Está en la página 1de 216

ESTADO Y CIT'DAD

DESCENTMLIZACIN POLfTICA Y PARTICIPACIN

.i

Jl

f ,.
:' j
IORDI BORIA

ESTADO YUDAD
DES CENTRAL TZ ACTN POLNCA
Y PARTICIPACTX

PPU
1988
A todos los cotnpa.eros de nuestra irtor'
mal Internaciotul rbana, de Eurogm, Anrica
ntinn y Estados llnios, con los awles, desde
los aots sesenta, compartimos ideas y soliat'
dades, A tod.os aquellos que, desde los m.rga
nes de la ci.uda, luchan y piensan por la ciu-
dad. futura,

Frimera edici, 1988.

No pod reproducirse total o parcialmente el contenido de esta obra,


sin la autorizacin escrita de PPU.
I
@ Jordi Borja I
@} PPU
Froinociones y Pubcaciones Universitarias, S. A.
narqrs de Campo Sagrado, 16
m015 Bacelona
ISBN: *766r2t&6
D.L.: B'97688
,

Imprims: r.ir"perefaf, SA. Calle del Rlo, 17. Nave 3. Ripollet (Barcelona)
E{sqo Cubierta: Ptlar Villarrazo.
NDCE

PRESENTACIN POR PASQUAL MARAGALL, ALCALDE DE


BARCELONA 15

NOTA DEL AUTOR 17

Pnrunne PARIE: ASPECTOS POLITICOS Y METODOLGI.


COS DE LA DESCENTRALIZACIN TERRI.
TORTAL T9

PARA DBSCENTRALIZAR EL ESTADO 2T


l. Cultura polltica de la crisis y crisis de Ia cultura
polltica 22
2, Democraeia formal y centralizacin polltica 26
3. La centralizacin coiro expropiacin-popular. 29

II. IAS TRANSFORMACIONES TERRITORTALES E


I INSTITUCIONALES EN I.A EUROPA ACTUAL . 35
1. Descentralizacin y reorganizacin territorial det
Estado en la Europa de los 7&80 . 35
2. La Descentralizacin del Estado: balance crltico
y cuestiones de mtodo 45
2.L. Reorganizacin del Estado: los problemas
de la Descentralizacin 45
I 2.2. Objetivos y efectos pervercos de I;a Descen-
I SaJiz.acin del Estado
2,3. Para una metodologfa de ILa Descentralizacin
M
50

ilr. UNA CUESTIN DE ME.


57
IT
6,1

65
7T

73

I
42. Descentralizacin, crisis econmica y cambio 4. Ambigedades y limitaciones del mrxlsmo ur-
. tecnolgico 74 Dano 166
4,3. Elementos para un balance crtico de la Des- La ciudad y los actores sociales L7A
centralizacin europea 77 6. Los movimientos urbanos . 172
5. Conclusiones 79
VIII. MOVIMIENTOS URBANOS Y ESTRUCTURA UR.
Sscuxu pARrE: CRISIS ECONMICA, ESTADO DEL BIE- BANA 177
NESTAR Y URBANISMO 87 1. Las contradicciones del desarrollo urbano 177
2. Conflictos urbanos y estructuras urbanas: cues-
IV. EFECTOS TERRITORIALES E INSTITUCIONALES tiones generales 188
DE LA CRISIS ECONMICA . 89 2.1. Mediaciones entre el conflicto v la estructura 188
1. Del crecimiento econmico y metropolitano a la 2.2. Sobre las transformciones d Ia estructura
crisis 89 urbana. . 194
2. Las nuevas realidades territoriales 9l 2.2.1. La poltica de vienda y la estructura
3. Sobre el impacto de la crisis econmica . . 95 residencial (vivienda y servicios) . 195
4. Administracin y urbanismo en la sociedad post- 2.2.2, Las funciones de conlrol social' . 198
crisis 97 3. Movimientos urbanos de las clases populares. Mo-
5. La ciudad solidaria . 100 vimiento reivindicativo, movimient democrco,
5.1. La demanda de Servicios Sociales continuar dualidad de poder 199
aumentando 101 3.1. Sobre la heterogeneidad de los movimientos
5,2. De la polltica de infraestructuras a la polltl- urbanos 199
ca de reactivacin econmica y de desarro- 3.2. Movimiento reivindicativo urbano y estruc-
llo de las nuevas tecnologfas. Hay lugar para
j tura urbana 204
q?
la accin social? . 102 3.3. Movimiento democrtico y estructura urbana 210
Sobre la oferta plblica en Servicios Sosiales. 103 3.4. Sobre los movimientos urbanos en las situa-
5.4. El coste de los Servicios Sociales: la buona ciones de dualidad de poder . 215
austeridad . 104
5.5. La Descentralizacin como respuesta 105 IX. MOVIMIENTOS URBANOS Y CAMBIO SOCIAL Y
6. Conclusin
f t07 POLfTICO 225
v. LA CRISIS DEL ESTADO DEL BIENESTAR Y LA
L, Movimientos urbanos y cambio social . 225
1.1. Introducsin 225
ECONOMIA SOCIAL 109 1,2. Movimientos urbanos y vida social 228
1. Preguntas sobre la crisis del Estado del Bienestar. 109 1.3. Movimientos urbanos y condiciones de vida. xa
2. La Economla Social: una aproximacin . 111 2. Movimientos urbanos y de-mocratizacin del Es-
3. Los sectores de la Economa Social . 115 tado 239
4. Caracterlsticas, ventajas y problemas de la Eco- 2.7. Del mito de la <comunidad urbanaD al del
nomla Social 724 <doble poder> . 239
5. Economla Social y crisis econmica 125 2.2, Movimientos urbanos y democratizacin po-
lftica 241
VI. 2,3. Movimientos urbanos v reforma del Estado. 243
13s 2.4. Movimientos urbanos y alianzas sociopollti-
135 cas 24s
t{l 2,5 El Estado no es un aparato especial . . 246
t47 2.6. Un nuevo modelo de-desarroll y una nueva
151 cultura 247
La cuestin urbana y la va democrtica al socia-
TencsRA pARrE: MOVIMIENTOS URBANOS, CAMBIO PO- lismo 252
LITICO Y SOCIALISMO 157

VII. LA CIUDAD EN LA TEORA MARXISTA .


Cunr paRrB: DESCENTRALIZACIN DEL ESTADO y
159 PARTICIPACIN POPULAR
I. Del socialismo utpico al utopismo marxista . . 159
259
2. Marx: la ciudad en la histori . 161 X. LA AUTONOMA LOCAL EN ESPAA
3. Marx, marxistas y ciudad: un pragtnatismo pol- 1. Introduccin
261
261
tico 164

10 LL
2. Reflexin sobre el caso espaol 265 9. El territorio v la inteeracin europea . . 358
3. Estado de las Autonomlas y Ley de Rgimen Local 269 10. Es posible ui proyect colectivo plra el terri-
3.1. Por qu es necesaria en Espaa una re-
^en profundidad
torio? 363
iorma del R!"imen Local? 271
3.2. Metodologla de la reforma det Rgimen Lo- II. Carta Municipal y Descentralizacin po-
cal n5 373
3.3. Sobre el contenido de la Ley de Rgimen Lo- 373
a,l . 277 375
3.4. Cmo empezar la reforma de Rgimen Local 279 375
4. Ia autonoma municipal 281
377
s82
XI. DESCENTRALIZACIN MUNICIPAL Y PARTICIPA. 384
CIN CIUDADANA EN LAS CIUDADES . 287
387
1. Introduccin 287
Barce-
1.1. Razones generales en favor de la Descentra-
lTzacin y la Participacin 287 388
1.2. Descentrlizacin y Prticipacin en la polf nes . 392
tica municipal espaola 289
1.3. La demanda de Descentralizacin y Partici- 3.2.1.
pacin del asociacionismo ciudadano . , 290 393
3.2.2.
2. La Dscentralizacin de los municipios espaolesl 292
2.I. Descentralizacin y Participacin: dos poll- 3.3.
394
39s
ticas complementarias 292
3.4.
2.2. La Descentralizactn: cuestiones a resolver. 295
3. Metodoloela para desarrollar la Descentralizacin. 301 397
400
3.1. Objtiv potico y Descentraltzacin de fun- 4.
ciones . 301 401
3.2. Funciones descentralizables: criterios y pro 401
blemas . . 302 402
403
3.3. Funciones y servicios descentralizables: n-
404
lisis aplicado a una gran ciudad . 303
3.4. Utilidad general del anlisis de las funcio- 405
nes y sernclos 307
4. Participacin para qu? 309
446
4,L, Consideraciones generales: coartada, progra- 406
ma, mtodo 309
4.3.2.
4.2. Sobre la Participacin polltica y ciudadana 407
en Espaa: una cuestin formal . 311
4.3.3. /+08
4.3. Participacin y municipio . 3t6
4.4. Conclusiones provisionales , 326
4.3.4. 449
n
! ANsxos
xrr. CATALUA Y BARCELONA I 331 1,. Declaracin de Barcelona (1985). Conclusin de la Confe-
I. Catalua y Barcelona: urbanizacin, polltica ! socie- rencia sobre Grandes Ciudades 4tr
dad 331 2, Declaracin de Barcelona (1986). Aprobada por la Confe-
1. 331 rencia fnternacional sobre la Poblcin y et Futuro Ur-
2. 333 bano 421
3.
337 Brnr,rocnrfe sBLEccroNADA 433
4. 340
343
6. 346
t. 348
8. 353

13
PRESENTACIN POR PASQUAL MARAGAI.L,
ALCALDE DE BAR.CELONA

Jordi Borja ha sido, de nuestra generacin, la de 1960, quien


mejor ha combinado accin y reflexin. Manolo Castells que
empez, como todos, escribiendo en la revista Foria, de la Fa-
cultad de Derecho de Barcelona, y pas por una etapa revolu-
cionaria considerable, se.decant pronto hacia la acvidad rni'
versitaria. A:nl mismo, aqul me tiene el lector limitando Ia
actividad de mi pluma al prlogo, el discurso y, sobre todo, la
firma de expedientes.
Jor, en cambio, <estaba alll" casi siempre. En el 61 se
salv de la crcel por los pelos. Cuando eI de
"Pinochetazo>
1973 salv casi la vida a ms de uno. En el 68 de Parls tambin
estaba. En la transicin democrtica espaol;a, tambin. Y sin
embargo nunca dej de escribir y conferenciar. Mayormente
sobre polltica y ciudad.
Polltica y ciudad, que en realidad es una tautologla, es para
Jordi Borja, como para ml y todo nuestro e{uipo, casi rna
obsesin.
Nadie nos puede qritar de la cabeza que lo que se ha lla-
mado la crisis del Estado del Bienestar, ms all de las rcetas
I frlvolas de la derecha --que ya se va viendo a dnde llevan-,
I debe buscar una salida en la prioridad a la ciudadanla como
condicin y punto de mira.
Eso es 1o que Borja, que quizs no en vano desciende por
nombre del pals que se llam ude las X00 ciudades', expca
NATA DEL AATOR

En este volumen se recogen textos escritos casi todos ellos


entre 1982 y L986, y coresponden por 1o tanto a un perlodo,
en la vida del autor, carac.tenzado por su dedicacin a la po.
tica local y territorial primero como diputado en el Parlament
de Catalunya (1930-&$) y luego como teniente de alcalde en el
gobierno de la ciudad de Barcelona (desde 1983). Algunos tex-
tos, los dos relativos a los movimientos urbanos, son anterio-
res: el lector fcilmente descubrir la temtica de los aos
setenta.
Estos textos han sido reelaborados y estruchrrados en cua-
tro partes y doce capltulos. En la primera parte se trata de la
descentralizacin del Estado a un nivel polftico-jurldico global
y se analiza la experiencia europea desde el final de la segrrnda
guerra hasta nuestros dlas. En la segunda parte se esfirdian los
efectos territoriales de la crisis o cambio econmico de la r11-
ma dcada y se exponen tres tipos de respuesfa: la participa-
cin ciudadana, la economla social y el nuevo urbanismo. En
la tercera parte se hace un replanteo crltico de las teorfas e
ideologfas de izquierda respecto a la ciudad, a la polltica urba-
I na y los movimientos sociales. Esta posicin crftica salva
I probablemente a estos textos del anacronismo: es posible in'
cluso que resulten ms aceptables y accesibles ahora que cuan'
do fueion escritos. En la cuarta y rtltima parte se analiza lLa
cuestin de la autonomla local en Espaa y se expone con espe
cial detenimiento la metodologa de la descentralizacin muni'
cipal y de la participacin ciudadana. EI autor, en este caso,
diipone de un conocimiento prctico muy directo, Ps ha diri'
grdo y realizado el proyecto descentralizador de la ciudad de
Barcelona. Se incluye asl mismo un anlisis ms global de la
problemca territorial y urbana de Catalua.

t7
Aunque el origen de los textos es diverso y distinto, por los
momentos en que fueron escritos (vase bibliografla seleccio
nada) no es diflcil percibir las lneas-fuerza que proporcionan
coherencia intema al conjunto: la crltica de la.organizacin
centralista funcional del Estado,la reivindicacin del rol socio-
econmico de los poderes locales,la elaboracin de propuestas
urbanas superadoras del planeamiento tradicional, la impor-
tancia acordada a los movimientos populares y, sobre todo, la
exigencia de descentraltzacin del Estado, de revalorizacin de
la autonomfa municipal y de desarrollo de la pafiicipacin
ciudadana como cuestiones clave para responder a los proble-
mas generados por el cambio econmlco y la burocratlzacin
del Estado y para satisfacer las demfndas sociales de demo-
eratizacin y de solidaridad. Pnrupne PARIE
rf
El autor quiere agradecer la colaboracin recibida por parte
de Puri Alba, Toni Ramon, Antonin. Sabarts y Alfons Segotra, tl ASPECTOS POLfTICOS Y METODOLGICOS
que le han ayudado a reestructurar y revisar los textop. DE LA DESCENTRALIZACIN TERRITORIAL

Jonr Bonra
Noviembre 1987 t
i
I
I

I
I
f,

,l

18
H
I
t:

CAPTULO I
PARA DESCENTRALIZAR EL ESTADO *

Decla Tocqueville que hay una estrecha relacin entre Las


i autonomlas locales, las bertades individuales y la capacidad
de cambio de una sociedad. El Estado moderno, tanto eI que
corresponde al capitalismo desarrollado como al dependien'
I te, ha vivido un proceso paralelo y relacionado estrechamente:
* se ha vuelto ms complejo e intervencionista (ms burocra'
I
cia, ms organismos, servicios sociales, control de medios de
comunicacin, etc.) y tambin muc,ho ms centralizado (los
rganos pollticos locales y regionatres han perdido poder y au'
tonpmla, tienen relativamente menos competencias y, recursos
respecto al Estado central, mientras que se han multiplicado
Ios .rganos descentralizados, de carcter sectorial, depen'
dientes del poder central y que acfilan de una foma compar'
I timentada sobre el territorio). Esta centralizacin que histri'
rl camente hvo aspectos progresistas es hoy, asf nos 1o parece'
poco eficiente desde eI punto de vista econmico global: mul'
tiplica los costes socials, los desequilibrios terriforiales y las
deseconomlas de aglomeracin; socianente es injusta, pues
contribuye a aumetar las desigualdades entre los grupob y
* Este texto sirvi de base al autor para su intervencin en el se'
minario sobre sPoderes locales, participacin social y movimientos po'
pulares>, organizado por la divisin de ciencias sociales de la UAM'
Azcapotzalc.o en julio de 1980. Fue pubcado posteriormente por l,a
revista Neros.

21
las reas territoriales; pollticamente es inaceptable, puesto un Estado emniFresente y agobiante, burocrtico y despilfa-
que conduce a un modelo tecno-burocrtico, estrechamente rador, inflacionista y empobrecedor, al tiempo que la socie-
vinculado a las oligarquas econmico-sociales, y sigoifica una dad civil los hbitos de iniciativa y competencia-,
verdadera expropiacin poltica de las clases populares (asl -perdidos
deja de trabajar y de producir como debiera y podra hacer-
como de las clases medias) que contemplan impotentes el lo. Este neoliberalismo agresivo pretende convencernos de que
modo en que los derechos forrnales, las organizaciones socia- la persona libre es la que est sola, que piensa nicamente en
les y los representantes elegidos sirven de muy poco frente a su propio inters y delega, en una maana festiva y electoral,
centros de poder inaccesibles que toman sus decisiones en for- en el Estado separado y especializado- el ocupar-
ma inapelable sin contar con ellos. El sistema polltico se hace -aparato
se de las funciones generales indispensables. Segrln estos nue-
ms autoritario, los ciudadanos ms pasivos, la sociedad qe vos doctrinarios, sl los partidos polticos pretenden ser algo
<gremializa> p&ra ttatar con los <organismos sectorialesrr, log ms que mquinas electorales destinadas a orgaxizat la ocupa-
partidos se uprofesionahzan, (la poltica") y tienden.a cin de instituciones simblicas, sern acusados de <partit-
"clase
establecer relaciones de clientela con su base social, perdiendo cratas incompetentes>, fragmentadores de la sociedad, expro-
as universalidad y capacidad de promover el cambio social. piadores de las libertades, obstaculizadores del buen ftrncio-
Los partidos de izquierda y las organizaciones de las clases namiento de la administracin y de la economla.
populares han contribuido tambin al desarrollo del Estado n-a ofensiva neoliberal no es una operacin simplemente
central tanto a travs de sus demandas y reivindicaciones so- intelectual. La Trilateral ya anunciaba en 1975 que deblan
ciales, como por la prioridad poltica que han dadd histrica- combatirse ..los excesos de la democracia>, de los partidos, de
mente a su presencia en los rganos representativos centrales. los sindicatos, de las demandas sociales y de las aspiraciones
Hoy creemos que es urgente plantearse, ante los Estados com- igualitarias. Desde Finochet hasta Mrs. Thatcher, de R.eagan
plejos y la capacidad de obtener grados irnFortantes de con- a Strauss, de la DC italiana a la nueva derecha francesa, el
senso social, la descentralizacin poltico-administrativa como mensaje ha sido recogido y ampliado, y siempre que se ha po-
medio adecuado para promover la socializacin poltica de las dido han empezado a ponerlo en prctica.
clases populares y el desarrollo de las libertades/individuales, Contra 1o que pudiera parecer, esta poltica neoliberal
asl como las transformaciones socioeconmicas ide tendencia no descentralua de ningrln modo el Estado; por el contrario,
igualitaria. Lo anterior supone inyectar nuevos contenidos a Ia disminuye los recursos y las competencias reales de los pode-
cultura polltica de la izquierda, que a su vez respondan a las res locales, asl como los medios y la autonoma de funciona-
ofensivas culturales conservadoras de carcter tecnocrtico v miento de los organismos que realizan las prestaciones socia-
neoliberal, les. En la prctica, eI carcfer tecnocrtico-centralizado del Es-
tado aumenta, as como la distancia de las clases populares
L. Cur,runa porluce DE r,e cRrsrs y cRrsrs DE LA respecto a las instituciones pollticas con poder en las deci-
cULTURA por,frrce siones.
El pensamiento democrtico y de izquierda ha reaccionado,
En este perlodo de crisis del capitalismo y de desencanto en general, poco y mal ante esta ofensiva. No se ha atrevido,
de los modelos del
"social.ismo
realr', las ideaqi y verdades esta- excepto desde posiciones dogmticas y marginadoras, a asu-
blecidas a lo largo de aos de revoluciones dbmocrticas, mo- mir crticamente su pasado y sus proyectos, el balance de los
vimientos populares y triunfo formal de aspiraciones igualita- pases socialistas y del <Welfare State" occidentaL Pero tam-
rias se ven cuestionadas seriamente. Las ofensivas neolibera- poco, excepto desde algunas tendencias liberal-socialistas, y des-
les, de nuevos filsofos y nuevos socilogos, de nuevos econo- de eI eurocomunismo ms avanzado (el italiano), se ha reco'
mistas y nuevos cientistas pollticos, afirman rotundamente gue nocido abiertamente que si la ofensiva neoliberal causa daos,
el socialismo es, un inevitabtre guhg; que la igualdad es una consigue importantes apoyos sociales, despierla tendencias pa-
utopla peligrosa que conduce a dictaduras tan represivas como ralelas en la izquierda (el nradicalismo") y nos convierte de
montonas, y a Ia parlisis de la historia; que el desarrollo acusadores en acusados, es porque seala problemas reales (a
del sector prlblico y de los servicios sociales ha dado lugar a los que da soluciones, eso s, peores) y puede apoyarse en un
22
tF--

gradom frente a la marginacin de la tercera edad, los defi'


vago pero profundo malestar social ante Ia burocratizacin cientes fsicos, los enfermos pslquicos, etc.).
d;L;. ptrti"u y la falta de participacin popular' Podemos
en 1o que d9 Es manifiesta la incapacidad de ofrecer una respuesta sa-
argumentar que estas propuestas, li9nen -1reac- tisfactoria, frente a todos estos problemas, no sola:nente del
ff""r; (vuelta "iti-l cLmplirn la prdiccin machadiana
sistema socioeconmico del capitalismo desarrollado y de lag
(<las mismas aguas tar6n' ls mismos barrosu)' -y en.lo
que
de la polltica y fueuas pollticas conservadoras, sino tambin de los partidos
tienen de <<nuevas"-(*""i"ur el tecnocratismo pro- y de las ideologas tradicionales de Ia izquierda. Por un lado
a agravar los
ilfio;"nrmo de la sociedad) contribuirn Ia se asiste a una politizacin de la sociedad civil, pero por el
blemas qu" d"nun"ia. Podemos denunciar que :g.pretende y otro hay crisis del sistema de partidos gue responden mal a
Iiquidacin de un p"t-."io de libertadeJ polticas dere-
las aspiraciones de esta sociedad, I,a politizacin de las mr1l-
effi;#;"i-" iJri""es v aspiracioneJ igualitarias' de tiples organizaciones sociales, casi siempre de base sectorial
tam'
v d" progreso de ls clases populare.s; pero o especializada, si no encuentran comunicacin adecuada con
".n"tiu"t quq et9 patrimonio no slo es inexis-
";l;ie; que incluso las instituciones de Gobierno a travs de los pirrtidos poti-
tente para ms de fr-Liit de la humanidad' sino cos (encargados de articular y globalizar estas demandas), se
en los palses desarrollados' y de Estado de- agotan en la rebelin estril o en la relacin gremial-asisten'
mocrtico, int"n"t pra tlegar a todos;-es pobre y ade-
""ooJ.;;ente cial con el Estado, pero no promueven el cambio social y pol'
ms est en"tcrisis. ;. . tico. Lo que puede ocurrir es que la desarticulacin sociedad
A la crisis de la cultura polltica a Ia tzqraiexdu. t". debe
res-
del civil de partidos- instituciones, si hay ebullicin de
ponder con una ptlitica de,la crisii econmi'ca ca- -sistema
la sociedad civil, agudice la crisis del sistema polltico, econ'
""tt*"
pitalismo; tampo-!, !"n"i""t" hablar de crisis rde civili-
mico y cultural, lo que provocarla una transfomacin adecua'
zactncomo si slo a las ideas y modelos sociales de dora de los partidos de izquierda, o desembocara en una res-
^f."tu,^
la derecha. Hay ;"it-J;l;"t;; po]tis. -partids'eleccio- puesta autoritaria desde las instituciones del Estado y desde
nes- sue son tu*il" pro{u9t" : l" tryi9n v de P ll-":Lut" los grupos sociales y pollticos conservadores.
lt q"i"rdu. Huy "tilis d'el modelo poltico v ?gbnmf: ,* En el contexto de esta reflexin sobre los palses del capL
los pass socialistas, incapaces,de rqponder-a l1s 1:ryaqo'
-*utittas talismo desarollado y de Estado represntativo y pluralista,
,r"i y ii"td;t y de- realizar -en 1o ms mfni- nuestro artlculo slo se refiere al aspecto planteado aI princi'
mo_ los niveles J" pr""ti riu deseables. Hay crisis de la pio, es decir, la crltica del Estado centralizado y la reivindi'
potfti* State> (socialdemcrata) basa- cacin de las autonomlas regionales y de los poderes locales.
extensin del sector prlblico, que no-obtiene resultados
da en la """nOmi"a-i,,Welfare Las razones que justifican, por su importancia, esa eleccin
efi.cientes y tampoco crea condiciones para cons' son las sigpientes: l) la descentralizacin del Estado pgede
""o"0*i"os
t""i" sociedad iguatitaria' Hay crisis de las relaciones significar una reapropiacin y socializacin pollticas de las
""ty de los modelos de convivencia; aparegen rruevos
sociales clases populares; 2) es hacer posible la transfomacin y de-
;;"b; J:"'-Luicionalmente de lado marxismo
P?t d3-{da
?1
mocraxizacin de las administraciones pblicas burocrticas y
izquierda (cuestiones culturalt's, coti- de los partidos polticos caracfet'tzados por estructuras oligr-
i-f. pJrri"a e situacin de la mujer, cuesti juvenu' setrua- quicasf comportamientos electoralistas y lenguajes, e-sotricos;
iro, urbanas,
lidad, etc.). Hay crisis de los modeios econmicos productivis- i) "r"u condiciones favorables para promover modelos de de-
;; I ermarradores, enfrentados a reacciones soclales gue sarrollo econmico ms equilibrados, menos despilfarradores
defiendenproyectos ecolgicos ms equiblados { ?-l:t """'
y ms adaptados a las necesidades sociales, as como para es'
[i.'"ril r ir palss tradicionalmente su-ministradores timular mdelos de relaciones sociales y de convivencia desa-
los me- lienadores, en la medida que aumenta tambin las posibili'
de materias primas a " coste._Estn en crisis tambin
social dades de accin creadora y autnoma de los grupos y de los
canismos tradicionJo ""u"grdos de mantener el orden
(1" **;", ia lnita"iOn de lerechos individuales,la represin, individuos; 4) la descentraltzacin y el desarrollo de poderes
locales significa multiplicar los poderes pollticos; por 1o tanto,
ei sistema judicial, las crcele") y^4* tratat a tos-que no son
'p"""" hacer oidu normal (voluntad inte' facilita el equilibrio de unos poderes con otros, derivando en
nnolmales, o
"o
24

L-
gin. Pero recientemente, en diversos palses, la centralizacin
garantlas a los grupos sociales y a los territorios con poder
y, obviamente, a los individuos. de estas funciones econmicas ha culninado en la planifi.ca-
cin Nacional.
3. Al mismo tiempo el Estado ha desarrollado sus fan-
ciones sociales (Estado asistencial o del bienestar) destina-
2" DsndocRAcrA FoRMAL Y cENTRALrzAcrN Po,fTrca
das a asegurar mfnimamente al conjunto de la poblacin edu-
cacin, cultura, sanidad, servicios sociales, etc. La enseanza
El Estado representativo, nacido al calor de verdaderas y. la
revoluciones populares en ciertos casos (p. e.: Francia), desa- -seguridad social se han convertido en dos sectores gue
movilizan enormes recursos financieros y humanos. Tambin
rrollado posterior e igualmente, por los partidos de msas
y por la -accin de loi movimientos populares, ha significa' esta actividad social se ha hecho,fundamentalmente a parir
del Estado central, tanto por razones pollticas (garantiiar el
do la conquista de importantes derechos civiles y sociales-para
mismo servicio a todos los ciudadanos homogneamente, so-
la poblaciSn y ha dado lugar a un proceso de irrupcin de las bre todo en el caso de la enseanza) como por disponer de los
clases populares en las instituciones polticas del poder. Esta
medios econmicos y administrativos. Tericamnte los po-
irrupcin, limitada, mantenida a niveles subordinadost que no deres locales tienen competencia sobre estos servicios, pero
ha fodido destruir explotaciones e injusticias, es la-base del en la prctica han visto cmo el Estado central los vaciab de
consenso en gue se apoya el Estado. Es pues un fenmeno gran parte de ella.
contradictorio, como en general todo lo que significa integra'
cin social: las clases populares se ven encuadradas en el sis- 4. La lgica interna del desarrollo administrativo-burocr-
I

tema poltico (legalidad, instituciones, mecanismos de negocia- tico del Estado ha sido un poderoso factor de centralizacin.
cin y de coaccin, valores, etc.) y este sistema es tambin, Al mismo tiempo que se reforzaba el. Gobierno o Ejecutivo
t
en parte, obra suya.
por las razones citadas y el Parlamento adquira preeminen-
i lo iargo dei rtltimo siglo, el Estado modern ha vivido cia (aunque no eficacia) al multiplicarse la actividad legisla-
un proceso de centralizan polltico-aclministratiya creciente; tiva, el Estado moderno ha desarrollado enormemente el con-
es el resultado de la actuacin de una serie de c{usas y agen'
trol central sobre los distintos cuerpos de la Administracin
tes estrechamente relacionados. Algunos de ellos son:
y el conjunto de los organismos especiales del Estado. Las
fuerzas amadas y la polica se han centralizado para obedecer
1. La concentracin del capital y de las actividades eco- respectivamente a una sola autoridad y eliminar los caudillis-
nmicas (especialmente del capital industrial y financiero y mos y el poder arbitrario de los caciques. Lo mismo ha ocu-
ms recientmenxe del capital transnacional) ha debilitado'a
los poderes locales y reforzado relativamenxe a los poderes
rrido con los tribunales de justicia y el sistema penitenciario.
centiales, rlnicos interlocutodes con fuetza para servir (o pam
El Ejecutivo lla desarrollado una fuerte administracin pro-
pia, territorialmente desconcentrada, que se superpone y en la
negociar, o para oponerse) al gran capital.
-2. EI dsarrofo de las funciones econmicas del Estado prctica suplanta a los poderes locales surgidos de las elec.
ciones: es la llamada Administrasin perifrica, basada en la
se ha hecho a partir del Estado central: banca nacional, co- divisin del territorio en reas o provincias y en la existencia
rreos y comunicaciones, red ferroviaria y d{ carreteras, ex- de un delegado del Gobierno al frente de cada una. Los Mi-
plotacin de minas y recursos energticos, grfandes obras ptl' nisterios o Secretarlas crean tambin sus delegaciones y se
Ln"ur, ordenacin el territorio y urbanismo, normatividad multiplican los organsmos especiales, de carcter sectorial,
sobre el capital extranjero, polltica de precios, al colsumo, etc' que a veces se denominan <organismos descentralizados, (por
S1o el Estldo central disponla de la fuerza legal, de la capa- ser relativamente autnomos del poder central), pero que ac-
cidad financiera y de los medios administrativos y humanos tan centralizadamente aunque tengan delegaciones territoria-
para emprender estas acciones que, si bien es cierto que a me' les (p. ej.: Seguridad Social, Organismos urbanlsticos, Bancos
nudo esiaban conectadas con intereses particulares, tambin propiedad del Estado,.trnstitutos de poltica industrial y agra-
lo es que los poderes locales estn en general mucho ms so' ria, etc.). La Administracin prlblica tiende a organrzarse en
metids, hasta mediados del siglo xx, a los cacigues y notables cuerpos nacionales, de estructura centralizada, que incluso
del lryar y a las empresas capitalistas con intereses en la re'
27
26
pesinas, asociaciones, etc.). Tambin se da en ellas un proceso
proporcionan una parte de los funcionarios, en ciertos pases' centralizador y una tendencia a privilegiar la relacin con los
"d"
-- iut Administraclones locales y regionales' aparatos centrales del Estado. For dos razones muy justifica-
I:- R"ftuo de todo 1o antrioies la formacin de clases bles: la conveniencia de unificar movimientos y grupos inicial-
politicas y de unas burocracias habituadas a funcionar cen'
mente dispersos, con tendencias al localismo o al gremialis-
il-l-L"tJfincluso tienden, en gran parte, a residir en la capi mo, y tambin la necesidad de enfrentarse con los organismos
t t) qo" . "u .rez estimulan el procso centralizadordepoderes y frenan
La concentracin del Estado con poder de decisin real sobre las cuestiones so-
io" *o""ros de signo contrario-.
ciales, econmicas y culturales a las cuales se refiere la accin
Jf B:"*tivo, t; complejidad del Legislativo, la. inflacin, y de estas organizaciones.
""
o*p*ii-entacin de ia dministracin, el crecimiento del Del anlisis del conjunto de causas y agentes se desprende
r"JriUti"t ut l. economa y de los servicios sociales, todo fcilmente que este proceso centralizador ha tenido, histri-
ende i y ,forru" ilimiiadamente estructuras centrali' camente, aspectos progresivos e incluso dominantes en varias
"r"ur
"* y burocrtizadas, las rlnicas que parecen poder contro' pocas y lugares. Ha servido para unificar las sociedades desa-
hr un pohtica tan sofisticada como tecnificada' rrolladas superando desequilibrios, compartimientos y margr-
6. Dos nuevos factores, ms modernos, refuerzan la cen' naciones heredados del feudalismo y de la primera fase del
tralizacin del Estado z Ia polltica fiscat y los mass'meda. EI desarrollo capitalista. En lo social y en 1o econmico, el rol
d*"*;i d ta rucienda prtblica se ha hecho, sobreytodo, recau-
a
del Estado ha signifi.cado un factor de crecimiento y ha per-
partir de figuras impositivas que-deben determinarsei
los bene' mitido conquistar, por parte de las clases populares, un con-
a;;; centrnente (impuesto-sobre la renta, solgre del i4greso ptl' junto apreciable de derechos sociales, as como ms posibili-
d"ior, sobre el patrimoiio). La concentracin
dades de influir en la poltica econmica. I,a. c.entraltzacin ha
blico provoca en una tendencia en'cuanto al
"l-ir-o'rentido qu,e referirse significado hasta cierto punto la racionalizacin y la tecnica-
Easto. Por 1o que se refiere alos mass'media, hay cin de la Administracin prlblica. En general, puede decirse
il;;;il si
i"t"oirin. Hasta ahora, tanto es prlblica que la centralizacin ha reforzado el desarrollo del Estado de
"=
nrivada, su creacin y mantenimiento requieren-una
de'
"-o derecho, creando, por 1o menos formalmente, las condiciones
cisin poltica del Gobierno y una inversi-n eco$mica muy
mnimas de igualdad de los ciudadanos ante el Estado. Cree-
f"""G,-f-""ut conduce a qu este_medio de comunicacin e mos que en todo caso estas armaciones valen para aquellos
inforrnaciOn (con mucho el-ms influyente) est enormemente palses donde el proceso de centralizactn del Estado moderno
;1"";o besde-iodos los puntos de vista (poder de deci- va unido, en su nacimiento y en su desarrollo, a la instalacin
sin, modo de gestin, contenidos, etc')' de la democracia formal (eleccin por sufragio universal y Par-
--7. t; pardo; p'ollti"ot de izquierda tambin han sido
y lamento o Asamblea legislaxiva elegida, libertades pollticas y
asentes ceniralizados. Han reivindicado nacionalizaciones sindicales, individuales y colectivas) y a la existencia de los
;;i"i"r-.o"i"t"r pblicos. Han intentado estar presentes, a
partidos polfticos. Lo cual no ha sido siempre asl (p. e.: Es-
nivel politico, sobie todo en el Parlamento, para pnomover paa desde la restauracin en 1875 hasta la muerte de Franco
*Li6tGed;s que dieran a la izquierda, alas,organizaciones un siglo despus).
sociales y g"*uf a hs "las"i popularesr/Ia.s derechos'
"t
d;;; i""", u" ao""nudo (o mnsprecidg) p los pode'
fcihnente manipulables por los
res locales
"o"ri""tlos
caciques o, en todo caso, poco adecrrados para proporcionar
3. I cBxrnr.rzacrN coMo p:rpRopracrN Popur.AR

#;il;os;" ; a'l izquierda. En sglelal, han identi'


el Estado central, La existencia del Estado centralizado es hoy algo tremen-
*d; "l pro"eso-de "u*Uio ""n tu accin
buro- damente negativo tanto desde un plnto de vista funcional (ine-
incluso qu" proceso de concentracin
"o"ri"*irdo "1 o creaba condi' fi.ciencia de las pollticas sectoriales y de los servicios plbli-
"reni" i " ootti"ulio" fti* acercaba
cos), a lo que ya nos hemos referido, como desde un punto
ciones ms favorables al socialismo' de vista democrtico, en lo que respecta a su adecuacin para
8. Algo parecido, aunqrre en nenor.qtu+9' decirse
P""+: cam' promover la participacin popular y el cambio social. Esto
de las orjanizaciones sociales populares (sincatos, Iigas

23

t_
por las siguientes razones. Primero, porque aleja los centros Ias, en las estructuras centralizadas del Bstado, ni puede asu-
de decisin de los ciudadanos: alejamiento flsico, pero tam- ryil y practicar el-mismo lenguaje esotrico, para mayorfa,
bin funcional, distancia creciente entre el momento y el lu- de los administradores y de los funcionarios. La voruntad de
gar de tomar las decisiones y sir ejecucin, posibilidades de promover cambios graduales y de forjar mayoras amplias
manipular a los usuarios o receptores de la accin prlblica, para reformas concretas no pude condcir a l confusioi de
ejercicio de la autoridad sin posibilidades de control social, todos los discursos o lenguajes pollticos, con la consiguiente
etctera. Las clases populares, excluidas del poder econmico prdidg de identidad de la-izquirda y de moviliza popu-
y con escasa influencsia sobre Ia burocracia, son las vlctimas lar. Y la necesidad hacer cam6ios sociales y econmi-
principales y mayoritarias de la centralizacin. Segundo, por- cos- de apoyarse en -para
aparatos polticos fuertes del-Estado no
que la centralizacin cuestiona y pone en crisis a las asambleas significa que deban ser_ muy cetralizados. Forgue no estimu-
representativas (incluso el Parlamento central), incapaces de b""lu.p"tFcipacin y el apoyo popular y, desdeia perspectiva
seguir la accin de los rganos ejecutivos, de la burocracia y de la izquierda, son aparatos polticos debiles: is"aiamen-
de los <(aparatos separadosu del Estado. Son estas asambleas te trasformadores en un sentido democrtico y"on socialista,
las instituciones a las que pueden acceder las clases populares; El Estado centralizado significa hoy una rpropacin po-
en la medida que precipitan la crisis y la dependencia de los lltsa de las clases populares. No nos -referimoi a'la prdida
poderes locales, la centralizacin neutrallza las instituciones d" 1o poder que antes, en un pasado idealizado, tenan y uho"u
del Estado a las que pueden llegar los representantes flirectos no tienen, sino que se trata iobre todo de ,rt
e inmeatos de los trabajadores. Las organizaciones sociales " "prdpiacin
respecto a lo que pretenden ser los Estados democrticos re-
y los movimientos populares no encuentran en estas condicio- presentativos. En tales Estados se reconoce que la soberana
nes interlocutores pollticos asequibles y con poder de decisin reside:l pueblo y que todas las institucionLs del poder pri-
real. Tercero, el proceso de tecnificacin y burocratizacin de blico deben "l ser representativas y controlad,as a trav3s del su-
la poltica, el desarrollo de organismos especiales y l enorme fiagio univ-ersal; se consider-a que el desarrolo y er perfeccio-
poder de los ..mass-media", facilitan la influencia,sobre los namiento de la democracia deben conducir a aumentar la par-
centros de decisin, por vas no prlblicas, de las mifuorlas que ticipacinopular en la gestin pblica y a garanttzar, cadavez
detentan el poder econmico (y tambin militar, cultural, etc.) con ms eficacia, que el Estado sirva loJ intreses de ia colecti-
al tiempo que hacen ms inaprehensibles, inasequibles e inac- vidad y no los de.tipo particular. En realidad el proceso de
cesibles, el poder polltico y la Administracin prlblica para las centralizacin conduce a todo lo contrario. Es tambin una ex-
clases populares. La mayorla se refugia entonces en lo privado propiacin en un segundo sentido: los instrumentos de inter-
y reacciona con criterios gremiales o de grupo pequeo ante vencin polltica forjados por las acciones populares, por las
los problemas' colectivos. revoluciones democrticas y por las luchal d ros traLajado-
El resultado es el desprestigio de la democracia, de los 1es
(lo partidos, los sindicatos, los representantes en los po-
partidos, de la poltica, para una parte creciente de la pobla- deres locales, las organizaciones campbsinas y urbanas, eic.)
cin. Los Estados modernos se basan entonces en un consenso pierden cuotas importantes de los poderes
pasivo, conservador en largos perlodos, interruqpido por mo- "onqistad.os.'Fren-
t a esto surgen las propuestas de descentrarizacin del Esta-
mentos de rebelin social con escasa capacidad fle cambio glo- do, de desarrollo de la dmocracia de base como complemento
bal. Los partidos de izquierda, en la medida que participan de la democracia represeatativa, de ref,orzar la orgnizacin
en la superestructura del sistema, si no mantienen el arraigo y la actividad autnoma (la upoliiizacin,,) de ra socidad civil.
en la sociedad civil estimulando movimientos sociales conflic- Fero para aricular estas reacciones sociales y curturares con
tivos frente al Estado y por la descentralizacin y democrat! la accin dentro de- los aparatos del Estado , ou"""*io que
zacin del mismo, se ven comprometidos en el mismo proceso los partidos.de izquierda suman y globali"", proy"to".
de desgaste. La izquierda no puede aceptar la neta separacin ""io, !n -cuenta
Ilay un ultimo aspecto, en geneial poco tenido
entre representantes y representados, ni dejar de oponerse a por la izquierda y p-or el pensamiento scial de base marxista,
la hipertecnificacin e hiperburocratzacin de la polltica y de al que que-remos referirnos: la integracin de las personas en
la aninistracin; ni puede participar, sin intentar modificar- comunidades de base territorial (locales, regionars, naciona-

30 31
I

pero {q cons- yectar de una manera activa el furo. Son un medio para
litarias). No se tram de idealizar el territorio' por 9 Ia historia formar alianzas de clase sobre la base de problemticas soncre.
;;;;;" hay .d*;;ttitales Joriadas
I

un patri' tas y de que se establezcan relaciones positivas entre las clases


y la geografla que. il;;";; *uu scioculiural'
monio y un signo o"-il""tiid d" lt
I poblacin' El pensarniento trabajadoras o populares y las clases medias, contra las oligar-
q"i"t{1.t" movido muchas veces qulas, los monopolios y las altas esferas burocrticas.
I irl J rot ptiot " b* sociedad en gtrandes
ll siEuiendo orientacirJs -l"i.iOn de 1a
t; lisri.""rffi, ;;;i,r"s abs,tractos y universales, rltile^" en un
il #irrrrr"J. eJ-f,tg;;-to concretas.histric' pero muv -insuficientes
ll
para anahzar las ,idrd"" bara las-c.lases popula-
estructuras comuni'
res la relacin con el territorio-y con las trabajo' la
tarias con una uut"-fiti"u ie1 6"qio ' la zora'deno disponen
ciudad, lu i"-"!li"1 es fundamental: para
inicialmente "o-u""]
" *"dios fenoicos, pollticos,- culturales)
il;;i"d;;i"ur,o*i"'a niveles mt g"n"rul"t abstractos'
;;; hacerlo de una manera activa y otgan\zada' in9 eue
neiesitan estar intQ;dot ptim"to -"o "tt ettrocturas
de
dt una falsa en 1o
base. .Cuando oo
'
Pa{ticipagin
"r-u,i "" a travs e los <mass-media"
-;;i;i"alienante,
<universalr, de carcter -pt"i""
por las multinacionales
ffi;;ffi; ;
iJ-i-p*iai"*ol, " r* pl"ttt cosmopolitismo
culturales de la ocie{ad de
viajes or'
;;r.;y d;pf*o, "i falso etc' En el mejor de de los casos
ganizados por:,lo:rs-operators>,
grandes' organizacio'
se da una panlcrpa"iOn pasiva: son las
nes pollticu, o ,irriilJ"ti;;-q;" l" "*b-t"
de {bs
lr1iaado-
etc'
posiciones de carctr general' inteinacional'
res'toman han reval0rizado
En los rlltimosios las cienciuJ ro"iur"r
reconocido que
territorifi]Li *li;it electoral ha suficientes
la divisin para
las dimensioo"t to"iutes y econmicas no
son
explicar to, polltics y- \a recuperado a la
Un barrio o una ciudad tienen una histo'
"o.p-o-*ittios
geografla electoral.
de relaciones que
ria, una vida cotectiva, un sistema especfico
con la misma
los stingue d" ;;;;'buttio",9 d9 tra ciudad urbanos
estructura " ur"."gt1l"r.ur de los molimientos
nlcionali'
v la reaparicion le *oui-i"tttos de base .""qlonul9
(en/ Espaa' Francia'
{#'^;:i;il; ;;;d';-;pitalistas
f:uerz v actualidad
iir?tl*il "t") h" planteado gon.mucha comunitaria'
it?"fi" ia direccin territorial
' Para lasdectareJiJ la recuperacin y reconstruccin
-rritorial",
irrru fundamental
de estas ", "uertin
;;1";;; ""*"ro"uid;;;t"i'acin, en su capacidad.de interve'
con las iirstituciones' Estas
nir en la polltica y de-relacionalise permiten rgcuperar la
estruct'ras t"*i;#t*llit""iti"s y pr*.
historia, put"iJo"io de las luret populares
"f "oi""tioo
33
32
CAPTULO U

LAS TRAN SFORMAC TAN ES T EKKTTORIALES


E INSTITUCIONALES .l)E LA EUROPA ACTTJAL*

1. DBscnunerzecrN y REoRcANrzecr TERRTToRIAL


psL EsrADo EN r.a Eunope up rcs 70-80

La dcada de los 70 es prdiga en cambios institucionales


a nivel local y regional.
En Gran Bretaa se aprueba en 1972 y se pone en prctica
en IVI4 la Local Government Act, que supone una reestrrrc-
turacin territorial y funcional del conjunro de la Administra.
cin local. Anteriormente, entre L96O y 1965, se habla elabo-
rldo_y aprobado el proyecto del Greater London Council, que
gignific crear una estructura metropolitana de gran tamao
I (inclula, adems del condado de Lodres, todo l Middlesex
I
Este capltulo recoge la primera y tercera parte del extenso texto
(Las transformaciones territoriales e institucionales de la Europa ac-
tual> (1984). Ia segunda parte se recoge en el capltrfo fV.
IJste snsayo ha servido de base a diversas intervenciones del autor
q1 ulgggs simposlt'ms y coloquios relacionados con el tema, y ha
sido pubcado en Papers, nr 6 (seleccin de trabajos editados pr b
comisin de Descentralizacin y participacin dei Ayuntamieu:to de
larcetoql) y en el-bro cotectiv Metrfutis, te?ritori; f ir,-eOta-
do por Alfoz en colaboracin con la comunidad Autnorira ae uaar.

35
y el Gran Londres pasaba de unos 300 km2 a ms de 2.000 km2 derable del nrlmero de entidades rocares-(de 2.000 a 500
y de tres a nueve millones de habitantes) y originalidd (desa. -"A*,
apro-
bl.HoTogeneizacin de la,
parecla la anterior estructura de condado! y municipios, sus- 1i11{19:"te).
reduclctas a dos tipos (con predominio del condado
"nUAuJe,en las zo-
tituidos p_or 33 burgos o distritos, dos de etlbs h Citjr de l.on-
d"l distrito ealas
dres y la Westminster con estatuto especial). in^1t1$:-r y merropolitan*, p"o ,io ,,rpo
de uno a offo). c) Red.isrribcin rigurosa
Asimismo, desde mediados de los setenta se impulsa un y:t:T191^_i"Trquica
rea[sta de compe.tencias y funciones entre los
proceso de regionalizacin de los servicios de la adhinistra- (de carcter especffico y exclusiu-"o" relacin entes l-ocales
cig.central (descentralizacin funcional por Ministerio o Ser- ul;;
tado: no se olvide ,gue en Gran Bretaa, a diferenciael Es-
vjcio) y se crern consejos de planificacin econmica regional, de la
mayorfa de pafses del continente, los entes locale, oo ti"rr"r,
disueltos en 1979 por el Gobierno Thatcher, en tanto lue h
oposicin laborista y socialdemcrata reclama por el clntra- gryt"p"ias. p.ropias garantizadas constucionabnenie, sino
rio la creacin de estructuras polfticas represeniativas a nivel lur. g,r". tes atribuye en cada caso el parlamento mediante la
legislacin ordinaria).
regional. El ambicioso proyecto polltico plasmado en las le- La reforma local inglesa pone en primer trmino la efica-
yes de <devolution> en favor de Escocia y ?as de Gales (l9ZS)
cia administrariva,^ ro cuat iniprica lu bsqred; d" i; racion
es asimismo frenado en este ltimo perfodo. _p1na entre tunciones, tamaho de los ;;1.;;; -i
EI nivel regional ingls se caractriza, pues, por una des- de-los servicios. pero
concentracin no sistemtica, que responde a las necgsidades no debe olvidar." n* iiri.tr"& "orr"
incluyen asimismo
funcionales de cada Ministerio o entd administrativo'central. S?.
rerorma eI desaaollo democrtico""t" tr-pipJu!'l:1"dior, """-
"
der Eitado, raproximidad
tu
En los casos de Escocia y Pas de Gales destaca la existencia de la Adminisrracin al.:iugad?no_v fu6ilid;.ft5
de un Ministerio especial (<Scottish Ofceu y <Welsh Ofce>) nrir*"-
cin de ste en la gestin locar. Eita preocupacin democre-
de carcter multifuncional, lo cual da lugar-a que existan en ca se manifiesta e un doble sentido:- a institucinahzacin
las capitales de ambos pases verdaderaslstruclrras polftico- y atribucin de carcrer polrtico elecrivo ; ;il;t;-ilies
administrativas de carcter suprarreeional. ministrativol que se conlideran mbitos neesario ad-
La relativa debitidad de lai estru-cturas reeionalds contras- tes (p. e.: creater London Council); y b) manteniiiento
ta con la faerza de los poderes locales. La-reforra de los "n"i"o-o
creacin de estrucruras participativls "" i.r"ll-*iJu
aos 70,se ha propuesto hacerlos ms viables, tanto desde eI rroquias.en zonas ruraleJ y corisejos vecinars-e" ru" g"u"", tp"-
punto de vista democrtico, como funcional, garantizando ciudades).
oompetencias exctrusivas, especficas y decisorial y recursos
financieros a las Administrciones lcales, para l cual las .
Hlf gue destacar, por riltimo, que una de las distinciones
principales de la reform irrglesa ei ra que nu*
nuevas estructuras territoriales tienen una superficie v una
do-s y distritos metroporitunt y el rest{ ro cuar "nt""p""-iiu"ona-
poblacin mayores que antes de la reforma.
La transfonnacin de las estructuras locales en Inglaterra, :?!:i9"noluev?.v
a.rrora
d9 ca$gter gengral u,r" p"oUi#u q* n*o
ha sido abordado resueltamente Ln casi nifgrh otro
""u
Pals de Gales y Escocia, es verdaderamente espectacular tan- pas europeo.
lo por su radicalidad como por la relativa rapidep del proceso En Fra*ia, el debate sobre ra reforma rocal y la reEionari-
(si bien los estudios y proyectos se iniciaron eqi 1%5)-. Ingla-
term, que en 7972 contaba con 1.210 unidades de Administra- p"igr esr pre-sente a ro rargo de roda la d,";e; " r"""r"n-
cin local (sin contar las 33 del Gran Londres, cuya reforma ?. Nosobre
q.um
se olvide que De Gau[e dimite al perdr--rrn-"]""n-
Ia creacin de las regiones (196r, Los presidentes
ya habla sido hecha, y la! 10.000 parroquias, con esasos podo
suceden (pompidou y Gi-scard)';; ;ie""-irJ"* u
res), tenla en 7974,296 distritos y 3 distritos metropoliianos 3T flos proyectos descentralizadores
cabo
(a los que se debe aadir 39 condados y 6 condados hetropo-
litanos). En el Pals de Gales existen 8 cndados y 32 disfifos,
tas regiones tiene efectgl muy limitados_ -la ley p"sur
delgzz sue crea
de'que se
:lub*q-i-portantes informs pr--L"*rgo directo i co-
I^gq Escocia (pals al _que se extendi la reforma a partir de -
orem'o lvl)re utsemble, Rapport de la cornnssion
de dre-
!273) I? entes regionales y 53 distritos. La simplifi.cdcin rea- des responsuai* t""aux- r"f;;;"ffi"1"u" "
Iizada debe entenderse en tres aspectos: ) Rjduccin consi- loSgemeyt
rv't6' y Dcentralser les responsabildfs, conjunto de infonnes
36

encargados y presentados por el ministro Alain Peyreffrte, ela- global del territorio que ractonalizara y simpfi.cara unas es-
borados entre 1973 y t976, y publicados en libro en 1979),,La tructuras locales tan-complejas como obsoltas, aunque hay
victoria socialista en 1981 acelera extraordinariamente el pro. que tener en cuenta la fuerza que la tradicin poltico-admi-
ceso descentralizador. El Ministrio del trnterior pasa a deno- nistrativa y la cristalizacin de intereses localei confi.eren a
minarse del Interior y de la Descentralizacin, y al cabo de Ios municipjos-y a los departamentos. Es significativo que ra
pocos meses, en t982, se aprueba la uley de derechos y liber- ley bsica de descentrclizasi6, se refi.ere a Iu u., a r"gioner,
tades de los municipios, departamentos y regiones>, que supo- departamentos y municipios, tratados de hecho en pie e"iguat-
ne entre otras cosas la desaparicin de la tradicional figura dad, lo cual limita-de_ etrada la posible competeicia y l. ac-
del Prefecto y el reforzamiento considerable de la autonomfa cin reforrradora de los entes regionales. La ieestructiracin
local por una parte, y la creacin de verdaderas estructuras territorial, a_pesar de la descertlLaaciOn, deber ser impul-
polfticas regionales (asamblea elegida por sufragio universal y sada desde el centro.
ejecutivo con competencias decisorias). A esta ley ha seguido En Italia la regionalizacin del Estado instituida por la
otra de transferencia de competencias (1983) y estn en pre- Constitucin de 1948, queda panJnada durante ms -de 20
paracin otras leyes sobre la funcin prlblica, el estatuto de aos. Entre 1970 y 1975 se elaboran y aprueban ros estahrtos
los elegidos, la participacin, la financiacin de los entes lo- regionales, y en 1975 se celebran hJ piimeras erecciones re-
cales, etc., para desarrollar asl todo el proceso descentrali- gionales, conjuntamente con las proviirciales y las municipa-
zadot les. Los nuevos consejos regiona impulsan o crean ex novo,
Francia es, sin duda alguna, el pals europeo qu hereda nuevos entes territoriales como los .,calprensorios> (intento
una estructura local aparentenf,ente ms compleja y anacr- de crear unidades territoriales de programacin ms pequeas
nica: 36.000 municipios, 4.000 cantones, 325 uarrodisbements>, y alternativas a la provincia), lal comunidades de moitana,
96 departamentos y 22 regiones. El departamento de Fads los distritos escolares, sanitarios, de servicios sociales, etc.,
coingide con el municipio, pero el rea metropolitaha real es de eleccin directa en unos casos e indirecta en otros. A lo
mucho mayor (aunque es lgicamente ms pequeq que la re- largo de la rlltima dcada se debate asimismo la reforrna mu-
gin que comprende los 7 departamentos que roflean Farls,
con 1.278 municipios), por lo cual no existe und autoridad $cipal y provincial, sucedindose los proyectos de ley, si:r
Ilegar a ap.robarse ninguno. Dos cuestioes-aparecen escial-
polltica de aglomeracin o metropolitana (rlnicamente orga- mente conflictivas: el estatuto de la provincia-(cuya supiesin,
nismos de carcter sectorial, p. .i transporte prlblico). reclamada desde las posiciones ms-descentralizadora, choca
Por ley existen 4 comunidades urbanas (Lille, Lyon, Bor- con las jnercias,polltico-administrativas y adems supondrla
deaux y Strasbourg) y 5 ms de segundo orden por agrupacin la modificacin de la Constitucin), y el rcter de lt'regula-
voluntaria (alguna de las principales ciudades francesas como ciln mediante ley estatal del municipio. En esta cuestin se
Marseille o Toulouse no constituyen comunidad urbana). Para errfrentan,dos posiciones, las dos en principio autonomistas y
paliar los inconvenientes de la enorme fragmentacin munici- descentralizadoras: la que propugna una eiumeracin detal-
pal, se ha promovido la fusin de municipios (con xito limi- da de.las competenciai y funcines de los municipios para
tado: 811 hasta 1982), los sindicatos o manco.,munidades de gararr{rzar asl su autonoma (pero con los peligross prbb-
municipios {1,1.664 con finalidad rlnica y 2.980tmultifunciona- mas que-se deriven del uni{orryismo, que se extender-lgica-
les, segrln datos de 1980) y los distritos (en genei"al en zonas ur- mente ara orgartuacin y ala financiacin de los entes loes)
banas y con competencias obligatorias). y la que propone atribuir a las regiones las competencias d
La persistencia de esta estructura territorial en Francia organizacin territorial y de distribucin de competencias en-
slo se explica por el carcter extremadamente centralizado tre los entes locales (para adecuarse mejor a ls diferentes
de su vida polltica y administrativa y por la eficacia del depar- situaciones).
tamento como administracin perifrica de carcter global Italia, como la mayorla de pases del rea latina y medi-
(adems de ente local). terrnea, se caracteriza por el mantenimiento de una estruc-
Lgicamente, el proceso descentralizador que se acaba de tura municip-al vieja y fragmentada (ms de g.000 municipios)
inieiar en Francia deberla coudueir a una reestructtraein y de un nivel local intermedio y de segundo grado, la prvin-
38 39

i-r
cia (90 unidades) que fue diseada en el siglo pasado con fines El tema metrap_olitmto, que ha sido objeto de una impor-
principalmente militares y de orden priblico y como mbito tante achacin administrativa (planeamiento, gesn de- los
de la Administracin perifrica del Gobiemo central. transportes y de otros servicios, programacin e inversiones
La vida municipal italiana se ha catactet'tzado por la con- en infraestructuras, etc.) no ha dad lugar, en cambio, a llrl
tradiccin entre el peso enorme del centralismo y del unifor- proceso importante de institucionalizacin polltica. En Fran-
mismo por una parte, y la vitalidad y diversidad polftica, eco- cia, como ya hemos dicho, existen 9 comunidades urbanas que
nmica y cultural de las ciudades grandes y medianas, eo corresponden a las principales reas metropolitanas y ron sm-
han tenido en la falta de meos financieros el principal obs- ples mancomunidades de municipios. En ftaa, a psar de la
tculo para desarrollar su iniciativa autnoma. experiencia pignera del FrM (piano rntercomunald Milanese),
La regionalizacin impulsada a lo largo de la dcada de los la institucionalizacin metropolitana es prcticamente nula"
70 fue considerada no nicamente como la gran posibilidad La descentralizacn muncipal ha sido planteada muy re-
de descentralizar eI Estado y de reestructurar los entes loca- cientemente,- especialmente en l caso frans (rey de descen-
les, sino tambin de realizar una democralizactn y una refor- ffalizacin de Parfs-Marsella y l-yon de LggD;. n ltalia se
ma administrativa profunda de un Estado que muestra vicios aprob en 1976 la ley de descentiamento, que permite cons-
histricos (herencia del pasado oligrquico y fascista y de la tituir Corrsejos de Quartiere (barrios) elegios ! con compe-
falta de alternancia en el poder desde L945). tencias deliberantes, adems de administrtivas y consultiias,
I-a exigencia de un cambio en la vida municipali(la legis- en todas las ciudades grandes o medianas. En rngraterra son
lacin local bsica procede del perlodo fascista, hasta los las parroquias (barrios en las grandes ciudades ex-munici-
aos 70 los municipios italianos dependen en el 90 0/o qios en zonas rurales) los entes que ejercen algunas funciones
-que
de sus ingresos de las transferencias del Estado- ienlan uno descentralizadas y sobre todo participativas.
de los porcentajes de participacin en el gasto priblico ms Esta mirada a tres pafses tan distintos y significativos es
bajos de Europa), y la potenciacin legislativa y prbgramtica concluyente: desde mediados de los sesenta, y specialmente
de las regiones han sido dos de los grandes objelivos de los en los rlltimos tres aos, asistimos a un imp-ortante proceso
reformadores de la ultima dcada. Pero el hechf de que el de reorganizan trritorial de las estructuias localjs y re-
proceso descentralizador y de reestructuracin tbrritorial se gionales del Estado. La importancia de este hecho re apiecia-
haya producido bajo el impulso principal de las fuerzas pol-
ticas que gobernaban en la periferia del Estado pero eran opo-
F Tr si se piensa gue todo ello significa modificar un bgis-
lacin que en gran parte se ha mantenido inclume desdJel
sicin al Gobierno central, ha dado lugar no a La ractona)tza- siglo pasado, y, sobre todo, modifi.car en eI caso francs o in-
cin y a la simplificacin de las estructuras territoriales, sino gls unas estructuras mucho ms antiguas y crear otras nue-
al incrementalismo poltico-administrativo: se han multipli- vas (esto rtltimo vale tambin para ltalia). ste proceso reor-
cado los niveles-institucionales, ha aumentado tanto el per- ganizador tiene un carcter predominantement descentrali-
sonal poltico como el funcionariado y se han complicado los zador. y no se ha realizado plenamente, ni tan slo en Inglate-
procedimientos administrativos. rra. (La- regionalizacin es una cuestin pendiente. por-otra
En consecuencia, el espectacular desarrollo,ide la Adminis- parte, el carcter muy reciente de las nuevas estructuras lo-
tracin pblica es muy superior al aumento db la cantidad y p"ryoite considerarlas hasta cierto punto experimentales.
de la calidad de los servicios y a la eficacia de'los mecanismos
4*-
Prueba de ello es que la ms important creaci de la refor-
participativos. ma local inglgsq Greater London Council- es objeto de
Italia y Francia, que a diferencia de Inglaterra han man- un proyecto de_ ley-eldel Gobierno que pretende suprimirlo.)
tenido las tradicionales estructuras municipales y provincia-
les, han tenido que buscar soluciones excepcionales a los nue- , Si conte{:pl1gr9s rpidamente
el-rgimen local de
la organizacin temitorial y
palses europeos, nos apercibimos
vos problemas administrativos derivados del crecimiento de del carcter general de -ot1os
los procesos de-reforma, Wi .qt"*ana
las grandes ciudades y que se sintetizan en los conceptos de (RFA), en un marco federal establecido por la ley fundamen-
institucionaliz-acn de las reas metropolitanas y descentra- tal de L949, son los Lander (Regiones)'los que-asumen las
Lizacin municipal. competencias sobre el rgimen local. A partir de 1965 se creal

