los nuevos requerimientos
a los que debe hacer frente el proceso descentralizador,
como son: competencias de carcter decisorio (o que por
1o menos haya una participacin importante en el proceso
decisorio); capacidad de coaccn para hacer ejecutar las
decisiones; disponibilidad de tecursos propios o transferi'
dos sin un uso finalista o especlfico (a menos que el pro'
grama haya sido establecido por el mismo ente descentra'
lizado); coordinacin o por lo menos seguimiento de las
actuaciones de las distintas Administraciones prlblicas en
el territorio del ente descentralizado, y progresiva tenden'
cia a asumir la gestin, por delegacin, de los servicios que
se prestan en 1 y que se dirigen principalmente a la po-
blacin de este territorio (modelo de gestin indirecta), y
desarrollo de nuevos mecanismos de participacin polltica
y social (cuestin gue tmtaremos ms adelante).
4. tr-a cuestin de las competenctas y funciones consideradas
descentralizables es un elemento clave de todo proceso des'
67
 centralizador, tanto de la Administracin hacia los entes
locales, como de stos (metropolitanos o grandes ciudades)
hacia municipios y distritos.
La centraiizason ha signifrcado un progresivo vaciado
de competencias; la descentralizacin supone- una transte'
rencia " pero gue no puede -plantearse
como un "ompetencias,
simple retorno. Una parte importante de las com'
petencias y funciones centralizadas deben continuar sin'
dolo, tant por razones polticas corno tcnicas. Cuales
son los critrios que permiten determinar las competen'
cias y funciones dscetralizables? Entre las que la litera'
tura polltica y tcnica reciente ha avatuado, citaremos:
a) Todo aquello que se puede gestionar desde un nivel
bajo, sin que aumente el coste significativamente, no
debe gestionarse desde un nivel superior. - .
b) Convine ffansferir a una rea territorial quellas
competencias o funciones que ,se refieren a- problem-
ticai que se generan en su mbito o gue dap lwar a
actuaciones de inters exclusivo o prefererite de'su
noblacin.
c) ia descentrahizacin se justifica asimismo cuando la
gestin ms prxima a los ciudadanos - sll,Ponga una
rejora sensi6le de la calidad del servicio foblico'.
d)' Y por rlltimo, se descentralizan las competencias y las
fuciones en cuyo ejercicio se quiere potenciar-la par'
ticipacin, la coperacin y la integracin de los ciu-
dadanos.
En relacin a las materias objeto de descentralizacin
hay que sealar que en los ultimos aos se apultan dos cri-
terios nuevos gue es interesarte citar. En primer Fg* y
J",; ,ttt prrttt de vista genrico, si bien se mantiene el
criterio de que los servicis de carcter pe$onal-(cultura,
deportes, sociales, etc.) y -el urbantrsmo de inters
""ti"iot
lodal son materias de naturaleza descentralizable, se aa'
den dos tipos de competencias que hasta ahora parecfan
reservadas- a la Administracin central: iniciativa socio-
econmica destinada sobre todo a generar puestos de tra'
bajo y coordinacin de la accin pblica de proteccin ciu'
duduna. son requerimientos propios de la poca de crisis.
g; t"go"" lugir, y de una forma ms especfica, se dis'
tingue, en el caso de competencias que -por su natrJ reza
son necesariamente compartidas, como las obras pblicas
68
y los grandes servicios municipales (limpieza, circulacin,
etctera) y el urbanismo, entre funciones de iniciativa, apro'
bacin inicial, seguimiento o inspeccin (todas las cuales
son atribuibles al ente descentralizado) y funciones de con'
cesin con empresas privadas, elaboracin tcnica de los
proyectos y aprobacin definitiva (funciones que por razo'
nes de efi.cacia, economa y coherencia, muchas veces se
deben realizar a niveles superiores).
Estas reflexiones nos conducen a plantear la cuestin
complementaria de qu ripo de funciones no deben des-
centializarse para garantizar la coherencia de la accin
prlblica y la igualdad de trato de los ciudadanos? Simpli'
ficando mucho podrlamos reducirlas a rres: la programa-
cin general (que adems de garantizar la coherencia -y
la transparenci permite la redistribucin de ingresos -y la
lucha contra las desigualdades sociales y territoriales),
la aprobacin de la normativa bsica como leyes y regla-
menlos (que asegura la igualdad de trato a todos los ciu-
dadanos) y la tutela o control de legalidad, as como me-
diante auditoras de gestin y no simplemente contables.
5. La organizacin de los entes descentralizados debe res'
pondeia un modelo uniforme o no? En principio la des-
entralizacin responde a objetivos no uniformistas y lgi-
camente debe privilegiar la diversidad de situaciones con-
cretas. Pero por otra parte, los entes descentralizados estn
articulados con los niveles superiores y adems es muy
difcil implementar un proceso descentralizador si los re-
ceptores Jon muy heterogneos entre s. Tanto si nos plan'
teamos la descentralizacin desde la pefspectiva del Es-
tado hacia los entes locales o de stos hacia los distritos
urbanos, conviene sentar un doble criterio. En primer
lugar, la legislacin bsica no debe imponer un modelo uni'
fonista d! organizacin, sino unos principios generales
y flexibles. En eI caso espaol parece igico que cada co-
munidad autnoma tenga su propia legislacin de rgimen
local, y cada gran ciudad o rea metropolitana su carta y
uur reglaments de organizacin de sus entes descentraliza'
dos. En segundo lugar, creemos que incluso esta normativa
debe ser iuficientemente amplia para permitir que cada
uno de los entes locales o descentralizados se dote de un
reglamento de organizacin peculiar. Si su autonomla no
empieza en su facultad de autoorganizarse dnde empe-
zar?
6. La descentralizacin, especialmente Ia referida a las grandes
69
11
ejudades y en favor de los distritos o barrios, se ha confun-
dido muchas veces con la participacin, Hroy se analiza cr-
ticamente esta casi ide_ntificacin y se considera que el po-
nef en-primer plano el objetivo parlicipativo no ha permi-
lido plantear con rigor la descentrazcin (p. e.: italia
lo cual, a su vez, repercute negativamente sobie la partici-
pacin:_cmo puede ser sta efrcaz y estimulante ii tiene
como^oljeto participar en relacin organismos gue no
son ni lo uno ni lo otro, pues faltan competencias deciso-
rias y recursos suficientes? Por esta raz en este estudio
nos centramos en la descentmJizactn y trataremos muy
poco de la parcipacin, no por no considerarla fundamen-
tal, sino porque_ creemos que si no se implementa la pri-
pera, la_ segunda es ficticia. Ahora bien, conviene dar
bien establecido desde el principio que la descentralaciOn
debe servir para desarrollar la participacin poltica y so-
cial y -para innovar tanto en materia de prcedipaintos
como de contenidos:
a) La informacin, y de una forma ms general,ila comu-
nicacin (es decir, relacin administrador-atministra-
dos en las dos direcciones) es un primer y;principal
vlnculo entre la descentralizacin y ta partiipacin,
que hoy adems puede disponer de recnologfas mucho
ms efi.caces (vdeo, radio y televisin de aldance local,
ordenadores y pantallas, etc).
b) En el mbito de los entes locales descentralizados ms
prximos a los ciudadanos (stritos o barrios) o de
carcter complementario (comarcas), pueden experi-
mentarse nuevos procedimientos electorales que in-
tensifiquen la relacin elector,elegido y que den ms
oportunidad a individualidades locales representativas
y a los miembros ms destacados de las oigan2aciones
sociales. Por ejemplo: introduccin der mecanismos
mayoritarios y personalizados (salen elqfidos los ms
votados) y posibilidad de candidaturas tnviduales o
de pequeo grupo, o por lo menos del voto preferen-
cial o del upanachageu.
c) En los niveles ms descentralizados se pueden promo,
ver con ms eficacia mecanismos de articulacin entre
los rganos representativos y las organizaciones socia-
les, es decir, desarrollar la democracia de base: comi-
siones mixtas de carcter territorial o por reas secto-
riales o ad hoc, consejo consultivo de entidades, etc.
70
I
I
Asimismo los instrumentos ms tracionales de parti'
cipacin ciudadana como la audiencia prlblica, el dere-
cho de peticin y de iniciativa y la consulta popular,
pueden uUlizart de forma ms efectiva. Una de las
lunciones obligatorias de los entes descentralizados,
por 1o menos li tienen vocacin democratizadora, es
ia de contribuir a reforzar el tejido social organizado
y por lo tanto apoyar a todo tipo -de asociaciones y d9
ioimu" de vida-clectiva. Bl Ciudadano aislado es el
ms inerme ante el Estado, y tambin su interlocutor
ms diflcil y lejano.
d) Una forma espclfica y hoy muy importante de parti-
cipacin es la que puede darse en el mbifo de la coo'
peracin o economla social (cooperativas, mutuas' aso'
ciaciones, trabajo volunbrio o benvolo, etc.). Una de
las grandes posibilidades de la descentralizacin es 1a
de Jontribuir a desarrollar la economa social y la de
encontrar frmulas nuevas de colaboracin entre las
empresas o grupos de este sector y la Administracin
pri6ca descentralizada en todos los campos de ac-
iuacin (vivienda, tercera edad, equipamientos y acti'
vidades culturales o deportivas, nuevas empresas de
tipo cooperativo, etc.).
e) Uno de los aspectos ms novedosos de la participacin
es el que se iefiere a la defensa de los llamados dere'
chos iifusos de los ciudadanos, por ejemplo, al medio
ambiente, a la informacin, a la salud, o a los derechos
de los usuarios de transportes, o de los consumido'
res, etc. Tanto la organizacin social de los ciudada-
nos como la posibilidad del ejercicio efectivo de sus
derechos ante la Adiminstracin prlblica requiere, se'
$tn la opinin ms generaiizada, mbitos territoriales
ieducidos e interlocutores institucionales muy prxi-
mos. No es por casualidad que las nuevas experiencias
en este campo (p. e.: las cartas de derechos sobre el
medio ambiente, los transportes, etc.) se han dado
sobre todo aIll donde el proceso descentralizador est
ms avanzado.
4. I-e Dnscpvrnr,rzAcrN EN EURoPA: BAIANcE cRfTrco
n a dcada de los 70 pone al orden del dla la regionalizacin
del Estado y las ideas del federalismo cooperativo, se plantean
las propuestas de reestructuracin territorial de los entes lo.
71
T1-
cales (en algn caso se lleva a la prctica haciendo tabla rasa
{el, pasado, como en Inglaterra, pero en general se opta por
la fusin o el agrupamiento de municipios, tanto en zonas ru-
rales como.en las reas metropolitanai) y se elaboran nuevos
proyectos de legislacin municipal (las leyes municipales se
mantienen en su estructura bsica desde el siglo xrx).
La urbanizacin acelerada, los costes econmicos y tecno.
lgicos (p.- u.,
-en comunicaciones y transportes), la muttipU-
cacin de las funciones sociales de la Administracin prlblica,
la conveniencia de disponer de estructuras locales capaces de
planificar y ordenar el territorio y las crecientes demandas ur-
banas y participativas son seguramente las principales razones
que explican el cuestionamiento de la organizacin territorial
heredada. Esta situacin que se caracterizapor:
a) La fragmentacin (minifundismo) municipal. En ltalia,
como en Espaa, hay ms de 8.000 municipios, y ms de
10.000 en Alemania (RFA). En Suiza pasan de 3.000 jr n'ran-
cia bate el rcord con ms de 36.000. En los palses escan-
dinavos y en Blgica ha habido un importante reagrupa-
miento de municipios (Blgica ha pasado de 2.675 muni-
cipios a 589 en pocos aos) pero a pesar de ello, y;en rela-
ciT a su poblacin, tienen muchos ms municipios que
Inglater:ra que, despus de la reforma de t974, qlene slo
unas 400 entidades locales de base. Portugal, cor{ 300 mu-
nicipios, es la otra excepcin.
b) EI nfuel intermedio tradicional (provincia, departamento,
condado) se ha mantenido en tod Europa occidental (con
la excepcin de Inglaterra) a pesar de ser muy criticado
en todas partes, por su casi siempre escasa personalidad
histrico-cultural y poca adecuacin a los requerimientos
territoriales modernos para la prestacin de servicios. En
cambio no se han consolidado los intentos de crear nuevos
entes intermedios (p. e.: (comprensorio> en ftalia) y las
reas metropolitanas (siempre con la excepgin de Lpn-
dres: Greater London Council o G.L.C.) no han ido ms
all de la mancomunidad de municipios y de los organis-
mos de carcter tcnico especializados (planeamiento ur-
bano, gestin de transportes priblicos, etc.).
c) La revalorizacin del nivel regional ha dado lugar a situa-
ciones muy versas, que van desde los pases con un mo-
delo federal muy claro y estable (11 Lander en Alemania,
23 Cantones en Suiza) hasta regiones entendidas como
rea de planeamiento territorial y sin personalidad polf-
72
tico-administrativa (p. e.: las 8 regiones inglesas o las 21
de Francia hasta la reciente institucionalizacin regional
de 1982). Un modelo intermedio, ni federal ni unitario, es
el denominado regionalista o Estado de las Autonomas
(20 regiones italianas, 17 Comunidades Autnomas en Es-
paa y el actual sistema francs) cuya principal caracte-
rfstica parece ser la de crear un nuevo nivel intermeo sin
eliminar ni la Administracin perifrica del Estado ni nin-
guno de los niveles locales (al contrario, tiende a crear
otros nuevos).
Esta rpida visin panormica de las estructuras territo-
riales europeas hace aparecer inmediatamente una situacin
que combina la complejidad con la rigidez. Y adems, parad-
jicamente teniendo en cuenta el mantenimiento del minifun-
dismo municipal, han faltado en las zonas que concentran a la
mayorla de la poblacin urbana y metropolitana, estructums
representativas prximas a la poblacin. Por esta razn, en la
rlltima dcada la descentralizacin municipal ha estado tam-
bin en el centro de la reforma municipal.
4.1. La Descentralizacin muniitcipal: entre fa parti.cipacn
y la gestin
El anlisis de la reciente experiencia europea (casi toda ella
iniciada en la dcada de los 70) ha hecho aparecer como preo-
cupacin principal de la Administracin descentralizadora el
tema de la participacin. En unos casos se trata de la puesta
en prctica de un programa polltico-ideolgico una vez se ha
alcanzado el poder local (p. e.: izquierda en ltalia), mientras
que en otros es una forma de reconocer ia existencia de n-
cleos con personalidad histrica que han sido absorbidos por
el municipio central (Suecia, Holanda, Blgica). En unos casos
se pretende, mediante la creacin de Consejos de distrito de
carcter predominantemente consultivos, aumentar el acuerdo
en torno a la gestin municipal (Alemania), aunque en otros
pueden haber jugado clculos electorales (Pars, aunque la
oposicin de izquierda no ha conseguido ganar ningrln distrito
en las elecciones que siguieron a la descentralizactn de 1982).
En todos los casos ha intervenido con ms o menos fuerr,a
una presin ciudadana, movimientos urbanos y asociaciones
vecinales especialmente, que reclamaba mayores posibilidades
73
F-'ti
de intervencin en las decisiones municipales y en la gestin de
los servicios y equipamientos colectivos.
La descentralizacin municipat se ha puesto en marcha
como un_ aspecto de un proyecto poltico destinado a ref,omar
a los poderes locales mediante la proximacin de la Adminis-
tracin a la ciudadana, el mayor conocimiento de sus necesi-
4ud:r y actitudes, la mejora d la eficacia de la informacin y
de lgs servicios personales y la instrumentacin de la partici-
pacin ciudadana en la gestin de aqullos.
Por esta razn los Consejos descentralizados de strito o
barrio han sido dotados sobre todo de funciones de carcter
consultivo e informativo, as como, pero menos, de gesn de
servicios administrativos y de equipamientos. En cambio, en
muy pocos casos se han transferido funciones deliberantes y
ejecutivas importantes, ni tan slo en el caso de ltalia, aun-
que estn planteadas en los reglamentos. Inglaterra, especial-
mente-el G.L.C., es de nuevo la excepcin: en este caso; ia des-
centralizacin se ha hecho sobre la base de unos distritos
totalmente nuevos, grandes, que han recibido una parte im-
portante de las competencias del antiguo municipiorde Lon-
dres. Dejando este caso aparte, es posi6le convenii que la des-
centraliz.acin que est programada para Barcelond ber una
de las ms avaruadas de Europa.
- Sin embargo, es constatabG una correlacin entr$ el grado
de representatividad y Ia importancia de las funclones atri-
buidas a los distritos. Es decir, que cuando no se plantea au-
mentarla representatividad, tampoco hay intencin de aumen-
tar las funcioles y competencias de los stritos, mientras gue
los pasos adelante en el terreno de la representatividad (p. e.:
la eleccin directa) necesariamente conlleva que se amptten
las atribuciones y los servicios de los distritosl
42. Desceyralizacin, crisis econmca y cambig tecnolgico
La descentralizacin municipal iniciada uh perlodo de
crecimiento econmico y urbano, de confianza "n en el planea-
miento y en el ..Welfare Stater, de creciente cohesin social y de
representacin a tratts de los granres partidos pollticos, se
h,a encontrado, a veces, cuando daba sus primeros-pasos, o ilr-
cluso antes de empezar a darlos (Francia, Espaha) con la
crisis econmica, el fin del crecimiento urbano, la desconfian"
zA" en el planeamiento, la impotencia financiera del Estado-
providencia (en eI que los poderes locales han sido los prime-
74
ros afectados), la fragmentacin y la marginacin sociales y
la relava prdida de credibilidad de los partidos pollticos. A_1
mismo tiempo se vive un gran proceso de cambio tecnolgico
que transforma la base econmica de la ciudad (irresistible
prdida de peso de la industria y nuevo auge del terciario),
que disminuye radicanente los puestos (y/o las horas) de tra-
bajo en la economa formal, que abre nuevas posibilidades de
empleo del tiempo y las actividades socialmente tiles y que
modifica asimismo las condiciones mismas de la gestin d-
ministrativa (nuevas tecnologas de mecanizacin de la infor-
macin, de organizacin de la administracin, de comunica-
cin social, etc.).
A partir de un conjunto de estudios sobre Francia, Xtalia
e Inglaterra, apuntamos algunos de los nuevos aspectos y ob-
jetivos de la descenfralizacin en el marco de la crisis econ-
mica y del cambio tecnolgico:
a) Las autoridades locales y los entes descentralizados han
de responder a los nuevos problemas sociales: paro, eco-
noma sumergida, marginacin, reacciones corporativas,
inseguridad ciudadana, etc., aunque ello suponga asumir
unas competencias distintas de las tradicionales. Esta res-
puesta slo puede basarse en una capacidad global de
coordinar el conjunto de la accin prlblica y de implemen-
tar nuevos mecanismos de participacin y de reconstruc-
cin del tejido social.
b) La iniciativa econmica de los entes locales y descentra-
lizados se ha puesto a la orden del dla en la Europa ac-
tual: creacin de puestos de trabajo, salvacin de empre-
sas, contribucin a la reconversin de las estructuras
industriales y comerciales, reciclaje de trabajadores, pro-
mocin de nuevas generaciones de empresarios y de nue-
vas actividades eeonmicas. Junto a las actuaciones tradi-
cionales en este campo (infraestructuras de acompaa-
miento, polltica fiscal y apoyo o aval para obtencin de
crditos y promocin de obras pblicas y de actividades
de produccin de bienes y servicios para Ia demanda mu-
nicipal, reforma de la normativa urbanstica, ayuda a los
parados) se desarrollan otras ms novedosas como com-
pra de terrenos o de empresas pequeas o medianas que
luego se ceden al sector privado, apoyo al sector coopc
rativo o de economa social, creacin de empresas mixtas,
centros de asesoramiento econmico y fi.nanciero, promo-
cin internacional de la ciudad, etc. Si bien es evidente
75
 que estas actividades requieren, por su propia naturaleza,"
el encuadramieTro y el aioyo naional y
se ha constatado que co-nviene que existaien
-ieo
""d",da nvel
territorial, una Administracin prrunca rlnica, p"o*oto"u
y no-simplemente coordinadora, y que pueda ctuar con
agilidad y con la ventaja de la prbxinaidud situaciones
concretas. Una parte de estas funciones slo"npueden ejer-
cerlas correctamente los entes de carcter ro"a (mrrni"i-
pales y de disrriro). por lo tanto,
centralizador debe conllevar, hoy, ""alqui";
t;"i*o
-u *-
la airibucion *on-
petencias y de meos a los ur"t"iruor, p*u
intervenir en la reconstruccin "ot,
y desarroii" " l-lr"u"-
dad econmica. No se trata de generalizar el intervencio-
nismo econmico segn q"l
lOgi"u estatalista hacia ,bt;
sino de constatar que la iniciat]va privada t"ui"ionat tn
la industri? en la construccin ispecialmente)- euil
-y
y que las Administraciones locale, dirp.oeo '""p" p*
tencialidades de actuacija importantes y ha;ta uhor
-rry
-para ello hay que invertir ta" iout* *-
subutilizadas.
(tanto
ducas det esraralismb omo d"l ;;n;t;&l
tor privado sobre -la industria y er ros-entes "*-
locales y descentralizados debern actuar "om"r"ib,
con critrios de
elnprgry privada y, en muchos casos, sometidos a las re_
glas del mercado. ' --
c) En el *ot"ii de una crisis econmica duradera L oo" ."
ha convertido de hecho en alumbradora d; ;; ilo.ou
poca, las competencias y funciones consideradas ms
pr_opiqs de los entes locales cambian el contenido y
la es-
cala de ejecucin. El urbanismo, sin crecimiento u"buoo
por una parte y que se-propone la intervencin de los pro_
cesos de reestructuracin econmica por otra, se plantea
a nivel regional en cuanto actuacin] que tiende u irrt"-
erar..nlaS-nro-grama-proyecto y a unifir phnteamiento
ggsqg-qigciplina. El nuevo uibanismo de dctr4pcin en la
ciudad debe hacerse a pequea escala y *"airit tu o"go-
cpcifq y la cooperacin on los actorLs privdd.os. gs de.
cir, debe descentralarse. Asr mismo ra ioriti-de equi-
pamientos y
_se,vicios colectivos, en el mrco de la crisis
del Estado del bienestar y del crecimiento de las deman-
das sociales en parte pbr h misma crisis econmica
(.p*g, marginacin) o poi la mayor importancia o presin
cte determinados (tercera edad, jbvenes,
mujeres), no puede -grupos sociales
realizarse nicamente a travs de
programacin general del gasto prlblico, sino que requie-
76
re adaptarse a situaciones concretas muy diversas, lograr
ra cooperacin y la par
la cooPeracron parricipacin de toi intereJ;;: di-
funr
runr responsabilidades
responsabilidaes y promover fomas de autoqes_
tiq y de iniciativa privada, etc., lo cual requie"" ,ro lto
grado de descentralizacin. En el nuevo contxto econrni-
co y.temol-gico aparecen adems nuevos problemas (como
gl ahgrro de-energfa, la necesidad de conseguir la cola_
boracin ciudadana para implantar poltical ms ambi-
:i.o.rpr.de Iimpieza o de abaCtecimientos) y nuevas posi-
bilidades (p"- las derivadas de ta infoirnaciOn y del
"., medios de comunicacin social) qe r"-
progreso de los
quieren y facilitan la gestin municipal desceniraiizada.
4,3. Elementos para un balance crltica d.e la Descentralieasin
eurapea
La descentraLizacin, tanto en sus aspectos generales como
el su especificacin municipal, ha sido o6jeto relcientemente de
diversos anlisis crlticos que se han mfestado -*ot""-
tos diversos, desde la izquierda italiana (abandono "tdel ucom,
prensorio>, cuestionamiento de la eficacia de los <quarteri>)
hasta_los p-royectos de disolucin del Gran trondres^y Ju
presin o de mitacin del derecho de los municipios a esta- "o-
tasas para financiar
Pl*l
rnatcner en -tnglaterra.
servicios especiales dl cobierno
Algunas de las crlticas ms usuales a la descentralizacin
son:
a) El incrementalismo. Se han creado nuevos entes u orga-
nismos sin hacer desaparecer otros y se han aumentao
los niveles de Administracin local al no hacerse al mismo
tiempo la reestructuracin territorial y la reforma admi-
nistrativa de sta. For ejemplo, la descentralizacin muni-
cinal las grandes ciudades no ha ido ligada a la insitu-
-en
cionalizacin de las reas metropolitanas (Londres excep-
ty3do) y_a lg solucin de los vijos problemas derivads
del minifundismo municipal o del mntenimiento de divi"
siones provinciales .obsoletas.
b) La descentraluacin, en bastantes casos, aparece enton-
ces como_una operacin costosa, que no se tduce en una
mayor eficacia y productividad e la gestin local. En
otros casos, en los que se da un aumento significativo de
las prestaciones prlblicas (caso ingls), es cticada como
77
 derroche y considerada insoportable en esta poca de cri-
sis (crltica thatcheri.ana).
c) Se argumenta, sin embargo, que el coste excesivo o la in-
necesariedad de la descentralacin se debe al poco rigor
y a la escasa decisin en 1o que se refiere al traspaso-de
competensias, funciones, servicios y recursos dsde los
niveles superiores, ala falta de podr de decisin real de
los entes descentralizados y a la timidez o poca imagina-
cin en Jo qg" se refiere a atribucin de competencial de
nuev-o po (actividad econmica, cooperacin social, se-
gqida{ ciudadana). El planteamiento participativo-formal
y de descentracin administrativa coduce a criticar no
los excesos, sino las insuficiencias de la descentralizacin.
d) Asimismo se ha criticado la escasa renovacin en las for-
mas de hacer poltica que hasta ahora ha tenido la des-
centralizacin. Se han reproducido modos parlamentaris-
tas , partitocrdticos en vez de generar nuevos mpdelos
participativos, tanto en lo que se refiere a la eleccin y
funcionirmiento de los organismos de distrito como a l
implantacin de formas de democracia participadiva co-
tidiana (eleccin de Consejos de distrito rtnicamnte a tra-
vs {e listas de partido, participacin ciudadana rbducida
muchas veces a la relacin co las crlpulas de orEaniza-
ciones-sociales). Incluso se ha llegado decir qqb ia des-
centralizacin no slo no ha generado nuevoS'espacios
para la iniciativa y la organtzacin de la sociedad chil,
s-lqo_que en algunos casos ha contribuido a la marginacin,
debilitamiento o disolucin de las organizacionesiociales.
Probablemente sera ms exacto decir que la debilidad
competencial y financiera de la descentmlizairn, la re-
produccin de mecanismos burocrticos y clientelares, y
la falta de innovacin en cuanto a creacin de instrumen-
tos eficaces de participacin ciudadana y de cooperacin
social no ha permitido responder a los nuevoE prbblemas
de desagregacirq social ni satisfacer las expt'ciativas ge-
neradas por la descentralizacin.
e) Por_ rlltimo, se han aducido posibles cctr;rr,as perversas de
la descentralacin, 1o cual eplicara sus defectos V l.imi- do-persona marxista como instrumento de un grupo social que
taciones: respuesta a la crisis del State> que per-
mite disqinuir el gasto prlblico "Welfare
en prestaciones iociles
(se transfieren funciones pero no recursos), un medio de
ampliar las clases pollticas y de consolidar corporativismos
_admiqistrativos y relaciones clientelares, legitimacin de
los actores privados y reduccin de la Admiistracin pfr-
78
blica a funciones de apoyo o de coordinacin, etc. Estas
explicaciones se adaptan hasta cierto punto a algunas si-
tuaciones concretas, pero resultan muy unilaterales y en
todo caso no responden, a nuestro parecer, a los plantea-
mientos descentralizadores generales. Se podrla volver a
argumentar que en estos casos se critica la falta o la de-
forrracin de la descentralizacin, pero no a sta.
A pesar de todas estas crlticas la descentralizacin ha al-
c?nzado un alto grado de legitrnidad en toda Europa y hoy,
desde la mayorla de posiciones polticas y tcnicas, se consi-
dera como una necesidad ineludible, an reconociendo que es
una operacin diffcil, susceptible de usos contradictorios y
que puede generar expectati?as diflciles de cumplir. Una prue-
ba de esta legitimidad y generalidad de la descentralizacin
en favor de los entes municipales y de distrito es el que se
haya convertido en uno de los campos de actividad principal
de la Conferencia de los poderes locales y regionales del Conse-
jo de Europa.
5. Coucr.usrows
l. El Estad.o ordenamiento. La propuesta moderna sobre
las autonomlas locales y la descentralizacin supera concep-
ciones caducas de Estado, tanto el garantismo liberal como
el Estado-persona marxista. La moderna descentralizacin no
pretende defenderse del Estado central creando un espacio
propio desconectado del centro, sino que, por el contrario,
quiere intervenir, desde los entes descentralizados, en la ela-
boracin, reglamentacin, programacin, toma de decisin,
ejecucin y gestin de las polticas ms generales. Tampoco se
establece una separacin rgida entre instituciones represen-
tativas del Estado de carcter local y sociedad civil, sino
que se ve en la descentralizacin precisamente un modo de ar-
ticulacin de unas y otra. Todo esto nos conduce a una con-
cepcin del Estado que no es instrumental y clasista (el Esta-
se impone al resto de la sociedad), sino que concibe al Estado
como un ordenamiento organizado en distintos niveles terri-
toriales y abierto tericamente al conjunto de la sociedad.
Uno de los objetivos de la descentralizacin es precisamente
contribuir a reaJizar prcticamente esta apertura, en especial
facilitando la participacin cotidiana de los ciudadanos en la
79
 pblica y haciendo accesible la maquinaria poltico-
ge_stin
administrativa a los sectores sociales ms alejados de-ella.
No se olvide que hoy estn en crisis los grandes instrumen-
tos de unificacin de las socied.ades industriales: el Estado,
basado en el sistema de partidos y grandes organizaciones so-
ciales (patronales y sindicales), y el mercado dJtrabajo fomal
pary el gonjunto de poblacin. Si bien hoy la cultura y los
medios de comunicacin social, ms an qu la escuela, tienen
un pape-l unifi.cante, no parece que sea suficiente para contra-
rrestar la crisis de una sociedad en la que se dan-fuertes ten-
dencias corporativas y marginales. El trptico descentraliza-
cin poltico-administrativa, participacin iudadana y organi.
zacin-cooperacin social puede ser una respuesta unificante.
2. Representacin polltica y participacin ciudadana. El
sistema de representacin poltica en el Estado democrtico
se realiza en forma prcticamente exclusiva mediante los par-
tidos polticos, ,tanto a nivel nacional como regional, y 6eal
Este sistema adolece sin embargo de dos limitaciones'impor-
tantes cuyos efectos se agravan en perodos de crisis,econmi-
ca y de valores: la dificultad de la representacin be los di-
ferentes intereses econmicos, socialeJ y culturales, por una
parte, y la distancia entre elector-elegidb, incluso n-Ios m-
bitos locales, donde es particularmente necesaria. ,
rl Para resolver el primer problema se han creadd en los dis-
ll tintos niveles territoriales una multiplicidad de mcanismos y
I organismos de concertacin, planificacin, consulta, etc., como
I
los consejos econmico-sociales, la inclusin de representan-
ll, tes de organizaciones de consumidores y usuarios en diferen-
il
tes organismos priblicos, etc. En cuanto a la distancia entre
las instituciones elegidas y las Administraciones locales res-
pecto a los ciudadanos, problema que pretende resolver la
descentralizacin, se nos plantea la cuestin de si esto debe
hacerse rlnicamente a travs del sistema general de partidos
o no. De la experiencia europea pueden extraersB algunas con-
clusiones: I mecanismos especcos que posibiliten.esta participacin
,'
a) La regulacin de la descentralizacin, hecha evidentemen-
te por los gobiernos y los grandes partidos, tiende a re-
producir el mismo sistema de representacin polltica: los
partidos son los que normalmente presentan candaturas,
se hace coincidir el dla de las elecciones de distrito con
las municipales y hasta las regionales (p. e: Italia), en
algunos casos incluso la lista municipal y de distrito es la
80
misma (Parls, 'Lyon y Marsella: la cireunseripein es el
distrito), etc.
b) Pero casi siempre se introducen nuevas posibilidades para
facilitar tanto la presentacin de candidaturas como la
eleccin personalizada: sistema relativamente mayorita-
rio en vez de proporcional rlgido, posibilidad de voto pre'
ferencial y de (mezclar nombres de listas di
"panachageu
versas), posibilidad de listas presentadas por organizacio'
nes sociales o ciudadanas o por grupos de vecinos (inclu-
so candidaturas individuales),, etc. La experiencia ha de'
mostrado que la introduccin de estos mecanismos no
cambia mucho la representacin polltica (en la mayorla
de los casos se reproducen los resultados de las otras elec-
ciones), pero permite en ciertas situaciones locales que
apare.z.can candidatos que tienen una representatividad
real en elmbito de barrio que conviene que se exprese"
c) Hay un acuerdo general respecto al carcter representa-
tivo de los rganos descentralizados, bien por la eleccin
directa (la mayorla de casos), bien por una va indirecta
(designados por la corporacin o por los partidos, seg{rn
los votos obtenidos en cada distrito). Hoy se mantienen
muy pocos casos de entes con vocacin descentrahzada
que sean simplemente delegaciones del gobierno local, por
la escasa legitimidad que tienen ante los cuidadanos en
tanto que expresin del barrio o distrito.
d) El carcter representativo o electivo del strito condi-
ciona casi siempre la capacidad de actuacin. Por ejem'
plo, en ltalia la ley establece que slo podrn tener com-
petencias de carcter deliberante o decisorias los Conse'
jos de distrito elegidos (los otros podrn tener funciones
consultivas o de colaboracin administrativa).
e) El desarrollo de la participacin ciudadana no se hace
depender exclusivamente del catcfer electivo del distri-
to, sino tambin de la implementacin de un conjunto de
cada dfa, como son:
Oficinas informativas y de asesoramiento (utilizacin
- de las nuevas tecnologas de comunicacin) que puedan
asimismo recibir crlticas y sugerencias (p. e.: publiea-
cin peridica de libros de reclamaciones y propuestas).
Regulacin por los institutos de ayuda de auencia p'
- blia, iniciaiiva popular y consult4 popular y de los
derechos de peticin y de queja, garanlizxrdo que sean
8tr
ll
ejergrtableg por parte de todos los ciudad.anos y do-
tndolos de eficacia (p. e.: obgacin de respuesta
glblica y mgtiyada, nueva delibecin, etc.). -
- Promocin de la vida asociativa y cooperativa, atribu-
yendo a las organizaciones sociars fudciones e part-
cjpryin tanto en la elaboracin como en la ejeccin
de los programas de actuacin y en tu guriiO;- e los
servicios.
creacin de comisiones consurtivas y comisiones mix-
- tas con los-representantes de las asociaciones y de los
colectivos de poblacin.
Regulacin de los llamados ,,derechos difusos, (por
- ejemplo a la informacin, transportes, medio u*Ui"rr,
te, hbitat, consumo, cultura, ett.) haciendo qo;
ejercitables desde los distritos (vase la experincia""un
de
las <cartas de derechos' en algunos pafses irrdi"or,,r,
-l---
la regin de Emilia-Romagnaltuhrrru,
"r*1.
3. Descentralizacin y reestructuracin territorial: la crr-
tca af incrementalismo. La descentralizacin ro ood"-tuo""
como resultado incrementar el nrlmero de niveles'adinistra-
tiv.os e1 personal prtblico si elro no va unido u lu raJ"ni"a-
r
cin de la administracin (productividad) y al aumento de las
prestaciones a los ciudadanos. por lo tant, pur"""rt*prescin-
dible plantearse la descentralizacin " t"
"-"i".iu'J*ir-
mo tiempo que:
a) La reorganizacin del territorio regional procurando esta-
blecer no ms de dos niveles de dministracin io
; des histricas, urbanas y sociales (distritos con persona-
Ia Administracin indirecta como forma principal d -
ministracin territorial de las autoridades del Estado (cen-
tral o Comunidad Autnoma). La simplicidad or
tin clave de la organnacin territorial. "" ""
b) La institucionalizacin del rea metropolitana con lo cual
se tiende_ a equiparar la autonoma d los disuito, dt i;
gran ciudad con la de los municipios del Iea metropoli-
tana (p. e.: Londres).
c) I-a reforma administrativa de la orgarzacin y los sevi-
cios municipales para gatantizar qa muyor productivi-
<racr y ffansparencia de stos.
d) EI estudio
_riguroso de las competencias y funciones des-
centralizables, en especia,l de loi serviciosl p"".oout y
dios materiales y tecnolgicos qrr" --
p;" p";-
gramar la descentralizaci de tl forma"uqoi"iutr
qo" fouu'du"
82
lugar inmediatamente al ejercicio real de funciones y a
la prestacin de servicios sin que ello suponga un alrmen'
to importante de los costes de personal.
e) El anlisis y tecnificacin de los procesos administrativos
tanto para reducir al mximo el personal ocupado en fun'
ciones internas (relacin entre rganos y servicios) como
para facilitar la informacin y la tramitacin de las ges'
tiones de los ciudadanos con la Administracin.
t) tr-a programacin de las funciones y actividades del muni-
cipio y de los entes descentralizados para garantizar la
eficacia social y la productividad de las Administraciones
locales y evitar la hipertrofia burocrca o partitocrtica.
4, La metodaloga de a descentralizacin: el caso de Bar-
celona. No pretendemos ni mucho menos proponer el proce-
so descentraluanfe de Barcelona como un modelo a seguir.
For varias razones: el proceso descentralizadot est en sus
inicios y, por 1o tanto, no se pueden sacar conclusiones basa-
das en la prctica. Cada ciudad en funcin de sus caracterlsti-
cas deber apcar modelos relativamente distintos, estamos
ante una problemtica novedosa que requiere experimentacin
e innovaciones diversas, etc. Pero s que consideramos intere-
sante resumir algunas de las principales caractersticas de la
metodologla descentralizadbra de la Barcelona actual.
a) La dfuisititt del territorio del municipio en 10 stritos gran'
des (la mayora de 150.000 a 200.000 habitantes) se ha
basado tanto en un reconocimiento de las grandes -rrnida-
lidad polltica o ciudadana) como en la definicin de m-
bitos adecuados para la gestin de las funciones descen-
tralizables y que no supondrn un incremento cuantitati-
vo (aunque sl un cambio cualitativo) de la plantilla de
personal (el incremento previsto no llegar a 100 personas
en una plantilla de 15.000 funcionarios).
b) Una definicin del modelo de distrito sobre la base de es-
tablecer el conjunto de competencias y funciones descen-
tralizables y no descentralizables (pollticas decisorias, tc'
nicas y administrativas), y el estudio de los requerimien'
tos de medios humanos y materiales para ejercerlas. Este
modelo ha sido elaborado mediante una estrecha colabo-
racin entre un equipo tcnico mixto de los departamen-
tos de Descentraluactn y de Organizacin y todos los de-
partamentos o reas del Ayuntamiento.
 c) Una normativa que regula el procedimiento mediante eI
cual se harn todas las transferencias de competencias,
funciones- y servicios, garantizand.o-ianto r" i"t!*"i"
de todos los interesadoi como ra provisin de ros *io"
o recursos necesarios.
d) Un program3 que establece los grupos o paquetes
de com-
petencias o funciones sern objeto ae tianrflr;ncia y
.que
grdqn de prioridads que ,"e" el proceso--;;"-
9l
rtanzacl.or.
e) La puesta en marcha de los distritos a travs de una
tructura-poltica de representacin indirecta ("";;,- es-
jal'presidelte- y 25 consejeros de distrito
nombrados a
qropuesta de los partidos y segn los votos obtenidos en el
cusrnto) y de una estructura burocrtica bsica para
eier-
cer funciones administrativas q"e imp1i";;;l;"il;-d#;-
ta con la ciudadana, especiahiente n lo, *";t; d" i""
formacin, concesin de certificads -y li""""i"i
ap;;"*;
la.vicla asociativa, organizacir, " aJti;-a;; ;,tffi;;
r3", programacin de las obras priblicas de inters
{^t?_r,tt
ce Darno, prestacin de servicios sociales especiales (a
la
tercera edad, a grupos marginados, etc.).-. E;-;rt"
;;-
se,busca potenciar sobre todo la inforuracfn,
11,-t?:" la
coraooractn con la: entidades, la iniciativa en urbanismo
y obras,pblicas y la mejora tu p"".t""il d-;ilt;
personales "i., ' l cin de la sociedad civil, para facilitar la actividad autonmi-
f) La elaboracin de un modero portico de distrito basado
en la eleccin directa y en ra ptenciacin de ros
*;;ir-
mos.de participacin-ciudadna. La cuestin electiva la
constoeramos clave para el progreso de la descentraliza-
cin, p,or lo cual sera muy ,oguiiuo que se mantuviese
la
clusula restrictiva.der pryec a" I-y de negimen
que impone a los rganos de distrito-ta misa
L"""I
cin polltica gue el Flenario del Ayuntamiento.
;.*p;;
._
5. Perspectivas -de la d.escentralizacin, furu,/".-inar qui-
siramos apuntar algunas ideas sobre ra aul]"o""-
so descentralizador y algunos probremas"v"tu"i6"
con ros q-o" I" .r-
ffenla.
El pro_greso de la descentralizacin depender, a nuestro
dos tipos de factores. Uno d ;A6e"i!",
l::::r,,1e
o: tos procesos de democratizacin polltica social,
::?,T^"-
poutrcas de superacin de la crisis econmica que I te las cuales se intenta superar viejas antinomias gue corres-
busqlen nue-
vas pautas de crecimienlo- y estimulen ru
.o"ial,
reestructuracin territorial y administrativa "op"racit
del con;uni aet
84
Estado, etc. Y otro de carfucter especfico: atribucin de com'
petencias o funciones decisorias a los distritos y de recursos
para ejercerlas, rigor tcnico y administrativo del proceso para
garanfizar que los beneficios sociales quedan por encima de
los costes eonmicos, representatividad y legitimidad de los
entes descentralizados (eleccin directa), desarrollo de la vida
asociativa y de la cooperacin social y de nuevas formas de
participacin, etc.
Una cuestin que la descentralizacin debe abordar abier-
tamente es la de la tensin que necesariamente se crea entre
los rganos centrales (Ayuntamiento o Gobierno metropolita'
no) y los stritos, tanto por la dificultad de deslindar com-
petencias y funciones como por la posible coexistencia de ma-
yorlas pollticas distintas y hasta opuestas. Esta tensin puede
ser positiva si por una parte se admite como legtima (expre'
sin del pluralismo de la gran ciudad) y por la otra se precisa
la naturaleza de lo que es descentralizable, y lo que no lo es,
con rigor (p. e.: programacin y facultad reglamentaria no
lo es).
La descentralizacin no es nicamente un proceso polti'
co-administrativo de democratizacin del Estado: tal como se
plantea hoy, por lo menos sta es nuestra posicin, significa
abrir cauces para el desarrollo de la iniciativa y Ia otganiza'
ca de nuevos actores econmicos y sociales, y para hacer avLn-
z,ar un nuevo tipo de economa (social) y de derecho (contrac-
tual) que se sitan entre lo pblico y lo privado.
Es evidente que el desarrollo de la descentralizacin cues-
tiona los sistemas establecidos de partidos polticos y de gran'
des organizaciones sociales, pero este sistema hoy es muy de'
ficiente. La descentra)tzacin puede facilitar enormemente Ia
capilaridad social de partidos polticos y orgaxzaciones sindi-
cales y profesionales y, por lo tanto, cpntribuir a su renova-
cin y a su arraigo en la sociedad. Estos aspectos contradicto-
rios de la descentralizactn respecto a los partidos y organtza-
ciones sociales explican que las posiciones descentralizadoras o
antidescenfralizadoras no pasen entre los partidos sino aI in-
ters de cada uno.de ellos.
For todo lo dicho consideramos la descenffatuacin, des-
de una perspectiva global, como una de las respuestas mean-
ponden cada vez menos a nuestra poca: liberalismo-socialis-
mo, Estado-sociedad civil, representacin mediante partidos o
articulacin de instituciones territoriales, crecimiento econmi-
85
9o -igraldad social y territorial, universalismolocalismo, etc.
lalc,ftrco el planteamiento modenro de ra descentratizaciol uen-
de a integrar los beneficios del centralismo y a superar las ten-
dencias autrquicas del autonomismo tradiional.^

2.'Panm
CRISIS ECONMICA, ESTADO DEL BIENESTAR
Y URBANISMO
 CAPTULO IV

EFECTAS TEKRITOKIALES E'NSTTUCTANALES

DE LA CRSS ECONMICA"

IV

1. DsL cREcr[rENTo scoxMrco y METRopoLrrANo

A I,A CRTSIS

El crecimiento econmico de los aos 50 y 60 fue arln in-

dustrial, pero sobre todo fue terciario y urbano. Crecieron ace-
leradamente las ciudaes grmes y medanns 3, n, rnuchos
casos, no fueron las gra,nds ciudaes las que reci.eron, sitto
sus periferins, a yeces las mds aleiadas. Se constituyeron asl
las reas o regiones metropolitanas, verdaderos espacios re-
gionales altamente urbanizados, que fueron la expresin teni-
torial caracterlstica de la expansin econmica. Al mismo tiem-
po se acentuaban los desequilibrios territoriales y bastantes
zonas entraban en un proceso de estancamiento y decadencia,
en tanto que en las reas metropolitanas modernas y dinmi-
cas el crecimiento era pagado con costes sociales a veces muy
altos, y las periferias subequipadas y marginadas eran Ia ex-
presin triste del desarrollo. Sin embargo, los progresos tec-

* En este capltulo se presenta Ia segunda parte d.el texto (Las

transformaciones territoriales e instituciones en la Europa actual>
(lg8/-), cuya primera y tercera parte se han recogido en el capllo II.
El capftulo acaba con el texto <I ciudad solidariar (1986), pubcado
en Barcelona (Rev. Fer Ciutat) y Mxico (Rev. Ne*os).

89
nolgicos en los medios de comunicacin hablan roto la nece.
sidad del continuismo urbano y la movilidad (social, residen-
ci1l, cotidiana) se converta en ia principal caracterstica de la
vida urbana moderna.
. Las yejag estructuras locales, que en muchos casos proce-
den de la Edad Media o son casi slempre anteriores a ld revo-
lucin industrial y del siglo xrx, quedan rpid.amente
obsoletas. zonas del-urbana
territorio semiabandonadas y crisis de 1os
pequeos mulicipios cuya poblacin (si no emigra de la re-
gin) es atrada_por la ciudd grande o mediana ins prxima de partidos y de grandes organizaciones sindicales y econmi.
(los nuevos medios de comunicacin la hacen ms acesible)
constituyen un tipo de situacin. El otro es el hecho metro-
politano que .lgsborda y sumerge a la gran ciudad, incapaz de
gestlonarlo y de financiarlo, y ms an a la diversidad e mu-
nicipios pequeos y medianos del rea metropolitana. El ente
intermedio (qrovincia, departamento, condad) tampoco es la
solucin: mbitos tambin anacrnicos, tradicin d adminis- requieren unidades territoriales mayores, a diferencia de los
traciri delegada de la Administracin central, comptencias
muy especial?adas o residuales en tanto que ente local. El
ente intermedio, con menos legitimidad histrica y democr-
tica es mucho ms contestado.
Al mismo tiempo el desarrollo econmico y las demandas
sociales plantean nuevas exigencias a los podres locales:
I
a) Creacin de infraestructuras y grandes equipamientos
para eI sistema urbano (comunicaciones, energfa, etc.).
b) Servicios para la poblacin, cuyas necesidads aumentan
ell canlidad y calidad (enseanza, sanidad, cultura, etc.).
c).
Capacidad de planeamiento y programacin de inversin
y de gestin en urbanismo, vivienda, obras pblicas y ser-
vicios de competencia local.
d) Respuesta a nuevos problemas y demandas (p.
dio ambiente, juventud, tercera edad...).
t a)
t muna (nrlcleo local elemental que corresponde a las an-
Estas
-exigencias requieren unos medios finahcieros y una
capacidad tcnica que slo pueden obtenerse si el territorio y
la poblacin.se sittlan por encima de unos mlnimos, que en l
mayora de los casos no aJcanz.an los municipios y los entes
intermedios. Tngase en cuenta que las Administraciones 1o-
cales deben ser capaces de una gestin programada e inforna-
tizada, deben reciclar y mejorar sensiblemente la calidad de
su personal, necesitan un equipamiento material y tecnolgico
costoso, han de negociar con grandes organizaciones prlblicas
90
o empresas privadas constructoras o prestadoras de servicios,
etctera.
La consecuencia de todo ello ha sido una triple crisis de
los poderes locales: crisis de las estructtrras territoriales, cri-
sis funcional o de competencias y crisis financiera o de me-
dios. Las refonnas de los aos 60 y 70 han pretendido dar res-
puesta a esta triple crisis.
Los requerimientos territoriales de la participacin polfti
ca y social se han modificado con la consolidacin del Estado
cas y con la aparicin de los movimientos de base territorial
y urbana (vecinales, comarcales) centrados unas veces en el
consumo individual y, sobre todo, en el colectivo (urbanismo,
equipamientos, etc.), y a veces en cuestiones que son comunes
ala produccin y al consumo.
En el primer caso, las organizaciones pollticas y sociales
requerimientos expresados tradicionalmente por las pequeas
ogarqufas locales. En el segundo caso, los movimientos urba-
nos o territoriales responden a situaciones nuevas que muchas
veces no se corresponden con las estructuras administrativas
(barrios, zonas afectadas por una misma problemtica econ-
mica, social o cultural, etc.). Por lo cual la reestructuracin
temitorial de los entes locales se convierte tambin en una ne.
cesidad de representacin y participacin priblica y social.
2. lles Nueves rERRrroRraLEs
REALTDADEs
tr-os proyectos de reforrna local se encuentran ante un pa-
norama territorial e institucional que esquemticamente es el
siguiente:
Los municipios. En algunos pafses se disngue entre co-
tiguas parroquias) y municipio (institucin que corres-
ponde a varias comunas). El modelo administrativo fran-
cs (aplicado tambin en ltalia y Espaa) ha tendido a
considerar la comuna como la base del municipio, con lo
cual la fragmentacin o el minifundismo municipal es mu-
cho mayor. I-a primera cuestin de refoma local que se
ha planteado es hacerse los municipios viables reagrupando
a los pequeos, que son la gran mayorla (aunque parad-
jicamente no en los palses con ms municipios).
91
'FfI
b) F" F grandes ciudad,es el problema es doble: reconocer
institucionalmente la reahdd corectiva d;-; *"io, o tuaciones prlblicas (p. e.: planeamiento urbanfstico su-
$stritos (desce,'traltzacin
municipal) i"rtii""uri*,
la relacin de la ciudad con su entorno" o periferia
metropotana). at*
La descentralizacin municipar se ha planteado como res-
puesta a movimientos o demandas sotiares (necesidad
de
tener un interlocutor administrativo
Y, en ciertos casos,
de crear una es-tructura de representacin polftica) y
como
necesidad de desconcentrar ia cada ar ;, ;;;leja y
sectorializada Administracin local.
La institucionalkacin metropo,ritana es necesaria para
crear as organismos responsbles y estables para geso-
nar el planeamiento y los-grandes srvicior, uri p*u
redistribuir ingresos medinte ra polrtica-a;-;dip"*i""-
"o-
tos y servicios sociares. En amboJ casos ," prtuide au-
mentar el nivel dg conenso (a travs de la repre"wciOn
polftica y,la parricipacin ciudadana) y p"o*"u" i.
yor igualdad en eI territorio (atribuyendb cuotas
*u-
de poder
a las distintas reas), ademi de ros objetivos deG-i"t""
funcional. Como ya hemos visto anteriormente, tanto Ia
descentralizacin municipal como la instiiuci"iialcion
met-ropolitana son procesos poltico-administraiivos ini
ciados pero no culminados lu grar, ;"y";;i;lalses
europeos. "r,
c) f-os entes ntermedio.r son las estructuras ms contesta-
das. Pero al mismo tiempo es, seguramente, el nivel en el
que ms se h1 experimentado. podemos distinguir tres
tipos de casos. Primero: las viejas estructuras intemedias
(departamento,^q1ovin9i3),
eue"son entes loles V .-
nistracin perifrica del Estado. A pesar de haber sido
muy cricadas hasta ahora, se han mantenido en la ma_
f,orf3 {e pases (con excepciones importantes: Reino Uni-
do, Palses Bscandinavos), especiandnte IoB latinos. Se-
gundo: entes intemedios nuevos, que t*ur "n o""",
yen a los anteriores, y otras veces-se aadeh a e[os. """uto-
gn
este rlltimo caso, su consoridacin es muy diffcit y s cae
en eI vicio del increr,lentalismo (.,compiensorior). Es el
peJigro que acecha a la comarcarizacin. uan proifrrado,
sobre todo, visiones territoriales intermedids de carc-
ter especial o sectorial, segrn las necesidades de cada ad-
pinistracin pblica (desde los viejos partidos iudiciales
nasta las recientes experiencias de distritos esclares, sa-
nitarios, etc.). Y tercero: hay un nivel interm"dio--"oo,
92
institucionaliz.ado que es el determinado por ciertas ac-
pramunicipal) o por determinadas situaciones problem-
gs, (p. e.: requerimientos o crisis de la prinCipal activi-
dad productiva) que responden en general a movimien-
tos sociales. La complejidad de este nivel intennedio uni-
do al anacronismo gue arln perdura de las estructuras
municipales nos lleva a concluir gue se requiere una so-
lucin conjunta de estas cuestionei que racionalice y sim-
plifique la institucionalizacin'de la vida tocal.
d) El resurgimiento del nivel regional es uno de los aspec-
tos ms novedosos de la problemtica territorial de los
ultimos aos.
La reivindicacin regionalista (o la propuesta regionali-
zadora) se apoya en unos casos en elementos hisiricos,
geogrficos y culturales (Escocia y Pals de Gales, las na-
cionalidades espaolas, Crcega, las regiones italianas de
Estatuto especial, etc.) y casi siempre en la clefinicin de
grandes reas para el planeamiento territorial y la pro-
gramacin socio-econmica. Las soluciones institucionales
gu9 se han dado son de tres tipos. Frimero: Ia solucin
fe{eral. El paradigma es demania (RFA). IIay una dis-
tribucin clara de competencias entre ios Landr y h Ad-
ministracin central, que no interviene directamente en
el mbito regional. Segundo: la solucin por la vla de lLa
excepcin. Se da un estatuto especial a las zonas o terri-
torios que tienen una especificidad histrica o una pro-
blemtica socio-cultuml y/o econmica que 1o requieian.
Ejemplos: Escocia y Fals de Gales, Crcega, regiones con
estatuto especial en ltalia. Tercero: la solucin regiona-
Iista intermedia (Francia, Italia, Espaa). En la prctica
quiere decir que se superponen los dos modelos, el unita-
rio de base centralista y el autonomista con tendencias
federalistas. El resultado es la acentuacin del incremen,
talismo polltico-administrativo con sus consecuencias de
solapamientos, complejidades innecesarias, tensiones in-
solubles entre los distintos niveles, etc. Sin embargo, a
pesar de estos avatares, la propuesta regionalizadora del
Estado es sin duda alguna ms ambiciosa e interesante
como proyecto descentralizador y democratizador del Es-
tado. El error es entenderla como una supetposicin de
A4ministraciones, es decir, aplicada, sin un proceso para-
lelo de simplificacin y desmontaje de las viejas estructu-
ras perifricas y centrales (en parte) del lBstado.
93
De todo lo dicho hasta ahora no deberlar pes, deducirse
que la reestructuracin territorial del Estado y el proyec-
to descentralizador responden a una ideologfa polltica o
administrativa que consigue imponerse. Si sto oqure es
porque previamente se han dado unos procesos econmi-
cos y territoriales que requieren y hacen posible una reor-
ganizacin descentralizadora del Estado a distintos niveles.
La difusin industrial y la existencia de un sistema de
ciudades son previas a la demanda regionalista. En la
gran ciudad es la fusin de actividades y funciones la
que hace viable la descentralizacin municipal. Aunque
ya hemos visto que el proceso no es rlnicamente en sen-
tido descentralizador (reas metropolitanas, entes inter-
medios ms grandes, reagrupamiento de pequeos muni-
cipios) sl que domina la tendencia descentralizadora,
puesto que, incluso cuando se prclmueve la concentracin,
el objetivo principal de los procesos de reestructgracin
territorial es crear y consolidar entes locales y refionales
viables o eficaces y representativos.
La descentralizaetn del Estado aparece como trna ten-
dencia resultante del mismo desarrollo econmico y ne-
cesaria tanto para su continuacin como para responder
a la crisis de la ltima dcada. La difusin de las activi-
dades econmicas, las complejas y mrlltiples /funciones
de las Administraciones pblicas, la diversidad tle deman-
das sociales, las exigencias de participacin poktica, la
conveniencia de combinar la programacin con la agilidad
de actuacin tanto de los actores pblicos como privados
y de encontrar formas flexibles de articulacin entre am-
bos, etc., todo ello conduce a la descentralizacin del Es-
tado.
Se ha cho que la revolucin tecnolgica informacional
requiere un Estado y una sociedad de carcter abierto, en
los cuales la inforrracin de todo tipo puedp circular -
bremente. Es decir, convierte en no funciofales los mo-
delos estatalistas, burocrtico y centralizadof. Precisamen-
te la centrakzacin polltico-administrativa, incluso en un
marco de Estado democrtico, es una disfuncin impor-
tante para responder a las nuevas exigencias econmicas,
sociales y culturales que se derivan de la crisis econmica
o de la salida de la crisis. La descentralizacin es una con-
dicin necesaria del Estado que corresponde a la sociedad
post-crisis o post-moclerna.
Fero como hasta ahora hemos planteado la reestruchrra-
cin territorial del Estado en el marco del desarrollo de
los aos 50 a 70 conviene detenerse un momento en los
efectos territoriales y sociales de la crisis y en las posibles
respuestas potico-arlministrativas.
3. SosRE EL rupacro DE LA cRrsrs pcoNutca
n-a crisis econmica de los aos setenta tiene indudables
efeetos territoriales y sociales, que, curiosamente, no modifi-
can la orientacin de las reforrras emprendidas, sino que en
algunos casos ms bien las aceleran (argumento principal Ad-
ministracin prlblica ms gil y ms prxima a las situaciones
que favorece la responsabfidad y la participacin de la ciuda-
danla), aungue en otros se frenan (argumento principal: los
costes financieros tanto de la reforma descentralizadora en sl
como del aumento del gasto prlblico en prestaciones a que da
lugar). Simplificando un poco podrla decirse que la derecha
(p. e.: Gobiemo Thatcher) tiende a frenar los procesos de re-
forma de los aos 70 y que la izquierda (laboristas y socialde-
mcratas ingleses, socialistas escandinavos y franceses, comu-
nistas italianos) los promueve o defiende, aunque hay im-
portantes excepciones en los dos campos.
Veamos primero algunos de los principales efectos socio-
territoriales de la crisis econmica:
a) Estancaniento demogrfico de las g:randes ciudades. Se
confima y arenfiia en Europa un tendencia que algunos
especialistas perspicaces ya hablan apuntado anteriormen-
te en relacin a USA y Reino Unido: la tendencia profun-
da en la segunda mitad del siglo xx no es la del creci-
miento sino la del estancamiento de las grandes ciudades,
incluido su entonro inmediato. Ahora el fenmeno se
generaliza. IIay un rpido descenso de la emigracin de
las zonas rurales y se da asimismo una cierta emigracin
desde las grandes ciudades a la periferia ms alejada de
las reas metropolitanas, hacia ciudades pequeas o me-
dias que tienen un nivel alto de actividad o a las zonas
de origen. Las grandes ciudades no crecen, por el contra-
rio, envejecen y empiezan a perder poblacin.
b) El planeamiento urbano. El no crecimiento urbano y me-
ropolitano ha puesto en cuestin el planeamiento urba-
nfstico, instrumental nonnativo (administrativo y finan-
eiero) ms o menos adecuado para ordenar la urbaniza-
95
 cin futrra pero mucho menos para actuar sobre la ciu-
dad existente. El estancamiento demogrfico y la crisis
econmica oscurecen la visin del maana, en tanto que
Ia diversidad de situaciones.y requerimientos, la imposi-
bidad de movilizar grandes recursos y la necesidad de
estimular (y no tanto de controlar) la iniciativa de los
sectores privados pone seriamente en crisis las concep-
ciones finalistas, rfgidas y totales del plan. Con riesgo de
tirar al nio con el agua sucia se opone incluso el plan
aI proyecto, defendindose rlnicamente la utilidad de ste.
En cualquier caso se liquidan las ideas y propuestas de
grandes realizaciones (nuevas ciudades perifricas, redes
arteriales metropolitanas), 1o cual quita justificacin a la
actividad en el mbito local de organismos perifricos y,
hasta cierto punto, metropolitanos y refuetza, en canobio,
el papel de los entes ms descentralizados.
c) T-as dreas metropolitanas de los aos sesenta, en,proceso
de institucionalizacin casi siempre muy incomtrlleto, se
ven asimismo fuertemente cuestionadas. La crisis econ-
mica liquida a una parte de la base industrial y del em-
pleo, en tanto que el cambio tecnolgico en el sector ter-
ciario tambin suprime puestos de trabajo. Fracasan los
programas de atraccin de nuevas actividades industria-
les y la crisis del <Welfare State> a este nivel dispoinuye las
posibilidades de redistribucin de ingresos ddl centro a
la periferia. El aumento del dficit priblico y de las de-
mandas de servicios sociales da lugar a que los munici-
pios perifricos se sientan presionados poi las exigenciras
impositivas de los organismos metropolitanos o interme-
dios y que se vean frustrados en sus peticiones de ayuda
para cubrir objetivos asistenciales. La crisis econmica
acenta el localismo, la competencia entre los entes loca-
les para conseguir puestos de trabajo y recursos financie-
ros, y la necesidad de una accin prlblica gil V prxima
a la poblacin. Cuando el organismo metrqbolitano man-
tiene una polltica de gasto prlblico'alto ed objeto de la
oposicin de los gobiernos centrales que aplican pollticas
neoliberales de austeridad (p. e.: ofensiva del Gobierno
Thatcher contra el Gran Londres). Cuando no 1o hacen
y son, adems, poco representativos de la periferia (caso
francs, por ejemplo) se manifiesta una rebelin de los
municipios pequeos y medianos de la periferia contra las
cargas y tutelas que impone el ente metropolitano.
d) Nuevas prioridades. La crisis econmica ha modificado
96
las exigencias o los retos a los que deben responder los
entes locales. En el perodo de desarrollo la actuacin prl-
plica local se orientaba hacia el planeamiento, la realiza-
cin de grandes infraestructuras y la inversin en equipa--
mientos. Ahora se debe poner en primer plano la iniciativa
econmica que contribuya a la creacin de puestos de
trabajo, la rehabilitacin urbana y la prestacin de ser-
vicios sociales de carcter sobre todo asistencial. Lgica-
mente este nuevo contexto favorece el proceso descentra-
Itzador,lo que conlleva una exigencia de mayor precisin
en la redistribucin de competencias y recursos prlblicos
hacia abajo, debindose evitar asimismo el despilfamo y
el burocratismo, que son consecuencia de un exceso de
niveles administrativos y de centralismo.
4. AnurNrsrnacrq v unneNrsMo EN LA socrEDAD Posr'cRrsrs
tr-a polltica urbana y de servcios, competencias tradiciona-
les de los poderes locales, adquiere nuevas formas y nuevos
contenidos en la sociedad post-crisis en la que nos estamos ins-
talando.
Independientemente de las polmicas poltico-culturales, el
urbansmo actual tiende a integrar plan, programa, proyecto'
gestin y ejecucin, a dar prioridad a la actuacin en la ciu-
ad construida (rehabilitacin, recuperacin, revitaluactn)
sobre la urbanizacin perifrica y a buscar la cooperacin de
los actores privados en todas las fases del proceso urbanfsti'
co. Este urbanismo, ms guerrillero que militar (de guerra de
movimientos y no de posiciones), slo puede hacerse desde es'
tructuras con capacidad de actuacin global (no especializa'
das como ocurre con los organismos autnomos) y que sean
prximas y representativas de la ciudadana.
La polltica de servicios sociales hoy se enfrenta con una
conffaiccin que parece insoluble: erisis financiera de la Ad-
ministracin prlblica (en especial de la local) y ms demanda de
servicios (los efectos de las crisis y el empobrecimiento de la
poblacin de las grandes ciudades exigen respuestas locales).
La agadizacin de tendencias corporativas y la creciente mar'
ginacin de grupos sociales (jvenes, parados, tercera edad,
minorlas fnicas...) requieren, asimismo, respuestas no tlnica'
mente asistenciales sino que generen nuevas solidaridades y
que creen roles sociales activos. Una panormica tan comple'
ja exige poderes locales fuertes, que asuman el protagonismo
97
 de toda la actividad prlblica en el territorio (evitando as la
compartimentacin y la lentitud de la multiplicacin de admi-
ministraciones y 4e la burocracia) y que rtrferuo la contrac-
cin entre oferta limitada-demanda cciente mediante la pro-
qgci{n .de,la cooFeracin social, el apoyo a la autogestin y
er rraDaJo benvolo por una parte y una mayor eficacia de los
servicios prlbcos por la via de l descentralizacin y de la
participacin por otra.
- {oy, ya lo hemos dicho, los poderes locales no pueden de-
jar de plantearse ra polrtica de reactitacin econrnica y ie
creacin de empl.eo. Hay qge constatar que el balance zuropeo
el, lor ahora, bastante pobre, pero al rismo tiempo los mu-
nicipios y las regiones ms dinmicas tienden a ioncederle
unl.rynofancia- prioritaria. Por una parte se acenttlan roles
tradicionales (infraestructura de acompaamiento, polltica fis-
:d v "liticia,_promocin de obras ]-normativa
servicios'g"o""do"u"
de empleo -local, modificacin de la irrbanlstica,
asistencia de parados, etc.). pero aparecen nuevos camFos y
nuevas formas de intervencin com h compra de terrelos o
de empresas que luego se ceden a privados,^creacin (o-cola-
boracron) de empresas de transicin (para evitar la desapari-
cin de empresas
_en crisis), apoyo a las iniciativa de tipo
cooperativo o similares (sociedades annimas labopales, por
ejemplo), creacin de organismos de informacitr fu uror.-
miento, formacin de actores econmicos privadoso"l"-preru-
rios, mano de obra, ...), ordenacin y proocin e avia-
des eco-nmicas (turismo, altelana,' mercio, etc.), p"o-o-
cin cultural e internacional de la ciudad o regi, t". la
estrecha relacin entre la actividad prlblica y el ejido social,
y el .carcter complejo de Ia intervencin iolitica favorecen
a la iniciativa local.
Ifemos dicho que hasta ahora el balance es pobre puesto
que las- aportaciones de capital han sido superioies al dmpleo
generado y ste ha sido ms resultado de l ecodomla sumer_
gida que de la inversin prlblica. Ahora bien, lab administm.
ciones locales, con escasos medios y competencia'i, no han con-
,quistado hasta ahora e1 protagonismo piblico requerido y no
han creado tampoco loi instmm"trtoi adecuadds (organiza-
cin, normativa, personal) para la intervencin econmlca.
"- -
La_poltica econmica local nos lleva a plantearnos la va-
lidez de los modelos tenitoriale.s heredadosl especialmente el
desequbrio rea
-metropolitanas-espacios regionales en pro-
cesg-
{e despoblamiento. La sociedad post-cris=is revalorizi el
equilibrio territorial entendido como fuandes espacios regio-
98
nales urbaizados y estructurados por un extenso sistema de
eiudades no demasiiado grandes. El modelo <terza ltalia" (Emi-
Iia, Toscana), por ejemplo, aparece con ms posibilidades de
superacin de la crisis que el modelo <Gran lVXetrpolis>, ms
rlgido y costoso de mantener.
Ocurre que la sociedad post-crisis debe resolver el problema
de la Grwt ciudad metropolitana. Esta es especiahnente cara,
pero adems ha perdido en bastantes casos una parte impor-
tante de su base econmica productiva, ha expulsado a la
industria y se encuentra con un <stock> subempleado de tra-
bajadores y de infraestructuras. Se dan fenmenos de .,ter-
cemunclizacin> de grandes ciudades del mundo desarrolla-
do, aumenta la violencia y Ia marginacin urbanas, prolifera
la economla sumergida y la delictiva, se acenfilan las desi-
gualdades. La distribucin desequilibrada del terciario y la
baja capacidad actral de la inversin prlblica no proporcio-
nan medios suficientes para resolver la crisis social y fun-
cional de la gran ciudad. Hay, sin embargo, factores fa-
vorables a la recuperacin: infraestructura, inercia locacional
de las actividades y de las polticas de reposicin, prestigio
para las empresas, revalorizacin de la vida urbana entre sec-
tores profesionales e intelectuales, existencia de una gran de-
manda de Ia poblacin residente, diversidad de los recursos
y de las actividades, existencia de un fuerte equipamiento ter-
ciario, ntarco adecuado para el desarrollo de las nuevas tec-
nologfas y para iniciativas econmicas intersticiales... Estos
factores favorables slo pueden ser utilizados a fondo por po-
deres polticos locales o regionales representativos, clinmicos
y con medios que hasta ahora slo tenla el Estado. Asimismo
los desequilibrios y los problemas de la ciudad metropolitana
requieren una redistribucin descentralizada del poder y de
la representacin pollca para promover acciones prlblicas ree-
quilibradoras y articuladas con el teido social.
tr-a crisis econmica y el cambio tecnolgico imponen nue-
vas obligaciones y proporcionan nuevas posibilidades. Obliga-
ciones nuevas son, entre otras, eI altorro o la austeri.d.ad (p, e.:
energla, gasto prlblico) y la proteccin del rnedio arnbiere y
del espasio li.bre y agrlcota. Nuevas posibilidades son las que
se derivan de Ia inforunatizacin, de Ia biotecvrclogla y de la
robotizacin. Estas obligaciones y posibilidades exigen o per-
miten por una parte mbitos de gestin priblica superiores
(p. e.: regiones metropolitanas que integren ciudades, agri-
cultura, industria, parques natumles, etc.). Pero tambin re-
quieren niveles de descentralizan mucho mayores, puesto
99
I
que hace falta la cooperacin social activa y la agilidad de la
accin prlblica para responder a estos retos nuevos de la post-
crisis.
Por rlltimo, debe tenerse en cuenta asimismo que la univer-
salidad econmica y cultural ha generado una fuerte reaccin
social en favor de las identidades l"ocales y regionales, de la
convivencia de base y de la apropiacin colectiva del espacio.
Ia legitimidad polltica hoy no puede basarse rlnicamente rli-
camente en grandes aparatos estatales y partidarios, sino que
requerii cada vez ms estructuras pollticas locales y regio-
nales representativas. Los procesos de integracin socio-cultu-
ral y los mecanismos de participacin polltica ms eficaces
son los que funcionan a estos niveles. Medios aparentemente
tan dispares como la revitalizacin de barrios y ciudades, la
multiplicacin de radios y televisiones locales, el resurgimien-
to de culturas y sentimientos regionales o nacionalitarios, la
rayor vitalidad de movimientos y asociaciones en rglacin
a los partidos pollticos clsicos, etc., demuestran que 1 futu-
ro de la democracia depende en gran medida del nivel y de la
fortaleza de los procesos descentralizadores. :
5. La cru_oan soLrDARrA I
I
t
Iubo un tiempo en el que pensbamos en la ciudad como
un crecimiento, anrquico en muchos aspectos, injusto siem-
pre, pero integrador a pesar de todo, generador de excedentes
susceptibles de apropiacin priblica, con los cuales podlan fi-
nanciarse los equipamientos y los servicios bsicos que otor-
gan la calidad de ciudadana a todos, sin distincin de origen,
renta, profesin o stafirs.
Hoy, paradjicamente, no hay crecimiento urbano, pero
aumentan las desigualdades sociales y, adems, 4hora no go-
biernan los especuladores sino los representan46 de los sec-
tores populares que sufren la injusticia ciudadada. La gestin
prlblica tradicional no puede, aparentemente por 1o menos,
dar respuesta satisfactoria, por falta de recursos econmicos
suficientes, a las demandas sociales crecientes. Esta es la se-
gunda paradoja de la situacin: el cambio polltico y la crisis
econmica aumentan las demandas y, al mismo tiempo, s-
minuyen los recursos. TJn tlpico callejn sin salida" Apuntar
algunas vas para salir de 1, en la teora y en la prctica, es
el objetivo de este artlculo.
100
5.1. La demanda de Serticios Sociales continuard aumentando
A pesar de las cada da mayores dificultades para mante-
ner la oferta de servicios sociales prlblicos es previsible que
la presin de la demanda sea cada tez ms fuerte:
a) Los efecxos sociales de la crisis (o del cambio econmico-
tecnolgico) continuarn notndose durante largo tiempo:
asistencia a los parados y a sus familiares, accin pbli-
ca hacia los jvenes, disminucin de las prestaciones em-
presariales, etc.
b) El mayor peso cuantitativo o cualitativo de grupos socia-
les que reclaman una accin o servicios especlficos: ter-
cera edad, infancia (por la mayor autonomla de la mu-
jer), minorlas tnicas, culturales o sexuales, familias uni-
personales, etc.
c) La mujer, cuyo proceso de liberacin es uno de los fen-
menos ms importantes de nuestra poca, es un sujeto
que reivindica derechos y que deja de asumir unos roles
tradicionales que sustitulan funciones asistenciales p-
blicas.
d) Los usuarios de servicios sociales expresan cada vez ms
una demanda diversificada y el ritmo de aparicin de nue.
vas necesidades tiende a acelerarse, debido a los cambios
tcnicos y a la mayor interaccin cultural.
e) En nuestras ciudades aumentan vertiginosamente las bol-
sas de pobreza y las situaciones sociales que requieren ac-
tuaciones urgentes (hambre, mendicidad infantil, droga-
diccin, viejos abandonados, etc.).
Al mismo tiempo que aumenta la demanda, la oferta tien-
de a encarecerse por la conjugacin de tres tipos de factores:
a) el coste creciente de las infraestructuras y, sobre todo, de
las tecnologlas de prestacin de servicios; b) Ia burocrattz*
cin, la rigidez administrativa y el peso de los intereses cor-
porativos del personal profesionalizadoi c) la multiplicacin
de las ofertas priblicas y paraprlblicas debido a las duplicida-
des administrativas (p. e.: entre Administracin central, au-
tonmica, provincial, municipal, institucional, etc.).
101
52. De la polftisa de infraestructuras a la polltica de reacti.-
vacin econmisa y de desarcoll.o de las nuevas tqnolo-
gfas. Hay lugar para la a.ocin social.?
La polltica local ha priorizado hasta ahora la ordenacin
y el equipamiento del territorio, la obra fsica prlblica. En
nuestro pas, adems, los municipios han tenido pocas com-
petencias y menos recursos en las materias que en otros con-
textos han servido de base al desarrollo de una ambiciosa po-
ltica local de carcter social: la vivienda, la enseanza y Ia
asistencia sanitaria. An hoy, en Barcelona, pesan mucho ms
las obras que los servicios, en especial.los de carcter personal.
Ahora se tiende a poner, lgicamente, el acento n la ini-
ciativa plblica o apoyando a la privada- para
-directamente
reconstruir la base productiva de la ciudad, atraer acvida-
des generadoras de empleo, promover los indispensables cam-
bios econrnicos y tecnolgicos para asegurar la competitivi-
dad de los sectores principales, etc. La poltica social'requie-
re grandes recursos que slo son obtenibles si la ciudad reen-
cuentra el dinamismo econmico... y si no debe dedicar la
naygr parte del gasto de carcter social a los parados y sus
familias. Ya se sabe que la va de la asistencia de tipo cbriiativo
tiene mfugenes estrechos.
Pero aceptado todo sto debemos responder a dod dpos de
cuestiones: I
a) El tipo de desarrollo. Esquemticamente pueden stin-
guirse dos tipos: la industrialuacn de todos los bienes
y servicios (en el caso lmite los servicios personales ac-
tuales serlan sustituidos por robots, ordenadores, etc", que
podrlan utilizarse individualmente o en casa) o un nuevo
desarrollo y social- de los equipamientos y de
-priblico
los servicios de carcter colectivo (basados en prestacio-
nes personales). t considerado socialmente necesario para toda la poblacint b)
b) La compatibilidad del poder democrtico cotr{ Ia margina-
cin social. Es posible que un razonamientd estrictamen-
te econmico no permita optar con claridad sobre el tipo
de desarrollo, pero parece lgico deducir que un sistema
democrtico abierto no soporte los altos niveles de con-
flictividad y de marginacin que se derivan de la opcin
., superindustrialista >.
En consecuencia, la opcin de poltica local que compati-
biliza el desarrollo econmico y la integracin social y cultu-
1.42
ral es aquella que prioriza tambin los equipamientos colec-
tivos y los servieios personales.
5.3. Sabre la oferta pblica en Sewisbs Soci.aJes
En la actualidad se contraponen dos posiciones, dotadas
ambas de amplia credibdad. Una de ellas es la que crica el
exceso de oferla pblica en servicios personales por el alto
coste que conlleva y porque, adems, no satisface necesidades
primarias o urgentes, sino que muchas veces favorece a sec-
tores con ingresos medigs y altos. Otra posicin es la que de-
fiende la prioridad de una oferta prlblica global, que asegune
a toda la poblacin una gama importante de servicios socia-
les y que, por lo tanto, no discrimine sino que integre.
En Espaa, cuyas Administraciones priblicas dedican por-
cenxajes bastante ms bajos que en el resto de la Europa co-
mrnitaria a los servicios sociales y con una herencia de pseu-
do-Estado del Bienestar que presenta enormes dficits en can-
tidad y calidad, parece plenamente justificada la defensa del
desarrollo de la oferta prlblica. Fero por otra parte la escasez
de recursos prlblicos, el bajo nivel de eficiencia de muchas
instituciones y servicios de gestin prlblica y la urgencia de
demandas sociales especiales aconsejarlan ser ms cautos y
no dejar de lado la necesidad de una poltica que saneara la
gestin prlblica y que prrorrzara algunos servicios y achracio-
nes de carc.ter asistencial dirigidos a grupos especlficos (dis-
eriminacin positiva).
Probablemente la polltica ms razonable debe combinar
las dos posiciones. Una Administracin prlblica democrtica
debe construir una red bsica de servicios sociales prlblicos
que cumplan ulut triple funcin: a) prestacin de un serticio,
gestin prlblica directa (o indirecta en ciertos casos) con parti-
cipacin de los interesados, y c) orientacin integndora y que
refuerce las relaciones de solidaridad entre las personas.
Esta polltica es muy caa, y si se desarrollara indefinida-
mente serla financieramente insoportable y generadora de una
burocracia que invadirla toda la vida social y provocarla in'
justicias WJ? mayores que las que se pretendiera combatir.
lla oferta prlblica bsica de servicios sociales debe introducir
correctivos (p. e., ciertos servicios pueden ser parcialmente
financiados por los usuarios a partir de un cierto nivel de in-
n03
gresos) y astrmir sus limitaciones (no pueden prestarse todos
los servicios deseables).
preciso completar la red bsica de servicios sociales pri-
blicos con_una poll4ca imaginativa gue combine por lo me
nos estos dos tipos de achracin:
a) Programas especiales para grupos con problemas o dfi-
cits caracterizados por la urgencia social (hambre, fami-
lias sin casa, nios o viejos bandonados, etc.) o que re-
quieren un tratamiento muy especlfico (drogaccin, de-
lincuencia).
b) Apoyo a iniciativas sociales o privadas que prestan un
servicio_ que Ja Administracin considera necsario pero
1o puede realizar por sf misma (por ejemplo, guarddas
de una cooperativa de padres o prsons qe hcen de su
casa rlna miniguarderfa, grupos que prestan ayuda domi-
ciliaria o cumplen tareas de-reinJercion social, etc.,).
Estos dos tipos de actuacin en muchos casos sej combi-
qag y casi siempre entremezclan la gestin prlblica, la3 activi-
dades de entes sociales sin finalidad lucrativa en unos casos y
lucrativa en otros, el trabajo benvolo, etc.
5.4, El coste de los Servicios Socinles: la buena austeridad
Los servicios sociales y los equipamientos prlblicos no de-
ben ser miserables, ni feos, ni arcaicos. Pero no deben ser tam-
poco innecesariamente ostentosos ni, sobre todo, suponer un
coste de funcionamiento hinchado por mala planificacin y esca-
sa coordinacin del sector, gestin deficiente, burocratizacin,
etctera. Una polltica ambiciosa de servicios sociales debe ser
austera y plantearse como objetivo prioritario tambin Ia ra-
cionalizacin de la oferta pblica y la mejora d la gestin,
introduciendo elementos de modernizacin tcnipa y e con-
trol social.
Algunos criterios que deberlan tenerse en cuenta en la po-
lltica de servicios sociales son los siguientes:
a) La eficacia social y econmica de los servicios sociales
debe poderse evaluar en todo momento sobre la base de
una informacin suficiente, que es 1o mismo que permite
la,planificacin y la coordinacin de los agentes prlblicos
y la utilizacin ptima de los recursos (mapa de Jervicios
I
IM
sociales, anlisis del coste-beneficio por meo de siste-
ma de indicadores actualizados, actuacin por programas,
etc.).
b) La gestin debe ser flexible, escasamente burocratizada y
romper las rigideces de Ia funcin prtblica y del control
presupuestario tradicionales. For lo tanto, se tender a la
utilizacin de personal laboral, a la colaboracin de agen-
tes semi-prlblicos o privados, al control a gtosteriari del
gasto y por lo tanto del programa, etc. A cambio se refor-
z,at Ia direccin poltica y el control social democrtico
en la gestin de los servicios sociales y se realizarn pe-
ridicamentg programas de saneamiento de la gestin que
se deriven de los controles verificadores de t eficienia
econmica.
En resumen, se proponen los criterios de evaluacin perma-
nente de la efi.cacia social y econmica, de integralidad de la
gfer,ta pblica (planificacin y coordinacin institucional), de
flexibilidad de la gestin (personal, presupuesto), de multipli-
qidu4 de agentes (incluidos los privaos) y de austeridad a to-
dos los niveles para maximizar la oferta de servicios sociales.
- Iaa aplicacin de estos criterios requiere de ciertos reguc
rimientos pollticos: globalidad de gestin, capacidad polltico-
tcnica para , ejecutar y evaluar programas, agilidd para
adaptarse a demandas diversas y siiuaciones locales cam-
liantes, control social externo a la Administracin, posibili-
dad de establecer mecanismos de cooperacin social y de par-
ticipacin ciudadara eficientes, facultad de innovacin y de
experimentacin desde el sector priblico, etc.
5.5. La Descentralizacirc como respuesta.
En una sociedad moderna por su grado de desarrollo eco-
nmico, polltico y cultural y en crisis por la gravedad de los
problemas sociales que debe afrontar y la escasez de recursos
disponibles, el nivel de descentraltzan que se haya alcan-
zado en la polltica de servicios sociales ser el mejor indicador
de la capacidad de respuesta a la problemtica actual.
Por descentraltzacin en este caso entendemos:
a) Atribuciones a los entes territoriales ms prximos a los
ciudadanos, los entes locales, de las competencias y fun-
ciones principales en materia de servicios sociales, y espe-
105
I
ciabnente de ejecucin de programas y gestin de ser-
vicios.
b) Las otras Administraciones prlblicas (centml y autonmi-
ca) deberlan establecer el marco normativo y el mapa b-
sico de los servicios sociales, elaborar y excepcionalmente
ejercer programas especiales (siempre de forma coordi-
nada con los municipios) y contribuir a la financiacin de
los programas y de los centros de prestaciones de servi-
cios de los entes locales.
c) En las grandes ciudades, como Barcelona, la gestin de
los servicios sociales bsicos y la ejecucin de los progra-
mas de catcter general o permanente deben realizarse,
como ya se hace en nuestro caso, a nivel de distrito o
barrio"
Las razones de la opcin descentralizadora se derivan de
los criterios expresados en el punto anterior. i centros de servicios sociales de zona y por extensin la activi-
Cmo conocer y evaluar la multiplicidad y la urgencia
de las demandas en servicios sociales?
Cmo dar respuestas giles desde el sector prlblio a es-
tas demandas?
Cmo asegurar la racionalidad de la oferta plblicd,lo cual
requiere una accin coordinada a distintos niveles, f,e carc-
ter global (que integre accin social o asisencial, cultural, sa-
nitaria, urbanlstica, de empleo, etc.) y sometida al cntrol po-
lftico democrtico?
Cmo promover la experimentacin social y al mismo
tiempo aseguftr la continuidad y la difusin de las iniciativas
emprendiclas?
Cmo encontmr frmulas de gestin flexibles y que posi-
biliten la participacin ciudadana y la cooperacin social eon
la accin prlblica?
La gestin pollticamente centralizada, de carcter sectorial
o especializado, que luego se desconcentra territgrialmente y
que acostumbra a generar burocracias rlgidas qf inoperantes
o entes autnomos de escaso control democrticb y de irnFo-
sible articulacin con los otros servicios y programas prlbli-
cos, no resuelve ninguno de estos interrogantes.
EI nivel municipal, o de fistrito o barrio en ciudades como
Barcelona, sf que puede dar en cambio una respuesta satisfac-
toria. Es un mbito que permite la existencia de una infraes-
tructura bsica de servicios sociales y de rrno o ms centros
dotados de equipos humanos cualificados. La accin prlblica
puede tener el necesario carficter global o integral, se pueden
106
articular las pollticas asistenciales con las urbanas, o las des-
tinadas a reani'nar la actividad eeonmica y a generar empleo.
La proximidad de las situaciones sociales y de la ciudadana
permite conocer las demandas, dar respuestas a tiempo y pro-
mover la participacin de l;as asociaciones y de los usuarios
en general. En el municipio o en eI distrito existe una estruc-
hrra polltica representativa, con poder decisorio y capacidad
ejecutiva, gue asegura la arliculLacin con las otras Adminis-
traciones prlblicas, el control democrtico y la capacidad para
dotarse, o requerir de los niveles superiores, los medios ec@-
nmicos, humanos y materiales para actuar.
- En Barcelona, justo ahora iniciamos una doble experiencia
descentralizadora en el campo de los servicios sociales. For
trna parte, en el marco de la nueva legislacin, el Municipio
asume l;as principales competencias en esta materia. Por otra
parte, se acaba de transferir a los distritos la gestin de los
dad, cotidiana y de carcter general en los principales campos
de la accin social. Es el momento de verificar la bondad de
los principios descentralizadores que se acaban de enunciar y
tambin es la hora de lanzarse ambiciosamente por la vfa dl
desarrollo de los servicios sociales, de lLa coorclinacin con el
conjunto de acciones prlblicas y de estlmulo d.e la cooperacin
y par[icipacin ciudadana.
6. Coucr-usrN
El cambio econmico y tecnolgico genea un conjunto de
actividades corporativas e individualistas y margina a impor-
tantes colectivos sociales. Por otra parte, la rigidez burocr-
tica y la escasez de recursos prlblicos crea distancias a veces
insuperables entre la Administracin prlblica y la ciudadana.
Pero tambin se dan tendencias en sentido contrario: apro-
piacin popular de la ciudad (es decir, mayor uso colectivo
de sta), desarrollo de la vida asociativa y de la econornfa so-
cial, legitimidad polltica de las propuestas descentralizadoras
y participativas, etc.
IJna polltica ambiciosa de servicios sociales no puede ba-
sarse nicamente en un mayor esfuerzo del sector prlblico,
sino tambin en una cooperacin social mucho ms fuerte que
impulse y canalice las relaciones solidarias. El elemento poll-
tico-administrativo clave es la descentralizaein de los servi-
107
cios sociales, {lue no es tanto un fin en sf misma como un me
dio para desarrollar la sodaridad entre los ciudadanos.
na ciudad ms justa, que d, respuesta a las demandas
sociales urgentes y que cree unas basgs de oferta- Pfblica qge
tiendan a l integracin y a la igualdad de los ciudadanos, sIo
puede construirse con la solidaridad como frndamento.

CAPTULO V

A CR'S'S DEL ESTADO DEL BIENESTAR

Y LA ECONOM(A SOCIAL*

1. PRBGUNTAS soBRE tA cRrsrs ue, EsrADo usr. BrEBstraR

cierto que hay una crisis del Esta,o asi,stencial o del

-Es Siendo necesario aumentar el gasto prlblico y, por
Bienestar?
lo tanto, los ingresos prlblicos para satisfacer las necesidades
colectivas crecientes, es, socialmente y pollticamente, posible
aumentar indefinidamente los impuestos del Estado y las coti-
zaciones a Ia Seguridad Social? Tanto si se hace como si no
I
I
* En este capltulo se recoge el texto <La economla social, entre
la mitancia, la empresa y el servicio prlbcor (L982), pubcado en Ia
revista CEMT. Precisamente se trata de un ensayo que tiene, entre
otros ,el objetivo de verificar la ubicacin de la organizacin encar-
gada de la redaccin y publicacin de la revista CEUMT dentro de las
empresas calificadas como de economla social. Aquf, no obstante, y
debido al carcter de ejemplo local, se ha optado por prescindir de
esta referencia expllcita que aparecla a modo de introduccin y con
clusin. Se recoge pues, slo la parte ms terica en que se desarro,
llan una serie de temas en torno a la economla social y su contexto
polltico y econmico.

109
ni
liil se hace, no se provocar una situacin de rebelin social crisis econmica y ala crisis del Estado asistencial: la econo-
generalizada?
deseable resolver todas las necesidades
-Y, adems,
colectivas
es
por la ia de la Adminis*aein y-del gasto pblisos,
y
del funcioariado de los reglamentos, de la pasividad del su'
jeto sometido a entes asistenciales sucesivos? Lo9 aparatos
polltico-administrativos pblicos son siempre socialmente efi-
iientes, se adaptan siempre a las necesidades reales de la p-o'
blacin, prev h apariin de nuevas necesidades? Su ele' tribuido a frenar el empobrecimiento econmico y a evitar el
vado coste es debido slo a la naturaleza de la prestacin
ejemplo, exigencia de personal numeroso- o tambin a
-por
,rda resultado d9 su organaclgn- buro-
"rd.r.-produCtividad
crtica y de-la irresponsabilidad ante los resultados de la ges-
tin de los funcionarios, asl como de los usuarios que no cos-
tean directamente el servicio,
, servicio prlblico ejercida por empresas de naturaleza privada,
no es cierto tambin que Ia respuesta neoliberal
-Pero,
no significi otra cosa que pretender dar marcha atrs a la
histoa, que conllevarla aumentar considerablemente las de-
sieualdad& y las injusticias y que es tambin social,y polfti-
calnente inaplicable? No es necesario cubrir ciertas hecesida-
des colectivs por la vla del servicio prlblico el sector
privado lucrativo no cubre- para garantizar-Qe, unoql mlnimos
e consentimiento social y de consumo colectivo ihspensa-
ble para la marcha de la economla? Es posible dejar en ma'
nos-de empresas privadas lucrativas el conjunto del,transpor'
te prlblico, la enseanza, la sanidad, la asistencia a La tercera
edd, h vivienda, etc.? Es posible dejar abandonadas a su
suerte a las personas sin trabajo, a los marginados, a los mi'
nusvlidos?
adems, est Ia ernpresa capitalista tambin
-Fero,No est enno
en crisis? crisis un sistema eco!mi@o que prime-
ro obliga todo el mundo a integrarse en las flaciones eco'
nmica! formales del mercado de trabajo y lugo expulsa al
15 o al 20 o/o de ellos y no deja entrar a los jvenes? No hay
una crisis de legitimidad de las figuras sociales de empresa y
empresarios? o resulta cada dla ms inaceptable p-ara ms drlan incluirse en el capftulo de asociaciones, pero por la rele-
gente la organizacin rlgida y autoritaria, eI trabaio fragmen'
Iado y desprofesionalizdo,los ritmos agobiantes, la monoto-
nla infinita de la actividad en las grandes empresas?
otra parte, aparece una respuesta de la sociedad a la
-For
110
mla sutnergida- En ea se engloban sectores y actividades que
guieleq rehuir las obligaciones gue crea el Estado (trabaj a
domicio, subcontratacin, etc.), sectores sitrados abierta-
mente fuera de la legalidad (trfico de drogas, prostitucin,
etc.) y acvidades residenciales o intersticiales (artesanla, co-
mercio ambulante, huertos y talleres clandestinos, etc.). Una
res,puesta soeialmente insolidaria, econmicamente regresiva y
polfticamente desintegradora, aunqlue de momento haya con-
recurso al fascismo.
la moda descubre la foma de actividad cco-
-Finalnente,
nmica probablemente ms antigua de todas, cuando no habla
Estado y cuando el individuo solo no podla sobrevivir: la coo-
peracn, La econamla social, la actividad con caracteres de
sin finalidad lucrativa con una organizacin ms democr-
tica. La economfa social es hoy una respuesf imFortante, an-
que limitada, a la crisis del Estado del Eienestar y de la em-
presa capitalista tlpica. Qu es esta economla social? Qu
funciones cumple? Cul es su papel en el futrro?
2, L Econonf Socrer-: UNA ApRoxrnecrr
Los contornos de la esonomla social son diflciles de esta-
blecer y la evaluacin cuantitativa de su peso en una economla
nacional es hoy prcticamente imposible de realizar.
Empecemos por una definicn: segln el INSEE (Instuto
de Estadlstica de Francia), corresponde al conjunto de activi-
dades, mercantiles o no, que no se encuentran bajo la tutela
directa del Estado y cuyo objetivo no es la remuneracin del
capital. Se incluyen en la economla social tres sectores prin-
cipales: las cooperativas, las asociaciones y las mutuasl asl
como las fundaciones, las organizaciones profesionales, los
sindicatos y los comits de empresa, etc. (los sindicatos po-
vancia de su papel en el sistema polftico y econmico requie-
ren una regulacin especlfi.ca y no acoshrmbtan a contabili-
zarse en las estasticas de la economla social).
En Francia, la economfa social asl entendida representa
ms de un milln de personas empleadas y asalariadas (el
tr11
6 o/o de la poblacin activa ocupada y del ntlmero de empre'
sas), de loJ cuales eL 620/o est en las asociacione-s, eI 22o/o
en las cooperativas (tanto de prgduccin como de consumo)
y- el 13 o/o e,n las mutuas.l
En Ingl.aterca los estudios recientes2 renuncian, sin embar'
go, & tifi"ar con precisin la economla social al mismo
que reconocen lu importancia creciente, pue-sto que el
tiempo"uult
llamdo utercer sectorn va mucho ms all de las cifras requc
ridas a las personas empleadas en cooperativas y asociaciones.
Asl, pofejemplo, en trnglaterra hay seis millones de perso-
nas insritas-y activas en asociaciones voluntarias que reali-
zan servicios y prestaciones en general de carcter benvolo
y que por 1o tanto no constan como empleado_s de este sector.
uigu por otra parte tampoco serla signifieativo, englobar
dentro d la economla social a todos los miembros de sinca-
tos y asociaciones, los cuales, en su mayorfa, no realizan di-
rectamente ningn servicio o prestacin a la colectivi{ad.
En ltalia la abundante literatura sobre la economla sumer-
gida no tiene equivalente en 1o que se refiere a la economfa
social, aunque n los debates y aportaciones recierites a la
problemtica del Estado del Bienestar se cita cada vez ms a
la economfa social como uno de los elementos clave de recu'
peracinJ
1. Sobre Francia, vase Autrunent, n. 34, 1981 (Ed. du Seuil) y
el libro de Pierre Rosanvallou Ia. crise de l'tu pro.d.ence (Seuil,
1981).
2. Por ejemplo, I.Gershuny y E. E. Pahl, indican gue podrfa eva'
luarse en rul 35 b un 40 por ciento la aportacin de la economla sosial
al producto nacional bruto si incluimos la actividad realizada en el
maico famiuar. El debate ingls sobre la crisis del Estado del Bienes-
tar y las respuestas posibles es especiahnente interesante. Vase, entre
otrai, las entrevistas-con Joan Robinson y Stuart Holland (<The-crisis
of the Eritish Welfare Stater, Challenge, septiembreoctubre 1980). Un
planteamiento general y reciente de esta Xemtica se ecuentra en el
ibfome e h bcon "Ttre Weare state in crisis> (1981).
3. Vase por ejemplo el *" 4641 de Inchiesta (!p. Ddalo) y el
simposium sobre "La transformazione del Welfare Stbte tra storia e
proipezione del futuror, organizado por la regin, la provinc-ia y-el mu-
fucipio de Torino (diciembre 1981). I reciente propuesta del PCI (<Per
un programa di polltica economico-soziale e de governo dell'economia>,
diciembre 1981) propone el apoyo al <telzp settoxD, la economla coo'
perativa o autogestionada, no como una solucin global y completa,
pero sl como un factor de innovacin econmico y cultural, como uxa
nueva oportunidad de desarrollo para las pequeas y medianas empre'
sas, como una forma de combatir el paro y de integrar a los jvenes
en el trabajo y como un medio para satisfacer nuevas necesidades
sociales.
LL2
En los Esta.d.os lnidosa es donde ms difcil resulta eva-
luar el peso y el significado de la economa social debido, so-
bre todo, a la debilidad relativa del Estado del Bienestar, anln'
que s ha hablado hasta del 30 aI 40 o/o de aportacin real al
producto nacional, por la importancia que tiene en la socie-
dad americana la cooperacin, el mutualismo, el intercambio
benvolo y, sobre todo, la actividad realizada en el marco fa-
miliar y domstico (arreglos de la vivienda, jardinerfa, etc.).
Aunque si queremos limitarnos a la economla social en senti
do estricto, tal como se ha definido en el caso francs, proba-
blemente no representara ms de un 5 %.
Es evidente que resulta extremadamente diflcil definir con
precisin el mbito y el contenido de la economa social y, Por
lo tanto, no puede evaluarse cuantitativamente. Los prinei-
pales problemas de definicin son los siguientes:
a) EI estatuto iurldico de la empresa de economfa socian
a veces se confunde con el de la empresa privada capitalista.
En Francia, la famosa ley de asociaciones de 1901 permite con-
figurar un sector asociativo de contornos precisos y aunque la
economfa social abarca una realidad ms amplia, por lo me-
nos .rna parte fundamental queda definida con precisin (aso-
ciaciones, cooperativas, mutuas y fundaciones). No ocurre asf
en la mayorfa de palses y menos en Espaa, donde empresas
sin capital real recurren a la fundacin y empresas no lucra-
tivas se legalizan como sociedades annimas para poder desa-
rrollar su actividad social (es el caso del CEUMT).
b) La frontera entre la economla social y la economla
informal o sumergida tampoco es a veces clara. Como respon-
de a criterios de definicin distintos, ocutre que una activi'
dad de economa social tiene una apariencia de economla
sumergida (p. un equip de tcnicos que asesore a los
".,
vecinos de un barrio afectado por un plan de urbanismo) o
al revs, r.'na actividad econmica sumergida de trabajo negro
o no declarado con finalidades lucrativas puede realizarse en
el marco formal de una cooperativa, La economa social se
define por su contenido: actividad de interd colectivo reali-
zado sin nimo de lucro capitalista, en tanto que la economla
informal o sumergida se caracteriza por realizarse fuera del
marco formal reglamentado por el Estado.
4, la revista Business Book ha preparado un amplio infome de"
mostrando el crecimiento vertiginoso de la economla informal (1982).
Aunque esonomla social y economla informal sumergida son dos rea-
Iidades distintas, su creci.miento es relativamente paralelo.
nx3
 c) Las actividades que pueden integrarse en la economla
social son infinitas y heterogneas por el carcter laxo de la
misma definicin. Sin una rregulacin jurldica del sector es
imposible precisar el signifi.cado de los trminos <<inters co-
lectivo> y <nir'fo de lucro capitalista>. En la economla social
pueden incluirse desde cooperativas o empresas de produccin
autogestionadas hasta asociaciones de defensa del consumidor,
desde un grupo de teatro independiente o de animacin cul
tural hasta una empresa de tecnologla sofrsticada que asesore
en materia de gestin y de organizacin a pequeas y media-
nas empresas industriales o comerciales.
d) Un conjunto de empresas, organizaciones y activida-
des son de diflcil ubicacin en el sector de la economla social,
aunque con una concepcin muy amplia pudieran integrarse
en 1. Citaremos tres casos o tipos: 1. Los parti.d.os pollticos.
2. tr as organizaciones sindicales, profesionaies o patronales.
3. Las entdaes culturales, deportivas, cvicas, etc. Mfentras
que las empresas <tfpicas> de la economla social, por ejemplo,
una cooperativa, se mueven en el mismo terreno que una em.
presa capitalista o una empresa pblica, estas organaciones
y entidades tienen unos mbitos de actuacin muy especfficos.
e) Hay dos sectores de actividad que por su uagnitud,
inforualidad e imposibidad material de evaluaci$n deben
citarse aunque luego no puedan incluirse en el anlfisis de La
economla social. Nos referimos, en primer lugar, a tcJdas aquE-
'llas actividades o servicios de intercambio o de colaboracn
bentola que no estn realizados ni prestados por ninguna
empresa o asociacin y que no dan lugar tampoco a flujos
monetarios (p. e., la cooperacin entre vecinos par? guar-
dar nios, la colaboracin benvola de determinadas personas
en la organizacin de fiestas o de obras de asistencia social,
etc.). En segundo lugar, hay que citar la economln dorns-
tica o familar, especialmente el trabajo de la mujer. Ilabrfa
que hablar en este caso de un nuevo sector, al lado de la eco-
noma priblica, de la privada o capitalista forqhl, de la su-
mergida o infonnal y de la social, un sector cu$a aportacin
al producto nacional bruto es seguramente superior a la suma
de la economla sumergida y social y es comparable al de la
economla privada y al de la economla prlblica.
I-a definicin y evaluacin de un sector de la actividad eco-
nmica puede hacerse sobre dos bases: su regulacin jurldica
formal (1o cual nos dice quin hace qu) y la expresin mone.
taria de su actividad en forrra de capital invertido, salarios,
beneficios, cifras de ventas, etc. (nos ice cunto hace el sec-
r14
tor). La economla sumergida es muy filcil de evaluar por su
infomalidad, porque falta la pista jurldica, pero existen los
flujos monetarios y puede conocerse aproximadamentei En
eambio, en el caso de la economla social los flujos monetarios
son muchas veces poco relevantes y escasamente representa-
tivos de la acvidad real y la definicin jurldica es confusa,
puesto que si bien una parte del sector est formalizada como
tal (p. e., el caso francs ya citado), otra gran parte se con-
funde con la economla forrnal y la economla sumergida.
Fara clarifi.car un poco ms la'cuestin, vamos a enumerar
los principales sectores de actividad que cubren la economla
social limitndonos a los casos en que por el tipo de activi-
dad y por la nafixaleza de la empresa o asociacin son me-
nos equfvocos.
3. Los spcronss DE r EcoNoMfA SocrAL
1) EL cooperathismo es un sector tracional de la econo-
mla social que se define por la relacin social y la forma jurl-
dica y no por el contenido de la actividad. El cooperativismo
en la produccin abarca tanto la inustria y la constru,ccin
i:omo la agrcultura. Ia, crisis econmica ha significado un re.
lanzamiento de este cooperativismo: trabajadores que se ha-
cen cargo de una empresa para evitar su desaparicin, perso-
5. En los rlltimos aos se han elLaborado diversos mtodos para
evaluar el peso de la economla sumergida. Uno es el de Peter Guttman
(Baruch Collegge de la City University of New York), que mide Ia
evolucin de ILa relacin entre masa monetaria lfquida y depsitos ban-
carios (cuanto ms aumenta la demanda de masa quida en relacin
a los depsitos, mayor es el peso de la economla sumergida). Otro
mtodo ha sido elabomdo por el CENSIS (Roma, Italia) y mide la
oferta de trabajo <ivnFllcita>, o sea la diferencia entre poblLacin acti-
va total y poblacin activa empleada oficialmente, previa sustracsin
de la poblacin censada como parada.
6. La enumeracin que sigue no pretende ser exhaustiva. Por otra
parte, ser inevitable citar actividades o empresas que se encontrar{n
en rarios sectores a la vez, en la medida que la misma actividad puede
realizarse con formas jufdicas distintas y responde a funciones socia-
les diferentes. Por ejemplo, rma escuela activa puede englobarse en el
sector cooperativo, perc tambin en el servicio prlblico prestado por la
iniciaa privada, o en el movimiento con una motivacin cultural o
tdeolgica espeelfica
1ls
l
nas sin empleo que forman una cooperativa mediante una
inversin inicial de capital-trabajo, etc.
2) Otro sector tracional es el de las cooperativas de
consumi.dores, a las que se han aadido ms recientemente
las cooperativas de usuarios o propietarios de yi.viendas (bien
sea para su construccin, o bien para su mantenimiento). Una
forma peculiar de cooperacin es la que se realiza entre pe-
queos comerciantes para crear o utilizar en comn algunos
servicios o para desarrollar conjuntamente algunas acvida-
des (p. e., compras al por mayor, almacenaje, gestign infor-
matrzada, etc.). Esta forma de cooperacin tambin puede
darse en la produccin.
3) I-as sociedades de seryicios mutuos constituyen tam-
bin un sector tradicional de la economla social: sociedades
de seguros y mutuas, atrnque muchas vegs se han converti-
do, de hecho, en empresas privadas lucrativas, pero no todas.
EI renacido sindicalismo espaol posiblemente deber dar un
nuevo impulso a este sector. Tambin debe citarse aqul l caso
particular de las sociedades de garantlas mutoas, aunque ac-
tualmente son una fonra de colaboracin entre emprsas ca-
pitalistas, a veces con intervencin tambin del Bstado. El
tipo de empresa de economla social histricamente ms im-
portante que podrfa incluirse en este sector es el de Las caias
de ahorro, de-pensiones y de asistencia social. Son a lt'a vez en-
tidades de depsito y de crdito, que gxanfizan pensiones,
subsidios y formas diversas de asistencia y que realtzan obras
de carcter social y cultural de inters para la colectividad.
No pueden distribuir beneficios y son gestionadas tericamen-
te por representantes de los depositarios. Aunque en la actua-
lidad las cajas estn muy reglamentadas en su funcin y acti-
yidad por el Estado y su gestin se ha autonomizado del con-
junto de depositarios, lo que las ha acercado mucho a la ban-
ca privada, mantienen an caracterlsticas esenciales de la eco-
aomla social. Entidades destinadas a proporcioryr crditos,
garantfas, subyenciones o as.stenca a sus asocifldos pueden
existir bajo formas versas y su desarrollo es $aralelo a la
crisis-privatwactn del Estado del Bienestar o a sus limita-
ciones estructurales (caso USA). Las ms importantes son las
asociaciones o mutuas que prestan asbtencia sanitaria, ant*
que muchas veces encubren empresas privadas lucrativas.
4) Prestacin de servicios. Ni el sector prlblico ni el sec-
tor privado capitalista satisfacen correctamente determinadas
necesidades sociales de formacin, asesoramiento, documen-
tacin, divulgacin de experiencias innovadoras, realizacin
116
de estudios ,etc. En unos casos porque los posibles destinata-
rios o interesados no representan una demanda solvente, en
otros por falta de voluntad polltica o de recursos por parte de
la Administracin. El CEUMT podra ser un ejemplo de em'
presa de servicios de la economfa social que se dirige tanto a
los profesionales como a funcionarios prlblicos y cargos polti-
cos, as como a miembros activos de entidades clvicas, aso-
ciaciones de vecinos, etc. Empresas, grupos o personas gue
prestan servicios de este tipo pueden dirigirse tanto a organi-
zaciones sociales como a pequeas y medianas empresas o
cooperativas, tanto al sector prlblico como a profesionales pri-
vados. A veces prestan servicios benvolos, en otros casos la
remuneracin cubre gastos materiales, en otros se paga una
verdadera dedicacin profesional, pero en ningrSn caso debe
ser una empresa con fines lucrativos, es decir, que funciona
con el objetivo princlpal de remunerar el capital invertido. Es
un sector de la economla social que puecie cubrir una gran
diversidad de campos (gestin pblica, urbanismo, servicios
sociales, orgqniz.acln del trabajo, asesoramiento jurldico, et-
ctera) y que parece destinado a un rpido desarrollo por
su flexibidad, adecuacin a unas necesidades, no sumisin
a las reglas del beneficio capitalista ni a las reglamentaciones
burocrticas y presupuestarias, capacidad de innovacin, sali-
da de profesionales y tcnicos de ideologla modernizadora fa-
vorable al inters prlblico que no pueden o no quieren entrar
en la Administracin y por la demanda creciente gue se expre'
sa desde otros sectores de la economa social, de Ia misma Ad-
ministracin priblica e incluso de una parte del sector privado
capitalista (<pymes>). La forma jurdica es muy variable: la
fundacin es la ms tradicional, pero son otras las que se han
utilizado preferentemente en los rlltimos aos: asociacin, so'
ciedad annima, publicacin, etc., o qaiz ia mayorla de las
veces, ninguna formalizacin jurldica.
5) Organzacinnes sociale.s. T-os grupos sociales y profe'
sionales constituyen organizaciones o asociaciones para defen'
der sus intereses colectivos y para prestarse servicios mutuos:
sindicatos y comits de empresa, orgatzaciones o colegios
profesionales, asociaciones de vecinos, de consumidores o de
usuarios de un detenrinado servicio, etc. I*{o es fcil determi'
nar 1o que hay de economla social en este sector tan comple'
jo y menos arln evaluarlo cuantitativamente. Ahora bien, hay
un aspecto que merece destacarse: Ia multiplicacin y eI desa
rrollo de las organizaciones sociales, a medida que cada grupo
achla colectivamente en funcin de sus intereses en el marco
del Estado democrtico, est produciendo un nuevo tipo de
derecho, eI derecho contract,nL, que es rn derecho producto
de acuerdos entre actores colectivos pero de naturaleza priva-
da y que tiene una relativa eficacia'general garcntuada por los
poderes prlblicos. Algunas de las actividades de las organiz.a-
ciones sociales dan lugar a empresas o sociedades tlpicas de
la economla social (una mutua de un comit de empresa, una
cooperativa de una asociacin de vecinos, etc.), pero en la ma-
yorla de los casos las actividades de este sector deben evaluar-
se a travs de indicadores muy insuficientes: personas em-
pleadas (muy pocas en relacin al volumen de actividad), per-
sonas asociadas (en este caso el indicador es excesivo), presu-
puesto anual, evaluacin de las actividades que signifiquen Ia
prestacin de un servicio social, etc.
6) En algunos campos que cubren total o parcialmente
Los servisios pblicos pero abiertos a iniciativas privadas, ha
existido siempre una parte importante de economla sociqlz en-
seiranz.a, sa'lidad, asistencia social, cultura, actividad depor-
tiva, movimientos juveniles, organizaciones de defensa o recu-
peracin del patrimonio histrico o natural, etc. Las lniciati-
vas son infinitas: desde La Crty Roja hasta las escuelas activas,
desde el escoutismo y el excursionismo hasta los cedtros de
planifi.cacin familiar, desde Cfuitas hasta los moqimientos
cologistas o de amigos de los castillos, etc. Las forpas urt-
dicas tambin son diversas: por ejemplo, escuelas-Coopera-
vas (de padres, de maestros o mixtas), asociaciones, entidades
semiprlblicas con estatuto especial, organismos dependientes
de otra entidad (p. e.: de la Iglesia), etc. Muchas veces estas
iniciativas responden a una motivacin ideolgica o cvica
(p. e.: planning familiar), en otros casos son una forma de
cooperacin entre personas con un inters comn muy con-
creto (un club deportivo) o en otros tienen ambas cosas a la
vez (p. e.: una escuela activa). Tambin aqu la evaluacin
de lo que representa todo este sector de la ecoryoma social
es difcil, puesto que a veces son o pueden haberolderivado de
hecho hacia empresas lucrativas y en otros casod se han con-
vertido en organismos dependientes o financiados por la Ad-
ministracin pblica.
7) El sector cultural, periodstico y de comunicasin so-
cial es prdigo en empresas y actividades que en bastantes ca-
sos son encuadrables en la economla social: grupos de teatro,
cine-clubs, grupos de animacin cultural, radios locales, revis-
tas, etc. Muchas veces estas iniciativas suponen una preocripa-
cin por el inters colectivo y un trabajo benvolo considera-
118
bles. En bastantes casos son actividades ligadas a empresas o
grupos ya clasificados en alguno de los sectores citados ante-
riotmente, pero en muchos otros dan lugar a organizaciones
o empresas especficas gue pueden tomar distintas formas ju-
rldicas (S4., cooperativa, etc.).
8) La preocupacin sdavez ms extendida por la cal.i.dad
de la ttida y por ilevos modelos de crec.miento econvniso
ha dado lugar a una gran diverrsidad de organizaciones y em-
presas de carcter muy heterogneo: desde las ligadas con rm
fenmeno tan complejo corno el ecologismo hasta las de ca-
rcter naturista o vegetariano. {Jn caso especial y de induda-
ble inters es el de aquellas empresas o asociaciones destina-
das a producir o promover el uso de nuaas temolaglas y de
nuevas fuentes de energfa.
9) Los nuelros movirnientos sociales como los feministas,
de la iwentud, de la tercera edad, de rnnuwd.lidos, etc., se sa-
racterizan por representar a unos grupos sociales insuficiente-
mente reconocidos por los poderes prlblicos y discriminados
en cuanto a sus derechos y necesidades por el sector priva-
do capitalista. La actividad de estos movimientos ha generado
una gran diversidad de iniciativas: cooperativas, asociaeiones
de servicios muhros, empresas industriatres o comerciales ju-
rfdicamente privadas (tiendas, bares, produccin de artesanla,
etctera). IIay que destacar que en la medida que estos grupos
sociales estn particularmente afectados por la crisis econ-
mica o su situacin de marginacin o de sobreexplotacin les
lleva a no qurer incorporarse al mercado de trabajo formal,
son no solamente la base principal de reclutamiento de mano
de obra de la economfa informal, sino tambin r.rn lugar desde
donde salen iniciativas productivas, es decir, destinadas- a
crear puestos de trabajo (adems de aquellas destinadas a sa-
tisfacer necesidades de consutno o de prestacin de senicios
para el grupo y que pueden englobarse en la E.S.).
10) For rlltimo, queremos citar el amplio sector que po-
drla denominarse de trabajo-benvolo y de prestaain d.e ser-
vici.os a particulares o de ayuda tnutom, Muchas de las activi
dades de este tipo ya han sido imtrllcitamente citadas al refe-
rimos a diversas actividades, pero por el carcter precisamen-
te benvolo y a menudo informal que tienen son especialmen-
te diffciles de circunscribir al mbito que cubren las empresas
y organizaciones enumeradas hasta ahora. No hay que supo-
ner que la sociedad moderna, urbana, fuertemente institucio-
nahzda y muy mercantilizadaha eliminado estas formas de
trabajo y de prestacin de servicios. Por el contrario, esta.
t19
f"

mos asistiendo a un renacer de estas actividades debido a la

mercado y- se ha demostrado que pueden serlo y alcanzar aI-
crisis ecoatca, al precio de la fuerza de trabajo p""i"rio"ur,
tas cotas de- productividad.? si no s sobre esta base no puede
al aumento del tiempo libre, a la necesida o -uti" lu existir, por lo menos si se habla de empresas u organizaione,
monotonla del trabajo mecanizado o en cadena con el brico- que acian en un mercado competitivo o proprcionan un
lueg q la jardinera,.etc. El- ejem_plo ;ido-l p"tn"]pio def
bien o un servicio que tambin iuede prodlciilo o prestar-
artculo de los seis millones de ingllses activos en asociaciones
voluntarias de ayuda mu'r' nor-p*"o que contribuye a ex-
lo la economla fonn{l nblica o'privada. iu
pfcar.el de la economla social y_ sus posi6ilidades de ""*p"titui" un
-porqu a pe_sar de que el poder de compra n Gran espacio en el mercadi- dependen de que pueda "onioirtar
suierar una
Bretaa ha descendo en ca"i un iaoh en.iut"-uaor, ra de.
gradacin de las condicirnes de vida ha serie de obstculos: falta de capital iicial, tama; reducido
podra. esperarse. En este sector pueden"ido
men;lo que de la empresa, importancia qu se concede a la calidad del
i"r""* u"iiJuo p,roducto o del servicio, lo cual aumenta considerablemente
muy diversas, como son las de codperacin entre vecinos
cuidar nios, enfermos o ancians, pd arreglar la calle tp* el coste de produccin (p. e.: clases reducidas, enseanzas
para limpiar el enromo- o para orgu,;:our fi;;;;-"t');
o complementarias y reunioes de profesores en escuelas coope-
movi rativas), formas autogestionarias de organizacin de carcter
mie.1to9 o grupos hacen asistncia o ayud de rcter experimental, etc. Parece deseable que la Administracin ten-
sanitario o cultural-que
(p. alfabetizacin de trabajados in- ga en cuenta las caracterlsticas de las empresas de la eco-
".,
migrados extranjeros); actividades formativa" p"o*ooid* po" noma social para posibilitar su acceso ar -mercado prlblico
aseciaciones o grupos informales destinados'a u"*"iu" (p. e.: muchas veces las condiciones gue establece U emi-
tu
autonoma y los recursos de ros ciudadanos (conocimientos
nistracin en los concursos que convoca par? encargar estu-
Jurictlcos, reparaciones del hogar o del coche, etc.). E proba- dios, realizar obras,,prestartervicios, et", slo prrEa"o ,r"
blemente el sector de la economa social de ms difcil eva-
satisfechas por grandes empresas privadas), pu"a q,r" pueclan
luacin a pesar de su importancia econmi;t " tdr-""*"-
oorener financiacin (p. e.: de las cajas de Ahono regiona-
rosos grupos y personas que lo integran.
, les), publicidad (los rnedios de comunicacin social de arc-
I ter prlblico deberan apoyar la economa social), etc. Las em-
presas de la economla social deben ser compeiitivas pero en
la medida. que cumplen funciones de interds colecti y no
son lucrativas merecen el apoyo prlblico.
4. Cenqpnfsrrces, VENTAJAs y pRoBLEMAs
DErA Ecoroufe Socrar,
2)La autogestin y las relaciones lq.borales demacrticas.
La. forma d9 grganizacin (autogestionaria, cooperativa, demo
crtica, etc.) ha sido muchas veces utilizada cmo criterio de
aunque la div,ersidad de actividades y de formas jurldicas
no pemite establecer distincin de la economla social del resto de las iniciativas
quen a toda la econolary conjqgto de caractere, que se apli-
social, enumeraremos g{uellas que
econmicas. Aunque no sea un criterio suficiente (hay empre-
s-as organizadas como S.A.y con una divisin del trabajo tra-
nos precen ms significativas y que se encuentrfld en las or-
ganaciones y empresas cuya relacin con la dicional que forman parte de la economla social) sl es rela-
social tivamente frecuente en
ofrece menos discusin. ""doo-iu .el sector la presencia de elementos
1) Emgnesas competitivas o empresas marginales. Los de-
"
rensores cre ra economa social rechazan los planteamientos 7. Estuos recientes de la OCDE sobre las pequeas y med,ianas
empresas han demostrado que stas son las que a esariouao mas
dualistas que suponen que junto a una fuerte de las su productividad en los hJtimos aos y las rlnicas que han creado pues-
grandeg empresas privadas y del Estado ""ooo*ia
puede fruU""-oo tos-de trabajo. Algunas investigacions sobre la conomfa social-han
Junto de sectores retardatarios y residuales, entre 1os cuales
"oo- !""nq aparecer tambin altos niveles de productividad. vse li tut*t-
se situaran tanto las <<p)rmes)> omo la economa social. ias (, 1L'g1yt9e3stion. du quqtidien> (10-I-S2i y uDes arrisans qui l,asso-
empresas de la economa social deben ser competitivas en el cientD.(3Gl-82), asl como el extenso informe publicado por Autrement
{op. cit.).
TN
IzL
 autogestionarios. En un estudio reciente sobre este tipo de
empresas 8 se enumeran las siguientes caracterlsticas: diver-
sidad de formas autogestionarias y democrticas de organiza-
cin del trabajo (eleccin de la profesionalidad y del trabajo,
relaciones ms igualitarias que en las otras empresas, cam-
bios en las responsabilidades y en las especializaciones y
mayores posibilidades de promocin individual (no slo pro-
fesional, tambin cultural, polltica, etc.), flexibilidad del ho-
rario de trabajo (medio tiempo, horas no habituales, etc., que
pueden llegar al llmite de confusin entre trabajo y no tra-
bajo, lo cual conlleva peligros evidentes no slo para la pro-
ductividad sino para la organizacin del trabajo), y medio de
promocin especffi.co para grupos sociales que encuentran ma-
yores difi.cultades en la economla formal (mujeres, jvenes,
extmnjeros, etc.). En algunas encuestas se ha comprobado
que ms del 40 o/o de la poblacin quisiera trabajar en empre-
sas autogestionadas: es una reaccin social contra las relacio-
nes jerrquicas, el trabajo repetitivo y parcelario, el desin-
ters por el resultado del producto o de la actividad, etc.e
3) La fleribili,a de la oferta. La mayoda de emfresas y
grupos pertenecientes a la economa social tienen una capacidad
de adaptacin a los cambios econmicos, a la aparicin de
nuevas necesidades sociales y a Ia evolucin cultur4l mucho
mayor que las grandes empresas de la economla fot'mal, pri-
vadas o priblicas. La economla social puede intervenlr en sec-
tores de la actividad econmica o en reas territoriales aban-
donadas o no ocupadas por la empresa capitalista, lo cual
posibilita una utilizacin de recursos (humanos, materiales,
etc.) que si no se despilfarrarlan o se destruirlan. Al mismo
tiempo, por el carcfer de estas empresas, la articulacin con
el sector prlblico es ms fcil: pueden combinar la seguridad
del futuro (aceptando el marco creado por la progmmacin so-
cioeconmica prlblica) con la liberad del presente (diversidad
de iniciativas privadas). El ideal de la economlalsocial serla
unir los objetivos sociales del sector pblico cor/ el dinamis-
mo econmico del sector privado, superando lzi perspectiva
de la empresa como orgnicamente ligada a la ideologla libe-
ral capitalista y tambin la concepcin de que las necesida-
8. P. E. Tixierz La d.moc,ratie dans les petites oryansations (&*
tre d'Etudes Sociologiques, Parfs, 1981).
9. Se ha dicho que la economla social puede anunciar una nleva
cultura del tmbajo que no sea la de la diferenciacin (individualismo)
ni la del iguatarismo (colectivismo), sino la de la autodeteminasin.
Ver Paolo Ceri: <Le Tre Culture del Lavoro> (Morzdoperao, no l,
1e81).
122
des colectivas slo pueden ser satisfechas equitativamente por
la Administracin pribca directamente.
4, ltlizasin mds eficaa de los recrrsos eristentes. Por
sus caracterfsticas (no lucrativas, formas autogestionarias o
democrticas, flexibilidad, etc.) la economla social puede utili-
z9r ms y mejor los recursos existentes. A veces surge para
d3r respugsta a la prdida de puestos de trabajo, para evitar
el cierre de cierta empresa o para crear actividad en una co-
m.arca deprimida. Casi siempre se apoya en tcnicos o en
personas interesadas que se sientdn subutilizadas o insatisfe-
shas en su trabajo profesional y que cuya dedicacin a la eco-
ngqgla social y su flexibilidad de funcionamiento pennite es-
tablecer relaciones de cooperacin o de coordinacin eon
empresas (de economla social u otras), con universidades y
centros de enseanza en general, con organizaciones sociales,
etc. En principio, sobre las empresas de la economla social
no recae la usorpresa> qlue despiertan las empresas capitalis-
tas tradicionales ni tampoco estn tan sujetas a la connota-
cin polftica o a la reglamentacin burocrtica de las entida-
des polftico-administrativas.
5) La Economla Social y el Estado. tr-as empresas de la
economla social son independientes, en su gestin, respons&
bilidades, etc., del Estado, no estn reglamentadas como lo
estn los organismos prlblicos. Pero tampoco pueden equipa-
rarse a las empresas capitalistas que persiguen su benficio.
El convertirlas en un sector parasitario y poco productivo,
implica que subsistan solamente por la asistencia prlblica o
que sean una foma encubierta de funcionariado. Ya hemos
dicho que falta definir an marco legal, financiero, fscal y d.e
segurad social especffico para la economla social. Es segu-
ramente la ayuda ms importante que podrla recibir este sec-
tor del Estado. En los distintos palses occidentales hay le-
gislacin sobre cooperativas, asociaciones, comits de empre-
sa, mutuas, etc., pero es una legislacin incoherente y muy
insuficiente. En unos casos es anacrnica (p. e., respecto a las
cooperativas), en otros no contempla la actividad econmica
(p. e., de las asociaciones). Esta nueva legislacin debiera per-
mitir integrar o articular la actividad de la economla social
con la programacin socin-econmica y recibir, por 1o tanto,
crtos, subvenciones, ventajas fiscales u otros medios eco-
nmicos (no se olvide que el principal problema de las empre"
sas de economla social es el financiero, debido tanto a la falta
de capital inicial como al carcter poco rentable econmica-
mente de nouchas de sus actividades).
IA
I
Algunas medidas concretas favorables a la economla so-
cial podrlan ser: a) Canal2acin del ahono local o regional
hacia iniciativas de economa social (,tanto a travs de las Ca-
jas como directamente mediante' incentivos y garantlas). b)
Educacin la escuela como mediante la accin cfvi-
ca- destinada-tanto.en
a fomentar el cooperativismo y el mutualismo,
el asociacionismo y, en general, el esplritu solidario y de res-
ponsabilidad social. c) Asesoramiento tcnico, econmico y de
formas de gestin de la ,{dministracin a las empresas de la
economla social. d) Ayuda a la organtzacin de mercados, pu-
blicidad, relaciones con la clientela, garantas mutuas, etc. En
general, promover la cooperacin de los poderes locales y re-
gionales y de las entidades de crdito con las empresas de la
economfa social.lo
6) Modernkacn e innovaci.n Uno de los argumentos
ms repetidos rlltimamente en favor de Ia economla social es
el de su capacidad de innovacin: nuevas energlas y tpcnolo-
gfas, reutilizacin de bienes y recursos desechados o abando-
nados, nuevos productos y servicios dirigidos a una demanda
social insatisfecha, invencin de formas de organizain del
trabajo y de relaciones laborales ms eficaces y realizadoras
para las personas, etc.
Se ha definido incluso a la economa social comq un agen-
te fundamental de 'modernizacin de nuestras sori:iedades,
sobre todo porque posibilita la intervencin de los !rupos de
jvenes profesionales, intelectuales, upolfticos, y animadores
colectivos de la que se ha llamado la <generacin del 68" (las
generaciones que corresponden a las clases demogrficas nu-
merosas nacidas despus de 7945, que acceden a la Universi-
dad de masas de los aos 60-70, que no encuentran salida pro-
fesional ni polltica porque los puestos ya estn ocupados y
cuya entrada en la edad adulta coincide con la crisis econ-
mica y social y con la crisis de representacin de Estado). En
,l
10. Ver Autrcment (op.'cit.)t entrevistas a M. Roca/d (ministro del
Plan y de la Ordenacin del Territorio) y de F. Soulage (consejero tc-
nico del rnismo Ministerio).
11. Ver, por ejemplo, P. Rosanvallon (op, cit.), Vase tambin el
frum sobre la experimentacin sosial organizado pot Le Nowel Ob-
seruatetr y Fare (Parls, septiembre IEn) y que dio lugar a un nlme-
ro conjunto y especial de ambas revistas titulado <Vivre gaucher
(noviembre 1977) con contribuciones de A. Toumaire, J. Daniel, P. Ro
sanvallon, P. Viveret, J. P. Worms, J. Delors, J. Caroux, Ivan lllitch,
G. Martinet, M. Rocard, B. Lalonde, P. Chombart de Lauwe, S. Mosco
vici, P. Guidoni, J. Borja, etc. I
xu
todo caso es evidente que la economa social se presta a la
experimentacin y a la innovacin sociales, tan necesarias en
esta,poca de crisis, aunque nadie pretende tampoco que la
<modernizacin> depende nicamente de este secior (el-desa-
rrollar determinadas tecnologas y generalizar una gran parte
de la produccin de bienes y de la prestacin de servicios
sociales, lo cual tambin es modernizacin), Ahora bien, en la
eco-noma social pueden actuar unos grupos sociales y desa-
rrollarse una gran diversidad de iniciativas que pueden-ir con-
figurando alternativas y proyectos econmics y culturales de
validez ms general y que por lo tanto debern ser retoma-
dos por los otros sectores de la economa. tr-a economa so-
cial no es un reducto <passeista> de ctividades residuales y de
grupos anacrnicos o marginales (aunque se encuentren tam-
bin casos de este tipo), sino que puede estar en la vanguardia
tecnolgica y cultural en multitud de aspectos de la vida so-
cial (ya hemos citado el caso de nuevas energlas, en urbanis-
mo _y arquitectura, en prestacin de servicios sociales, pero
tambin en microelectrnica aplicada, por ejemplo, o en la
recuperacin y comercializacin de productos de origen arte-
sanal).
A Io largo de este anlisis el tema de su relacin con,n la
criss econrnica aparece constantemente como marco refe.
rencial de la economla social, y este sector se entiende tam-
bin como una respuesta y contribucin a una posible salida
de la crisis. Este ser el rlltimo punto del artfculo.
5. EcoNonfu Socrar, y cRrsrs EcoNMrca
Volvemos al principio: la consideracin de la economa
social en el marco de la crisis del Estado delBienestar.u El
crecimiento del Estado del Bienestar se encuentra limitado
12. Adems del sugestivo bro de P. Rosanvallon y del Informe
d9 ta OCDE (<The Welfare State in crisisr, 1981, que es posiblemente
el estudio ms reciente y completo sobre el tema), citados ambos an-
teriormente junto con otros textos y debates (vanse las notas 1, 2 i 3),
habrla ege citar tambin Ian Gough (The Political Econoyny of- fue
Wglfare State,T-ondres, I979,.traducido por E. Blume) y las o6ras ms
clsicas de J. O. Connors (La crss fscal del Estado), de R. Miband
(El Estado en la socieda capitalista\ y de G. Ilabermas (Razn y legb
timidad, problemas de legi,timacin en el capitatixtto ataruaao'\ ls
escritos recientes de Claus Offe son una aportacin original (vase Ia
seleccin de ardculos: Lo Stato nel capitalisma rnetura, trtalisbri, 19?9.
Bn Rnascita (revista del KI, Roma) han apa.recido, a partir del nti-
125
por la imposibilidad de aumentar indefinidamente el gasto prl-
blico, y por lo tanto la imposicin fiscal. Se considera actual-
mente gue se estn alcanzando unos lfmites por encima de los
cuales las reacciones sociales, econmicas y polticas provoca-
ran costes insoportables (economla sumergida, desobediencia
civil, rebeliones gremiales precursoras del fascismo, etc.). Aun-
que Espaa est por debajo de la mayorla de pases occiden-
tales en gasto pblico y por lo tanto debe poder aumentarlo
arin considerablemente, hay razones que nos llevan a pensar
que la situacin no es muy distinta: a) El aumento de Ia impo-
sicin ha de ser muy gradual para no provocar desequilibrios
econmicos y reacciones sociales demasiado fuertes. b) Casi la
mitad de los ingresos prlbcos en Espaa provienen de la Se-
guridad Social, es decir, que son pagados directamente por dos
sectores muy afectados por la crisis (los empresarios que in-
vierten poco y los trabajadores cuyo salario crece por debajo
de la infl.acin y se encuentran amenazados por el paro), y c) La
eficacia y legitimidad de la Administracin prlblica en Espaa
es muy baja, lo cual no permite un aumento demasiado rpido
de la imposicin.r3 : En la medida que funcionen las frmulas Seriicios colec-
Pero, por otra parte, Ias necesidades sociales son crecien-
mero 1 de L982, un conjunto de artlculos y entrevistas i4teresants
(con Sylos Labini, Altvater, Napoleoni, etc.) sobre la crisis pel Estado
del Bienestar y la propuesta econmica del PCI. La crltica al'Estado del
Bienestar en el marco de la crisis econmica y desde una perspectiva
neoberal se encuentra representada, sobre todo, por los autores de las
escuelas de Chicago, Virginia y Ios Angeles (Friedman, Buchanan, Tul-
lok, Rawls, etc.) que han sido resumidos muy bien por H. Lepage
(Mqana eI capita.lismo y Maona el liberalismo, Niaza Editorial, 1978,
y Espasa Calpe, 1982). Las obras neoliberales se estn publicando en
Espaa sobre todo por Unin Editorial (coleccin dirigida por Pedro
Schwartz) y por Espasa Calpe. El aclsico> de M. Friedman, Libead
de elegr, ha sido publisado por Grijalbo.
13. Segrtn la OCDE, la parte de los ingresos pblicos respecto al
PIB se situarla en la mayor{a de palses industriales occ{dentales entre
el 35 o/o (Italia) y el 50 9o (Suecia). Espaa se encuentt'a mucho ms
abajo con ut20o/0, cifra inferior a la que corresponde pafses mnos
desarrollados (Portugal, 26,5; Grecia, 28; frhnda,37\ o de gran tradt-
cin beral y privativista (Estados Unidos, 29,3). Tambin Espaa oct- ta Barcelona-ciudad (que representa la mitad de la aglomera-
pa los lugares ms bajos de la escala en la pare que corresponde a
impuestos sobre el total de ingresos pribcos, tanto en lo que se refiere
a impuestos sobre la renta como sobre los beneficios (24o/o y 250/o)
que aparece <compensado> por los ingresos debidos a la Seguidad
Social: 45o/o (en Suecia es el 23010, en Gran Bretaa el I9o/0, en Frzn-
cia el 40 0/0, en Austria eI 29 70, en Alemania el 35 0/0, etc.; Solamente
Italia, con eL 460/o, est por encima). Vase Estadlstcas de gastos ptb
blicos de patses tni.efltbros de la OCDE, Parls, 1978.
126
t
tes, tanto oomo resultado del crecimiento demogrfi.co, del
pano,, del nrlmero de personas ancianas y desasistidas, etc.,
necesidades nuevas o no tendias
como Porque aparecen neceslclacles
como tenidas en
cuenta durante mucho tiempo gue exigen eobertura y accin
ptiblica (medio ambiente, grupos marginales, urbanizacin y
equipamiento de barrios perifricos y degradados, etc.). Es
decir, no aumentar el gasto pblico significa permitir que se
degmden las condieiones de vida de la poblaein. Nos encon-
tramos en un callejn sin salida. Si para invertir, el Estado
aumenta los imFuestos, las reacciones que se provocan vaJt
a producir ms desigualdades y ms dfi.cits (la economfu su-
mergida se basa en una mano de obra desprotegida, el paro
como resultado de Ia disminucin de la inversin, las reaccio-
nes gremiales que fragmentan a las cliases sociales y dejan en
peor situacin a los ms dbiles, etc.). Pero si no se hace asl
no solamente se mantienen las injusticias y las necesidades
insatisfechas heredadas, sino que aumentan, puesto que los
sectores populares y las inversiones sociales sern los ms
afectados por la disminucin de la accin prlblica.
tivos = Estado = Fuera de mercado = Igualdad, y Servicios
privados = Mercados = Beneficios = Desigualdad, el proble-
ma es prcticamente insoluble.la
La cuestin es cmo reducir la demanda del Estado y al
mismo tiempo satisfaeer cor:rectamente las neeesidades eolec-
tivas.
1) Un caso prdcti.co: los dfcits t.rbanas. Los poderes lo-
cales democrticos se enqrentran con ciudades con grandes
dficits sociales acumulados y con las correspondientes expec-
tativas de que sern satisfechos a corto plazo. No pueden dar
la respuesta positiva gue se espera: la mquina burocrtica
es pesada, poco eficiente y sobre todo dispone de pocos me-
dios econmicos. Veamos un ejemplo. tsarcelona y los muni-
cipios de su inmediato entorno metropolitano (ms de tres
millones de habitantes) sponen de unas 15.000 o 17.000 pe-
setas de gasto plblico por habitante, si no tenemos en cuen-
cin y es su zorur central); el gasto prlblico por habitante es in-
ferior a las X0.000 pesetas.s Estos municipios del entorno me-
14. Vase P. Rosanvallon (op. ci,t.), cuya obm seguimos de cerca
en esta parte del artlculo,
15. Estas cifius han sido elaboradas por rm grupo de tcnicos de
la Corporacin Metropotana de Barcelona (entre ellos Santiago Pon-
TN
tropotano son los ms afectados por los dficits urbanos:
solmente para cubrir los de carcter urbanlstico y ile vi'vim'
d (infraestructuras, urbanizacin, transportes, rehabilitacin
urbana, etc.) se requerirla entre'cinco y ez veces ms in-
versin anual por habitante en los prximos diez aos (lo que,
por otra parte, situara a estos municipios a nivel europeo).
Este es el nivl de las exrectativas, de las necesidades hist'
ricas de hoy, pero es imposible de alcanzar por la rlnica vla
de aumentar el gasto priblico, aungue esto tambin debe ha-
cerse. Pero si adems aadiramos lo que costarfa cubrir bien
las necesidades en servicos socinJes por la vla de los servicios
pblicos rlnicamente (asistencia ala tercera edad, colonias ju'
veniles, guarderlas, cuidados sanitarios de todo tipo, equipa-
mientos deportivos, actividades cultrrales), asl como una ac'
cn pblica decidida de proteccin y desarrollo de la segu' hasta la colaboracin de todos los ciudadanos en la protec-
ridad ciudadana, las cifras de inversin prlbca llegarlan a
cimas ms inalcanzables.
Hay que aumentar considerablemente la inversin inlblica
en estos sectores y ya hemos visto que en Espaa se parte de
niveles muy bajos. Adems, el Estado, y especialmentd los po'
deres locales, deben regutar y garantizar la prestacin de es-
-tos servicios y la cobertura de estas necesidades. Pero no lo
pueden hacer todo directamente, ni seria seguramente la me-
jor solucin multiplicar al infinito el funcionariado iy la asis-
iencia prlblica ocial. Por lo dems, est comproba0o que la
iniciativa privada con fines lucrativos acta mal, en foma
desigual, o abandona del todo estos sectores gue por su natu-
raleza son poco rentables, en la medida que se dirijan a toda
la colectividad, independientemente de su nivel de ingresos.l
Creemos que solamente completando la accin de la Admi-
nistracin prlblica con la multiplicacin de iniciativas proce-
seti, colaborador del CEUMT) en el marco de un estudio sobre el gasto
prlbco municipal que la revista CEUMT publicar prTinammte.
16. En la mayorfa de palses occidentales los cargos ptlblicos locales
(alcaldes, concejales, diputados o consejeros provinciale8 y comarcales)
no tienen un estatuto propio gue fije remuneraciones, seguidad social,
derecho a la excedencia laboral, etc. Por lo tanto, mucho menos Io
enen los miembros activos de la economla social (dirigentes de aso'
ciaciones, profesionales de cooperativas, etc.); o bien su situacin queda
equiparada a los asalariados del sector privado, o bien son conside.
rados legalmente colaboradores benvolos. En algunos casos su situa-
cin viene regulada por el derecho contractual (p. e.: los miembros de
los somits de empresa). Es imprescindible desarroar un derecho es'
tatutario especlfico para los empleados, colaboradores y dirigentes de
la economla social.
128
dentes de la economa social (con el debido apoyo y control
prlblico cuando as proceda por el carcter de la activida! V
por aportacin financiera o tcnica o de otro tipo de la Admi-
nistracin) podrn abordarse eficazrnente y resolver a corto-
medio plazo los principales dfi.cits urbanos.
La economa social permite movilizar el mximo de recur-
sos econrnicos y humanos de los interesados, actuar de inme-
diato sin esperas que se hacen interminables, promover la par'
ticipacin sociai por la va de la cooperacin ciudadana y
estimular el espritu sodario de la poblacin.
Los ejemplos de intervencin posible de lia economla social
en este campo son innumerables: desde li.mfieza ciudadana
hasta la cooperativa para rehabilitar un barrio, desde la auto'
otganizacin para cuidar a las personas ancianas o desvalidas
cin de la seguridad ciudadana. En pare ya se hace o es vol'
ver a las viejas tradiciones de contribucin en obra o trabajo
personal, en parte es responder a nuevas necesidades genera'
das por la sociedad urbana moderna y agravadas por la ato-
mizacin social.
2) Hay un lmite a la ascion del Esta'o del Bi'enestar?
Una de las reflexiones ms usuales en este perlodo de crisis es
la que se hace sobre los lmites, alcanzados o casi, del Estado
del Bienestar. Es decir, que una vez cubiertas unas necesida'
des mlnimas la accin asistencial pblica no debiera crecer
mas. Sobre esta cuestin deben hacerse dos consideraciones.
En primer lugar, no es socialmente vlido establecer unos lf'
nites a las necesidades colectivas, a la proteccin contra el
riesgo y la inseguridad y al desarrollo de la persona, es decir,
a todo 1o que pretende dar respuesta al Estado del Bienestar.
El crecimiento de las necesidades es un proceso histrico ili'
mitado y la accin pblica garanfizadora y transfomadora
para satisfacerlas tambin debe serlo.
En segundo lugar, es cierto, sin embargo, que no solamente
es diflcil aumentar a corto plazo el gasto prlblico, por 1o me'
nos en la medida suficiente para cubrir las demandas y expec-
tativas actuales, sino tambin que la cobertura de todas ILas
necesidades colectivas a travs de la gestin directa de la Ad-
minisacin prlblica plantea problemas e inadecuaciones, de-
rivados sobre todo de la burocratizacin de los servicios prl-
blicos (reglamentarismo, relacin impe.rsonal con los usuarios,
sectorialacin excesiva cuando no son prestados por entida-
des locales territoriales, baja productividad del trabajo en
t29
 bastantes casos debido a la burocratizacin, incapacidad para
responder a las necesidades o problemas nuevos, etc.).
Hay una relacin estrecha entre el crecimiento de la accin
social del Estado y el grado de tomizacin de la sociedad:
en ILa medida que en la sociedad moderna se han agudizado
las tendencias a la atomizacin, al individualismo, a la des-
truccin de grupos intermedios, el Estado ha asumido direc-
tamente y cada vez con mayor extensividad la satisfaccin de
las crecientes necesidades sociales.
Si a mayor atomizacin mayor asistencia social pblica,
cuanto ms grande sea el nivel de organizacin social (o socia-
lizabilidad, base de la economa social), menos imprescindible
ser aumentar los servicios pblicos directos.
No se trata ni de reprivatizar los servicios prlblicos ni de
sustittrirlos por una red de relaciones corporativas, sino de
complementarlos mediante una economa social apoyada y re-
gulada por el Estado precisamente para facilitar el qimpli-
miento de sus funciones de inters pblico. El desarrollo de
la economa social, en este marco, frna h extensin ilimitada
4e la burocracia pblica, as como del derecho pribliio. A su
lado aparecen dos realidades complejas: la de los trabaiado-
rcs y colaboradores de la economla social, que requeiirn un
estatuto jurldico especfico, y la del derecho contracfual, ee
podrla considerarse un derecho social pluralista, resjrltado de
los acuerdos entre dos sujetos a los que el Estado'reconoce
una determinada capacidad de producir derecho, o por acuer-
dos entre entes prlblicos y sujetos de la economa social que
sustituyen a la Administracin en la prestacin de servicios o
en la realizacn de algunas actividades o funciones.
3) La Economa Social y la empresa privada hoy. lJno
de los efectos de la crisis econmica es el de haber acen-
tuado la crisis del Estado democrtico y social (en cuanto a
Estado del Bienestar como sistema de representacin de los
grupos sociales a travs de los partidos polticog y las insti-
tuciones asamblearias). Fero otro efecto es el rrde la crisis
de la empresa capitalista. Hay una crisis de legitlmidad de la
empresa capitalista, como incapaz no slo de dar respuesta
efectiva a muchos problemas y necesidades, sino como sistema
global que asegure equilibrio y crecimiento: tanto a nivel in-
ternacional, confrontacin Norte-Sur, como en cada pas oc-
cidental afectado por la crisis.l? Como tambin hay una crisis
17, Las soluciones neoberales, vase Inglaterra con el Gobiemo
Thatcher, no han tenido xito econmico, y provocan altos costes so-
ciales. En cambio, el pals gue mejor ha resistido a los efectos de la
130
de legitimidad de la figura del empresario, que en demasiadas
ocasiones adopta la imagen de la gran multinacional insensi-
ble a las necesidades sociales del entorno, de los territorios
y poblaciones concretas, o del empresario nacional que, vlci-
ma o aprovechado de la crisis, abandona empresa y trabajado-
res, para exportar capitales, especular o srmplemente vivir de
renta. Pero hay otras caras de la crisis econmica: la de la
eeonomfa infomal, de crecimiento tumultuoso y con misterio;
la de las <pymes) (pequeas y medianas empresas), gue segrln
los datos oficiales son l.as rlnicas que han generado empleo en
estos riltimos aos; tt y la aparicin o reaparicin de la eco-
nomla social.
En todos estos casos se da la iniciativa privada gil, la flexi-
bilidad ante el cambio de circunstancias, la posibidad de
actuar sin grandes capitales iniciales y la escasa o nula depen-
dencia de controles burocrticos, todo lo cual falta en las
grandes empresas o en el sector de gestin prlblica directa.
Insistimos: no puede afimarse que estos sectores pesados no
sean tambin necesarios para Ia econmica, sino que
no son sufi.cientes y en la achal situacin de crisis arln menos.
I-a importanci;a que va adquiriendo la economla social en
la produccin, en la creacin de puestos de trabajo, en la recu-
peracin del artesanado, la revalozacin de reas territoria-
les e incluso en la innovacin tecnolgica es en algunos casos
espectacular, como se ha comprobado recientemente en Fran-
cia.te Asl como en los sectores de la economla social caracte-
rizados por el trabajo benvolo, por la cooperacin flexible o
por el asociacionismo voluntario, la concin bsica para su
desarrollo es el tiempo libre,a en el sector econmico produc-
tivo es imprescindible que existan intersticios tanto en el sis-
crisis econmica en Europa, Austria, est gobernada por un parido so.
cialista que se sita claramente a la izquierda e la socialdemocracia
alemana.
18. Vase Instituto de la Pequea y Mediana Empresa: <Medios
finaucieros y coste de capital para la pequea y mediana empresa'
(Madrid, 1982). Estudio resumido en El Pais (7-I-82),
19. Vanse los dos nrlmeros monogrficos de Autremenf: <Dix heu-
res par joun (octubre 1981) y cl.a crise? Sauve qui peut> (mayo 1982),
Ed. du Seuil, Parls.
24. La reduccin de la jornada de trabajo, una reivindicacin sin-
dical especialmente importante en esta poca de crisis, sirve no sola-
mente para berar puestos de trabajo (aun a costa de frenar el au-
mento de salarios), sino tambin para berar energlas
-tfumpo
\ibr*
para la economla social.
131
tema de produccin como en el mercado y tambin apoyos o
garantlas de carcter financiero.
4, Economla Social y h,rcha de clases. El desarrollo de
la economfa social no ser una forha de liquidar la lucha de
clases sin alcanzar una sociedad socialista? Una pregunta y
una eventual polmica sin inters alguno, con la misma argu-
mentacin uno se hubiera podido oponer a la existencia de
un fuerte sector priblico, de la Seguridad Social y de la plani-
ficacin econmica"
Evidentemente, la economla social modifica el campo del
conflicto social y en ciertos casos puede atenuar la confron-
tacin entre grandes agregados (clases-partidos) en beneficio
de las organizaciones intermedias y de la negociacin. Fero es
que hoy asistimos no a esta confrontacin entre grandes su-
jetos histricos, sino a trn proceso de desagregacin de la
sociedad y de creciente abstraccin del Estado. La escasa vi-
sibilidad del Estado provoca una reaccin social de de,s-res-
ponsabilizacin (p. e.: oposicin a los impuestos, prdida del
sentimiento de solidaridad). Por esto el desarrollo de la eco-
nomla social y de la sociabilidad en general significa fecons-
truir un tejido social en el que conflictos y negociaciones
adquieren un carcter ms colectivo y que permite acercar
sociedad civil y un Bstado hecho ms visible, ms Bstado-or-
denamiento y menos Estado-persona. i X-os grandes objetivos que pueden contribuir a rcalizar la
La crisis econmica y la crisis del Estado del Biedestar no
ha aguzado la lucha de clases. Ms bien ha parecido que, ex-
cepto aquellos sectores cuya posicin corporativa les propor-
cionaba una indudable capacidad de negociacin y por 1o tanto
de lucha, la desconfianza y el desinters hacia el Estado ha
orientado a los grupos afectados hacia salidas de superviven-
cia ms que hacia Ia reivincacin frente al Estado. Esta rei-
vindicacin se ha desarrollado en cambio en otros campos que
no son los tradicionales del conflicto social: feminismo, dere-
chos civiles, autonomlas, etc., aungue 1o que ha capactertzado
estos rlltimos aos ha sido el retorno a lo privadg, la desmo-
vilizacin social y las alternativas de grupos reduidos.
Por 1o tanto, si entendemos el conflicto social o lucha de
clases en un sentido positivo, no como una profecla que hay
que cumplir ni como una lucha destructiva t c.ara de pemo,
sino como un proceso real debe verificarse- en el cual
-que colectivos, se crean solidari-
se configuran grandes agregados
dades y se confrontan proyectos, lo clr:al reza el cambio so-
cial y el avance histrico, entonces llegarfamos a la conclusin
que la lucha de clases se ha debilitado en los rlltimos aos
132
I
i
porque han faltado instrumentos de reconstruccin de la den-
sidad del tejido social, y que la economfa social puede con-
tribuir a esta reconstruccin.
5) La Econornla Soci.al, una. nueva va? No, no es vlida
ninguna afirmacin unilateral y absoluta respecto a la econo-
mla social. En ningrln caso es la solucin general, sino u na
solucin complementaria de muchas otras, para el relanza-
miento de la produccin, pata una mayor cobertura de las
necesidades sociales y para la revitalizacin del sistcma dc-
mocrtico y de la cultura civil. Por su heterogeneidad puede
cumplir funciones,muy distintas, ser un factor de innovacin
en unos casos y un reducto de marginalidad en otros, puede
ser una base de superacin de la atomizacn social o por el
contrario, puede acentuar la corporativizacin. Segrtn el con-
texxo o sistema en el que se inscribe, puede jugar papeles muy
difercntes, por ejemplo: en un marco polltico determinado
por la accin de un gobierno de izquierda la economla social
puede ser un gran instrumento para la programaein demo-
crtica, descentralizada y participativa (lo que se propone aho-
ra en Francia), mientras que si es una reaccin frente a un
gobierno neoliberal (como Thatcher en Gran Fretaa) diffcil-
mente podr ser otra cosa que una salida defensiva y frag-
mentada.
economla social son: mayor flexibilidad del sistema econmi.
co, desburocratizacin del Estado, ms autonomla para los gru-
pos sociales y los individuos, mayor seguridad contra los ries-
gos y las necesidades insatisfechas garantizadas complemen-
tariamente por las instiluciones y los actores colectivos. tr-a
economla social no constituye en s misma un nuevo modelo
de sociedad, pero contribuye a forjar una vla que nos permite
salir de los callejones sin salida que son hoy para las socieda-
des democrticas y capitalistas, el keynesianismo socialdem
crata y el socialismo estatalista y autoritario.
133
 CAPTTJIO VI
CRSS ECONMICA Y NUEVAS PROPUESTAS URBANAS *

VI

1. Er. revo uRBANrsMo

La crisis econmica, con sus aspectos de calda de la in'

versin productiva, cierre de industrias, aunento del precio
de la enrgfa, pano, freno del crecimiento urbano y de la inmi'
gracin, ec., se ha encontmdo con un modelo de organizacin
territorial (concentrado, metropolitano, migratorio) que ya
estaba en crisis, tanto por las crecientes deseconomlas y des'
pilfarros de la concentracin y del gigantismo urbanos, como
por la hrcr.za de las reivindicaciones sociales sobre la calidad
de la vida urbana. La crftica manista al urbanismo desarro
Ilisl pge primero el acento en la falta o debilidad del pla.
neaminto, dominado por la lgica de la renta urbana, y en los
altos costes sociales, expresados por los dficits de viviendas,
equipamientos y senicios. Posteriomente, y ya en el marco

* El texto seleccionado para este capltulo forma pafie del xtenso

artlculo <Ios actores sosiales en la construccin de la cirdadD (1983),
que fue pubcado en la revista Cfuded y Teri.torio. I primera parte
de este nsayo se presenta en el capltulo siguiente.

135
 de la crisis econmica, la crfca del marxismo urbano moder-
no pone de relieve:
a) El despilfarco. La imposibilidad de mantener un mo-
delo territorial basado en el despilfarro de energla, agua, sue-
lo, aire... La crisis econmica y el aumento cosiderrable del
precio de la energfa, las dificultades cada vez mayores y eI en-
carecimiento del abastecimiento de agua en las grandes ciuda-
des, la peligrosidad de los niveles de contaminacin alcanza-
dos, el deterioro de la naturaleza (bosques, rfos, etc.) y la
destrucci! o abandono de terrenos idneos para la agricul-
tura, que la expectativa especulativa o la afectacin por pro-
yectos de obras prlblicas inutiliza, son todos ellos femenos
que dan lugar a una situacin cada dfa ms insostenible. El
despilfarro mayor es seguramente el de suelo y el derivado
del coste de las infraestructuras, como resultado del modelo
de crecimiento, regido por la lgica de la renta absoluta y por
la necesidad de grandes infraestructuras, cuya realizaci a
posteriori o adaptada a las necesidades de grandes aglomera-
ciones significa la multiplicacin de costes. Se destruye tam-
bin el patrimonio construido, tanto de las zonas de:emigra-
cin como de las ciudades en crecimiento: se impone eI valor
de cambio al valor de uso y se da prioridad a la-construccin
perifrica y no a Ia rehabilitacin y reutilizacin dgl parque
existente. Contra el urbanismo del despilfarro se opne el ur-
banismo de la austeridad, de la calidad, de la iguaidad social
y territorial.
La crlca al despilfarro del modelo de desarrollo urbano
que prevalece entre 9.SA-L975 no es una crltica moralizante
que se hace en nombre de una alternativa ideal. Es una crltica
econmica, tec-nolgica, social, cultural y polltica gue se aplica
tanto al despilfarro como a los otros aspectos que citarmos
ms adelante. Econrnica, porgue este modelo de-ciudad acaba
qo pudiendo funcionar segrln su misma lgica; las deseconomlas
de aglomeracin son superiores a las economfas. En bastantes
casos su crecimiento queda colapsado antes de l/25, antes de
la crisis. Tecnolgica, porgue las nuevas tcnicas" de transpor-
tes y comunicaciones,la necesidad de ahorrar energfa o de po-
tenciar l;as energlas blandas, la optimizacin de los mbilos
de gestin sobre la base de unidades intermedias, la crltica a
la escasa rentabilidad de grandes infraestructuras (p. e., au-
toplstas urbanas), etc., lleva hoy a considerar pasados de
moda los proyectos que se consideraban tecno[gicamente
superavanzados hace diez aos. Es una crlca social, que se
apoya en fuertes movimientos sociales urbanos, porque 1 mo-
1
136
,t
tll{
delo de desarrollo urbano ha acentuado la desigualdad, tanto
entre La ciudad y su periferia metropolitana, como dentro de
la ciudad entre barrios'degradados y caticos y bar:rios con
estndares ciudadanos y tambin entre grupos sociales (nios
y jvenes, tercera edad, poblacin inmigrada, vlctimas de la
ciudad modenra). Y es una crftica cultural y polftica, porgue s
hace en nombre de otros valores (de la calidad de Ia vida, de la
igualdad urbana, del intercambio social, de la austeridad, etc.) y
proponiendo alternativas de gobierno viables (mayorfas pol-
crs de izquierda, descentralizacin, participacin popular, dilo"
go con las organizaciones sociales).
En esta crltica creemos que hay que destacar dos hechos
significativos. En primer lugar, que el pensamiento polltico y
terico de base marxista acepta hasta una poca muy reciente
el axioma d.e la bondad del crecimiento y critica fundamental-
mente I;a insuficiencia de la accin prlblica y la desigualdad
social de los efectos de la polftica urbana en la produccin de
esta crftica. En segundo lugar, antes de que 1o hicieran tcni-
cos, intelectuales y pollticos los movimientos urbanos denuncia-
ron el despilfarro, lo absurdo del crecimiento cuantitativo y la
insatisfaccin creciente de las necesidades hrmanas que provo-
caba la urbanizacin metropolitana.
b) Contra el ctnntitatiybmo y el gigantismo. I-a crtica
al crecimiento acelerado de las grandes ciudades y el urba-
nismo megalomanlaco es anterior a la crisis; peno es una crl-
tica minoritaria y poco comFartida por la izquierda marxista
(que en general identifica progreso social y desarrollo de las
fuetzas productivas con coneentracin urbana y grandes in-
fraestructuras).
Las grandes ciudades de los sesenta-setenta, orientadas al
crecimiento, fracasan: las grandes dimensiones no multipli-
can ni la productividad del sistema econmico ni la calidad
de la vida urbana. Se cuestiona que sea socialmente ritil este
crecimiento y se percibe el fracaso del urbanismo que lo acom-
paa. Por ejemplo: centros direccionales perifricos, grandes
pollgonos residenciales o autopistas urbanas. La ciudad here-
dada se deteriora y expone el despilfarro de su abandono,
mientras que lo nuevo ae.aba siendo tan caro como insatisfac-
torio. Y lo que resulta ms paradjico: a pesar deI boom de
la construccin, se mantienen y hasta aumentan los dficits
dE viviendas y equipamientos. El urbanismo euantitativo no
resuelve tampoco los problemas cuantitativos.
La crisis de los setenta acaba con este urbanismo. Se frena
el ereeimiento urbano y metropolitano (muchas grandes ciu-
137
 _j
dades pierden incluso poblacin) cuando ya los grrarismos mi'
llonarios han perdido prestigio. No es posible, ni parece tan
necesario como antes, hacer grandes inversiones en infraes-
tructuras y pollgonos, que no interesan al capital privado (la
ciudad ya no es un gran medio d especulacin y acumula-
cin), y que resultan cada vez ms inalcanzables para unas ha'
eiendas prlblicas aquejadas por dficits crecientes y qpe deben
dar prioridad a paliar los efectos directos de la crisis (ayuda
a las empresas y pensiones a los parados).
tr a crltica de izquierdas pretende hoy ir ms all del sim'
ple coyunturalismo. No acepta que se diga: podemos con-
"No
tinuar como antes porque ahora hay crisis>, sino que a^firma:
<La crisis de ahora se debe tambin a la polltica de antes". El
urbanismo basado en la concentracin territorial y en las
obras gigantescas resulta inviable, porque hace a la ciudad
e.ada vez ms invivible y tambin ms improductiva. El nuevo
urbanismo deber proponerse una ciudad basada ms;bn la
calidad del entorno y de los servicios urbanos que en el cre'
cimiento y en la reconstntccin de la base productiva de la
ciudad, en una poca gue se va a caracterizar por la irfoma-
tizactn de la sociedad.
c) La fragmentacin de la chd.ad. actonl. Doble fr:agmen'
tacin, territorial y social. La doble accin del urbanigmo fun-
cionalista y del auge de los neocorporativismos. Lo$ efectos
convergentes de la disgregacin de las grandes clases sociales
y de la generalizacin de pautas de consumo y de ocupacin
del ocio individualista.
La ciudad expresa y refuerza Ia atomizacin de la vida so-
cial: concepcin de la vivienda falsamente autosuficiente, ur-
banismo de bloques y de autopistas que sacrifica el espacio
suscepble de apropiacin colectiva, equipamientos degrada-
dos y de gestin burocrtica, prioridad al coche privado y a
la huida semanal a un campo utpico, que reproduce los mis-
mos problemas de la ciudad, etc. Frente a una opcdn urbana,
gue se apoya evidentemente en fuertes tendenciEb sociales y
culturales, que prioriza las formas individuales y privadas de
vivir la ciudad, el nuevo urbanismo propone Ia reconstrucsin
de tejidos sociales de base, la solidaridad y el intercambio, la
apropiacin comunitaria del espacio urbano, la recuperacin
de la ciudad, la defensa y promocin de las identidades loca-
les (barrios y ciudades y no gandes reas metropolitanas an&
nimas y tecnocrticas).
El renacimiento de la utopla colectivista? Nada de esto.
n-a crltica a la atomizacin y la vo:ntad de reconstruir rna
138
lr;
vida urbana ms comunitaria se han generado en la base mis-
ma de las sociedades modernas, han dado lugar a movimientos
reivindicativos y a asociaciones ciuda.lanas y, sobre todo, se
han martifestado a travs de la generalizacin de compor[a-
mientos urbanos: demanda de plazas y espacios prlblicos, re-
valotiz.acin de las fiestas y de las tradiciones de barrio, re-
chazo de las tecnologlas y de los modelos urbanlsticos que
gegregan y atornizan, intensa utilizacin de equipamientos co-
lectivos (deportivos, sociales, culturales, de esparcimiento).
Esa reaccin social aparece, adems, como coherente en
relacin a la crisis de la gran ciudad y de los modelos de la
sociedad de consumo; es decir, posibilita una salida de la crisis
econmica y de la civizacin actual. JLas propuestas del nuevo
urbanismo aparecen coherentes con la demanda social y rela-
tivamente adecuadas para salir de los <impasses> de la crisis.
d) La crisis econmica y la base prodorctiva de la ciudad.
La crisis econmica ha acelerado el proceso de desindustriaJiva-
9in $e las grandes ciudades y, sobre todo, ha provocado la
liquidacin de muchas pequeas y meanas emfresas indus-
triafes y,comerciales que no pueden reconstruirse lejos del
medio urbano. El urbanismo del desarrollismo no solamente
no cre una infraestructura sufi.ciente para alimentar el cre-
cimiento autosostenido de la ciudad (debido a las crecientes
deseconomlas de aglomeracin y a la insuficiente inversin
prlblica en infraestructura social), sino que se revelia poco
qdaptado ?l nuevo contexto econmico carac,ter:Lzado pr la
demanda de calidad del medio urbano, de flexibilidad lcacio-
nal, de diversificacin de actividades y grupos sociales y, sobre
todo, de socializacin de la informacin.
El nuevo urbanismo se plantea el mantenimiento y Ia re-
cuperacin de la actividad industrial y comercial, en la ciu-
dad, basados en gran parte en pequeas y medianas empresas,
gue no solamente se pueden adecuar casi siempre al medio
urbano, sino que, adems, tienen unas ventajas que Ia crisis
econmica y cultural y la informaftzacin han revalorizado:
flexibilidad de adaptacin a las demandas, bajo costes gene-
rales, etc. La ciudad y el gobierno local deben sin embargo,
ofrecer a estas empresas aquello que no pueden conseguir
solas, debido a lo reducido de su tamao y de su capital: in-
formacin, asesoramiento, servicios de gestin y financieros
comunes, etc. Bl nuevo urbanismo debe plantearse Iia recom-
posicin de la base productiva de la ciudad teniendo en ctrcn-
ta dos elementos nucvos: la informatizacin de la sociedad y
139
t-
l,-
-\
el fin de una vida social dominada totalmente por el trabajo
remunerado.
e) Ciadad, trabajo y vi.da sociat. El urbanismo de hoy, de
la crisis, debe plantearse necesariamente los problemas del
empleo y del paro, del relan"amiento econmico y del salario
soeial.
Como a la crisis econmica se aade la crisis financiera del
<Welfare Staten, y en especial de las haciendas locales, asf como
la generalizacin de las crlticas a las rigideces del planeamien-
to urbano y a la burocratizacin de la gestin prlblica, las
propuestas neoliberales han conseguido un cierto auge. El mar-
xismo urbano actual rccf,taza evidentemente estas propuestas,
pero no lo hace retomando simplemente las posiciones clsi-
eas de la izquierda, ni las del estatalismo comunista, ni las detr
keynesianismo. For dos razones. En primer lugar, porgue son
de imposible aplicacin hoy en el contexto occidental d.esarro'
llado. Y, en segundo lugar, porque, si bien es cicrto gue las
propuestas neoliberales slo servirlan para agravar 1 crisis
de l ciudad y los dficits de los servicios y equipamientos ptl-
blicos (abandono del planeamiento, privatizacin de senricios,
harfa a la ciudad menos competitiva y ms
etc.)
-lo cual
desigual-, en cambio, las crlticas sobre la imposibilidad de
aumentar indefinidamente el dfi.cit prtblico y la imposicin
fiscal o sobre la baja productividad econmica y efcasa ren-
tabilidad social de una gestin local burocratizada\ plantean
problemas reales.
El nuevo urbanismo se pnopone una ambiciosa polltica de
mejora de la infraestruchrra social urbana y de desarrollo de
los servicios priblicos con un doble objetivo. Primero, mejorar
la calidad de la vida urbana y paliar los efectos negativos de la
crisis mediante el aumento del salario social. Y, en segundo
lugar, quiere, asimismo, contribuir a generar, directa e indi-
rectamente, empleo, tanto en la ejecucin de obras priblicas
como en la prestacin de servicios. t
Pero esta polltica no puede ser inflacionistarl ni aumentar
el dficit prlblico ni los impuestos (o no pued hacerlo mu-
cho). Por otra parte, no puede basarse sistemticamente en la
realizacin de grandes obras priblicas (p. e., autopistas), ni
grandes equipamientos (p. e., hospitales, universidades), que
no correspondan muchas veces a las necesidades urbanas ac-
firales. Esta problemtica tan compleja no est resuelta, ni
mucho menos, pero se apuntan algunas llneas de accin inte-
resantes, como por ejemplo:
tq
Transferir recursos prlblicos de los poderes centrales a
los -locales que tienen urayor capacidad de inversin y de ade-
cuacin a las situaciones concretas.
Acelerar la reforma administrativa y la descentraliza-
cin- o, por lo menos, Ia desconcentracin de las funciones y
servicios priblicos para aumentar su productividad.
- Elegir
y que
proyectos que generen ms puestos de trabajo
no requieran grandes inversiones iniciales (p. ej.: arre-
glar calles y desarrollar la trama viaria, tipo ensanche, en vez
de autopistas urbanas).
iniciativas de equipamientos y servicios prl-
- Impulsar
blicos que, con costes relativamente bajos, aumenten el salario
social y creen puestos de trabajo. For ejemplo: colonias de va-
caciones y campos de trabajo para nios y jvenes, equipa-
mientos deportivos y sociales en los barrios, asistencia domi-
ciliaria a los ancianos, etc.
Estimular la participacin y la cooperacin sociales
- para
tanto conocer y cubrir mejor las necesidades como para
ref,orzar la accin pblica con la colaboracin ciudadana
(p. e.: la rehabilitacin urbana, asistencia a grupos especlfi-
cos como jvenes o tercera edad, etc.).
' La polltica urbana se propone, entonces, no nicamente
mejorar Ia calidad de la vida urbana y combatir las desigual-
daes mediante el salario social, sin tambin contribt L
relanzamiento de la actividad econmica y a la creacin de
puestos de trabajo. Y tambin, y sobre todo, se trata de crear
roles sociales y de distribuir responsabilidades para contra-
rrestar la marginacin de aquellos que no tienen, ni van a
tener, empleo en la economla convencional.
2. OgJgmvos E TNsTRUME$os DEL NuEvo nRBANrso
El nuevo urbanismo asume la crftica, a La vez, de los obje-
vos y de los instruentos del urbanismo basado en el creci-
miento y en el planeamiento finalista.
Qu objetivos se propone este nuevo urbanismo? Resu-
mimos:
F-n primer lugar, el trabajo. Ido tanto por la va keynesiana
tracional de las grandes obras prlblicas, sino sobre todo:
y desarrollando las actividades industriales
- Manteniendo
y comerciales basadas en la pequea y mediana empresa e inte-
gradas en el tejido urbano.
1.41
 las obras pblicas (en especial medianas
- Multiplicando
y pequeas) y aumentando considerablemente los equipamien-
tos y servicios sociales.
la eficacia de las ciudades como base de la
- Mejorando
produccin, mediante inversiones selectivas e infraestructuras
y actividades motoras y sobre todo haciendo de la ciudad un
centro de informacin y de coordinacin del mayor nrlmero
posible de actividades.
y ampliando nuevos roles sociales ligados a lLa
- Creando
gestin municipal y a la economla social que sustituyan par-
cialmente el trabajo asalariado tradicional.
La industria no va a desaparecer de las ciudades, pero tam-
poco va a generar nuevos lugares de trabajo. El terciario mo-
derno o cuaternario de los aos sesenta (administracin prl-
blica y privada, sobre todo) est en vlas aceleradas de infor-
mafizacin y ya no es .,lo modernorr. El urbanismo de hoy
debe contribuir a organizar una ciudad que proporciope r:na
gran diversidad de actividades, funciones y empleos qub no se
reduzcan tlnicamente al trabajo que proporciona el capital
privado que busca el lucro o a la inflacin de la bubocracia
prlblica.
4P. Esto nos lleva al segundo objetivo: el nuevo ufbanismo
^ da prioridad a la ciudad como lugar de vida de todgs y para
todos, quiere combatir la desigualdad social y no p$rsigue ya
el crecimiento a toda costa. Esto significa, entre otfas cosas:
rehabilitar y recuperar la ciudad construida; mejomr y au-
mentar los espacios y equipamientos de uso priblico; hacer la
ciudad realmente accesible a todos los grupos (jvenes, nios,
tercera edad, amas de casa, inmigrados, etc.); recalificar y
equipar los barrios perifricos y degradados y dotarlos de fun-
ciones centrales; integrar la agricultura, los parques foresta-
les, el litoral, los cursos fluviales y en general las zonas no edi-
ficadas de la ciudad y su entorno inmediato en la vida urba-
na;, la proteccin y la reforma del medio ambiepte; la recu-
peracin del patrimonio histrico-cultural, etc. I
El nuevo urbanismo se propone, por lo tantb, dar priori-
dad a la calidad de la vida y superar las desigualdades sociales
heredadas, dos temas clsicos de la izquierda, pero que hasta
ahora se haban ligado al crecimiento.
En tercer lugar, el nuevo urbanismo se propone hacer ciu-
dad, urbanizar el territorio, pero es crtico respecto al planea-
miento de las neas metropolitanas de la poca del desarrollis-
mo. La crisis econmica y el frenazo de la concentracin ur-
bana eliminan urgencias de planeamiento y relativizan las con-
742
cepciones metropolitanas. El objetivo gue se propone el nuevo
urbanismo no es tanto el de planificar el crecimiento de las
reas metropolitanas, sino la urbanizacin del territorio re-
gional y_ naciolal, tendiendo a la_igualacin de las rentas ry
&q "r decir, llevar- ,hF accesibles los e-qui-pamientos y las
libertades urbanas a las zonas rurales y a las ciudades peque-
as. Esto supone una polltica gue refuerce el conj.unto del sis-
tema urbano, especialmente las comunicaciones y. la diversi-
dad de equipamientos y actividades de las ciudades grandes
y medianas. No se trata de reivindicar un equilibrio territo-
rial romntico y matemfitten, sino de optimizar socialmente el
peso del territorio, lo cual hace conveniente evitar grandes de-
sequbrios y fueres especializaciones.
El actual contexto urbanlstico se caracteriza por la exis-
tencia de algunos comportamientos sociales nuevos que eon-
cionan las propuestas de la quierda, y ge influyen, asi-
mismo, en los movimientos rbanos. Nos referimos a:
a) X-a renta urbana absoluta ya no rige'como antes la l
gica del desarrollo de la ciudad (el fin del crecimiento acelera-
do y en todas direcciones). Pero ahora priva la renta diferen-
cial (las actuaciones singulares y muy selectivas) y, si no, se
espera la iniciativa priblica.
b) La defensa de la ciudad, como valor de uso que sa.
tactenza. en estos momentos a las actitudes sociales y cultura-
les ms generalizadas, se confunde a veces con el <<passeismo>
(defensa a ul:ranza del pasado, de lo existente simplemente
porque existe) y sobre todo con el <corporativismo>, urbano
(defensa insolidaria de los intereses del pequeo grupo social
o territorial).
c) Las ideologas urbanlsticas y arquitectnicas vigentes
son muy crtig respecto a Ias concepciones funcionalistas y
uniformistas del desarrollismo y reivindican la belleza y l
individualidad de la .,obra de arte>. El peligro actual es el de
un nuevo tecnocratismo o despotismo esttico y de un nuevo
unifor:nismo, consesuencia de las modas artlsiicas e intelec-
tuales del momento, adems del menosprecio por la utilidad
social de la actuacin urbanfstica.
d) ,La prdida de muchas actividades industriales y co-
merciales en las reas urbanas, por los efectos sucesivos del
urbanismo desarrollista y por la crisis econ. mica, es en parte
irreversible. Las funciones industriales, administrativas y co-
merciales se han descontextualizado bastante en relacin al
me{io urb-ano y se ha ido generando un hbito social de pres-
cindir de la actividad productiva en la ciudad, como si lJ ciu-
143
l{r
dad pudiera ser solamente una combinacin de funcionarios
y consumidores.
e) La crisis econmica ha a$xdiza;do o hecho aparecer un
conjunto de problemas sociales que, si bien, en gran parte,
no estn causados por la vida urbana ni pueden resolverse
a travs de la polltica urbatla, se manifiestan en la ciudad y
deben encontrar respuesta en ella. Son problemas como el
paro, la marginacin, eI abandono de la tercera edad, la inso'
lidaridad, el invidualismo generalizado, e'tc.
Todas estas cuestiones deben ser tenidas en cuenta por el
nuevo urbanismo que, por su parte, puede apoyarse en unas
bases pollticas y en unas tendencias sociales favorables, como
son:
a) n-a importancia creciente de las Administraciones lo-
eales que son consideradas, tanto por la mayorla de fuerzas
pollticas y culturales como por la opinin prlblica en gpneral,
ms capaces que los poderes centrales de responder a muchos
de los problemas de hoy (mayor proximidad a las situaciones
concretas y a Ia poblacin, ms capacidad de inversin y de
obtener la cooperacin social, combinacin de flexibilidad y
de globalidad en sus actuaciones, etc.). Ocurre que los'poderes
locales son ms receptivos a las corrientes pollticas p intelec-
tuales ms avanzadas y, adems, les compete legaly prcti' banismo se enfrenta con una realidad muy distinta al pasado,
camente tanto la actividad urbanstica como gran parte de las
prestaciones personales priblicas.
b) El desarrollo y la legitimidad alcanz.adas por los movi'
mi.entos urbanos es uno de los hechos claves para entender la
cuestin urbana hoy y para analizar sus perspectivas. Los mo-
vimientos y asociaciones tienen, entre otros, eI mrito de haber
planteado la critie.a al urbanismo desarrollista y la exigencia
de calidad de vida en la ciudad antes de que lo hicieran los
polticos, profesionales o administradores. Y, como adems
de tener razn, hay que tener fuerzap ra pesar efr la vida so'
cial, la construyeron: el tejido asociativo ciudadqho es hoy un
interlocutor o un <partenaire> que todos deben tener en cuenta.
Es evidente que no siempre expone posiciones avanzadas y
globales, pero sf que defiende intereses legltimos y colectivos,
y desde planteamientos en general realistas y solidarios (aun-
que no siempre). El nuevo urbanismo, en el que han cuJmina-
do las tendencias ms modernas del malxismo, proviene en
gran parte de los movimientos urbanos o, dicho en clave mar'
xista, convencional,los movimientos urbanos y ciudadanos son
el sujeto soeial por excelencia del nuevo urbanismo.
\M
c) El renacimiento del municipalismo y el desarnollo de
los movimientos urbanos, junto con la crltica culturatr qlre se
ha hecho en los medios tcnicos e i:rtelectuales al urbenismo
del pasado, han consolidado unos valores urbarsticas Erc ac-
tualmente aparecen como lugares de convivencia: lLa p.rioridad
a los equipamientos y servicios colectivos, la defensa de un
urbanismo global e integrado y no funcionalista y secoriali-
zado, eI derecho a la paricipacin popular en todo eX proeeso
de la achacin urbanlstica, etc. Estos valores, a su vez; achlan
de legitimadores de muchas de las'propuestas del nuevo urba-
nismo de izquierdas.
d) Y por rlltimo hay que citar la revalorizacin de las tec-
nologlas intertnedias, de las energlas blandas, de lo peEreo
("small is beautiful>), de los oficios y del trabajo artesano, de
la cooperacin social y del trabajo benvolo, etc. Esta revalo-
rtzacin no significa necesariamente una vana tentativa de re-
torno al pasado, sino que puede combinarse con el aprovecha-
miento de las tcnicas ms avanzadas, la informtica sobre
todo. Todo lo cual ofrece a la ciudad una nueva oportunidad
de despegue, una salida positiva a la crisis actual, tanto en el
terreno de la produccin como en la prestacin de servicios.
For todo lo dicho hasta ahora, resulta evidente que el ur-
cambiante y contradictoria. Y el urbanismo de hoy debe plan-
tearse, adems, objetivos nuevos y diversificados. Los instru-
melos urbsnlsticos heredados, resultan hoy adecuados?
I-a, crittca al urbanismo del pasado no se circunscribe a sus
contenidos, objetivos y resultados, sino tambin a sus instru-
mentosyasusmtodos.
Las nuevas corrientes urbanlsticas de izquierda no centran
exclusivamente su crltica en la falta de planeamiento, en la
insuficiencia de recursos prlblicos o en el olvido de los costes
sociales que paga la poblacin ms necesitada (cuestiones que
continrlan siendo fundamentales), sino que critica el carcter
mismo de los planes de urbanismo, slr mtodo de elaboracin
y su forma de aplicacin. Esta crltica al planeamiento urbano
puede reunirse en cinco puntos:
a) Carcter rgido, finalista, autoritario del plan general
que, o bien representa una coaccin paraltzante para la socie-
dad, o bien impone unas obligaciones de imposible cumpli-
miento a la Administracin. tsl resultado es que el plan es
progresivamente desnaturalizado en su aplicacin prcca y
145
por lo tanto se devala. La crtica achal del planeamiento co-
rre el peligro de <echar al nio con el agua sucia>.
- b) Io oo participacin real de los distintos grupos socia-
les en el planeamiento, tanto por la insuficiencia de los meca-
nismos hasta hoy utilizados (infomacin prlblica, alegaciones)
,como por la separacin en los planeamientos y acfiraein ur.
banlstica.
c) El nuevo urbattismo critica, en consecuencia, Iia separa-
cin artifi.ciosa entre etr momento del planeamiento y las iases
posteriores de la actividad urbanstica prlblica: g"rn, ejecu-
lin, control y disciplina, etc., y propone su integracin me"
diante un urbanismo de objetivos que articule una accin prl-
blica continuada con la iniciativa de los actores soeiales par-
ticulares.
^ d)de-F,Isuplaneamiento
fuera
urbano tradicional deja casi siempre
mbito la regulacin concreta de-las actividades
econmicas (p. e.: planes de usos industriales o comepciales)
y la defensa activa del medio ambiente, dos cuestiones hoy
consideradas de primersima importancia.
e) El planeamiento, precisamente porq.re no va lilado con
-la posterior achacin urbanstica, no eatantiza,la e-iecucin
de las obras de infraestructura y de urbanizacin, de donstruc-
cin o rehabilitacin {e viviendas, de realizacin {e equipa"
mientos colectivos, sobre todo en los barrios defiitarios o
para los grupos sociales de menores ingresos. Es ddir, el pla-
neamiento urbano, arngue se lo proponga en sus objetivos
explfcitos, no sirve casi nunca pam combatir la desigualdad
social, sino para consolidarla. Hoy el planeamiento dbe ser
programtico, es decir, que una un documento de objetivos
generales con un conjunto de programas de inversiones loca-
lizadas y jerarquizadas.
En resumen, el nuevo urbatismo propone un laneamiento
ablerto, de objetivos, pero no rlgid ni nnaUst{. Un planea-
mie_nto procesual y programtico, articulado cod la gestin y
la disciplina urbanlsticas que integre la ordenacin dJlos usoi
productivos y comerciales y la salvaguarda efectiva del me-
dio ambiente. Y, por ltimo, se propone un urbanismo partici.
pativj y descentralizado, elaborado desde las unidades pollti-
co-administrativas ms prximas a los ciudadanos (p. .: los
distritos de las grandes ciudades deberan elaborar l phnea-
miento, parcial y especial) y que instrumente mecanismos que
estimulen la cooperacin social (p. e.: sociedades de asesom-
146
miento y colaboracin con promociones de rehabilitacin de
inieiava privada).
3. I coopnnecn socrar.
tr a gran mayorla de los marxistas consideraba una utopla
reaccionaria al cooperativismo, por no hablar del trabajo be-
nvolo. Ineluso la autogestin ha sido hasta una poca recien
te un concepto ms que sospechoso. Y en cuanto a la colabo-
racin o la iniciativa popular para resolver los problemas de
urbanismo, vivienda o servicios ha sido una actitud conside-
rada muy peligrosa, desde casi toda la izquierda, en la me-
dida que trasladaba a los ciudad.anos, a los trabajadores, una
responsabitidad fundamental de la Administracin prlblica.
- Pero hoy se maqifiesta un acuerdo general en diagnosticar
la crisis del Estado del Bienestar. Crisis en una dobt dimen-
sin:
Crisis financiera. El creciente dficit prlblico alimenta
-
la,i!flgi6n y alcanza cotas insoportables. dems, el gasto
prlblico social se ha ido orientando cada vez ms a paliar di
rectamente los efectos de la crisis (paro, cierre de empresas).
Si bien parece posible mediante la reforma arlministrativa y
especialmente la descentralizacin mejorar las prestacionel
sociales, asl como racionalizar la recaudacin fiscal y aumen-
tar los ingresos prlblicos, no hay que olvidan la fuerte ten-
' dencia al aumento de las demandas sociales y los llmites que
la crisis econmica impone al aumento indefinido de la im-
posicin sobre las rentas y los beneficios particulares. En este
contexto se,producen fuertes presiones en favor de la priva-
zacin de los servicios priblicos y se manifiestan tendencias
a la rebelin fiscal.
Crisis burocrtica. La Seguridad Social y muchos seni-
cios- priblicos, al desarrollarse, se han centralado y burocra-
ttzado enomemente. Se han alejado del usuario y tambin
se han distanciado del control polltico democrtico. El resul-
tado ha sido la degradacin de las prestaciones o su inade-
cuacin a las necesidades concretas, por una parte, y la mul-
tiplicacin de los fenmenos de despilfarro, clientelismo y
cornrptelas. Los aparatos gigantescos y burocrticos resultan
a veces tan caros (econmicamente) como ineficientes (social-
mente), pero han adquirido urra gran fuerza polftiea.
147
 Esta situacin resulta hoy insostenible. No es posible ni
deseable aumentar mucho ms el dfi.cit prlblico nf tampo"o
dejar de mejorar las prestaciones sociales. No es posible tam-
poco continuar desarrollando burocrticamente los servicios
g{,licgs, pero sera catastrfi.co, desde el punto de vista de
la justicia social y de la convivencia demdcrtica, entrar en
la vfa de su privatizacin. Esta madeja de contradicciones,
aparentemente insolubles, no tiene una solucin rlnica. Se ha
propuesto aumentar ms el gasto prlblico y las prestaciones
de la .seguridad Social, pero cadd vez es m"n posible y
tambin menos igualitario. Se propone, asimismo, rcurrir
mercado, por lo menos cuando no se trata de cubrir mnimos
vitales. Y tambin el recurso a una cooperacin sociar cre-
ciente, el desarrollo de la llamada economla social es un com-
ponente bsico del pensamiento de una parte importante de
la izquierda urbana.
Pero qu se entiende exactamente por cooperacinjy por
economla sociales en relacin a la polltica urbana y a lbi ser-
vicios que prestan los poderes locales?
- Pol cooperaciz
("productiva>
entendemos la participacin consfructiva
en sentido amplio) d los interesados o de los
usuarios, de los ciudadano,s en general, en la elaboracln, ges-
tin y ejecucin de la polltica urbana y social. Esta partici-
pacin puede llegar hasta prcticament la sustitr"foti de la
intervencin del ente prlblico o puede limitarse a uda colabo-
racin benvola mnima (p. e., informar o recibir infomacin,
cumplir sin coaccin la reglamentacin, etc.). Entre ambos
casos las posibilidades son infinitas.
Con eI trmino de economa social designamos al sector
(asociaciones, cooperativas, mutuas, fundaciones, centros d.e
estudios, etc.) que sirve nomalmente para instrumentar la
cooperacin social, aunque sta no sea su rlnica finalidad. En
general, se entiende po.r economla social el sector que no es
jurldicamente irlblico (aunque muchas veces acip n el mis-
no campo_y con objetos parecidos)r pero que t/mpoco per-
sigue una finalidad lucrativa, de remuneracin 6t pitat in-
vertido, como ocurre con_el sector privado (aunqud lo sea
jr:rfdicamente). No viene aI caso la enumeracin d todas lLas
caracterfsticas y posibilidades de la economra social (vase
capltulo !). ?ero queremos llamar la atencin sobre algunos
aspectos de_la cooperacin y de la economla sociales
{ue se
relacionan directame_nte con la polltica urbana y municipal.
a) El recurso aI cooperatiismo vuelve a r"r un med.io
imFortante para satisfacer las necesidades de vivienda y ser-
1,48
vicios en las ciudades. Los Ayuntamientos les dan un apoyo
creciente, estimulan su creacin y buscan su colaboracin:
operaciones de rehabilitacin urbana y de viviendas sociales;
construccin y gestin de guarderlas, escuelas, residencias o
centros para la tercera edad, etc. Pero ILa cooperativa entra
tambin en otros campos de la colaboracin entre ciudadanla
y Ayuntamientos: cooperativas de construccin para realuar
obras prlblicas o construccin de viviendas, cooperativas de
artesanos, de comerciantes, de consumidores, de profesiona-
les, de promocin de actividades, culturales, etc. En estos ca-
sos se puede contribuir a resolver dos problemas distintos a
Ia vez: cubrir una necesidad (o hacerlo mejor) y proporcio-
nar trabajo, y al mismo tiempo no aumentar (o aumentar rela-
tivamente poco) el gasto prlblico y la burocracia municipal.
b) La colaboracin Ayuntamienlos-asociaciones y rnovi-
mientos sociales empieza a ser importante y puede serlo mu-
cho ms. En algunos casos se instrumenta mediante coopera-
tivas, en otros por la participacin de las asociaciones en Ia
actividad de los entes prlblicos locales, sobre todo si estn
descentralizados (Consejos de distrito, Centros clvicos, -etc.).
[-os casos pueden ser tantos como sectores puedan distinguir-
se en la actividad municipal y en los de las asociaciones y
movimientos. For ejemplo: gestin de equipamientos cultura-
les, deportivos u otros; colaboracin en la prestacin de de-
terminados servicios (para los jvenes o la tercera edad, de
defensa del consumidor, de proteccin ciudadana, etc.); orga'
nizacin de fiestas o actos colectivos, etc.
c) Una forma tradicional de cooperacin social es la que
se establece entre Ayuntamientos y cajas de ahorro, mutuas
y entidades similares. Es obvio que actuabnente reviste gran
importancia, vista la gran insuficiencia financiera de los entes
locales, que pueden ser tanto receptores de crditos como
avaladores para terceros (otros sectores de la economa so-
cial) u orientadores de las prestaciones sociales gue realicen
lai.l cajas de ahorro.
d> Un campo relativamente nuevo es el de la colabora-
cin entre Administraciones locales y centros de estudios, de
irwestigacin o de promocn cultural, fonnados por tcnicos
y profesionales. Se trata en este caso de aprovechar y genera-
Itzar Ia actividad de grupos surgidos de la iniciativa privada,
pero que en general no persiguen una finalidad lucrativa, sino
intelectual, pedaggica o sociopolltica. Muchas veces estos gru-
pos representan un apoyo g7I, efrcaz y poco costoso para la
accin de un Ayuntamiento progresista.
149
/
e) En todos estos campos gue acabamos de citar, y en mu-
chos otros, eI trabajo benwoto puede ser de gran importancia
y, en el contexto de la crisis econmica, parece destinado a de-
sarrollarse, y ms si recibe el apoyo prlblico y la correspon-
diente valorizacin social. Desde la colaboracin ciudadana en
campaas municipales (de limpieza, proteccin civil, recupe.
racin del patrimonio histrico-cultural, accin hacia grupos
marginados, etc.) hasta la multiplicacin de las relaciones de
solidaridad entre vecinos y ciudadanos en general.
De esta colaboracin entre entes locales y sectores de la
economla social merecen destacarse algunas cuestiones:
a) La necesidad de que las empresas de la economla so.
cial sean competitivas y no marginales, sobre todo cuando ac-
trlan err campos en los que tambin interviene la empresa pri-
vada lucrava. Esta existencia de competitividad n es fcil
de cumplir en muchas ocasiones, tanto por el carcter impro.
visado y amateur de cooperativas y asociaciones, de sq falta
{e gapital inicial y de experiencia de gesn, etc., codo por
la ilusin de mantener en su seno relaciones laborales ms Ii-
bres, el rechazo de la jerarqufa y de la divisin del trabajo en
ciertos casos, etc.
b) Se plantea as mismo el delicado problema del apoyo
que deben dar los entes locales a las empresas y organizacio-
nes de la economla social. Es evidente, por una partel que me-
recen un apoyo decidido cuando aclan en sectores eh los que
no entran en competencia con las otras empresas. Asf mismo,
y en la medida que contribuyen a sminuir el paro y a cubrir
necesidades colectivas, es lgico que reciban ciertos estfmulos
y ayudas: formacin de gestores, exenciones fiscales en algu-
nos casos, crditos y avales para su puesta en marcha y la cons-
titucin de una base tecnolgica mnima, asesoramiento tcni- t'alidad. Pero a partir de 1o dicho hasta ahora y sin repetir las
co y legal etc. Y tambin pzrece lgico que los contratos y
concesiones municipales se hagan de tal forma que no exclu-
yan de entrada a las empresas de la economla sogial. pero el
problema, que no es fcil resolver, se plantea cuf,ndo la ayu-
da a estas empresas puede entenderse que perjudica a ias
otras, las <capitalistas> o lucrativas, que pueden considerar
con razn gue son vlctimas de una competencia desigual.
c) El derecho contractual. La multiplicacin y el desarro-
llo de las organizaciones sociales, a mda que- cada grupo
acta colectivamente en funcin de sus intereses en el marco
del Estado democrtico, est produciendo un nuevo tipo de
derecho, el derecho contractttnl, gre es un derecho producto
de acuerdos entre actores colectivos pero de natrraleza priva-
x50
da y que tiene una relativa eficacia general garantizada por los
poderes prlblicos. Algunas de las actividades de las orgara.*
iones sociales dan lugar a empresas o sociedades dpicas de
la economla social (una mutua de un comit de empresa, una
cooperativa de una asociiacin de vecinos, etc.), pero, en la
mayorla de los casos, las actividades de este sector deben eva-
luarse a travs de indicadores muy insucientes: personas em-
pleadas (muy pocas en relacin al volumen de actividad), per'
sonas asociadas (en este caso, el indicador es excesivo), presu'
puesto anual, evaluacin de las actividades que signifiquen la
prestacin de rn servicio social, etc.
4. tsr. unrcrsuo y r,es NuEvAs pRoPuEsras IRBANAS
Por todo lo dicho hasta ahora, parece razonable preguntar'
se si las nuevas propuestas urbanas de la izquierda tienen mu'
cho que ver con el marxismo. El replanteamiento terico"po,l:
tico que, implfcitamente, est en Ia base de las propuestas del
nuev urbanismo, de la cooperacin social o de la descentra-
Itzactn municipal, es radical. Y no hemos hablado de otras
cuesones que podrlan resultar arln ms novedosas desde una
perspectiva tradicional, marxista o de izquierda: la necesidad
e rn oferta polltica de autoridad y seguridad, la posibilidad
de que el mercado asigne una parte de los servicios que ahora
presta la Seguridad Social, o la sustitucin del esque.ma con'
vencional de lucha de clases por la dialctica consenso'margi'
argumentaciones expuestas, intentaremos resumir en diez pun'
tos las consideraciones generales gue nos parecen ms repre-
sentativas de este replantearniento del marxismo en relacin
a la ciudad y a la polltica local.
1.o La criss de Ia ciud,a.d. actual no es etcactarnente I'a cri'
ss d.e la capitalista>, sino de la ciudad industrial del
"cfu,ad.
siglo xur que ha crecido de forma desenfrenada a lo largo
de1 siglo xx (et capitalismo viene de mucho antes y es posible
que perdure mucho ms que el modo de produccin indus-
trial). Nos enfrentamos a la crisis del urbanismo del crecimien"
to cuantitativo y de las infraestrutcuras basadas en tecnologlas
que slo realizan obras gigantescas y que requieren energfas
duras. No solamente los mecanismos y los actores capitalis"
151
I
I
tas son regponsables de esta situacin: lo es el Estado y el
conjunto de la sociedad que ha optado por unos modeloi de
crecimiento, de produccin y de consumo, y de organizacin
social
-y
territorial, que nos han llevado haita aqul. por esta
razn la crtica y la alternativa a la crisis de la ciudad indus-
trial no es necesariamente <anticapitalista> ni <socialista> Bu-
que puede contener elementos socializadores e igualitarios.
2: La contradiccin temitorial hoy no es la de campo-ciu-
dad, sino la que se-expresa entre zonas con niyeles de poder y
de- equipami.ento desiguaies dentro de un espacio qu tiend
a la urbantzactn generalizada. Las oposicioes centro-perife-
ria o entre barrios deteriorados y barrios donde es concentran
Ias rentas diferenciales son elembntos clave de la dialctica te-
mitorial. En los rlltimos aos se han manifestado unas fuertes
presiones sociales en favor de una ciudad ms igualitaria y de
un urbanismo que tenga como objetivo principat la calida de
la vida. Se asiste a un interesant fenmeno iocial de ecupe-
racin de la ciudad, por parte de los sectores popularei y me-
dios, y especialmente por parte de algunos grup subaltrnos
o marginados, como los jvenes. Es seguramente el fin de la
ciudad productivista y del urbanismo funcionalista v atomtza-
dor, ideas de las que haba participado la izquierd inamista
(en pocas en que ciertamente tenlan un sentido ms raciona-
rizador y progresista). Fero tambin es la recuperacin de vie-
jos ideales socialistas, sobre la ciudad convi-
vencial. "omd "tpuio
3.o La eonflictfuidad urbans no se superpone exactamen-
te, no es homologable, a la lucha de claseq tal como la ha en-
lendidg en ge_neral el marxismo, que se da en la produccin
(que adems hoy, cuando las categorlas de status
iar"""n p"-
sar mucho ms que las clases de antao, merecerld ser reva-
$). !.a-conplejidad de las contradicciones urbanas y Ia diver-
sidad de los actores sociales exigen un instrumenr teri"o
que por ahora resulta muy heterogneo e insuficiente. Ahora
bien, sl que merece destacarse ef reconocimienio que debe
atribuirse sobre todo a la ciencia social urbana [e bse mar-
xista de Los movbmemtos urbanos como un actor fundamental
para explicar la dinmica urbana actual (movimientos urbanos
por 19 dems- muy diversos, pueden ser, por ejemplo, ex-
presin de reivindicaciones de -ciue
seCtores sacrifiiado, p"i la po-
lltica urbana o, en otros casos, movimientos de bse funda-
mentalmente cultural ele de$enden una detenninada concep-
cin de la ciudad y de las relaciones sociales urbanas).
4." El discurso sobre las Autonomlas regionales y locaJes
152
y sobre la descentralizacin supone una concepcin del Estado
que no tiene mucho gue ver con la tradicional del marxismo:
el Estado instrumento de una clase dominante. Al Estado-per-
sona se le sustituye por el Estado-ordenamiento, product de
la confrontacin y del consenso de todas las fuetzas sociales.
Su democratizacin no se busca a travs de su ruptura, sino
por su ramificacin y apertura hacia toda la sociead. o
"t
la sociedad civil la que debe ser transparente sino el Estado.
La perspectiva socialista se plantea, sobre todo en trminos
{s sqsializacin polftica gradual y no rlnicamente de sociali-
zactn econmica, a travs de una revolucin polftica origina.
ria. Los poderes locales se convierten en instrumento funda-
mental de este proceso de socializacin polftica.
5.o La transfomacin social igualitaria ya no se hace de-
pender nicamente de Ia estatizncin de la economla y, por lo
que se refiere a la polltica urbana y municipal, de los equipa-
mientos y servicios prlblicos y del planteamiento urbanlstico
imperavo y detallista. For el contrario, se pretende que el
mercado y la cooperacin social contribuyan a realwar los ob-
jetivos igualitarios, sin pretender tampoco practicar una polf-
tica formalmente igualitaria que conduce a consolidar las di-
ferencias existentes. IIay una relacin entre la descdntraliza-
cin del Estado, el urbanismo de objetivos y de gestin y la
colaboracin sector priblico-sector privado para cubrir nece-
sidades sociales que tradicionalmente se consideraba que de-
blan ser competencia exclusiva del Estado.
6." No es fcil compaginar los esquemas sobre Ia lucln de
clases con las propuestas de sotari.ad y cooperacn sociales
gue se avalnzan desde la polltica urbana y municipal de iz-
quierda. tra ciudad de hoy es escenario de confrontacin de
corporativismos o gremiasmos, de particularismos e indivi,
dualismos. Lo cual tampoco tiene demasiado que ver con la
lucha de clases entendida en sentido marxista. La izquierda,
sin embargo, no propone tanto sustihir o superar el neocor-
porativismo por el clasismo tradicional, sino que insiste en
otro tipo de propuestas como la dimensin constructiva de
los movimientos urbanos y de las organizsisnes sociales para
que asuman la solucin de problemas ciudadanos y de dcits
de servicios o la invencin de nuevos roles y responsabilida-
des para que la parte creciente de la poblacin sin trabajo ni
esperanza de tenerlo encuentre una funcin rltil e integradora.
7,o Resulta evidente que la izquierda urbana no propone
ninguna perspectiva revoluconara en el sentido estricto que
debe concederse a un concepto como el de revolucin. La iz-
153
r

quierda urbaa es y se asume ya como reforrt.sta, gue ya no Si por manismo entendemos ulur doctrina o una ideologfa
teme no soliamente el gradualismo y el respeto escrupuloso de ms o menos codificadas es evidente que todo lo expuesto guar-
la legalidad y de las instituciones, sino gue se propone obje da una relacin escasa con 1. Pero si consideramos al maxis'
tivos antes tan denostados como el de b ntegracin socto mo como la expresin cultural ms acabada de los movimien-
cultural de las slases trabajadoras afectadas por la subalter- tos de libemcin social de los siglos xu( y :Q( entonces la re'
neidad y el del consenso considerado indispensable para la lacin es fundamental. O asl nos lo parece. Los objetivos que
rcalizacin de los cambios y reformas ms indispensables. se proponen y los presupuestos metodolgicos en que se apo-
8.o Un componente especialmente novedoso de la izquier- yan no significan una ruptura con la tradicin de la izquierda.
da urbana, X gue seguramente hubiera complacido a Marx, Aunque nos parece que con estos planteamientos se ha lle-
pero que los marxistas, en general, han considerado poco y gado a un punto lfmite. El desafrollo de estas posiciones y
mal, es el de la valorizacin de la continui.d.a.d de la cbd,a, propuestas se situar tan lejos de Io que se ha entendido por
del simbolismo del espacio, de la memoria colectiva, del valor marxismo, que para la izquierda del siglo o<r la relacin con
del territorio como historia, de la importancia de las comuni- el marxismo ser a Ia vez tan fundamental. como irrelerante,
dades locales. Todo esto ya no es <passefsmo>, sino el medio como ocurtre ahora con la economfa clsica o la teorla pollti-
de reforzar la sociedad civil y de hacerla interlocutor acvo del ca democrtica.
Estado descentralizado. Y tambin es una propuesta de vida
ms compleja y menos organizada por aparatos externps (Es-
tado o gmndes empresas). La ciudad es considerada como rn
gran instrumento de integracin social, como r:n espacio de
convivencia y como un medio de expresin de los diferentes
grupos.
9," La. revolttsin tecnolgca de nuestra poca bs la iw
fornacional. El pegro de la descentralizacin y de,las auto-
nomlas locales es el de la pobreza y de la depende4cia infor-
macional. Hoy el control de la informacin tiende b ser casi
ms importante que el control de la produccin, de las finan-
z.as a del suelo. Un doble objetivo deben entonces plantearse
los poderes pollticos democrticos al respecto: disponer de
estructuras informacionales competitivas a nivel intenacional
(p. e., informacin de los mercados mundiales) y proporcio-
nar a la sociedad medios de informacin-expresin propios
que consoliden las identidades locales (p. radio-televisin
municipales y/o autogestionadas). ".,
10." Los viejos objetivos de iglnlda y de libprtad hoy no
se esperan conseguir por la vla de la homogenpidad de una
sociedad uniforme y transparente ni mediante l <administra-
cin de las cosas' por parte de un Estado organizador de toda
la vida social. Se defiende la d;ferenci.a y la multiplicdad de
octores sociales y se considera gue hacen falta competencira y
participacin para que se combinen armoniosamente objeti-
vos que pueden resultar contradictorios.
Y bien, todo esto ene arln algo que ver con el marrsrno?
Nos parece que es una discusin intelectralmente sin demasia-
do inters, aungue puede tener alguna significacin polltica.
154 155
 3.'Panrs
MOVIMIE TOS URBANOS, CAMBIO POLITICO
Y SOCIALISMO
 CAPITULO VII
LA CIADAD EN LA TEORIA MAR'QSTA*

1. Du. socrersuo urprco AL uroprsro MARxnlfA

La crftica de la ciudad surgida de la rerolucin industrial

se connde, en el primer pensamiento socialista, con la de-
nuncia de los efectos sociales generados por el modelo de de-
sarrollo econmico: expropiacin de los campesinos y emigra-
cin masiva a la ciudad, conciones de trabajo insoportables,
mlsgs de desocupados y marginados ("lumpen>), hacinamiento
y falta de eguipanientos y servicios urbans clsicos, sobreex.
plotacin de los trabajadores fuera del hrgar de mbajo por
parte de los dueos de viviendas y comerciantes, etc. Eita r
tica alimenta una corrients <an-urbanaD que ha estado siem-
pre presente en el pensamiento soicalista o crftico-mdical,
t pero que no es propiamente maxista. Al conmrio, Marx ms
bien tildarla a la ideologfa anti-urbana de <socialismo reaccio-
nario>. A pesar de lo cual muchos marxistas han mantenido la
confusin entne vida urbana y consecuencias sociales del cre
cjmiento capitalista sin buscar i analiz.ar lo que puede haber
de_especffico en ILa ciudad. Si la ciudad moderna es rn simple
reflejo de la estrucua capitalista del sistema econmico, su
El texto presentado n este capftulo procede de la primem parte
del ensayo al.os actores sociales en la construccin de la ciudad> (1983).