40
4T
en los diferentes Lander comisiones encargadas de preparar hasta la consolidacin de las aglomeraciones metropotanas
la reorganizacin, tanto de las Administraciones locales (mu- (Bruselas desde 1971, pero tanto en la capital como en las
nicipios rurales, municipios urbanos, grandes ciudades y de- cinco otras aglomeraciones, el proceso de institucionaliz.acin
partamentos), as como de las circunscripciones del Estado y metropolitur.a se desarrolla a lo largo de toda la dcada) se
las regiones. La refor:rna territorial y funcional elaborada y producen cambios institucionales a todos los niveles. El rea-
aprobada en los Lander entre 1965 y t%4 se pone en marcha grupamiento de municipios iniciado a principios de los 60, per-
progresivamente en el curso de esta ltima dcada y ha per- mite pasar de 2.498 a 589 en 1975. Progresivamente se fusionan
mitido pasar de 24.000 municipios a 3.508 unidades bsicas de Ios municipios de las aglomeracioneJ metopolit4nas y en el
administracin local (91 ciudades, 2.376 municipios unitarios, caso de Bruselas los X9 municipios que la componen constitu-
y 1,.M7 comunidades administrativas que reagrupan a 6.026 yen un rlnico departamento admirstrativo. Asimismo se tien-
municipios). de a suprimir el carcter polltico de las provincias (pierden
Tambin en Austria se inicia en los aos sesenta la refor- competencias decisorias y capacidad tributaria) y se potencian
ma municipal. Si bien la ley de 1.962 sobre la organizacin de las regiones (se habla incluso de ufederalizacin") tendencia
los municipios aumenta sus competencias y refuerza su auto- que el <<pacto comunitario" (7977) refuerza considerablemente.
nomfa, la verdadera reforma se inicia a finales de Ia dcada, En un sentido parecido, pero menos acenruado, han evolucio-
cuando se plantea la reestructuracin territorial de los pode- nado recientemente los Pases Baios: reagrupamiento de mu-
res locales mediante el reagrupamiento de municipios,'En 1974 nicipios e inicio de <regionalizacrn" (entendida aquf como
se ha pasado de los casi 4.000 municipios que existan diez creacin de estructuras supramu'.'icipales tipo departamento
aos antes a 2.300. Al mismo tiempo, a partir de L%$ (enmien- o comarca), en tanto que se cuestiona a la provincia. La prin-
da a la Constitucin Federal), se inicia un proceso de transfe- cipal originalidad del sistema holands es que tanto el elalde
rencias de competencias tanto de carcter legislativo como ad- como el presidente provincial son altos fucionarios nombm"
ministrativo a los Lander (el federalismo austraco tiene unas dos por la Reina, con el fin de garantrzar la cooperacin de los
bases de partida mucho ms centralistas que el 4lemn o el entes locales con el Gobierno y la Administracin centml. Sin
suizo). ! em.bargo,-en los rlltimos aos tienden a prevalecer posiciones
En Suiza, la reorganizacin territorial ha segirido en los descentralizadoras.
riltimos aos tres caminos complementarios: a) La mancomu- La reforma local en Dinamarca es sin duda alguna una de
nidad voluntaria de municipios (que en los rlltimos aos han las ms profundas y completas, junto con la inglesa, con la
visto aumentar sus funciones y ha aumentado tambin la dL cual comparte tambin las caractersticas de proceso global y
mensin mlnima necesaria para su ejercicio). b) La redefini- coordinado (en la mayorfa de otros pases encontramos proce-
cin de las competencias de los cantones (en el proyecto de sos ms fragmentarios e improvisados). En este caso tambin
Constitucin de 1977 se suprime la presuncin de competencia se demuestra que uno de los procesos ms elaborados tcni-
en favor de los cantones y la nocin de competencia exclusiva, camente (desde el punto de vista jurdico-administrativo y
pero se intenta s.rperar la confusin creada por el federalis- financiero), es tambin uno de los que tiene un carcter ms
mo cooperativo mediante una definicin ms stricta de las .<polticor', tanto porque sus _principales protagonistas han sido
competencias compartidas y las leyes-marco co$federales para Ios c,argos polticos (funcionando adems por consenso), como
las competencias cantonales y una mayor participacin de los por la preeminencia de valores polticos (descentralizacin detr
cantones en la Confederacin). c) La redistribucin de funcio- Estado, municipalizacin del poder). Desde mediados de los
nes entre los cantones y los municipios (con el fin de raciona- 1{os 60- (!ey de L967) hasta 1974, se pasa de 1.388 municipios
Iiz,ar Ia Administracin prlblica evitando solapamientos y con- (89 ciudades y 1".299 municipios rurales) a 275 y de 25 conddos
fusiones y mediante la colaboracin del cantn con los muni- a 14 (Ia aglomeracin de Copenhague incluida). Al mismo tiem-
cipios para dotarlos de los medios necesarios. po 9e redefinen y redistribuyen las competencias entre los en-
Tambin en BIgea corresponde a la dcada de los 70 vivir tes locales, se lleva a cabo la reforsra de ia administracin local
los grandes cambios institucionales de la organizacin terri- y de los mtodos de gestin (p. e.: introduccin de la pro-
torial del Estado. Desde la revisin de la Constitucin (1970) gramacin), se crean nuevos mecanismos de gestin descen-

42 43
trahzada y de participacin en las ciudades y se modifica el qr Espaa) incluyen entre sus objetivos bsicos la descentra-
sistema de financiacin de los entes locales (mediante subven- Lacin del Estado,-la regionalizicin de Ia Administracin y
ciones de carcter general y objetivo que garantizan mejor lLa la potenciacin de los poderes locales. El nivel regional, sin
autonomla municipal y evitan Ia separacin entre el ente que 9mbarg9, no ha sido institucionalizado ni en portgal ni en
gasta y el que paga). Grecia (s_lo es utilizado como zona de planeamiento-econmi-
El proceso de reforma local en Suecia es probablemente el co, ms bien terico), a diferencia de Espaa (Estado de las
que_s_e inici ms tempranaqente en Europa, en los aos 40: Autonoafaq.). El problema municipal comn a Espaa y Grecia
modificacin de las estructuras municipals, cuya fragmenta- es el de la fragmentacin municipal (3.000 y 6.0O mr.icipios
cin impidi el desarrollo y la eficiencia de las prestaciones respectivamente) pero no es eI caso de portugal (caso excep-
sociales. Pero tambin aqu es sobre todo en los as Z0 cuando cional en Buropa en la institucionalizacin del municipio mo-
se abordan las cuestiones territoriales, institucionales y finan- derno en el siglo xrx, ya que se reartz sobre la base de r.idades
cieras conjuntamente (municipio y condado entendidos como relativamente grandes:_ 300 municipios), siendo problemas co-
partes del Estado y no como expresin nicamente de <intere- munes a los tres la confusin de competencias co otros niveles
ses locale-sr). La importancia atribuida a la capacidad de pro- adrninistrativos y la debilidad cle las haciendas locales en un
mover el bienestar social y la articulacin de ts competencias contexto de tradicin (poltica, administrativa y fi-
locales con las centrales, son caractersticas destacas de la nanciera). I-as nuevas -centralista
leyes municipales (1976 en Fortugal, i9g0
experiencia sueca. : en Grecia y probablemente 19M en Espaa) atribuyen una
Lg primera fase de la reforma, en los aos 40 y 50 supuso pa- gan iypo-ftancia a la autonomla muni"rpul V asimiso favo-
sar de 2.500 municipios a f..000, en tanto que en la segunda fase, recen la descentraJizacin de las grandes ciudade" (especiar-
de mediados de los 60 a mediados de los 70, se pasb de 1.000 mente en el caso pofiugus).
municipios a 278 agrupamientos de municipios. La reduccin
drstica de cargos polticos locales (de ms de 200.000 a me-
gos d9 50.000) se justificaba por la mayor fuerza y, efi.cacia de 2, I Dnscpxrnar,rzAcrN unr Esrpo: BALANCE cnfrrco
las Administraciones locales y porque se aumentabftn sus com- Y cuEsrroNEs os Mrooo
petencias y su autonoma autoorgatzativa (nueva'ley munici-
pal de 1977). Asimismo desde finales de los Z0 se hace un es- 2.1. Reorgankacin del Estado: los problemns de la
fuerzo para promover la descentralizacin o desconcentracin Descentral,izasn
en los grandes municipios y crear nuevos mecanismos de par-
ticipacin polltica y ciudadana (partidos, funcionarios, enti- Los procesos de reorganizacin del,Estado tienen una ten-
dades y ciudadanos en general). La dcada de los 70 tambin dencia principal de carcter descentralizador. Esta descentra-
pone en primer plano, en Suecia como en el resto de Europa, lizacin se plantea a dos niveles principales: a) eI regional,
la cuestin regional o provincial, en un doble sentido: demo- lander o comunidad autnoma, y bj el municipal'(en el lue se
cratizacin del condado (dar prioridad a la representacin dan dos procesos opuestos per complementirioi: el ragru-
polltica directa en vez de a la Administracin/prifrica del pamiento de los pequeos municipios o la unifi.cacin de-las
Estado) y revisin de su funcionalidad (reduccirbir et nmero reas metropolitanas por una parte y la descentralizacin de
y aumento del tamao de los condados, redistribucin de fun- las grandes ciudades por otra). Entre-los dos, eI nivel interme-
ciones y articulacin con los municipios). La lgica democr- dio oscila entre la integracin en el ente regional o el ser una
tica de la descentralizacin del Estado y el criterio de la efica- estructura. de apoyo del municipio. Dejando de lado el pro-
cia social de la Administracin, aparecn como los principales blema, ms bien secundario, del ente interrredio, nos encon-
factores de los cambios institucionales y territoriales. tramos con dos tipos de problemas comunes a la regin y al
Por rlltimo una brevsima referencia los tres pafses medi- municipio, y en general a todos los entes descentizaos:
terrrneos que en el curso de los 70 pasan de la ilictadura a la la -garantla de su autonomla y la capacidad de intervencin en
democracia: Portugal, Grecia y Espaa. En los tres casos ls relacin a los entes superiores.
nuevas Constituciones (1975 en Grecia, L9Z6 en portugal, 1.928 Los planteamientos autonomistas tradicionales se basan
M 45
en:. a) la existencia de rganos representativos, con capacidad ltica econmica y de trabajo, seguridad ciudadana, medios
normativa y de autoorganizacin; b)la definicin de un mbito de comunicacin) y por el desfase entre las expectativas
competencial propio; c) la suficiencia de medios (financieros, creadas y las posibilidades de actuacin inmediaia.
tcnicos, etc.) propios; y d) la atribucin de poder decisorio la recentralaacin provocada tanto por las confusiones
sometido nicamente al control de legalidad. La interdepen- - cre,adas por la descentralizactn mal hecha, como por la
dencia de funciones de la Administracin prlblica no hace po- utilizacin abusiva de argumentos de polftica econmica y
sible establecer un nivel especfico de intereses y competencias territorial: poltica de empleo, combatir los desequilibrios,
regionales y locales. Es necesario, asimismo, asegurar que Ia ettera.
Administracin priblica proporciona los mismos servicios para la confusin entre entes descentralizados y mecanismos
todos y ejerce unas funciones determinadas sin vacos ni sola- - participativos, lo cual lleva a poner el acento en la relacin
pam.ientos. Por todo lo anterior, los planteamientos modernos con las organizaciones sociales y con la ciudadana en de-
ponen el acento en la concepcin de una Administracin prl- trimnto de las competencias decisorias y de los recursos.
blica unificada con una clara distribucin y ariculacin de
competencias y funciones (lo cual no excluye ni mucho menos Se trata, evidentemente, de problemas reales. tr-o que ocu-
que se den en cada nivel las condiciones citadas ms arriba) rre es que muchas veces, a pesar de mantenerse el principio
y la necesidad de que los entes locales y regionales puedan in- descentralizador, se resuelven contra la descentralizacin, cuan-
tervenir en la elaboracin de los planes y programas y en los do tienen solucin descentralizadora.
procesos de decisin que se forman a nivel superior. ' Muchos mecanismos tutelares son anacrnicos y responden
Esta intervencin debe darse a varios niveles: ms a intereses burocrticos que a necesidades dei bien prlbli-
co, el cual no est reido con la necesidad. Los entes tJrrito-
a) Legislativo (sobre todo por parte de las regiones autno- riales en la medida que son representativos deben ser tambin
mas: el ejemplo ms acabado es el del Bundesrat alemn). responsables, es decir, deben responder de sus decisiones y de lo
b) Financiero (en la medida que el Estado central es el prin- que hacen con los recursos prlblicos ante sus ciudadanos. Uada
cipal recaudador de ingresos y ejerce las fuFciones de se opone hoy en nuestra sociedad a un mayor intemencionismo
coordinacin y compensacin del gasto pblicb). econmico de las administraciones regionales y locales: cuan-
c) Sustitucin de la Administracin perifrica por la Admi. do lo hace el gobierno central no es por liberali'smo sino por
nistracin territorial regional y local (modelo de Adminis- dirigismg. Bs cierto que los desequilibrios y desiguaHaes
tracin indirecta): para evitar la multiplicidad de Admi- exigen decisiones centrales de coordinacin y comtrrensacin,
. nistraciones pblicas en el mismo mbito territorial. pero es arln ms lgico que los entes territoriales participen
d) Comisiones mixtas Administracin central-regional (y/o en estas decisiones. Por rlltimo, nicamente si no ie aborda
local) para elaborar los programas sectoriales con inciden- una refonna de las estructuras temitoriales que tenga en cuen-
cia territorial directa. ta el tamao necesario para una actuacin dministrativa efi-
caz, se justificar una visin estrechamente participativa de
Por ahora los procesos descentralizadores ng han resuelto los entes locales. Pero precisamente esta reforria, hemos
del todo estos problemas, con 1o cual se produc{n efectos per- visto al principio, ha sido emprendida en la mayorla "oode palses
versos de la descentralizactn, es decir, una mfror e.entraltza- europ,es,(aunque no siempre con criterios rigurosos d fun-
cin y burocratizacin que se manifiestan, por ejemplo, en: cionalidad).

la proliferacin de los mecanismos de tutela por la vla nor-


- mativa, de asuncin de competencias, de mantenimiento 2.2. Objetivos y efectos penersos de la Descentralizacn del
de estructuras perifricas, financieras, etc. Estad,o
la deslegitimacin de los entes regionales o locales debido
- a Ia falta de recursog, por no disponer de competencias en dos objetivos principales que se han planteado
cuestiones fundamentales que se dan a nivel territorial (po-
-los [-os
procesos descentralizadores son:
en todos

46 47

f,i
_lll|||-

a) Racionalizar y unificar la Administracin prlblica por me-


a) El incrementalismo polftico-administrativo en dos senti-
dio de la creacin de estructuras terriioriales -adecua- dos: multiplicacin innecesaria de los niveles y de los en-
.das a las funciones gue deben ejercer
Y, por otra parte, tes polfticos territoriales y alargamiento de los procedi-
devolviendo el protagonismo a las admiistracions de mientos aclministrativos. Las consecuencias son lai super-
gestin global en vez de las de carcter sectorial. posiciones y los solapamientos entre las Administraciones
b) Democratizar el Estado, acercando las instituciones repre- prlblicas, la irresponsabilidad de stas ante los ciudada-
sentativas a los ciudadanos, creando nuevos mecanismos nos, la acentuacin de los defectos y de las rigideces de
de participacin y de consenso y aplicando el principio la,burocracia,'Ia creacin de pantallas entre la poblacin
de que las decisiones se tomen al nivel ms bajo posible. y las instituciones decisorias y representativas, la prolife-
racin reglamntaria en vez de su simplificacin, etc.
A estos dos objetivos se han aadido, en ocasiones, otros b) La reproduccin y ampliacin de la representacin polltica
como: y d9 la organizacin administrativa con un conjunto de
medidas cautelares que tiendan a reforzar las crlpulas de
c) El reconocimiento de realidades histrico-geogrficas, cul. los partidos y los corporativismos funcionarials. Esto
turales o sociales que exigen tener personalidad poll- ocurre cuando se implementa la descentrahzactn polftica
tico-administrativa por considerar que tienen intereses de tal modo que se deja de hecho en manos de las rec-
propios (entre los cuales el mantener o desarrollar su mis- ciones part.idarias la designacin de los nueos represen-
ma personalidad). tantes poticos (p. e.: listas de partido cerradas-y blo-
d) La atribucin de representacin polltica y la asignacin queadas) y cuando no se vincula la descentralizacin a la
de medios administrativos (es dech, podr) a las zonas reforma administrativa. La democratizacin del Estado,
que sufren de los desequilibrios territoriales para dar sa- la participacin ciudadana y la eficacia social administm-
tisfaccin a demandas populares y para combtir las desi- tiva ganan entonces rnuy poco. La descentralizacin se
gualdades sociales.
confunde entonces con la expansin de las clases pollti
cas (partitocracia) y de la burocracia.
En los ltimos aos, y en el marco de la crisis, J" hun avan- c) I-a descentralizacin mediante transferencias de gqmFeten-
zado tambin otros objtivos complementarios. cias de carcter social (enseanza, sanidad, vivienda, ser-
vicios asistenciales, etc.) a los entes locales y regionales
e) La descentralizacin.como respuesta a la crisis d.el puede ser una forma de desmantelar el <Welfare Stateu v
fare State>, como un medio de promover la cooperacin"Wel-
y de disminuir drsticamente las prestaciones sociales -
la solidaridad sociales y para actuar con mi aeilida ",rut
do no se transfieran los recursos econmicos y materiales
frente a los efectos de la crisis econmica sufi.cientes. Vase, por ejemplo, la poltica.en favor, de los
fl U-n objetivo ms ambicioso es el de promover nuevos mo- gobiernos locales de Thatcher y Reagan, o la ureforma mu-
delos de desarrollo econmico y territorial diferentes; ba- nicipalu del gobierno de Pinochet en Chile.
sados en la economla mixtl y el equilibrioo campo-ciudad d) La descentralizacin que en los ultimos aos coincide con
(p. e.: el modelo <terz ltalia>). t
un cierto desprestigio de las pollticas econmicas estata-
g) El reforzamiento de los poderes locales y &egionales tam- listas, ha servido para legitimar la actividad de los agen-
bin se ha considerado un medio importante de combatir tes privados y el mercado capitalista, incluso en sectores
las tendencias corporativas, la fragmentacin social y la tradicionales de servicios pblicos, a pesar de la escasa
marginacin de grupos importantes de la colectividad y iniciativa y del mal funcionamiento del capitalismo pri-
ptra aumentar el grado de participacin poltica.
vado. La falta de medios de actuacin (financieros, norma-
mativos, etc.) en la vida econmica que aqueja a los entes
Los procesos descentralizadores han cumplido, ms o me- descentralizados y la no creacin de mecanismos de parti-
nos bien, esos objetivos, o una parte de ellos. Pero tambin han cipacin y cooperacin soeiales, son las causas de este efec-
tenido efectos perversos como: to rerverso.
48
49

il
peciales, pueda ser objeto- de una planificacin global rigurosa.
Estas consideraciones nos llevan a plantear tres principios Pero sl que conviene establecer uri marco geneial " ujti"o"
q"" puro"" fu"d"-""tales para tri d".uttollo exitoso del y procedimientos permitan el desarrof det proceso"segrln
"* descentralizador.
proceso _que
una metodologfa lo ms cientfica posible. Estairos convenci-
dos de que_ la descentralizacin dll n"tado ,ro
-'-p.fiti"" La descentraluaei'n
Primero: debe basarse en una vohrntad
y decidida alrededor de 1a cual se d un ", "q"irit"
indisp.ensable para su modernizacin y democratir*i", u
"rpif"it" que slo un Estado descentralizado puede maximizar t" inr"r-
gran consenso social y culturll.- _ macin y desarrollar polticas coherentes y estructuras repre-
- "d;
Seg;,mdo: La descentralizacin del Estado supone un p.roceso sentativas. Pero si se lleva a cabo en orden disperso y siguien-
reorganizacin polltico-administrativo que modifi.ca las d,o. impulsos polticos o administrativos heteiogenJos,-erto,
estncturas territoriales, Ia distribucin de competencias objetivos quedan anulados por los efectos perversos descritos
participa-
V *"*ot y los mecanismos de representacin-y anteriormente.
Este proceso debe abordarse como un todo y con una Hemos intentado sintetizar en una serie de puntos lo que
i", ri*i del modelo final al gue se quiere llegar (aten'
"in.
consideramos re_quisitos bsicos a tener en para eh6o-
cin: bsica pero no rlgida ni detallista). En cualquier caso rar una metodologla de la descentralizacin. "u"nia
debe optarsjpor 1a siriplicidad y la coherencia del sistema
po[tic-admiistrativo que se-construye' Por.ejemplo: si a) La definicin del marco legal. Si bien el marco constitu-
ie pretende institucionaluar el rea metropolitanA parece cional ha de ser flexible, conviene una legislacin bsica
*i-tgi"o hacerla coincidir con la provincia o el m'nici' que establezca los niveles principales de organizacin del
pio, en-vez de crear un nivel nuevo (a menos que nP sea una F.stado, que explicite si se opta por un moelo de Admi-
structura funcional con competencias muy espectrcas y nistracin directa o indirecta, i q,r" permita combinar
limitadas). luego la accin normativa y de go6iernb d.e los distintos
Tercero:
-- La descentralizactn supone, asimismo, optar por niveles con la iniciativa voluntaria de los entes descentra-
i" i""ttiad y no por el uniformislng, lo cual^ i4qfica dejg lizados. Es fundamental lo menos en los Estados
un amplio *t"ti a la capacidad de- owanniin y a la federales o autonomistas- -por
tribuir a los entes autonmi-
liberta de fijarle objetivos y modos de gestin a Ios entes cos o regio,nales Ia competencia principal de organizacin
regionales y locales. te*itorial local, como punto de equilibrio entre el unifor-
mismo que garantiza la igualdad polftico-jurdica y la di-
Una de las crticas que hay que hacer a-lo,s procesos des' versidad que hace posible la adecuacin hs situciones
centralizador"r ""hut u""r t" ha dado un exceso de esp-ecficas (aunque tambin puede conducir a un neocen-
deUat" sobre 1us divisiones territoriales y s9bry las formas
"r'-qo"
tralismo o al mantenimiento de estructuras caciquistas).
i"rUto"it"uf"r V h" iJd", en cambio,la ciaridad terica sobre b) f,a delinbiQn de la organizacin territorial bdsica. -En pri-
i., ""i"". yia metod.ologla as como voluntad poltica para mer lugar hay que determinar el nmero de niveles de'or-
aceptar la diversidad y la experimentacin' I ganizacin del Estado. Si ste es federal o regionalizado
la experiencia demuestra que debe optan" poi la Admi-
i nistracin _perifrica del Estado. pero tambiSn parece l-
2.3, Para una rnetodologa de la Descentralizacin gico que el modelo indirecto se aplique asimisnio al ente
bien se han hecho a par' autonmico o regional: la administracin normal debiera
n-os procesos descentralizadores, si ser la Administracin local. Esta no debiera tener ms de
y en medio de grandes debatesi se han
tir de riuchos estudios-.".,"t dos niveles (si es posible uno), lo cual implicarla que la
rl""rr do po" r" fragmetario,, poco planificado
creacin de nuevas estructuras (comarcas, reas meiropo.
v escasamente coordinado. No creemos posible que un-proceso litanas) debera conllevar la supresin de otras (munici-
ian complejo y largo, que debe, dejar adems un afrplio mar-y pio, provincia) o su coincidencia (p. e.: el rea metro-
u 1u inicitiva"uot|tto-u de 1s entes descentralizados politana puede ser el ente intermedio).
"U" hu""" posible 1a experimentacin y las soluciones es-
50
JI
La delimitacin de los entes locales o divisin territo- cuestiones urbaqlsticas y sociales de inters local y de eje-
rial debe adecuarse a las competencias y funciones que cucin material de obras.
vayan a ejercer (mbitos adecuados pobla- Hay arln otro problema por resolver: la articulacin
-superficie,
cin, comunicaciones, cohesin socio-cultural, organtza- del ente descentralizado con los niveles superiores de la
cin polftica- para la prestacin de servicios y para la Administracin priblica. Estos deben tener los medios
pa4icipacin clvica) pero la diversidad de divisiones que para cumplir funciones de coordinacin y de compensa-
se deducen del anlisis territorial no proporciona un crite- cin (pero no de tutela o control legal, cuando los entes
rio demasiado preciso. Ademr no hacer ms descentralizados tienen autonomla y personalidad jurl-
cambios de los imprescindibles (las "ooii""
inercias administrati- dica, que corresponde a los tribunales) pero los entes lo-
vas y las reacciones sociales pueden ser fuertes y los cam. cales y regionales deben tener los medios para intervenir
bios son caros). De la experiencia europea pued concluir- en la elaboracin de la polltica general. Creemos que sta
se gue hay que hacer un estudio riguroso de los costes de es una de las cuestions clave de la descentralizacin mo-
las distintas posibilidades de organizacin territorial y derna.
luego encontrar una solucin de equilibrio entre el mlni- d) El procedimiento de la descentralizacin. Sea cual sea el
mo coste funcional y el mnimo cambio territorial, sin o1- nivel al qu se produce, Ia faIa de un procedimiento rigu-
vidar la necesidad de satisfacer las demandas de recono- roso ha sido uno de los principales defectos de muchos
cimiento histrico o.social y de participacin po/ltica. El procesos descentralizadores y lo que muchas veces les ha
<relativismo territorialu ss impone. bloqueado. En primer lugar, es necesaria una nomava
c) La definicin de las competencias y funciorce.s que corres- que regule cmo se realizar cada una de las transferen-
pondel- a cada nivel territorial es sin duda el tproblema cias de competencias y funciones. En segundo lugar, hay
ms difcil de resolver. Y creemos que puede firmarse que establecer un pert que especifique cules son los ser-
que _qo hlV una respuesta cientfica nica (p.,e.: es im- vicios, medios materiales y personales y recursos financie-
posible decidir, con criterios nicamente icnicos, las. ros gue requiere cada una de estas transferencias. Y en
competencias y funciones de un ente metrop$litano). No tercer lugar, este proceso de transferencias debe combi-
sirven los viejos criterios del tipo <intereses $ropios> del narse con la definicin del modelo organizativo del ente
municipio, piovincia o regin. Ni son suficientes los prin- descentralizado y con la reforrna administrativa de la ins-
cipios descentralizadores del tipo: 1o que puede decidirse titucin que descentralia".
en el nivel inferior, la problemtica que se genere a este La descentraltzacin supone modernizar los procedi.
nivel territorial o que afecte principalmente a la poblacin mientos de elaboracin de las decisiones y de gestin ad-
que lo habite. Hay que hacer un estudio tcnico (funcio- ministrativa (tcnicas de programacin, incorporacin de
nal, dministrativo, financiero) que permita establecer dis- la tecnologfa infonntica) que deben formar parte del mis-
tintos niveles de decisin y gestin, y los requerimientos mo proceso.
y costes de cada uno. Y tambin buscar una solucin po- e) Organiacin polltica y particpacin en la descentral.i-
lltica que d satisfaccin a las demandas y'e representa- zacn, La cuestin poltica clave que hay que resolver
cin y de participacin. En general, se co{sidera que las es la de la personalidad polltico-adrninistrativa de cada
competencias de planificacin y programain general de nivel terirtorial. Hay una necesaria correlacin entre la
la accin pblica, de hacer norrnas bsicas, de recaudacin representacin por vla electiva directa y el carcter poll-
de ingresos y redistribucin del gasto pblico, de gestin tico del rgano ejecutivo, la capacidad deliberante o deci-
de los grandes servicios y de asistencia y coordinacin soria y la posesin de competencias propias que se ejercen
tcnica, corresponden a los niveles superiores (p.e.: regin con autonomla y la no dependencia financiera (asignacin
en relacin al ente local, gobierno metropolitano). Fun- objetiva de los recursos econmicos que se descentralizan
ciones ms descentralizables son las de programacin y posibilidad de tener ingresos propios que responsabili-
concreta, de gestin de servicios, de desarrollo reglamen- cen directamente a cada administracin ante sus ciuda-
tario de las normas, de iniciativa y decisin polltica en danos).
52 53

li
lt
Itl
L3
-organizacin representativa supone reconocer per- programas especiales para grupos marginados, ms afecta-
sol?tidad polltica a la colectividad scial del territoro y - dos por la crisis, etc.
atribuir autonomla en el ejercicio de sus competenciai.
Por lo tanto, Ios entes pollico-artministrativos eben ser apoyo a las asociaciones ciudadanas y a las empresas de la
creados por,ley^(estatal o autonmica) y no pueden mul-
- economa social.
tiplicarse ad infinitum. Al mismo tiemio, lJ experiencia informacin y comunicacin, con la posibilidad de utilizar
- los medios modernos en los mbitos locales (p. e.: radio
,europea confirma las grandes limitacines de [or entes y televisin).
basados en la eleccin indirecta (p. e.: mancomunida-
ds, consejos- metropolitanos, dipuiaciones provinciales)
excepto para
{1g9io-nes muy especlficas (pero o pdra ejer-
cer responsabilidades_ globales). En cofsecuenci, parece
clalo privilegiarse unos pocos niveles pdlti"ot
-que -deben
globales de eleccin directa y qui deben resenrse las
frmulas indirectas o mixtas (p. e.: consorcios entre la
institucir regional y la local) para el c'mplimiento de
algunas funciones claramente delimitadas (p. e.: trans-
portes). i

.El la medida
torial, favorecer -que-
son objetivos de ra reorganizacin terri-
la diversidad de soruciones -orgarri"ativas y
promover la p,articipacin ciudadana, la regulacin bgal deb;
ctejar un,amplio margen a la auto-organuacin de 'cada ente
territorial y al mismo tiempo debe facilitar ra creaqin de me-
canismos participativos. t
Algunos de estos mecanismos que la legislacio (estatal o
autonmica) no debiera regular pero sr puede establr o per-
mitir son:
sistemas electorales especficos (p. e.: en distritos urba-
- nos, o en comarcas rurales) que eran oportunidad a las
candidaturas no partidarias y a los candtos individuales.
derecho de audiencia pblica de peticin, de iniciativa, de
- consulta popular y de queja
consejos o asambleas territoriales abiertos,de delegados
- o representantes (de los residentes, o de lat' asociacines)
de carcter consultivo.
comisiones mixtas en los distintos sectores de actividad de
- la Administracin pblica (representantes pollticos y tc-
nicos de sta y representantes de los usuarjos, de l aso-
ciaciones, profesionales).
participacin de los usuarios en la gestin de los servicios
- prlblicos.
regulacin de los derechos udifusos' para dar eficacia a su
- proteccin y defensa (p. e.: medio ambiente, salud...).

54
JJ
Y

CAPITULO I
DESCENTRALIZACIN: (tNA CIESTTN DE MTODO*

III

1. DsMocnacra y Dsscsxrnar,rzacrN

La descentralizacin hoy parece ser consubstancial a la de-


mocracia, al proceso de democratuacin del Estado, es decir:
a) Ampliacin del gamqo de ros derechos y ribertades; b) pro-
gresiva incorporacin de los sectorer e*cluidor o mar*ados
a las instituciones representativas y, c) Mayor control pu"ti-
i
populares en la acruacin de ias Amini"iraci""ns
:if3:il
blicas. Pero no siempre ha sido asl.
prr-

Hay una tradicin descentralizadora, localista, de carcter


reaccionario en sentido estricto, es decir, opuesta aI desarrollo
democrtico del Estado moderno. se exarta ra autonomi tocat
concebida como una casi autarqua y en nombre de la historia
I y la diversidad se justifican pvilegios y se mantienn- caci
quismos.
I El centralismo liberal ("jacobinismo)) en su acepcin radi-
cal) es entonces histricamente progresista al p"opoo" * pro-
yecto de Estado cuy_o uniformismo es garadi ae iguatdaa
jurfdica de los ciudadanos y de los territrios. El Estao be-
ral representativo crea una Administracin entendida como
* El ensayo presentado en este capltulo procede del texto <La des.
centralizacin: una cuestin de mtdou (i994), recogido o, ipurr,
nrlm. 5, y publicado por la revista Autonomies (igSl. --- --- -'

57
servicio prlblico igual para todos que se orgattza territorial- sociales ms amplias, es menor la fuerza de los aparatos
mente segrln criterios de racionalidad o de funcionalidad de no democrticos del Estado y es ms fcil la conversin
carcter centralizado (aunque puedan ser desconcentrados). de la demanda social en resultado poltico-jurldico. Asi-
El Estado administrativo se convierte asl en motor de la ac- mismo, el control social sobre la Administracin priblica
tividad econmica, organizador de la vida social y en prestador puede ser ms efrcaz.
de servicios colectivos y puede jugar un papel de redistribui b) Los partidos pollticos y las organizaciones sociales de las
dor de ingresos y de promotor de los sectores populares. clases bajas y medias, inicialmente prcticamente exclui-
EI proceso de construccin del Estado democrco en Eu- das del Estado liberal-oligrquico, se desarrollan y acce-
ropa se desarrolla principalmente a travs de la extensin dei den a las instituciones representativas locales antes que
sufragio univer:sal y del papel de los partidos pollicos, es decir, a las centrales. El moderno Estado democrtico de masas,
en el marco del Estado-nacin y no en mbitos locales o regio- en el que han irrumpido los sectores sociales sin poder
nales. Incluso las utopas progresistas o revolucionarias, ins- econmico, no habra sido posible sin la existencia de po-
piradas en el mamismo, se mueven entre el Estado y el inter- deres locales representativos.
nacionalismo y no se plantean el poder local como cuestin c) Una gran parte de las nuevas funciones sociales y econ-
poltica. Hay, sin embargo, un filn democrtico, influyente rlicas del Estado se han realizado por medio de las Admi-
sobre todo en los pases anglosajones, que se fundamenta en el nistraciones locales y casi siempre se ha tratado de cues-
poder local: el representado por Tocqueville, Stuart;Mill, y tiones bsicas para la vida colectiva (urbanismo, salud
por la prctica del uself-government>. Tocqueville es segura- pblica, cultura, servicios sociales, transportes, agua, abas-
mente el primero y en todo caso el que con mayor profundidad tecimientos, viviendas, etc.). El moderno uWelfare State>
liga el desarrollo de la democracia moderna a la pofenciacin no existira sin esta accin de los poderes locales.
de los poderes locales. Descentraliz,acin, autogestign social, d) Las instituciones municipales por su doble carcter de ser
educacin cvica, libertades individuales, solidaridad, innova- entes representativos de las colectividades locales y ele-
cin, eficacia de la accin pblica y optimizacin delos recur- mentos articulados del Estado, han sido un factor deci-
sos humanos forman, segn esta corriente, un to{o interde- sivo de integracin nacional, en un sentido poltico-cultu-
pendiente. La forma de ser del Estado democrtico es la ar- ral. Los grupos sociales y los valores de carcter paricular
ticulacin de poderes locales segn el principio de que todo lo se han combinado con los ms universales representados
que pueda decirse y gestionarse a un nivel inferior no debe por y en el Estado.
hacerse a un nivel superior.
La evolucin posterior ha acercado posiciones tericas y EI desarrollo del Estado moderno ha seguido sin embargo
prcticas. El Municipio, sea su justificacin el uself-govern' pautas centralizadoras: el reglamentismo o hipertrofia norma-
rnent> anglosajn o la creacin administrativa por parte del tiva, la concentracin de los recursos financieros en los niveles
Estado segn el modelo francs, es exaltado como el compo- centrales del Estado, la proliferacin de entes u organismos
nente bsico o elemental del Estado democrtico. Pero al autnomos de carcter sectorial, la tendencia del Estado a ac-
mismo tiempo, el desarrollo moderno del Estado/supondr un tuar mediante rganos perifricos desconcentrados o autno-
acelerado proceso de descentralizacin polticay administra- mos y no mediante la transferencia o la delegacin de compe-
tiva, como veremos luego. tencias en los entes locales y el progresivo vaciado de com-
petencias de stos en beneficio del Estado son aspectos del
El rol de los poderes locales es, sin embargo, decisivo en el
progreso del Estado democrtico moderno. Entre otras razo- proceso de centralizacin poltico-administrativa que caracte-
nes porque: riza eL siglo xx. Los actores principales son de carcter estatal
o nacional: Gobierno y Parlamento, Administracin pblica
a) La consolidacin y el desarrollo de las libertades y dere' con sus distintos cuerpos, grandes partidos polticos, medios
chos polticos y sobre todo de las instuciones represen de comunicacin social, grandes empresas o instituciones pres-
tativas se realiza ms y antes en los niveles locales que tadoras de servicios pblicos y financieros, etc. La democracia
centrales. En el nivel local pueden articularse alianzas local se devala progresivamente y las estructuras que la sos-

58 59
territorial heredada (Inglaterra crea una totalmente nue\a,
tienen (base territorial, organizacin, competencias,recursos) Blgica reduce sus municipios a una quinta parte en pocos
-Je inadecuadas. A lo largo del -siglo
Xx
r"rult"n cada dla ms aos, en Italia se recrean nuevas instituciones territoriales sin
iambin la cuestin h reforma municipal est a la orden
liquidar a las antiguas, etc.) ni se propugna una autonomla
del da, aunque curiosamente no es hasta una poca muy re' basada en la separacin del Estado, sino en su articulacin
en la mayorla
"irrt"
iue pieza a realizars-e prcticamente casos est en sus ini' con 1.
de palses europeos, v ut" en baitantes Una dimensin peculiar de la descentralizacin es la que se
;irJ-v;J, if. municipal inglesa (1972); Leyes de des-
(tgSZ); Ley municipal portuguesa plantea en las grandes ciudades y en las reas metropolitanas.
centratcin francesa
(1976); nueva Legislacin local italiana (en eI m?rcg de.Ia re-
giona'li^cin, a lartir de 19?5); reforma municipal anterior' 2. La Descpl,rnanzacrN: TENDENCTAS y AcroREs
d.esde los aos ,"r"rri", en los pulses escandinavos, en
Holanda
v en Bleica; en tan;;'q-,r" Alemania, Ios Lander-(Regiones)
"tt de la ltima dcada' una im- La descentralizacin es una respuesta a una situacin de
*"fi"*i" iu*Uitt, en^el curso de lgs entes centralizacin resultado de un proceso histrico. Solamente a
;;;t;"iiutu normativa y reestructuradora y todo desde partir de la comprensin de la centralizacin, sus causas, sus
i.";:; rr "u, desde los aos sesenta, cuestionada sobre
y lLa ventajas y sus inconvenientes puede plantearse la desceritrali-
fr rt""tu, t es fuertemente
""otir"AO" da' qu? zacin. Y entonces debe plantearse tambin como un proceso
descentralizacin se pone al orden del Por .i global (no nicamente administrativo) que combine el recono-
--E;;ri;" t"eu",i;t"uibin democrtica reavivada por lLa cimiento de tendencias objetivas con el voluntarismo polltico-
lucha antifascist L iot aos 3040 habla revalorizado,la idea administrativo, es decir, qu es lo que es viable descentralizar
""ttei. t"""1" diversidad, participacin,autoritarios etc"r.frente a
l y y quines son los actores descentralizadores.
f", <*ff"ts hiperpoiti"o' de r^egmenes
y por Qu tendencias empujan hoy hacia la descentralizacin,
totalitarios, queie istinguen por su-fuerte centralismo especialnente en las regiones ms urbanizadas, en las reas
la sumisin totat de la sociedad civil' t
- 8". t"g""do lugar, el rol de-los poderes locales f"PP lugar metropolitanas o en las grandes ciudades?
de consenso, como expresin de clases y grupos sbciales
que
en Ia vida del a) Hay una crisis de representacin poltica del Estado Mo-
si no es as no pu"d"i intervenir directamente derno, como consecuencia paradjica de su progreso. La
Estado; como mecanismo de participacin polltica prximo a
toda cgsta' pqe.s aqa: creciente complejidad y diversidad de funciones y la in-
todos los ciudadanos, debe mantenerse a corporacin como sujetos activos del Estado democrtico
del
trece como un sistea de funcionamiento indispensable
de la gran mayorla de grupos sociales ha dado lugar a que
Estado democrtico.
-- I tercer lugar, la centralizacin tambin geDem deseco los mecanismos tradicionales de representacin polltica se
"o v disfunio", burocratismo, sectoriali- conviertan en caucs estrechos e insatisfactorios. Aparece
oo*t* "rf""ffi"urr de.los,lrocesos una demanda de participacin poltica de base que se
;;;16; dtJi" de cohereicia v agilidad de
aumefito de los gas- dirige habitualmente a las estructuras territoriales y a las
decisoris, disminucin del control social,
instituciones polticas ms prximas y elementales (ba-
tos de ruo"iorru*t,i; iJ";" de los aparatop' etc" lo cual rrios, ciudades, comarcas, regiones). En estos mbitos, ade-
;;;* a replantear la eficacia del nivel local'
--- d;"ntralizacin ms, se han ido superando las formas tradicionales de
como proceso polltico'administrativo,
podereJ locales,-la conciencia de la ne' caciquismo y de dominacin de reducidas oligarqul* y,
la revalorizacin a loS
con por el contrario, se han desarrollado movimientos socia-
cesidad de su reestruiriracin para que puedan asumir les de carcter urbano o territorial y con contenidos clvi-
eficiencia las competencias y recursos necesarios y Ia poten-
cos y participativos. La demanda de participacin respec-
del autogobierno y e la participacin se han conver' to a la Administracin pblica ha empujado decisivamente
;td" h"t ;" ob"ti""t iniaectuaies y n prcti'cas
"iu"iO"
No es un
pollticas
retorno el proceso descentralizador,
d las democracias modernas'
"aructertsicas considera inalterable Ia estructura b) Las grandes Administraciones pblicas han sido moderna-
lpuruo, puesto que no se
6t
6A
F

mente objeto de una fuerte crtica por su carcter tecno' de informacin en favor de la expresin y comunicacin
crtico. I sectorialzacin de su actividad, el despilfarro de las sociedades locales. Autonoma (autogestin, auto-
social que significa el peso de los gastos de funcionamien" gobiemo) junto con la defensa del particularismo y de la
to, la durocratizacin de la gestin y la influencia incon' diversidad y la desconfianza a la intervencin burocr-
trolada de los distintos cuerpos administrativos, lia inade' tica y centralizada del Estado, son objetivos propios de
cuacin de las inversiones y de las prestaciones sociales estas tendencias uculturales) en pro de la descentrali-
las necesidades concertas y diferenciadas de cada lugar, fas zan,
rigideces inherentes a los grandes aparatos (aumentadas e) La crisis econmica, a su manera, ha acentuado las ten-
pJr su c.xcter prlblico)... Se ha puesto en- causa el pla' dencias descentralizadoras. Los corporativismos (sociales
ieaniento finalista, la programacin centralizada y el -ex- y territoriales y la fragmentacin social requieren un re-
ceso de controles y tutlas sobre los poderes locales a los prsentante y un interlocutor estatal prximo y diversi-
que se ha reducido previamente mediante el vaciado de ficado. La devaluacin del Estado (p. e.: rebelin fiscal)
competencias y la falta de recursos propios. For el co3lra' conduce a revalorizat a los poderes locales represen-
rio, ie ha revlorizado Ia eficacia de la actuacin pblica tativos, en la medida que en ellos pueda darse una re-
descentralizada a travs de programas y proyectos con- lacin ms directa carga fiscal-accin pblica y una mayor
cretos (p. e., en urbanismo) y transferencia o delegacin agilidad y adecuacin a las situaciones concretas. Se pone
de la responsabilidad de la gestin de los servicioi Perso' en cuestin el protagonismo estatal, tanto por su relativa
nales. ineficacia en las actuales circunstancias, coro por el fuer-
c) La existencia de desigualdades (renta, equipamientos, etc.) te dficit pblico, y entre otras cosas se le contrapone la
que se manifiestan en forma de desequilibrios- tdrritoria- negociacin y la cooperacin entre actores prlblicos y
ls (debido a la especializacin funcional y a la segrega- privados (p. e., en urbanismo) o el desarrollo de la eco-
cin social en el espacio) ha dado lugar a fuerts reivin' noma social (que necesita un apoyo prlblico especl-
dicaciones de podei local o regional para llevar a calq'o fico), lo cual slo puede hacerse desde Administraciones
pollticas de reguilibrio que tiendan a igualar las condi- pblicas muy descentralizadas. A un nivel ms general se
ciones de vida en las distintas reas territorials. La des' piensa hoy que la invencin de nuevas pautas de creci
centralizacin en este caso viene empujada desde aquellas miento, de produccin y de consumo, la reconstruccin
zonas y por aquellos gnrpos que consideren que slo,ob- de un tejido social ms organizado y solidario, la experi-
tenieno-cuotas de poder en su territorio podrfui impulsar mentacin de nuevos roles sociales que difundan funcio-
su recuperacin econmica y social. En estos casos nos nes y responsabilidades entre una poblacin cada vez ms
encontramos ante demandas descentralizadoras que afec- afectada por el paro y la marginalidad, y la consecucin de
tan sobre todo a regiones en crisis, periferias subequipa' nuevos consensos en torno a proyectos colectivos, slo
das, etc. podr promoverse desde estructuras pollticas prximas,
d) En las dos rilmas dcadas, a meda que las nuevas tec' representativas y globales como son las locales y regio-
nologfas (sobre todo los meos de comuniqactn social) nales.
unifrmaban la difusin de productos crflturales y de
pautas de comportamiento, se ha ido prdduciendo una Todas estas reflexiones se aplican tanto a la descentmliza-
ieaccin ms que antagnica- favora' cin en el marco del Bstado (Estado central, poderes locales y
-complementaria
ble a la recuperacin o construccin de las identidades regionales) como en el de la gran ciudad (gobiernos metropo-
locales, desde los signos y smbolos hasta las formas de litanos o de grandes municipios, distritos o barrios y comarcas
vida comunitaria. Viejas corrientes autonomistas y tradi- o municipios perifricos). Las mismas tendencias y razones
ciones culturalistas han convergido con nuevos movimien' que empujan a la descentralizacin en un caso, lo hacen en
tos sociales que han buscado su arraigo en el espacio y el otro.
hasta han conquistado posiciones de poder local. Asimis- Quines pueden ser los agentes encargados de impulsar
mo se han utilizado estas nuevas tecnologlas culturales y este proceso, quines son los sujetos activos a los que es atri-

62

lri
|lt
![
buible el voluntarismo polltico-administrativo descentralizador? democratizar el Bstado y mejorar la calidad de vida del terri-
Del anlisis anterioi se deducen los actores sociales descen' torio, ha sido un objetivo propio de los movimientos sociales
tralizadores: representantes polticos locales,; profesionales y y pollticos progresistas. Vase, por ejemplo, la historia recien-
algunos sectorei del'funcionariado implic"ados. e9 la gestin te de Francia, Italia e Inglaterra.
lo;at; protagonistas de movimientos sociales de base urbana
o terriiorial; empresarios que quieren negociar 9 clgp:rar en 3. L DBscpmnelrzacrN: uN PRocEso
,a-Uii"r locales b regionas y promotores de iniciativas de POLffiCO-ADMINISTRATIVO
social... Feio tambih ay grupos descentralizadores
"*"o*fu
con motivaciones menos confesables: representantes de viejas Jlntentaremos sistematizat en un conjunto de puntos los
oligarqulas y de caciquismos locales; aparatos. pollticos poco distintos movimientos y dimensiones que estn presentes en el
deoirticos y eficientes que pretenden legitimarse y auto' proceso descentralizadot, tal como se conciben hoy.
conservarse a travs de la demagogia localista; sectores em'
piesariales (urbanizadores o cons-tructores, concesionarios de 1. lf-a descentralz:acin esun proceso de carcter global que
lervicios prlblicos, grupos especuladores, etc.) que prefieren supone, por una parte, el reconocimiento de la existen-
tratar prlblicas ms prximas y ms d. cia de un suieto sociedad o colectividad de base
"otiAdtoioistiaciones
biles; intereses corporativos e insolidarios que plantean reivin' territorial- capaz, -uoa
de asumir la gestin de intereses colee-
dicaciones autonoriristas de privilegiados, etc. El anlisis del tivos y dotado a la vez de personalidad socio-cultural y po-
proceso descentralizador y la elaboracin de una propuesta lltico-administrativa y, por otra parte, la transferencia a
programtica para impulsarlo, debe tener en cuenta las carac- este sujeto de un conjunto de competeneias y recursos (fi-
;"!1i.* qL* se dan entre lob agentes nancieros, humanos, materiales) que ahora no tiene y que
i
I
"tpu}n"ut
descentralizadores. "" "d. "uto podr gestionar autnomamente en el marco de la legali-
La descentralizacin encuentra, asimismo, grupos que se le dad vigente.
I
oponen, a ve,ces directa y expllcitamentes Y olras vecep de forma 2. La delimitacin de las unidades territoriales, y por 1o tanto
.otupuda. Los esdios ! encuestas lleya{os a ca$o en diver- la definicin de los suietos sociales sobre los que recae'
"it
sos pafs europeos, confirran la existencia de una fuerte resis' r la descentralizacin, es una tarea compleja. Los mbitos
i
tena a h deJcentralizacin en tres grupos sociales bien de- funcionales ptimos para la gestin de los servicios pribli
finidos: llderes polfticos (dirigentes de partidos y parlamen' cos son distintos entre sf y no se corresponden necesaria-
tarios), funcionaiiado del Estado y grandes empresas que tie- mente con unidades de carcfer geogrfico, histrico, cul'
nen eirechos ligmenes con la Administracin. Pero, adems, tural o iocial y stas tampoco coinciden siempre con las
aparece otro grupo que, de forma imprevista, puede asimismo divisiones administrativas existentes. En ocasiones los mo-
opott"""" de eciro determinados procesos desceltralizado- vimientos sociales descentralizadores reivindican unidades
rs: los que ocupen posiciones de poder prlblico o administra- distintas de las que existen en la organizacin polltico-
tivo a niiel loca[ y que pueden verse afectados por la reestruc-
-y la administrativa del Estado (p. e.: barrios, comarcas, re
turacin territorial redistribucin de comDetencias que giones histricas), Y eD otros casos, nuevos movimientos
conllevar la desceniralizacin, con las consigulbntes prdidas sociales han forjado unidades de vida colectiva que antes
relativas de poder. no existlan. A todo lo cual hay que aadir que las estruc
El antisis de los sujetos centralizadores y descetralizado' turas organizativas y los intereses electorales de los parti-
res no permite establecer equivalencias simples de carcter dos pollticos introducen criterios de delimitacin espe-
social (unos grupos o clases sociales son descentralizadores y ciales.
otros no) o pUAco (la derecha o la izquielda son hoy descen- De la reflexin poltica y tcnica reciente sobre esta
tralizadores b no 1o son). La tensin centralizacin-descentrali- cuestin, creemos que puede deducirse un cierto relati-
z.aci6n est presente en los distintos grupo sociales y corrien- vismo terctorial, Hay un acuerdo general en que las
tes pollticai, aunque en la medida que la descentralizacin divisiones territoriales deben basarse en unidades con reh
modernu ha sido concebida, sobre todo, como un medio de sonalidad social y/o cultural, con intereses comunes, que

& 65
justifiquen la existencia de estructuras pollticas represen- san ta^nto en una concepcin garantista sino cooperadora.
tativas y que faciliten la participacin cvica. Asimismo' El garantismo ponla el acento en la existencia de un campo
hoy no se concibe una propuesta de organizacin territo' irreductible de competencias en manos del poder local o
rial que no lleve un riguroso eshrdio tcnico aparejado en del ente descentralizado y en el gue no podfa entrar lia
el que se analicen los mbitos adecuados para c-ada fundn Administracin superior. IIoy la interdependencia de los
descentralizable y en el que se evahlen los costes de las distintos sectores y funciones de la Administracin prlbli-
distintas alternativas. En un caso como en otro, se multi' ca ha llevado a generalizar los principios del <federalis-
plican los niveles tericos posibles y aparecen rnidades mo cooperativo> a todo tipo de relaciones entre entes terri-
territoriales muy heterogneas. Es decir, hay que elegir, toriales. El ente descentralizado espera no solamente a
puesto que hoy tampoco se discute la conveniencia de una tener unas competencias y funciones propias y decisorias,
organizacin territorinl simple (en pocos niveles) y basada sino tambin a participar en el proceso de elaborasin,
en cada caso en unidades relativamente grandes y homo' decisin y eiecucin de programas y norrwrs mds generales
gneas. La eleccin supondr tener en cuenta las unidades que condicionarn luego su actuacin, y pueden reducir su
histricas o culturales para, si es necesario, agregarlas y no autonoma real a casi nada. Por esto la descentralizacin
partirlas (p. e.: distritos unitarios como suma de ba- supone hoy establecer un complejo sistema articulado de
rrios). Asimismo, se debern desglosar competenciras en coordinacin de funciones.
unos casos, o crear organismos tcnicos de gestinlo coor- Sin embargo, no se discuten los elementos bsicos gue
caracterizan a la descentralizacin entendida como proceso
dinacin para determinadas funciones que hay que ejercer
a un nivel superior en otros, puesto que es imposible erear democratizador: una estructura polltica deliberante y re-
presentathta (de eleccin directa preferentemente), dotada
una estructura local que nesponda en forma ptrma a
todss los requerimientos funcionales. En cualguier caso, de autonomla en eI ejercicio de sus competencias (lo cual
supone poder tomar decisiones sin otros condicionamien-
hoy se admite que es posible, por ejemplo, crear distritos
urbanos ms o menos grandes, mantener los mr+nicipios o tos que los legales, es decir, tener una <polfca> propia) y
fusionarlos, institucionalizar grandes regiones fmetropoli- de carcter global (el ente descentralizado ideal no tiene
tanas o simplemente organismos tcnicos especializados. una especialv.acn funcional). Modernamente a estos ele-
Segn como sean estas unidades servirn para una cosa mentos se aaden otros, como resultado del anlisis crltico
u otra, pero 1o ms importante es la coherencia del con- del pasado y para responder a los nuevos requerimientos
junto. No se olvide que el proceso descentralizador es caro a los que debe hacer frente el proceso descentralizador,
y si no se hace con un gran rigor, su coste puede resultar como son: competencias de carcter decisorio (o que por
1o menos haya una participacin importante en el proceso
insoportable (los costes de personal, si el gue se asigna a
niveles inferiores no procede en gran parte de los superio- decisorio); capacidad de coaccn para hacer ejecutar las
!es, se disparan inmediatamente). decisiones; disponibilidad de tecursos propios o transferi'
3. El viejo e importante debate sobre autonom.a poltica o dos sin un uso finalista o especlfico (a menos que el pro'
grama haya sido establecido por el mismo ente descentra'
a.drninistrativa y sobre descentralizacin o Idesconcentra-
cnno pueden hoy plantearse en trminos ahtagnicos. El lizado); coordinacin o por lo menos seguimiento de las
proceso descentralizador contiene elementos de simple des' actuaciones de las distintas Administraciones prlblicas en
concentracin administrativa gue son, sin embargo, avan-
el territorio del ente descentralizado, y progresiva tenden'
ces imporantes y necesarios que posibilitan ulteriores pro'
cia a asumir la gestin, por delegacin, de los servicios que
gresos de la descenxrahzacin polltica. For ejemplo, la or' se prestan en 1 y que se dirigen principalmente a la po-
gantzacin territorial de los servicios, la delegacin de la blacin de este territorio (modelo de gestin indirecta), y
gestin aunque no se transfiera la competencia o la atribu- desarrollo de nuevos mecanismos de participacin polltica
cin de funciones de iniciativa o de colaboracin, pueden
y social (cuestin gue tmtaremos ms adelante).
4. tr-a cuestin de las competenctas y funciones consideradas
sentar las bases de la descentralizacin,
descentralizables es un elemento clave de todo proceso des'
X-os nuevos planteamientos descentralizadores no se ba-
67
6
centralizador, tanto de la Administracin hacia los entes y los grandes servicios municipales (limpieza, circulacin,
locales, como de stos (metropolitanos o grandes ciudades) etctera) y el urbanismo, entre funciones de iniciativa, apro'
hacia municipios y distritos. bacin inicial, seguimiento o inspeccin (todas las cuales
La centraiizason ha signifrcado un progresivo vaciado son atribuibles al ente descentralizado) y funciones de con'
de competencias; la descentralizacin supone- una transte' cesin con empresas privadas, elaboracin tcnica de los
rencia " pero gue no puede -plantearse proyectos y aprobacin definitiva (funciones que por razo'
como un "ompetencias,
simple retorno. Una parte importante de las com' nes de efi.cacia, economa y coherencia, muchas veces se
petencias y funciones centralizadas deben continuar sin' deben realizar a niveles superiores).
dolo, tant por razones polticas corno tcnicas. Cuales Estas reflexiones nos conducen a plantear la cuestin
son los critrios que permiten determinar las competen' complementaria de qu ripo de funciones no deben des-
cias y funciones dscetralizables? Entre las que la litera' centializarse para garantizar la coherencia de la accin
tura polltica y tcnica reciente ha avatuado, citaremos: prlblica y la igualdad de trato de los ciudadanos? Simpli'
ficando mucho podrlamos reducirlas a rres: la programa-
a) Todo aquello que se puede gestionar desde un nivel cin general (que adems de garantizar la coherencia -y
bajo, sin que aumente el coste significativamente, no la transparenci permite la redistribucin de ingresos -y la
debe gestionarse desde un nivel superior. - . lucha contra las desigualdades sociales y territoriales),
b) Convine ffansferir a una rea territorial quellas la aprobacin de la normativa bsica como leyes y regla-
competencias o funciones que ,se refieren a- problem- menlos (que asegura la igualdad de trato a todos los ciu-
ticai que se generan en su mbito o gue dap lwar a dadanos) y la tutela o control de legalidad, as como me-
actuaciones de inters exclusivo o prefererite de'su diante auditoras de gestin y no simplemente contables.
noblacin. 5. La organizacin de los entes descentralizados debe res'
c) ia descentrahizacin se justifica asimismo cuando la pondeia un modelo uniforme o no? En principio la des-
gestin ms prxima a los ciudadanos - sll,Ponga una entralizacin responde a objetivos no uniformistas y lgi-
rejora sensi6le de la calidad del servicio foblico'. camente debe privilegiar la diversidad de situaciones con-
d)' Y por rlltimo, se descentralizan las competencias y las cretas. Pero por otra parte, los entes descentralizados estn
fuciones en cuyo ejercicio se quiere potenciar-la par' articulados con los niveles superiores y adems es muy
ticipacin, la coperacin y la integracin de los ciu- difcil implementar un proceso descentralizador si los re-
dadanos. ceptores Jon muy heterogneos entre s. Tanto si nos plan'
teamos la descentralizacin desde la pefspectiva del Es-
En relacin a las materias objeto de descentralizacin tado hacia los entes locales o de stos hacia los distritos
hay que sealar que en los ultimos aos se apultan dos cri- urbanos, conviene sentar un doble criterio. En primer
terios nuevos gue es interesarte citar. En primer Fg* y lugar, la legislacin bsica no debe imponer un modelo uni'
J",; ,ttt prrttt de vista genrico, si bien se mantiene el fonista d! organizacin, sino unos principios generales
criterio de que los servicis de carcter pe$onal-(cultura, y flexibles. En eI caso espaol parece igico que cada co-
deportes, sociales, etc.) y -el urbantrsmo de inters munidad autnoma tenga su propia legislacin de rgimen
""ti"iot
lodal son materias de naturaleza descentralizable, se aa' local, y cada gran ciudad o rea metropolitana su carta y
den dos tipos de competencias que hasta ahora parecfan uur reglaments de organizacin de sus entes descentraliza'
reservadas- a la Administracin central: iniciativa socio- dos. En segundo lugar, creemos que incluso esta normativa
econmica destinada sobre todo a generar puestos de tra' debe ser iuficientemente amplia para permitir que cada
bajo y coordinacin de la accin pblica de proteccin ciu' uno de los entes locales o descentralizados se dote de un
duduna. son requerimientos propios de la poca de crisis. reglamento de organizacin peculiar. Si su autonomla no
g; t"go"" lugir, y de una forma ms especfica, se dis' empieza en su facultad de autoorganizarse dnde empe-
tingue, en el caso de competencias que -por su natrJ reza zar?
son necesariamente compartidas, como las obras pblicas 6. La descentralizacin, especialmente Ia referida a las grandes

69
68
11

ejudades y en favor de los distritos o barrios, se ha confun- Asimismo los instrumentos ms tracionales de parti'
dido muchas veces con la participacin, Hroy se analiza cr- cipacin ciudadana como la audiencia prlblica, el dere-
ticamente esta casi ide_ntificacin y se considera que el po- cho de peticin y de iniciativa y la consulta popular,
nef en-primer plano el objetivo parlicipativo no ha permi- pueden uUlizart de forma ms efectiva. Una de las
lido plantear con rigor la descentrazcin (p. e.: italia lunciones obligatorias de los entes descentralizados,
lo cual, a su vez, repercute negativamente sobie la partici- por 1o menos li tienen vocacin democratizadora, es
pacin:_cmo puede ser sta efrcaz y estimulante ii tiene ia de contribuir a reforzar el tejido social organizado
como^oljeto participar en relacin organismos gue no y por lo tanto apoyar a todo tipo -de asociaciones y d9
son ni lo uno ni lo otro, pues faltan competencias deciso- ioimu" de vida-clectiva. Bl Ciudadano aislado es el
rias y recursos suficientes? Por esta raz en este estudio ms inerme ante el Estado, y tambin su interlocutor
nos centramos en la descentmJizactn y trataremos muy ms diflcil y lejano.
poco de la parcipacin, no por no considerarla fundamen- d) Una forma espclfica y hoy muy importante de parti-
tal, sino porque_ creemos que si no se implementa la pri- cipacin es la que puede darse en el mbifo de la coo'
pera, la_ segunda es ficticia. Ahora bien, conviene dar peracin o economla social (cooperativas, mutuas' aso'
bien establecido desde el principio que la descentralaciOn ciaciones, trabajo volunbrio o benvolo, etc.). Una de
debe servir para desarrollar la participacin poltica y so- las grandes posibilidades de la descentralizacin es 1a
cial y -para innovar tanto en materia de prcedipaintos de Jontribuir a desarrollar la economa social y la de
como de contenidos: encontrar frmulas nuevas de colaboracin entre las
empresas o grupos de este sector y la Administracin
a) La informacin, y de una forma ms general,ila comu- pri6ca descentralizada en todos los campos de ac-
nicacin (es decir, relacin administrador-atministra- iuacin (vivienda, tercera edad, equipamientos y acti'
dos en las dos direcciones) es un primer y;principal vidades culturales o deportivas, nuevas empresas de
vlnculo entre la descentralizacin y ta partiipacin, tipo cooperativo, etc.).
que hoy adems puede disponer de recnologfas mucho e) Uno de los aspectos ms novedosos de la participacin
ms efi.caces (vdeo, radio y televisin de aldance local, es el que se iefiere a la defensa de los llamados dere'
ordenadores y pantallas, etc). chos iifusos de los ciudadanos, por ejemplo, al medio
b) En el mbito de los entes locales descentralizados ms ambiente, a la informacin, a la salud, o a los derechos
prximos a los ciudadanos (stritos o barrios) o de de los usuarios de transportes, o de los consumido'
carcter complementario (comarcas), pueden experi- res, etc. Tanto la organizacin social de los ciudada-
mentarse nuevos procedimientos electorales que in- nos como la posibilidad del ejercicio efectivo de sus
tensifiquen la relacin elector,elegido y que den ms derechos ante la Adiminstracin prlblica requiere, se'
oportunidad a individualidades locales representativas $tn la opinin ms generaiizada, mbitos territoriales
y a los miembros ms destacados de las oigan2aciones ieducidos e interlocutores institucionales muy prxi-
sociales. Por ejemplo: introduccin der mecanismos mos. No es por casualidad que las nuevas experiencias
mayoritarios y personalizados (salen elqfidos los ms en este campo (p. e.: las cartas de derechos sobre el
votados) y posibilidad de candidaturas tnviduales o medio ambiente, los transportes, etc.) se han dado
de pequeo grupo, o por lo menos del voto preferen- sobre todo aIll donde el proceso descentralizador est
cial o del upanachageu. ms avanzado.
c) En los niveles ms descentralizados se pueden promo,
ver con ms eficacia mecanismos de articulacin entre
los rganos representativos y las organizaciones socia- 4. I-e Dnscpvrnr,rzAcrN EN EURoPA: BAIANcE cRfTrco
les, es decir, desarrollar la democracia de base: comi- n a dcada de los 70 pone al orden del dla la regionalizacin
siones mixtas de carcter territorial o por reas secto- del Estado y las ideas del federalismo cooperativo, se plantean
riales o ad hoc, consejo consultivo de entidades, etc. las propuestas de reestructuracin territorial de los entes lo.
70 71