I
I

i
i
rL
 a-
{
desarrollo y su crisis sern consectrencias rectas de aquJ.
No es casual si, a pesar de las inteligentes observaciones de
fuIarx sobre la urbatrizacin y deJ excelente libro de Engels so'
bre las ciudades inglesas, no ha habido luego una t"adicin
urbanlstica mamista. Esta incapacidad procede tanto de las
ralces del socialismo utpico (que confunde ciudad y socie-
dad, aunque algunos de sus representantes, gueriendo criticar
la sociedad, hacen agudos anlisis de la vida urbana, como
Fourier) como del desplazamiento temtico que efectrla el mar'
xismo al centrar su anlisis de la sociedad en la organizacin
de la produccin, el capital y el trabajo. Hasta hoy una parte
importante del anlisis social de la ciudad de inspiracin mar'
xista adolece de este vicio de origen: no ver ms all de la
ciudad como lugar de la produccin capitalista y de la repro-
duccin de la fuerza de trabajo.
El socialismo utpico ser el causante, adems, de una pe-
ligrosa tentacin para el pensamiento progresista Oioderno:
la de la construccin del modelo de ciudad ideal que ser la
expresin, el medio y el fin del modelo de sociedad que se quie-
re alcanzar. Socialistas utpicos tericos como Fourier o prc'
ticos como Owen proyectan la ciudad perfectamente planeada
en cuyo marco se otgarizat una vida social sin contraccio-
nes. Algunas de las ilusiones ms peligrosas del ppnsamiento
tecnocrtico y a veces totalitario se manifiestan en/estos plan-
teamientos ingenuos o paternalistas: la legitimidd y la ca-
pacidad que se atribuyen los dirigentes (intelectuales o poll-
ticos) para ordenar la vida de todos, la creencia en gue puede
planificarse de forma completa y definitiva el futuro o la con-
franza en una racionalidad superior que se impone a indivi-
duos y grupos, y que no admite la contradiccin ni eI conflicto.
Los modelos del socialismo utpico algunos con-
ceptos mlticos del urbanismo del siglo xx: la fe en eI ptan
finalista, global, rlgido y autoritario, el objetivo del equilibrio
(territorial, demogrfico) como necesariamente/positivo y po'
sible, el rechazo de La iferenciasin, del plura$smo y en algu'
nos casos hasta de la intimidad en favor de la transparencia
y del colectivismo, y la concepcin del urbanismo ra.cionatista
o fwrcionalista como una tecnologfa al servicio de unos obje-
tivos y de unas funciones previamente establecidas por pollti-
cos y tcnicos, sin que deban participar en su elaboracin o
ejecucin el conjunto de actores o grupos sociales interesados.
Todo 1o dicho hasta alora parece llevar a una conclusin
desalentadora. Si de 1o que se trata es de relacionar la tradicin
intelectual marxista con el anlisis de la ciudad, el marxismo,
160
I
podra concluirse, nos aleja o nos impide el conocimiento con-
creto y complejo de la ciudad en lo que tiene de especffico y
de permanente. Y es cierto que la posicin estructuralista pue'
de degenerar, de base de partida para el anlisis del funcio'
namiento del sistema urbano y de su relacin con la organiza-
cin econmica y poltica, en obstculo o deformacin de tal
conocimiento. Como tambin es verdad que la creencia idealis'
ta en el plan, eI reduccionismo funcionalista o la persecucin
del equilibrio a toda costa pueden provocar ms errores y
catstrofes que otra cosa. Una ciei'ta tradicin socialista com'
binada con el dogmatismo ha formado un utopismo manista
sobre la ciudad, ms peligroso que interesante. Fero sta no
es la rlnica vla urbana que procedente de klarx llega hasta
nosotros.
2. Manx: LA cruDAD EN LA rrrsroRrA
Nada ms lejos de Mam que la ideologa anti'urbana. <f-a
historia moderna es la urbanizacin del campor, afima en los
Grundsse, Tanto en El Capital como en Et Manifiesto se exal-
ta el papel revolucionario y progresivo de la ciudad frente al
campo y se plantea la contradiccin campo-ciudad no en tr-
minos tan abstractos como haca el joven Marx en La ldeolo-
gla Alernana, sino en trminos casi tecnolgicos modernos: la
lgica anrquica y desenfrenada del capitalismo degrada la
articulacin industria-ciudad y hace necesario un planteamien-
to global del territorio que supere la antinomia campo-ciudad
por la va de Ia vrbanizacin integral del territorio. Marx no
cree en la posicin romntica de crltica de la ciudad y elogio
de la vida campesina. Al contrario, habla del "poder civiliza-
dor de la ciudad, y del <cretinismo de la vida ruralu (Moni'
festo).
En Marx se apuntan algunas ideas-fuerza que sern instru-
mentos principales para el anlisis de las contradicciones de
la ciudad del siglo xx, tales como:
La ciudad, como mercado de trabajo, debe proporcionar
- condiciones
unas de vida mlnimas para garcntizar la repro-
duccin de la fuerza de trabajo, aunque para ello se creen unos
mecanismos y unos agentes de explotacin (el comerciante, eI
casero); pero tambin da lugar a la intervencin creciente del
t6L
Estado en el proceso de reproduccin (polltica urbana y so-
cial), que se define histricamente.
- Iaimprime
fbrica
ciudad como territorio de la produccin, donde la
carcter a la urbe industrial y sta se convier'
te en capital jo al servicio de la empresa capitalista y entra
en contradiccin con los propietarios apegados a la renta de
la tierra.
ciudad como medio de acumulacin de capital, me-
- La
diante la especulacin, la obtencin de contratos o concesio-
nes del Estado, la construccin y la gestin de viviendas y
servicios, etc., que entra en contradiccin con la tendencia al
desarrollo de una Administracin prlblica ms planificadora y
ms democrtica.
La ciudad como control social de los trabajadores y de
las -clases subalternas en general, atomizadas en la gran urbe,
que rlnicamente pueden constituir una fuerza colectiva en el
lugar de trabajo (el marxismo clsico minusvalora ibastante
las posibilidades de organizacin social de los ciudadanos y
slo tiene en cuenta las revueltas sociales espordicas; falta
asimismo una reflexin especfica sobre el poder local).
contradiccin dialctica entre ciudad y campo, que
- La,
es una forma de plantear la contradiccin ms general centro-
periferia (Mam y Engels ya anuncian esta genemfizacin en
El Manifie.s/o cuando comparan la sumisin y civifizacin del
campo por la ciudad al sometimiento de los pueblos primiti-
vos por los pueblos civilizados y el consiguiente nacimiento del
imperialismo moderno).
La lectura mecaqicista o unilateral que de Marx han hecho
muchos marxistas, especialmente los de orientacin estructu-
ralista, ha convertido estas ideas-fuerza en leyes de cumpli-
miento forzoso. Se olvida entonces que en la misma obra de
Marx aparecen otros conceptos e intuiciones que obligan a ser
mucho ms prudentes y, si no fuera retrico y Sdante, podrla
aadirse ms dialcticos. / vas urbanlsticas y econmicas y de cambios pollticos que
En Marx se encuentran elementos bsicos para construir
una teorla econmica de la ciudad moderna: los conceptos de
<condiciones generales de produccin> y de <condiciones ne-
cesarias para la reproduccin de Ia fuerza de trabajou; la im-
portancia que otorga a los procesos de concentracin espacial
y a los medios de circulacin social y material; la intuicin de
que la ciudad organiza. a los medios de consumo colectivo
para la reproduccin de Ia hrcrza de trabajo; la utilidad del
concepto general de <rcoopemcin" aplicado no rlnicamente al
162
lugar de trabajo, sino al conjunto de la organizacin social de
la produccin y del consumo, etc.
Pero sobre todo debe destacarse la aplicacin compleja y
contractoria de todos estos conceptos cuando se trata de ha-
cer inteligibles los procesos sociales. Asl, por ejemplo, el Es'
tado organiza y financia las condiciones generales de produc-
cin y reproduccin de la fuetza de trabajo, especiahnente los
medios de comunicacin y de consumo colectivos, pero se ge'
neran, entonces, nuevas contradicciones: el aumento de la
productividad social eleva la composicin orgnica del capital
(en que se gana por un lado y se pierde por el otro, dice
Marx); las economlas de aglomeracin derivadas de la concen-
tracin se vern progresivamente contrarrestadas por las des-
economlas (debido al coste creciente de las infraestructuras y
equipa:nientos gue debe financiar el Estado); la polltica ur'
ban y social se enfrenta a la competencia anfuquica entre los
actores privados, que muchas veces dominan o superan a las
Administraciones prlblicas; la organiz.acin del territorio su-
pone apropiarse, por parte del Estado, de las rentas urbanas
parasitarias o especulativas que, por otra parte, alimentan a
grupos sociales cuyo apoyo resulta indispensable al poder po'
lltico, etc.
En resumen, Marx nos propone, en primer lugar, una vi-
sin optimista y progresiva de lLa ciudadl La ciudad es la civi-
lizacin. En segundo lugar, Marx nos ofrece una interpreta'
cin socioeconmica del desarrollo contradictorio de la ciu'
dad, como resultado complejo de la interaccin entre las lgi'
cas estructurales y la intervencin de los actores sociales.
La ciudad es una realidad doblemente histrica. Es un pro'
ducto de Ia historia y es el lugar de la historia. Su existencia
y su futuro se explican por un conjunto de factores complejos-:
conmicos, demogrficos, sociales, cultumles, pollticos y ad-
ministrativos. Pero estos factores se manifiestan en forma de
conflictos sociales, de confrontaciones ideolgicas, de iniciati'
<osurren> en la ciudad.
La <sociologla urbana> que se deduce de la obra de Marx
no es, pues, estructuralista, sino ms bien historicista. Las es-
trucfiras ayudan a conocer la historia, pero no la pueden sus'
tifiir ni restihrir. Y la historia la hacen los hombres y muje-
res, los grupos y las clases sociales. La perspectiva urbana de
Marx es mterialista, en el sentido de que no considera a la
ciudad oomo una creacin de pollticos o artistas, pero en nin'
gn caso es doetrinaria. La ciudad de Marx no es el producto
163
de una historia deshumanizada, sino la historia misma hecha
carne y movimientos, de trabajo convertido en piedra y de me-
moria que es cultura.
3. MARx, r[ARxrsrAs y crrJDAD: uN pRAGIarrsMo potlTtco
En Mam y Engels est la crftica de la ciudad existente,
pero no la alternativa o el modelo de ciudad futura. No se
considera la ciudad como el resultado del caos, de un desorden
que hay que ordenar, sino de unos procesos sociales (estruc-
turas y comportamientos) inteligibles y lgicos, que expresan
contradicciones, generan conflictos y dan lugar a cambios eco-
nmicos y pollticos que repercutirn sobre la ciudad. El obje-
tivo terico y prctico del marxismo (entendido comg doctri-
na y como movimiento social) es promover estos cambios. Su
posicin ante los problemas de la ciudad y las condiciones de
vida de las clases trabajadoras ser paralela a la qe tenlan
antes la fbnca y la contradiccin capital-trabaJo: reivindica-
ciones que sirvan para organtzar a los trabajadores, Que mejo-
ren sus condiciones de vida y que reduzcan los mflrgenes de
maniobra del capital. El pragmatismo poltico delimarxismo
urbano se expone coherentemente en el texto detEngels, .ta
cuestin de la tfuienda. No se trata de construir un modelo de
ciudad, sino de proporcionar viviendas dignas a los trabaja-
dores. El marxismo insistir sobre todo en tres puntos:
a) Exigenoia de viviendas y servicios bsicos para los tra-
bajadores y los barrios populares en general. Crltica de la se-
gregacin y propuestas de urbanismo igualitario (igualdad de
acceso a la ciudad como conjunto de bienes y servicios).
b) Responsabilidad de los poderes prlblicos que deben
asumir la iniciativa de la construccin y gestin7de las vivien-
das y servicios. Exigencia de planeamiento y crflca de las ren-
tas especulativas y parasitarias y del compor{amiento anr-
quico de los actores capitalistas.
c) Reivindicacin de poderes locales democrticos basa-
dos en la eleccin popular y con competencias y recursos im-
portantes que posibiliten el acceso de los representantes de los
trabajadores al poder ms inm.ediato (municipio) y que pue-
dan resolver los problemas urbanos ms acuciantes.
El pragmatismo polltico del marxismo urbano se acentua-
r en la medida que las fuerzas polfticas, intelectuales y socia-
t64
les que se inspiran en l desarrollen una importante actividad
urbana y municipal a lo largo del ultimo siglo, tanto desde Ia
vertiente socialista o socialdemcrafa como comunista.
Este pragmatismo actla en un marco que no debiera apa-
rentemente plantear excesivos problemas tericos ni prcti'
cos. Se trata de dar respuesta positiva a las demandas socia-
les urbanas inmediatas y poner un poco de orden en el com'
portamiento anrquico y especulativo de los gentes urbanos
apitalistas. Y en la medida en que no se pueda remitir a la
lgica estructural del sistema y al carcer clasista del Bsta-
do central, para denunciarlo evidentemente.
Pero la prctica de la izquierda marxista en los poderes
locales no resulta tan simple y la teora, o la falta de tsorfa,
va a crear ms de una contradiccin.
El marxismo urbano va a oscilar, en su ptctie-a, entre dos
tendencias: hacia el ghetto o hacia la integracin. Bn el primer
caso se trafarla de marginar en la medida de 1o posible a los
agentes urbanos capitalistas y de potenciar la accin del sec'
tor prlblico local. Pero en seguida aparecen dos grandes obs'
taculos a esta polltica: la ciudad recibe las consecuencias de
unas iniciativas y de unos procesos sociales y econmicos que
no son en absoluto controlables por los poderes locales (deci-
siones de inversin y de localizacin de actividades producti'
vas y de movimientos migratorios, por ejemplo) y, adems, el
poder local se mueve dentro de unos mrgenes legales y finan'
cieros que le sitrtan en una gran dependencia del Estado cen'
tral" Es una opcin que tiende a la marginacin y a apoyarse
en sectores sociales cada vez ms minoritarios. La tendencia
a Ia integrasin por la que opta ms decididamente la sociaL
democracia continental, sobre todo despus de la Segunda Gue-
rra Mundial, y tambin algrln comunismo (el italiano espe'
cialrnente) busca la coordinacin, la colaboracin y, en cierta
medida, la planificacin de los agentes urbanos capitalistas,
asl como la negociacin con el Estado central, e intenta influir
sobre la poltica y la legislacin generales. Para esto desarro'
lla una importante ofensiva poltico-cultural (sobre temas
como la planificacin democrtica, las autonomas locales y
regionales, Ia implementacin de una ambiciosa polltica urba
nlstica y de servicios sociales por parte de las Administracio-
nes prlblicas) y busca ampliar sus apoyos sociales hacia el
conjunto de las clases medias.
Entonces se manifiestan las ambigedades y contradiccio-
nes que resultan de la falta de un marco trico mlnimo.
El marxismo urbano ya hemos dicho que no propone nin-
165
grtn modelo de ciudad, ni de vivienda, ni de equipamiento, ni
de organizacin del territorio. Es en principio un acierto y,
hasta cierto punto, su fuerza. Pero si, en relacin a su prctica,
no se elLaboran algunos modelos, se puede acabar haciendo
cualquier cosa de cualquier manera y para cualquier clase de
gente. En algunos casos se ha dado este esfuerzo, polltico-into
lectual (Italia, Austria, pases escandinavos, atnque cou resul-
tados desiguales, y tambin existen experiencias en los otros
palses europeos: Inglaterra, Holanda, Francia, etc.), en otros se
han asumido tal cual las modas y los modelos del momento,
o del pasado (p. e.: Brasilia, ,,grandes ensemblesu, centros di-
reccionales, de gestin burocrtica, oferta uniforme de vivien-
das, mito de la gran ciudad o del crecimiento cuantitavo,
etc.).
El urbanismo de los palses socialistas, si bien ha tenido
algunos aspectos positivos (control prlblico del suelo y del cre-
cimiento urbano, polltica igualitaria de equipamientos, y servi-
cios, restauracin y conservacin de centros histricod), ha re-
sultado decepcionante, porque no slo ha mantenido viejas
oposiciones (campo-ciudad) y trasnochados <zonnings> funcio-
nalistas (industria-residencia-equipamientos), sino porque no
ha sabido inventar nuevos modelos urbansticos (al contrario,
ha copiado el mal urbanismo desarrollista o cuantitativista) y
no ha resuelto el problema de la vivienda y de la tida social
en las grandes ciudades. Y cuando ha querido construir mode-
Ios urbansticos futuristas ha cado en los errores totalitarios
del socialismo utpico, sin su imaginacin, o en los delirios
tecnocrticos de los peligrosos <<mnage trois> entre ejrcito, m,cratas y, a partir de los aos sesenta, de los comunistas
monopolios y cpula polltica de algunas realizaciones nortea-
mericanas.
4, AmrrcpnaoBs y LrMrrAcroNEs DEL MARxrsMol URBANo
Con todo no es este el problema principal,el de la falta
de modelos urbansticos propios, que ha debido afrontar el
marxismo urbano occidental a lo largo del siglo xx. Se frata,
en este caso, de un problema que procede de una actitud sana
y realista inicial, democrtica y no dogmtica, que se va resol-
viendo en la medida que se combinan las experiencias prcti-
cas desde los poderes locales, la reflexin y la innovacin cul-
turales por parte de tcnicos-intelectuales (en su sentido ms
amplio) y Ia participacin popular de los usuarios.
166
Otros son los problemas ms graves y que proceden, no ya
de la <situacin objevau, sino de las ambigedades y limita'
ciones del marxismo occidental posterior a Mam.
En primer lugar, la mala concencia reformista. La izquier-
da europea ha sido colno siempre reformista, pero casi nunca
lo ha aceptado. La polltica urbana de la izquierda marxista
slo podra ser refomista, en el mejor de los casos, pero una
gran parte de las corrientes socialistas y, Por descontado, co-
munistas, no podlan asumirlo. Se ha hecho refomismo en ur-
banismo, vivienda, prestaciones sociales, equipamientos colec-
vos, etc.; pero, como no se podla reconocer, se sustihrla la
reflexin sobre lo que se hacla y la elaboracin de proyectos
ambiciosos y viables de transformacin urbana, por la doble
conciencia paralizante, fuente inagotable de conflictos y malen-
tendidos. Se <teorizaba> sobre la necesidad de incidir y acen'
tuar las contradicciones capitalistas o de ..reforzar las bases
urbaasu para orgatizar a los trabajadores para el "asalto fi'
nalr, o bien se razonaba que nada podla cambiar (en la vi-
vienda o en el urbanismo) mientras no cambiara todo el sis-
tema, y hasta la polltica municipal de la izquierda era contra'
producente si creaba ilusiones de mejoras o aumentaba el
consenso social. En los casos de esquizofrenia ms leve se
aceptaba que la polltica urbana de la izquierda podla contri-
buir a mejorar en algo la vida de los trabajadores y facilitar
el arraigo de sus organizaciones polticas y sociales. Pero en
general ha faltado una teora y una estrategia (con la excep'
cin de algunas corrientes socialistas, laboralistas y socialde-
italianos, aunque con reservas) para La transformacin gradual
de Ia sociedad desde las estructuras de poder local y a t*
vs de la polltica urbana (no nicamente, por supuesto). El
marxismo urbano, sospechoso siempre de refonrismo, no ha
querido aceptar que ser reformista consecuente es mucho, casi
lo mximo que se puede ser, y para negarlo ha renunciado a
pensar su prctica y a proyectar su futuro.
[Jn segundo problema, que no ha resuelto arln del todo el
marxismo urbano y que va estrechamente ligado al anterior,
es el de una teorla polltica propia de los poderes locaies. El
marxismo adolece de un defecto ms general: la falta de una
teorla polftica sobre el Estado y en especial sobre el Estado
democrtico. Lgicamente tampoco hay una teorla de los po'
deres locales. La tendencia socialdemcrata se ha inspirado,
sobre todo, en la tradicin liberal progresista que aranca de
T'ocqueville y posteriormente ha aplicado a los poderes loca-
167
I
ltl
les los postulados y las funciones atribuidas al Estado del
Bienestar. Las corrientes socialistas de izquierda y comunis-
tas han mantenido durante dcadas un curioso duaiismo: han
ocupadg con seriedad los municipios y hen aplicado en ellos
r'1a poltica- efrcaz en favor de las mayorlas popuLares, en gene,
ral moderada y muy respetuosa de l bgaliad, pero'han con-
servado un discurso sobre el Estado de lase y 6 dependencia
de los poderes locales respecto a aquel que ls ha iicapacita-
do,_ casi siempre, para inventar una polltica transfonadora
de las instituciones. No es sino a partir de los aos sesenta y
sobre todo de los setenta cuand el pensamiento marxist,
tanto socialista como comunista (euroomunista), empieza a
desarrollar una reflexin sistemtica sobre el poder roiar y su
papel en la democratizacin del Estado, tantddesde organiza-
giopes pollticas (socialistas, comunistas franceses e italianos,
Irabgur Part5l, socialismo escandinavo, holands, etc.) como
desde corrientes intelectuales gue se inspiran en un marxismo
gramsciano, en eI mayo del 8, y en la tradicin audogestio-
naria.
La farta de tradicin terica sobre los poderes locales ha
ido ligada a la falta de teorla sobre las funiones y contradic-
ciones e-speclficamente urbanas y a la naturaleza e las alian-
zas de clase y-de- mecanismos de consenso social que son posi-
bles- en la ciudad y en la polrtica municipal. nn estq' casos se
oscila permanentemente entre dos tentaciones: el lectoralis-
mo sin principios ni objetivos (excepto conquistar mayores
electores) y el sectarismo y la marginaion minritaria en uom-
bre de una mal entendid potic; chsista.
. El _esquematismo, el usociologismoD y el <mesianismo> d,e
la tradicin cultural mar:rista so6re el Estado y sobre las cla-
ses sociales han sido obstculos que el marxismo urbano arln
no ha tenninado de vencer.
,
un tercer problema es el de la ambigedad del marxismo
urbano frente al crecimiento econmico y el fenrreno metro-
politano. La tradicin marxista, ya lo hmos digho, iod,rr-
trialista y urbanizadora, favorable a la concen{"uio ", de la
po'blacin y de_las actividades como base del progreso y uante-
sala del socialismo>. Por otra parte, esta concentracin se
identifica con los monopolios y la constitucin de grandes
reas metropolitanas que coloca casi siempre bajo el d'ominio
del Estado central en detrimento de los pd"res io"ater. Bn la
tradicin urbana marxista han predominado, hasta la crisis
econmica de los aos setenta, posiciones favorabres al creci-
miento <cuantitativon de las ciuades, del parque de viviendas
18
nuevas y de los equipamientos y de la actividad productiva.
En el rilmo perodo se ha empezado a poner el acento en la
ecologfa, la calidad de vida, la recuperacin de la ciudad y de
los barrios tradicionales, etc. Esta ambivalencia se deriva de
la falta de modelos econmicos alternativos aplicados a las
sociedades desarrolladas y del desconocimiento de la comple-
jidad de funciones sociales y culturales de la ciudad de que
histricamente ha adolecido el marxismo.
El desarrollo de un pensamiento urbano marxista en los
rlltimos quince aos, ha resuelto estas limitacioines y ambi-
gedades? Es evidente que autores como Campos-Venuti y
B. Sechi, Castells y Harvey, el grupo de .Espace et Socit>
y del <International Journal of Urban and Regional Research>
han contribuido decisivamente a crear una cultura urbana
mamista adaptable a nuestra poca. Pero en general no ha ha-
bido una preocupacin de los tericos urbanos marxistas por
intervenir prcticamente en la poltica urbana y municipal a
travs de su reflexin y de sus propuestas. Durante mucho
tiempo se ha referido el anlisis estructural y el discurso crl-
tico y alternativo al anlisis de las contradicciones, tendencias
y posibilidades de la polltica urbana y a la formulacin de
propuestas viables y susceptibles de recibir el apoyo de ma"
yorfas sociales.
El desarrollo del marxismo urbano moderno se debe sobre
todo a la prctica y a la reflexin convergentes de fuerzas po-
llticas de izquierda con experiencias de poder local y de mo
vimientos sociales o ciudadanos (con la colaboracin de tc-
nicos o profesionales). Hoy el marxismo urbano se medir por
su capacidad de dar respuestas a:
La crisis econmica y al papel de la ciudad en ella (cri-
sis -del Estado del Bienestar y de su nivel local, reconstruccin
de la base productiva urbana, reinvencin del trabajo y de la
cooperacin social, etc.).
procesos en marcha de nueva articulacin entre Es-
tado- yLos
poderes locales y a la demanda popular de descentrali-
zac6n y participacin en la ciudad.
 5. I cruno y Los AcroREs socrafs
El marxismo urbano moderno occidental se ha ido despo-
jando de sus corss doctrinarios para analizar la ciudad y
hacer propuestas de polltica urbana y municipal. Para ello ha
debido efectuar un triple reconocimiento (o renunciar a viejos
dogmas). En primer lugar, ha debido reconocer la especifi.ci-
dad de la problemtica urbana, no reducible a una lgica es-
tructural general mecnica ni a planteamientos sociales rei-
vincativos. La izquierda manista ha tenido que asumir el
conjunto de funciones de la ciudad y ha debido elaborar pro-
yectos que tengan en cuenta los intereses de una diversidad de
grupos sociales.
En segundo lugar, el marxismo urbano ha asumido progre,
sivamente el carcter especlfico de los poderes locales, ha re-
cuperado viejas traciones liberales (Tocqueville) y radicales
(autogestionarias) y se ha planteado la democratizabin del
Estado desde sus niveles municipales y regionales: autono-
mlas, descentralizacin, participacin popular, democracia de
base, a travs de un proceso gradual.
En tercer lugar, ms recientemente, el marxismo urbano
ha debido enfrentarse a los problemas derivados de la crisis
econmica y a la.impotencia de los instrumentos trdicionales
4" lu polftica urbana y municipal (planeamiento rbanfstico
finalista, mulliplicacin de servicios lociales segn los esque-
mas del <Welfare State>, no intervencin en ls actividales
productivas, etc.).
Es decir, justo cuando la izquierda manista ha ido asu-
miendo 1a problemtica de la ciudad o metrpolis modema,
esta realidad entra en crisis: crisis de la ciudad (de su base
produclila, como lugar de trabajo, como integracin social...),
cisis dg los poderes locales (vaciados por arriba y contestados
desde abajo, que tienden a la regionalizaciny a,la descentra-
lizacin) y crisis del urbanismo (inoperancia el,iplaneamiento
formal y rlgido del territorio).
- i-
Esta confusa problemtica se hace arln menos inteligible
por la crisis de hegemonla urbana: se han perdo los grades
proyectos y no se manifiestan grandes agregados o movimien-
tos sociales. No hay propuestas globales y enfrentadas para la
giudad, sino la atomacin o fragmentcin de interses, la
lucha entre grupos coqporativos y la tendencia a la burocra-
tizacin de la gestin urbana.y social.
En estas condiciones el marxismo urbano debe resolver,
170
ante todo, el problema de cul va a ser su base o el sujeto so-
sial de su polltica. El discurso clasista tracional (burguesfa,
pequea burguesla, proletariado, etc.) tiene muy escasa utili-
dad aplicado a la realidad urbana de hoy. La base social his-
trica de la izquierda (clase obrera industrial) es un grupo
minoritario en la gran ciudad, gue no ene casi nunca una cla-
ra especificidad urbana y que manifiesta incluso intereses he-
terogneos. La posicin de los ciudadanos en la ciudad no se
deduce nicamente de su lugar en el trabajo, ya que se da
una gtan diversidad de situaciones laborales como urbanas,
sin que exista una clara correspondencia entre ellas. Por lo
dems, hay que tener en cuenta otros factores que inciden
mucho en la posicin urbana de cada uno: la edad, el sexo, la
inmigracin, la especificidad de determinados tipos de hbitat
(cascos anguos, nuevos pollgonos, etc.).
El manrismo urbano debe encontrar su base social y para
esto debe, necesariamente, orientar su anlisis hacia los acto-
res sociales y sus propuestas hacia objetivos unificantes.
El desarrollo de una sociologla urbana de corte mamista
desde mediados los aos sesenta, una vez superadas, aunque
no del todo, las tentaciones estructuralistas-mecanicistas (en
los anlisis de pollca urbana) e historicistas-mesinicas (en los
estuos sobre movimientos sociales) ha tenido el gran mrito
de poner el acento en los actores sociales: planificadores, po-
deres locales, constructores y promotores, propietarios del
del suelo y financieros, agentes industriales y terciarios, inte-
lectuales, organizaciones y movimientos sociales, inguilinos,
ocupantes y usuarios, etc. Solamente el descubrimiento y an-
lisis de los actores sociales permite individualizar la especifi-
cidad de lo urbano y reconstruir proyectos histricos con su-
jeto social real.
Por otra parte, la quierda ha generalizado su experiencia
municipal y ha ido abandonando la doble conciencia (o la mala
conciencia reformista) sobre la gestin desde los poderes lo-
cales. Por el contrario, se ha ido admitiendo que stos juegan
un papel fundamental en el proceso de transformacin del Es-
tado y del sistema socioeconmico en un sendo democrtico
e igualitario y que, asimismo, pueden ser un instrumento uni-
flcante de un conjunto de grupos y actores urbanos para cons-
truir una base social mayoritaria.
gl irnpacto de la crisis econmica sobre la ciudad (paro y
marginacin, no integracin social de la juventud, acentuacin
de los cooperativismos, etc.) y la relativa inoperancia de los
instrumentos mr:nicipales y unbanfsticos tradicionales (crisis
L7T
lnanciera de los poderes locales, obsolescencia del urb"qismo
d9-crecimiento) ha obligado a la izquierda a replantearse sus
objetivos urbanos y sus propuestas municipales] Entre el ries-
go de a?oyarse sobre mayorlas.gremializadas, <qualunquistas>
y atomizadas o en minorlas radicales o marginals debe encon-
trar respuestas que sean soluciones viables, objetivos
-del mov-
zadores y proyectos unificantes. El reto actual marxismo
urbano es el de contribuir, terica y prcticamente, a esta
tarea.
6. Los [ovrmrgNTos uR,BANos
-. La-perspectiva marxista sita en primer plano de su an-
lisis el carcter contradictorio del proceso d desarrollo eco-
nmico-social y la condlictividad consiguiente a que'da lugar
(de clases o grupos, cultural o ideolgia, polltica). F.l marxis-
mo urbano, a p-esar de las intuicioneJ del mismo itdarx, ya ho
mos vistg que ha ido construyendo de forma muy lent y h-
boriosa las bases de un anlisis dialctico de la iudad como
estructura social y de la polftica urbana que en ella se produ-
ce. Asimismo ha costado mucho integrar ls conflicor uibanot
(objeto de un anlisis histrico desciiptivo) en el tar* teri-
co del estudio de la estructura-y de pohtica urbana. A par-
tir de los aos seserta, especialmente Jpartir de los trabjos
de M. Castells, se da este caso. Se construye un aparato con-
ceptual que permife analizar la conflictividad urLana y po-
nerla en relacin con el estudio global de los procesos estruc-
turales y polfticos que caracterilan h urbanzacin.
Sin pretender repetir ahora propuestas tericas que ya han
-
sido expuestas, conviene destaar tres aspectos que nos pa-
recen fundamentales en este descubrimienio empfrtco o cons-
truccin terica de la conflictividad urbana. i^
primer lugar, la gran compleiidad de lt. conflictividad
urbana en la que intervienen una gran diversidad de grupos
sociales, prcticamente todos, y tambin una gran divelsiad
de dimensiones sobre el uso del suelo, la vivieda, los equipa-
mientos y servicios; sobre la imposicin local y ra distribucn
del gasto-priblico; sobre los poderes locales, s organizacin y
sus relaciones con el resto del Estado; sobre las-actividade!
econyricas que s9 la-ciudad y su regulacin y desarro-
_du-"
llo; sobre la seguridad, "l orden y la protec"io
el d" los ciudada-
172
nos; sobre la imagen, los valores y las relaciones sociales que
debe expresar y posibilitar el medio urbano, etc. Es decir, la
conflictividad urbana recubre un conjunto de campos mucho
ms amplio que el diseado por la oposicin capital-trabajo
en la produccin, por lo cual no parece adecuado trasladar
aqul la matrtz mamista usual.
En segundo lugar, el planteamiento de la conflictividad ur-
bana da lugar a que se site en primer plano el anlisis de los
protagonistas de estos conflictos y de la polltica urbana en
general, es decir, a Ios actores urbanos. Y este punto de vista
ha demostrado (desde Et 18 Brumario de Luis Napolen de
Marx) trna gran pertinencia metodolgica, puesto que pemite
combinar el estudio emprico, el conocimiento impresionista,
la descripcin inmediata, que es muy importante en el anlisis
urbano, con la comprensin de los procesos y contradiccioines
estructurales y todo ello situado en una perspectiva histrica,
o por lo menos nmica. La consideracin de los aetores
sociales urbanos ha pennitido descubrir la especificidad de
ciertos grupos en su dimensin urbana (p. e., pequea bur-
guesla industrial o comercial y trabajadores autnomos, o
categorlas burocrticas o antiguos grupos dominantes que
ocupan el poder local o, en ciertos casos, intelectrales y pro-
fesionales, etc.) y la relativa autonoma y a veces su carcter
contradictorio con otros niveles del Estado de los poderes
locales, asl como la original confrontacin social que muchas
veces se da en torno a los planes y actuaciones urbanlsticos
(que, por ejemplo, en unos casos unen a un gran abanico de
clases trabajadoras y medias y en otros las fragnentan consi-
derablemente).
Y en tercer lugar, y sobre todo, hay que destacar el udes-
cubrimiento> de un fenmeno social que si bien no es nuevo
no habfa tenido casi nunca la importancia que ha adquirido
en los rlltimos veinte aos: la eclosin y desarrollo de mllti-
ples movimientos sociales en la ciudad, muchas veces hetero-
gneos y poco organizados, pero que han generado asimismo
una movilizacin urbana o ciudadana global apoyada y repre-
sentada por una red asociativa que constituye el esqueleto or-
ganizado, la garantla de continuidad y el medio ms idneo
para su coordinacin y generalidad.
Conviene precisar qu entendemos aqu por movimientos
urbanos para no caer en una generalizacin excesiva. Enten-
demos, de forrna restrictiva, por movimientos urbanos aque-
llas acciones colectivas, casi siempre de las clases trabajado-
ras o populares, es decir, de los grupos ms sacrificados por
t73
 el desarrollo urbano y no suficientemente tenidos en cuenta
por la polftica de equipamientos y servicios, en defensa y para
mejorar sus condiciones de vida en la ciudad y sus derechos
pollticos locales.
Queremos destacar dos componentes principales de los mo-
vimientos urbanos:
a\ Los movimientos urbanos se han desarrollado oomo
oposicin a deteminadas polltcas urbanas (urbanismo de
grandes obras que rompen tejido urbano, de abandono de ba.
rrios degradados o perifricos, de vivienda cara, de no con
trol de la calidad de los bienes de consumo, etc.) y, comple-
mentariamente, de exigencia de saJario social o de que la Ad-
ministracin priblica garantice un nivel adecuado de satisfac-
cin del consumo colectivo. Por una parte, han cuestionad.o
el urbanismo desarrolsta y la utilizacin lucrativa y especu-
lativa de la ciudad y, por otra, han reivindicado la iiudad no
nicamente como conjunto de bienes y servicios npcesarios
para la reproduccin de la fuema de trabajo, sino'tambin
comg marco y medio de una vida social gue se quiere mas
igualitaria y convivencial. -i
b) Los movimientos urbanos han puesto de relieve la vo-
luntad de un conjunto de grupos sociales, dependiedtes, subal-
ternos o marginados de la polltica ciudadana, de.convertirse
econmico: la reivindicacin de un modelo no productivista,
la calidad de la vida, el salario indirecto.
No parece, aunque se hayan hecho propuestas terico-poll-
ticas en este sentido, que los movimientos urbanos sean la
base para la construccin de un (proyecto mesinicou como ha
ocurrido con el movimiento obrero. La base social en que se
apoyan es heterognea y precaria y sus objetivos son diver-
sos, discontinuos y a veces contradictorios. Los movimientos
urbanos no han construido r:na alternativa global de ciudad y
de poder local (lo cual depende mtrcho de cada contexto y de
la coyuntura poltica y econmica) y por lo tanto diflcihnente
pueden considerarse portadores de una alternativa revolucio-
naria o de cambio global. Pero sl que han introducido o refor-
zado nuevas y ms democrticas concepciones en urbanismo
y polltica municipal. Como veremos en los puntos siguientes,
las grandes cuestiones que debe abordar hoy la polltica urba-
na y municipal, como son la crisis del <Welfare Stater, (dcit
plblico y nuevas necesidades), la burocratizacin de la Admi-
nistracin prlblica local y la necesidad de superar el urbanismo
desamollista del pasado requieren siempre un alto nivel de
movilacin y participacin ciudadanas. Es asl como enten-
demos el nuevo urbanismo, la cooperacin social y la descen-
tralizacin municipal..

en sujetos pollticos. Lo que han conseguido, sobre'todo cuan-

do han logrado construir una estructura estable de organiza-
ciones ciudadanas o vecinales. Este nuevo actor (actores) de
la polltica urbana y municipal ha cambiado las condiciones en
que se desarrolla aqulla, por cuanto los actores tradicionales
(priblicos y privados) se han debido confrontar con un inter-
locutor(es) que muchas veces, por la amplitud de su base so-
cial y por la legitimidad de sus objetivs, consigue i,rifoner
sus puntos de vista. Hay que tener en cuenta que los movi-
mientos cirdadanos, en sus momentos lgidos, cnsiguen uni-
ficar a un conjunto d9 clases trabajadors y 4pedial amplia-
mente mayoritario. El movimiento urbano o,{ciudadano no
puede confundirse, en ningin caso, con el movtmiento obrero
sindical, aunque a veces sus reivindicaciones sea similares y
sus integrantes sean en parte los mismos: sus proyectos poll-
ticos y sociales no son idnticos, pues se mueven en otras di-
mensiones del Estado y de la economla. Dos objetivos carac-
terlsticos de los movimientos urbanos son suficientemente
demostrativos de su especificidad, uno polltico y otro econ-
mico. El polltico: la descentralizacin del Estado, eI refor,za-
miento de los poderes locales, la participacin ciudadana. El

174
 CAPTULO VIU
MOVTMIENTOS UKBANOS Y ESTRUCTURA TJRBAAIA*

vuI

1. Les coNrxeprccroNEs DEL DESARRoIo URBANo

El anlisis del fenmeno urbano adolece, en sus fomula'

ciones tericas, de t'na especial dificultad para exphcat a ln
'vezla estructura urbana y los movimientos urbanos.
Por una parte se explica con detalle cmo la estnrcra ur'
bana reproduce a lavs,los medios de producci V la S"r"u
de trabjo. Por otra parte, se identifican todos los conflictos
que hagan referencia a las cuestiones de consumo colectivo o
t
de podr en la ciudad como un nico movimiento urbano,
I agete de transformacin de la estructura. La ruptura de core
ideasta entre estrucfiras y prcticas bloquea el anlisis dia'
lctico, dicotomizando el anlisis entre una teoria de la re
* Este texto fue escrito en Chile poco antes del golpe mitar de
septiembre de tfil3, Era la base de la ponencia que 9l autor debla
presentar en un seminario internacional a realTzar en Santiago a me'
iiados de septiembre y que
-en obviamente no se
pudo celebrar.- Poste.
riormente fu pubcao Docznnents tAndlisi. Urbaru de la Uni'
versidad Autnoma de Barcelona Onq.

t77

prodotccin ("1a ciudad del capitalu) y una teorla d,el cambio
d9 po historicista (La ciudad transfomada por los <movi-
mientos sociales urbanos>).r
El anlisis dialectico concibe toda estructrra como una
realidad contradictoria y en continuo cambio. Estas contradic-
ciones objetivas clan lugar a confl.ictos sociales que aparecen
como agentes inmediatos de ca.rnbio. No hay estrucrras que
no sean otra cosa que un conjunto de relaciones sociales con-
tradictorias y confri-"tivas, m's o menos cristalizadas, pero
siempre en proceso de cambio, ni movimientos ubanos, ei los
cuales pdcipan desigualmente todas las clases sociales, que
no se sitrie:r siempre en el seno de las estructuras y las expre-
sen y modifiquen constantemente.
El planteamiento <Movimientos urbanos y estructura ur-
. t. En alg'unos textos recientes empiezan a vincrlarse gon propie-
J*to:
.dud.
dos planteamientos. Ver esfecial-ente J. Lojkin:
"bontri-
bucin al estudio de la r.r,rbanizacin capitalista>, Docantents d'Attllisi
Uf?ry nlm. ? 1974, IJniversidad Autnoma d Barcelona; t. Car-
tes: r.a cuestin urbana y_Los movimientos sociales urbriws,- g. si
glo xXr,, 7974, y el texto <Proposiciones terisas sobre ros ovimien-
tos sosiales urbanos>, de elaboiacin anterior. A pesar de;qu ,itc,-""
fomulaciones generales puedan inducir error -(la presetacidn ual-
lusenanaD de las estructuras y afirmaciones del tipo fla ciudad l,a
hace_n las masasr), M. castells- efecta un anlisis'idgctico.-c"mo
puege- comprobarse fciLmente en sus estudios monogriicos.
Sobre la
temtica de las contradicciones del desarroo y tf pouca- uruana
pueden sonsultarse entre otros:
Campos Venuti, La adlltinistracin del urbani,smo, Gustavo
G, Bar-
celona, 1971.
F. Viola, La cittd come fabrica soci.ale, Critica Sociologica, 19?1.
De Michels-Yenturi,.Ie vta urbanlstica at socialismq conrapiano, !969.
S. Browne, <La eficiencia de la ineficiencio, Eure, nlm. 5, antiago de
Chile, julio de L972.
J. Bgrjq, <Sobre la polltica urbana>, Documercto C.E.II. (C.entre d,Estu-
dis d'urbanisme), Barcelona, 1974. ' tica urbana da lryar a nuevai contradicciones haciendo apareer al
F. Qulruqo, <Urbanistica e Societ Ogrulenta>, Ia Terda, Il,]ua, 1f/7A.
Revista Espaces. et Saciets (S niml. aparecidos), yt nwiita' Eure (g
nms. aparecidos).
J. Hqrdoy y O. Moreno, <La reforrra urbana en Anorica Ladno (Eure,
nrlm. 4, rrzo de 1972).
<rPo-litigue urbainer, 2 nlms. de Rwue de sociatogie da Travai.l, parls,
tytoTt.
Trait.d'conomie politique msrxiste. Le capitatisme monopoliste d,Etat,
Editions Sociales, 191.
14 rente fucire urbaine, C.ERM., 1922.
sobrg Aryri93 Iatina, es- de _gran tiulia ra
,antologra Imperiarisruo y
urbaniaaciln en Amrca Lati.na, Gustavo Gili, Bceloni, tnl.
178
r
banan, reuniendo dos temticas gue en general se presentan
por separado,z puede permitir romper la tradicional dicotomla
en la medida que se establezcan las meaciones significativas
existentes entre ambas. No se trata iampoco de tomar como
punto de partida la hiptesis impllcita que los movimientos
urbanos modifica, ms o menos, de forma directa a la estruc-
tura urbana, o que sta, seg3n su grado de estabilidad y cohe-
rencia, en cada momento posibilita movimientos urbanos de
nayor o menor eficacia. De lo que se trata es de encontrar las
articulaciones a partir de las cuales aparecen, en el interior de
estructuras dadas, nuevos movimientos urbanos y la forma en
gue estos movimientos contribuyen a modificar las estructt-
ras existentes.
No debemos limitanros, pues, al punto de vista analltico-
esttico del tipo: la estructura urbana es A, B, C... (y aqul pue-
de ponerse morfologla usos sociales
cin -poblacin-
intercambio -produc-
y los movimientos
-consumo- -gestin-)
urbanos inciden sobre alguno de estos elementos, sobre el pre-
dominio de uno y el tipo de relacin que se da entre eos. La
problemtica se reducir entonces a cuestionarnos si el movi-
miento urbano (reivindicacin escolar o de transportes, por
ejemplo) influye en el elemento A (morfologfa o intercambio,
por ejemplo). Aislando de esta foma los fenmenos, supone-
mos implfcitamente, a) la no relevancia de otros factores en la
explicacin de los cambios, y b) Ia naturaleza homognea del
fenmeno considerado (el movimiento urbano se etplica por
sl mismo). El ms somero anlisis de los cambios que de he-
cho se han producido en las estruchrras urbanas y la relacin
2. Aunque no falten casi nunca las sugerencias cal otro>. Por ejem.
Flo, En todos los anlisis crlticos de la estructa y la polltica urbana
surge al final la inevitable referencia a la que lLa ciudad es, al mismo
tiempo (concentracin de la fuerza de trabajo>, gue <el movimiento
de masas pone en suestin la estrust{ra urbana existente>, que la po-
<Estado como responsable de los dficits urbaJxos>, etc. Por su parte,
los estudios de movimientos urbanos reconocen normalmente, en su
punto de partida, la existensia de contradicciones objetivas, aungue
truego conciban a los movimientos u,rbanos como formando parte de
un proceso lineal, relativamente autnomo, privilegiando de hecho en
el anlisis el voluntarismo social y la ideologla de la vanguardia, sa-
endo solamente del marco cerrado de este universo para plantear la
relacin entre los movimientos urbanos y los apamtos del Estado
Gran parte de la terat:ra europea adolece del primer defecto mien-
t?s que casi todos los esrdios recientes sobre movimientos rrbanos
(incluidos los italianos y los latinoamericanos) se sitrlan en el segundo
caso.
179
i
entre estos cambios y los movimientos urbanos pemite fcil-
mente afirmar que:
a) la estructura urbana, en cualquiera de sus elementos ($e
son siempre relaciones) no se transfonna espontneamnr
te, como adecuacin mecnica a una disfuncin, problema
o dfi.cit;
b) ,la transformacin de la estructura urbana no es tampoco
resultado de la accin de un agente, incluido el Esdo,
,que por su cuenta resuelve el problema;
c) los cambios gue se producen n la estruchra urbana son
siempre uno de los resultados de conflictos sociales gene
rados en torno de las contracciones urbanas, inluso
aquellos cambios que interesan a las clases dominantes:
d) por lo tanto, el anlisis de la relacin entre modificacin
de lLa estructura urbana y movimientos urbanog debe to-
mar ILas contradicciones del desarrollo urbano domo pun-
to de partida y considerar esta relacin articulada con el
pslo.de comp^onentes de la coyuntura en sendo amplio
(relaciones de fuerza entre las clases en un momento dao).
- Por ejemplo, la cuestin de la vivienda. El dficit de vivien-
da nunca ha sido causa suficiente para que se ploduzca una.
autorregula"lo qrq adece el parque de viviendab a h pobla-
cin (p. e., frenando Ia inmigracin o aumentando la'cons-
tyqcin). T4rnpoco ha sido suficiente para hacer intervenir
aI Estado. Las intervenciones de ste --aumentad.o el con-
trol prlblico del suelo, participando en la financiacin de la
vivienda' etc.- se han realizado siempre en medio de fuertes
presiones y.,cog$ictos, entre_los grupos sociales y poticos
interesados (poblacin insatisfecha, capital in-obilirio y pro-
pietarios_dgl suelo, aparatos ideolgiCos, etc.). Cuando s*i na
moditicado sustancialmente la lgica de desarro[o de la es-
tructura urbana, por ejemplo, cJn el predordinio del sector
ptlblico en Ia construccin de viviendas, actuafido sin criterios
de rentabilidad particular inmediata, ha sido como resul-
tado d9 un cambio importante en las relaciones entre las cla-
ses spcialegr gue normalnente ha dado lugar a una crisis o
caqbio polfco.
_ Tenemos gue tomar pues como punto de partida el anlisis
de las contradicciones del desarrllo urbado capitalista. No
es ahora la ocasin de exponer ampliamente esta temtica,
que ha sido objeto adems, en los riltimos ar1os, de rrna posi:
180
tiva atencin por parte de estudiosos marxistas.3 Resumire-
mos brevemente 1o que nos parece ms significativo para ex-
plicar la determinacin social de los movimientos urbanos.a
Las principales contradicciones generadas por el desarro-
llo urbano con relacin a su incidencia sobre los movimientos
urbanos son:
a) El capital invierte seglr criterios no de productividad,
sino de rentabilidad. El equipamiento urbano posee un
conjunto de caracterlsticas tanto en su proceso de pro-
duccin como en su modo de uso (colectivo, duradero,
indivisible, ...) que hacen muy diflcil asegurar su renta-
bilidad (p. e.: transportes, sanidad, educacin...). Cuando
se produce como bien muy comercializado, pierde su ca-
rcter de servicio (vivienda). I{ay, por 1o tanto, un dficit
constante de equipamiento.
b) Existe una competencia anrquica entre los agentes ur-
banos. Se podrla decir aqul tambin que.el orden de la
empresa capitalista se opone a la anarqula de la ciudad.
Ias firmas capitalistas buscan los beneficios de la mayor
udensidad social> que proporcionan las infraestructuras
y, en general, Ia concentracin de actividades y poblacio-
nes en barrios (las economlas de aglomeracin). Este pro-
ceso de concentracin se opone a un equipamiento equi-
librado del territorio que condujera a una utilizacin p-
tima de los recursos tecnolgicos y sociales. El resultado
es, por una parte, la gran urbe, con costes y deseconomas
crecientes Y, por otra parte, el subdesarrollo de grandes
zonas y el abandono del equipamiento existente.
c) n-a apropiacin privada del suelo se opone a su uso co-
lectivo" El mecanismo de la renta urbana regula a corto
y medio plazo el proceso del desarrollo urbano originan-
do una estructura urbana segregacionista (dialctica cen-
tro-periferia, niveles de equipamiento segln clases socia'
les, atomizacin de las funciones urbanas). La apropiacin
privada del suelo urbano impide una polltica efectiva (es
decir, cuya aplicabilidad corresponde a sus propios obje-
3. Ver los textos citados en la nota 1. El libro de M. Castells pre-
senta una considerable bibliografla. Se puede completar con la biblio-
grafla principnlmente italiana que contiene el libro de G. della Pergola,
Diritto aJIa c.td e btte urbane, Feltrinelli, 1974, Sobre Estados Unidos
ver la interesante crltica de estudios recientes en el ar.tfculo de F. del
Co, Citt. senza piana, piani senza cbtd. Contrapiano, I97L.
4. Vase J. Lojkine, ob. cit.
 tivos) de planeamiento urbano. Los propietarios del suelo
y sus aliados (capital inmobiliario) se oponen adems a
los intereses del resto de los capitalistas en tanto que
arrendatarios del suelo o'de edificios, que enfrentan un
mercado de carcter oligopolstico.
d) El rol del Estado es adems especialmente contradictorio.
Debe cumplir a la ve,z y con los mismos aparatos funcio-
nes que se oponen entre sl: asegurar la reproduccin de
los medios de produccin (polltica a largo plazo), pero
servir a Ia reaJizacin de acumulacin de capital a travs
del uso desenfrenado de la fuerza de trabajo pero sin
medios sufi.cientes para crear y mantener el equipamiento
colectivo, organizar la ciudad al servicio de la produc-
ein (con la consiguiente concentracin de actividad y po-
blacin) pero procurando que al mismo tiempo se asegu-
re el control represivo (militar incluido) e ideolgico de
las clases populares. El desarrollo urbano auqbnta a la
vez la importancia de las tareas contradictorias del Esta-
do y las presiones que se ejercen sobre ste,, al mismo
tiempo que aumentan tambin las limitaciones que se
oponen al cumplimiento de estas tareas
Este conjunto de contradicciones sectoriales, exptresa, o
mejor dicho verifi.ca, la existencia de las contradicciones ge,
nerales del sistema capitalista 5 entre el desarrollot de las fur-
zas productivas (la ciudad como capital fijo) y las relaciones
sociales capitalistas (apropiacin privada del suelo, compe.
tencia entre los agentes urbanos), entre la burguesa hipr-
consumidora y el proletariado subconsumidor o entre la apro-
piacin privada de los medios de produccin y distribucin
y el carcter social de la produccin y el consumo (la lgica
del capital se opone a las necesidades de equipamientos colec-
tivos), entre el Estado como presunto representante de intere-
5. Vase M. Folin, tra cittd det capitale, ne Doqto, 19?2. Anlisis
discutible pero sugerente de la ciudad como medio e produccin (ca"
pital fijo) y como medio de consumo (condicin social del consumo-in
-qividual -colectivo: reproduccin de la fuerza de trabajo). El capita-
y
smo tiende a aumentar su productividad socializando ts'condicines
de produccin, pero con ello, al desarrollar al capital fijo, tiende a au-
mentar_la,composicin orgnica del capital y, en conscuencia, a dis-
minuir la base de realizacin de la plusvalla.
El desarrollo de la ciudad como capital fijo expresar y contribuir
a la crisis del modo de produccin capitalista. Las cotralcciones gue
aparecen en la estructura urbana (renta y beneficio, desigualdad soal
en el consu,mo) no hacen sino manifestar esta contradiccin general.
182
ses generales y con tareas de regulacin global y sus funciones
econmicas inmediatas (subordinacin de la polt
y polfticas
tica urbana en ideolgica- a la coyuntum y a
las presiones-convertida
de los grupos dominantes). Pero no se trata aho-
ra de demostrar sectorialmente la lgica general del capitalis'
mo, sino la de especificar cmo se plantean en cada momento
las contradicciones urbanas. Se puede afirmar que estamos
asistiendo en las grandes ciudades a un proceso de agudiza-
cin de estas contradicciones:
a) I-as necesidades determinadas por la reproduecin de Ia
fuerza de trabajo son mayores cada dfa, al mismo tiempo
que la utilizacin de la ciudad por parte del capital en
aras de asegurar altas tasas de aeumulacin tambin
1o son.
b') Las deseconomfas de aglomeracin tienden a armentar
ms rpidamente que las economfas, a lo que se agrega el
hecho de que la intensificacin de la competencia entre
las grandes finnas a escala nacional e internacional au'
menta la concentracin metropolitana. Si bien las deseco-
nomlas generales del territorio son funcionales desde el
punto de vista del capital e incluso la sahracin del sue'
lo urbano favorece prcticas especulativas, llegar ur mo-
6. Vase J. Borja, <Elementos tericos para el anlisis de los mq
vimientos reivindicativos urbanos>, artlculo incluido en este volumen,
como tambin "Lo sfruttamento capitalistico del territorio> (documen'
to del Instituto Nazionale di Urbanistica, Roma 1972) y <La urbanls-
tica del sistema> (Revista Polltica Comunista, nlm. 2, 1973, Miln).
El desarrollo capitalista acelera el proceso de concentracin urbana
al mismo tiempo gue acrecienta las necesidades respecto a la repro
duccin de la fuerza de trabajo (en transportes e infraestructura, vi-
vienda, sanidad y educacin, equipamiento social, etc.), como conse-
cuencia del mismo desamollo de la produccin y ta divisin del trabajo
y del consiguiente crecimiento de las zonas urbanas. Pero como seala
el documento det I.N.U. para Italia y que se puede generalizar a los
otros palses capitalistas, este desarrollo, sobre todo en los casos de
economlas dependientes, se hace sobre la base del mantenimiento de
fuertes desequilibrios intemos para asegurar que los trabajadores cos'
teen la rrayor parte del proceso de acumulacin (p. e., a travs de las
migraciones y el subequipamiento urbano). En otras palabras, las ne'
ces-idades de- asumulasin, especialmente a medida gue aumenta la
composicin orgnica del capital, estn en relLacin antagnica con las
necesidades de reproduccin de la hterza de trabajo (utilizasin inten'
sira de la ciudad por parte del capital). For esto, como dice Indovina,
por detrs del aparente despitrfarro e incoherencia del sistema se en'
cuentm la estrecha integracin de ste con el mecanismo econmico
gmeral.
183
 T"gto, en qu los aspec^tos negativos pesarn ms, pdien-
oo rncluso bloquear el funcionamiento del sistema urbano.
c) La polltica urbana, en estas condiciones, debe ser cada
v-ez ms agresiva, ms subordinada a los intereses inme-
diutgr y a medio plazo del gran capital. Las reaccione; q;e
suscita tanto de parte de las claies medias (que ocuf,an
eg Beneral posiciones de relativa fuerza en el-slstemu ior-
Ftu+nal.yrbano) como i" pu"tg de las clases populares
(que han ido constituyendo una fuerza polftica ivindica-
tiva considerable, en especiatr el movi:iiento obrero) son
de importancia, sobre tdo, teniendo en cuenta que para-
lelamente al desarro{p
Estado se ha desarrollado -A capitalismo *ooopUr a"
un amplio movimieto demo-
cr1i9o que |ra ido conquistando importante* derechos
sociales y pollticos.T -
d) La misma realidad ideolgica del Estado y la ciudad, como
democracia de ciudadanoi y consumidores r un-;-
sis. El Estado y los poderes locales deben"ntd
cada vez ms en organismos fuertes y autnomos "dorru"ti"
respec-
to de la poblacin para mejor supediarse at gran ;;ird,
pero de esta fonna pierde gran parte de s , nismos prlblicos. Este tipo de conflictos estn en base de
aparatos ideollgicos: la crisis de los organismos"n"u"iu
locales,e
sg.ing3ngcidad de asegurar o incluso lu purti"i"
cin de los ciudadanos, la subordinacin
"fuda,
rn"eni,ier. i-
lrinistrativa...) a los rganos del pode.
chivos,expiatorios del desarrollo irbano""otrdi,
," ,f "
capitalista Ges-
ponsables de gue <lo social> no siga a ulo enmico") es
seguramente el caso ms evidente de esta crisis ideolgica
ms general de lo urbano (lo que no significa que ya o ,"
cumplan estas funciones, sin que lo-hacen i travs de
otros aparatos: consumo individual y atomizacin en la
vida cotidiana en general, medios de omunicacin de ma_
sas, relaciones laborales, etc.).
.t I
I do amplio). &) Respecto a la reproduccin de Ia fuerza
7. Vase M. Castells, Las movimientos soci.ales r,lrbanos, Siglo XXI,
1974.
8. Vase M. Mari,y Jos Dos Santos, <r,L,immigration et la ville>,
Espaces et Socits, nriir. .
9. ver el iuteresante artlculo
-a pesar de haber sido escrito hace
9"1,T,o_-= de P..Ingrao, <La orisis tas institui"""rl*J"*-(Crti-
it !t!!!i!1rel)' ver tambin el artlculo de Bleitrach y Chru,
rore rdeologique des actions :regionales> (Espaces "Le
et socits, nrm.
Vase J. Borja, asobre la potica urUanaf t. cit.
7U
Nos parece que dentro de este marco general de contradic-
ciones es posible situar los grandes tipos de conflictos socia-
les urbanos que pueden darse. En forma muy esquemtica
podrlamos apuntar la existencia de tres grandes tipos de con-
flictos.
1) Entre los agentes urbanos dominantes, y en especial el
Estado y la poblacin en tanto que usuaria de la ciudad.
El principal eje conflictivo se desarrollar en torno de los
equipamientos colectivos, en especial vivienda, pero tam-
bin pueden ser resultado de la incidencia de las otras
contradicciones en la medida que afectan tambin a las
condiciones de vida de la poblacin. Por ejemplo, lLa con-
centracin o presencia de actividades productivas contri-
buye a deteriorar el medio, la trama urbana, etc. La apro-
piacin privada del suelo impide dar a ste un destino
acorde con las necesidades sociales sentidas en un deter-
minado momento. Cualquier reivindicacin se plantear
tambin como exigencia respecto al Estado Y, por 1o tanto,
respecto a la participacin de la poblacin en los orga-
lo que se acostumbra a denominar movimientos urbanos,
reivindicativos o <socialesu, de las clases populares, con-
cepto que, como veremos luego, exige ser precisado. En
realidad estos conflictos pueden tener como actores a los
diversos grupos sociales o, si en vez de referirnos a la
base social, nos referimos a la base territorial, podremos
hablar de movimientos de barrios marginales, populares,
interclasistas o incluso de residencia de las clases domi-
nantes.lo
2) Entre los agentes capitalistas privados y el Estado. Es-
tos conflictos se desarrollarn en torno a diversos ejes:
a) En torno a la reproduccin de los medios de produc-
cin y su costeamiento (p. e., infraestructuras en senti-
de trabajo y Ia falaa dicotomla de 1o ..econmicon y lo
.<socialn y el peso respectivo de cada uno de estos elemen-
tos.tl Por poco que el Estado dedique a .,lo social>
-re-
10. Vase J. Borja, <Elementos tericos para el anlisis de los mo,
vimientos reivindicativos urbanos>, ob. cit.
11. Ira distincin entre lo econmico y lo social pretende separar
el proceso de produccin del prc,ceso de consumo e intercambio como
). si no fueran en realidad elementos del mismo proceso, el motor del cual
es la producciu. Con esta dicotomfa las empresas capitalistas, apo
185
 produccin de Ia fuerza de trabajo al mlnimo coste posi-
ble- el capital privado siempre enconjrar que es dma-
siado, negar los medios necesarios para ello y buscar
la privatizaciq de los servicios que ofrezcan posibilida-
des de rentabdad aun a costa de que se conheftan en
inaccesibles para una gran parte de la poblacin. c) Res-
pegto al uso del suelo: cada actuacin urbanlstica (remo-
delacin, realizacin de operaciones en la periferia, ...),
asl como toda tentativa de racionalizar o controlar el
uso del suelo por parte del Estado (p. e., respecto a la
especulacin) le opone a un conjunto de intereses par-
ticulares. d) Finalmente, la realizacin de la polltica urba-
na (construccin de viviendas y obras prlblias) da lugar
a un crlmulo de presiones (que incluso pueden llegai a
crear o en todo caso a modificar sustancialmente la ofer-
ta) no solamente para obtener encargos o concesiones,
sino para hacerlo en condiciones que aseguren e| mximo
beneficio inmediato.
Estas contradicciones enfrentan dos lgicas distintas,
una, persigqiendo la reproduccin de los medis de pro-
duccin y de la fuerza de trabajo en el marco de nas
relaciones sociales dadas (por lo tanto subordihada a los
mecanismos que las regulen), y ofra, buscando la obtencin
del mximo beneficio a corto plazo (a travs ide ta renta
urbana, el uso del espacio urbano, etc.). Unaf nueva con-
tradiccin resulta de este enfrentamiento. A medida que
aumenta la intervencin del Estado, aumenta tambiri el
yapel de los tcnicos y la importancia de la ideologfa de
la ,rracionalidad y neutralidad> urbanlstica. Como l rea-
Iidad del planeamiento urbano, para no hablar del desa-
rrollo urb-ano en general, niega abiertamente cualquier
proyecto de coherencia y equilibrio de la estructur ur-
bana,, se produce una radicaltzacin de tcnicos y profe
sionales de organismos priblicos y de otrosTaparatoJideo-
!gicos (medios de comunicacin, por ejpmplo) que, si
bien no generan por ellos mismos conflictos-urbanos es-
yadas por gl F,stado, pretenden no tener ningrtna responsabilidad
los costs sociales generados por el desarrollo econmico, o lo gue es
lo mismo, no asumen las nuevas necesidades d.e consumo e intrcam-
bio_-a Xu9 da lugar su propio crecimiento. Vase M. Castells, F. Godard
V.. V, $laqovs$z GraryQ2 entreprses, appareils d'Etqt ei processus
d'urbanization (Parfs. 1973). vase tamuin el artlculo citadd de Blei-
trach y Chru.
186
r
t
pecfficos, contribuyen a legitimar y anpliar muchos mo-
I
vimientos urbanos.
3) Entre los agentes capitalistas, en competencia en el mis-
mo espacio. Se$ln el uso princlpal que cada uno de ellos
hace de ILa ciudad y segrln la hegemonla o subordinacin
en,gue se encuentran los unos respecto de los otros. Aqu
podemos considerar tres pos de conflictos: a) Los detr-
minados por la incoherencia y falta de control social so-
bre la estructura urbana: cada agente privado se enfrenta
con los otros para obtener el mximo benefi.cio en detri-
mento de los otros. Esta competencia puede convertir,
por ejemplo, a ciertos agentes capitalistas en aliados de
las clases populares, en algunos conflictos reivindicati-
vos, contra los agentes competitivos (p. e., conflictos de-
rivados de la presencia de industrias peligrosas en los
que la poblacin puede encontrar el apoyo de intereses
inmobiliarios). ) Conflictos que expresan a nivel urbano
el proceso de concentracin del capital y la contradiccin
entre el capital monopolista, en especial financiero, y el
pequeo capital (pequea propiedad o pequea produc-
cin o comercio urbano). Estos conflictos, permanentes
pero que ale.anzan particular agadeza, ante la realizacin
de grandes operaciones urbanas, tienen muchas veces su
campo propio de batalla en los organismos de Administra-
cinfocal. c) Un conflicto muy especffico es el que enfren-
ta a los sectores capitalistas ms ligados a las rntas para-
sitarias con los sectores directamente productivos. Aun
teniendo en cuenta el alto nivel de incidencia del coniunto
de intereses capitalistas en (la explotacin del terririo,
(ver nota 6), no hay que subestimar esta contradiccin
que tiende a ser importante a medida que aumentan las
deseconomlas de aglomeracin y los costes que debe asu-
mir el Estado para compensarlos, asl como alcanzan ms
faexza los movimientos urbanos.D No siempre este con-
flicto puede equipararse al anterior, sino que dentro mis-
mo del gran capital monopolista, financiero e industrial,
hay sectores ms interesados en una explotacin indirec-
ta de Ia ciudad a travs de establecer una coherencia en
en el uso del espacio, un mayor equilibrio entre produccin
12. Vase a este respecto la interesante convergencia en la denun-
cla de las rentas parasitarias urbanas entre Agnel (de la familia de
propietarios de la Fiat) y Amndola (miembro de la direccin del P. C.
italiao) en utr encuentro celebrado a principios de 1973.
187
 y consumo, etc., y se oponen, por lo tanto, a aquellos que
achlan en la ciudad como si de botln de guerra se tratara,
con una lgica <colonialista>, gue conduce al despilfarro y
al bloqueo del desarrollo urbano.
Vemos, pues, gue estructura y movimientos urbanos se ins-
criben en un uurco de contradicciones extraordinarianente
complejo. La estructura urbana asegura la reproduccin de
los medios de produccin y de Ia fuerza de trabajo, a travs
de la apropiacin privada de bienes y servicios, segn una 1-
gica de mercado, que asigna valores de cambio a dichos bie-
nes y sewicios urbanos. Esta estructura regulada por la lgi-
ca de lE concentracin y de la maximizacin del benefi.cio est
sometidb a un mlnimo control social, dependiente de los inte-
reses de los grupos sociales dominantes, a travs del Estado.
Los denominados movimientos urbanos, generados a partir de
mrlltiples y heterogneas contradicciones urbanas, goodifi.ean
de forma ms o menos sustancial esta estructura."Pero, a
travs de qu mediaciones, en qu condiciones, con qu con-
secuencias? : se refieren a la estructura urbana y que sta es una realidad
2. Courr.lcros uRBANos y EsrRUcruRAs uRBANAs:
I
I En realidad la cuestin es mucho ms compleja:
CUESTIONES GE{ERALES I
2.L. Medi,aciones entre el conflicto y la estruotura
El confticto urbano es Ia expresin y respuesta que da una
colectividad a las contracciones generadas por el propio de-
sarrollo urbano. No se trata pues de todo conflicto social que
se produce en el espacio urbano, sino de aquellos que hacen
referencia a la organizacin de la produccin y del consumo
en el territorio (usos del suelo y accesibilidad del equipamien-
to) y a las reglas e instituciones que regulan lataccin de estos
mecanismos (el Estado y los organismos de gestin local, la
apropiacin privada del suelo, la consideracin de la ciudad
como conjunto de bienes y servicios de consumo colectivo en
tanto que mercancla, etc.).
T-a estructura urbana es la forma especlfica de organizacin
social del temitorio en tanto unidad que asegura la concentra-
cin de las actividades productivas y de los medios de consu-
mo colectivos. La estructura urbana es el conjunto de meca-
188
nismos e instituciones gue aseguran la reproducciOn de las
condiciones generales de produccin en una unidad territo-
rial. Esta produccin se asegura, en principio, subordinada a
la lgica social dominante: por ejemplo, reproduccin de la
faev-a de trabajo al mlnimo coste, orgatzacin del espacio
al servicio de la produccin y de la acumulacin, reproduccin
de las relaciones sociales a travs de la organizacin represl
va del consumo colectivo (desde las funciones militares de la
trama flsica hasta la atonuzacin en el consumo cotidiano),
falta de control popular en los organismos de gestin, etc.
La estructura urbana no se puede confundir pues con la
imagen fsica del territorio. Su funcin es asegurar la reafi-
zacin de la plusvatla (y aumentarla a travs de la'socializa-
cin de las condiciones de produccin y la apropiacin priva-
da del suelo y los bienes urbanos) y Ia reproduccin de la j*
rarqula social y por lo tanto de la divisin social del trabajo,r
a travs de los mecanismos de reproduccin de la fuerza de
trabajo.
Si partimos de que los conflictos urbanos se generan en y
contradictoria que se modifica como resultado de .conflictos
sociales, la relacin entre ambos fenmenos parece evidente y
directa.
a) I-a estructura urbana, en la medida que expresa la orga-
ntzactn y la gestin de la explotacin, resulta de la corre-
lacin de fuerzas entre las clases sociales y manifiesta a
esta rllma. Su modificacin ser consecuencia de la trans-
formacin de esta correlacin, es decir, de un cambio de
coyuntura poltica. Por 1o tanto, debemos establecer una
primera mediacin entre los conflictos urbanos y la es-
tructura urbana: la coyuntura polltica.
b) En segundo lugar, los conflictos urbanos, segrln cual sea la
contradiccin que los genera y la base social que los sos-
tiene, enen una capacidad desigual de incidir sobre la
correlacin de fuerzas entre las clases y por ende de mo-
dificar la estructura urbana. No son 1o mismo, por ejem-
plo, las virtualidades que presenta un movimiento urbano
en el que participan ms o menos todos los sectores popu-
lares afectados por la cuestin de la vivienda, que la opo-
13. De Miches-Vennt, La vla urbanstica al sociaiismo (Cantra-
piano, 1969).
 sicin interclasista que puede suscitar en un momento
determinado un plan de r,emodelacin. En el primer caso
la eficacia posible sobre la estructura urbana sobre la
coyuntura polftica- es mucho mayor y ms -y directa. Por
otra parte, cada conflicto urbano se articula en fonna es-
peclfica ra con la dinmica y el conjunto de contradiccio-
nes del desarrollo urbano global.
c) Un conflicto urbano genera un proceso reivindicativo
especlficos de la colectividad movilizada- que
-objetivos
pasa por fases diversas. Cada una de estas fases posibilita
una mayor o menor articulacin con otros movimientos
sociales y condiciona la relacin gue se establece con el
Estado e instituciones (y con los antagonistas en general).
Por ejemplo, una colectividad que efectrla una toma y or-
gantza un carnpamento ilegal. En esta primera fase el en-
frentamiento con las instituciones y la exigencia de solida-
ridad posibilitarn un alto nivel de integracin ren rnovi-
mientos ms globales y de mayor conflictividad. En una
fase posterior, con el campamento legalizado o aceptado,
si no hay elementos exteros que intervengan se tender
a una prcca localista y a una relacin de colaboracin
o asistencia con los organismos prlblicos. ;
14. El ritmo y la forma del desarrollo urbano prr"d"nf t"n"r una in-
fluencia decisiva en la potencialidad de modificacin de'Ia estructura
de una acsin urbana. Por ejemplo, en una zona urbanizada, una ocu-
pacin de terrenos podr ser rpidamente integrada en la estrucra
existente, a menos que est localizada en una zona muy marginada.
El nlcleo que se constituir en estos casos ser una mera imagen do
formada de la ciudad: viviendas-mercancla primero, servicios a pos-
teriori ms defectuosos y costosos, etc. En una rea urbana estancada
pero que recibe una fuerte corriente inmigratoria puede dar lugar, en
cambio, a la constitucin de una segunda estructura urbana, eomple-
mentaria, pero distinta de la primera (p. e., no propiedad ni intercam-
bio del suelo y viviendas, dependencia de la asistencia del Estado, sin
derechos ciudadanos, etc.).
15. IIay que evitar cuidadosamente el anlisis lineal mecanicista
y evolucionista del tipo: el movimiento pasa por la fse A (peticin de
asistencia), luego B (organizacin para la <participacin>), luego C
(reivindicaciones concretas respecto a las condiciones de vida), luego
D (protesta por la no resolucin de estos problemas y la falta de con-
trol efectivo sobre los instrumentos u organismos que deben resolver-
los) y nalmente E (enfrentamiento polltico y construccin del gernen
de poder popular). Estas fases u otras precidas pueden darse perfec-
tamente en un movimiento urbano, matizando mucho la rlltima couo
veremos ms adelante, incluso con gran rapidez o considerando n un
mismo momento elementos correspondientes a fases diferentes. Pero
el desarrollo del movimiento no es unidireccional y acumulativo. Des-
190
l
d) Un movimiento social aclfra a travs de diferentes apara-
tos u organizaciones, {e poseen estructuras organizati-
vas (formas de relacin) y objetivos disntos y gue se
enfrentan (en forma conflictiva o integradora) con los
organismos e instituciones reguladores de la estructura.
Por ejemplo, la misma contradiccin (poblacin perif-
rica sin equipamises), con la misma base social (cla-
ses populares, obreros y empleados), en coyuntura simi-
lar (sitracin de ofensiva popular pero con todos los r-
ganos del Estado en manos de.las clases dominantes) pue-
de dar lugar a un movimiento de muy desigual eficacia
segrln el carcter de los aparatos pollticos que interven-
gan. Si la colectividad participa en fomas de organizacin
de tipo activo, con ncleos de direccin que plantean el
conflicto en trminos de enfrentamiento con el fin de cou-
seguir objetivos que afecten al poder de las clases domi-
nantes y se enfrentan a aparafos de tipo
"democrticoD
(es decir, que reciben las demandas) puede darse cier-
ta modificacin de la estructura urbana (p. e, paso al
sector prlblico de ciertos servicios o aumento de la par-
ticipacin efectiva en los organismos de poder local) y el
movimiento puede. contribuir a modificar la coyr.mtura
polftica. En cambio, si las fomas de organizacin son de
po pasivo (burocnticas, patemalistas, de clientela), los
objetivos de los nrlcleos dirigentes son de conciliacin
inmediata con los organismos e institrciones regulado-
res, y como stos a su vez son rfgidos y fundamentalmen-
te represivos... el movimiento urbano se agotar en su
reivindicacin primera o dx" lugar a una explosin de
revuelta sin futuro.16
pus de una breve fase de enfrentamiento polltico se puede volver f-
cilnente a una fase de reivindicaciones sectoriales que se negocian con
los organismos especializados. Un movimiento cenrado en la organi-
zadtn de la vida cotidiana de la poblacin depende forzosamente dp
la posibilidad de resolver prcticamente el uconsumop de la poblacin.
16. Los aparatos pollticos a travs de los suales se implementan los
conflictos urbanos son de tres tipos.
a) Aparatos del Estado. De la Administracin central o local. De
carcter represivo, tcnico, representativo o participacionista con fun-
ciones globales o especfficas. De mbito sectorial o territorlal.
b) Organizaciones y aparatos ptlbcos o semipriblicos, no especlfi-
camente urbanos: partidos, sindicatos, organismos patronales, rganos
de prensa, asociaciones profesionales, instituciones ciudadanas. Astrlan
con las lirnilsieass que les impone su multipcidad de funciones y
de intereses por defender y su <apariencia> o rol ideolgico.
19l
 De todos estos condicionantes, el primero, la eoyuntura
polftira, es el ms relevante, el que imprime el caroter deci-
sivo a la eficacia urbana del movimiento. Por ejemplo, eI caso
de rna toma de terreno. Esto tipo de accin se ha dado en
multitud de lugares y de momentos con resultados urbanos
totalmente distintos. En algunos casos la toma ha sido una ac-
cin de tipo marginal sin ninguna influencia inmediata sobre
la estructura. En otros ha sido la solucin que pemitfa re-
producir a bajo precio la fuerza de trabajo al tiempo que era
medio de valorizacin de la periferia. En otros casos la toma
ha formado parte de un pnoceso de cambios que ha refomado
la estructura y la polltica urbana. Y en otros casos, en fi.n, se
trata de una foma de lucha ofensiva popular que desemboca
en una crisis social y polftica. Todas las Srandes ciudades la-
tinoamericanas han conocido las tomas, pero en canbio su
carcter o sus efectos urbanos han sido muy distintos. EI fac-
tor detenninante ha sido la coyunfirra polltica: ofe4siva o de-
fensiva, capacidad de iniciativa y encuadramiento de los apa-
ratos pollticos, multiplicidad y unificacin de los movimientos
populares, etc. El otro factor importante que interviene es el
dinamismo deI desarrotlo urbano que, en la medida en que
no acten decisivamente otras contradicciones sociales aI mar-
gen de las urbanas, juega un rol detenninante en la eficacia
de los conflictos urbanos y en la capacidad de frespuesta de
las clases dominantes a stos (ver nota 14). I
Podemos decir en slntesis que los conflictos orybanos en
determinadas condiciones polticas (que pueden contribuir a
crear), de mofi.cacin de la correlacin de fuerzas y, even-
tualmente, en determinadas condisiones de desarrollo r,nbmta,
en rpida evolucin, pueden modifi.car la lgica de funciona-
miento de la estrowtura urbana, es decir, las reglas que regu-
lan sus mecanismos e instituciones, fas relaciones entre los
componentes flsicos de la ciudad y las prcticas sociales y el
ejercicio de Ia dominacin a travs de los organismos de re-
presin, paricipacin y gestin urbanos.
Cuando se habla de los efectos de los movnientos urbanos
se citan usuanente sus efectos urbanos y sus efectos pollti-
c) Organizaciones especfficas, en general de base territorial. Fue-
den ser legales o ilegales, estructuradas como organizacin o movimien-
to con una componente espontnea importante, formadas cad hoc> o
constituidas sobre una base estable, con objetivos especfficos e inme-
diatos o globales y a medio plazo, etc.
t92
cos.17 For efectos urbanos se .entiende la incidencia del movi-
miento en la contradiccin especlfica que 1o ha suscitado (en
general su incidencia sobre la relacin poblacin-equipamien-
to) y su incidencia en la poltica urbana. Se puede considerar
que todo movimiento tiene algn efecto urbano: la consecu-
cin de la reivindicacin o su legitimizacin, el precedente
creado, el carcter generativo del movimiento (aparecen nus
vas reivindicaciones a plantear), etc. Los efectos sobre la po-
lltica urbana son ms complejos. Es evidente que como resul-
tado de un movimiento urbano puede haber una modificacin
de la polltica urbana (p. e., un progrrma de construccin de
viviendas o de escuelas, de control del precio de los transpor-
tes, etc.). Pero esta modificacin presupone que haya habido
un cambio en la correlacin de fuerzas entre los grupos so-
ciales que se enfrentan en el sistema urbano, con lo cual ya
entramos en la cuestin de los efectos polticos.
"[-os efectos polticos sern los resultantes de la modifi.ca-
cin de Ia fuerza (cohesin, organizacin, conciencia de los
intereses propios, apoyos exteriores, consenso de la opinin
pblica, etc.) de los grupos sociales que han intervenido en el
movimiento y de los aparatos e instituciones a travs de los
cuales han desarrollado su accin. En cualquier movimiento
social el efecto polltico es el ms importante: de 1 depende
tanto la garantfa de que la reivindicacin conseguida va a ser
satisfecha como la posibilidad de continuidad y desarrollo del
movimiento.
Ahora bien, no pueden confundirse los efectos urbanos con
la modificacin de la estructura urbana y tampoco los efectos
pollticos con la modificacn,de ta coyuntura polltisa. En nin-
gin caso un movimiento urbano tendr un efecto urbano tal
que modificar la lgica de desarrollo de la estructura urbana.
Para esto se precisa un cambio de la correlacin de fueuas
entre las clases sociales, es decir, un cambio de coyuntura po- l
lltica. Por otra parte, en la medida que este cambio es global
no es resultado directo de un movimiento sectorial. Los efec-
tos pollticos de un movimiento urbanoFpueden, evidentemen-
te, contribuir a modicar la comntura polltica en,tanto inte-
grantes de un proceso en el que convergen diversos movimien-
tos social,es que se potencian mutuamente. For Io tanlo, emtre
el mo"imiento urbamo y l.a estructura urbana hay una solucin
17. Vase J. Borja, <Elementos tericos para el anlisis de los me
vimientos reivindicativos urbanos>, ob. cit.
t93
 de continuidad que slo puede superarse a travs del anli-
sis de la coyuntura polftica.
2.2. Sobre las transformncianes de la estructura urbana
Si, como hemos dicho, la imagen fsica del territorio no co-
rresponde a la estructura urbana, la adecuacin entre ambos
19 !e da espontneamente. En realidad es conocido el desequi-
librio resultante de la mayor rapidez de evolucin de l,as pic-
licas sociales respecto de la trama e infraestructuras urbanas.
Cmo se realiza la readecuacin? De tres formas, principal-
mente: a) transformando o creando nuevas estructras fsi-
rys; b) habilitando para nuevos usos las existentes; c) intro-
duciendo nuevas reglas para el uso del espacio urbno. El
ejemplo de la locomocin urbana es seguramente el ms es-
pectacular. En muchas ciudades la trama existente f,ue creada
antes gue existiera la locomocin mecnica. La readecuacin
se ha realizado con los tres medios indicados (autopistas ur-
I banag, especializacin de vla existentes, reglam"nt"jn de la
circulacin y del estacionamiento). Ahora bien, .cul es la l-
I
I eica- que preside esta readecuacin? En principio, ia lgica ca-
pitalista consiste en: a) construccin co financiapin p,fU[ca
de las infraestructuras urbanas gue interesan a l{ produccin
y al intercambio; b) realizacin de obras qu posibilitan
gayores ocasiones de acumulacin (p. e., grandes obras p-
bligas y no remodelacin de viviendas paia los mismos re-
sidente_s) y crean mayores oportunidadei de obtener plusva-
llas urbanas;_c) equipamiento estratificado en calidad y can-
tidad segn las clases sociales (ver, p. e., los efectos-de la
renta urbana que seala Campos Venuti o la fragmentacin
de las zonas urbanas en decenas o centenares de municipios
cuyas finanzas son inversamente proporcionales a los costes
sociales que deberan cubrir o que a mayor conlposicin popu-
lar disponen de menos gasto prlblico por habifante); cma-
ciones pblicas con objetivos de control reprsivo o ideolgi-
co destinados a perpetuar las relaciones sociales existentes
(desde las obras con valor simblico-central u operaciones de
prestigio ciudadano, hasta Ia localizacin estratgica de las
fuerzas armadas y Ia incomunicacin entre banios populares).
lgica genera, como muy bien indica Brown, el dei-
-_Esta
pilfarro y la deslgualdad.rs Pero al mismo tiempo es perfecta-
Vase E. Browne, <La efi.ciencia de la ineficencia> (Eure,
mente funcional tanto para asegurar el desarrollo econmico
como para mantener la cohesin de la estructura social. Poner
en cuesn la lgica de la estructura urbana significa intro-
ducir elementos de crisis tanto en los mecanismos econmicos
como en las relaciones sociales existentes. For esto la polltica
urbana (tout court> no puede transformar la estructura urbana
de forma decisiva (nos referimos tanto a la polftica urbana de
una Administracin <progresista> como a la incidencia de los
movimientos urbanos).
2.2"1. La pollca de vivienda y la estructura residencial
(vivienda y servicios)
La falta de vivienda continrla siendo el principal problema
con el que se enfrentan las clases populares en la ciudad (las
clases medias, en cambio, se ven relativamente ms afectadas
por las cuestiones del <entorno urbano> de la vivienda y los
servicios). Hay un amplio acuerdo entre los sectores y organi-
zaciones populares sobre el objetivo inmediato a conseguir.
Construir ms viviendas a partir de la promocin priblica.
Control estricto del precio del suelo y racionalizacin de Ia in-
dustria de la construccin. Unificar el acceso a la.calidad de
Ias viviendas, su financiamiento sobre la base de aumentar la
imposicin fiscal sobre los empresarios (principales beneficia-
rios de la concentracin urbana), y la apropiacin prlblica de
las plusvallas urbanas. Mientras no se pueda llegar a la gra-
tridad, alquiler proporcional al salario (L0 o/a). Consideracin
de la vivienda como servicio social.
Pero en la prctica vemos que la poltica de construccin
de viviendas con criterios .,sociales> ha dado casi siempre lu-
gar a un reforzamiento, a una confirmacin en todo caso, de
la estructura urbana existente.le Se construye en la periferia,
a bajo coste, con .rn equipamiento gue hay que crear en su
totalidad y que siempre ser deficitario, etc., mientras tanto
son excepcionales las operaciones de remodelacin central que
no se saldan con Ia expulsin de las clases populares. Cmo
mero 5); M. Castells, <Elementos de la estructura espacial>>, (en La
Cwstin Urbana, ob. cit.); Campos Venu, La ad.mfui.stracin d.el urba-
nsmo, ob. cit.
19. Ver sobre todo los anlisis italianos, por ejemplo F. Indovina y
otros: .Lo Weco edz,o, Marsio, 1973, e IN.U.: Ia sfruttamento ca-
nlt- pitafistico del terrtorio (197 l).
195
r
evitar que con sucesivas actuaciones privadas no se d esta
expulsin? Adems, una gran parte del parque inmobiliario
est en manos privadas, 1o que es fuente de especulacin y
desigualdad y las pollticas de bloqueo de alquileres, control
de derecho de edificacin, etc., tienen sobre todo efectos mal-
thusianos (Ios propietarios cuentan con el tiempo a su favor,
sobre todo en fueas dinmicas).
La polltica de vivienda enfrenta dos tipos de obstaculos:
a) falta de medios para intervenir efi.cazmente sobre el merca-
do de la vivienda: recursos econmicos y legales, control pri
vado de la industria de la construccin y del suelo, necesidad
de resolver dfi.cits apremiantes a corto plazo, etc.: b) la rea-
lizacin de una verdadera polltica de la vivienda como servi-
cio social exige al mismo tiempo una polltica de localizacin
industrial, de nuevas infraestructuras de transportes, etc., que
se sitrlan a un nivel superior (regional como mfnimo) Y eue,
adems de los obstculos que les son inherentes, exipen plazos
de realizacin mucho mayores.
Las polfticas de <rreforma urbana> que se han intentado
en Europa y Amrica Latna,n en tanto no han sidotplanteadas
como transformaciones econmicas (desarrollo y equilibrio del
territorio), sociales (consecucin de la iguatdad en el ..consu-
mo urbanor) y pollticas (movilizacin y paricipacin popu-
lar), no han tenido efecto sustancial alguno sobr{ la lgica de
la estructura urbana.
Las pollticas destinadas a atenuar la desigualdad en el uso
del espacio urbano, a combatir los efectos de la renta urbana,
han sido en todos los palses capitalistas, de singular eficacia.a
Las acciones del Estado resultantes de una presin social y
destinadas a aumentar el nivel de equipaminto (vivienda y
servicios) reproducen la lgica de la estructura urbana y am-
pllan sus contradicciones.
En el rlltimo siglo encontramos diversos casos de proyectos
urbanos de tipo progresista, pero stos o bienicorresponden a
situaciones peculiares de ascenso de la.burglnesa (privada o
del Estado), eue rompe con estructura".anac/nicas, o bien se
han desvirtuado totalmente en la prctica o no se aplicaron.
Si nos referimos a los servicios del tipo de los transportes
urbanos, sanitarios, educacionales, veremos que:
20. Vase J. Hary y O. Moreno, <La refoma urbaua en Amrica
LatinaD (Eure, nrlm. 4, mvrza de 1972).
21. Vase.Campos Venuti, ob. cit., pgs. 35 a 44.
196
a) necesidades y el equipamiento tiende
el desfase entre las
a crecer;
b) la presin social consigue aumentar el nivel cuantitativo
del equipamiento;
c) la realizacin de este equipamiento reproduce la estrrc-
tura urbana y aumenta la desigualdad soeial.
Asl, por ejemplo, se procura hacer el centro ms accesible
(con lo que aumenta su valor) a las clases meas y altas, o se
da prioridad al transporte individual. Se construyen grandes
unidades hospitalarias, de acceso diffcil y calidad mediana en
vez de unidades medias localizadas homogneamente en el
territorio. Las construcciones escolares se localizan donde hay
suelo barato disponible, con independencia de criterios de ac-
ceso y de animacin social y cultural.
No se trata de criticar el hecho que se consigan algunos
objetivos cuantitativos de los movimientos urbanos, sino so-
lamente indicar que sus efectos, en la medida que la gestin
de su realizacin queda en manos del capital, o del Estado
que acfila subordinado a 1, no modifican, al contrario, refuer-
zan la estructura urbana. Las mismas necesidades sociales, en
la medida que no son naturales, sino determinadas por la relr
cin existente entre las clases, expresan la lgica de la estruc-
tura urbana. La ideologfa dominante caracteriza pare de las
reivindicaciones urbanas. FinaLnente, los movimientos urba-
nos, a la vez gue expresan las contradicciones del desarrollo
urbano, por sl mismos se silan en el marco de este desamo-
llo. La ciuad como mercancla estd sujeta a las relasiones de
mercado, coTno instrc'trnento de poder a las relaciones de fuer-
za.z La estructura residencial, en sus aspectos de desigualdad
y despilfarro, no se modifica directa y aisladamente. Esta mo-
dificacin nos remite a una doble problemticaz la polltica
mds gobal de (y 1* condiciones de
"reforrna de estructuras>
su viabilidad) y Ia capacidad de eiercicio de poder autnomo
(polftico o ideolgico) de las fuerzas socinles que se enfrentan
a la lgica urbana y generan respuestas alternativas.
n, Vase Y. Calabi, Processo di produone e rrocesso de talozza"
cione, T.UA.,, Venecia, 1E71,. D. Calabi, Note per una def.nizione de la
gtrcstione detla abitazior (Angelus Noous, Lyl2r. l, Borja, <Las poti
cas de vivienda, Cuae7ns de Arquitectara, Barcelona, ln4.
197
 22,2. Las funciones de control social
stos a la vez como motor esencial del proceso revolucionario
La ciudad cumple un conjunto de funeiones de control y como prefi.guracin de la ciudad, la vida codiana y l* fo"-
social" mas de organizacin socialistas. Estas posiciones uou'
t'na especial elevancia en ltaliaa- explesan un -qir
gran utopis-
a) Represivas (militares, contror polrtico-administrativo, *o lantg.polftico como urbano. En realidad, sori posiciones
gregacin). se- de tipo historicista que conciben a los grupos sociales domi
b) Atomizacin de-ras relaciones sociales (relaciones nados
"como
los agentes transformadorJs de hs estructuras,
mas y mercantiles
anni-
pesar del desarro[ e ios servicios a partir de una conciencia revolucionaria que se manifiest
-a
plblicos como meoi de consumo colectivo) inmediatamente como respuesta a la desigutau social en el
.
e) Polltica urbana agresiva sin losiaiudad de intervencin consumo. se concibe a los movimientos urbanos como porta-
en los orgaaismos-de decisinl dores del modelo de la ciudad socialista.
-.
d) Simbolismo urbano , Ni elsubordinado
peso de la ideologla dominante, ni el earcter secun-
_(el centro, los barrios) que promueve y de las contradicciones urbanas, ni ros ob-
una ideologfa de cohesin (el'ciuaa"l]"r=JJ"5.rioio"1. {ario
j_etosde los movimientos urbanos inscritos en la lgica misma
Las pollticas urbanas progresivas intentan contrarrestar de desarrollo de la propia estructura urbana, ,rud, "
estas funciones: instituciones ieprsivas esto se tiene en cuenta. Es evidente que la ciudad"t"I,como (tre-
or'anismos tocales (eliminn. d" "ruu*,
*n"ruu, gua_social" (segrtn la expresin de Vila) es una realidad con-
|:^11?: tradictoria;2a pero tambin lo es que las victorias parciales de
H"y::Try::iy,ur]t "iljj"r
organismos de gestin local u"i"o*","rr*y tipo urbano que co,nsiguen las clases populares io son otra
eregrcos por la base, ruptura de la segregacin
y de;la especi, cosa gue mejoras de sus condiciones de-vida y acumulacin
fizaSi.n urbanas (reas iom"g;;""te equipadas y poliva- de m{s fuetzas polltico-ideolgicas y organtzatvas, l qr
lentes), creacin de unidades iecinJs que posibiliten
colectiva (zonas centrales, ra vida muy importante, pelo en ningn cso s-ignifican ni aprto"a ""
r*, dir"o, " * proceso revolucionario ni
las viviendas...), m"ttipti*ii;-d"-lr" r;;.;l,ttii;r,
"q.ripami"nto"'"ot"ti
s1s tunciones, demolratiz;"i;"-i;
y 9"
banou. "germen de socialiJno ur_
{e
tracjn local y aumento de sus
z.et"l," ai*it*toir-
diversificacin de
centros (uno al menos en-cada gran "o*"o",
rea ;."i"t e" lut
dndoles contenidos populares (&-
a funciones, sfmbo- 3. Movrls[Tos uRBANos DE I.s crAsgs popur.aRps.
los, etc.), transfornnaiion de li;id""ouoto
*munitaria *de base
organizacin de la gestin y de la lu"hu, ui* -." *' en Movrrpuro RgrvritDrcarrvo, MovrMrETo Druocnrrco,
No es necesario insistir en los efects -it dtri*os DUALIDAD DE PODER
tas propuestas aun en los casos en que no son fonrrabnente de es-
aceptadas por el Estado y las clasel dominantr,-*o
en prcrica (p. e., todo lo que hace referencia a ," 3.1. Sobre la heterogeneid.ad de los movimientos urbanos
ryTi ante eI equipamiento) o querlan la
lryqd irlmedatamente des-
v''.ua.'as (autonomfa de los rganos de gestih rocal) El trmino cmovimiento urbano, es extraordinariamente
lugar a islotes marginales q"" o dan genrico. su rlnico valor reside en sealar Ia existencia de un
en ro urbano a cier-
tas.<cooperativas-mode.lo3, h "-q;"den
producci" (alena" ;idaes
vecinales con alto nivJ de 9 ho*ogeneidad y.iii ?.3. Vase el nlmero M de Il Manifiesto,lg?0; los textos de A. Doe.
han resuelto <sus problemas eiloJ mismosr). "of""i q"" o pubcados en tro spreco edi.tizia, ob. cit., y la introduccin at uuro
Le lotte pe? Ia casa in Italia, Felinelh, 1974.-
. . rero ms que esta temtica, conocida y criticada, puede ser
interesante tener en cuenta a. b crisis de las funciones ideolgicas expresadas a travs de la
que se han desarrollado {gunas tend"""iu, e'iogi* crisis de las institucione.q locales, provocada tariuien por el proceso ae
^parareTamenre ;i ;g" " lo"r--"ri
urbanizacin generalizada, acentuada por ra agudizaci,bn de ios nsic-
mienros urbanos. Nos refrimos a 1 dobrs;;;side;;iio u tos urbanos. vase J. Borja, <Los movimienios urbanos en Espaar,
ob. cit.
198
199
 tipo de conflictos _sociales que hasta una poca reciente no rimental, que sucesivos anlisis concretos deberlan verificar,
tenan especificidad,, !i cientfica ni polftica. -pero un trmino proponemos tres grandes tipos de movimientos urbanos de
que abarca una realidad tan amplia omo la eioos
io, las clases populares.6
flictos referidos al consumo de Lienes y servicios urbano, "oo-
vienda,.equipamiento,-urbanismo) y a-ra g"rtioo "lGrt"*u {vi-
institucional de la ciudad, no tiene tro oalr q"" ui d" i"di"*
a) Movimientos reivindicativos. Consideraremos panmetros
principales de este tipo.
una temtica de estudio, sin eficacia analftica-alguna, El *"-
cepto de .,6svimiento social urbano, p"ut""'f"*"-".tu
Basados en una(s) contradiccin(es) especffi.ca(s). Por
?sa, pero a costa de considerar como movimiento urbano"n- tf- - ejemplo, la falta de instalaciones escolares o sanita-
pico un caso especlfico: el de aquellos movimientos de
s?s populares gu9 partiendo -de
reivindicacio",
-*U*u,
las cla- rias en una zona o la existncia de un plan de remode-
lacin que expropia y expulsa a una parte de la pobla-
alcanzan un nivel de generalidad de objetivos y de potenciali-
cin.o la presin de un fuerte contingente de familias
dad polftica g}g podlfican las relacioer au
ioei-"tr" tu,
clases. La realidad cotidiana demuestra que ls movimientos
allegadas o en situacin de subinquilinas que reclaman
vivienda.
urbanos son mucho ms y mucho menos: casi siempre e{os
Son movimientos de resistencia al capital, a sus for-
:li:tl":..y.su eficacia ron-ms limitados V uU*"*-. i", -"f- - mas de desarrollo y de acumulacin, es decir, de de-
upucroad de actores y situaciones mayores.
fensa ante la tendencia a una explotacin y opresin
oq1fTgul6 hemos establecidb una primeri tipologla
,^ P1
de los movimientos,urbanos considerando s base socl y
creciente de las masas populares. Ya hemos visto la
su tendencia general de la ciudad capitalista a un cons-
base territoriar. anartzabamos entonces los *org"toJurba-
d". tipo*pllginal, popular, interclasisra y d" hr;i;;es
tante deterioro o relativo- de las condi-
l:t do- ciones de vida de-absoluto
las clases populares, 1o cual no sig-
minantes. EI tipo upopular,n en este caso no subre todas
las nifica que los movimientos generados por la resistencia
srruaclones y movimientos de las clases populares,
sino sola- a este deterioro no puedan contrarrestar la tendencia
meltg ,aguellos que se daa en reas urbn" "i"*oi"io" en situaciones concretas.
social homognea, de carcter exclusivamente $esidncial y Pero la gestin del consumo est fuera del control de
:ly:_!yr"teal
qe
problema es er dficit generarizado y-cnstante - las clases populares. Incluso aquellos casos en que la
equipamiento. si queremos abarcar todos los- movimien-
tos de las- clases popuiares, debemos tener en cuenta tambin presin es atendida y aceptada la reivindicacin, Ia ges-
aqueos_de
tin del proceso a travs del cual se deber satisfacer
lipo <marginalrr, que se refieren mucho ms a una queda en nranos del Estado y de los agentes urbanos
y1:g-igtd rcolsica que scial.(cuya pobtaciOn no y qrr" dominantes. Por ejemplo, un plan de construcciones
rcenutrcar con el <lu-mpen>) y 10s de tipo <intercliasista>, n io,
de viviendas, o de escuelas, cuya financiacin, localiza-
gue garrticinuq l*^ clases populares y son los que ms a menu_ cin, calidad, etc., se realiza fuera del alcance de las
do pr?ntean objetivos de tipo global sobre la structura urba-
clases populares. La subordinacin de stas en Ia ges-
na y de tipo polltico respecto i la Eestin. i
El establecimiento de una tipo'iogfa especihca de los mo- 26. Cualquier tipologfa de movimientos urbanos nos proporciona
vimientos poprrlares exige sin entbarg, ri q""r-rrrp""* en el mejor de los casos una indicacin para empezar el anlisis, np
qyrg descriptivismo, tener en
"oend"i *fui"" d;lur-*ot"u-"t ca un marco rlgido de explicacin. La desigualdad de las clases popu-
lares ante el consumo crea en la base una situacin tal de heteroge-
gg" responden y soble todo su nivel de elobatidad
-g::,ooo,u
y la correlacin de fuerzas entre las clases sociales, tafoto neidad que da lugar a que el trmino ynovimrcno urbano uo sea otm
desde cosa que un punto de partida y las sucesivas precisiones conceptuales,
el puntg de visra del tlpg de enfrentamiento (defen;iv;;?;;iva)
tma gula para el anIisis. Pretender otra cosa serla suponer que se
como de la capacidad de incidir en ra gestin. De forma expe- puede tmtar el universo de los (consumidores> como tal, con homo.
geneidad de inters y lgica propia de desarrollo, lo cral es obviamen-
te absurdo. Si Marx ya critic el pseudoconcepto de <asalariados>,
. ?5.reivindicativos
tos .{. go"j?, <Elementos tericos para el anlisis de los movimien
urbanos>, ob. ci,t.
cunto ms criticable no serla el de <consumidores> o <urbanosD, anl
reducidos a los <no dominantes>.
2W
lf'
I,
I
i
I
tin de consumo colectivo determina la escasa o nula
eficacia de estos movimientos sobre la estructura,
b) Movimientos democrticos.
- El movimiento democrco urbano se basa en un pro.
grana que articula un conjunto de reivindicacionei de
tg clasgs populqres respeCto del consumo y de la ges-
tin urbana e incluso reivindicaciones restriecto ls-
tema productivo y a Ia organizacin territbrial que se
sitrlan a un nivel supraurbano (regional o nacn).
Es decir, su objetivo reivindicativJes de po globa,
no_ constituye la mera suma de conflictos
loCaleJ espe,
cfficos, sino una generalizacin a un nivel superir.
For ejemplo,,un programa democrtico de la vienda,
que incluye pos y cantidades, localizacin, control de
las empres-as
-constructoras
y del suelo, g un pkn
de remodelacin urbana que trata a la vez"t".de'las
de remodelacin y del resto de la ciudad, que fija"o.,
usos
y niveles de equipamiento, organismos !l gestin y Estos movimientos corresponden a un rerlodo de cri-
formas de financiacin.
: Estos movimientos corresponden a un perlodo de
ofesiva popular, lo que da iugar a la unifica"" " lo,
objetivos sectoriales o locales a nivel pott.ico y penni-
te la eficacia del movimiento respecto ulu i"il"fo"-
macin relativa de la estructura urbana, aun dentro de
los llmites que impone la lgica " u"m"lu"i"i ,.-
produccin dominante. A mnudo estos or.ri-i'oto,
se articulan con tendencias existentes en el seno del
Estado o de sectores avanzados del capital p*u i-fooe"
ciefias transformaciones que representan a Ia vei cier-
to mejoramiento de las condiciones de vida de sectoies
ppppares una adecuacin de las estructuras urbanas
-y
al desarrollo capitalista. por ejemplo, un proErama de
construccin de viviendas sobre la bsi dJ Erandes
unidades residenciales perifricas. r
- o--_
Los movimientos de tipo democrtico se dan en situa_
- c,iones en que las clases populares tienen capacidad
de incidir en los orga''isms pblicos de gestin *Uu-
na, bien directamente (control de sectores-de la AdnJ-
nistracin, local o central: gobiernos o municipios de
lzguierda, mayorlas parlamentarias o comunal, etc.),
bien. indirectamente (capacidad de presin . t*irg, "
sus organizaciones, con las cuales la Administracin
tiene que negociar: sindicatos y partidos, asociaciones
nacionales, regionales o locales de vecinos o poblado-
res, etc.). Esta capacidad de influir en la gesti?n es la
que permite la realizacin parcial de sus betivos.
c) La dualidad del poder.
El objetivo polltico es aqul sobredetenninante. n"a uni-
- ficacin de los confl.ictos sectoriales o locales se realiza
no en aras de un programa urbano, sino en funcin de
la agudizacin del conflicto polltico y la lucha por el
poder. Los objetivos especlficos que se planten los
movimientos urbanos revolucionarios: solucin de d-
ficits graves de equipamiento, desaaollo de sectores
abandonados o saboteados por las clases dominantes
(abastecimientos, transpofie), organizacin territorial
de la defensa, etc., tienden siempre a asegurar el re-
forzamiento del bloque popular y el debilimiento del
antagonista.
- sis-social, breve por definicin, gue se iesuelve con el
enfrentamiento polltico y derrot decisiva de un blo-
que. En el curso de esta crisis y enfrentamiento se
constituye una dualidad de poderes, es decir, las cla-
ses populares son capaces de construir organizaciones
no solamente defensivas u ofensivas, sino -que pueden
ejercer poder, es decir, coercin sobre otrs scbres
de la sociedad. Al mismo tiempo, las clases dominantes
pierden el control relativo del Estado, algunos de cu-
yos aparatos o instituciones son destruidos, neutrali-
zados u ocupados por las clases populares para utili-
zarlos contr bs clses dominantes.
En el curso de estos movimientos, las clases populares
- transforman prcticamente ILas estructuras - urbanas.
Desde la resolucin de facto de algunos problemas de
equipamiento a travs de la iniciativa de las masas o
en combinacin con aparatos de Ia Administmcin
(educacin, transpofie, abastecimiento) hasta la apari-
cin de nuevas formas de gestin (democracia comu-
i
nal, justicia popular, etc.). tr o que caracteriza a estos
i movimientos es su capacidad de crear nuevas fomas
i de gestin, desde Ia base, autnomas respecto de las
antiguas instituciones, con las cuales se enfrentan y
i evenalmente se complementan (ctando han sid
?n3
 oc"upadas por las organizaciones pollticas o sindicales
populares).
Bn el curso del anlisis de siaciones concretas encontra-
remos sin duda que elementos caracterfsticos de un tipo se en-
cuentran en otro. Por ejemplo, un movimiento estrictamente
reivindicativo puede alcanzar una gran radicalizacin y dar
lugar a fonnas de gestin propias, -e iniciativas gue opo-
n9n a la lgica dominante (p. e., la toma de viviendas "d no
alquiladas, e!c.). Estos elementos o sern de breve duracin,
o excepcionalqelte darn lugar a situaciones marginales. pero
lo que nunca debemos olvidar es que un moviminto urbano
no p,as3 por autodesarrollo de un tipo a otro (del reivindicati-
vo al democrtico y- de ste al doble poder). Es toda la coyun-
tura polltica, las relaciones entre las clases y entre sus apara-
tos_ pollticos que deben modificarse para qe ello ocurr. En
cada coyuntura los movimientos urbanos ion susceptibles de
unificacin._ programas reivindicativos en el prim"r" po-
llca de refoma de estructuras en el segund, poder"a"o, popriur
en el tercero. Pero es el cambio de coyuntura qe hoifica el
carcter del movimiento, no el cambio de la coitradic"ion es-
peclfica que le sirve de base.t
I
I expropiacin, la reconversin de zonas libres o edifi.cios
I de uso prlblico como consecuencia de operacioines espe-
3,2. Moyimi.ento rehindicathto urbano y estwtura urbana
Podemos distinguir tres casos de efecto urbano de un mo-
vimiento reivindicativo.
a) La autosatisfaccin de la reivindicacin. El movimiento
se orienta hacia la obtencin de los medios necesarios
para resolver sus problemas. por ejemplo, organiza un
sistema de limpieza, abastecimiento o vigilancia-, se cons-
truyen viviendas, se crea una escuela o centro de pri-
meros auxilios sanitarios, etc. se pueden tstinguir situa-
ciones diversas desde el punto de vista de sus -reraciones
con las instituciones urbanas.
zlt Incluso uede ocurrir que sobre ra base de ra misma contra-
-.
9"i91- p9r. ejempto, la lucha por !a vivienda_ se den los tres tipos
movimientos, en la que la coyunfira pottica ha ido
-de redida
biando. Ver el caso de Santiago-de Chile entre tgO*tgZi.
cam-
204
La actividad se desarrolla completamente al margen
- del resto de la sociedad, sin asumir prerrogativas que
son exclusivas de determinados rganos del Estado
(p.e., se pone en prctica la vigilancia pero sin <ejer-
cicio> de Ia justicia, la altabetizacrn, etc.).
La poblacin establece una relacin directa con los
- agentes que pueden resolver el problema, sin pasar
por los canales institucionales establecidos (p. e., dis-
tribucin de alimentos directamente con campesinos,
obtencin de agua o electr,icidad de una planta indus-
trial prxima, etc.).
La poblacin se apropia ilegahnente de un bien o servi-
- cio o ejerce funciones que slo competen a organismos
especffi.cos (en general prlblicos): ocupacin del suelo
vacante o edificios desocupados, apropiacin fraudu-
lenta de agua o electricidad, ejercicio de funciones de
polica o de justicia, edificacin ilegal, etc.
b) La oposicin a la poltica urbana y a achraciones concne"
tas de la Administracin o de agentes privados. En este
caso la poblacin obstruye el funcionarniento y el desarro-
llo urbanos. Por ejemplo, la oposicin a planes de remo.
delacin o construccin de infraestructuras que irnFlican
culativas, etc. En ciertos casos estos movimientos estn
acompaados de propuestas alternativas (p. e., realoja-
miento de los expropiados enla misma zona y a un precio
accesible, la rentabilizacin de una zona o edificio segrln
criterios de utilidad prlblica, etc.), peio su caracterstica
principal es su oposicin a una actuacin urbana que im-
plica un deterioro de las condiciones de vida de la po-
blacin afectada. Se pueden distinguir tres casos princi-
pales:
oposicin a una accin puntual de un organismo prl-
- blico o de un agente privado que cuenta con el apoyo
pblico (p. e., una obra de infraestructura, una actua-
cin de remodelacin parcial o la construccin en una
zona verde);
oposicin a un programa de iniciativa prlblica o pri-
- vada (p. e., de remodelacin de toda una rea de la
ciudad, de construccin de una autopista urbana o un
subterrneo, de conversin de una zona forestal o cos-
 tera de. esparcimiento pblico en zona de uso priva-
do, etc.);
oposicin a la pasividad de los organismos prlblicos
- gue con su no intervencin permiten el progrsivo de-
terioro de una re.a o un equipa'niento, creando asl las
condiciones para su posteoi reconversin (p. e,, zo-
nas centrales, transportes pblicos, etc.);
c)
La obtencin de la reivindicacin positiva planteada, Es
el caso ms evidente de efecto urbno: se stisface el ob-
jeto- concreto de la reivincacin por obra del organismo
prlblico o del agente privado correspondiente. EJte caso
obviamente puede suceder a uno d los dos anteriores,
pero lo que nos interesa especificar ahora es la situacin
concreta que se crea una vez obtenida la reivindicacin.
Esta puede consistir en:
la obtencinde un bien o servicio concreto I inmudiu-
- to (p. e., sonstruccin de viviendas para familias ex-
propiadas, instalaciones de agua o elcicidad, no au.
mento del precio de los transportes, etc.);
el reconocimiento de un derho o la legalizacin de
- una situacin de hecho (p. e., en casos de ocupacin
de terrenos o edificios, d vehculos o absteciioiento
requisados, de asociaciones de vecinos ho reconoci-
das, etc.);
13 aprobacin
- dicaciones de la-de
un programa que recoge las reivin-
poblacin (p. progrina de cons-
"j, de sociaciones de
trucciones escolares, participacin
vecinos no reconocidas, etc.);
- lg aprobacin de un programa que recoge las reivin-
dicaciones de la poblacin (p. progrina de cons-
"1, de sociaciones de
trucciones escolares, participacin
vecinos en los organismos pblicos,
"1".).
_t
En todos los casos sei?lados se puede afinhar que en prin-
cipio no se produce modificacin de la estructura urbana. Lo"
efectos de estos movimientos son puntuales o sectoriales, mien-
tras que la estructur3 urlana es global. su eficacia porltica es
momentnea o muy localizada, mientras que el poder urbano
asegura Ia gestin incluso en los casos de reivinicaciones ob-
tenidas o dispone de mrlttirles instrumentos de represin para
los casos de transgresin de la legalidad. se puede'incluso'con-
siderar gue en la mayorfa de los iaso" l.a esiructura urbana se
206
ve legitima.d,a por el propio ynoyimiento que busca su recono-
cimiento ^ y insercin en el sistema instittcional.
"u caso, anttosatisfaccin de la rehindicaci.n,la
En eI primer
estructura urbana no se ve afectada en ninguna de las tres
situaciones que hemos presentado. En la primera, lLa <margi-
nalidad" encubre de hecho una polltica de control de la pobla-
cin y a veces incluso de inicio de rectrperacin de zonas mal
integradas en ILa estruchra urbana. En las situacioines en gue
la poblacin establece relaciones d.irectas al margen de canales
instihrcionales, no hace sino compbnsar una deficiencia repro-
duciendo, como en la situacin anterior, Ia misma lgica. Fi-
nalmente, cuando existe apropiacin o ejercicio ilegal, se trata
no solamente de casos aislados o lfmites (si no es as estamos
ya en otro tipo de coyuntura y de movimiento) que son con-
trolables o reprimibles; adems, tienden a reproducir el mis-
mo esquenra de funcionamiento de la estructura urbana por la
hegemonla que ejercen las relaciones de produccin y Ia ideo-
logfa establecida. Por ejemplo, asignacin segln criterios de
mercado de los bienes y servicios apropiados, valores tradieio-
nales infonran el ejercicio .de la popularr, etcP
"justicia
28, La misma ideologfa subyacente en los movimientos r:rbanos y
en los planteanientos urbanlsticos progresistas es tambin un recono
cimiento y una conmacin de la estructura urbana. Tanto el elemen-
to populista (exaltacin del barrio o rea tradicional intermedia) como
eI rnoderuista (urbanismo para todos: accesibilidad de los bienes y ser-
vicios) aceptan y legitiman Ia estrutora segregada y la prioridad del
intercambio para acceder a ciertos bienes de consumo. Ver <Citt del
capitale e territorio socialista> (Ideologia, nrlm. 9, Italira, 19CI). Desde
9l punto de vista de la autonomla ideolgica inicial y de los objetivos
inmediatos, cualquier movimiento reivindicativo se inscribe en la 1,
gica de desarrollo de la estructura (p. e., la lucha econmica de la clase
obrem). Su va,lor transformador reside en los efetos poltico.ideol
gicos producidos en el grupo social movilizado y en t consiguiente
modificacin de la cor:elacin de fuerzas.
29. El antisis de los <universos subintegrados o marginadoo de-
muestra gue no se constituyen islotes de socialismo o falansterios de
la pobreza, sino que reproducen, caricaturescamenie a veces, las reLa-
ciones y valores de la sociedad clasista en la que viven. Asf se esta-
blecen relLaciones de explotacin entre .propietarios y trabajadores
(p. e., barrios cuya poblacin se dedica a la timpieza prlbca); rela-
ciones de mercado entre poseedores de parcel,as y viviendas o bienes
alimaticios y el resto; se establecen el mismo tipo de relLaciones fa-
miares (aumentando aun los rasgos de desigualdad y opresin en su
seno); el paternalismo o autoritarismo entre dirigentes y dirigidos, la
moral represiva y la justicia como venganza, etc. Ver la literatum eure,
pea .sobre el hbitat subintegrado (Coloquio CNRS, Parfs, 1970) y so
bre las octrpaciones de vivienda (p. e., Dossier Logement, Secours Rouge,
Farls, 1972) y la abundante teratura sobre marginales y campamentos
207
 En el segundo caso, obstruccin u ogtosicir a una aata,
cin o prograrna urbano,los resultados obtenidos o bien tie.
nen un efecto momentneo si no hay una modificacin de la
correlacin de fuesas (es el caso de la oposicin que despier-
tan ciertos proyectos de remodelacin de cascos antiguos), o
bien se limitan a aislar a un nrlcleo urbano, al margen del cual
continrla el mismo tipo de desarrollo. Algunas veces la conce,
sin de los agentes dominantes en cuanto a preseryat un xea,
edificio o lugar tiene una eficacia ideolgic destinada a per-
mitir el desarrollo de la lgica combatida sin otros obstcu-
los: por ejemplo, la proteccin de obras y monumentos al mis-
mo tiempo que se destruyen barrios enteros y se crean mons-
truos perifricoss
Finalrnente, en los casos en que se obtiene un seryisio o
derecltp reiyindicad,o, la estructura urbana diflcinente se ve
en Amrica Latina (p. e., en Chile, C. Urrutia, Hi.storin de las pobl*
ciones callarnpas; M. Pimentel , Vidas marginales, y las irivestigaiones
de CIDU y de Elas-Flacso sobre campamentos y conventillos). Ver tam-
bin la literatrra antropolgica, p. r Cultura d.e la pobre4a, de V. O.
Lewis.
En los casos en los que se dan otros comportamienlos en los que
aparecen relaciones y valores distintos no solamente ef una vanguar-
dia polltica e ideolgica, sino en la prctica social de fla colectividad
(p. e., distribucin de bienes segrln necesidades y no segln recursos,
formas de justicia popular segln valores comunitarios, superacin de
la unidad familiar y aparicin de formas de vida colectiva e iguali-
taria, etc), nos encontramos en una coyuntura de agudo enfrentamien-
to que puede desembocar en la dualidad de poderes o que tendr una
brere duracin (ver algunos campamentos de Santiago de Chile entre
196%1f72, p. e., en los estudios de CIDU sobre la juslicia popular).
30. A pesar de todo, en muchos casos, este tipo de movimientos de
resistencia tienen una eficacia local considerable. En casi todas las
grandes ciudades de Europa occidental nos encontmmos con proyec-
tos de refoma de los cascos urbanos que no han tpodido llevarse a
cabo. El_proceso de deterioro de las reas centrales/n parte se expli-
ca por el coste social y financiero de la renovacin aefiAo a h reiis-
tencia que oponen sus moradores. Por otra parte, algunos movimientos
de defensa de la ciudad tradicional, auuqe de nianera confusa de-
enden una salidad de la vida de la que participan sectores de las cla-
ses populares y en algunos casos convergen con los movi.mientos rei-
vindicativos de las zonas perifricas. Por ejemplo, la oposicin a pro,
yectos de autopistas urbanas que tienen como consesuencia tant el
descuartizamiento de la ciudad como la expulsin de las clases popu.
lares (en Italia y en Espaa se ha dado eita convergencia entr aso-
ciaciones ciudadanas o de urbanistas y movimientos reivindicativos
populares).
208
afectada por ello. En primer lugar, porque generalmente lo rei-
vindicado se inscribe en la propia lgica del desarrollo urba-
no que crea las necesidades, aunque no pueda satisfacerlas.
En segundo lugar, porque la gestin por parte de los agentes
dominantes permite reconvertir en la prctica la reivindica-
cin (p. e., la construccin de viviendas segn criterios de
rentabilidad). Y por ltimo, porque aun aquellos derechos
gue en principio podrn poner en cuestin la lgica urbana,
por el precedente que crean o el control que permiten, depen-
den en su eficacia de la correlacin de fuerzas que se da a pos-
teriori y no poseen en sl mismos ninguna efectividad trans-
formadora.3t
31. La lgica de la produccin y satisfaccin de las nesesidades se
ciales capitalistas se da tambin en la ciudad, que es a su vez una
macromcancla (D. Calabi, Per tma redelinizione de la questiane dell'a
itaziane, Angelus Novus, 1972, y sobre todo Manuel Castells, I'a a,ps'
tin urbmta, ob. cit.). De hecho los objetivos de los movimientos rei'
vindicativos aparecen como legltimos en la medida que esperaban be'
neficiarse de los estndares socialmente aceptados (los <derechos ur'
banosr de que habla Lefebvre o Campos Venuti). De esto no podemos
sin embargo deducir que necesaria.mente los movimientos estrictamente
urbanos tienen un carcter integrador o reformista (como parecen
pensarlo ciertas tendencias doctrinarias recientes); ver, por- ejemplo,
ile Michelis y Venturi, La vla urbavstica al Socialbmo, Contrapia-
no, 1969, No se trata tampoco de la falsa problemtica de las reivin-
dicaciones inintegrables (en la que cae incluso Campus Venuti), sino
de plantear los objetivos inmediatos de un movimiento a la vez como
medio de mejorar las condiciones de vida y como medio de aumentar
la fuerza social de las cl,ases populares. Este segundo aspecto, como
ya sealaba Marx, es el principai (<el resultado ms importante de
una lucha obrera no es la victoria econmica que se puede conseguir,
sino el progneso de la organizacin de los trabajadores>). Pero de aqtrf
tampoco podemos hacer las deducciones del izquierdismo clsico de
gue (hay que explicar a los trabajadores y otras capas oprimidas gue
la obtencin de ciertas reivindicaciones parciales no puede mejorar su
suerte). (Tareas de la Internacional Comunista en la Poltica Munici'
pat, 1930), lo cual lleva a planteamientos ultra pollticos, que alslan a
la vanguardia de las masas (el docunento de la I. C. citado llega a de-
cir que hay que <evitar luchas por reivindicaciones parciales aisladas
porqu mantienen ilusiones democrticas en las masas, y plantea la
construccin de soviets o consejos revolucionarios como alternativa a
los rganos municipales). Sin vistorias econmicas la poblacin no ad-
quiere confianza ea su lucha, sin objetivos parciales las amplias masas
no se cohesionan. Pero sin aumento de su capacidad polltica no se pue-
de asegurar la continuidad del movimiento y, por 1o tanto, las clases
dorninantes recuperarn todo lo que pueden haber concedido. Sobre la
lucha polltica de los movimientos reivindicativos ver Espaces et So
cits, nlm. 8, <Les luttes de quartiers en Espagne>.
249