I
I
T1-

cales (en algn caso se lleva a la prctica haciendo tabla rasa tico-administrativa (p. e.: las 8 regiones inglesas o las 21
{el, pasado, como en Inglaterra, pero en general se opta por de Francia hasta la reciente institucionalizacin regional
la fusin o el agrupamiento de municipios, tanto en zonas ru- de 1982). Un modelo intermedio, ni federal ni unitario, es
rales como.en las reas metropolitanai) y se elaboran nuevos el denominado regionalista o Estado de las Autonomas
proyectos de legislacin municipal (las leyes municipales se (20 regiones italianas, 17 Comunidades Autnomas en Es-
mantienen en su estructura bsica desde el siglo xrx). paa y el actual sistema francs) cuya principal caracte-
La urbanizacin acelerada, los costes econmicos y tecno. rfstica parece ser la de crear un nuevo nivel intermeo sin
lgicos (p.- u.,
-en comunicaciones y transportes), la muttipU- eliminar ni la Administracin perifrica del Estado ni nin-
cacin de las funciones sociales de la Administracin prlblica, guno de los niveles locales (al contrario, tiende a crear
la conveniencia de disponer de estructuras locales capaces de otros nuevos).
planificar y ordenar el territorio y las crecientes demandas ur-
banas y participativas son seguramente las principales razones Esta rpida visin panormica de las estructuras territo-
que explican el cuestionamiento de la organizacin territorial riales europeas hace aparecer inmediatamente una situacin
heredada. Esta situacin que se caracterizapor: que combina la complejidad con la rigidez. Y adems, parad-
jicamente teniendo en cuenta el mantenimiento del minifun-
a) La fragmentacin (minifundismo) municipal. En ltalia, dismo municipal, han faltado en las zonas que concentran a la
como en Espaa, hay ms de 8.000 municipios, y ms de mayorla de la poblacin urbana y metropolitana, estructums
10.000 en Alemania (RFA). En Suiza pasan de 3.000 jr n'ran- representativas prximas a la poblacin. Por esta razn, en la
cia bate el rcord con ms de 36.000. En los palses escan- rlltima dcada la descentralizacin municipal ha estado tam-
dinavos y en Blgica ha habido un importante reagrupa- bin en el centro de la reforma municipal.
miento de municipios (Blgica ha pasado de 2.675 muni-
cipios a 589 en pocos aos) pero a pesar de ello, y;en rela-
ciT a su poblacin, tienen muchos ms municipios que
Inglater:ra que, despus de la reforma de t974, qlene slo 4.1. La Descentralizacin muniitcipal: entre fa parti.cipacn
unas 400 entidades locales de base. Portugal, cor{ 300 mu- y la gestin
nicipios, es la otra excepcin.
b) EI nfuel intermedio tradicional (provincia, departamento, El anlisis de la reciente experiencia europea (casi toda ella
condado) se ha mantenido en tod Europa occidental (con iniciada en la dcada de los 70) ha hecho aparecer como preo-
la excepcin de Inglaterra) a pesar de ser muy criticado cupacin principal de la Administracin descentralizadora el
en todas partes, por su casi siempre escasa personalidad tema de la participacin. En unos casos se trata de la puesta
histrico-cultural y poca adecuacin a los requerimientos en prctica de un programa polltico-ideolgico una vez se ha
territoriales modernos para la prestacin de servicios. En alcanzado el poder local (p. e.: izquierda en ltalia), mientras
cambio no se han consolidado los intentos de crear nuevos que en otros es una forma de reconocer ia existencia de n-
entes intermedios (p. e.: (comprensorio> en ftalia) y las cleos con personalidad histrica que han sido absorbidos por
reas metropolitanas (siempre con la excepgin de Lpn- el municipio central (Suecia, Holanda, Blgica). En unos casos
dres: Greater London Council o G.L.C.) no han ido ms se pretende, mediante la creacin de Consejos de distrito de
all de la mancomunidad de municipios y de los organis- carcter predominantemente consultivos, aumentar el acuerdo
mos de carcter tcnico especializados (planeamiento ur- en torno a la gestin municipal (Alemania), aunque en otros
bano, gestin de transportes priblicos, etc.). pueden haber jugado clculos electorales (Pars, aunque la
c) La revalorizacin del nivel regional ha dado lugar a situa- oposicin de izquierda no ha conseguido ganar ningrln distrito
ciones muy versas, que van desde los pases con un mo- en las elecciones que siguieron a la descentralizactn de 1982).
delo federal muy claro y estable (11 Lander en Alemania, En todos los casos ha intervenido con ms o menos fuerr,a
23 Cantones en Suiza) hasta regiones entendidas como una presin ciudadana, movimientos urbanos y asociaciones
rea de planeamiento territorial y sin personalidad polf- vecinales especialmente, que reclamaba mayores posibilidades
72
73
F-'ti

de intervencin en las decisiones municipales y en la gestin de ros afectados), la fragmentacin y la marginacin sociales y
los servicios y equipamientos colectivos. la relava prdida de credibilidad de los partidos pollticos. A_1
La descentralizacin municipat se ha puesto en marcha mismo tiempo se vive un gran proceso de cambio tecnolgico
como un_ aspecto de un proyecto poltico destinado a ref,omar que transforma la base econmica de la ciudad (irresistible
a los poderes locales mediante la proximacin de la Adminis- prdida de peso de la industria y nuevo auge del terciario),
tracin a la ciudadana, el mayor conocimiento de sus necesi- que disminuye radicanente los puestos (y/o las horas) de tra-
4ud:r y actitudes, la mejora d la eficacia de la informacin y bajo en la economa formal, que abre nuevas posibilidades de
de lgs servicios personales y la instrumentacin de la partici- empleo del tiempo y las actividades socialmente tiles y que
pacin ciudadana en la gestin de aqullos. modifica asimismo las condiciones mismas de la gestin d-
Por esta razn los Consejos descentralizados de strito o ministrativa (nuevas tecnologas de mecanizacin de la infor-
barrio han sido dotados sobre todo de funciones de carcter macin, de organizacin de la administracin, de comunica-
consultivo e informativo, as como, pero menos, de gesn de cin social, etc.).
servicios administrativos y de equipamientos. En cambio, en A partir de un conjunto de estudios sobre Francia, Xtalia
muy pocos casos se han transferido funciones deliberantes y e Inglaterra, apuntamos algunos de los nuevos aspectos y ob-
ejecutivas importantes, ni tan slo en el caso de ltalia, aun- jetivos de la descenfralizacin en el marco de la crisis econ-
que estn planteadas en los reglamentos. Inglaterra, especial- mica y del cambio tecnolgico:
mente-el G.L.C., es de nuevo la excepcin: en este caso; ia des-
centralizacin se ha hecho sobre la base de unos distritos a) Las autoridades locales y los entes descentralizados han
totalmente nuevos, grandes, que han recibido una parte im- de responder a los nuevos problemas sociales: paro, eco-
portante de las competencias del antiguo municipiorde Lon- noma sumergida, marginacin, reacciones corporativas,
dres. Dejando este caso aparte, es posi6le convenii que la des- inseguridad ciudadana, etc., aunque ello suponga asumir
centraliz.acin que est programada para Barcelond ber una unas competencias distintas de las tradicionales. Esta res-
de las ms avaruadas de Europa. puesta slo puede basarse en una capacidad global de
- Sin embargo, es constatabG una correlacin entr$ el grado
de representatividad y Ia importancia de las funclones atri-
coordinar el conjunto de la accin prlblica y de implemen-
tar nuevos mecanismos de participacin y de reconstruc-
buidas a los distritos. Es decir, que cuando no se plantea au- cin del tejido social.
mentarla representatividad, tampoco hay intencin de aumen- b) La iniciativa econmica de los entes locales y descentra-
tar las funcioles y competencias de los stritos, mientras gue lizados se ha puesto a la orden del dla en la Europa ac-
los pasos adelante en el terreno de la representatividad (p. e.: tual: creacin de puestos de trabajo, salvacin de empre-
la eleccin directa) necesariamente conlleva que se amptten sas, contribucin a la reconversin de las estructuras
las atribuciones y los servicios de los distritosl industriales y comerciales, reciclaje de trabajadores, pro-
mocin de nuevas generaciones de empresarios y de nue-
vas actividades eeonmicas. Junto a las actuaciones tradi-
42. Desceyralizacin, crisis econmca y cambig tecnolgico cionales en este campo (infraestructuras de acompaa-
miento, polltica fiscal y apoyo o aval para obtencin de
La descentralizacin municipal iniciada uh perlodo de crditos y promocin de obras pblicas y de actividades
crecimiento econmico y urbano, de confianza "n en el planea- de produccin de bienes y servicios para Ia demanda mu-
miento y en el ..Welfare Stater, de creciente cohesin social y de nicipal, reforma de la normativa urbanstica, ayuda a los
representacin a tratts de los granres partidos pollticos, se parados) se desarrollan otras ms novedosas como com-
h,a encontrado, a veces, cuando daba sus primeros-pasos, o ilr- pra de terrenos o de empresas pequeas o medianas que
cluso antes de empezar a darlos (Francia, Espaha) con la luego se ceden al sector privado, apoyo al sector coopc
crisis econmica, el fin del crecimiento urbano, la desconfian" rativo o de economa social, creacin de empresas mixtas,
zA" en el planeamiento, la impotencia financiera del Estado- centros de asesoramiento econmico y fi.nanciero, promo-
providencia (en eI que los poderes locales han sido los prime- cin internacional de la ciudad, etc. Si bien es evidente
74 75
que estas actividades requieren, por su propia naturaleza,"
el encuadramieTro y el aioyo naional y re adaptarse a situaciones concretas muy diversas, lograr
se ha constatado que co-nviene que existaien
-ieo ra cooperacin y la par
la cooPeracron parricipacin de toi intereJ;;: di-
""d",da nvel funr
territorial, una Administracin prrunca rlnica, p"o*oto"u runr responsabilidades
responsabilidaes y promover fomas de autoqes_
y no-simplemente coordinadora, y que pueda ctuar con tiq y de iniciativa privada, etc., lo cual requie"" ,ro lto
grado de descentralizacin. En el nuevo contxto econrni-
agilidad y con la ventaja de la prbxinaidud situaciones co y.temol-gico aparecen adems nuevos problemas (como
concretas. Una parte de estas funciones slo"npueden ejer-
cerlas correctamente los entes de carcter ro"a (mrrni"i- gl ahgrro de-energfa, la necesidad de conseguir la cola_
pales y de disrriro). por lo tanto, boracin ciudadana para implantar poltical ms ambi-
centralizador debe conllevar, hoy, ""alqui";
t;"i*o
-u *- :i.o.rpr.de Iimpieza o de abaCtecimientos) y nuevas posi-
la airibucion *on- bilidades (p"- las derivadas de ta infoirnaciOn y del
petencias y de meos a los ur"t"iruor, p*u
intervenir en la reconstruccin "ot,
"., medios de comunicacin social) qe r"-
progreso de los
y desarroii" " l-lr"u"- quieren y facilitan la gestin municipal desceniraiizada.
dad econmica. No se trata de generalizar el intervencio-
nismo econmico segn q"l
lOgi"u estatalista hacia ,bt;
sino de constatar que la iniciat]va privada t"ui"ionat tn 4,3. Elementos para un balance crltica d.e la Descentralieasin
la industri? en la construccin ispecialmente)- euil
-y
y que las Administraciones locale, dirp.oeo '""p" p* eurapea
tencialidades de actuacija importantes y ha;ta uhor
-rry La descentraLizacin, tanto en sus aspectos generales como
-para ello hay que invertir ta" iout* *-
subutilizadas.
(tanto el su especificacin municipal, ha sido o6jeto relcientemente de
ducas det esraralismb omo d"l ;;n;t;&l diversos anlisis crlticos que se han mfestado -*ot""-
tor privado sobre -la industria y er ros-entes "*- tos diversos, desde la izquierda italiana (abandono "tdel ucom,
locales y descentralizados debern actuar "om"r"ib,
con critrios de prensorio>, cuestionamiento de la eficacia de los <quarteri>)
elnprgry privada y, en muchos casos, sometidos a las re_
glas del mercado. ' -- hasta_los p-royectos de disolucin del Gran trondres^y Ju
presin o de mitacin del derecho de los municipios a esta- "o-
c) En el *ot"ii de una crisis econmica duradera L oo" ."
tasas para financiar
ha convertido de hecho en alumbradora d; ;; ilo.ou Pl*l
rnatcner en -tnglaterra.
servicios especiales dl cobierno
poca, las competencias y funciones consideradas ms
pr_opiqs de los entes locales cambian el contenido y
Algunas de las crlticas ms usuales a la descentralizacin
la es- son:
cala de ejecucin. El urbanismo, sin crecimiento u"buoo
por una parte y que se-propone la intervencin de los pro_
cesos de reestructuracin econmica por otra, se plantea
a) El incrementalismo. Se han creado nuevos entes u orga-
a nivel regional en cuanto actuacin] que tiende u irrt"- nismos sin hacer desaparecer otros y se han aumentao
los niveles de Administracin local al no hacerse al mismo
erar..nlaS-nro-grama-proyecto y a unifir phnteamiento tiempo la reestructuracin territorial y la reforma admi-
ggsqg-qigciplina. El nuevo uibanismo de dctr4pcin en la
ciudad debe hacerse a pequea escala y *"airit tu o"go-
nistrativa de sta. For ejemplo, la descentralizacin muni-
cinal las grandes ciudades no ha ido ligada a la insitu-
cpcifq y la cooperacin on los actorLs privdd.os. gs de. -en
cionalizacin de las reas metropolitanas (Londres excep-
cir, debe descentralarse. Asr mismo ra ioriti-de equi- ty3do) y_a lg solucin de los vijos problemas derivads
pamientos y
_se,vicios colectivos, en el mrco de la crisis del minifundismo municipal o del mntenimiento de divi"
del Estado del bienestar y del crecimiento de las deman-
siones provinciales .obsoletas.
das sociales en parte pbr h misma crisis econmica b) La descentraluacin, en bastantes casos, aparece enton-
(.p*g, marginacin) o poi la mayor importancia o presin
ces como_una operacin costosa, que no se tduce en una
cte determinados (tercera edad, jbvenes,
mujeres), no puede -grupos sociales mayor eficacia y productividad e la gestin local. En
realizarse nicamente a travs de otros casos, en los que se da un aumento significativo de
programacin general del gasto prlblico, sino que requie-
las prestaciones prlblicas (caso ingls), es cticada como
76
77
derroche y considerada insoportable en esta poca de cri- blica a funciones de apoyo o de coordinacin, etc. Estas
sis (crltica thatcheri.ana). explicaciones se adaptan hasta cierto punto a algunas si-
c) Se argumenta, sin embargo, que el coste excesivo o la in- tuaciones concretas, pero resultan muy unilaterales y en
necesariedad de la descentralacin se debe al poco rigor todo caso no responden, a nuestro parecer, a los plantea-
y a la escasa decisin en 1o que se refiere al traspaso-de mientos descentralizadores generales. Se podrla volver a
competensias, funciones, servicios y recursos dsde los argumentar que en estos casos se critica la falta o la de-
niveles superiores, ala falta de podr de decisin real de forrracin de la descentralizacin, pero no a sta.
los entes descentralizados y a la timidez o poca imagina-
cin en Jo qg" se refiere a atribucin de competencial de A pesar de todas estas crlticas la descentralizacin ha al-
nuev-o po (actividad econmica, cooperacin social, se- c?nzado un alto grado de legitrnidad en toda Europa y hoy,
gqida{ ciudadana). El planteamiento participativo-formal desde la mayorla de posiciones polticas y tcnicas, se consi-
y de descentracin administrativa coduce a criticar no dera como una necesidad ineludible, an reconociendo que es
los excesos, sino las insuficiencias de la descentralizacin. una operacin diffcil, susceptible de usos contradictorios y
d) Asimismo se ha criticado la escasa renovacin en las for- que puede generar expectati?as diflciles de cumplir. Una prue-
mas de hacer poltica que hasta ahora ha tenido la des- ba de esta legitimidad y generalidad de la descentralizacin
centralizacin. Se han reproducido modos parlamentaris- en favor de los entes municipales y de distrito es el que se
tas , partitocrdticos en vez de generar nuevos mpdelos haya convertido en uno de los campos de actividad principal
participativos, tanto en lo que se refiere a la eleccin y de la Conferencia de los poderes locales y regionales del Conse-
funcionirmiento de los organismos de distrito como a l jo de Europa.
implantacin de formas de democracia participadiva co-
tidiana (eleccin de Consejos de distrito rtnicamnte a tra-
vs {e listas de partido, participacin ciudadana rbducida
muchas veces a la relacin co las crlpulas de orEaniza-
5. Coucr.usrows
ciones-sociales). Incluso se ha llegado decir qqb ia des- l. El Estad.o ordenamiento. La propuesta moderna sobre
centralizacin no slo no ha generado nuevoS'espacios las autonomlas locales y la descentralizacin supera concep-
para la iniciativa y la organtzacin de la sociedad chil, ciones caducas de Estado, tanto el garantismo liberal como
s-lqo_que en algunos casos ha contribuido a la marginacin, el Estado-persona marxista. La moderna descentralizacin no
debilitamiento o disolucin de las organizacionesiociales. pretende defenderse del Estado central creando un espacio
Probablemente sera ms exacto decir que la debilidad propio desconectado del centro, sino que, por el contrario,
competencial y financiera de la descentmlizairn, la re- quiere intervenir, desde los entes descentralizados, en la ela-
produccin de mecanismos burocrticos y clientelares, y boracin, reglamentacin, programacin, toma de decisin,
la falta de innovacin en cuanto a creacin de instrumen- ejecucin y gestin de las polticas ms generales. Tampoco se
tos eficaces de participacin ciudadana y de cooperacin establece una separacin rgida entre instituciones represen-
social no ha permitido responder a los nuevoE prbblemas tativas del Estado de carcter local y sociedad civil, sino
de desagregacirq social ni satisfacer las expt'ciativas ge- que se ve en la descentralizacin precisamente un modo de ar-
neradas por la descentralizacin. ticulacin de unas y otra. Todo esto nos conduce a una con-
e) Por_ rlltimo, se han aducido posibles cctr;rr,as perversas de cepcin del Estado que no es instrumental y clasista (el Esta-
la descentralacin, 1o cual eplicara sus defectos V l.imi- do-persona marxista como instrumento de un grupo social que
taciones: respuesta a la crisis del State> que per- se impone al resto de la sociedad), sino que concibe al Estado
mite disqinuir el gasto prlblico "Welfare
en prestaciones iociles como un ordenamiento organizado en distintos niveles terri-
(se transfieren funciones pero no recursos), un medio de toriales y abierto tericamente al conjunto de la sociedad.
ampliar las clases pollticas y de consolidar corporativismos Uno de los objetivos de la descentralizacin es precisamente
_admiqistrativos y relaciones clientelares, legitimacin de contribuir a reaJizar prcticamente esta apertura, en especial
los actores privados y reduccin de la Admiistracin pfr- facilitando la participacin cotidiana de los ciudadanos en la
78 79
pblica y haciendo accesible la maquinaria poltico-
ge_stin misma (Parls, 'Lyon y Marsella: la cireunseripein es el
administrativa a los sectores sociales ms alejados de-ella. distrito), etc.
No se olvide que hoy estn en crisis los grandes instrumen- b) Pero casi siempre se introducen nuevas posibilidades para
tos de unificacin de las socied.ades industriales: el Estado, facilitar tanto la presentacin de candidaturas como la
basado en el sistema de partidos y grandes organizaciones so- eleccin personalizada: sistema relativamente mayorita-
ciales (patronales y sindicales), y el mercado dJtrabajo fomal rio en vez de proporcional rlgido, posibilidad de voto pre'
pary el gonjunto de poblacin. Si bien hoy la cultura y los ferencial y de (mezclar nombres de listas di
"panachageu
medios de comunicacin social, ms an qu la escuela, tienen versas), posibilidad de listas presentadas por organizacio'
un pape-l unifi.cante, no parece que sea suficiente para contra- nes sociales o ciudadanas o por grupos de vecinos (inclu-
rrestar la crisis de una sociedad en la que se dan-fuertes ten- so candidaturas individuales),, etc. La experiencia ha de'
dencias corporativas y marginales. El trptico descentraliza- mostrado que la introduccin de estos mecanismos no
cin poltico-administrativa, participacin iudadana y organi. cambia mucho la representacin polltica (en la mayorla
zacin-cooperacin social puede ser una respuesta unificante. de los casos se reproducen los resultados de las otras elec-
2. Representacin polltica y participacin ciudadana. El ciones), pero permite en ciertas situaciones locales que
sistema de representacin poltica en el Estado democrtico apare.z.can candidatos que tienen una representatividad
se realiza en forma prcticamente exclusiva mediante los par- real en elmbito de barrio que conviene que se exprese"
tidos polticos, ,tanto a nivel nacional como regional, y 6eal c) Hay un acuerdo general respecto al carcter representa-
Este sistema adolece sin embargo de dos limitaciones'impor- tivo de los rganos descentralizados, bien por la eleccin
tantes cuyos efectos se agravan en perodos de crisis,econmi- directa (la mayorla de casos), bien por una va indirecta
ca y de valores: la dificultad de la representacin be los di- (designados por la corporacin o por los partidos, seg{rn
ferentes intereses econmicos, socialeJ y culturales, por una los votos obtenidos en cada distrito). Hoy se mantienen
parte, y la distancia entre elector-elegidb, incluso n-Ios m- muy pocos casos de entes con vocacin descentrahzada
bitos locales, donde es particularmente necesaria. , que sean simplemente delegaciones del gobierno local, por
rl Para resolver el primer problema se han creadd en los dis- la escasa legitimidad que tienen ante los cuidadanos en
ll tintos niveles territoriales una multiplicidad de mcanismos y tanto que expresin del barrio o distrito.
I organismos de concertacin, planificacin, consulta, etc., como d) El carcter representativo o electivo del strito condi-
I

los consejos econmico-sociales, la inclusin de representan- ciona casi siempre la capacidad de actuacin. Por ejem'
ll, tes de organizaciones de consumidores y usuarios en diferen- plo, en ltalia la ley establece que slo podrn tener com-
il
tes organismos priblicos, etc. En cuanto a la distancia entre petencias de carcter deliberante o decisorias los Conse'
las instituciones elegidas y las Administraciones locales res- jos de distrito elegidos (los otros podrn tener funciones
pecto a los ciudadanos, problema que pretende resolver la consultivas o de colaboracin administrativa).
descentralizacin, se nos plantea la cuestin de si esto debe e) El desarrollo de la participacin ciudadana no se hace
hacerse rlnicamente a travs del sistema general de partidos depender exclusivamente del catcfer electivo del distri-
o no. De la experiencia europea pueden extraersB algunas con- to, sino tambin de la implementacin de un conjunto de
clusiones: I mecanismos especcos que posibiliten.esta participacin
,' cada dfa, como son:

a) La regulacin de la descentralizacin, hecha evidentemen- Oficinas informativas y de asesoramiento (utilizacin


te por los gobiernos y los grandes partidos, tiende a re-
- de las nuevas tecnologas de comunicacin) que puedan
producir el mismo sistema de representacin polltica: los asimismo recibir crlticas y sugerencias (p. e.: publiea-
partidos son los que normalmente presentan candaturas, cin peridica de libros de reclamaciones y propuestas).
se hace coincidir el dla de las elecciones de distrito con Regulacin por los institutos de ayuda de auencia p'
las municipales y hasta las regionales (p. e: Italia), en
- blia, iniciaiiva popular y consult4 popular y de los
algunos casos incluso la lista municipal y de distrito es la derechos de peticin y de queja, garanlizxrdo que sean

8tr
80
ll

ejergrtableg por parte de todos los ciudad.anos y do- lugar inmediatamente al ejercicio real de funciones y a
tndolos de eficacia (p. e.: obgacin de respuesta la prestacin de servicios sin que ello suponga un alrmen'
glblica y mgtiyada, nueva delibecin, etc.). - to importante de los costes de personal.
- Promocin de la vida asociativa y cooperativa, atribu- e) El anlisis y tecnificacin de los procesos administrativos
yendo a las organizaciones sociars fudciones e part- tanto para reducir al mximo el personal ocupado en fun'
cjpryin tanto en la elaboracin como en la ejeccin ciones internas (relacin entre rganos y servicios) como
de los programas de actuacin y en tu guriiO;- e los para facilitar la informacin y la tramitacin de las ges'
servicios. tiones de los ciudadanos con la Administracin.
creacin de comisiones consurtivas y comisiones mix- t) tr-a programacin de las funciones y actividades del muni-
- tas con los-representantes de las asociaciones y de los cipio y de los entes descentralizados para garantizar la
colectivos de poblacin. eficacia social y la productividad de las Administraciones
Regulacin de los llamados ,,derechos difusos, (por locales y evitar la hipertrofia burocrca o partitocrtica.
- ejemplo a la informacin, transportes, medio u*Ui"rr,
te, hbitat, consumo, cultura, ett.) haciendo qo; 4, La metodaloga de a descentralizacin: el caso de Bar-
ejercitables desde los distritos (vase la experincia""un
de celona. No pretendemos ni mucho menos proponer el proce-
las <cartas de derechos' en algunos pafses irrdi"or,,r,
-l--- so descentraluanfe de Barcelona como un modelo a seguir.
la regin de Emilia-Romagnaltuhrrru, For varias razones: el proceso descentralizadot est en sus
"r*1. inicios y, por 1o tanto, no se pueden sacar conclusiones basa-
3. Descentralizacin y reestructuracin territorial: la crr- das en la prctica. Cada ciudad en funcin de sus caracterlsti-
tca af incrementalismo. La descentralizacin ro ood"-tuo"" cas deber apcar modelos relativamente distintos, estamos
como resultado incrementar el nrlmero de niveles'adinistra- ante una problemtica novedosa que requiere experimentacin
tiv.os e1 personal prtblico si elro no va unido u lu raJ"ni"a- e innovaciones diversas, etc. Pero s que consideramos intere-
r
cin de la administracin (productividad) y al aumento de las sante resumir algunas de las principales caractersticas de la
prestaciones a los ciudadanos. por lo tant, pur"""rt*prescin- metodologla descentralizadbra de la Barcelona actual.
dible plantearse la descentralizacin " t"
"-"i".iu'J*ir-
mo tiempo que: a) La dfuisititt del territorio del municipio en 10 stritos gran'
des (la mayora de 150.000 a 200.000 habitantes) se ha
a) La reorganizacin del territorio regional procurando esta- basado tanto en un reconocimiento de las grandes -rrnida-
blecer no ms de dos niveles de dministracin io
; des histricas, urbanas y sociales (distritos con persona-
Ia Administracin indirecta como forma principal d - lidad polltica o ciudadana) como en la definicin de m-
ministracin territorial de las autoridades del Estado (cen- bitos adecuados para la gestin de las funciones descen-
tral o Comunidad Autnoma). La simplicidad or tralizables y que no supondrn un incremento cuantitati-
tin clave de la organnacin territorial. "" "" vo (aunque sl un cambio cualitativo) de la plantilla de
b) La institucionalizacin del rea metropolitana con lo cual personal (el incremento previsto no llegar a 100 personas
se tiende_ a equiparar la autonoma d los disuito, dt i; en una plantilla de 15.000 funcionarios).
gran ciudad con la de los municipios del Iea metropoli- b) Una definicin del modelo de distrito sobre la base de es-
tana (p. e.: Londres). tablecer el conjunto de competencias y funciones descen-
c) I-a reforma administrativa de la orgarzacin y los sevi- tralizables y no descentralizables (pollticas decisorias, tc'
cios municipales para gatantizar qa muyor productivi- nicas y administrativas), y el estudio de los requerimien'
<racr y ffansparencia de stos. tos de medios humanos y materiales para ejercerlas. Este
d) EI estudio
_riguroso de las competencias y funciones des- modelo ha sido elaborado mediante una estrecha colabo-
centralizables, en especia,l de loi serviciosl p"".oout y racin entre un equipo tcnico mixto de los departamen-
dios materiales y tecnolgicos qrr" --
p;" p";- tos de Descentraluactn y de Organizacin y todos los de-
gramar la descentralizaci de tl forma"uqoi"iutr
qo" fouu'du" partamentos o reas del Ayuntamiento.
82
c) Una normativa que regula el procedimiento mediante eI
cual se harn todas las transferencias de competencias, Estado, etc. Y otro de carfucter especfico: atribucin de com'
funciones- y servicios, garantizand.o-ianto r" i"t!*"i" petencias o funciones decisorias a los distritos y de recursos
de todos los interesadoi como ra provisin de ros *io" para ejercerlas, rigor tcnico y administrativo del proceso para
o recursos necesarios. garanfizar que los beneficios sociales quedan por encima de
d) Un program3 que establece los grupos o paquetes
de com- los costes eonmicos, representatividad y legitimidad de los
petencias o funciones sern objeto ae tianrflr;ncia y entes descentralizados (eleccin directa), desarrollo de la vida
.que asociativa y de la cooperacin social y de nuevas formas de
grdqn de prioridads que ,"e" el proceso--;;"-
9l
rtanzacl.or. participacin, etc.
e) La puesta en marcha de los distritos a travs de una Una cuestin que la descentralizacin debe abordar abier-
tructura-poltica de representacin indirecta ("";;,- es- tamente es la de la tensin que necesariamente se crea entre
jal'presidelte- y 25 consejeros de distrito los rganos centrales (Ayuntamiento o Gobierno metropolita'
nombrados a
qropuesta de los partidos y segn los votos obtenidos en el no) y los stritos, tanto por la dificultad de deslindar com-
cusrnto) y de una estructura burocrtica bsica para petencias y funciones como por la posible coexistencia de ma-
eier-
cer funciones administrativas q"e imp1i";;;l;"il;-d#;- yorlas pollticas distintas y hasta opuestas. Esta tensin puede
ta con la ciudadana, especiahiente n lo, *";t; d" i"" ser positiva si por una parte se admite como legtima (expre'
formacin, concesin de certificads -y li""""i"i sin del pluralismo de la gran ciudad) y por la otra se precisa
ap;;"*;
la.vicla asociativa, organizacir, " aJti;-a;; ;,tffi;; la naturaleza de lo que es descentralizable, y lo que no lo es,
r3", programacin de las obras priblicas de inters con rigor (p. e.: programacin y facultad reglamentaria no
{^t?_r,tt
ce Darno, prestacin de servicios sociales especiales (a
la
lo es).
tercera edad, a grupos marginados, etc.).-. E;-;rt"
;;- La descentralizacin no es nicamente un proceso polti'
se,busca potenciar sobre todo la inforuracfn, co-administrativo de democratizacin del Estado: tal como se
11,-t?:" la
coraooractn con la: entidades, la iniciativa en urbanismo plantea hoy, por lo menos sta es nuestra posicin, significa
y obras,pblicas y la mejora tu p"".t""il d-;ilt; abrir cauces para el desarrollo de la iniciativa y Ia otganiza'
personales "i., ' l cin de la sociedad civil, para facilitar la actividad autonmi-
f) La elaboracin de un modero portico de distrito basado ca de nuevos actores econmicos y sociales, y para hacer avLn-
en la eleccin directa y en ra ptenciacin de ros z,ar un nuevo tipo de economa (social) y de derecho (contrac-
*;;ir-
mos.de participacin-ciudadna. La cuestin electiva la tual) que se sitan entre lo pblico y lo privado.
constoeramos clave para el progreso de la descentraliza- Es evidente que el desarrollo de la descentralizacin cues-
cin, p,or lo cual sera muy ,oguiiuo que se mantuviese tiona los sistemas establecidos de partidos polticos y de gran'
la
clusula restrictiva.der pryec a" I-y de negimen des organizaciones sociales, pero este sistema hoy es muy de'
que impone a los rganos de distrito-ta misa
L"""I ficiente. La descentra)tzacin puede facilitar enormemente Ia
cin polltica gue el Flenario del Ayuntamiento.
;.*p;; capilaridad social de partidos polticos y orgaxzaciones sindi-
cales y profesionales y, por lo tanto, cpntribuir a su renova-
._
5. Perspectivas -de la d.escentralizacin, furu,/".-inar qui- cin y a su arraigo en la sociedad. Estos aspectos contradicto-
siramos apuntar algunas ideas sobre ra aul]"o""- rios de la descentralizactn respecto a los partidos y organtza-
so descentralizador y algunos probremas"v"tu"i6"
con ros q-o" I" .r- ciones sociales explican que las posiciones descentralizadoras o
ffenla. antidescenfralizadoras no pasen entre los partidos sino aI in-
El pro_greso de la descentralizacin depender, a nuestro ters de cada uno.de ellos.
dos tipos de factores. Uno d ;A6e"i!", For todo lo dicho consideramos la descenffatuacin, des-
l::::r,,1e
o: tos procesos de democratizacin polltica social, de una perspectiva global, como una de las respuestas mean-
::?,T^"-
poutrcas de superacin de la crisis econmica que I te las cuales se intenta superar viejas antinomias gue corres-
busqlen nue- ponden cada vez menos a nuestra poca: liberalismo-socialis-
vas pautas de crecimienlo- y estimulen ru
.o"ial, mo, Estado-sociedad civil, representacin mediante partidos o
reestructuracin territorial y administrativa "op"racit
del con;uni aet
articulacin de instituciones territoriales, crecimiento econmi-
84
85
9o -igraldad social y territorial, universalismolocalismo, etc.
lalc,ftrco el planteamiento modenro de ra descentratizaciol uen-
de a integrar los beneficios del centralismo y a superar las ten-
dencias autrquicas del autonomismo tradiional.^

2.'Panm
CRISIS ECONMICA, ESTADO DEL BIENESTAR
Y URBANISMO
CAPTULO IV

EFECTAS TEKRITOKIALES E'NSTTUCTANALES


DE LA CRSS ECONMICA"

IV

1. DsL cREcr[rENTo scoxMrco y METRopoLrrANo


A I,A CRTSIS

El crecimiento econmico de los aos 50 y 60 fue arln in-


dustrial, pero sobre todo fue terciario y urbano. Crecieron ace-
leradamente las ciudaes grmes y medanns 3, n, rnuchos
casos, no fueron las gra,nds ciudaes las que reci.eron, sitto
sus periferins, a yeces las mds aleiadas. Se constituyeron asl
las reas o regiones metropolitanas, verdaderos espacios re-
gionales altamente urbanizados, que fueron la expresin teni-
torial caracterlstica de la expansin econmica. Al mismo tiem-
po se acentuaban los desequilibrios territoriales y bastantes
zonas entraban en un proceso de estancamiento y decadencia,
en tanto que en las reas metropolitanas modernas y dinmi-
cas el crecimiento era pagado con costes sociales a veces muy
altos, y las periferias subequipadas y marginadas eran Ia ex-
presin triste del desarrollo. Sin embargo, los progresos tec-

* En este capltulo se presenta Ia segunda parte d.el texto (Las


transformaciones territoriales e instituciones en la Europa actual>
(lg8/-), cuya primera y tercera parte se han recogido en el capllo II.
El capftulo acaba con el texto <I ciudad solidariar (1986), pubcado
en Barcelona (Rev. Fer Ciutat) y Mxico (Rev. Ne*os).

89
nolgicos en los medios de comunicacin hablan roto la nece. o empresas privadas constructoras o prestadoras de servicios,
sidad del continuismo urbano y la movilidad (social, residen- etctera.
ci1l, cotidiana) se converta en ia principal caracterstica de la La consecuencia de todo ello ha sido una triple crisis de
vida urbana moderna. los poderes locales: crisis de las estructtrras territoriales, cri-
. Las yejag estructuras locales, que en muchos casos proce-
den de la Edad Media o son casi slempre anteriores a ld revo-
sis funcional o de competencias y crisis financiera o de me-
dios. Las refonnas de los aos 60 y 70 han pretendido dar res-
lucin industrial y del siglo xrx, quedan rpid.amente puesta a esta triple crisis.
obsoletas. zonas del-urbana
territorio semiabandonadas y crisis de 1os Los requerimientos territoriales de la participacin polfti
pequeos mulicipios cuya poblacin (si no emigra de la re-
ca y social se han modificado con la consolidacin del Estado
gin) es atrada_por la ciudd grande o mediana ins prxima de partidos y de grandes organizaciones sindicales y econmi.
(los nuevos medios de comunicacin la hacen ms acesible) cas y con la aparicin de los movimientos de base territorial
constituyen un tipo de situacin. El otro es el hecho metro- y urbana (vecinales, comarcales) centrados unas veces en el
politano que .lgsborda y sumerge a la gran ciudad, incapaz de consumo individual y, sobre todo, en el colectivo (urbanismo,
gestlonarlo y de financiarlo, y ms an a la diversidad e mu- equipamientos, etc.), y a veces en cuestiones que son comunes
nicipios pequeos y medianos del rea metropolitana. El ente ala produccin y al consumo.
intermedio (qrovincia, departamento, condad) tampoco es la En el primer caso, las organizaciones pollticas y sociales
solucin: mbitos tambin anacrnicos, tradicin d adminis- requieren unidades territoriales mayores, a diferencia de los
traciri delegada de la Administracin central, comptencias requerimientos expresados tradicionalmente por las pequeas
muy especial?adas o residuales en tanto que ente local. El ogarqufas locales. En el segundo caso, los movimientos urba-
ente intermedio, con menos legitimidad histrica y democr- nos o territoriales responden a situaciones nuevas que muchas
tica es mucho ms contestado. veces no se corresponden con las estructuras administrativas
Al mismo tiempo el desarrollo econmico y las demandas (barrios, zonas afectadas por una misma problemtica econ-
sociales plantean nuevas exigencias a los podres locales: mica, social o cultural, etc.). Por lo cual la reestructuracin
I
temitorial de los entes locales se convierte tambin en una ne.
a) Creacin de infraestructuras y grandes equipamientos cesidad de representacin y participacin priblica y social.
para eI sistema urbano (comunicaciones, energfa, etc.).
b) Servicios para la poblacin, cuyas necesidads aumentan
ell canlidad y calidad (enseanza, sanidad, cultura, etc.). 2. lles Nueves rERRrroRraLEs
c).
REALTDADEs
Capacidad de planeamiento y programacin de inversin
y de gestin en urbanismo, vivienda, obras pblicas y ser- tr-os proyectos de reforrna local se encuentran ante un pa-
vicios de competencia local. norama territorial e institucional que esquemticamente es el
d) Respuesta a nuevos problemas y demandas (p. siguiente:
dio ambiente, juventud, tercera edad...).
t a) Los municipios. En algunos pafses se disngue entre co-
t muna (nrlcleo local elemental que corresponde a las an-
Estas
-exigencias requieren unos medios finahcieros y una tiguas parroquias) y municipio (institucin que corres-
capacidad tcnica que slo pueden obtenerse si el territorio y ponde a varias comunas). El modelo administrativo fran-
la poblacin.se sittlan por encima de unos mlnimos, que en l cs (aplicado tambin en ltalia y Espaa) ha tendido a
mayora de los casos no aJcanz.an los municipios y los entes considerar la comuna como la base del municipio, con lo
intermedios. Tngase en cuenta que las Administraciones 1o- cual la fragmentacin o el minifundismo municipal es mu-
cales deben ser capaces de una gestin programada e inforna- cho mayor. I-a primera cuestin de refoma local que se
tizada, deben reciclar y mejorar sensiblemente la calidad de ha planteado es hacerse los municipios viables reagrupando
su personal, necesitan un equipamiento material y tecnolgico a los pequeos, que son la gran mayorla (aunque parad-
costoso, han de negociar con grandes organizaciones prlblicas jicamente no en los palses con ms municipios).
90 91
'FfI

b) F" F grandes ciudad,es el problema es doble: reconocer institucionaliz.ado que es el determinado por ciertas ac-
institucionalmente la reahdd corectiva d;-; *"io, o tuaciones prlblicas (p. e.: planeamiento urbanfstico su-
$stritos (desce,'traltzacin
municipal) i"rtii""uri*, pramunicipal) o por determinadas situaciones problem-
la relacin de la ciudad con su entorno" o periferia gs, (p. e.: requerimientos o crisis de la prinCipal activi-
metropotana). at* dad productiva) que responden en general a movimien-
La descentralizacin municipar se ha planteado como res- tos sociales. La complejidad de este nivel intennedio uni-
puesta a movimientos o demandas sotiares (necesidad do al anacronismo gue arln perdura de las estructuras
de
tener un interlocutor administrativo municipales nos lleva a concluir gue se requiere una so-
Y, en ciertos casos,
de crear una es-tructura de representacin polftica) y lucin conjunta de estas cuestionei que racionalice y sim-
como
necesidad de desconcentrar ia cada ar ;, ;;;leja y plifique la institucionalizacin'de la vida tocal.
sectorializada Administracin local. d) El resurgimiento del nivel regional es uno de los aspec-
La institucionalkacin metropo,ritana es necesaria para tos ms novedosos de la problemtica territorial de los
crear as organismos responsbles y estables para geso- ultimos aos.
nar el planeamiento y los-grandes srvicior, uri p*u La reivindicacin regionalista (o la propuesta regionali-
redistribuir ingresos medinte ra polrtica-a;-;dip"*i""-
"o- zadora) se apoya en unos casos en elementos hisiricos,
tos y servicios sociares. En amboJ casos ," prtuide au- geogrficos y culturales (Escocia y Pals de Gales, las na-
mentar el nivel dg conenso (a travs de la repre"wciOn cionalidades espaolas, Crcega, las regiones italianas de
polftica y,la parricipacin ciudadana) y p"o*"u" i. Estatuto especial, etc.) y casi siempre en la clefinicin de
yor igualdad en eI territorio (atribuyendb cuotas
*u-
de poder grandes reas para el planeamiento territorial y la pro-
a las distintas reas), ademi de ros objetivos deG-i"t"" gramacin socio-econmica. Las soluciones institucionales
funcional. Como ya hemos visto anteriormente, tanto Ia gu9 se han dado son de tres tipos. Frimero: Ia solucin
descentralizacin municipal como la instiiuci"iialcion fe{eral. El paradigma es demania (RFA). IIay una dis-
met-ropolitana son procesos poltico-administraiivos ini tribucin clara de competencias entre ios Landr y h Ad-
ciados pero no culminados lu grar, ;"y";;i;lalses ministracin central, que no interviene directamente en
europeos. "r, el mbito regional. Segundo: la solucin por la vla de lLa
c) f-os entes ntermedio.r son las estructuras ms contesta- excepcin. Se da un estatuto especial a las zonas o terri-
das. Pero al mismo tiempo es, seguramente, el nivel en el torios que tienen una especificidad histrica o una pro-
que ms se h1 experimentado. podemos distinguir tres blemtica socio-cultuml y/o econmica que 1o requieian.
tipos de casos. Primero: las viejas estructuras intemedias Ejemplos: Escocia y Fals de Gales, Crcega, regiones con
(departamento,^q1ovin9i3), estatuto especial en ltalia. Tercero: la solucin regiona-
eue"son entes loles V .-
nistracin perifrica del Estado. A pesar de haber sido Iista intermedia (Francia, Italia, Espaa). En la prctica
muy cricadas hasta ahora, se han mantenido en la ma_ quiere decir que se superponen los dos modelos, el unita-
f,orf3 {e pases (con excepciones importantes: Reino Uni- rio de base centralista y el autonomista con tendencias
do, Palses Bscandinavos), especiandnte IoB latinos. Se- federalistas. El resultado es la acentuacin del incremen,
gundo: entes intemedios nuevos, que t*ur "n o""", talismo polltico-administrativo con sus consecuencias de
yen a los anteriores, y otras veces-se aadeh a e[os. """uto-
gn solapamientos, complejidades innecesarias, tensiones in-
este rlltimo caso, su consoridacin es muy diffcit y s cae solubles entre los distintos niveles, etc. Sin embargo, a
en eI vicio del increr,lentalismo (.,compiensorior). Es el pesar de estos avatares, la propuesta regionalizadora del
peJigro que acecha a la comarcarizacin. uan proifrrado, Estado es sin duda alguna ms ambiciosa e interesante
sobre todo, visiones territoriales intermedids de carc- como proyecto descentralizador y democratizador del Es-
ter especial o sectorial, segrn las necesidades de cada ad- tado. El error es entenderla como una supetposicin de
pinistracin pblica (desde los viejos partidos iudiciales A4ministraciones, es decir, aplicada, sin un proceso para-
nasta las recientes experiencias de distritos esclares, sa- lelo de simplificacin y desmontaje de las viejas estructu-
nitarios, etc.). Y tercero: hay un nivel interm"dio--"oo, ras perifricas y centrales (en parte) del lBstado.
92
93
De todo lo dicho hasta ahora no deberlar pes, deducirse cin territorial del Estado en el marco del desarrollo de
que la reestructuracin territorial del Estado y el proyec- los aos 50 a 70 conviene detenerse un momento en los
to descentralizador responden a una ideologfa polltica o efectos territoriales y sociales de la crisis y en las posibles
administrativa que consigue imponerse. Si sto oqure es respuestas potico-arlministrativas.
porque previamente se han dado unos procesos econmi-
cos y territoriales que requieren y hacen posible una reor-
ganizacin descentralizadora del Estado a distintos niveles. 3. SosRE EL rupacro DE LA cRrsrs pcoNutca
La difusin industrial y la existencia de un sistema de
ciudades son previas a la demanda regionalista. En la n-a crisis econmica de los aos setenta tiene indudables
gran ciudad es la fusin de actividades y funciones la efeetos territoriales y sociales, que, curiosamente, no modifi-
que hace viable la descentralizacin municipal. Aunque can la orientacin de las reforrras emprendidas, sino que en
ya hemos visto que el proceso no es rlnicamente en sen- algunos casos ms bien las aceleran (argumento principal Ad-
tido descentralizador (reas metropolitanas, entes inter- ministracin prlblica ms gil y ms prxima a las situaciones
medios ms grandes, reagrupamiento de pequeos muni- que favorece la responsabfidad y la participacin de la ciuda-
cipios) sl que domina la tendencia descentralizadora, danla), aungue en otros se frenan (argumento principal: los
puesto que, incluso cuando se prclmueve la concentracin, costes financieros tanto de la reforma descentralizadora en sl
el objetivo principal de los procesos de reestructgracin como del aumento del gasto prlblico en prestaciones a que da
territorial es crear y consolidar entes locales y refionales lugar). Simplificando un poco podrla decirse que la derecha
viables o eficaces y representativos. (p. e.: Gobiemo Thatcher) tiende a frenar los procesos de re-
La descentralizaetn del Estado aparece como trna ten- forma de los aos 70 y que la izquierda (laboristas y socialde-
dencia resultante del mismo desarrollo econmico y ne- mcratas ingleses, socialistas escandinavos y franceses, comu-
cesaria tanto para su continuacin como para responder nistas italianos) los promueve o defiende, aunque hay im-
a la crisis de la ltima dcada. La difusin de las activi- portantes excepciones en los dos campos.
dades econmicas, las complejas y mrlltiples /funciones Veamos primero algunos de los principales efectos socio-
de las Administraciones pblicas, la diversidad tle deman- territoriales de la crisis econmica:
das sociales, las exigencias de participacin poktica, la
conveniencia de combinar la programacin con la agilidad a) Estancaniento demogrfico de las g:randes ciudades. Se
de actuacin tanto de los actores pblicos como privados confima y arenfiia en Europa un tendencia que algunos
y de encontrar formas flexibles de articulacin entre am- especialistas perspicaces ya hablan apuntado anteriormen-
bos, etc., todo ello conduce a la descentralizacin del Es- te en relacin a USA y Reino Unido: la tendencia profun-
tado. da en la segunda mitad del siglo xx no es la del creci-
Se ha cho que la revolucin tecnolgica informacional miento sino la del estancamiento de las grandes ciudades,
requiere un Estado y una sociedad de carcter abierto, en incluido su entonro inmediato. Ahora el fenmeno se
los cuales la inforrracin de todo tipo puedp circular - generaliza. IIay un rpido descenso de la emigracin de
bremente. Es decir, convierte en no funciofales los mo- las zonas rurales y se da asimismo una cierta emigracin
delos estatalistas, burocrtico y centralizadof. Precisamen- desde las grandes ciudades a la periferia ms alejada de
te la centrakzacin polltico-administrativa, incluso en un las reas metropolitanas, hacia ciudades pequeas o me-
marco de Estado democrtico, es una disfuncin impor- dias que tienen un nivel alto de actividad o a las zonas
tante para responder a las nuevas exigencias econmicas, de origen. Las grandes ciudades no crecen, por el contra-
sociales y culturales que se derivan de la crisis econmica rio, envejecen y empiezan a perder poblacin.
o de la salida de la crisis. La descentralizacin es una con- b) El planeamiento urbano. El no crecimiento urbano y me-
dicin necesaria del Estado que corresponde a la sociedad ropolitano ha puesto en cuestin el planeamiento urba-
post-crisis o post-moclerna. nfstico, instrumental nonnativo (administrativo y finan-
Fero como hasta ahora hemos planteado la reestruchrra- eiero) ms o menos adecuado para ordenar la urbaniza-

95
cin futrra pero mucho menos para actuar sobre la ciu- las exigencias o los retos a los que deben responder los
dad existente. El estancamiento demogrfico y la crisis entes locales. En el perodo de desarrollo la actuacin prl-
econmica oscurecen la visin del maana, en tanto que plica local se orientaba hacia el planeamiento, la realiza-
Ia diversidad de situaciones.y requerimientos, la imposi- cin de grandes infraestructuras y la inversin en equipa--
bidad de movilizar grandes recursos y la necesidad de mientos. Ahora se debe poner en primer plano la iniciativa
estimular (y no tanto de controlar) la iniciativa de los econmica que contribuya a la creacin de puestos de
sectores privados pone seriamente en crisis las concep- trabajo, la rehabilitacin urbana y la prestacin de ser-
ciones finalistas, rfgidas y totales del plan. Con riesgo de vicios sociales de carcter sobre todo asistencial. Lgica-
tirar al nio con el agua sucia se opone incluso el plan mente este nuevo contexto favorece el proceso descentra-
aI proyecto, defendindose rlnicamente la utilidad de ste. Itzador,lo que conlleva una exigencia de mayor precisin
En cualquier caso se liquidan las ideas y propuestas de en la redistribucin de competencias y recursos prlblicos
grandes realizaciones (nuevas ciudades perifricas, redes hacia abajo, debindose evitar asimismo el despilfamo y
arteriales metropolitanas), 1o cual quita justificacin a la el burocratismo, que son consecuencia de un exceso de
actividad en el mbito local de organismos perifricos y, niveles administrativos y de centralismo.
hasta cierto punto, metropolitanos y refuetza, en canobio,
el papel de los entes ms descentralizados.
c) T-as dreas metropolitanas de los aos sesenta, en,proceso 4. AnurNrsrnacrq v unneNrsMo EN LA socrEDAD Posr'cRrsrs
de institucionalizacin casi siempre muy incomtrlleto, se
ven asimismo fuertemente cuestionadas. La crisis econ- tr-a polltica urbana y de servcios, competencias tradiciona-
mica liquida a una parte de la base industrial y del em- les de los poderes locales, adquiere nuevas formas y nuevos
pleo, en tanto que el cambio tecnolgico en el sector ter- contenidos en la sociedad post-crisis en la que nos estamos ins-
ciario tambin suprime puestos de trabajo. Fracasan los talando.
programas de atraccin de nuevas actividades industria- Independientemente de las polmicas poltico-culturales, el
les y la crisis del <Welfare State> a este nivel dispoinuye las urbansmo actual tiende a integrar plan, programa, proyecto'
posibilidades de redistribucin de ingresos ddl centro a gestin y ejecucin, a dar prioridad a la actuacin en la ciu-
la periferia. El aumento del dficit priblico y de las de- ad construida (rehabilitacin, recuperacin, revitaluactn)
mandas de servicios sociales da lugar a que los munici- sobre la urbanizacin perifrica y a buscar la cooperacin de
pios perifricos se sientan presionados poi las exigenciras los actores privados en todas las fases del proceso urbanfsti'
impositivas de los organismos metropolitanos o interme- co. Este urbanismo, ms guerrillero que militar (de guerra de
dios y que se vean frustrados en sus peticiones de ayuda movimientos y no de posiciones), slo puede hacerse desde es'
para cubrir objetivos asistenciales. La crisis econmica tructuras con capacidad de actuacin global (no especializa'
acenta el localismo, la competencia entre los entes loca- das como ocurre con los organismos autnomos) y que sean
les para conseguir puestos de trabajo y recursos financie- prximas y representativas de la ciudadana.
ros, y la necesidad de una accin prlblica gil V prxima La polltica de servicios sociales hoy se enfrenta con una
a la poblacin. Cuando el organismo metrqbolitano man- conffaiccin que parece insoluble: erisis financiera de la Ad-
tiene una polltica de gasto prlblico'alto ed objeto de la ministracin prlblica (en especial de la local) y ms demanda de
oposicin de los gobiernos centrales que aplican pollticas servicios (los efectos de las crisis y el empobrecimiento de la
neoliberales de austeridad (p. e.: ofensiva del Gobierno poblacin de las grandes ciudades exigen respuestas locales).
Thatcher contra el Gran Londres). Cuando no 1o hacen La agadizacin de tendencias corporativas y la creciente mar'
y son, adems, poco representativos de la periferia (caso ginacin de grupos sociales (jvenes, parados, tercera edad,
francs, por ejemplo) se manifiesta una rebelin de los minorlas fnicas...) requieren, asimismo, respuestas no tlnica'
municipios pequeos y medianos de la periferia contra las mente asistenciales sino que generen nuevas solidaridades y
cargas y tutelas que impone el ente metropolitano. que creen roles sociales activos. Una panormica tan comple'
d) Nuevas prioridades. La crisis econmica ha modificado ja exige poderes locales fuertes, que asuman el protagonismo
96 97
de toda la actividad prlblica en el territorio (evitando as la nales urbaizados y estructurados por un extenso sistema de
compartimentacin y la lentitud de la multiplicacin de admi- eiudades no demasiiado grandes. El modelo <terza ltalia" (Emi-
ministraciones y 4e la burocracia) y que rtrferuo la contrac- Iia, Toscana), por ejemplo, aparece con ms posibilidades de
cin entre oferta limitada-demanda cciente mediante la pro- superacin de la crisis que el modelo <Gran lVXetrpolis>, ms
qgci{n .de,la cooFeracin social, el apoyo a la autogestin y rlgido y costoso de mantener.
er rraDaJo benvolo por una parte y una mayor eficacia de los Ocurre que la sociedad post-crisis debe resolver el problema
servicios prlbcos por la via de l descentralizacin y de la de la Grwt ciudad metropolitana. Esta es especiahnente cara,
participacin por otra. pero adems ha perdido en bastantes casos una parte impor-
- {oy, ya lo hemos dicho, los poderes locales no pueden de- tante de su base econmica productiva, ha expulsado a la
jar de plantearse ra polrtica de reactitacin econrnica y ie industria y se encuentra con un <stock> subempleado de tra-
creacin de empl.eo. Hay qge constatar que el balance zuropeo bajadores y de infraestructuras. Se dan fenmenos de .,ter-
el, lor ahora, bastante pobre, pero al rismo tiempo los mu- cemunclizacin> de grandes ciudades del mundo desarrolla-
nicipios y las regiones ms dinmicas tienden a ioncederle do, aumenta la violencia y Ia marginacin urbanas, prolifera
unl.rynofancia- prioritaria. Por una parte se acenttlan roles la economla sumergida y la delictiva, se acenfilan las desi-
tradicionales (infraestructura de acompaamiento, polltica fis- gualdades. La distribucin desequilibrada del terciario y la
:d v "liticia,_promocin de obras ]-normativa
servicios'g"o""do"u" baja capacidad actral de la inversin prlblica no proporcio-
de empleo -local, modificacin de la irrbanlstica, nan medios suficientes para resolver la crisis social y fun-
asistencia de parados, etc.). pero aparecen nuevos camFos y cional de la gran ciudad. Hay, sin embargo, factores fa-
nuevas formas de intervencin com h compra de terrelos o vorables a la recuperacin: infraestructura, inercia locacional
de empresas que luego se ceden a privados,^creacin (o-cola- de las actividades y de las polticas de reposicin, prestigio
boracron) de empresas de transicin (para evitar la desapari- para las empresas, revalorizacin de la vida urbana entre sec-
cin de empresas tores profesionales e intelectuales, existencia de una gran de-
_en crisis), apoyo a las iniciativa de tipo
cooperativo o similares (sociedades annimas labopales, por manda de Ia poblacin residente, diversidad de los recursos
ejemplo), creacin de organismos de informacitr fu uror.- y de las actividades, existencia de un fuerte equipamiento ter-
miento, formacin de actores econmicos privadoso"l"-preru- ciario, ntarco adecuado para el desarrollo de las nuevas tec-
rios, mano de obra, ...), ordenacin y proocin e avia- nologfas y para iniciativas econmicas intersticiales... Estos
des eco-nmicas (turismo, altelana,' mercio, etc.), p"o-o- factores favorables slo pueden ser utilizados a fondo por po-
cin cultural e internacional de la ciudad o regi, t". la deres polticos locales o regionales representativos, clinmicos
estrecha relacin entre la actividad prlblica y el ejido social, y con medios que hasta ahora slo tenla el Estado. Asimismo
y el .carcter complejo de Ia intervencin iolitica favorecen los desequilibrios y los problemas de la ciudad metropolitana
a la iniciativa local. requieren una redistribucin descentralizada del poder y de
Ifemos dicho que hasta ahora el balance es pobre puesto la representacin pollca para promover acciones prlblicas ree-
que las- aportaciones de capital han sido superioies al dmpleo quilibradoras y articuladas con el teido social.
generado y ste ha sido ms resultado de l ecodomla sumer_ tr-a crisis econmica y el cambio tecnolgico imponen nue-
gida que de la inversin prlblica. Ahora bien, lab administm. vas obligaciones y proporcionan nuevas posibilidades. Obliga-
ciones locales, con escasos medios y competencia'i, no han con- ciones nuevas son, entre otras, eI altorro o la austeri.d.ad (p, e.:
,quistado hasta ahora e1 protagonismo piblico requerido y no energla, gasto prlblico) y la proteccin del rnedio arnbiere y
han creado tampoco loi instmm"trtoi adecuadds (organiza- del espasio li.bre y agrlcota. Nuevas posibilidades son las que
cin, normativa, personal) para la intervencin econmlca. se derivan de Ia inforunatizacin, de Ia biotecvrclogla y de la
"- -
La_poltica econmica local nos lleva a plantearnos la va- robotizacin. Estas obligaciones y posibilidades exigen o per-
lidez de los modelos tenitoriale.s heredadosl especialmente el miten por una parte mbitos de gestin priblica superiores
desequbrio rea
-metropolitanas-espacios regionales en pro-
(p. e.: regiones metropolitanas que integren ciudades, agri-
cesg-
{e despoblamiento. La sociedad post-cris=is revalorizi el cultura, industria, parques natumles, etc.). Pero tambin re-
equilibrio territorial entendido como fuandes espacios regio- quieren niveles de descentralizan mucho mayores, puesto
98 99

I
que hace falta la cooperacin social activa y la agilidad de la 5.1. La demanda de Serticios Sociales continuard aumentando
accin prlblica para responder a estos retos nuevos de la post-
crisis. A pesar de las cada da mayores dificultades para mante-
Por rlltimo, debe tenerse en cuenta asimismo que la univer- ner la oferta de servicios sociales prlblicos es previsible que
salidad econmica y cultural ha generado una fuerte reaccin la presin de la demanda sea cada tez ms fuerte:
social en favor de las identidades l"ocales y regionales, de la
convivencia de base y de la apropiacin colectiva del espacio. a) Los efecxos sociales de la crisis (o del cambio econmico-
Ia legitimidad polltica hoy no puede basarse rlnicamente rli- tecnolgico) continuarn notndose durante largo tiempo:
camente en grandes aparatos estatales y partidarios, sino que asistencia a los parados y a sus familiares, accin pbli-
requerii cada vez ms estructuras pollticas locales y regio- ca hacia los jvenes, disminucin de las prestaciones em-
nales representativas. Los procesos de integracin socio-cultu- presariales, etc.
ral y los mecanismos de participacin polltica ms eficaces b) El mayor peso cuantitativo o cualitativo de grupos socia-
son los que funcionan a estos niveles. Medios aparentemente les que reclaman una accin o servicios especlficos: ter-
tan dispares como la revitalizacin de barrios y ciudades, la cera edad, infancia (por la mayor autonomla de la mu-
multiplicacin de radios y televisiones locales, el resurgimien- jer), minorlas tnicas, culturales o sexuales, familias uni-
to de culturas y sentimientos regionales o nacionalitarios, la personales, etc.
rayor vitalidad de movimientos y asociaciones en rglacin c) La mujer, cuyo proceso de liberacin es uno de los fen-
a los partidos pollticos clsicos, etc., demuestran que 1 futu- menos ms importantes de nuestra poca, es un sujeto
ro de la democracia depende en gran medida del nivel y de la que reivindica derechos y que deja de asumir unos roles
fortaleza de los procesos descentralizadores. : tradicionales que sustitulan funciones asistenciales p-
blicas.
d) Los usuarios de servicios sociales expresan cada vez ms
una demanda diversificada y el ritmo de aparicin de nue.
5. La cru_oan soLrDARrA I
I
t
vas necesidades tiende a acelerarse, debido a los cambios
tcnicos y a la mayor interaccin cultural.
Iubo un tiempo en el que pensbamos en la ciudad como e) En nuestras ciudades aumentan vertiginosamente las bol-
un crecimiento, anrquico en muchos aspectos, injusto siem- sas de pobreza y las situaciones sociales que requieren ac-
pre, pero integrador a pesar de todo, generador de excedentes tuaciones urgentes (hambre, mendicidad infantil, droga-
susceptibles de apropiacin priblica, con los cuales podlan fi- diccin, viejos abandonados, etc.).
nanciarse los equipamientos y los servicios bsicos que otor-
gan la calidad de ciudadana a todos, sin distincin de origen, Al mismo tiempo que aumenta la demanda, la oferta tien-
renta, profesin o stafirs. de a encarecerse por la conjugacin de tres tipos de factores:
Hoy, paradjicamente, no hay crecimiento urbano, pero a) el coste creciente de las infraestructuras y, sobre todo, de
aumentan las desigualdades sociales y, adems, 4hora no go- las tecnologlas de prestacin de servicios; b) Ia burocrattz*
biernan los especuladores sino los representan46 de los sec- cin, la rigidez administrativa y el peso de los intereses cor-
tores populares que sufren la injusticia ciudadada. La gestin porativos del personal profesionalizadoi c) la multiplicacin
prlblica tradicional no puede, aparentemente por 1o menos, de las ofertas priblicas y paraprlblicas debido a las duplicida-
dar respuesta satisfactoria, por falta de recursos econmicos des administrativas (p. e.: entre Administracin central, au-
suficientes, a las demandas sociales crecientes. Esta es la se- tonmica, provincial, municipal, institucional, etc.).
gunda paradoja de la situacin: el cambio polltico y la crisis
econmica aumentan las demandas y, al mismo tiempo, s-
minuyen los recursos. TJn tlpico callejn sin salida" Apuntar
algunas vas para salir de 1, en la teora y en la prctica, es
el objetivo de este artlculo.

100 101
52. De la polftisa de infraestructuras a la polltica de reacti.- ral es aquella que prioriza tambin los equipamientos colec-
vacin econmisa y de desarcoll.o de las nuevas tqnolo- tivos y los servieios personales.
gfas. Hay lugar para la a.ocin social.?