Con lo cual concluimos gue los efectos de un movimiento
reivincavo sobre Ia estructura urbana no se dan directa-
mente, sino a travs de sus efectos polticos. Es en ILa meda
que la capacid,ad-de presin de la pbhcin haya aumentado,
asf como su nivel de organizac_in y de concienia, que se ga-
rantizat el mantenimiento del beneficio obtenido y tamrien
ser po-sible que se cree una nueva situacin que permita mo
li dificar la estructura urbana.
Ir
ll
3.3. Moyimiento democrdtico y estructura urbana
Los movimientos de tipo demoertico, considerados tanto
en general como en el nivel especficamente urbano, tienen
como objetivos globales:
a) satisfacer en su conjunto las demandas ms apremiantes
de la poblacin resBecto- a sus condiciones de da y pro-
povgr un progreso estable y global del nivel de vida de
las clases populares; : incida sobre las estruchras productivas y de intercambio, y
b) promover el desarrollo econmico orientado segn intere-
ses generales, 1o gue en la prctica signifi.ca umentar el
control _y la inversln prlbticos y limiiar la qccin de los
monopolios y grandes empresasi i mos solamente a esta rlltima puesto que afecta directamente a
c) aumentar la-representatividad y la participabin popular
.eI l9s organismos prlblicos, as como impulsar el desarro-
llo de organizaciones de base que colaboren con la Admi-
nistracin.
Su concrecin en el mbito de la polltica y por ende terr!
torial y urbana se denomina tambin upolti -de reforma de
estructuras> precisamente. Los tres objetivos globales seala-
dos estn estrechamente vinculados. N porlbre mejorar en
forsra durable las condiciones de vida de"rt poblacio, ro q,r"
significa una redistribucin del ingreso, si no/se reorden-la
orieqtacin de la produccin, no se modifi.can'los mecanismos
de acumulacin y no se asegura el crecimiento econrni.co. por
otra parte, si la poblacin no se moviliza para e{presar sus
demandas y presionar por su satisfaccin, los grupos domi-
nantes imponen sr_s intereses; si adems las clases -populares
no consiguen modificar la representatividad y er fuqcioiamien-
to de los organismos de gesiin, se encuentian sin ros instru-
mentos necesarios para intentar aplicar el uprograma demo-
crtico>.
2lo
F
Los principales ejes sobre los gue se desarrolla una poli
tica urbana democrtica son:
1) Polltica de yhiend,a sobre la base de la consideracin de
la vivienda como servicio social La polltica de la vivien-
da se articular en tres tipos de intervencin:
a) aumento del control prlblico sobre todos los compo-
nentes del proceso de produccin de viviendas: suelo,
materias primas, empresas constructoras;
b) programa de construccin de viviendas y equipamien-
tos para las clases populares y control del parque pri-
vado de viviendas (p. e., bloqueo de alquileres);
c) movilizacin de la poblacin, especialmente de los de-
mandantes de vivienda y de los trabajadores de la
construccin.
Ahora bien, la reazactn d.e los objetivos de esta poHtica
exige que se lleve a cabo una polltica territorial global (que
por lo tanto en los flujos migratorios y en la localizacin de l
poblacin) y una polltica de refoma urbona que modifique la
estructura y el desarrollo desigual de la ciudad. Nos referire-
la estructura urbana.
2) Polltica de refortna urbana, Bstas pollticas se plantean en
general a tres niveles de actuacinf
a) Control del suelo por parte de la Administracin: na-
cionalizacin, municipalizacin o separacin entre de-
recho de propiedad y derecho de uso (o en todo caso
conversin del suelo rrlstico en urbano slo por ini.
ciativa pblica). De esta foma se evitan los efectos
segregadores de la renta urbana, hay una apropiacin
prlblica de las plusvalfas urbanas, se disminuyen con-
siderablemente los costes de produccin de la vivien-
da, etc.
32. Ver supra, Las transformacianes de la estructura urbana y Po
llti.oa de vivienda y estructura residencoJ.
33. Ver Camtros Venuti, Ia. ad,mni.s*acn deI urbani.smo, ob, qt.
Ver tambin Hardoy-Moreno, .La refona urbana en Amrica Latina>,
ob. cit, y Documents d'Aflhlisi. Urbana, nrtm. 1.
2tL
l-
b) &Iodificacin de los usos del suelo v de la trana he-
redada. Si el objetivo de una reforma urbana demo-
crtte. es atenuar la desigualdad en el uso del espa-
cio, debe plantearse la transfomacin de la ciudad
ll pesente en la medida que, indepenentemente del
ritmo de desarrollo y de la importancia de las nuevas
realizaciones, una gran parte- de Ia poblacin va a
vivir, transitar o trabajar en ella. Loi programas de
remodelacin en beneficio de la poblacin-residente,
de recalificacin de!9en_tro,
lli 4e equipamiento de h fe-
riferia, de eliminacin de industai nocivas o molis-
t, tas de las zonas residenciales, de creacin de trama
sin rupturas que alslen a pequeos grupos, etc., for-
man parte de esta polltica.
c) Geslin _y ms en general adaptacin del instnmen-
tul ]"gtrlutivo y aumento de ls recursos financieros
de los organismos
It
.priblicos. Las leyes delsuelo que
permiten uga_gil_intenencin prlblica y I'a potesiad
por parte de la Administracin local de-re"aidar im-
puestos son medios
na en -imprescindibles. La gstin urba-
polFca democrtica
-una pretendJaunar la in-
dependencia y La capacidad de control sobre los inte-
reses de las clases dominantes, la eficacia y la cohe-
legcia, segrln los valores que informanlb- ideoloela
del planteamienro urban ("racionali&ad tdn;
paa hacer de la ciudad un bien accesible a todos) y
la participacin de toda la poblacin.
3) Polltica d.e servicios ptitblicos. Es un ejemplo clsico de
Ia polltica social en general, pero qoe"prrde i""ii" ,o-
bre la estructura urbana. En iodos ios ierfodos de ofen-
siva urbana_ popular_en los que se conjigue imponer un
conjunto de medidas destinadas a meiorar slobal,
mente sus condiciones_de, vida, adquiere qing'lar rleuun-
cia la consideracin de los serwicior n"do"ios para el
conjunto de la. poblacin como serviciosrpribricos, es de-
cir, funcionando sin criterios de rentabilidu y aesibles
a foda la poblacin. por ejemplo, la Seguridud So"iJ, ia,
vacaciones, Ia educacin gratuita y obligatona, Ia muni-
ctpaliz,acrn de los transportes pLcosl o"."'Es proba-
blemente el campo dode se- consiguen efectoJ ms
.34, En todos los-per{odos de <Frente popurar> las realizaciones
estos sestores han sido considerables y durdderas
-7
profundos y permanentes que inciden decisivamente
en Ia estructura urbana. En algunos casos directa-
mente: transportes prlblicos y modificacin y desarrollo
de Ia red viaria, gue no solamente sminuyen el coste
social de las migraciones cotidianas, sino que hacen a ms
puntos de la ciudad accesibles a ms poblacin y por lo
tanto aumentan su nivel de equipamiento; la creacin de
mercados, centros culturales o reas de esparcimiento,
que adems de multiplicar los puntos de animacin con-
tribuyen a crear nuevos comportamientos colectivos, etc.
En otros casos ms indirectamente: las construcciones es-
colares y los centros asistenciales que crean nuevos pun-
tos de equipamiento colectivo que inducen a otros; inclu-
so las vacaciones, la disminucin de los horarios de tra-
bajo, la creacin de guarderfas, etc., en la medida que
aumentan la disponibilidad de la poblacin para Ia vida
cotidiana.
La polltica de creacin de servicios priblicos comprende
cuatro aspectos principales:
a) el control por parte de la Administracin central o local
de servicios gue hasta entonces eran privados (o la crea-
cin de una red paralela);
b) las inversiones en sectores que en general son enorme-
mente deficitarios;
c) la accesibilidad real imprescindible en servicios que son
absolutamente necesarios a toda la poblacin;
d) la gestin con participacin o control de los usuarios (di-
recta o indirectamente: p. e., participacin de los sindi-
catos en los consejos directivos de la Seguridad Social).
4) Democratiza.cin de las institucioues locales.
a) Representatividad de las instituciones polticas (p. e., elec-
ciones de los alcaldes, control de los rganos elegidos so-
bre los ejecutivos) y control democrtico sobre los orga-
nismos tcnicos o especializados;
b) actuacin abierta de los organismos prlblicos: sesio-
nes prlblicas, discusiones de las opciones y proy,ectos
er
por parte de los interesados, rol de los medios de co-
213
!'

municacin,1".Tur.u: para. explicar y scutir las pro-

pqestas de Ia Arrministracin, etc.; condiciones de vida y aumentarx su fuerza polftico-ideol'
c). colaboracin de ros ciudadanos a travs de sus
aso-
gica. Pero si disminuye el nivel de movilizacin y el grado
ciaciones ejerciendo.funciones " p"rti"in y de presencia en las instituciones, la lgica dominante recu-
control y como medio de epresar ius defoandas."
au pera y reconvierte las reformas consegidasJ8

$n-los movimientos de tipo democrtico ra articulacin en-

tre los movimientos.de masai y Lu modificacio;* 3.4. Sobre los rnovimientos urbanas en las sitomcianes
d.l"
tura urbana se realiza a travi de las organizaciones de dualidad de pod,er
"struc-
poticas
y sindicales de las,clases ru-"n*li-t""5u
ai"i a;-iu correlacin objeriva*o"
dificaciones dependel a _popularer.t
en-
Nos vamos a referir rpidamente al rol de los movimien-
tos urbanos y a las transformaciones de la estruchrra urbana
tre tas tuerzas-sociates y ta &;"d;A;l;y"iHu,
organizacin de l9s aparatos_po.rtios y sindlcalr.-o" " que se dan en sihacioines de crisis social y dualidad de pode-
fg.*u:, independientehente di ne"esdad de anarizar cadatodas resP Es importante especificar estas situaciones, por 1o de-
situacin concreta, se pueden tu"u" or-
general. ,*o
"o"tirffi-" 38. Vase si no el carcter simblico e inoperante de mushc or-
ganismos de cogestin, la tendencia a prlatizax ciertos servicios ptl.
La blicos, el abandono de Ia polltica de construccin de vivienda por
- 1c{dad.capitalista> no es-planificabler y *rrbho menos pae del Estado para pasarlo a manos de Ia iniciativa privada sub
segln los intereses de las clses popuhr, u"" qrr"Uo, vencionada, la realizacin de los planes de remodelacin por parte de
ms irmearos,. No soramente q""
las pollticas urbanas una serie d" fa"io"e,
r""'d!lce e agentes privados, una vez aprobado el proyecto (a veces incluso a pe-
sar de la preqencia mayoritaria de la izguierda en los rganos de Ad-
(p. e., ta tocalizacin indusrriJ;i";"i;;;lufrt, JJi"iJuor", ministracin local), ets. Pero las crlticas del tipo <son refonnas gue

flll la prctica, los. objetivos esrrictos de-poliiiL,ioo *-

slo conducen a mejorar el sistema existente> (los italianos M. l\{ar-
celloni, A. Doo, M. Caprara, etc.; ver Il Manesto y Spreco edilzia,
"1
bana que se_ plantean significan poner en
cri$ii el funcio-
namiento del mrsmo sisrema capitalista ;"-ii;"did;"
citados) se sinlan en un pnto de vista doctrinario al margen del an-
lisis urbano y de anlisis pollticos concretos.
afectan profundamente tanto a mecanismos 39. La caracterizacin de estas situaciones se encuentra, sobre todo,
cin como a instrumentos de dominacin de acumula- en la abundante temtura sobre Rusia, febrerooctubre 1917, y sobre
sin,embargo, la combinacin de ia movilizacin Chile entre octubre 1972 y septiembre 1973. Sobre el caso chileno ver,
- va de lias masas.popurares, e iniciLati- entre otros, Doble poder (FlacsoElas) y <Masas, Estado y poder en
Chilo (Echeverrla, Larrain y Castillo, CEREN 16); "Yla insurreccional
lu p"usencia de sus *g*-
zaciones en las instituciones"oo poltias, p"*iiu ;"ulL; ,_ y vla pollco (J. Garcs, revista Unfuersidad Tmica,1314) y <Coman-
conjunto de reformas que mejoran sustantivamente dos urbanos, alternativa de poder sociasta> (R. Cheetham; A. Rodrl-
sus guez; J. Rojas, rerista SlP, nlm. 31, junio de 1974', Es necesario con-
sultar tambin los documentos de los par:tidos polfticos (P. C., P. S.,
35. No nos extendemos en.este^puuto MAPU, MIR) y tambin las colecciones de las revistas Chi\e Hcy y
-suficientemente debatido y
cuva eflcacia rimitada es conocida. sin min"a"iod;;;;;i;de Ptmto Fi.nal de este ao. A ello debemos aadir la bibografla erdsten
relaciones polfticas, las mejoras oemocrauca"
locats
las te tanto soibre los movimientos urbanos entre el '68 y 72, como sobre
mantienen o consisuen trasfornar p"&r""-*t'iu d.iflqilmente se la polftica urbana de la Unidad Popular para entender la relacin exis.
bana' De todas forras pueden coexisdr n""Iq iffit"u *- tente entre movimientos urbanos y crisis social.
ryyv diferentes de par-
ticipacin democrtica.: en estos casos es probabre Sobre movimientos urbanos ver entre otros:
loqal una abanza de clases- y rr.*"" "-omiacin
que se de a niver
polrticoideolgica
sensibremenre disrinras de s que ; * ; nio"r Is ardculos publicados en Eure de F. Vandersc,hueren (nlms. 2 y 3)'
rodul-tei-"iiro e sobre pobladores y administracin de justicia (ntm. 5), reivindica-
regnmenes autorirarios, e marda ;tt""tr"id
de se mantiene a nivei,tocat-iaimp.;t ff;;;pa:;,i"il oo- ciones urbanas y lucha polltica (nm. 6) y los ardculos citados en la
foryas de retacin potftica *iti*1.'- de hs clases medias y de
";; nota 46 (ntlm. 7 de Eure't,
J0. Ver supra, Mediaciones entre el'conflco y la estructura. cMovilizacin urbana en los conventillos de Santiagor, de V. Balanovsky,
37. segrin ra exnresiq;{9. r. al ",-" ua-\"1-Vr, pun J. Recabamen, F. Pinegot y F. Vanderschueren, en: Estructura
senza cittd (Contrapiano, lmD. de clases y potltica urbana en Arnrica Latino, Ediciones SIAP, Bue-
nos Alres, 1974.
2L4
215
 r
ms de corta duracin,s porque en ellas se producen srlbitos
cambios del carcter de ios hovimiento, ,fu;;;
blicos, se enfrenta con ellos: racionamiento, requisicin
transfomaciones de la estructura urbana que slo ,JI "piu, de velfculos, dando lugar incluso a nuevos tipos de orga-
nizacin de masas.a2
91
rgJacifn a la coruntura pollticajl Solamint" ""pli"uo
u!p""- d) La movilizacin polltica gue se da en estas situaciones,
"u-o,
tar ros elementos que consideramos ms relevantes. amplia e intensa a la vez, aumenta considerablemente ];a
vida de relacin y multiplica las fomas de vida colectiva:
1) por ejemplo, asociaciones de todo tipo y locales de reu-
Las condiciones de yida de las clases populares.
nin, densificacin social del espacio urbano (animacin
de lugares que antes slo eran de trnsito), etc.
Se dan aqu cuatro tipos de fenmenos nuevos:

a) Las clases populares estn capacitadas para solucionar de

2) Las nuetas organizasiones de base tercitorinl"
_por su propia iniciativa, algunos de los problemas
hech.o,
que haban generado movimientos urbanos. poi eiemrIo
ocupacin de viviendas libres o abandonail pJi;-il Las nuevas tareas econmicas y la agudizacin de la lucha
guesla, que puede llegar a modifi.car sustancl:nente ia directamente polltica generan rpidamente nuevas formas de
organizacin, tanto de las clases populares como de las domi-
composicin social de un rea urbana.
b) Alg.unos. aparatos- pollticos estn bajo control ide las nantes Debe destacarse que en su mayor parte estas nuevas
ganizaciones de las clases populares. Esto permit"
or_ organizaciones son de base territoral, forma ms adecuada
tanto a las tareas de <gestinD que asumen algunas de estas
""u
vinculacin entre e-stos aparts y los movinibntos-;rb._
organizaciones, como de la lucha directamente polltica y el
nos,,por ejemplo, las tomas y creacin de campamentos germen de poder que pretenden ser.
con la asesorfa de organismos pblicos y luegb l equipa_
miento y el plan de consrruccin de uniades] e viei Estas organizaciones comprenden tres tipos de tareas:
progresiva sobre la base de esta colaboracih. De forma
similar se solucionan dficits apremiantes d;;;;"ir" a) Gestin. Autnoma o complementando la gestin de or'
ganismos prlblicos. En ciertos casos gestin de funciones
sanidad, etc.
c) La agaz.acin del conflicto social genera nuevos proble. de las que se ha despojado a sectores de1 capital o institu'
ciones del Estado (racionamiento, <justicia>, etc.).
mas para las condiciones de vida dJ las masas popirl*ur,
p.of ej_emplo, abastecimiento, transportes priblis. La a b) Defensa. Las cuestiones de seguridad en el interior del
cin $recta, _por la base, de los movilenbs urbanr, territorio y de proteccin ante la agresin exterior cobran
complementada a veces por la accin de organis;;;ri: singulr relevancia en perlodos de crisis. Por una parte,
las nuevas funciones de gestin que cumplen estas orga-
nizaciones exigen cohesin de las clases populares y capa-
cidad de coercin sobre los grupos o instituciones a los
pomando Cordn Cerrios-Maipu (D. T. CIDU, E. S{deyotas, 1973).
J. Duque. y E. Pastrana, que se despoja de su poder o privilegios. Por otra parte,
tericos C-po""" oorti"*
-r"i"infuLtiou
"Elemntos
organizativo_ poblacional> ( Elas, 1921
), y uMovilizati"
"'our" la agudizacin de la lucha polltica da lugar a constantes
rroana de los sectores populares, 196+1972> (Revista Latinpam,eri-
cana de Ciencias Socales, ntri.4, tgiZ.
A SIAT:,,$?J*ipq-n y_-acrirud d tos pobladores anre tas organi_
42. El caso de las JA.P. (Juntas de abastecimiento y precios) en
1?crones poblacionales> (Elas, 1921). Chile.
44. No nos referimos aqu a hs ituaciones de guerra proraugad,a,
en la que una parre- del territorio esr eu poder d" i;-tu";-ivotu- 43, No trataremos aqul las organizaciones territoriales de las cla"
crol?rra:--1u organizan un^rruevo tipo de economla y administrzcin. ses dominantes. El caso de Santiago de Chile y Valparalso es particu"
, q!: eue no e+ hay-que confundir coa la.potica ubaa socialista dada laruente interesante. En poco tiempo surgen PROTECO (Proteccin
el gue el poder polrico ya esr en manos de la orga_ de la Comunidad), SACO, COPS, Poder vecinal, Poder femeuino, etc.,
:1,^t11l3"l.lT
uzaclon revolucionaria de las adems de la radicalizactn y vitalizacin de las (juntas de vecinosr
clases populares.
de la derecha (opuestas a las J..{.P.).
216
217
 enfrentamientos a travs de los cuales los dos bloques servicios y la multiplicacin de sus tareas de gestin dan
pretenden debitar al contrario y acumular fuerza.
c). P;reparadry de la ofmsiva En-la qrr" ,"
l9g* a nuevos comportamientos respecto a la trtitrucioo
del espacio, lo que a su vez imFlica l transformacin ma-
dan estas formas de organizacin, ras ""t*"r r""o
""y""i"* preparan terial, o del uso, .de las dotaciones existentes. por ejem.
p{a un enfrentamiento decisivo. Estas organizaiones te. plo,- muchos locales o lugares adquieren el carctei de
rritoriales sirven para preparar la ofensi, po"-jl-pi, prlbcos,, atenundose incluso la piivacidad de la vivien
educacin _polrtica revoluclonaria, acumulaiibn d inlor- da familiar.
macin sobre el enemigo, preparacin logfstica, fom,a- El acceso de las cl,ases populares a bienes y servicios
cin paramilitar, etc. de localizacin especffi.ca nqetIg modifi.car et caiecter y la
funcin de ciertas parteJ de, la ciudad. por ejemplo, el
La experiencira de los comandos comunales de santiago centro de Santiago durante el Gobierno de la ni'po-
es, a pesar del carcter embrionario que tuvieron, especi_ pular.
mente interesante, porque en ellos cohbinaro" * lu-i"e"u-
"e muy breve (oct're
ca estos tres_tip.os de tareas en un lapso
La movilizacin y la organizacin polfticas transfor-
22- rnan a su vez el uso del espacio: la polltica en la calle, con
septiembre 73).e
19 eue lleva consigo en cuanto a acfos prlblicos, manifesta-
ciones, etc., acaba_ o un crcter especlfico a
ciertas parte,s de la ciudad. por otra parte, el'enfrenta-
3) La transforwacin de la estrategia urban* i
miento social puede llegar a dividir h iuda en reas no
solamente segregadas sino antagnicas.
Esta transformacin se produce a tres niveles. I c). Nuevas institucones urbanns, El cambio en la correla-
cin de fuerzas, el hecho que las clases populares contro-
a) Asignacin de bienes y servicios. como consecrencia de len uqa parte de los rgans del Estado i, ""
lu i"i.q*ttnu- y fuerza, de las clases populares, asl como de nos altemativos, da- prioridad a las tars-de "*uo-O"gu-
tucha fJtf-
Ia polftica de los aparatos pollticos controlados por la iz- tica abiera,que cada clase asume en las instituciones que
quierda, u''a serie de bienes y servicios r"lu.i,inun controla; asimismo transfoma las funciones de las ins-
otros criterios: por ejemplo, vivienda independiente "on del tituciones urbanas y las relaciones que se dan en su seno.
ahorro familiar. Por olra larte, ciertos bienes y servicios Basta citar las tareas_polltico-admihishativas o ideolgi.
j se usan de foma distinta, a saber, las escuelas omo luga-
tl
!t cas gue pueden _cumplir instituciones armadas (p. e., en
res de reunin y centro de animacin, etc. Finalmente,-la la organizacin del transporte o de racionamient o cum-
multiplicacin y el mejoramiento del equipamiento e los ;
I pliendo funciones legitimadoras ante sectores interme-
I
barrios populares configura una estrutura urbana ms
compleja, integrada y hmognea. f {ios).s O la democratizacin de hecho de los organismos
de Administracin local controlados por la izquirda, que
b) Nuevos usos del espaaio urbano. En cada unidad territo- I
deben actuar complementariamente con resiecto a io,
rial (poblacin, barrios) ra existencia de quevos Li"*, |lt
organismos populares de base. En el curso de ste proceso
v
de crisis aparecen grmenes de nueva legalidad.
,, 44. Ver <Comandos urbalos,
I
alter:nativa d.e poder socialisto, ob cit.
v,er tambin <Et comando corn cerrllos-rIip,t lgiii; .Et
Manifiesto de los comandos_comunales>, agosto"tysirciuu; dssier'soure
<comandos comunales> de_punto rrr"l
il*. "f
t9X oJ-artrcuis
cados al mismo rema en chite Hoy (n'rins. ig, 'i-etf ip"iou*
<tudi-
UrcTte (6rsano 45. En el caso de que, sean favorables a las clases populares. Esta
la;reaespecfficamente de los corni:s " sariuagil, . J auza- situacin da lugar a qrie las clases domirantes utiliceni btras insutt.
mos el caso de los <cordones in"iiJ"-po"*.
ellos se combinan las cioes atnadas, o crerl l4 suyas propias, para rreprimir a los traba.
de gestin v t*r" u* JJiI*"*"" Por ejemplo, en.Valparalsd, th3,- ereca Ua"ta cunpUr a
territoal, r {rr" obligarra a un -esarrouo
^rareas
de, gestin y organizacin i?d?*.
ra amada tareas de pocla porque los carabineros estaban cou:trola.
ms arFo.
dos por la Unidad Popular.
218
279

4) Las candieianes de eiercicio del poder.
En estas condiciones se habla a veces de <construir el po-
per po^pular,' sobre la base de estas organizaciones territoria-
les', de poder popular <urbano> o en trminos equi-
".incluso
valentes.
ll Al margen del plaqteaqiento voluntarista que trasluce la
expresin <construir el poder popularn (el poder ro s cors.
truye sino que se ejerce, no es raiesultante e haber creado o
poseer el control de una institucin u organizacin, sino ile
ll;
rma dotnacin polltica de clase) g*eremos solamente refe-
nrno.s a Io que es ms especlficamente urbano. En primer lu-
qT, lu,concepcin de un "poder urbano> que serfa ina cuota
ll crer poder fotal que
_se irfa conquistando por partes sucesivas.
En" s-eguncro lugar, la
lr ,concepcin de las organizaciones terri-
toriales construidas sobre la base de ros moiimientos urbanos
Ir
conlo el frente principal en una coyuntura de crisis,s
. .E: indudable_ que los movimientos y organizaciones terri-
tonales de las clases ppn{a19s_ ejercen cieras fofmas de po-
der en las situaciones dJ duadad de poder: - ;--- -
It,
de poder econmico, imponiendo orientacione,s de la pro-
- duccin, interviniendo e la distribucin, sacando del iec-
tgr privado a servicios sociales, etc.;
- {e po{er administrativo, legislativo y judiciLl, ejerciendo
de hecho funciones de Adminrstracin iocar, e irieiiun"ia
e incluso de justicia (p. e., en los campamentos repri-
miendo directamente a la reaccin), dd promulgacin- de
norrnas que competlan al poder legislativo (en 10s casos
de requisiciones, racionaminto, etc);
de poder militar: tanto a travs de ia moviltzactn de ma-
- sas. como de organizaciones paramilitares, imponiendo por
I a fiierza expropiaciones, ocupaciones,. etc.;
de poder ideolgico: el control de aparatgs polticos y de
- propaganda y la iniciativa de la moviliciOn de masas
permiten asegurar una capacidad de atrdccin sobre sec-
tores intemedios, en la medida que racionarizan, legiti-
46. Ver <Comandos urb?nos, alternativa de poder socia:tista>, ob. cit.
Arlgulos de M. castells (<Moviryriento de poblatiorer y t"ttu-a" tlses,n,
alvarado, chectham, \ojas y Garat (oMvilizacid ;o;ial ur
problema de la vivieugr) y euevedosader (<Nuevas f;rd;"i-to""o
popular en 11g poblacionei>)-, publicados toos en -Z*q ae-poAer
rrt^. i,
como el estudio sobre Cerrillos.aiprf. "f
2n
-
man y hacen visibles los objetivos del movimiento po-
pular.
Pero estas formas de poder, transitorias, ni se pueden defi-
nir como urbanas ni son cuotas acrmulables. No son sino la
expresin de fuerzas encontradas en proceso de enfrentamien-
to decisivo y que se dan a todos los niveles de lLa sociedad. Los
movimientos de masas sobre los que se apoyan las organiza-
ciones territoriales, aun en los casos de que lleven a cabo tam-
bin prcticas especlficamente urbanas (p. e., movilizacin en
tomo a la vivienda) no pueden definirse como la mera con-
tinuacin de los movimientos urbanos anteriores, ya que se
plantean, de hecho, una lucha abierta por el poder polltico.
No es lcito entonces considerar el frente poblacional como
el frente principal en situaciones de. crisis revolucionarias.
Ni el frente territorial puede equipararse al poblacional ni
las formas de organizacin y de lucha, de ofensiva polltica
y militar, pueden adaptarse al marco territorial de los movi-
mientos poblacionales A pesar de que las formulaciones te-
ricas izquierdistas se preocupan mucho en precisar que el po-
der es un todo que hay que conquistar y que el frente obrero
y militar son los principales, luego, en sus consideraciones
ms concretas e inmeatas, caen en las confusiones de la
prioridad del frente poblacional y de las organizaciones de
base como alternativa al Estado burgus (incluso de aquellos
aparatos del Estado controlados por las organizaciones popu-
lares). Sin entrar a anaLizar ahora el error terico y polltico
de tales consideraciones solamente queremos sealar:
1) En una situacin de crisis social los frentes no se definen
con los criterios de lucha sectorial, vIidos en sihaciones
de dominacin establecida, sino con criterios de unifica-
cin polltica, acumulacin de fuerzas y debilitamiento del
47. Pensar otra cosa puede conducir al desastre. Por ejemplo, los
comandos
nandos y cordones en 973, como formas avanzadas de amplia
en Chile, 1973,
movilizacin yv otgahizacin
orqahizat populares, con tareas de ofensiva er la
lucha econmica y de complemento de la Administracin de la Unidad
Fopular eran correctos. Como medio de organizar el apoyo de masas
a las fuerzas mitares revolucionarias seguramente tambin. Pero como
<Poder Popular Revolucionario>, y base de la organizacin militar ro
volucionaria, llevaban al fracaso. Poder Popular alternativo al Gobier-
no no 1o eran en la medida que depencllan de las iniciativas y del re-
conocimiento de ste. Organizacin de ofensiva mitar mucho menos,
pues su f:uevn residla en el control de la poblacin in stu y, por lo
tanto, solamente podlan cumplir funciones de apoyo o de resistencfa.
?21

adversario en los niveles de centralizacin del poder poll-
co, militar e ideolgico.
2) Los aparatos_ pollticos controlados por las clases popula-
res no se definen por su pertenencia al <Estado burgus"
(concepto abstractg gue es instnmento de anlisis pero
que no corresponde directamente a un objto concreto),
sino por el papel que juegan con relacin a los criterios
de unificacin, acumulacin y debitamiento del adver-
sario que sealbamos. Desde este punto de vista los or-
ganismos del Estado dirigidos por la Unidad popular en
Chile, L972:73, eran mucho ms instrumentos d ejerci-
cio de poder popular (lo que demuestra las limitaciones
de ste cuando el enfrentamiento decisivo no se ha pro-
duci{o) que organismos altenativos a los que las ulasas
populares construlan desde la base y $re eUan sustiir
a los previos.
F'inaLnente gueremos sealar algunas de las *ntr.cci*
qes que genera, a nivel urbano, este ejercicio de poder de las
clases populares. i poblacin residente (no se puede marginar del consumo
a) En prime-r lugar, lLa contraccin entre los, organbmos
del Estado controados por las clases domiynnles, y los
controlados por las clases populares, as coqb entre aque-
Ilos y- Ias organizaciones territoriales pdpulares. por
ejemplo, poder jucial dd trrenos o vi-
vienda. -ocupaciones
b) Entre los rganos del Estado controlados por las organi-
zaciones poticas populares y las organizaciones territo-
riales de base. En las primers actrlan alavez las limita-
ciones institucionales y las prcticas burocrticas, as
como los meandros de una llnea poltica que debe com-
binar en tales situaciones la acumulaciOn y la iniciativa.
En las segundas se dau, por una parte, lainiciava de las
masas, para solucionar sus problemas $s apremiantes,
y la lmpaciencia revolucionaria de las vanluardias con per-
cepcin parcial o sectorial de la coJnrntura. Si en el pri-
mer caso se pueden dar tendencias a la conciliacin y al
burocratismo y en consecuencia se produce la desmili-
zacin popular, en el segundo pueden darse el *anarcosin-
dicalismor, donde el verbalismo revolucionario sea el me
dio de legitimar comportamientos corporatistasS
48. Por ejemplo, el caso d.e ciertos campamentos de Santiago er los
222
-
c) Entre las tareas de gestin y las tareas de iniciativa po-
lltica revolucionaria. Los movimientos y organizaciones
de base territorial, en la medida que asumen tareas de
gestin, sobre todo del consumo, deben asegurar el orde-
namiento efraaz de las funciones econmicas para garan-
tlzar La subsistencia e incluso el mejoramiento de lLas con-
diciones de vida de la poblacin (sin lo cual pueden per-
der su apoyo). Por otra parte, la iniciava polltica y el
enfrentaniento pueden poner en peligro esta ordenacin
de las frnciones econmicas.'For ejemplo, comandos ur-
banos que estuviesen absorbidos por las tareas de defen-
sa y abandonaran las de abastecimiento o educacin. Esta
contradiccin se puede superar solamente en la meda
que la inmensa mayorfa de la poblacin entiende prcti-
calnente que sin llevar a cabo las tareas de defensa (y,
en general, de tipo polltico y militar) no se garantizan y
desarrollan las condiciones de vida.
t) For ltimo hay que tener en cuenta que las organizacio.
nes territoriales deben asumir los intereses de toda la
o de la educacin a nadie). Son un instrumento esencial
desde el punto de vista de la acumulacin de fuetzas, la
alianz.a de clases y la atraccin de sectores intennedios.
Pero por otra parte la realizacin de las tareas de gestin
en funcin de los intereses mayoritarios exige despojar
a ciertos sectores de sus privilegios o beneficios injustos
(por ejemplo, sectores pequeo burgueses) y las tareas
de iniciativa polltica exigen organizacin disciplinada y
disponibilidad combativa, que solamente encuentran am-
plio respaldo en el proletariado y sectores avanzados de
los otros grupos sociales. En la medida que alrededor de
cada cuestin contradictoria se logra establecer el ms
amplio consenso (p. e., en el control de la distribucin)
y que se consigue combinar la iniciativa polftica con la
ms amplia participacin de la poblacin, podrn irse
superando estas contradiccionesje
que el ultraizquierdismo estimula la reivindicacin a ultranza de los
pobladores.
49. la hegemonla del proletariado no consiste ni en instaurar la
cdictadura> de las organizaciones revolucionarias sobre las masas ms
aasadas ni en proponerse objetivos utpicos de ir avanzando hacia
ta ciudad socialista (del tipo superacin de l,a unidad famiar, acabar
con la divisin entre trabajo intelectual y manual y entre campo y
eiuda4 imponer un igualitarismo formal, etc.).
223

La tregemonla consiste en conseguir que alrededor de;sus objetivos
inmediatos se crere la mxima alianza posible, al mismo tiempo que
se enfrenta decididaiente al antagonista aislado. En oJ caso de San-
tiago de Chile (72-73) podr ser, en cierto momento, 1 resolucin de
los^protlemas ms asuciantes de abastecimiento y trarisporte, y luego
la iniciativa para enfrentarse con la represin de los aparatos- milita-
res de las clases dominantes. En todas estas cuestiones-s importante
tener n cuenta el mantenimiento de la ideologla dominante en el seno
de Qs qrasls populares y no confundir la ideologfa de las vanguardias
con la de las rnalas (sobre todo en cuestiones de organizacin de la
vida cotidiana).
_J" bibografla sobre Chile, citada, se puede aadir: C. Germana,
<El F,stado y las masas marginales> (Elas, 19?0); J. Giusti, <La forma-
cin de las pobl.raciones en Sanago> (Ranista Iatinoamerbaw d.e Cien-
ci.a Polltica, nm.2, t/71),
Sobre la polftica urbana de la Unidad Popular de$e tenerse en cun-
taz a) no se puede hablar tanto de una polliica urb{na (que en sentido
estricto no existe, ni siquiera como progranu oriehtadoi, como es el
caso-de Q nolltica de la vivienda); b) las graves deficiensias de equi-
pamiento heredadas en 1970 se agudizan debido a que se mantienen
las altas tasas de inmigracin al mismo tiempo que aumentan consi.
derablemente las xpectativas de la poblacin. Deriva de todo ello que
los campamentos pasen de 251 en L97l a 657 en LW3, y el papel juedo
por reivindicaciones estrictamente <urbanas> (salud, viviend, lcomo
cin) en Ia constitucin de los comandos comunales, la adopcin de la
polltica de construccin de unidades de vivienda progresiva y de equi-
pamiento urgente (consultorios mdicos perifricos, construiciones es-
colares), etc.
224
CAPITULO IX
MOVIMTENTOS URBANOS Y CAMBIA SACIAL Y POL|TICO *
IX
1. MovrMsNTos uRBANos y cAMBro socrAl
1.1. Introduccin
Los movimientos emergentes tienen una apariencia revo-
lucionaria y una relativa ineficacia poltica que despiertan ine.
vitablemente las simpatlas de los espectadores.l La apariencia
revolucionaria es mantenida tanto por los obietivos (se plan
* Este capftulo recoge el texto <Movimientos urbanos y cambio
polltico> (1981), que si bien no fue publicado hasta la fecha indicada
por la Rwista Mexicana de Sociologla, fue escrito a finales de t976.
Es imFortante tener esto en cuenta a fin de situar mejor su enfoque
y contenido en el contexto polltico de la poca, caracfe{tzado por un
fuerte auge de los movimientos sociales urbanos en toda Europa oc-
cidental y Amrica Latina.
1. Los medios de comunicacin de masas y sectores como el acad6
mico, intelectual y profesional simpatizan con movimientos gue respon
den a una situacin reconosida universalmente como injusta (familias
sin vivienda, nios sin escuela, barrios sin agua o sin transporte, etc.),
esta situacin plantea a la vez alternativas radicales pero genricas (1o
225
 tean c-omo objetivos inmediatos las aspiraciones generales, ex-
plesadas en trminos ideolgicos, de ambio to; por ejem.
plo,,Ia vivienda como servicio social igual para ii";) como
por la fonna de accin (importancia dela acion drota, como
!s- ocgnaciones, la "desobldiencia civil>, ra denuncia ili"ul
gobierno a travs de meos de comunicacin o de asam-
-d9l
bleas, y en cambio escasa capacidad e negociaciOn).
--
Por qu .ligo uapariencia revolucionaria>? No se trata de
una crftica a estos movimientos, sino de una constatacin de
su carcter primitivo. El carcter radical de los objetivos ex-
presa una protesta, pero no un planteamiento viable. Cuanto
ms genricos son los objetivos, cuantas ms referencias se
hacen a un cambio global, menos se inscribe el movimiento en
nna lgica de transformaciones concretas. Las fonnas de ac-
c,in directa, los tminos, los enfrentamientos puntuales, la
ilegalidad, no son la consecuencia de un movimi-ento avawza-
do, que ha superado el marco de las instituciones .del Estado
existentes y que est promoviendo un cambio rbvoluciona-
rio. Los movimientos urbanos no estn instifucionalizad.os por-
gue son jvenes y relativamente dbiles, porgue arln no iran
que 90 representa casi nunca un problema polftico importante) y de.
mandas de asistencia concrta (que en mayoi o menor foeiaa ilrieden
ser
-satisfeclas) que por su carter discontinuo y no lnstitucional no
estabrecen de momento. una situacin polltica nueva que obgue a com-
pro-metelqe y en cambio hacen posible expresiones
y espo.
"legftimas>gnerA-
q{icas de sodarida y dg denuncia. No pretendo redircir Ia
d4d {e los movimientos urbanos y el consnso social que encuntran a
rma \ncin catrtica de- la-coleciividad y a dar ocasines a los-profe.
sionales e intelectuales de darse buena cnciencia o a teorir-ia revo
lucin-a- ?9u de.frais.- D-espus abordar las causas objetivs de esta
generalidad creciente de los movimientos urbanos. pero s rttil tener en
cuenta tambin esta dimensin- atractiva precisamente para los .espe-
cialistas> o <divulgadoresD de la temtica- porque introuce lmentos
rmportantes de distorsin. En torno a la temtica {B Ios movimientos
urbanos se da una curiosa confusin y a veces unaialianza-L"t"" irt-
gentes de administraciones conservadoras, acadndcos y mandarines
universitarios, tericos radicales y activistas sociales "pAnti.um"nte
desarraigados. Todos coinciden en la teorizaciu dp;
social y "revoiuci""";A
de estos movimientos que exigen ;;;poiti"rn
-cultural
y coinciden en la crltica exasperada de ra izquira"".
reat xi"tn:te en et
ry{9,(socialista y comunista_en general), cusada de reiormismo, de
no ver los nuevos fenmenos, de economicismo, etc. Estas crltlcas, gue
pueden contener elementos vlidos, se desautorizan por ta uenc
iro-
I1*,9" ]:" planteamientos
uca de estos
tecnis y por la tufta -p""Vi"'pra"-
sectores.-No queremos sealar a nadie
en-pairicular, pero
<quien avisa no es traidor".
226
creado formas de organizacin y representacin slidas, por-
que an no se han especifrcado interlocutores vlidos, porgue
no han conseguido los cambios institucionales mnimos par?
ser reconocidos por el Estado. Su ilegalidad no forma parte
de una situacin de <doble poderrr, sino de no haber sido arin
reconocidos por el poder.
Por eso me referla a su (relativa ineficacia pollticau. La
ineficacia resulta del carcter minoritario, punal o discon-
tinuo, ilegal o extrainstihrcional gue, en general, tienen los
movimientos urbanos ms radicales en sus objetivos y fomas
de accin. Este radicalismo es ms una consecuencia que una
causa de su falta de reconocimie.nto institucional y, por lo tan-
to, de su incapacidad de consegirir de inmediato cambios sus-
tanciales en la stribucin del producto social urbano y del
poder polltico local.
La ineficacia polltica, decamos, es sin embargo relativa. Lo
es por 1o gue respecta a los objetivos expllcitos, ideolgicos,
de los movimientos. No lo es, en cambio, por lo que respecta
a la correlacin de las fuerzas pollticas y sociales, a los valo'
res ideolgicos o culturales, al funcionamiento mismo de las
instituciones; al menos cuando se trata de movimientos am'
plios y constantes. Los movimientos urbanos contribuyen a
Ia organizacin de algunos sectores sociales, o bien de nuevos
frentes de conflictividad social, obgan a un replanteamiento
de los mecanismos de control y de apropiacin del producto
social, A travs de los movimientos urbanos se expresa una
fue.na colectiva que antes estaba aiomizada, se abre una crisis
en el sistema polltico-econmico local, y ste, de momento, no
es capaz de satisfacer, ni siquiera de recibir, las demandas so-
ciales. Se achalizan valores que antes slo se reconoclan en
abstracto (p. e., el derecho a la vivienda o a la escuela), e h-
cluso se reconocen nuevos derechos sociales (sobre la vivien'
da ante las expropiaciones, sobre los aparatos domsticos
ante los prograrnas de obras prlblicas, sobre el derecho a dis'
poner de centros sociales, sobre la participacin y el control
ciudadano) o, al menos, se legitiman necesidades por cuya sa-
tisfaccin se lucha. Con todo ello se va a una progresiva trans'
formacin de las instituciones, de la legalidad, del peso de las
fuerzas sociales y polfticas en los rganos de poder y, en con'
secuencia, tanbin a una modificacin de los mecanismos so'
cioeconmicos urbanos, eI papel del sector prlbco, las apro'
piaciones de las plusvallas y los mrgenes de actuacin del
capital.
Pero para llegar a estos resultados los movimientos urba'
2n

nos deben efectuar una J.arga marcha a travs de las institu-
ciones y Ia vida polltica, deben dar cohesin a una corectivi-
dad social, deben establecer relaciones conflictivas y de nego-
ci;a9in, pero estables con los rganos del Estado, -deben d-
quirir legitimidad social, es decir, influir sobre ios valores
dominantes y sobre lLa lucha de clases global, deben conguistar
momentos de hegemonla.
L2. Moyirnientas urbanos y "vida social
Los movimientos urbanos no pueden reducirse a su dimen-
sin reivindicativa, ni tampoco a su carcter clvico-polltico
(democracia local).
Queremos sealar primero su relacin con lia vida sociar
colectiva. Los movimientos urbanos y ciudadanos y ra activi-
dad asociativa que generan o vitalizan son un mecio de exis-
tencia y desarrollo de la vida colectiva ciudadana.ila ciudad
capitalista rompi las comunidades tradicionales, rurales o ur-
h*1s., y cre grandes concentraciones de poblacin atomi,za-
da. El movimiento obrero y socialista, a travs de los partidos
y sindicatos, pero tambin-merced a cooperativas,;ceniros cul-
turales recreativos y deportivos, etc., ha lugad.o, esde el sigt
pasado, en todos los pases industriales -u papdl importante
en la recomposicin del tejido social corectivo. dl cap'italismo
monopolista_ha acelerado el proceso de centralizacii y buro-
cratizacin del Estado y ha desarrollado las formas e
sumo individual, de culturas recibidas pasivamente por "oo- una
mpsl de espectadores (espectculos depofovos, juegos'de azar,
televisin). La gran ciudad del capitalismo monop-orista es I
sede de una sociedad que tiende h atomizaci sociocultu-
ral y favore?e qye los comportamientos de oposicin adquie-
ran fomas de .,desogarizaOn socialu.
Pero a esta tendencia se le opone Ia contraria. n a poblacin
. 2: Hay qre evitar establecer ripologas O"*urrudi rfcrdas de los mo.
vimientos urbanos en funcin de-las ioyunturas polfti-cas. e este res-
pecto la tipologfa establecida en mi esxudio sobre uMovimiintos rnba-
99s y estructura urbana> (del libro Mwi.mientos sociales (Jrba*as,
siap,-ff6) puede inducir a errores dogmticos si se apca dire"d-"ot"
a realidades concretas. En este artlcuto planteo la custin n trminos
gs fluido9 y concretos, relativos sobrd todo a las situacioner-q* r"
dan en sociedades desanoadas y afectadas poi v-nr" to"-
"rir
nalmente democrticos con tendncias autoriiariar p"i
cia importaute dentro del Estado de las clases pdpda"e"""-"ui*ruo.
orlaraas.
228
-
tiende a reconstruir centros de agregacin, de vida colectiva,
de participacin. Se busca el encuentro, la vida social activa,
la cooperacin. De la misma forma que frente al trabajo "par'
celizadou se ha revalorado el oficio y las pequeas compensa-
ciones del trabajo manual y frente a la vida urbana reducida
a los humos, el asfalto y la prisa, se ha sentido la necesidad
del espacio verde o de la ,,vuelta a la naraleza, de los fines
de semana, frente a Ia atomiz.actn social de los consumidores
individuales en bloques-, viajantes en su auto-
-residentes
mvil, se va forjando una nueva vida social urbana que revalora
las calles y las plazas, se defienden los espacios de uso priblico
y se reivindican medios de vida colectiva, se constituyen (o re"
constituyen) asociaciones de vecindario y entidades clvicas, se
rehacen lazos solidarios y concepciones activas de la crrltura.
Los movimientos urbanos son tambin, y quir primero que
todo, esta dimensin colectiva de la vida ciudadana. En los Es'
tados autoritarios y/o en las sociedades ms individualistas y
competitivas, la recomposicin del tejido colectivo urbano a
travs de actividades y asociaciones ha sido seguramente el efec-
to ms profundo de las movilizaciones ciudadanas.
No se trata de idealizar ningn pasado de los barrios tra'
dicionales ni ninguna nalr:r:aleza humana que necesite,pgr
esencia esta vida Colectiva. Es la misma sociedad desarrollada
la que a la vez que destruye los lazos colectivos multiplica las
relaciones y las posibilidades sociales, la que a Ia vez qae
atomiza la vida ciudadana crea condiciones para nuevas agre'
gaciones, en 1o cultural, en el consumo, en el esparcimiento,
en la vida cotidiana. El nuevo urbanismo y las nuevas concep'
ciones de la vivienda, que revaloran los espacios de uso colec'
tivo y que se plantean la posibilidad de aparatos domsticos
comunei (lavadoras automticas, cocinas y coiredores, sala
de televisin y de lectura, etc.), asl como la creciente gestin
colectiva de las unidades residenciales, son una muestra de
una tendencia que est en sus inicios. Ejemplos que van en eI
mismo sentido son la multiplicacin de endades culturales y
recreativas, la resurreccin de fiestas y actividades de barrio,
la recuperacin de distintas formas de cooperacin (desde el
deporte hasta el consumo), fenmenos que se dan en muchas
de las grandes ciudades oicidentales.
A menudo el socilogo o el polltico, preocupado por los
fenmenos nuevos o por los conflictos abiertos, no ha perci-
bido esta nueva sociedad, la ha despreciado como simples re-
siduos de la obsoleta vida urbana tradicional y ha dejado asl
que fuera un pensamiento idealista, el que divulgara la ideo'
229
 r

-
logla del vecindario urbano, de la comunidad de barrios.
Los movimientos urbanos tienen en su base algo ms que
las exigencias de vienda- o de aparatos domsticJr,
dir,
de.necesidades ligadas a la reproduccin de la fuerza"td" t"u-
bajo, a las <condiciones de vidar, como se dice habitralmente.
No se es ms <materialista> por el hecho de tener una vi-
sin estrictamente economicista -de ra realidad, social, todo lo
contrario. La motivacin polltica, la demanda de participacin
en el gobierno local, tampoco explica toda la
ae
las movilizaciones ciudadanas. Eir elras como "omptidaa
motivacin ex-
p.tcita o latente, y en todo caso como efecto,
slempre este aspecto agregador, de recomposicin "*o"l"u*",
de la vida
colectiva.3
1.3. Moyimientos urbanos y condiciones de yid,a
;
cesarios para reproducir adecuadamente la fuerza de trabajo,
y porque su forma de consumo es colectiva (la misma vivien-
da no solamente es de uso familiar, sino que solamente existe
integrada en los servicios del barrio y de la ciudad). Algunos
de estos bienes deben pagarse como mercancas, como a veces
el agua-gas-electricidad, o, para una parte de Ia poblacin, I;a
vivienda, la escuela y la asistencia sanitaria, etc. Con lo cual
dejan de ser percibidos como salario indirecto. Es un signo
de atraso social, de gasto pblico insuficiente y de crecimien-
to con costes humanos altos.
El salario indirecto est en manos del Estado, bien a travs
de sus rganos globales (p. e., el Ministerio de Educacin o
de Obras Prlblicas o los Ayuntamientos) o de rganos especia-
lizados ms o menos autnomos (Seguridad Social, Instituto
de la Vivienda, etc...) El Estado debe asegurar las condiciones
generales de reproduccin de Ia fuerza de trabajo, puesto que
es el gestor de los aspectos globales de la vida socioeconmica.

La ciudad, el barrio, el binomio familia-vivienda, constitu- En el capitalismo desarrollado el proceso de concentra-

yen los medios a travs de los cuales se percibe cin econmico.territorial ligado a la mayor complejidad en la
" g"""rur a
3{ario indirecto, es decir, aquel gue se iecibe o J"6""r divisin del trabajo y al aumento y diversificacin de las nece-
birse no en forma monetari en l luga, " t"aUu:o, ,i"o""i sidades sociales, ha dado lugar a que el con$rmo colectivo y
de bienes y servicios prlblico-soiAe, tuiui"i'l por 1o tanto el salario indirecto tiendan a crecer rpidamente.
l"*:
o subvencionada, transportes colectivos, infrae$tructr.rias U*"r' En los palses del Mercado Comrin Europeo el salario inrecto
ur-
banas, zonas verdes, escirela, seguridad r"iJ, puede representar entre el 30 y el 40 Yo de los ingresos reales
"l""to"t""*
les, sanitarios. o deportivos, ugrri, gu, y electriid., drt* de la poblacin. Pero el desarrollo monopolista y las necesi-
blenes y servicios se distinguen porque son estrictamente "t".j. ne- dades colectivas son cada vez ms contradictorios, estas con-
tradicciones repercuten en el interior del Estado y crean mrll-
3. La tradicin sociorgica anglosajona se ha preocupado especial- tiples conflictos sociales. El Estado aparece entonces ala vez
mente de la vida comt,r?itria uibana, aunque "!"-irfu p";;;-ti; como un instrumento del capital monopolista y como un ne-
muy descripva .y/o idealista. Los trabajos ms recientes s" !*ri""t*"
crracos y resumidos en el libro de s. Keller Et vecind,ario ceptor de las demandas socialesj
glo 4II, t975). En Europa la izquierda i" tr" p""irpu urbarc (si- Se pueden dar varios tipos de sihaciones conflicvas. Muy
it'u ru
cuestia, interesada en los aspecios directamente podicos y econmi- esquemticamente sealar tres tipos, sin pretender con ello
cos ms generales. Excepro por Io que se renei ;"rti-outi- agotar la casulstica.
vas a la <animacin sociocultural,. Ver, por ejemptd p. G"ill";-;ffi-
mation,..p.our queile vie- sociare? ltema-baiti"1'if+l
una poltica dei beni cat!4ratj (Eunandi, rszsl. I a:."i,
Italia, er pcl respon-
Fn
sab-le de-la gestin *"-nt"ip4 n hs grndes'.iuaaas,
loure-t"ao u,.
pus de las elecciones de 1925, est re-cuperano ru trar"ion-nirJan"t"
de la vida ciudadana e incorporndoh d .., p"oy""to potico
crazactn del Estado.. Ver, de demo- 4. Vase: M. Castells, Interventian de l',tat, consovnmation colleo
varori -por-ejemplo, D. o*Ui, ui"la" a" to"i"o: ti:ve et contrdtolrs urbai.nes (PUF, 1976, libro colectivo sobre ..I crise
delt'uomo
"I conferencia sobre neila criii "a diit lustriatlrr- rc"*"i"i0" u de l'Etab, dirigido por N. Poulantzas). E. Preteceille, Eguipam,ents
la Ou, Van"ver,-il-i"t""-
{ !r]1at,-a1e
vencin de R. ZanEheri, alcarde h".noro"iu" el fibro collectifs, structures o*baines et corrsovll%ation sociale (C.S.U., 1975).
nuppo J. Lojkine: L'.tat et l'urbait Thse doctorat. Farfs, 19?6.
della autonomia tcate e
1975, de -riforme
";ri#
d.eno stato; y ros artlcuros der nrlm. 21 I*, pense, nlm. 180: Les besoins.
.Rinascira, inmed.iaramenre t"- s eteccio-nJ-lailsoure J. O'Connors: The fi.scal crbis of the State (St. Martin's Press, 1973).
el<Destino delle grandi citu.
G. Sarpellonz Dalla c,ri.si alle crtsis (Feltrinelli, 19?5).
230
231
l- --

a) .fuIovimientos urbaos y poblacin <marginal>. b) Movimientos urbanos y desarrollo econmico-social.

El caso caracterrstico de ras sociedades poco desarrorladas
o tuefiemenre deseguilibraus es-ei " g"d; i.'"
po- Un segundo caso serla el correspondiente a los modelos de
blacin urbana vivndo id;
"o "ooi"ioo"i
las institucioles, la.ideologu desarrollo con altos costes sociales. Este caso 1o encontramos,
o*io*te,"on -por
Ia <opinin prlb- de forma ms o menos acentuada, en casi todos los palses so-
del mnimo humano y
:,=lT$bajo
sron de estos casos es el chabolismo ?geprable. La expre- cialistas, pero sobre todo en aquellos en los que el crecimien-
"vi[ai miseriar, la.po-
blacin infantit desescolarizada,-Io, 9uu""id to se da en conciones de grandes desequilibrios econmico-
sociales y territoriales y en los que existe una oferta impor-
degradados o los periftilo;-,;i;r "*;;;' de"op""-
/ sin servicios nin- tante de mano de obra barata (Itilia, Espaa). En estas situa-
guna clase, etc... En h medida
l* r""puru"ioo-J'"auurr*
margi,nal, econmica y urdansti";_;;;;"; ciones se da un proceso gue se podra dividir de forma simplis-
T""Ju
de desamollo es bajo, o ri" *t;id"]Gffi;"?r'o""ro ;i ritmo ta en tres fases.
esta.poblacin, que ras necesida"" r*iu""i"-ot1"" u Primero se produce un crecimiento concentrado en ciertas
mentan po@, la movilizacin wbana se limi urr- reas urbanas, con grandes inmigraciones de mno de obra y

o rebeliones^punruares, produci; d" b-""*;a"f,""ptouioo* una falta total de inversiones sociales (prlblicas o privadas)
respuesta defensiva a un intervencin exterir como con los consiguientes fenmenos de dficits enomes, saturacin
peorar la situacin (p. e., ,rn p""gr*a g":p""du del tejido urbano, crecimiento perifrico catico, etc.
de actuacin en"-- ra Luego, la ineludible exigencia de ordenar el funcionamien-
zona que se traduce en expropiaciones).
Bste tipo-G situa- to urbano, la existencia de demandas relativamente coheren-
:1:-l".da lugar, ge,n"ial,'u *' movimientor continuado
con etectos po,lflco"n
proftrgdgs (excepto en situacjones e cri- tes y la utilizacin especulativa del espacio, la obligacin del
poltica: Estado de responder a las necesidades sociales bsicas (vivien-
sis.
-Chile, rortueal),s p*. ,;; .!L"llil.
;l ,",ro- da, escuela, transportes, hospitales), con los mnimos costes
solucin de los problema-s i' "*pJ";: da lugar a una polftica urbana de control de las reas centra-
"i,.""iud"r-'ffi
les (pero creando ocasiones especulativas) y de creacin
iniciativa pblica o privada- de unidades perifricas, -por
I
5' Sobre la incidencia trg ros movinientos urbanos en La covuntura ,.poll-
potica chilena ta bibografia ;G;;.-"ilnt"t:-iJju gonos), <grandes conjuntos> o satlites>, que, a un
ylta Eury, en especial^el-nnr.^t",.Onh; lft, rec.ho y poder>, de E. pas-
"* precio casi siempre bastante alto,"ciudades
den una apariencia de aloja-
rrana y M. Thelfall (srAp,
_tol$; u'seleccin a; ib;;;;, t, cry miento urbano, falto de servicios y de los medios de vida so-
!{fel, 1976) (pe_parag poi l..qg.t* y ii* vuoo"shureu). En general,
estos textos adorecen de una visiL eicesivamente
simprist Jia"t"" cial ms necesarios.
arevorucionario> de estos movinientos--n"tu deformacin tambin
ensuentra en nuestro- texto <Movimientos se La tercera fase, la conflictiva por excelencia, se c,xae.tet'tza
dualidad-de poder> (der ribro Mri*;;t sociares -ltr:"s e por una doble ofensiva: del capital, por un lado, intentando
uruans
tado). sobre los movimiento. urbarTas, antes ci- grandes operaciones en un espacio alavez ms valioso y ms
"ru*"-;-htG
estudio definitivo ra resit_{octorat di?ii;;d;;", ocupado (renovaciones centrales, remodelaciones con cambio
prximamente en parfs
e . nju. e,re oeu" "i-p"ientad ""
F.n.nt.ai.
nos puede consulrarse--<Estructur d
s-o"irt-tos csos latinoanerica- social en la periferia, reconstruccin de zonas residenciales en
rica Itina (M. Casre[s v-9trl nr,"t".* v rir&-*ilii" e-- reas de negocios, realizacin y pnvatizacin de infraestruc-
de Lacso, cENDES-ryrts
fi). Ver tambin el seminario turas y servicios, etc.); y de la poblacin por el otro, que a la
urbanos y transformaciones. v-"i*"rli
"d"
lu ;t";irra
de los Andes: Movimientos vez que se opone a estos proyectos expresa las necesidades
espaciar (caracas, 1g75).
-Ui)tase,
Sobre Forrugal, Ias pubcci"
ntim. 4 (LglS> y CAU, sociales ms numerosas y ms insatisfechas que antes desde
Dxlm. 32 Qms), Barcelona, resurnen los confucbs posiciones ms fuertes. En este sentido los aparatos de Esta-
del primer ao post-revoiucitr*'.-u"-i"_"lo respecto a la vivieuda
ms reciente do son objeto de agudos conflictos polltico-ideolgicos en su
R' Boix v J. Bria
"r"" *i-i""I ioi*os _en porrugal,,es(JAN}-
er de
interior y, aunque acostumbran a estar ms dominados por el
"tt" ilzoiii ffigruo la enrrevisra
arqui'tectura, Baroqa,
lortut en.pyaces et sis tinv ilr"t"u"os del ralrer de Nuno capital, no solamente deben de tener en cuenta sus funciones
de urbanis-
ffiolf,
dirigen N. porras y i. . b"d 3oa"r, la univrsila e generales, sino que tambin, sobre todo en los Estados formal-
"o mente democrticos, pueden estar en parte en manos de re-
232
233
 7-

presentantes de
,sectores sociales populares (tanto rganos
pollticos como tcnicos).
Podemos decir que los movimientos reivindicativos urba-
nos lajo I na apariencia inofensiva --se reivindican alquileres
llega a esta situacin es cuando puede habtarse
,- <crisis
de
C1
1qdo,se
del modelo de desarrollo>. Esta crisiino viene dada
ms bajos o ms proporcionados a los ingresos, se resisten a
lgs expropiaciones, se piden ms escuelas o ms espacios ver-
porque, el anterior podelo haya creado p"oi"*,
iorlLrulo, des, etc.- tienden en rlltima instancia a poner e crisis el
o grandes dificultades a la continuacin lel crecim; (p. modelo de desarrollo. Y esto es vlido no Jolamente para so-
la..!1ja fisc4idad y la deficiente estrucrura de ra inversin "., giedadeg- clgsequilibradas y con amplias zonas y sectores sub-
priblica, las deseconomras de aglomeracin,l i"d;id;d
por desarrolldos (Italia, Espaa), sino tambin para las socieda-
parte del sistema _productivo para -para proporcionui ras vivien- des ms desarrolladas (palses del Mercado Comn, Estados
das o servicios indispe-nsabres repioducir ra iuerza de Unidos). En estos pases no solaente hemos asistido en los
trabajo), siTo porqu ros apartos de'Estado "r -"uoiturir- ultimos a^os a la rebelin urbana de los grupos sociales so-
mo.moopolista no pueden dar a estos problemas ta slucion breexplotados (ghetos, trabajadores inmigrados), sino a la
capitalista, debido principahnente a la'fuerza-potiti"o-ro"iuf multiplicacin de las demand.as y conflictos urbanos de todo
que se expresa a travs de las movil2aciones sciales tipo,^desde la oposicin a operciones de remodelacin gue
ciuda-
4anas, de las luchas sindicares, d.e ra presencia porca de ra significarfan expropiaciones y tambin destruccin de tramas
izquierda en el nivel local, fuerza " u." pop"r-q.iJr"p""- urbanas significativas, hasta la lucha, en las unidades residen-
cute en eI interior mismo de.los aparatos a rtup,=i"o ciales perifricas, por mayores niveles de prestaciones.s
po"-
que el personal tcnico administrtivo puede ,iruiJ"
pori Puede decirse que casi todas las sociedades industriales ca-
ciones de inters priblico contra la lgica social ""
del capitalis- pitalistas tienen modelos de desarrollo con altos costes sociia-
mo privado (o de Estado incluso), bie porqu" ius ro", po- les, necesidades de consumo colectivo que tienden, si no hay
pulars^conquistan,la direcci" " istituciones (p. e., una fuerte presin popular, a no ser ubiertas (o cada vez
la Administracin local).7 "i"rts peor): polticas urbanas, de vivienda y de servicios, que acen-
trlan las desigualdades, etc. Muchas vces se habla d los mo-
vimientos reivindicativos urbanos como movimientos que por
. Los casos de Italia
-y- Er-pqlu los sirven de padta. Sobre Italia
nafixaleza. tienden a la <integracin>, al urefonnismD, gue
ver.la excelente slntesirs t f..U. ."Lo sfruttamenio piiali-s"o aef hacen el juego al sistema inclusoj Todo movimiento reivindi-
territorio',_(r922), <Lo sp""."o.edilizio>, -n. iia.ri,L'i-ir?nu".i-
lio, 1973).I coteccin de Architi urbni-e regianari " i-lrcw" cativo educativo, cultural o urbano- se inscribe en
y numerosos artlculos-en las revistas pohtba y economtay la lgica-laboral,
de desarrollo existente (es su fuerza) y tiende a me-
c*il* *a*-
tcista (sobre todo desde 1969). Sobr n.f-na,-oer r. noi: -"i-.'nooi- jorar las condiciones inmediatas de acceso a los bienes y ser-
mientos urbanos en Espaa> (e:r Los riolimientos vicios producidos, con el carcter y la forma de produccin
{. ""aii..., p, At.,
Tarrag: potttica tllbonq y'tuchas r:";i;;(;;;Jfe)'}".
*e que tienen. Digamos que todo movimiento reivindicativo tiene
9uf v- otros: La po{tica de-vivienda en nspana (Documentos de an-
lisis_ urbano, ntlm. S, tmO, una dimensin reformista, incluso integradora. Pero al mis-
- 7' ver <L'urbanismo-di pafie, ruoro sociale der tecnico>. selecc"in
de textos det The Jou*at of-the meiian l^;tt;;
mo tiempo todo movimiento reivindicativo que plantee la sa-
4f fi;;;;r; tisfaccin de necesidades sociales y que organice arnplios sec-
Ange,1973). r tores de la poblacin, se opone a la lgica del desarrollo urbano
cPlanificacin para_ros planificadores o para
el tambio social?>,
"iii"nax_de capitalista que comporta una creciente y desigual insatisfac-
E. Bronmey.G. Jeisie tfurg;niry. ;t; M. burt"lr,
mo y urbanizasin en Amrica r.rin;, c. cni, t;;;;, cin de las necesidades colectivas y, como veremos ms ade-
isfiilrb;i; ii"_"i"
3:,lt_r9"rbgfas progresistas enrre rs-pesionares e inrerectuares del
citarse como fenmnos significativosi-ilinilenca
'rhaq[smo -pueden
reciente del marxismo.eg los
-"$o" p""r"ri"-"r"J-v-.e,iiillor* q. Ver los trabajos de M. Castells sobre Estados Unidos y Francia
3joqes v de Europa del norre; ra ori^en-tacion a" -uv"-! Ln*. en los,que se cita abundante documentacin y bibliograffa.
tigaciones en Francia su-v:.ncioiragur-p.-r (-DGRST); y la capa-
- 9.<Les loq trabajos de los <instucionalis-tas,n franceses, por ejem-
cidad de atraccin en Iralia e laemi*srraciu
"i's"tado -Verequipements
izquierda sobre los qejgr p"or""i"ur"ll .o-olo"urf'irh"iur a" plo, et le pouvoir> (Recherches, 1973). Estas-tesis son
la produccin der curiosamente asumidas por Marc Guillaume, economista del partido
imporranre rnsrituro e uruaiism,
i"idi"l Socialista Frans (Le capital et sn double, Parls, lg?4).
234
235
1,
-
l
lante, una progresiva dependencia y debilidad de las instihr-
ciones representativas locales.
c) Movimientos urbanos y crisis.
Aunque no se trata de un conflicto urbano, quiero men-
cionar la sittracin especlfica que se plantea en perlodos de
crisis econmica, como el que vivimos en los rlltimos aos.
Una de las consecuencias inmediatas de la crisis es Ia dismi-
nucin del consumo social, el empeoramiento de las condi-
ciones de vida urbana, el empequeecimiento del salario indi-
recto. Las causas inmediatas de este fenmeno son fciles de
descubrir. Disminuye la inversin prlblica en vivienda social y
prestaciones. Se aumentan los impuestos todo indi-
rectos (vase el caso de la gasolina)- o se-sobre
traspasan los gas-
tos de prestaciones sociales a la Administracin local (que a
su vez debe aumentar los impuestos). Aumentan tflm.bin los
precios de los servicios prlblicos o de bienes de consumo co-
lectivo que a pesar de serlo funcionan con lgica privada mo-
nopolista (agua-gas-electricidad, telfonos, la gaslina citada,
transportes colectivos). Puede ocurrir tambin que se enfren-
ten los precios o disminuyan las prestaciones eh enseanza,
seguridad social, asistencia sanitaria. La razn o,la causa pro-
funda de todo ello hay que buscarla en la reopientacin del
gasto prlblico hacia inversiones ms directamefrte ligadas al
beneficio capitalista, en la sminucin de la presin fiscal so-
bre el capital, en la canalizacin del ahorro hacia actividades
que produzcan beneficios inmediatos, en la <rentabilizacin>
capitalista de los servicios colectivos para.compensar la dismi-
nucin de rentabilidad en otros sectores. Esto es posible porqre
entre los aparatos de Estado con funciones socioeconmicas y
los intereses privados imporantes se han trazado multitud de
hilos, en general discretos, que intentan hacer pagar la crisis
a los sectores medio y bajo a travs del subponsumo; y tam-
bin porque la conflictividad en el consumo n6ocial no est su-
ficientemente desarrollada e institucionalizaa como para ha-
cer visible que la poblacin pueda oponer una resistencia efi-
@z en todos los niveles en que achlan el aparato de Bstado y
el capital privado.o
10. En los palses europeos capitalistas, la izquierda ha elaborado
programas alternavos basados en las nacionalizaciones (en Francia y
en Inglatenz), en la prioridad al desarroo de las prestaciones colecti-
vas y en una polftica productivista y de pleuo empleo. Ver, por ejem-
plo, el ya citado Datla crisi alle crsis; el programa del Labour Party
236
La combinacin en estas situciones de un empeoramiento
de las condiciones de vida urbanas, al mismo tiempo gue se
mantiene el crecimiento de las necesidades sociales, con una
falta de mecanismos institucionales para regular las contra-
dicciones y establecer compromisos (carcter dependiente de
la Administracin local y debilidad relativa de las organizacio-
nes representativas ciudadanas o de barrio, gue son los prin-
cipales interlocutores en presencia) pero al mismo tiempo un
alto nivel de organizacin y movilizaciones populares en dis.
tintos niveles de la realidad sociopolltica (partidos, sindica.
tos, movimientos de la enseanza, asociaciones de usuarios o
de barrio, organizaciones informales, etc.) da lugar a que se
cree una situacin conflictiva muy compleja. Si comparamos
la conflictividad entre los sectores patronal, sindical, guberna-
mental y de partidos que ha surgido en los palses occidentales
sobre las cuestiones de salarios, puestos de trabajo, precios y
polltica econmica anticrisis (inflacin, importaciones, crdi.
tos, seguros sociales) con la conflictividad que se ha dado en
barrios y ciudades, veremos cmo esta rlltima es mucho ms
diffcil de reducir a unos enf:rentamientos claros y a unos ejes
simples. Desde las ocupaciones de viviendas, las huelgas de
alquileres o las campaas de "desobeencia civil, (tarifas
elctricas, transportes colectivos) hasta la aprobacin de pre-
supuestos deficitarios por parte de consejos municipales con
mayorla de izquierda. Desde las movilizaciones sociales que
exiglan escuelas u hospitales hasta las campaas contra los
aumentos de precios o las luchas de los parados. Desde el au-
mento de la violencia urbana o de los fenmenos de desorga-
nizacin social (delincuncia juvenil, prostitucin, robos, etc.)
hasta el auge de las ideologlas ecolgicas y antiurbanas, hem,os
asistido en los rlltimos aos a explosiones sociales en todos los
sentidos cuyos resultados urbanos o polticos inmediatos son
muy diflciles de apreciar.
Quisiera solamente destacar algunos aspectos: la dificul-
tad que tienen estos movimientos para asegwar tanto la con-
de 19?3 y su revisin del76: la produccin de los especialistas del PCF
(<Pour 1'urbanisme...>, Nuntell,e Crt.que, IW4; La crise, ecorzamie et
poli.tique, 1975, en especial la contribucin de E. Preteceille sobre la
<vi.lle invivable"); y el debate en Rinascita (septiembre, octubre y ne
viembre de 1975), sobre un programa a medio plazo. Sobre la confusin
en que se debate el pensamiento conservador ilustrado al respecto, ver
la reciente produccin francesa, por ejemplo el bro de P. Granet o el
artlculo de M. Roncayo en el dossier <.Ltromme, la ville et la demo
cratie>, Le rnonde dplomatique, junio de 1976.
237
--y
-
tinuidad de la accin como la representatividad del grupo(s)
socia(es) interesado. Aparecen casi siempre como movimien-
tos espordicos y locales cuando expresan necesidades conti-
nuadas y generales. A esta dificultad se aade otra: la de en
contmr interlocutores vlidos enfrente y mecanismos que re-
gulen la negociacin de los conflictos. Todo ello conduce a una
apariencia radical y a una eficacia polltica reducida.
Estrechamente ligados a lo anterior aparecen dos fenme-
nos diferentes pero con causas comunes: la importancia de
Ias formas de ascin udesyiadas>, slntomas del cnfl.icto pero
no encaminadas al planteamiento y menos an a la resolucin
de las reivindicaciones latentes (la violencia o la delincuencia
urbanas, desde las bandas juveniles hasta los robos masivos
e-n l9s supenmercados) y las acciones que podemos compren-
{er bajo los tminos de desobediencia A,Uy de a@in di.recta
(negativa a pagar los aumentos de precios-pero continuando
la utilizacin del bien o servicio, ocupacin-por la fuerza de
viviendas o locales para converxirlos en servicios'colectivos,
etctera).r1
l"te ltimo tipo de acciones (de eficacia muy diversa se-
grin las corunturas concretas y la legi+imidad social de las or-
ganizaciones responsables) son ms expresiones d.e una sitra-
cip que instrumentos de cambio, por el carcter minoritario
y discontinuo con que se producen. i la justicia popular, la colectivizacin de la vida cotidiana, la
Pero plantean en cambio una cuestin clav: la urgencia
de cambiar una legalidad y unas instituciones que ya no co-
rresponden a las relaciones sociales establecidas, a las nece-
sidades colectivas ni al carcter de las fuerzas en presencia.
De la misma forma que el movimiento obrero ha cnseguido
(no en todos los palses) derecho de huelga, a hacer asambleas,
a sindicarse, a participar (a veces) en la organizacin del tra-
bajo y en la gestin de la empresa, etc., los movimientos urba-
nos (que en ciertos aspectos se encuentmn en unr fase similar
al perlodo en que los trabajadores romplan qquinas o sabo-
teaban la produccin, o esperaban el momenqb de establecerse
por su cuenta o formar una cooperativa) deben conseguir un
nuevo rutrco institucional gue cree nuevas obligaciones <ur-
banas> para el Estado y el capital privado, que descentralice
la Administracin y permita establecer mecanismos de partici-
11. Sobre la acsin dir-ecta y la desobediencia civil, ver J. Borja:
<Por uu voluntarismo realista>, COAM, Madrid, 195, Semana de-la
Construccin,^-I_ uk crisis esonmica y la desobediencia civib (TeXelE*-
prs, eneto t975,
238
pacin y control y que legalice las formas de organizacin y de
accin urbanas susceptibles de encuadrar amplios sectores so-
ciales.
2, Movrurpnros uRBANos y DEMocRATrzacrN upr, Esreo
2.L, DeI mito de la ucornomi.dad ,r.rbanu, al del. podero
"doble
, Con lo lltimo que he dicho llegamos a lo que nos parece la
dimensin ms propiamente polltica de los movimintos ur-
banos. En la tradicin clsica de la sociologla y de la ciencia
polltica la _cuestin se reducla a la participci de los ciuda-
danos en el <poder localu, fuera individualmente o bien a fra-
vs de partidos o asociaciones.u Luego, el auge de los movi-
mientos urbanos extrainstitucionales, ideolgicamente radica-
les, practicantes de la accin directa, ha dado lugar a gue se
teorizara sobre unos movimientos urbanos de ntrralela re-
volucionaria, organrzadores de las masas populares <fuera
del Estado' para dirigir el asalto contra rt" t creadores de
nuevos valores y nuevas instituciones (la democracia directa,
autogestin, el igualitarismo...). Siguiendo esta lfnea podemos
encontrar estudios en que se analizan con detalle movimien-
tos de ocupaciones de viviendas en las que intervienen algu-
nos centenares de familias y unas decenas de activistas pIt-
,tic9s y se olvidan totalnente de que en el mismo pafs puede
haber centenares de consejos municipales de izquierda-y de-
cenas de miles de personas encuadradas en asociaciones o sin-
dicatos de vecinos o arrendatarios (eso sl, <<refonnistas>). En
trtalia, en Portugal, incluso en Francia, Alemania u Holanda,
$rrgen tericos o grupos pollticos que convierten a la ciudad
actual en escenario del combate final entre capitalismo y so-
gillsmo y ven apuntar el doble poder en todas las esquinas de
los barrios en los que brota una protesta social.8 En sittracio-
12. Una slntesis de los estrdios sobre el poder local en U.SA. y en
Italia se encuentra en <Potere e potica locle in ltalio, de R. Ctan-
z.aro (Qtad.em
Sociologin, IE75).
13. V9r l,a produccin de
los grupos de tipo espontanefsta, sobre las
ocupacioines de vivienda y la <conquista de la ciudad> (Secours Rouge
en Francia, Lotta Continua en Italia), a principios de los aos ?0. Una
posicin ms elaborada y rigurcsa se encuentra en la documentaiin
239
 v-

Ts.m{g serias, en,Am$ca Latina, especialmente en

de la Unidad popular, l" tenr.a.On <revolucionariauel Chile
de los ciales y su qretendido valor revolucionario intrlnseco que slo
movimientos urbanos ha levado equfvocor-t"er;como exisrla si fueran capaces de conquistar el Estado y la hege-
er
confundir el santiago de Lgrc lon el petrogrado
de r9!7, ros
monla social de inmediato y totalmente. Este error de par-
<campamentos> de una_poblacin que ttdata lleva a una lectura distorsionada de los movimientos
ante iodo inieua so-
brevivir(al lado de un *gF.n*parecfa ms toleranre) con urbanos _y a unos planteamientos polfticos de un subjetivismo
' los soviets de obreros y soldads u Estado ar"o*p,r"rto. extremado mucho ms prximos al anarquismo qu al mar-
El <doble- podero ur .rn rit"J" lx"epcional
"o que puede darse xismo.
cuando el Estado ha siclo
v. a".*tiJfr
la sociedad tiene u1-bajo r;"f;;sdtucional ]J"a!lrorru y
tegracin sociales. !o izaciny de in-
ir er inicio a;t p"*"'Jioi"io*r", 2.2. Movimientos urbamos y democratizacin polltica
sino eI nal. Jugar al <doble po""r, inventarse
gantzacin autnoma de las ururr'p*u formas de <or-
enfrentarse ar <Esta- No se ttata, constatado el idealismo que preside los anli-
do burgus>, concebir la socieJuJ."o*o dos
aparatos e ideologfas propios, slo conduc"
frentes con sus s-is {e este tip-o, de volver a los estudios tradicionales del po-
t".*i"",tu der local y de las comunidades urbanas. Pensamos que hay que
lidad social mfti deide qp;; e vista " "u- situar la dimensin polftica de los movimientos populares ur-
cienrffico y a crear
situaciones llmite que acab ;-;;;;;;d; bangs en el_ proceso ms general, en las sociedadei capitalis-
vista poltico. En l.meor de los lasos, iro a"
es decir, cuando se tas desarrolladas o en vlas de serlo, de irrupcin de las-masas
dan verdaderas monitiza"iu"u, ;;;
cionales, se produce rrn urrr"utrtu-iuoto
;plid#;nstu- organizadas dentro del Estado. Estos movimientos sociales,
como los sindicales, como los culturales, como los relativos a
entre movjmientos so-
ciales e instuciones polticar los derechos civiles, etc., forman parte de un proceso que los
diciales, erc.) en
iudi*"tra1ivas, ;;il;es, ju-
ee 1", ;";;;"ntos disponen de menos pafiidos golrticos de masas y de izquierda tendrfan que sin-
fuerza, siemore e "-l mens tetizar y,dirigir, al menos en parte, proceso que deberl traus-
" ";"o;_"*i siempre. La concep-
cin dicot-t* d;i ;;;;;#;"(Ertado-capitpt-opinin
pri-
formar democrticamente el Estad y modicar los mecanis-
blica conservadora pol rador-ganizacionec mos socioeconmicos con vistas a disminuir las desigualdades
-un revoruciona-
rias'movilizaciones sciar". p"f"rbt"r y clases dominadas con- y los despilfarros sociales. La dimensin polltica d los mo-
quistadas en el proceso vt""ionait" vimientos urbanos responde a dos tendencias estrechamente
corolario: enfrentmiento entre *o*iu"tos *" v ,,
po"
sociales e instl ligadas: a) l? oposicin al progresivo autoritarismo y buro-
tuciones (que- se convierte en enfrntami"oto cratizacin del Estado del perlodo de capitalismo monopolis-
nes vanguardistas apoyadas en ruchas sociales a"-rgu;*cio-
tu I L? presenc,ia polltica de las masas populares y de las ide.t
contra aparatos represivos de Estado) socialistas en las instituciones y en los Centros e poder eco-
larniento polltico de los ;dl;y,
"r"*Lo" "*irp"""u,
"lli.*iq"i_
si !a *ooiiuoo
organizacin polftica- de los sectores populares y ra n!ryico V cgltural (a travs de los partidos de izquierda, los
ha siJo"masi sincatos, las- organizaciones de masas de todo tiio, el desa-
va, en un sistema polftico de dictadura rrollo de las fuesas de la cultura, etc...), y b) loj movimien-
sin querer exagerar ra iryportanci terrorista.
J"-i"l*.""""in re- tg: opugslos al tipo de desarrollo econmico-social y cultural
volucionariau de los movimi"ito, ,r"turror, del capitalismo monopolista de Estado que comporta crecien-
trfenso que es ne-
cesario insisrir en,el error q"" t uy "
;i;ffi#; Juliiiu, lu tes-desigualdades e insatisfacciones, que iignifica enormes des-
confusin entre er carctef p"i*it
sociahnente,.en germen polf,ticamente, poco
id;.r;lcam5"r",'uil pilfarros sociales, que atomiza la vid coti-diana, etc. Es decir,
organizado y me- los movimientos urbanos se inscriben de lleno en el combate
nos rconocido institucinalmente, de social que puede reunir a la gran mayorla de la poblacin, por
unos movimientos so-

sociolgicopolltica de-izquierda en rtalia, por 1,4, Es interesante sealar la evolucin autocrltica que se mantfies-
en especial los nlms. ejemplo Inchiesta {ver
tt i tZl. ta en la introduccin del estudio de M. Castells, F. Goard, E. Charty
y D. Mehl: Sociologie des mowements soci.aux uibains (parl;, l9?4).
240
al
lTjn',.-.
la democratizasin del Estado y por un nuevo modelo de de-
sanollo.s
No es posible situar, ni terica ni polfticamente, los movi-
mientos urbanos .fuera del Estador. o son un germen de un
nuevo Estado sino un agente de transformacin-del existente.
Estamos hablando de palses de slida institucionalidad, como
los db Europa occidental y quis alguno de Amrica La-
tina.
Cul puede ser la apofiacin de los movimientos urbanos
af proceso,de democrattzacin polltica? En primer lugar, cum-
nter uga funcin que ya hemos sealado e
"agregcin so-
cialr, de constructores o reconstructores de un-tedo
colec-
tivo. Pero limitarnos a esta funcin serla reducir la participa-
cin polltica a una,dimensin expresiva. En segun.o lugar,
tienen una funcin formativa e instrumental, paia contiruar
utilizando la teminologla de Pizzorno,l es decir, orgaiz.an a
un conjuqto, de sectores sociales que pueden lleggr a ser I;a
yayofa'de la pollacin ciudadana, y cnvierten i mdtiplici-
dad de necesidades y aspiraciones resentidas por estos gru-
p.o1 en objetivos por los que luchar frente a otrol grupos so-
ciales y frente a la lgica actuante en las institucio;es prlbli-
cas. De esta forma ,,obligan" a las instituciones a'modifiaree,
a crear interlocutores, a asumir nuevas problem{ticas, a nego-
ciar y a hacer concesiones. En tercer lugar, losimovimientosq
It urbanos, una vez alcanzado cierto consenso soial, amplitud
y continuidad, se convierten en un medio para asegurar la par-
li9ipryipn y el control en las instituciones localei, para cam-
ll biar la legalidad, para abrir un proceso de reforma dl gstado.
I o las proposiciones contenidas en el excelente bro que resume las
15. Ver sobre todo la produccin italiana. Sobrerta Reforma del Es-
t7d9:. !4 Riforma dello Stato (Terracini, perna, Brca, etctera, Riu-
niti,.199). Riforma
_dello stat9, rggioni, ente locare (coiectivo, Runiti,
r973)^y los escritos de Ingrao (en Rinascita, 1973, nlm.4?, y lgIS, nme-
ro l, especialmente). Sobre un nuevo modelo de desariollo, ver los
textos reunidos en el Iibro I cwntmbti e la economia itatina., 7n4
(L. Earca-y otros, De Donato, rgzs), asr como la citada pani-crs alte
-y ele debate sobre .Un progrma a meo plazo>; si cmo tos
"r4i"
artlculos intervenciones politicas e c. Napoliiano ,ef rlumo ano
(1975:76), en L'Anitd y Rinascta.
16. A. Pizorno: <I partiti, elite e base in una citt meridionale>
(G. Sivini, Partiti e partiaipaaione potitica in ltahia, Mi;;,
1%9.t-
242
Y-
23. Movi.mi.evos urbatas y relorma del Esta.do
La reformn del Estado 1? tiene, por 1o que a la relacin insti-
tuciones locales-movimientos urbanos se refiere, stos aspectos
principales: a) conseguir que se supere la concepcin de la
Adrninistracin local coyno organismo que se dedica a la upo-
l.ltica social>r, qrro dispensa servcias a la poblactdz; servicios
en muchos casos entendidos casi como benefi.cencia. Se trata
de definir, por una parte, un conjunto de derechos sociales y de
valores respecto al consumo colectivo y a la igualdad ciuda-
dana que <obliguen" a la Administracin, puesto que su satis-
faccin es inspensable, en un cierto nivel de desarrollo, para
asegurar la reproduccin de Ia fuerza de trabajo. Se trata de
ampliar la consideracin de los servicios colectivos como <im-
productivos> y hacer aceptar que la productividad social no
equivale a la rentabilidad de un bien o servicio distribuido
como mercancfa. Se trata tambin de dotar a las instituciones
locales de nuevas competencias tanto por 1o que respecta a
una mayor autonomla, como por Ia posibilidad de participar
en la toma de decisiones globales (leyes, planeamiento, etc...).
n-os rganos locales deben encargarse de la gestin econmi-
co-social, cultural, de servicios prlblicos, etc..., en su territorio.
Deben de tener los rcursos financieros propios necesarios.
Y deben, por rlltimo, asumir competencias respecto al apara-
to productivo y los mecanismos econmicos en general, pues-
to que si no pueden intervenir en la cuestin del empleo, los
crditos, los precios, etc..., son muy vulnerables.
17. La reflexin sobre la reforma del Estado a nivel local est mu-
cho ms avanzada en Italia que en el resto de Europa. Basta compamr
el programa del Labour Party o de la Union de la Gauche en Francia,
posiciones del PCF (Remain la tille, de J. Giard y F. Ascher, E. Socia-
les, 1975) con la extensa documentacin italiana sobre el tema. I lfnea
catco'progresista est representada, por ejemplo, por S. Mariani, St-
to e detnocrazia (M.8., 1974), I'a, posicin sosialista por Decentrawtento
urbano e d.eynocrazia de U. Drogone y otros (Feltrinelli, 19?5). La refle-
xin del PCI se encuentra en Svtuppo delte aatonornie e rifor,rne detlo
Sffo (Riuniti, l%5). La posicin sindical sobre la base de su experien-
cia de los consejos de zona est resumida en I consig d.i. Zona (COI-
NES, 1974). Son de especial inters las pubcaciones de Lalega per l'au-
tonomia e il potere locale (Il Comrnune d.emocratico e Il potere l.oul.e),
asl como la revista Democrazia e Ditto (prxima al PCI).
243
 b) No basta con que la Administracin local tenga mayo_
res competencias y autonomfa, debe ser adems mx enta-
crtiea. En el Estado capitalista moderno se da una tendencia
a la centralizacin y a la concentracin,del poder o"gu-
nismos no representativos (aparatos de Eitado "uul "o
useparadolu,
de tipo <tcnico> o <rep:esivo>, ms prximos a los ntros de
poder econmico-gocial). se trata cie dar r"p"uu" a hs
institucioT.e^s elegidas, representativas,lo cual qi"o ""i, t"*-
Dren moditrcar su estructura y funcionamiento para que pue-
dan cumplir las complejas taras socioecono*i".,
administravas, que corresponden ar Estado il&;; "it""t"r, mucho
ms_amp]ia-eue-las que competlan a la Administracin local
del rJstado liberal, que se mitaba a simples tareas de <polica
urbana> y de asistencia social. Adems, a ra tendencia u iu
y,e.entraliz3ci.q del upoder local, hay que respon-
"oo-
ll1traci
der con ra descentralizacin y la pafticipacin pop.rlar a tra-
vs de los sindicatos, organsmoi de vcinos y de *ou"ior,
?!".;. ts,l"*a por la descenrraLiz.acin y la pariiciiacin o el
control de Ia gestin municipal es segurameute el uip*to
nuevo y ms relevante de los movimientos urbnbs en-, los
pases capitalistas avanzados.
c) Por rlltimo, se trata de <sociahizar> la gesti.n urbana,
es decir, de desarrollar formas de autogestin
n los servicios
priblicos, gn las prestaciones, en las
autogesn muni{pal puede darse en "*i"or J"io.r"r. ru
mu"has dffi; y con
ii:}"*ur di:gntos legrln- Ios sectores. por ejemplo, es re-
Tuysencillo
lativamente e1e mrchas prestaciones coiectivas, en el
nivel de barrio, como las de tipo cultural, "po.tiuo-J-r""""u-
tivo, estn bajo la gestin de l pobtacin def ban:i;, a travs de tipo regional pueden ser un instrumento para emprender
de las_ organizaciongs dg, masas representativas o de organis-
mos eJegidos por.todo el barrio creados uad hocu. E, *
plicad.o el caso de los transportes y de centros "o*-y
sanitarios
escuelas de la zona, er cuya gestin se debe ,"ti;d;i; pard-
cipacin de la poblacin usuaria y de los trabj;?el cen- capital interesados en combatir las rentas ms parasitarias,
tro con su adscripcin a unas funciones ms,ii""rJ", a tra-
ye, d: organismoi superiores de EstaJo (rdf;;;-"*r"u-
les). -En otros sectores eI crear formas de utogestin cubre
aspectos diversos: por ejempro, en er de ra vivien?a p""e
,ig-
nificar desde desarrollar coperativar ud;lr""i"i p,m-
co hasta la gestin de ros g;upo" residJnciJ"r--ri""hu,
::_T"-- p:r.rT usuarioJ. Rtspecto a la autogest-iOn muni-v
clpal quiero insistir, para terminar, que su desarroll0 va muy
Iigado al desarrollo de la usociaci3n" politica y
global. ""ooorr,i"u
244
2.4. Movimi.entos urbanas y alianzas sociogtollticas
Los movimientos urbanos son agentes a travs de los ctra-
les se desarrollan estos procesos de democratizacin polltica.
Pero no son los nicos ni actan aisladamente. La democra-
cia municipal no se consigue sola. Los movimientos <munici-
palistas>, q* yu fracasaron en los inicios del Estado absoluto,
cunto ms no serlan utpicos hoy en que la vida econmica,
cultural y polftica responde a mecanismos y fuerzas de mbito
mucho ms global. La lucha por la democracia municipal sola-
mente es viable si se inscribe en procesos sociales ms am-
plios, si es asumida por fuerzas que actan a nivel estatal, si
en ella participan clases sociales que han superado el nivel
de conciencia localista. Es decir, la lucha por la democracia
municipal no es una cuestin de competencia exclusiva de los
movimientos urbanos y de las organizaciones populares, sino
gue es uo de los ejes de accin de los partidos de izquierda,
de los sindicatos obreros, de las clases populares en su con-
junto. Y arin ms que esto: sobre la base de la democracia lo-
cal pueden fonnarse alian"as sociales y polticas de signo pro-
gresivo mucho ms amplias y que modifican la relacin de
fuezas en su conjunto. Sealemos tres cosas: ) a medida
que se desarrolla el capitalismo monopolista de Estado la pe-
quea y mediana burguesa se encuentra a Ia vez con ms
problemas socioeconmicos y ms falta de instrumentos po-
llticos. Puede refugiarse en ciertos aparatos locales con acti-
tudes reaccionarias, sobre todo si la izquierda y el movimiento
obrero son dbiles. Pero 1os rganos locales y sobre todo los
una polltica antimonopolista, sabiendo muy bien que slo po-
dr empezarse y en aspectos muy parciales (p. e., poltica de
crdito y fiscal, financiamiento de servicios pblicos, etc.);
b) Ias alianzas pueden englobar incluso a sectores del gran
en disminuir las crecientes deseconomas de aglomeracin,
en apoyar una poltica de prestaciones colectivas que dismi'
nuya las tensiones sociales. Ejemplos de estos dos casos se
han dado en ltalia del norte en los rlltimos cinco aos; c)
los aparatos de Estado de carcter local son mucho ms recep-
tivos a las demandas populares: son ms accesibles, estn ms
prximos a la poblacin, incluso los de tipo tcnico o que no
tienen carcter representativo; sus funciones socioeconmi-
cas se dirigen en gran parte a asegurar el consumo colectivo
y generan por lo tanto una ideologla de bienestar prlblico y de
a5
l-- Y-