La polltica local ha priorizado hasta ahora la ordenacin


y el equipamiento del territorio, la obra fsica prlblica. En 5.3. Sabre la oferta pblica en Sewisbs Soci.aJes
nuestro pas, adems, los municipios han tenido pocas com-
petencias y menos recursos en las materias que en otros con- En la actualidad se contraponen dos posiciones, dotadas
textos han servido de base al desarrollo de una ambiciosa po- ambas de amplia credibdad. Una de ellas es la que crica el
ltica local de carcter social: la vivienda, la enseanza y Ia exceso de oferla pblica en servicios personales por el alto
asistencia sanitaria. An hoy, en Barcelona, pesan mucho ms coste que conlleva y porque, adems, no satisface necesidades
las obras que los servicios, en especial.los de carcter personal. primarias o urgentes, sino que muchas veces favorece a sec-
Ahora se tiende a poner, lgicamente, el acento n la ini- tores con ingresos medigs y altos. Otra posicin es la que de-
ciativa plblica o apoyando a la privada- para fiende la prioridad de una oferta prlblica global, que asegune
-directamente
reconstruir la base productiva de la ciudad, atraer acvida- a toda la poblacin una gama importante de servicios socia-
des generadoras de empleo, promover los indispensables cam- les y que, por lo tanto, no discrimine sino que integre.
bios econrnicos y tecnolgicos para asegurar la competitivi- En Espaa, cuyas Administraciones priblicas dedican por-
dad de los sectores principales, etc. La poltica social'requie- cenxajes bastante ms bajos que en el resto de la Europa co-
re grandes recursos que slo son obtenibles si la ciudad reen- mrnitaria a los servicios sociales y con una herencia de pseu-
cuentra el dinamismo econmico... y si no debe dedicar la do-Estado del Bienestar que presenta enormes dficits en can-
naygr parte del gasto de carcter social a los parados y sus tidad y calidad, parece plenamente justificada la defensa del
familias. Ya se sabe que la va de la asistencia de tipo cbriiativo desarrollo de la oferta prlblica. Fero por otra parte la escasez
tiene mfugenes estrechos. de recursos prlblicos, el bajo nivel de eficiencia de muchas
Pero aceptado todo sto debemos responder a dod dpos de instituciones y servicios de gestin prlblica y la urgencia de
cuestiones: I
demandas sociales especiales aconsejarlan ser ms cautos y
no dejar de lado la necesidad de una poltica que saneara la
a) El tipo de desarrollo. Esquemticamente pueden stin- gestin prlblica y que prrorrzara algunos servicios y achracio-
guirse dos tipos: la industrialuacn de todos los bienes nes de carc.ter asistencial dirigidos a grupos especlficos (dis-
y servicios (en el caso lmite los servicios personales ac- eriminacin positiva).
tuales serlan sustituidos por robots, ordenadores, etc", que Probablemente la polltica ms razonable debe combinar
podrlan utilizarse individualmente o en casa) o un nuevo las dos posiciones. Una Administracin prlblica democrtica
desarrollo y social- de los equipamientos y de debe construir una red bsica de servicios sociales prlblicos
-priblico
los servicios de carcter colectivo (basados en prestacio- que cumplan ulut triple funcin: a) prestacin de un serticio,
nes personales). t considerado socialmente necesario para toda la poblacint b)
b) La compatibilidad del poder democrtico cotr{ Ia margina- gestin prlblica directa (o indirecta en ciertos casos) con parti-
cin social. Es posible que un razonamientd estrictamen- cipacin de los interesados, y c) orientacin integndora y que
te econmico no permita optar con claridad sobre el tipo refuerce las relaciones de solidaridad entre las personas.
de desarrollo, pero parece lgico deducir que un sistema Esta polltica es muy caa, y si se desarrollara indefinida-
democrtico abierto no soporte los altos niveles de con- mente serla financieramente insoportable y generadora de una
flictividad y de marginacin que se derivan de la opcin burocracia que invadirla toda la vida social y provocarla in'
., superindustrialista >. justicias WJ? mayores que las que se pretendiera combatir.
lla oferta prlblica bsica de servicios sociales debe introducir
En consecuencia, la opcin de poltica local que compati- correctivos (p. e., ciertos servicios pueden ser parcialmente
biliza el desarrollo econmico y la integracin social y cultu- financiados por los usuarios a partir de un cierto nivel de in-
1.42 n03
gresos) y astrmir sus limitaciones (no pueden prestarse todos sociales, anlisis del coste-beneficio por meo de siste-
los servicios deseables). ma de indicadores actualizados, actuacin por programas,
preciso completar la red bsica de servicios sociales pri- etc.).
blicos con_una poll4ca imaginativa gue combine por lo me b) La gestin debe ser flexible, escasamente burocratizada y
nos estos dos tipos de achracin: romper las rigideces de Ia funcin prtblica y del control
presupuestario tradicionales. For lo tanto, se tender a la
a) Programas especiales para grupos con problemas o dfi- utilizacin de personal laboral, a la colaboracin de agen-
cits caracterizados por la urgencia social (hambre, fami- tes semi-prlblicos o privados, al control a gtosteriari del
lias sin casa, nios o viejos bandonados, etc.) o que re- gasto y por lo tanto del programa, etc. A cambio se refor-
quieren un tratamiento muy especlfico (drogaccin, de- z,at Ia direccin poltica y el control social democrtico
lincuencia). en la gestin de los servicios sociales y se realizarn pe-
b) Apoyo a iniciativas sociales o privadas que prestan un ridicamentg programas de saneamiento de la gestin que
servicio_ que Ja Administracin considera necsario pero se deriven de los controles verificadores de t eficienia
1o puede realizar por sf misma (por ejemplo, guarddas econmica.
de una cooperativa de padres o prsons qe hcen de su
casa rlna miniguarderfa, grupos que prestan ayuda domi- En resumen, se proponen los criterios de evaluacin perma-
ciliaria o cumplen tareas de-reinJercion social, etc.,). nente de la efi.cacia social y econmica, de integralidad de la
gfer,ta pblica (planificacin y coordinacin institucional), de
Estos dos tipos de actuacin en muchos casos sej combi- flexibilidad de la gestin (personal, presupuesto), de multipli-
qag y casi siempre entremezclan la gestin prlblica, la3 activi- qidu4 de agentes (incluidos los privaos) y de austeridad a to-
dades de entes sociales sin finalidad lucrativa en unos casos y dos los niveles para maximizar la oferta de servicios sociales.
lucrativa en otros, el trabajo benvolo, etc.
- Iaa aplicacin de estos criterios requiere de ciertos reguc
rimientos pollticos: globalidad de gestin, capacidad polltico-
tcnica para , ejecutar y evaluar programas, agilidd para
5.4, El coste de los Servicios Socinles: la buena austeridad adaptarse a demandas diversas y siiuaciones locales cam-
liantes, control social externo a la Administracin, posibili-
Los servicios sociales y los equipamientos prlblicos no de- dad de establecer mecanismos de cooperacin social y de par-
ben ser miserables, ni feos, ni arcaicos. Pero no deben ser tam- ticipacin ciudadara eficientes, facultad de innovacin y de
poco innecesariamente ostentosos ni, sobre todo, suponer un experimentacin desde el sector priblico, etc.
coste de funcionamiento hinchado por mala planificacin y esca-
sa coordinacin del sector, gestin deficiente, burocratizacin,
etctera. Una polltica ambiciosa de servicios sociales debe ser 5.5. La Descentralizacirc como respuesta.
austera y plantearse como objetivo prioritario tambin Ia ra-
cionalizacin de la oferta pblica y la mejora d la gestin, En una sociedad moderna por su grado de desarrollo eco-
introduciendo elementos de modernizacin tcnipa y e con- nmico, polltico y cultural y en crisis por la gravedad de los
trol social. problemas sociales que debe afrontar y la escasez de recursos
Algunos criterios que deberlan tenerse en cuenta en la po- disponibles, el nivel de descentraltzan que se haya alcan-
lltica de servicios sociales son los siguientes: zado en la polltica de servicios sociales ser el mejor indicador
de la capacidad de respuesta a la problemtica actual.
a) La eficacia social y econmica de los servicios sociales Por descentraltzacin en este caso entendemos:
debe poderse evaluar en todo momento sobre la base de
una informacin suficiente, que es 1o mismo que permite a) Atribuciones a los entes territoriales ms prximos a los
la,planificacin y la coordinacin de los agentes prlblicos ciudadanos, los entes locales, de las competencias y fun-
y la utilizacin ptima de los recursos (mapa de Jervicios ciones principales en materia de servicios sociales, y espe-
I

IM 105
I

ciabnente de ejecucin de programas y gestin de ser- articular las pollticas asistenciales con las urbanas, o las des-
vicios. tinadas a reani'nar la actividad eeonmica y a generar empleo.
b) Las otras Administraciones prlblicas (centml y autonmi- La proximidad de las situaciones sociales y de la ciudadana
ca) deberlan establecer el marco normativo y el mapa b- permite conocer las demandas, dar respuestas a tiempo y pro-
sico de los servicios sociales, elaborar y excepcionalmente mover la participacin de l;as asociaciones y de los usuarios
ejercer programas especiales (siempre de forma coordi- en general. En el municipio o en eI distrito existe una estruc-
nada con los municipios) y contribuir a la financiacin de hrra polltica representativa, con poder decisorio y capacidad
los programas y de los centros de prestaciones de servi- ejecutiva, gue asegura la arliculLacin con las otras Adminis-
cios de los entes locales. traciones prlblicas, el control democrtico y la capacidad para
c) En las grandes ciudades, como Barcelona, la gestin de dotarse, o requerir de los niveles superiores, los medios ec@-
los servicios sociales bsicos y la ejecucin de los progra- nmicos, humanos y materiales para actuar.
mas de catcter general o permanente deben realizarse, - En Barcelona, justo ahora iniciamos una doble experiencia
como ya se hace en nuestro caso, a nivel de distrito o descentralizadora en el campo de los servicios sociales. For
barrio" trna parte, en el marco de la nueva legislacin, el Municipio
asume l;as principales competencias en esta materia. Por otra
Las razones de la opcin descentralizadora se derivan de parte, se acaba de transferir a los distritos la gestin de los
los criterios expresados en el punto anterior. i centros de servicios sociales de zona y por extensin la activi-
Cmo conocer y evaluar la multiplicidad y la urgencia dad, cotidiana y de carcter general en los principales campos
de las demandas en servicios sociales? de la accin social. Es el momento de verificar la bondad de
Cmo dar respuestas giles desde el sector prlblio a es- los principios descentralizadores que se acaban de enunciar y
tas demandas? tambin es la hora de lanzarse ambiciosamente por la vfa dl
Cmo asegurar la racionalidad de la oferta plblicd,lo cual desarrollo de los servicios sociales, de lLa coorclinacin con el
requiere una accin coordinada a distintos niveles, f,e carc- conjunto de acciones prlblicas y de estlmulo d.e la cooperacin
ter global (que integre accin social o asisencial, cultural, sa- y par[icipacin ciudadana.
nitaria, urbanlstica, de empleo, etc.) y sometida al cntrol po-
lftico democrtico?
Cmo promover la experimentacin social y al mismo
tiempo aseguftr la continuidad y la difusin de las iniciativas 6. Coucr-usrN
emprendiclas?
Cmo encontmr frmulas de gestin flexibles y que posi- El cambio econmico y tecnolgico genea un conjunto de
biliten la participacin ciudadana y la cooperacin social eon actividades corporativas e individualistas y margina a impor-
la accin prlblica? tantes colectivos sociales. Por otra parte, la rigidez burocr-
La gestin pollticamente centralizada, de carcter sectorial tica y la escasez de recursos prlblicos crea distancias a veces
o especializado, que luego se desconcentra territgrialmente y insuperables entre la Administracin prlblica y la ciudadana.
que acostumbra a generar burocracias rlgidas qf inoperantes Pero tambin se dan tendencias en sentido contrario: apro-
o entes autnomos de escaso control democrticb y de irnFo- piacin popular de la ciudad (es decir, mayor uso colectivo
sible articulacin con los otros servicios y programas prlbli- de sta), desarrollo de la vida asociativa y de la econornfa so-
cos, no resuelve ninguno de estos interrogantes. cial, legitimidad polltica de las propuestas descentralizadoras
EI nivel municipal, o de fistrito o barrio en ciudades como y participativas, etc.
Barcelona, sf que puede dar en cambio una respuesta satisfac- IJna polltica ambiciosa de servicios sociales no puede ba-
toria. Es un mbito que permite la existencia de una infraes- sarse nicamente en un mayor esfuerzo del sector prlblico,
tructura bsica de servicios sociales y de rrno o ms centros sino tambin en una cooperacin social mucho ms fuerte que
dotados de equipos humanos cualificados. La accin prlblica impulse y canalice las relaciones solidarias. El elemento poll-
puede tener el necesario carficter global o integral, se pueden tico-administrativo clave es la descentralizaein de los servi-

106 107
cios sociales, {lue no es tanto un fin en sf misma como un me
dio para desarrollar la sodaridad entre los ciudadanos.
na ciudad ms justa, que d, respuesta a las demandas
sociales urgentes y que cree unas basgs de oferta- Pfblica qge
tiendan a l integracin y a la igualdad de los ciudadanos, sIo
puede construirse con la solidaridad como frndamento.

CAPTULO V

A CR'S'S DEL ESTADO DEL BIENESTAR


Y LA ECONOM(A SOCIAL*

1. PRBGUNTAS soBRE tA cRrsrs ue, EsrADo usr. BrEBstraR

cierto que hay una crisis del Esta,o asi,stencial o del


-Es Siendo necesario aumentar el gasto prlblico y, por
Bienestar?
lo tanto, los ingresos prlblicos para satisfacer las necesidades
colectivas crecientes, es, socialmente y pollticamente, posible
aumentar indefinidamente los impuestos del Estado y las coti-
zaciones a Ia Seguridad Social? Tanto si se hace como si no
I
I
* En este capltulo se recoge el texto <La economla social, entre
la mitancia, la empresa y el servicio prlbcor (L982), pubcado en Ia
revista CEMT. Precisamente se trata de un ensayo que tiene, entre
otros ,el objetivo de verificar la ubicacin de la organizacin encar-
gada de la redaccin y publicacin de la revista CEUMT dentro de las
empresas calificadas como de economla social. Aquf, no obstante, y
debido al carcter de ejemplo local, se ha optado por prescindir de
esta referencia expllcita que aparecla a modo de introduccin y con
clusin. Se recoge pues, slo la parte ms terica en que se desarro,
llan una serie de temas en torno a la economla social y su contexto
polltico y econmico.

109
ni

liil se hace, no se provocar una situacin de rebelin social crisis econmica y ala crisis del Estado asistencial: la econo-
generalizada? mla sutnergida- En ea se engloban sectores y actividades que
guieleq rehuir las obligaciones gue crea el Estado (trabaj a
deseable resolver todas las necesidades domicio, subcontratacin, etc.), sectores sitrados abierta-
-Y, adems,
colectivas
es
por la ia de la Adminis*aein y-del gasto pblisos, mente fuera de la legalidad (trfico de drogas, prostitucin,
y
del funcioariado de los reglamentos, de la pasividad del su' etc.) y acvidades residenciales o intersticiales (artesanla, co-
jeto sometido a entes asistenciales sucesivos? Lo9 aparatos mercio ambulante, huertos y talleres clandestinos, etc.). Una
polltico-administrativos pblicos son siempre socialmente efi- res,puesta soeialmente insolidaria, econmicamente regresiva y
iientes, se adaptan siempre a las necesidades reales de la p-o' polfticamente desintegradora, aunqlue de momento haya con-
blacin, prev h apariin de nuevas necesidades? Su ele' tribuido a frenar el empobrecimiento econmico y a evitar el
vado coste es debido slo a la naturaleza de la prestacin recurso al fascismo.
ejemplo, exigencia de personal numeroso- o tambin a
-por
,rda resultado d9 su organaclgn- buro- la moda descubre la foma de actividad cco-
"rd.r.-produCtividad -Finalnente,
crtica y de-la irresponsabilidad ante los resultados de la ges- nmica probablemente ms antigua de todas, cuando no habla
tin de los funcionarios, asl como de los usuarios que no cos- Estado y cuando el individuo solo no podla sobrevivir: la coo-
tean directamente el servicio, peracn, La econamla social, la actividad con caracteres de
, servicio prlblico ejercida por empresas de naturaleza privada,
no es cierto tambin que Ia respuesta neoliberal sin finalidad lucrativa con una organizacin ms democr-
-Pero,
no significi otra cosa que pretender dar marcha atrs a la tica. La economfa social es hoy una respuesf imFortante, an-
histoa, que conllevarla aumentar considerablemente las de- que limitada, a la crisis del Estado del Eienestar y de la em-
sieualdad& y las injusticias y que es tambin social,y polfti- presa capitalista tlpica. Qu es esta economla social? Qu
calnente inaplicable? No es necesario cubrir ciertas hecesida- funciones cumple? Cul es su papel en el futrro?
des colectivs por la vla del servicio prlblico el sector
privado lucrativo no cubre- para garantizar-Qe, unoql mlnimos
e consentimiento social y de consumo colectivo ihspensa-
ble para la marcha de la economla? Es posible dejar en ma' 2, L Econonf Socrer-: UNA ApRoxrnecrr
nos-de empresas privadas lucrativas el conjunto del,transpor'
te prlblico, la enseanza, la sanidad, la asistencia a La tercera Los contornos de la esonomla social son diflciles de esta-
edd, h vivienda, etc.? Es posible dejar abandonadas a su blecer y la evaluacin cuantitativa de su peso en una economla
suerte a las personas sin trabajo, a los marginados, a los mi' nacional es hoy prcticamente imposible de realizar.
nusvlidos? Empecemos por una definicn: segln el INSEE (Instuto
de Estadlstica de Francia), corresponde al conjunto de activi-
adems, est Ia ernpresa capitalista tambin dades, mercantiles o no, que no se encuentran bajo la tutela
-Fero,No est enno
en crisis? crisis un sistema eco!mi@o que prime- directa del Estado y cuyo objetivo no es la remuneracin del
ro obliga todo el mundo a integrarse en las flaciones eco' capital. Se incluyen en la economla social tres sectores prin-
nmica! formales del mercado de trabajo y lugo expulsa al cipales: las cooperativas, las asociaciones y las mutuasl asl
15 o al 20 o/o de ellos y no deja entrar a los jvenes? No hay como las fundaciones, las organizaciones profesionales, los
una crisis de legitimidad de las figuras sociales de empresa y sindicatos y los comits de empresa, etc. (los sindicatos po-
empresarios? o resulta cada dla ms inaceptable p-ara ms drlan incluirse en el capftulo de asociaciones, pero por la rele-
gente la organizacin rlgida y autoritaria, eI trabaio fragmen' vancia de su papel en el sistema polftico y econmico requie-
Iado y desprofesionalizdo,los ritmos agobiantes, la monoto- ren una regulacin especlfi.ca y no acoshrmbtan a contabili-
nla infinita de la actividad en las grandes empresas? zarse en las estasticas de la economla social).
En Francia, la economfa social asl entendida representa
otra parte, aparece una respuesta de la sociedad a la ms de un milln de personas empleadas y asalariadas (el
-For
110 tr11
6 o/o de la poblacin activa ocupada y del ntlmero de empre' En los Esta.d.os lnidosa es donde ms difcil resulta eva-
sas), de loJ cuales eL 620/o est en las asociacione-s, eI 22o/o luar el peso y el significado de la economa social debido, so-
en las cooperativas (tanto de prgduccin como de consumo) bre todo, a la debilidad relativa del Estado del Bienestar, anln'
y- el 13 o/o e,n las mutuas.l que s ha hablado hasta del 30 aI 40 o/o de aportacin real al
En Ingl.aterca los estudios recientes2 renuncian, sin embar' producto nacional, por la importancia que tiene en la socie-
go, & tifi"ar con precisin la economla social al mismo dad americana la cooperacin, el mutualismo, el intercambio
que reconocen lu importancia creciente, pue-sto que el
tiempo"uult benvolo y, sobre todo, la actividad realizada en el marco fa-
llamdo utercer sectorn va mucho ms all de las cifras requc miliar y domstico (arreglos de la vivienda, jardinerfa, etc.).
ridas a las personas empleadas en cooperativas y asociaciones. Aunque si queremos limitarnos a la economla social en senti
Asl, pofejemplo, en trnglaterra hay seis millones de perso- do estricto, tal como se ha definido en el caso francs, proba-
nas insritas-y activas en asociaciones voluntarias que reali- blemente no representara ms de un 5 %.
zan servicios y prestaciones en general de carcter benvolo Es evidente que resulta extremadamente diflcil definir con
y que por 1o tanto no constan como empleado_s de este sector. precisin el mbito y el contenido de la economa social y, Por
uigu por otra parte tampoco serla signifieativo, englobar lo tanto, no puede evaluarse cuantitativamente. Los prinei-
dentro d la economla social a todos los miembros de sinca- pales problemas de definicin son los siguientes:
tos y asociaciones, los cuales, en su mayorfa, no realizan di- a) EI estatuto iurldico de la empresa de economfa socian
rectamente ningn servicio o prestacin a la colectivi{ad. a veces se confunde con el de la empresa privada capitalista.
En ltalia la abundante literatura sobre la economla sumer- En Francia, la famosa ley de asociaciones de 1901 permite con-
gida no tiene equivalente en 1o que se refiere a la economfa figurar un sector asociativo de contornos precisos y aunque la
social, aunque n los debates y aportaciones recierites a la economfa social abarca una realidad ms amplia, por lo me-
problemtica del Estado del Bienestar se cita cada vez ms a nos .rna parte fundamental queda definida con precisin (aso-
la economfa social como uno de los elementos clave de recu' ciaciones, cooperativas, mutuas y fundaciones). No ocurre asf
peracinJ en la mayorfa de palses y menos en Espaa, donde empresas
sin capital real recurren a la fundacin y empresas no lucra-
tivas se legalizan como sociedades annimas para poder desa-
1. Sobre Francia, vase Autrunent, n. 34, 1981 (Ed. du Seuil) y
el libro de Pierre Rosanvallou Ia. crise de l'tu pro.d.ence (Seuil, rrollar su actividad social (es el caso del CEUMT).
1981). b) La frontera entre la economla social y la economla
2. Por ejemplo, I.Gershuny y E. E. Pahl, indican gue podrfa eva' informal o sumergida tampoco es a veces clara. Como respon-
luarse en rul 35 b un 40 por ciento la aportacin de la economla sosial de a criterios de definicin distintos, ocutre que una activi'
al producto nacional bruto si incluimos la actividad realizada en el dad de economa social tiene una apariencia de economla
maico famiuar. El debate ingls sobre la crisis del Estado del Bienes-
tar y las respuestas posibles es especiahnente interesante. Vase, entre sumergida (p. un equip de tcnicos que asesore a los
otrai, las entrevistas-con Joan Robinson y Stuart Holland (<The-crisis ".,
vecinos de un barrio afectado por un plan de urbanismo) o
of the Eritish Welfare Stater, Challenge, septiembreoctubre 1980). Un al revs, r.'na actividad econmica sumergida de trabajo negro
planteamiento general y reciente de esta Xemtica se ecuentra en el
ibfome e h bcon "Ttre Weare state in crisis> (1981). o no declarado con finalidades lucrativas puede realizarse en
3. Vase por ejemplo el *" 4641 de Inchiesta (!p. Ddalo) y el el marco formal de una cooperativa, La economa social se
simposium sobre "La transformazione del Welfare Stbte tra storia e define por su contenido: actividad de interd colectivo reali-
proipezione del futuror, organizado por la regin, la provinc-ia y-el mu- zado sin nimo de lucro capitalista, en tanto que la economla
fucipio de Torino (diciembre 1981). I reciente propuesta del PCI (<Per informal o sumergida se caracteriza por realizarse fuera del
un programa di polltica economico-soziale e de governo dell'economia>, marco formal reglamentado por el Estado.
diciembre 1981) propone el apoyo al <telzp settoxD, la economla coo'
perativa o autogestionada, no como una solucin global y completa,
pero sl como un factor de innovacin econmico y cultural, como uxa
nueva oportunidad de desarrollo para las pequeas y medianas empre' 4, la revista Business Book ha preparado un amplio infome de"
sas, como una forma de combatir el paro y de integrar a los jvenes mostrando el crecimiento vertiginoso de la economla informal (1982).
en el trabajo y como un medio para satisfacer nuevas necesidades Aunque esonomla social y economla informal sumergida son dos rea-
sociales. Iidades distintas, su creci.miento es relativamente paralelo.

LL2 nx3
c) Las actividades que pueden integrarse en la economla tor). La economla sumergida es muy filcil de evaluar por su
social son infinitas y heterogneas por el carcter laxo de la infomalidad, porque falta la pista jurldica, pero existen los
misma definicin. Sin una rregulacin jurldica del sector es flujos monetarios y puede conocerse aproximadamentei En
imposible precisar el signifi.cado de los trminos <<inters co- eambio, en el caso de la economla social los flujos monetarios
lectivo> y <nir'fo de lucro capitalista>. En la economla social son muchas veces poco relevantes y escasamente representa-
pueden incluirse desde cooperativas o empresas de produccin tivos de la acvidad real y la definicin jurldica es confusa,
autogestionadas hasta asociaciones de defensa del consumidor, puesto que si bien una parte del sector est formalizada como
desde un grupo de teatro independiente o de animacin cul tal (p. e., el caso francs ya citado), otra gran parte se con-
tural hasta una empresa de tecnologla sofrsticada que asesore funde con la economla forrnal y la economla sumergida.
en materia de gestin y de organizacin a pequeas y media- Fara clarifi.car un poco ms la'cuestin, vamos a enumerar
nas empresas industriales o comerciales. los principales sectores de actividad que cubren la economla
d) Un conjunto de empresas, organizaciones y activida- social limitndonos a los casos en que por el tipo de activi-
des son de diflcil ubicacin en el sector de la economla social, dad y por la nafixaleza de la empresa o asociacin son me-
aunque con una concepcin muy amplia pudieran integrarse nos equfvocos.
en 1. Citaremos tres casos o tipos: 1. Los parti.d.os pollticos.
2. tr as organizaciones sindicales, profesionaies o patronales.
3. Las entdaes culturales, deportivas, cvicas, etc. Mfentras
que las empresas <tfpicas> de la economla social, por ejemplo,
una cooperativa, se mueven en el mismo terreno que una em. 3. Los spcronss DE r EcoNoMfA SocrAL

presa capitalista o una empresa pblica, estas organaciones


y entidades tienen unos mbitos de actuacin muy especfficos. 1) EL cooperathismo es un sector tracional de la econo-
e) Hay dos sectores de actividad que por su uagnitud, mla social que se define por la relacin social y la forma jurl-
inforualidad e imposibidad material de evaluaci$n deben dica y no por el contenido de la actividad. El cooperativismo
citarse aunque luego no puedan incluirse en el anlfisis de La en la produccin abarca tanto la inustria y la constru,ccin
economla social. Nos referimos, en primer lugar, a tcJdas aquE- i:omo la agrcultura. Ia, crisis econmica ha significado un re.
'llas actividades o servicios de intercambio o de colaboracn
lanzamiento de este cooperativismo: trabajadores que se ha-
bentola que no estn realizados ni prestados por ninguna cen cargo de una empresa para evitar su desaparicin, perso-
empresa o asociacin y que no dan lugar tampoco a flujos
monetarios (p. e., la cooperacin entre vecinos par? guar-
dar nios, la colaboracin benvola de determinadas personas 5. En los rlltimos aos se han elLaborado diversos mtodos para
en la organizacin de fiestas o de obras de asistencia social, evaluar el peso de la economla sumergida. Uno es el de Peter Guttman
etc.). En segundo lugar, hay que citar la economln dorns- (Baruch Collegge de la City University of New York), que mide Ia
tica o familar, especialmente el trabajo de la mujer. Ilabrfa evolucin de ILa relacin entre masa monetaria lfquida y depsitos ban-
carios (cuanto ms aumenta la demanda de masa quida en relacin
que hablar en este caso de un nuevo sector, al lado de la eco- a los depsitos, mayor es el peso de la economla sumergida). Otro
noma priblica, de la privada o capitalista forqhl, de la su- mtodo ha sido elabomdo por el CENSIS (Roma, Italia) y mide la
mergida o infonnal y de la social, un sector cu$a aportacin oferta de trabajo <ivnFllcita>, o sea la diferencia entre poblLacin acti-
al producto nacional bruto es seguramente superior a la suma va total y poblacin activa empleada oficialmente, previa sustracsin
de la poblacin censada como parada.
de la economla sumergida y social y es comparable al de la 6. La enumeracin que sigue no pretende ser exhaustiva. Por otra
economla privada y al de la economla prlblica. parte, ser inevitable citar actividades o empresas que se encontrar{n
I-a definicin y evaluacin de un sector de la actividad eco- en rarios sectores a la vez, en la medida que la misma actividad puede
nmica puede hacerse sobre dos bases: su regulacin jurldica realizarse con formas jufdicas distintas y responde a funciones socia-
formal (1o cual nos dice quin hace qu) y la expresin mone. les diferentes. Por ejemplo, rma escuela activa puede englobarse en el
sector cooperativo, perc tambin en el servicio prlblico prestado por la
taria de su actividad en forrra de capital invertido, salarios, iniciaa privada, o en el movimiento con una motivacin cultural o
beneficios, cifras de ventas, etc. (nos ice cunto hace el sec- tdeolgica espeelfica

r14 1ls

l
nas sin empleo que forman una cooperativa mediante una de estudios ,etc. En unos casos porque los posibles destinata-
inversin inicial de capital-trabajo, etc. rios o interesados no representan una demanda solvente, en
2) Otro sector tracional es el de las cooperativas de otros por falta de voluntad polltica o de recursos por parte de
consumi.dores, a las que se han aadido ms recientemente la Administracin. El CEUMT podra ser un ejemplo de em'
las cooperativas de usuarios o propietarios de yi.viendas (bien presa de servicios de la economfa social que se dirige tanto a
sea para su construccin, o bien para su mantenimiento). Una los profesionales como a funcionarios prlblicos y cargos polti-
forma peculiar de cooperacin es la que se realiza entre pe- cos, as como a miembros activos de entidades clvicas, aso-
queos comerciantes para crear o utilizar en comn algunos ciaciones de vecinos, etc. Empresas, grupos o personas gue
servicios o para desarrollar conjuntamente algunas acvida- prestan servicios de este tipo pueden dirigirse tanto a organi-
des (p. e., compras al por mayor, almacenaje, gestign infor- zaciones sociales como a pequeas y medianas empresas o
matrzada, etc.). Esta forma de cooperacin tambin puede cooperativas, tanto al sector prlblico como a profesionales pri-
darse en la produccin. vados. A veces prestan servicios benvolos, en otros casos la
3) I-as sociedades de seryicios mutuos constituyen tam- remuneracin cubre gastos materiales, en otros se paga una
bin un sector tradicional de la economla social: sociedades verdadera dedicacin profesional, pero en ningrSn caso debe
de seguros y mutuas, atrnque muchas vegs se han converti- ser una empresa con fines lucrativos, es decir, que funciona
do, de hecho, en empresas privadas lucrativas, pero no todas. con el objetivo princlpal de remunerar el capital invertido. Es
EI renacido sindicalismo espaol posiblemente deber dar un un sector de la economla social que puecie cubrir una gran
nuevo impulso a este sector. Tambin debe citarse aqul l caso diversidad de campos (gestin pblica, urbanismo, servicios
particular de las sociedades de garantlas mutoas, aunque ac- sociales, orgqniz.acln del trabajo, asesoramiento jurldico, et-
tualmente son una fonra de colaboracin entre emprsas ca- ctera) y que parece destinado a un rpido desarrollo por
pitalistas, a veces con intervencin tambin del Bstado. El su flexibidad, adecuacin a unas necesidades, no sumisin
tipo de empresa de economla social histricamente ms im- a las reglas del beneficio capitalista ni a las reglamentaciones
portante que podrfa incluirse en este sector es el de Las caias burocrticas y presupuestarias, capacidad de innovacin, sali-
de ahorro, de-pensiones y de asistencia social. Son a lt'a vez en- da de profesionales y tcnicos de ideologla modernizadora fa-
tidades de depsito y de crdito, que gxanfizan pensiones, vorable al inters prlblico que no pueden o no quieren entrar
subsidios y formas diversas de asistencia y que realtzan obras en la Administracin y por la demanda creciente gue se expre'
de carcter social y cultural de inters para la colectividad. sa desde otros sectores de la economa social, de Ia misma Ad-
No pueden distribuir beneficios y son gestionadas tericamen- ministracin priblica e incluso de una parte del sector privado
te por representantes de los depositarios. Aunque en la actua- capitalista (<pymes>). La forma jurdica es muy variable: la
lidad las cajas estn muy reglamentadas en su funcin y acti- fundacin es la ms tradicional, pero son otras las que se han
yidad por el Estado y su gestin se ha autonomizado del con- utilizado preferentemente en los rlltimos aos: asociacin, so'
junto de depositarios, lo que las ha acercado mucho a la ban- ciedad annima, publicacin, etc., o qaiz ia mayorla de las
ca privada, mantienen an caracterlsticas esenciales de la eco- veces, ninguna formalizacin jurldica.
aomla social. Entidades destinadas a proporcioryr crditos, 5) Organzacinnes sociale.s. T-os grupos sociales y profe'
garantfas, subyenciones o as.stenca a sus asocifldos pueden sionales constituyen organizaciones o asociaciones para defen'
existir bajo formas versas y su desarrollo es $aralelo a la der sus intereses colectivos y para prestarse servicios mutuos:
crisis-privatwactn del Estado del Bienestar o a sus limita- sindicatos y comits de empresa, orgatzaciones o colegios
ciones estructurales (caso USA). Las ms importantes son las profesionales, asociaciones de vecinos, de consumidores o de
asociaciones o mutuas que prestan asbtencia sanitaria, ant* usuarios de un detenrinado servicio, etc. I*{o es fcil determi'
que muchas veces encubren empresas privadas lucrativas. nar 1o que hay de economla social en este sector tan comple'
4) Prestacin de servicios. Ni el sector prlblico ni el sec- jo y menos arln evaluarlo cuantitativamente. Ahora bien, hay
tor privado capitalista satisfacen correctamente determinadas un aspecto que merece destacarse: Ia multiplicacin y eI desa
necesidades sociales de formacin, asesoramiento, documen- rrollo de las organizaciones sociales, a medida que cada grupo
tacin, divulgacin de experiencias innovadoras, realizacin achla colectivamente en funcin de sus intereses en el marco
116
del Estado democrtico, est produciendo un nuevo tipo de bles. En bastantes casos son actividades ligadas a empresas o
derecho, eI derecho contract,nL, que es rn derecho producto grupos ya clasificados en alguno de los sectores citados ante-
de acuerdos entre actores colectivos pero de naturaleza priva- riotmente, pero en muchos otros dan lugar a organizaciones
da y que tiene una relativa eficacia'general garcntuada por los o empresas especficas gue pueden tomar distintas formas ju-
poderes prlblicos. Algunas de las actividades de las organiz.a- rldicas (S4., cooperativa, etc.).
ciones sociales dan lugar a empresas o sociedades tlpicas de 8) La preocupacin sdavez ms extendida por la cal.i.dad
la economla social (una mutua de un comit de empresa, una de la ttida y por ilevos modelos de crec.miento econvniso
cooperativa de una asociacin de vecinos, etc.), pero en la ma- ha dado lugar a una gran diverrsidad de organizaciones y em-
yorla de los casos las actividades de este sector deben evaluar- presas de carcter muy heterogneo: desde las ligadas con rm
se a travs de indicadores muy insuficientes: personas em- fenmeno tan complejo corno el ecologismo hasta las de ca-
pleadas (muy pocas en relacin al volumen de actividad), per- rcter naturista o vegetariano. {Jn caso especial y de induda-
sonas asociadas (en este caso el indicador es excesivo), presu- ble inters es el de aquellas empresas o asociaciones destina-
puesto anual, evaluacin de las actividades que signifiquen Ia das a producir o promover el uso de nuaas temolaglas y de
prestacin de un servicio social, etc. nuevas fuentes de energfa.
6) En algunos campos que cubren total o parcialmente 9) Los nuelros movirnientos sociales como los feministas,
Los servisios pblicos pero abiertos a iniciativas privadas, ha de la iwentud, de la tercera edad, de rnnuwd.lidos, etc., se sa-
existido siempre una parte importante de economla sociqlz en- racterizan por representar a unos grupos sociales insuficiente-
seiranz.a, sa'lidad, asistencia social, cultura, actividad depor- mente reconocidos por los poderes prlblicos y discriminados
tiva, movimientos juveniles, organizaciones de defensa o recu- en cuanto a sus derechos y necesidades por el sector priva-
peracin del patrimonio histrico o natural, etc. Las lniciati- do capitalista. La actividad de estos movimientos ha generado
vas son infinitas: desde La Crty Roja hasta las escuelas activas, una gran diversidad de iniciativas: cooperativas, asociaeiones
desde el escoutismo y el excursionismo hasta los cedtros de de servicios muhros, empresas industriatres o comerciales ju-
planifi.cacin familiar, desde Cfuitas hasta los moqimientos rfdicamente privadas (tiendas, bares, produccin de artesanla,
cologistas o de amigos de los castillos, etc. Las forpas urt- etctera). IIay que destacar que en la medida que estos grupos
dicas tambin son diversas: por ejemplo, escuelas-Coopera- sociales estn particularmente afectados por la crisis econ-
vas (de padres, de maestros o mixtas), asociaciones, entidades mica o su situacin de marginacin o de sobreexplotacin les
semiprlblicas con estatuto especial, organismos dependientes lleva a no qurer incorporarse al mercado de trabajo formal,
de otra entidad (p. e.: de la Iglesia), etc. Muchas veces estas son no solamente la base principal de reclutamiento de mano
iniciativas responden a una motivacin ideolgica o cvica de obra de la economfa informal, sino tambin r.rn lugar desde
(p. e.: planning familiar), en otros casos son una forma de donde salen iniciativas productivas, es decir, destinadas- a
cooperacin entre personas con un inters comn muy con- crear puestos de trabajo (adems de aquellas destinadas a sa-
creto (un club deportivo) o en otros tienen ambas cosas a la tisfacer necesidades de consutno o de prestacin de senicios
vez (p. e.: una escuela activa). Tambin aqu la evaluacin para el grupo y que pueden englobarse en la E.S.).
de lo que representa todo este sector de la ecoryoma social 10) For rlltimo, queremos citar el amplio sector que po-
es difcil, puesto que a veces son o pueden haberolderivado de drla denominarse de trabajo-benvolo y de prestaain d.e ser-
hecho hacia empresas lucrativas y en otros casod se han con- vici.os a particulares o de ayuda tnutom, Muchas de las activi
vertido en organismos dependientes o financiados por la Ad- dades de este tipo ya han sido imtrllcitamente citadas al refe-
ministracin pblica. rimos a diversas actividades, pero por el carcter precisamen-
7) El sector cultural, periodstico y de comunicasin so- te benvolo y a menudo informal que tienen son especialmen-
cial es prdigo en empresas y actividades que en bastantes ca- te diffciles de circunscribir al mbito que cubren las empresas
sos son encuadrables en la economla social: grupos de teatro, y organizaciones enumeradas hasta ahora. No hay que supo-
cine-clubs, grupos de animacin cultural, radios locales, revis- ner que la sociedad moderna, urbana, fuertemente institucio-
tas, etc. Muchas veces estas iniciativas suponen una preocripa- nahzda y muy mercantilizadaha eliminado estas formas de
cin por el inters colectivo y un trabajo benvolo considera- trabajo y de prestacin de servicios. Por el contrario, esta.
118 t19
f"

mos asistiendo a un renacer de estas actividades debido a la


mercado y- se ha demostrado que pueden serlo y alcanzar aI-
crisis ecoatca, al precio de la fuerza de trabajo p""i"rio"ur,
tas cotas de- productividad.? si no s sobre esta base no puede
al aumento del tiempo libre, a la necesida o -uti" lu existir, por lo menos si se habla de empresas u organizaione,
monotonla del trabajo mecanizado o en cadena con el brico- que acian en un mercado competitivo o proprcionan un
lueg q la jardinera,.etc. El- ejem_plo ;ido-l p"tn"]pio def
bien o un servicio que tambin iuede prodlciilo o prestar-
artculo de los seis millones de ingllses activos en asociaciones
voluntarias de ayuda mu'r' nor-p*"o que contribuye a ex-
lo la economla fonn{l nblica o'privada. iu
pfcar.el de la economla social y_ sus posi6ilidades de ""*p"titui" un
-porqu a pe_sar de que el poder de compra n Gran espacio en el mercadi- dependen de que pueda "onioirtar
suierar una
Bretaa ha descendo en ca"i un iaoh en.iut"-uaor, ra de.
gradacin de las condicirnes de vida ha serie de obstculos: falta de capital iicial, tama; reducido
podra. esperarse. En este sector pueden"ido
men;lo que de la empresa, importancia qu se concede a la calidad del
i"r""* u"iiJuo p,roducto o del servicio, lo cual aumenta considerablemente
muy diversas, como son las de codperacin entre vecinos
cuidar nios, enfermos o ancians, pd arreglar la calle tp* el coste de produccin (p. e.: clases reducidas, enseanzas
para limpiar el enromo- o para orgu,;:our fi;;;;-"t');
o complementarias y reunioes de profesores en escuelas coope-
movi rativas), formas autogestionarias de organizacin de carcter
mie.1to9 o grupos hacen asistncia o ayud de rcter experimental, etc. Parece deseable que la Administracin ten-
sanitario o cultural-que
(p. alfabetizacin de trabajados in- ga en cuenta las caracterlsticas de las empresas de la eco-
".,
migrados extranjeros); actividades formativa" p"o*ooid* po" noma social para posibilitar su acceso ar -mercado prlblico
aseciaciones o grupos informales destinados'a u"*"iu" (p. e.: muchas veces las condiciones gue establece U emi-
tu
autonoma y los recursos de ros ciudadanos (conocimientos
nistracin en los concursos que convoca par? encargar estu-
Jurictlcos, reparaciones del hogar o del coche, etc.). E proba- dios, realizar obras,,prestartervicios, et", slo prrEa"o ,r"
blemente el sector de la economa social de ms difcil eva-
satisfechas por grandes empresas privadas), pu"a q,r" pueclan
luacin a pesar de su importancia econmi;t " tdr-""*"-
oorener financiacin (p. e.: de las cajas de Ahono regiona-
rosos grupos y personas que lo integran.
, les), publicidad (los rnedios de comunicacin social de arc-
I ter prlblico deberan apoyar la economa social), etc. Las em-
presas de la economla social deben ser compeiitivas pero en
la medida. que cumplen funciones de interds colecti y no
son lucrativas merecen el apoyo prlblico.
4. Cenqpnfsrrces, VENTAJAs y pRoBLEMAs
DErA Ecoroufe Socrar,
2)La autogestin y las relaciones lq.borales demacrticas.
La. forma d9 grganizacin (autogestionaria, cooperativa, demo
crtica, etc.) ha sido muchas veces utilizada cmo criterio de
aunque la div,ersidad de actividades y de formas jurldicas
no pemite establecer distincin de la economla social del resto de las iniciativas
quen a toda la econolary conjqgto de caractere, que se apli-
social, enumeraremos g{uellas que
econmicas. Aunque no sea un criterio suficiente (hay empre-
s-as organizadas como S.A.y con una divisin del trabajo tra-
nos precen ms significativas y que se encuentrfld en las or-
ganaciones y empresas cuya relacin con la dicional que forman parte de la economla social) sl es rela-
social tivamente frecuente en
ofrece menos discusin. ""doo-iu .el sector la presencia de elementos
1) Emgnesas competitivas o empresas marginales. Los de-
"
rensores cre ra economa social rechazan los planteamientos 7. Estuos recientes de la OCDE sobre las pequeas y med,ianas
empresas han demostrado que stas son las que a esariouao mas
dualistas que suponen que junto a una fuerte de las su productividad en los hJtimos aos y las rlnicas que han creado pues-
grandeg empresas privadas y del Estado ""ooo*ia
puede fruU""-oo tos-de trabajo. Algunas investigacions sobre la conomfa social-han
Junto de sectores retardatarios y residuales, entre 1os cuales
"oo- !""nq aparecer tambin altos niveles de productividad. vse li tut*t-
se situaran tanto las <<p)rmes)> omo la economa social. ias (, 1L'g1yt9e3stion. du quqtidien> (10-I-S2i y uDes arrisans qui l,asso-
empresas de la economa social deben ser competitivas en el cientD.(3Gl-82), asl como el extenso informe publicado por Autrement
{op. cit.).
TN
IzL
autogestionarios. En un estudio reciente sobre este tipo de des colectivas slo pueden ser satisfechas equitativamente por
empresas 8 se enumeran las siguientes caracterlsticas: diver- la Administracin pribca directamente.
sidad de formas autogestionarias y democrticas de organiza- 4, ltlizasin mds eficaa de los recrrsos eristentes. Por
cin del trabajo (eleccin de la profesionalidad y del trabajo, sus caracterfsticas (no lucrativas, formas autogestionarias o
relaciones ms igualitarias que en las otras empresas, cam- democrticas, flexibilidad, etc.) la economla social puede utili-
bios en las responsabilidades y en las especializaciones y z9r ms y mejor los recursos existentes. A veces surge para
mayores posibilidades de promocin individual (no slo pro- d3r respugsta a la prdida de puestos de trabajo, para evitar
fesional, tambin cultural, polltica, etc.), flexibilidad del ho- el cierre de cierta empresa o para crear actividad en una co-
rario de trabajo (medio tiempo, horas no habituales, etc., que m.arca deprimida. Casi siempre se apoya en tcnicos o en
pueden llegar al llmite de confusin entre trabajo y no tra- personas interesadas que se sientdn subutilizadas o insatisfe-
bajo, lo cual conlleva peligros evidentes no slo para la pro- shas en su trabajo profesional y que cuya dedicacin a la eco-
ductividad sino para la organizacin del trabajo), y medio de ngqgla social y su flexibilidad de funcionamiento pennite es-
promocin especffi.co para grupos sociales que encuentran ma- tablecer relaciones de cooperacin o de coordinacin eon
yores difi.cultades en la economla formal (mujeres, jvenes, empresas (de economla social u otras), con universidades y
extmnjeros, etc.). En algunas encuestas se ha comprobado centros de enseanza en general, con organizaciones sociales,
que ms del 40 o/o de la poblacin quisiera trabajar en empre- etc. En principio, sobre las empresas de la economla social
sas autogestionadas: es una reaccin social contra las relacio- no recae la usorpresa> qlue despiertan las empresas capitalis-
nes jerrquicas, el trabajo repetitivo y parcelario, el desin- tas tradicionales ni tampoco estn tan sujetas a la connota-
ters por el resultado del producto o de la actividad, etc.e cin polftica o a la reglamentacin burocrtica de las entida-
3) La fleribili,a de la oferta. La mayoda de emfresas y des polftico-administrativas.
grupos pertenecientes a la economa social tienen una capacidad 5) La Economla Social y el Estado. tr-as empresas de la
de adaptacin a los cambios econmicos, a la aparicin de economla social son independientes, en su gestin, respons&
nuevas necesidades sociales y a Ia evolucin cultur4l mucho bilidades, etc., del Estado, no estn reglamentadas como lo
mayor que las grandes empresas de la economla fot'mal, pri- estn los organismos prlblicos. Pero tampoco pueden equipa-
vadas o priblicas. La economla social puede intervenlr en sec- rarse a las empresas capitalistas que persiguen su benficio.
tores de la actividad econmica o en reas territoriales aban- El convertirlas en un sector parasitario y poco productivo,
donadas o no ocupadas por la empresa capitalista, lo cual implica que subsistan solamente por la asistencia prlblica o
posibilita una utilizacin de recursos (humanos, materiales, que sean una foma encubierta de funcionariado. Ya hemos
etc.) que si no se despilfarrarlan o se destruirlan. Al mismo dicho que falta definir an marco legal, financiero, fscal y d.e
tiempo, por el carcfer de estas empresas, la articulacin con segurad social especffico para la economla social. Es segu-
el sector prlblico es ms fcil: pueden combinar la seguridad ramente la ayuda ms importante que podrla recibir este sec-
del futuro (aceptando el marco creado por la progmmacin so- tor del Estado. En los distintos palses occidentales hay le-
cioeconmica prlblica) con la liberad del presente (diversidad gislacin sobre cooperativas, asociaciones, comits de empre-
de iniciativas privadas). El ideal de la economlalsocial serla sa, mutuas, etc., pero es una legislacin incoherente y muy
unir los objetivos sociales del sector pblico cor/ el dinamis- insuficiente. En unos casos es anacrnica (p. e., respecto a las
mo econmico del sector privado, superando lzi perspectiva cooperativas), en otros no contempla la actividad econmica
de la empresa como orgnicamente ligada a la ideologla libe- (p. e., de las asociaciones). Esta nueva legislacin debiera per-
ral capitalista y tambin la concepcin de que las necesida- mitir integrar o articular la actividad de la economla social
8. P. E. Tixierz La d.moc,ratie dans les petites oryansations (&* con la programacin socin-econmica y recibir, por 1o tanto,
tre d'Etudes Sociologiques, Parfs, 1981). crtos, subvenciones, ventajas fiscales u otros medios eco-
9. Se ha dicho que la economla social puede anunciar una nleva nmicos (no se olvide que el principal problema de las empre"
cultura del tmbajo que no sea la de la diferenciacin (individualismo) sas de economla social es el financiero, debido tanto a la falta
ni la del iguatarismo (colectivismo), sino la de la autodeteminasin. de capital inicial como al carcter poco rentable econmica-
Ver Paolo Ceri: <Le Tre Culture del Lavoro> (Morzdoperao, no l,
1e81). mente de nouchas de sus actividades).

122 IA
I
Algunas medidas concretas favorables a la economla so- todo caso es evidente que la economa social se presta a la
cial podrlan ser: a) Canal2acin del ahono local o regional experimentacin y a la innovacin sociales, tan necesarias en
hacia iniciativas de economa social (,tanto a travs de las Ca- esta,poca de crisis, aunque nadie pretende tampoco que la
jas como directamente mediante' incentivos y garantlas). b) <modernizacin> depende nicamente de este secior (el-desa-
Educacin la escuela como mediante la accin cfvi- rrollar determinadas tecnologas y generalizar una gran parte
ca- destinada-tanto.en
a fomentar el cooperativismo y el mutualismo, de la produccin de bienes y de la prestacin de servicios
el asociacionismo y, en general, el esplritu solidario y de res- sociales, lo cual tambin es modernizacin), Ahora bien, en la
ponsabilidad social. c) Asesoramiento tcnico, econmico y de eco-noma social pueden actuar unos grupos sociales y desa-
formas de gestin de la ,{dministracin a las empresas de la rrollarse una gran diversidad de iniciativas que pueden-ir con-
economla social. d) Ayuda a la organtzacin de mercados, pu- figurando alternativas y proyectos econmics y culturales de
blicidad, relaciones con la clientela, garantas mutuas, etc. En validez ms general y que por lo tanto debern ser retoma-
general, promover la cooperacin de los poderes locales y re- dos por los otros sectores de la economa. tr-a economa so-
gionales y de las entidades de crdito con las empresas de la cial no es un reducto <passeista> de ctividades residuales y de
economfa social.lo grupos anacrnicos o marginales (aunque se encuentren tam-
6) Modernkacn e innovaci.n Uno de los argumentos bin casos de este tipo), sino que puede estar en la vanguardia
ms repetidos rlltimamente en favor de Ia economla social es tecnolgica y cultural en multitud de aspectos de la vida so-
el de su capacidad de innovacin: nuevas energlas y tpcnolo- cial (ya hemos citado el caso de nuevas energlas, en urbanis-
gfas, reutilizacin de bienes y recursos desechados o abando- mo _y arquitectura, en prestacin de servicios sociales, pero
nados, nuevos productos y servicios dirigidos a una demanda tambin en microelectrnica aplicada, por ejemplo, o en la
social insatisfecha, invencin de formas de organizain del recuperacin y comercializacin de productos de origen arte-
trabajo y de relaciones laborales ms eficaces y realizadoras sanal).
para las personas, etc. A Io largo de este anlisis el tema de su relacin con,n la
Se ha definido incluso a la economa social comq un agen- criss econrnica aparece constantemente como marco refe.
te fundamental de 'modernizacin de nuestras sori:iedades, rencial de la economla social, y este sector se entiende tam-
sobre todo porque posibilita la intervencin de los !rupos de bin como una respuesta y contribucin a una posible salida
jvenes profesionales, intelectuales, upolfticos, y animadores de la crisis. Este ser el rlltimo punto del artfculo.
colectivos de la que se ha llamado la <generacin del 68" (las
generaciones que corresponden a las clases demogrficas nu-
merosas nacidas despus de 7945, que acceden a la Universi- 5. EcoNonfu Socrar, y cRrsrs EcoNMrca
dad de masas de los aos 60-70, que no encuentran salida pro-
fesional ni polltica porque los puestos ya estn ocupados y Volvemos al principio: la consideracin de la economa
cuya entrada en la edad adulta coincide con la crisis econ- social en el marco de la crisis del Estado delBienestar.u El
mica y social y con la crisis de representacin de Estado). En crecimiento del Estado del Bienestar se encuentra limitado
,l 12. Adems del sugestivo bro de P. Rosanvallon y del Informe
10. Ver Autrcment (op.'cit.)t entrevistas a M. Roca/d (ministro del d9 ta OCDE (<The Welfare State in crisisr, 1981, que es posiblemente
Plan y de la Ordenacin del Territorio) y de F. Soulage (consejero tc- el estudio ms reciente y completo sobre el tema), citados ambos an-
nico del rnismo Ministerio). teriormente junto con otros textos y debates (vanse las notas 1, 2 i 3),
11. Ver, por ejemplo, P. Rosanvallon (op, cit.), Vase tambin el habrla ege citar tambin Ian Gough (The Political Econoyny of- fue
frum sobre la experimentacin sosial organizado pot Le Nowel Ob- Wglfare State,T-ondres, I979,.traducido por E. Blume) y las o6ras ms
seruatetr y Fare (Parls, septiembre IEn) y que dio lugar a un nlme- clsicas de J. O. Connors (La crss fscal del Estado), de R. Miband
ro conjunto y especial de ambas revistas titulado <Vivre gaucher (El Estado en la socieda capitalista\ y de G. Ilabermas (Razn y legb
(noviembre 1977) con contribuciones de A. Toumaire, J. Daniel, P. Ro timidad, problemas de legi,timacin en el capitatixtto ataruaao'\ ls
sanvallon, P. Viveret, J. P. Worms, J. Delors, J. Caroux, Ivan lllitch, escritos recientes de Claus Offe son una aportacin original (vase Ia
G. Martinet, M. Rocard, B. Lalonde, P. Chombart de Lauwe, S. Mosco seleccin de ardculos: Lo Stato nel capitalisma rnetura, trtalisbri, 19?9.
vici, P. Guidoni, J. Borja, etc. I Bn Rnascita (revista del KI, Roma) han apa.recido, a partir del nti-

xu 125
por la imposibilidad de aumentar indefinidamente el gasto prl- t
tes, tanto oomo resultado del crecimiento demogrfi.co, del
blico, y por lo tanto la imposicin fiscal. Se considera actual- pano,, del nrlmero de personas ancianas y desasistidas, etc.,
mente gue se estn alcanzando unos lfmites por encima de los necesidades nuevas o no tendias
como Porque aparecen neceslclacles
como tenidas en
cuales las reacciones sociales, econmicas y polticas provoca- cuenta durante mucho tiempo gue exigen eobertura y accin
ran costes insoportables (economla sumergida, desobediencia ptiblica (medio ambiente, grupos marginales, urbanizacin y
civil, rebeliones gremiales precursoras del fascismo, etc.). Aun- equipamiento de barrios perifricos y degradados, etc.). Es
que Espaa est por debajo de la mayorla de pases occiden- decir, no aumentar el gasto pblico significa permitir que se
tales en gasto pblico y por lo tanto debe poder aumentarlo degmden las condieiones de vida de la poblaein. Nos encon-
arin considerablemente, hay razones que nos llevan a pensar tramos en un callejn sin salida. Si para invertir, el Estado
que la situacin no es muy distinta: a) El aumento de Ia impo- aumenta los imFuestos, las reacciones que se provocan vaJt
sicin ha de ser muy gradual para no provocar desequilibrios a producir ms desigualdades y ms dfi.cits (la economfu su-
econmicos y reacciones sociales demasiado fuertes. b) Casi la mergida se basa en una mano de obra desprotegida, el paro
mitad de los ingresos prlbcos en Espaa provienen de la Se- como resultado de Ia disminucin de la inversin, las reaccio-
guridad Social, es decir, que son pagados directamente por dos nes gremiales que fragmentan a las cliases sociales y dejan en
sectores muy afectados por la crisis (los empresarios que in- peor situacin a los ms dbiles, etc.). Pero si no se hace asl
vierten poco y los trabajadores cuyo salario crece por debajo no solamente se mantienen las injusticias y las necesidades
de la infl.acin y se encuentran amenazados por el paro), y c) La insatisfechas heredadas, sino que aumentan, puesto que los
eficacia y legitimidad de la Administracin prlblica en Espaa sectores populares y las inversiones sociales sern los ms
es muy baja, lo cual no permite un aumento demasiado rpido afectados por la disminucin de la accin prlblica.
de la imposicin.r3 : En la medida que funcionen las frmulas Seriicios colec-
Pero, por otra parte, Ias necesidades sociales son crecien- tivos = Estado = Fuera de mercado = Igualdad, y Servicios
privados = Mercados = Beneficios = Desigualdad, el proble-
mero 1 de L982, un conjunto de artlculos y entrevistas i4teresants
ma es prcticamente insoluble.la
(con Sylos Labini, Altvater, Napoleoni, etc.) sobre la crisis pel Estado La cuestin es cmo reducir la demanda del Estado y al
del Bienestar y la propuesta econmica del PCI. La crltica al'Estado del mismo tiempo satisfaeer cor:rectamente las neeesidades eolec-
Bienestar en el marco de la crisis econmica y desde una perspectiva tivas.
neoberal se encuentra representada, sobre todo, por los autores de las
escuelas de Chicago, Virginia y Ios Angeles (Friedman, Buchanan, Tul-
1) Un caso prdcti.co: los dfcits t.rbanas. Los poderes lo-
lok, Rawls, etc.) que han sido resumidos muy bien por H. Lepage cales democrticos se enqrentran con ciudades con grandes
(Mqana eI capita.lismo y Maona el liberalismo, Niaza Editorial, 1978, dficits sociales acumulados y con las correspondientes expec-
y Espasa Calpe, 1982). Las obras neoliberales se estn publicando en tativas de que sern satisfechos a corto plazo. No pueden dar
Espaa sobre todo por Unin Editorial (coleccin dirigida por Pedro la respuesta positiva gue se espera: la mquina burocrtica
Schwartz) y por Espasa Calpe. El aclsico> de M. Friedman, Libead es pesada, poco eficiente y sobre todo dispone de pocos me-
de elegr, ha sido publisado por Grijalbo.
13. Segrtn la OCDE, la parte de los ingresos pblicos respecto al dios econmicos. Veamos un ejemplo. tsarcelona y los muni-
PIB se situarla en la mayor{a de palses industriales occ{dentales entre cipios de su inmediato entorno metropolitano (ms de tres
el 35 o/o (Italia) y el 50 9o (Suecia). Espaa se encuentt'a mucho ms millones de habitantes) sponen de unas 15.000 o 17.000 pe-
abajo con ut20o/0, cifra inferior a la que corresponde pafses mnos setas de gasto plblico por habitante, si no tenemos en cuen-
desarrollados (Portugal, 26,5; Grecia, 28; frhnda,37\ o de gran tradt-
cin beral y privativista (Estados Unidos, 29,3). Tambin Espaa oct- ta Barcelona-ciudad (que representa la mitad de la aglomera-
pa los lugares ms bajos de la escala en la pare que corresponde a cin y es su zorur central); el gasto prlblico por habitante es in-
impuestos sobre el total de ingresos pribcos, tanto en lo que se refiere ferior a las X0.000 pesetas.s Estos municipios del entorno me-
a impuestos sobre la renta como sobre los beneficios (24o/o y 250/o)
que aparece <compensado> por los ingresos debidos a la Seguidad
Social: 45o/o (en Suecia es el 23010, en Gran Bretaa el I9o/0, en Frzn- 14. Vase P. Rosanvallon (op. ci,t.), cuya obm seguimos de cerca
cia el 40 0/0, en Austria eI 29 70, en Alemania el 35 0/0, etc.; Solamente en esta parte del artlculo,
Italia, con eL 460/o, est por encima). Vase Estadlstcas de gastos ptb 15. Estas cifius han sido elaboradas por rm grupo de tcnicos de
blicos de patses tni.efltbros de la OCDE, Parls, 1978. la Corporacin Metropotana de Barcelona (entre ellos Santiago Pon-
126 TN
tropotano son los ms afectados por los dficits urbanos: dentes de la economa social (con el debido apoyo y control
solmente para cubrir los de carcter urbanlstico y ile vi'vim' prlblico cuando as proceda por el carcter de la activida! V
d (infraestructuras, urbanizacin, transportes, rehabilitacin por aportacin financiera o tcnica o de otro tipo de la Admi-
urbana, etc.) se requerirla entre'cinco y ez veces ms in- nistracin) podrn abordarse eficazrnente y resolver a corto-
versin anual por habitante en los prximos diez aos (lo que, medio plazo los principales dfi.cits urbanos.
por otra parte, situara a estos municipios a nivel europeo). La economa social permite movilizar el mximo de recur-
Este es el nivl de las exrectativas, de las necesidades hist' sos econrnicos y humanos de los interesados, actuar de inme-
ricas de hoy, pero es imposible de alcanzar por la rlnica vla diato sin esperas que se hacen interminables, promover la par'
de aumentar el gasto priblico, aungue esto tambin debe ha- ticipacin sociai por la va de la cooperacin ciudadana y
cerse. Pero si adems aadiramos lo que costarfa cubrir bien estimular el espritu sodario de la poblacin.
las necesidades en servicos socinJes por la vla de los servicios Los ejemplos de intervencin posible de lia economla social
pblicos rlnicamente (asistencia ala tercera edad, colonias ju' en este campo son innumerables: desde li.mfieza ciudadana
veniles, guarderlas, cuidados sanitarios de todo tipo, equipa- hasta la cooperativa para rehabilitar un barrio, desde la auto'
mientos deportivos, actividades cultrrales), asl como una ac' otganizacin para cuidar a las personas ancianas o desvalidas
cn pblica decidida de proteccin y desarrollo de la segu' hasta la colaboracin de todos los ciudadanos en la protec-
ridad ciudadana, las cifras de inversin prlbca llegarlan a cin de la seguridad ciudadana. En pare ya se hace o es vol'
cimas ms inalcanzables. ver a las viejas tradiciones de contribucin en obra o trabajo
Hay que aumentar considerablemente la inversin inlblica personal, en parte es responder a nuevas necesidades genera'
en estos sectores y ya hemos visto que en Espaa se parte de das por la sociedad urbana moderna y agravadas por la ato-
niveles muy bajos. Adems, el Estado, y especialmentd los po' mizacin social.
deres locales, deben regutar y garantizar la prestacin de es- 2) Hay un lmite a la ascion del Esta'o del Bi'enestar?
-tos servicios y la cobertura de estas necesidades. Pero no lo Una de las reflexiones ms usuales en este perlodo de crisis es
pueden hacer todo directamente, ni seria seguramente la me-
jor solucin multiplicar al infinito el funcionariado iy la asis- la que se hace sobre los lmites, alcanzados o casi, del Estado
del Bienestar. Es decir, que una vez cubiertas unas necesida'
iencia prlblica ocial. Por lo dems, est comproba0o que la
des mlnimas la accin asistencial pblica no debiera crecer
iniciativa privada con fines lucrativos acta mal, en foma mas. Sobre esta cuestin deben hacerse dos consideraciones.
desigual, o abandona del todo estos sectores gue por su natu-
raleza son poco rentables, en la medida que se dirijan a toda En primer lugar, no es socialmente vlido establecer unos lf'
la colectividad, independientemente de su nivel de ingresos.l nites a las necesidades colectivas, a la proteccin contra el
Creemos que solamente completando la accin de la Admi- riesgo y la inseguridad y al desarrollo de la persona, es decir,
nistracin prlblica con la multiplicacin de iniciativas proce- a todo 1o que pretende dar respuesta al Estado del Bienestar.
El crecimiento de las necesidades es un proceso histrico ili'
mitado y la accin pblica garanfizadora y transfomadora
seti, colaborador del CEUMT) en el marco de un estudio sobre el gasto
prlbco municipal que la revista CEUMT publicar prTinammte. para satisfacerlas tambin debe serlo.
16. En la mayorfa de palses occidentales los cargos ptlblicos locales En segundo lugar, es cierto, sin embargo, que no solamente
(alcaldes, concejales, diputados o consejeros provinciale8 y comarcales) es diflcil aumentar a corto plazo el gasto prlblico, por 1o me'
no tienen un estatuto propio gue fije remuneraciones, seguidad social, nos en la medida suficiente para cubrir las demandas y expec-
derecho a la excedencia laboral, etc. Por lo tanto, mucho menos Io
enen los miembros activos de la economla social (dirigentes de aso' tativas actuales, sino tambin que la cobertura de todas ILas
ciaciones, profesionales de cooperativas, etc.); o bien su situacin queda necesidades colectivas a travs de la gestin directa de la Ad-
equiparada a los asalariados del sector privado, o bien son conside. minisacin prlblica plantea problemas e inadecuaciones, de-
rados legalmente colaboradores benvolos. En algunos casos su situa- rivados sobre todo de la burocratizacin de los servicios prl-
cin viene regulada por el derecho contractual (p. e.: los miembros de
los somits de empresa). Es imprescindible desarroar un derecho es' blicos (reglamentarismo, relacin impe.rsonal con los usuarios,
tatutario especlfico para los empleados, colaboradores y dirigentes de sectorialacin excesiva cuando no son prestados por entida-
la economla social. des locales territoriales, baja productividad del trabajo en
128 t29
bastantes casos debido a la burocratizacin, incapacidad para de legitimidad de la figura del empresario, que en demasiadas
responder a las necesidades o problemas nuevos, etc.). ocasiones adopta la imagen de la gran multinacional insensi-
Hay una relacin estrecha entre el crecimiento de la accin ble a las necesidades sociales del entorno, de los territorios
social del Estado y el grado de tomizacin de la sociedad: y poblaciones concretas, o del empresario nacional que, vlci-
en ILa medida que en la sociedad moderna se han agudizado ma o aprovechado de la crisis, abandona empresa y trabajado-
las tendencias a la atomizacin, al individualismo, a la des- res, para exportar capitales, especular o srmplemente vivir de
truccin de grupos intermedios, el Estado ha asumido direc- renta. Pero hay otras caras de la crisis econmica: la de la
tamente y cada vez con mayor extensividad la satisfaccin de eeonomfa infomal, de crecimiento tumultuoso y con misterio;
las crecientes necesidades sociales. la de las <pymes) (pequeas y medianas empresas), gue segrln
Si a mayor atomizacin mayor asistencia social pblica, los datos oficiales son l.as rlnicas que han generado empleo en
cuanto ms grande sea el nivel de organizacin social (o socia- estos riltimos aos; tt y la aparicin o reaparicin de la eco-
lizabilidad, base de la economa social), menos imprescindible nomla social.
ser aumentar los servicios pblicos directos. En todos estos casos se da la iniciativa privada gil, la flexi-
No se trata ni de reprivatizar los servicios prlblicos ni de bilidad ante el cambio de circunstancias, la posibidad de
sustittrirlos por una red de relaciones corporativas, sino de actuar sin grandes capitales iniciales y la escasa o nula depen-
complementarlos mediante una economa social apoyada y re- dencia de controles burocrticos, todo lo cual falta en las
gulada por el Estado precisamente para facilitar el qimpli- grandes empresas o en el sector de gestin prlblica directa.
miento de sus funciones de inters pblico. El desarrollo de Insistimos: no puede afimarse que estos sectores pesados no
la economa social, en este marco, frna h extensin ilimitada sean tambin necesarios para Ia econmica, sino que
4e la burocracia pblica, as como del derecho pribliio. A su no son sufi.cientes y en la achal situacin de crisis arln menos.
lado aparecen dos realidades complejas: la de los trabaiado- I-a importanci;a que va adquiriendo la economla social en
rcs y colaboradores de la economla social, que requeiirn un la produccin, en la creacin de puestos de trabajo, en la recu-
estatuto jurldico especfico, y la del derecho contracfual, ee peracin del artesanado, la revalozacin de reas territoria-
podrla considerarse un derecho social pluralista, resjrltado de les e incluso en la innovacin tecnolgica es en algunos casos
los acuerdos entre dos sujetos a los que el Estado'reconoce espectacular, como se ha comprobado recientemente en Fran-
una determinada capacidad de producir derecho, o por acuer- cia.te Asl como en los sectores de la economla social caracte-
dos entre entes prlblicos y sujetos de la economa social que rizados por el trabajo benvolo, por la cooperacin flexible o
sustituyen a la Administracin en la prestacin de servicios o por el asociacionismo voluntario, la concin bsica para su
en la realizacn de algunas actividades o funciones. desarrollo es el tiempo libre,a en el sector econmico produc-
3) La Economa Social y la empresa privada hoy. lJno tivo es imprescindible que existan intersticios tanto en el sis-
de los efectos de la crisis econmica es el de haber acen-
tuado la crisis del Estado democrtico y social (en cuanto a
Estado del Bienestar como sistema de representacin de los crisis econmica en Europa, Austria, est gobernada por un parido so.
grupos sociales a travs de los partidos polticog y las insti- cialista que se sita claramente a la izquierda e la socialdemocracia
tuciones asamblearias). Fero otro efecto es el rrde la crisis alemana.
de la empresa capitalista. Hay una crisis de legitlmidad de la 18. Vase Instituto de la Pequea y Mediana Empresa: <Medios
finaucieros y coste de capital para la pequea y mediana empresa'
empresa capitalista, como incapaz no slo de dar respuesta (Madrid, 1982). Estudio resumido en El Pais (7-I-82),
efectiva a muchos problemas y necesidades, sino como sistema 19. Vanse los dos nrlmeros monogrficos de Autremenf: <Dix heu-
global que asegure equilibrio y crecimiento: tanto a nivel in- res par joun (octubre 1981) y cl.a crise? Sauve qui peut> (mayo 1982),
ternacional, confrontacin Norte-Sur, como en cada pas oc- Ed. du Seuil, Parls.
cidental afectado por la crisis.l? Como tambin hay una crisis 24. La reduccin de la jornada de trabajo, una reivindicacin sin-
dical especialmente importante en esta poca de crisis, sirve no sola-
17, Las soluciones neoberales, vase Inglaterra con el Gobiemo mente para berar puestos de trabajo (aun a costa de frenar el au-
Thatcher, no han tenido xito econmico, y provocan altos costes so- mento de salarios), sino tambin para berar energlas
-tfumpo
\ibr*
ciales. En cambio, el pals gue mejor ha resistido a los efectos de la para la economla social.

130 131
tema de produccin como en el mercado y tambin apoyos o porque han faltado instrumentos de reconstruccin de la den-
garantlas de carcter financiero. sidad del tejido social, y que la economfa social puede con-
4, Economla Social y h,rcha de clases. El desarrollo de tribuir a esta reconstruccin.
la economfa social no ser una forha de liquidar la lucha de 5) La Econornla Soci.al, una. nueva va? No, no es vlida
clases sin alcanzar una sociedad socialista? Una pregunta y ninguna afirmacin unilateral y absoluta respecto a la econo-
una eventual polmica sin inters alguno, con la misma argu- mla social. En ningrln caso es la solucin general, sino u na
mentacin uno se hubiera podido oponer a la existencia de solucin complementaria de muchas otras, para el relanza-
un fuerte sector priblico, de la Seguridad Social y de la plani- miento de la produccin, pata una mayor cobertura de las
ficacin econmica" necesidades sociales y para la revitalizacin del sistcma dc-
Evidentemente, la economla social modifica el campo del mocrtico y de la cultura civil. Por su heterogeneidad puede
conflicto social y en ciertos casos puede atenuar la confron- cumplir funciones,muy distintas, ser un factor de innovacin
tacin entre grandes agregados (clases-partidos) en beneficio en unos casos y un reducto de marginalidad en otros, puede
de las organizaciones intermedias y de la negociacin. Fero es ser una base de superacin de la atomizacn social o por el
que hoy asistimos no a esta confrontacin entre grandes su- contrario, puede acentuar la corporativizacin. Segrtn el con-
jetos histricos, sino a trn proceso de desagregacin de la texxo o sistema en el que se inscribe, puede jugar papeles muy
sociedad y de creciente abstraccin del Estado. La escasa vi- difercntes, por ejemplo: en un marco polltico determinado
sibilidad del Estado provoca una reaccin social de de,s-res- por la accin de un gobierno de izquierda la economla social
ponsabilizacin (p. e.: oposicin a los impuestos, prdida del puede ser un gran instrumento para la programaein demo-
sentimiento de solidaridad). Por esto el desarrollo de la eco- crtica, descentralizada y participativa (lo que se propone aho-
nomla social y de la sociabilidad en general significa fecons- ra en Francia), mientras que si es una reaccin frente a un
truir un tejido social en el que conflictos y negociaciones gobierno neoliberal (como Thatcher en Gran Fretaa) diffcil-
adquieren un carcter ms colectivo y que permite acercar mente podr ser otra cosa que una salida defensiva y frag-
sociedad civil y un Bstado hecho ms visible, ms Bstado-or- mentada.
denamiento y menos Estado-persona. i X-os grandes objetivos que pueden contribuir a rcalizar la
La crisis econmica y la crisis del Estado del Biedestar no economla social son: mayor flexibilidad del sistema econmi.
ha aguzado la lucha de clases. Ms bien ha parecido que, ex- co, desburocratizacin del Estado, ms autonomla para los gru-
cepto aquellos sectores cuya posicin corporativa les propor- pos sociales y los individuos, mayor seguridad contra los ries-
cionaba una indudable capacidad de negociacin y por 1o tanto gos y las necesidades insatisfechas garantizadas complemen-
de lucha, la desconfianza y el desinters hacia el Estado ha tariamente por las instiluciones y los actores colectivos. tr-a
orientado a los grupos afectados hacia salidas de superviven- economla social no constituye en s misma un nuevo modelo
cia ms que hacia Ia reivincacin frente al Estado. Esta rei- de sociedad, pero contribuye a forjar una vla que nos permite
vindicacin se ha desarrollado en cambio en otros campos que salir de los callejones sin salida que son hoy para las socieda-
no son los tradicionales del conflicto social: feminismo, dere- des democrticas y capitalistas, el keynesianismo socialdem
chos civiles, autonomlas, etc., aungue 1o que ha capactertzado crata y el socialismo estatalista y autoritario.
estos rlltimos aos ha sido el retorno a lo privadg, la desmo-
vilizacin social y las alternativas de grupos reduidos.
Por 1o tanto, si entendemos el conflicto social o lucha de
clases en un sentido positivo, no como una profecla que hay
que cumplir ni como una lucha destructiva t c.ara de pemo,
sino como un proceso real debe verificarse- en el cual
-que colectivos, se crean solidari-
se configuran grandes agregados
dades y se confrontan proyectos, lo clr:al reza el cambio so-
cial y el avance histrico, entonces llegarfamos a la conclusin
que la lucha de clases se ha debilitado en los rlltimos aos

132 133

I
i
CAPTTJIO VI
CRSS ECONMICA Y NUEVAS PROPUESTAS URBANAS *

VI

1. Er. revo uRBANrsMo

La crisis econmica, con sus aspectos de calda de la in'


versin productiva, cierre de industrias, aunento del precio
de la enrgfa, pano, freno del crecimiento urbano y de la inmi'
gracin, ec., se ha encontmdo con un modelo de organizacin
territorial (concentrado, metropolitano, migratorio) que ya
estaba en crisis, tanto por las crecientes deseconomlas y des'
pilfarros de la concentracin y del gigantismo urbanos, como
por la hrcr.za de las reivindicaciones sociales sobre la calidad
de la vida urbana. La crftica manista al urbanismo desarro
Ilisl pge primero el acento en la falta o debilidad del pla.
neaminto, dominado por la lgica de la renta urbana, y en los
altos costes sociales, expresados por los dficits de viviendas,
equipamientos y senicios. Posteriomente, y ya en el marco

* El texto seleccionado para este capltulo forma pafie del xtenso


artlculo <Ios actores sosiales en la construccin de la cirdadD (1983),
que fue pubcado en la revista Cfuded y Teri.torio. I primera parte
de este nsayo se presenta en el capltulo siguiente.

135
de la crisis econmica, la crfca del marxismo urbano moder- delo de desarrollo urbano ha acentuado la desigualdad, tanto
no pone de relieve: entre La ciudad y su periferia metropolitana, como dentro de
a) El despilfarco. La imposibilidad de mantener un mo- la ciudad entre barrios'degradados y caticos y bar:rios con
delo territorial basado en el despilfarro de energla, agua, sue- estndares ciudadanos y tambin entre grupos sociales (nios
lo, aire... La crisis econmica y el aumento cosiderrable del y jvenes, tercera edad, poblacin inmigrada, vlctimas de la
precio de la energfa, las dificultades cada vez mayores y eI en- ciudad modenra). Y es una crftica cultural y polftica, porgue s
carecimiento del abastecimiento de agua en las grandes ciuda- hace en nombre de otros valores (de la calidad de Ia vida, de la
des, la peligrosidad de los niveles de contaminacin alcanza- igualdad urbana, del intercambio social, de la austeridad, etc.) y
dos, el deterioro de la naturaleza (bosques, rfos, etc.) y la proponiendo alternativas de gobierno viables (mayorfas pol-
destrucci! o abandono de terrenos idneos para la agricul- crs de izquierda, descentralizacin, participacin popular, dilo"
tura, que la expectativa especulativa o la afectacin por pro- go con las organizaciones sociales).
yectos de obras prlblicas inutiliza, son todos ellos femenos En esta crltica creemos que hay que destacar dos hechos
que dan lugar a una situacin cada dfa ms insostenible. El significativos. En primer lugar, que el pensamiento polltico y
despilfarro mayor es seguramente el de suelo y el derivado terico de base marxista acepta hasta una poca muy reciente
del coste de las infraestructuras, como resultado del modelo el axioma d.e la bondad del crecimiento y critica fundamental-
de crecimiento, regido por la lgica de la renta absoluta y por mente I;a insuficiencia de la accin prlblica y la desigualdad
la necesidad de grandes infraestructuras, cuya realizaci a social de los efectos de la polftica urbana en la produccin de
posteriori o adaptada a las necesidades de grandes aglomera- esta crftica. En segundo lugar, antes de que 1o hicieran tcni-
ciones significa la multiplicacin de costes. Se destruye tam- cos, intelectuales y pollticos los movimientos urbanos denuncia-
bin el patrimonio construido, tanto de las zonas de:emigra- ron el despilfarro, lo absurdo del crecimiento cuantitativo y la
cin como de las ciudades en crecimiento: se impone eI valor insatisfaccin creciente de las necesidades hrmanas que provo-
de cambio al valor de uso y se da prioridad a la-construccin caba la urbanizacin metropolitana.
perifrica y no a Ia rehabilitacin y reutilizacin dgl parque b) Contra el ctnntitatiybmo y el gigantismo. I-a crtica
existente. Contra el urbanismo del despilfarro se opne el ur- al crecimiento acelerado de las grandes ciudades y el urba-
banismo de la austeridad, de la calidad, de la iguaidad social nismo megalomanlaco es anterior a la crisis; peno es una crl-
y territorial. tica minoritaria y poco comFartida por la izquierda marxista
La crlca al despilfarro del modelo de desarrollo urbano (que en general identifica progreso social y desarrollo de las
que prevalece entre 9.SA-L975 no es una crltica moralizante fuetzas productivas con coneentracin urbana y grandes in-
que se hace en nombre de una alternativa ideal. Es una crltica fraestructuras).
econmica, tec-nolgica, social, cultural y polltica gue se aplica Las grandes ciudades de los sesenta-setenta, orientadas al
tanto al despilfarro como a los otros aspectos que citarmos crecimiento, fracasan: las grandes dimensiones no multipli-
ms adelante. Econrnica, porgue este modelo de-ciudad acaba can ni la productividad del sistema econmico ni la calidad
qo pudiendo funcionar segrln su misma lgica; las deseconomlas de la vida urbana. Se cuestiona que sea socialmente ritil este
de aglomeracin son superiores a las economfas. En bastantes crecimiento y se percibe el fracaso del urbanismo que lo acom-
casos su crecimiento queda colapsado antes de l/25, antes de paa. Por ejemplo: centros direccionales perifricos, grandes
la crisis. Tecnolgica, porgue las nuevas tcnicas" de transpor- pollgonos residenciales o autopistas urbanas. La ciudad here-
tes y comunicaciones,la necesidad de ahorrar energfa o de po- dada se deteriora y expone el despilfarro de su abandono,
tenciar l;as energlas blandas, la optimizacin de los mbilos mientras que lo nuevo ae.aba siendo tan caro como insatisfac-
de gestin sobre la base de unidades intermedias, la crltica a torio. Y lo que resulta ms paradjico: a pesar deI boom de
la escasa rentabilidad de grandes infraestructuras (p. e., au- la construccin, se mantienen y hasta aumentan los dficits
toplstas urbanas), etc., lleva hoy a considerar pasados de dE viviendas y equipamientos. El urbanismo euantitativo no
moda los proyectos que se consideraban tecno[gicamente resuelve tampoco los problemas cuantitativos.
superavanzados hace diez aos. Es una crlca social, que se La crisis de los setenta acaba con este urbanismo. Se frena
apoya en fuertes movimientos sociales urbanos, porque 1 mo- el ereeimiento urbano y metropolitano (muchas grandes ciu-
1
136 137

,t
tll{
_j
dades pierden incluso poblacin) cuando ya los grrarismos mi' vida urbana ms comunitaria se han generado en la base mis-
llonarios han perdido prestigio. No es posible, ni parece tan ma de las sociedades modernas, han dado lugar a movimientos
necesario como antes, hacer grandes inversiones en infraes- reivindicativos y a asociaciones ciuda.lanas y, sobre todo, se
tructuras y pollgonos, que no interesan al capital privado (la han martifestado a travs de la generalizacin de compor[a-
ciudad ya no es un gran medio d especulacin y acumula- mientos urbanos: demanda de plazas y espacios prlblicos, re-
cin), y que resultan cada vez ms inalcanzables para unas ha' valotiz.acin de las fiestas y de las tradiciones de barrio, re-
eiendas prlblicas aquejadas por dficits crecientes y qpe deben chazo de las tecnologlas y de los modelos urbanlsticos que
dar prioridad a paliar los efectos directos de la crisis (ayuda gegregan y atornizan, intensa utilizacin de equipamientos co-
a las empresas y pensiones a los parados). lectivos (deportivos, sociales, culturales, de esparcimiento).
tr a crltica de izquierdas pretende hoy ir ms all del sim' Esa reaccin social aparece, adems, como coherente en
ple coyunturalismo. No acepta que se diga: podemos con- relacin a la crisis de la gran ciudad y de los modelos de la
"No
tinuar como antes porque ahora hay crisis>, sino que a^firma: sociedad de consumo; es decir, posibilita una salida de la crisis
<La crisis de ahora se debe tambin a la polltica de antes". El econmica y de la civizacin actual. JLas propuestas del nuevo
urbanismo basado en la concentracin territorial y en las urbanismo aparecen coherentes con la demanda social y rela-
obras gigantescas resulta inviable, porque hace a la ciudad tivamente adecuadas para salir de los <impasses> de la crisis.
e.ada vez ms invivible y tambin ms improductiva. El nuevo d) La crisis econmica y la base prodorctiva de la ciudad.
urbanismo deber proponerse una ciudad basada ms;bn la La crisis econmica ha acelerado el proceso de desindustriaJiva-
calidad del entorno y de los servicios urbanos que en el cre' 9in $e las grandes ciudades y, sobre todo, ha provocado la
cimiento y en la reconstntccin de la base productiva de la liquidacin de muchas pequeas y meanas emfresas indus-
ciudad, en una poca gue se va a caracterizar por la irfoma- triafes y,comerciales que no pueden reconstruirse lejos del
tizactn de la sociedad. medio urbano. El urbanismo del desarrollismo no solamente
c) La fragmentacin de la chd.ad. actonl. Doble fr:agmen' no cre una infraestructura sufi.ciente para alimentar el cre-
tacin, territorial y social. La doble accin del urbanigmo fun- cimiento autosostenido de la ciudad (debido a las crecientes
cionalista y del auge de los neocorporativismos. Lo$ efectos deseconomlas de aglomeracin y a la insuficiente inversin
convergentes de la disgregacin de las grandes clases sociales prlblica en infraestructura social), sino que se revelia poco
y de la generalizacin de pautas de consumo y de ocupacin qdaptado ?l nuevo contexto econmico carac,ter:Lzado pr la
del ocio individualista. demanda de calidad del medio urbano, de flexibilidad lcacio-
La ciudad expresa y refuerza Ia atomizacin de la vida so- nal, de diversificacin de actividades y grupos sociales y, sobre
cial: concepcin de la vivienda falsamente autosuficiente, ur- todo, de socializacin de la informacin.
banismo de bloques y de autopistas que sacrifica el espacio El nuevo urbanismo se plantea el mantenimiento y Ia re-
suscepble de apropiacin colectiva, equipamientos degrada- cuperacin de la actividad industrial y comercial, en la ciu-
dos y de gestin burocrtica, prioridad al coche privado y a
dad, basados en gran parte en pequeas y medianas empresas,
la huida semanal a un campo utpico, que reproduce los mis- gue no solamente se pueden adecuar casi siempre al medio
mos problemas de la ciudad, etc. Frente a una opcdn urbana,
gue se apoya evidentemente en fuertes tendenciEb sociales y urbano, sino que, adems, tienen unas ventajas que Ia crisis
econmica y cultural y la informaftzacin han revalorizado:
culturales, que prioriza las formas individuales y privadas de
vivir la ciudad, el nuevo urbanismo propone Ia reconstrucsin flexibilidad de adaptacin a las demandas, bajo costes gene-
de tejidos sociales de base, la solidaridad y el intercambio, la rales, etc. La ciudad y el gobierno local deben sin embargo,
apropiacin comunitaria del espacio urbano, la recuperacin ofrecer a estas empresas aquello que no pueden conseguir
de la ciudad, la defensa y promocin de las identidades loca- solas, debido a lo reducido de su tamao y de su capital: in-
les (barrios y ciudades y no gandes reas metropolitanas an& formacin, asesoramiento, servicios de gestin y financieros
nimas y tecnocrticas). comunes, etc. Bl nuevo urbanismo debe plantearse Iia recom-
posicin de la base productiva de la ciudad teniendo en ctrcn-
El renacimiento de la utopla colectivista? Nada de esto.
n-a crltica a la atomizacin y la vo:ntad de reconstruir rna ta dos elementos nucvos: la informatizacin de la sociedad y

138 139

lr;
t-
l,-
-\
el fin de una vida social dominada totalmente por el trabajo Transferir recursos prlblicos de los poderes centrales a
remunerado. los -locales que tienen urayor capacidad de inversin y de ade-
e) Ciadad, trabajo y vi.da sociat. El urbanismo de hoy, de cuacin a las situaciones concretas.
la crisis, debe plantearse necesariamente los problemas del Acelerar la reforma administrativa y la descentraliza-
empleo y del paro, del relan"amiento econmico y del salario cin- o, por lo menos, Ia desconcentracin de las funciones y
soeial. servicios priblicos para aumentar su productividad.
Como a la crisis econmica se aade la crisis financiera del
<Welfare Staten, y en especial de las haciendas locales, asf como - Elegir
y que
proyectos que generen ms puestos de trabajo
no requieran grandes inversiones iniciales (p. ej.: arre-
la generalizacin de las crlticas a las rigideces del planeamien- glar calles y desarrollar la trama viaria, tipo ensanche, en vez
to urbano y a la burocratizacin de la gestin prlblica, las de autopistas urbanas).
propuestas neoliberales han conseguido un cierto auge. El mar- iniciativas de equipamientos y servicios prl-
xismo urbano actual rccf,taza evidentemente estas propuestas, - Impulsar
blicos que, con costes relativamente bajos, aumenten el salario
pero no lo hace retomando simplemente las posiciones clsi- social y creen puestos de trabajo. For ejemplo: colonias de va-
eas de la izquierda, ni las del estatalismo comunista, ni las detr caciones y campos de trabajo para nios y jvenes, equipa-
keynesianismo. For dos razones. En primer lugar, porgue son mientos deportivos y sociales en los barrios, asistencia domi-
de imposible aplicacin hoy en el contexto occidental d.esarro' ciliaria a los ancianos, etc.
llado. Y, en segundo lugar, porque, si bien es cicrto gue las Estimular la participacin y la cooperacin sociales
propuestas neoliberales slo servirlan para agravar 1 crisis - para
tanto conocer y cubrir mejor las necesidades como para
de l ciudad y los dficits de los servicios y equipamientos ptl- ref,orzar la accin pblica con la colaboracin ciudadana
blicos (abandono del planeamiento, privatizacin de senricios, (p. e.: la rehabilitacin urbana, asistencia a grupos especlfi-
harfa a la ciudad menos competitiva y ms cos como jvenes o tercera edad, etc.).
etc.)
-lo cual
desigual-, en cambio, las crlticas sobre la imposibilidad de ' La polltica urbana se propone, entonces, no nicamente
aumentar indefinidamente el dfi.cit prtblico y la imposicin mejorar Ia calidad de la vida urbana y combatir las desigual-
fiscal o sobre la baja productividad econmica y efcasa ren- daes mediante el salario social, sin tambin contribt L
tabilidad social de una gestin local burocratizada\ plantean relanzamiento de la actividad econmica y a la creacin de
problemas reales. puestos de trabajo. Y tambin, y sobre todo, se trata de crear
El nuevo urbanismo se pnopone una ambiciosa polltica de roles sociales y de distribuir responsabilidades para contra-
mejora de la infraestruchrra social urbana y de desarrollo de rrestar la marginacin de aquellos que no tienen, ni van a
los servicios priblicos con un doble objetivo. Primero, mejorar tener, empleo en la economla convencional.
la calidad de la vida urbana y paliar los efectos negativos de la
crisis mediante el aumento del salario social. Y, en segundo
lugar, quiere, asimismo, contribuir a generar, directa e indi-
rectamente, empleo, tanto en la ejecucin de obras priblicas 2. OgJgmvos E TNsTRUME$os DEL NuEvo nRBANrso
como en la prestacin de servicios. t
Pero esta polltica no puede ser inflacionistarl ni aumentar El nuevo urbanismo asume la crftica, a La vez, de los obje-
el dficit prlblico ni los impuestos (o no pued hacerlo mu- vos y de los instruentos del urbanismo basado en el creci-
cho). Por otra parte, no puede basarse sistemticamente en la miento y en el planeamiento finalista.
realizacin de grandes obras priblicas (p. e., autopistas), ni Qu objetivos se propone este nuevo urbanismo? Resu-
grandes equipamientos (p. e., hospitales, universidades), que mimos:
no correspondan muchas veces a las necesidades urbanas ac- F-n primer lugar, el trabajo. Ido tanto por la va keynesiana
firales. Esta problemtica tan compleja no est resuelta, ni tracional de las grandes obras prlblicas, sino sobre todo:
mucho menos, pero se apuntan algunas llneas de accin inte- y desarrollando las actividades industriales
resantes, como por ejemplo: - Manteniendo
y comerciales basadas en la pequea y mediana empresa e inte-
gradas en el tejido urbano.

tq 1.41
las obras pblicas (en especial medianas
- Multiplicando
y pequeas) y aumentando considerablemente los equipamien-
cepciones metropolitanas. El objetivo gue se propone el nuevo
urbanismo no es tanto el de planificar el crecimiento de las
tos y servicios sociales. reas metropolitanas, sino la urbanizacin del territorio re-
la eficacia de las ciudades como base de la
- Mejorando
produccin, mediante inversiones selectivas e infraestructuras
gional y_ naciolal, tendiendo a la_igualacin de las rentas ry
y actividades motoras y sobre todo haciendo de la ciudad un &q "r decir, llevar- ,hF accesibles los e-qui-pamientos y las
libertades urbanas a las zonas rurales y a las ciudades peque-
centro de informacin y de coordinacin del mayor nrlmero as. Esto supone una polltica gue refuerce el conj.unto del sis-
posible de actividades. tema urbano, especialmente las comunicaciones y. la diversi-
y ampliando nuevos roles sociales ligados a lLa
- Creando
gestin municipal y a la economla social que sustituyan par-
dad de equipamientos y actividades de las ciudades grandes
y medianas. No se trata de reivindicar un equilibrio territo-
cialmente el trabajo asalariado tradicional. rial romntico y matemfitten, sino de optimizar socialmente el
La industria no va a desaparecer de las ciudades, pero tam- peso del territorio, lo cual hace conveniente evitar grandes de-
poco va a generar nuevos lugares de trabajo. El terciario mo- sequbrios y fueres especializaciones.
derno o cuaternario de los aos sesenta (administracin prl- El actual contexto urbanlstico se caracteriza por la exis-
blica y privada, sobre todo) est en vlas aceleradas de infor- tencia de algunos comportamientos sociales nuevos que eon-
mafizacin y ya no es .,lo modernorr. El urbanismo de hoy cionan las propuestas de la quierda, y ge influyen, asi-
debe contribuir a organizar una ciudad que proporciope r:na mismo, en los movimientos rbanos. Nos referimos a:
gran diversidad de actividades, funciones y empleos qub no se a) X-a renta urbana absoluta ya no rige'como antes la l
reduzcan tlnicamente al trabajo que proporciona el capital gica del desarrollo de la ciudad (el fin del crecimiento acelera-
privado que busca el lucro o a la inflacin de la bubocracia do y en todas direcciones). Pero ahora priva la renta diferen-
prlblica. cial (las actuaciones singulares y muy selectivas) y, si no, se
4P. Esto nos lleva al segundo objetivo: el nuevo ufbanismo espera la iniciativa priblica.
^ da prioridad a la ciudad como lugar de vida de todgs y para b) La defensa de la ciudad, como valor de uso que sa.
todos, quiere combatir la desigualdad social y no p$rsigue ya tactenza. en estos momentos a las actitudes sociales y cultura-
el crecimiento a toda costa. Esto significa, entre otfas cosas: les ms generalizadas, se confunde a veces con el <<passeismo>
rehabilitar y recuperar la ciudad construida; mejomr y au- (defensa a ul:ranza del pasado, de lo existente simplemente
mentar los espacios y equipamientos de uso priblico; hacer la porque existe) y sobre todo con el <corporativismo>, urbano
ciudad realmente accesible a todos los grupos (jvenes, nios, (defensa insolidaria de los intereses del pequeo grupo social
tercera edad, amas de casa, inmigrados, etc.); recalificar y o territorial).
equipar los barrios perifricos y degradados y dotarlos de fun- c) Las ideologas urbanlsticas y arquitectnicas vigentes
ciones centrales; integrar la agricultura, los parques foresta- son muy crtig respecto a Ias concepciones funcionalistas y
les, el litoral, los cursos fluviales y en general las zonas no edi- uniformistas del desarrollismo y reivindican la belleza y l
ficadas de la ciudad y su entorno inmediato en la vida urba- individualidad de la .,obra de arte>. El peligro actual es el de
na;, la proteccin y la reforma del medio ambiepte; la recu- un nuevo tecnocratismo o despotismo esttico y de un nuevo
peracin del patrimonio histrico-cultural, etc. I unifor:nismo, consesuencia de las modas artlsiicas e intelec-
El nuevo urbanismo se propone, por lo tantb, dar priori- tuales del momento, adems del menosprecio por la utilidad
dad a la calidad de la vida y superar las desigualdades sociales social de la actuacin urbanfstica.
heredadas, dos temas clsicos de la izquierda, pero que hasta d) ,La prdida de muchas actividades industriales y co-
ahora se haban ligado al crecimiento. merciales en las reas urbanas, por los efectos sucesivos del
En tercer lugar, el nuevo urbanismo se propone hacer ciu- urbanismo desarrollista y por la crisis econ. mica, es en parte
dad, urbanizar el territorio, pero es crtico respecto al planea- irreversible. Las funciones industriales, administrativas y co-
miento de las neas metropolitanas de la poca del desarrollis- merciales se han descontextualizado bastante en relacin al
mo. La crisis econmica y el frenazo de la concentracin ur- me{io urb-ano y se ha ido generando un hbito social de pres-
bana eliminan urgencias de planeamiento y relativizan las con- cindir de la actividad productiva en la ciudad, como si lJ ciu-
742
143
l{r

dad pudiera ser solamente una combinacin de funcionarios c) El renacimiento del municipalismo y el desarnollo de
y consumidores. los movimientos urbanos, junto con la crltica culturatr qlre se
e) La crisis econmica ha a$xdiza;do o hecho aparecer un ha hecho en los medios tcnicos e i:rtelectuales al urbenismo
conjunto de problemas sociales que, si bien, en gran parte, del pasado, han consolidado unos valores urbarsticas Erc ac-
no estn causados por la vida urbana ni pueden resolverse tualmente aparecen como lugares de convivencia: lLa p.rioridad
a travs de la polltica urbatla, se manifiestan en la ciudad y a los equipamientos y servicios colectivos, la defensa de un
deben encontrar respuesta en ella. Son problemas como el urbanismo global e integrado y no funcionalista y secoriali-
paro, la marginacin, eI abandono de la tercera edad, la inso' zado, eI derecho a la paricipacin popular en todo eX proeeso
lidaridad, el invidualismo generalizado, e'tc. de la achacin urbanlstica, etc. Estos valores, a su vez; achlan
Todas estas cuestiones deben ser tenidas en cuenta por el de legitimadores de muchas de las'propuestas del nuevo urba-
nuevo urbanismo que, por su parte, puede apoyarse en unas nismo de izquierdas.
bases pollticas y en unas tendencias sociales favorables, como d) Y por rlltimo hay que citar la revalorizacin de las tec-
son: nologlas intertnedias, de las energlas blandas, de lo peEreo
("small is beautiful>), de los oficios y del trabajo artesano, de
a) n-a importancia creciente de las Administraciones lo- la cooperacin social y del trabajo benvolo, etc. Esta revalo-
eales que son consideradas, tanto por la mayorla de fuerzas rtzacin no significa necesariamente una vana tentativa de re-
pollticas y culturales como por la opinin prlblica en gpneral, torno al pasado, sino que puede combinarse con el aprovecha-
ms capaces que los poderes centrales de responder a muchos miento de las tcnicas ms avanzadas, la informtica sobre
de los problemas de hoy (mayor proximidad a las situaciones todo. Todo lo cual ofrece a la ciudad una nueva oportunidad
concretas y a Ia poblacin, ms capacidad de inversin y de de despegue, una salida positiva a la crisis actual, tanto en el
obtener la cooperacin social, combinacin de flexibilidad y terreno de la produccin como en la prestacin de servicios.
de globalidad en sus actuaciones, etc.). Ocurre que los'poderes
locales son ms receptivos a las corrientes pollticas p intelec- For todo lo dicho hasta ahora, resulta evidente que el ur-
tuales ms avanzadas y, adems, les compete legaly prcti' banismo se enfrenta con una realidad muy distinta al pasado,
camente tanto la actividad urbanstica como gran parte de las cambiante y contradictoria. Y el urbanismo de hoy debe plan-
prestaciones personales priblicas. tearse, adems, objetivos nuevos y diversificados. Los instru-
b) El desarrollo y la legitimidad alcanz.adas por los movi' melos urbsnlsticos heredados, resultan hoy adecuados?
mi.entos urbanos es uno de los hechos claves para entender la I-a, crittca al urbanismo del pasado no se circunscribe a sus
cuestin urbana hoy y para analizar sus perspectivas. Los mo- contenidos, objetivos y resultados, sino tambin a sus instru-
vimientos y asociaciones tienen, entre otros, eI mrito de haber mentosyasusmtodos.
planteado la critie.a al urbanismo desarrollista y la exigencia Las nuevas corrientes urbanlsticas de izquierda no centran
de calidad de vida en la ciudad antes de que lo hicieran los exclusivamente su crltica en la falta de planeamiento, en la
polticos, profesionales o administradores. Y, como adems insuficiencia de recursos prlblicos o en el olvido de los costes
de tener razn, hay que tener fuerzap ra pesar efr la vida so' sociales que paga la poblacin ms necesitada (cuestiones que
cial, la construyeron: el tejido asociativo ciudadqho es hoy un continrlan siendo fundamentales), sino que critica el carcter
interlocutor o un <partenaire> que todos deben tener en cuenta. mismo de los planes de urbanismo, slr mtodo de elaboracin
Es evidente que no siempre expone posiciones avanzadas y y su forma de aplicacin. Esta crltica al planeamiento urbano
globales, pero sf que defiende intereses legltimos y colectivos, puede reunirse en cinco puntos:
y desde planteamientos en general realistas y solidarios (aun-
que no siempre). El nuevo urbanismo, en el que han cuJmina- a) Carcter rgido, finalista, autoritario del plan general
do las tendencias ms modernas del malxismo, proviene en que, o bien representa una coaccin paraltzante para la socie-
gran parte de los movimientos urbanos o, dicho en clave mar' dad, o bien impone unas obligaciones de imposible cumpli-
xista, convencional,los movimientos urbanos y ciudadanos son miento a la Administracin. tsl resultado es que el plan es
el sujeto soeial por excelencia del nuevo urbanismo. progresivamente desnaturalizado en su aplicacin prcca y

\M 145
por lo tanto se devala. La crtica achal del planeamiento co- miento y colaboracin con promociones de rehabilitacin de
rre el peligro de <echar al nio con el agua sucia>. inieiava privada).
- b) Io oo participacin real de los distintos grupos socia-
les en el planeamiento, tanto por la insuficiencia de los meca-
nismos hasta hoy utilizados (infomacin prlblica, alegaciones)
,como por la separacin en los planeamientos y acfiraein ur. 3. I coopnnecn socrar.
banlstica.
c) El nuevo urbattismo critica, en consecuencia, Iia separa- tr a gran mayorla de los marxistas consideraba una utopla
cin artifi.ciosa entre etr momento del planeamiento y las iases reaccionaria al cooperativismo, por no hablar del trabajo be-
posteriores de la actividad urbanstica prlblica: g"rn, ejecu- nvolo. Ineluso la autogestin ha sido hasta una poca recien
lin, control y disciplina, etc., y propone su integracin me" te un concepto ms que sospechoso. Y en cuanto a la colabo-
diante un urbanismo de objetivos que articule una accin prl- racin o la iniciativa popular para resolver los problemas de
blica continuada con la iniciativa de los actores soeiales par- urbanismo, vivienda o servicios ha sido una actitud conside-
ticulares. rada muy peligrosa, desde casi toda la izquierda, en la me-
^ d)de-F,Isuplaneamiento
fuera
urbano tradicional deja casi siempre
mbito la regulacin concreta de-las actividades
dida que trasladaba a los ciudad.anos, a los trabajadores, una
responsabitidad fundamental de la Administracin prlblica.
econmicas (p. e.: planes de usos industriales o comepciales) - Pero hoy se maqifiesta un acuerdo general en diagnosticar
y la defensa activa del medio ambiente, dos cuestiones hoy la crisis del Estado del Bienestar. Crisis en una dobt dimen-
consideradas de primersima importancia. sin:
e) El planeamiento, precisamente porq.re no va lilado con
-la posterior achacin urbanstica, no eatantiza,la e-iecucin Crisis financiera. El creciente dficit prlblico alimenta
de las obras de infraestructura y de urbanizacin, de donstruc- -
la,i!flgi6n y alcanza cotas insoportables. dems, el gasto
cin o rehabilitacin {e viviendas, de realizacin {e equipa" prlblico social se ha ido orientando cada vez ms a paliar di
mientos colectivos, sobre todo en los barrios defiitarios o rectamente los efectos de la crisis (paro, cierre de empresas).
para los grupos sociales de menores ingresos. Es ddir, el pla- Si bien parece posible mediante la reforma arlministrativa y
neamiento urbano, arngue se lo proponga en sus objetivos especialmente la descentralizacin mejorar las prestacionel
explfcitos, no sirve casi nunca pam combatir la desigualdad sociales, asl como racionalizar la recaudacin fiscal y aumen-
social, sino para consolidarla. Hoy el planeamiento dbe ser tar los ingresos prlblicos, no hay que olvidan la fuerte ten-
programtico, es decir, que una un documento de objetivos ' dencia al aumento de las demandas sociales y los llmites que
generales con un conjunto de programas de inversiones loca- la crisis econmica impone al aumento indefinido de la im-
lizadas y jerarquizadas. posicin sobre las rentas y los beneficios particulares. En este
contexto se,producen fuertes presiones en favor de la priva-
zacin de los servicios priblicos y se manifiestan tendencias
En resumen, el nuevo urbatismo propone un laneamiento a la rebelin fiscal.
ablerto, de objetivos, pero no rlgid ni nnaUst{. Un planea- Crisis burocrtica. La Seguridad Social y muchos seni-
mie_nto procesual y programtico, articulado cod la gestin y cios- priblicos, al desarrollarse, se han centralado y burocra-
la disciplina urbanlsticas que integre la ordenacin dJlos usoi ttzado enomemente. Se han alejado del usuario y tambin
productivos y comerciales y la salvaguarda efectiva del me- se han distanciado del control polltico democrtico. El resul-
dio ambiente. Y, por ltimo, se propone un urbanismo partici. tado ha sido la degradacin de las prestaciones o su inade-
pativj y descentralizado, elaborado desde las unidades pollti- cuacin a las necesidades concretas, por una parte, y la mul-
co-administrativas ms prximas a los ciudadanos (p. .: los tiplicacin de los fenmenos de despilfarro, clientelismo y
distritos de las grandes ciudades deberan elaborar l phnea- cornrptelas. Los aparatos gigantescos y burocrticos resultan
miento, parcial y especial) y que instrumente mecanismos que a veces tan caros (econmicamente) como ineficientes (social-
estimulen la cooperacin social (p. e.: sociedades de asesom- mente), pero han adquirido urra gran fuerza polftiea.

146 147
Esta situacin resulta hoy insostenible. No es posible ni vicios en las ciudades. Los Ayuntamientos les dan un apoyo
deseable aumentar mucho ms el dfi.cit prlblico nf tampo"o creciente, estimulan su creacin y buscan su colaboracin:
dejar de mejorar las prestaciones sociales. No es posible tam- operaciones de rehabilitacin urbana y de viviendas sociales;
poco continuar desarrollando burocrticamente los servicios construccin y gestin de guarderlas, escuelas, residencias o
g{,licgs, pero sera catastrfi.co, desde el punto de vista de centros para la tercera edad, etc. Pero ILa cooperativa entra
la justicia social y de la convivencia demdcrtica, entrar en tambin en otros campos de la colaboracin entre ciudadanla
la vfa de su privatizacin. Esta madeja de contradicciones, y Ayuntamientos: cooperativas de construccin para realuar
aparentemente insolubles, no tiene una solucin rlnica. Se ha obras prlblicas o construccin de viviendas, cooperativas de
propuesto aumentar ms el gasto prlblico y las prestaciones artesanos, de comerciantes, de consumidores, de profesiona-
de la .seguridad Social, pero cadd vez es m"n posible y les, de promocin de actividades, culturales, etc. En estos ca-
tambin menos igualitario. Se propone, asimismo, rcurrir sos se puede contribuir a resolver dos problemas distintos a
mercado, por lo menos cuando no se trata de cubrir mnimos Ia vez: cubrir una necesidad (o hacerlo mejor) y proporcio-
vitales. Y tambin el recurso a una cooperacin sociar cre- nar trabajo, y al mismo tiempo no aumentar (o aumentar rela-
ciente, el desarrollo de la llamada economla social es un com- tivamente poco) el gasto prlblico y la burocracia municipal.
ponente bsico del pensamiento de una parte importante de b) La colaboracin Ayuntamienlos-asociaciones y rnovi-
la izquierda urbana. mientos sociales empieza a ser importante y puede serlo mu-
Pero qu se entiende exactamente por cooperacinjy por cho ms. En algunos casos se instrumenta mediante coopera-
economla sociales en relacin a la polltica urbana y a lbi ser- tivas, en otros por la participacin de las asociaciones en Ia
vicios que prestan los poderes locales? actividad de los entes prlblicos locales, sobre todo si estn
- Pol cooperaciz
("productiva>
entendemos la participacin consfructiva
en sentido amplio) d los interesados o de los
descentralizados (Consejos de distrito, Centros clvicos, -etc.).
[-os casos pueden ser tantos como sectores puedan distinguir-
usuarios, de los ciudadano,s en general, en la elaboracln, ges- se en la actividad municipal y en los de las asociaciones y
tin y ejecucin de la polltica urbana y social. Esta partici- movimientos. For ejemplo: gestin de equipamientos cultura-
pacin puede llegar hasta prcticament la sustitr"foti de la les, deportivos u otros; colaboracin en la prestacin de de-
intervencin del ente prlblico o puede limitarse a uda colabo- terminados servicios (para los jvenes o la tercera edad, de
racin benvola mnima (p. e., informar o recibir infomacin, defensa del consumidor, de proteccin ciudadana, etc.); orga'
cumplir sin coaccin la reglamentacin, etc.). Entre ambos nizacin de fiestas o actos colectivos, etc.
casos las posibilidades son infinitas. c) Una forma tradicional de cooperacin social es la que
Con eI trmino de economa social designamos al sector se establece entre Ayuntamientos y cajas de ahorro, mutuas
(asociaciones, cooperativas, mutuas, fundaciones, centros d.e y entidades similares. Es obvio que actuabnente reviste gran
estudios, etc.) que sirve nomalmente para instrumentar la importancia, vista la gran insuficiencia financiera de los entes
cooperacin social, aunque sta no sea su rlnica finalidad. En locales, que pueden ser tanto receptores de crditos como
general, se entiende po.r economla social el sector que no es avaladores para terceros (otros sectores de la economa so-
jurldicamente irlblico (aunque muchas veces acip n el mis- cial) u orientadores de las prestaciones sociales gue realicen
no campo_y con objetos parecidos)r pero que t/mpoco per- lai.l cajas de ahorro.
sigue una finalidad lucrativa, de remuneracin 6t pitat in- d> Un campo relativamente nuevo es el de la colabora-
vertido, como ocurre con_el sector privado (aunqud lo sea cin entre Administraciones locales y centros de estudios, de
jr:rfdicamente). No viene aI caso la enumeracin d todas lLas irwestigacin o de promocn cultural, fonnados por tcnicos
caracterfsticas y posibilidades de la economra social (vase y profesionales. Se trata en este caso de aprovechar y genera-
capltulo !). ?ero queremos llamar la atencin sobre algunos Itzar Ia actividad de grupos surgidos de la iniciativa privada,
aspectos de_la cooperacin y de la economla sociales pero que en general no persiguen una finalidad lucrativa, sino
{ue se
relacionan directame_nte con la polltica urbana y municipal. intelectual, pedaggica o sociopolltica. Muchas veces estos gru-
a) El recurso aI cooperatiismo vuelve a r"r un med.io pos representan un apoyo g7I, efrcaz y poco costoso para la
imFortante para satisfacer las necesidades de vivienda y ser- accin de un Ayuntamiento progresista.
1,48 149
/

e) En todos estos campos gue acabamos de citar, y en mu- da y que tiene una relativa eficacia general garantizada por los
chos otros, eI trabajo benwoto puede ser de gran importancia poderes prlblicos. Algunas de las actividades de las orgara.*
y, en el contexto de la crisis econmica, parece destinado a de- iones sociales dan lugar a empresas o sociedades dpicas de
sarrollarse, y ms si recibe el apoyo prlblico y la correspon- la economla social (una mutua de un comit de empresa, una
diente valorizacin social. Desde la colaboracin ciudadana en cooperativa de una asociiacin de vecinos, etc.), pero, en la
campaas municipales (de limpieza, proteccin civil, recupe. mayorla de los casos, las actividades de este sector deben eva-
racin del patrimonio histrico-cultural, accin hacia grupos luarse a travs de indicadores muy insucientes: personas em-
marginados, etc.) hasta la multiplicacin de las relaciones de pleadas (muy pocas en relacin al volumen de actividad), per'
solidaridad entre vecinos y ciudadanos en general. sonas asociadas (en este caso, el indicador es excesivo), presu'
De esta colaboracin entre entes locales y sectores de la puesto anual, evaluacin de las actividades que signifiquen la
economla social merecen destacarse algunas cuestiones: prestacin de rn servicio social, etc.
a) La necesidad de que las empresas de la economla so.
cial sean competitivas y no marginales, sobre todo cuando ac-
trlan err campos en los que tambin interviene la empresa pri-
vada lucrava. Esta existencia de competitividad n es fcil
de cumplir en muchas ocasiones, tanto por el carcter impro. 4. tsr. unrcrsuo y r,es NuEvAs pRoPuEsras IRBANAS
visado y amateur de cooperativas y asociaciones, de sq falta
{e gapital inicial y de experiencia de gesn, etc., codo por
la ilusin de mantener en su seno relaciones laborales ms Ii- Por todo lo dicho hasta ahora, parece razonable preguntar'
bres, el rechazo de la jerarqufa y de la divisin del trabajo en se si las nuevas propuestas urbanas de la izquierda tienen mu'
ciertos casos, etc. cho que ver con el marxismo. El replanteamiento terico"po,l:
b) Se plantea as mismo el delicado problema del apoyo tico que, implfcitamente, est en Ia base de las propuestas del
que deben dar los entes locales a las empresas y organizacio- nuev urbanismo, de la cooperacin social o de la descentra-
nes de la economla social. Es evidente, por una partel que me- Itzactn municipal, es radical. Y no hemos hablado de otras
recen un apoyo decidido cuando aclan en sectores eh los que cuesones que podrlan resultar arln ms novedosas desde una
no entran en competencia con las otras empresas. Asf mismo, perspectiva tradicional, marxista o de izquierda: la necesidad
y en la medida que contribuyen a sminuir el paro y a cubrir e rn oferta polltica de autoridad y seguridad, la posibilidad
necesidades colectivas, es lgico que reciban ciertos estfmulos de que el mercado asigne una parte de los servicios que ahora
y ayudas: formacin de gestores, exenciones fiscales en algu- presta la Seguridad Social, o la sustitucin del esque.ma con'
nos casos, crditos y avales para su puesta en marcha y la cons- vencional de lucha de clases por la dialctica consenso'margi'
titucin de una base tecnolgica mnima, asesoramiento tcni- t'alidad. Pero a partir de 1o dicho hasta ahora y sin repetir las
co y legal etc. Y tambin pzrece lgico que los contratos y argumentaciones expuestas, intentaremos resumir en diez pun'
concesiones municipales se hagan de tal forma que no exclu- tos las consideraciones generales gue nos parecen ms repre-
yan de entrada a las empresas de la economla sogial. pero el sentativas de este replantearniento del marxismo en relacin
problema, que no es fcil resolver, se plantea cuf,ndo la ayu-
a la ciudad y a la polltica local.
da a estas empresas puede entenderse que perjudica a ias 1.o La criss de Ia ciud,a.d. actual no es etcactarnente I'a cri'
otras, las <capitalistas> o lucrativas, que pueden considerar ss d.e la capitalista>, sino de la ciudad industrial del
con razn gue son vlctimas de una competencia desigual. "cfu,ad.
siglo xur que ha crecido de forma desenfrenada a lo largo
c) El derecho contractual. La multiplicacin y el desarro- de1 siglo xx (et capitalismo viene de mucho antes y es posible
llo de las organizaciones sociales, a mda que- cada grupo que perdure mucho ms que el modo de produccin indus-
acta colectivamente en funcin de sus intereses en el marco trial). Nos enfrentamos a la crisis del urbanismo del crecimien"
del Estado democrtico, est produciendo un nuevo tipo de to cuantitativo y de las infraestrutcuras basadas en tecnologlas
derecho, el derecho contractttnl, gre es un derecho producto que slo realizan obras gigantescas y que requieren energfas
de acuerdos entre actores colectivos pero de natrraleza priva- duras. No solamente los mecanismos y los actores capitalis"
x50 151
I

I
tas son regponsables de esta situacin: lo es el Estado y el y sobre la descentralizacin supone una concepcin del Estado
conjunto de la sociedad que ha optado por unos modeloi de que no tiene mucho gue ver con la tradicional del marxismo:
crecimiento, de produccin y de consumo, y de organizacin el Estado instrumento de una clase dominante. Al Estado-per-
social
-y
territorial, que nos han llevado haita aqul. por esta sona se le sustituye por el Estado-ordenamiento, product de
razn la crtica y la alternativa a la crisis de la ciudad indus- la confrontacin y del consenso de todas las fuetzas sociales.
trial no es necesariamente <anticapitalista> ni <socialista> Bu- Su democratizacin no se busca a travs de su ruptura, sino
que puede contener elementos socializadores e igualitarios. por su ramificacin y apertura hacia toda la sociead. o
2: La contradiccin temitorial hoy no es la de campo-ciu- "t
la sociedad civil la que debe ser transparente sino el Estado.
dad, sino la que se-expresa entre zonas con niyeles de poder y La perspectiva socialista se plantea, sobre todo en trminos
de- equipami.ento desiguaies dentro de un espacio qu tiend {s sqsializacin polftica gradual y no rlnicamente de sociali-
a la urbantzactn generalizada. Las oposicioes centro-perife- zactn econmica, a travs de una revolucin polftica origina.
ria o entre barrios deteriorados y barrios donde es concentran ria. Los poderes locales se convierten en instrumento funda-
Ias rentas diferenciales son elembntos clave de la dialctica te- mental de este proceso de socializacin polftica.
mitorial. En los rlltimos aos se han manifestado unas fuertes 5.o La transfomacin social igualitaria ya no se hace de-
presiones sociales en favor de una ciudad ms igualitaria y de pender nicamente de Ia estatizncin de la economla y, por lo
un urbanismo que tenga como objetivo principat la calida de que se refiere a la polltica urbana y municipal, de los equipa-
la vida. Se asiste a un interesant fenmeno iocial de ecupe- mientos y servicios prlblicos y del planteamiento urbanlstico
racin de la ciudad, por parte de los sectores popularei y me- imperavo y detallista. For el contrario, se pretende que el
dios, y especialmente por parte de algunos grup subaltrnos mercado y la cooperacin social contribuyan a realwar los ob-
o marginados, como los jvenes. Es seguramente el fin de la jetivos igualitarios, sin pretender tampoco practicar una polf-
ciudad productivista y del urbanismo funcionalista v atomtza- tica formalmente igualitaria que conduce a consolidar las di-
dor, ideas de las que haba participado la izquierd inamista ferencias existentes. IIay una relacin entre la descdntraliza-
(en pocas en que ciertamente tenlan un sentido ms raciona- cin del Estado, el urbanismo de objetivos y de gestin y la
rizador y progresista). Fero tambin es la recuperacin de vie- colaboracin sector priblico-sector privado para cubrir nece-
jos ideales socialistas, sobre la ciudad convi- sidades sociales que tradicionalmente se consideraba que de-
vencial. "omd "tpuio blan ser competencia exclusiva del Estado.
3.o La eonflictfuidad urbans no se superpone exactamen- 6." No es fcil compaginar los esquemas sobre Ia lucln de
te, no es homologable, a la lucha de claseq tal como la ha en- clases con las propuestas de sotari.ad y cooperacn sociales
lendidg en ge_neral el marxismo, que se da en la produccin gue se avalnzan desde la polltica urbana y municipal de iz-
(que adems hoy, cuando las categorlas de status
iar"""n p"-
sar mucho ms que las clases de antao, merecerld ser reva-
quierda. tra ciudad de hoy es escenario de confrontacin de
corporativismos o gremiasmos, de particularismos e indivi,
$). !.a-conplejidad de las contradicciones urbanas y Ia diver-
sidad de los actores sociales exigen un instrumenr teri"o
dualismos. Lo cual tampoco tiene demasiado que ver con la
lucha de clases entendida en sentido marxista. La izquierda,
que por ahora resulta muy heterogneo e insuficiente. Ahora sin embargo, no propone tanto sustihir o superar el neocor-
bien, sl que merece destacarse ef reconocimienio que debe porativismo por el clasismo tradicional, sino que insiste en
atribuirse sobre todo a la ciencia social urbana [e bse mar- otro tipo de propuestas como la dimensin constructiva de
xista de Los movbmemtos urbanos como un actor fundamental los movimientos urbanos y de las organizsisnes sociales para
para explicar la dinmica urbana actual (movimientos urbanos que asuman la solucin de problemas ciudadanos y de dcits
por 19 dems- muy diversos, pueden ser, por ejemplo, ex- de servicios o la invencin de nuevos roles y responsabilida-
presin de reivindicaciones de -ciue
seCtores sacrifiiado, p"i la po- des para que la parte creciente de la poblacin sin trabajo ni
lltica urbana o, en otros casos, movimientos de bse funda- esperanza de tenerlo encuentre una funcin rltil e integradora.
mentalmente cultural ele de$enden una detenninada concep- 7,o Resulta evidente que la izquierda urbana no propone
cin de la ciudad y de las relaciones sociales urbanas). ninguna perspectiva revoluconara en el sentido estricto que
4." El discurso sobre las Autonomlas regionales y locaJes debe concederse a un concepto como el de revolucin. La iz-
152
153
r

quierda urbaa es y se asume ya como reforrt.sta, gue ya no Si por manismo entendemos ulur doctrina o una ideologfa
teme no soliamente el gradualismo y el respeto escrupuloso de ms o menos codificadas es evidente que todo lo expuesto guar-
la legalidad y de las instituciones, sino gue se propone obje da una relacin escasa con 1. Pero si consideramos al maxis'
tivos antes tan denostados como el de b ntegracin socto mo como la expresin cultural ms acabada de los movimien-
cultural de las slases trabajadoras afectadas por la subalter- tos de libemcin social de los siglos xu( y :Q( entonces la re'
neidad y el del consenso considerado indispensable para la lacin es fundamental. O asl nos lo parece. Los objetivos que
rcalizacin de los cambios y reformas ms indispensables. se proponen y los presupuestos metodolgicos en que se apo-
8.o Un componente especialmente novedoso de la izquier- yan no significan una ruptura con la tradicin de la izquierda.
da urbana, X gue seguramente hubiera complacido a Marx, Aunque nos parece que con estos planteamientos se ha lle-
pero que los marxistas, en general, han considerado poco y gado a un punto lfmite. El desafrollo de estas posiciones y
mal, es el de la valorizacin de la continui.d.a.d de la cbd,a, propuestas se situar tan lejos de Io que se ha entendido por
del simbolismo del espacio, de la memoria colectiva, del valor marxismo, que para la izquierda del siglo o<r la relacin con
del territorio como historia, de la importancia de las comuni- el marxismo ser a Ia vez tan fundamental. como irrelerante,
dades locales. Todo esto ya no es <passefsmo>, sino el medio como ocurtre ahora con la economfa clsica o la teorla pollti-
de reforzar la sociedad civil y de hacerla interlocutor acvo del ca democrtica.
Estado descentralizado. Y tambin es una propuesta de vida
ms compleja y menos organizada por aparatos externps (Es-
tado o gmndes empresas). La ciudad es considerada como rn
gran instrumento de integracin social, como r:n espacio de
convivencia y como un medio de expresin de los diferentes
grupos.
9," La. revolttsin tecnolgca de nuestra poca bs la iw
fornacional. El pegro de la descentralizacin y de,las auto-
nomlas locales es el de la pobreza y de la depende4cia infor-
macional. Hoy el control de la informacin tiende b ser casi
ms importante que el control de la produccin, de las finan-
z.as a del suelo. Un doble objetivo deben entonces plantearse
los poderes pollticos democrticos al respecto: disponer de
estructuras informacionales competitivas a nivel intenacional
(p. e., informacin de los mercados mundiales) y proporcio-
nar a la sociedad medios de informacin-expresin propios
que consoliden las identidades locales (p. radio-televisin
municipales y/o autogestionadas). ".,
10." Los viejos objetivos de iglnlda y de libprtad hoy no
se esperan conseguir por la vla de la homogenpidad de una
sociedad uniforme y transparente ni mediante l <administra-
cin de las cosas' por parte de un Estado organizador de toda
la vida social. Se defiende la d;ferenci.a y la multiplicdad de
octores sociales y se considera gue hacen falta competencira y
participacin para que se combinen armoniosamente objeti-
vos que pueden resultar contradictorios.
Y bien, todo esto ene arln algo que ver con el marrsrno?
Nos parece que es una discusin intelectralmente sin demasia-
do inters, aungue puede tener alguna significacin polltica.
154 155
3.'Panrs
MOVIMIE TOS URBANOS, CAMBIO POLITICO
Y SOCIALISMO
CAPITULO VII
LA CIADAD EN LA TEORIA MAR'QSTA*

1. Du. socrersuo urprco AL uroprsro MARxnlfA

La crftica de la ciudad surgida de la rerolucin industrial


se connde, en el primer pensamiento socialista, con la de-
nuncia de los efectos sociales generados por el modelo de de-
sarrollo econmico: expropiacin de los campesinos y emigra-
cin masiva a la ciudad, conciones de trabajo insoportables,
mlsgs de desocupados y marginados ("lumpen>), hacinamiento
y falta de eguipanientos y servicios urbans clsicos, sobreex.
plotacin de los trabajadores fuera del hrgar de mbajo por
parte de los dueos de viviendas y comerciantes, etc. Eita r
tica alimenta una corrients <an-urbanaD que ha estado siem-
pre presente en el pensamiento soicalista o crftico-mdical,
t pero que no es propiamente maxista. Al conmrio, Marx ms
bien tildarla a la ideologfa anti-urbana de <socialismo reaccio-
nario>. A pesar de lo cual muchos marxistas han mantenido la
confusin entne vida urbana y consecuencias sociales del cre
cjmiento capitalista sin buscar i analiz.ar lo que puede haber
de_especffico en ILa ciudad. Si la ciudad moderna es rn simple
reflejo de la estrucua capitalista del sistema econmico, su
El texto presentado n este capftulo procede de la primem parte
del ensayo al.os actores sociales en la construccin de la ciudad> (1983).