-social; al haberse multiplicado flx acvidades ha

igualdad
aumentado mente eI Estado moderno. En todos los niveles de la sociedad
mucho el.personal,(hspitater,,r"Uuoir*ol y del Estado
franza, instituciones cuturares, abastJcimient"r, ;;;a;, "*"- se da una lucha por la hegemonla entre clases,
que. y? no puede ser el personal formado
etc.), fuerzas pollticas e ideolgicas. Ni la conservacin de las es-
a travs "1 tnrcturas sociales y de poder est nunca plenamente asegura-
nariado>, con sus privilegios y- categorla"; adems,-hy "Junci*
que
tener en cuenta que ula parte der deiarroo de la, irnclodes, da ni los procesos de cambio se realizan a travs de una accin,
del <gran dfao, a travs de lo cual las fuerzas revolucionarias
:is_a11i.-: respuesta h p;;i;"T"""iu
geronal.es unay,.por conquistan el viejo Estado, 1o destruyen y construyen uno
por ros movimiento,r.Tpu"o: " eit marca'da por
lo tanto, nuevo. Los procesos de cambio se realizan a lo largo de todo
la ideologfa Llos objetivos de"erto". La transformacin de los
aparatos de Estado y la asuncin por er per"onJ J"-io, un perlodo histrico, a travs del cual las instituciones se
las propuestas demotrticas
" transforuan, la hegemonla de las ideas y los valores se modi-
puede darse con ms facilidad-tani-p"Uti"*
;;;;;;"_ fica, las estructuras socioeconmicas se reforman. Este perlo.
en h dmi"iJ";;i; tJ y ,o do histrico tiene momentos <fuertes> relativamente brenes,
gional que en Ia central.
y momentos ms largos, de estabilizacin de los cambios, e
incluso de marcha atrs.re tr as acciones emprendidas en los
(momentos fuertes>, a menos que se d una crisis tan total
2.5. El Estado no es un aparato especnl del Estado como en la revolucin francesa o rusa (situacin
A travs d.e esta exposicil aparece una concepjiOo muy excepcional), debe de permitir no solamente la realiza-
g"-
tado muy diferentg d aquela ]nstrument"iirt"-?"*dd"casi cin de algunas transformaciones bsicas, sino tambin el re-
siempre Ia izquierda y qu h derecha no slo foaamiento de las fuerzas pollticas y sociales avanzadas, el
que intenta ejerce:. NoJ referimos a lu t*""iu ,ino aumento de su capacidad de hegemonla y de consenso, par
"opuJe
lirroun*- llegar en buena posicin al perfodo de estabilizacin. Si el
lo"1 9"", redyce el Estado a un conjunto de aparatos eipecia-
res ootactos de mayor o menor autonoma. La-derecha proceso de cambio no se entiende asf, si se multiplican las ac-
liberal ciones revolucionarias al mismo tiempo que se resquebraja
4"$* que no,solamente son autnomo", ,irro-u"loo"
ciudadanos pueden acceder a eilos r ;, lo, la unidad y el consenso, si las fuerzas de cambio pretenden
e" J-.t'ioo"r. jugrselo todo por el todo, la
La derecrra autoritaria acentuar su separacin terica de
Ia "revolucin> se convierte en
<contrarrgvolucin, (caso de algunas
sociedad, los sacralizvr para hacerlos iiaccesibler. ra Lquier- revoluciones frustradas
da es simplista cuando en Europa despus de I9t7, adems del caso de Chile), o si las
1epta esta concef"i" y roro r"kuau fuezas conservadoras son demasiado dbiles, una parte de la
gl_:rl": aparalgs estn lntimamente ligados, o son depen- izquierda, aliada a la derecha, afsla a la parte revolucionaria
olentes, d91as o-ligarqulas econmicas y sociales.rs
Pero el Estado es mucho ms que alguno" entes represen- de la izquierda (Reprlblica de Weimar, Portugal).
tados por importantes que sean (*"rpi "-Jt -"*"i"t"r-
crn, fueLzas armadas, etc.); q el conjunto de instihrciones
y 2.6. Un mueyo rnodelo de desarcollo y una nuelra. cultura
reglas que ordena toda la vida sociai. *uup
.i- iei
quico, por poderoso que sea, puede upr"piijlE-iJl
gr-
raoo en las sociedades desarrolladas. Ningunarclase social, por Y volvemos asl a la temtica del principio. La lucha por la
slida que sea su dominacin econmicociar, controla-lotar- democracia local ni nace espontneamente ni su eficacira po,
lltica se limita a aumentar eI nivel de participacin o el peso
polltico de las fuenas de izquierda. La democratizacin poll-
c. l9: Un ejem.plo
^ Mingasson de visi esquemtica de izquierda es el texto de
sobre <Ia,rnsdtucii g*ti"ip" y dr""J.L#, tica local es un resultado de unos movimientos sociales gene-
ducido en el bro ,rbanismo y prActca-ih*, n,-c"pJ*s,tt"u- rados por lLa defensa de las condiciones de vida y la lucha por
b,ros de Frontera, 1974). I, hrencia dod"ti"u comunista (recuerdenn la satisfaccin de las necesidades histricas de reproduccin
eI documento de la Internacionat co*"rtu ?" r-il1"1.Huti"u de la fuerza de trabajo a travs del consumo social, asl como
Municipal-de los comuuistas>) ha parte superada en Eu-
"i;;;-c*"
ropa occidental, sobre todo en Italia (ver iita, ij'v-rti:---*
19. Ver artfsulo sobre Portugal de R. Boix y J. Borja, op, ct.
246

tr9r-la_ aspiracin de tejer lLazos de vida colectiva y de sentirse
ciudadano activo y participante de la comunida
"o-qo"
vive. Los efectos propiamete pollticos de estos movimientos,
desarrollo d9 grganizaciones iopulares ciudadanas n d"*o_
qatizacin de la Administracin local, deben
medios,.para responder a las demanu.'o"iji"ut"r. "oou"ftirr"
l ffiu
de contom.arse conte.mplando el crecimiento de las organi-
zaciones de masas y de la presencia polftica lur-ioriito"io-
nes. Esto responderfa a,un es+r:ategi potica"oqrru, fu""u p*u
prepararse para eI asalto en el (gran a,n, fuera para
quistar la mayorfa electoral,
rrtao-"oir'up*u-
to externo' como criticbamos "on"e6irla
anterionnente. Adems, serla
forma de instrumentalizacin de las ms"r-pL*
'nadq.respuesta a las motivaciones sociales
"9. base de su mo-
vu'zacrorr. l imif4',5e a ocupar posiciones en las instituciones
es dar la razn a los que li conciben como simple-demcracia
formal. Pero las fueas porrticas progresistai apovadas en
movimientos sociales avanzados tro- o"pao t. iirt r"ion",
democrticas simplemente, sino que ras ili,"oy t"u"rto"**
para combatir la desigualdad. cu--ando los erechoi
para modificar las relaciones socioeconmicas """""o
dejan de ser derechos fomales. t-l* iub"",
aqul aparece ulur contradiccin imFortante. .Los mecanis-
mos econmicos actrian a un nivel muy superiqi al local. La
hegemonia ideolgica, con ms variacioes, ilil,J-e"ide
en los niveles de barrio o de ciudad. Los movimientos urba-
nos, por mayoritarios. que t"*, y tu, instituciones locales, por
ocupadas por la izquida que stn,
pueden i"*rr* ru
I
l,
Tol:mfu y los valores culturales? Un respuesta apreiurada
ctp.tipo negativo conduce entonces a hacer ubuena dotio ,o-
cial> y esperar. Es decir, en funcin de ros r"*r-ii-itudo,
I y de Ia tegali{ad_ e ideologfa dominante, procurar satisfacer
l?_T:i* posible las demandas de consumo colectivo de lLa po-
I
I olacron, esperando que las condiciones popticas generaies
I
cambien. I vs de los crditos, de la municipalizacin, de la creacin de
Pero la transicin de un mod.elo de desarfollo a otro y de
un sistema ideolgico. dominante (leyes y valores ,o"iur) u
oT9:. ro
fe.nl nor qu esperar a que ,e iraya dado el
porque entonces no se dar nunca. para"u*bio
que la
l_11T:19tobal
rzqurerda triunfe polticamente, conquiste la mayorla, tiene
que haber antes la hegemona
"o -,rttipto
socio'econmica, cultural y tambin, "irilJ "lu
&id.entem"t", ld
uiu
gr-
tado.
La sociedad civil evoluciona r madura para er socialismo
248
--
antes de que las fuerzas polticas socalistas dominen el Esta-
," do. Desde posiciones polticas subalternas (como la Adminis-
tracin local) como desde la oposicin, desde posiciones de
poder social como las alcanzadas por los sindicatos y organi-
zaciones de masas, desde las posicioines pollticas e ideolgicas
"o dentro de los aparatos de Estado, desde las posiciones con-
quistadas en los medios culturales, la izquierda no solamente
defiende conciones de vida y valores de las clases populares
sino que puede realiz.ar una labor constructiva que desarrolle
con- lo que se han llarnado <<elementos de socialismou.a Nos refe-
riremos primero a La cuestin socio-econmica. I-a conquista
de las instituciones locales por parte de las fuerzas progresis-
tas apoyadas en tros movimientos sociales (sindicales, urbanos,
etc.) comporta inmediatamente la necesidad de responder a
las demandas sociales. Hemos dicho que no basta la ubuena
gestin>: los recursos no son suficientes y aun as, al no tocar
los mecanismos, los problemas se reproducen. Un paso ade.
lante es Ia uttJtzacin de los rganos locales para dar una ba-
talla polftica contra el Estado. Por ejemplo: el votar presu-
puestos deficitarios (en Francia) o el hacer una batalla comrln
de los municipios DC e izquierda (en ltalia) para obtener ms
recursos financieros y competencias. Es seguramente un ca.
mino inscutible, pero tampoco basta. Hay que dar respues-
tas inmediatas a los problemas socioeconmicos: dficits,
paro, desorganiz.acin social, abastecimientos, etc. Estas res-
puestas hay que darlas combinando el carcter concreto de
los problemas y de los recursos con las lneas de un proyecto
de desarrollo socio-econmico distinto. Por ejemplo, la cues-
tin del paro. El poder local puede limitarse a emplear los
subsidios y asistencias, crear artificial^mente puestos de tm-
bajo en el sector priblico, desarrollar una polltica de obras pl-
blicas, relanzar los medios- empresas que creen
-poro todos
puestos de trabajo, bien emprender puede- una poll-
-si productivos
tica destinada a reestructurar los sectores (a tra-
empresas municipales o regionales, etc.). Analizando las pro-
puestas de la izquierda europea deducimos que una polltica
avanzada que sea el embrin de un nuevo modelo de desarro-
llo tiene, entre otras, estas caracterlsticas: A) Polltica de re-
tanzamiento de las actividades productivas a travs del desa-
rrollo del sector prlblico y de crtos al sector privado (acom-
paados de condiciones sobre precios y puestos de trabajo y
20, Expresin de E. Bernguer (PCI).
 ---
de controles aclministrativos y sindicales). 8) Polltica de pleno
empleo y de desarrollo del consumo a travs, sobre todo, de
la rcalnacin de obras de infraestructura y de servicios colec-
tivos. La prioridad a la vivieda, a prestaciones hospitalarias,
e,sc_olares y culturales, transportes, es no solamente una prori-
dad social y polltica, sino tambin econmica, como forma de
orientar la inversin priblica y de canalizar el ahorro privado
hacia sectores de alta productividad social. C) Esta polltica
implica una fiscalidad progresiva y un control de los precios
de los p[oductos ms necesarios y usuales para que no se
disparen las tendencias inflacionists, asl como un onfol en
la distribucin pam impedir los fenmenos de acaparamiento
y merca{o negro, lo cual quiere decir desarrollai mriltiples
formas de participacin y control popular.
Es decir, tres caracterlsticas bsicas de un nuevo modelo
de desarrollo son: el progresivo protagonismo del sector p-
blico (no necesariamente el sectof eshtizado central) y el con-
trol (a travs del Estado y de los sindicatos) del sectr priva-
do; polftica de desarrollo en la que se da una gran imprtan-
cia a los sectores destinados a satisfacer el cnsimo -social;
movilizacin y control populares sobre las instituciones y so-
bre los agentes econmicos. Estos criterios los pdemos -apli-
car tanto a una polltica respecto al paro como reEpecto a lavi-
vienda. t vicios priblicos, etc.
La finalidad de apcar una polltica socioecon8mica en fun-
cin de un nuevo modelo de desarrollo es doble. En primer
lugar, permite dar una coherencia a las medidas puntuales y
sectoriales y al mismo tiempo tocar los mecanismos constan-
1es {e los problemas. En segundo lugar, forma parte de la
batalla poltico.ideolgica para imponer un nuevo tipo de desa-
rrollo, apoyado en fuerzas sociales y polticas distintas (en
parte) la sociedad. No olvidemos que, a nivel local y regio-
-a
nal, slo se puede empez.at, en el mejor de los casos.
Y tambin debemos referirnos precisamenfle a la cuestin
ideolgica y cultural. La poltica local de l{ izquierda debe
rbsponder a nuevos valores y debe modifica! vijas normas.
Cules, cmo?
Parece evidente que la izquierda no puede gobernar como
la derecha. Para hacer algo diferente hal que hacerlo tambin
de un modo diferente (<el nuevo mod de gobernar" fue el
eslogan del PCI en las elecciones locales italianas de l%5).
Sobre la base de las experiencias de Chile, portugal e Italia
podemos avanzar algunas caracterlsticas de un nuevo modo
de gobernar en el nivel local.
250
A) La relacin Administracin-poblacin se reahza sobre
nuevas bases. Porque la Administracin se presenta no sola-
mente como representante de una mayorla electoral, sino de
una mayorla movilizada y porque necesita de esta moviliza'
cin para aplicar un prcgrama de reformas.2t Porque pretende
aplicar una polfca en inters y con la participacin de la gran
inayorfa o casi totalidad de los ciudadanos: no se trata tanto
de darles garantlas frente al Estado, sino medios de partici'
pacin en 1. Para ello los medios son diversos. La transparen-
ia de las funciones de la Adminis'tracin y la elaboracin de-
mocrtica de sus oposiciones es indispensable. Por ejemplo,
vanse algunas experiencias de elaboracin y aprobacin de
presupuestos municipales (p. e., Torino, 1975). Ya hemos ha-
blado antes de la descentraluacin y de la participacin, as
como del desarrollo de formas de autogestin municipal. Aqul
las experiencias y formas son mltiples: constitucin de r-
ganos municipales descentralizados y de organismos mixtos
(Administracin-organizaciones ciudadanas, P. e.), institucio'
nalizaciones en forma de referndum popular y de leyes de
iniciativa popular; realizacin de encuestas y asambleas para
elaborar los programas; intervencin de los ciudadanos en la
realizacin d funciones poltico-administrativas, como el csn'
trol de los abastecimientos y precios, fiscalidad, gestin de ser-
B) El funcionamiento interno de la Administracin tam-
bin debe cambiar hacia una mayor democratizacin y efica-
cia en el servicio del inters colectivo. Una cuestin clave es
la de la moralidad no solamente en el sentido ms usual de e-
minar la corrupcin y la poca decacin al trabajo (una me-
dida elemental es la de la total dedicacin de los cargos ptl'
blicos, directivos y de los funcionarios), sino tambin en el
sentido de desarrollar una nueva moralidad prlblica. Una Ad-
ministracin progresista debe ser no solamente democrtica,
sino tambin eficaz. Efrcaz respecto al bien colectivo. Hay que
valorizar no solamente el cumplimiento formal de ILa frncin,
2I. Yer, por ejemplo, R&tnscta, nrlm. 21: <k nuove fome de de'
mocraa>, y sobre todo los programas municipales de izguierda apro
bados despus de la victoria de jrmio de 1975 (p. e., Torino, Bologna,
Napo, Milio, Firenze, etc.), asl como la ley sobre el <decentramen-
to urbano> {1y16\. La preocupacin sobre el papel de la Admiistracin
local en la democratizacin del Estado tambin se encuentra en Fran-
cia. Ver, por ejemplo, las revistas Communes d.'Ar,tiourd'hui (PFC) y
Comtntmes et regions de France (PFS), asl como el debate actual
en la izquierda sotre las elecciones municipales de 1977,
251
-
sino^tambio y sobre todo sus resultados respecto al gasto
prlblico, a la necesidad colectiva que cubre, etcl una adminis-
tracin democrtica y efrcaz implica a la vez que un control
exteior de la poblacin (ver punto anterior) un-funcionamien-
to interno abierto y responsable que elimine ar mximo el au-
toritarismo y la burocrattzactn y que no haga de ras catego-
rlas un sistema de privilegios.
C) Po rlltimo, la batalla cultural e ideolgica significa
que la Administracin y los movimientos sociars uou"rdot
difunden en toda la sociedad, como explicacin de sus objeti-
vos, los valores democrticos e igualiiarios que presiden su
actuacin, los valores solidarios y colectivos. Hay que defen-
der concepcin igualitaria d h ciudad, y de-la'sociedad,,
una 'na
visin solidaria y colectiva de Ia vida cddiana, el valor
prioritario de la,participacin social, del gobienro de ras am-
pas Tayoras, de la esolucin pacfica d los conflictos. Hay
que aplicar una polftica de contiol mucho ms a tnavs de l
presin social que de la coaccin administrativa, uha polltica
que combata la desorganizacin social y la delincrr"oiu mu-
cho ms a travs de 1 reestructuraci de h vida coiectiva
que de Ia represin simple.
-_ Los
No
medigs para dar esta batalla cultural no son simples.
se trata de pretender imponer nuevos valores creando nue-
vas instituciones y reglas que no tengan el conseso mavorita-
rio (n_. e., experiencias de <justicia popularo), lolque sera im-
posible en el nivel local o regional solamente y porque ade-
ms provocarla reacciones contrarias muy grands. ios nue-
vos valores se imponen combinando una-aplicacin prctica,
cuado ello es posible, con la propaganda,la educacii, la rea-
lizacin de experiencias-tipo, etc. En todo caso,. para gue pue-
dan imponerse cambios formales en la legalidad y en-las-ins-
tituciones se ha de haber ganado la batallien er trreno social
e. ideolgico. Podemos concluir diciendo que la polrtica en sen-
tido estricto es la mediacin entre lo socioculial v lo iurldi-
co-institucional, para conservarlo o para tradsformarlo.
t Hechas estas consideraciones veamos, para terminar, cmo
3. La cupsrrn TTRBANA y r vfe psMocRrrce
AL SOCIATJSMO
La cuestin urbala, se_ presta a hacer socialismo utpico.
Una forma elemental de hcerlo es construir <bastiones> so-
cialistas en barrios y ciudades, lo que en la versin <refomis-
252
ta> consiste en hacer gesn local socializante esperando que
cunda el ejemplo y se generalice. En la versin ,<revoluciona-
ria> eqtos bastiones son concebidos como embriones del do
ble poder, preparados para el asalto fit'al.'
Una forma ms elaborada de socialismo utpico es la de
plantear una alternativa socioeconmica y sobre todo de <ci-
vilizacin>. Un modelo de sociedad diferente.z La elaboracin
del modelo ya contiene fuertes dosis de idealismo: se parte de
una concepcin esencialista de las necesidades hu:nanas y se
acaa configurando un proyecto de sociedad socialista a tra-
vs de la construccin intelectual. Cuando se propone un nue
vo modelo d.e desarrollo, como haclamos antes, no se est
construyendo un proyecto ideal para el futufo, sino artic-u-
coherente- las demandas y los obje-
lando
-en un sistema
tivos mayoritarios que aparecen a travs de las contradiccio-
nes del desarrollo econmico-social y de los conflictos sociales
y polfticos. El nuevo modelo de civilizacin no responde a ne-
cesidades humanas ni a especulaciones intelectuales, sino a
proyectos sociopollticos arraigados en los movimientos de ma-
sas y en las organizaciones populares. No se ttata, adems, de
construir el proyecto de la sociedad futrra, sino de articular
los objetivos para avafirrrr en una direccin ms democrtica,
ms racionat y ms igualitaria. Las caracterfsticas de lLa socis
dad futura no se pueden precisar, los objetivos intennedios
para llegar a ella, sf. La finalidad de un proyecto polltico,
socioeconmico y cultrral avanrado, no es el presentar una
imagen de sociedad ideal de futuro, sino de servir como llnea
polftica para un vasto movimiento sociatr hoy. Es decir, rn
proyecto de uciudad socialista> debe basarse en las necesida-
des y objetivos expresados por la lucha de clases y debe con-
fi.gurar una estrategia polltica de transformaciones pollticas y
socioeconmicas. Sus bases son materiales, no especulativas,
sus objetivos son polfticos, no ideolgicos (en sentido peyo-
mtivo).
se plantea la cuestin urbana en la perspectiva del socialismo.
)La preocupacin de la izquierda respecto a la cuestin muni-
crpal no se reduce a una cuestin tctica de tipo democrtico,
22. Si la tradicin comunista exige superar la concepcin de los
al <Estado>, rrna llnea de pen-
rganos locales como <bastiones> frente
samiento de tipo <socialista modernisto tiende a la construccin de
modelos intelectuales alternativos. Modelos de civilizacin. Esta con-
cepcin est presente sobre todo en la izquierda anglosajona y nor-
europea y en el P.S. francs.
253
 a un eslabn partictrlamente dbil det Estado autoritario, a de este tipo. Tambin en el nivel municipal y urbano, el pla.
lil,lTr:q t?9,la movilizacin de masas en ta ciua y o" neamiento, la municipalizactn del suelo o de los servicios, la
baros. IJs ms bien, aspgct-o importante, otra dimen-sin,
que est tambin en lary basete la myorfa de los m;vimientos
vivienda como servicio social, la descentralizacin y la parti.
urbanos, la defensa de ras condicionel dttd.;1" r""-po"
cipacin ciudadana, etc., se han convertido en objetivos cada
qvign$ y los servicios, ras reivindicacio""r t"itio* ar sata-
l" vez ms mayoritarios. Aquf se dibuja una nueva concepcin
rio indirecto. de lo que son las soluciones socialistas. El socialismo ya no es
Tas reivindicaciones.yrbl"u: y ras un sinnimo de <estatizacinD, no se reduce a la polltica de
movilizaciones que as- expropiacin del gran capital y de planificacin central e inte-
pira a la democratizacin de la vida municipal
cia local) foman parte h9r der gran movimiento'poputa, du "ho""u- gral que un partido o un conJunto de partidos aplican desde
por el poder. Los elementos de socialismo gue se apuntan en Ia
el cambio y-Ia deinocracii, po"iio" mayor iguald;d- social
partir de reformas socioecomicas urgntes-(fiscar, a sociedad civil y en el interior mismo del Estado en los mar-
del suelo, rol del secror prrblico-en iri!"d,
rJgimen cos local y regional, en el poder contractual y polftico de los
mientos,. planeamiento ur6ano y r"gio"ul, "",
v-.i.ir'"lr*p"-
p'"*
sindicatos, en las fuerzas de los partidos de izquierda, con los
-coorT que se debe negociar alrnque no gobiernen, en la hegemonfa de
vincaciones_ y "i*i.
fu.'q* ;; ;; ""i
vimiento sindical, en la enseanza, * i"'r*iu]ili"i?t *o- las ideas democrticas avanzadas, igualitarias, en la cultura y
lnovitizaciones,
*. en los aparatos del Estado, sealan otras dimensiones del so
t:lil-:t a]t, hacia soluciones ;;i; o, en cialismo, mucho ms complejas que las versiones esquem-
todo caso, pueden 3nuntan
ir en esta direccin.
La vla democrtica ar sociarismo no es una vfa simpremen- ticas y primitivas del socialismo estatista. Un socialismo des-
te electoral; una victoria en unas elec"io""r p""-Jt;;il; centralizado y pluralista, una propiedad prlblica y semiprlbli-
yor9: parlamentarias y de_gobierno y ufti*" -.- ca que puede revestir diversas formas (estatal, nacional o re
" gional, cooperativas, empresas sindicales, mr:nicipales y de
medidas transformadoias. pra cons.b" ;t"ri",,"-G"i" _uyoiu,
para.poder aplc.ar estas medidas es necesario que y otro tipo), una organizacin social mrlltiple y libre como co-
poutlcas y sociales socialistas, dvanzdr,_
las fueruas rresponde a una sociedad compleja y desarrollada, una cultu.
tando-posiciones de hegemonra en too"
,lo;";iT";i"-iu
hayaii ido conquis- ra y una ideologfa ni oficiales ni dependientes del Estado, sino
ciedad, es necesario que en la ,o, diversas y libres como las formas de vida social organizada
tos de socialismo" en La vida "ocia
;" d";"*;li;; i"-"o- que las producen y expresan. El socialismo democrtico y des.
econ*i*, admi*stra_ centralizado es lo contrario de rn socialismo estatista y bu-
mecanismos de "ultural, y *o-o,
9:f:r^_{::1,:o,los
oe conesin ideorgica y """mufa"iOn
los valores
rocrtico.
sociales, e tru !-stion En el Estado democrtico lLa lucha por el socialismo se libe.
y participacin enel_en
sistema pttti"o.
"l.Il ra en el interior de todas las instituciones del Estado. Es una
. si la poder" enpensara que e socialismo se reducir a
<tomar e!-izquierda lucha de posiciones y no de movimientos (Gransci), define todo
un momnb dad.o, fuera po" "f" i"r"- un perfodo histrico y no es ILa batalla de un dfa que se es-
rreccional o electoral, la cuestin municipat ,J"u*i"r
," pera fortificado desde organizaciones e ideologfas marginales
utilizacin con el fin de aumentar las fu"Lar;;;;;;a "D>. a la vida social. Por esto en la concepcin de la vfa democr-
Durante mucho tiempo, ra prctica
buena gesti! socialb* euo* lu "om,'i.d'r"li-iit; """
tica al socialismo, la cuestin de las nacionalidades, de las
autonomfas regionales, de la democracia municipal, adquieren
""e"*%"-tuJiJri, po-
pub{9s y utilizar ests poiiciones pra t**"r"u "1 una especial relevancia. No se trata de reducirse a tareas de
socialismo. La pnctica iocialdemcrata t u rii-dr-li#t"u
e,frcaa gestin social (desde el poder local) o a plantear reivin
aun: solamente ha la gestin pu* huo" dicaciones de viviendas y de sersicios (desde la oposicin),
"Siuu{o y umentarmunicipal
electoralismo indiscriminado los ;;J;; iu
ganizacin polltica local con I aparato potru -i o"- aunque esto sea indispensable. Tampoco, en el extremo opues-
intereses econmicos.
dstuiat to, to, podemos pensar que eI Estado socialista se construye paso
a paso, empezando, por decirlo de alguna manera, por el ba-
fero \oy la sociedad civil, en los pafses capitalistas, ha ido rrio y la empresa y subiendo gradualmente. De lo que se trata
madurando para el sociarismo y exig mr-roi*1o"", es de entender la lucha por el poder local, en este caso, oomo
"au "",
255
 _!t7F-
un movimiento en ei que se combina la presin social popu-
lar con el acceso a las instituciones municipales y desde agul
acelerar el doble proceso de transformaciones scioeconmi-
cas y de reforma democrtic del Estado en el marco de un
movimiento ms amplio destinado a conquistar la hegemonfa,
la mayorla, en la sociedad y en acceder a los centros e poder
polltico en el Estado. El poder municipal es un punto de en-
euentro entre la sociedad civil y el Estado.
En este nivel se combinan reivindicaciones ligadas a las
condiciones de vida con la organnacin de la geslin social.
La vida cotidiana y la vida polftica se confunden en la vida
ciudadana municipal. I-as luchas sociales repercuten ms.di-
rectamente en el sistema polftico; los valores y las ideologlas
avanzadas pueden concretarse en las llneas d-e actuacin in-
meatas. Es un terreno comercialmente favorable a la con-
qui{l de la hegemonla por parte de las fuerzas populares y entre clases medias, aparatos del Estado y servicios prlbHcos,
socialistas. -i -
- -Porque nada nos parece ms errneo que suponer que por
el hecho de que los movimientos urbanos y la gs.tin munici-
pal no estn en el centro ni de los mecanismos de cumulacin
capitalista ni de los aparatos de decisin polftica enden in-
mediatamente a la integracin reformista o a la t'rotesta mar-
qr""l. Si en la sociedad urbana se puera liqqidar la lucha
de clases, si el capitalismo monopohsta puer levar hasta
sus rlltimas consecuencias su lgica de esarrflo, si el Es-
tado Oentralista burocrtico fuera la rlnica dimensin polrtica
de las sociedades occidentales, seguramente serla asf. Pero a
estas tendencias se oponen otras:
a) La importancia que han adquirido el consumo colec-
livo y el,salario indirecto en el capitalismo desarrollado y las
fomas de explotacin indirecta que se dan en este nivel, con
la correspondiente importancia de las luchas sociales urbanas.
b) El papel del Estado, y etr este caso de la Administra-
cin local, como gestor de esta explotacin,l la necesidad de
tener en cuenta las presiones sociales y la coqrtraindicacin que
representa el que fuelzas de carctei socialsta conquisteri la
direccin de las instituciones locales. En los aparatos del Es-
tado, en los rganos polfticos locales, en la administracin y
en los organismos tcnicos sus funciones cada vez ml
-por mayoritaria-
extensas y por la presin social tienden a im-
ponerse criterios de racionalidad y de planeamiento, de inte-
rs prlblico colectivo, de justicia social, de descentralizacin.
,c) Las contradicciones internas de1 capitalismo en su ni-
vel territorial urbano. Eneontraremos los intereses de la pro-
256
piedad del suelo, de los grandes constructores (per9 tambin
el capital bancario e industrial que interviene en la especu'
lcin del suelo y en la construccin) que tienden a la apro-
piacin de las plusvalfas urbanas, a Ia sumisin de la ciudad
la tOgica del beneficio inmediato (con los consiguientes d-
ficits sociales), a sminuir al mximo la presin fiscal y por
1o tanto los recursos prlblicos, pero tambin se dan otras ten-
dencias: necesidad de disminuir las rentas especulativas del
suelo por parte del capital industrial y comercial, de atenuar
las presiones sociales en el lugar .de trabajo a travs de una
polltica de servicios prlblicos, de hacer ms eficaz la actuacin
de la Administracin para evitar el progresivo colapso urbano.
d\ La progresiva legitimidad mayoritaria que adquieren
las soluciones de democracia polltico-social, de carcter so-
cialista, no solamente entre las clases populares, sino tambin
medios tcnicos y profesionales, as como medios culturales y
de comunicacin de masas, e incluso entre sectores del capi-
xalismo. Estas soluciones no adquieren validez como resultado
de un convencimiento intelectual, sino como consecuencia de
la lucha de clases, ya que si sta no se diera en forma de lu-
chas sociales, de denuncias respecto a la comrpcin, de exi-
gencias de planeapieato y participacin, nada se opondrfra al
desarrollo de la ciudad capitalista moderna con costes'socia-
les, organizacin burocrtica y acumulacin especulativa cre.
cientes. Las soluciones de urbanismo y gestin municipal gue
adquieren esta legitimidad (el control prlblico del suelo y del
derecho de edifi.cacin, una polftica de vivienda y servicios
que sirva por igual a todos los ciudadanos, la democratiza'
cin de la Administracin local, el desarrollo de la vida colec'
tiva, etc.) tienen el doble carcter de dar prioridad a los agen'
tes prlblicos sobre los privados y de articular la gestin ad-
ministrativa con la participacin local. Es decir, se enfrentan
tanto a la lgica del capitalismo monopolista, como a la del
Estado burocrtico.
La vla democrtica al socialismo no es exclusivamente la
vla de las <autonomlas localesrr, como tampoco es Ia usindi-
calu ni la uparlamentaria>. La va democrtica al socialismo
significa la progresiva democratizactn del Estado y de la so-
ciedad, y sta puede darse cuando se cumplen tres condicio'
nes bsicas: a) Un nivel de desarrollo econmico-social lo su'
ficientemente elevado para que haya posibilitado la integracin
econmica y cultural necesaria para que los conflictos socia'
les tengan mfugenes de negociacin y compromiso. b) Un nivel
 de institucionalidad suficiente para dar un marco democrtico
a-los conflictos y germitir la elrpresin de todos los grupos so-
clds: fuerzas polfticas y corrientes culturales. c) Un nivel
alto de organizacin y de participacin dentro de ras institr-
ciones del Estado de- las glases populares y medias y de las
fuerzas _polfcas y culturales de rintaciorsocialista,- tanto a
travs de partidos pollticos como de sindicatos, movi'mientos
ciudadanos y regionales, asociaciones culturales y sociales de
todo tipo, etc.
Cuado se dan estas condiciones podemos decir que la so-
ciedad civil est madura para el socialismo y que dntro der
Estado es viable, y g la rlnica viable, una ertrtegia polltia,
democrca, hacia el socialismo. Cuanre PARTB
Esta vla implica entonces el desarrollo de las autonomlas
l,ocales,.de la gestin municipal y de la organioacin regional DESCENTRALIZACIN DEL ESTADO
democrtica, en el sentido que hemos esbozado en este arus- Y PARTICIPACIN POPI'IAR
lo; implica tambin el desarrollo del papel que dqsempea el
movimiento sindical, tanto respecto a lalm.pi.esa y'a ls orga-
*por municipales, @m9 lespecto a h gdtiOn iocial, y por
ltimo, su papel dentro de las instituciones del Estado.-Tam-
bin se requiere una transfomacin de las instihrciones re-
presentativas, en el sentido de su extensin en ctranto a fin-
ciones y competencias de su apertura y transparecia respecto
a Ia poblacin, de su eficacia oomo initrumeritoridemocrti"ot
de direccin del Estado (no como en el actual cafitalismo mo-
nopo\ta_de Estado, en el que el poder real se eicapa en gran
pafie de las i'ltituciones representavas). En resuen, lirrlu
democrtica al socialismo requiere un desarcollo y artiqla-
cin de la d,ernocracin de bas con la dernocracin. epresent*
tiuo-, V plmera como expresin genuina y cotidiana de la so-
g"dul y la segunda como forrna superioi de organizacin del
Estado. Aunque no exclusivamente, la relacin-dialctica de.
mocracia de base-democmcia representativa puede darse con
una especial
-intensidad en los barrios, ciud4{es, comarcas y
regiones. En I;a vfa democrtica al socialismorrios movimientos
urbangs y regionales se convierten en uno de'los gmndes pro-
tagonistas del cambio polltico.

258
tI'-
I

I
I

CAPITULO X

LA AUTONOM|A LOCAL EN ESPAA*

1. Inrnorucrt

El proceso de democratizacin polltica del Estado- espaol

no puide expcarse sin analizar el importante paqel jr:gado
por
- En las demandas populares de base lo"ql V regional.
estas demands han intervenido factores diversos y de
distinto carcter en los niveles locales y regionales.
En el primero de estos niveles, en los barrios y ciudades,
las dema.das sociales responden az a) Reivindicaciones ur-
banas sobre el suelo, la vivienda, los equipamientos y los ser-
vicios (tanto de carcter defensivo como de protesta o- de exi'
gencia ante problemas nuevos o necesidades insatisfechas). b)
Voluntad de reconstituir un tejido social organizado, de recu-
* El presente capltulo se ha elaborado sobre la base de un conjun'
to de teitos que tieen en comtln el anlisis de la construccin de la
demosracia local en la transicin espaola. Se han tenido en cuenta
diversas contribuciones preparadas par CEUMT'Reltista Municipal' asl
como la ponencia presentada en el Enqentro de Segovia y luego pu'
bcada n perzsatnento lberoarnericana sobre la reconstitrcin del
Estado.

261
7 -f-
perar elementos de idendad y de vida colectiva y de construir
instrumentos de agregacin y movilizacin. c) Epresin, ms
o menos consciente y directa, de oposicin poltica, de aspira-
cin a conseguir libertades y derechos de carcter democrti-
co, especialmente en el mbito municipal (derecho de asociar-
se y reunirse, representantes elegidos en el Ayuntamiento, es-
tructura descentralizada en el distrito o barri). Dos aspectos
caracterfsticos, y que explican la imporlancia que adquirieron
los movimientos urbanos y ciudadans en los riltimoslos del
Estado autoritario, fueron la convergencia de grupos sociales
diversos (populares- o trabajadores y meos, coi un impor-
tgnte papel de profesionales e intelectuales) y la posibilidad
de expresin por mg$o- de organizaciones legales (algunas ya
existentes como entidades culturales y colegios profionals,
otras creadas ex profeso, como las asociacines le vecinos) y
de la prensa (el sistema polltico admita la crtiea pribriea nou-
nicipal, pero no a los otros niveles del Estado).
La demanda nacionalista o regionalista (especialmente fuer-
t9 _en catalua y el Pas vasco), tenla algunoi elementos coin-
cidentes con la urbana o municipal, per otros muy distintos.
En ella se encontraban algunos-com-ponentes de rcter so-
cioeconmico (demanda de actuaciones prlblicas por ;conside-
rarse zonas sacrificadas por el Estado), pero primaban los
componentes gllturales (lengua, slmbolos,-fiestas y,/en gene-
rat, todo aquello que exprsara identidad colectiva }i ta-Uien
pollticos (gue, deblan expresarse pblicamente, casi siempre,
en fonna de demandas culturales, aunque, poco a po@, se-fre
explicitando la reivindicacin de autonoma pollco-adminis-
trativ-a). En este caso, se daba tambin coincidencia de grupos
sociales y un mayor protagonismo de los sectores inteledua-
les y profesionales._ Aunque la expresin prlblica, por medios
legales, era ms dificultosa, tambin llega6a a proucirse. po-
siblemente, el aspecto ms importante de la demanda autono-
mista, en tanto que f_actor del proceso de democrgtizacin po-
Iltica, F" ro capacidad unificante o agregadora /e grupos y
aspiraciones sociales y culturales y de converirde en stntesis
polltica operativa (libertades, Estatuto de Autonoma, recono-
cimiento legal de partidos y organizaciones sociales.
- Sin estos dos tipos de presin colectiva, que a mediados
de los setenta llegaron a articularse, no podra entenderse el
carcter irresistible, pacfico, descentralizado y consensuado
del proceso democrtico espaol de ISZS (muerte del jefe del
Estado anterior) hasta t97g-80 (elecciones locales y aulonmi-
cas, gue siguieron a la (egalizacrn de los partidos, a la cele-
I
bracin de elecciones generales y a la aprobacin de I;a Cons-
titucin democrtica et L%7-L978).
Por todo 1o dicho, es lgico que en la construccin del Es'
tado democrtico el tema de la descentralizacin poHtica se
haya convertido en una cuestin clave. A la Constitrcin si'
guieron los Estatutos de Autonomla, para lo cual debi hacer-
se rpidamente un mapa regional que no existla (lLas regiones
no tenlan endad polltico-aclministrativa ni tampoco estaban
definidas del todo). Las recin creadas Comunidades Autno-
mas tienen facultad, a su vez, de crear nuevas entidades terri'
toriales supramunicipales, y en algunos casos hasta obligacin
de hacerlo (p. e., comarcas). Al mismo tiempo, se mantiene
la estructura provincial y municipal heredada y tambin la
Administracin perifrica del Estado. Las transferencias de
competencias y los traspasos de servicios del Estado central
hacia las Comunidades Autnomas se realizan sin estudios ni
programas y no se clarifican las relaciones y la divisin de com'
petencias entre Comunidades Autnomas y entes locales (pro-
vincias y municipios), que oscilan entre la vieja dependencia
hacia el Estado, la nueva que quiere crear la Comunidad Aut'
noma y la voluntad. autonmica local. No se plantea la reor-
ganizacin polltico-administrativa del territorio ni la simpll
ficacin de niveles, sino gue, por el contrario, la tendencia es
a la mulplicacin de stos y a la competitividad anrquica
para tener competencias y funciones, con lo cual se multipli-
can tambin los solaparnientos y los despilfarros.
.Las grandes ciudades a su vez, objeto de Ia presin popu-
lar desde los barrios y gobernadas por fuerzas pollticas cuyos
dirigentes locales proceden de la tradicin ciudadana demo-
crtica, se plantean su propia descentralizacin y, en algunos
casos, Ia rganuacin metropolitana.
Este panorama confuso y complejo requiere un doble pro-
ceso de clarifi.cacin: una reorganizacin polltico-administra-
tiva del territorio que reduzca los niveles y regule ex-novo las
relaciones o articulaciones entre ellos, y una definicin rigu-
rosa de las competencias y funciones que corresponden a cada
uno de estos niveles.
El proceso de descentralizactn, tanto a nivel regional (Bs-
tado-Comunidades Autnomas) como local (municipio y distri-
tos o barrios), en el marco de un proceso ms global de demo-
crafizacin del Estado y en el contexto especlfi.co de la crisis
econmica, hace aparecer problemas que antes no se plantea-
ban, ni terica ni prcticamente, como: a\ T-a relacin entre
un sistema de partidos que se organiza a escala nacional o es-
263
 tatal y el conjunto de subsistemas regionales y locales de re-
presentacin y participacin polltica. b) La reconversi de
las organizaciones sociales o ciudadanas y su relacin con los
entes u organismos descentralizados. c) La reconstruccin del
lejido social y,de los valores comunitarios resquebrajados por
la competitividad polltica y gravemente afectados poi la crisis
econmica. La descentralizactn del Estado lleva entonces a
tratar la problemtic1 {e la representacin polltica, de la par-
tieipacin popular y de la cooperacin social.
Todo lo cual nos conduce a un replanteamiento de la cues-
tin del Estado.
- La prgpuesta moderna sobre las autonomlas locales y la
descentralizacin supera concepciones caducas de Estado, tan-
to el <garantismo> liberal, como el Estado-persona marxista.
La modema descentralizacin no pretende defenderse del Es-
tado central creando un espacio piopio desconectado del cen-
tro, sino que por el contrario quiere intervenir, desde lop entes
descentralizados, en la elaboracin, reglamentacin, frogra-
macin, toma de decisin, ejecucin y gestin de las pti-cas centralizadora.
ms generales. famFoco se establece una separacin rfgida en-
tre instituciones representativas del Estado de carcter local
y sociedad civil, sino gue se ve en la descentraltzacin preci-
samente un modo de articulacin de unas y otra. ,Todo esto
nos conduce a una concepcin del Estado que no s instru-
mental y clasista (eI Estado-persona marxiita instru-
mento de un grupo social que se impone al resto"odo de la socie-
dad), sino que concibe al Estado como un ordenamiento orga-
nizado en distintos niveles territoriales y abierto tericamente
al conjunto de la sociedad. Uno de los objetivos
-a de la descen-
traJtzactn es, precisamente, contribuir rea,Iizar prctica-
megl9 esta apertura, en especial facilitando la participacin
cotidiana de los ciudadanos en la gestin prlbli y haiiendo
accesible la maquinaria polltico-administrativa a ls sectores
sociales ms alejados de ella.
No se riU" "" hoy e"tan en crisis los erandg[ instrumen-
tos de unificacin de las sociedades induJtrialeb: eI Estado
basado en el sistema de partidos y grandes organizgiones so-
ciales ,(patronales y sindicales) y el mercado/trabaio fonnal
paf- eI gonjunto de la poblacin. Si bien hoy la culiura y los
medios de comunicacin social, ms arin que-la escuela, tienen
un pape_l unificante, no parece que sea suficiente para contra-
rrestar la crisis de una sociedad en la que se da.rfuertes ten-
dencias,corporativas y marginales. EI trlptico descentraliza-
cin polftico-administrativa, participacin iudadana y organi-
264
zacin-cooperacin social, puede ser una respuesta unificante.
En las notas que siguen, y sobre la base de la reciente expe-
riencia espaola y europea, se intentan sintetizar los elemen
tos de carcter metodolgico principales de los procesos de
descentralizacin polltico-administrativa, en relasin con la
democratizacin del Estado.
2. RBrLexrN soBRE EL cAso EsPAoL
Del anlisis de la experiencia europea de reorganizacin
territorial del Estado en un sentido descentralizador y a par-
tir de las reflexiones crfticas y propositivas que hemos dedu-
cido de aquel anlisis, no resulta aventurado afirmar que el
camino emprendo en Espaa combina la bondad de los ob-
jetivos con la multiplicacin de los errores en la prcea des-
a) La confusin del marco legal. Es comprensible que la
Constitucin sea flexible aunque no lo es tanto que, como
en Francia y en Italia, consagre una situacin de duali-
dad de modelos: el nuevo basado en las Comunidades
Autnomas (de tendencia federal) y el viejo, unitario cen-
tralista, que reserva todas las competencias organizativas
para el Estado (central) y que manene las estructuras
provinciales y municipales existentes. Pero es menos jus-
tificable que los Estatutos de Autonomla refuercen a Ia
provincia, mantengan la confusin sobre la competencia
en cuestiones de rgimen municipal y no propongan una
organizacin territorial bsica. Y es an menos defendi-
bl que la legislacin de bases de rgimen local (en pro-
yecto) agrave la confusin, puesto gue, a Ia vez, atribuye
competencias de organizacin territorial a las CC.AA., perc
refueaa las provincias, intenta limitar la creacin de nue-
vos entes territoriales pero estimula Ia creacin de co-
marcas, reas metropolitanas y otros entes intermedios,
proclama el principio de autonoma autoorganizativa (por
lo cual suprime la posibilidad de Carta), pero introduce
rigideces totalmente innecesarias. Por qu debe estable-
cerse en una ley bsica del Estado que los organismos
comarcales representarn a los Ayuntamientos y los me-
tropolitanos a los municipios? Por qu los entes locales
 menores porn ser elegidos y los organ:ismos de distrito
en las grandes ciudades no? Lo ms grave no es el talLante
centralista y uniformista que parece exprsarse de esta
manera, sino el que estas imposiciones, positivas o nega.
tivas, no prrecen responder a ningn modelo preciso, y
menos an debatido de-organizacin territorial. Combinar
el autoritarismo centralista con el incrementalismo poll.
tico-administrativo es realmente optar por el camino hs
l'ii
costoso.
b) La multiplicacin de niyeles teritoriales en el marco de
,l las Comunidades Autnomas parece inevitable. Ya hemos
dicho que la Constitucin y los Estatutos de Autonomla
consolidan a las provincias en su doble carcter: Adminis-
tracin perifrica del Estado y entes locales. Lo cual re-
sulta contradictorio con la organizacin territorial del Es-
tado sobre la base de CC.AA. y la atribucin a stas de la
competencia de organizacin territorial y rgimel local.
Pero, adems, los Estatutos prevn la creacin dd regio-
nes, comarcas, reas metropolit4nas y mancomunidades.
Si a ello sumam.os la descentralizacin de las graddes ciu-
dades (distritos) y los entes locales menores en zonas rt-
rales, no es exagerado afinrrar que en muy poco tiempo
podemos encontrarnos cinco o seis niveles de Adminis-
tmcin local, adems de la autonmica y de !a central
(cada una de ellas con sus respectivas Adminitraciones
perifricas). Todo ello con pocos estudios y debates, sin
ninguna propuesta polltica y menos arln sin ningun con-
senso sobre los niveles bsicos de organizacin territorial.
Ms bien parece que se ha visto en el desarrollo de los
procesos descentralizadores Ia frmula de ampliar inde-
finidamente las clases pollticas y los poderes de los apa-
ratos partidarios.
c) La no solucin de los principales problemas de organiza-
cin territorial: reas metropolitanas y frpgrnentaci.n
mwcipal. Tanto el desarrollo econmico de,llos 60 como
la crisis econmica de los 70 han planteadorla necesidad
de abordar la falta de institucionalizacin polltico-admi-
nistrava de las reas metropolitanas, y el minifundismo
municipal. Son dos problemas que siguen sin resolver,
sin estudiar, sin debaxir, por lo menos en la vida polltica
espaola. No puede establecerse una Comanid.a Autno-
ma en Madrid (provincia) y dejar sin resolver su retacin
con Maril (rea metropolitana y capital del Estado). No
es fcil un Estatuto de Autonoma como el de Catalua,
que establece ]Las comarcas, ge consolida l;as provin-
cias, que nada dice sobre la Corporacin Metropolitana
de Barcelona formada por 27 municipios y con bastante
ms del 50 % de la poblacin del pals y que hasta ann-
cia posibles regiones (la regin metropolitana planificada
en los aos 60 supone ms del 70 % de la poblacin cata-
lana). Y es un misterio lo que puede ocurrir con las reas
metropolitanas del resto de Espaa, cuyos problemas no
parece que vayan a encontrar solucin ni en una legisla-
ein local del Estado que los ignora ni en la actividad
autonmica, gue tender a confundirlas con los otros en-
tes intermedios de posible creacin (comarcas, manconou-
nidades, etc.).
Ya nos hemos referido aI minifundismo municpal e,s-
paol. Sobre 8.039 municipios, rinicamente 253 tienen ms
de 20.000 habitantes (nivel urbano segln las Naciones Uni-
das) y unos 7.000 no llegan a 5.000 habitantes (por debajo
de esta cifra, segln criterio internacionalmente empleado,
no se pueden prestar el conjunto de servicios considera-
dos de carcter local). Pues bien, ni los rganos de Gobier-
no centrales del Estado ni las CC.AA. han abordado para
nada esta cuestin. Al contrario, en algunos casos se ha
entrado en urur dinmica de segregacin de nrlcleos peri-
fricos para crear nuevos municipios. El proyecto de Ley
de Rgimen Local traslada el problema a las CC.AA. (que
podrn fusionar municipios o promover agrupaciones),
pero no se ha dado ningrin paso hacia su solucin. Ni las
propuestas de comarcalizacin (excepto en algunos estu-
dios) se plantean como una solucin de este minifuns-
mo ni se preparan los medios para aplicar una polltica de
estlmulo (financiero, tcnico-administrativo, etc.) para
crear agrupaciones o mancomunidades municipales.
d) Reforma administrativa y participacin. For rlltimo, pero
no es lo rlltimo en importancia, una de las crlticas ms
serias que deben hacerse al proceso de reorganizacin te-
rritorial y descentralizacin del Estado en Espaa es que
tiende a reproducir los mismos modelos administratfuos
(si no los empeora), es decir, ni se renuevan las Adminis-
traciones descentralizadas ni se aprovecha la ocasin para
reformar a las descentralizadoras. Se mantienen las estruc-
turas, los modos de gestin y los procedimientos del pa-
sado. Uno de los aspectos ms negativos, al haberse opta-
do por la reproduccin y multiplicacin de.Aclministra-
ciones prlblicas y no por su racionalizacin e integracin
 territoriales, es la prolilerucin de cuerpos, funciones y
servicias amini.strativos qae casi inevitablemente se solia-
pan y entran en competencia. Aunque asl no fuere, no
parece razonable que cada nivel territorial reproduzca la
Administracin pblica de los niveles superiores. Por ejem-
plo: el orden prlblico. En vez de transferir a las Comuni-
dades Autnomas la direccin funcional de las fuerzas de
orden prlblico y promover un proceso de integracin de
stas, se ha elegido el canino de crear un nuevo cuer?o:
policla autonmica. Con lo cual en el mismo mbito te-
rritorial, y ejerciendo funciones parecidas, existirn la po-
licla nacional, la judicial, la autonmica,la municipal y la
Guardia Civil. La creacin de estructuras descentralizadas
ofrece la posibdad de upificar funciones y cue{pos x-
eesivamente compartimentados a niveles superiores. Pero
si en vez de esto se opta por crear nuevos servicios y cuer-
pos que se aaden a los existentes, se aumenta ingecesa-
riamente el coste y la complejidad del Estado. Pr esta
mzn insistimos en la conveniencia de establecer el prin-
cipio bsico de que en cada nivel territorial haya una Ad-
ll
ministracin rlnica por lo menos desde un punto de vista
funcional. Si no se hace as, la jungla burocrtica y el
despilfarro financiero ahogarn el proceso descentraliza-
dor. El mal no est en la descentrabzacin, sirfo en ha-
cerlo mal. i beraba.
Tampoco se ha avanzado casi nada en el terreno dela par-
ticipacin, a pesar de que la adhesin popular hacia las CC.AA.
y hacia las instittrciones locales debiera estimularla y cuando
los partidos polfticos manifiestan una escaslsima presencia en
el tejido social y merecen poca credibilidad en la vida cotidia-
na. Quizs precisamente por sto no promuevan la creacin
de mecanismos participativos, aunque hay excepciones impor-
tantes, sobre todo en la vida municipal (pero no pn la estatal
ni en la autonmica). , cias que pueden aducirse son mltiples. For ejemplo: la com-
En Espaa se ha seguido, y nos tememos qud se sigue, un
camino cuyo principio podrla resumirse asl: no sabemos a
dnde vamos, ni con qu medios y qu deberemos pagar por
ello, pero vamos deprisa hacia este objetivo incierto. Es exac-
tamente lo contrario de 1o que la experiencia europea aconse-
ja: estudiar, debatir, crear consenso, precisar con rigor los ob-
jetivos, los procedimientos y los meos y avawar entonces
gradualmente, pero con decisin y coherencia. Decisin y co-
herencia que se encuentra a faltar en Espaa a la hora de im-
268
plementar el proceso autonmico, de regular el rgimen local,
de definir con claridad el estatuto de la provincia,-de resolver
el problema de la institucionalizacin de las reas metropoli.
tanas, de reagrupar los municipios y de descentralizar las
grandes ciudades. Y falta decisin y coherencia porque falta
estudio tcnico y consenso pollco que permitan elaborar un
proyecto global de modenrizacin y democratizacin del
Estado.
3. Esreoo DE ras Aurououfes y f-ey DE RcrEN I-ocar-
Hace algunos aos cuando los <polfticos>, es decir, los que
-
hoy_ son parlamentarios, o dirigenies sindicales, o quizs al-
caldes y concejales, o miembros de juntas de asociaiones cl-
vicas, frecuentaban crceles y comisarfas, se encontraban a
cada _paso con (comunes) que estaban alll, segrln declan y
contaban, por la uleyrr. La .,ley> era la de uvagos y maleantes>
(despus, de upeligrosidad social>), pero era sobr todo y sim-
plemente la .,ley>. Para aquella gente poco conocedora e las
razones y mecanismos gue los mantenlan encerrados, la uleyrt
era una fatalidad en marcha que ora les aplastaba, ora les li-
Con la ,,leyrr, ahora nos referimos a la de Rgimen Local,
ocurre algo parecido. Como aquel bolero de antao, se le dice
<usted es la culpable de todas mis desdichas, de todos mis
quebrantos>. Pero de ella tambin se espera que resuelva un
dla <todas las inquietudes y todos los desencantos>. Parece
razonable introducir una dosis de escepticismo. I.[o es posible
hacer a corto plazo una ley buena (que sirva), bonita (que
guste) y barata (que cueste poco) y ponga de acuerdo a las
principales fueuas parlamentarias. Las razones y las experien-
paracin internacional.l Actualmente hay un proceso de refor-
ma del rgimen local en F'rancia e trtalia y hace algunos aos se
1. La experiencia internacional demuestra gue la reforma del rgi-
men local es un proceso lento. En Francia rige la Ley de 1894 y desde
hace aos se estudia y debate una reforna global (el rapport Guichard
data de 1976 y an no se ha entrado en el debate parlamentario). En
Italia ha regido la legislacin de 1911 y 1934 y ahora se estn debatien-
do los proyecXos de ley municipal y provincial. En Inglaterra la refor-
ma empez a finales de los aos 50 y culmin a mediados de los 70.
269
 reahz en el Reino Unido. En todos estos casos ha sido una
tarea extraordinariamente larga.
Nos encontramos adems ante un tramado legal complejo
gue en estos momentos, y para ceirnos a los textos bsicos,
consta de la Ley de Rgimen Local propiamente dicha (1955)
y de un conjunto de Reglamentos, casi tan importantes como
la misma ley que representan un aparato legal muy conside-
rablei
Pero el lector puede preguntarse: No se hizo la Consti-
tucin en unos meses? Cmo no podr hacerse entonces una
ley cuyos principios bsicos ya estn contenidos en la Consti-
tucin y que en parte ya fue elaborada mediante la Ley de Elec-
ciones Locales? Agu est el quid de la cuestin. Si los proble-
mas funclamentales de la regulacin legal del rgimen local
consistieran solamente en sus contenidos poco democrticos
su solucin pero posible-
-diflcil generalizacin sera
una nueva legislacin:
abordable mediante
del rgimen de Ca4ta (au-
tonoma municipal), modificacin de la composicin,' c.arc-
ter y atribuciones de la Comisin Permanente (para hacer po-
sible un verdadero gobierno colectivo y que sea exprsin de
lg ryayo{a), desaparicin de los actuales controleJ y tutelas
de la Admini.stracin central (traspasos a las Comrlnidades
Autnomas y' a la jurisdiccin'civi), norrnativa destinada a
promover la descentraltzacin y la participacin, esqbtuto del
elegido (garantlas, remuneracin, formacin y recichje, segu-
ridad social, etc.), rgimen de Ia firncin prlblica (regionaliza-
ci de los concursos, libertad de contratacin por parte de
los Ayuntamientos, etc.). Pero ste es simplemente un aspecto
de la cuestin. Itesolvindolo no resolveramos, sin embargo,
Ia'mayorfa de los problemas que hoy aquejan a los actuales
Ayuntamientos: falta de medios para actuar, :rrbitos territo-
riales inadecuados, o participacin de las decisiones econmi-
co-sociales que luego repercutirlan decisivamente en su terri-
torio, etc., y que ha conducido en Espaa y tambip en muchos
otros palses a que se hablara de crisis del Gobiero local, tan-
to desde un punto de vista funcional como de rpresentacin
polltica. Con el inconveniente que en Espaa eI centralismo
vigente desde hace siglos y sobre todo desde el siglo pasado no
ha tenido los espacios progresivos de otros palses europeos.
2, Yase CEUMT, n! 13, 1979; Marco jurldico de la Administra,
cin Local (Informe preparado por J. Perdig y M. Tarrag).
270
I 3.1. Por qu es necesa?i.a en Espaa u?tt. reforma
en profundidad del Rgirnerz Local.?
Simplificando mucho, resumirlamos la propuesta dando
tres tipos de razones:
a) Madernizacin y democratizaxin de la l.egislacin
La actual legislacin es anacrnica, centralista, contradic-
toria, anterior al funcionamiento del sistema parlamentario y
de los partidos pollticos. Es decir, hace falta modernkar y de-
mocratizar la l.egislacin Local. En los ultimos aos se ha avan-
zado muy poco. La Ley de bases de 1975 es un remedo de la
vieja Ley de 1955, an vigente, a su vez refundicin de la de
1945, que a su vez se inspiraba fundamentalmente en las
leyes de la Restauracin de 1876 y 1877 y en eI Estatuto de
Calvo Sotelo de L924. Los principales reglamentos son de los
aos 50 (Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurldico
de 1952, el de Servicios de 1955). La Ley del 75 fue derogada
en 1978, excepto los textos articulados (Reales Decreto de t%7),
Por lo tanto, rige la ley de 1955.3 Los Ayuntamientos elegidos
hace un ao lo fueron mediante la Ley de Elecciones Locales
(L978), la rinica ley de carcter municipal que queda encua-
drada por la Constitucin. Luego el Gobierno, mediante algu-
nos decretos, ha formado algunos aspectos del rgimen local:
eliminacin o traspasos de algunas competencias de tutelLa y
control a las Comunidades Autnomas, remuneracin o indem-
nizacin de alcaldes y concejales, autorizacin para aumentar
la imposicin local, sustraccin de las atribuciones de orden
pblico que tenan los alcaldes, etc. La Direccin General de
Administracin l-ocal tambin ha intentado escasa fortu-
na- mediante normas interpretativas fi.jar-con criterios precisos
sobre composicin de las Comisiones.Permanentes y atribucio-
nes de los tenientes de alcalde, publicidad y participacin en los
Flenos, etc.
En general cabe decir que estas reformas, en algunos casos
que se pretendfan democrati2adoras y favorecedoras de la au-
tonoma, en otros casos que no disimulaban tener objetivos
totalmente contrarios, han sido tan insuficientes como poco
eficaces. Otra cosa serla, nos parece, si se hubiera tenido en
3. fdem.
cuenta el proyecto de ley: uReformas Urgentes de la Adminis-
tracin Localn, que present el grupo parlamentario PCE-
PSUC al tiempo gue se celebraban las elecciones municipales.
En este proyecto se contemplaban las cuestiones relativas a
organlzactn, participacin j financiacin de los entes locales
que requerlan una solucin sistemtica ms urgente.a
Ahora el cambio legislativo parece depender del proyecto
de ley de <Rgimen Jurldico de las Administraciones Locales>,
que debe depositar el Gobierno en las Cortes en el curso de
este ao. El texto del anteproyecto que se conoce no resuelve,
como veremos luego, buena parte de los problemas de demo-
cracia, representatividad, participacin y autonomla que aque-
jan a nuestros gobiernos locales. Pero stos no son los nicos
problemas.
b) Estado de las Autonomlas y Reglmenes Locales
La configuracin del Estado espaol como Esta. de las
autonarnfas, abre a nuestro parecer una nueva fase histrica
del rgimen local. Las Comunidades Autnomas debern ac-
tuar a travs de sus propios rganos (Gobierno, Farlamento)
en aquellas cuestiones de mbito general de la nacionalidad,
pals o regin, pero tambin y sobre todo a travs dq los pode'
res locales (municipal, comarcal, provincial) en aqui:llas cues-
tiones que pueden realizarse en mbitos territorialeb menores.
Es decir, las Administraciones locales deben quedar articu'
ladas con las Comunidades Autnomas y no con el Gobierno
central. La Constitucin lo permite y los Estatutos de Auto'
nomla aprobados lo explicitan absolutamente: el rgimen lo'
cal es una competencia exclusiva de la Comunidad Autnoma.
Aparece aqul, pues, un nuevo tipo de problema: Quin debe
regular el rgimen local? 5 Atenindonos a la Constitucin, tres
4. El proyecto de ley presentado por el PCE-PSUC fTre apoyado por
los socialistas, la Minorla Catalana y el PNV, pero UCp, con el apoyo
de Coalicin Democrtica, impidi su toma en considbracin aducien-
do que el Gobierno tenla preparado un proyecto que depositarla en
breve plazo. Esto ocurrla en mayo de 1979.
5. La Constitucin puede ser objeto de interpretaciores contradic'
torias; por una parte, reconoce la posible competencia de las CCAA. se
bre el rgimen local (art. MA2:}; por otra parte, reserva al Estado
<Las bases del rgimen jurldico de las Administraciones plblicas>
(14&1e). Los Estatutos de Catalua y del Pals Vasco se reservan la com-
petencia exclusiva del rgimen local, con esta salvedad. El problema
es: Cmo hay que entender las bases del rgimen jurldico...?, cmo se tambin <Constitucin, Autonomla y Municipios>, J. M.' Castells
las establece el Estado (ley de bases, no; ley marco, quiz; ley articu-
272
interpretaciones y deducciones son posibles: a) T-a Ley de R-
gimen Local que aprobarn las Cortes slo se aplicara en los
territorios no organizados en Comunidad Autnoma, o exis-
tiendo sta, que no se hubieran reservado la competencia de
rgimen local. Las Comunidades Autnomas podrlan regular
libremente el rgimen local, excepto las materias expresarnen-
te reservadas al Estado (Constitucin, art. 149, 18.o), atenin-
dose a los <principios bsicos del rgimen jurfdico de las Ad-
ministraciones prlblicas), es decir, a principios generales de
la legislacin del Estado, pero 'sin.someterse a ninguna ley en
particular. Las Cortes o el Gobierno pueden recurrir al Tri-
bunal Constitucional si consideran que la C.A. no se ha ceido
a estos principios. Esta es la frmula que nos parece vlida
y la nica que corresponde a la C.A. con vocacin y capacidad
legislativa. b) Las Cortes aprueban dos leyes, una articulada y
muy desarrollada, como ley comrln, de cuyo mbito de apli-
cacin se excluyen a las CC.AA.y en las que se sistematizan los
principios generales y se desarrollan (o se remiten a la ley co-
mrln) aquellas cuestiones que son competencia del Estado
central (recursos, procedimiento administrativo y sistema de
responsabilidades de las corporaciones). c) Las Cortes aprue-
ban una ley rlnica y en una disposicin adicional precisan los
artculos, que por ser exposicin de principios generales o ma-
terias de competencia del Estado central, se aplicarn tam-
bin a las Comunidades Autnomas. El conjunto de la ley slo
se aplicar al resto del territorio del Estado. Esta ley puede
ser articulada o de bases. En este caso los decretos legislati-
vos que Ia desarrollen deberan ser discutidos y aprobados en
las Cortes, y as deberla constar en la misma ley.
En todo caso, lo que no es constitucional, ni lgico ni rea-
lista, si se tiene en cuenta la fuerza de las voluntades auton-
micas y la importancia que para una C.A. tiene el disponer de
la competencia del rgimen local, es la solucin que pretende
lada y de carcter general, quiz tambin)? Una interpelacin restric-
tiva es posible y es la que ho posible la Comissi Jurldica Assesora
de la Generalitat, aunque probablemente no ser la que haga el Ge
bierno del Estado.
A nuestro parecer, la actitud lgica por parte del Estado serla la de
legislar con el fin de facilitar la transferencia a la CA. de prcticamen-
te todas las funciones de la Administracin central sobre l;as corpc'
raciones locales. Cualquier otra solucin aumentar la complejidad
legal y burocrtica y dificultar la consolidacin de las CC. AA. Va-
Arteche, Documentacin Administrativa, 1979, Madrid.
n3
dar el borrador del anteproyecto de Ley de Rgimen Jurco
de las Administraciones- Locales: la ley se aplicar por igual
a todo el territorio y las normas que pudieran establecer las
CC.AA. tendrlan carcter de reglamento. No nos encontramos
ante un problema de interpretacin jurdica, sino ante una
cuestin polltica fundamental, El Estado de las Autonomas
ser pura ficcin si las CC.AA. no disponen de la competencia
del rgimen local y no pueden estructurar su territorio de
la manera que consideren ms conveniente. Por otra parte, so'
lamente si se hace asl podr garantizarse la autonomfa de los
poderes locales y romper con la tradicin uniformista del or'
denamiento administrativo espaol: el marco de las Comuni-
dades Autnomas permite una articulacin ms igualitaria en-
tre los distintos niveles de poder y arbitrar soluciones adapta'
das a las caractersticas geogrficas, socioeconmicas y cultu'
rales del territorio.
c) Municipios: programacin socioeconmica y gestin
de servicios pblicos
: tos elegidos no tienen competencias reales suficientes, los ciu-
Seguramente la problemtica ms compleja que aqueja a
'las Administraciones locales es de carcter funcional y se ex-
presa a travs de indicadores tan conocidos como los citados
anterionrente: insuficiencia de recursos econmico$, mbitos
territoriales inadecuados (atomizacin mu nicipal, crcter fic-
ticio de la provincia en una gran parte no todo- del
-perola comarca), es-
Estado, necesidad de entes intermedios como
casa capacidad de gestin, no participacin en la programa-
cin socioeconmica, etc. Esta problemtica tiene dos tipos
de causas, estrechamente ligadas entre s: a) Las decisiones
de carcter socioeconmico, tanto las que se refieren a loca-
lizacin de actividades productivas como infraestructuras,
como las relativas a grandes actuaciones en equipamientos y
vivienda, tanto si dependen de agentes privados pomo del Es-
tado central, se toman y se ejecutan al margeqr de los muni-
cipios que luego reciben sus efectos directos orindirectos. )
La Administracin pblica en la sociedad actual debe ase-
gurar todo un conjunto de servicios sociales para los ciuda-
danos tan complejos como vitales. Una gran parte de estos
servicios competen a la Administracin local. Esta, por lo tan-
to, debe ser capaz de programar (planes de actuacin, de ur-
banismo, etc.) y de gestionai los servicios sociales. Entonces
aparecen los enormes dfi.cits de la Administracin local. Sus
competencias se han multiplicado, pero no sus recursos finan-
n4
cieros y la capacidad de gestin de su personal. La urbaniza-
cin ha creado reas interdependientes (y otras pobladas) y
muchos servicios requieren un nivel de gestin supramunici
pal, pero las estructuras locales continrlan prcticamente idn-
ticas a 1o que eran hace L50 aos. Es decir, si la Administra-
cin local no puede controlar ni dar respuestas satisfactorias
a los procesos y necesidades sociales frente a los cuales es
responsable (con este fin los ciudadanos eligen Ayuntamien-
tos) de poco sirve democratizar ms o menos el rgimen local
y hacerlo ms o menos autnomo.
Como era de prever, el borrador del anteproyecto y las
propuestas que han venido desde el Gobierno del Estado poco
dicen sobre la crisis funcional de las Administraciones locales.
La financiacin de los municipios, una cuestin esencial, no se
trafa, desafiando la ms elemental coherencia, se deja para una
ley de Haciendas locales, que ira aparte. Tambin se deja de
lado el rgimen de la funcin pblica local. Pero si no se aborda
la crisis funcional de las Administraciones locales, la crisis de
representatividad reaparecer muy pronto. Si los Ayuntamien-
dadanos se sentirn defraudados por la democracia y a la
larga se rebelarn violentamente, pues se habr desvirtuado
su participacin consciente en la vida local.
3.2. Mletodologla de la reforma del Rgimen Local
La opcin metodolgica no es nada simple, pero acostum-
bra a ser decisiva. Una opcin posible es la de definir niveles
de competencias y crear sobre esta base nuevas estructuras
territoriales. Es el caso de la reforma inglesa de hace ez
aos. El proceso de elaboracin, aprobacin y ejecucin es
largo y supone la existencia previa de una Administracin prl'
blica eficiente (que se conoce bien a s misma) y de unos po-
deres locales con estructuras flexibles que, por otra parte, de-
jan la iniciativa de la reforma al Estado central, confiando en
el gran arraigo y legitimidad de las autonomas locales. A pe'
sar de los buenos resultados que parece haber dado en el Rei'
no Unido, es obvio que no es la opcin que pueda seguirse
en nuestro pas. Otra opcin posible, ms prxima a los mo'
delos que se siguen en Francia, es la de establecer una divisin
rgida de competencias y distribuirlas entre los disntos ni-
veles de la Administracin, sin modificar las estructuras terri'
toriales. Esta solucin conduce nuevamente a refomar a la
n5
Administracin central, bien sea a travs de la Administracin
sectorial (ministerios), o la perifrica o por medio de rganos
especializados, que puedan adaptarse mucho mejor a las nue-
vas necesidades, frente a las cuales las estructuras territoria-
les locales se muestran impotentes. Una tercera opcin es
apostar fuertemente por las autonomlas y los poderes locales,
individualizando rigurosamente las competencias y los medios
de actuacin que les corresponden, promoviendo la articula-
cin entre los niveles regionales, intermedios y municipales y
reduciendo considerablemente las funciones y la burocracia
de la Administracin central. Es el camino que ya han reco-
rrido en parte al menos Inglaterra, Estados Unidos, Alema-
nia, etc., y que ms recientemente se ha iniciado en ltalia. Y el
que probablemente resultarla ms adecuado hoy en Espaa.
En Espaa parece seguirse una cuarta opcin: la reforma
por parcelas. Una opcin que serla defendible siempre que hu-
biera un modelo coherente y una llnea de actuaci4. conse-
cuente que permitiera su realizacin. No es el caso, aI menos
qor ahora. Por una parte, se inicia el proceso de instauracin
de las autonomlas y por otra se pretende implementar una re-
forma del rgimen local de corte centrista y (provincialista>.
La cuestin es ms grave si se tiene en cuenta el peso enorme
de una herencia de un siglo largo de centralismo burocrtico
e ineficiente y que las rlltimas dcadas han creadd los enor-
mes desequilibrios territoriales y dficits sociales Isuficiente-
mente conocidos.
La metodologla que se escoja no puede ser ajena a opcio-
nes de otro po: centralismo o autonomlas, burocratizcin
de la Administracin o descentralizacin y participacin, poll-
tica econmico-social sectorial y ligada a los grandes intereses
econmicos o programacin democrtica y artiqrlada hasta la
base, sacrificio de los servicios sociales trasladando los dfi-
cits y las responsabilidades a los poderes locales o potencia-
cin de la capacidad de la Administracin local, en el marco
de una polftica de prioridades sociales.
EI proceso de elaboracin de una nueva le$islacin tam-
poco es una cuestin tcnica o neutra. Es evidente que los
Parlamentos de las CC.AA. y las Cortes deben elaborar y apro-
bar en rlltima instancia las leyes corresponentes. Fero 1 le-
gislacin local, tan compleja y tan ligada a la vida cotidiana
de los ciudadanos, requiere un proceso de elaboracin que
lagg posible una amplia paricipacin de los Ayuntamientos,
de las-entidades profesionales, culturales y cientificas y de los
ciudadanos a travs de las organizaciones clvicas y sociales
n6
que los representan. La experiencia del Congreso Municipalis'
ta de Catalua de L933, del cual salieron las bases de la Ley
Municipal de L934 (aprobada por el Parlamento de Catalua
por unanimidad) merece retenerse.
3.3. Sobre el contenido de la Ley de Rgimen Local
Los aspectos bsicos gue a nuestro parecer deberlan desa-
rrollarse por parte de las Cortes y/o de las Comunidades Au-
tnomas, en la nueva legislacin del rgimen local, son:
L El municipio es una Entidad territorial bsica del Es-
tado cuyo establecimiento y regulacin compete a las CC.AA., o
si no las hubiera, a las Cortes. Se establece un segundo nivel
de la Administracin local: la provincia ylo la comarca, cuyo
establecimiento y regulacin tambin compete a las CC.AA. (o a
las Cortes).
2. Se promueve tanto la descentralizacin (grandes muni-
cipios) como la cooperacin entre los municipios.
3. Los municipios debern dotarse necesariamente de una
Carra municipal para su autorregulacin sin otros llmites que
los indicados por la Constitucin y por las leyes de rgimen
local, del Estatuto y de las CC.AA.
4. El municipio se autogobierna y coordina la actuacin
de los otros rganos de la Administracin priblica en el mbi'
to de su territorio municipal.
5. El municipio es sujeto de la programacin econmico'
social. Participa en la elaboracin y ejecuta la gestin de los
programas de mbito superior (Estado central, C.A., provincia
o comarca). Elabora y ejecuta sus propios programas en el
marco de los de carcter ms general.
6. Las competencias de los municipios pueden clasificarse
en cinco tipos: a) promocin del desarrollo econmico y so'
cial, b) ordenacin y utilizacin del territorio, c) servicios so'
ciales, d) orden pblico y proteccin civil, e) competencia ex-
pansiva (es decir, competencia relativa a la satisfaccin de in'
tereses de la colectividad que no estn asumidos especlfica-
mente por otros niveles de la Administracin prlblica). I-as
CC.AA. podrn transferir o delegar funciones y servicios a los
municipios de acuerdo con stos y dotndoles de los medios
(humanos y financieros) necesarios.
7. I-os rganos del Ayuntamiento son: el Consejo Muni-
cipal, la Junta de Gobierno (ahora Comisin Permanente) y el
alcalde. El Consejo Municipal elegir de entre sus miembros
277
 a la.Junta- y al alcalde por mayora. Las cartas municipales
regularn las atribuciones concretas de cada rgano y la orga-
nizacin del trabajo municipal (comisiones Iniormtivas, i-
gimen de sesiones, etc.).
8. Estatuto del elegido local. La Ley de Rgimen Local ja-
l9s
$ aspectos bsicos de este estatuto que luego desarro[an
las cc.AA. y las cartas Municipales. Tambien liara los princi
pios conducentes a reformar el Estatuto de la Funcion prlbca
Local en un sentido regionalizador, de libertad de coniraiacin
por parte de los Ayuntamientos y de formacin continuada.
?.- Lu" Leyes de Rgimen Local del Estado y de las CC.AA.
establecern los mecanismos bsicos destinadoi a asegurar la
publilidad, la descentralizacin, la participacin y la iiciativa
popular: Consejos de Distrito, derecho de petici, referndum
municipal, participacin de los usuarios en la gesn local, reco-
nocimiento de las entidades y organizaciones sociales como in-
terlocutores de las institucionei municipales, publiciflad de
los plenos, etc.
10. L regulacin de los otros niveles de la Administra"
cin- local
-(provincias, rea metropolitana, comarcas) corres-
ponder a las
CC.AA. inspirndose en los mismos principios que
los- que- rigen la legislacin municipal. En su defecto, regir
la legislacin comn sobre la provicia.? Bn todo cago pareoe
imprescindible una reforma a fondo de la organiz{cin pro-
vincial para hacer de la provincia el complem-ento"fi"ur-del
municipio (es decir, <comercializar> la prvincia).
11. Las inversiones del Estado se distribuirn de una for-
ma coordinada entre sus distintos niveles segrln programas
de actuacin plurianuales. Por otra parte, los iauniplos dis-
pondrn, adems de sus ingresos propios y de los -crditos
que obtengan para hacer inversions, de una subvencin del
Estado central, en funcin de su poblacin. El objetivo final
es- qqe- por lo menos un 30 o/o del gasto prlblico corresponda
a la Administracin local y otro lanto a ls CC.A,.8 -
i bsica de la vida poltica y cotidiana en un tema formal que
6. El Estatuto del elegido local (utilizamos este trmino en vez de
concejal para poder ilcluir en l otro tipo de elegidos, por ejemplo:
los de lo.:.consejos comarcales) deberff regular Ias remunerciones,
incompatibilidades, seguridad social, impuesios, formacin y recichj
y derechos y deberes.en general.
7. En este artlculo no abordamos la cuestin
de la provincia que
obligarla a un desarrollo ms amplio y a tratar la cuesiin de la ce,
marca. Vase J. Alemany-J. Borja: <La organizacin territorial de ca-
talunya> (CEUMT, n," 2126, abril-mayo 1981, uEdicin Catalunyo).
8. Estas proporciones no son utpicas ni exageradas. En loi ptses
n8
12. La Administracin perifrica del Estado transferM
la medida de lo posible- sus funciones y servicios a las
-en
CC.AA. y a la Adminisiracin local siempre que sea posible. La
coordinacin de la Administmcin perifrica se ejercer a ni'
vel regional por parte del delegado del Gobierno y estrecha'
mente relacionada con los rganos de la C.A. Bn los niveles
locales esta coordinacin corresponder a los rganos de la
Adminisxracin local.
Con esta lista de puntos no pretendemos ser exhaustivos,
sino nicamente enumerar los grndes captulos que deberla
contener una Ley de Rgimen Local y los principios que, a
nuestro parecer, deberan informarle.
En todo caso nos parece que hay que superar el nivel easi
srdido en que los proyectos gubernamentales pretenden ins-
talar el debate municipal: cmo se elegir el alcalde y cosas
parecidas. Es decir, convertir un gran debate poltico sobre el
carcter de la democracia y de la Administracin pribliea en
una pelea que forzosamente parecer partidista y alejada tan-
to d los problemas fundamentales de la Administracin 1o'
cal como de las preocupaciones de los ciudadanos.
3.4. Cmo empezar la reforma de Rgimen Local
El proceso de reforma en profundidad del rgimen local
slo puede ir adelante si participan en 1, desde ahora, lLas Co-
munidades Autnomas y con ellas los propios Ayuntamientos:
si los partidos polftisos convierten esta cuestin en un objeti-
vo clave para la translormacn democrtca del Estado; y si
Las organizaciones sociales de carcter cvico (ciudadanas, pero
tambin culturales, sindicales, profesionales, etc.) intervienen
activamente haciendo propuestas y exigiendo ser consultadas.
No se trata de arrebatar a las Cortes sus prerrogativas y com-
petencias, pero tampoco es posible reducir una cuestin tan
se resuelva in vitro y no solucione nada.
Cmo empezar? De poco servira hacer una prolruesta
ideal que no tuviera en cuenta los condicionamientos de la
Constitucin, el compromiso y la voluntad del Gobierno UCD
de presentar un proyecto de Ley de Rgimen Local, el inte-
nrdicos, en Alemania, en el Reino Unido, en Estados Unidos, se dan
cifras parecidas.
rs del segundo partido parlamentario de debatir un proyecto
de este tipo en las Cortes, los obstaculos que encuentran lias
Autonomlas (por el momento estn solamente en marcha en
Catalua y el Pas Vasco) y las necesidades reales que impo-
nen modificar mltiples aspectos de la actual regulacin del
rgimen local. Teniendo en cuenta todo esto, y para concluir,
avanzamos algunas propuestas.
Las Cortes deben debatir y aprobar un prayecto de Ley de
Rgimen Local que sea lo ms completo posible, es decir, que
recoja los distintos aspectos contemplados en la enumeracin
que hemos hecho anteriormente. Aquellas cuestiones que por
su complejidad y novedad requieran un proceso de elabora,
cin ms largo y especlfico sern de leyes que complementen
ms adelante los enunciados generales que se incluyan en la
Ley de R.gimen Local. Esta ley dejar vn arnplo rnargen de
reguJacn concreta en manos de los propios municipios (Car-
ta Municipal). La Ley de Rgimen Iacal no se apLi.cart a las
CC:AA. cuyo Estatuto les reconozca la competencia eiclusiva
del regimen local, excepto en aquellos aspectos que por impera-
tivo constitucional son competencia del Estado, en el Caso que
aparezcan regulados en esta ley (procedimiento, recursos, siste-
ma de responsabilidades). Podr considerarse que las Leyes que
elaboren las CC,AA. debern inspirarse en los mismos principios
generales, aparezcan explicitados o no en la Ley dd RSimen
Local del Estado, que en todo caso ser supletoria erl la C.A.
En la elaboracin de la Ley de Rgimen Local la ponencia y
comisin correspondientes debern tener en cuenta las propues-
tas que les hagan llegar las CC.AA. o los rganos provisionales
de stas, las Diputaciones, los Ayuntamientos (siempre que va-
yan avalados por un nmero mnimo de ellos, por ejemplo,50) y
las entidades y organismos sociales y ciudadanos (avalados por
un nrlmero determinado de firmas; por ejemplo, 50.000).
Bsta ley en todo caso se entender como un primer paso
de una reforma que se desarrollar despus a fravs de las
CC.AA. y las Cartas Municipales. Sobre la base ide esta expe-
riencia podr iniciarse una segunda parte de la|reforma, ms
en profundidad, que modifique sustancialmente las estructu-
ras territoriales, el sistema de las Haciendas prlbcas, la dis-
tribucin de competencias, etc., una vez el Estado de las Au-
tonomlas est en marcha. El protagonismo de esta segunda
reforma ser necesariamente compartido entre el Estado cen-
tal y las CC.AA.
De momento, lo que hay que esperar de esta primera Ley
de Rgimen Local es que no cierre puertas; al contrario, a La
280
iniciativa de las CC.AA. y de los mismos municipios (Cartas
Municipales); que promueva la democratizacin ms a fondo
de la organizactn municipal (gobierno, descentralizacin, par-
ticipacin); que posibilite la coordinacin intermunicipal y,
sobre todo, la constitucin de un segundo nivel de Adminis-
tracin local rea metropolitana diferente de la
-comarca,
actual provincia-; que haga llegar ms recursos econmicos
a los Ayuntamientos; que elimine controles y tutelas; que ini.
cie la regulacin del estatuto del elegido local y en general
que conceda ms medios y ms libertad a los municipios para
cumplir con sus responsabilidades frente a los ciudadanos.
Aunque as fuera, lo que no ser fcil, ser solamente iniciar
un camino mucho ms largo. No hay que olvid.ar que en esta
cuestin llevamos ms de un siglo de retraso.
4. L euroxomfa nuxrcrpl
La Constitucin reconoce y garantiza la autonoma de los
municipios y lo mismo hace el Estatuto de Autonoma de Cata-
lua. Los municipios estn gobernados por unos Ayuntamien-
tos surgidos de la eleccin democrtica, del sufragio universal
directo. La ley suprema les reconoce competencias propias y el
derecho a disponer de recursos econmicos suficientes para
ejercerlas. Se dan de esta forma los requisitos bsicos de la au-
tonoma municipal: poder poltico legitimado por el voto popu-
lar, un campo de actividad propio y en algunos aspectos exilusi
vo y los medios necesarios para ejercer esta capacidad de ac-
tuar. Es un progreso considerable con respecto al sistema polti-
co anterior que someti a los municipios (alcalde designado que
a su vez era el jefe local de <Movimienton), que invadi y va-
ci sus competencias y que les arruin al abandonar a los mu-
nicipios de las zonas rurales y al provocar el dficit estructural
de los municipios de las reas metropolitanas. A pesar de 1o
cual se exaltaba el municipio como <entidad natural>. De <<na-
turalez.a>, nada. Lo rinico natural son los instintos de alimen-
tacin y de reproduccin y es tan poli
tico-administrativo) el municipio como"artificial" (histrico,
el Estado (aunque a
veces la autonoma municipal no se deriva del na-
tural> del municipio, sino de una determinada"carcter concepcin-
descentralizada del Estado.
Tocqueville, cita inexcusable si se habla de democracia
281
municipal, deca que hay una estrecha relacin entre los dere-
chos individuales, la capacidad de cambio de una sociedad y la
autonoma local. Un anlisis, proftico, ms lcido arln en pios de la Autonomla Localu de la Conferencia de los Pode-
nuestros das que hace 150 aos'cuando fue formulado. Hoy
cuando la concentracin del poder poltico y econmico aleja
a la gran mayora de los ciudadanos de las decisiones pbli-
cas, la revitalizacin de las autonomas y de los poderes loca-
les es la cuestin clave de la democracia. Por lo dems estas
Administraciones, al estar ms prximas a la poblacin, pue-
den conocer mejor las demandas sociales y estn sometidas a
un mayor control ciudadano. Hoy, cuando se habla ms de
deseconomas de aglomeracin que de economas y cuando se
consideran excesivamente rgidas y poco productivas las gran-
des unidades de gestin, la descentralizacin, por medio de
las autonomlas locales, aparece como una opcin de futuro y
no como un anacronismo medievalizante.
Pero la autonomla municipal no nos ser dada, aungue sea
consagrada en nuestro texto constitucional. El Estado'moder-
no, en toda Europa, incluso en contextos democrticos y con
larga tradicin de autonomlas locales, ha evolucionado acele-
radamente en un sentido centralizador. El desarrollo de los
servicios pblicos y en general de la accin social, eonmica pio, especlfico y decisorio, es decir, tener capacidad efectiva
y cultural del Estado, ha dado lugar a la multiplipacin de
entes y organismos de carcter sectorial, dependientps del Es-
tado central, y que han usurpado muchas de las f funciones
propias de los municipios. Las leyes y regtamenfos de carc-
ter uniformizador, a veces justificados por una voluntad igua-
litaria, han conducido a regular hasta los mnimos detalles
una gran parte de la organizacin y de la actividad municipal.
Se han mqltiplicado los controles y tutela.s, motivados pero no
siempre justificados por el inters pblico y la necesidad de
homogeneizar o armonizar la accin de las Administraciones
pblicas. Incluso en un pals que ha hecho del autogobierno
local el principio fundamental de su organizacig administra-
tiva, Inglaterra, se han llegado a contabiiizar mfls de mil me-
canismos de control o tutela sobre los podered locales. Si a
esto aadimos la insuficiencia estructural de las Haciercdas Io-
cales (los ingresos pblicos ms importantes se recaudan a
nivel central), lo que obliga a participar en los presupuestos
del Estado y a pedir crditos y subvenciones, casi siempre en
condiciones de gran dependencia, no ser diflcil concluir que
la autonoma municipal dista mucho de estar conseguida y ga-
rantizada.
Permtasenos ahora formular rpidamente diez procedi"
mientos destinados a garanttzar en los hechos la autonomla
municipal, y que estn inspirados en el proyecto de <Princi-
res Locales y Regionales del Consejo de Europa.
Pnrupno. La legislacin local del Estado ha de ser bsi'
ca, muy genrica, y permitir opciones diferentes en este mar-
co, 1o que corresponder a la legislacin autonmica. El con'
junto de la legislacin ha de permitir a cada municipio dis-
poner de un alto grado de autonomia normativa y organiza-
tiva, que puede llegar incluso a modificar algunos aspectos de
la legislacin. Los municipios han de poder dotarse libremen-
te del instrumento que es la ms alta expresin de su autono'
ma: la Carta.
SrcuNpo. La autonoma municipal ser una autonoma
polltica si eL organismo elegido tiene libertad real para ejer-
cer sus competencias y disponer de sus recursos haciendo
opciones entre diversas posibilidades, que pueden ser distintas
de las que haga el gobierno autonmico o el gobierno cen-
tral. Esto supone disponer de un campo de competencas pro'
de obrar en una parte importante de la actividad prlblica, tal;''
to en el sentido de regulacin como en el de gestin.
TrncnRo. Las leyes y reglameos del Estado (o de la Ge'
neralitat) no pueden invadir el terreno concreto de la accin
y de los derechos municipales, sino que deben limitarse a es'
tablecer criterios, objetivos y procedimientos de carcter gene-
ral. En todo caso, los municipios deben participar en la elabo-
racin de planes y proyectos que les afecten directamente.
Cuanro. Los principios generales de descentraliza.cn y
coordinacin que establece la Constitucin (art. 103) deber
concretarse transfiriendo a los municipios la delegacin de to'
das las competencias y servicios pblicos que sean posibles y
atribuyndoles en todo caso una funcin de coornacin del
conjunto de entes, organismos, empresas y servicios prlblicos
que acfilen en su territorio.
QurNto. El control que se ejerza sobre los actos y acuer'
dos de la corporacin municipal slo puede ser de legalidad
y la facultad de suspensin de aqullos, an provisional, slo
puede corresponder a los tribunales. For su parte, los munici-
283
pios han de disponer de un recurso efectivo ante los tribuna-
les para actuar contra todas aquellas Administraciones pbli-
cas gue consideren han conculcado sus derechos o perjudica-
do sus intereses. Es necesario iniciar un complejo proceso de
liberacin de los municipios del conjunto de tutelas a que es-
tn ahora sometidos.
SBxro. La autonoma financiera ha de concretarse tanto
en la existencia de recursos propios, de base flexible, como en
la participacin en los ingresos generales del Estado sobre ba-
ses de carcter objetivo y de aplicacin autonmica. Los mu-
nicipios han de tener libertad para decidir sobre sus gastos
sin otro control o tutela que los destinados a asegurarse que
cumple los procedimientos legales y satisface sus obligaciones
mnimas. Los crditos y subvenciones de carcter global son
ms respetuosos con la autonomla municipal.
Sprrno. A los municipios debern corresponder,i adems
de las competencias y obligaciones actuales (servicios urbanos
y sociales y urbanismo sobre todo) competencias de carcter
econmico-financiero (ordenacin de las actividades, funcio-
nes de control y de ordenacin sobre las entidades de crdito)
y relativas al orden prlblico (incluida la coordinacin de los
distintos cuerpos actuantes en el municipio). Asimfsmo debe-
rn conservar una competencia residual de carcteh general y
el derecho a tener los medios indispensables para tener inicia-
tiva ante el surgimiento de nuevas necesidades o problemas
imprevistos.
tre s y mancomunarse para todo lo que consideren necesario.
Los entes territoriales de mbito superior (sean de carcter
local o autonmico) debern establecer relaciones de ayuda y
cooperacin con los municipios. Las fusiones, segregaciones
y agrupaciones forzosas, as como la creacin de entidades
supramunicipales, no podrn aprobarse sin la previa consulta
al municipio, y siempre debern dar lugar a un ente de carc-
ter local, de base democrtica y dotado de autonoma. En
cualquier caso los municipios debern participar en la elabo-
racin y establecimiento de una nueva divisn y organizacin
territorial que recomarcalice el pals y cree estructuras ms
adecuadas a la participacin ciudadana y a la prestacin de
servicios.
Dcrno. De todo lo dicho hasta ahora se deduce que la
autonoma municipal supone una tensin constante con los
poderes polticos superiores, en especial con el Estado cen-
tral, frente al cual los municipios se encuentran normalmente
atomizados y con escasa fuerza de negociacin. Por esto, como
se reconoce en el proyecto de <Carta de la Autonoma Munici-
paln del Consejo de Europa antes citado, eL derecho de los mu-
nicipios a formar asociaciones o federaciones que defiendan
tanto sus intereses concretos como los de carcter ms gene-
ral, es una de las condiciones necesarias para que se desarro-
lle la autonoma municipal.

Ocravo. Los alcaldes y concejales debern disponer de un

conjunto de derechos (el ejercicio de su cargo sin coaccin
alguna, a no ser destituidos por razones pollticas extramuni-
cipales, a la excedencia sin prdida de derechos laborales y so-
ciales, a la seguridad social, a la remuneracin, ar la utilizacin
de los servicios municipales aunque no formen farte del equi-
po de gobierno, etc.) que configure un verdadelro estatuto de
los elegidos locales. Por otra parte, los Ayuntamientos deben
poder decidir, en ltima instancia, en lo que se refiere al reclu-
tamiento de todo el personal tcnico y administratito, sin me-
noscabo de la objetividad y de la calidad de la funcin prtbli-
ca, as como deben tener plena capacidad para dirigir el tra:
bajo de este personal.
Novsl{o. Los municipios podrn cooperar libremente en-

285
 CAPTULO XI

DESCENTRALIZAC IN MU N IC T P AL Y PARTICIPACIN
CTUDADANA EN LAS CIUDADES *

XI

1. Ixrnoouccrr

Resulta casi un tpico hablar de Ia necesidad moderna de

descentralizacin territorial y funcional de las Administra-
ciones pblicas y de participacin de los ciudadanos en la
elaboracin y ejecucin de los proyectos y programas y en la
gestin de los servicios pblicos. Esta necesidad es especial-
mente apremiante en la actividad de los poderes locales que
cumplen unas funiones que suponen un contacto cotidiano
con el conjunto de la ciudadana.

t
I l.l. Razones generales en lavor de la Descentralizacin
y la Particpacin
a) Contrarrestar los efectos negativos del desarrollo mo-
derno de la Administracin y de los servicios prlblicos que se

* Los materiales selecci<nados para la elab<racin de este captulo

fueron preparados para el Manual de Formacin Municipal, editado por
CEUMT (1983) y el artlculo <Participacin, para qu?r (1985), publi-
cado en Alfaz y Foro (Colombia).