I
I

i
i
rL
a-
{

desarrollo y su crisis sern consectrencias rectas de aquJ. podra concluirse, nos aleja o nos impide el conocimiento con-
No es casual si, a pesar de las inteligentes observaciones de creto y complejo de la ciudad en lo que tiene de especffico y
fuIarx sobre la urbatrizacin y deJ excelente libro de Engels so' de permanente. Y es cierto que la posicin estructuralista pue'
bre las ciudades inglesas, no ha habido luego una t"adicin de degenerar, de base de partida para el anlisis del funcio'
urbanlstica mamista. Esta incapacidad procede tanto de las namiento del sistema urbano y de su relacin con la organiza-
ralces del socialismo utpico (que confunde ciudad y socie- cin econmica y poltica, en obstculo o deformacin de tal
dad, aunque algunos de sus representantes, gueriendo criticar conocimiento. Como tambin es verdad que la creencia idealis'
la sociedad, hacen agudos anlisis de la vida urbana, como ta en el plan, eI reduccionismo funcionalista o la persecucin
Fourier) como del desplazamiento temtico que efectrla el mar' del equilibrio a toda costa pueden provocar ms errores y
xismo al centrar su anlisis de la sociedad en la organizacin catstrofes que otra cosa. Una ciei'ta tradicin socialista com'
de la produccin, el capital y el trabajo. Hasta hoy una parte binada con el dogmatismo ha formado un utopismo manista
importante del anlisis social de la ciudad de inspiracin mar' sobre la ciudad, ms peligroso que interesante. Fero sta no
xista adolece de este vicio de origen: no ver ms all de la es la rlnica vla urbana que procedente de klarx llega hasta
ciudad como lugar de la produccin capitalista y de la repro- nosotros.
duccin de la fuerza de trabajo.
El socialismo utpico ser el causante, adems, de una pe-
ligrosa tentacin para el pensamiento progresista Oioderno:
la de la construccin del modelo de ciudad ideal que ser la 2. Manx: LA cruDAD EN LA rrrsroRrA
expresin, el medio y el fin del modelo de sociedad que se quie-
re alcanzar. Socialistas utpicos tericos como Fourier o prc'
ticos como Owen proyectan la ciudad perfectamente planeada Nada ms lejos de Mam que la ideologa anti'urbana. <f-a
en cuyo marco se otgarizat una vida social sin contraccio- historia moderna es la urbanizacin del campor, afima en los
nes. Algunas de las ilusiones ms peligrosas del ppnsamiento Grundsse, Tanto en El Capital como en Et Manifiesto se exal-
tecnocrtico y a veces totalitario se manifiestan en/estos plan- ta el papel revolucionario y progresivo de la ciudad frente al
teamientos ingenuos o paternalistas: la legitimidd y la ca- campo y se plantea la contradiccin campo-ciudad no en tr-
pacidad que se atribuyen los dirigentes (intelectuales o poll- minos tan abstractos como haca el joven Marx en La ldeolo-
ticos) para ordenar la vida de todos, la creencia en gue puede gla Alernana, sino en trminos casi tecnolgicos modernos: la
planificarse de forma completa y definitiva el futuro o la con- lgica anrquica y desenfrenada del capitalismo degrada la
franza en una racionalidad superior que se impone a indivi- articulacin industria-ciudad y hace necesario un planteamien-
duos y grupos, y que no admite la contradiccin ni eI conflicto. to global del territorio que supere la antinomia campo-ciudad
Los modelos del socialismo utpico algunos con- por la va de Ia vrbanizacin integral del territorio. Marx no
ceptos mlticos del urbanismo del siglo xx: la fe en eI ptan cree en la posicin romntica de crltica de la ciudad y elogio
finalista, global, rlgido y autoritario, el objetivo del equilibrio de la vida campesina. Al contrario, habla del "poder civiliza-
(territorial, demogrfico) como necesariamente/positivo y po' dor de la ciudad, y del <cretinismo de la vida ruralu (Moni'
sible, el rechazo de La iferenciasin, del plura$smo y en algu' festo).
nos casos hasta de la intimidad en favor de la transparencia En Marx se apuntan algunas ideas-fuerza que sern instru-
y del colectivismo, y la concepcin del urbanismo ra.cionatista mentos principales para el anlisis de las contradicciones de
o fwrcionalista como una tecnologfa al servicio de unos obje- la ciudad del siglo xx, tales como:
tivos y de unas funciones previamente establecidas por pollti-
cos y tcnicos, sin que deban participar en su elaboracin o La ciudad, como mercado de trabajo, debe proporcionar
ejecucin el conjunto de actores o grupos sociales interesados. - condiciones
unas de vida mlnimas para garcntizar la repro-
Todo 1o dicho hasta alora parece llevar a una conclusin duccin de la fuerza de trabajo, aunque para ello se creen unos
desalentadora. Si de 1o que se trata es de relacionar la tradicin mecanismos y unos agentes de explotacin (el comerciante, eI
intelectual marxista con el anlisis de la ciudad, el marxismo, casero); pero tambin da lugar a la intervencin creciente del

160 t6L

I
Estado en el proceso de reproduccin (polltica urbana y so- lugar de trabajo, sino al conjunto de la organizacin social de
cial), que se define histricamente. la produccin y del consumo, etc.
Pero sobre todo debe destacarse la aplicacin compleja y
- Iaimprime
fbrica
ciudad como territorio de la produccin, donde la
carcter a la urbe industrial y sta se convier' contractoria de todos estos conceptos cuando se trata de ha-
te en capital jo al servicio de la empresa capitalista y entra cer inteligibles los procesos sociales. Asl, por ejemplo, el Es'
en contradiccin con los propietarios apegados a la renta de tado organiza y financia las condiciones generales de produc-
la tierra. cin y reproduccin de la fuetza de trabajo, especiahnente los
ciudad como medio de acumulacin de capital, me- medios de comunicacin y de consumo colectivos, pero se ge'
- La
diante la especulacin, la obtencin de contratos o concesio- neran, entonces, nuevas contradicciones: el aumento de la
nes del Estado, la construccin y la gestin de viviendas y productividad social eleva la composicin orgnica del capital
servicios, etc., que entra en contradiccin con la tendencia al (en que se gana por un lado y se pierde por el otro, dice
desarrollo de una Administracin prlblica ms planificadora y Marx); las economlas de aglomeracin derivadas de la concen-
ms democrtica. tracin se vern progresivamente contrarrestadas por las des-
La ciudad como control social de los trabajadores y de economlas (debido al coste creciente de las infraestructuras y
las -clases subalternas en general, atomizadas en la gran urbe, equipa:nientos gue debe financiar el Estado); la polltica ur'
que rlnicamente pueden constituir una fuerza colectiva en el ban y social se enfrenta a la competencia anfuquica entre los
lugar de trabajo (el marxismo clsico minusvalora ibastante actores privados, que muchas veces dominan o superan a las
las posibilidades de organizacin social de los ciudadanos y Administraciones prlblicas; la organiz.acin del territorio su-
slo tiene en cuenta las revueltas sociales espordicas; falta pone apropiarse, por parte del Estado, de las rentas urbanas
asimismo una reflexin especfica sobre el poder local). parasitarias o especulativas que, por otra parte, alimentan a
contradiccin dialctica entre ciudad y campo, que grupos sociales cuyo apoyo resulta indispensable al poder po'
- La,
es una forma de plantear la contradiccin ms general centro- lltico, etc.
periferia (Mam y Engels ya anuncian esta genemfizacin en En resumen, Marx nos propone, en primer lugar, una vi-
El Manifie.s/o cuando comparan la sumisin y civifizacin del sin optimista y progresiva de lLa ciudadl La ciudad es la civi-
campo por la ciudad al sometimiento de los pueblos primiti- lizacin. En segundo lugar, Marx nos ofrece una interpreta'
vos por los pueblos civilizados y el consiguiente nacimiento del cin socioeconmica del desarrollo contradictorio de la ciu'
imperialismo moderno). dad, como resultado complejo de la interaccin entre las lgi'
cas estructurales y la intervencin de los actores sociales.
La lectura mecaqicista o unilateral que de Marx han hecho La ciudad es una realidad doblemente histrica. Es un pro'
muchos marxistas, especialmente los de orientacin estructu- ducto de Ia historia y es el lugar de la historia. Su existencia
ralista, ha convertido estas ideas-fuerza en leyes de cumpli- y su futuro se explican por un conjunto de factores complejos-:
miento forzoso. Se olvida entonces que en la misma obra de conmicos, demogrficos, sociales, cultumles, pollticos y ad-
Marx aparecen otros conceptos e intuiciones que obligan a ser ministrativos. Pero estos factores se manifiestan en forma de
mucho ms prudentes y, si no fuera retrico y Sdante, podrla conflictos sociales, de confrontaciones ideolgicas, de iniciati'
aadirse ms dialcticos. / vas urbanlsticas y econmicas y de cambios pollticos que
En Marx se encuentran elementos bsicos para construir <osurren> en la ciudad.
una teorla econmica de la ciudad moderna: los conceptos de La <sociologla urbana> que se deduce de la obra de Marx
<condiciones generales de produccin> y de <condiciones ne- no es, pues, estructuralista, sino ms bien historicista. Las es-
cesarias para la reproduccin de Ia fuerza de trabajou; la im- trucfiras ayudan a conocer la historia, pero no la pueden sus'
portancia que otorga a los procesos de concentracin espacial tifiir ni restihrir. Y la historia la hacen los hombres y muje-
y a los medios de circulacin social y material; la intuicin de res, los grupos y las clases sociales. La perspectiva urbana de
que la ciudad organiza. a los medios de consumo colectivo Marx es mterialista, en el sentido de que no considera a la
para la reproduccin de Ia hrcrza de trabajo; la utilidad del ciudad oomo una creacin de pollticos o artistas, pero en nin'
concepto general de <rcoopemcin" aplicado no rlnicamente al gn caso es doetrinaria. La ciudad de Marx no es el producto

162 163
de una historia deshumanizada, sino la historia misma hecha les que se inspiran en l desarrollen una importante actividad
carne y movimientos, de trabajo convertido en piedra y de me- urbana y municipal a lo largo del ultimo siglo, tanto desde Ia
moria que es cultura. vertiente socialista o socialdemcrafa como comunista.
Este pragmatismo actla en un marco que no debiera apa-
rentemente plantear excesivos problemas tericos ni prcti'
cos. Se trata de dar respuesta positiva a las demandas socia-
3. MARx, r[ARxrsrAs y crrJDAD: uN pRAGIarrsMo potlTtco les urbanas inmediatas y poner un poco de orden en el com'
portamiento anrquico y especulativo de los gentes urbanos
apitalistas. Y en la medida en que no se pueda remitir a la
En Mam y Engels est la crftica de la ciudad existente, lgica estructural del sistema y al carcer clasista del Bsta-
pero no la alternativa o el modelo de ciudad futura. No se do central, para denunciarlo evidentemente.
considera la ciudad como el resultado del caos, de un desorden Pero la prctica de la izquierda marxista en los poderes
que hay que ordenar, sino de unos procesos sociales (estruc- locales no resulta tan simple y la teora, o la falta de tsorfa,
turas y comportamientos) inteligibles y lgicos, que expresan va a crear ms de una contradiccin.
contradicciones, generan conflictos y dan lugar a cambios eco- El marxismo urbano va a oscilar, en su ptctie-a, entre dos
nmicos y pollticos que repercutirn sobre la ciudad. El obje- tendencias: hacia el ghetto o hacia la integracin. Bn el primer
tivo terico y prctico del marxismo (entendido comg doctri- caso se trafarla de marginar en la medida de 1o posible a los
na y como movimiento social) es promover estos cambios. Su agentes urbanos capitalistas y de potenciar la accin del sec'
posicin ante los problemas de la ciudad y las condiciones de tor prlblico local. Pero en seguida aparecen dos grandes obs'
vida de las clases trabajadoras ser paralela a la qe tenlan taculos a esta polltica: la ciudad recibe las consecuencias de
antes la fbnca y la contradiccin capital-trabaJo: reivindica- unas iniciativas y de unos procesos sociales y econmicos que
ciones que sirvan para organtzar a los trabajadores, Que mejo- no son en absoluto controlables por los poderes locales (deci-
ren sus condiciones de vida y que reduzcan los mflrgenes de siones de inversin y de localizacin de actividades producti'
maniobra del capital. El pragmatismo poltico delimarxismo vas y de movimientos migratorios, por ejemplo) y, adems, el
urbano se expone coherentemente en el texto detEngels, .ta poder local se mueve dentro de unos mrgenes legales y finan'
cuestin de la tfuienda. No se trata de construir un modelo de cieros que le sitrtan en una gran dependencia del Estado cen'
ciudad, sino de proporcionar viviendas dignas a los trabaja- tral" Es una opcin que tiende a la marginacin y a apoyarse
dores. El marxismo insistir sobre todo en tres puntos: en sectores sociales cada vez ms minoritarios. La tendencia
a) Exigenoia de viviendas y servicios bsicos para los tra- a Ia integrasin por la que opta ms decididamente la sociaL
bajadores y los barrios populares en general. Crltica de la se- democracia continental, sobre todo despus de la Segunda Gue-
gregacin y propuestas de urbanismo igualitario (igualdad de rra Mundial, y tambin algrln comunismo (el italiano espe'
acceso a la ciudad como conjunto de bienes y servicios). cialrnente) busca la coordinacin, la colaboracin y, en cierta
b) Responsabilidad de los poderes prlblicos que deben medida, la planificacin de los agentes urbanos capitalistas,
asumir la iniciativa de la construccin y gestin7de las vivien- asl como la negociacin con el Estado central, e intenta influir
das y servicios. Exigencia de planeamiento y crflca de las ren- sobre la poltica y la legislacin generales. Para esto desarro'
tas especulativas y parasitarias y del compor{amiento anr- lla una importante ofensiva poltico-cultural (sobre temas
quico de los actores capitalistas. como la planificacin democrtica, las autonomas locales y
c) Reivindicacin de poderes locales democrticos basa- regionales, Ia implementacin de una ambiciosa polltica urba
dos en la eleccin popular y con competencias y recursos im- nlstica y de servicios sociales por parte de las Administracio-
portantes que posibiliten el acceso de los representantes de los nes prlblicas) y busca ampliar sus apoyos sociales hacia el
trabajadores al poder ms inm.ediato (municipio) y que pue- conjunto de las clases medias.
dan resolver los problemas urbanos ms acuciantes. Entonces se manifiestan las ambigedades y contradiccio-
El pragmatismo polltico del marxismo urbano se acentua- nes que resultan de la falta de un marco trico mlnimo.
r en la medida que las fuerzas polfticas, intelectuales y socia- El marxismo urbano ya hemos dicho que no propone nin-

t64 165
grtn modelo de ciudad, ni de vivienda, ni de equipamiento, ni Otros son los problemas ms graves y que proceden, no ya
de organizacin del territorio. Es en principio un acierto y, de la <situacin objevau, sino de las ambigedades y limita'
hasta cierto punto, su fuerza. Pero si, en relacin a su prctica, ciones del marxismo occidental posterior a Mam.
no se elLaboran algunos modelos, se puede acabar haciendo En primer lugar, la mala concencia reformista. La izquier-
cualquier cosa de cualquier manera y para cualquier clase de da europea ha sido colno siempre reformista, pero casi nunca
gente. En algunos casos se ha dado este esfuerzo, polltico-into lo ha aceptado. La polltica urbana de la izquierda marxista
lectual (Italia, Austria, pases escandinavos, atnque cou resul- slo podra ser refomista, en el mejor de los casos, pero una
tados desiguales, y tambin existen experiencias en los otros gran parte de las corrientes socialistas y, Por descontado, co-
palses europeos: Inglaterra, Holanda, Francia, etc.), en otros se munistas, no podlan asumirlo. Se ha hecho refomismo en ur-
han asumido tal cual las modas y los modelos del momento, banismo, vivienda, prestaciones sociales, equipamientos colec-
o del pasado (p. e.: Brasilia, ,,grandes ensemblesu, centros di- vos, etc.; pero, como no se podla reconocer, se sustihrla la
reccionales, de gestin burocrtica, oferta uniforme de vivien- reflexin sobre lo que se hacla y la elaboracin de proyectos
das, mito de la gran ciudad o del crecimiento cuantitavo, ambiciosos y viables de transformacin urbana, por la doble
etc.). conciencia paralizante, fuente inagotable de conflictos y malen-
El urbanismo de los palses socialistas, si bien ha tenido tendidos. Se <teorizaba> sobre la necesidad de incidir y acen'
algunos aspectos positivos (control prlblico del suelo y del cre- tuar las contradicciones capitalistas o de ..reforzar las bases
cimiento urbano, polltica igualitaria de equipamientos, y servi- urbaasu para orgatizar a los trabajadores para el "asalto fi'
cios, restauracin y conservacin de centros histricod), ha re- nalr, o bien se razonaba que nada podla cambiar (en la vi-
sultado decepcionante, porque no slo ha mantenido viejas vienda o en el urbanismo) mientras no cambiara todo el sis-
oposiciones (campo-ciudad) y trasnochados <zonnings> funcio- tema, y hasta la polltica municipal de la izquierda era contra'
nalistas (industria-residencia-equipamientos), sino porque no producente si creaba ilusiones de mejoras o aumentaba el
ha sabido inventar nuevos modelos urbansticos (al contrario, consenso social. En los casos de esquizofrenia ms leve se
ha copiado el mal urbanismo desarrollista o cuantitativista) y aceptaba que la polltica urbana de la izquierda podla contri-
no ha resuelto el problema de la vivienda y de la tida social buir a mejorar en algo la vida de los trabajadores y facilitar
en las grandes ciudades. Y cuando ha querido construir mode- el arraigo de sus organizaciones polticas y sociales. Pero en
Ios urbansticos futuristas ha cado en los errores totalitarios general ha faltado una teora y una estrategia (con la excep'
del socialismo utpico, sin su imaginacin, o en los delirios cin de algunas corrientes socialistas, laboralistas y socialde-
tecnocrticos de los peligrosos <<mnage trois> entre ejrcito, m,cratas y, a partir de los aos sesenta, de los comunistas
monopolios y cpula polltica de algunas realizaciones nortea- italianos, aunque con reservas) para La transformacin gradual
mericanas. de Ia sociedad desde las estructuras de poder local y a t*
vs de la polltica urbana (no nicamente, por supuesto). El
marxismo urbano, sospechoso siempre de refonrismo, no ha
querido aceptar que ser reformista consecuente es mucho, casi
4, AmrrcpnaoBs y LrMrrAcroNEs DEL MARxrsMol URBANo lo mximo que se puede ser, y para negarlo ha renunciado a
pensar su prctica y a proyectar su futuro.
Con todo no es este el problema principal,el de la falta [Jn segundo problema, que no ha resuelto arln del todo el
de modelos urbansticos propios, que ha debido afrontar el marxismo urbano y que va estrechamente ligado al anterior,
marxismo urbano occidental a lo largo del siglo xx. Se frata, es el de una teorla polltica propia de los poderes locaies. El
en este caso, de un problema que procede de una actitud sana marxismo adolece de un defecto ms general: la falta de una
y realista inicial, democrtica y no dogmtica, que se va resol- teorla polftica sobre el Estado y en especial sobre el Estado
viendo en la medida que se combinan las experiencias prcti- democrtico. Lgicamente tampoco hay una teorla de los po'
cas desde los poderes locales, la reflexin y la innovacin cul- deres locales. La tendencia socialdemcrata se ha inspirado,
turales por parte de tcnicos-intelectuales (en su sentido ms sobre todo, en la tradicin liberal progresista que aranca de
amplio) y Ia participacin popular de los usuarios. T'ocqueville y posteriormente ha aplicado a los poderes loca-
166 167
I

ltl

les los postulados y las funciones atribuidas al Estado del nuevas y de los equipamientos y de la actividad productiva.
Bienestar. Las corrientes socialistas de izquierda y comunis- En el rilmo perodo se ha empezado a poner el acento en la
tas han mantenido durante dcadas un curioso duaiismo: han ecologfa, la calidad de vida, la recuperacin de la ciudad y de
ocupadg con seriedad los municipios y hen aplicado en ellos los barrios tradicionales, etc. Esta ambivalencia se deriva de
r'1a poltica- efrcaz en favor de las mayorlas popuLares, en gene, la falta de modelos econmicos alternativos aplicados a las
ral moderada y muy respetuosa de l bgaliad, pero'han con- sociedades desarrolladas y del desconocimiento de la comple-
servado un discurso sobre el Estado de lase y 6 dependencia jidad de funciones sociales y culturales de la ciudad de que
de los poderes locales respecto a aquel que ls ha iicapacita- histricamente ha adolecido el marxismo.
do,_ casi siempre, para inventar una polltica transfonadora El desarrollo de un pensamiento urbano marxista en los
de las instituciones. No es sino a partir de los aos sesenta y rlltimos quince aos, ha resuelto estas limitacioines y ambi-
sobre todo de los setenta cuand el pensamiento marxist, gedades? Es evidente que autores como Campos-Venuti y
tanto socialista como comunista (euroomunista), empieza a B. Sechi, Castells y Harvey, el grupo de .Espace et Socit>
desarrollar una reflexin sistemtica sobre el poder roiar y su y del <International Journal of Urban and Regional Research>
papel en la democratizacin del Estado, tantddesde organiza- han contribuido decisivamente a crear una cultura urbana
giopes pollticas (socialistas, comunistas franceses e italianos, mamista adaptable a nuestra poca. Pero en general no ha ha-
Irabgur Part5l, socialismo escandinavo, holands, etc.) como bido una preocupacin de los tericos urbanos marxistas por
desde corrientes intelectuales gue se inspiran en un marxismo intervenir prcticamente en la poltica urbana y municipal a
gramsciano, en eI mayo del 8, y en la tradicin audogestio- travs de su reflexin y de sus propuestas. Durante mucho
naria. tiempo se ha referido el anlisis estructural y el discurso crl-
La farta de tradicin terica sobre los poderes locales ha tico y alternativo al anlisis de las contradicciones, tendencias
ido ligada a la falta de teorla sobre las funiones y contradic- y posibilidades de la polltica urbana y a la formulacin de
ciones e-speclficamente urbanas y a la naturaleza e las alian- propuestas viables y susceptibles de recibir el apoyo de ma"
zas de clase y-de- mecanismos de consenso social que son posi- yorfas sociales.
bles- en la ciudad y en la polrtica municipal. nn estq' casos se
El desarrollo del marxismo urbano moderno se debe sobre
oscila permanentemente entre dos tentaciones: el lectoralis- todo a la prctica y a la reflexin convergentes de fuerzas po-
mo sin principios ni objetivos (excepto conquistar mayores llticas de izquierda con experiencias de poder local y de mo
electores) y el sectarismo y la marginaion minritaria en uom- vimientos sociales o ciudadanos (con la colaboracin de tc-
bre de una mal entendid potic; chsista. nicos o profesionales). Hoy el marxismo urbano se medir por
. El _esquematismo, el usociologismoD y el <mesianismo> d,e
la tradicin cultural mar:rista so6re el Estado y sobre las cla-
su capacidad de dar respuestas a:
ses sociales han sido obstculos que el marxismo urbano arln
La crisis econmica y al papel de la ciudad en ella (cri-
no ha tenninado de vencer. sis -del Estado del Bienestar y de su nivel local, reconstruccin
,
un tercer problema es el de la ambigedad del marxismo de la base productiva urbana, reinvencin del trabajo y de la
urbano frente al crecimiento econmico y el fenrreno metro- cooperacin social, etc.).
politano. La tradicin marxista, ya lo hmos digho, iod,rr- procesos en marcha de nueva articulacin entre Es-
trialista y urbanizadora, favorable a la concen{"uio ", de la tado- yLos
poderes locales y a la demanda popular de descentrali-
po'blacin y de_las actividades como base del progreso y uante- zac6n y participacin en la ciudad.
sala del socialismo>. Por otra parte, esta concentracin se
identifica con los monopolios y la constitucin de grandes
reas metropolitanas que coloca casi siempre bajo el d'ominio
del Estado central en detrimento de los pd"res io"ater. Bn la
tradicin urbana marxista han predominado, hasta la crisis
econmica de los aos setenta, posiciones favorabres al creci-
miento <cuantitativon de las ciuades, del parque de viviendas

18
5. I cruno y Los AcroREs socrafs ante todo, el problema de cul va a ser su base o el sujeto so-
sial de su polltica. El discurso clasista tracional (burguesfa,
pequea burguesla, proletariado, etc.) tiene muy escasa utili-
El marxismo urbano moderno occidental se ha ido despo- dad aplicado a la realidad urbana de hoy. La base social his-
jando de sus corss doctrinarios para analizar la ciudad y trica de la izquierda (clase obrera industrial) es un grupo
hacer propuestas de polltica urbana y municipal. Para ello ha minoritario en la gran ciudad, gue no ene casi nunca una cla-
debido efectuar un triple reconocimiento (o renunciar a viejos ra especificidad urbana y que manifiesta incluso intereses he-
dogmas). En primer lugar, ha debido reconocer la especifi.ci- terogneos. La posicin de los ciudadanos en la ciudad no se
dad de la problemtica urbana, no reducible a una lgica es- deduce nicamente de su lugar en el trabajo, ya que se da
tructural general mecnica ni a planteamientos sociales rei- una gtan diversidad de situaciones laborales como urbanas,
vincativos. La izquierda manista ha tenido que asumir el sin que exista una clara correspondencia entre ellas. Por lo
conjunto de funciones de la ciudad y ha debido elaborar pro- dems, hay que tener en cuenta otros factores que inciden
yectos que tengan en cuenta los intereses de una diversidad de mucho en la posicin urbana de cada uno: la edad, el sexo, la
grupos sociales. inmigracin, la especificidad de determinados tipos de hbitat
En segundo lugar, el marxismo urbano ha asumido progre, (cascos anguos, nuevos pollgonos, etc.).
sivamente el carcter especlfico de los poderes locales, ha re- El manrismo urbano debe encontrar su base social y para
cuperado viejas traciones liberales (Tocqueville) y radicales esto debe, necesariamente, orientar su anlisis hacia los acto-
(autogestionarias) y se ha planteado la democratizabin del res sociales y sus propuestas hacia objetivos unificantes.
Estado desde sus niveles municipales y regionales: autono- El desarrollo de una sociologla urbana de corte mamista
mlas, descentralizacin, participacin popular, democracia de desde mediados los aos sesenta, una vez superadas, aunque
base, a travs de un proceso gradual. no del todo, las tentaciones estructuralistas-mecanicistas (en
En tercer lugar, ms recientemente, el marxismo urbano los anlisis de pollca urbana) e historicistas-mesinicas (en los
ha debido enfrentarse a los problemas derivados de la crisis estuos sobre movimientos sociales) ha tenido el gran mrito
econmica y a la.impotencia de los instrumentos trdicionales de poner el acento en los actores sociales: planificadores, po-
4" lu polftica urbana y municipal (planeamiento rbanfstico deres locales, constructores y promotores, propietarios del
finalista, mulliplicacin de servicios lociales segn los esque- del suelo y financieros, agentes industriales y terciarios, inte-
mas del <Welfare State>, no intervencin en ls actividales lectuales, organizaciones y movimientos sociales, inguilinos,
productivas, etc.). ocupantes y usuarios, etc. Solamente el descubrimiento y an-
Es decir, justo cuando la izquierda manista ha ido asu- lisis de los actores sociales permite individualizar la especifi-
miendo 1a problemtica de la ciudad o metrpolis modema, cidad de lo urbano y reconstruir proyectos histricos con su-
esta realidad entra en crisis: crisis de la ciudad (de su base jeto social real.
produclila, como lugar de trabajo, como integracin social...), Por otra parte, la quierda ha generalizado su experiencia
cisis dg los poderes locales (vaciados por arriba y contestados municipal y ha ido abandonando la doble conciencia (o la mala
desde abajo, que tienden a la regionalizaciny a,la descentra- conciencia reformista) sobre la gestin desde los poderes lo-
lizacin) y crisis del urbanismo (inoperancia el,iplaneamiento cales. Por el contrario, se ha ido admitiendo que stos juegan
formal y rlgido del territorio).
- i- un papel fundamental en el proceso de transformacin del Es-
Esta confusa problemtica se hace arln menos inteligible tado y del sistema socioeconmico en un sendo democrtico
por la crisis de hegemonla urbana: se han perdo los grades e igualitario y que, asimismo, pueden ser un instrumento uni-
proyectos y no se manifiestan grandes agregados o movimien- flcante de un conjunto de grupos y actores urbanos para cons-
tos sociales. No hay propuestas globales y enfrentadas para la truir una base social mayoritaria.
giudad, sino la atomacin o fragmentcin de interses, la gl irnpacto de la crisis econmica sobre la ciudad (paro y
lucha entre grupos coqporativos y la tendencia a la burocra- marginacin, no integracin social de la juventud, acentuacin
tizacin de la gestin urbana.y social. de los cooperativismos, etc.) y la relativa inoperancia de los
En estas condiciones el marxismo urbano debe resolver, instrumentos mr:nicipales y unbanfsticos tradicionales (crisis
170 L7T
lnanciera de los poderes locales, obsolescencia del urb"qismo nos; sobre la imagen, los valores y las relaciones sociales que
d9-crecimiento) ha obligado a la izquierda a replantearse sus
debe expresar y posibilitar el medio urbano, etc. Es decir, la
objetivos urbanos y sus propuestas municipales] Entre el ries-
go de a?oyarse sobre mayorlas.gremializadas, <qualunquistas> conflictividad urbana recubre un conjunto de campos mucho
y atomizadas o en minorlas radicales o marginals debe encon- ms amplio que el diseado por la oposicin capital-trabajo
en la produccin, por lo cual no parece adecuado trasladar
trar respuestas que sean soluciones viables, objetivos
-del mov- aqul la matrtz mamista usual.
zadores y proyectos unificantes. El reto actual marxismo En segundo lugar, el planteamiento de la conflictividad ur-
urbano es el de contribuir, terica y prcticamente, a esta bana da lugar a que se site en primer plano el anlisis de los
tarea. protagonistas de estos conflictos y de la polltica urbana en
general, es decir, a Ios actores urbanos. Y este punto de vista
ha demostrado (desde Et 18 Brumario de Luis Napolen de
Marx) trna gran pertinencia metodolgica, puesto que pemite
6. Los [ovrmrgNTos uR,BANos
combinar el estudio emprico, el conocimiento impresionista,
la descripcin inmediata, que es muy importante en el anlisis
urbano, con la comprensin de los procesos y contradiccioines
-. La-perspectiva marxista sita en primer plano de su an-
estructurales y todo ello situado en una perspectiva histrica,
lisis el carcter contradictorio del proceso d desarrollo eco- o por lo menos nmica. La consideracin de los aetores
nmico-social y la condlictividad consiguiente a que'da lugar sociales urbanos ha pennitido descubrir la especificidad de
(de clases o grupos, cultural o ideolgia, polltica). F.l marxis-
ciertos grupos en su dimensin urbana (p. e., pequea bur-
mo urbano, a p-esar de las intuicioneJ del mismo itdarx, ya ho guesla industrial o comercial y trabajadores autnomos, o
mos vistg que ha ido construyendo de forma muy lent y h-
categorlas burocrticas o antiguos grupos dominantes que
boriosa las bases de un anlisis dialctico de la iudad como
ocupan el poder local o, en ciertos casos, intelectrales y pro-
estructura social y de la polftica urbana que en ella se produ-
fesionales, etc.) y la relativa autonoma y a veces su carcter
ce. Asimismo ha costado mucho integrar ls conflicor uibanot
(objeto de un anlisis histrico desciiptivo) en el tar* teri- contradictorio con otros niveles del Estado de los poderes
locales, asl como la original confrontacin social que muchas
co del estudio de la estructura-y de pohtica urbana. A par-
veces se da en torno a los planes y actuaciones urbanlsticos
tir de los aos seserta, especialmente Jpartir de los trabjos (que, por ejemplo, en unos casos unen a un gran abanico de
de M. Castells, se da este caso. Se construye un aparato con-
clases trabajadoras y medias y en otros las fragnentan consi-
ceptual que permife analizar la conflictividad urLana y po-
derablemente).
nerla en relacin con el estudio global de los procesos estruc-
turales y polfticos que caracterilan h urbanzacin.
Y en tercer lugar, y sobre todo, hay que destacar el udes-
cubrimiento> de un fenmeno social que si bien no es nuevo
Sin pretender repetir ahora propuestas tericas que ya han
-
sido expuestas, conviene destaar tres aspectos que nos pa-
no habfa tenido casi nunca la importancia que ha adquirido
en los rlltimos veinte aos: la eclosin y desarrollo de mllti-
recen fundamentales en este descubrimienio empfrtco o cons-
ples movimientos sociales en la ciudad, muchas veces hetero-
truccin terica de la conflictividad urbana. i^ gneos y poco organizados, pero que han generado asimismo
primer lugar, la gran compleiidad de lt. conflictividad
una movilizacin urbana o ciudadana global apoyada y repre-
urbana en la que intervienen una gran diversidad de grupos
sentada por una red asociativa que constituye el esqueleto or-
sociales, prcticamente todos, y tambin una gran divelsiad ganizado, la garantla de continuidad y el medio ms idneo
de dimensiones sobre el uso del suelo, la vivieda, los equipa-
para su coordinacin y generalidad.
mientos y servicios; sobre la imposicin local y ra distribucn
Conviene precisar qu entendemos aqu por movimientos
del gasto-priblico; sobre los poderes locales, s organizacin y
urbanos para no caer en una generalizacin excesiva. Enten-
sus relaciones con el resto del Estado; sobre las-actividade!
demos, de forrna restrictiva, por movimientos urbanos aque-
econyricas que s9 la-ciudad y su regulacin y desarro-
_du-"
llo; sobre la seguridad, "l orden y la protec"io llas acciones colectivas, casi siempre de las clases trabajado-
el d" los ciudada- ras o populares, es decir, de los grupos ms sacrificados por
172
t73
el desarrollo urbano y no suficientemente tenidos en cuenta econmico: la reivindicacin de un modelo no productivista,
por la polftica de equipamientos y servicios, en defensa y para la calidad de la vida, el salario indirecto.
mejorar sus condiciones de vida en la ciudad y sus derechos No parece, aunque se hayan hecho propuestas terico-poll-
pollticos locales. ticas en este sentido, que los movimientos urbanos sean la
Queremos destacar dos componentes principales de los mo- base para la construccin de un (proyecto mesinicou como ha
vimientos urbanos: ocurrido con el movimiento obrero. La base social en que se
a\ Los movimientos urbanos se han desarrollado oomo apoyan es heterognea y precaria y sus objetivos son diver-
oposicin a deteminadas polltcas urbanas (urbanismo de sos, discontinuos y a veces contradictorios. Los movimientos
grandes obras que rompen tejido urbano, de abandono de ba. urbanos no han construido r:na alternativa global de ciudad y
rrios degradados o perifricos, de vivienda cara, de no con de poder local (lo cual depende mtrcho de cada contexto y de
trol de la calidad de los bienes de consumo, etc.) y, comple- la coyuntura poltica y econmica) y por lo tanto diflcihnente
mentariamente, de exigencia de saJario social o de que la Ad- pueden considerarse portadores de una alternativa revolucio-
ministracin priblica garantice un nivel adecuado de satisfac- naria o de cambio global. Pero sl que han introducido o refor-
cin del consumo colectivo. Por una parte, han cuestionad.o zado nuevas y ms democrticas concepciones en urbanismo
el urbanismo desarrolsta y la utilizacin lucrativa y especu- y polltica municipal. Como veremos en los puntos siguientes,
lativa de la ciudad y, por otra, han reivindicado la iiudad no las grandes cuestiones que debe abordar hoy la polltica urba-
nicamente como conjunto de bienes y servicios npcesarios na y municipal, como son la crisis del <Welfare Stater, (dcit
para la reproduccin de la fuema de trabajo, sino'tambin plblico y nuevas necesidades), la burocratizacin de la Admi-
comg marco y medio de una vida social gue se quiere mas nistracin prlblica local y la necesidad de superar el urbanismo
igualitaria y convivencial. -i
desamollista del pasado requieren siempre un alto nivel de
b) Los movimientos urbanos han puesto de relieve la vo- movilacin y participacin ciudadanas. Es asl como enten-
luntad de un conjunto de grupos sociales, dependiedtes, subal- demos el nuevo urbanismo, la cooperacin social y la descen-
ternos o marginados de la polltica ciudadana, de.convertirse tralizacin municipal..

en sujetos pollticos. Lo que han conseguido, sobre'todo cuan-


do han logrado construir una estructura estable de organiza-
ciones ciudadanas o vecinales. Este nuevo actor (actores) de
la polltica urbana y municipal ha cambiado las condiciones en
que se desarrolla aqulla, por cuanto los actores tradicionales
(priblicos y privados) se han debido confrontar con un inter-
locutor(es) que muchas veces, por la amplitud de su base so-
cial y por la legitimidad de sus objetivs, consigue i,rifoner
sus puntos de vista. Hay que tener en cuenta que los movi-
mientos cirdadanos, en sus momentos lgidos, cnsiguen uni-
ficar a un conjunto d9 clases trabajadors y 4pedial amplia-
mente mayoritario. El movimiento urbano o,{ciudadano no
puede confundirse, en ningin caso, con el movtmiento obrero
sindical, aunque a veces sus reivindicaciones sea similares y
sus integrantes sean en parte los mismos: sus proyectos poll-
ticos y sociales no son idnticos, pues se mueven en otras di-
mensiones del Estado y de la economla. Dos objetivos carac-
terlsticos de los movimientos urbanos son suficientemente
demostrativos de su especificidad, uno polltico y otro econ-
mico. El polltico: la descentralizacin del Estado, eI refor,za-
miento de los poderes locales, la participacin ciudadana. El

174
CAPTULO VIU
MOVTMIENTOS UKBANOS Y ESTRUCTURA TJRBAAIA*

vuI

1. Les coNrxeprccroNEs DEL DESARRoIo URBANo

El anlisis del fenmeno urbano adolece, en sus fomula'


ciones tericas, de t'na especial dificultad para exphcat a ln
'vezla estructura urbana y los movimientos urbanos.
Por una parte se explica con detalle cmo la estnrcra ur'
bana reproduce a lavs,los medios de producci V la S"r"u
de trabjo. Por otra parte, se identifican todos los conflictos
que hagan referencia a las cuestiones de consumo colectivo o
t
de podr en la ciudad como un nico movimiento urbano,
I agete de transformacin de la estructura. La ruptura de core
ideasta entre estrucfiras y prcticas bloquea el anlisis dia'
lctico, dicotomizando el anlisis entre una teoria de la re
* Este texto fue escrito en Chile poco antes del golpe mitar de
septiembre de tfil3, Era la base de la ponencia que 9l autor debla
presentar en un seminario internacional a realTzar en Santiago a me'
iiados de septiembre y que
-en obviamente no se
pudo celebrar.- Poste.
riormente fu pubcao Docznnents tAndlisi. Urbaru de la Uni'
versidad Autnoma de Barcelona Onq.

t77
r
prodotccin ("1a ciudad del capitalu) y una teorla d,el cambio banan, reuniendo dos temticas gue en general se presentan
d9 po historicista (La ciudad transfomada por los <movi- por separado,z puede permitir romper la tradicional dicotomla
mientos sociales urbanos>).r en la medida que se establezcan las meaciones significativas
El anlisis dialectico concibe toda estructrra como una existentes entre ambas. No se trata iampoco de tomar como
realidad contradictoria y en continuo cambio. Estas contradic- punto de partida la hiptesis impllcita que los movimientos
ciones objetivas clan lugar a confl.ictos sociales que aparecen urbanos modifica, ms o menos, de forma directa a la estruc-
como agentes inmediatos de ca.rnbio. No hay estrucrras que tura urbana, o que sta, seg3n su grado de estabilidad y cohe-
no sean otra cosa que un conjunto de relaciones sociales con- rencia, en cada momento posibilita movimientos urbanos de
tradictorias y confri-"tivas, m's o menos cristalizadas, pero nayor o menor eficacia. De lo que se trata es de encontrar las
siempre en proceso de cambio, ni movimientos ubanos, ei los articulaciones a partir de las cuales aparecen, en el interior de
cuales pdcipan desigualmente todas las clases sociales, que estructuras dadas, nuevos movimientos urbanos y la forma en
no se sitrie:r siempre en el seno de las estructuras y las expre- gue estos movimientos contribuyen a modificar las estructt-
sen y modifiquen constantemente. ras existentes.
El planteamiento <Movimientos urbanos y estructura ur- No debemos limitanros, pues, al punto de vista analltico-
esttico del tipo: la estructura urbana es A, B, C... (y aqul pue-
de ponerse morfologla usos sociales
. t. En alg'unos textos recientes empiezan a vincrlarse gon propie- cin -poblacin-
intercambio -produc-
y los movimientos
J*to:
.dud.
dos planteamientos. Ver esfecial-ente J. Lojkin: -consumo- -gestin-)
urbanos inciden sobre alguno de estos elementos, sobre el pre-
"bontri-
bucin al estudio de la r.r,rbanizacin capitalista>, Docantents d'Attllisi
Uf?ry nlm. ? 1974, IJniversidad Autnoma d Barcelona; t. Car- dominio de uno y el tipo de relacin que se da entre eos. La
tes: r.a cuestin urbana y_Los movimientos sociales urbriws,- g. si problemtica se reducir entonces a cuestionarnos si el movi-
glo xXr,, 7974, y el texto <Proposiciones terisas sobre ros ovimien- miento urbano (reivindicacin escolar o de transportes, por
tos sosiales urbanos>, de elaboiacin anterior. A pesar de;qu ,itc,-"" ejemplo) influye en el elemento A (morfologfa o intercambio,
fomulaciones generales puedan inducir error -(la presetacidn ual-
lusenanaD de las estructuras y afirmaciones del tipo fla ciudad l,a por ejemplo). Aislando de esta foma los fenmenos, supone-
hace_n las masasr), M. castells- efecta un anlisis'idgctico.-c"mo mos implfcitamente, a) la no relevancia de otros factores en la
puege- comprobarse fciLmente en sus estudios monogriicos.
Sobre la explicacin de los cambios, y b) Ia naturaleza homognea del
temtica de las contradicciones del desarroo y tf pouca- uruana fenmeno considerado (el movimiento urbano se etplica por
pueden sonsultarse entre otros:
sl mismo). El ms somero anlisis de los cambios que de he-
Campos Venuti, La adlltinistracin del urbani,smo, Gustavo cho se han producido en las estruchrras urbanas y la relacin
G, Bar-
celona, 1971.
F. Viola, La cittd come fabrica soci.ale, Critica Sociologica, 19?1. 2. Aunque no falten casi nunca las sugerencias cal otro>. Por ejem.
De Michels-Yenturi,.Ie vta urbanlstica at socialismq conrapiano, !969. Flo, En todos los anlisis crlticos de la estructa y la polltica urbana
S. Browne, <La eficiencia de la ineficiencio, Eure, nlm. 5, antiago de surge al final la inevitable referencia a la que lLa ciudad es, al mismo
Chile, julio de L972. tiempo (concentracin de la fuerza de trabajo>, gue <el movimiento
J. Bgrjq, <Sobre la polltica urbana>, Documercto C.E.II. (C.entre d,Estu- de masas pone en suestin la estrust{ra urbana existente>, que la po-
dis d'urbanisme), Barcelona, 1974. ' tica urbana da lryar a nuevai contradicciones haciendo apareer al
F. Qulruqo, <Urbanistica e Societ Ogrulenta>, Ia Terda, Il,]ua, 1f/7A. <Estado como responsable de los dficits urbaJxos>, etc. Por su parte,
Revista Espaces. et Saciets (S niml. aparecidos), yt nwiita' Eure (g los estudios de movimientos urbanos reconocen normalmente, en su
nms. aparecidos). punto de partida, la existensia de contradicciones objetivas, aungue
J. Hqrdoy y O. Moreno, <La reforrra urbana en Anorica Ladno (Eure, truego conciban a los movimientos u,rbanos como formando parte de
nrlm. 4, rrzo de 1972). un proceso lineal, relativamente autnomo, privilegiando de hecho en
<rPo-litigue urbainer, 2 nlms. de Rwue de sociatogie da Travai.l, parls, el anlisis el voluntarismo social y la ideologla de la vanguardia, sa-
tytoTt. endo solamente del marco cerrado de este universo para plantear la
Trait.d'conomie politique msrxiste. Le capitatisme monopoliste d,Etat, relacin entre los movimientos urbanos y los apamtos del Estado
Editions Sociales, 191. Gran parte de la terat:ra europea adolece del primer defecto mien-
14 rente fucire urbaine, C.ERM., 1922. t?s que casi todos los esrdios recientes sobre movimientos rrbanos
sobrg Aryri93 Iatina, es- de _gran tiulia ra (incluidos los italianos y los latinoamericanos) se sitrlan en el segundo
,antologra Imperiarisruo y
urbaniaaciln en Amrca Lati.na, Gustavo Gili, Bceloni, tnl. caso.

178 179

i
entre estos cambios y los movimientos urbanos pemite fcil- tiva atencin por parte de estudiosos marxistas.3 Resumire-
mente afirmar que: mos brevemente 1o que nos parece ms significativo para ex-
plicar la determinacin social de los movimientos urbanos.a
a) la estructura urbana, en cualquiera de sus elementos ($e Las principales contradicciones generadas por el desarro-
son siempre relaciones) no se transfonna espontneamnr llo urbano con relacin a su incidencia sobre los movimientos
te, como adecuacin mecnica a una disfuncin, problema urbanos son:
o dfi.cit;
b) ,la transformacin de la estructura urbana no es tampoco a) El capital invierte seglr criterios no de productividad,
resultado de la accin de un agente, incluido el Esdo, sino de rentabilidad. El equipamiento urbano posee un
conjunto de caracterlsticas tanto en su proceso de pro-
,que por su cuenta resuelve el problema; duccin como en su modo de uso (colectivo, duradero,
c) los cambios gue se producen n la estruchra urbana son
siempre uno de los resultados de conflictos sociales gene indivisible, ...) que hacen muy diflcil asegurar su renta-
rados en torno de las contracciones urbanas, inluso bilidad (p. e.: transportes, sanidad, educacin...). Cuando
aquellos cambios que interesan a las clases dominantes: se produce como bien muy comercializado, pierde su ca-
d) por lo tanto, el anlisis de la relacin entre modificacin rcter de servicio (vivienda). I{ay, por 1o tanto, un dficit
de lLa estructura urbana y movimientos urbanog debe to- constante de equipamiento.
mar ILas contradicciones del desarrollo urbano domo pun- b) Existe una competencia anrquica entre los agentes ur-
to de partida y considerar esta relacin articulada con el banos. Se podrla decir aqul tambin que.el orden de la
empresa capitalista se opone a la anarqula de la ciudad.
pslo.de comp^onentes de la coyuntura en sendo amplio Ias firmas capitalistas buscan los beneficios de la mayor
(relaciones de fuerza entre las clases en un momento dao).
udensidad social> que proporcionan las infraestructuras
y, en general, Ia concentracin de actividades y poblacio-
- Por ejemplo, la cuestin de la vivienda. El dficit de vivien- nes en barrios (las economlas de aglomeracin). Este pro-
da nunca ha sido causa suficiente para que se ploduzca una. ceso de concentracin se opone a un equipamiento equi-
autorregula"lo qrq adece el parque de viviendab a h pobla- librado del territorio que condujera a una utilizacin p-
cin (p. e., frenando Ia inmigracin o aumentando la'cons- tima de los recursos tecnolgicos y sociales. El resultado
tyqcin). T4rnpoco ha sido suficiente para hacer intervenir es, por una parte, la gran urbe, con costes y deseconomas
aI Estado. Las intervenciones de ste --aumentad.o el con- crecientes Y, por otra parte, el subdesarrollo de grandes
trol prlblico del suelo, participando en la financiacin de la zonas y el abandono del equipamiento existente.
vivienda' etc.- se han realizado siempre en medio de fuertes c) n-a apropiacin privada del suelo se opone a su uso co-
presiones y.,cog$ictos, entre_los grupos sociales y poticos lectivo" El mecanismo de la renta urbana regula a corto
interesados (poblacin insatisfecha, capital in-obilirio y pro- y medio plazo el proceso del desarrollo urbano originan-
pietarios_dgl suelo, aparatos ideolgiCos, etc.). Cuando s*i na do una estructura urbana segregacionista (dialctica cen-
moditicado sustancialmente la lgica de desarro[o de la es- tro-periferia, niveles de equipamiento segln clases socia'
tructura urbana, por ejemplo, cJn el predordinio del sector les, atomizacin de las funciones urbanas). La apropiacin
ptlblico en Ia construccin de viviendas, actuafido sin criterios privada del suelo urbano impide una polltica efectiva (es
de rentabilidad particular inmediata, ha sido como resul- decir, cuya aplicabilidad corresponde a sus propios obje-
tado d9 un cambio importante en las relaciones entre las cla-
ses spcialegr gue normalnente ha dado lugar a una crisis o 3. Ver los textos citados en la nota 1. El libro de M. Castells pre-
caqbio polfco. senta una considerable bibliografla. Se puede completar con la biblio-
grafla principnlmente italiana que contiene el libro de G. della Pergola,
_ Tenemos gue tomar pues como punto de partida el anlisis Diritto aJIa c.td e btte urbane, Feltrinelli, 1974, Sobre Estados Unidos
de las contradicciones del desarrllo urbado capitalista. No ver la interesante crltica de estudios recientes en el ar.tfculo de F. del
es ahora la ocasin de exponer ampliamente esta temtica, Co, Citt. senza piana, piani senza cbtd. Contrapiano, I97L.
que ha sido objeto adems, en los riltimos ar1os, de rrna posi: 4. Vase J. Lojkine, ob. cit.
180
tivos) de planeamiento urbano. Los propietarios del suelo ses generales y con tareas de regulacin global y sus funciones
y sus aliados (capital inmobiliario) se oponen adems a econmicas inmediatas (subordinacin de la polt
y polfticas
los intereses del resto de los capitalistas en tanto que tica urbana en ideolgica- a la coyuntum y a
arrendatarios del suelo o'de edificios, que enfrentan un las presiones-convertida
de los grupos dominantes). Pero no se trata aho-
mercado de carcter oligopolstico. ra de demostrar sectorialmente la lgica general del capitalis'
d) El rol del Estado es adems especialmente contradictorio. mo, sino la de especificar cmo se plantean en cada momento
Debe cumplir a la ve,z y con los mismos aparatos funcio- las contradicciones urbanas. Se puede afirmar que estamos
nes que se oponen entre sl: asegurar la reproduccin de asistiendo en las grandes ciudades a un proceso de agudiza-
los medios de produccin (polltica a largo plazo), pero cin de estas contradicciones:
servir a Ia reaJizacin de acumulacin de capital a travs
del uso desenfrenado de la fuerza de trabajo pero sin a) I-as necesidades determinadas por la reproduecin de Ia
medios sufi.cientes para crear y mantener el equipamiento fuerza de trabajo son mayores cada dfa, al mismo tiempo
colectivo, organizar la ciudad al servicio de la produc- que la utilizacin de la ciudad por parte del capital en
ein (con la consiguiente concentracin de actividad y po- aras de asegurar altas tasas de aeumulacin tambin
blacin) pero procurando que al mismo tiempo se asegu- 1o son.
re el control represivo (militar incluido) e ideolgico de b') Las deseconomfas de aglomeracin tienden a armentar
las clases populares. El desarrollo urbano auqbnta a la ms rpidamente que las economfas, a lo que se agrega el
vez la importancia de las tareas contradictorias del Esta- hecho de que la intensificacin de la competencia entre
do y las presiones que se ejercen sobre ste,, al mismo las grandes finnas a escala nacional e internacional au'
tiempo que aumentan tambin las limitaciones que se menta la concentracin metropolitana. Si bien las deseco-
oponen al cumplimiento de estas tareas nomlas generales del territorio son funcionales desde el
punto de vista del capital e incluso la sahracin del sue'
Este conjunto de contradicciones sectoriales, exptresa, o lo urbano favorece prcticas especulativas, llegar ur mo-
mejor dicho verifi.ca, la existencia de las contradicciones ge,
nerales del sistema capitalista 5 entre el desarrollot de las fur- 6. Vase J. Borja, <Elementos tericos para el anlisis de los mq
zas productivas (la ciudad como capital fijo) y las relaciones vimientos reivindicativos urbanos>, artlculo incluido en este volumen,
sociales capitalistas (apropiacin privada del suelo, compe. como tambin "Lo sfruttamento capitalistico del territorio> (documen'
tencia entre los agentes urbanos), entre la burguesa hipr- to del Instituto Nazionale di Urbanistica, Roma 1972) y <La urbanls-
tica del sistema> (Revista Polltica Comunista, nlm. 2, 1973, Miln).
consumidora y el proletariado subconsumidor o entre la apro- El desarrollo capitalista acelera el proceso de concentracin urbana
piacin privada de los medios de produccin y distribucin al mismo tiempo gue acrecienta las necesidades respecto a la repro
y el carcter social de la produccin y el consumo (la lgica duccin de la fuerza de trabajo (en transportes e infraestructura, vi-
del capital se opone a las necesidades de equipamientos colec- vienda, sanidad y educacin, equipamiento social, etc.), como conse-
cuencia del mismo desamollo de la produccin y ta divisin del trabajo
tivos), entre el Estado como presunto representante de intere- y del consiguiente crecimiento de las zonas urbanas. Pero como seala
el documento det I.N.U. para Italia y que se puede generalizar a los
5. Vase M. Folin, tra cittd det capitale, ne Doqto, 19?2. Anlisis otros palses capitalistas, este desarrollo, sobre todo en los casos de
discutible pero sugerente de la ciudad como medio e produccin (ca" economlas dependientes, se hace sobre la base del mantenimiento de
pital fijo) y como medio de consumo (condicin social del consumo-in fuertes desequilibrios intemos para asegurar que los trabajadores cos'
teen la rrayor parte del proceso de acumulacin (p. e., a travs de las
-qividual -colectivo: reproduccin de la fuerza de trabajo). El capita-
y
smo tiende a aumentar su productividad socializando ts'condicines migraciones y el subequipamiento urbano). En otras palabras, las ne'
de produccin, pero con ello, al desarrollar al capital fijo, tiende a au- ces-idades de- asumulasin, especialmente a medida gue aumenta la
mentar_la,composicin orgnica del capital y, en conscuencia, a dis- composicin orgnica del capital, estn en relLacin antagnica con las
minuir la base de realizacin de la plusvalla. necesidades de reproduccin de la hterza de trabajo (utilizasin inten'
El desarrollo de la ciudad como capital fijo expresar y contribuir sira de la ciudad por parte del capital). For esto, como dice Indovina,
a la crisis del modo de produccin capitalista. Las cotralcciones gue por detrs del aparente despitrfarro e incoherencia del sistema se en'
aparecen en la estructura urbana (renta y beneficio, desigualdad soal cuentm la estrecha integracin de ste con el mecanismo econmico
en el consu,mo) no hacen sino manifestar esta contradiccin general. gmeral.

182 183
T"gto, en qu los aspec^tos negativos pesarn ms, pdien- Nos parece que dentro de este marco general de contradic-
oo rncluso bloquear el funcionamiento del sistema urbano.
ciones es posible situar los grandes tipos de conflictos socia-
c) La polltica urbana, en estas condiciones, debe ser cada
les urbanos que pueden darse. En forma muy esquemtica
v-ez ms agresiva, ms subordinada a los intereses inme-
podrlamos apuntar la existencia de tres grandes tipos de con-
diutgr y a medio plazo del gran capital. Las reaccione; q;e flictos.
suscita tanto de parte de las claies medias (que ocuf,an
eg Beneral posiciones de relativa fuerza en el-slstemu ior-
1) Entre los agentes urbanos dominantes, y en especial el
Ftu+nal.yrbano) como i" pu"tg de las clases populares Estado y la poblacin en tanto que usuaria de la ciudad.
(que han ido constituyendo una fuerza polftica ivindica- El principal eje conflictivo se desarrollar en torno de los
tiva considerable, en especiatr el movi:iiento obrero) son equipamientos colectivos, en especial vivienda, pero tam-
de importancia, sobre tdo, teniendo en cuenta que para- bin pueden ser resultado de la incidencia de las otras
lelamente al desarro{p
Estado se ha desarrollado -A capitalismo *ooopUr a" contradicciones en la medida que afectan tambin a las
un amplio movimieto demo- condiciones de vida de la poblacin. Por ejemplo, lLa con-
cr1i9o que |ra ido conquistando importante* derechos
centracin o presencia de actividades productivas contri-
sociales y pollticos.T -
buye a deteriorar el medio, la trama urbana, etc. La apro-
d) La misma realidad ideolgica del Estado y la ciudad, como piacin privada del suelo impide dar a ste un destino
democracia de ciudadanoi y consumidores r un-;- acorde con las necesidades sociales sentidas en un deter-
sis. El Estado y los poderes locales deben"ntd minado momento. Cualquier reivindicacin se plantear
cada vez ms en organismos fuertes y autnomos "dorru"ti"
respec- tambin como exigencia respecto al Estado Y, por 1o tanto,
to de la poblacin para mejor supediarse at gran ;;ird, respecto a la participacin de la poblacin en los orga-
pero de esta fonna pierde gran parte de s , nismos prlblicos. Este tipo de conflictos estn en base de
aparatos ideollgicos: la crisis de los organismos"n"u"iu
locales,e lo que se acostumbra a denominar movimientos urbanos,
sg.ing3ngcidad de asegurar o incluso lu purti"i" reivindicativos o <socialesu, de las clases populares, con-
cin de los ciudadanos, la subordinacin
"fuda,
rn"eni,ier. i- cepto que, como veremos luego, exige ser precisado. En
lrinistrativa...) a los rganos del pode.
chivos,expiatorios del desarrollo irbano""otrdi,
," ,f " realidad estos conflictos pueden tener como actores a los
capitalista Ges- diversos grupos sociales o, si en vez de referirnos a la
ponsables de gue <lo social> no siga a ulo enmico") es
base social, nos referimos a la base territorial, podremos
seguramente el caso ms evidente de esta crisis ideolgica
hablar de movimientos de barrios marginales, populares,
ms general de lo urbano (lo que no significa que ya o ," interclasistas o incluso de residencia de las clases domi-
cumplan estas funciones, sin que lo-hacen i travs de nantes.lo
otros aparatos: consumo individual y atomizacin en la 2) Entre los agentes capitalistas privados y el Estado. Es-
vida cotidiana en general, medios de omunicacin de ma_ tos conflictos se desarrollarn en torno a diversos ejes:
sas, relaciones laborales, etc.). a) En torno a la reproduccin de los medios de produc-
.t I
cin y su costeamiento (p. e., infraestructuras en senti-
I do amplio). &) Respecto a la reproduccin de Ia fuerza
de trabajo y Ia falaa dicotomla de 1o ..econmicon y lo
7. Vase M. Castells, Las movimientos soci.ales r,lrbanos, Siglo XXI, .<socialn y el peso respectivo de cada uno de estos elemen-
1974. tos.tl Por poco que el Estado dedique a .,lo social>
8. Vase M. Mari,y Jos Dos Santos, <r,L,immigration et la ville>, -re-
Espaces et Socits, nriir. .
9. ver el iuteresante artlculo 10. Vase J. Borja, <Elementos tericos para el anlisis de los mo,
-a pesar de haber sido escrito hace vimientos reivindicativos urbanos>, ob. cit.
9"1,T,o_-= de P..Ingrao, <La orisis tas institui"""rl*J"*-(Crti- 11. Ira distincin entre lo econmico y lo social pretende separar
it !t!!!i!1rel)' ver tambin el artlculo de Bleitrach y Chru, el proceso de produccin del prc,ceso de consumo e intercambio como
rore rdeologique des actions :regionales> (Espaces "Le
et socits, nrm. ). si no fueran en realidad elementos del mismo proceso, el motor del cual
Vase J. Borja, asobre la potica urUanaf t. cit. es la producciu. Con esta dicotomfa las empresas capitalistas, apo
7U
185
produccin de Ia fuerza de trabajo al mlnimo coste posi-
r
t
pecfficos, contribuyen a legitimar y anpliar muchos mo-
ble- el capital privado siempre enconjrar que es dma- I
vimientos urbanos.
siado, negar los medios necesarios para ello y buscar 3) Entre los agentes capitalistas, en competencia en el mis-
la privatizaciq de los servicios que ofrezcan posibilida- mo espacio. Se$ln el uso princlpal que cada uno de ellos
des de rentabdad aun a costa de que se conheftan en hace de ILa ciudad y segrln la hegemonla o subordinacin
inaccesibles para una gran parte de la poblacin. c) Res- en,gue se encuentran los unos respecto de los otros. Aqu
pegto al uso del suelo: cada actuacin urbanlstica (remo- podemos considerar tres pos de conflictos: a) Los detr-
delacin, realizacin de operaciones en la periferia, ...), minados por la incoherencia y falta de control social so-
asl como toda tentativa de racionalizar o controlar el bre la estructura urbana: cada agente privado se enfrenta
uso del suelo por parte del Estado (p. e., respecto a la con los otros para obtener el mximo benefi.cio en detri-
especulacin) le opone a un conjunto de intereses par- mento de los otros. Esta competencia puede convertir,
ticulares. d) Finalmente, la realizacin de la polltica urba- por ejemplo, a ciertos agentes capitalistas en aliados de
na (construccin de viviendas y obras prlblias) da lugar las clases populares, en algunos conflictos reivindicati-
a un crlmulo de presiones (que incluso pueden llegai a vos, contra los agentes competitivos (p. e., conflictos de-
crear o en todo caso a modificar sustancialmente la ofer- rivados de la presencia de industrias peligrosas en los
ta) no solamente para obtener encargos o concesiones, que la poblacin puede encontrar el apoyo de intereses
sino para hacerlo en condiciones que aseguren e| mximo inmobiliarios). ) Conflictos que expresan a nivel urbano
beneficio inmediato. el proceso de concentracin del capital y la contradiccin
Estas contradicciones enfrentan dos lgicas distintas, entre el capital monopolista, en especial financiero, y el
una, persigqiendo la reproduccin de los medis de pro- pequeo capital (pequea propiedad o pequea produc-
duccin y de la fuerza de trabajo en el marco de nas cin o comercio urbano). Estos conflictos, permanentes
relaciones sociales dadas (por lo tanto subordihada a los pero que ale.anzan particular agadeza, ante la realizacin
mecanismos que las regulen), y ofra, buscando la obtencin de grandes operaciones urbanas, tienen muchas veces su
del mximo beneficio a corto plazo (a travs ide ta renta campo propio de batalla en los organismos de Administra-
urbana, el uso del espacio urbano, etc.). Unaf nueva con- cinfocal. c) Un conflicto muy especffico es el que enfren-
tradiccin resulta de este enfrentamiento. A medida que ta a los sectores capitalistas ms ligados a las rntas para-
aumenta la intervencin del Estado, aumenta tambiri el sitarias con los sectores directamente productivos. Aun
yapel de los tcnicos y la importancia de la ideologfa de teniendo en cuenta el alto nivel de incidencia del coniunto
la ,rracionalidad y neutralidad> urbanlstica. Como l rea- de intereses capitalistas en (la explotacin del terririo,
Iidad del planeamiento urbano, para no hablar del desa- (ver nota 6), no hay que subestimar esta contradiccin
rrollo urb-ano en general, niega abiertamente cualquier que tiende a ser importante a medida que aumentan las
proyecto de coherencia y equilibrio de la estructur ur- deseconomlas de aglomeracin y los costes que debe asu-
bana,, se produce una radicaltzacin de tcnicos y profe mir el Estado para compensarlos, asl como alcanzan ms
sionales de organismos priblicos y de otrosTaparatoJideo- faexza los movimientos urbanos.D No siempre este con-
!gicos (medios de comunicacin, por ejpmplo) que, si flicto puede equipararse al anterior, sino que dentro mis-
bien no generan por ellos mismos conflictos-urbanos es- mo del gran capital monopolista, financiero e industrial,
hay sectores ms interesados en una explotacin indirec-
ta de Ia ciudad a travs de establecer una coherencia en
yadas por gl F,stado, pretenden no tener ningrtna responsabilidad en el uso del espacio, un mayor equilibrio entre produccin
los costs sociales generados por el desarrollo econmico, o lo gue es
lo mismo, no asumen las nuevas necesidades d.e consumo e intrcam-
bio_-a Xu9 da lugar su propio crecimiento. Vase M. Castells, F. Godard
12. Vase a este respecto la interesante convergencia en la denun-
V.. V, $laqovs$z GraryQ2 entreprses, appareils d'Etqt ei processus
d'urbanization (Parfs. 1973). vase tamuin el artlculo citadd de Blei- cla de las rentas parasitarias urbanas entre Agnel (de la familia de
propietarios de la Fiat) y Amndola (miembro de la direccin del P. C.
trach y Chru.
italiao) en utr encuentro celebrado a principios de 1973.
186
187
y consumo, etc., y se oponen, por lo tanto, a aquellos que nismos e instituciones gue aseguran la reproducciOn de las
achlan en la ciudad como si de botln de guerra se tratara, condiciones generales de produccin en una unidad territo-
con una lgica <colonialista>, gue conduce al despilfarro y rial. Esta produccin se asegura, en principio, subordinada a
al bloqueo del desarrollo urbano. la lgica social dominante: por ejemplo, reproduccin de la
faev-a de trabajo al mlnimo coste, orgatzacin del espacio
Vemos, pues, gue estructura y movimientos urbanos se ins- al servicio de la produccin y de la acumulacin, reproduccin
criben en un uurco de contradicciones extraordinarianente de las relaciones sociales a travs de la organizacin represl
complejo. La estructura urbana asegura la reproduccin de va del consumo colectivo (desde las funciones militares de la
los medios de produccin y de Ia fuerza de trabajo, a travs trama flsica hasta la atonuzacin en el consumo cotidiano),
de la apropiacin privada de bienes y servicios, segn una 1- falta de control popular en los organismos de gestin, etc.
gica de mercado, que asigna valores de cambio a dichos bie- La estructura urbana no se puede confundir pues con la
nes y sewicios urbanos. Esta estructura regulada por la lgi- imagen fsica del territorio. Su funcin es asegurar la reafi-
ca de lE concentracin y de la maximizacin del benefi.cio est zacin de la plusvatla (y aumentarla a travs de la'socializa-
sometidb a un mlnimo control social, dependiente de los inte- cin de las condiciones de produccin y la apropiacin priva-
reses de los grupos sociales dominantes, a travs del Estado. da del suelo y los bienes urbanos) y Ia reproduccin de la j*
Los denominados movimientos urbanos, generados a partir de rarqula social y por lo tanto de la divisin social del trabajo,r
mrlltiples y heterogneas contradicciones urbanas, goodifi.ean a travs de los mecanismos de reproduccin de la fuerza de
de forma ms o menos sustancial esta estructura."Pero, a trabajo.
travs de qu mediaciones, en qu condiciones, con qu con- Si partimos de que los conflictos urbanos se generan en y
secuencias? : se refieren a la estructura urbana y que sta es una realidad
contradictoria que se modifica como resultado de .conflictos
sociales, la relacin entre ambos fenmenos parece evidente y
directa.
2. Courr.lcros uRBANos y EsrRUcruRAs uRBANAs:
I
I En realidad la cuestin es mucho ms compleja:
CUESTIONES GE{ERALES I

a) I-a estructura urbana, en la medida que expresa la orga-


ntzactn y la gestin de la explotacin, resulta de la corre-
2.L. Medi,aciones entre el conflicto y la estruotura lacin de fuerzas entre las clases sociales y manifiesta a
esta rllma. Su modificacin ser consecuencia de la trans-
El confticto urbano es Ia expresin y respuesta que da una formacin de esta correlacin, es decir, de un cambio de
colectividad a las contracciones generadas por el propio de- coyuntura poltica. Por 1o tanto, debemos establecer una
sarrollo urbano. No se trata pues de todo conflicto social que primera mediacin entre los conflictos urbanos y la es-
se produce en el espacio urbano, sino de aquellos que hacen tructura urbana: la coyuntura polltica.
referencia a la organizacin de la produccin y del consumo b) En segundo lugar, los conflictos urbanos, segrln cual sea la
en el territorio (usos del suelo y accesibilidad del equipamien- contradiccin que los genera y la base social que los sos-
to) y a las reglas e instituciones que regulan lataccin de estos tiene, enen una capacidad desigual de incidir sobre la
mecanismos (el Estado y los organismos de gestin local, la correlacin de fuerzas entre las clases y por ende de mo-
apropiacin privada del suelo, la consideracin de la ciudad dificar la estructura urbana. No son 1o mismo, por ejem-
como conjunto de bienes y servicios de consumo colectivo en plo, las virtualidades que presenta un movimiento urbano
tanto que mercancla, etc.). en el que participan ms o menos todos los sectores popu-
T-a estructura urbana es la forma especlfica de organizacin lares afectados por la cuestin de la vivienda, que la opo-
social del temitorio en tanto unidad que asegura la concentra-
cin de las actividades productivas y de los medios de consu- 13. De Miches-Vennt, La vla urbanstica al sociaiismo (Cantra-
mo colectivos. La estructura urbana es el conjunto de meca- piano, 1969).

188
sicin interclasista que puede suscitar en un momento d) Un movimiento social aclfra a travs de diferentes apara-
determinado un plan de r,emodelacin. En el primer caso tos u organizaciones, {e poseen estructuras organizati-
la eficacia posible sobre la estructura urbana sobre la vas (formas de relacin) y objetivos disntos y gue se
coyuntura polftica- es mucho mayor y ms -y directa. Por enfrentan (en forma conflictiva o integradora) con los
otra parte, cada conflicto urbano se articula en fonna es- organismos e instituciones reguladores de la estructura.
peclfica ra con la dinmica y el conjunto de contradiccio- Por ejemplo, la misma contradiccin (poblacin perif-
nes del desarrollo urbano global. rica sin equipamises), con la misma base social (cla-
c) Un conflicto urbano genera un proceso reivindicativo ses populares, obreros y empleados), en coyuntura simi-
especlficos de la colectividad movilizada- que lar (sitracin de ofensiva popular pero con todos los r-
-objetivos
pasa por fases diversas. Cada una de estas fases posibilita ganos del Estado en manos de.las clases dominantes) pue-
una mayor o menor articulacin con otros movimientos de dar lugar a un movimiento de muy desigual eficacia
sociales y condiciona la relacin gue se establece con el segrln el carcter de los aparatos pollticos que interven-
Estado e instituciones (y con los antagonistas en general). gan. Si la colectividad participa en fomas de organizacin
Por ejemplo, una colectividad que efectrla una toma y or- de tipo activo, con ncleos de direccin que plantean el
gantza un carnpamento ilegal. En esta primera fase el en- conflicto en trminos de enfrentamiento con el fin de cou-
frentamiento con las instituciones y la exigencia de solida- seguir objetivos que afecten al poder de las clases domi-
ridad posibilitarn un alto nivel de integracin ren rnovi- nantes y se enfrentan a aparafos de tipo
"democrticoD
mientos ms globales y de mayor conflictividad. En una (es decir, que reciben las demandas) puede darse cier-
fase posterior, con el campamento legalizado o aceptado, ta modificacin de la estructura urbana (p. e, paso al
si no hay elementos exteros que intervengan se tender sector prlblico de ciertos servicios o aumento de la par-
a una prcca localista y a una relacin de colaboracin ticipacin efectiva en los organismos de poder local) y el
o asistencia con los organismos prlblicos. ;
movimiento puede. contribuir a modificar la coyr.mtura
polftica. En cambio, si las fomas de organizacin son de
14. El ritmo y la forma del desarrollo urbano prr"d"nf t"n"r una in-
po pasivo (burocnticas, patemalistas, de clientela), los
fluencia decisiva en la potencialidad de modificacin de'Ia estructura objetivos de los nrlcleos dirigentes son de conciliacin
de una acsin urbana. Por ejemplo, en una zona urbanizada, una ocu- inmediata con los organismos e institrciones regulado-
pacin de terrenos podr ser rpidamente integrada en la estrucra res, y como stos a su vez son rfgidos y fundamentalmen-
existente, a menos que est localizada en una zona muy marginada. te represivos... el movimiento urbano se agotar en su
El nlcleo que se constituir en estos casos ser una mera imagen do
formada de la ciudad: viviendas-mercancla primero, servicios a pos- reivindicacin primera o dx" lugar a una explosin de
teriori ms defectuosos y costosos, etc. En una rea urbana estancada revuelta sin futuro.16
pero que recibe una fuerte corriente inmigratoria puede dar lugar, en
cambio, a la constitucin de una segunda estructura urbana, eomple-
mentaria, pero distinta de la primera (p. e., no propiedad ni intercam- pus de una breve fase de enfrentamiento polltico se puede volver f-
bio del suelo y viviendas, dependencia de la asistencia del Estado, sin cilnente a una fase de reivindicaciones sectoriales que se negocian con
derechos ciudadanos, etc.). los organismos especializados. Un movimiento cenrado en la organi-
15. IIay que evitar cuidadosamente el anlisis lineal mecanicista zadtn de la vida cotidiana de la poblacin depende forzosamente dp
y evolucionista del tipo: el movimiento pasa por la fse A (peticin de la posibilidad de resolver prcticamente el uconsumop de la poblacin.
asistencia), luego B (organizacin para la <participacin>), luego C 16. Los aparatos pollticos a travs de los suales se implementan los
(reivindicaciones concretas respecto a las condiciones de vida), luego conflictos urbanos son de tres tipos.
D (protesta por la no resolucin de estos problemas y la falta de con- a) Aparatos del Estado. De la Administracin central o local. De
trol efectivo sobre los instrumentos u organismos que deben resolver- carcter represivo, tcnico, representativo o participacionista con fun-
los) y nalmente E (enfrentamiento polltico y construccin del gernen ciones globales o especfficas. De mbito sectorial o territorlal.
de poder popular). Estas fases u otras precidas pueden darse perfec- b) Organizaciones y aparatos ptlbcos o semipriblicos, no especlfi-
tamente en un movimiento urbano, matizando mucho la rlltima couo camente urbanos: partidos, sindicatos, organismos patronales, rganos
veremos ms adelante, incluso con gran rapidez o considerando n un de prensa, asociaciones profesionales, instituciones ciudadanas. Astrlan
mismo momento elementos correspondientes a fases diferentes. Pero con las lirnilsieass que les impone su multipcidad de funciones y
el desarrollo del movimiento no es unidireccional y acumulativo. Des- de intereses por defender y su <apariencia> o rol ideolgico.

190 19l

l
De todos estos condicionantes, el primero, la eoyuntura cos.17 For efectos urbanos se .entiende la incidencia del movi-
polftira, es el ms relevante, el que imprime el caroter deci- miento en la contradiccin especlfica que 1o ha suscitado (en
sivo a la eficacia urbana del movimiento. Por ejemplo, eI caso general su incidencia sobre la relacin poblacin-equipamien-
de rna toma de terreno. Esto tipo de accin se ha dado en to) y su incidencia en la poltica urbana. Se puede considerar
multitud de lugares y de momentos con resultados urbanos que todo movimiento tiene algn efecto urbano: la consecu-
totalmente distintos. En algunos casos la toma ha sido una ac- cin de la reivindicacin o su legitimizacin, el precedente
cin de tipo marginal sin ninguna influencia inmediata sobre creado, el carcter generativo del movimiento (aparecen nus
la estructura. En otros ha sido la solucin que pemitfa re- vas reivindicaciones a plantear), etc. Los efectos sobre la po-
producir a bajo precio la fuerza de trabajo al tiempo que era lltica urbana son ms complejos. Es evidente que como resul-
medio de valorizacin de la periferia. En otros casos la toma tado de un movimiento urbano puede haber una modificacin
ha formado parte de un pnoceso de cambios que ha refomado de la polltica urbana (p. e., un progrrma de construccin de
la estructura y la polltica urbana. Y en otros casos, en fi.n, se viviendas o de escuelas, de control del precio de los transpor-
trata de una foma de lucha ofensiva popular que desemboca tes, etc.). Pero esta modificacin presupone que haya habido
en una crisis social y polftica. Todas las Srandes ciudades la- un cambio en la correlacin de fuerzas entre los grupos so-
tinoamericanas han conocido las tomas, pero en canbio su ciales que se enfrentan en el sistema urbano, con lo cual ya
carcter o sus efectos urbanos han sido muy distintos. EI fac- entramos en la cuestin de los efectos polticos.
tor detenninante ha sido la coyunfirra polltica: ofe4siva o de- "[-os efectos polticos sern los resultantes de la modifi.ca-
fensiva, capacidad de iniciativa y encuadramiento de los apa- cin de Ia fuerza (cohesin, organizacin, conciencia de los
ratos pollticos, multiplicidad y unificacin de los movimientos intereses propios, apoyos exteriores, consenso de la opinin
populares, etc. El otro factor importante que interviene es el pblica, etc.) de los grupos sociales que han intervenido en el
dinamismo deI desarrotlo urbano que, en la medida en que movimiento y de los aparatos e instituciones a travs de los
no acten decisivamente otras contradicciones sociales aI mar- cuales han desarrollado su accin. En cualquier movimiento
gen de las urbanas, juega un rol detenninante en la eficacia social el efecto polltico es el ms importante: de 1 depende
de los conflictos urbanos y en la capacidad de frespuesta de tanto la garantfa de que la reivindicacin conseguida va a ser
las clases dominantes a stos (ver nota 14). I satisfecha como la posibilidad de continuidad y desarrollo del
Podemos decir en slntesis que los conflictos orybanos en movimiento.
determinadas condiciones polticas (que pueden contribuir a Ahora bien, no pueden confundirse los efectos urbanos con
crear), de mofi.cacin de la correlacin de fuerzas y, even- la modificacin de la estructura urbana y tampoco los efectos
tualmente, en determinadas condisiones de desarrollo r,nbmta, pollticos con la modificacn,de ta coyuntura polltisa. En nin-
en rpida evolucin, pueden modifi.car la lgica de funciona- gin caso un movimiento urbano tendr un efecto urbano tal
miento de la estrowtura urbana, es decir, las reglas que regu- que modificar la lgica de desarrollo de la estructura urbana.
lan sus mecanismos e instituciones, fas relaciones entre los Para esto se precisa un cambio de la correlacin de fueuas
componentes flsicos de la ciudad y las prcticas sociales y el entre las clases sociales, es decir, un cambio de coyuntura po- l

ejercicio de Ia dominacin a travs de los organismos de re- lltica. Por otra parte, en la medida que este cambio es global
presin, paricipacin y gestin urbanos. no es resultado directo de un movimiento sectorial. Los efec-
Cuando se habla de los efectos de los movnientos urbanos tos pollticos de un movimiento urbanoFpueden, evidentemen-
se citan usuanente sus efectos urbanos y sus efectos pollti- te, contribuir a modicar la comntura polltica en,tanto inte-
grantes de un proceso en el que convergen diversos movimien-
tos social,es que se potencian mutuamente. For Io tanlo, emtre
c) Organizaciones especfficas, en general de base territorial. Fue- el mo"imiento urbamo y l.a estructura urbana hay una solucin
den ser legales o ilegales, estructuradas como organizacin o movimien-
to con una componente espontnea importante, formadas cad hoc> o
constituidas sobre una base estable, con objetivos especfficos e inme-
diatos o globales y a medio plazo, etc. 17. Vase J. Borja, <Elementos tericos para el anlisis de los me
vimientos reivindicativos urbanos>, ob. cit.
t92 t93
de continuidad que slo puede superarse a travs del anli- mente funcional tanto para asegurar el desarrollo econmico
sis de la coyuntura polftica. como para mantener la cohesin de la estructura social. Poner
en cuesn la lgica de la estructura urbana significa intro-
ducir elementos de crisis tanto en los mecanismos econmicos
2.2. Sobre las transformncianes de la estructura urbana como en las relaciones sociales existentes. For esto la polltica
urbana (tout court> no puede transformar la estructura urbana
Si, como hemos dicho, la imagen fsica del territorio no co- de forma decisiva (nos referimos tanto a la polftica urbana de
rresponde a la estructura urbana, la adecuacin entre ambos una Administracin <progresista> como a la incidencia de los
19 !e da espontneamente. En realidad es conocido el desequi- movimientos urbanos).
librio resultante de la mayor rapidez de evolucin de l,as pic-
licas sociales respecto de la trama e infraestructuras urbanas.
Cmo se realiza la readecuacin? De tres formas, principal- 2.2"1. La pollca de vivienda y la estructura residencial
mente: a) transformando o creando nuevas estructras fsi- (vivienda y servicios)
rys; b) habilitando para nuevos usos las existentes; c) intro-
duciendo nuevas reglas para el uso del espacio urbno. El La falta de vivienda continrla siendo el principal problema
ejemplo de la locomocin urbana es seguramente el ms es- con el que se enfrentan las clases populares en la ciudad (las
pectacular. En muchas ciudades la trama existente f,ue creada clases medias, en cambio, se ven relativamente ms afectadas
antes gue existiera la locomocin mecnica. La readecuacin por las cuestiones del <entorno urbano> de la vivienda y los
se ha realizado con los tres medios indicados (autopistas ur- servicios). Hay un amplio acuerdo entre los sectores y organi-
I banag, especializacin de vla existentes, reglam"nt"jn de la zaciones populares sobre el objetivo inmediato a conseguir.
circulacin y del estacionamiento). Ahora bien, .cul es la l- Construir ms viviendas a partir de la promocin priblica.
I

I eica- que preside esta readecuacin? En principio, ia lgica ca- Control estricto del precio del suelo y racionalizacin de Ia in-
pitalista consiste en: a) construccin co financiapin p,fU[ca dustria de la construccin. Unificar el acceso a la.calidad de
de las infraestructuras urbanas gue interesan a l{ produccin Ias viviendas, su financiamiento sobre la base de aumentar la
y al intercambio; b) realizacin de obras qu posibilitan imposicin fiscal sobre los empresarios (principales beneficia-
gayores ocasiones de acumulacin (p. e., grandes obras p- rios de la concentracin urbana), y la apropiacin prlblica de
bligas y no remodelacin de viviendas paia los mismos re- las plusvallas urbanas. Mientras no se pueda llegar a la gra-
sidente_s) y crean mayores oportunidadei de obtener plusva- tridad, alquiler proporcional al salario (L0 o/a). Consideracin
llas urbanas;_c) equipamiento estratificado en calidad y can- de la vivienda como servicio social.
tidad segn las clases sociales (ver, p. e., los efectos-de la Pero en la prctica vemos que la poltica de construccin
renta urbana que seala Campos Venuti o la fragmentacin de viviendas con criterios .,sociales> ha dado casi siempre lu-
de las zonas urbanas en decenas o centenares de municipios gar a un reforzamiento, a una confirmacin en todo caso, de
cuyas finanzas son inversamente proporcionales a los costes la estructura urbana existente.le Se construye en la periferia,
sociales que deberan cubrir o que a mayor conlposicin popu- a bajo coste, con .rn equipamiento gue hay que crear en su
lar disponen de menos gasto prlblico por habifante); cma- totalidad y que siempre ser deficitario, etc., mientras tanto
ciones pblicas con objetivos de control reprsivo o ideolgi- son excepcionales las operaciones de remodelacin central que
co destinados a perpetuar las relaciones sociales existentes no se saldan con Ia expulsin de las clases populares. Cmo
(desde las obras con valor simblico-central u operaciones de
prestigio ciudadano, hasta Ia localizacin estratgica de las
fuerzas armadas y Ia incomunicacin entre banios populares). mero 5); M. Castells, <Elementos de la estructura espacial>>, (en La
lgica genera, como muy bien indica Brown, el dei- Cwstin Urbana, ob. cit.); Campos Venu, La ad.mfui.stracin d.el urba-
-_Esta nsmo, ob. cit.
pilfarro y la deslgualdad.rs Pero al mismo tiempo es perfecta- 19. Ver sobre todo los anlisis italianos, por ejemplo F. Indovina y
otros: .Lo Weco edz,o, Marsio, 1973, e IN.U.: Ia sfruttamento ca-
Vase E. Browne, <La efi.ciencia de la ineficencia> (Eure, nlt- pitafistico del terrtorio (197 l).

195
r
evitar que con sucesivas actuaciones privadas no se d esta a) necesidades y el equipamiento tiende
el desfase entre las
expulsin? Adems, una gran parte del parque inmobiliario a crecer;
est en manos privadas, 1o que es fuente de especulacin y b) la presin social consigue aumentar el nivel cuantitativo
desigualdad y las pollticas de bloqueo de alquileres, control del equipamiento;
de derecho de edificacin, etc., tienen sobre todo efectos mal- c) la realizacin de este equipamiento reproduce la estrrc-
thusianos (Ios propietarios cuentan con el tiempo a su favor, tura urbana y aumenta la desigualdad soeial.
sobre todo en fueas dinmicas).
La polltica de vivienda enfrenta dos tipos de obstaculos: Asl, por ejemplo, se procura hacer el centro ms accesible
a) falta de medios para intervenir efi.cazmente sobre el merca- (con lo que aumenta su valor) a las clases meas y altas, o se
do de la vivienda: recursos econmicos y legales, control pri da prioridad al transporte individual. Se construyen grandes
vado de la industria de la construccin y del suelo, necesidad unidades hospitalarias, de acceso diffcil y calidad mediana en
de resolver dfi.cits apremiantes a corto plazo, etc.: b) la rea- vez de unidades medias localizadas homogneamente en el
lizacin de una verdadera polltica de la vivienda como servi- territorio. Las construcciones escolares se localizan donde hay
cio social exige al mismo tiempo una polltica de localizacin suelo barato disponible, con independencia de criterios de ac-
industrial, de nuevas infraestructuras de transportes, etc., que ceso y de animacin social y cultural.
se sitrlan a un nivel superior (regional como mfnimo) Y eue, No se trata de criticar el hecho que se consigan algunos
adems de los obstculos que les son inherentes, exipen plazos objetivos cuantitativos de los movimientos urbanos, sino so-
de realizacin mucho mayores. lamente indicar que sus efectos, en la medida que la gestin
Las polfticas de <rreforma urbana> que se han intentado de su realizacin queda en manos del capital, o del Estado
en Europa y Amrica Latna,n en tanto no han sidotplanteadas que acfila subordinado a 1, no modifican, al contrario, refuer-
como transformaciones econmicas (desarrollo y equilibrio del zan la estructura urbana. Las mismas necesidades sociales, en
territorio), sociales (consecucin de la iguatdad en el ..consu- la medida que no son naturales, sino determinadas por la relr
mo urbanor) y pollticas (movilizacin y paricipacin popu- cin existente entre las clases, expresan la lgica de la estruc-
lar), no han tenido efecto sustancial alguno sobr{ la lgica de tura urbana. La ideologfa dominante caracteriza pare de las
la estructura urbana.
reivindicaciones urbanas. FinaLnente, los movimientos urba-
Las pollticas destinadas a atenuar la desigualdad en el uso nos, a la vez gue expresan las contradicciones del desarrollo
del espacio urbano, a combatir los efectos de la renta urbana, urbano, por sl mismos se silan en el marco de este desamo-
han sido en todos los palses capitalistas, de singular eficacia.a llo. La ciuad como mercancla estd sujeta a las relasiones de
Las acciones del Estado resultantes de una presin social y mercado, coTno instrc'trnento de poder a las relaciones de fuer-
destinadas a aumentar el nivel de equipaminto (vivienda y za.z La estructura residencial, en sus aspectos de desigualdad
servicios) reproducen la lgica de la estructura urbana y am- y despilfarro, no se modifica directa y aisladamente. Esta mo-
pllan sus contradicciones. dificacin nos remite a una doble problemticaz la polltica
En el rlltimo siglo encontramos diversos casos de proyectos mds gobal de (y 1* condiciones de
"reforrna de estructuras>
urbanos de tipo progresista, pero stos o bienicorresponden a su viabilidad) y Ia capacidad de eiercicio de poder autnomo
situaciones peculiares de ascenso de la.burglnesa (privada o (polftico o ideolgico) de las fuerzas socinles que se enfrentan
del Estado), eue rompe con estructura".anac/nicas, o bien se a la lgica urbana y generan respuestas alternativas.
han desvirtuado totalmente en la prctica o no se aplicaron.
Si nos referimos a los servicios del tipo de los transportes
urbanos, sanitarios, educacionales, veremos que:

20. Vase J. Hary y O. Moreno, <La refoma urbaua en Amrica


n, Vase Y. Calabi, Processo di produone e rrocesso de talozza"
cione, T.UA.,, Venecia, 1E71,. D. Calabi, Note per una def.nizione de la
LatinaD (Eure, nrlm. 4, mvrza de 1972). gtrcstione detla abitazior (Angelus Noous, Lyl2r. l, Borja, <Las poti
21. Vase.Campos Venuti, ob. cit., pgs. 35 a 44. cas de vivienda, Cuae7ns de Arquitectara, Barcelona, ln4.
196
197
22,2. Las funciones de control social
stos a la vez como motor esencial del proceso revolucionario
La ciudad cumple un conjunto de funeiones de control y como prefi.guracin de la ciudad, la vida codiana y l* fo"-
social" mas de organizacin socialistas. Estas posiciones uou'
t'na especial elevancia en ltaliaa- explesan un -qir
gran utopis-
a) Represivas (militares, contror polrtico-administrativo, *o lantg.polftico como urbano. En realidad, sori posiciones
gregacin). se- de tipo historicista que conciben a los grupos sociales domi
b) Atomizacin de-ras relaciones sociales (relaciones nados
"como
los agentes transformadorJs de hs estructuras,
mas y mercantiles
anni-
pesar del desarro[ e ios servicios a partir de una conciencia revolucionaria que se manifiest
-a
plblicos como meoi de consumo colectivo) inmediatamente como respuesta a la desigutau social en el
.
e) Polltica urbana agresiva sin losiaiudad de intervencin consumo. se concibe a los movimientos urbanos como porta-
en los orgaaismos-de decisinl dores del modelo de la ciudad socialista.
-.
d) Simbolismo urbano , Ni elsubordinado
peso de la ideologla dominante, ni el earcter secun-
_(el centro, los barrios) que promueve y de las contradicciones urbanas, ni ros ob-
una ideologfa de cohesin (el'ciuaa"l]"r=JJ"5.rioio"1. {ario
j_etosde los movimientos urbanos inscritos en la lgica misma
Las pollticas urbanas progresivas intentan contrarrestar de desarrollo de la propia estructura urbana, ,rud, "
estas funciones: instituciones ieprsivas esto se tiene en cuenta. Es evidente que la ciudad"t"I,como (tre-
or'anismos tocales (eliminn. d" "ruu*,
*n"ruu, gua_social" (segrtn la expresin de Vila) es una realidad con-
|:^11?: tradictoria;2a pero tambin lo es que las victorias parciales de
H"y::Try::iy,ur]t "iljj"r
organismos de gestin local u"i"o*","rr*y tipo urbano que co,nsiguen las clases populares io son otra
eregrcos por la base, ruptura de la segregacin
y de;la especi, cosa gue mejoras de sus condiciones de-vida y acumulacin
fizaSi.n urbanas (reas iom"g;;""te equipadas y poliva- de m{s fuetzas polltico-ideolgicas y organtzatvas, l qr
lentes), creacin de unidades iecinJs que posibiliten
colectiva (zonas centrales, ra vida muy importante, pelo en ningn cso s-ignifican ni aprto"a ""
r*, dir"o, " * proceso revolucionario ni
las viviendas...), m"ttipti*ii;-d"-lr" r;;.;l,ttii;r,
"q.ripami"nto"'"ot"ti
s1s tunciones, demolratiz;"i;"-i;
y 9"
banou. "germen de socialiJno ur_
{e
tracjn local y aumento de sus
z.et"l," ai*it*toir-
diversificacin de
centros (uno al menos en-cada gran "o*"o",
rea ;."i"t e" lut
dndoles contenidos populares (&-
a funciones, sfmbo- 3. Movrls[Tos uRBANos DE I.s crAsgs popur.aRps.
los, etc.), transfornnaiion de li;id""ouoto
*munitaria *de base
organizacin de la gestin y de la lu"hu, ui* -." *' en Movrrpuro RgrvritDrcarrvo, MovrMrETo Druocnrrco,
No es necesario insistir en los efects -it dtri*os DUALIDAD DE PODER
tas propuestas aun en los casos en que no son fonrrabnente de es-
aceptadas por el Estado y las clasel dominantr,-*o
en prcrica (p. e., todo lo que hace referencia a ," 3.1. Sobre la heterogeneid.ad de los movimientos urbanos
ryTi ante eI equipamiento) o querlan la
lryqd irlmedatamente des-
v''.ua.'as (autonomfa de los rganos de gestih rocal) El trmino cmovimiento urbano, es extraordinariamente
lugar a islotes marginales q"" o dan genrico. su rlnico valor reside en sealar Ia existencia de un
en ro urbano a cier-
tas.<cooperativas-mode.lo3, h "-q;"den
producci" (alena" ;idaes
vecinales con alto nivJ de 9 ho*ogeneidad y.iii ?.3. Vase el nlmero M de Il Manifiesto,lg?0; los textos de A. Doe.
han resuelto <sus problemas eiloJ mismosr). "of""i q"" o pubcados en tro spreco edi.tizia, ob. cit., y la introduccin at uuro
Le lotte pe? Ia casa in Italia, Felinelh, 1974.-
. . rero ms que esta temtica, conocida y criticada, puede ser
interesante tener en cuenta a. b crisis de las funciones ideolgicas expresadas a travs de la
que se han desarrollado {gunas tend"""iu, e'iogi* crisis de las institucione.q locales, provocada tariuien por el proceso ae
^parareTamenre ;i ;g" " lo"r--"ri
urbanizacin generalizada, acentuada por ra agudizaci,bn de ios nsic-
mienros urbanos. Nos refrimos a 1 dobrs;;;side;;iio u tos urbanos. vase J. Borja, <Los movimienios urbanos en Espaar,
ob. cit.
198
199
tipo de conflictos _sociales que hasta una poca reciente no rimental, que sucesivos anlisis concretos deberlan verificar,
tenan especificidad,, !i cientfica ni polftica. -pero un trmino proponemos tres grandes tipos de movimientos urbanos de
que abarca una realidad tan amplia omo la eioos
io, las clases populares.6
flictos referidos al consumo de Lienes y servicios urbano, "oo-
vienda,.equipamiento,-urbanismo) y a-ra g"rtioo "lGrt"*u {vi-
institucional de la ciudad, no tiene tro oalr q"" ui d" i"di"*
a) Movimientos reivindicativos. Consideraremos panmetros
principales de este tipo.
una temtica de estudio, sin eficacia analftica-alguna, El *"-
cepto de .,6svimiento social urbano, p"ut""'f"*"-".tu
Basados en una(s) contradiccin(es) especffi.ca(s). Por
?sa, pero a costa de considerar como movimiento urbano"n- tf- - ejemplo, la falta de instalaciones escolares o sanita-
pico un caso especlfico: el de aquellos movimientos de
s?s populares gu9 partiendo -de
reivindicacio",
-*U*u,
las cla- rias en una zona o la existncia de un plan de remode-
lacin que expropia y expulsa a una parte de la pobla-
alcanzan un nivel de generalidad de objetivos y de potenciali-
cin.o la presin de un fuerte contingente de familias
dad polftica g}g podlfican las relacioer au
ioei-"tr" tu,
clases. La realidad cotidiana demuestra que ls movimientos
allegadas o en situacin de subinquilinas que reclaman
vivienda.
urbanos son mucho ms y mucho menos: casi siempre e{os
Son movimientos de resistencia al capital, a sus for-
:li:tl":..y.su eficacia ron-ms limitados V uU*"*-. i", -"f- - mas de desarrollo y de acumulacin, es decir, de de-
upucroad de actores y situaciones mayores.
fensa ante la tendencia a una explotacin y opresin
oq1fTgul6 hemos establecidb una primeri tipologla
,^ P1
de los movimientos,urbanos considerando s base socl y
creciente de las masas populares. Ya hemos visto la
su tendencia general de la ciudad capitalista a un cons-
base territoriar. anartzabamos entonces los *org"toJurba-
d". tipo*pllginal, popular, interclasisra y d" hr;i;;es
tante deterioro o relativo- de las condi-
l:t do- ciones de vida de-absoluto
las clases populares, 1o cual no sig-
minantes. EI tipo upopular,n en este caso no subre todas
las nifica que los movimientos generados por la resistencia
srruaclones y movimientos de las clases populares,
sino sola- a este deterioro no puedan contrarrestar la tendencia
meltg ,aguellos que se daa en reas urbn" "i"*oi"io" en situaciones concretas.
social homognea, de carcter exclusivamente $esidncial y Pero la gestin del consumo est fuera del control de
:ly:_!yr"teal
qe
problema es er dficit generarizado y-cnstante - las clases populares. Incluso aquellos casos en que la
equipamiento. si queremos abarcar todos los- movimien-
tos de las- clases popuiares, debemos tener en cuenta tambin presin es atendida y aceptada la reivindicacin, Ia ges-
aqueos_de
tin del proceso a travs del cual se deber satisfacer
lipo <marginalrr, que se refieren mucho ms a una queda en nranos del Estado y de los agentes urbanos
y1:g-igtd rcolsica que scial.(cuya pobtaciOn no y qrr" dominantes. Por ejemplo, un plan de construcciones
rcenutrcar con el <lu-mpen>) y 10s de tipo <intercliasista>, n io,
de viviendas, o de escuelas, cuya financiacin, localiza-
gue garrticinuq l*^ clases populares y son los que ms a menu_ cin, calidad, etc., se realiza fuera del alcance de las
do pr?ntean objetivos de tipo global sobre la structura urba-
clases populares. La subordinacin de stas en Ia ges-
na y de tipo polltico respecto i la Eestin. i
El establecimiento de una tipo'iogfa especihca de los mo- 26. Cualquier tipologfa de movimientos urbanos nos proporciona
vimientos poprrlares exige sin entbarg, ri q""r-rrrp""* en el mejor de los casos una indicacin para empezar el anlisis, np
qyrg descriptivismo, tener en
"oend"i *fui"" d;lur-*ot"u-"t ca un marco rlgido de explicacin. La desigualdad de las clases popu-
lares ante el consumo crea en la base una situacin tal de heteroge-
gg" responden y soble todo su nivel de elobatidad
-g::,ooo,u
y la correlacin de fuerzas entre las clases sociales, tafoto neidad que da lugar a que el trmino ynovimrcno urbano uo sea otm
desde cosa que un punto de partida y las sucesivas precisiones conceptuales,
el puntg de visra del tlpg de enfrentamiento (defen;iv;;?;;iva)
tma gula para el anIisis. Pretender otra cosa serla suponer que se
como de la capacidad de incidir en ra gestin. De forma expe- puede tmtar el universo de los (consumidores> como tal, con homo.
geneidad de inters y lgica propia de desarrollo, lo cral es obviamen-
te absurdo. Si Marx ya critic el pseudoconcepto de <asalariados>,
. ?5.reivindicativos
tos .{. go"j?, <Elementos tericos para el anlisis de los movimien
urbanos>, ob. ci,t.
cunto ms criticable no serla el de <consumidores> o <urbanosD, anl
reducidos a los <no dominantes>.
2W
lf'

I,
I

i
I
tin de consumo colectivo determina la escasa o nula tiene que negociar: sindicatos y partidos, asociaciones
eficacia de estos movimientos sobre la estructura, nacionales, regionales o locales de vecinos o poblado-
res, etc.). Esta capacidad de influir en la gesti?n es la
b) Movimientos democrticos. que permite la realizacin parcial de sus betivos.

- El movimiento democrco urbano se basa en un pro. c) La dualidad del poder.


grana que articula un conjunto de reivindicacionei de
tg clasgs populqres respeCto del consumo y de la ges- El objetivo polltico es aqul sobredetenninante. n"a uni-
tin urbana e incluso reivindicaciones restriecto ls- - ficacin de los confl.ictos sectoriales o locales se realiza
tema productivo y a Ia organizacin territbrial que se no en aras de un programa urbano, sino en funcin de
sitrlan a un nivel supraurbano (regional o nacn). la agudizacin del conflicto polltico y la lucha por el
Es decir, su objetivo reivindicativJes de po globa, poder. Los objetivos especlficos que se planten los
no_ constituye la mera suma de conflictos movimientos urbanos revolucionarios: solucin de d-
loCaleJ espe,
cfficos, sino una generalizacin a un nivel superir. ficits graves de equipamiento, desaaollo de sectores
For ejemplo,,un programa democrtico de la vienda, abandonados o saboteados por las clases dominantes
que incluye pos y cantidades, localizacin, control de (abastecimientos, transpofie), organizacin territorial
las empres-as
-constructoras
y del suelo, g un pkn de la defensa, etc., tienden siempre a asegurar el re-
de remodelacin urbana que trata a la vez"t".de'las forzamiento del bloque popular y el debilimiento del
de remodelacin y del resto de la ciudad, que fija"o.,
usos antagonista.
y niveles de equipamiento, organismos !l gestin y Estos movimientos corresponden a un rerlodo de cri-
formas de financiacin. - sis-social, breve por definicin, gue se iesuelve con el
: Estos movimientos corresponden a un perlodo de enfrentamiento polltico y derrot decisiva de un blo-
ofesiva popular, lo que da iugar a la unifica"" " lo, que. En el curso de esta crisis y enfrentamiento se
objetivos sectoriales o locales a nivel pott.ico y penni- constituye una dualidad de poderes, es decir, las cla-
te la eficacia del movimiento respecto ulu i"il"fo"- ses populares son capaces de construir organizaciones
macin relativa de la estructura urbana, aun dentro de no solamente defensivas u ofensivas, sino -que pueden
los llmites que impone la lgica " u"m"lu"i"i ,.- ejercer poder, es decir, coercin sobre otrs scbres
produccin dominante. A mnudo estos or.ri-i'oto, de la sociedad. Al mismo tiempo, las clases dominantes
se articulan con tendencias existentes en el seno del pierden el control relativo del Estado, algunos de cu-
Estado o de sectores avanzados del capital p*u i-fooe" yos aparatos o instituciones son destruidos, neutrali-
ciefias transformaciones que representan a Ia vei cier- zados u ocupados por las clases populares para utili-
to mejoramiento de las condiciones de vida de sectoies zarlos contr bs clses dominantes.
ppppares una adecuacin de las estructuras urbanas En el curso de estos movimientos, las clases populares
-y
al desarrollo capitalista. por ejemplo, un proErama de - transforman prcticamente ILas estructuras - urbanas.
construccin de viviendas sobre la bsi dJ Erandes Desde la resolucin de facto de algunos problemas de
unidades residenciales perifricas. r
- o--_ equipamiento a travs de la iniciativa de las masas o
Los movimientos de tipo democrtico se dan en situa_ en combinacin con aparatos de Ia Administmcin
- c,iones en que las clases populares tienen capacidad (educacin, transpofie, abastecimiento) hasta la apari-
de incidir en los orga''isms pblicos de gestin *Uu- cin de nuevas formas de gestin (democracia comu-
na, bien directamente (control de sectores-de la AdnJ-
i
nal, justicia popular, etc.). tr o que caracteriza a estos
nistracin, local o central: gobiernos o municipios de i movimientos es su capacidad de crear nuevas fomas
lzguierda, mayorlas parlamentarias o comunal, etc.), i de gestin, desde Ia base, autnomas respecto de las
bien. indirectamente (capacidad de presin . t*irg, " antiguas instituciones, con las cuales se enfrentan y
sus organizaciones, con las cuales la Administracin i evenalmente se complementan (ctando han sid

?n3
oc"upadas por las organizaciones pollticas o sindicales La actividad se desarrolla completamente al margen
populares). - del resto de la sociedad, sin asumir prerrogativas que
son exclusivas de determinados rganos del Estado
Bn el curso del anlisis de siaciones concretas encontra- (p.e., se pone en prctica la vigilancia pero sin <ejer-
remos sin duda que elementos caracterfsticos de un tipo se en- cicio> de Ia justicia, la altabetizacrn, etc.).
cuentran en otro. Por ejemplo, un movimiento estrictamente La poblacin establece una relacin directa con los
reivindicativo puede alcanzar una gran radicalizacin y dar - agentes que pueden resolver el problema, sin pasar
lugar a fonnas de gestin propias, -e iniciativas gue opo- por los canales institucionales establecidos (p. e., dis-
n9n a la lgica dominante (p. e., la toma de viviendas "d no tribucin de alimentos directamente con campesinos,
alquiladas, e!c.). Estos elementos o sern de breve duracin, obtencin de agua o electr,icidad de una planta indus-
o excepcionalqelte darn lugar a situaciones marginales. pero trial prxima, etc.).
lo que nunca debemos olvidar es que un moviminto urbano La poblacin se apropia ilegahnente de un bien o servi-
no p,as3 por autodesarrollo de un tipo a otro (del reivindicati- - cio o ejerce funciones que slo competen a organismos
vo al democrtico y- de ste al doble poder). Es toda la coyun- especffi.cos (en general prlblicos): ocupacin del suelo
tura polltica, las relaciones entre las clases y entre sus apara- vacante o edificios desocupados, apropiacin fraudu-
tos_ pollticos que deben modificarse para qe ello ocurr. En lenta de agua o electricidad, ejercicio de funciones de
cada coyuntura los movimientos urbanos ion susceptibles de polica o de justicia, edificacin ilegal, etc.
unificacin._ programas reivindicativos en el prim"r" po-
llca de refoma de estructuras en el segund, poder"a"o, popriur b) La oposicin a la poltica urbana y a achraciones concne"
en el tercero. Pero es el cambio de coyuntura qe hoifica el tas de la Administracin o de agentes privados. En este
carcter del movimiento, no el cambio de la coitradic"ion es- caso la poblacin obstruye el funcionarniento y el desarro-
peclfica que le sirve de base.t llo urbanos. Por ejemplo, la oposicin a planes de remo.
delacin o construccin de infraestructuras que irnFlican
I
I expropiacin, la reconversin de zonas libres o edifi.cios
I de uso prlblico como consecuencia de operacioines espe-
3,2. Moyimi.ento rehindicathto urbano y estwtura urbana culativas, etc. En ciertos casos estos movimientos estn
acompaados de propuestas alternativas (p. e., realoja-
Podemos distinguir tres casos de efecto urbano de un mo- miento de los expropiados enla misma zona y a un precio
vimiento reivindicativo. accesible, la rentabilizacin de una zona o edificio segrln
criterios de utilidad prlblica, etc.), peio su caracterstica
a) La autosatisfaccin de la reivindicacin. El movimiento principal es su oposicin a una actuacin urbana que im-
se orienta hacia la obtencin de los medios necesarios plica un deterioro de las condiciones de vida de la po-
para resolver sus problemas. por ejemplo, organiza un blacin afectada. Se pueden distinguir tres casos princi-
sistema de limpieza, abastecimiento o vigilancia-, se cons- pales:
truyen viviendas, se crea una escuela o centro de pri-
meros auxilios sanitarios, etc. se pueden tstinguir situa- oposicin a una accin puntual de un organismo prl-
ciones diversas desde el punto de vista de sus -reraciones - blico o de un agente privado que cuenta con el apoyo
con las instituciones urbanas. pblico (p. e., una obra de infraestructura, una actua-
cin de remodelacin parcial o la construccin en una
zona verde);
zlt Incluso uede ocurrir que sobre ra base de ra misma contra- oposicin a un programa de iniciativa prlblica o pri-
-. - vada (p. e., de remodelacin de toda una rea de la
9"i91- p9r. ejempto, la lucha por !a vivienda_ se den los tres tipos
movimientos, en la que la coyunfira pottica ha ido ciudad, de construccin de una autopista urbana o un
-de redida
biando. Ver el caso de Santiago-de Chile entre tgO*tgZi.
cam-
subterrneo, de conversin de una zona forestal o cos-

204
tera de. esparcimiento pblico en zona de uso priva- ve legitima.d,a por el propio ynoyimiento que busca su recono-
do, etc.); cimiento ^ y insercin en el sistema instittcional.
oposicin a la pasividad de los organismos prlblicos "u caso, anttosatisfaccin de la rehindicaci.n,la
- gue con su no intervencin permiten el progrsivo de- En eI primer
estructura urbana no se ve afectada en ninguna de las tres
terioro de una re.a o un equipa'niento, creando asl las situaciones que hemos presentado. En la primera, lLa <margi-
condiciones para su posteoi reconversin (p. e,, zo-
nalidad" encubre de hecho una polltica de control de la pobla-
nas centrales, transportes pblicos, etc.);
cin y a veces incluso de inicio de rectrperacin de zonas mal
c) integradas en ILa estruchra urbana. En las situacioines en gue
La obtencin de la reivindicacin positiva planteada, Es la poblacin establece relaciones d.irectas al margen de canales
el caso ms evidente de efecto urbno: se stisface el ob-
jeto- concreto de la reivincacin por obra del organismo instihrcionales, no hace sino compbnsar una deficiencia repro-
prlblico o del agente privado correspondiente. EJte caso duciendo, como en la situacin anterior, Ia misma lgica. Fi-
nalmente, cuando existe apropiacin o ejercicio ilegal, se trata
obviamente puede suceder a uno d los dos anteriores,
pero lo que nos interesa especificar ahora es la situacin no solamente de casos aislados o lfmites (si no es as estamos
ya en otro tipo de coyuntura y de movimiento) que son con-
concreta que se crea una vez obtenida la reivindicacin.
trolables o reprimibles; adems, tienden a reproducir el mis-
Esta puede consistir en:
mo esquenra de funcionamiento de la estructura urbana por la
hegemonla que ejercen las relaciones de produccin y Ia ideo-
la obtencinde un bien o servicio concreto I inmudiu-
- to (p. e., sonstruccin de viviendas para familias ex-
logfa establecida. Por ejemplo, asignacin segln criterios de
mercado de los bienes y servicios apropiados, valores tradieio-
propiadas, instalaciones de agua o elcicidad, no au.
nales infonran el ejercicio .de la popularr, etcP
mento del precio de los transportes, etc.); "justicia
el reconocimiento de un derho o la legalizacin de
- una situacin de hecho (p. e., en casos de ocupacin
28, La misma ideologfa subyacente en los movimientos r:rbanos y
en los planteanientos urbanlsticos progresistas es tambin un recono
de terrenos o edificios, d vehculos o absteciioiento cimiento y una conmacin de la estructura urbana. Tanto el elemen-
requisados, de asociaciones de vecinos ho reconoci- to populista (exaltacin del barrio o rea tradicional intermedia) como
das, etc.); eI rnoderuista (urbanismo para todos: accesibilidad de los bienes y ser-
vicios) aceptan y legitiman Ia estrutora segregada y la prioridad del
13 aprobacin
- dicaciones de la-de
un programa que recoge las reivin- intercambio para acceder a ciertos bienes de consumo. Ver <Citt del
poblacin (p. progrina de cons- capitale e territorio socialista> (Ideologia, nrlm. 9, Italira, 19CI). Desde
"j, de sociaciones de
trucciones escolares, participacin 9l punto de vista de la autonomla ideolgica inicial y de los objetivos
vecinos no reconocidas, etc.); inmediatos, cualquier movimiento reivindicativo se inscribe en la 1,
gica de desarrollo de la estructura (p. e., la lucha econmica de la clase
- lg aprobacin de un programa que recoge las reivin-
dicaciones de la poblacin (p. progrina de cons-
obrem). Su va,lor transformador reside en los efetos poltico.ideol
gicos producidos en el grupo social movilizado y en t consiguiente
"1, de sociaciones de
trucciones escolares, participacin modificacin de la cor:elacin de fuerzas.
vecinos en los organismos pblicos, 29. El antisis de los <universos subintegrados o marginadoo de-
"1".). muestra gue no se constituyen islotes de socialismo o falansterios de
_t

En todos los casos sei?lados se puede afinhar que en prin- la pobreza, sino que reproducen, caricaturescamenie a veces, las reLa-
ciones y valores de la sociedad clasista en la que viven. Asf se esta-
cipio no se produce modificacin de la estructura urbana. Lo" blecen relLaciones de explotacin entre .propietarios y trabajadores
efectos de estos movimientos son puntuales o sectoriales, mien- (p. e., barrios cuya poblacin se dedica a la timpieza prlbca); rela-
tras que la estructur3 urlana es global. su eficacia porltica es ciones de mercado entre poseedores de parcel,as y viviendas o bienes
momentnea o muy localizada, mientras que el poder urbano alimaticios y el resto; se establecen el mismo tipo de relLaciones fa-
miares (aumentando aun los rasgos de desigualdad y opresin en su
asegura Ia gestin incluso en los casos de reivinicaciones ob- seno); el paternalismo o autoritarismo entre dirigentes y dirigidos, la
tenidas o dispone de mrlttirles instrumentos de represin para moral represiva y la justicia como venganza, etc. Ver la literatum eure,
los casos de transgresin de la legalidad. se puede'incluso'con- pea .sobre el hbitat subintegrado (Coloquio CNRS, Parfs, 1970) y so
siderar gue en la mayorfa de los iaso" l.a esiructura urbana se bre las octrpaciones de vivienda (p. e., Dossier Logement, Secours Rouge,
Farls, 1972) y la abundante teratura sobre marginales y campamentos
206
207
En el segundo caso, obstruccin u ogtosicir a una aata, afectada por ello. En primer lugar, porque generalmente lo rei-
cin o prograrna urbano,los resultados obtenidos o bien tie.
vindicado se inscribe en la propia lgica del desarrollo urba-
nen un efecto momentneo si no hay una modificacin de la
correlacin de fuesas (es el caso de la oposicin que despier-
no que crea las necesidades, aunque no pueda satisfacerlas.
En segundo lugar, porque la gestin por parte de los agentes
tan ciertos proyectos de remodelacin de cascos antiguos), o dominantes permite reconvertir en la prctica la reivindica-
bien se limitan a aislar a un nrlcleo urbano, al margen del cual
cin (p. e., la construccin de viviendas segn criterios de
continrla el mismo tipo de desarrollo. Algunas veces la conce,
rentabilidad). Y por ltimo, porque aun aquellos derechos
sin de los agentes dominantes en cuanto a preseryat un xea, gue en principio podrn poner en cuestin la lgica urbana,
edificio o lugar tiene una eficacia ideolgic destinada a per- por el precedente que crean o el control que permiten, depen-
mitir el desarrollo de la lgica combatida sin otros obstcu- den en su eficacia de la correlacin de fuerzas que se da a pos-
los: por ejemplo, la proteccin de obras y monumentos al mis- teriori y no poseen en sl mismos ninguna efectividad trans-
mo tiempo que se destruyen barrios enteros y se crean mons- formadora.3t
truos perifricoss
Finalrnente, en los casos en que se obtiene un seryisio o
derecltp reiyindicad,o, la estructura urbana diflcinente se ve
31. La lgica de la produccin y satisfaccin de las nesesidades se
ciales capitalistas se da tambin en la ciudad, que es a su vez una
macromcancla (D. Calabi, Per tma redelinizione de la questiane dell'a
itaziane, Angelus Novus, 1972, y sobre todo Manuel Castells, I'a a,ps'
en Amrica Latina (p. e., en Chile, C. Urrutia, Hi.storin de las pobl* tin urbmta, ob. cit.). De hecho los objetivos de los movimientos rei'
ciones callarnpas; M. Pimentel , Vidas marginales, y las irivestigaiones vindicativos aparecen como legltimos en la medida que esperaban be'
de CIDU y de Elas-Flacso sobre campamentos y conventillos). Ver tam- neficiarse de los estndares socialmente aceptados (los <derechos ur'
bin la literatrra antropolgica, p. r Cultura d.e la pobre4a, de V. O. banosr de que habla Lefebvre o Campos Venuti). De esto no podemos
Lewis. sin embargo deducir que necesaria.mente los movimientos estrictamente
En los casos en los que se dan otros comportamienlos en los que urbanos tienen un carcter integrador o reformista (como parecen
pensarlo ciertas tendencias doctrinarias recientes); ver, por- ejemplo,
aparecen relaciones y valores distintos no solamente ef una vanguar-
dia polltica e ideolgica, sino en la prctica social de fla colectividad ile Michelis y Venturi, La vla urbavstica al Socialbmo, Contrapia-
(p. e., distribucin de bienes segrln necesidades y no segln recursos, no, 1969, No se trata tampoco de la falsa problemtica de las reivin-
formas de justicia popular segln valores comunitarios, superacin de dicaciones inintegrables (en la que cae incluso Campus Venuti), sino
la unidad familiar y aparicin de formas de vida colectiva e iguali- de plantear los objetivos inmediatos de un movimiento a la vez como
taria, etc), nos encontramos en una coyuntura de agudo enfrentamien- medio de mejorar las condiciones de vida y como medio de aumentar
to que puede desembocar en la dualidad de poderes o que tendr una la fuerza social de las cl,ases populares. Este segundo aspecto, como
brere duracin (ver algunos campamentos de Santiago de Chile entre
ya sealaba Marx, es el principai (<el resultado ms importante de
196%1f72, p. e., en los estudios de CIDU sobre la juslicia popular).
una lucha obrera no es la victoria econmica que se puede conseguir,
30. A pesar de todo, en muchos casos, este tipo de movimientos de sino el progneso de la organizacin de los trabajadores>). Pero de aqtrf
resistencia tienen una eficacia local considerable. En casi todas las tampoco podemos hacer las deducciones del izquierdismo clsico de
grandes ciudades de Europa occidental nos encontmmos con proyec- gue (hay que explicar a los trabajadores y otras capas oprimidas gue
tos de refoma de los cascos urbanos que no han tpodido llevarse a la obtencin de ciertas reivindicaciones parciales no puede mejorar su
cabo. El_proceso de deterioro de las reas centrales/n parte se expli-
suerte). (Tareas de la Internacional Comunista en la Poltica Munici'
pat, 1930), lo cual lleva a planteamientos ultra pollticos, que alslan a
ca por el coste social y financiero de la renovacin aefiAo a h reiis-
tencia que oponen sus moradores. Por otra parte, algunos movimientos la vanguardia de las masas (el docunento de la I. C. citado llega a de-
de defensa de la ciudad tradicional, auuqe de nianera confusa de- cir que hay que <evitar luchas por reivindicaciones parciales aisladas
porqu mantienen ilusiones democrticas en las masas, y plantea la
enden una salidad de la vida de la que participan sectores de las cla-
ses populares y en algunos casos convergen con los movi.mientos rei- construccin de soviets o consejos revolucionarios como alternativa a
vindicativos de las zonas perifricas. Por ejemplo, la oposicin a pro, los rganos municipales). Sin vistorias econmicas la poblacin no ad-
yectos de autopistas urbanas que tienen como consesuencia tant el quiere confianza ea su lucha, sin objetivos parciales las amplias masas
descuartizamiento de la ciudad como la expulsin de las clases popu. no se cohesionan. Pero sin aumento de su capacidad polltica no se pue-
lares (en Italia y en Espaa se ha dado eita convergencia entr aso- de asegurar la continuidad del movimiento y, por 1o tanto, las clases
ciaciones ciudadanas o de urbanistas y movimientos reivindicativos dorninantes recuperarn todo lo que pueden haber concedido. Sobre la
populares). lucha polltica de los movimientos reivindicativos ver Espaces et So
cits, nlm. 8, <Les luttes de quartiers en Espagne>.
208 249
F

Con lo cual concluimos gue los efectos de un movimiento Los principales ejes sobre los gue se desarrolla una poli
reivincavo sobre Ia estructura urbana no se dan directa- tica urbana democrtica son:
mente, sino a travs de sus efectos polticos. Es en ILa meda
que la capacid,ad-de presin de la pbhcin haya aumentado, 1) Polltica de yhiend,a sobre la base de la consideracin de
asf como su nivel de organizac_in y de concienia, que se ga- la vivienda como servicio social La polltica de la vivien-
rantizat el mantenimiento del beneficio obtenido y tamrien da se articular en tres tipos de intervencin:
ser po-sible que se cree una nueva situacin que permita mo
li dificar la estructura urbana. a) aumento del control prlblico sobre todos los compo-
nentes del proceso de produccin de viviendas: suelo,
Ir
materias primas, empresas constructoras;
ll
3.3. Moyimiento democrdtico y estructura urbana b) programa de construccin de viviendas y equipamien-
tos para las clases populares y control del parque pri-
Los movimientos de tipo demoertico, considerados tanto vado de viviendas (p. e., bloqueo de alquileres);
en general como en el nivel especficamente urbano, tienen c) movilizacin de la poblacin, especialmente de los de-
como objetivos globales: mandantes de vivienda y de los trabajadores de la
construccin.
a) satisfacer en su conjunto las demandas ms apremiantes
de la poblacin resBecto- a sus condiciones de da y pro- Ahora bien, la reazactn d.e los objetivos de esta poHtica
povgr un progreso estable y global del nivel de vida de exige que se lleve a cabo una polltica territorial global (que
las clases populares; : incida sobre las estruchras productivas y de intercambio, y
b) promover el desarrollo econmico orientado segn intere- por lo tanto en los flujos migratorios y en la localizacin de l
ses generales, 1o gue en la prctica signifi.ca umentar el poblacin) y una polltica de refoma urbona que modifique la
control _y la inversln prlbticos y limiiar la qccin de los estructura y el desarrollo desigual de la ciudad. Nos referire-
monopolios y grandes empresasi i mos solamente a esta rlltima puesto que afecta directamente a
c) aumentar la-representatividad y la participabin popular la estructura urbana.
.eI l9s organismos prlblicos, as como impulsar el desarro-
llo de organizaciones de base que colaboren con la Admi- 2) Polltica de refortna urbana, Bstas pollticas se plantean en
nistracin. general a tres niveles de actuacinf

Su concrecin en el mbito de la polltica y por ende terr! a) Control del suelo por parte de la Administracin: na-
torial y urbana se denomina tambin upolti -de reforma de cionalizacin, municipalizacin o separacin entre de-
estructuras> precisamente. Los tres objetivos globales seala- recho de propiedad y derecho de uso (o en todo caso
dos estn estrechamente vinculados. N porlbre mejorar en conversin del suelo rrlstico en urbano slo por ini.
forsra durable las condiciones de vida de"rt poblacio, ro q,r" ciativa pblica). De esta foma se evitan los efectos
significa una redistribucin del ingreso, si no/se reorden-la segregadores de la renta urbana, hay una apropiacin
orieqtacin de la produccin, no se modifi.can'los mecanismos prlblica de las plusvalfas urbanas, se disminuyen con-
de acumulacin y no se asegura el crecimiento econrni.co. por siderablemente los costes de produccin de la vivien-
otra parte, si la poblacin no se moviliza para e{presar sus da, etc.
demandas y presionar por su satisfaccin, los grupos domi-
nantes imponen sr_s intereses; si adems las clases -populares
no consiguen modificar la representatividad y er fuqcioiamien- 32. Ver supra, Las transformacianes de la estructura urbana y Po
to de los organismos de gesiin, se encuentian sin ros instru- llti.oa de vivienda y estructura residencoJ.
mentos necesarios para intentar aplicar el uprograma demo- 33. Ver Camtros Venuti, Ia. ad,mni.s*acn deI urbani.smo, ob, qt.
Ver tambin Hardoy-Moreno, .La refona urbana en Amrica Latina>,
crtico>. ob. cit, y Documents d'Aflhlisi. Urbana, nrtm. 1.

2lo 2tL
l- -7

b) &Iodificacin de los usos del suelo v de la trana he- profundos y permanentes que inciden decisivamente
redada. Si el objetivo de una reforma urbana demo- en Ia estructura urbana. En algunos casos directa-
crtte. es atenuar la desigualdad en el uso del espa- mente: transportes prlblicos y modificacin y desarrollo
cio, debe plantearse la transfomacin de la ciudad de Ia red viaria, gue no solamente sminuyen el coste
ll pesente en la medida que, indepenentemente del social de las migraciones cotidianas, sino que hacen a ms
ritmo de desarrollo y de la importancia de las nuevas puntos de la ciudad accesibles a ms poblacin y por lo
realizaciones, una gran parte- de Ia poblacin va a tanto aumentan su nivel de equipamiento; la creacin de
vivir, transitar o trabajar en ella. Loi programas de mercados, centros culturales o reas de esparcimiento,
remodelacin en beneficio de la poblacin-residente, que adems de multiplicar los puntos de animacin con-
de recalificacin de!9en_tro, tribuyen a crear nuevos comportamientos colectivos, etc.
lli 4e equipamiento de h fe-
riferia, de eliminacin de industai nocivas o molis- En otros casos ms indirectamente: las construcciones es-
t, tas de las zonas residenciales, de creacin de trama colares y los centros asistenciales que crean nuevos pun-
sin rupturas que alslen a pequeos grupos, etc., for- tos de equipamiento colectivo que inducen a otros; inclu-
man parte de esta polltica. so las vacaciones, la disminucin de los horarios de tra-
c) Geslin _y ms en general adaptacin del instnmen- bajo, la creacin de guarderfas, etc., en la medida que
tul ]"gtrlutivo y aumento de ls recursos financieros aumentan la disponibilidad de la poblacin para Ia vida
de los organismos cotidiana.
It
.priblicos. Las leyes delsuelo que
permiten uga_gil_intenencin prlblica y I'a potesiad
por parte de la Administracin local de-re"aidar im-
puestos son medios La polltica de creacin de servicios priblicos comprende
na en -imprescindibles. La gstin urba-
polFca democrtica cuatro aspectos principales:
-una pretendJaunar la in-
dependencia y La capacidad de control sobre los inte-
reses de las clases dominantes, la eficacia y la cohe- a) el control por parte de la Administracin central o local
legcia, segrln los valores que informanlb- ideoloela de servicios gue hasta entonces eran privados (o la crea-
del planteamienro urban ("racionali&ad tdn; cin de una red paralela);
paa hacer de la ciudad un bien accesible a todos) y b) las inversiones en sectores que en general son enorme-
la participacin de toda la poblacin. mente deficitarios;
c) la accesibilidad real imprescindible en servicios que son
3) Polltica d.e servicios ptitblicos. Es un ejemplo clsico de absolutamente necesarios a toda la poblacin;
Ia polltica social en general, pero qoe"prrde i""ii" ,o- d) la gestin con participacin o control de los usuarios (di-
bre la estructura urbana. En iodos ios ierfodos de ofen- recta o indirectamente: p. e., participacin de los sindi-
siva urbana_ popular_en los que se conjigue imponer un catos en los consejos directivos de la Seguridad Social).
conjunto de medidas destinadas a meiorar slobal,
mente sus condiciones_de, vida, adquiere qing'lar rleuun-
cia la consideracin de los serwicior n"do"ios para el
conjunto de la. poblacin como serviciosrpribricos, es de- 4) Democratiza.cin de las institucioues locales.
cir, funcionando sin criterios de rentabilidu y aesibles
a foda la poblacin. por ejemplo, la Seguridud So"iJ, ia, a) Representatividad de las instituciones polticas (p. e., elec-
vacaciones, Ia educacin gratuita y obligatona, Ia muni- ciones de los alcaldes, control de los rganos elegidos so-
ctpaliz,acrn de los transportes pLcosl o"."'Es proba- bre los ejecutivos) y control democrtico sobre los orga-
blemente el campo dode se- consiguen efectoJ ms nismos tcnicos o especializados;
b) actuacin abierta de los organismos prlblicos: sesio-
nes prlblicas, discusiones de las opciones y proy,ectos
.34, En todos los-per{odos de <Frente popurar> las realizaciones er
por parte de los interesados, rol de los medios de co-
estos sestores han sido considerables y durdderas

213
!'

municacin,1".Tur.u: para. explicar y scutir las pro-


pqestas de Ia Arrministracin, etc.; condiciones de vida y aumentarx su fuerza polftico-ideol'
c). colaboracin de ros ciudadanos a travs de sus
aso-
gica. Pero si disminuye el nivel de movilizacin y el grado
ciaciones ejerciendo.funciones " p"rti"in y de presencia en las instituciones, la lgica dominante recu-
control y como medio de epresar ius defoandas."
au pera y reconvierte las reformas consegidasJ8

$n-los movimientos de tipo democrtico ra articulacin en-


tre los movimientos.de masai y Lu modificacio;* 3.4. Sobre los rnovimientos urbanas en las sitomcianes
d.l"
tura urbana se realiza a travi de las organizaciones de dualidad de pod,er
"struc-
poticas
y sindicales de las,clases ru-"n*li-t""5u
ai"i a;-iu correlacin objeriva*o"
dificaciones dependel a _popularer.t
en-
Nos vamos a referir rpidamente al rol de los movimien-
tos urbanos y a las transformaciones de la estruchrra urbana
tre tas tuerzas-sociates y ta &;"d;A;l;y"iHu,
organizacin de l9s aparatos_po.rtios y sindlcalr.-o" " que se dan en sihacioines de crisis social y dualidad de pode-
fg.*u:, independientehente di ne"esdad de anarizar cadatodas resP Es importante especificar estas situaciones, por 1o de-
situacin concreta, se pueden tu"u" or-
general. ,*o
"o"tirffi-" 38. Vase si no el carcter simblico e inoperante de mushc or-
ganismos de cogestin, la tendencia a prlatizax ciertos servicios ptl.
La blicos, el abandono de Ia polltica de construccin de vivienda por
- 1c{dad.capitalista> no es-planificabler y *rrbho menos pae del Estado para pasarlo a manos de Ia iniciativa privada sub
segln los intereses de las clses popuhr, u"" qrr"Uo, vencionada, la realizacin de los planes de remodelacin por parte de
ms irmearos,. No soramente q""
las pollticas urbanas una serie d" fa"io"e,
r""'d!lce e agentes privados, una vez aprobado el proyecto (a veces incluso a pe-
sar de la preqencia mayoritaria de la izguierda en los rganos de Ad-
(p. e., ta tocalizacin indusrriJ;i";"i;;;lufrt, JJi"iJuor", ministracin local), ets. Pero las crlticas del tipo <son refonnas gue

flll la prctica, los. objetivos esrrictos de-poliiiL,ioo *-


slo conducen a mejorar el sistema existente> (los italianos M. l\{ar-
celloni, A. Doo, M. Caprara, etc.; ver Il Manesto y Spreco edilzia,
"1
bana que se_ plantean significan poner en
cri$ii el funcio-
namiento del mrsmo sisrema capitalista ;"-ii;"did;"
citados) se sinlan en un pnto de vista doctrinario al margen del an-
lisis urbano y de anlisis pollticos concretos.
afectan profundamente tanto a mecanismos 39. La caracterizacin de estas situaciones se encuentra, sobre todo,
cin como a instrumentos de dominacin de acumula- en la abundante temtura sobre Rusia, febrerooctubre 1917, y sobre
sin,embargo, la combinacin de ia movilizacin Chile entre octubre 1972 y septiembre 1973. Sobre el caso chileno ver,
- va de lias masas.popurares, e iniciLati- entre otros, Doble poder (FlacsoElas) y <Masas, Estado y poder en
Chilo (Echeverrla, Larrain y Castillo, CEREN 16); "Yla insurreccional
lu p"usencia de sus *g*-
zaciones en las instituciones"oo poltias, p"*iiu ;"ulL; ,_ y vla pollco (J. Garcs, revista Unfuersidad Tmica,1314) y <Coman-
conjunto de reformas que mejoran sustantivamente dos urbanos, alternativa de poder sociasta> (R. Cheetham; A. Rodrl-
sus guez; J. Rojas, rerista SlP, nlm. 31, junio de 1974', Es necesario con-
sultar tambin los documentos de los par:tidos polfticos (P. C., P. S.,
35. No nos extendemos en.este^puuto MAPU, MIR) y tambin las colecciones de las revistas Chi\e Hcy y
-suficientemente debatido y
cuva eflcacia rimitada es conocida. sin min"a"iod;;;;;i;de Ptmto Fi.nal de este ao. A ello debemos aadir la bibografla erdsten
relaciones polfticas, las mejoras oemocrauca"
locats
las te tanto soibre los movimientos urbanos entre el '68 y 72, como sobre
mantienen o consisuen trasfornar p"&r""-*t'iu d.iflqilmente se la polftica urbana de la Unidad Popular para entender la relacin exis.
bana' De todas forras pueden coexisdr n""Iq iffit"u *- tente entre movimientos urbanos y crisis social.
ryyv diferentes de par-
ticipacin democrtica.: en estos casos es probabre Sobre movimientos urbanos ver entre otros:
loqal una abanza de clases- y rr.*"" "-omiacin
que se de a niver
polrticoideolgica
sensibremenre disrinras de s que ; * ; nio"r Is ardculos publicados en Eure de F. Vandersc,hueren (nlms. 2 y 3)'
rodul-tei-"iiro e sobre pobladores y administracin de justicia (ntm. 5), reivindica-
regnmenes autorirarios, e marda ;tt""tr"id
de se mantiene a nivei,tocat-iaimp.;t ff;;;pa:;,i"il oo- ciones urbanas y lucha polltica (nm. 6) y los ardculos citados en la
foryas de retacin potftica *iti*1.'- de hs clases medias y de
";; nota 46 (ntlm. 7 de Eure't,
J0. Ver supra, Mediaciones entre el'conflco y la estructura. cMovilizacin urbana en los conventillos de Santiagor, de V. Balanovsky,
37. segrin ra exnresiq;{9. r. al ",-" ua-\"1-Vr, pun J. Recabamen, F. Pinegot y F. Vanderschueren, en: Estructura
senza cittd (Contrapiano, lmD. de clases y potltica urbana en Arnrica Latino, Ediciones SIAP, Bue-
nos Alres, 1974.
2L4
215
r
ms de corta duracin,s porque en ellas se producen srlbitos
cambios del carcter de ios hovimiento, ,fu;;;
blicos, se enfrenta con ellos: racionamiento, requisicin
transfomaciones de la estructura urbana que slo ,JI "piu, de velfculos, dando lugar incluso a nuevos tipos de orga-
nizacin de masas.a2
91
rgJacifn a la coruntura pollticajl Solamint" ""pli"uo
u!p""- d) La movilizacin polltica gue se da en estas situaciones,
"u-o,
tar ros elementos que consideramos ms relevantes. amplia e intensa a la vez, aumenta considerablemente ];a
vida de relacin y multiplica las fomas de vida colectiva:
1) por ejemplo, asociaciones de todo tipo y locales de reu-
Las condiciones de yida de las clases populares.
nin, densificacin social del espacio urbano (animacin
de lugares que antes slo eran de trnsito), etc.
Se dan aqu cuatro tipos de fenmenos nuevos:

a) Las clases populares estn capacitadas para solucionar de


2) Las nuetas organizasiones de base tercitorinl"
_por su propia iniciativa, algunos de los problemas
hech.o,
que haban generado movimientos urbanos. poi eiemrIo
ocupacin de viviendas libres o abandonail pJi;-il Las nuevas tareas econmicas y la agudizacin de la lucha
guesla, que puede llegar a modifi.car sustancl:nente ia directamente polltica generan rpidamente nuevas formas de
organizacin, tanto de las clases populares como de las domi-
composicin social de un rea urbana.
b) Alg.unos. aparatos- pollticos estn bajo control ide las nantes Debe destacarse que en su mayor parte estas nuevas
ganizaciones de las clases populares. Esto permit"
or_ organizaciones son de base territoral, forma ms adecuada
tanto a las tareas de <gestinD que asumen algunas de estas
""u
vinculacin entre e-stos aparts y los movinibntos-;rb._
organizaciones, como de la lucha directamente polltica y el
nos,,por ejemplo, las tomas y creacin de campamentos germen de poder que pretenden ser.
con la asesorfa de organismos pblicos y luegb l equipa_
miento y el plan de consrruccin de uniades] e viei Estas organizaciones comprenden tres tipos de tareas:
progresiva sobre la base de esta colaboracih. De forma
similar se solucionan dficits apremiantes d;;;;"ir" a) Gestin. Autnoma o complementando la gestin de or'
ganismos prlblicos. En ciertos casos gestin de funciones
sanidad, etc.
c) La agaz.acin del conflicto social genera nuevos proble. de las que se ha despojado a sectores de1 capital o institu'
ciones del Estado (racionamiento, <justicia>, etc.).
mas para las condiciones de vida dJ las masas popirl*ur,
p.of ej_emplo, abastecimiento, transportes priblis. La a b) Defensa. Las cuestiones de seguridad en el interior del
cin $recta, _por la base, de los movilenbs urbanr, territorio y de proteccin ante la agresin exterior cobran
complementada a veces por la accin de organis;;;ri: singulr relevancia en perlodos de crisis. Por una parte,
las nuevas funciones de gestin que cumplen estas orga-
nizaciones exigen cohesin de las clases populares y capa-
cidad de coercin sobre los grupos o instituciones a los
pomando Cordn Cerrios-Maipu (D. T. CIDU, E. S{deyotas, 1973).
J. Duque. y E. Pastrana, que se despoja de su poder o privilegios. Por otra parte,
tericos C-po""" oorti"*
-r"i"infuLtiou
"Elemntos
organizativo_ poblacional> ( Elas, 1921
), y uMovilizati"
"'our" la agudizacin de la lucha polltica da lugar a constantes
rroana de los sectores populares, 196+1972> (Revista Latinpam,eri-
cana de Ciencias Socales, ntri.4, tgiZ.
A SIAT:,,$?J*ipq-n y_-acrirud d tos pobladores anre tas organi_
42. El caso de las JA.P. (Juntas de abastecimiento y precios) en
1?crones poblacionales> (Elas, 1921). Chile.
44. No nos referimos aqu a hs ituaciones de guerra proraugad,a,
en la que una parre- del territorio esr eu poder d" i;-tu";-ivotu- 43, No trataremos aqul las organizaciones territoriales de las cla"
crol?rra:--1u organizan un^rruevo tipo de economla y administrzcin. ses dominantes. El caso de Santiago de Chile y Valparalso es particu"
, q!: eue no e+ hay-que confundir coa la.potica ubaa socialista dada laruente interesante. En poco tiempo surgen PROTECO (Proteccin
el gue el poder polrico ya esr en manos de la orga_ de la Comunidad), SACO, COPS, Poder vecinal, Poder femeuino, etc.,
:1,^t11l3"l.lT
uzaclon revolucionaria de las adems de la radicalizactn y vitalizacin de las (juntas de vecinosr
clases populares.
de la derecha (opuestas a las J..{.P.).
216
217
enfrentamientos a travs de los cuales los dos bloques servicios y la multiplicacin de sus tareas de gestin dan
pretenden debitar al contrario y acumular fuerza.
c). P;reparadry de la ofmsiva En-la qrr" ,"
l9g* a nuevos comportamientos respecto a la trtitrucioo
del espacio, lo que a su vez imFlica l transformacin ma-
dan estas formas de organizacin, ras ""t*"r r""o
""y""i"* preparan terial, o del uso, .de las dotaciones existentes. por ejem.
p{a un enfrentamiento decisivo. Estas organizaiones te. plo,- muchos locales o lugares adquieren el carctei de
rritoriales sirven para preparar la ofensi, po"-jl-pi, prlbcos,, atenundose incluso la piivacidad de la vivien
educacin _polrtica revoluclonaria, acumulaiibn d inlor- da familiar.
macin sobre el enemigo, preparacin logfstica, fom,a- El acceso de las cl,ases populares a bienes y servicios
cin paramilitar, etc. de localizacin especffi.ca nqetIg modifi.car et caiecter y la
funcin de ciertas parteJ de, la ciudad. por ejemplo, el
La experiencira de los comandos comunales de santiago centro de Santiago durante el Gobierno de la ni'po-
es, a pesar del carcter embrionario que tuvieron, especi_ pular.
mente interesante, porque en ellos cohbinaro" * lu-i"e"u-
"e muy breve (oct're
ca estos tres_tip.os de tareas en un lapso
La movilizacin y la organizacin polfticas transfor-
22- rnan a su vez el uso del espacio: la polltica en la calle, con
septiembre 73).e
19 eue lleva consigo en cuanto a acfos prlblicos, manifesta-
ciones, etc., acaba_ o un crcter especlfico a
ciertas parte,s de la ciudad. por otra parte, el'enfrenta-
3) La transforwacin de la estrategia urban* i
miento social puede llegar a dividir h iuda en reas no
solamente segregadas sino antagnicas.
Esta transformacin se produce a tres niveles. I c). Nuevas institucones urbanns, El cambio en la correla-
cin de fuerzas, el hecho que las clases populares contro-
a) Asignacin de bienes y servicios. como consecrencia de len uqa parte de los rgans del Estado i, ""
lu i"i.q*ttnu- y fuerza, de las clases populares, asl como de nos altemativos, da- prioridad a las tars-de "*uo-O"gu-
tucha fJtf-
Ia polftica de los aparatos pollticos controlados por la iz- tica abiera,que cada clase asume en las instituciones que
quierda, u''a serie de bienes y servicios r"lu.i,inun controla; asimismo transfoma las funciones de las ins-
otros criterios: por ejemplo, vivienda independiente "on del tituciones urbanas y las relaciones que se dan en su seno.
ahorro familiar. Por olra larte, ciertos bienes y servicios Basta citar las tareas_polltico-admihishativas o ideolgi.
j se usan de foma distinta, a saber, las escuelas omo luga-
tl
!t cas gue pueden _cumplir instituciones armadas (p. e., en
res de reunin y centro de animacin, etc. Finalmente,-la la organizacin del transporte o de racionamient o cum-
multiplicacin y el mejoramiento del equipamiento e los ;
I pliendo funciones legitimadoras ante sectores interme-
I
barrios populares configura una estrutura urbana ms
compleja, integrada y hmognea. f {ios).s O la democratizacin de hecho de los organismos
de Administracin local controlados por la izquirda, que
b) Nuevos usos del espaaio urbano. En cada unidad territo- I
deben actuar complementariamente con resiecto a io,
rial (poblacin, barrios) ra existencia de quevos Li"*, |lt
organismos populares de base. En el curso de ste proceso
v
de crisis aparecen grmenes de nueva legalidad.
,, 44. Ver <Comandos urbalos,
I
alter:nativa d.e poder socialisto, ob cit.
v,er tambin <Et comando corn cerrllos-rIip,t lgiii; .Et
Manifiesto de los comandos_comunales>, agosto"tysirciuu; dssier'soure
<comandos comunales> de_punto rrr"l
il*. "f
t9X oJ-artrcuis
cados al mismo rema en chite Hoy (n'rins. ig, 'i-etf ip"iou*
<tudi-
UrcTte (6rsano 45. En el caso de que, sean favorables a las clases populares. Esta
la;reaespecfficamente de los corni:s " sariuagil, . J auza- situacin da lugar a qrie las clases domirantes utiliceni btras insutt.
mos el caso de los <cordones in"iiJ"-po"*.
ellos se combinan las cioes atnadas, o crerl l4 suyas propias, para rreprimir a los traba.
de gestin v t*r" u* JJiI*"*"" Por ejemplo, en.Valparalsd, th3,- ereca Ua"ta cunpUr a
territoal, r {rr" obligarra a un -esarrouo
^rareas
de, gestin y organizacin i?d?*.
ra amada tareas de pocla porque los carabineros estaban cou:trola.
ms arFo.
dos por la Unidad Popular.
218
279
-