287
 traducen en una gestin cada da ms centralizada e Ia toma
de decisiones y ms burocratizada en la elaboracin y ejecu-
cin de stas. Las Administraciones pblicas se sectorializan,
con lo cual se pierde la coherencia de la globalidad, y hasta la
coordinacin ms necesaria. En la gran ciudad especialmente
la distancia Administracin-ciudadano es cada vez mayor, y un
objetivo fundamental de la descentralizacin y de la partici-
pacin es reducirla considerablemente.
b) El crecimiento urbano, la concentracin de la pobla'
cin en unos puntos dei territorio, el abandono de otras zonas
y la suburbializacin de las reas perifricas de los centros
ms importantes; todo ello ha generado grandes desequilibrios
y profundas desigualdades en el espacio y entre los grupos so-
ciales en cuanto al acceso a los bienes y servicios urbanos. La
descentralizacin y la participacin se propone siempre con-
tribuir al reequilibrio del territorio y combatir las desigual-
dades sociales en la ciudad.
Es decir, que descentralizacin y participacin soh instru-
mentos polticos al servicio de unos contenidos de poltica mu-
nicipal de carcter democrtico e igualitario, de una poltica
que pretende acercar la Administracin a los interesados y dar-
les medios para que intervengan en la gestin municipal co-
tidiana.
c) La politica municipal requiere el acuerdo dp los ciuda"
danos, y por lo tanto informacin, recepcin de crfticas y de.
mandas, fiscalizacin o control de los servicios o actividades
ptiblicas por parte de los interesados o usuarios, dilogo, ne.
gociacin y cooperacin activa de los ciudadanos. Sin ello, la
legitimacin de la actuacin pblica ser insuficiente, se co. de carcter segregacionista y desequilibrador que perdur
nocern mal las necesidades (cambiantes) de Ia poblacin y
la eficacia de los servicios, y no se podr contar con la inicia-
tiva y la colaboracin de los ciudadanos (lo cual cada vez es
ms indispensable para resolver la casi cuadratura del crcu-
lo que representa el mayor crecimiento de las ngcesidades res-
pecto a los recursos pblicos).
d) La descentrahzacin municipal hace Ssible la rees-
tructuracin del territorio tanto desde el punto de vista fun-
cional (mbitos adecuados a la prestacin de los servicios prl-
blicos actuales) como poltico-cultural (reconocimiento de es-
tructuras comunitarias o de identidades locales de base). Esta
reestructuracin del territorio, especialmente en las grandes
ciudades y reas metropolitanas, se plantea a la vez a un nivel
inframunicipal (distritos ylo barrios) y supramunicipal (co-
marcas, entidades metropolitanas, mancomunidades).
288
I
I
t
I
L.2. Descentralizacin y Participacin en la poltica municipal
espaola
En Espaa la descentralizacin municipal y la participa-
cin ciudadana se han planteado como exigencias ineludibles
y se han convertido en objetivos inmediatos para los nuevos
Ayuntamientos en mucho mayor grado gue en el resto de Eu-
ropa. Y eso ha sido as, no solamente porque los primeros
Ayuntamientos elegidos desde los aos treinta han coincidido
con la actualidad de esta temtica y la puesta en prctica de
la poltica descentralizadora y participativa en los Estados
ms prximos en todos los sentidos al nuestro, sino tambin
por causas especficamente espaolas:
a) En los ltimos aos del rgimen polltico anterior, se
desarrollaron importantes motimientos populares urbanos y
se cre un relativamente importante tejido asociatiyo, Se ge-
ner as una cultura urbana y municipal de carcter democr-
tico y progresista que insista especialmente en los aspectos
participativos y en la proximidad de los poderes locales res-
pecto a los ciudadanos. Las asociaciones y movimientos recupe-
raron o construyeron verdaderas identidades colectivas en los
barrios y fueron instrumento de cristalizacin y experimen-
tacin de intereses locales intra o submunicipales. Si bien es-
tos fenmenos no se dieron en todas las cudades ni en todos
los barrios, s que han sido el punto de referencia legtimo
para toda la ciudadanla activa.
b) El crecimiento urbano acelerado y con altos costes so-
ciales iniciado a finales de los cincuenta y la polftica urbana
hasta finales de los setenta han dado lugar a grandes dficits
y a grandes desgualdades en las ciudades y en las reas me-
tropolitanas. La demanda de descentralizacin y de partici-
pacin es especialmente fuerte cuando hay grupos y zonas gue
exigen una atencin especial.
c) La victoria de las candidaturas de izquierda en la ma-
yora de municipios grandes y medianos.en 1979 llev a los
Ayuntamientos a unas fuerzas pollticas y a unos candidatos
que, o procedlan directarnente del asociacionismo ciudadano
y de la oposicin urbana y municipal o bien hablan asumido
por 1o menos las propuestas descenfiaLizadoras y participa-
tivas. Los progralnas municipales de los nue\ros equipos de
goberno incluan siempre la descentralizacin y la participa-
cin, lo cual era incluso aceptado en principio por los sectores
ms moderados o conservadores.
289
 d) La lgica de las autonomas genera una crltica siste-
mtica al centralismo y legitima todas las ideas y aspiraciones
descentralizadoras y participativas. Se va concibiendo el Esta-
do no tanto, o no nicamente, como una superestructura leja-
na, sino como una articulacin de instituciones que deben
llegar,a ser un verdadero tejido capilar en la sociead y sus-
geptibles de estar sometidas al control cotidiano por parte
de sta.
En conclusin: la cultura municipal de los partidos pol-
tico-s y de los tcnicos o profesionales ha quedado muy influen-
ciada por las propuestas de descentralizactn y participacin.
Mientras. tanto, las asociaciones y movimientos buscabn una
adaptacin al nuevo contexto poltico convirtindose en inter-
locutores de los Ayuntamientos, para lo cual necesitaban que
se incrementaran la descentralizacin y la participacin. Si a
todo esto aadimos la imposibilidad de reslver a corto plazo
los problemas ms graves del municipio y el aumenpo de las
demandas y expectativas de los ciudadanos, todo lo ual hace
pensar que conviene acercar la Administracin a los ciudada-
nos y buscar su colaboracin, o por lo menos su codrprensin,
no es de extraar la vigencia actual de las propuestai de des-
centralizacin y participacin.
t
1.3. La d,emand.a d.e Descentralizacin y particilaciAn
del asociacionismo ciudadano
Las asociaciones de vecinos y otras entidades ciudadanas
han planteado a lo largo de los ltimos aos un conjunto de
reivindicaciones y prolpuestas relativas a la participacin y,
en menor grado, a la descentralizacin municipal. Cremos in-
teresante resumirlas aqu, sobre la base de los documentos y
y conclusiones presentados y aprobados en reuniones de coor-
dinacin general del movimiento ciudadano. I
a) Las asociaciones y entidades ciudadands defi.enden la
de_scentraliz.acin, sbre todo como condicin /previa o favo-
rable para la participacin. En consecuencia, s propone que
los mecanismos descentralizados de barrio o de strito incor-
poren la participacin popular, bien en su misma composi-
cin, bien mediante reuniones o asambleas peridicas co re-
presentantes de todas las entidades, o bien a travs de comi-
siones de base territorial o sectorial. En muchos casos se pide
participar no solamente en la elaboracin de los proyectos y
luego en la gestin o ejecucin, sino tambin ior rguno,
"tt
29A
o momentos de toma de decisin, a lo cual difcilmente pueden
acceder los Ayuntamientos.
b) Descentralizacin del Ayuntamiento a travs de Conse-
jos o Juntas de Distrito o de Barrio que lleguen a ser de elec-
cin directa y tengan competencias y recursos propios. Tam-
bin se ha propuesto en algunos casos la descentralizacin de
las Diputaciones en mbitos comarcales. El asociacionismo
moderno considera que lgicamente cuanto ms descentrali-
zado est el poder local real ms podr influir sobre 1.
c) Reconocimiento de las asociaciones de vecinos y enti-
dades ciudadanas como de inters pblico o de inters munici-
pal. Derecho a la informacin preferente por parte del Ayun-
tamiento y a la consideracin de entidades <interesadasD en
todo 1o que se refiere a la poltica municipal. Promocin y
apoyo por parte de los Ayuntamientos a las asociaciones veci-
nales y entidades ciudadanas (locales, financiacin, preseneia
en los centros cvico-culturales, etc.).
d) Reconocimiento del derecho de propuesta o de iniciati-
va popular, debindose fijar el plazo y el rgano municipal
que debe dar una respuesta motivada. Derecho a referndum
municipal o consulta popular que puede ser promovida por
el mismo Ayuntamiento o por entidades o vecinos (fijndose
un mnimo de demandantes).
e) Regulacin del derecho de asistencia a las reuniones
de los rganos municipales: Pleno, Comisin Permanente, Co'
misiones, etc... Posibilidad de tener derecho avoz o a dirigir'
se a los miembros del consistorio por otros medios (por escri'
to, en sesiones especiales, oficinas, etc.). Facilitar el acceso del
priblico a las reuniones del pleno municipal (horarios y loca-
les adecuados, informacin previa, etc.). Desarrollo de nue-
vas forrnas de informacin municipal y de dilogo con los
ciudadanos o de recepcin de sus demandas (p. e., radios mu-
nicipales). Oficinas de informacin y horarios de la Adminis-
tracin que no coincidan con las laborales para facilitar el ac'
ceso de los ciudadanos al Ayuntamiento.
f) Farticipacin de las entidades representativas de los
vecinos y usuarios en la elaboracin de los presupuestos mu'
nicipales y de los proyectos y programas urbansticos, de equi-
pamientos y de vivienda. Participacin de estas entidades en
la gestin yf o en el control de los servicios pfrblicos y muni-
cipales, en especial en aquellos que por su carcfer (clvico,
cultural, deportivo, social, etc.) mejor se presten a ello y ten'
gan un mbito territorial determinado (el barrio, todo el mu-
nicipio cuando es pequeo o mediano).
29r
r
I
I
1
2. Le DsscENTRALrzAcrN DE Los MuNrcrpros Espaol-Es
2.L. Descentralizacin y Participacin: dos pollticas
comple\nentarias
Descentralizacin y participacin son objetivos conceptual-
mente distintos y complejos. La descentralizacin se distin-
gue de la desconcentracin. Con la descentrali<acin se pre-
tende conseguir una representacin de la sociedad en el nuevo
organismo que recibe atribuciones y recursos que ejerce y
utiliza con autonomla. Es la descentralizacin tercitoriaJ. Se
parte de la consideracin de que en el territorio sobre el cual
se descentruItza hay una colectividad con intereses propios.
La descentralizacin pretende entonces asegurar una gestin
ms democrtica, que ser tambin ms eficaz al apecuarse mecanismos participativos.
mejor a las necesidades de los usuarios o receptores de los
servicios y prestaciones pblicos. Es distinto de descenfualiza-
cin funcional, que tiene carcter sectorial y no global, y que
persigue sobre todo una mayor flexibilidad y agilidad de la
gestin pblica mediante la creacin de un organistmo o ente
autonmico, aunque tambin puede acercar la Adqinistracin
a la ciudadana y facilitar la relacin entre ambasj En cuanto
a Ia desconcentacin, pretende nicamente crear nidades de
gestin ms pequeas, bien para facilitar la organizacin in-
terna de la Administracin, o bien para acercarla a los usuarios
o vecinos. Se habla de desconcentracin cuando slo da luga
a la creacin de un servicio o de una unidad operativa que
es un instrumento del organismo desconcentrador, es decir,
que no pretente representar a la sociedad del territorio en el
que acte, ni tiene autonoma en su funcionamiento.
La participacin ciudad.ana o popular se distingue de la
participacin polltica en sentido estricto, la cuBl se realiza a
travs de los partidos polticos y de las elecciopes. La partici.
pacin ciudadana o popular se refiere a la inte'rvencin de los
vecinos o usuarios (en tanto que ciudadanos afectados o inte-
resados) respecto a la Administracin prlblica, sobre todo 1o-
cal, y en relacin al ejercicio concreto de sus competencias.
Es una participacin con una motivacin social concreta, y no
expllcitamente polltica o ideolgica, y que se ejerce preferen-
temente de una manera directa (individual o a travs de una
asociacin) y no por delegacin (como ocurre en los partidos a
travs del voto).
292
Si bien las distinciones conceptuales son muy claras, luego
en la prctica no es tan fcil separr descentralizacin, des-
concentracin y participacin. Muchas veces son objetivos
que forman parte de un mbmo proceso y que se complemen-
tan. Asl aparece en la reciente experiencia municipal espaola.
Los ayuntamientos han elaborado reglamentos que son a
la vez de descentralizacin y de participacin, justificando
siempre la descentralizacin, sobre todo como medio para de-
sarrollar la participacin. Solamente en algunos casos (Barce-
lona) se motiva tambin la descentralizacin por razones de
eficacia en la prestacin de servicios y de acercamiento de la
Administracin al ciudadano. En general, incluso el regla-
mento de Madrid se plantea la descentralizacin al servicio
de la participacin. Como corolario de lo anterior, la partici-
pacin se consolida preferentemente a travs de la descen-
tralizacin, desarrollndose muy poco otros instrumentos o
La descentralizacin y la participacin estn planteadas
hoy como un proceso gradual, a travs del cual las estructu-
ras municipales y las entidades ciudadanas se van adecuando
a los nuevos mbitos y organismos territoriales. Muchos mu-
nicipios han iniciado este proceso, aunque slo una minorla lo
ha formalizado a travs de un reglamento y la creacin de
nuevos organismos municipales (Juntas, Consejos o Comisio-
nes) y de nuevos organismos participativos. Algunos munici-
pios que asl lo han hecho son Madrid, Barcelona, Valencia, La
Corua, Crdoba, Gerona, Sabadell, Hospitalet, etc. (aunque
no siempre se ha llegado a la aprobacin definitiva).
El proceso descentralizador acosstrtbta a pasar por una
serie de fases, a cada una de las cuales corresponden unas
funciones. A partir de la experiencia municipal espaola, po-
demos resumirlas asl:
a) EI Ayuntamiento se acerca a los banios, a los vecinos:
visitas, reuniones, asambleas. Medios de informacin en el ba-
rrio o distrito. Recepcin de demandas o propuestas de los
vecinos. Ms o menos bien, se ha hecho siempre algo en este
aspecto, aunque ahora se pone mayor nfasis en llo.
b) Admini.stracin desconcentra.da de algunos servicos:
por ejemplo, registro, licencias de obras menores, asistencia
social, etc. Supone una base material estable (local, funciona'
rios, etc.). En mayor o menor grado ya existla en los grandes
municipios a un nivel muy insuficiente y desigual para servir
de administracin a una verdadera descentralizactn.
c) Conseios o Juntas de Distrito o de Barrio con funcio-
293
t-l
nes principalmente de estudio, propuesta, asesoramiento y
consulta. En su composicin se acoshrmbran a combinar loi
representantes del Ayuntamiento (pollticos y/o tcnicos o fin-
cio:rarios) I' lo_s {el barrio o distrito (a travs de los partidos
lollticos Vlg dg las entidades). Estos Consejos o Juujtas pue-
den ]r recibiendo progresivamente ms competencias y necur-
sos (colaboracin en
!a gestin de algunos srvicios o-equipa-
mientos, direccin de los servicios desconcentrados, gestiSn-de
una _parte de la inversin qrlblica en la zona, etc.). es b prin-
cipal innovacin del perfodo actual.
. d) Conseios o Juntas entendidas como verdaderos orga-
nismos descentraizados, creados por el municipio pero dola-
dos de autonomla para desarrollar su organiiacidn, ejercer
sus competencias y utilizar sus recursos. La lgica descntra-
nzadota supone-que estos organismos sean representativos de
la sociedad en la que acfilan, representativid;d que culmina
en la eleccin directa.
El caso lmite es la creacin de nuevos entes locals (en ros
barrios o distritos) que deben ser aprobados por er Esiado o
por las Comunidades Autnomas. i participacin. En el primer caso, se corre el riesgo de una des-
En Espaa se han cubierto las tres primeras
-la.terce-ra-la principal aportacin del pirodo que;ahora
fases, siendo
ter-
mina, el de los Ayuntamientos elegidoJ o demorticos (1929-
1983). La cuarta fase se plantea nicamente en los grandes
municipios o para situaciones especiales (ncleoJ carac-
terlsticas muy propias y voluntad de autonomizarse "oridel mu-
nicipio). S que se dan ya situaciones intermedias entre la
tercera y la cuarta fase. En cambio no parece viable a corto
plazo que se llegue a la creacin de nuevs entes locales en los
barrios o distritos, pues supone, en unos casos, la reestructu-
racin del conjunto del territorio afectado (reas metroporita-
!as), y en otros, hace correr el riesgo de una dinmica ientr-
fuga que puede cre-ar-nuevos problmas. Es una cuestin que
parec lgico abordarla con gran prudencia, aunque puede ser
la solucin idnea en municipios millonarios e pobiacin.
Veamos ahora cules son las principales rcriestiones que
deben resolverse para implementai la descentralizacin.
No nos referimos a la base legal de la descentralizaan,
quq ya ha sido tratada en el primef punto de este capltulo. Los
reglamentos hasta ahora apiobadoj lo han sido en virtud de
la potestad reglamentaqia que la actual legislacin atribuye a
los municipios, lo cual hace que los Conseios o Juntas de Dis-
trito o Barrio se planteen simplemente como rganos corabo-
radores o asesores del Ayuntamiento y la descentrarizacin
294
adolezca de cierta timidez formal, fruto de la estrechez del
marco legal.
2.2. La Descenftalizacin: cuestiones a resoluer
Son principalmente cuatro: la divisin territorial de la ciu-
dad, la organizacin del Consejo o Junta, las competencias y
los recursos (financieros, materiales y humanos). Son cuestio-
nes bastante ligadas, que se condicionan mutuarhente.
a) La divisin territorial de la ciudad
Cuanto ms pequeas y homogneas sean las unidades te'
rritoriales, ms fcil es articular la participacin con la des-
centralizacin y conseguir que los interesados intervengan di
rectamente en la poltica municipal. Pero cuanto ms grandes
y diversificadas sean las unidades territoriales, ms efectiva
ser la descentralizacin y mayores posibilidades ofrecer la
centralizacin reducida a una oficina de relaciones priblicas
que puede ser hasta una pantalla entre los ciudadanos y el
Ayuntamiento. En el segundo, el riesgo es el de convertir la
descentralizacin en una simple operacin tecno-burocrttca
sin que se creen realmente medios ms eficaces de partici'
pacin.
Las divisiones existentes de la ciudad pueden clasificarse
en tres tipos: 1. Barrios histricos, o definidos por su mor-
fologa urbana o por su composicin social. Son las unidades
que corresponden a la conciencia colectiva o a la identidad
cultural, al movimiento asociativo, a la conflictividad huma-
na y desde donde se exponen las demandas populares de des-
centralizacin y participacin. 2. Las unidades administrativas
de gestin desconcentrada del mismo Ayuntamiento (distritos)
y las de los distintos servicios prlblicos. Estos rlltimos no coin-
ciden siempre con los distritos y menos an entre ellos (p. e.,
inspeccin urbana, de mercados, unidades de la polica mu'
nicipal o reas sanitarias). 3. Los mbitos de organizacin y
representacin polticas (circunscripciones electoraies, estruc'
turas territoriales de los partidos polticos). En Espaa, donde
se rige el sistema electoral proporcional con grandes circuns'
cripciones, no hay unidades poltico-electorales inferiores al
municipio, y si se crearan no sera difcil hacerlas coincidentes
o adaptables a las divisiones administrativas municipales.
295
 Sobre la descentralizacin (y no la simple desconcentra-
cin que puede hacerse en todos los municipios) la opinin
ms generakzada, especialmente entre los tcnicos, es gue con-
v,iene optar por grandes unidades, lo cual significarla: 1. La
descentralizacin completa slo es necesaria en las grandes
ciudades (de ms de 200.000 o 300.000 habitantes), pudiendo,
sin embargo, realizarse un proceso descentralizador-en muni-
cipios ms pequeos a partir de 50.000 habitantes) o en los
que haya barrios segregados del tejido urbano. 2. Cuando el
tamao de la ciudad lo permite (ciudades millonarias) convie-
ne hacer unidades que tengan un mnimo de 100.000 habitan-
tes, pudiendo alcanzar los 250.000 o 300.000 y hasta ms. 3. Se
evitarn en lo posible unidades de menos de 50.000 habitantes.
4. El nmero total de unidades no debe ser muy superior a
diez, para no hacer excesivamente compleja la articuluiiOn del
gobierno de la ciudad. 5. En cualquier aso, sea cual sea el
tamaio del municipio, siempre puede procederse a la creacin
de oficinas en los barrios, de unidades desconcenfadas de los
servicios municipales, de comisiones mixtas vecinos-Ayunta-
miento, etc.
El delicado problema de hacer la divisin territorial debe
resolverse en cada caso y segn los objetivos y las;posibilida-
des de la descentralizacin y las caractersticas del municipio.
Solamente pueden apuntarse algunos criterios a tel[er en cuen-
ta: 1) Pueden agregarse barrios histricos o unitades socio-
culturales pero no dividirse. 2) Tambin es mejor unificar d!
visiones administrativas o funcionales, que no partirlas. 3) En
la medida de lo posible hay que procurar que los distritos o
nuevas divisiones territoriales no tengan una superficie y un
nmero de habitantes demasiado dispar. 4) Hay que prever el
crecimiento o la transformacin de las reas territoriales para
no verse obligado a cambiar de divisin peridicament. 5)
La unidad territorial que se cree debe tener (o poder consc
guir) un cierto grado de centralidad cotidi&rra,!,-6)ms en ge-
neral, una cierta significacin social y cultura{ En ta ds-
centralizacin es mejor utilizar el trmino dibtrito (polftico-
administrativo) que no el de barrio (histrico, mor{olgico,
sociocultural, y que tiene connotaciones ideolgicas y snti-
mentales).
I
b) La organizacin de los Conseios o Juntas de Distrito
Prcticamente todos los Reglamentos reproducen para los
distritos el modelo de organizacin poltica del mnicipio:
296
el presidente, la Comisin Permanente o equipo de gobierno,
y el Pleno del Consejo o Junta de Distrito. El problema a re-
solver es el de la composicin del Pleno y tambin el de la
eleccin o designacin del presidente o Comisin de Gobier-
no. Las posibilidades tericas bsicas, sin contar la eleccin
directa, son tres: 1) El Consejo de Distrito representa al Ayun-
tamiento, su composicin polltica reproduce la del Ayunta-
miento y tiende a convertirse en un rgano de representacin
del Ayuntamiento en el territorio y de colaboracin con el equi-
po de gobierno del municipio. En, este caso, est formado por
concejales, por funcionarios o tcnicos y/o por representantes
de los partidos polticos, segn dos variantes: la proporcin
que se d en el Pleno municipal o la composicin del equipo
de gobierno. 2) El Consejo de Distrixo representa al Ayunta-
miento, pero teniendo en cuenta la expresin polltica del te-
rritorio: los concejales y/o los representantes de los partidos
corresponderlan a los votos obtenidos por cada candidatura
en el distrito. 3) En algunos casos se prev un carcter mixto
del Consejo de Distrito para satisfacer a Ia vez los dos objeti
vos deseados: la descentralizacin y la participacin. Junto a
los representantes de Ayuntamiento y/o de los partidos poll
ticos presentes en 1, formarn parte de los Consejos de Dis-
trito representantes de los vecinos. Estos representantes pue-
den ser nombrados por el mismo Ayuntamiento (o por sus
representantes en el Consejo de Distrito) o bien por las entida-
des o asociaciones radicadas en el barrio o distrito.
Es una opinin ampliamente compartida por los especia-
listas, que estos entes de na:naleza mixta se prestan a confu-
sin y que conviene distinguir los rganos desconcentrados
con perspestiva descentralizadora de los de participacin po-
pular.
Otro tema no fcil de resolver es el del presidente del Con-
sejo de Distrito. Puede ser un representante del alcalde o del
equipo de gobierno, normalmente un concejal, o bien de la
candidatura o del partido poltico que ms votos haya obteni
do en el distrito, tambin de preferencia un concejal. La otra
solucin posible serla la eleccin por pare de todos los con-
sejeros de distrito, pero no es contemplada casi nunca en los
reglamentos elaborados hasta ahora, y podrla crear problemas
de articulacin entre los Distritos y los Ayuntamientos.
La presencia de entidades o asociaciones en los Consejos
de Distrito puede resolverse por otros medios que no sean la
inclusin de sus representantes en el rgano plenario del Con-
sejo: Asamblea o Junta de Distrito (reunin peridica del
Consejo- de Distrito con las entidades), presencia de represen-
tantes de las entidades y asociaciones en las Comisiones del
Consejo de Distrito, comisiones de barios (en los distintos ba-
rrios del strito pueden crearse rganos de relacin entre Con-
sejo de Distrito y asociaciones vecinales, etc...). Pero con esto
ya entramos en el campo de la participacin, que trataremos
ms adelante.
Hay que notar una cierta indeterminacin terminolgica.
As, por ejemplo, en unos casos se utiliza la palabra Consejo
en un sentido amplio (todos los rganos de distrito) y las otras
en un sentido restringido (el rgano representativo y/o de go-
bierno). El trmino Junta unas veces puede designr el rga-
no de gobierno, pero casi siempre se refiere al conjunto de
rganos descentralizados y la participacin que configura la
organizacin del Distrito: Consejo, Comisiones, etc. (vase,
p. e., los Reglamentos de Madrid y Valencia). En estos casos
la Junta es algo as como una Asamblea del Distrito,
c) Las competencias de los Distritos
La descentralizacin iniciada en los municipios espaoles
ha perseguido hasta ahora objetivos de acercamiendo adminis-
trativo, colaboracin poltica y participacin local,, pero no la
creacin de nuevas estructuras polticas con t'ersonalidad
propia, lo cual no puede improvisarse desde un plrnto de vis-
ta poltico, ni entraba en el mbito de su competencia legal
actual el poder hacerlo.
Las competencias atribuidas a los Consejos o Juntas de
Distrito son de tres tipos:
Primero: Competencias de colaboracin en la formacin
de la poltica municipal:
- Informe
programas
preceptivo sobre el planeamiento urbanstico,
de actuacin, presupuestos municigles, planes de
equipamiento, concesin de licencias, solicitud de viviendas,
etctera.
a los rganos municipales de gobierno y es-
- Propuesta
tudios sobre las necesidades del distrito. Asesoramiento a los
rganos de gobierno sobre todo lo que haga referencia a su
actuacin en relacin al distrito.
-
Segundo: Competencias de direccin o de cooperacin en
relacin a la administracin desconcentrada:
298
Gestin de equipamientos colectivos y servicios pbli-
cos:- centros clvico-sociales, equipamientos deportivos, servi-
cios sociales (juventud, tercera edad, etc. ...), centros de asis-
tencia sanitaria primaria, planificacin familiar y de orienta-
cin sexual, organizacin de fi.estas populares, etc.
de obras y servicios con destino al distri-
- Contratacin
to (en algunos casos se ha estipulado que una parte de la in-
versin total del municipio debe gestionarse a travs de los
distritos. P. e., Barcelona del lO bl 20 0/o).
Concesin de determinadas licencias y autorizaciones
(p. -e., licencia de obras menores o de inspeccin de la va p-
blica, etc.). En general es una competencia que est en fase
de estudio o de experimentacin.
de Registro General.
- Servicios
Informacin a los ciudadanos.
-
Tercero: Competencias en relacin a la participacin ciu-
dadana y de promocin de la vida asociativa.
- La informacin
participacin
ciudadana es una condicin previa a la
y puede ser incluso una forma de participacin
ciudadana en la gestin municipal: servicio de informacin y
de recepcin de demandas o propuestas y su examen y trami-
tacin, reuniones de informacin y debate con los vecinos,
campaas de informacin y concienciacin ciudadanas, etc.
Promover la participacin de las entidades y de los ve-
- en
cinos general en la elaboracin de los programas de ac-
tuacin y en la cuestin de los equipamientos colectivos y
servicios pblicos radicados en el distrito (Comisiones, r-
presentantes de las entidades en los rganos de gestin, etc.).
Organizar Ia participacin ciudadana en el ejercicio de
las-competencias propias del Consejo de Distrito: por ejem-
plo, en relacin al planeamiento urbano o presupuestos muni-
cipales (reuniones, comisiones .,ad hoco o permanentes, etc.).
apoyo (directamente o tramitando la peticin de
- Dar
ayuda) a las entidades y asociaciones de distrito: locales, aJru-
da financiera,'colaboracin en sus actividades, etc.
d) Los recursos
Los recursos de los rganos de distrito son materiales, hu-
manos y financieros.
El primer problema a resolver en esta materia es el local
u oficina del distrito. En algunos casos, cuando ya existla un
299
ta
rgano desconcentrado (las Juntas de Distrito en Madrid y
Barcelona, p. e.), ya hay un local ms o menos idneo. En
otros casos tambin existen edificios prlblicos que por su ca'
rcter, ubicacin o historia pueden ser sedes adecuadas para
el Consejo de Distrito: el antiguo Ayuntamiento (cuando se
trata de barrios que antes fueron municipios independientes),
un edificio pblico situado en la plaza o zona central del
strito, etc. Cuando no es as, la recuperacin y habilitacin
de un edificio que rena las condiciones idneas es el pri'
mer objetivo de descentralizacin. Este edificio (o conjunto
de locales) debe ser sede poltica, oficina de la administra-
cin desconcentrada y lugar de participacin ciudadana. Ms
adelante puede dar lugar a un complejo cvico'social en la
medida en que se vayan creando centros cvicos, equipamien-
tos y servicios centrales para el distrito, locales para uso de
las entidades, etc. Lgicamente la siguiente inversin es la
de dotar a la oficina del distrito de los medios r,nateriales
necesarios para las funciones que se les atribuyen:! saln de
reunin, material de oficina, terminales de ordenador, etc.
Los recursos humanos son aquellos que el Ayqntamiento
pone a disposicin del rgano de distrito, por ejemplo, un se-
cretario (que en un distrito de gran ciudad debe sen por lo me-
nos tcnico superior), funcionarios y personal empleado o
contratado, etc. En algunos casos puede haber /una contra'
tacin especfica de personal para el Consejo d Distrito, o
autotizar a ste a hacer contratos de obra con personas ffsi-
cas o jurldicas. Un problema delicado es el de la atribucin
de la competencia de nombramiento y/o contratacin de los
cargos tcnicos-polticos: directores o gerentes (de centros c-
vicos), tcnicos asesores, etc.
Esta competencia puede corresponder a un rgano muni'
cipal o a un rgano de distrito o incluso a un organismo en
el-que participen las entidades vecinales (cuando se trata de
cohtratar personal para una actividad que se rpalice mediante
la cooperacin ciudadana). , En segundo lugar, la descentralizacin requiere que se trans-
Los recursos financieros sern siempre, en na primera eta-
pa, los que procedan del presupuesto municipal y se destinan
prioritariamente a asegurar el funcionamiento administrativo
y la prestacin de los servicios desconcentrados. En una se-
go"d etapa pueden transferirse a los distritos la parte que
lis corresponda de los fondos de inversin que se haya deci'
dido gestionar de forma descentralizada, as como las par-
tidas correspondientes a los servicios que les hayan sido trans-
feridos. Entonces puede iniciarse ya una tercera etapa que
300
I
consiste en la atribucin a los distritos de ingresos propios
o de parte automtica de los ingresos municipales segrln las
competencias asumidas y los servicios transferidos. Algunas
fuuras impositivas (tasas, contribuciones especiales, impues-
to de radicacin, etc.) tienen una naturaleza que les hace es-
pecialmente territorializables (es decir, que todo el ingreso,
o ms probablemente, una cuota, quede en manos del dis-
trito). Evidentemente, una'parte de los ingresos de los distri-
tos se derivarn de la gestin de los servicios y de su propio
patrimonio
3. Metopo-ocfa pen DESARRoLIAR LA DEScENTRALTZAcTN
3.1. Objetivo polltico y Descen*alizacin de funciones.
Desarrollar la descentralizacin requiere primero fijar los
objetivos pollticos que se quieren alcaazar, es decir, el grado
de desconcentracin administrativa, de participacin ciudada-
na y de descentralizan real de poder local. Para 1o cual hay
que debatir entre las fuerzas polfticas, con las organizaciones
sociales, econmicas y culturales, con toda la ciudadanla, los
llmites, Ia organizacin bsica y las funciones de las unidades
territoriales en las que se hace la descentralizacin.
La descentralizacin persigue, primero que todo, acercar
la Administracin a la ciudadanla y favorecer su participacin,
aumentar la representatividad del poder local y multiplicar
las posibilidades de control y cooperacin populares. El pro.
ceso descentralizador no puede ser una simple consecuencia
de una decisin administrativa. Es .n proceso democratiza-
dor relativamente largo pero que slo avanzar si se explici-
tan los objetivos deseados.
fieran a los distritos un poder de decisin real (sin el cual
la participacin puede llegar a ser totalmente ficticia) y com-
petencias especlficas, con los recursos y medios necesarios
para ejercerlas (sin 1o cual no hay acercamiento eficaz de la
gestin a los ciudadanos). Es necesario entonces un estudio
que abarque por lo menos estas dimensiones:
a) [In anlisis de cada uno de los servicios y funciones
municipales para decir en cada uno de ellos lo que es des-
301
centralizable y lo que, en cambio, requiere un mbito munici-
pal (q metropolitano o comarcal), asf como los mbitos o ni-
veles ms adecuados para esta descentralizacin (nrlmero de
unidades, mlnimos y mximos de superficie y habitantes, etc.).
b) Estudio y propuesta de implementacin del proceso
material de la descentralizacin: presupuesto, personal, loca-
les, material y documentacin, coordinacin de las funciones
descentralizadas, etc.
c| Verificacin de la demanda social y experimentacin
de la descentraliz.acin para cada uno de los servicios o fun-
ciones: utilizacin real, crlticas y sugerencias de la ciudada-
na, posibidades de cooperacin social, etc.
3,2, Funciones descentralizables: crterias y problemas
El anlisis de cada uno de los servicios y funciones muni-
cipales es el estudio ms complejo y ms decisivo fuue debe
realizarse para implementar la descentralizacin con garantas
de eficacia. No se pueden aplicar estndares mecnicamente,
ya que la descentralizacn depende mucho de las caracterls-
ticas de cada municipio (tamao, poblacin, morfologla, mo-
vilidad, etc.) y de la organizacin y prestaciones que realiz,a eI
Ayuntamiento. Como ejemplo metodolgico recpgemos las
principales conclusiones sobre la escala territoril adecuada
para los servicios y funciones municipales que se proponen en
el estudio sobre <la organizacin territorial y administrativa
de Barcelona> (dirigido por L. Cassassas y J. Clusa por en-
cargo del Ayuntamiento de Barcelona, 1980-81). Recordemos
que Barcelona ocupa 9.762ha., con una poblacin de 1..752.627
habitantes (1980).
a) Existe un conjunto de funciones y servicios de carc.
ter central gue no son, en principio, descentralizables: la or-
ganizaan de los transportes prlblicos, la red viaria bsica, el
planeamiento urbano general, la polfca de |ocalizacin in-
dustrial, planificacin y organtzacrn de la pdlica, teatros y
museos, mercados centrales, eliminacin de residuos slidos,
construccin y financiacin de depuradoras y colectores, ins-
talaciones deporivas de inters general, planificacin de ne-
cesidades hospitalarias, obtencin de suelo para Ia construc-
cin de viviendas de promocin prlblica, etc.
b) tr as funciones municipales cuya descentralizacin re-
dundarla en una mayor eficacia de la gestin son, sobre todo,
las que se refieren a: atencin al prlblico, prestacin de servi-
302
cios que requieren unidades territoriales reducidas (p. e., la
sanidad primaria), gestin de instalaciones o equipamientos
municipales con mbitos territoriales inferiores al municipio
(p. e., instalaciones deportivas de barrio), inspecciones y con-
cesiones de permisos, registro y estadlstica, actividades de pro-
mocin (p. e., fiestas populares), etc.
c) Hay otras funciones que son tambin descentralizables
porque su naturaleza territorialable lo permite y porque po-
sibilitan el acercamiento de la elaboracin, toma de decisin
y ejecucin a los ciudadanos y, por lo tanto, la participacin
de stos. En eslos casos no se trata tanto de eficacia adminis-
trativa como de democratizacin polltica de la aprobacin ini-
cial de los planes especiales y parciales, licencias de obras,
gestin de los centros de salud e inspeccin sanitaria, pro-
teccin ciudadana (unidades de polica municipal, parque
de bomberos), reas territoriales de empresas y servicios mu-
nicipales (mercados de zoria, gestin de vivienda prlblica, lim-
pieza urbana, etc.), obras pblicas en el barrio o distrito
(p. e., pavimentacin de calles, rehabilitacin de viviendas,
etc.).
d) Hay que tener en cuenta algunos inconvenientes gue
se pueden derivar de la descentralizacin como son: compli-
cacin y alargamiento del proceso de toma de decisiones, so-
lapamientos y mayor complejidad de la gestin municipal
por la interdependencia de muchas funciones y la necesidad
de coordinar los niveles territoriales, encuentro de las presio-
nes "localistasr>, debilitamiento de la coherencia y globalidad
de la gestin municipal, disminucin del poder de negociacin
frente a empresas concesionarias o proveedoras, etc. Son in-
convenientes superables pero que, si no se tienen- en cuenta,
pueden aumentar los costes de la descentralizan por enci-
ma de'sus ventajas.
3.3. Ftmcones y sentsios descentralizables: aruilisis aplica.d.o
a. una gran ciudad
Del anlisis de las funciones y servicios municipales se des-
prende que en una ciudad como Barcelona, el nmero de uni-
dades ptimo no es superior a 10 o L2, y que la poblacin
deseable en los distritos se sitrla entre 100.000 y 300.000 habi-
tantes (aunque pueden ser algo inferiores o superiores). For
e.ada l.ea de la actividad municipal (reagrupadas para facili-
tar el resumen) la escala territorial y las funciones descen-
tralizables pueden ser:
303
ll
a) Urbansmo, vivienda, obras pblicas y transportes
parcial y especial. Estuos de detalle.
- Planteamiento
previo preceptivo para la concesin de licencias ma-
Informe
yores de obras y actividades industriales. Concesin de li-
cencias menores. Inspeccin de actividades industriales y de
obras. Informacin urbanlstica. Diseo urbano. Propuesta de
adquisicin de suelo. Para todas estas funciones se proponen
entre 7 y 13 unidades territoriales.
de rehabilitacin de viviendas con parti-
- Operaciones
cipacin de los interesados. Busca de suelo libre para cons-
truccin de viviendas prlblias para poblacin residente en el
distrito. Contratacin de obras de construccin o de repara-
cin de viviendas sociales. Actuacin respecto al barraquismo.
Recepcin, examen y tramitacin de demandas de viviendas.
Coordinacin de la polltica de vivienda con los servicios so'
ciales. Propuesta de localizacin de operaciones de vivienda
pblica o subvencionada. En estos casos la escala teiritorial es
similar a la anterior, o bien se refiere a ncleos de poblacin
o de viviendas muy determinadas (p. e., el barraqtrismo).
y realizacin de obras de pavimentacin y
- Proyectos
arreglo de calles y plazas (estudio de las necesidades y pro-
puesta de actuacin, redaccin de proyectos, inspeccin de las
obras, coherencia con otros proyectos urbanstfcos). Inspec-
cin del alumbrado y de los colectores. Conslrucbin y mante-
nimiento de edificios municipales y conservacin y adecuacin
de parques y jardines de inters exclusivo del distrito. En Bar-
celona, una parte de estas obras priblicas dependen ya ex-
clusivamente del Consejo de Distrito, pues son financiadas a
partir del fondo de libre disposicin. La escala territorial con-
viene que sea relativamente grznde, por lo gue se propone
como dimensin ptima entre 3 y 7 unidades.
y propuesta sobre planificacin y organiz,acirt
de -Estudio
los transportes prlblicos. Estudio e inspeqcin de todo lo
que se refiere al trfico en los distritos. Co{cesin e inspec-
cin de vados y permisos de estacionamiento. Propuesta de
zonas peatonales y establecimiento de stas cuando compren-
dan zonas que no incluyan ninguna vla o plaza de inters para
el conjunto de la ciudad. En estos casos las unidades territo-
riales pueden ser muy variables y se adaptan, en todo caso, a
las grandes unidades (10-12).
b) Sanidad, servicios sociales, enseanza, cuttura, juventud
y deportes
de Salud (curas,
asistencia mdica general,
- Centrosmaternologfa,
odontologfa, etc.). Asistencia psiquitrica. In'
fomacin diettica. Planificacin familiar y educacin sexual.
Educacin sanitaria. Sanidad escolar. Control sanitario de los
mercados del barrio. Salud priblica (inspecciones sanitarias,
desinfeccin, desratizacin, desinfectacin, hidrologfa). Cemen-
terios (relacin servicio-usuario). Escala territorial: de 5 a 8
unidades.
infantiles. Centros de formacin especial.
- Guarderlas
Flogares, residencias y asistencia directa a los ancianos. Servi-
cios para marginados sociales y gestin de servicios de rein-
sercin social. Frevencin social infantil (relacin familiares-
trabajadores sociales). Escala territorial: de 6 a 8 unidades.
escolar de los centros de enseanza pri-
- Administracin
maria y secundaria (personal no docente, suplencias, conser-
vacin y mantenimiento de edificios, comedores). Utilizacin de
las esuelas fuera del h<rario docente (si no lo impide Ia nor-
mativa estatal o autonmica). Asignacin de solicitudes de
nuevas matriculaciones. Estudio de las necesidades escolares
y propuestas (localizacin, naturaleza, etc.). Relacin con las
Asociaciones de Padres. Colaboracin con la Inspeccin es-
colar. Escala territorial: de 5 a 10 unidades y de 100.000 a
300.000 habitantes.
Centros clvicos y culturales. Talleres de promocin ar-
-
tlsca. Alquiler o cesin de material (carpas, megafonfa, etc.).
Subvenciones a grupos culturales de base (de teatro, cine, mu-
sicales, etc.). Organizacin de fiestas populares. Promocin y
mejora de bibliotecas. Escala territorial muy variable que en
algunos casos puede dar lugar a unidades ms pequeas. Por
ejemplo, en Barcelona se prevn de 30 a 40 centros clvicos.
Pero en la mayora de casos la gestin cultural descentralizado-
ra se adapfx a -10 unidades territoriales.
de Juvenfird (promocin y subvencin). Acti-
- Centros
vidades de los servicios para la juventud. Servicios de espar-
cimiento infantil. Servicios especiales para la juventud (in-
fonnacin y tratamiento de la delincuencia y de la droga, in-
formacin sonral, asesoramiento jurldico, etc.). Escala terri-
torial: de 7 a 9 unidades.
gestin y mantenimiento de las instala-
- Construccin,
ciones deportivas de barrio. Gestin de las instalaciones de-
portivas de mbito ms general localizadas en el distrito.
305
Aprobacin e inspeccin de las concesiones deportivas a enti-
$ades privadas. Utilizacin de las instalacionei deportivas de
los centros escolares. Subvenciones y promocin del deporte.
Cursos y promocin deportiva escolar. Escala territorial: de
6 a 10 unidades.
de emisoras municipales de radio y televisin
- Gestin
(-cuan{o sea posible) cuyo mbito sea el distrito una parte
de l (en el caso de que se creen). Colaboracin con endades
o asociaciones ciudadanas para crear y gestionar emisoras de
radio y televisin. Escala territorial variable pero de preferen-
cia grandes unidades (de 6 a 12).
c) Abastecimientos, limpieza y eliminacn de residuos
- Funcionamiento
Inspeccin
e inspeccin de los mercados de barrio.
de los comercios de alimentacin. Infomacin y
asesoramiento al consumidor. Escala territorial: de 5 a ?
zonas. i - Informacin
Limqieza y la recogi-
- ; de calles calzadas. Inspeccin de
da de residuos. Campaas de higiene y de recupepacin. Or-
ganizacin de la recogida y recuperacin de deterririnados re-
siduos o deshechos (envases de vidrio, papel y catn, made.
ra, etc.). Escala territorial: de B a l0 unidadei.
y gestin de mercados de ocasin con la
- Organizacin
colaboracin de los vecinos o comerciantes hel Distrito
(p. ., de muebles, ropa, etc.). Escala territorial daptable.
d) Guardin. municipal, bomberos y proteccin ciudadana
en general
Unidades bsicas de la Guardia municipal o cuarteles
de -distrito con un subinspector y un mlmero variable de ofi-
ciales para: vigilancia del cumplimiento de las Ordenanzas
Municipales, ordenacin del trfi.co, ayuda al ciudadano y vi-
gilancia de calles, vigilancia de instalaciones ryrunicipales. Es-
cala territorial de 7 a 9 unidades. Se consider4 que la relacin
guardias/habitantes debe ser 1'5/1.000. t
Programa de prevencin de incendios. Servicio de bom-
- para
beros hacer frente a siniestros que puedan alcanzar cual-
quier punto en menos de 10 minutos. Servicios de recupera-
cin y traslado de vlctimas. Escala territorial: de 5 a l0 par-
ques de zona.
de la proteccin civil. Campaas de edu-
- Organizacin
eacin y prevencin. Organizacin del voluntariado. Unidades
variables, preferentemente grandes (de 10 a l2\.
306
e) Hacienda, estadlsti.ca y regbtro
y bajas en los padrones fiscales. Rec,ibos y ligui-
- AltasAtencin
daciones. al pblico. Inspeccin fiscal. Escala terri-
torial: de 5 a 10 unidades.
- Informacin y correccin de censos y padrones de po-
blacin. Unidades territoriales adaptables a cualquier divisin
por distritos.
Registro general. Tambin aqu las unidades temitoria'
les -son adaptables, pero tanto en'ste como en el caso ante-
rior, si se crean muchas unidades, se multiplica considerable-
mente el trabajo burocrtico. La escala territorial no deber
ser superior a 8-I2 unidades.
f) Trabajo y paro. Promocin de Ia actittidad econmica
sobre puestos de trabajo. Intervencin en
relacin a las empresas en crisis (contacto con eI Ayuntamien-
to y los otros poderes prlblicos, colaboracin con empresas y
sindicatos para buscar soluciones de financiacin, reconver-
sin, mercados, etc.). Apoyo a las iniciativas de cooperacin
y de economla social en general. Asistencia y reciclaje de tra-
bajadores parados. Escala territorial: de a 10 unidades.
Estudio sobre la evolucin y los problemas econmicos
de -la zona. Propuestas de localizacin de nuevas actividades,
de reconversin industrial y de moderntzacin de las estruc-
turas comerciales. Promocin de iniciavas econmicas en co-
laboracin con empresarios particulares. Escala territorial: de
6 a 10 unidades.
3.4. Utilidad general del andlisis de las funciones y senticios
El anlisis que acabamos de resumir se refi.ere a una ciudad
de casi 2.000.000 habitantes, densa, en la que ya existen 12 dis'
tritos que, en parte, sirven de base a la gestin desconcentrada
de la actividad municipal y en la que se plantea tanto una
necesidad funcional como una demanda social de descentra'
lizacin. I-a opcin se sifila entre los barrios (unidades hist'
ricas, socio-culturales o morfolgicas) y los distritos (reas
ms grandes y ms adaptadas a la actual organizacin de los
servicios y funciones municipales). En el primer caso se de'
berlan crear entre 30 y 50 unidades, mientras que en el segun-
do el nmero de unidades se sifila entre el 8-9 y L4, segin se
307
unifiquen o subdividan algunos de los distritos actuales. El
anlisis de la organizacin y de los mbitos ptimos de los
servicios y funciones municipales conduce a elegir la opcin
de grandes distritos, preferentemente en su versin ms res-
tringida. Lo cual no quiere decir que no puedan elegirse otras
soluciones si la demanda social o la voluntad de dar prioridad
a la participacin as 1o aconsejan. Se puede aplicar el mismo
modelo descentralizador y crear de 12 a L5 distritos, pero en-
tonces los costes sern mayores y algunas funciones y servi-
cios no sern tan fcilmente descentralizables. Si se opta por
la solucin de hacer la descentralizacin por barrios las posi-
bilidades de participacin aumentan considerablemente, pero
tambin se reducen mucho los servicios y funciones descen-
tralizables.
Este modelo se aplica directamente a ciudades como Ma-
drid y Barcelona, pero debe ser objeto de una adecuacin en
las otras grandes ciudades (de 100.000 habitantes a !.000.000),
que son las que plantean con mayor fserza la necesidad de
descentralizactn. En estos casos pueden utilizarse los mismos
criterios pero aplicndolos con flexibilidad, pudindose redu-
cir la superficie y el nrlmero de habitantes mnimos de los
distritos pero siendo conscientes entonces que sto aumenta
el coste de la descentralizacin y que supone disminuir o re-
ducir algunos de los servicios y funciones suscepfibles de ser
descentralizados. En estos municipios el nmerof de unidades
no deber ser, en general, superior a 5 o , si es que se quiere
realmente descentralizar (es decir, algo ms que la descon-
centracin de algunos servicios y la creacin de mecanismos
informativos y participativos). Se ha dicho que la descentra-
lizacin propiamente dicha se plantea nicamente en las ciu-
dades de ms de 200.000 o 300.000 habitantes. Es posible lle-
varla a cabo en municipios algo menores, pero creemos que
por debajo de 100.000 habitantes no puede ser, salvo con ex-
cepciones, una verdadera descentralizacin. Np significa sto
que la desconcentracin de algunos servicioq y el estableci-
miento de recursos de participacin ciudadan no sean tan o
ms importantes, en estos casos, que la misma descentraliza-
cin.
308
4. Panrrcrpecru PARA ou?
4.1. Consideraciones generales: coartada, progtalra, mtodo
<Yo parcipo, t participas, l participa, nosotros partici
pamos, vosotros participis, ellos deciden.,
(De una inscripcin en una pared. Berkeley,
Universidad de California).
a) Las llamadas a la participacin no siempre encuentran
el eco esperado y la respuesta activa de la poblacin. Igno-
rancia? Desinters? Puede ser. Pero tampoco puede esperar-
se mucha participacin de los ciudadanos si stos no saben
cmo, ni dnde, ni para qu. Estas respuestas debe darlas el
sistema polftico (instituciones representavas y partidos poll-
ticos). La demanda participativa, por 1o menos en estado la-
tente, existe, pero el sistema polltico no siempre es capaz de
estimular su expresin o permitir que se manifieste. Si mu-
chas veces el sistema electoral permite a los aparatos parti-
darios imponer sus candidatos, si la direccin efectiva de los
rganos de gobierno ejecutivos no est en manos de elegidos
por el sufragio universal, si el lenguaje polftico es crfptico o
retrico, si no se ofrecen medios efectivos para participar en
la elaboracin y ejecucin de las decisiones, cmo puede es-
perarse participacin ciudadana? Y sin ella, la construccin
democrtica no se asienta sobre bases slidas.
b) La participacin requiere una triple credibilidad del
Estado: que se lo considere democrtico, honesto y eficiente.
Es decir, representativo a todos los niveles, descentralizado y
defensor decidido de las libertades de la sociedad. Honesto
y eficiente en todas las Administraciones prlblicas, transparen-
te en su funcionamiento y gasto, flexible y dialogante en su
estilo de relacin con la ciudadanla. En nuestros palses la des-
centralizacin efectiva del Estado (consolidando o creando
entes regionales, locales y de barrio con competencias y recur-
sos) y la reforma administrativa (no para reducir a la Admi'
nistracin, sino para hacerla mucho ms productiva, compe-
titiva frente a cualquier gran corporacin privada) son requi'
sitos indispensables para implementar la participacin.
c) En esta poca de crisis econmica, de escasez de re'
cursos priblicos y de mayores demandas sociales, desarrollar
la participacin en todos los mbitos correspondientes a las
necesidades colectivas (iniciativa para la reanimacin econ-
 mica, geguridad ciudadana, accin social en todos sus aspec-
tos, salud prlbca, educacin y cultura, construccin y rehabi-
litacin de viviendas, etc.) puede ser urrr! respuesta eficaz que
movilice, mediante la cooperacin, muchos iecursos latentes
en nuestras sociedades. Pero la participacin no puede susti-
tuir a un sector prlblico opaco y desfalleciente, socialnente
ineficaz, administrativamente improductivo, orgnicamente
catico, econmicamente despilfarrador y pollticamente buro-
crtico como el que muchas veces se ha heredado. Al contra-
rio: una administracin justa y activa, y unos programa am-
biciosos destinados a mejorar el bienestar de la -ciudadanla
son condiciones previas al desarrollo de la participacin. Sin
esta inversin polltica y econmica las llamadas participati-
vas estn condenadas al fracaso.
d) n a participacin requiere, adems del contenido ma-
terial citado (se participa si hay una expectativa fundada de
progreso individual y colectivo), que se establezcaq un con-
junto de mecanismos institucionales y que se reconocan unos
derechos realrnente ejercitables. Es el ontenido formal, polf
tico-jurldico de la participacin. Las mayorlas populares son
quienes ms necesitan esta institucionalizacin: el derecho es
el poder de los, pobres, la posibilidad de justicia para los que
sufren desigualdades. Es preciso una actitud abirta, innova-
dora, experimental, en este campo. La regulacin/-mediante
cartas de derechos ciudadanos- de los derechos &ifusos (con-
sumo, urbanismo y meo ambiente, comunicacin social, ser-
vicios prlblicos), la participacin en la elaboracin de progra-
mas de actuacin prlblica y en su ejecucin, la autogestin de
servicios con el apoyo de la Administracin, la intervencin de
la democracia de base. En las instituciones representativas
(derecho de audiencia prlblica, comisiones mixs, etc.) son
crestiones poco resueltas en la teorla y en la prctica, que
deben abordarse con rigor y decisin a La vez,
e) La sociedad civil debe generar interloputores colecti-
vos para hacer posible la participacin. Estod interlocutores
ya existen, son, fundamentalmente, las orgarzaciones socia-
les, sincales, cvicas, culturales, de inters comn, etc. Unos
se caracterizan por sa representati,vidad, o[ros por sa inicin-
tiva, o por su fuema o habilidad para plantear cuestiones de
inters colectivo, otros por su capacidad de gestin de servi-
cios o de organacin de actividades. La participacin es, so-
bre todo, el encuentro entre las instituciones refresentativas,
partidos y Administracin, por una parte, y los-movimientos
y organtzaciones sociales, que existen autnomamente de los
310
pardos polticos y de los mecanismos participativos. Por lo
ianto, un prueba de la voluntad participativa de un gobier'
no, nacional o local, es el apoyo que presta a las organiza-
ciones populares (econmico o material, reconocimiento poll-
tico-jurdico, etc.) sin exigir ningrln tipo de dependencia ad'
ministrativa o partidaria.
f) La participacin es una coartada cuando,decon sus
indepen'
procla-
dencia de las buenas intenciones democrticas
madores, es eI discurso retrico que complementa una polftica
de liderazgo carismtico o de poder partitocrtico. Se corre
entonces el gran riesgo de devaluar la democracia participa-
tiva, una exigencia bsica de la poltica moderna. La partici-
pacin no puede ser tampoco un prograrna cuya aplicacin
dependa del voluntarismo de los gobernantes y que puede con-
seguirse simplemente con medios legales o administrativos.
As tambin se defraudarn las expectativas. La participacin
es un mtodo de gobierno, un estilo de hacer polltica en el
Estado y en la sociedad, que supone cumplir previamente o
al mismo tiempo con el conjunto de requisitos citados, en es-
pecial la racionalizacin y la descentralizacin del Estado. So'
lamente as se evitar que todas las demandas sociales afluyan
a los gobiernos centrales. La poltica y la cultura democrti'
cas requieren una dialctica de pluralismo y consenso, de con'
frontacin y de negociacin, que slo puede desarrollarse en
un Estado descentralizado y participativo. Que haya mayor o
menor participacin es ms un problema del Estado y de su
gobierno que de la sociedad. Si no se entiende asl se corre
el riesgo de excluir de facto a la mayorla de los ciudadanos
de las decisiones polfticas y luego culpabilizarlos porque no
participan.
4.2. Sobre la Participacin poltica y ciudadana en Espaa:
una cuestin formal
<Yo oigo y olvido, veo y recuerdo, hago y entiendo."
(Proverbio chino).
1. Evidentemente, en Espaa, la participacin tiene un s'
lido respaldo formal, que se basa en Ia Constitucn de L978.
El famoso artlculo 9.2 asigna al Estado la funcin de <remo'
ver los obstculos que impidan o dificulten su plenitud (se re'
fiere a la libertad igualdad) y facilitar la participaci.n de
todos los ciudadanos en la vida poltica, econmica y social>.
311
 La Constitucin reconoce tanto la participacin polltica reprs
sentatita a travs del sufragio universal y de los partidos pol-
cos (<insxrumento fundamental para la participacin poll-
tica>, art. 6) como la participacin polltica directa (<los ciu-
dadanos tienen derecho a participar en los asuntos prlblicos
directamente o por medio de representantes..., artt. ?3.L).
Aunque en otros arculos se desarrolla la participacin de
diferentes colectivos sociales y en distintos campos de la ges-
tin pblica (trabaiaores y empresarios en el art. 7, juten-
tud en el art. 48, consumidores y usuarios en el art. 5L.2, en
Ia enseanza en eI arf. 27.5, en Ia justicia en el art. 125, en la
seguridad social en el art. 129, en Ia planificacin eeonmica
en el art. L31, etc.), la concrecin de los mecanismos participa-
tivos (de las figuras jurdicas utilizables) es mucho ms mo-
desta. Se reconoce eI derecho de peticin (art, 29,L) y el de
iniciatha popular para presentar proposiciones de ley (artlcu-
to 87.3) y se establece el referndum, pero no por iniciativa
popular (art. 92). As mismo se reconoce el derecho ile audien-
cia de los ciudadanos, directamente o a travs de organizacio-
nes que los representen en el procedimiento de elaboracin
de disposiciones administrativas que los alecten y el erecho
de acceso a los archhos y registros (art. 105): ;
Los Estatutos de Autonomn reproducen estos mismos
principios y figuras de participacin, la mayora {e ellos esta-
blecen la iniciativa legislativa popular y asumen Ia regulacin
de la consulta popular, incluso a nivel municipal (p. e., art.
10.2 del Estatuto de Catalua). Si bien es evidente que la mis-
ma existencia de un Estado organizado segn ios principios
de la descentralizacin y desconcentracin (art. 103), basado
en las Comunidades Autnomas y en municipios y provincias,
cuya autonomfa reconoce y protege la misma Constituein
(art. 137 y siguientes), favorece el desarrollo de la participa-
cin directa (incluso la innovacin y la diversidad que tan
necesarias son en esta materia), tambin debe reconocerse
que hasta ahora el balance es muy limitado. E$ Estado central
y las Comunidades Autnomas han desarrollddo escasamente
las virtualidades de la Constitucin v de los Estatutos en un
sentido participativo, tanto en 1o qu se refiere al aspecto le-
gislativo como a la prctica poltica y administrativa. Ms in-
teresante es el balance que pueden presentar los municigtios,
como veremos ms adelante, aunque nos encontramos aI
inicio de un camino y queda mucho trecho por recorrer.
2. En Espaa se ha dado prioridad a la participac.n re-
presentathta mediante los partidos pollticos, 1o cual es com-
312
prensible en este perlodo de construccin de Ias institucio-
nes bsicas de la democracia puratista, en una sociedad com-
pleja pero con escaso desarrollo poltico y que sala de casi
40 aos de dictadura. Pero la participacin polltica a travs
de los partidos y de las elecciones ha demostrado hasta ahora
serias limitaciones, 1o gue ha llevado incluso a que se hablase
de la disociacin entre Estado (incluyendo a la Administracin,
a los partidos, a la llamada .,clase pollticar) y sociedad civil
(organizada o no). Los partidos sufren de una dbil militancia
y sobre todo de escaso arraigo en la vida cotidiana, de insufi-
ciente capilaridad social. EI sisterna electoral vigente seleccio-
na mal a los elegidos (no se garantiza ni su representatividad
social inmediata ni su competencia funcional) y establece una
gran distancia entre el elector y el elegido. La confusin del
siste.ma institucional, con la proliferacin y solapamientos de
los niveles polltico-administrativos, su relativa precariedad en
unos casos, o carcter embrionario en otros, tampoco ha fa-
vorecido la transparencia ni la articulacin entre la ciuda-
danla.
En otro artculo (Leviatdn, ni 18, 1984), despus de anali-
la participacin polltica en Espaa, ha-
z.ar las defi.ciencias de
cfamos una serie de propuestas destinadas a mejorarla, que
a continuacin resumimos:
3. Los sisteynas electorales. EI sistema proporcional ga-
ranttz,a una aceptable representatividad del conjunto del elec-
torado y consolida las estructuras centrales de los grandes par-
dos, pero ya hemos dicho que hace muy annima la relacin
del elector con sus representantes y otorga un excesivo poder
decisorio a los aparatos partidarios que designan los candi"
datos. Algunas medidas correctoras podrlan ser:
a) Hacer circunscripciones ms pequeas en las zonas ms
pobladas, iarlto pata las elecciones generales (Congreso de los
Diputados) como autonmicas (podra ser la comarca).
b) Introducir sl .(panachageu (mezcla de candidatos de lis-
tas diferentes), o, al menos, el voto preferencial en algin tipo
de elecciones (autonmicas o locales).
c) En las elecciones locales pueden experimentarse otras
frmulas: dos vueltas, eleccin directa del alcalde (en los mu-
nicipios pequeos) o elerciones por stritos (en los grandes
municipios, independientemente de que se elijan consejeros
de distrito).
d) Facilitar la constitucin de agrupaciones de electores
y de federaciones de agrupaciones, e incluso de candidatos in-
dividuales (en las elecciones locales y en municipios pequeos
313
 o medianos podrlan probarse sistemas electorales distintos al
del Estado).
e) Elecciones primarias para designar a los candidatos, al
Rlenos los destinados a ocupar los primeros lugares.
f) Ligar el financiamiento de los partidos, segln los re-
sultados electorales obtenidos, al mantenimiento de ofi.cinas
de informacin a los electores y de recepcin de las demandas
(como mnimo a las circunscripciones donde tienen elegidos).
4, Clarificar el sistema institucional. lJna de las causas
probables del escepticismo colectivo hacia las instituciones y
los elegidos es la imagen de confusin que ofrece la estructura
polltica, en la cual se mantienen instituciones que sobran y
faltan otras que son esperadas:
a) El Senado habrla de ser la Cmara de las Autonomlas,
y los senadores elegidos nicamente por los Parlamentos au-
tonmicos.
b) El Congreso de los Diputados tendrfa que abgirse ms
a la sociedad, por ejemplo, multiplicando las relaciones entre
las comisiones y los grupos parlamentarios con los Ayunta-
mientos y las organizaciones sociales y cvicas. : regulacin prlblica ms o menos afortunada. Son los mismos
c) La consolidacin poltico-administrativa de la autono-
mla supone que la Comunidad Autnoma sea el Estado en su
territorio y que por tanto, desaparezca o se reduzc4 al mlnimo
la Administracin perifrica (p. e., los gobernadpres civiles
tendrlan que desaparecer), y evitar las duplicidadbs (p. e., en
lugar de crear polica autonmica ms valdrla que las fuerzas
del orden prlblico dependiesen funcionalmente de las Comu,
nidades Autnomas y de los Ayuntamientos).
d) Es necesario simplificar la estructura polltica territo-
rial y no caer en la tentacin de multiplicar los niveles. Comu-
nidad Autnoma y municipio han de ser las estructuras pol-
ticas bsicas. Las estructuras intermedias, como las comarcas,
podrlan ser el mbito de cooperacin intermunicipal (y en
los casos de municipios muy pequeos, favorecer su agrupa-
cin o fusin). Mantener o crear ms estructuqs interrnedias,
sobre todo electivas, rlnicamente servi" paia aumentar la
confusin de los ciudadanos y el descrdito de las instituciones.
e) En las grandes ciudades es imprescindible promover
la descentralizacrn, creando incluso estructuras polticas re-
presentativas (el concejal-presidente de distrito pdrla ser de
eleccin directa, aunque el resto fuera elegido por el sistema
proporcional) y estructuras tcnico-administrativas ms gi-
les, polivalentes y prximas a la ciudadanfa.
5. Arganizacin y funcionamiento imterna de los partidos.
314
!_,,
La regulacin prlblica de los partidos es una cuesn delicada
pero indispensable para garantizar sus derechos y deberes en
un sistema polltico representativo y pluralista, que requiere
presencia, transparencia y eficacia de los mecanismos partida-
rios. Ya hemos citado algunos procemientos posibles que pue-
den ser objeto de regulacin prtblica, como la obligacin de
tener locales abiertos y de prestacin de servicios a los ciu-
dadanos, y la designacin de candidatos meante elecciones
primarias. Otros procedimientos a estudiar o experimentar po-
drlan ser: estatutos priblicos y de obligado cumplimiento a
instancia de parte; control pblico de los procesos electorales
internos si 1o solicita una gran parte de los aflliados; control
prlblico de las finanzas de los partidos; reconocimiento de las
funciones internas de partido como de inters colectivo al ser-
vicio de la comunidad; compatibilizacin de las funciones po-
lticas (representativas o internas) con las profesiones (evitar
sistemas de incompatibilidad rlgidos, y optar siempre que sea
posible por el <(partime>), etc.
Fero las soluciones no pueden depender nicamente de una
partidos los que han de adoptar uns formas de organizacin
y de funcionamiento que posibiliten su enraizamiento soeial y
la participacin popular. Por ejemplo:
a) Carcter pblico de las reuniones de sus rganos re-
presentativos ms importantes.
b) Sistema proporcional para la eleccin de sus rganos
dirigentes y posibilidad de constituir corrientes o tendencias
(al menos en los perlodos precongresuales).
c) Elecciones primarias tambin para la designacin de
candidatos a ocupar cargos internos.
d) Pluralidad de formas de organizacin de base (territo'
rial, lugar de trabajo, profesin, actividad social o cultural,
etctera).
e) Reclutamiento prioritario de los militantes entre ague'
llos ciudadanos que tieen funciones representativas (de ca-
rcter sindical, asociativo, profesional, econmico, cultural,
deportivo, etc.).
f) Reconocimiento del derecho que tienen los simpatizan-
tes y votantes a participar en la vida del partido: elecciones
primarias, posibilidad de asistir a sus Congresos, etc.
g) Estructura descentralizada del partido y amplia auto'
nomla de elaboracin y ejecucin de los organismos interme-
dios y de base.
h) I-os locales de las organizaciones de base entendidas
315
como de carcter prlblico (informacin, polftica, centros socia-
les y recreativos) y tambin como medio de prestacin de ser-
vicios y de cooperacin social.
i) Recurrir a los mtodos inodernos del conocimiento del
estado de la opinin pblica y de las aspiraciones sociales, asl
como de informacin y comunicacin, para conectar con la po-
blacin.
i) En general, un funcionamiento escrupulosamente demo-
crtico y transparente, la despersonaltzacin y la desinternali-
zan de los debates, y la seriedad y continuidad en el trabajo
hacia fuera con condiciones imprescindibles para que los po-
lticos obtengan la credibilidad necesaria para ser buenos ins-
trumentos de participacin poltica.
6. La participacin de los ciudadanos no puede, sin em-
bargo, limitarse a la de participai en las elecciones y en su
relacin con los partidos, por fundamental que sta sea. Es
indispensable construir un tejido denso de relacionep entre Ia
ciudadana y las instituciones que posibiliten la participacin
actha (hacer y no slo expresar una preferencia) y d.irecta (en
relacin a los contenidos mismos de la gestin prlblica y no
nicamente respecto a los gestores pblicos de todos, o de la
gran mayora, de los ciudadanos.
El mbito municipal es un mbito especialmente adecuado
para desarrollar formas de participacin de cargter activo y
directo, tanto de carcter experimental como par generalizar
formas participativas que son ms diflciles o delicadas a otros
niveles (la consulta popular, Ia audiencia de los interesados, la
participacin en la gestin de los servicios pblicos, etc.). Es
sobre todo en la prctica de los Ayuntamienfos donde mejor
deberamos encontrar lo que haya de participacin en esta eta-
pa de construccin de una democracia moderna.
4.3. Participacin y municipio
uA las ciudades se las conoce como a las , en el an-
darr, Robert Musil.
1. La legislacin espaola se caracteriza por la regula-
cin uniformista de la participacin poltica electoral y por el
carcter genrico y a la vez limitado de las figuras de participa-
cin directa (referndum, iniciativa popular, audiencia prl-
blica).
El rgimen municipal (Constitucin y Ley de Bases de R-
316
gimen Local) establece dos especificidades significativas: el
conceio abierto para los pequeos municipios (de menos de
100 habitantes o los que tradicionalmente lo tuvieran) y las
entidades locates rnenores para los grupos de poblacin sepa-
rada, que casi siempre corresponden a nrlcleos de familias y
edificaciones rurales ms o menos distantes del municipio
central (aunque en algunos casos se haya aplicado esta figura
a ncleos urbanos de nueva creacin). Curiosamente se desa-
rrollan ms las forrnas de participacin directa para zonas
rurales que para tas grondes ciudades, a las que se tiende a im-
poner modelos uniformistas y limitados de la participacin
activa y directa de los ciudadanos.
Precisamente es en las zonas urbanas, en las .reas metro-
politanas y en las grandes ciudades especiaLnente, d.onde des-
de finales de los aos sesenta se ha desarrollado un movimien-
to asociativo y una conciencia cvica, que ha contribuido deci-
sivamente a la consecucin de la democracia tanto a nivel ge-
neral como local y que expresa una demanda de participacin
en la gestin municipal cotidiana, que no siempre se consigue
satisfacer. No se trata de mitificar una movilizacin ciudada-
na, que salvo momentos muy especiales, ha sido siempre mino-
ritaria y que no ha construido grandes organizaciones repre-
sentativas, ni de exaltar como modo de vida ms deseable el
de la tensin permanente propia de los militantes activistas de
la lucha antifranquista. No, la buena participacin en la de-
mocracia debe multiplicar posibilidades y no imponer obliga-
ciones, debe favorecer la intervencin activa de la gente inte-
resada y no infligir reuniones a ciudadanos que responden con
su pasividad al aburrimiento de aqullas y que evitarn vol-
ver, debe apoyarse en asociaciones y potenciarlas y no con-
fomarse con la relacin clientelar o burocrtica por medio_
de modelos impuestos por la Administracin.
2. Las reas metropolitanas. Un problema no resuelto.
Dificilmente se pueden crear mecanismos participativos si su
institncionalizacin es precaria o inexistente. De las cinco
grandes reas metrcpolitanas, una, Madrid, ha sido subsum.i'
da por la Comunidad Autnoma, tres han prcticamente desa-
parecido (Gran Valencia, Gran Bilbao y Gran Sevilla) y rlnica-
mente la Corporacin lMetropolitana de Barcelona existe como
entidad de carcter local, aunque cuestionada abiertamente
por el Gobienro de la Generalitat.
Existe, sin embargo, el hecho metropolitano, el urbanismo
y los servicios de carcter metropolitano, y la confrontacin
317
de intereses sociales en este mbito, y las problemticas co-
munes (reconversin industrial, seguriad). -
Qesde una perspectiva paricipativa nos parece que deben
resolverse tres problemas distints:
a) La identificacin de los ciudaarns con las inshrcio-
nes y los servicios metropolitanos, para lo cual no es suficiente
Ia creacin de entes de carcter tenocrtico o empresariar, es p. e.: radios municipales; cultura; acciones y servicios hacia
decir, no dotados de representacin polca.
b) La pgticipacin de todos los- municipios en los entes
y se:vicios de carcter metropolitano, que no deben asumir
las funciones locales que puedan ejercer qullos, y s en cam-
bi9 apoyar (tcnica y financieram-ente) y ioordinr h aetua-
cin municipal.
c) La construccin de un campo participativo especlfica-
mente rnetropolitanar ee no se confunde con el municipal,
3unque se utilicen mecanismos parecidos, pero no siempre"
Los contenidos y los actores sern diferentei: pottiga de em-
pl"o y de reactivacin econmica, transportes, grndes in-
fraestructuras, ecologa y medio ambiente, etc.,'sdn las cues-
tiones que dgbeg debatir organizaciones empresariales, profe-
sionales, sindicales, de usuaiios, de afectadd.s, grand.es'ehpre-
sas prlblicas y privadas prestadoras de servicios, ,movimien-
tos socioculturales, etc., con la Administracin mgtroporitana
y los Ayuntamientos. t blica (dire.ctamente o mediante organizaciones representati-
La participacin metropolitana es muy incipiete en nues-
to pafs, aunque se han dado experiencias interesantes: coor-
dinacin de municipios en Madrid, y conflictos y negociacio-
nes sobre la red viaria metropolitana de Barlona, Z.U.R.
(Zona de Urgente Reindustrializcin) y parque industrial Bar-
celona-Valls, Instituto de Estudios Mtropolitanos de Bar-
celona (Corporacin, Universidad y Cma de Industria y
Comercio), etc. A pesar de todo, como los hechos (metropoli
tanos) son tozudos y los actores sociales suficientemente fuer-
tes, la participaci1 ,en la gestin metropolitaqa, a trancas y
a barrancas, ir adelante. ! a) tr-a consulta popuJar (arts. 18.y 71). Se refiere a la ini-
3. 14. parti.cipacin en la yida rnunicipal respafnta. En el
marco de una Constitucin que establece unos principios y ob-
jetivos que luego no han sido desarrollados arln por leyes-y de
una legislacin local confusa y anacrnica hasta una fbcha re-
cjelte (la Ley de Bases de Rgimen Local es de 1985), las ciu-
dades
-espaolas-,
en especial lol grandes municipior, se han ido
dotando de reglamentos de partcipacin, o pw lo menos han
tenido numerosas iniciativas prcticas en est sentido. La legi-
timidad (siempre) y el arraigo (a veces) de los movimientos ciu-
318
dadanos, la ideologla de los equipos de gobierno (izquierda)
de la mayora de ciudades espaolas, la necesidad polltica de
concertar la actuacin municipal con los distintos actores so-
ciales (por las razones citadas al principio del artfculo) y la
iniciativa municipal en una serie de campos que relacionan
inmediatamente Administracin y ciudadana (comrnicacin,
grupos especlficos: jvenes, mujer, tercera edad, etc.; reno-
vacin y rehabilitacin urbanas, etc.), todo ello ha generado
un conjunto de experiencias participativas, dispersas, segura-
mente insuficientes o limitadas, pero muy reales, aunque poco
formalizadas.
Cules son los procedimientos legales que posibilitan la
participacin en la vida municipal? Son de dos tipos, si nos
atenemos a su origen: los que establecen la Constitucin y la
legislacin del Estado en general (la Ley de Rgimen Local y
otras de carcter ms especializado) y los que establece autno-
mamente el municipio en el marco de su autonoma reglanoen-
taria.
4. Procedimientos participativos establecid.os por la Cons-
titucin y por la Ley de Rgimen Local. Ya hemos citado las
figuras participativas que establece Ia Consttttcin: refern-
dum, iniciativa popular, derrcho de peticin, de audiencia g1-
vas), de acceso a los archhtos y registros y de audiencia de l,os
ciudadanos en los procedimientos administrativos que los afec-
ten. Son derechos genricos, cuya efectividad depende del de.
sarrollo legislativo (muy insuficiente hasta ahora) y de la prc-
tica de las distintas Administraciones pblicas (muy diversa,
lo cual ya est bien, pues la participacin diflcihnente se desa-
rrollar si debe adaptarse a moldes uniformistas).
La Ley de Bases de R.gimen Local precisa un poco ms
estos procedimientos y establece algrln otro. Los principales
son:
ciativa municipal que recaba la opinin de los ciudadanos so.
bre materias de su competencia y que no tiene carcter vinctr-
lante. El Gobierno debe autorizar la consulta, aunque algunos
estatutos de autonoma atribuyen a la Comunidad la potestad
de regular este procedimiento.
b) El derecho de peticin, de iniciativa y de queja (a*
tlculo 68). Es una concrecin del derecho de peticin que es-
tablece la Constitucin. Los ciudadanos pueden requerir a la
Administracin municipal para que ejerza las acciones nece-
319
 sarias para la defensa de los bienes y derechos del municipio.
Asimismo los vecinos, individual o colectivamente, pueden for-
mular propuestas y ofrecer su colaboracin, o expresar sus
quejas o demandas ante la autoridad municipal. El municipio
deber regular estas figuras y precisar los procedimientos uti-
lizables, tanto en los que crea 1 mismo como en los estable-
cidos en la Constitucin y en las leyes del Estado, y de la Co-
munidad Autnoma (referndum, audiencia prlblica, etc.).
c) Publicidad de las sesiones de las corporactones locales
(art. 70). Los Plenos son necesariamente priblicos, aunque nada
se dice sobre posibles interpelaciones, audiencias a interesados
o ejercicios del derecho de peticin durante las sesiones. Son,
por lo tanto, materias regulables por el municipio. En cambio,
se establece el carcter no pblico de las sesiones de la Comi-
sin de Gobierno. En este mismo artlculo y en los siguientes
se insiste en la publicidad de los acuerdos, en la informacin
priblica previa, en la necesidad de informar a las asgciaciones
vecinales, etc.
En resumen, la participacin es un campo bastante abier-
to para la reglamentacin original, especfica, por parte de los
municipios y entidades locales en general. La legislacin per-
mite la diversidad y la innovacin, aunque introduce limita-
ciones. La ms importante es la que establece el art. 69,2 de |a
Ley de Rgimen Local: en ningn caso la potestq'd de autoor.
ganuacin podr menoscabar las facultades de fdecisin que
corresponden a los rganos representativos regulados por la
ley.
5. La participacin en la prdctica de los muncipios. Es
an pronto para hacer un balance de un proceso que se ha
iniciado recientemente y que parece destinado a desarrollarse
bastante ms en los prximos aos. Por otra parte, las infor-
maciones disponibles son muy fragmentarias y la diversidad
de experiencias y situaciones tampoco permite sacar conclu-
siones generales a partir de unos cuantos capos, aunque co-
respondan a las ciudades ms importantes. Slh embargo, pue-
den indicarse algunos elementos gue nos patecen de validez
bastante general.
a) La importancia asignada a la nforma.cin, sin la cual
no es posible la participacin. La informacin es necesaria des-
de eI inicio del proceso administrativo (p. e., cuando se en-
carga la redaccin de un estudio previo a un plan o proyecto
urbano). La informacin a los ciudadanos debe comportar
la posibilidad de comuncacin, de dilogo, de interpelacin. valentes de equipamientos (p. e., centros cvicos), en cuya ges-
Para ello deben utilizarse todos Ios medios posibles, des-
324
I
de los ms tradici.onales (reuniones abiertas, exposiciones, vi-
sitas a los barrios, etc.) hasta los ms modernos (radio y tele-
visin, televisin por cable, vldeo y videotex, paneles informa-
tivos electrnicos, etc.). Probablemente la proliferacin de emi-
soras lnunic.pales (o vecinales con apoyo municipal) y, en me-
nor grado, de publicaciones locales y de barrio, asl como la fre-
cuencia de campaas clvicas de informacin y sensibilizacin,
son los aspectos ms significativos.
b) En cambio, ha disminuido bastante la relacin Ayunta-
mientos-rnwimientos vecinales, entendida como confrontacin,
como denuncia o reivindicacin de los barrios frente a proyec-
tos especulativos o que lesionaban intereses colectivos impor-
tantes. No es que no existan motivos de reivindicacin o cr-
tica, ni que no se den movimientos de protesta o de demanda
en los barrios, pero no enen la continuidad ni el potencial de
generalizacin que tenan antes, lo cual es lgico en el actual
contexto polltico. En consecuencia, la articulacin de los Ayun-
tamientos con los organismos de coordinacin ciudadana es
pobre, en la medida que ni los unos ni los otros han sabido
crear, en general, un nuevo marco de dilogo y porque unos y
otros arrastran desconfianzas mutuas.
c) Sin embargo, eI rnovimiento asociativo vrcinaL, si bien
es dbil en sus superestructuras ciudadanas, se ha hecho mu'
cho ms capilar y diversificado por su base, en los barrios. Se
han mulplicado las asociaciones de vecinos, de padres, de co-
merciantes, los colectivos de jvenes o de mujeres, las coope'
rativas y los grupos de iniciativa econmico-social y culturatr,
los organizadores de fiestas y de actividades de esparcimiento,
los grupos de trabajo voluntario, los clubs deportivos, etc. Es'
tas organaciones de base, sin renunciar a la crltica y a la rei-
vindicacin, tienden ms naturalmente a la colaboracin, a la
informacin y a la ayuda, a establecer relaciones de coopera'
cin con los Ayuntamientos.
d) La participacin entendida como dilogo/cooperacin
en la gestin municipal ha permitido desarrollar prcticas i.n-
novadoras e interesantes como:
Apoyo (material, financiero, etc.) a asociaciones y colec'
-
tivos que tealiz.an actividades o prestan servicios que se consi-
deran de inters colectivo o ciudadano (p. e., subvenciones a
actividades de carcter social, cultural, festivo, etc.).
Concesin, total o parcial, de la gestin de equipamien'
tos -de barrio a entidades ciudadanas. Creacin de centros poli-
tin intervienen estas entidades.
32r
 - Constitucin
cal-entidades
de organismos mixtos (Administracin lo-
ciudadanas, profesionales, econmicas, etc.), gue
aade luego <sin perjuicio de la unidad de gobierno y de gT'
se denominan Consejos, Comisiones, etc., en distintos secto-
tin del municipio>, pero debe reconocerse tambin que la
autonoma municipal para reglamentar su autoorganizacin es
res de la actividad municipal,.en algunos casos muy ligados a
prc-ticas participativas anteriores (de seguimient t ptan
amplia, puesto que la organizacin, competencias -y funciones
de Urbanismo, de enseanza, cultura, depoes, etc.) y en otros
de estos <rganos desconcentrados> depende exclusivamente
del municipio (y no de la Comunidad Autnoma, alrlgue tenga
a actividades ms novedosas (juventud, mujer, econmico-so- reconocida la competencia de regular el rgimen local, pues
ciales, de seguridad ciudadana etc.).
debe hacerlo en el marco de la Ley de Bases y no puede menos'
. e) La prctica participativa se ha ido refl.ejando en La re-
glarnentacin municipal, unque con todas ss hmitaciones c.abar la autonomla municipal protegida por la Constihrcin).
Esta <desconcentracin territorialu abre la puerta a una
nos-parece mucho ms interesante la actividad relacional que <descentralizactn efectiva> si se tiene en cuenta:
se da en muchos municipios espaoles entre el Ayuntamiento
y la ciudadana (con las entiddes y con el conjunto de los a) Se ha suprimido el segundo prrafo del proyecto que
estableca que ulos rganos desconcentrados debern reflejaq
vecinos) que no el grado de elaboracin formal aicanzado por
en su composicin la representacin poltica que existe en el
Ios procedimientos establecidos. Reproducimos en anexd el Flenor. Esta supresin implica que pueden tener una composi'
proyecto de Reglamento de Participacin elaborado por el
cin distinta, es decir, ser polticamente representativos de su
ayuntamiento de Barcelona (comisin de Descentrarizalion y mbito territorial.
larticipaci! ciudadana) y que est en trmite de airobacin. b) Nada impide a los rganos de gobierno del Ayuntamien'
En este Reglamento se precisan con bastante detatie algunos to asignar competencias y funciones, incluso de carcter espe'
procedimiento,s participativos como el Registro der Entid'ades,
cfico y decisorio, a los rganos desconcentrados, siempre que
los _Consejos d9 Entidades, los Consejos sectoriales de Area, la
se establezcan los medios y los procedimientos para garanti'
audiencia-prlblica, la Iniciativa ciuddana, la Informacin prt-
zar Ia unidad de gobierno y de gestin del municipio. Como ve'
blica, la Consulta ciudadana y el R.eferndum, el Derecho de
remos inmediatamente, se trata de exigencias compatibles.
peticin y el Libro de sugerencias, propuestas,
quejas. /demandas y La descentralizacin municipal supone realizar un proceso
,
complejo, cuyos principales aspectos son: divisin territorial
" f)- la las
En grandes ciudades una cuestin clara para hacer
de la ciudad, organizacin poltico-administrativa del distrito
eiectiva participacin es la descentralizacin dei gobierno, (o como se llame el ,,rgano desconcentradou), asignacin de
de la gestin y de los servicios municipales. Tambi en este
competencias, funciones y recursos (financieros, materiales,
caso, como veremos inmediatamente, nos encontramos en el
tcnicos, humanos) y creacin de figuras y procedimientos par-
inicio 4u * proceso, que sin embargo merece una atencin ticipativos especlficos del distrito.
especial.
Veamos rpidamente, a la luz de la experiencia de las gran-
6. La descentralizacin en las grand.es ciudades. La descen- des ciudades espaolas, la incidencia de la descentralizacin
tralizacin, como ur procedimient para facilitar ra paricipa-
cin, es objeto de un artlculo de l Ley de Reimn Lo: municipal en la participacin ciudadana. '
<Para factar la participacin ciudadan en l elstin de los a) La divisin territorial. Mantener la divisin territorial
cuando existe, tiene la ventaja, adems de la inmediatez, de
asuntos locales y mejorar sta, los municipiod paran estable-
poder apoyarse en un conocimiento social y unos hbitos de
cer rganos ferritoriales de gestin desconcentrada, con la or-
ganizacin, funciones y competencias que cada Ayuntamiento ielacin entre los ciudadanos y los rganos territoriales del
Ayuntamiento establecidos desde mucho tiempo atrs. Pero
les confiera ..." (ar,t. 2A),
estos rganos y sus mbitos acostumbran a tener escaso pres'
se podr discutir la virtualidad descentralizadora de cho
a1{c{o, pero indudablemente significa un estlmulo a Ia crea- tigio y muchas veces no responden a unidades sociales ni fun'
cionales significativas ni adecuadas (por su tamao y nmero,
cin de base territorial que aproxime la gestin municipal a los
por su heterogeneidad interna, etc.).
ciudadanos y promueva la participacidirecta de sios.
Una nueva visin territorial debe combinar rasgos hist-
Es cierto que se habla de gestin desconcentrada y que se
rico-geogrficos y sociopollticos (personalidad de la zona que
322
 promueve la identificacin de una colectividad humana) con
criterios funcionales (nrlmero y tamao de los distritos, cohe-
rencia interna). La primera exigencia satisface a la participa.
cin, la segunda posibilita una descentralizacin efectiva (es
decir, que se puede participar en algo, que sea viable una
transferencia de poder polftico y administrativo real).
b) Organkacin poltico-administrativa. Hay, por ahora,
unanimidad en considerar que el presidente del rgano terri-
torial o distrito debe ser un conceial, con lo cual se formaliza
el requerimiento de unidad de gestin. Este concejal puede
responder a la mayora de gobierno del municipio (modelo
Madrid) o reflejar la composicin poltica del distrito (modelo
Barcelona). En el primer caso se garantiza mejor la unidad de
gobierno, en el segundo se favorece una participacin ms am-
plia, pero no siempre ms funcional. El mismo dilema se plan-
tea en cuanto a la composicin del Consejo o Asamblea del
distrito. Si se opta por el modelo de la representaci.n poltica
del distrito puede hacerse mediante eleccin directa'o indirec-
ta, La opcin en principio ms participativa es la de la elec-
cin directa, por sufragio universal de los consejefos del dis-
trito. Se ha defendido tambin, por parte del mismo autor de
este trabajo entre otros, la eleccin por distrito d:el concejal-
presidente y la publicidad de candidaturas individuales en las
elecciones de Consejo de Distrito (lo cual requerfra un siste-
ma mayoritario que podrla corregirse para gararttizar la pre-
sencia de las minoras, mediante el voto a un nmero infeiior
al de consejeros a elegir). En cualquier caso, parece evidente
que nos encontramos ante la necesidad de estimular la diversi-
dad y la experimentacin de los procedimientos participativos.
- La organizacin tcnico-administrativa del distrito no pue-
de reproducir la del Ayuntamiento centraluado, por el contra-
rio, debe contribuir a su reforma. As, por ejemplo, nuevos ins-
trmentos y formas de comunicacin; creacin de unidades
operativas, visibles y giles en su actividad; flexibilidad en las
f-o1m.as de- gestin de los servicios, etc., son ca;flacterlsticas que
deben poder atribuirse ala organizacin desce{rtralizada o des-
concentrada, que adems, y por definicin, est mucho ms
prxima a los ciudadanos. Estas caractersticas, obviamente,
son favorables a la participacin.
c) Competencias, funciones y recursos. No nos extendere-
mos sobre una temtica suficientemente conocida. La gran
trampa de la <descentralizacin participativa> consiste en
crear rganos representativos, elegidos- que
-incluso al dilogo con loshasta
si bien estn dispuestos ciudadanos y a esti-
324
mular su participacin, no tienen materia sobre la que actuar
ni los medios para hacerlo. No son instrumentos de partieipa-
cin, sino pantalla entre la autoridad local y la ciudadanla, son
un obstculo incluso, o si no, simples informadores hacia los
ciudadanos y receptores de sus demandas. Una participacin
efectiva requiere que los distritos tengan un conjunto de com-
petencias importantes (prcticamente pueden tener competen-
cias compartidas decisiones- sobre todas las mate'
-incluso
rias que la ley atribuye al municipio) y que se precisen con
rigor las funciones y los servicios que ejercern y gestionarn,
asl como los recursos de que dispondrn. La experiencia de-
muestra que no es positivo avanzar demasiado en el aspecto
de la representacin poltica y de la participacin si no se
crean previamente, o al mismo tiempo, estructuras tcnico'ad-
ministrativas slidas, capaces de gestionar servicios y de ejer'
cer funciones importantes de programacin y sobre todo de
ejecucin de proyectos y obras. Todo lo cual supone dotar a
tros distritos de personal y de presupuestos propios y de unos
recursos materiales y tecnolgicos (p. e., informatizacin), sin
los cuales ni se desc<ncentra la actividad municipal ni se po-
sibilita una participacin efectiva.
Un criterio general para compartir funciones y competen'
cias, teniendo en cuenta a Ia vez la eficacia y la participacin,
es el siguiente:
reglamentacin, programacin y coorclinacin com-
pete - aLa
los rganos centrales, asl como la ejecucin y gestin
de obras y servicios de mbito superior al distrito o/y en los
que se dan economlas de aglomeracin.
ejecucin y gestin de la actividad municipal corres'
- L,annnaLnente
ponder al distrito, que podr intervenir en eI
proceso de elaboracin de progranas y normas, en el desarro-
llo de stos y en los organismos de coordinacin gue se creen.
d) Participacin en los dstrtos. La relacin de procedi'
mientos participativos que hemos expuesto en e1 prrnto ante-
rior es aplicable a los distritos, o mejor dicho, en la reciente
experiencia municipal espaola, estos procedimientos, sobre
too, se han puesto en prctica en los distritos. Es evidente
que el derecho de peticin o de audiencia prlblica, la iniciati-
va ciudadana y hasta la consulta popular, las comisiones mix'
tas o consejos sectoriales, la gestin parcial o total de centros
cfvicos, sociales, culturales o deportivos, etc., pueden desarro'
llarse en condiciones ms favorables en el mbito del distrito
que no del conjunto de la ciudad. En los distritos destacan,
325
especialmente, las siguientes especificidades respecto a la par-
ticipacin:
Las mayores facidades para la informacin, comunica-
- asesoramiento,
cin, colaboracin directa... entre la Adminis-
tracin del distrito y la ciudadanfa.
ms directa, flexible y constructiva entre la
- La relacin
Administracin y las organizaciones veiinales, tanto si existen
consejos o coordinadoras de entidades y consejos o eomisio-
nes sectoriales o incluso si no existen.
,- La posibilidad de llegar al ciudadano individual, incluso
a los grupos ms atomizados, a los sectores ms marginados,
gue a su vez pueden acceder en mejores condiciones a una
institucin poll.^tica,representativa y a los servicios prlblicos.
No siempre es factible, pero siempre lo es ms que en un mo-
delo de gestin centralizada, ms burocrtico y iejano.
I
4.4. Conclusiones provisionales
<Tambin yo he pensado en un modelo de cirdad de la
cual deduzco todas las otras Marco-. Es una
-respondi
ciudad hecha slo de excepciones, impedimentos, cntradiccio-
nes, incongruencias, contrasentidos... Juntar pedazo a pedazo
la ciudad perfecta, hecha de fragmentor mez"ado con'el res-
to, d9 instantes separados por intervalos, de sedles que uno
manda y no sabe quin las recibe... la ciudad a la cuai tiende
mi viaje es scontinua en el espacio y en el tiempo...)
ftelo CArvrNo, Las ciud.ades irasibles,
_ A pesar de todo, de los reglamentos y de la srrmisin a las
leyes, de la institucionalizacinde las rlaciones con la ciuda-
danla,-de 13 primaca de la comunicacin y de fa concertacin
entre la Administracin y las organizaciones ci,{dadanas sobre
la confrontacin o la marginacin, a pesar de ttodo esto optar
por la participacin es aceptar la diversidad y el confl.icto, es
auqir la pluralida{ de intereses legltimos y contrapuestos,
significa renunciar al monopolio del poder poltco y dminis-
trativo por parte de las autoridades elegidas y de l burocra-
e" gptar por el cambio, a veces imprevistoy sorprendente.
"?t
Cmo? Por qu? I-a respuesta no es diflcil. tivos, ms dinmicos, intervengan en la gestin prlblica" y con-
1. Las grandes Administrasiones pblicas, asl como los
- tribuyen a modernizarla. For otra parte, Los grupos rnwginn-
partidos pollticos mayoritarios, acfilan segrln su forma de en-
326
tender los intereses generales, meatizada por su propia or-
ganiz.an y, a veces, por la lgica corporativa y burocrtica
gue puede dominarles. Su funcin es de agregacin, de unifi.ca-
cin de intereses locales y particulares, de definicin de inte-
reses globales, pero no siempre ni en todos los casos cumplen
adecuadamente esta funcin. Por lo dems, los intereses de
grupo, de zona,los intereses locales o particulares, no son ile.
gltimos, ni estn siempre debidamente expresados o defendt
dos en las instituciones. Al contrario, muchas veces los que
ms proteccin requieren son los ms olvidados.
La participasn ciudad.ana otmple entonces una doble fun-
cin. Por una parte de crtica al posible <particularstno> grte
tambin acecha a las instituciones y Administraciones pblicas
y a los partidos polticos. Y por otra parte de expresin y do
fensa de intereses particulares Iegtimos, de grupos sociales o
zonrs territoriales.
2. El desarrollo de la Administracin pblica, por la mul'
tiplicidad y complejidad de su intervencionismo, reglado en Ia
vida econmica y social, conduce a Ia rigidez unformista, a la
burocrqcia pesada, a la insensibilidad sociaL. Los partidos, por
su parte, convertidos en wtdquinas electorales que ms o me
nos mal seleccionan personal para las instituciones, se ven
aquejados de vicios similares. El <Estado> se hace ms opaco
y ms inaccesible. El desarrollo de Ia participacin direc.fa.lo
hace ms transparente y ms prximo. Por lo tanto, ms vul'
nerable a las presiones sociales, ms abierto aL cambio. El de'
sarrollo de la participacin significa la incorporacin de gru-
pos e intereses sociales y de valores culturales distintos casi
siempre a los que prevalecen en las Administraciones priblicas.
Se confrontan contenidos y mtodos, lo cual produce cambios
tanto en la otgarizacin interna como en los objetivos de las
Administraciones prlblicas.
3. La participacin ciudadana tambin juega una funein
educadora, desarrolla Ia conciencia cvca de los veenos, te-
fuerza" los lazos de solidaridad y hace ms comprensihle y acep-
table la nocin de inters general. La poltica se csvierte en
ms tolerante y realista, y de la misma forma que Ia burocra-
cia se humaniza, los colectivos sociales participantes toman
consciencia del carcter limitado de las opciones posibles y de
los recursos utilizables.
La participacin permite asimismo que los grupos ws ac-
/es, los ms pobres y abandonados, pueden encontrar en Ia par-
ticipacin directa, siempre que se implementen procedimien-
tos especiales para ellos, una primera forma de reconocimien-
to de sus intereses. La participacin es a la vez un meo y un
objetivo democrticos: reconoce derechos de intervencin a
todos los ciudadanos y persigue fines igualitarios para la so-
ciedad.
Combinar el desarrollo de la democracia representativa con
el de la democracia de participacin directa supone por 1o
tanto legitimar eI conflicto y estar abierto al cambio, puesto
gue se abren cauces a la intervencin de grupos opuestos en
el marco de estructuras flexibles y diversas. Como decla Josep
PIa, es anteponer uel riesgo de la libertad al papeleo de la in-
justicia>. La perspecva de una sociedad que multiplica las
vas de la democracia participativa es relativamente imprevi-
sible, no es ni puede ser esttica ni ordenada.
4. Esta visin de la participacin no sera completa si no
se hiciera hincapi tambin en los obstdculos que gncuentra
y en las perversions que la acechan. El sistema institucional
(partidos y burocracia) tiende a bloquear los mecanismos de
participacin directa y a emplear y reproducir el sistema de re-
presentacin indirecta multiplicando los niveles electivos y las
estructuras administrativas. Se abren cauces para,los grupos
sociales ms orgarrizados y calificados y que de hecho ya acta.rl
a travs de los procedimientos existentes, pero ef cambio es
muy diflcil la utilizacin de las instituciones partidipativas por
parte de los grupos que ms atencin requieren (viejos, inmi-
grados, minoras tnicas o culturales, nios y hasta jvenes,
mujeres solas, etc.). Se deslegitima la par[icipacin de los
ciudadanos individuales, e incluso asociados, cuando se trata
de debatir cuestiones definidas como de inters general, adu-
ciendo el carcter particular de sus intereses. Por otra par-
te, muchas de las experiencias de organizacin social de base
no encuentran su articulacin con las instituciones representa-
tivas y las Administraciones pblicas (trabajo yoluntario, coo-
perativas, servicios autogestionados, etc.). Las ;fnismas organi-
zaciones sociales importantes, que actrlan com6 sujeto de par-
ticipacin directa (federaciones de asociaciones y de colegios
profesionales, confederaciones empresariales y sindicales, etc.)
no disponen de instrumentos de verificacin de cual es su re-
presentatividad real en cada momento, del grado de consenso
de sus afiliados, teniendo en cuenta la complejidad de los inte-
reses particulares de stos y la lgica upoltica> o <globalista>
de sus direcciones.
En general, los aparatos burocrticos y partidarios oponen
328
fuefies resistencias a la apertura de nuevos cauces participa-
tivos porque significan la irrupcin de nuevos grupos sociales
en la escena poltica e instituciord y, sobre todo, porque intro-
ducen una dosis de imprevisibilidad, de comportamientos poco
reglados, de posible desorden. Esta resistencia puede resultar
decisiva, pues la eficacia y el desarrollo de los procedimien-
tos participativos depende en gran medida de la voluntad po-
lltica de quienes gobiernen en las instituciones que pueden apo-
yarse en el peso de la legalidad y en la inercia administrativa
para oponerse a las innovaciones participativas. Hay que tener
en cuenta que en el mbito ciudadano las organizaciones so-
ciales son relatiyamente dbiles o extremadamente especiali-
zadas (corporativas, vecinales), y que la mayora de la pobla-
cin tiende a establecer relaciones individuales y directas con
la Administracin.
No hay modelos experimentados de participacin directa,
ni unas instituciones o procedimientos participativos legitima-
dos como los que existen para la democracia representativa de
base electiva. EI desarrollo del Estado moderno, por otra par-
te, ha favorecido la expansin y la legitimidad de los cuerpos
de administradores prlblicos, de los funcionarios profesionales,
gue ven casi siempre en la participacin directa un trastorno
para el servicio y una ingerencia indebida en su actividad. En
estas condiciones la progresiva legitimacin y la experimenta-
cin creciente de prcticas participativas, la formalizacin y
la generalizacin de procedimientos de participacin directa,
slo pueden explicarse porque responden a unos movimientos
de fondo en nestras sociedades.
5. L,a partiripacin rcquurerc un cierto grado de <insttt'tcio-
ra,lizacin", de regulacin jurldica, sin la cual ni las autorida-
des locales y las Administraciones prlblicas se sienten obliga-
das a concertarse con las organizaciones ciudadanas ni stas
se ven reconocidas y estimuladas en el ejercicio de sus dere-
chos formales al respecto. Pero la participacin no se reduce,
ni puede pretenderse, a esta institucionalizacin.
La participacin se basa en una ciudarlanla activa y en la
existencia de una red 1o ms densa posible de organizaciones
sociales de todo tipo. Sin una fuerte vida asociativa, la partici-
pacin no es posible.
Y, en cualquier caso, en la medida que la regulacin jurfdi-
ca tiende a construir un orden esttico, hay una inevitable
tensin entre participacin directa e institucionalizacin for-
mal. La participacin es abrir un proceso dinmico gue cues-
329
tione permalrentemente el orden establecido. Lo cual, desde
gna penspectiva radicalmente democrtica, nos parece desea-
ble. Como decla Tocqueville (ltra nacin que no pide mas que
-
orden, ya es esclava en el fondo de su coraznu.

CAPTULO XII
CATALUA Y BARCET,ANA*

xII
I. CATALUA Y BARCELONA: URBANIZACIN, POLTICA
Y SOCIEDAD

1. Cmsrs EcoNMrcA Y TERRrroRro

I"a moderna cultura catalana en materia de polltica territo-

rial es una cultura de crecimiento y sobre todo de poscreci-
miento. Por una parte se ha elaborado paralelamente a la urba-
nizacin y al desarrollo industrial con el afn de poner orden,
de racionalizar el crecimiento y de servirle (infraestructuras,
grandes equipamientos) lo mejor posible. Por otra pare ha
expresado la respuesta y la protesta sociales e intelectuales en
contra de los desequilibrios (territoriales), dficits (sociales) y
despilfarros (ecolgicos) generados por este mismo crecimien-
to, por Iafalr;a de planificacin y de control poltico con que se
ha producido. La cultura del planeamiento territorial se ha
* Este capltulo se basa en dos trabajos del autor. El primero, es
crito en 1982 pata el reconocimiento territorial de Catalua, estudio
previo a la elaboracin del Plan de Coordinacin Territorial. Se rrprodu-
cen las conclusiones de este trabajo que fue pubcado en edicin pro
ticamente clandestina por la Generalitat de Catalunya. Este texto est
muy condicionado por la coyuntura de crisis econmica y urbana, cuan-
do no se habla producido el relanzamiento de.la Barcelona actual.
El segundo trabajo, o ms exactamente, conjunto de trabajos, se
refieren a la actividad del autor como responsable de Descentralizacin
y Participacin de la ciudad de Barcelona, a partir de 1983, y ponente
de los trabajos preparatorios de la Carta Municipal.

331
 constituido para (ordenar el crecimienton, <(para reequilibrar
el palsu y para mejorar sensiblemente el bajo nivel del <salario
indirecto o social4. El repaso de las ponencias y comunicacio'
nes, de los debates y de las conclusiones del Congrs de Cultura
CataLana (Ambit vuit, Ordenaci del Territori) es una expe-
riencia recomendable para darse cuenta de la relativa inadecua'
cin de estas propuestas culturales a la problemtica actual
caraclettzada por el decisivo impacto de la crisis econmica so-
bre el territorio.
Los principales condicionantes y problemas gue se derivan
de este impacto son:
a) La cada de la inversin pblica en los ultimos aos y econmica; es decir, debe ser una de las dimensiones de un
la disposicin menor de recursos prlblicos. Por una parte no se
puede aumentar ms la presin fiscaly el precio del dinero ha
aumentado, lo cual limita la posibilidad de acceder al crdito.
Por otra parte el Estado da prioridad a las transferelcias per-
sonales de carcter asistencial (subsidios de desempl'eo) y a la
financiacin de inversiones productivas a corto plazo (crditos
y subvenciones a las empresas). I polltica territorial: grandes infraestructuras (carreteras, puer-
b) Como resultado de lo anterior, y tambin debido al es'
tancamiento econmico, se abandonan los grandes proyectos
de la poca del desarrollismo que haban sido objeto de crltica
por su carcter udesequilibrador" (red arterial mptropolitana,
trlneles del Tibidabo, trasvase del Ebro, grande polgonos).
Pero tambin se hacen menos viables los grandes proyectos
ureequilibradores, como el llamado eje transversal.
c) Crisis del sector de la construccin, de carcter estruc-
tural, que exige una racionaluacin a fondo del sector y que no
puede iesolverse simplemente con iniciativas (encargos) prlbli-
cos destinados a atenuar el paro. Parece lgico y deseable que
los proyectos de poltica territorial (obras pblicas, urbaniza-
cin, vivienda) sirvan tambin para esta racionalizacin (1o cual
no supone privilegiar las grandes constructoras), adems de re-
presentar una oferta de trabajo en un sector eqlel que, de todas
formas, el paro es gravlsimo y la mano de obrarde reconversin
diflcil hacia otros sectores.
d) La polltica urbana y de vivienda en las zonas metropoli
tanas y, en general, en las ciudades grandes o medianas cambia
de carcter, puesto que el crecimiento urbano se ha estancado
y gran parte de las viviends constnridas en los ultimos cinco
aflos estn vaclas. El nuevo urbanismo abandona los esquemas
rgidos y finalistas y ya no se interesa en planificar el entorno
uibanizable, sino que opta por la. gestin, la recuperacin y la
332
h
revalorizacin de la ciudad construida. En estas condiciones el
planeamiento territorial, cuya necesidad se deduca, por lo me-
nos en parte, de la conveniencia de ofrecer un marco coherente
a la polltica urbana municipal, cambia de sentido.
e) Pero la crisis econmica plantea nuevas necesidades que
debe afrontar la poltica territorial y el planeamiento del terri-
torio encuentra ahora nuevas oportunidades. En primer lugar
conviene un planeamiento global del territorio para estableer
programas de actuacin priblica dotados de coherencia y que
eviten superposiciones y despilfarros por una parte y abando-
nos que agraven la crisis por otra. Fero este planeamiento te-
rritorial debe ponerse ahora al servicio de la salida de Ia crisis
plan econmico-social global, de carcter abierto probablemen-
te, pero en el que se fijen los grandes objetivos e instrumentos
con relacin a la reconversin industrial, la reordenacin ban-
cafia,la atllizacin ms racional de los recursos naturales y de
los espacios de uso agrlcola y forestal, el ahorro energtico, etc.
En este marco pueden establecerse los objetivos especfi.cos de
tos, agua, etc.), red de transportes, pollgonos industriales, prio-
ridades a la costruccin de viviendas con financiacin prlblica,
reforzamiento del sistema de ciudades, polltica metropolitana,
programas bsicos de equipamientos priblicos, etc.
En conclusin: la crisis econmica cambia el carcter de la
polftica territorial. No permite hacer una poltica a posteriori
del crecimiento (cobertura de dficits, reequilibrio) ni de pla-
neamiento anterior al crecimiento (pues ste ya no se da), sino
que necesariamente debe ser paralela y complementaria de la
polltica econmica y social de los actores privados y prlblicos.l
2. Auroxonfa y porrce rERRrroRrAL
La cultura urbana y las propuestas de polltica territorial
hoy deben hacerse dentro del marco estatutario autonmico.
Esta necesidad de articular polltica territorial con instituciones
autonmicas es, junto con la crisis econmica, el condicionan-
1. Hemos dado prioridad al anlisis urbano y metropolitano de Bar-
celona no slo por su importancia intrlnseca (el 70 o/o de Ia poblacin,
de la actividad y de la riqueza de Catalua), sino porque el resto de
Catalua es objeto de un anlisis muy extenso en el conjunto de diez
monograflas sociolgicas y en el volumen de conclusiones.
te que da lugar a una situacin radicalmente nueva respecto del
pasado y que obliga a modificar los planteamientos anteriores.
El marco autonmico es un condicionaute desde dos niveles
principales: la distribucin de competencias y la orgauizacin
territorial.
Tericamente corresponde a la Generalitat con carcter ex-
clusivo la competencia de ordenacin del territorio y de urba-
nismo.2 Pero el carcter formal de esta competencia exclusiva
viene limitado si tenemos en cuenta que compete al Estado la
planificacin general de la actividad econmica y posee tam-
bin un conjunto de competencias concretas que inciden en la
poltica territorial de una mrnera decisiva (derecho de propie-
dad, grandes puertos y aeropuertos, carreteras, transportes, re-
cursos y aprovechamientos hidrulicos, legislacin bsica sobre
proteccin del medio ambiente y sobre espacios y aprovecha-
mientos forestales, obras pblicas de inters general, defensa
del patrimonio monumental...). Por lo tanto, no se puede ha-
blar de competencia exclusiva autonmica en pollticb territo-
rial, sino que de hecho se da en esta materia, como en casi todo,
una gran interdependencia que nos conduce a consfderar que
se trata de un campo competencial compartido o concurrente
que requerir una legislacin especlfica que permita la articu-
lacin, evite superposiciones y garantice un nivel autonmico
rea). La solucin ms adecuada sera definir con claridad a la
Generalitat como Administracin Territorial del E$tado en Ca-
talua y sobre esta base atribuirle tanto el desarrollo legisla-
tivo de las normas bsicas del Estado como el ejercicio. por
delegacin de todas las competencias del Estado que por su
nafsraleza orgnica y funcional sean territorializables. Hoy fal-
ta una definicin clara y homognea de niveles territoriales y
competenciales y la reduccin a un solo modelo administrativo
de los modelos que ahora se superponen: Administracin cen-
tral-Administracin perifrica, que se relaciona a Ia vez con la
Administracin autonmica y con la local; la ,Administracin
autonmica, a su vez, tiende a crear su propia,Administracin
perifrica y a aumentar sus competencias a cdsta de la Admi-
nistracin local, la cual, por su parte, se mueve tambin entre
dos modelos: el arln vigente municipio/provincia,
que ha ido histricamente unido-binomio
al modelo de Estado centra-
lista- y el que establece el Estatuto y tiene ms legitimidad
2. Estatut de Cataluny a, arl. 9.9.2 <LaGeneralitat t competbncia
exclusiva sobre... Ordenaci del Territori i del toral, urbanisme i ha-
bitatge.>
334
histrica y social ee an no ha
sido implementado.-municipio/comarca-,
Todos estos niveles territoriales pretenden
con razn tener competencias importantes en polltica territo-
rial y urbanismo, por lo cual la clarificacin es muy urgente.
Esta clarificacin competencial de la poltica territorial es
una condicin previa a la elaboracin y ejecucin del planea-
miento territorial. Pero para qu pueda darse es preciso que
previamente se establezca Ia nueva organizacin territorial b-
sica de la Catalua autonmica. El Estatut ofrece un abanico
de posibilidades muy amplio: municipios, comarcas, demarca-
ciones supracomarcales, agrupaciones (de municipios) basadas
en hechos urbansticos y metropolitanos y otras de carcter
funcional y con fines especficos, y mantenimiento de la provin-
cia como entidad local y como divisin territorial. Pero de to-
das estas posibilidades la Constitucin establece la existencia
necesaria de municipios y de provincias y el Estatut convierte
a las comarcas en organizacin municipal bsica y obligatoria
junto con el municipio.3 En cuanto a distribucin de competen-
cias en materia de poltica territorial y urbanismo, la legisla-
cin del Estado y la legislacin autonmica (Ley Territorial de
Catalua) deben establecer con precisin las competencias con-
cretas que corresponden a cada tipo y nivel de administracin
pblica y eventualmente al sistema de delegacin de estas com-
petencias. Por otra parte, y paralelamente a 1o anterior, hay
que establecer cules son los niveles de organizacin territorial
en Catalua, teniendo en cuenta que unos son de existencia
obligatoria (municipios y comarcas, cuyos lmites pueden ser
libremente establecidos o modificados por la Generalitat, y pro-
vincias, que slo son modificables mediante Ley Orgnica del
Bstado) y otros son de constitucin voluntaria, bien sea por
iniciativa de la Generalitat o de los entes locales (lo cual tam-
bin debe ser regulado a travs de la legislacin de rgimen
3. No hay duda de que el legislador ha establecido el carcter neso
sario de la comarca en Catalua: como divisin territorial de la Gene.
ralitat y como ente local dotado de autonomla (arts. 5.1 y 5.3 del Esta.
tut). Ha sido discutido, en cambio, el carcter necesario de la provincia
al considerar que el juego de los artlculos 141.3 y 152.3 de la Constitucin
y del 5.4 del Estaiut permite su sustitucin por otros entes locales (va-
se, por ejemplo, Josep M." Vilaseca en lornades sobre I'Estatut, ColIegT
d?dvocats, 1980 y en CEUMT, nlm. 43). Pero el Tribunat Constitucional
ha confirmado la opinin del Gobierno y de la doctrina mayoritaria
sobre el carcter necesario de la provincia (vase sentencia sobre las
diputaciones, CEAMT, nrlm. 43).
335
I
I

local, an pendiente, tanto la legislacin bsica que correspon-
de al Estado como la legislacin local autonmica)J
El anlisis sociolgico de la realidad catalana no ofrece una
base unlvoca que permita dedircir un modelo de organizacin
territorial nico ni ptimo. Pero s que pueden hacerse algunas
constataciones que, aun siendo relativamente banales, no deben
ser olvidadas a la hora de frjar La futura organizacin terri-
torial:
a) En nuestra sociedad se manifiesta hoy una gran descon-
franza hacia la upolltica>, hacia la multiplicacin y superposi-
cin de representantes y de entes u organismos administrati-
vos, hacia el mismo discurso poltico, hacia la utilidad social
de la burocracia prlblica. Hay confusin social provocada por
Ia falta de un modelo poltico-administrativo claro y homog-
neo, y hay tambin irritacin porque se considera que ni los
debates ni las actividades de los representantes pol{,ticos y de
las administraciones pblicas dan respuesta a los problemas
urgentes de la ciudadana y, en cambio, consumen una parte
importante de sus ingresos. Hay que ser, pues, muy:prudente y
operativo con relacin a la nueva organizacin territorial de
Catalua. ;
b) Las nuevas actitudes sociales respecto al territorio tien'
den a valortzar el micro territorial (barrio, munic{pio, comarca
en un sentido tradicional) como mbito de prestabin de servi-
cios y de representacin y la gran ciudad (Barcelona por enci-
ma de todas y en menor grado las <capitales de provincia>)
como lugar de poder y centro terciario superior.
c) La demanda social respecto a la administracin territo'
rial exige, sobre todo, capacidad de prestacin de servicios y
tambin se pide asistencia en caso de necesidad. Hacemos la
hiptesis de que hay un requerimiento social ms de carcter
funcional y social que de carcter poltico autonmico o par
ticipativo. I mos aadir la fsema de atraccin de Barcelona sobre el con-
d) Por ltimo, creemos que se expresa {bmbin una exi'
4. No es preciso, sin embargo, como ha reconocido el mismo Tri
bunal Constitucional en la sentencia citada, que exista la nueva legisla
cin bsica del Estado para desarrollar la legislacin autonmica de
rgimen local. Bastarla con que sta se atenga a los principios bsicos
deducibles de la legislacin de rgimen local existente y vlida en el
mornento en que se elabora y aprueba esta legislacin. Por lo tanto, Ia
Generalitat de Catalunya puede legislar, o podra haberlo hecho ya, en
esta materia y hacer, por ejemplo, una ley municipal, una ley co-
marcal...
336
=r
gencia contradictoria respecto a la administracin: por una
parte, gue no ponga trabas a los actores sociales y econmicos
cuando desarrollen iniciativas productivas o de supervivencia.
Pero, por otra parte, se requiere de la administracin una in-
tervencin cada vez mayor de carcter sustitutorio en relacin
con las actividades econmicas y los servicios sociales, as como
una proteccin y una mejora de Ia calidad de vida y, por lo tan-
to, del hbitat en general.
3. SrsteM DE cruDADEs, EsrRUcruRAs LocALBs
Y ORGANIZACIN TERRITORTAL
En Catalua existe un complejo sistema de ciudades produc-
to tanto de la historia como de algunas caracterlsticas de la
sociedad catalana moderna: difusin de la industria, agricultu-
ra altamente.comercializada, extensin del turismo y de la
segunda residencia, red de comunicaciones densa pero medio
geogrfico ms favorable a las pequeas distancias que a las
grandes, etc. La existencia de un sistema municipal muy frag-
mentado (935 municipios en 32.000 km2, de los cuales 807 no
superan los 5.000 habitantes) est complementada por un sis-
tema de ciudades interrnedias (centro de comunicaciones, mer-
c,ado, cabeza de partido judicial, etc.) que corresponden apro-
ximadamente a las capitales comarcales y que aseguran la
estructuracin bsica del territorio. La importancia de las fun-
ciones pblicas ha reforzado, por una parte, el conjunto de
nrlcleos de poblacin que tienen categorla de municipios, por el
hecho de serlo, es decir, por tener una organizacin polltica y
un conjunto de competencias propias. Pero por otra parte ha
reforzado a las capitales regionales histricas, que son a Iavez
capitales de provincia actuales, en detrimento de los otros cen-
tros con vocacin comarcal o supracomarcal. A todo esto debe-
junto del territorio cataln y su accin desequilibradora sobre
el sistema de ciudades de su entorno metropolitano. El panora-
ma resulta, pues, enorrnemente complejo.
Vamos a limitarnos a establecer algunas conclusiones ele-
mentales sobre la relacin entre las estructuras locales de ca-
rcter polltico-administrativo y el sistema de ciudades hoy exis-
tente.
a) Es manifiesta la crisis de las estructuras locales tanto
por el peso del pequeo municipio (los 807 que no tienen 5.000
337
 habitantes a los que en ciertos aspectos deberan aadirse bas-
tantes de medianos, los situados por encima de 5.000 habitan-
tes, pero bastantg por debajo de los 50.000 habitantes y que son
un centenar ms) como de las reas metropolitanas, hoy frag-
mentadas administrativamente en municipibs (excepto (u ronu
central del area Metropolitana de Barceiona en rat que existe
la Entidad Municipal Metropolitana) y que tampoco Comespon-
de a las comarcas histricas. Esta crisis es debida a la inadecua-
cin entre los mbitos territoriales y los niveres d.emogrficos
de los entes locales_ y las competencias tericas y ftrciones
que se supone que deben ejercer, sin que tengan los recursos
econmicos y tcnicos en unos casos, o los initrumentos lega-
les en otros, para hacerlo.
b) Pero tambin es manifiesta la voluntad autonmica que
se observa en los distintos ncleos de pobracin dotados hoy e
exis.tgngi_a poltica (municipios, capitalbs provinciares) o de iegi-
timidad histrica (las comarcas y sus cafitares, o ciudades que
prglenden- serlo). I{o parece fail implbmentar und sblucin
poltico-administrativa que se enfrente a esta voluntad local.
Y menos an plantearse su desaparicin: su permanencia, por
lo menos como mbitos de repreientacin politica, por ejemrplo
en el caso de los pequeos municipios, pr""" aiolutmente
necesaria.
c) La actual organizacin territorial de los didtintos servi-
gios y administraciones pblicas o parapblicas hhce aparecer
la existencia de por lo menos cuairo iiveres intermedios en-
tre.la.capital de Catal!u y el municipio nfimo, es d.ecir, el que
p,rcticamente no puede asegurar los servicios ms erementaies
$ay |!7 municipios que no llegan a 500 habitantes y L72 m6s
por debajo de los 1.000 habitantes). Estos cuatro niveies son: el
niveL regional (capitares provinciales, audiencias territoriales,
servicios territoriales de la Generalitat, los obispados, las zonas
de recaudacin de contribuciones, las'delegacine, d"
etctera. El nivel comarcal-uno (comarcas e 19p6, partidos"o"r"or,
ju-
diciales, comarcas educativas, reas primarias
/ebfEnicas, etc.)
entre 35 y 45 unidades. El niver comarcal-dos (rs comarcas his-
tricas, pesto que la divisin de 1936 supuso un agrupamiento,
Ios partidos mdicos y veterinarias, las estafetas de correos, los
sectores telefnicos, los arciprestazgos eclesisticos, las sutco-
marcas o distritos educativos, etc.) y que dan lugar a 100-125
unidades. Y el nivel supramunicipal-(mancomuniades y agru-
paciones de pequeos municipios para satisfacer los serviios
municipales mnimos,- agrupacions resultantes der plantea-
miento urbanlstico y de la gestin de servicior entre
"omunr
338
un municipio grande y los de su entorno ms prximo, centr.
les telefnicas); un agrupamiento de municipios con estos cri-
terios mlnimos darla lugar a 350-500 unidades.
d) Hay que tener en cuenta que los niveles anteriores no
suponen necesariamente una idoneidad de los mbitos territo-
riales o de los niveles demogrfi.cos, sino gue en muchos casos
resultan tambin de la estructura jerrquica administrativa o
de la influencia de una divisin poltica sobre la organizacin de
los servicios pblicos o de determinadas administraciones es-
peciales (la divisin provincial ha inducido la superposicin en
el mismo mbito de diferentes administraciones y servicios).
Frueba de esto es que las propuestas elaboradas con criterios
de maximizar la racionalizacin administrativa, la eficacia so-
cial y/o la participacin popular proponen mbitos distintos:
por ejemplo,Ias L2 reas del mapa sanitario (que corresponde-
rlan al nivel regional) o el centenar de distritos escolares (que
se situarfan al nivel comarcal-dos). La divisin administrativa
hoy existente induce, por inercia o poder de atraccin, una orga-
nizacin del territorio que no es posiblemente la ptima, pero
que resulta costoso modificar.
e) tr-a realidad urbano-territorial es por lo dems difusa y
en ella el dinamismo de cada nrlcleo es relativamente indepen-
diente de su talla. Si hasta ahora hemos supuesto que hay nive-
les urbano'demogrficos claramente diferenciados, es preciso
matizar esta suposicin reconociendo la existencia de un con-
tinuum urbano que confunde los esquemas geomtricos estric-
tamente jerarquizados. Por lo dems, exceptuando los munici-
pios ms pequeos (por debajo de los 2.@0 habitantes), en
general estancados o poco dinmicos (excepto los situados
en los entornos metropolitanos o los que reciben poblacin
turlstica o de segunda residencia), en todas las otras categorlas
de municipios encontramos ncleos dinmicos y otros estanca-
dos, ciudades meas con funciones centrales y otros suburbia-
lizados por la gran ciudad propia, ciudades con un crecimiento
regular y que viene de antiguo y otras cuyo crecimiento es muy
reciente, ha sido muy acelerado y no disponen, por Io tanto,
de estructuras urbanas ni slidas ni suficientesi
Ante este panorama tan complejo y contradictorio parece
necesario sacar con una gran prudencia conclusiones orienta-
5. Vase, por ejemplo, Joan Busquets, Macrocefdlin barcelonina o
ciutats cataLanes (Congrs de Cultura Catalana, Ambit vuit, 1977) o
Pere Lleonart: L'atractiu industal de 29 ciutats catalanes (Banca Cata-
lana, 1981).
339
I
das hacia la accin. Por el momento, nosotros avanzamos las
siguientes:
En primer lugar existen aproximadamente 25135 ciudades
grandes y medianas que por su tradicin urbana, su dinamismo
demogrfi.co y econmico (por 1o menos hasta la crisis de los
ultimos aos) y su centralidad respecto a su entorno (o en ul-
timo caso por su autosuficiencia bsica) constituyen la amadu-
ra bsica del sistema urbano en la que puede apoyarse la
organizacin polftico-administrativa. Es decir, que la comar-
calizacin de Catalua podra ser un proyecto viable.
En segundo lugar, existe un nivel local bsico (que corres-
ponderla a los niveles comarcal-dos y supramunicipal) por de-
bajo del cual es muy difcil el ejercicio de las competencias
territoriales y urbanlsticas, la prestacin de los servicios socia-
Ies bsicos y el mantenimiento de una administracin propia.
Este nivel bsico darfa lugar a 10G150 unidades, y ppdra ser
la alternativa (comarcal'r en sustitucin del anterior, o su
complemento.6
En tercer lugar, por encima de estos niveles se sita el que
corresponde a la capitalidad (Barcelona) y posiblemente al
nivel regional, intermedio entre la Administracin autonmica
y la Administracin local (4 provincias, 9 regiones de 1936, L2
reas sanitarias, etc.), que podrla resolverse bien t'or la va de
la desconcentracin (Servicios Territoriales), o porlla de Ia des-
centralizacin (hacia las Diputaciones o entes que las sustitu-
yan) o creando entes de naturaleza mixta.
Los casos de Barcelona, por una parte, y los pequeos mu-
nicipios, por otra, requieren un tratamiento especfico.
4. Bncrlowa, AREA Msrnopor-rrANA y Ceralua
Barcelona como ciudad y como rea metroBolitana es hoy
una cuestin clave para Catalua. Como siempf,e, pero de una
manera diferente. Porque hoy ya no se trata, cotno a principios
de siglo, de apreciar las ventajas comparadas del crecimien-
to de Barcelona y del resto de Catalua. Ni se plantea la cues-
tin, como en los aos sesenta, de la necesidad de organizar
una rea metropolitana en pleno crecimiento y que represen-
taba ms del 0 o/o de Catalua o la cuestin del desequilibrio
6. Vase Lluls Casassas i Joaquim Clusa, L'organitzac territorial
de Catalunya (Fundaci Jaume Boll, 1981).
34A
creciente entre esta rea y el resto de Catalua. Hoy el pro-
blema es el estancamiento del rea metropoli-
-econmico-
tana de Barcelona y la problemtica social del desequilibrio se
plantea, sobre todo, en el interior de esta fuea metropolitana.
En estas condiciones la tradicional relacin conflictiva entre
Catalua y Barcelona cambia de naturaleza: el problema no es
si se frena o no el crecimiento de Barcelona, o si se estimula
ms o menos el crecimiento del resto de Catalua. El problema
principal es de asignacin de recursos: se da prioridad a La
financiacin de las infraestructuras urbanas del rea barcelo-
nesa (que anrastra dficits importantes y que necesita reconsti-
tuir economlas de aglomeracin), asl como a la reconversin
industrial metropolitana, o se promueve la inversin en zonas
ms nuevas o menos saturadas que ya han iniciado la expan-
sin, o en reas estancadas y abandonadas, gue aplicando cri-
terios de justicia social estricta deberan ser posiblemente prio-
ritarias? Los recursos prlblicos y privados son muy limitados
y la capacidad de inversin pblica es muy escasa. Hay que
elegir y es una eleccin muy difcil. Si nos situamos en una
perspectiva no ya de hacer infraestructuras y de estimular la
produccin, sino de hacer ciudad (vivienda, equipamientos y
servicios) se nos plantean los mismos dilemas y uno ms: el
conflicto de intereses entre Barcelona y el entorno metropoli-
tano, donde se acumulan los mayores dficits sociales y donde
la Administracin local, a pesar de su mayor capacidad inver-
sora, dispone de menos recursos econmicos (por lo tanto es
donde se expresa una demanda social y polltica ms fuerte).
Adems de estos condicionamientos hay que valorar algunas
actitudes sociales nuevas respecto a Barcelona, de carcter muy
diverso:
a) Un debilitamiento del ubarcelonismo) como polltica y
como cultura. La burguesa c.atalana no slo se ha desnaciona'
lizado, sino que se ha, sobre todo, desmunicipalizado, es decir,
que Barcelona ya no es ni su principal instrumento polltico ni
su asentamiento econmico bsico y fuente inagotable de bene-
ficios. Las fuerzas polfticas y culturales de carcter nacionalis'
ta, que en otras pocas han promocionado Barcelona, ahora se
orientan en todo caso hacia el conjunto de Catalua. Debe tam'
bin tenerse en cuenta que la derecha y el centro no son mayo'
ritarios en Barcelona ni mucho menos en su entorno metropo'
litano; por tanto, tampoco juegan la carta polltica de una Gran
Barcelona. La izquierda tiene su asentamiento social y poltico
fundamental en la periferia metropolitana y tanto por su ideo'
Ml
 logla universalista como por los intereses inmediatos de su
base social ms numerosa tampoco ha hecho gala de .,barcelo-
nismo> en el pasado. Aunque ahora, con un gobierno de tz-
quierda y de direccin socialista, en el Ayuntamiento de Barce-
lona y en la Corporacin Metropolitana, la izquierda polltica, y
especialmente el Partido Socialista, se plantea cada vez con
ms decisin la conveniencia de una polltica de Gran Barcelona
o de Gran Area Metropolitana.?
b) La recuperacin del barcelonismo requiere.un proyecto
de futuro movilizador gue sea un gran estlmulo y un marco co-
herente parala inversin prlblica y privada para la reconstruc-
cin y revalorizacin de la ciudad y de toda el rea metropolita-
na. Bste proyecto deber poseer suficiente tuerza poltica y
cultural para poder movilizar los recursos sociales e intelec-
tuales existentes. La propuesta de Juegos Olmpicos puede ser
una concrecin de este proyecto posible para Barcelona.
c) En todo caso es imprescindible un <pact) entre Barce-
lona ciudad y las ciudades y comrcas del rea metrpolitana
que evite un enfrentamiento esterilizante. Este pacto debiera
fijar los grandes objetivos de la polltica metropolitana y los
criterios y prioridades para la asignacin de recursos, y su apli-
cacin correspondera a un ente metropolitano en el que la pre-
sencia de Barcelona ciudad no fuera superior a la del resto.
d) Hay gue evitar tambin el conflicto Barcelofia-Catalua
que hoy, adems, puede agravarse debido a la difernte compo-
sicin polftica del Ayuntamiento de Barcelona-Corporacin Me
tropolitana y del Gobierno de la Generalitat. El pacto Barcelo
na-Catalua debe tambin comprometer, haciendo participar a
Barcelona en la definicin de la poltica territorial de Catalua.
Y tambin es conveniente que la Generalitat participe directa-
mente en la definicin de la poltica metropolitana.
e) Hay gue tener en cuenta gue actualmente la gran ciudad
se ha devaluado, que el proceso de concentracin-urbanizacin
de la poblacin prcticamente se ha parado y qup Barcelona ha
perdido Ia fuerza de atraccin que tena en el pfisado reciente.
Por lo tanto, tma polltica tegitorial que apostafa solamente en
favor de Barcelona no obtendra un consenso social importan-
l te. La polltica territorial, hoy ms que en el pasado, debe plan-
tease para toda Catalua recuperando la idea de <Catalua-
7. El alcalde de Barcelona ha propuesto constituir una rea metropc,
Iitana de Barcelona fuerte y que abarque el conjunto de la angua Re-
I {Sinposio sobre Areas Metropotanas/Corporacin Metropota-
gin-
na de Barcelona, OCDE, 6X-82).
342
'li
ciudadr; no tanto hacer de la gran ciudad una estructura fsica
para todos como hacer accesibles los bienes y servicios urbanos
a toda la poblacin.
5. La cntsrs DE LA uRBANrzAcrN
El desarrollo econmico y urbano acelerado, que se inicia a
finales de los cincuenta y termina a mediados de los setenta,
dio lugar a la existencia de dos dinmicas paralelas, pero dis'
tintas y no equilibradas. Por una parte el proceso de crecimien'
to econmico, que es desigual, que afecta de forma muy dife-
rente a unas reas y a otras, que en unos casos es industrializa-
dor, en otros es terciario o turstico y en otros incluso agrcola.
No todas las reas participan de este crecimiento, algunas gue'
dan estancadas o se empobrecen. Incluso las zonas afectadas
por el crecimiento son distintas y se realiza en ellas de formas
muy diferentes: en unos casos son viejas zonas industriales, en
otros son zonas de industrializacin reciente; en unos casos el
crecimiento es muy acelerado, en otros muy lento; en unas zo'
nas se acenta o se crea el monocultivo industrial y terciario,
mientras que otras se caracterizanpor la gran diversidad de ao
tividades.
En cambio, el proceso urbanizador es ms homogneo, en
el sentido de que incorpora a todo el territorio. La distincin
tradicional campo-ciudad pierde sentido. Las diferencias de ca'
lidad del hbitat, de accesibilidad de los bienes y servicios ur-
banos, de pautas de consumo y de valores no se establecen en'
tre la gran ciudad y la comarca rural, sino al interior de cada
cual, y vienen determinadas en algunos casos por la residencia
central o perifrica, pero sobre todo por los factores extrate'
rritoriales (renta, cultura, ocupacin). Y por encima de estas
diferencias hay que colocar la difusin de unas formas de vida
y de consumo que son a la vez modernizadoras (en trminos
iocioculturales) y atomizadoras (debilitan las estructuras y los
grupos intermedlos). La llamada forma de vida urbana se di-
funde por todo el territorio y genera hbitos, aspiraciones y
frustraciones. Fuera cual fuera el nivel de crecimiento econ'
mico del territorio y el de la renta del individuo o pequeo
grupo, se hablan generalizado las formas de vida y de consumo
urbano y les alcanzaban a todos.
T-a actual crisis econmica obliga a replantear la cuestin.
Hasta entonces el problema que deba resolver la poltica terri'
torial era relativamente fcil de definir: se trataba de .,hacer
y3

ciudad>, completando la existente (dficits urbanos) y sobre
todo haciendo ciudad nueva (urbanizacin). Se traia6a sola-
mente de asegurar unos equilibrios bsicos entre industria y
poblacin que espontneamente tendan a crecer v a concen-
lrars9 (sobre todo la poblacin) e infraestructuras y servicios
(en algunos casos inducidos automticamente por industria
y la poblacin: banca, comercios, etc., pero en muchos otros
no). Teniendo en cuenta la relativa esfehez der territorio y ra
necesidad de asegurar cierta racionalidad en la localizacin de
la industria y 4e la residencia (para no multipricar ros costes
infraestructurales y to"its), t" i"qri"r" al praneamiento terri-
torial y urbano que acompae y ordene el ciecimiento.
Pero la crisis econmica ha llevado tambin a una crisis de
urbanizacin.- En primer lugar, crisis del valor ugran ciudad,
que ya no ofrece el bien bsico que permita acceder a los
otros: el trabajo.- La gran urbe, el re metropolitana, ya no
tiene el mismo valor y el mismo atractivo que antes yi no crece
o lo hace muy lentamente. En segundo h.igar, crisii'del gran
planeamiento que
-proyectaba un futuro prducido por el iro-
greso continuado del presente. Ni hay este progreso i se confa
)'a en la_capacidad del planeamiento finalistipara ordenar el
futuro. En tercer lugar, crisis de la urbanizaion como crea-
cin de un medio ambiente favorable a la libertad, a ra movi-
lidad social, a la disposicin de bienes y serviciod colectivos.
Por una parte hay unos sectores minorilario" pelo imporan-
tes que, por sus niveles de renta, cultura y movilidad social,
pueden perfectamente desurbanizar su residencia o util2ar va-
rias ciudades o una diversidad de territorios. por otra parte,
una mayora de la poblacin, empeada en sobrevivir, opta por
las reas ms adecuadas para ello, bien porque propoicioan
tryb1jo, bien porque permiten otras estrategias de sperviven-
cia (economa sumergida, agricultura de autoconsuo, etc.).
En cualquier caso estos sectores se mueven en un microterrito-
rio y utilizan solamente los bienes y servicios uqbanos ms ti.
sicos o elementales, que se encuentran tanto en.ila Eran ciudad
como en el municipio rural.
La crisis de la urbanizacin se manifi.esta hoy como una cri-
sis de integracin social. La crisis econmica ha modificado las
relaciones sociales. Por una parte ha ampliado el grupo fami-
liar (para compartir salarios y bienes de uso corectiio scasos),
pero por otra ha generado o agravado las tensiones en su inte-
rior: prdida de rol por parte del cabeza de familia parado
mientras que otros miembros de la familia, mujerei sobre
todo, tienen ms posibilidades de trabajo; margincin de los
344
-
jvenes posibilidad de trabajo ni atraccin hacia unos
estudios -sin
que tenninan en la nada-, que necesitan del grupo
familiar. Han aumentado los niveles de solidaridad y de coo-
peracin entre los vecinos, pero tambin se han agravado las
tensiones o la competencia entre ellos por el afn individual de
supervivencia: La ciudad ya no es, o es mucho menos, el lugar
de todos, prra converirse en un bien en desuso o del cual se
aprovechan algunos bienes gratuitos o elementos residuales. El
principal obstculo que se encuentran los nuevos Ayuntamien-
tos es el del divorcio creciente entre ciudad y ciudadanos, el
fracaso de la ciudad actual como lugar de integracin social
(que requiere trabajo, movilidad social, acceso real a los bie-
nes y servicios urbanos y motivacin del ciudadano).
La poltica territorial y urbana hoy debiera proponerse re-
cuperar el impulso de crecimiento econmico y no simplemente
acompaarlo y ordenarlo, como ya hemos dicho antes. Fero
debe plantearse tambin dar una respuesta a la crisis de la ur-
banizacin y a la desintegracin social que se han manifestado
paralelamente a la crisis econmica. Parecen, por lo tanto, cues'
tiones pertinentes para Ia poltica territorial y urbana:
a) La necesidad de promover una moral de la austeridad
de las formas de vida y de consumo que contribuya a la adecua-
cin tanto respecto a la escasez energtica, a la baja de la pro-
duccin industrial, al endeudamiento exterior, a la necesidad
de frenar la inflacin, etc. (es decir, a las funciones econmicas
generales) como con relacin a las posibilidades reales del me-
dio urbano inmediato, en funcin de su actividad econmica,
del nivel de equipamiento urbano alcanzado y de los recursos
de la administracin local y autonmica.
b) Pero al mismo tiempo es importante revalorizar Ia ima-
gen de la ciudad como conjunto de bienes y servicios prlblicos
y como lugar de intercambio social, de vida colectiva y expr-
sin simblica de la colectividad. La crisis de la urbanizacin
expresa y refuerza las tendencias centrfugas, segregadoras y
desintegradoras en nuestra sociedad.
c) La poltica urbana y territorial debe plantearse la ade-
cuacin poblacin-trabajo de dos formas distintas. En primer
lugar, favoreciendo la movilidad geogrfica de las actividades
y de la residencia. Y en segundo lugar, creando trabajo para los
que no lo tienen en Ia economla formal privada, bien a travs
de la economla priblica, bien a travs de la economa social.
d) Por rlltimo, en este conxexto de crisis econmica y urba-
na la polftica territorial debe plantearse, como ya hemos indi-
345
cgdg en un punto anterior, la utilizacin ptima del espacio y
de las infraestructuras, tanto de las existentes (recuperacin,
uso mrlltiple, rehabilitacin, reparacin, etc.) como d las que
se creen (prioridad a las obras'pequeas o medianas con efec-
tos inmediatos y de carcter multiplicador sobre grandes obras
costosas y que a corto plazo producen desequilibrios y pocos
beneficios).
6. F'necmnnrecrN ps Los AcroREs socrars
Hoy en Catalua es muy difcil, por no decir imposible, ha-
blar de grandes grupos o actores sociales: empresariado, clase
obrera, funcin pblica, juventud, campesinado, comerciantes,
profesionales, etc. Todos estos grupos aparecen enonnemente
fmgmentados en sus intereses y en sus ideologlas o culturas.
Con escasa capacidad para la accin colectiva continuada y a
gran escala, con un bajo nivel asociativo y poca coniencijde
los intereses generales (del grupo o de la colectividad).
El-empresario aparece unificado ms por sus tetrores gue
por objetivos constructivos, ms por su demanda de asisteniia
y proteccin que por una voluntad colectiva de impulsar pro-
yectos econmicos y sociales. Las encuestas y los estudios so-
ciol,gicos realizados sobre el empresariado catalfi. son en ge-
neral de una negatividad sin concesiones: no sb quiere un
Estado intervencionista, pero se requiere su ayuda; no gustan
los, sindicatos, pero se recaba de ellos que obliguen a loslraba-
jadores a admitir sacrificios; no se quiere pagar ms impuestos
ni ms Seguridad Social, pero se reclama el despido libre y la
asistencia de los parados a costa del Estado. Este empresaria-
do tiene, en general, una escasa preocupacin territrial: el
territorio es .rn soporte para sus actividades que el Estado debe
pagar (infraestructuras), permitiendo su libre utilizacin, alln-
que esto signifique un deterioro del medio natugal y represente
un alto nivel de costes sociales. De todas fot:s la crisis eco-
nmica, que ha sido tambin la crisis de un dtodelo de creci-
miento, ha provocado que en estos sectores se hagan algunos
replanteamientos. Ha bajado el atractivo de las reas meiropo-
litanas y hay una mayor disposicin al desarrollo de las activi-
dades en el conjunto del territorio. El grave deterioro del medio
ambiente y de los recursos naturales, que en ciertos casos ha
afectado directamente a la actividad pioductiva (turismo), ha
dado lugar a cierta toma de conciencia sobre el uso racional
del temitorio. La degradacin de las condiciones de vida urba-
346
nas afecta a todos los residentes y tambin en estos sectores se
manifiesta una reivindicacin de mayor calidad de vida, incluso
con relacin a la necesidad de limitar el coche, slmbolo del ca-
pitalismo moderno. En resumen, que, a pesar de todo, es po-
sible encontrar en este sector social cierta receptividad ante
las exigencias de la poltica territorial, aunque predomine la
actitud negativa, considerando cualquier imposicin o limita-
cin urbanlstica como un atentado a la libertad de empresa y
un obstculo al crecimiento.
Los trabajadores a su vez tambin estn fragmentados y
con un bajo nivel de organizacin. La tasa de sindicacin no
alcarua eI % de la poblacin activa asalariada. El paro ha
dado lugar a un nuevo tipo de trabajador, el parado, que tien-
de a la marginacin. Entre los trabajadores ocupados se acen-
tan las tendencias corporativistas. En cualquier caso el valor
trabajo est muy por encima del valor territorio y hay mucha
ms sensibilidad sobre las posibilidades de creacin de empleo
que no sobre el equilibrio del territorio o sobre la calidad de la
vida. Solamente en la medida en que las organizaciones sociales
de los trabajadores contribuyan a la elaboracin y difusin de
los contenidos concretos de nuevos modelos de crecimiento se
encontrar en estos sectores una mayor receptividad a las pro'
puestas ms ambiciosas de poltica territorial. Por ahora la
demanda social se concreta sobre todo en equipamientos, servi-
cios y vivienda por una parte y en infraestructuras y obras prl-
blicas por otra pafie, que potencien el empleo y la actividad
econmica, con independencia de sus efectos territoriales glo-
bales.
Las clases medias urbattas tienen una actitud ambivalente
ante la poltica territorial y urbana; casi podra hablarse de dos
almas. Por una parte estos sectores, en los cuales se da a me'
nudo un nivel asociativo relativamente alto, tienen especial
preocupacin por el territorio y la ciudad, por el patrimonio
histrico, cultural y natural, por la calidad de la vida. Pero por
otra son especialmente sensibles a la fiscalidad local, a las limi-
taciones administrativas con relacin a sus iniciativas, y mu-
chas veces tienen intereses de propietarro, usuario o especula-
dor que les llevan a reacciones muy egostas.
El campesinado, del cual es especialmente difcil hablar en
trminos generales, es tambin ambivalente respecto a la pollti-
ca territorial, pero por otras razones. Necesita de una polltica
que defienda la tierra de cultivo, sus precios y las condiciones
de explotacin. Necesita tambin infraestructuras y equipa-
mientos, y por 1o tanto ser favorable a una poltica territorial
u7
 Y_
municipios pequeos por una parte y los meanos y grandes
por la otra.
-bre_Antes de presentar los resultados del estuo realizado so-
los profesionales y la organizacin del territorio, que se
deduce de su localizacin, quisiramos hacer algunas conside-
raciones para mazar el esquematismo de estos iesultados. En
primer lugar, conviene comparar los municipios grandes
-con
funciones administrativas supramunicipales (capiles de pro-
yincQ) con los que se encuentran en l proximidad de Barce-
lona (las grandes ciudades del entorno y de la Regin I). A1-
gunas de estas ultimas doblan la poblacin de lai capitales
provinciales, pero en cambio tienen un nlmero ms bio de
pr-ofesionales. La capitalidad provincial y el alejamiento d Bar-
celona es un factor-de concentracin y diversificacin de profe-
sionales.- En segundo lugar, y por lo que respecta a los minici-
pios medianos, por encima de 5.000 habitants, se aprecian dife-
rencias internas en funcin de dos tipos de factores:,
^ a)queLaaumenta
ficos
presencia de una actividad o equipamientos espec-
considerablemente el nmro de profesiona,
les, pero no la diversificacin (por ejemplo, ciudads monoin-
dustriales o con un instituto de enseanza media de carcter
comarcal).
b) La gr_an diferencia que se encuentra entrg,municipios
que han tenido un crecimiento acelerado (casi sierdpre, pero no
en todo,s los casos, en el entorno de una ciudad mayor) y muni-
cipios de crecimiento ms lento pero con una fuerte tradicin
urbana.
En tercer lugar, hay que tener en cuenta que en los ultimos
ao-s se ha producido una emigracin de profesionales e intelec-
tuales de las grandes ciudades hacia pequeos y medianos mu-
nicipios que no es cuantitativamente importante para el lugar
de emigracin pero s para los ncleoJ receploies. En unos
casos es solamente un cambio de residencia (e el entorno de
grandes ciudades sobre todo) y en otros tamin un cambio
de actividad (en zonas rurales). Esta emigracin an no est
contabilizada.
Hechas todas estas consideraciones, veremos qu niveles te-
rritoriales_ a-parece,n en funcin de la presencia bn nrlmero y
diversidad de profesionales. Dejamos fuera, por ahora, Iiarce-
Iona y el rea metropolitana, a la que dediaremos luego un
breve comentario, y los pequeos municipios (ya hemos i"ho
que por debajo de 1.000 habitantes la presencia de profesiona-
I
I
les se reduce, en el mejor de los casos, a un mdico y un
maestro).
En el nivel uno, que antes hemos denominado de capitalidad
regional o provincial,e' aparecen claramente destacadas, en
cuanto a nmero de profesionales, las tres capitales provincia-
les y seguidamente Manresa y Reus.
En el nivel dos, que antes hemos denominado comarcal-
uno, es decir, de capital comarcal con capacidad de encuadra-
miento intermedio. Destacan Vic, Igualada, Vilanova, Tortosa
y Figueres, seguidas de Berga, Vilafranca, Sitges, Valls, Olot y
Banyoles. En este nivel tpico de capital comarcal se silan
dos centros urbanos, Sitges y Banyoles, que segn la divisin
de 1936 no son capital.
Un tercer nivel corresponde a capitales comarcales, as como
a ciudades que pueden considerarse centros subcomarcales. Se
observa una relativamente baja capacidad de encuadramiento
y de atraccin, as como una dbil disponibilidad de recursos
humanos, sobre todo en el caso de ciudades que por su histo-
ria, situacin y funciones deberan jugar un papel de centro
comarcal (Mollerusa, Cervera, Solsona, La Bisbal, Sta. Coloma
de Farners, etc...).
El nivel cuatro es el de las capitales comarcales ms dbiles
y de ciudades con algunas funciones subcomarcales o supra-
municipales.
Catalua podra dividirse en dos. Una gran franja litoral,
del Empord hasta el Delta del Ebro, con un territorio urba-
nizado (excepto el sur) y organizado por un sistema complejo
de ciudades eq el cual, a pesar de la distorsin que representa
Barcelona, aparecen los cuatro niveles territ<riales indicados
(ver nota 9) con centros urbanos relativamente bien equipados
en recursos profesionales e intelectuales. La otra Catalua, la
del interior, ms agraria y rural, o de actividad industrial es-
tancada o en crisis, se apoya en algunos centros grandes y me-
dianos (capitales regionales y comarcales), menos numerosas
y ms distanciadas que en el caso anterior y con una estruc-
tura subcomarcal (o comarcal-dos) y supramunicipal mucho
ms dbil en recursos humanos.
En cuanto al rea metropolitana de Barcelona, hay que des-
tacar, en primer lugar, la concentracin de profesionales en
Barcelona, que es de difcil evaluacin porque en todo caso
supera con creces la mitad del total de Catalua (con un tercio
9. <Sistemas de ciudades, estructuras locales y organizacin temi-
toriab, en el apartado 3.
 r-

en cuenta que muchos servicios pblicos se prestan a travs

de la poblacin total). Las grandes ciudades de la Regin I
(Sabadell, Terrassa, l'Hospitalet, Badalona y Santa Coloma), de empresas municipales o en rgimen de concesin, por lo
cual no aparecen contabilizados). De los 30.000/35.000 funciona-
todas ellas por encima de las capitales provinciales en cuanto
I

I
rios y personal contratado por los Ayuntamientos la mitad co-
a nmero de habitantes, disponen proporcionalmente de menos
profesionales e intelectuales. rresponde al de Barcelona, que dispone de un ratio de BF por
1.000 habitantes, mientras que la media de Catalua es de 3,3.
En tercer lugar, las comarcas de la Regin I disponen de Este personal se divide aproximadamente en un 50 Yo, que co-
una estructura urbana y de unos recursos intelectuaies que no
rresponde a la aclministracin general, una cuarta parte a la
son despreciables: la existencia de una fuerte tradicin urbana
policla municipal y otra cuarta pa{e a ofi.cios y servicios es-
que se apoyaba en la agricultura y el comercio, y en algunos
peciales. En la distribucin del peqsonal de los Ayuntamientos
casos en una industrializacin antigua y bastante diversificada
se advierten dos dficits territoriales importantes. En primer
ha permitido a estas comarcas resistir bastante al proceso su'
lugar, las ciudades grandes (de ms de 50.000 habitantes), ex-
burbializador impulsado desde Barcelona. Las actividades in'
cepto Barcelona, adolecen casi siempre de una gran insucien-
dustriales recientes y el crecimiento del terciario ha fijado una
poblacin profesional importante en tanto que la saturacin cia de personal de oficios y servicios especiales. Y en segundo
lugar, hay que destacar el grave dficit en asesoramiento tc-
de la gran ciudad (como lugar de residencia y como mercado de
trabajo) ha reducido la emigracin de profesionales a Barce' nico que afe*ta a los municipios pequeos e incluso medio-
bajos (de menos de 10.000 habitantes) que disponen de muy es-
lona y ha estimulado la inmigracin desde la capitaf,'a las ciu-
caso personal cualificado, tanto porque en ms de la mitad de
dades del entorno.
los casos no est cubierta Ia plaza de secretario, semo por la
En cuanto a la distribucin de la funcin pblica,ro nos limi'
imposibilidad econmica de contratar a personal tcnico (325
taremos a resaltar dos caracteristicas de la distrlbucin del
personal de la Administracin pblica que nos parecen espe' municipios sobre 862 qrue no llegan a 10.000 habitantes no tie-
nen asesoramiento tcnico de ninguna clase). Los municipos en
cialmente significativas.tt
La Administracin autonmica dispone de unq cantidad de
mejor sitrracin relativa son los situados entre 10.000 y 50.000
personal relativamente importante, de la cual nis del 80 % habitantes. Las conclusiones generales que pueden establecer-
se relativas a la distribucin de la funcin prlblica en el terri-
corresponde a personal traspasado de Enseanz y de la Se-
guridad Social (Insalud e Inserso). El personal traspasado de torio son las siguientes: en primer lugar, hay un dficit global
de la funcin prlblica (enseanza, sanidad, administracin ge-
otros departamentos y los contratados administrativamente neral) tanto del Estado o de la Generalitat, comq de carcter
por la Generalitat se concentran en Barcelona y en menor gra-
local. En segundo lugar, este dficit es particularrnente grave
do en las capitales provinciales, sede de los servicios territoria-
en los municipios grandes y medianos del entorno metropoli-
les. Es decir, no hay una presencia fsica de personal de la Gene'
tano. de Barcelona y en los municipios de menos de 10.000 ha-
ralitat en el conjunto del territorio, lo cual permite optar por bitantes.
ir un modelo descentralizado de administracin autonmica que
l se apoye, va transferencia o delegacin, en los poderes locales,
sin demasiados problemas. La excepcin de la sanidad y la en-
seanza se refiere a dos servicios que requiereql tambin formas
8. I{upruna TNTRAcoMUNTTARTA v ror-ftrce TERRIToRTAL

de gestin descentralizadas.
La Administracin local representa algo menos de la mitad
de la autonmica en cuanto a personal propio (hay que tener
10. No analizamos la funcin pblica de la administracin perifrica
del Estado, que comprende a los funcionarios civiles, mitares y las
fuerzas de orden piblico.
11. Vase Els serveis municipals de Cataluny (Conselleria de Ge
vernaci, 1984. f-a informacin sobre la funcin pblica de Ia Generali-
tat se ha recogido en diversos documentos de esta Conselleria.
352
ta sociedad catalana ofrece signos inquietantes de desinte-
gracin social. Lqs indicadores principales no son los conside-
rados ms habituales y perceptibles: violencia, conflictividad,
desorganizacin (grupos que viven fuera de la legalidad y de
las normas sociales), marginalidad, inestabilidad socjal y pol-
tica... Los signos de desintegracin son menos espectaculares,
pero igualmerrte inquietantes, pues se refieren a proble,rnas es-
tructurales:
353
 a) EL paro, que afecta aJ L8 o/o de la poblacin activa pero
qae alc.anz,a eI2A-25 Yo en las zonas urbanas y metropolitanas.
EI paro tiene causas estructurales profundas y no prece que
pueda disminuir a corto plazoz Catalua es un pas industrial
(50 % de poblacin activa incluyendo Ia construcin) paricu- el trabajo futuro (es, por lo tanto, ms marginadora que socia'
larmente vulnerable a la crisis. Adems, hay un conjunto de
fenmenos sociodemogrficos que alrmentan la poblcin po- frustradas.
tencialmente activa y por 1o tanto agravan el paro: llegada la
edad activa de generaciones de jvenes espcialmente numero-
s,as, como veremos luego; disminucin de la poblacin en edad
de jubilacin (la generacin nacida entre 1915 y L920 es poco
numerosa: gripe, desnatalidad y la Guerra Civil, que afect es-
pecialmente a jvenes-adultos que ahora se jubilarn) aumen-
tando al mismo tiempo la esperanza de vida de los jubilados
(mayol poblacin gue debe ser asistida); y, por tlltimo, hay que
notar la importante incorporacin de la mujer al trabajo que,
por razones ms sociales y culturales que econmicps, plrece
qna tendencia que va a mantenerse aunque dismintlya la tasa
de crecimiento (entre 1970 y L975 fue muy alta: la- mano de
obra femenina aument en un 4A YQ. : e) Por rlltimo, hay que destacar que el cambio polftico des-
b) la inmigracin, qtJe se combina con el paro, 1o que obs-
truye la 'nica va de integracin posible, la del trabajo. Sobre
320.000 parados registrados en el verano de L982, 60.000 corres-
pondan a la construccin y 125.000 a obreros de/la industria,
sectores en los que la gran mayora son inmigradds. A los efec-
los del paro debe aadirse La segregacin ecolgica. en las peri-
ferias urbanas mal equipadas y la reaccin de rechazo anie la
lengon y cotura catalanas, consideradas hoy como <oficialesrr,
<<impuestas> y <marginadorasr'. Ntese que la poblacin que
declara no entender el cataln ahora es superior a la de !970, a
pesar de,que entonces la inmigracin era mucho ms reciente
(por ejemplo, en el rea metropolitana de Barcelona eI 5A %
de la poblacin no ha nacido en Cataltra, la mitad declara no
entender el cataln y la tercera parte de los qacidos en Cata-
lua declaran no entenderlo tampoco). i
c) La no integracin dela juventud, que e un grupo social
especialmente numeroso (casi eI30 % de la poblacin total tie-
ne menos de 15 aos y otro 25 Yo se sita entre los 15 y los 25
aos). Ahora llegan al mercado de trabajo las uclases numero-
sas> nacidas entre 1962 y 1975. El paro afecta especialmente a
la juventud (ms del 45 Yo del paro registrado eJ juvenil, pero
muchos jvenes ya no buscan trabajo'o en todo aso no se
registran). Aproximadamente, un terci,o de_ los jvenes quieren
y necesitarlan trabajar y no pueden. Si bien cierto {ue ha
354
aumentado considerablemente la tasa de escolarizacin (los
efectivos de la Universidad se han multiplicado por diez desde
los aos sesenta), la enseanza o bien se convierte en un sim-
ple medio de pasar el tiempo sin perspectivas ni ulidad para
lizadora), o bien genera unas expectativas que luego se ven
d) Asimismo debemos citar la falta del principal meca-
nismo de integracin que ha jugado hasta mediados de los aos
setenta: la movilidad social. Un alto lndice de movilidad per-
mite combinar intergacin y conflictividad, y asl ha funciona-
do Catalua entre 190 y 1975. La crisis econmica y el paro
han reducido al mlnimo las posibilidades de movilidad, apare-
ciendo en su lugar la economla sumergida como principal estra-
tegia de supervivencia. La estabilidad social formal se mantiene
porque la dbil integracin ha quedado <(compensada, por una
disminucin muy notable de la conflictividad. Es decir,la socie-
dad responde a la crisis acentuando la marginalidad y no el
conflicto.
de LfrS ha liquidado gran parte de los viejos mecanismos de
coaccn, pero que los de participacin y consenso con que los
ha sustituido son muy dbiles. Los partidos, los procesos elec-
torales y las instituciones representativas aparecen muy desli-
gadas de la poblacin (es significativo encontrar entre un 30 y
50 % de personas que no saben, no contestan cuando se les
hacen preguntas al respecto) y no se manifiestan valores co-
munes y menos arln movilizadores (incluso los de carcter na-
cionalista y clasista se han debilitado considerablemente).
FIay que tener en cuenta que tres grupos sociales clave en la
sociedad catalana manifiestan una escasa capacidad de inicia-
tiva y de fonnulacin de proyectos globales y con fuerza de
atraccin. Nos referiros al empresariado, a los trabaiadores
y a los intelectuales. En el primer caso domina la mentalidad
especuladora o Ia pasividad, pero no la terica capacidad em-
prendedora. Curiosamente, los sectores ms dinmicos del em-
presariado son aquellos que buscan la colaboracin con eI ca-
pital y la tecnologla extranjeros y dan lugar a iniciativas poco
integradas en el conjunto de la vida econmica y en la polltica
territorial de Catalua. En cuanto a los trabajadores, predomi-
na la mentalidad de asistencia, de pedir al Estado que resuelva
por la vla de las prestaciones los problemas generados por la
crisis y el paro. Aunque en el desarrollo de la economfa sumer-
555
 I
gida aparecen signos de iniciativa y de voluntad de superviven-
i
cia que podrlan ser aprovechados en favor de actividades ms
producvas e integradoras. El desarrollo creciente de las coo-
perativas de produccin y de las sociedades annimas laborales
es un indicador interesante, aunque por ahora de importancira
muy limitada.lz En cuanto a los ntelectuales y profesional.es,
deben destacarse dos factores negativos que limitan su inciden-
cia social. Fn primer lugar la dificultad para encontrar trabajo
que afecta a los jvenes profesionales (licenciados), en los que
el lndice de desempleo es muy alto y la ocupacin en activida-
des que no tienen casi nada que ver con los estudios y las aspi-
raciones en general. Es un fenmeno de despilfarro social y
oultural y de frustracin que no parece fcil de resolver por
ahora. El otro factor sobre el que querfamos llamar la atencin
es el de la separacin entre intelectuales-profesionales por una
parte y polticos-funcionarios por otra. Catalua sufre histri
camente del alejamiento sociedad-Estado que ha hpcho a la
sociedad muy desconfiada y poco cooperadora con relacin a la
administracin y a sta muy poco sensible a los problemas y
demandas procedentes de la vida social, econmicary cultural.
Una expresin de esta separacin ha sido la escasa aportacin
en pefsonal de Catalua a cuerpos funcionariales de los apara-
tos del Estado (con excepcin de la enseanza, y aun en este
caso Catalua es la rlnica zona en la que predomin{ la privada).
La constitucin de la Administracin autonmica I de los Ayun-
tamientos democrticos, a pesar de la prctica db h contrata-
cin directa, no ha significado hasta ahora una demanda de
personal cualificado importante (1o cual es lgico, ya que se
hereda una administracin perifrica o local, en las que las n&
minas representan por lo menos el50 % de los presupuestos y
que no serla razonable superponer y duplicar funciones y per-
sonal). El resultado es que la aportacin cultural a la construc-
cin de la Catalua autonmica es relativamente dbil y que se
manifiesta una peligrosa confrontacin entre lapultura de inte-
L2. De las 378 cooperativas de produccin hoy existentes en Catalu-
a, L54 han sido creadas entre 1976 y 1980 y L29 de enero de 1981 a fe-
brero de 1982. En cambio, entre 1960 y I97A solamente se crearon 53
cooperativas. Las comarcas ms afectadas por el paro son tambin las
que concentran el mayor nrlmero de cooperativas: 165 en el Barcelo.
ns,39 en el Baix Llobregat y 3? en el Valls Oriental, es decir,241 so
bre un total de 3?8, con 5.005 socios sobre un total de 7.936 en Catalua,
Yase Guia de les Cooperatives de Treball Associat d.e Catalunya, Di-
recci General de Cooperatives, Departament de Treball, Genemlitat
de Catalunya, 1982,
356
i'
.lri
lechales y profesionales liberales y la de los pollticos de parti-
do y funcionarios de la Administracin.
Con vistas a la incorporacin de la problemtica de Ia ten-
dencia a la ruptura intracomunitaria y la desintegmcin social
en la polltica territorial, aparecen tres tipos de zona! gue re-
quieren una atenein prioritaria por razones diversas entre sf:
a) EL rea metropolitana de Barcelona y tambin la de Ta-
rragona, en especial su periferia, donde se combinan y multi
plican los elementos de desintegracin social: paro, poblacin
juvenil, inmigracin, segregacin ecolgica, marginacin cultu-
ral, baja movilidad social, frustracin de expectativas y debili-
dad de los canales de participacin polltica y de los valores
comunitarios. En estas zonas la situacin ms gtave se da en
las reas o municipios que han tenido un crecimiento ms ace-
lerado entre 1960 y 1975.
b) [-as zonas industriales tradicionales en crisis caracteri-
zadas en general por la existencia de una vieja industrializacin
y por la escasa diversificacin de las actividades (textil, mine-
rla, siderurgia) y que aprovecharon la coyuntura favorable de
los aos sesenta para promover un crecimiento sin suficiente
renovacin (tecnologla, gestin, base financiera, mercados).
A estas zonas podrfan aadirse otras de industrializacin ms
reciente o diversificada, pero cuyas principales actividades es-
tn profundamente afectadas por la crisis (por ejemplo, Ga-
rraf), o que han crecido sobre la base del turismo (Costa Bra-
va) o de algunas obras prlblicas (por ejemplo, centrales nuclea-
res), que ha agotado sus efectos impulsores y que dejan sin
trabajo (sobre todo en la construccin) a la poblacin inicial-
mente empleada en la puesta en marcha de la actividad pre-
ponderante. En todos estos casos nos encontramos con los mis-
mos problemas que en el caso anterior, agravados, si cabe, por
las mayores dicultades de ocupacin derivadas del ms bajo
nivel de diversificacin de las actividades, asl como por una
mayor proximidad conflictiva entre poblacin autctona e in-
mfgrada.
c) El tercer caso es de naturaleza diferente. Nos referimos
a Ias ciudades grand.es y wedias (capitales regionales y comar-
cales) que estructuran el territorio y en las que se expresa una
fuerte demanda de autonomla y de participacin en la recons-
truccin econqica y administrativa y, al mismo tiempo, una
oposicin a todo lo que parezca mantenimiento o acentuamien'
t de b centralizaciSn y la dependencia con relacin a Barce'
lona. I-a polltica territorial y la organizacin administrativa
357

debern tgner muy en cuenta que estas ciudades y comarcas
redistribucin de poderes y actuaciones priblicas con
"pg"o
objetivos descentralizadores y reequilibradores y no orientadas
exclusivamente por las necesidades de las zonas metropoli-
tanas.
9. Er. rgnnrroRro y LA TNTEGRAcTN EURopEA
Los estudios recientes sobre los efectos de la integracin de
Bspaa, y por lo tanto de Catalua, en el l[ercado Comrln, se
refieren a las cuestiones legales o institucionales y a la adapta-
cin requerida por cada sector econmico, pero no hacen prc-
ticamente hincapi en los aspectos territoriales.s
Catalua es .tn pafs comparable a las principales regiones
econmicas y administrativas europeas: unidades administra-
tivas de base. Tanto en extensin como en poblaci1, se siia
a niveles similares a los de los Estados pequeos de la CEE
(Irlanda, Dinamarca, Blgica, Pases Bajoi).
La comparacin en algunos parmetros socioeconmicos
no es muy favorable. La renta per capita es e\2 o/o delamedia
europea y el FIB por habitante no alcanza eI T0 o/o: Ia tasa de
actividad media est por debajo de la europea y la productivi-
dad bastante ms baja (5O0 Yo de la europea). ltriambio, la
tasa de desempleo es sensiblemente superior. y ld ms preocu-
pa,nte es que las tendencias en todos estos casos son desfavora-
bles para Catalua.
Es un hecho bastante grave si se tiene en cuenta el carcter
abierto de la economa catalana, su dependencia de las expor-
taciones y el alto nivel de integracin a Europa (S\Vo dJlas
exportaciones).
En cambio, hay tres aspectos positivos en la relacin Cata-
lua-Europa: a) Ia localizacin de Catalua, bien comunicada
I
con Francia; el eje Rdano-Rhin y el Mediterrnpo; b) su estruc-
tura industrial diversificada con predominio de,i'sectores suscep-
tibles de rpida modernizacin (transformadod metlicos, cons-
tlo""t_g y obgg priblicas, qulmica y alimentacin), con excep,
cin del textil (excesiv-o y atrasado); c) la estructura social-y
las formas culturales de carcter moderno y abierto a la inno-
L3. ibre bl,anc sobre Catalunya i ta Cornunitat Econbmica Euro
pea, Generalitat de Catalunya, 1982. Vanse tambin los dos libros del
Departament d'Economia i Finances de Ia Generalitat de Catahmya,
Catalunya,.g|^pats i la seta economia y Catalunya i tes Comintats
Europees (1981).
358
i,l
I
Y_
vacin y el intercambio que se da en una sociedad muy ur'
banuada.
a) Industria e integracin europea
Catalua es una de las regiones ms industriales de Europa,
formando parte del grupo de cabeza (por encima del50 o/o dela
poblacin activa dedicada a la industria). En cambio sa tetcit
rio, especialmente el pblico, es'comparativamente dbil en
relacin a Europa, especialmente por 1o que se refiere a la capa-
cidad de gasto pblico de las Administraciones locales, y a
determinados servicios bsicos (enseanza, sanidad, servicios
sociales) y ala inversin pblica en infraestructuras.
Los sectores industriales podemos dividirlos; segln el crite'
rio de su dinamismo y mejores posibilidades de integracin a
la CEE en cuatro categorlas: a) Sectores dinmicos hoy: qulmi'
ca, metal bsico, agua-gas-electricidad y vidrio-cemento-cermi'
ca. b) Sectores que han perdido dinamismo a partir de la crisis
econmica: transformados metlicos y papel. c) Sectores regre-
sivos y que ultimamente (despus de la crisis) manifiestan un
cierto dinamismo: alimentacin-minera-cuero y confeccin.
d) Sectores regresivos antes y ahora: textil-construccin-made'
ra y corcho.
Por 1o tanto, las comarcas que pueden quedar ms afecta-
das negativamente por la integracin en la CEE son aquqllas
donde predominan las actividades regresivas y no se reconvier-
ten a corto plazo (tngase en cuenta, adems, que los sectores
regresivos son tambin los de ms baja productividad compa-
rativa con la CEE). En tanto que se beneficiarn las comarcas
en las que predominan los sectores dinmicos o bien situadas
para su instalacin.
Dos sectores aparecen en situacin especialmente delicada:
el textil (cuya crisis viene de lejos) y los transformados met-
licos (baja comparativa de productividad en relacin a Europa
desde los aos setenta). En cambio, hay dos sectores que estn
en una situacin favorable respecto a Europa: qumica y ali-
mentacin.
Algunos de los principales problemas que presenta la estruc-
tura industrial catalana en la perspectiva de la integracin eu-
ropea son los siguientes:
a) El peso excesivo de la pequea empresa y la debilidad
de la gran empresa. La ocupacin en empresas de ms de 500
359
 trabajadores se sitrla en Catalua en el L8 % (23 %o media es-
paola, 30 o/o en ltalia, 35 Yo en Francia, 50 o/o en Alemania y el
mximo, Reino Unido, con el 68 %). Solamente el L % de las
empresas tienen ms de 200 tmbajadores, sobre un total de
250.000 empresas.
Hay un aspecto positivo: la importancia de la meana em-
presa en Catalua, especialmente en algunos sectores (qufmica,
maquinaria mecnica, textil, maquinaria elctrica...), que per-
mite muchas veces encontrar la mejor combinacin posible
entre productividad y flexibilidad. (A pesar de la debilidad de
la gran empresa y del predominio cuantitativo de la pequea,
la ocupacin media por empresa es casi 20 trabajadores, 1o
cual indica el predominio de la mediana empresa.)
b\ El proceso de descapitaluacin de la industria desde
rnediados de ls aos setenta (crisis, cambio poltico, desvalo-
racin social de la figura del empresario, reaccin temerosa y
especulativa de gran parte del empresariado, etc.). Si,ir un gran
esfuerzo de renovacin tecnolgi@ y de sustitucin y modemi-
zacin de la estructura industrial, la integracin eurppea podr
significar la desindustrializacin del pas. : tivos o por lo menos condicionantes:
c) La reconversin del aparato productivo vieqe condicio-
nada por el carcter decisivo de un factor poco controlable, la
inversin extranjera (especialmente en los sectors ms pro-
ductivos: qulmica, agroalimentacin, construccinfde maquina-
ria de oficinas, etc.), y por el carcter coyuntural de una parte
importante de la exportacin. Todo ello viene agravado por la
importancia del dficit pblico (por el peso excesivo de una
burocracia socialmente poco eficiente y por la importancia del
gasto asistencial) y por el volumen alcazado pof la deuda ex-
terior (27.000 millones, que sita a Espaa en el grupo de pa-
ses ms endeudados del mundo).
d) En Catalua falla la estructura financiera, tanto de las
empresas (la mayorla sin capacidad de autofinanciacin) como
del sistema bancario (decreiente en Cataluaf con relacin a
Espaa: 1976: 2A o/o de los recursos espaolbs en Catalua;
l98tz 19 %). Ilnicamente las cajas, 27 o/o deI total espaol, ocu-
pan una posicin ms fuerte.
i
e) Por rlltimo, hay que sealar la evolucin desfavorable
de Catalua en relacin a Espaa. En I973,Ia parte de Catalu-
a en el FIE era del 22 % y en 1980 haba bajado al 18 %. Una
tercera pane de las quiebras y de las suspensiones de pagos
que se produjeron en 1981 en Espaa correspondieron a Ca-
talua.
360
En resumen, la situacrn de la industria catalana es espe-
cialmente decada en relacin a la integracin europea y no
parece que puedan funcionar mecanismos espontneos de adap-
tacin y recuperacin si falta una fuerte accin pblica que
apoye la reconversin y la reindustrializacin.
b) Agrisultura e integracin europea.
La agricultura catalana dispone de un conjunto de bases
favorables. La existencia del gran mercado barcelons ha favo-
recido el desarrollo de una produccin agrlcola muy adaptada
al mercado europeo, con una productividad (capitalizacin, tec-
nificacin...) que es el doble de la del resto de Espaa y con
una tradicin de cultivos exportables (regadlo, ganaderfa). Ade"
ms, se beneficia de una buena red de comunicaciones en una
parte importante del territorio (litoral-prelitoral) y de la pro-
ximidad de las zonas de consumo europeas.
Fero hay que tener en cuenta la existencia de factores nega-
a) Foca preparacin comercial de las empresas agrlcolas
y, en general, mala articulacin con los grandes canales de dis-
tribucin.
b) La produccin actual est fundamentalmente orienta-
da hacia el mercado cataln y espaol en general. Solamente se
exporta una parte minoritaria de la produccin de vinos y acei-
tes, fruta seca y flores.
c) La ganaderla tiene una fuerte dependencia del exterior
(maquinaria, piensos).
d) Y no hay que olvidar que la integracin supondr la
importacin de productos europeos, que en algunos casos pue-
den ser ms competitivos, como los cereales (1o cual afetar^
sobre todo al resto de Espaa, puesto que Catalua los importa
de otras regiones espaolas).
Los efectos previsibles de la integracin sobre la produccin
agrcola y el territorio pueden ser los siguientes:
a) Fueden aumentar las exportaciones hortlcolas y frutco-
las, gracias sobre todo al sol, que perrnite una produccin ms
adelantada o de todo el ao, lo cual favorecer a las comarcas
ya orientadas hacia este tipo de produccin de regadlo (litoral,
Urgell).
361
 b) En cambio, no son previsibles grandes aumentos de las
exportaciones de aceite (solamente de ova) y de vino (se ex-
portan pero tambin se importan), en todo caso hacia el mer-
cado de la CEE.
e) La ganadera podrla ser ms competitiva si se reduje-
ran relativamente los costes, hoy muy elevados, de la alimenta-
cin animal,lo cual exigir una industrializacin agroalimenta-
ria adecuada.
d) Conseguir alimentos importantes de la produccin su-
pone hoy en Catalua realizar fuertes inversiones para aumen-
tar considerablemente el grado de capitalizactn de la agricul-
tura, y son pocas las comarcas en que se dan las condiciones
sociales y econmicas para ello (las de agricultura ms moder-
nizada).
En general, no son previsibles aumentos espectaculares de
la produccin y de las exportaciones agrcolas que sp deriven
de la integracin en la CEE. t
c) Servicios, comunicaciones y teiido urbano
en la perspecthta eurorea
Ya nos hemos referido a la relativa debilidad flel terciario
en relacin con la media europea y, especialment{, a la insufi-
ciencia de la Administracin y del gasto pblicos.
La integracin europea supone la necesidad de reforzar tan-
to el terciario prlblico como el privado, tanto el destinado a la
produccin como al consumo, por tres razones principales:
a) La reestructuracin y la mayor competitivfdad de las
actividades productivas supone una fuerte inversiutprlblica en
infraestructuras y servicios para las empresas (asistencia tec-
nolgica, enseanza e investigacin, promocin, etc.). 10.
b) La moderntzaein de la agricultura y pe la industria
conlleva el desarrollo del terciario (banca, comq?cio, publicidad
y, sobre todo, de las actividades ligadas al tsector inforrna-
.
cional).
c) La demanda de la poblacin en servicios tambin se
har ms intensa. No se olvide, adems, que hoy las rentas sa-
lariales se sitrlan entre eI 1.1 % y el 33 a/o por debajo de la de
los palses de la CEE y que la desigualdad social es tambin
mayor (los trabajadores autnomos y los pequeos empresa-
rios y, sobre todo, los agricultores ganan menos que en Euro-
pa y los profesionales ganan relativamente ms).
362
El sistema de comunicaciones y el tejido urbano de Catalu-
a estn bien situados para la integracin europea si nos atene-
mos, sobre todo, a la gran franja litoral que va del Empord-
Girona-Costa Brava al sur de Tarragona, y aun en este caso es
imprescinilible una gran accin pblica para hacer de Barce-
lona y la regin metropolitana una gran capital y una zona de
grandes infraestructuras y equipamientos que sea competitiva
a escala europea. La integracin significa, adems, ltna opor-
tunidad para desenclavar y desarrollar ciertas zonrs relativa-
mente bien situadas en relacin a'Europa: Pirineos (turismo),
reindustrializacin del Empord (interior), de la Garrotxa y
del Ripolls, recuperacin de las comarcas del eje del Llobregat
(Terrassa, Manresa, tnel del Cad).
Parece lgico plantearse una poltica territorial en la pers-
pectiva de la integracin europea que se proponga hacer del
conjunto del territorio cataln un sistema muy articulado por
la red urbana y por las vlas de comunicacin (recuperando asl
el viejo objetivo de ..Catalua-ciudadr).
El obstculo ms importante que encuentra una polltica
ambiciosa de recuperacin econmica y reordenacin territorial
es la debilidad o fragmentacin de los grandes actores sociales
privados: ni empresarios ni trabajadores aparecen hoy como
fuerzas sociales capaces de impulsar grandes proyectos colec-
tivos. Solamente una Administracin pblica (autonmica y
local) mucho ms fuerte, apoyada en estos dos grandes grupos,
y sobre todo en los profesionales e intelectuales, puede promo-
ver la reconstruccin de una Catalua ms integrada a Europa.
Aunque para esto hara falta que se clarificase el proceso de
integracin, que hoy aparece bloqueado y que desconcierta a
los actores pblicos y privados.
Es rosrnr-e uN pRoyncro coLECTrvo rARA BL tpnnrtonro?
Posiblemente la conclusin ms relevante que pueda hacer-
se sobre las relaciones sociedad-territorio sea constatar que no
existe hoy un proyecto ni un grupo social con capacidad hege-
mnica que proponga un modelo de organizacin y polltica te-
rritoriales.
Los proyectos de la intelectualidacl progresista de los aos
setenta (vase Congrs de Cultura Catalana), planificadores y
raconaltzadores, con vocacin reequilibradora e igualitaria, ela-
borados sobre la hiptesis de que podlan (o deberfan) ser im-
plementados desde estructuras autonmicas, democrticas y
descentralizadas, no resultan hoy muy aplicables (a pesar del
nuevo marco poltico) y en todo caso son poco tenidos en cuen-
ta. La crisis econmica ha modificado las coordenadas de la
planificacin territorial: hoy hay que optar por actuaciones
rentables a corto plazo, por potenciar la creacin de lugares de
trabajo, por'servir a la produccin y a las comunicaciones en
las reas que expresan mayores demandas. No se habla ya de
grandes actuaciones metropolitanas, pero tampoco de ejes
transversales. Hay una transformacin dela cultura urbana: se
manifi.esta una progresiva desconfianza hacia la planificacin
demasiado rlgida, finalista, basada exclusivamente en Ia acvi-
dad y en el control prlblicos. Por una razn y por otra se tiende
ms a los planes y programas de carcter sectorial o a las actua-
ciones urgentes en mbitos regionales o comarcales. En todo
caso se espera del planeamiento territorial que seale los gran-
des objetivos, ofrezca un marco coherente a las actuaciones em-
prendidas y cree los instrumentos y procedimientos jurldicos
adecuados para articular las actuaciones de los actres prlbli-
cos con los privados.
El marco polltico autonmico tampoco ha resultado ser el
impulsor de una poltica de planeamiento territorial desaro-
llado. En dos aos y medio de iegislatura se ha aprobado rlni-
camente un esquema y directrices de plan territorial de carc-
ter genrico y formal que no precisa an objetiv{s ni procedi
mientos, ni tampoco instrumentos financieros. Et pendiente
la ley territorial que establezca las figuras jurldicas que requie-
re el planeamiento (sean las establecidas por la ley de suelo u
otras, si asl se interpreta el mbito de la competencia estatuta-
ria y se considera oportuno). Y falta, sobre todo, establecer los
niveles polftico-administrativos y las competencias que les co-
rresponden: sin que se apruebe Ia organizacin y divisin terri-
torial de la Catalua autonmica parece muy difcil emprender
un planeamiento territorial que pueda desarrollarse posterior-
mente. t en sus viajes cotidianos residencia-trabajo) ni tampoco en favor
La lentitud o dificultad para elaborar y aprobar la ley de
organizacin y divisin territoriales, la ley terfitorial o del sue-
lo de Catalua y la ley del plan territorial nos parece que de-
muestra la validez de nuestra observacin: no hay ni un pno-
yecto ni un grupo social con capacidad hegemnica respecto de
la poltica y la organizacin del territorio.
Los grandes grupos sociales, las clases en tanto que fuemas
sociales, expresan hoy un bajo nivel de intereses y proyectos
globales. Y por tanto tampoco impulsan o apoyan proyectos e
ideologas territoriales de carcter general. Si repasamos las
364
distintas cuestiones o problemticas territoriales nos aperci-
bimos inmediatamente de la gran fragmentacin de los actores
y de la especificidad de las contradicciones que se manifiestan
en cada caso. Vemoslo, a guisa de ejemplo, en los diversos
campos de la polltica territorial:
A) Urbanismo. La oposicin entre planeamiento prlblico
e iniciativa privada no opone nicamente a propietarios del
suelo, constructores y.promotores urbanos con la Administra-
ci priblica en tanto que representantes del inters colectivo,
sino tambin a una gran diversidad de grupos sociales que, en
ciertos aspectos, apoyan el planeamiento urbanstico y en otros
lo combaten. En un pas de propiedad fragmentada y en el cual
muchos ciudadanos tienen expectativas individuales sobre el
suelo que a menudo chocan con la legalidad urbanlstica, no
puede establecerse a prori una mayorla social en favor del pla-
neamiento, sino que esta mayorla debe constituirse a travs de
la informacin y de la negociacin. Por ejemplo, para definir
los usos y sus intensidades; para costear las obras de urbani-
zacini ante las situaciones de ilegalidad urbanlstica (por
ejemplo, urbanizaciones ilegales de segunda residencia); cuan-
do hay contradiccin entre proteccin de medio ambiente o
del suelo agrcola con los usos o expectativas de carcter resi-
dencial, turlstico, industrial o terciario. Hoy se manifiesta una
doble conciencia urbanstica: exigencia de planeamiento y ac-
cin prlblica para resolver los dficits y abusos del pasado y
actitud favorable a la libre iniciativa entendida como derecho
legltimo y como respuesta a la crisis econmica o a una necesi-
dad no satisfecha por la Administracin.
B) Transportes y comctnicaciones. No puede establecer-
se apriori ni una mayorla social en favor del transporte prlbll
co y colectivo (que es el usado por la mayorla de la poblacin
del coche privado (que posee y usa tambin una mayorla).La
polltica en favor del transporte prlblico encuentra fuertes re-
sistencias cuando llega el momento de resolver el problema de
su financiacin (plus sobre el precio de la gasolina, contribu-
cin especial sobre empresas o propietarios urbanos, imposi-
cin municipal, etc.) o se potencia en detrimento del coche pri-
vado (1o cual es inevitable en los centros urbanos). Como tam-
bin provocarla fuertes reacciones sociales proseguir una poll-
tica de apoyo incondicional al coche privado (por ejemplo, mul-
tiplicando las autopistas urbanas).
 En canbio, un transporte prlblico gue no provoca reaccio-
nes sociales en contra y resuelve muchos problemas, como es
el ferrocarril, no dispone tampoco de un gran apoyo social
activo.
En cuanto a Ia reahzacin y gestin de las obras prlblicas
de comunicacin (autopistas, calTeteras, accesos, variantes, t-
neles...), hay algunos puntos en que es fcil gue se manifieste
un acuerdo social mayoritario: reclamar mayor inversin prl-
blica por parte del Estado u oposicin a las autopistas de peaje.
Fero ahora, en el marco autonmico y en el contexto de Ia crisis
econmica, se acentan las contradicciones y los conflictos.
Sobre las prioridades de inversin priblica (entre comarcas, en-
tre el resto de Catalua y Barcelona, etc.); sobre la utilidad y
los aspectos positivos y negativos de ciertas obras (trineles del
ri I
Tibidabo o del Cadf y de Tosses, cinturones de ronda, etc.);
l
sobre la localizacin de las obras prlblicas a realiz.ar y los usos
I
alternativos del territorio, etc. l
En general, sobre las obras pblicas, su carcter',Iocalaa-
cin y financiacin, no es fcil conseguir acuerdos sociales ma-
yoritarios ni que en cada caso las posiciones poltichs y tcni-
cas tengan una correspondencia con las grandes fuerzas socia-
les y polticas del territorio implicado, por la dificultad de que
stas se unifiquen en torno a estas cuestiones.
I vocaron p-rgbqblemente ms oposiciones concretas que apoyos
C) Agua. El carcter conflictivo de todos lJs proyectos
de tmsvase y la gran ficultad para que sobre este tipo de pro-
blemas se expresen posiciones generales claras, son un ejemplo
de la no existencia o debilidad de los proyectos globales sobre
eI ter:ritorio. En cada caso (Ter, Ebro, minitrasvase) se produ-
cen enfrentamientos que se apoyan ms en intereses locales,
ti
corporavos, empresariales por un lado y propuestas tecnocr-
I ticas por otro, que en una contraposicin de modelos territoria-
les. Respecto de otros problemas como la realizacin de embal-
ses, la financiacin de la depuracin, la regulacin de los acuf-
feros, el aumento de las tierras de regado , La cjrganiz.acin del
abastecimiento a los ncleos urbanos, etc., simpre se sifilan
en primer lugar la multiplicidad de intereses concretos e in-
mediatos y mramente se dibujan las propuestas de polltica
territorial de carcter general.
D) La iyienda. La generaltzacin de la compra de la vi-
vienda familiar, y hasta cierto punto de la propiedad para re'
vender o alquilar, hace diflcil la existencia de unos intereses
colectivos de los usuarios, como han existido en otras pocas
366
E.
(movimientos de inquilinos). De todas formas hay tres gnpos
de rluarios susceptibles de expresar objetivos d caracier ge,
nerpl: los ocupantes (inquilinos o en proceso de acceso a-la
propiedad) de viviendas de promocin priblica, los inquilinos
de viviendas de propiedad privada y los habitantes de reas que
requieren programas de rehabilitacin o remodelacin. Por otra
parte, existen los grupos de promotores y constructores con
intereses no homogneos (por ejemplo, en Barcelona existen
dos asociaciones distintas y que no defienden las mismas posi-
ciones, una de constructores y otra de promotores). una prue-
ba de la complejidad de las contradicciones que se manifiestan
en este campo es la diversidad de posiciones que se expresan en
ton:o a la revisin de la l-ey de Arrendamiento Urbano.
E) Polltica territorial. Adems de las cuestiones citadas,
si damos un rpido repaso a algunas cuestiones importantes d.e
polltica y accin territoriales, como son la ordencin de los
puertos (o de la costa en general), la poltica de la alta monta-
a, los parques naturales, la proteccin del medio ambiente,
etctera, nos apercibimos inmediatamente del predominio de
los intereses particulares, locales o sectoriales sobre los de ca-
rcter general. Incluso los planes de carcter sectorial (ugo.,
puertos, carreteras, etc.) y los planes de accin comarcal pro-
sociales globales (a menos que no se queden en generaliaes
sobre los objetivos, lo cual facilita que se impongan en cada
caso concreto las voluntades de los actores privados ms
fuertes).
En resumen: no es posible inferir de la estructura social y
urbana la existencia de grandes movimientos y proyectos terri-
toriales de carcter global. As, por ejemplo, se puede conside-
rar-que ms del 80 % de la poblacin activa son trabajadores
asalariados (2,5 % agrcolas, 47 o/o obreros de la industria y Ia
construccin, l0 0/o cuadros medios de los servicios y la indus-
tna, 25 % administrativos del sector prlblico y privado), un
10 Yo atrtnomos e independientes y un 5 % empresarios (pro-
pietarios y jefes de empresa). Fues bien, de estos datos no se
pgede sacar la consecuencia de que la gran mayorla de la po-
blacin expresa intereses favorables al planeamilnto y a la ini-
ciativa prlblica, aunque stos debieran ser lgicamente los inte-
reses predominantes; lo son, sin duda, en algunos aspectos: por
ejemplo, servicios de carcter prtblico como sanidad, ensean-
za, zonas verdes, etc., pero no en otros, o mejor dicho, apare-
367
 Y'
cen resistencias y oposiciones en otros aspectos gue son con-
dicionantes o resultantes (por ejemplo, financiacin de la urba-
nizacin, limitaciones a la edificacin, etc.).
Todo 1o anterior nos conduce a una reflexin ms geneml,
que ya apuntbamos en la primera parte de este trabajo.
Porque no se trata nicamente de que nos encontremos ante
csntradicciones sociales especiales y fenmenos de fragmenta'
cin de los actores inherentes a la naturaleza misma de la
problemtica territorial. Es cierto que es una problemtica que
hace especialmente difcil la constitucin de grandes mayorlas
y la cristalizacin de amplios proyectos. Pero en otras pocas
ha sido posible. Y hoy esta fragmentacin se da en muchos
otros niveles de la realidad social y econmica.
El problema territorial de la Catalua actual es ms eco-
nmico, social y polftico que de planeamiento y actuaciones
concretas sobre el territorio.
Es econmico por la gravedad de Ia crisis que afepta al con-
junto de la estructura econmica catalana. Tngase'en cuenta
que hay, por una parte, la repercusin de la crisis econmica
general (internacional y espaola) que en Catalua res especial'
mente fuerte: precio de las materias primas y recursos.ener-
gticos (Catalua los importa casi todos), competencia de los
,,nuevos pases industriales" (ms competitivos que Ia industria
calalana y que producen, en parte, el mismo tipp de bienes),
mayores dificultades para exportar a Europa (qe representa
ms del 50o/o de las exporaciones), disminucin del turismo y
de las inversiones extranjeras, encarecimiento del dinero (la
industria'catalana se financia ms por la va del crdito que
mediante la autofinanciacin), etc. Ya hemos referido anterior'
mente cmo las caracterlsticas de la base productiva de Cata'
lua (industria con un bajo nivel de modernizacin y con.cre-
cientes costes salariales) hacan a este pals muy vulnerable a la
crisis econmica general. Pero hay, adems, un aspecto espe-
cficamente cataln y territorial de la crisis ecgnmica: el ago'
tamiento de un modelo concentrado, con altob costes sociales
y con graves dficits de infraestructura pendlentes de cubrir.
3in urr cambio de modelo econmico-territorial parece diflcil
no solamente satisfacer las demandas de consumo social, sino
tambin dar respuesta positiva a los requerimientos de la acti'
vidad econmica. El modelo territorial del perodo 1955'1975 ya
no funciona, y de hecho ya est configurando otro: estanca'
miento dela zona central del rea metropolitana barcelonesa y
traslado de un crecimiento ms lento que en el pasado hacia la
segunda periferia y las nuevas reas urbanas industrialcs de
368
i
Tarragona y Girona en especial, progresiva liquidacin de la
base productiva de viejas zonas industriales del interior, y de
zonas de agricultura anticuada, relativo crecimiento industrial,
turlstico y agrcola disperso por pequeos ncleos distribuidos
en el territorio sin efectos impulsores sobre el territorio cir-
cundante, etc. Pero este nuevo modelo no tiene fuerza impul-
sora para todo el pals: si se deja reducido a la iniciativa de ac'
tores particulares o perifricos locales no pennitir salir de la
crisis.
Por 1o tanto, la primera gran cuestin que debe plantearse
la polltica territorial es la de la relacin entre territorio y cre-
cimiento econmico la del uso ptimo del territorio para ser-
vir al crecimiento econmico, la del planteamiento global que
d coherencia a los planes y programas sectoriales de
obras prlblicas en infraestructuras y equipamientos como -tanto
de or-
denacin y promocin de las actividades productivas- im-
pulsadas por la Administracin pblica. Este es hoy seguramen-
te el principal reto que tiene planteado la polftica territorial:
es su oportunidad pero sin que podamos estar seguros de ven-
cer la crisis. La historia de Catalua hace aparecer largos perlo-
dos de expansin (del siglo x al xtu, del xvrrr hasta nuestros
dlas) con otros de estancamiento (del siglo xw al xvrr). Hoy la
gravedad de la situacin podrla llevar a conclusiones pesimis-
tas sobre el inicio probable de un largo perodo de decadencia.
Pero hay dos diferencias respecto al pasado. En primer lugar,
que la crisis no afecta al conjunto de un sistema productivo
diversificado y complejo y que tampoco hay una rlnica salida,
sino varias. Y en segundo lugar, que ahora el conjunto de Ia
sociedad puede tomar conciencia de la situacin y existen unos
poderes prlblicos que tericamente son capaces de proyectar y
realizar programas de relaruarniento econmico y de reorgani-
zacin territorial que perrnitan tambin el desarrollo articu-
lado de las iniciativas privadas.
Existe un problema socinl al que nos hemos ya referido en
diversos momentos a lo largo de este trabajo: la falta de un
grupo social dirigente, con capacidad hegemnica y con volun-
tad de progreso colectivo. Y sobre todo Ia falta o debilidad
actual de un gtan movimiento social unificante de l,a mayorfa
de fuerzas reales del pas que actuara con unos objetivos de
reconstruccin y de solidaridad. En la introduccin ya hemos
analizado la disgregacin del bloque nacional popular que se
estaba configurando en la dcada de los aos setenta. El cata'
lanismo parece ser el cimiento mas slido y amplio para cons-
truir este bloque social pero, por ahora, las fragmentaciones
369
sociales y territoriales, las divisiones cultumles y los intereses
econmicos particulares han sido ms fuertes. Se ha dicho que
el movimiento nacional cataln ha tenido, en stintos momen-
tos de su historia, un grupo social que 1o ha asrmido plena-
mente y sobre esta base ha planteado su funcin dirigente en
la sociedad: la burguesa industrial autonomista a principios
de siglo, la pequea burguesla urbana a partir de los aos vein-
te, y sobre todo durante la Segunda Reprtblica, y la clase obrera
organizada pollticamente por los partidos manristas durante la
Guerra Civil. Al margen de que este esquema histrico sea v-
lido o no con relacin al pasado, es evidente que en el presente
no hay ninga grupo que cumpla esta funcin hegemnica. Y es
posible gue en el tipo de sociedad moderna esto ya no pueda
suceder. En estas condiciones adquiere una especial importan-
cia el papel de Ia intelectualdad (en sentido ms amplio de
intelligentsia.), no porque deba jugar un papel sustitutivo de los
tradicionales actores sociales redentoristas, sino pqrque es el
grupo ms capaz de jugar un papel innovador, modenrizador
y racionaliz.ador por una parte (es decir, contribuir a superar
las perspectivas localistas o corporativas y conservadoras de los
otros grupos sociales) y, por otra parte, puede contribuir deci-
sivamente a establecer objetivos de carcter global y a crear
lazos de colaboracin entre distintos grupos o actores sociales.
Uno de los indicadores ms negativos de la act'ual situacin
social de Catalua es la debilidad de la intelectalidad como
fuerza social. Primero porque no expresa objetivos generales
con capacidad de influencia y de movilizacin sobre el conjun-
to de la sociedad y tambin es dbil en estos momentos su fun-
cin innovadora o vanguardista. Y segundo porque, a diferen-
cia de otras pocas autonmicas, las nuevas instituciones poli
ticas no han dado lugar a una irnrpcin masiva de las fuelzas
culturales en Ia vida pblica y en la actividad de la adminis-
tracin.
Y, por riltimo, el obstdculo polltico ms grave con el que se
encuentra la poltica territorial es el de la indefinicin, confu-
sin y superposicin de modelos polltico-adrninistrativos, la
falta de una distincin clara de competencias entre los distintos
niveles polticos y administrativos. Es evidente que hay otros
problemas polticos, como son: los escasos recursos destinados
a la inversin social en manos de las administraciones pbli-
cas, la baja capacidad de gestin de stas, la insuficiente credi-
bilidad y cooperacin sociales entre la Administracin prlblica
y la ciudadanay la desigual y dbil implantacin de los parti;
dos pollticos (mecanismos fundamentales de relacin de la so-
37A
ciedad con las instituciones) en el territorio. Pero difcilmente
pueden resolverse estos problemas si no se define, aplica y con-
solida un nico modelo de organizacin poltico-aclministrativo
racional, e.frc,az y consensuado. La cuestin polftica que nos
aparece como ms urgente es una definicin precisa de las com-
petencias y recursos que corresponden a cada nivel territorial
de la organizacin poltico-administrativa. Si hay administra-
cin autonmica no debe haber prcticamente administracin
perifrica del Estado. Si hay administracin intermedia (de m-
bito provincial o regional) no tiene por qu empezar a crearse
una administracin perifrica de la Generalitat. Y como debe
haber administracin local representativa, sta debe ser sufi-
cientemente fuerte para ejercer competencias reales (la comar-
ca debe servir para superar la fragmentacin de la estructura
municipal, complementando a los actuales municipios).
Slo resolviendo el problema de organuacin poltico-admi-
nistrativa se conseguir que haya una administracin auton-
mica capaz de hacer una propuesta de planeamiento y de pollti-
ca territorial en general, que sea socialmente legtima (es decir,
aceptada por los distintos grupos sociales) y que pueda luego
implementarse tanto desde el conjunto de la Administracin
prtblica (que obligue a la central y que sea ejecutada desde los
poderes pblicos locales) como por parte de los actores socia-
les. La polltica territorial debe proponer una frontera de desa-
rrollo y equilibrio, para 1o cual hay que articular una gran ini-
ciativa pblica con la actividad privada, tanto la lucrativa como
la que se integra en el sector de la (economfa socialr'. Esta ar-
ticulacin puede permitir que se desarrolle una compleja poll-
tica contractual entre los actores pblicos y privados, que es
indispensable para liberar los recursos y fuerzas actuales y po-
tenciales de nuestro pas, diversificando y modernizando las
actividades y creando los medios para dar respuesta a la nece-
sidad de equipamientos y servicios sociales. Pero antes hay que
resolver el problema polltico de la organizacin territorial de
la Administracin pblica.
371
 U. BARCELONA: CARTA MUNICIPAL
Y DESCENTRALIZACIN POLITICA

1. Une ppnspscrrve srstnrcA

El territorio de la ciudad de Barcelona, probablemente des-

de el siglo x, comprende desde el Bess al Llobregat. En el si
glo xrrr la jurisdiccin de Barcelona se extiende desde el Mont-
gat y el Cltado de Finestrelles hasta iVlolins de Rei y Castell-
defels, entre el mar y Collserola, como consta expllcitamente
en los <Usatges>. Es la Barcelona del Consejo de Ciento que
se mantendr hasta eI I7L6, son un territorio tres veces ms
grande que el actual.
Esta Barcelorn comprenda, por una parte, el recinto amu-
rallado en torno al cual exista unazona vaca en la que cons-
truy, posteriormente, el Eixample, y por otra, un conjunto de
nrtleoi y parroquias uforneas> (Sant Mart de Provengals,
Sant Joan 'Horta, Santa Maria de Sants, Sant Andreu del Pa'
lomar, Badalona, Santa Coloma de Gramanet, Sant Feliu de
Llobregat, Gav, Castelldefels, Sant Boi...). A partir de Jos si'
glos Xur-xrv se comienza a stinguir una zona intermedia en-
tre el territorio de Barcelona descrito y la ciudad estricta (si'
tuada en el interior de las murallas).
Al final de la guerra de sucesin no solamente se suprimi
la libertad y la autonomla de Catalua. Sucedi Io mismo con
Barcelona. inmediatamente despus de la derrota de la ciudad
(et 11 de septiembre de L7L4) qued disuelto el Consejo d9 Cien-
to y se suprimieron los ufueros y privilegiosu de la ciudad. El
decreto de Nueva Planta (L7L6) reduce la ciudad al territorio
intramuros (el actual Ciutat Vella) y a la zona polmica (actual'
i
mente Eixample).
t"
I
La ciudad de Barcelona crece vertiginosamente desde me-
t diados del siglo xvrrr hasta finales del xrx. Finalmente se con'
t sigue derribar las murallas y la Ciutadella (1854) y el Eixample
une flsicamente el ncleo viejo central con el forneo.
Los ncleos ms cercanos se reintegf,an a Barcelona en
1897: Sant Martl de Proveneals, Sants, Grcia, Sant Andreu del
Palomar, Sant Gervasi de Cassoles i les Corts (estos dos rlltimos
municipios se hablan segregado de Sarri en 1836).
La ieintegraciri de Horta (1904) y de Sarri (L921), y ms
adelante, de tres pequeas zonas de Sant Adrib (L929), de l'Hos'
pitalet (1933) y de Santa Coloma (1943) temina de defiir el
trmino municipal actual.
373
 La planificacin territorial y urbanlstica del siglo xx pre-
tende coger de nuevo el antiguo territorio del Consejo de Cien'
to, que corresponde ms a la ciudad real que al trmino mu-
nicipal.
A principios de los aos treinta, el uplan regional" de Rubi
Tudur, el Plan Maci o Le Corbusier y la divisin territorial
de Catalua en comarcas y regiones, reconocen la existencia de
una Barcelona real que va desde el fulontgat al delta del Llo-
bregat.
El Plan Comarcal de 1953 y el nuevo plan general de L%4
definirn el territorio de la actual Corporacin Metropolitana
(1976), que comprende Barcelona y 26 municipios ms de su
entorno inmediato, el territorio de la Edad Media, con la inclu-
sin de cuatro municipios de la comarca del Valls, es decir,
del otro lado de la sierra de Collserola. La gran regin metro-
politana o de planificacin, a pesar de que fue objeto de un
plan durante los aos sesenta, no ha llegado nrrnga a orga-
nizarse.
Mientras, en Barcelona, la realidad histnica y urbanlstica
y la conveniencia estadlstica y de gestin llevaronra una vi-
sin de la ciudad en distritos municipales. La primera divisin
se produjo en 1878: 10 distritos y 53 barrios.
Durante eI transcurso del siglo xx los distritos ge configuran
como zonas administrativas y nunca se pretend$ refouar su
personalidad histrica, cultural y poltica. Desde 1897 se supri-
mieron los nombres (los distritos solamente tenlan nlmeros).
En el ao L949 el Ayuntamiento de Barcelona cre dos nue-
vos distritos: los antiguos XI y XIII, De hecho ninguno de
estos cambios fue sustancial. Desde la divisin d 1878 (250.000
habitantes y diez distritos a la de L949 y hasta ahora (1.800.000
habitantes) se han mantenido unas unidades muy desiguales
(de 60.000 habitantes a casi medio milln), a menudo poco
aptas para la gestin municipal. Por su parte,los barrios admi-
nistrados, nunca fueron unidades homogneas/y reconocidas y
se fueron perdiendo rpidamente. I
El Ayuntamiento democrtico de 1979 hizb una primera y
provisional modifi.cacin: nombr un slo concejal para los
distritos I y V (Ciutat Vella) y IV y VI (Bixample) y dividi
el IX (Sant Andreu al sur y Nou Barris-Tur de la Feira al
norte).
En el momento de la descentraltzacin, cuando se pretende
que los distritos tengan competencias y funciones importantes
y que se gestionen servicios y consoliden equipos tcnicos y ad-
ministrativos potentes, los distritos tienen que comesponder a
374
un temitorio y a una poblacin gue le permita funcionar ade-
cuadamente. Los nuevos distritos tienen que potencirar la rela-
cin de los ciudadanos con el Ayuntamiento y estimular la vida
asociativa y la participacin cvica. Tienen que tener y conse-
guir coherencia urbanstica, personalidad histrica o social y
voluntad de ser autnomamente. Tienen que facilitar, tambin,
la reestructuracin de la Corporacin Metropolitafrd!t por tan-
to, tienen gue ser comparables a los municipios del entorno
de Barcelona.
La divisin en distritos que finalmente ha sido aprobada
se basa en gran parte en las realidades histricas y urbansti
cas (Ciutat Vella y Eixample, por un lado, y los ocho distritos
que corresponden a los municipios histricos, a excepcin de
Nou Barris, que es el distrito ms caracterstico del crecimien-
to del siglo xx en una zona casi vacla).
Los nuevos distritos no rompen barrios. Al contrario, tienen
prcticamente todos una personalidad sociocultural, asociativa,
1o que permite desarrollar la participacin: dar ms sentido,
en un futuro lejano, a las elecciones de distrito.
La Barcelona descentralizada que empieza a caminar forma
parte de un proceso democratizador de la vida ciudadana que
conlleva, entre otras cosas, la multiplicacin de los sistemas
de participacin y apoyo a la vida asociativa.
Ahora, es indispensable contar con la Carta Municipal, dis-
poner de un marco legal propio que posibilite una mejor orga-
nizacin poltica y administrativa y que garantice las competen-
cias y recursos que requiere Barcelona.
2. Le Canrs Muxrcrcal
2.1. Historia y modernidad de una reivindicacin
Barcelona tiene una larga tradicin de autonomla, especifi-
cidad y complejidad de su rgimen municipal. El mitificado
uConsell de Centu merece ser todava hoy en dla un punto de
referencia, no tanto por la especificidad del rgimen municipal
que configuraba (hasta la poca moderna en que se impuso el
uniformismo, la especialidad era un hecho normal), sino por
su duracin, su capacidad de representar a la ciudad (o a las
fuesas sociales ms dinmicas) y por el rol de capital cata'
lana y meterrnea que permiti jugar a Earcelona.
375
 Desde siempre la vocacin autonmica de Barcelona ha ido
- estrechamente unida a la capitalidad,.y la reivindicacin del
rgimen especial ha sido unida a la voluntad de disponer de un
gobierno municipal fuerte y representativo. Cuando Ia socie-
dad catalana y barcelonesa se recuperan, incluso en momentos
histricos poco favorables a las autonomlas territoriales, Bar-
celona intenta conquistar o recuperar su especificidad. Habla
transcurrido solamente medio siglo desde la supresin del
uConsell de Cent> y del inicio del uniformismo cuando se ob-
tiene la reforma de L766: los gremios y los colegios vuelven a
ser la base de la representacin electoral municipal. Casi dos
ll
siglos despus, en plena dictadura, Barcelona obtendr una
Ley Especiat (1960) basada en un proyecto elaborado por el
tl
Ayuntamiento y que signific un importante progreso adminis-
trativo, pese a que el marco poltico de la poca no permitiera
construir un Ayuntamiento representativo de las fuerzas reales
de la ciudad.
il
Histricamente, Barcelona no ha tenido, desde la iupresin
del uConsell de Centu, un rgimen lelal propio que le permi-
tiera desarrollar en los.aspectos polticos y administrativos, la
fuena econmica, social y cultural de la ciudad. La historia de
lli Barcelona de los siglos xrx y xx es la historia de una lucha casi
constante contra el centralismo, el uniformismo y las limitacio-
nes polticas, jurldicas y financieras que se imponqh al gobien
no municipal. i 3.
La mitificacin del uConsell de Cent" resulta de la inadecua'
cin entre el crecimiento urbano y econmico de la ciudad, pro-
ducto de sus propias fuerzas, y de la debidad de las estruc-
turas polticas y administrativas impuestas desde fuera para
encauzarlo y darle nuevos impulsos. Pero, si primero se mitifi.ca
el uConsell de Cent>, despus se reclamar un rgimen especial
autonmico moderno. En esta reclamacin coincidirn los fe-
deralistas, la ul.liga" (Camb: discurso al Rey de 19@) y ms
tarde las fuerzas de izquierdas y socialistas (qomo la Unin
Socialista, de fuerte ideologa municipalista). ,
La necesidad de un rgimen especial no esruna reivindica-
cin tradicionalista. La tradicin ha llegado, con fuerza, hasta
nuestros das, porque se han dado, especialmente durante eI
sig1.o xx, factores actuales que han llevado a reivindicar un
rgimen especial de autonoma municipal y, en consecuencia,
se han buscado legitimaciones histricas y doctrinales. Las m-
zones bsicas son pollticas, econmicas y administrativas mo-
dernas.
376
i
22. Razones en favor de un rgirnen especial para Barcelona
Las principales razones que justifican, a nuestro parecer, la
necesidad de un regimen especial son las siguientes:
1. Las necesidades organizativas y funcionales de las gran-
des ciudades. <<Los problemas de las grandes ciudades
no son la simple ampliacin de los que tienen los muni-
cipios ms pqueos> (Ley Especial de Barcelona, 1960).
2. Barcelona asume una funcin de capitalidad de Catalu-
a y tiene vocacin de capital de Espaa conjuntamen-
te con Madrid. Las funciones de capitalidad requieren
unas competencias y unos recursos muy superiores a los
que corresponden a la poblacin residente. La capitali-
dad supone asumir el gobierno y la gestin de intereses
que trascienden el carcter local comn. Una ciudad ca-
pital establece relaciones especiales con niveles supe'
riores de gobierno (autonmico y estatal) y juega nece-
sariamente un determinado papel en la escena interna-
cional. Una gran ciudad ha de tener voluntad de capita-
lidad sus potencialidades y su compe'
"para desarrollar e internacional" (Declaracin
titividad a nivel nacional
de la Conferencia de Grandes Ciudades, punto 3, Bar'
celona, 1985).
Actualmente, las grandes ciudades tienden a asumir fun'
ciones que no corresponden a las competencias que tra-
dicionalmente han sido consideradas como propias o
especficas de las entidades locales: promocin econ'
mica, proteccin ciudadana. Por otra parte, la comple'
jidad de la estructura social de la gran ciudad y la mul-
tiplicacin de las funciones prlblicas hacen conveniente
transferir o delegar la gestin de servicios de competen'
cias de los niveles superiores del Estado al Gobiemo
municipal. Estas competencias, atribuidas o delegadas,
han de ser .,plenas y completasu y han de comportar la
<libertad de adaptar su ejercicio a las condiciones loca'
les" (Carta Europea de la Autonoma Local, art 4,1985).
4. Como muchas grandes ciudades, Barcelona es centro
de una rea metropolihna, lo que requiere integrar o
articular las competencias, funciones y servicios muni'
cipales en el contexto supramunicipal sin perder -su na'
turaJeza de gestin local. "El marco institucional exis'
tente a escala de la ciudad debera adaptarse a las nue'
vas realidades urbanas para lograr una planificacin ge
377
 neral efectiva y un uso ms racional de los escasos re-
cursos disponibles> (Declaracin de Barcelona sobre
Poblacin y Futuro urbano. Naciones Unidas, 15 A.c.
Barcelona, 1986).
). Las grandes ciudades deberan encontrar fnrrulas ori-
ginales para promover la descentralizacin del gobierno
y gestin rnunicipales y la participacin ciud.adana. La
importancia de la descentrali4acin municipal y de la
creacin de nuevas figuras para facilitar la participacin
ciudadana ha sido destacada en las recientes Declaracio-
nes internacionales referidas a grandes ciudades (Decla-
racin de la Conferencia de Grandes Ciudades, punto 6,
y Declaracin de Barcelona sobre Poblacin y Futuro
Urbano, 15 A.c.). Barcelona ya ha iniciado un proceso
original en el marco espaol y cataln (Reglamento de
Descentralizacin y Participacin) que necesita ahora su
pleno reconocimiento legal. i En la Espaa democrtica y en la Catalua autonmica
6. La autonoma local efectiva, en el caso de una'gran ciu-
dad como Barcelona, requiere la atribucin por ley de la
potestad para conseguir formas de organizacin y de
gestin especficas y para asumir competencias que co-
rresponden a las necesidades propias de una gran ciu-
dad o que puedan ejercitarse o gestionarse mejor a este
nivel. El reconocimiento legal del rgimen eg'pecial supo-
ne no slo el derecho a establecer un modlo organiza-
tivo y a lograr un nivel de competencias distintas del
rgimen comn, sino tambin supone la previsin legal
para que el municipio disponga de los recursos (perso-
nales, financieros, materiales) necesarios para aalJar
como gran ciudad metropolitana y capital. S1o este
reconocimiento legal puede garantrzar la posibilidad de
que el municipio de la gran ciudad vea reconocido su
derecho a mantener relaciones directas y especiales con
rganos de gobierno del Estado y de Q pomunidad Au-
tnoma y a ser escuchado en la elabora<fln de las poll-
ticas y en la toma de decisiones sobre cestiones que le
afecten. Asl mismo el rgimen especial puede reconocer
el rol internacional de la gran ciudad y garanzar su
presencia en los organismos y reuniones intemacionales
(Declaracin de Barcelona sobre Foblacin y Futuro Ur-
bano, 15.3.b). La Carfa Europea de la Autonomla Locatr
proclama (nt.2\ que uel principio de la autonomla debe
estar reconocido en la legislacin>. En el caso espaol
es un principio constitucional.
378
El rgimen especial puede establecerse segrln procedimien-
tos diversos: ley especial del Estado o de la Comunidad Aut&
noma, tratamiento especffico en el conjunto de la legislacin
sectorial, excepcionar la aplicacin de determinadas normas
pemitiendo a la propia ciudad que regule autnomamente al-
gunos aspectos de su organizacin, competencias, recursos y
formas de gestin de los servicios, etc.
El rgimen de Carta es una forma determinada que se ca-
racteriza por su carficler global y pactado. La Carta regula el
conjunto de la vida municipal. La'iniciativa de su elaboracin
corresponde a la ciudad, pero la aprobacin formal correspon-
de a las instituciones polticas superiores, otorgndole asl la
t' mxima taema y legitimidad polticas. La Carta es expresin e
instrumento para hacer efectiva la autonomla municipal, y ha
de garantizar, tambin, la insercin del Municipio en el Estado
o Comunidad poltica de la que forma parte.
serla una paradoja que Barcelona no pudiese Iograr un rgimen
especial en forrna de Carta Municipal aunque en las leyes vi-
gentes este supuesto no est contemplado de una foma pre-
cisa.
La especificidad de Barcelona como gran ciudad, capital de
Catalua y tambin capital (la otra capital) de Espaa, nos
obliga a luchar para que sea posible. No hay ninguna ley que
nos exija hacer una carta municipal, ni que nos garantice la
obtencin exacta de lo que queremos. No obstante, como se
dijo en los aos sesenta de la planificacin, para nosotros la
Carta Municipal es .rna <ardiente obligacin>. Y eI marco ju-
rldico acfiial no hace esta tarea imposible.
La lgica democrtica nos lleva a rechazar el uniformismo
que ha prevalecido durante tanto tiempo en la vida polltica y
en la organizacin administrativa en Espaa y que ha marca-
do profundamente las normas y los hbitos que hemos here-
dado.
La Constitucin, el <Estatut de Catalunya" y la Ley de Ea-
ses de R.gimen Local permiten desarrollar frmulas de organi-
zan polltica y administrativa, de distribucin de competen-
cias y de gestin de los servicios diferenciadas o especiales. En
consecuencia, es necesario regular la diversidad, para no tener
que aplicar el rgimen norrnal que se deriva de la legislacin
estatal y autonmica.
tr-a conveniencia de dotarnos de una Carta Municipal la ba-
samos en dos consideraciones terico-pollticas, una de carcter
general y la otra referida especlficamente a Barcelona.
 En primer lugar, consideramos que si bien la Constitucin
garantiz la autonoma municipal y los municipios estn doble-
mgnte legitimados por la tradicin democrtica catalana, espa-
ola y europea (municipalista) y por su origen electivo directo
y por su prctica desde 1979, nos hallamos, de hecho, en el nivel
*unigipal, con una situacin contradictoria y precaria. Las
demandas sociales y la voluntad poltica de loi gobienros mu-
nicipale_s son muy superiores a lo que penniten las competen-
cias, y funciones atribuidas por una legislacin relativamente
confusa y una prctica poltica que h sido y todavla es, a
veces, centralizadora (tendencia histrica al vaciado de compe-
tencias- por parte del Estado, tendencias ms recientes por par-
te de las Comunidades Autnomas a dotarse de un -espcio
competencial propio en detrimento de los municipios).
Es conocida la grave insuficiencia de recursos econmicos
de los municipios, los cuales, a pesar del cambio favorable de
\982, uecen ms lentamente que los del conjunto detr Estado.
Seguimos formando parte del grupo de pases europeos en los
que el gasto pblico est ms centralizado y en los qge los mu-
nicipios pesan menos en el total.
La actividad municipal se ve tambin dificultada por la jun-
gla nor:nativa que impone sistemas de gestin y prcedimien-
tos incompatibles con un gobierno gll y eficiente. r
A pesar de todo, los Ayuntamientos democrticps han sido
innovadores tanto en la gestin de competencias qe ya tenlan
(urbanismo intervencionista y concertado y no nt de pla-
neamiento rlgido y de control; gestin diversifi.cada de servicios
para aumentar las prestaciones y facilitar la participacin)
como en la apertura de nuevos espacios competencials (pro-
mociq econmica, proteccin ciudadana integrando la preven-
cin y la accin social, apoyo a la vida asociativa, etc.).
Los municipios necesitan, pues, ms recursos y ms autono-
mla para organizarse y actuar, pero no todos necesitan 1o mis-
mo y de la misma forma.
Barcelona es un caso especial. Como lo son l/s zonas de alta
montaa o las tursticas, las reas industriales, los pequeos integrar en programas globales las pollticas sectoriales, por la
mrrnicipios, etc. No es el rlnico caso especial. Es una situacin
que requiele gg detenrinado tipo de rgimen especial, muy dis-
tinta y probablemente ms compleja que las otras que hmos
citado. Como gran ciudad, como capital y como centro de una
rea metropolitana muy densa, requiere de unas competencias
y unos recursos que le permitan abordar la ordenacin del te-
rritorio y Ia reaLnacin de grandes infraestructuras, la gestin
de servicios metropolitanos, la promocin econmi"a, Jtc.
380
Como ciudad capital ha de cumplir unas funciones y asumir
unos gastos gue requieren unos procedimientos ms giles y
unos ingresos superiores incluso a los que se derivan del nrime-
ro de habitantes residentes. La ciudad de Barcelona, por la
complejidad social y cultural de su comunidad humana (que la
forman tambin todos los que van a trabajar o a estudiar cada
da, todos los que van regularmente de compras o a divertir-
se) ha de poder tener una organizacin especfica, ms poltica
y gerencial a la vez por arrrba, pero con una gestin prctica
muy descentralizada y participativa. El modelo de descentra-
lizacin en vas de implantacin ya prefigura algunos de los as,
pectos originales que la Carta Municipal ha de permitir desa-
rrollar.
La legitimidad y la eficacia de la Carta Municipal depender
en ltimo trmino de que consigamos popularizar, en el mbito
poltico-cultural, en el nivel de las ideas, dos principios:
Primero: El gobierno locl es un nivel fundamental de la
organizacin del poder poltico, un espacio principal de deci-
sin, gestin, representacin y participacin. El gobierno de la
ciudad se basa en: a) una asamblea y una autoridad represen-
tativas; b) competencias normativas y decisorias directamente
ejecutivas; c) recursos propios (financieros, humanos, tcnicos
y materiales) y capacidad de coaccin; d) autonoma protegida
por las leyes y sometida nicamente a control de carcter judi-
cial. Es un poder poltico tan legtimo como el del Estado o
el de la Comunidad Autnoma. No puede aceptarse, pues, la
distincin que a menudo se establece entre poder poltico como
el que es propio del Estado y, en nuestro caso, de las Comuni-
dades Autnomas, y gestin administrativa, que sera la propia
de los gobiernos locales.
Segundo: I-os gobiernos locales, por su proximidad a los
problemas y a los ciudadanos, por la facilidad que tienen de
reduccin de los procesos internos y por la mayor transparen-
cia hacia la sociedad, son ms adecuados para gestionar y/o
ejecutar competencias, funciones y servicios y programas gue
corresponden a los niveles superiores del Estado. Hace falta,
pues, impulsar a la vez la devolucin o la asignacin de compe-
tencias a los entes locales y/o delegar en ellos la gestin o eje-
cucin de competencias o programas del Estado central o de la
Comunidad Autnoma.
381
 I,a,Cafia Municipal de Barcelona no ha de ser slo una con-
cesin del Estado y de la Generalitat para pemitir una organi-
zactn diferenciada y una gestin ms flexible, sino que debe
asignar un nivel superior de competencias y de recursos, como
consecuencia de la aceptacin de la legitimacin poltica del
gobierno municipal y el reconocimiento de una superior efi-
ciencia administrativa y eficacia social.
2.3. Posibilidades legales
El actual ordenamiento jurldico reconoce la especificidad
de Barcelona al declarar la vigencia de la Ley Especial de 1960
en todo aquello que no contradiga, se oponga o resulte incom-
patible con la Ley de Bases (disposicin adicional sexta-f-ey 7 /
1985). Tambin establece la posibilidad de regfmenes especiales
regulados por las Comunidades Autnomas para mpnicipios
con determinadas caracterlsticas (rurales, histrico-irtsticas,
predominio de actividades industriales, tursticas, mineras o si-
milares) que no incluyen las propias de la gran ciudad.
En consecuencia, el rgimen especial de Barcelona slo po-
dr modificar la Ley de Bases de 1985 si se aprueba,como nor-
ma bsica del Estado por Barcelona (bien como Ley Especial,
bien como modificacin y desarrollo de la disposicirn sexta de
la Ley 7/1985). I
Barcelona puede proponer la conveniencia de esta norma b-
sica del Estado por dos razones principales:
a) La Ley de Bases no es una ley pensada para las gran-
des ciudades y reconoce gue Madrid y Barcelona tie-
nen ya un rgimen especial.
b) La Ley especial de Madrid, prevista en el Estatuto de
la Comunidad Autnoma, tendr earcler de ley bsi-
ca, pues en ningln lugar se dice que {eba adaptarse
a la Ley de Bases. Por analogfa, Barc{ona puede pe-
dir un trato equivalente. I constituya un todo coherente que no d lugar a un tra'
La normativa de las Comunidades Autnomas en que se en-
cuentran Madrid y Barcelona contempla ya la necesidad de
elaborar un rgimen jurldico especial para estas dos ciudades.
Asl, el artlculo 6 del Estatuto de Autonomla de Madrid esta-
blece que la villa de Madrid, por su condicin de capital del
Estado y sede de las instituciones generales de ste, tendr un
rgimen regulado por la Ley votada en las Cortes. Esta preci-
382
sin no existe en el Estatuto de Autonoma de Catalua, pero
en la Ley municipal y de Rgimen local del Parlament de Ca-
talua ya se contempla la necesidad de un rgimen jurdico
especial para el municipio de Barcelona.
Recordemos que la actual Ley de Bases de Rgimen Local
Espaola es una norma de carcter bsico, es decir, es un co-
mrln denominador del rgimen jurdico de los entes locales
en lo que respecta fundamentalmente a los derechos y debe-
res de los ciudadanos, gue han de ser uniformes, para garan-
tzar Ia autonomla local constitucionalmente declarada y ase-
gurar bases jurldicas para su ejercicio, lo cual es perfecta-
mente compatible con la presencia de normas especiales, que
incluso pueden ser de carcter bsico (en Ia propia Ley existe
la previsin de que habr regmenes provinciales especiales b-
sicos en relacin a los territorios histricos de dava, Guiptlz-
coa y Yizcaya, art.394L de la Ley).
De esto se desprende la conclusin de que la futura l-ey
Especial o Carta Municipal de Barcelona ha de tener una na-
turaleza jurdica dual, estatal y autonmica al mismo tiempo.
Por una parte ha de ser bsica especial en la medida en que
habr de establecer un rgimen especfico en lo que se refiere
a Ia organizacin de la propia Administracin Municipal (des-
centralizacin orgnica principalmente), y por otra ser tam-
bin especial en relacin al rgimen local general que pueda
establecer el Parlament de Catalua para los munici.pios de
esta Comunidad, en la medida que la capitalidad de Barcelona
habr de traducirse en un rgimen propio de competencias y
servicios distintos a los generales del resto de los municipios
catalanes.
En resumen, es posible obtener un rgimen Especial para
Barcelona aunque no es un proceso simple.
El procedimiento poltico que se propone es
1. Elaborar desde el Ayuntamiento de Barcelona un texto
(inicialmente de bases, posteriormente articulado) que
tamiento parcializado.
Asociar a los principales grupos parlamentarios y a los
gobiernos del Estado y de la Generalitat a la redac-
cin de la versin final de las bases y del articulado.
3. Determinar las modificaciones de la Ley de Bases (7 /85)
y de otras leyes estables aplicables a Earcelona que
puede haber en el proyecto de Carta Municipal. Estas
modificaciones debern integrarse en un texto con ca-
 rcter de norma bsica del Estado para Barcelona.
4. El texto completo del proyecto de Carta deber ser
aprobado por el Parlament de Catalua como Ley Es-
pecial para Barcelona.
La Ley Municipal y el Rgimen Local de Catalua, apra-
bada por el Parlament (marzo 87), establece (art. 75) que
Barcelona contar con un regimen jurdico especial estable-
cido por Ley. Tambin establece un procedimiento para su
elaboracin mediante la constitucin de una comisin, inte-
grada por representantes de la Generalitat y del Ayuntamien-
to de Barcelona. El proyecto desarrollado que prepare el
Ayuntamiento de Barcelona habr de llevarse a esta Comisin
para su tratamiento posterior como proyecto o proposicin
de Ley.
i a los Servicios Centrales y a los Distritos, que pro-
2,4. Obietivos para Ia Carta Mtmicipal
La reflexin iniciada en el Ayuntamiento de Barcelona, en-
tre pollticos y tcnicos, nos pennite proponer, a ttulo perso-
nal, un conjunto de objetivos para orientar la redaccin de los
trabajos posteriores. Son los siguientes:
! organizativas fueron el aspecto ms renovador de la
1. Reconocimiento de Ia capitalidad de C&talua, que
habrn de tener en cuenta todas las leyes estatales y
autonmicas. Asignacin a Barcelona de funciones
de capitatidad de Espaa (por ej., sede de organismos
o servicios centrales del Estado). Barcelona podr fon
mar parte o participar en organismos y reuniones in-
ternaconales en los que estn representados los nive-
veles superiores del Estado.
2, Establecimiento de un modelo organizativo que per-
mita configurar el Pleno como rgano polftico delibe-
rante, dotado de comisiones qtJe no seBn, simplemen-
te, de carcter informativo, sino de rimpulso, segui-
miento y control, con funciones decisorias por dele-
gacin del Pleno.
3. Estudio de la posibilidad de modificar eI rgimen elec-
toral y establecimiento de un sistema electoral espe-
clfico para la eleccin de los consejeros de Distrito.
4. Reconocimiento de la descentraltzacin de la gestin
municipal en Dktritos considerados como rganos po-
lticos de representacin y como rganos de gestin y
384
ejecucin. Los Distritos, a diferencia de los Servicios
Centrales, tendrn competencias decisorias gue podrn
ser, incluso, de carcter nomativo y programtico en
el marco de las normas y progralnas bsicos munici-
pales, y su gobierno estar estrechamente integrado
con el de la ciudad.
Establecimiento de un nuevo modelo de organkasin
y funcionatniento administrativo que permita mejorar
la eficacia de los Servicios Municipales. Los Servicios
Centrales se basarn en Centros Gestores con autono-
ma funcional, entendidos como unidades integradas
plenamente responsables de la ejecucin de los pro-
gramas y de la utilizacin de los recursos, y que pe-
ridicamente rendirn cuentas de su actividad y de
sus resultados. El Programa y el Presupuesto anuales
frjarn los objetivos y asignarn los recursos globales
gramarn concretamente y ejecutarn o realizarn
las obras y actividades programadas, sin perjui-
cio de las funciones de impulso, seguiniento y con-
trol de las Comisiones del Pleno. Se tender a un
control poltico de los resultados y no a un control
a priori de carcter administrativo (las modificaciones
Ley de 1960).
Habr de establecerse, tambin, una normativa espe-
cffrca para el rgimen de Personal quie permita desa-
rrollar una polltica autnoma en 1o que se refiere a
seleccin, contratacin, organizacin y relaciones de
trabajo, etc., en el marco de los principios bsicos
de la legislacin laboral y de la funcin prlblica. El
Ayuntamiento de Barcelona debe poder elegir el r-
gimen de relaciones de su personal.
La Ley Especial ha de permitir atribuir o delegar a
Barcelona competencias de la Generalitat y del Esta-
do, bien en el marco municipal, bien en el marco su-
pramunicipal metropolitano. En especial se conside-
ran:
a) Competencias para la aprobacin del planeamien-
to urbanlstico (inclusive usos y actividades).
b) Competencias y funciones que permitan la actua-
cin sobre el espacio urbanizado.
c) Competencias de proteccin ciudadana. Direccin
385
 --
y-coordinacin de las fuerzas de orden prlblico en
el mbito municipal.
d) Competencias de promocin econmica de la ciu-
dad.
e) Delegacin de la gestin de servicios y ejecucin
de programas de las competencias de la enerali-
tat y del F,stado en materia de servicios persona-
les y de calidad de vida (Enseanza, Sanidad, Ser,
vicios Sociales, Medio Ambiente, etc.).
Los. criterios principales para atribuir competencias
sern:
ql Rol de capitalidad y rradicin de gestin.
b) Unidad de ejecucin global y proximidad local.
c) Capacidad de gestin tcnica y dministrativa.
7. La Le_y Especial de Barcelona deber permidir modifi-
c_ar el procedimiento administrativo (materias regula-
das en LPA de 1958) con el fin de permitir la sipfi-
ficacin y Ia agikzactn de la activiad municipal, ga-
ranzar la ejecutividad de los actos adminisativbs
y mejorar el juego de recursos. Es conveniente iniciar
una cierta udesregularizacin> del procesq' administra-
tivo que pennita la udesburocratizacinri(por ej., re-
ducir o eliminar muchos requisitos destindos nica-
mente a certificar datos personales, introducir fmu-
las de inmediatez y oralidad en el proceso regulador
de los recursos administrativos).
Conviene establecer un rgimen especial para la can-
trqlactgn (obras, servicios, suministros, etC.) municipal
a fin de agiltzar un aspecto fundamental de Ia u"tioi-
da! del Ayuntamiento de una gran ciudad como Bar-
celona. Deber simplificarse, iambinr la nomava
referente a la organizacin y gestin fr.e tos servicios
mumiripales, especialmente en lo que Je refiere al rgi-
men de actuacin en forma de organismo o sociedid.
9. La
Slcienda y la gestin presupuestaria requieren
tambin una nonnativa especial que pennita smpfi-
c.ar la estructura impositiva y aumentar los ingiesos
(se propone como principios rientadores la redccin
de. las figuras tributarias especfficas y Ia participa-
cin en un o/o sobre los ingresos del Estad en dar-
celona por u na parte, y por ofra, agIrzar la gestin
386
presupuestaria y adaptarla a la nueva organizacin
funcional y territorial. La innovacin positiva que re.
present la Ley de 1960 en estos aspectos debe revi-
sarse en funcin de las nuevas circunstancias y obje-
vos. Concretamente las figuras de Plan y Programa
de Actuacin Municipal (el Plan puede ser una declara-
cin de objetivos pero tambin ha de aricularse con
los Programas y stos con la gestin presupuestaria).
10. Barcelona, como cualquier otra gran ciudad, ha de po-
der dotarse de una normativa especial para hacer po-
sible la informacin y la partcipacn ciudadana: la
iniciativa municipal o ciudadana para Ia creacin de
emisoras de radio o televisin locales, la consulta po-
pular, el fomento de la cooperacin ciudadana y de la
vida asociativa, etc., son ejemplos suficientemente co-
nocidos gue corresponden a una prctica municipal
original de las grandes ciudades.
3. I pscsNrRr-rzacrN nr Eancnr.oxe
Los distritos y los barrios no son la misma cosa. En Barce-
lona existen de cuarenta a cincuenta barrios como mnimo.
Serfa imposible crear un Consejo Municipal con los tcnicos y
administrativos, oficinas y servicios, con capacidad para to-
mar decisiones en cada barrio.
Los distritos no rompen los barrios, sino que los agrupan
y unifican en entidades dotadas de personalidad histrica, ur-
bana y social. Cada barno tiene que conservar y desarrollar
su identidad y su vida colectiva. El Consejo de Distrito, ms
cerca gue el Ayuntamiento, lo facilitar. Esta es al menos
nuestra intencin.
Todos los distritos no son iguales, pero tampoco existen las
diferencias con las que antes nos encontrbamos, con distri-
tos que se aproximaban al medio milln de habitantes y otros
que slo tenlan sesenta mil. En este sentido hemos conside-
rado bueno que los distritos tengan, aproximadamente, unos
doscientos mil habitantes: siete distritos se sihlan entre los
150.000 y 200.000 habitantes. Hay dos distritos especiales,i, los
de la Barcelona central: Ciutat Vella i Eixample. El primero
puede parecer pequeo (120.000) y el segundo demasiado gran-
de (307.000). Son, no obstante, dos distritos con una coheren-
cia y una personalidad muy acusadas y que a causa de su n-
trica situacin pueden disponer de los equipamientos genera-
387
l-
les de la ciudad, por lo que su poblacin o su superficie no
plantean grandes problemas.
Los distritos tienen que tener personalidad urbana y cohe-
rencia interna. Tienen gue ser fimbin funcionales, o, dq otra
manera, tienen que ser cntricos. Grandes para que no sea
muy cara la descentralizacin de la Administracin, adecuados
para gestionar servicios y para relacionarse con las entidades
y los ciudadanos en general. En algunos casos convendr que
haya Delegaciones del Consejo de Distrito en los barrios que
queden ms separados (Ciutat Meridiana, Zona Franca...).
Si los distritos funcionan realmente podemos conseguir,
por un lado, que se den ms y mejores servicios, y que el Ayun-
tamiento de Barcelona achle con ms decisin y dcacia en
las zonas urbanas y encaminando su trabajo hacia los grupos
s_ociales que ms lo necesiten. Conseguiremos, tambin, que se
desarrolle la participacin de los ciudadanos y la intervencin
de las entidades en la vida municipal. j delo no reside en las caracterlsticas de cada uno de estos pro-
Qu quiere decir funcionar realmente? Fues qu se pue-
dan resolver la mayora de cuestiones que obligan a los ciuda-
danos a ir al Ayuniamiento; que existair oficins inf'ormativas
y equipos tcnicos, que se gestionen las escuelas, los servicios
sociales, las instalaciones deportivas, los centros, clvicos...,
desde el distrito; que haya un presupuesto propio para las in-
versiones de urbanismo y obras pblicas; que se Sueda hacer
desde el Distrito la inspeccin de la limpieza de ls calles, de
la higiene prlblica, de los mercados, etc...; y eue, en general,
es necesario que los distritos funcionen como ayuntamiento,
con autoridad, poder de decisin y capacidad de comunicacin
ir,
con los ciudadanos. Ms adelante, los distritos, cuando sean
elegidos, se consolidarn definitivamente como rganos poll-
ticos democrticos.
3.1. El modela de Descentralizacin de Barcelpna
,l
Hoy puede hablarse de un modelo de Barceona en materia
de descentralizacin. Se puede criticar, pero existe. I{o slo lo
decimos l.tosotros desde el Ayuntamiento, tambin se recono-
ce as en otros mbitos acadmicos, pollticos, en Espaa y equilibrar la atribucin de competencias de carcfer decisorio
otros pases. Las revistas y editoriales especializadas se inte-
resan por este modelo (la revista Autonomlas publica, en su
n." 2, un estudio sobre el modelo de descentraltzactn de Bar-
celona, y el Instituto de Estudios Locales ha publicado recien-
temente un libro; ambos trabajos se deben al autor). El mo-
388
delo de Descentralizacin ha sido tratado en publicaciones ex-
tranjeras o internacionales como Regione e Goyerno Locale
(Italia), Correspondance Municipale (Francia), Pensamiento
Iberoamericano (TCI-CEPAL), etc., y que ha dado lugar a que
numerosos representantes de otras ciudades o expertos de di-
ferentes palses visitasen nuestra ciudad o se celebrasen sim-
posiums y conferencias, as como a las muchas invilaciones re-
cibidas para participar en actos de este tipo en otras ciudades
y pafses. Un ejemplo, entre otros, es la celebracin en Barce-
lona, en febrero de 1985, de la conferencia sobre <Giant Cies>r,
promovida por el Consejo Mundial de las Ciencias Sociaies
(UNESCO) y que aprob la <Declaracin de Barcelonar', en lia
cual se destaca especialmente la temtica de la descentrali-
zacin.
iQu es el modelo de descentralizacin de Barcelona? Es
la suma de un conjunto de procesos. La originalidad del mo-
cesos, sino en el conjunto, en su combinacin.
1. La diyisin territorial. La mayorla de grandes ciudades
o bien han renunciado a una neva divisin (a pesar del ca-
rcter obsoleto y artificial de la divisin heredada), o bien la
han realizado con criterios polftico-administrativos, tecnocr-
ticos o electorales, o bien han reconocido la existencia de ba-
trios como mbitos de informacin y participacin. La origl-
nalidad de la divisin territorial de Barcelona es haber con-
seguido una divisin nueva, pero basada en la historia y la
geografa, funcionalmente viable (distritos grandes) pero sin
perder el carcter participativo (personalidad sociocultural
del distrito, suma de barrios). Y posiblemente 1o ms impor-
tante: la aceptacin polltica y ciudadana unnime.
2. La atribucin de competencias y funciones a los distri-
/os. Las transferencias a los distritos se hacen a partir de un
estudio sobre competencias descentralizables y no descentra-
lizables, un anlisis de la articulacin de funciones que com-
porta cada competencia y el establecimiento de un conjunto
de servicios y recursos (de personal, materiales y tcnicos, eco-
nmicos) adscritos o necesarios para cada funcin. Sobre esta
base se elabor un programa de transferencias que pretende
y de funciones de gestin a los distritos (y no solamente de
control y consulta), con la coherencia y coordinacin que r-e-
quiere el gobierno de la ciudad (las facultades reglamentarias
y de programacin son centrales). El proceso es lento, pues
no se lleva a cabo por la va directa del decretoy de la asig-
 nacin de la gestin de una parte del presupuesto (de cada
contrata u obra), que si bien aumentara espeCtacularmente la
masa,de gestin descentralizada, no mejorara necesariamente
la calidad del servicio ni consolidarla- la estructura portica
propia de cada distrito. Pero es un proceso riguroso qui, poco
? poc, crea estructuras slidas y relativamente autnomas en
los distritos, sin que se disparen los costos de funcionamien-
to ni se produzcan soluciones de continuidad en la prestacin
de los servicios.
3. Descentraiizacin y reforma administratha, !-a descen-
tralizacin ha sido un proceso iniciado cuando este Ayunta-
miento habla puesto en marcha una refonra administrativa
(iniciada ya en 1979) destinada a relacionar y a tecnificar la
acividad municipal. Algunas reas, de gran pso econmico y
administrativo (urbanismo, transportJ y circulacin. Servi-
cios y empresas municipales) han realizado en estos aos un
esfuerzo notable de modernizacin y de mejora de la,produc-
tividad en la gestin. otras, las de servicios-personalef (curtu-
ra, servicios sociales, juventud y deportes, enseanza, sanidad)
han iniciado una nueva singladura que, por lo menos en sus
primeros pasos, es diflcilmente descentralizable (actuaciones
piloto o de carcter experimental, equipamientos y,servicios
nicos o no distribuidos arin territorialmente). Foi rlltimo la
racionalizacin de los servicios de Hacienda y gen$rales (per-
sonal en especial), no coincidiendo necesaria"t" lrrrs ritmos
con la descentralizacin, ya que inicial:nente supone una ope-
racin de carcter general.
-los P_or otra parte, la transferencia de seriricios y personal a
distritos no la hemos entendido como un acto-d trasradar
material.mente una estructura y unos funcionarios de un rea
.central a un distrito, sino como el cambio tanto de las estruc-
tn"u: {" distrito (y centrales) como de las funciones de per-
sonal. se han creado nuevas estructuras en los distritos (ires
grandes servicios: tcnicos, personales y generaJes) y se'han
estudiado cientfficamente procesos administrativ,bs pra racio-
nalizarlos. j -
AI mismo tiempo la transferencia impone el cambio de es-
tructura del rea que pierde muchas competencias, gestin y
ejecucin, pelo l1a de tener capacidad normativa, piograma-
dora y coordinadora, o gestionar ciertos servicios-
"etrale,
ms gilmente (de forma directa o indirecta). Los funciona-
rios de distrito no pueden ser .,los mismos> que los de las
reas centralgs taunque sean las mismas persons): polivalen-
cia, capacidad de diIogo con los ciudadanos, flexibiliad en la
390
ejecucin de las normas, disponibilidad para la cooperacin
entre los diferentes servicios, etc., es decir, el personal en los
distritos ha de ser, y ya es, de un nivel de alta calidad.
4. Representacin polltica y participacin en los distritos.
Los Consejos de Distrito son, desde el inicio de los ayunta-
mientos democrticos, representativos, de forma indirecta (los
par[idos designan a los concejales segln los votos obtenidos).
El presidente de Distrito responde a la mayora polftica del
Distrito y no del Ayuntamiento. Es un caso nico en Espaa.
Y es tambin una solucin avanzada, en el mbito internacio-
nal, en la medida que los distritos no solamente tienen faculta-
des consultivas y de control, sino tambin de decisin, de ges-
tin y de ejecucin. El proyecto de reglamento, ya en el marco
de la nueva Ley de Rgimen Local, establece el principio de
eleccin directa de los futuros Consejos de Distrito. Por este
camino, monteniendo la unidad de gobierno de la ciudad, con
una sola personalidad jurldica, otorgamos una fuerte perso-
nalidad poltica a los distritos. Representacin social directa y
competencias y recursos propios dotan al Distrito de una ca-
pacidad de actuacin autnoma destinada a ser cada dla ms
importante.
En este proceso se puede plantear en condiciones adecua-
das la participacin ciudadana. Para que se d la participacin
es necesario que haya una ciudadanfa activa y organizada. En
Barcelona la hay, y desde el Ayuntamiento y los distritos con-
viene reconocer a los interlocutores ciudadanos y dar soporte
a sus organizaciones. Pero es necesario tambin que hayan
mecanismos para intervenir eficazmente en la elaboracin de
programas y proyectos, en el proceso que lleva a cabo a la
toma de decisiones, en la ejecucin de los programas y en la
gestin de los servicios. En una gran ciudad, la participacin
requiere la existencia de estructuras descentralizadas con com-
petencias reales y una gran capacidad de informacin prlblica
y de comunicacin con la ciudadana (Full, programa de radio,
oficina de infonnacin, comisiones y reuniones distritos-veci-
nos, concursos de proyectos e iniciativas, etc.). En la medida
que hemos avaruado en estos dos campos podemos plantear-
nos ahora fonnalizar la participacin mediante un reglamento
que recoge las prcticas participativas de los distritos y apun-
ta algunas posibilidades ms para desarrollar la participacin
en los distritos y en el conjunto de la ciudad.
5. Mejora e innovacin en la presentacin de servicios a
Los ciudadanos. La descentralizacin en Barcelona nunca se
ha planteado ni como una operacin de desconcentracin fun-
391
 _---'2-
-n,1
cional, burocrtica, con efectos estrictamente intemos, ni como
la creacin de unas oficinas para escuchar a los vecinos y, tal
vez, impedir el acceso directo a los pubstos de trabajo decisi-
vos de 19 gestin municipal. El objetivo es mejorar h pr"s-
tacin de servicios y tambin deiarrollar nuoas actividades
" descentralizadoras deben incidir en las causas de las necesida-
en funcin de las necesidades de cada bariio de Barcelona.
Por esta razn la gestin descentralizada supone renuncia al
uniformismo y hace ms sensible la adminiitracin a las de-
mandas sociales. Dar ms y mejores servicios y evitar, al
mismo.tie-m-po, que se disparen los costos y las dsigualdades
en la ciudad es uno de loi principales retoi de h dJscentrali-
zacin,
Se ha empezado a adelantar por este camino. Tal vez no
gruy rpidamente, pero con rigor y sin muchas dificultades.
Los centros cfvicos y otros sentros para ofrecer servicios (so-
ciales, culturales, de jvenes, etc.) se han multiplicado y, lo
que es ms importante, se han consolidado en eiconiunto de
la ciudad, a
-partir de una red bsica municipal y det iniciati-
vas gestionadas
de forma rnixta.
Las oficinas de informacin, la descentralwacin:del man-
tenimiento de los edificios y centros prlblicos, ra inspeccin
territorializada de la limpieza, la organizacin de ra uardia
urbana por distritos,-etc., son aspectos diferentes de in pro-
ceso que comporta elementos de descentralzacinly que-sig-
nifica la creacin o la mejora sustancial de los serficis para
los ciudadanos.
3.2, El programa de Descentralizacin de funciones
La descentrahzacin es una opcin polftica. Se propone la
descentralizacin porque se tiene la coiccin de qe on ella
i
el poder polltico ser ms democrtico, la Adminisiracin ms
i sensible a las demandas sociales y la participac!n ciudadana
t
en la gestin municipal se ver failitaa. La de$bntralizacin
no, se justifica, de entrada, por razones econdicas o funcio-
1ales,. sino pollticas y socials. Fero una vez adoptado el obje-
tivo descentrafizador es introducr, como par&
metros fundamentales, -imprescindible
la funcionalidad y el coste de lj des-
centralizacin. cuando se plante hacer una nueva divisin
territorial, y desde los estudios iniciales, se razon en trmi-
nos de funcionalidad y economicidad. Los distritos deben ser
funcion3les a la participacin polftica (significacin sociocultu-
ril, cohesin interna, tamao medio), pero tambin a la ges-
392
tin de los servicios y a la toma de decisiones (sin lo s"ual la
descentralizacin es nicamente una pantalla entre los ciuda-
danos y el poder local, y se consigue justamente el objetivo
contrario de lo que se pretende). Las competencias y funciones
des sociales locales generadas en el distrito, y se adopta el
principio de que todo aquello que puede decidirse y realizarse
a este nivel no debe hacerse a un nivel superior. Asimismo, la
descentralizacin se propone mejorar la gestin, aumentar la
cantidad y calidad de los servicios prestados y modificar la
relacin Adrninistracin-ciudadano a travs de la proximidad,
agilidad y globalidad de la actuacin. Estos objetivos, si no se
establecen con gran rigor, pueden resultar inalcanzables debi-
do a su coste econmico o se vern traicionados si falta una
adecuada polltica de personal y de tecnificacin de la Arlminis-
tracin. Diffcilmente podr financiarse la descentralizacin y
elaborarse y ejecutarse la polltica de personal y tecnologfa
indicada, si no se han estudiado cuidadosamente los requeri-
mientos de las competencias y funciones descentralizables.
El programa de descentralizacin de funciones se propone
precisamente introducir esta doble perspectiva polltica y eco-
nmica. Polltica por cuanto propone descentralizar competen-
cias y funciones decisorias y especfficas que configuren un
mbito de actuacin dotado de globalidad y coherencia. Y eco-
nmica porque tiene presente siempre las economlas de esca-
la, la articulacin de la actuacin municipal y el coste de per-
sonal.
3.2,1. Sobre las competencias y funciones descentralizablcs
El objetivo de la descentralizacin de competencias y fun-
ciones es el de transferir competencias especlficas y decisorias
a los distritos y lograr que un conjunto de funciones que aho-
ra se realizan en la sede central del Ayuntamiento (o en cen-
tros o servicios que dependen de 1) puedan realizarse en los
distritos y liberen, por tanto, recursos humanos y materiales
en el centro. Asimismo, se quiere conseguir que los distritos
no sean nicamente un-rgano y un mbito en el que se reali-
zan funciones y se prestan ser,vicios que corresponden estric-
tamente a sus <<intereses propios>, sino que contribuyan a la
elaboracin y definicin de la poltica global del municipio,
que se implanta por reas y programas.
[tremos elaborado un programa de descentralizacin de fun-
393
 lii
ciones que corresponde a las reas o departamentos del Ayun-
'l' tamiento, que hemos estudiado en tres grandes bloques. El
primero corresponde a Urbanismo, Obras Priblicas, Parques y
Jardines, Edificios hlblicos (incluidos los de enseanza) y Ser-
vicios Prlblicos (circulacin, aguas, abastecimientos y limpie-
za). El segundo bloque incluye todos los Servicios Personales
(enseanza, cultura, juventud, deportes, sanidad y servicios
sociales). Y el tercer bloque se refiere a Proteccin Ciudadana
y Servicios Generales (Hacienda, personal, inforrracin y es-
tadlstica, talleres, patrimonio, etc.). En cada caso distingui-
mos las materias sobre las que incide la descentralizacin, las
funciones concretas que se consideran descentralizables y las
que se consideran no descentralizables.
trIemos considerado prioritario descentralizar competencias
de carcter polftico y no tanto de carcter tcnico. Vase, por competencias y funciones de las reas centrales con los dis-
ejemplo, planes y proyectos de urbanismo: el Distrito tiene la
iniciativa de su elaboracin y hace la primera aprobacin,
mientras que el rea central realiza la elaboracin'tcnica.
Asimismo hemos procurado descentralizar aI mximo aquellas
funciones que requieren una relacin directa con losrciudada-
nos o en las que la proximidad es una circunstancia favora'
ble (la mayorla de funciones de los servicios persouales, lim-
pieza viaria, mantenimiento y reparaciones de las escuelas,
etctera). i y de stos con el gobierno de la ciudad.
La distincin que se hace entre funciones poltibas o deci-
sorias, jurfdico-administrativas, tcnicas y econmicas penni-
te evaluar en cada materia el carcter y la importancia de las
funciones que se quiere descentralizar y prever, por tanto, las
necesidades de recursos humanos y materiales.
3.2.2, Sobre las competencias no descentralizables
La necesidad de mantener la coherencia de lp polfca mu-
nicipal (la ciudad es un todo y los ciudadanos np pueden reci-
bir un tratamiento distinto segrln los distritos) y de no mul-
tiplicar los costes (economlas de escala), nos hace considerar
tambin las competencias que no son descentralizables y pre-
ver mecanismos de seguimiento y coordinacin de los distritos.
El Ayuntamiento, sus rganos de gobierno y las reas cen-
trales disponen de un instrumental bsico para garantizar la
coherencia de la polltica mwcipal: la faculta normativa y
reglamizntaria, y la competenca exclusha de aprobaxin de
progrcrnas generales y presupuesfos. Asimismo, se asignan a
394
las reas centrales aquellas funciones, pollticas y tcnicas es-
pecialmente, gue comporten economlas de escala o en las que
el inters general de la ciudad aconseje garanttzar la homoge-
neidad de la obra o servicio.la
La orgarizacin y el funcionamiento polftico-administrati-
vo deben asegurar, asimismo, la coordinacin entre los rga-
nos de gobierno y las reas centrales con los distritos. Esta
cuestin se desarrolla en el documento <Organizacin poltico-
administrativa de la descentralizacin y participacin ciuda.
dana,n. En el programa de descentralizacin se apuntan ya tres
Ineas de coordinacn y segumiento. En primer lugar, a travs
de los seryicios generales del Ayuntamiento (intervencin, ser-
vicios jurfdicos, etc.), que deben ejercer una funcin tutelar
mlnima. En segundo lugar, meante Ia articulacin de las
trtos. En bastantes casos hemos optado por compartir com-
petencias, especificando las funciones concretas de cada uno,
para garantizar tanto la coherencia de la actuacin de los dis-
tritos como la intervencin de stos en la elaboracin de la
poltica general. Y en tercer lugar, a trays de la Comsin de
Descentralizacin, que rene en un rgano a representantes
del equipo de gobierno y a todos los presidentes de Distrito,
lo cual hace posible la coordinacin global entre los distritos
3.3. Organizacin y gestin
La creacin de unos distritos con unos objetivos cualitati-
vamente diferentes a los que tenlan en su comienzo presenta
unas exigencias ineludibles de innovacin organizativa y de
gestin. Otras experiencias (del sector prlblico o privado) han
podido contrastar en buena parte algunas de las piopuestas
que se han ido introduciendo, pero la suma de opciones que
se tomaron configura un modelo concreto que se mueve bsi-
camente alrededor de los objetivos de eficacia y economla de
recursos. I-os dos objetivos apuntan a los aspectos ms comrin-
mente obstructores de los procesos de descentralizacin.
En el aro 1984 se elaboraron unos criterios bsicos para
14. En las diversas materias, tanto las relativas a urbanismo y obras
plblicas como las que se reeren a servicios personales, ser necesario
distinguir entre obras y servicios de inters general o de ciudad y
de inters de distrito o barrio.
 la gestin de personal, estableciendo un marco para la orga.
n2acin de los Distritos y haciendo una primera correccin o
ajuste d las categorlas y de las funciones.
La elaboracin del organigrama bsico de los stritos ha
sido la culminacin de un trabajo paralelo de esttro encar-
gado al exterior (empresas I.O.R. y E.D.E.) y del contraste co-
tidiano de las diversas frmulas organtzaivas, que han sido la
base de la formulacin defi.nitiva por parte de la Direccin de
Servicios de Organizacin y Servicios generales.
Los elementos nuevos son: en primer lugar, la consolida.
cin de la fi.gura del director de Servicios de Distrito con fun-
ciones claramente gerenciales y, en segundo lugar, el estable-
cimiento de tres grandes divisiones bajo las cuales se integran
las funciones de servicios generales, servicios tcnicos y servi-
cios personales. Los dos responden a dos objetivos importan-
tes: la profesionalizacin del personal y la integracin de fun-
ciones a nivel de distrito
Estos principios del modelo organizativo prefigurah los sis-
temas de gestin para los que se opta. For un lado, se quieren
tefotzar todos los aspectos de incorporacin de innovaciones
de tcnicas administrativas (en su ms amplia acepcin) y por
otra se presta la mxima exigencia a todo lo que hace referen-
cia a una mejor atencin: informacin, agilidad burocrtica
y- circuitos de participacin. t
La opcin faoor de una correcta cualificaciJ du los fun-
"r,
cionarios va ligada tanto al diseo previo de los perles como
a la seleccin y formacin posterior de stos. En los tres esta-
dios se han empleado muchos esfuerzos y an queda mucho
camino por recorrer.
Queremos sealar como particularidad destacada de los
servicios de primera llnea y de los servicios tcnicos Ia po-
valencia que significa la disponibilidad del personal en los -
versos frentes de trabajo, contrario a la especializacin o com-
partimentacin del trabajo. I za de los equipos centrales en los territoriales, sino que si no
Por otra parte, la integracin de servicios " ,ro objetivo
especfico de la descentralizacin. Las estrucfuras centrales
funcionan como un sistema de constelaciones que en gran par-
te se ignoran entre ellas. Los nexos de coordinacin son insu-
ficientes. Para garartttzar Ia operancia a nivel territorial es
necesario interrelacionar todo 1o que en realidad se produce
de forma coexionada. La organizacin integrada no hace ms
que responder a los hechos reales.
396
3.4. Trarzsferemcias, impacto en los rganos centrales
y coordinacin*
Destacar en este apartado 1o que, a mi parecer, son parti-
cularidades de la gestin descentralizada.
L. En primer lugar, la informacin en su ms
amplia acepcin, es decir, hacia y desde-entendida
el exterior y entre di-
ferentes servicios- tambin a travs de todos los medios tec-
nolgicos posibles.
La descentraliz.an debe caracterizarse por la inmeatez
en la respuesta adecuada y, para ello, la informacin es bsi-
ca. Hemos constituido unos equipos de informadores y unos
canales de distribucin de informacin que aseguran el flujo
necesario.
2. EnIaza con ello Ia priorizacn en los distritos de los
sistemas informdticos. Las experiencias piloto de diversos pro-
gramas se estn realizando en distritos y en todos ellos se
dispone ya de un soporte mnimo que brevemente se ir incre-
mentando.
3. La atencin al ciudadano ha sido un tema que ha pre-
sidido siempre nuestras decisiones, tanto en materias como las
citadas como en otras, como son el diseo de espacios flsicos
de los edificios y la seleccin de personal.
4. La correcta definicin de los perfiles profesiorules del
personal y su acierto en la seleccin es cuestin capital.
Hay un principio genrico reconocido por los expertos en or-
ganizan que afirma que cuanto ms profesional es una
orgarizacin, ms descentralizada est su estructura. Esta evi-
dencia nos sugiere que no slo es deseable que exista confian-
se consigue un grado satisfactorio de nivel profesional en los
distritos y la consecuente relacin fluida con el centro, 1o con-
trario resulta paralizante.
Entendemos con esta adecuacin profesional que hay que
valorar varios aspectos en los perfiles que se diseen. Seala-
remos como particularidad ms destacada de los equipos te-
rritoriales la polh;alencia, entendida en cierta fonna como
* Colaboracin de Margarita Obiols.
lltl
tl
llrl
I
conlraria _a la especialuacrn, ya que garantrza la agilidad y
lr
la diversificacin de las funciones.
Hemos analizado todas las funciones gue se prestan en
primera llnea (atencin al ciudadano) con la conclusin de
que todos los funcionarios asignados a ellas deben poder per-
mutarse y atender en cada momento a los diversos puestos
de trabajo.
Otro tipo de polivalencia, aunque parezca contractorio,
es la que reguerimos del personal especializado, entendiendo
con ello la asuncin de servicios integrados.
As, por ejemplo, los servicios tcnicos deben abordar los
distintos aspectos que en la realidad se dan de fonna indivi-
sible y que diflcilrnente pueden compartimentarse. Los elemen-
tos de Ia vla pblica (vialidad, alumbrado, ocupacin, jardi-
nerla, circulacin) no son separables y deben contemplarse en
su conjunto. Los arquitectos y aparejadores de strito deben
afrontar tanto los temas de planeamiento como la geptin ur-
banfstica, la circulacin, el diseo, etc.
. La integracn de seryicios es un objetivo esp'eclfico de
la descentralizacin. Las estructuras centrales del Ayuntamien-
to funcionan como un sistema de constelaciones qub, en gran
parte, se ignoran entre ellas. Los nexos son a travg de los es-
tratos pollticos o puramente formales, sin que, pqr' tanto, se
produzc"a la necesaria cohesin t
La aproximacin a la realidad (en este caso territorial) en
lugar cl9 aislar el objeto de su entorno 1o que consigue es des-
cubrir la multiplicidad de relaciones y la inadecuain de un
tratamiento_separado. Imaginemos un microscopio que enfo-
ca una clula, 1o que hace es descubrir su verdader estruc-
tura y su comportaimento con el meo. Este slmil viene a
colacin en el argumento expuesto en apoyo de la integracin
de servicios. En un barrio o distrito las polticas de asiltencia
social son insepambles de las culturales, de juvgntud o de de-
portes; y, 1o que es ms: si se conexionan sqfn mucho ms
rentables y efi.caces. El ejemplo de la integracin de servicios
de piedra>, como le llamamos a los urbanlsticos en senti-
"la
do lato, ya ha aparecido aI hablar de la polivalencia.
Estamos trabajando en esta direccin y los indicadores,
hasta el momento, son optimistas.
6. La formulacin de modelos de gestin noyedosos es
menos costosa en el mbito de los distritos. El clima de los
equipos de trabajo es el propio de los grupos experimentales
398
gue, nomalmente, tienen un grado de estlmulo superior, a
eesar de estar sometidos a una presin dura. Durantdb etapa
de implantacin de las transfeiencias el ritmo de cambio es
constante, y si la moral de los funcionarios no tiene un tono
elevado-y no se produce una identificacin con los objetivos, el
resultado es un fracaso.
En Barcelona hemos dado mucho nfasis a estos aspectos.
En cuanto a la opcin organizativa de los distritos, se ha
oriltado a la divisin en tres bloques de servicios integrados:
la divisin de servicios centrales;(o rgimen interiorl h d.e
servicios personales y la de los servicios tcnicos (ya descritos).
. Hemos trabajado con la colaboracin externa de empresas
de organizacin que han hecho aportaciones valiosas en el
anlisis y_ valoracin de los sistemas de trabajo. Sus conclu-
siones se han incorporado al bagaje que estams acumulando.
En otro orden de cosas, los distritos estn siendo protago-
nistas. de experiencias piloto en distintos campos. La-imptan-
tacin de sistemas de valoracin de costes, d confecciOi de
indrladores y de nuevos mtodos presupuestarios se est in-
troduciendo sin grandes dificultadei. No quiero ocultar la -
ficultad de esta labor, que merecera una pnencia aparte. Slo
apunto las diferencias co! el sector privado, donde xisten pa-
rmetros para medir la eficacia, directamente ligados a la exis-
tencia dgl lucro y a la clara definicin de los pioductos.
Tambin se prev iniciar un servicio de inspeccin globa-
Liza!3, (o integrada) que bajo el concepro de inspecciOn del
medio ambiente ane las distintas ramai inspectoras actuales.
En cuanto a experiencias exclusivamente organizativas,
tambin es remarcable la diversidad de nuevas fndas que
apargce.n de gestin compartid.a de servicios (normalmente per-
sonales) con grupos de ciudadanos y tambin de conveios
con diversas Instituciones que, a nivel central, son diflcilmen-
te viables.
El proceso de descentrahzacin afecta en profundidad a la
organuacin de los servicios centrales. Ests no gozan de
la ventaja de los distritos de <partir de cerorr, ni es Tcil que
participen de ningrln tipo de entusiasmo por la nueva organi-
zacin.
El mtodo de transferencias por el que hemos optado ga-
rcntiza un anIisis y, en consecuencia, una previsin el papel
gue se ptribuye en cada caso aI servicio central. En grndes
llneas, diramos-que caminamos hacia un sistema en ellue los
servicios centrales asrrn?en la alta programacin, la spervi
sin, la valoracin y la funcin normativa y los servicioj muy
 avanzar, y hoy los distritos no son lo que eran hace dos aos.
especializados o bien aquellos que por'su propia naturaleza De la misma manera, al final del mandato anterior no eran
o bot razones de claras conomls de escala no son territoria' iguales que en 19?9. Los progresos son innegables, pero atln
--
lizables.
s9 va des- estn lejos de lo que queremos conseguir. Sin renunciar a la
il JcOo se coordina? Hoy por hoy esta incgnlta em- coherencia del gobierno de la ciudad, queremos hacer de los
pejndo, en 1a prctica, con ejercicios de tanteo' Conviene,
forma distritos Ayuntamientos para sus ciudadanos, que les resuelvan
i"i,, r."*ttu" iorporiancia de esta funci*. Fn cierta
la gran mayora de tramitaciones, gue se produzcan en los
ii i* il""u"*os, incluso, a decir que el reto de la descentraliza- servicios y que ejerzan las funciones ms bsicas y frecuentes.
cin reside en resolver con xito los sistemas de coordinacin. Desde los distritos es necesario informar y extender permisos
I
L-"*or sealado como premisa a la opcin descentraliza' y licencias (ahora ya se hace), pero tambin tender hacia la
ru 1u de afrontar 1a magitud de las organizagiones_. Atomi' inspeccin integrada y actuar con urgencia (la guardia urbana
iuitu" es un modo radica] de resolverlo, pero llevarlo a sus y ls brigadas de conservacin y mntenimiento ya estn en
*-1" consecuencias puede suponer un claro en
ltimas retroceso'
ios distritos, y prximamente se realizarn las inspecciones de
" tu, ,-id.d", iequeas lo es funcin de
IJrbanismo, Sanidad y Servicios municipales, y tal vez se te-
"i"""u
su perte;encia a unidades pogiesivamente superiores y vice-
el papel rritorialicen los bomberos). Desde los distritos es necesario
Si tro l"g"umor ir definindo cada vez ms de
controlar y participar en la ejecucin de la actividad urbanls-
"".i".*Uiio y,"al mismo tiempo, garantizar sus conexiones, el tica (ahora ya se hace), pero tambin tener capacidad para
fracaso est asegurad,o y coristruiremos pequeas ttgapillas'n
"u
hacer programas y proyectos propios (ya se han ernpezado a
- se destruirn entre sl.
que hacer), de gestionar el urbanismo y de mantener la ciudad. En
Sio pretensin de parecer-apocalpticos, nos preocupa' sin los distritos ya se gestionan muchos servicios (centros de ser'
embarg, que se encr.ntre el iono decuado de la boordina- vicios sociales y de sanidad, centros cvicos, de jvenes, egui-
cin. ecimos a menudo en nuestro equipo que es necesario pamientos deportivos, etc.) y otros se gestionarn muy pronto
norsnlizar (homogeneizar) todo 1o impre-scindible o todo aque- (escuelas). Pero en otras actividades y servicios faI vez se ten'
llo que ,,o iuogu azn de ser diverso; el-objeto es,earantrzar dr que ser ms ambiciosos y hacer intervenir ms al distrito
l
la idualdad dJlos ciudadanos o aprovechar, ec:n*a,s, pero que asta ahora (mercados, limpieza y obras prlblicas). Eq el
exatamente nada ms. Nos preocupa que el afn'de los sec- futuro inmediato, los distritos han de pesar ms en la elabo'
ior"" de controlar ios procesos se traduzca en igUa' racin del conjunto de la poltica municipal; hacer sentir ms
""trutes
lar lo que debe ser especlfico y tambin nos preocupa, por
l
Illi
lll su voz en el Flenario; trabajar en un plan de igualdad, como
q"e que el afn de los distritos, por ser distintos, les lleve mnimo, con las reas; estar presentes, tal vez, en los organis-
,,li ".i,
i invertlr^energlas inrltiles o desaprovechar los elementos po' mos metropolitanos.
I
sitivos de la homologacin con los dems. Ne se trata de un modelo excesivamente ambicioso, sino
lt coherente y, ee, justamente, se est empezando a desarrollar.
ill 3.5. A modo de resutnen
lii !
;l
de descentralizact que estamo,! explicando es
Elmodelo 4. FentlcpacrN cTUDADANA
1
I
deriasiado ambicioso? Tal vez sf, peio no nos Io parece. Todo
6 d; hemos hecho ha sido experimentado en otros lugares.
i'l f"t- u la vez. Al ritmo que lo acemos tampoco es frecuente 4.1. Barcelona: desarcollar la cultura ciudadana
en Europa, aunque casi fodo el mundo, incluso nosotros mis'
polltica-
,.--; i; osidermos lento. Ahora bien, es un-modelopolfticas, Barcelona posee, en comparacin con la mayorfa de ciuda'
hace tiempo por las fuerzas
des catalanas y espaolas, un recurso intangible: la cultura
-"nt" asumido desde
y ciudadanas de Barcelona. Elaborado con rigor y ciudadana, el asocicionismo, la tradicin de vida colectiva en
"rltrtul"ta l prctica con prudencia. con medios insuficientes
llevado barrios y calles, la multiplicidad de grupos que realizan aeti'
desde un puttto de vista ideal, pero que nos ha permitido
ii 4Ar
I 400
i

',i

b!-
vidades de inters comn, gue a menudo interesan tambin a
la ciudad.
No todo puede ni debe hacerse desde el Ayuntamiento. Este
tiene que asumir ss responsabilidades, hacer que la ciudad
funcione y gamnzar gue se hacen las obras necesarias y qpe
los servicios llegan correctamente a todo el mundo. Sin em-
bargo, hay muchas cosas que debemos hacer entre todos, Arun-
tamiento y ciudadanos, organismos municipales y entidades
cfvicas. En ocasiones se trata de garantizar a los ciudadanos
la posibilidad real de participar en la polltica municipal, en
la definicin de programas y proyectos, en la ejecucin de las
obras o en la gestin de los servicios. A veces hay que ir ms
lejos, facilitando a las asociaciones y colectivos clvicos que
desarrollen actividades propias, consideradas de inters colec-
tivo, o que presten servicios en lugar del Ayuntamiento. En
estos casos, ste debe dar el apoyo poltico, tcnico y material,
regueridos, al que se habr comprometido mediante convenios
o concesiones. ' participacin que posibilita.
Las entidades y grupos saben perfectamente gue la ciudad
es el marco idneo para desarrollar iniciativas que necesitan
del apoyo prlblico. Existe una razn principal: el Ayuntamien-
to es la dimensin del Estado, ms cercana a la comunidad,
manteniendo las ventajas de ser una institucin representati-
va- (autoridad leglma, capacidad normativa, recursps econ-
micos). i a) Creacin del Fichero General de Entidades de Partici-
Es lgico y necesario que reclamen apoyo prlblico, que rei-
vinquen medios (infomacin, proteccin legal, ayuda finan-
ciera, etc.) para desarrollar sus actividades y asumir tareas de
inters general. La obligacin del Ayuntamiento es drselo,
porqlre s una exigencia del bienestar social hacer progresar
la cooperacin Ayuntamiento-entidades.
La descentralizacin ha significado un avance importante,
ahora es absolutamente necesario plantearse el desarrollo de
la participacin.
I
I
4.2. Mecanismos para la Participacin
El 5 de ciembre de 1986, el Consejo Plenario del Ayunta-
miento de Barcelona aprob por unanimidad las Norms Re-
guladoras de Organizacin de los Distritos y de Ia Participa-
cin Ciudadana, las cuales contemplan, entre otros factores,
un conjunto de actuaciones polticas y administrativas en el
mbito de la promocin de Ia Participacin Ciudadana.
402
El objetivo global es facilitar y potenciar la incorporacin
activa de los ciudadanos en el incremento del clinamismo de
la vida municipal y de la ciudad en su conjunto.
Estas Normas no son un producto de laboratorio. El equi-
po poltico responsable de la Descentraltzacin, en colabora'
cin con los Servicios Jurldicos del Ayuntamiento, ha traba-
jado durante casi tres aos con los Consejos de Distrito, las
entidades, la Federacin de Asociaciones de Vecinos y, por su-
puesto,'con todos los grupos municipales.
Cuando en el marco de la Carfa Municipal, cuya elabora-
cin y aprobacin est previsfa para el actual mandato, se
celebren elecciones directas de Distrito, se habr conseguido
reaJuar en un tiempo rcord, en comparacin con el conjunto
de pases europeos, un proceso de Deicentralizactn polliica y
administrativa caracteiuado por su capacidad de crear nue-
vas estructuras y formas de gestin, por el consenso y el plu-
ralismo polltico en gue se produce y por el desamollo de la
4.2.1. Actuaciones ya iniciadas
En el anterior mandato municipal se han aplicado algunas
de las formas de participacin recogidas en las Nonnas.
pacin Ciudadana y del Fichero de Entidades de Distrito, en
los que pueden solicitar su inscripcin las entidades sin ni-
mo lucrativo, cuyo marco Xerritorial de actuacin sea el mu-
nicipio de Barcelona, en el primer caso, o uno de los Distritos,
en el segundo. El objetivo fundamental estatutario de su ac-
tividad ha de ser el inters general de la ciudad y la mejora
de la calidad de vida de sus vecinos, o bien ha de representar
intereses sectoriales, econmicos, comerciales, profesionales,
cientlficos, culturales o analogos.
b) Se han creado, asimismo, los Consells Sectoriales o de
Area, integrados por entidades, cuyos objetivos estn relacio-
nados con el tema a tratat. En la actualidad existen el Consell
Consultor de Circulacin y Transportes Viarios, el de Servicios
Sociales, el de Consumo, el de Deportes y el de Juventud, de-
pendientes de las respectivas Areas. Por otra parte, existen los
Consells Asesores Econmico y Social, que dependen de A1-
caldla.
c) tr-a Auhiencia Priblica es la forrna de participacin me-
diante la cual los administrados proponen a la Aclministra-
403
 cin municipal la adopcin de acuerdos o reciben de sta in-
formacin sobre actuaciones polftico-administrativas. Pueden
ser de Ciudad o de Distrito. Se han realizado dos Audiencias
Fblicas de Ciudad para informar sobre las Normas Regula-
doms de Organizacin de los Distritos y de la Participacin
f,il
Ciudadana, y una para discutir las Ordenanzas Fiscales de 1988.
d) Por rlltimo, se ha llevado a la prctica el mecanismo
de Iniciativa Ciudadana, por'el cual los ciudadanos solicitan
al Ayuntamiento que lleve a cabo una determinada actividad
de competencia e inters pblico municipal. Fara ello los pro'
motores aportan medios econmicos, materiales, o trabajo per-
sonal. La convocatoria de los Primeros Premios a la Iniciativa
de los Ciudadanos, presentada bajo el eslogan <Faci d'Alcal-
der, ha constituido un gran xito de participacin. ta dota'
cin global de los premios fue de 40 millones de pesetas y se
presentaron un total de 314 iniciativas, de las cuales fueron
i
premiadas 76. La seleccin fue realizada por 10 jurad,os, lxno
por cada Distrito.
r, it:
liiir,
tiltt 4,2,2. Actuaciones previstas
rIil
ll
i
a) Creacin del Consell Consultivo de Entidades de Ciu-
dad. i en el ao 1984 hasta los ms de 2 millones que han utilizado
b) Declaracin de utilidad prlblica de las Entldades ins-
critas en los Ficheros. El posible contenido de esta Declaracin
signifrcarla para las Entidades:
poder formar parte de todos los estamentos de consul'
- ia o participacin, constituidos a tal efecto por el Ayun'
tamiento;
gozar de las exenciones que observen las Ordenanzas
- Fiscales;
tener prioridad para establecer convenioscon la Admi
- nistracin, y por ltimo, la posibilidad dg que el Ayun-
tamiento les delegue o encargue La realudcin o gestin
de acvidades de inters ciudadano.
c) Puesta en funcionamiento de la Informacin Prlblica
Individualizada. Cuando circunstancias de inters priblico lo
aconsejen, el acta u objeto de informacin podr ser remitida
directamente a los ciudadanos censados en el conjunto del
municipio o en el Distrito, con el objetivo de que stos puedan
hacer las alegaciones pertinentes o expresen su confomidad
404
o disconfomidad. Esta fi.gura tendrla que regularse junto con
el Referndum y la Consulta Ciudadana.
d) Reglamentacin del Referndum y la Consulta Ciuda'
dana mediante el cual el Ayuntamiento y cada uno de sus Dis-
tritos podrfa consultar la opinin de los ciudadanos en mate'
rias de su competencia.
e) Creacin del Libro de Sugerencias, iniciativas y que'
jas, el cual estar a disposicin de los ciudadanos en el .Ayun'
tamiento y en cada uno de los Distritos.
4.2.3. Otras formas de Participacin
a) Los Centros Clvicos quieren ser un camino para dar a
conocer la cultura popular, consolidar el asociacionismo y tam'
bin para que los ciudadanos de tsarcelona sean cada da ms
solidarios. Cuando, en L979, el Ayuntamiento inici su pro'
ceso de creacin, no se pensaba que los resultados serlan tan
satisfactorios. Actualmente funcionan 1 Centros Cfvicos dis'
tribuidos por toda Barcelona y estn a punto de inaugurarse
dos ms. A estas cifras hay que aadir los 13 Casals de Barrio
existentes en la Ciudad. El nmero de usuarios de estos Cen-
tros se ha ido incrementando ao tras ao, desde los 175.000
los servicios que ofrecen los Centros, en 1986.
b) Los Agentes de Desarrollo Local (ADL) surgen como una
necesidad en el contexto de respuestas locales a la crisis eco'
nmica, al modelo de crecimiento y a los desequilibrios terri'
toriales. Constituyen un instrumento para el apoyo y dina'
mizacin de las iniciativas econmicas que aparecen en los
Distritos.
La funcin esencial de los ADL es la potenciacin del de'
sarrollo local, basada en una estrategia de contactos y rela'
ciones con las endades y asociaciones de cada Distrito. En
resumen, los ADL actan como animadores, como promotores
del desarrollo y como elemento de participaci,n en la gestacin
y concepcin de proyectos.
c) Los talleres de tecnologla adecuada se reahzart en co'
laboracin entre la Comisin de Descentralizacin, la Ponen-
cia de Desarrollo Econmico y Social, el Area de Cultura y la
Universidad Folitcnica de Catalua. Tienen un doble objeti'
vo: por una parte, facilitar la auto-ocupacin de jvenes gra-
duados Y, por otra, contribuir a la difusin de contenidos tec'
nolgicos en el contexto de la cultura urbana y participativa.
405
Algunos de los temas contemplados son el uso racional de la
energfa, radio, informtica y microordenadores domsticos
aplicados a la gestin, y jarnera y horticultura urbanas.
d) Cursos de iniciacin a las tcnicas de gestin de enti-
dades asociativas. Bajo el tltulo de <participicin y Gestin
en los Distritos>, la Comisin de Descentrahiactu, on h co-
laboracin tcnica del Centro para el Desarrollo de la Econo-
lnla Social, ha organizado unoJcursos dirigidos a responsables
de gestionar asociaciones o entidades.
-Sus- objgtivos son: la fomacin de tcnicos en gestin
fpcada a Ia organrzacin de entidades no lucrativasf la in-
formacin sobre brlsqueda de recursos para la vida asociati-
va; el inicio de un debate sobre nuevas tendencias en el aso-
ciacionismo, y la introduccin a sistemas contables.
e) Promocin del voluntariado. La Cruz Roja y los Distri-
tos de Barcelona han iniciado un programa pra orientar el
voluntariado como una de las formas de participacin,ciuda-
dana.
Este programa es fruto de un acuerdo marco fimado por
el- Ayuntamiento de Earcelona y la Asamblea Catalana dj h
9"9, Boja Espaola. Sus objetivos esenciales son: para la Cruz
$oj1 Ia implantacin del trabajo voluntario, realizado por la
Trnstitucin,en nuevos sectores de actuacin y en detemina-
dos mbitos territoriales (Distritos y barrios- de Bftrcelona);
para el Ayuntamiento, potenciar una mayor partiipacin y
responsabilidad de los ciudadanos en los alunts de ciuda
utilizando la frmula del trabajo voluntario, y movilizar selec-
tivamente los recursos humanos disponiblei, a partir de la
idea del voluntariado, para afrontar de manera solidaria las
problemticas existentes en Ia ciudad.
P"J4" el punto de vista metodolgico se selecciona para
cada Distrito un tema concreto de especial relevancia en-fun-
cin de las caractersticas socio-econ?micas y culturales del
mismo.
I
4.3. A modo d.e conclusin: promover la participacin
Cha,ana
4.3.1. Razones para Ia promocin de la Farticipacin
Ciudadana
Junto con los argumentos generales de tipo histrico, po-
lftico y legal, hoy existen nuevas razones par que el Ayunta-
N6
I
miento de Barcelona haga el esfuerzo de promover la partici-
pacin ciudadana.
a) La Descentralizacin ha posibilitado crear unos distri-
tos que aproximan el Ayuntamiento a los ciudadanos y permi-
ten un nivel de comunicacin, de cooperacin y tambin de
crltica mutua, muy superiores al pasado. Las actuales Normas
de Descentralizacin nos permiten disponer de un nuevo ins-
trumental que ya ha comenzado a experimentarse (por ejem-
plo, la consulta popular y el derecho de iniciativa que Ia cam-
paa <Faci d'Alcalde" ha promocionado).
b) Barcelona ha recuperado vitalidad y optimismo. Las
iniciativas de todo tipo (culturales, asistenciales, econmicas,
ldicas...) y las ganas de hacer algo por la ciudad se multipli-
can. Si el Ayuntamiento no lo facilita se frustrarn muchas eS-
pectativas en perjuicio de todos.
c) El nuevo dinamismo urbano incide en una ciudad com-
pleja, con grandes dficits y desigualdades, que pueden verse
aumentados como efecto perverso de la reactivacin iniciada.
Es necesario dar la palabra a los sectores de la ciudad, a los
barrios y a los grupos ms sensibles para corregir, hacer jus-
ticia y generar ms solidaridad.
4.3.2. Objetivos de la Participacin Ciudadana, hoy
La participacin ciudadana debe entenderse como un pro-
greso continuado de la democratizacin de la vida municipal.
Sus objetivos primondiales son:
a) Desarrollar la participacin en tra definicin de progra-
mas y proyectos, en la ejecucin de las obras y en la gestin
de los servicios municipales: audiencias priblicas sobre el pro-
grama cuatrineal, facilitar la consulta popular por distritos,
experimentar nuevas formas de participacin ciudadana en
los grandes servicios y empresas municipales y, sobre todo,
multiplicar los canales de comunicacin con la ciudadana, ge-
neralizando la utilizacin de nuevas tecnologas.
b) Promover la iniciativa y el voluntariado a partir de
programas y campaas especiales que estimulen y orienten
las energas sociales hacia objetivos de inters colectivo de-
batidos prlblicamente.
c) Reforzar el tejido asociativo mediante una poHtica de
apoyo a las entidades (especialmente a las estructuras federa-
les) que les permita mejorar su capacidad tcnica y adminis-
trativa, y las haga competitivas en el momento de manifestar
407
 opiniess, realtzar actividades o gestionar ser.vicios de carc- 4,3.4. Actuaciones inmeatas
ter general o para sus asociados.
La vocacin participativa del Ayuntamiento de Barcelona
se manifiesta en la programacin de iniciativas innovadoras,
4.3.3. Sistemas de Participacin Ciudadana que se sumarn a las que hemos descrito:
a) Voluntariado. Se est preparando un programa conjun-
La participacin ciudadana no se produce si no se da un to con La Cruz Roja, que puede ser el inicio de un tipo de ac-
<feeling> entre ciudad y ciudadanos, instituciones y endades, tividad relativamente nueva en nuestro contexto, pero que es-
administraciones y grupos de base. Hoy existe, o puede gene- tamos convencidos de que se desarrollar rpidamente.
rarse fcilmente, pero es necesario encontrar sistemas que lo b) Audiencia telemtica de los ciudadanos. En un plazo
hagan operativo. breve puede iniciarse, a tltulo experimental, la audiencia de
I
a) Las Normas de Participacin Ciudadana establecen ciudadanos interesados o afectados por cuestiones de compe-
obligaciones prlblicas y mecanismos legales que la Carta Mu- tencia municipal. A medio pIazo, el cableado de la ciudad y la
nicipal habr de ampliar y hacer totalmente efectivos: enti- difusin familiar de nuevos sistemas tecnolgicos permitirn
dades de inters municipal, consejos consultivos de ciudad y la consulta directa a los ciudadanos.
de distritos, consejos sectoriales, audiencia prlblica, iniciati- c) Barcelona:92 para todos y cada uno de los barrios de
va ciudadana, referndum municipal y consulta popular por Barcelona. El objetivo de 1992 es, en la actualidad, el hori-
Distrito, derecho de peticin y Libro de Sugerenciai.'Bl des- zonte movilizador de los grupos ms activos de la ciudadanla,
pliegue normativo, la prctica poltica y la dotacin material, y una esperanza conjunta. Si no queremos reducirlo a la ce-
cuando sean necesarias, han de hacer plenamente utilizables lebracin de los Juegos Olmpicos y a Ia realizacin de algu-
estas figuras participativas que, en cualquier caso, siian a nas grandes infraestructuras deportivas o viarias, es necesario
Barcelona entre las ciudades ms avanzadas del mundo. que los ciudadanos contribuyan a definir cmo quieren que
b) El Ayuntamiento y los distritos han de proponer cam- sea su entorno inmediato, su barrio, su distrito en 1992.
paas concretas que permitan estimular y experi,hrentat la La Participacin no es un programa a largo plazo, sino un
particlpacin. Por ejemplo, la campaa oFaci d'Aldaldeo, que compromiso que ha de hacerse efectivo inmediatamente.
premiaba las mejores iniciativas ciudadanas, ha servido no
solamente para promocionar las iniciativas, sino tambin para
popularizar este derecho y legitimar su reconocimiento pbh-
co. Asimismo, el Amntamiento ha creado en cada distrito un
instrumento idneo para posibilitar la vida colectiva ciudada-
na: los centros clvicos, que son el principal substrato material
de la participacin.
c) El apoyo a la vida asociativa debe concretarre en con-
venios que garanticen a las entidades la ayuda mpterial, finan-
cjery. y legal para desarrollar sus actividades. Egiie apoyo pue-
de destinarse a infraestructura (locales, equipod tcnios ase-
sores), pero tambin ha de consistir en un reconocimiento
polftico (rganos de consulta obligada) y en la promocin de
actividades conjuntas o la concesin de la gestin de servicios
o actividades especfficas (sobre todo de carcer cultural, fes-
tivo o asistencial).

408 409
 ANEXO 1

DECLARC TN DE B ARCET.ON A

Coxcr-usrr. DE r.e CoNpeRENcrA

SOBRE GRANDES CIUDADES

La Declaracin de Barcelona fue debatida y aprobada como

resultado final de la Conferencia de Grandes Ciudades, cele-
brada del 25 de febrero al 1 de marzo de 1985 en Barcelona.
La Conferenciia, convocada por el Consejo Mundial de Cien-
cias Sociales y organizada con la colaboracin de la Corpora-
cin Metropolitana de Barcelona, reuni a destacados expertos
{e 1o9 principales palses del mundo, como Brian J. L. Berry
(USf), Peter Hall (Gran Bretaa), John Kasarda (USA), Jiirgen
Fridrichs (Reprlblica Federal de Alemania), Icnacy Sachs (Fran-
cia), Mattel Dogan (Francia), Yue Man Yeung (ttong Kong),
M. L. McNulty (USA), Lester Milbrath (USA), Bmerys Jones
(Gran Bretaa), O. N. Yanitsy (URSS), Guido Hechiro Naka-
mura (Japn), Michel Bassand (Suiza), Guillermo Geisse (SIAP-
! Chile), George Sternlieb (USA), Ivan Light (USA), Martha
f Schteingart (Mxico), Joao Serran y Vilnar Faria (Brasil), En-
riqueta Sagastibal (Argentina), etc.
La presencia espaola estuvo asegurada por Manuel Cas-
tells, que expuso la ponencia sobre altas tecnologlas y nuevos
concepfos urbanos, y por Jordi Borja, guien adems de pre-
sentar la ponencia sobre Barcelona, prepar el documento de
conclusiones y recomendaciones que se ha denominado <De-
clLaracin de Barcelona>. Este documento fue ampliamente de-
batido a lo largo de la rlltima jornada por los expertos presen-

4rt
tes en la Conferencia, asf como por lOs responsables polfticos
y tcnicos de otras grandes-ciudades europeal y espaolas. Al
iexto inicial se aadieron algunas consideraciones y,fue apry'
bado por unanimidad. A partir de las conclusiones elaboradas
por ei Comit cientlfico rganizador de la Conferencia, el co'
iectivo de Alcaldes Metropolitanos, elabor un documento
propio por el que manifestaban un completo acuerdo con la
Declaracin de Barcelona.
Queremos destacar tres aspectos de esta declaracin, que
aportan aspectos renovadores al discurso sobre la ciudad que,
eir general, se hace en las reuniones internacionales:
a) La ciudad como organismo con capacidad de dar res'
puestas positivas a los retos que plantean la crisis econmica y
el cambio tecnolgico.
b) El gobiern democrtico de la gran ciudad, tanto a ni'
vel metroplitano como mediante la descentralizactn,Y-
c) ta importancia acordada a la participacig ciidadana
y- u ia coopercin social para reconstruir un tejido solidario.
Finalmnte, es digno de mencin que en una confdrencia en
la que entre ponentes, responsables polfticos y expertos parti'
cipron ms e un centenar de personas y en la,que'las scu-
sines fueron intensas, se alcanzara la unaqimidad, sobre una
Declaracin que no es un documento simplementq retrico y
bien intencioado, sino que contiene un diagnstio crltico y
una propuesta polftica sobre la gran ciudad.
Del 25 al28 de febrero de 1985 en Barcelona, y en el marco
de un Seminario Internacional organizado conjuntamente por
el Consejo Internacional de Ciencias Sociales de la UNESCO-y
la Corporacin Metropolitana de Barcelona, se han estudiado
las poiencialidades y la problemtica de las grandes ciudades
mundiales, su trayectoria en las rlltimas dcadas y los desarro'
ll,os previsibles.
I
Las instituciones convocantes encuentran su fegitimacin en
realtzax el tratamiento de estos problemas, er{ la doble pers'
pectiva que les confiere la ciencia y el conocimiento y la asun'
in polftica y administrativa del hecho urbano. El Consejo In'
ternaiional de Ciencias Sociales es un organismo constihrido
bajo los auspicios de la UNESCO para favorecer el avance de
lal Ciencias-Sociales en todo el mundo y su aplicacin a los
problemas principales de la humanidad, asl como para exten'
der a.nivel internacional la cooperacin entre las distintas dis'
ciplinas de las Ciencias Sociales.
4t2
La Corporacin Metropolitana de Barcelona es una endad
pblica de Administracin local, integrada por la ciudad de
Barcelona y otros 2 municipios. En el ejercicio de sus co@pe-
tencias la Corporacin Metropolitana orienta su actividad'a
mitigar los dficits de servicios prlblicos existentes y a corregir
los desequilibrios territoriales.
I-as actas y procedimientos del Seminario Internacional se-
rn recogidos en una publicacin para su difusin mundial, y
a ellas se incorporarn el Sumario del Seminario Internacional
de la Conferencia de Barcelona sobre Grandes Ciudades elabo-
rado por John D. Kasarda, de North Carolina (USA), miembro
del Comit Cientlfico del Seminario, y las ponencias presenta-
das en el curso de los debates.
En el Coloquio Internacional sobre Perspectivas y Pollticas
de Futuro celebrado el 1 de marzo de 1985 en Barcelona, se ha
discutido el proyecto de Conclusiones y Recomendaciones ela-
borado con el concurso de pollticos y responsables de grandes
metrpolis y de algunos de los especlalistas mundiales partici-
pantes en el Seminario celebrado del 25 aI 28 de febrero.
A continuacin se exponen las diez propuestas que sintetizan
esta reflexin conjunta de cientlficos y pollticos.
Pntnpno
Reconocemos, como se decla en la Declaracin de Roma
(Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Futuro Ur-
bano), en 1980, <que histricamente la ciudad ha sido el motor
del desarrollo y la fragua de las energfas creadoras del hom-
bre... la ciudad ha sido el lugar donde ha florecido la civiliza.
cin. Creemos que el proceso de urbanizacin se puede ulizir
para lograr el objetivo de la humanidad de alcanzar un pro-
greso justo, paclfico y duradero. Pero, para que as sea, la urba-
nizacin se tiene que producir en condiciones planificadas y
ordenadasr. Fero, asimismo, debemos reconocer gue en ILa ac-
tualidad no solamente no se dan estas condiciones, sino que
adems el efecto combinado de la crisis econmica (que agrava
los problemas sociales y disminuye los recursos pblicos pero
frena el crecimiento urbano) y de la crltica hacia las concep-
ciones y tcnicas planificadoras elaboradas en un pasado recien
te caracterizado por el crecimiento (que no resolvieron los pro-
blemas urbanos de los pases donde nacieron y que a menudo
fueron transmitidas mecnicamente y con resultados negativos
4t3

a otros pases) ha provocado una grave prdida de-confianza
en la caiacidad dela sociedad en reconstruir ciudades huma'
nas y eficientes.
SscuDo
El freno del crecimiento de las grandes ciudades no es un
fenmeno general y, cuando se da, no resuelve por sl mismo
los problemas y los dficits.
ias grandei ciudades continan creciendo, especialmente
las de ls palses menos desarrollados. Las previsiones- de las
Naciones nidas nos dicen que, en el ao 2000, la poblacin
de las ciudades de ms de un milln de habitantes se doblar,
y los 653 millones de 1980 se convertirn en 1.360. Las ciuda-
es gigantes de ms de cinco millones de habitantes multiPli
. rliu poblacin casi por tres: de 260otomillones a -18 millo'
nes de hbitantes, de los cuales eI 70 corresponder a los
palses menos desarrollados.
Los problemas que caracterizaban a la urbanzacln en es'
tos pasls, como loj grandes dficits de infraestructura urbana
y d vivienda, la pobreza y la marginalidad de una'parte im'
portante de la poblacin, la degradacin del medio ambiente o
iu ior,rfi"i"t cia] el coste excesiio de los servicios pFcos, con'
tina existiend y agravndose cada da. Pero, adms, estos
problemas tambin se dan en las ciudades de los pases ms
esarrollados, aungue en menor grado, pero ahora debido a la
crisis econmica, se agudizan o aparecen alll donde no existfan.
El cierre de empresal industriales y la prdida de puestos de
trabajo que resulta de la reconversin por una parte, -y la
impoiencia poltico-administrativa y financiera de los gobier-
noi locales para hacer frente, a la vez, a los problemas urba'
nos heredados y a los nuevos, introducen o acentan elementos
de crisis en la gran ciudad de los pases ms desarollados: pr'
dida de base f,roductiva, margiializacin de upa parte de'la
poblacin, violencia e inseguridad, etc. En esti situacin una
parte de las actividades y de los grupos sociales ms dinmicos
optan por abandonar la gran ciudad.
Tsnceno
A pesar de todo, la gran ciudad mantiene importantes fac'
tores atractivos (infraestructura material y tcnica, poblacin
4r4
calificada y versificada, inercias locacionales de actividades y
grupos familiares, prestigio y valor de cambio en la ubicaci
central, concentracin de centros de decisin polltica y finan-
eiera) y en los palses menos desarrollLados espcialnente, con-
tina recibiendo poblacin que no puede iobrevivir en lias
v.onas rurales o gue es atrada por las formas de vida urbana
Actualmente se encuentran en lLa gran ciudad un conjunto
de factores imFortantes para la reconversin tcnico-econmica
y la implantacin de nuevas pautas de desarrollo polltieo-so-
eial: centro de acumulacin, intercambio y fusin de la cul-
tura y la informacin, capacidad de investigacin y creatividad
o innovacin en todos los campos, revaloracin de formas d.e
vida urbana por el deseo de reforzar las identidades comunita-
rias frente a la uniformizacin mundial, tejido econmico-social
complejo y calicado susceptible de potenciar las iniciativas de
vanguardia, y tambin rna gran diversidad de actividades for-
males e informales, poblacin joven y calieada, laboratorio de
nuevas formas de gobierno y de gestin.
Bn consecuencia, a la ve.z que consideramos deseable un
nuevo desarrollo econmico-social ms equilibrado territorial-
mente, apoyado en un sistema de ciudades y no en el crecimien-
to ad infinitun de la gran ciudad, defendemos el patrimonio
que sta representa y reconocemos las potencialidades que en
ella se encuentran para construir una sociedad ms avanzada
y ms justa.
La gran ciudad vive y se justifica cada da no nicamente
en funcin de sus ciudadanos, sino tambin por su capaeidad
de promover el progreso, la modernizacin y el inteicambio
en el territorio nacional y regional en el que desempea un rol
de capitalidad, aunque no sea la del Estado. t a capitalidad es
una concin necesaria para que la gran ciudad desarrolle sus
potencialidades y su competitividad a nivel nacional y mun-
dial.
Cuanro
- La gran ciudad debe plantearse hoy prioritariamente su po-
lftica econmica.
a) La gran ciudad debe ponerse al frente de los procesos
de reconversin econmica y, por 1o tanto, ser sede protago-
nista del desarrollo de las nuevas tecnologfas. I-a dispersin de
las uevas tecnologfas por un territorio no organizado por los
poderes locales, puede conducir a una gran prdida del ontrol
415
social sobre los procesos de cambio tecnolgico. La gran ciudad
puede ser el instrumento de control democrtico sobre las nue-
vas tecnologlas.
Al mism empo,la gran ciudad debe asumir el reto social
de la reconversin econmica promoviendo la formacin y el
reciclaje de jvenes y adultos, y apoyando las iniciativas eco'
nmics, rociales o privadas innovdras. La gran ciudad debe tanas, tanto por lo que respecta a los usos y funciones como a
ser competitiva a escala mundial, para 1o cual debe promover
grandes proyectos que la ilusionen, movilicen recursos propios
y externos y la conviertan en punto de referencia a nivel inter'
nacional, sin que ello signifique continuar con la poltica de
grandes proyectos infraestructurales propios de las concepcio'
nes gigantistas del pasado y de la importacin acrltica de mo-
delos extenros.
b) Deben apoyarse los procesos de reconversin econmi'
ca que multipliquen y diversifiquen las actividades productivas
y los servicios socialmente necesarios. La demanda sopial en
unos casos y el mercado en otros, verificarn el carcCer ade'
cuado de la oferta. En cualquier caso los gobiernos locales apo-
yarn por todos los medios el desarrollo de las iniciativas eco'
nmicas de pequeas y medianas empresas y de la economla
social, y promovern progresivamente la emergencia de la eco-
nomla informal, todo ello desde una perspectiva de desarrollo
endgeno. Si para las acvidades orientadas a la e{portacin
la gran ciudad debe ser competitiva, para aquellds destina-
das fundamentalnente a la satisfaccin de necesidades colec-
tivas ciudadanas debe basarse sobre todo en sus recursos pro-
pios y cumplir objetivos de generacin de empleo y de integra-
cin sociocultural.
c) Para cumplir con estos objetivos, los gobiernos locales
deben hacer una refoma administrativa que sustituya las for-
mas tradicionales de gestin por una actuacin por programas
y resriltados, basada en la autonomla de los rganos territoria-
les y sectoriales y que haga posible la creacin dp estructuras
giles y competentes en el terreno del apoyo y la promocin de
la innovacin eponmica y la cooperacin social.{Es imfrescin-
dible poner al dla las fuentes y los mtodos de infomacin y
potenciar la investigacin urbana, puesto que actuahnente re-
sultan en gran parte insuficientes e inadecuados, ya que no dan
cuenta de las nuevas realidades socioeconmicas y culturales.
416
Qurxro
El urbanismo debe perseguir objetivos de reconstruccin y
rehabilitacin urbana a corto plazo, teniendo en cuenta estos
requerimientos:
a) Reequilibrar las grandes ciudades y reas metropoli-
la calidad de vida de la poblacin. Crear o reforzar estructuras
centrales en las periferias.
b) Servir a la activacin econmica de la ciudad y susti-
tuir los despilfarros de espacio y recursos del pasado por un
urbanismo de actuacin sobre la ciudad construida.
c) Favorecer la comunicacin y la intensidad de los con-
tactos sociales, tan necesarios en las sociedades tecnolgica-
mente avanzadas,, como en las menos desarrolladas, pues en
ambas se dan graves fracturas, segregacin y atomizacin.
d) La polltica urbana de la gran ciudad debe plantearse
hoy el combate contra la pobreza y la marginacin y contra la
tendencia a la privatizacin de espacios prlblicos y a Ia atomi'
zacin insolidaria y agresiva. IIay en la gran ciudad de hoy ten-
dencias de signo contrario sobre las que apoyar una pollca
de solidaridad social y de socializacin de los espacios urbanos.
e) El nuevo urbanismo, que pone el acento en la rehabili-
tacin o reconstruccin de la ciudad existente y en la coopera-
cin social, debe potenciar especialmente las culturas urbanls-
ticas caracterlsticas de cada contexto regional y el uso de tec-
nologas propias o adaptadas a la problemtica especlfica de
cada ciudad.
f) Por ltimo, queremos expresar nuestra conviccin so-
bre la conveniencia de revalortzar Ia ciudad como medio flsico,
ambiental y arquitectnico, elementos fundamentales de la ca-
lidad de vida urbana y de la capacidad de atraccin de la gran
ciudad.
Srxro
Es fundamental reforzar la autonoma y la representativi-
dad de los gobiernos locales.
a) El gobierno de la gran ciudad debe ser quien asuma la
gestin de la gran mayorla de funciones del Estado, por razo-
nes de eficacia social, rentabilidad econmica y de legitimidad
democrtica. I-a descentralizacin en favor de los gobiernos 1o-
cales, en especial en etr caso de las grandes ciudades, es la mejor
417
respuesta a la crisis polltica y financiera de las Administracio'
nes priblicas.
destacamos, asimismo, la tendencia aIa creacin o desarro-
En es-
11o e los modelos federales o regionalizados de Estado.
tos casos no se trata de oponer gJbi"too regional y-gr?n ciudad'
sino de apoyar la descentraltzacin del Estado hacia los go'
UG*o, rginales, y la articuiacin cooperativa de stos con
las grandes ciudades y rea-s,metropolitanas'
y Ia conve-
l La existencia e realidades metropolitanas para promover
niencia de realizar una poltica metropolita.qa
territorio,
el desarrollo econmico, planificar y reequilibrar el
gurittfout los grandes servicjos pblicos y redistribuir ingre'
los, exige que ie creen o refuercen gobiernos metropolitanos
especlficas y de carcter representativo, sin
"ol "op"ocias
de la periistencia de los municipios y distritos que
*"oor"uLo
puedan existir en el mbito metropolitano. Es-decir, por una
pare son necesarios gobiernos metropolitanos, fuett?t il. demo-
lrticos, pero por otr conviene desarrollar la descentralizacin
d"lu gt; ciubad. Sin descentralizacin es-muy difcil respon-
der co agilidad a los requerimientos sociales y urbartos y pro-
mover laiooperacin soial y la participacin ciudadana'
c) El godierno de la gran ciudad debe basarse en una le-gi'
timiad dJmocrticu q,r"1o-bine la personalizacin y la glo'
b"ttd;J de la represeniacin. Se establecern_ mecanismos elec-
torales que pernaficen la direccin del poder ejedutivo local
de representantes propios de. cada
;;;."fu"tt lu existencia combinarse con mecanismos
Loia de la ciudad, lo cual deber
que faciliten el acceso de las minorlas a las asambleas repre'
sentativas.
d) La creacin de mecanism.os participativos es una condi-
cin indispensable para la eficacia de la gestin urbana-y para
la demociatizacin del modelo de gobierno. La participacin
ciudadana supone una doble lnea de accin. creacin de me-
canismos que posibiliten a los ciudadanos interv?nir en el pro'
ceso de elaboracin de los programas y proyectSs as como en
la gestin de los servicios, poi una parte. Y Id otra lnea de
u"Jo es el desarrollo de la vida asociativa, de las orgaxiza-
ciones y movimientos sociales, independientes de la Admi-
nistracin, pero que sta debe apoyar reconocindolos como
interlocutores vlidos y facilitando su actividad.
e) Queremos finalmente destacar el valor de la ciudadana
el conjunto de derechos y responsabilidades de
""ti1como
los habitantes de la ciudad y la conciencia que tienen stos de
su derecho de participar en la gestin de la ciudad y en la ob-
tencin de un conjunto de bienes y servicios. Asimismo, la ciu-
dadanla supone la existencia de un sentimiento de,pertenencia
a la. ciudad que est en la base de la asuncin voluntaria por
parte del ciudadano de sus responsabilidades
Sprrno
y generalizar-el uso de
La gran ciudad debe hoy incorporar
hs nuJvas tecnologas informacionales como un medio funda'
mental pa;a alcanzar los objetivos anteriormente e-xpuestos. La
pro*o"itt de la actividad conmica y el desarrollo de la coo-
|eracin social en la reconstruccin de la ciudad requiere di-
Fundir la mxima informacin a todos los actores urbanos. La
gestin democrtica de la ciudad y- la lucha contra las tenden-
ias atomizadoras que se dan en ella exigen, asimismo,- intensi-
car y socializar ef ,rso de las nuevas tecnologlas de_ la infor-
macin y facilitar, a travs de ellas, la comunicacin de los ciu'
dadanos con la Administracin y entre ellos.
La gran ciudad es y debe ser a la vez un sistema abierto que
mantie mrlltiples relaciones con el exterior y es-altamente
influido por st, y un sistema cuya cohesin depende de la in-
tensidade relaciones internas que se dan en ella.
Ocr.avo
La gran ciudad es una base de experimentacin de un nuevo
contraio social y de un nuevo sistema de regularizacin, basado
en amplios consensos sobre proyectos concretos,y en el desa-
rrollo de una legalidad y una accin prlblica de base,contrac'
tual. Todo 1o cual no supone la desaparicin de los conflictos de
intereses sociales y de valores culturales, que expresan las dife-
rentes fueuas politicas y movimientos ciudadanos, si no Ia at'
ticulacin de 6s relaciones conflictivas con las instituciones de
representacin destinadas a desarrollar la accin del gobierno
democrtico de la ciudad.
Queremos resaltar el rol dinmico e innovador que corres'
ponde a las organizaciones y movimientos ciudadanos autno'
hos, que juegan hoy una importante funcin de resolucin de
los prblemas cotidianos de la poblacin, que hacen emerger
nueias necesidades y demandas y que plantean llneas para el
desarrollo de nuevai pautas de crecimiento econmico'social y
de gestin polltica.
NowNo

Consideramos gue los organismos y los encuentros intenra-

cionales deben servir para estimrilar el intercambio y la coo-
peracin entre las ciudades y para apoyar sus esfuerzos en fa-
vor de la innovacin de sus pautas de desarrollo y de tecnolo-
gas de gestin propias. El rol motor de la ciudad y el que sea
un punto de referencia, tanto a nivel nacional como mundial,
depender de su capacidad de ser original y de corresponder a
su contexto histrico-cultural y socioeconmico regional.
ANEXO 2
Dcruo

Las grandes ciudades, sin los condicionamientos polltico- DECLARACTN DE BARCELONA SOBRE LA POBLACTN
militares que pesan sobre los Estados, pueden dar una contri- Y EL FUTURO UKBANO
bucin fundamental ala pacificacin de las relaciones ipterna-
cionales y a Ia solidaridad entre los pueblos. Propugnaos, en
consecuencia, el desarrollo multilateral del logo y de la coo-
peracin entre las ciudades de todo el mundo. I Apnorera poR LA CoxrgnncrA INTERNAcToNAL
SOBRE LA POBIACII Y SL FUTUNO UNNAXO

Barcelona, Espaa, 19 a 22 de mayo de 198

La Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Futuro

Urbano, convocada por el Fondo de las Naciones Unidas para
Actividades en Materia de Poblacin, se celebr en Barcelona,
Espaa, del 19 aI26 de mayo de 198. Fue copatrocinada por
lal autoridades de Espaa a nivel nacional, regional y local,
incluida la Corporacin Metropolitana de Barcelona, que fue
la anfi.triona de la reunin, el Centro de las Naciones Unidas
para los Asentamientos Humanos (Hbitat) y la Unin Interna'
cional de Administraciones Locales. Asistieron a la Conferencia
I
funcionarios encargados de la adopcin de decisiones
/ -alcal-
des de ciudades que tendrn cuatro millones de habitantes o
ms hacia el ao 2000- y planificadores nacionales y urbanos
de pases de todo el mundo. Al finalizar la Conferencia, los de-
legados de las 58 ciudades y 29 palses representados aprobaron
por unanimidad la siguiente Declaracin.
tl
ll Pnsnnulo
Nosotros, los participantes en la CONFERENCIA INTER-
NACIONAL SOBRE LA POBLACIN Y EL FUTURO URBANO,
Habindonos reunido en Barcelona del t9 aI22 de mayo
de -198, por invitacin del FONDO DE LAS NACIONES UNI-
DAS PARA ACTIVIDADES EN MATERIA DE POBLACIN
(FNUAP), en cooperacin con el Centro de las Nacioines Unidas
para los Asentamientos Humanos (Hbitat) y con la Unin In-
ternacional de Administraciones Locales,
por la calida y generosa hospitalidad de la
- Agradecidos
Ciudad y de la Corporacin Metropolitana de Barcelona,la Ciu-
dad y la Comunidad Autnoma de Madrid, la Generalitat de
Catalua y el Gobierno de Espaa, y por las facilidades pro-
porcionadas, i
considerado las condiciones actuales y las ten-
- Habiendo
dencias futuras del crecimienlo demogrfico, as como los pro-
blemas relacionados con el rpido crecimiento de la poblacin
urbana en diversas partes del mundo,
t
I el carcter predominantemente rural de los palses en desarro-
Hacemos la siguiente Declaracin: t
1. Estamos firmemente convencidos de que los objetivos
y medidas formulados en esta Conferencia y enunciados en la
presente Declaracin, al adelantar el proceso de consideracin
de las cuestiones relativas a la poblacin y al futuro urbano,
teniendo en cuenta la evolucin ms reciente, contribuirn al
logro de los objetivos del Plan de Accin Mundial sobre Pobla-
cin de 1974 y de la Declaracin de Mxico sobre Poblacin y
Desarrollo, as como de las recomendaciones de 14 Conferencia
Internacional de Poblacin de 1984, la Declaraci,n de Roma
sobre la Poblacin y el Futuro Urbano de 1980, lds recomenda-
ciones de la Conferencia de Vancouver sobre Asentamientos
Humanos de 1986, el Plan de Accin de la Conferencia de Es-
tocolmo sobre el Medio Ambiente Humano de 1982,1a Confe-
rencia de Barcelona sobre Grandes Ciudades de 1985, Ia Confe-
rencia de Mxico sobre Ciudades Pequeas y Medianas de 1986
y otras estrategias y programas de accin internacionales pre-
minentes que tienen por objetivo el mejoramiento de las con-
diciones de vida de los pueblos del mundo.
422
2, Reafirmamos los objetivos y recomendaciones de la De-
claracin de Roma y hacemos hincapi en la necesidad de que
la comunidad internacional se ocupe de la cuestin de la pobla-
cin y el futrro urbano en vista de su constante pertinencia y
crecinte importancia, y habida euenta de la evolucin reeiente
ocurrida en esta esfera.
3. La poblacin mundial se est volviendo cada vez ms
urbaqa. E la actualidad, ms del 40 o/o de la poblacin del
mundo reside en zonas urbanas.. Cuando entremos en el si'
glo xxr, ms de la mitad residir en esas zonas. Desde media-
os del siglo xx, ms de la mitad del mundo desarrollado ha
estado viviendo en las ciudades. Se prev que los pases en
dasarrollo habrn de superar esta proporcin durante los pri'
meros veinticinco aos del prximo siglo. En t970,la pobla'
cin urbana total de los palses desarrollados era superior en
tres millones a la poblacin urbana de los palses en desarrollo,
mientras gue, en 1985, en las zonas urbanas de los pafses en
desarrollo vivlan 300 millones ms de personas que en las ciu-
dades de los pafses desarrollados. Al llegar el ao 2000, la po'
blacin urbana de los palses en desarrollo ser casi el doble de
la de los palses desarrollados y veinticinco aos ms tarde ser
casi cuatro veces mayor. Durante lod prximos cincuenta aos,
11o habr desaparecido para siempre y esto tendr consecuen-
cias importantes para sus pollticas de desarrollo en general, y
para sus pollticas de poblacin en particular.
4, Un aspecto importante de este aumento de la poblacin
urbana es gue una proporcin creciente de la poblacin residi-
r en las ciudades ms grandes. La proporcin de la poblacin
total residente en las ciudades aumentar a casi el doble en'
tre 1970 y 2A25, sobre todo como resultado del crecimiento de
las ciudades muy grandes en los pases en desarrollo. Por otra
parte, en los palses desarrollados se advierte una tendencia ala
desconcentracin. Al llegar el ao 2000 habr seis ciudades de
quince millones o ms de habitantes, cuatro de ellas en palses
en desarrollo. Al iniciarse el nuevo siglo, diecisis de las veinte
ciudades ms grandes del mundo estarn situadas en esos pal'
ses. En las regiones en desarrollo, el crecimiento de la pobla'
cin urbana continuar a una tasa muy elevada hasta bien en'
trado el prximo siglo.
5. En muchos palses en desarrollo, el aumento de la po'
423
 blacin urbaqa seguir acompaado por incrementos en las
cantidades absolutas de la poblacin rural. A pesar de la migra-
cin a las ciudades, la poblacin rural de los pafses en desarro.
llo continuar aumentando. Creemos que la dinmica de la
poblacin urbana no puede considerarse aislndola de lo que
sucede en las zonas rurales. El aumento de la poblacin rural
en los pafses en desarrollo har diflcil reducir la corriente de
migrantes a las ciudades. El constante aumento del crecimien-
to de la poblacin rural durante el resto del presente siglo en
los pafses en desarrollo contribuir asimismo al aumento de la
tasa de crecimiento de la poblacin urbana, que en esos pafses
es ahora tres veces mayor que la registrada en los palses desa-
rrollados.
. El mundo no ha asistido nunca a un crecimiento urbano
tan rpido. Este hecho plantea a las ciudades, sobre todo en los
palses en desarrollo, problemas nuevos en la experiencia,huma-
na, asl como problemas de antigua data ur-
-infraestructra
bana, alimentacin, vivienda, empleo, salud, educacin- en
formas nuevas y acentuadas. Muchos palses en desarrollo ten-
ri
drn que elaborar planes para ciudades de mensiones que
no se han concebido nunca en los pafses ahora desarrollados.
iil El elevado crecimiento de la poblacin de los pafses en desa,
rrollo, cualesquiera que sean los dems factoreJque larticipen
li
riil en el proceso, resulta inseparable de este fenmeno. uand la
poblacin se estabilice, a fines del prximo siglo, las poblacio-
nes rurales se habrn convertido en una minora muy reducida.
7. Estamos firmemente persuadidos de que la transforma-
cin de nuestro planeta de un mundp rural en un mundo ur-
bano trae al mismo tiempo esperanzas y gra?es responsabili-
dades, El proceso de urbanizacin es parte integrant del pro-
ceso.de desarrollo, el cual entraa la transformacin de las so-
ciedades agrarias y ofrece oportunidades para el pejoramien-
to general de la calidad de la vida. Sin embargo,,las-poblacio-
nes urbanas en rpido crecimiento, dentro de sdcieddes que
a su vez crecen rpidamente, traen consigo enormes tensiones
y problemas complejos. Mientras el crecimiento demogrfico
sigue sometiendo a las ciudades a una extraordinaria presin,
quienes ms rpidamente crecen y soporan mayores sufrimien-
tos son, como siempre, los pobres y otros grupos vulnerables.
Esperamos que las recomendaciones enunciadas en la triresen-
te Declaracin contribuyan a atenuar estos problemas. beber
tenerse presente que el proceso de urbanizacin se manifiesta
424
de manera ferente en pases desarrollados y en desarrollo, y
gue, por consiguiente, las polticas fonnuladas al respecto de-
berlan ajustarse a esas circrnstancias. En este contexto, se
considera que sera beneficioso que se entablara un intercam-
bio de informaciones y experiencias entre esos palses, tanto de
sarrollados como en desarrollo.
- 8. I-.,a aparicin de ciudades gigantescas en los palses en
desarrollo no tiene precedentes. La vida urbana se a vuelto
esencial para la natutafeza social del mundo. Las ciudades son
parte-de los pases y las polticas urbanas deben integrarse en
los planes y programas nacionales. Por consiguiente, conside-
ramos que para hacer frente al proceso de urbanizacin cn los
prximos decenios, ser preciso recurrir a todos los niveles de
la inteligencia humana, los adelantos tecnolgicos y la coope-
racin y la comprensin mundiales.
9. Reafirmamos la necesidad de formular amplias polticas
nacionales de poblacin, pollticas para un desarrollo equilibra-
do y pollticas para mejorar la calidad de la vida en las ciuda-
des, en tanto elementos indispensables de cualquier estrategia
qg.e permita enfrentar los complejos problemas asociados con
el rpido crecimiento urbano.
10. Bl crecimiento econmico es un factor indispensable
en toda solucin de los problemas urbanos. Al nrismo tiempo,
es preciso tratar de lograr la equidad social a fin de brindar
iguales oportunidades a todos. Debe asignarse la mfurima im-
portancia a que los gobiernos locales emprendan el desarrollo
econmico de las ciudades y de las zonas metropolitanas me-
diante acciones concertadas de los organismos prlblicos y pri-
vados. Debe destacarse el papel que incumbe a los gobiernos
de las ciudades en la fusin de nuevas tecnolo$al a fin de
estimular las actividades econmicas y la comunicacin entre
los ciudadanos.
11. Las grandes ciudades y zonas metropolitanas requie-
ren autoridades locales representativas capaces de asumir con
inters y preocupacin la gestin de los problemas y la satis-
faccin de las necesidades de sus comunidades. Tambin se
considera indispensable promover la descentralizacin de las
grandes ciudades y fomentar la participacin de todos los ciu-
dadanos en la administracin.
425
 12. Reconocemos la nesesidad de desarrollar las ciudades
medianas y pequeas teniendo presente la libertad de las per'
sonas para establecer sus lugares de residencia.
13. Instamos a la comunidad internacional a que preste
apoyo a los palses en desarrollo con mayor asistencia tcnica,
cn- miras a- aJc.anzar el objetivo del autovalimiento nacional
en la formulacin, el desarrollo y la apcacin efectiva de las
pollticas urbanas, de conformidad con las metas y necesidades
nacionales. Alentamos el proceso de desarme, mediante el cual
se liberarlan recursos que quedaran disponibles para estos
fines de desarrollo. Reconccemos adems que no es posible
aplicar eficazmente las polticas de poblacin ni lograr el desa'
rro[o nacional y regional a menos gue se logre un cambio de
las relaciones econmicas internacionales gue asegure, entre
otras cosas, precios remunerativos para las exportaciones de
los pafses en desarrollo, y que posibilite encontrar soluciones
a los problemas de su deuda.
14, Debe asignarse creciente importancia a las cuestiones
relativas a la poblacin y el futuro urbano, teniendo presente
que el futuro del mundo y de sus pueblos quedar confor'
mado en buena pare por las polticas y medas que adopt+
mos ahora en Barcelona.
t
Rsco[eDecro{Es
15. La dinmica de la poblacin urbana se halla fntima-
mente vinculada a muchos factores sociales, econmicos y poll-
ticos. Teniendo esto presente, adoptamos las recomendaciones
siguientes para su aplicacin apropiada a escala de la ciudad,
a escala nacional y a escala internacional. Creemos que los fac-
tores de la poblacin urbana estn bajo la influencia de una
gran cantidad de variables y, a su vez, tienen a$pos efectos
sobre la estructura social, econmica y poltica d las ciudades
y los pafses.
A. FOAUULACTN DE PAL|TICAS Y PLAI'ITFICACIN
1. A escala de la ciudad y de Ia regin
a) Oada ciudad debera establecer un Grupo de Trabajo
para el ao 2000 que contara con el apoyo de grupos tcnicos
426
apropiados, a fin de preparar objetivos estratgicos y progra-
mas innovadores en relacin con los problemas presentes y fu'
turos y con las perspectivas de la ciudad. En este contexto, Ia
propuesta de una Encuesta Urbana preparada por el Grupo
espaol se considera positiva, y se pide a todas las grandes
ciudades que cooperen en su realizacin.
b) La planificacin urbana y la rural deberlan integrar
la planificacin flsica con el desarrollo social y econmico me-
diante una coordinacin ms intensa entre los diversos rga-
nos responsables. En este contexto, importa velar por que no
se creen grandes mecanismos burocrticos.
c) El marco institucional existente a escala de la ciudad
deberla adaptarse a las nuevas realidades urbanas para lograr
una planificacin general efectiva y un uso ms racional de los
escasos recursos disponibles.
d) Deberan hacerse esfuerzos por alentar la descentraliza-
cin de la adopcin de decisiones en las zonas metropolitanas
y en las zonas rurales a fin de conseguir una mejor represen-
tacin de los diversos grupos y de las organizaciones de tra co-
munidad.
e) Tambin deberlan hacerse esfuerzos por establecer aso-
ciaciones entre las iniciativas prlblicas y las privadas con el
objeto de ofrecer mejores instalaciones y servicios a los habi-
tantes de las ciudades.
f) Los gobiernos urbanos deberan identificar los intereses
a largo plazo que son comunes a las zonas rurales y a las ur-
banas, y usarlos para crear ahanzas y promover el desarrollo
general. Las esferas de la mortalidad y la fecundidad, y el me-
joramiento de los servicios de salud, constituyen sectores apro-
piados para esta clase d.e accin.
2" A escala nacional
a) Las pollticas de poblacin, incluidas las pollticas urba-
nas, deberfan integrarse en las pollticas generales de desarrollo
socioeconmico, teniendo en cuenta que en los prximos aos
la mayor parte de la poblacin npcional residir en zonas ur-
banas.
b) Deberfa alentarse la descentralizacin del proceso de
adopcin de decisiones por el gobierno central a favor de los
gobiernos locales y regionales, de modo que fuem posible ha-
cer frente apropiadamente a los problemas urbanos. Es preci-
427
,-
so dar a los gobiernos locales medios adecuados para que a$-
ulan esa responsabilidad.
c) Deberla otorgarse a los alcaldes y administradores de
t1
ciudades una voz ms efectiva en los niveles nacionales
de adopcin de pollticas, mediante medidas institucionales y de
otm lndole.
d) Debera alentarse la difusin de la informacin relativa
a las innovaciones urbanas que hayan contribuido al mejor fun-
cionamiento y a Ia revitalizacin de las ciudades.
e) Todos los organismos de los gobiernos nacionales en-
cargados de los asuntos urbanos deberlan coordinar sus activi-
dades a fin de mejorar el bienestar de las poblaeiones urbanas.
3. A escala internacional
a) El Fondo de las Naciones Unidas para .{ctividailes en
Materia de Poblacin (FNUAP) y otras organizaciones intema-
cionales pertinentes deberlan proseguir y fortalecer sus activi'
dades a fin de promover soluciones a los problemas de la po-
blacin urbana y revisar sus programas actuales para tener
presentes las realidades de la poblacin urbana. En este con-
texto, serfa conveniente establecer dentro del qarco del
FI{UAP un fondo fiduciario para cuestiones de Ia pobflacin ur-
bana, que podrla desempear un papel de catalizador centran
do los esfueuos en la dinmica de la poblacin urbaa y sus
problemas conexos. El FNUAP debera coordinar tambin el
intercambio de informacin entre los grupos de trabajo de las
ciudades.
b) Debera alentarse la representacin y participacin
efectivas de las ciudades en las reuniones internacionales.
I
B. SERVICrcS
I cin a los programas de planificacin de la familia destinados
1. A escala de la ciudad
a) Las administraciones urbanas deberfan insistir en el
uso de las tecnologlas apropiadas. Las ciudades deberlan fo-
mentar los vnculs entre sus cientlficos, acadmicos, univer-
sidades e instituciones de investigacin, tanto prlblicas como
privadas, con objeto de elaborar tecnologfas que contribuyan
a reducir el costo y a aumentar Ia eficiencia de la vivienda, los
428
sistemas de transportes y comunicaciones y las instalaciones
de salud y saneamiento.
b) Las administraciones de las ciudades deberfan tambin
interesarse directamente en los programas nacionales de pla-
nificacin y bienestar de la familia, asl como en los progwrmas
encaminados a reducir la mortalidad de lactantes y nios.
c) Las administraciones urbanas deberan proporcionar
mayores servicios de esparcimiento para el desarrollo de una
sociedad sana, y adoptar iniciativas a fin de contar con instala-
ciones de promocin de las actividades culturales y deportivas.
d) Las ciudades, en colaboracin con las zonas rurales,
deberan elaborar programas que permitieran a los migrantes
introducir nuevas ideas y perspectivas en las zonas rurales, en
particular plra promover la planificacin de la familia, las
prcticas de salud y otros programas de desarrollo social. Las
ciudades deberan fomentar asimismo programas de volunta-
rios a fin de ayudar a los migrantes gue hubieran tenido xito
a que regresrran durante cierto tiempo a sus lugares de origen
para colaborar en proyectos de desarrollo en los cuales su ca-
pacidad resultara especialmente rltil.
e) Deberla promoverse el hermanamiento de grandes ciu-
dades entre sl, asl como con otros asentamientos urbanos del
pals, a fin de intercambiar la experiencia adquirida en los pro-
gramas de salud, planificacin de la familia y otros servicios.
f) I"as administraciones de las ciudades y los gobiernos
nacionales deberfan tener presentes los cambios ocurridos en
la estructura de la poblacin con objeto de preparar progra-
mas y servicios adecuados que permitieran satisfacer las nece-
sidades y exigencias de los jvenes y de los ancianos, as como
aprovechar sus contribuciones.
2. A escala nacional
a) Los gobiernos nacionales deberan prestar especial aten-
a los posibles migrantes de las zonas rurales a las urbanas.
b) Las pollticas y programas de poblacin encaminados a
influir en el crecimiento natural y en la distribucin de l,a po-
blacin deberan basarse en el respeto a los derechos humanos
y en los objetivos del bienestar de la familia, de conformidad
con las directrices del Plan de Accin Mundial sobre Fobla-
cin y con otras resoluciones y decisiones pertinentes de las
Naciones Unidas.
 dieran actividades de investigacin para trafar los problemas
c) Debera tratarse de prestar 9ruicios para.la. integl& urbanos.
cin del sector no e"iru"mro surgido del crecimiento de los b\ Deberla darse prioridad a la reunin de datos sobre to'
grupos marginales. dos los aspectos de la poblacin urbana, a saber, la fecundad,
la mortalidad, la migracin, la educacin, la vivienda, etc.
3. A escala intemacional c) Los organismos de reunin de datos a todo nivel debe'
ran evaluar peridicamente la pertinencia de sus actividades
en par' en el context de las pollticas nacionales. Se les deberla alen'
a) Las organizaciones internacionales pertinentes' tar a que establecieran prioridades y elaboraran mtodos gue
ticular el FNAP, el UI.IICEF y 1a OMS, deberanhacer ma-
aseguraran una alta calidad y eficaoia en funcin de los costos.
r hincapi en los programas encaminados a reducir la fec'n'
'dtAr;i;;; tu otiiad de lactantes v.nios, v. prestar la
utitt"it"i" ne"esaria al respecto a las ciudades y palses gue la 3. A escala interaacional
requieran.
a) El FI{UAP, junto con otras organizaciones internacio'
nales interesadas, deberla promover la reunin y publicacin
Y FORMACIN de datos comparativos sobre las tendencias y estructuras de la
C. REUNIN DE DATOS, INVESTTGACIN poblacin urbana y los problemas relacionados con ta dinmi'
a de la poblacin. Deberlan hacerse especiales esfuerzos por
1. A escala de Ia ciudad
asegurar la actualidad, la disponibilidad y la utilizacin de esas
informaciones.
a) Debera alentarse a las ciudades a que.establecieran las
estructuras necesarias, en materia de instituciones y de perso'
b) El FNUAP deberla emprender y apoyar cursos prcti-
cos, seminarios y otros programas de formacin encaninados
p"" ta reunin, bl uo1iri. y la interpretacin {e datos. a aumentar los conocimientos tcnicos y la capacidad, que fue-
"u
Tenindo presente que las zonas qrbanag .no constitrfen enti- ran de utfidad en la solucin de los problemas urbanos.
dades homogneas, ia reunin de datos deberla orgariizarse de c) Debera prepararse un inventario de los programas de
;;"* lue resultara posible atender de manera efectiva
subgrupos de formacin en curso, haciendo hincapi en la nmica de la po-
r pt"o"opulioo", e interses de los diferentes
blacin urbana, con miras a preparar una serie de programas
-- poblacin
la -b) i;;irurbana. modelo de formacin.
los datos y promover la investigacin, ]p ciu-
dadei deberlan asignar Ia debida importancia ala necesidad de
d) Deberla fortalecerse el papel de las organizaciones no
gubernamentales que se ocupan de la poblacin y el futuro ur-
con .(datosle relacin>. Esto es indispensable para co- bano. El FNUAP y otras organizaciones. interesadas deberlan
""t""
,ro""" la forma en que la dinmica demogrfica, social y econ' proporcionarles la asistencia que requieran en sus actividades.
mica de las ciudades, se relaciona con la zona de influenqa Se reconoce la funcin que desempean la Unin Intemacio-
(hintertond) rurai y con la red de centros urbanog pequeos y
nal de Administraciones Locales y otras organizaciones no gu-
_-t*
medianos. }
bernamentales pertinentes en la fusin de informaciones
ciudades son las que mejor-pueden deifinir J1s esfe-
acerca de las ciudades y de sus problemas.
.", " investigacin y de r"nitr de,dtos que permitirn la
fomulacin de una poltica urbana efrcaz.
16. Creemos que todas las organizaciones interesadas, tan-
to internacionales como nacionales, deben asignar especial im'
portancia a las cuestiones urbanas en la preparacin de sus
2. A escala nacional planes y programas. En este contexto se pone particulamente
de que de relieve el papel que comesponde aI FNUAP, al Hbitat, aI
a) Los gobiernos nacionales deberan asegurarse y ITNICEF'y al PNUD. La observancia en 1987 del Ao Interna-
se reunieran los datos y estadlsticas necesarios se empren'
431
430
cional de la Vivienda para las Personas sin Hogar constituir
una oportunidad importante de fomentar una mayor compren-
sin del proceso de urbanizacin.

,I7. Teniendo presente la importancia de continuar y for-

talecer las actividades relativas a la poblacin y et futuro ur-
bano, cr@mos que es conveniente convocar reuniones naciona-
les, regionales e intemacionales, en las que participen, entre
otros, los ministros de planificacin nacional y otros funcio-
narios apropiados. En este contexto, tambin se alienta al
FNUAP a que organice reuniones tcnicas a diversos niveles
para mantener centrada la atencin en estos problemas.
BIBLIOGRAFIA SELECCIONADA
ESTAMOS FIRMEMENTE CONVENCIDOS DE QUE I.A
PRESENTE DECTARACIN NO SLO HABRA DE GENERAR
BLIOGRAF f A SELECC ION ADA *
UNA MAYOR COMPRENSIN DE LOS PROBLEMAS REL,ATI.
B T
VOS A I-A POBLACIN Y EL FUTURO URBANO, StrNO QUE
TAMBIEN PROPORCIONARA DIRECTRICES PARA I Ac.
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Y POSIBILITAM QUE LA COMUNIDAD INTERNACIONAL 1. BORJA, J. (1974), <Movimientos urbanos y estructura ur-
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Barcelona.

I Seleccin de textos que han servido de base a los distin'

tos capltulos que componen este libro.
432 433
10. BORA, J. (1984) ,<Persistencia, crisis y renacimiento de
los poderes localesrr, en Pensamiento lberoamercano,
n.o 5, Madrid.
11. BORA, J. (1985a), <El reto de las Metrpolis. Conclusio'
nes>, en Pensamiento Iberoarnericano, n.o 7, Madrid.
12. BORIA, J. (1985b), "Izquierda, eiperimentar nuevas for-
mas, avaruar nuevas ideasrr, en Letntn, nl 18, Madrid.
13. BORA, J. (1985c), .<Nuevos enfoques de poltica urbana y
gestin localu, en Teorla e Intervensin en la Ciuda,fim-
dacin de Investigaciones Marxistas, Madrid.
14. BORA, J. (1985d), <Formas principales de organizacin
institucional y sistema de distribucin de competencias
entre el nivel regional, metropolitano y localrr, C.E.P., Bar'
celona.
15. BOKIA, J. (1985e), <Urbanization and Society in Present-
day Spain. The case of Barcelona. Comparaison Madrid-
Barcelona. Territorial effects of the Economic crisiy. Sym'
posium on Giant Cities. International Social Science
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16. BORJA J. (1985f), <<Notas sobre las transfonnaiiones te'
rritoriales e institucionales en la Europa actual>>, en Me'
trpols, territorio y cris.is, Alfoz-Asamblea de Nlldrid.
17. BORIA, J. (19859), ul.a descentralizacin: un? cuestin
de mtodo>, en Autonornies, n: 2/3. Escuela dp Adminis'
tracin Prlblica de Catalua
18. BORIA, J. (1986a), <La ciudad solidaria>, en Fer Ci.utat,
n3 1,3/L{,Area de Servicios Sociales, Ayuntamiento de Bar-
celona.
19. BORA, J. (198b), <Participacin, para qu?>, en Alfoz,
n.* 29 y 30.
20. BORIA, J (1986c), Por unos municipos dernocrticos y
Descentralizacin territorial y participacin, dos vohlme-
nes. Instituto de Estudios de la Administracin Local,
Madrid. !
2L. ..Memoria del proceso de descentrallzacirl.(1983-1986)>,
C.D-[lt.P.C., Ayuntamiento de Barcelona.
6