4) Las candieianes de eiercicio del poder. man y hacen visibles los objetivos del movimiento po-
pular.
En estas condiciones se habla a veces de <construir el po-
per po^pular,' sobre la base de estas organizaciones territoria- Pero estas formas de poder, transitorias, ni se pueden defi-
les', de poder popular <urbano> o en trminos equi- nir como urbanas ni son cuotas acrmulables. No son sino la
".incluso
valentes.
expresin de fuerzas encontradas en proceso de enfrentamien-
ll Al margen del plaqteaqiento voluntarista que trasluce la to decisivo y que se dan a todos los niveles de lLa sociedad. Los
expresin <construir el poder popularn (el poder ro s cors. movimientos de masas sobre los que se apoyan las organiza-
truye sino que se ejerce, no es raiesultante e haber creado o ciones territoriales, aun en los casos de que lleven a cabo tam-
poseer el control de una institucin u organizacin, sino ile
ll; bin prcticas especlficamente urbanas (p. e., movilizacin en
rma dotnacin polltica de clase) g*eremos solamente refe- tomo a la vivienda) no pueden definirse como la mera con-
nrno.s a Io que es ms especlficamente urbano. En primer lu- tinuacin de los movimientos urbanos anteriores, ya que se
qT, lu,concepcin de un "poder urbano> que serfa ina cuota plantean, de hecho, una lucha abierta por el poder polltico.
ll crer poder fotal que
_se irfa conquistando por partes sucesivas. No es lcito entonces considerar el frente poblacional como
En" s-eguncro lugar, la
lr ,concepcin de las organizaciones terri- el frente principal en situaciones de. crisis revolucionarias.
toriales construidas sobre la base de ros moiimientos urbanos Ni el frente territorial puede equipararse al poblacional ni
Ir
conlo el frente principal en una coyuntura de crisis,s las formas de organizacin y de lucha, de ofensiva polltica
. .E: indudable_ que los movimientos y organizaciones terri-
tonales de las clases ppn{a19s_ ejercen cieras fofmas de po-
y militar, pueden adaptarse al marco territorial de los movi-
der en las situaciones dJ duadad de poder: - ;--- -
mientos poblacionales A pesar de que las formulaciones te-
It, ricas izquierdistas se preocupan mucho en precisar que el po-
der es un todo que hay que conquistar y que el frente obrero
de poder econmico, imponiendo orientacione,s de la pro- y militar son los principales, luego, en sus consideraciones
- duccin, interviniendo e la distribucin, sacando del iec- ms concretas e inmeatas, caen en las confusiones de la
tgr privado a servicios sociales, etc.; prioridad del frente poblacional y de las organizaciones de

- {e po{er administrativo, legislativo y judiciLl, ejerciendo base como alternativa al Estado burgus (incluso de aquellos
de hecho funciones de Adminrstracin iocar, e irieiiun"ia aparatos del Estado controlados por las organizaciones popu-
e incluso de justicia (p. e., en los campamentos repri- lares). Sin entrar a anaLizar ahora el error terico y polltico
miendo directamente a la reaccin), dd promulgacin- de de tales consideraciones solamente queremos sealar:
norrnas que competlan al poder legislativo (en 10s casos
de requisiciones, racionaminto, etc); 1) En una situacin de crisis social los frentes no se definen
de poder militar: tanto a travs de ia moviltzactn de ma-
- sas. como de organizaciones paramilitares, imponiendo por
con los criterios de lucha sectorial, vIidos en sihaciones
de dominacin establecida, sino con criterios de unifica-
I a fiierza expropiaciones, ocupaciones,. etc.; cin polltica, acumulacin de fuerzas y debilitamiento del
de poder ideolgico: el control de aparatgs polticos y de
- propaganda y la iniciativa de la moviliciOn de masas 47. Pensar otra cosa puede conducir al desastre. Por ejemplo, los
permiten asegurar una capacidad de atrdccin sobre sec- comandos
nandos y cordones en 973, como formas avanzadas de amplia
en Chile, 1973,
tores intemedios, en la medida que racionarizan, legiti- movilizacin yv otgahizacin
orqahizat populares, con tareas de ofensiva er la
lucha econmica y de complemento de la Administracin de la Unidad
Fopular eran correctos. Como medio de organizar el apoyo de masas
a las fuerzas mitares revolucionarias seguramente tambin. Pero como
46. Ver <Comandos urb?nos, alternativa de poder socia:tista>, ob. cit. <Poder Popular Revolucionario>, y base de la organizacin militar ro
Arlgulos de M. castells (<Moviryriento de poblatiorer y t"ttu-a" tlses,n, volucionaria, llevaban al fracaso. Poder Popular alternativo al Gobier-
alvarado, chectham, \ojas y Garat (oMvilizacid ;o;ial ur no no 1o eran en la medida que depencllan de las iniciativas y del re-
problema de la vivieugr) y euevedosader (<Nuevas f;rd;"i-to""o
popular en 11g poblacionei>)-, publicados toos en -Z*q ae-poAer conocimiento de ste. Organizacin de ofensiva mitar mucho menos,
rrt^. i, pues su f:uevn residla en el control de la poblacin in stu y, por lo
como el estudio sobre Cerrillos.aiprf. "f tanto, solamente podlan cumplir funciones de apoyo o de resistencfa.
2n ?21
-

adversario en los niveles de centralizacin del poder poll- c) Entre las tareas de gestin y las tareas de iniciativa po-
co, militar e ideolgico. lltica revolucionaria. Los movimientos y organizaciones
2) Los aparatos_ pollticos controlados por las clases popula- de base territorial, en la medida que asumen tareas de
res no se definen por su pertenencia al <Estado burgus" gestin, sobre todo del consumo, deben asegurar el orde-
(concepto abstractg gue es instnmento de anlisis pero namiento efraaz de las funciones econmicas para garan-
que no corresponde directamente a un objto concreto), tlzar La subsistencia e incluso el mejoramiento de lLas con-
sino por el papel que juegan con relacin a los criterios diciones de vida de la poblacin (sin lo cual pueden per-
de unificacin, acumulacin y debitamiento del adver- der su apoyo). Por otra parte, la iniciava polltica y el
sario que sealbamos. Desde este punto de vista los or- enfrentaniento pueden poner en peligro esta ordenacin
ganismos del Estado dirigidos por la Unidad popular en de las frnciones econmicas.'For ejemplo, comandos ur-
Chile, L972:73, eran mucho ms instrumentos d ejerci- banos que estuviesen absorbidos por las tareas de defen-
cio de poder popular (lo que demuestra las limitaciones sa y abandonaran las de abastecimiento o educacin. Esta
de ste cuando el enfrentamiento decisivo no se ha pro- contradiccin se puede superar solamente en la meda
duci{o) que organismos altenativos a los que las ulasas que la inmensa mayorfa de la poblacin entiende prcti-
populares construlan desde la base y $re eUan sustiir calnente que sin llevar a cabo las tareas de defensa (y,
a los previos. en general, de tipo polltico y militar) no se garantizan y
desarrollan las condiciones de vida.
F'inaLnente gueremos sealar algunas de las *ntr.cci* t) For ltimo hay que tener en cuenta que las organizacio.
qes que genera, a nivel urbano, este ejercicio de poder de las nes territoriales deben asumir los intereses de toda la
clases populares. i poblacin residente (no se puede marginar del consumo
o de la educacin a nadie). Son un instrumento esencial
a) En prime-r lugar, lLa contraccin entre los, organbmos desde el punto de vista de la acumulacin de fuetzas, la
del Estado controados por las clases domiynnles, y los alianz.a de clases y la atraccin de sectores intennedios.
controlados por las clases populares, as coqb entre aque- Pero por otra parte la realizacin de las tareas de gestin
Ilos y- Ias organizaciones territoriales pdpulares. por en funcin de los intereses mayoritarios exige despojar
ejemplo, poder jucial dd trrenos o vi- a ciertos sectores de sus privilegios o beneficios injustos
vienda. -ocupaciones (por ejemplo, sectores pequeo burgueses) y las tareas
b) Entre los rganos del Estado controlados por las organi- de iniciativa polltica exigen organizacin disciplinada y
zaciones poticas populares y las organizaciones territo- disponibilidad combativa, que solamente encuentran am-
riales de base. En las primers actrlan alavez las limita- plio respaldo en el proletariado y sectores avanzados de
ciones institucionales y las prcticas burocrticas, as los otros grupos sociales. En la medida que alrededor de
como los meandros de una llnea poltica que debe com- cada cuestin contradictoria se logra establecer el ms
binar en tales situaciones la acumulaciOn y la iniciativa. amplio consenso (p. e., en el control de la distribucin)
En las segundas se dau, por una parte, lainiciava de las y que se consigue combinar la iniciativa polftica con la
masas, para solucionar sus problemas $s apremiantes, ms amplia participacin de la poblacin, podrn irse
y la lmpaciencia revolucionaria de las vanluardias con per- superando estas contradiccionesje
cepcin parcial o sectorial de la coJnrntura. Si en el pri-
mer caso se pueden dar tendencias a la conciliacin y al
burocratismo y en consecuencia se produce la desmili-
que el ultraizquierdismo estimula la reivindicacin a ultranza de los
pobladores.
zacin popular, en el segundo pueden darse el *anarcosin- 49. la hegemonla del proletariado no consiste ni en instaurar la
dicalismor, donde el verbalismo revolucionario sea el me cdictadura> de las organizaciones revolucionarias sobre las masas ms
dio de legitimar comportamientos corporatistasS aasadas ni en proponerse objetivos utpicos de ir avanzando hacia
ta ciudad socialista (del tipo superacin de l,a unidad famiar, acabar
con la divisin entre trabajo intelectual y manual y entre campo y
48. Por ejemplo, el caso d.e ciertos campamentos de Santiago er los eiuda4 imponer un igualitarismo formal, etc.).
222 223
CAPITULO IX

MOVIMTENTOS URBANOS Y CAMBIA SACIAL Y POL|TICO *

IX
La tregemonla consiste en conseguir que alrededor de;sus objetivos
inmediatos se crere la mxima alianza posible, al mismo tiempo que
se enfrenta decididaiente al antagonista aislado. En oJ caso de San- 1. MovrMsNTos uRBANos y cAMBro socrAl
tiago de Chile (72-73) podr ser, en cierto momento, 1 resolucin de
los^protlemas ms asuciantes de abastecimiento y trarisporte, y luego
la iniciativa para enfrentarse con la represin de los aparatos- milita-
res de las clases dominantes. En todas estas cuestiones-s importante 1.1. Introduccin
tener n cuenta el mantenimiento de la ideologla dominante en el seno
de Qs qrasls populares y no confundir la ideologfa de las vanguardias Los movimientos emergentes tienen una apariencia revo-
con la de las rnalas (sobre todo en cuestiones de organizacin de la
vida cotidiana). lucionaria y una relativa ineficacia poltica que despiertan ine.
_J" bibografla sobre Chile, citada, se puede aadir: C. Germana, vitablemente las simpatlas de los espectadores.l La apariencia
<El F,stado y las masas marginales> (Elas, 19?0); J. Giusti, <La forma- revolucionaria es mantenida tanto por los obietivos (se plan
cin de las pobl.raciones en Sanago> (Ranista Iatinoamerbaw d.e Cien-
ci.a Polltica, nm.2, t/71),
Sobre la polftica urbana de la Unidad Popular de$e tenerse en cun- * Este capftulo recoge el texto <Movimientos urbanos y cambio
taz a) no se puede hablar tanto de una polliica urb{na (que en sentido polltico> (1981), que si bien no fue publicado hasta la fecha indicada
estricto no existe, ni siquiera como progranu oriehtadoi, como es el por la Rwista Mexicana de Sociologla, fue escrito a finales de t976.
caso-de Q nolltica de la vivienda); b) las graves deficiensias de equi-
pamiento heredadas en 1970 se agudizan debido a que se mantienen Es imFortante tener esto en cuenta a fin de situar mejor su enfoque
las altas tasas de inmigracin al mismo tiempo que aumentan consi.
y contenido en el contexto polltico de la poca, caracfe{tzado por un
derablemente las xpectativas de la poblacin. Deriva de todo ello que
fuerte auge de los movimientos sociales urbanos en toda Europa oc-
los campamentos pasen de 251 en L97l a 657 en LW3, y el papel juedo cidental y Amrica Latina.
por reivindicaciones estrictamente <urbanas> (salud, viviend, lcomo 1. Los medios de comunicacin de masas y sectores como el acad6
cin) en Ia constitucin de los comandos comunales, la adopcin de la mico, intelectual y profesional simpatizan con movimientos gue respon
polltica de construccin de unidades de vivienda progresiva y de equi- den a una situacin reconosida universalmente como injusta (familias
pamiento urgente (consultorios mdicos perifricos, construiciones es- sin vivienda, nios sin escuela, barrios sin agua o sin transporte, etc.),
colares), etc. esta situacin plantea a la vez alternativas radicales pero genricas (1o

224 225
tean c-omo objetivos inmediatos las aspiraciones generales, ex-
plesadas en trminos ideolgicos, de ambio to; por ejem. creado formas de organizacin y representacin slidas, por-
plo,,Ia vivienda como servicio social igual para ii";) como que an no se han especifrcado interlocutores vlidos, porgue
por la fonna de accin (importancia dela acion drota, como no han conseguido los cambios institucionales mnimos par?
ser reconocidos por el Estado. Su ilegalidad no forma parte
!s- ocgnaciones, la "desobldiencia civil>, ra denuncia ili"ul de una situacin de <doble poderrr, sino de no haber sido arin
gobierno a travs de meos de comunicacin o de asam-
-d9l
bleas, y en cambio escasa capacidad e negociaciOn).
-- reconocidos por el poder.
Por eso me referla a su (relativa ineficacia pollticau. La
Por qu .ligo uapariencia revolucionaria>? No se trata de ineficacia resulta del carcter minoritario, punal o discon-
una crftica a estos movimientos, sino de una constatacin de tinuo, ilegal o extrainstihrcional gue, en general, tienen los
su carcter primitivo. El carcter radical de los objetivos ex-
presa una protesta, pero no un planteamiento viable. Cuanto movimientos urbanos ms radicales en sus objetivos y fomas
de accin. Este radicalismo es ms una consecuencia que una
ms genricos son los objetivos, cuantas ms referencias se causa de su falta de reconocimie.nto institucional y, por lo tan-
hacen a un cambio global, menos se inscribe el movimiento en
to, de su incapacidad de consegirir de inmediato cambios sus-
nna lgica de transformaciones concretas. Las fonnas de ac-
tanciales en la stribucin del producto social urbano y del
c,in directa, los tminos, los enfrentamientos puntuales, la poder polltico local.
ilegalidad, no son la consecuencia de un movimi-ento avawza-
La ineficacia polltica, decamos, es sin embargo relativa. Lo
do, que ha superado el marco de las instituciones .del Estado
es por 1o gue respecta a los objetivos expllcitos, ideolgicos,
existentes y que est promoviendo un cambio rbvoluciona-
de los movimientos. No lo es, en cambio, por lo que respecta
rio. Los movimientos urbanos no estn instifucionalizad.os por-
gue son jvenes y relativamente dbiles, porgue arln no iran a la correlacin de las fuerzas pollticas y sociales, a los valo'
res ideolgicos o culturales, al funcionamiento mismo de las
instituciones; al menos cuando se trata de movimientos am'
plios y constantes. Los movimientos urbanos contribuyen a
que 90 representa casi nunca un problema polftico importante) y de. Ia organizacin de algunos sectores sociales, o bien de nuevos
mandas de asistencia concrta (que en mayoi o menor foeiaa ilrieden frentes de conflictividad social, obgan a un replanteamiento
ser
-satisfeclas) que por su carter discontinuo y no lnstitucional no de los mecanismos de control y de apropiacin del producto
estabrecen de momento. una situacin polltica nueva que obgue a com-
pro-metelqe y en cambio hacen posible expresiones social, A travs de los movimientos urbanos se expresa una
y espo.
"legftimas>gnerA- fue.na colectiva que antes estaba aiomizada, se abre una crisis
q{icas de sodarida y dg denuncia. No pretendo redircir Ia
d4d {e los movimientos urbanos y el consnso social que encuntran a en el sistema polltico-econmico local, y ste, de momento, no
rma \ncin catrtica de- la-coleciividad y a dar ocasines a los-profe. es capaz de satisfacer, ni siquiera de recibir, las demandas so-
sionales e intelectuales de darse buena cnciencia o a teorir-ia revo ciales. Se achalizan valores que antes slo se reconoclan en
lucin-a- ?9u de.frais.- D-espus abordar las causas objetivs de esta
generalidad creciente de los movimientos urbanos. pero s rttil tener en abstracto (p. e., el derecho a la vivienda o a la escuela), e h-
cuenta tambin esta dimensin- atractiva precisamente para los .espe- cluso se reconocen nuevos derechos sociales (sobre la vivien'
cialistas> o <divulgadoresD de la temtica- porque introuce lmentos da ante las expropiaciones, sobre los aparatos domsticos
rmportantes de distorsin. En torno a la temtica {B Ios movimientos ante los prograrnas de obras prlblicas, sobre el derecho a dis'
urbanos se da una curiosa confusin y a veces unaialianza-L"t"" irt- poner de centros sociales, sobre la participacin y el control
gentes de administraciones conservadoras, acadndcos y mandarines
universitarios, tericos radicales y activistas sociales "pAnti.um"nte ciudadano) o, al menos, se legitiman necesidades por cuya sa-
desarraigados. Todos coinciden en la teorizaciu dp; tisfaccin se lucha. Con todo ello se va a una progresiva trans'
social y "revoiuci""";A
de estos movimientos que exigen ;;;poiti"rn formacin de las instituciones, de la legalidad, del peso de las
-cultural
y coinciden en la crltica exasperada de ra izquira"".
reat xi"tn:te en et fuerzas sociales y polfticas en los rganos de poder y, en con'
ry{9,(socialista y comunista_en general), cusada de reiormismo, de secuencia, tanbin a una modificacin de los mecanismos so'
no ver los nuevos fenmenos, de economicismo, etc. Estas crltlcas, gue
pueden contener elementos vlidos, se desautorizan por ta uenc cioeconmicos urbanos, eI papel del sector prlbco, las apro'
iro- piaciones de las plusvallas y los mrgenes de actuacin del
I1*,9" ]:" planteamientos
uca de estos
tecnis y por la tufta -p""Vi"'pra"-
sectores.-No queremos sealar a nadie capital.
en-pairicular, pero
<quien avisa no es traidor".
Pero para llegar a estos resultados los movimientos urba'
226
2n
-

nos deben efectuar una J.arga marcha a travs de las institu- tiende a reconstruir centros de agregacin, de vida colectiva,
ciones y Ia vida polltica, deben dar cohesin a una corectivi-
de participacin. Se busca el encuentro, la vida social activa,
dad social, deben establecer relaciones conflictivas y de nego- la cooperacin. De la misma forma que frente al trabajo "par'
ci;a9in, pero estables con los rganos del Estado, -deben d-
celizadou se ha revalorado el oficio y las pequeas compensa-
quirir legitimidad social, es decir, influir sobre ios valores ciones del trabajo manual y frente a la vida urbana reducida
dominantes y sobre lLa lucha de clases global, deben conguistar
a los humos, el asfalto y la prisa, se ha sentido la necesidad
momentos de hegemonla.
del espacio verde o de la ,,vuelta a la naraleza, de los fines
de semana, frente a Ia atomiz.actn social de los consumidores
individuales en bloques-, viajantes en su auto-
L2. Moyirnientas urbanos y "vida social -residentes
mvil, se va forjando una nueva vida social urbana que revalora
las calles y las plazas, se defienden los espacios de uso priblico
Los movimientos urbanos no pueden reducirse a su dimen- y se reivindican medios de vida colectiva, se constituyen (o re"
sin reivindicativa, ni tampoco a su carcter clvico-polltico constituyen) asociaciones de vecindario y entidades clvicas, se
(democracia local).
rehacen lazos solidarios y concepciones activas de la crrltura.
Queremos sealar primero su relacin con lia vida sociar Los movimientos urbanos son tambin, y quir primero que
colectiva. Los movimientos urbanos y ciudadanos y ra activi- todo, esta dimensin colectiva de la vida ciudadana. En los Es'
dad asociativa que generan o vitalizan son un mecio de exis- tados autoritarios y/o en las sociedades ms individualistas y
tencia y desarrollo de la vida colectiva ciudadana.ila ciudad competitivas, la recomposicin del tejido colectivo urbano a
capitalista rompi las comunidades tradicionales, rurales o ur- travs de actividades y asociaciones ha sido seguramente el efec-
h*1s., y cre grandes concentraciones de poblacin atomi,za- to ms profundo de las movilizaciones ciudadanas.
da. El movimiento obrero y socialista, a travs de los partidos
y sindicatos, pero tambin-merced a cooperativas,;ceniros cul- No se trata de idealizar ningn pasado de los barrios tra'
turales recreativos y deportivos, etc., ha lugad.o, esde el sigt
dicionales ni ninguna nalr:r:aleza humana que necesite,pgr
esencia esta vida Colectiva. Es la misma sociedad desarrollada
pasado, en todos los pases industriales -u papdl importante
en la recomposicin del tejido social corectivo. dl cap'italismo
la que a la vez que destruye los lazos colectivos multiplica las
relaciones y las posibilidades sociales, la que a Ia vez qae
monopolista_ha acelerado el proceso de centralizacii y buro-
atomiza la vida ciudadana crea condiciones para nuevas agre'
cratizacin del Estado y ha desarrollado las formas e gaciones, en 1o cultural, en el consumo, en el esparcimiento,
sumo individual, de culturas recibidas pasivamente por "oo- una en la vida cotidiana. El nuevo urbanismo y las nuevas concep'
mpsl de espectadores (espectculos depofovos, juegos'de azar, ciones de la vivienda, que revaloran los espacios de uso colec'
televisin). La gran ciudad del capitalismo monop-orista es I
sede de una sociedad que tiende h atomizaci sociocultu-
tivo y que se plantean la posibilidad de aparatos domsticos
comunei (lavadoras automticas, cocinas y coiredores, sala
ral y favore?e qye los comportamientos de oposicin adquie- de televisin y de lectura, etc.), asl como la creciente gestin
ran fomas de .,desogarizaOn socialu.
colectiva de las unidades residenciales, son una muestra de
Pero a esta tendencia se le opone Ia contraria. n a poblacin
una tendencia que est en sus inicios. Ejemplos que van en eI
mismo sentido son la multiplicacin de endades culturales y
recreativas, la resurreccin de fiestas y actividades de barrio,
. 2: Hay qre evitar establecer ripologas O"*urrudi rfcrdas de los mo.
vimientos urbanos en funcin de-las ioyunturas polfti-cas. e este res- la recuperacin de distintas formas de cooperacin (desde el
pecto la tipologfa establecida en mi esxudio sobre uMovimiintos rnba- deporte hasta el consumo), fenmenos que se dan en muchas
99s y estructura urbana> (del libro Mwi.mientos sociales (Jrba*as, de las grandes ciudades oicidentales.
siap,-ff6) puede inducir a errores dogmticos si se apca dire"d-"ot"
a realidades concretas. En este artlcuto planteo la custin n trminos A menudo el socilogo o el polltico, preocupado por los
gs fluido9 y concretos, relativos sobrd todo a las situacioner-q* r" fenmenos nuevos o por los conflictos abiertos, no ha perci-
dan en sociedades desanoadas y afectadas poi v-nr" to"- bido esta nueva sociedad, la ha despreciado como simples re-
"rir
nalmente democrticos con tendncias autoriiariar p"i siduos de la obsoleta vida urbana tradicional y ha dejado asl
cia importaute dentro del Estado de las clases pdpda"e"""-"ui*ruo.
orlaraas. que fuera un pensamiento idealista, el que divulgara la ideo'
228
229
r

-
logla del vecindario urbano, de la comunidad de barrios.
Los movimientos urbanos tienen en su base algo ms que cesarios para reproducir adecuadamente la fuerza de trabajo,
las exigencias de vienda- o de aparatos domsticJr, y porque su forma de consumo es colectiva (la misma vivien-
dir, da no solamente es de uso familiar, sino que solamente existe
de.necesidades ligadas a la reproduccin de la fuerza"td" t"u-
bajo, a las <condiciones de vidar, como se dice habitralmente. integrada en los servicios del barrio y de la ciudad). Algunos
No se es ms <materialista> por el hecho de tener una vi- de estos bienes deben pagarse como mercancas, como a veces
sin estrictamente economicista -de ra realidad, social, todo lo el agua-gas-electricidad, o, para una parte de Ia poblacin, I;a
contrario. La motivacin polltica, la demanda de participacin vivienda, la escuela y la asistencia sanitaria, etc. Con lo cual
en el gobierno local, tampoco explica toda la dejan de ser percibidos como salario indirecto. Es un signo
ae de atraso social, de gasto pblico insuficiente y de crecimien-
las movilizaciones ciudadanas. Eir elras como "omptidaa
motivacin ex-
p.tcita o latente, y en todo caso como efecto, to con costes humanos altos.
slempre este aspecto agregador, de recomposicin "*o"l"u*", El salario indirecto est en manos del Estado, bien a travs
de la vida de sus rganos globales (p. e., el Ministerio de Educacin o
colectiva.3
de Obras Prlblicas o los Ayuntamientos) o de rganos especia-
lizados ms o menos autnomos (Seguridad Social, Instituto
de la Vivienda, etc...) El Estado debe asegurar las condiciones
1.3. Moyimientos urbanos y condiciones de yid,a generales de reproduccin de Ia fuerza de trabajo, puesto que
es el gestor de los aspectos globales de la vida socioeconmica.
;

La ciudad, el barrio, el binomio familia-vivienda, constitu- En el capitalismo desarrollado el proceso de concentra-


yen los medios a travs de los cuales se percibe cin econmico.territorial ligado a la mayor complejidad en la
" g"""rur a
3{ario indirecto, es decir, aquel gue se iecibe o J"6""r divisin del trabajo y al aumento y diversificacin de las nece-
birse no en forma monetari en l luga, " t"aUu:o, ,i"o""i sidades sociales, ha dado lugar a que el con$rmo colectivo y
de bienes y servicios prlblico-soiAe, tuiui"i'l por 1o tanto el salario indirecto tiendan a crecer rpidamente.
l"*:
o subvencionada, transportes colectivos, infrae$tructr.rias U*"r' En los palses del Mercado Comrin Europeo el salario inrecto
ur-
banas, zonas verdes, escirela, seguridad r"iJ, puede representar entre el 30 y el 40 Yo de los ingresos reales
"l""to"t""*
les, sanitarios. o deportivos, ugrri, gu, y electriid., drt* de la poblacin. Pero el desarrollo monopolista y las necesi-
blenes y servicios se distinguen porque son estrictamente "t".j. ne- dades colectivas son cada vez ms contradictorios, estas con-
tradicciones repercuten en el interior del Estado y crean mrll-
3. La tradicin sociorgica anglosajona se ha preocupado especial- tiples conflictos sociales. El Estado aparece entonces ala vez
mente de la vida comt,r?itria uibana, aunque "!"-irfu p";;;-ti; como un instrumento del capital monopolista y como un ne-
muy descripva .y/o idealista. Los trabajos ms recientes s" !*ri""t*"
crracos y resumidos en el libro de s. Keller Et vecind,ario ceptor de las demandas socialesj
glo 4II, t975). En Europa la izquierda i" tr" p""irpu urbarc (si- Se pueden dar varios tipos de sihaciones conflicvas. Muy
it'u ru
cuestia, interesada en los aspecios directamente podicos y econmi- esquemticamente sealar tres tipos, sin pretender con ello
cos ms generales. Excepro por Io que se renei ;"rti-outi- agotar la casulstica.
vas a la <animacin sociocultural,. Ver, por ejemptd p. G"ill";-;ffi-
mation,..p.our queile vie- sociare? ltema-baiti"1'if+l
una poltica dei beni cat!4ratj (Eunandi, rszsl. I a:."i,
Italia, er pcl respon-
Fn
sab-le de-la gestin *"-nt"ip4 n hs grndes'.iuaaas,
loure-t"ao u,.
pus de las elecciones de 1925, est re-cuperano ru trar"ion-nirJan"t"
de la vida ciudadana e incorporndoh d .., p"oy""to potico
crazactn del Estado.. Ver, de demo- 4. Vase: M. Castells, Interventian de l',tat, consovnmation colleo
varori -por-ejemplo, D. o*Ui, ui"la" a" to"i"o: ti:ve et contrdtolrs urbai.nes (PUF, 1976, libro colectivo sobre ..I crise
delt'uomo
"I conferencia sobre neila criii "a diit lustriatlrr- rc"*"i"i0" u de l'Etab, dirigido por N. Poulantzas). E. Preteceille, Eguipam,ents
la Ou, Van"ver,-il-i"t""-
{ !r]1at,-a1e
vencin de R. ZanEheri, alcarde h".noro"iu" el fibro collectifs, structures o*baines et corrsovll%ation sociale (C.S.U., 1975).
nuppo J. Lojkine: L'.tat et l'urbait Thse doctorat. Farfs, 19?6.
della autonomia tcate e
1975, de -riforme
";ri#
d.eno stato; y ros artlcuros der nrlm. 21 I*, pense, nlm. 180: Les besoins.
.Rinascira, inmed.iaramenre t"- s eteccio-nJ-lailsoure J. O'Connors: The fi.scal crbis of the State (St. Martin's Press, 1973).
el<Destino delle grandi citu.
G. Sarpellonz Dalla c,ri.si alle crtsis (Feltrinelli, 19?5).
230
231
l- --

a) .fuIovimientos urbaos y poblacin <marginal>. b) Movimientos urbanos y desarrollo econmico-social.


El caso caracterrstico de ras sociedades poco desarrorladas
o tuefiemenre deseguilibraus es-ei " g"d; i.'"
po- Un segundo caso serla el correspondiente a los modelos de
blacin urbana vivndo id;
"o "ooi"ioo"i
las institucioles, la.ideologu desarrollo con altos costes sociales. Este caso 1o encontramos,
o*io*te,"on -por
Ia <opinin prlb- de forma ms o menos acentuada, en casi todos los palses so-
del mnimo humano y
:,=lT$bajo
sron de estos casos es el chabolismo ?geprable. La expre- cialistas, pero sobre todo en aquellos en los que el crecimien-
"vi[ai miseriar, la.po-
blacin infantit desescolarizada,-Io, 9uu""id to se da en conciones de grandes desequilibrios econmico-
sociales y territoriales y en los que existe una oferta impor-
degradados o los periftilo;-,;i;r "*;;;' de"op""-
/ sin servicios nin- tante de mano de obra barata (Itilia, Espaa). En estas situa-
guna clase, etc... En h medida
l* r""puru"ioo-J'"auurr*
margi,nal, econmica y urdansti";_;;;;"; ciones se da un proceso gue se podra dividir de forma simplis-
T""Ju
de desamollo es bajo, o ri" *t;id"]Gffi;"?r'o""ro ;i ritmo ta en tres fases.
esta.poblacin, que ras necesida"" r*iu""i"-ot1"" u Primero se produce un crecimiento concentrado en ciertas
mentan po@, la movilizacin wbana se limi urr- reas urbanas, con grandes inmigraciones de mno de obra y

o rebeliones^punruares, produci; d" b-""*;a"f,""ptouioo* una falta total de inversiones sociales (prlblicas o privadas)
respuesta defensiva a un intervencin exterir como con los consiguientes fenmenos de dficits enomes, saturacin
peorar la situacin (p. e., ,rn p""gr*a g":p""du del tejido urbano, crecimiento perifrico catico, etc.
de actuacin en"-- ra Luego, la ineludible exigencia de ordenar el funcionamien-
zona que se traduce en expropiaciones).
Bste tipo-G situa- to urbano, la existencia de demandas relativamente coheren-
:1:-l".da lugar, ge,n"ial,'u *' movimientor continuado
con etectos po,lflco"n
proftrgdgs (excepto en situacjones e cri- tes y la utilizacin especulativa del espacio, la obligacin del
poltica: Estado de responder a las necesidades sociales bsicas (vivien-
sis.
-Chile, rortueal),s p*. ,;; .!L"llil.
;l ,",ro- da, escuela, transportes, hospitales), con los mnimos costes
solucin de los problema-s i' "*pJ";: da lugar a una polftica urbana de control de las reas centra-
"i,.""iud"r-'ffi
les (pero creando ocasiones especulativas) y de creacin
iniciativa pblica o privada- de unidades perifricas, -por
I
5' Sobre la incidencia trg ros movinientos urbanos en La covuntura ,.poll-
potica chilena ta bibografia ;G;;.-"ilnt"t:-iJju gonos), <grandes conjuntos> o satlites>, que, a un
ylta Eury, en especial^el-nnr.^t",.Onh; lft, rec.ho y poder>, de E. pas-
"* precio casi siempre bastante alto,"ciudades
den una apariencia de aloja-
rrana y M. Thelfall (srAp,
_tol$; u'seleccin a; ib;;;;, t, cry miento urbano, falto de servicios y de los medios de vida so-
!{fel, 1976) (pe_parag poi l..qg.t* y ii* vuoo"shureu). En general,
estos textos adorecen de una visiL eicesivamente
simprist Jia"t"" cial ms necesarios.
arevorucionario> de estos movinientos--n"tu deformacin tambin
ensuentra en nuestro- texto <Movimientos se La tercera fase, la conflictiva por excelencia, se c,xae.tet'tza
dualidad-de poder> (der ribro Mri*;;t sociares -ltr:"s e por una doble ofensiva: del capital, por un lado, intentando
uruans
tado). sobre los movimiento. urbarTas, antes ci- grandes operaciones en un espacio alavez ms valioso y ms
"ru*"-;-htG
estudio definitivo ra resit_{octorat di?ii;;d;;", ocupado (renovaciones centrales, remodelaciones con cambio
prximamente en parfs
e . nju. e,re oeu" "i-p"ientad ""
F.n.nt.ai.
nos puede consulrarse--<Estructur d
s-o"irt-tos csos latinoanerica- social en la periferia, reconstruccin de zonas residenciales en
rica Itina (M. Casre[s v-9trl nr,"t".* v rir&-*ilii" e-- reas de negocios, realizacin y pnvatizacin de infraestruc-
de Lacso, cENDES-ryrts
fi). Ver tambin el seminario turas y servicios, etc.); y de la poblacin por el otro, que a la
urbanos y transformaciones. v-"i*"rli
"d"
lu ;t";irra
de los Andes: Movimientos vez que se opone a estos proyectos expresa las necesidades
espaciar (caracas, 1g75).
-Ui)tase,
Sobre Forrugal, Ias pubcci"
ntim. 4 (LglS> y CAU, sociales ms numerosas y ms insatisfechas que antes desde
Dxlm. 32 Qms), Barcelona, resurnen los confucbs posiciones ms fuertes. En este sentido los aparatos de Esta-
del primer ao post-revoiucitr*'.-u"-i"_"lo respecto a la vivieuda
ms reciente do son objeto de agudos conflictos polltico-ideolgicos en su
R' Boix v J. Bria
"r"" *i-i""I ioi*os _en porrugal,,es(JAN}-
er de
interior y, aunque acostumbran a estar ms dominados por el
"tt" ilzoiii ffigruo la enrrevisra
arqui'tectura, Baroqa,
lortut en.pyaces et sis tinv ilr"t"u"os del ralrer de Nuno capital, no solamente deben de tener en cuenta sus funciones
de urbanis-
ffiolf,
dirigen N. porras y i. . b"d 3oa"r, la univrsila e generales, sino que tambin, sobre todo en los Estados formal-
"o mente democrticos, pueden estar en parte en manos de re-
232
233
7-

presentantes de
,sectores sociales populares (tanto rganos
pollticos como tcnicos).
Podemos decir que los movimientos reivindicativos urba-
nos lajo I na apariencia inofensiva --se reivindican alquileres
llega a esta situacin es cuando puede habtarse
,- <crisis
de
C1
1qdo,se
del modelo de desarrollo>. Esta crisiino viene dada
ms bajos o ms proporcionados a los ingresos, se resisten a
lgs expropiaciones, se piden ms escuelas o ms espacios ver-
porque, el anterior podelo haya creado p"oi"*,
iorlLrulo, des, etc.- tienden en rlltima instancia a poner e crisis el
o grandes dificultades a la continuacin lel crecim; (p. modelo de desarrollo. Y esto es vlido no Jolamente para so-
la..!1ja fisc4idad y la deficiente estrucrura de ra inversin "., giedadeg- clgsequilibradas y con amplias zonas y sectores sub-
priblica, las deseconomras de aglomeracin,l i"d;id;d
por desarrolldos (Italia, Espaa), sino tambin para las socieda-
parte del sistema _productivo para -para proporcionui ras vivien- des ms desarrolladas (palses del Mercado Comn, Estados
das o servicios indispe-nsabres repioducir ra iuerza de Unidos). En estos pases no solaente hemos asistido en los
trabajo), siTo porqu ros apartos de'Estado "r -"uoiturir- ultimos a^os a la rebelin urbana de los grupos sociales so-
mo.moopolista no pueden dar a estos problemas ta slucion breexplotados (ghetos, trabajadores inmigrados), sino a la
capitalista, debido principahnente a la'fuerza-potiti"o-ro"iuf multiplicacin de las demand.as y conflictos urbanos de todo
que se expresa a travs de las movil2aciones sciales tipo,^desde la oposicin a operciones de remodelacin gue
ciuda-
4anas, de las luchas sindicares, d.e ra presencia porca de ra significarfan expropiaciones y tambin destruccin de tramas
izquierda en el nivel local, fuerza " u." pop"r-q.iJr"p""- urbanas significativas, hasta la lucha, en las unidades residen-
cute en eI interior mismo de.los aparatos a rtup,=i"o ciales perifricas, por mayores niveles de prestaciones.s
po"-
que el personal tcnico administrtivo puede ,iruiJ"
pori Puede decirse que casi todas las sociedades industriales ca-
ciones de inters priblico contra la lgica social ""
del capitalis- pitalistas tienen modelos de desarrollo con altos costes sociia-
mo privado (o de Estado incluso), bie porqu" ius ro", po- les, necesidades de consumo colectivo que tienden, si no hay
pulars^conquistan,la direcci" " istituciones (p. e., una fuerte presin popular, a no ser ubiertas (o cada vez
la Administracin local).7 "i"rts peor): polticas urbanas, de vivienda y de servicios, que acen-
trlan las desigualdades, etc. Muchas vces se habla d los mo-
vimientos reivindicativos urbanos como movimientos que por
. Los casos de Italia
-y- Er-pqlu los sirven de padta. Sobre Italia
nafixaleza. tienden a la <integracin>, al urefonnismD, gue
ver.la excelente slntesirs t f..U. ."Lo sfruttamenio piiali-s"o aef hacen el juego al sistema inclusoj Todo movimiento reivindi-
territorio',_(r922), <Lo sp""."o.edilizio>, -n. iia.ri,L'i-ir?nu".i-
lio, 1973).I coteccin de Architi urbni-e regianari " i-lrcw" cativo educativo, cultural o urbano- se inscribe en
y numerosos artlculos-en las revistas pohtba y economtay la lgica-laboral,
de desarrollo existente (es su fuerza) y tiende a me-
c*il* *a*-
tcista (sobre todo desde 1969). Sobr n.f-na,-oer r. noi: -"i-.'nooi- jorar las condiciones inmediatas de acceso a los bienes y ser-
mientos urbanos en Espaa> (e:r Los riolimientos vicios producidos, con el carcter y la forma de produccin
{. ""aii..., p, At.,
Tarrag: potttica tllbonq y'tuchas r:";i;;(;;;Jfe)'}".
*e que tienen. Digamos que todo movimiento reivindicativo tiene
9uf v- otros: La po{tica de-vivienda en nspana (Documentos de an-
lisis_ urbano, ntlm. S, tmO, una dimensin reformista, incluso integradora. Pero al mis-
- 7' ver <L'urbanismo-di pafie, ruoro sociale der tecnico>. selecc"in
de textos det The Jou*at of-the meiian l^;tt;;
mo tiempo todo movimiento reivindicativo que plantee la sa-
4f fi;;;;r; tisfaccin de necesidades sociales y que organice arnplios sec-
Ange,1973). r tores de la poblacin, se opone a la lgica del desarrollo urbano
cPlanificacin para_ros planificadores o para
el tambio social?>,
"iii"nax_de capitalista que comporta una creciente y desigual insatisfac-
E. Bronmey.G. Jeisie tfurg;niry. ;t; M. burt"lr,
mo y urbanizasin en Amrica r.rin;, c. cni, t;;;;, cin de las necesidades colectivas y, como veremos ms ade-
isfiilrb;i; ii"_"i"
3:,lt_r9"rbgfas progresistas enrre rs-pesionares e inrerectuares del
citarse como fenmnos significativosi-ilinilenca
'rhaq[smo -pueden
reciente del marxismo.eg los
-"$o" p""r"ri"-"r"J-v-.e,iiillor* q. Ver los trabajos de M. Castells sobre Estados Unidos y Francia
3joqes v de Europa del norre; ra ori^en-tacion a" -uv"-! Ln*. en los,que se cita abundante documentacin y bibliograffa.
tigaciones en Francia su-v:.ncioiragur-p.-r (-DGRST); y la capa-
- 9.<Les loq trabajos de los <instucionalis-tas,n franceses, por ejem-
cidad de atraccin en Iralia e laemi*srraciu
"i's"tado -Verequipements
izquierda sobre los qejgr p"or""i"ur"ll .o-olo"urf'irh"iur a" plo, et le pouvoir> (Recherches, 1973). Estas-tesis son
la produccin der curiosamente asumidas por Marc Guillaume, economista del partido
imporranre rnsrituro e uruaiism,
i"idi"l Socialista Frans (Le capital et sn double, Parls, lg?4).
234
235
1,
-
l

lante, una progresiva dependencia y debilidad de las instihr- La combinacin en estas situciones de un empeoramiento
ciones representativas locales. de las condiciones de vida urbanas, al mismo tiempo gue se
mantiene el crecimiento de las necesidades sociales, con una
c) Movimientos urbanos y crisis. falta de mecanismos institucionales para regular las contra-
dicciones y establecer compromisos (carcter dependiente de
Aunque no se trata de un conflicto urbano, quiero men- la Administracin local y debilidad relativa de las organizacio-
cionar la sittracin especlfica que se plantea en perlodos de nes representativas ciudadanas o de barrio, gue son los prin-
crisis econmica, como el que vivimos en los rlltimos aos. cipales interlocutores en presencia) pero al mismo tiempo un
Una de las consecuencias inmediatas de la crisis es Ia dismi- alto nivel de organizacin y movilizaciones populares en dis.
nucin del consumo social, el empeoramiento de las condi- tintos niveles de la realidad sociopolltica (partidos, sindica.
ciones de vida urbana, el empequeecimiento del salario indi- tos, movimientos de la enseanza, asociaciones de usuarios o
recto. Las causas inmediatas de este fenmeno son fciles de de barrio, organizaciones informales, etc.) da lugar a que se
descubrir. Disminuye la inversin prlblica en vivienda social y cree una situacin conflictiva muy compleja. Si comparamos
prestaciones. Se aumentan los impuestos todo indi- la conflictividad entre los sectores patronal, sindical, guberna-
rectos (vase el caso de la gasolina)- o se-sobre
traspasan los gas- mental y de partidos que ha surgido en los palses occidentales
tos de prestaciones sociales a la Administracin local (que a sobre las cuestiones de salarios, puestos de trabajo, precios y
su vez debe aumentar los impuestos). Aumentan tflm.bin los polltica econmica anticrisis (inflacin, importaciones, crdi.
precios de los servicios prlblicos o de bienes de consumo co- tos, seguros sociales) con la conflictividad que se ha dado en
lectivo que a pesar de serlo funcionan con lgica privada mo- barrios y ciudades, veremos cmo esta rlltima es mucho ms
nopolista (agua-gas-electricidad, telfonos, la gaslina citada, diffcil de reducir a unos enf:rentamientos claros y a unos ejes
transportes colectivos). Puede ocurrir tambin que se enfren- simples. Desde las ocupaciones de viviendas, las huelgas de
ten los precios o disminuyan las prestaciones eh enseanza, alquileres o las campaas de "desobeencia civil, (tarifas
seguridad social, asistencia sanitaria. La razn o,la causa pro- elctricas, transportes colectivos) hasta la aprobacin de pre-
funda de todo ello hay que buscarla en la reopientacin del supuestos deficitarios por parte de consejos municipales con
gasto prlblico hacia inversiones ms directamefrte ligadas al mayorla de izquierda. Desde las movilizaciones sociales que
beneficio capitalista, en la sminucin de la presin fiscal so- exiglan escuelas u hospitales hasta las campaas contra los
bre el capital, en la canalizacin del ahorro hacia actividades aumentos de precios o las luchas de los parados. Desde el au-
que produzcan beneficios inmediatos, en la <rentabilizacin> mento de la violencia urbana o de los fenmenos de desorga-
capitalista de los servicios colectivos para.compensar la dismi- nizacin social (delincuncia juvenil, prostitucin, robos, etc.)
nucin de rentabilidad en otros sectores. Esto es posible porqre hasta el auge de las ideologlas ecolgicas y antiurbanas, hem,os
entre los aparatos de Estado con funciones socioeconmicas y asistido en los rlltimos aos a explosiones sociales en todos los
los intereses privados imporantes se han trazado multitud de sentidos cuyos resultados urbanos o polticos inmediatos son
hilos, en general discretos, que intentan hacer pagar la crisis muy diflciles de apreciar.
a los sectores medio y bajo a travs del subponsumo; y tam- Quisiera solamente destacar algunos aspectos: la dificul-
bin porque la conflictividad en el consumo n6ocial no est su- tad que tienen estos movimientos para asegwar tanto la con-
ficientemente desarrollada e institucionalizaa como para ha-
cer visible que la poblacin pueda oponer una resistencia efi-
de 19?3 y su revisin del76: la produccin de los especialistas del PCF
@z en todos los niveles en que achlan el aparato de Bstado y (<Pour 1'urbanisme...>, Nuntell,e Crt.que, IW4; La crise, ecorzamie et
el capital privado.o poli.tique, 1975, en especial la contribucin de E. Preteceille sobre la
<vi.lle invivable"); y el debate en Rinascita (septiembre, octubre y ne
10. En los palses europeos capitalistas, la izquierda ha elaborado viembre de 1975), sobre un programa a medio plazo. Sobre la confusin
programas alternavos basados en las nacionalizaciones (en Francia y en que se debate el pensamiento conservador ilustrado al respecto, ver
en Inglatenz), en la prioridad al desarroo de las prestaciones colecti- la reciente produccin francesa, por ejemplo el bro de P. Granet o el
vas y en una polftica productivista y de pleuo empleo. Ver, por ejem- artlculo de M. Roncayo en el dossier <.Ltromme, la ville et la demo
plo, el ya citado Datla crisi alle crsis; el programa del Labour Party cratie>, Le rnonde dplomatique, junio de 1976.

236 237
--y
-
tinuidad de la accin como la representatividad del grupo(s) pacin y control y que legalice las formas de organizacin y de
socia(es) interesado. Aparecen casi siempre como movimien- accin urbanas susceptibles de encuadrar amplios sectores so-
tos espordicos y locales cuando expresan necesidades conti- ciales.
nuadas y generales. A esta dificultad se aade otra: la de en
contmr interlocutores vlidos enfrente y mecanismos que re-
gulen la negociacin de los conflictos. Todo ello conduce a una
apariencia radical y a una eficacia polltica reducida. 2, Movrurpnros uRBANos y DEMocRATrzacrN upr, Esreo
Estrechamente ligados a lo anterior aparecen dos fenme-
nos diferentes pero con causas comunes: la importancia de
Ias formas de ascin udesyiadas>, slntomas del cnfl.icto pero 2.L, DeI mito de la ucornomi.dad ,r.rbanu, al del. podero
no encaminadas al planteamiento y menos an a la resolucin "doble
de las reivindicaciones latentes (la violencia o la delincuencia
urbanas, desde las bandas juveniles hasta los robos masivos , Con lo lltimo que he dicho llegamos a lo que nos parece la
dimensin ms propiamente polltica de los movimintos ur-
e-n l9s supenmercados) y las acciones que podemos compren- banos. En la tradicin clsica de la sociologla y de la ciencia
{er bajo los tminos de desobediencia A,Uy de a@in di.recta polltica la _cuestin se reducla a la participci de los ciuda-
(negativa a pagar los aumentos de precios-pero continuando danos en el <poder localu, fuera individualmente o bien a fra-
la utilizacin del bien o servicio, ocupacin-por la fuerza de vs de partidos o asociaciones.u Luego, el auge de los movi-
viviendas o locales para converxirlos en servicios'colectivos, mientos urbanos extrainstitucionales, ideolgicamente radica-
etctera).r1 les, practicantes de la accin directa, ha dado lugar a gue se
l"te ltimo tipo de acciones (de eficacia muy diversa se-
grin las corunturas concretas y la legi+imidad social de las or-
teorizara sobre unos movimientos urbanos de ntrralela re-
volucionaria, organrzadores de las masas populares <fuera
ganizaciones responsables) son ms expresiones d.e una sitra- del Estado' para dirigir el asalto contra rt" t creadores de
cip que instrumentos de cambio, por el carcter minoritario nuevos valores y nuevas instituciones (la democracia directa,
y discontinuo con que se producen. i la justicia popular, la colectivizacin de la vida cotidiana, la
Pero plantean en cambio una cuestin clav: la urgencia autogestin, el igualitarismo...). Siguiendo esta lfnea podemos
de cambiar una legalidad y unas instituciones que ya no co- encontrar estudios en que se analizan con detalle movimien-
rresponden a las relaciones sociales establecidas, a las nece- tos de ocupaciones de viviendas en las que intervienen algu-
sidades colectivas ni al carcter de las fuerzas en presencia. nos centenares de familias y unas decenas de activistas pIt-
De la misma forma que el movimiento obrero ha cnseguido
(no en todos los palses) derecho de huelga, a hacer asambleas, ,tic9s y se olvidan totalnente de que en el mismo pafs puede
haber centenares de consejos municipales de izquierda-y de-
a sindicarse, a participar (a veces) en la organizacin del tra- cenas de miles de personas encuadradas en asociaciones o sin-
bajo y en la gestin de la empresa, etc., los movimientos urba- dicatos de vecinos o arrendatarios (eso sl, <<refonnistas>). En
nos (que en ciertos aspectos se encuentmn en unr fase similar trtalia, en Portugal, incluso en Francia, Alemania u Holanda,
al perlodo en que los trabajadores romplan qquinas o sabo- $rrgen tericos o grupos pollticos que convierten a la ciudad
teaban la produccin, o esperaban el momenqb de establecerse actual en escenario del combate final entre capitalismo y so-
por su cuenta o formar una cooperativa) deben conseguir un gillsmo y ven apuntar el doble poder en todas las esquinas de
nuevo rutrco institucional gue cree nuevas obligaciones <ur- los barrios en los que brota una protesta social.8 En sittracio-
banas> para el Estado y el capital privado, que descentralice
la Administracin y permita establecer mecanismos de partici- 12. Una slntesis de los estrdios sobre el poder local en U.SA. y en
Italia se encuentra en <Potere e potica locle in ltalio, de R. Ctan-
z.aro (Qtad.em
Sociologin, IE75).
11. Sobre la acsin dir-ecta y la desobediencia civil, ver J. Borja: 13. V9r l,a produccin de
los grupos de tipo espontanefsta, sobre las
<Por uu voluntarismo realista>, COAM, Madrid, 195, Semana de-la ocupacioines de vivienda y la <conquista de la ciudad> (Secours Rouge
Construccin,^-I_ uk crisis esonmica y la desobediencia civib (TeXelE*- en Francia, Lotta Continua en Italia), a principios de los aos ?0. Una
prs, eneto t975, posicin ms elaborada y rigurcsa se encuentra en la documentaiin

238 239
v-

Ts.m{g serias, en,Am$ca Latina, especialmente en


de la Unidad popular, l" tenr.a.On <revolucionariauel Chile
de los ciales y su qretendido valor revolucionario intrlnseco que slo
movimientos urbanos ha levado equfvocor-t"er;como exisrla si fueran capaces de conquistar el Estado y la hege-
er
confundir el santiago de Lgrc lon el petrogrado
de r9!7, ros
monla social de inmediato y totalmente. Este error de par-
<campamentos> de una_poblacin que ttdata lleva a una lectura distorsionada de los movimientos
ante iodo inieua so-
brevivir(al lado de un *gF.n*parecfa ms toleranre) con urbanos _y a unos planteamientos polfticos de un subjetivismo
' los soviets de obreros y soldads u Estado ar"o*p,r"rto. extremado mucho ms prximos al anarquismo qu al mar-
El <doble- podero ur .rn rit"J" lx"epcional
"o que puede darse xismo.
cuando el Estado ha siclo
v. a".*tiJfr
la sociedad tiene u1-bajo r;"f;;sdtucional ]J"a!lrorru y
tegracin sociales. !o izaciny de in-
ir er inicio a;t p"*"'Jioi"io*r", 2.2. Movimientos urbamos y democratizacin polltica
sino eI nal. Jugar al <doble po""r, inventarse
gantzacin autnoma de las ururr'p*u formas de <or-
enfrentarse ar <Esta- No se ttata, constatado el idealismo que preside los anli-
do burgus>, concebir la socieJuJ."o*o dos
aparatos e ideologfas propios, slo conduc"
frentes con sus s-is {e este tip-o, de volver a los estudios tradicionales del po-
t".*i"",tu der local y de las comunidades urbanas. Pensamos que hay que
lidad social mfti deide qp;; e vista " "u- situar la dimensin polftica de los movimientos populares ur-
cienrffico y a crear
situaciones llmite que acab ;-;;;;;;d; bangs en el_ proceso ms general, en las sociedadei capitalis-
vista poltico. En l.meor de los lasos, iro a"
es decir, cuando se tas desarrolladas o en vlas de serlo, de irrupcin de las-masas
dan verdaderas monitiza"iu"u, ;;;
cionales, se produce rrn urrr"utrtu-iuoto
;plid#;nstu- organizadas dentro del Estado. Estos movimientos sociales,
como los sindicales, como los culturales, como los relativos a
entre movjmientos so-
ciales e instuciones polticar los derechos civiles, etc., forman parte de un proceso que los
diciales, erc.) en
iudi*"tra1ivas, ;;il;es, ju-
ee 1", ;";;;"ntos disponen de menos pafiidos golrticos de masas y de izquierda tendrfan que sin-
fuerza, siemore e "-l mens tetizar y,dirigir, al menos en parte, proceso que deberl traus-
" ";"o;_"*i siempre. La concep-
cin dicot-t* d;i ;;;;;#;"(Ertado-capitpt-opinin
pri-
formar democrticamente el Estad y modicar los mecanis-
blica conservadora pol rador-ganizacionec mos socioeconmicos con vistas a disminuir las desigualdades
-un revoruciona-
rias'movilizaciones sciar". p"f"rbt"r y clases dominadas con- y los despilfarros sociales. La dimensin polltica d los mo-
quistadas en el proceso vt""ionait" vimientos urbanos responde a dos tendencias estrechamente
corolario: enfrentmiento entre *o*iu"tos *" v ,,
po"
sociales e instl ligadas: a) l? oposicin al progresivo autoritarismo y buro-
tuciones (que- se convierte en enfrntami"oto cratizacin del Estado del perlodo de capitalismo monopolis-
nes vanguardistas apoyadas en ruchas sociales a"-rgu;*cio-
tu I L? presenc,ia polltica de las masas populares y de las ide.t
contra aparatos represivos de Estado) socialistas en las instituciones y en los Centros e poder eco-
larniento polltico de los ;dl;y,
"r"*Lo" "*irp"""u,
"lli.*iq"i_
si !a *ooiiuoo
organizacin polftica- de los sectores populares y ra n!ryico V cgltural (a travs de los partidos de izquierda, los
ha siJo"masi sincatos, las- organizaciones de masas de todo tiio, el desa-
va, en un sistema polftico de dictadura rrollo de las fuesas de la cultura, etc...), y b) loj movimien-
sin querer exagerar ra iryportanci terrorista.
J"-i"l*.""""in re- tg: opugslos al tipo de desarrollo econmico-social y cultural
volucionariau de los movimi"ito, ,r"turror, del capitalismo monopolista de Estado que comporta crecien-
trfenso que es ne-
cesario insisrir en,el error q"" t uy "
;i;ffi#; Juliiiu, lu tes-desigualdades e insatisfacciones, que iignifica enormes des-
confusin entre er carctef p"i*it
sociahnente,.en germen polf,ticamente, poco
id;.r;lcam5"r",'uil pilfarros sociales, que atomiza la vid coti-diana, etc. Es decir,
organizado y me- los movimientos urbanos se inscriben de lleno en el combate
nos rconocido institucinalmente, de social que puede reunir a la gran mayorla de la poblacin, por
unos movimientos so-

sociolgicopolltica de-izquierda en rtalia, por 1,4, Es interesante sealar la evolucin autocrltica que se mantfies-
en especial los nlms. ejemplo Inchiesta {ver
tt i tZl. ta en la introduccin del estudio de M. Castells, F. Goard, E. Charty
y D. Mehl: Sociologie des mowements soci.aux uibains (parl;, l9?4).
240
al
lTjn',.-. Y-

la democratizasin del Estado y por un nuevo modelo de de- 23. Movi.mi.evos urbatas y relorma del Esta.do
sanollo.s
No es posible situar, ni terica ni polfticamente, los movi- La reformn del Estado 1? tiene, por 1o que a la relacin insti-
mientos urbanos .fuera del Estador. o son un germen de un tuciones locales-movimientos urbanos se refiere, stos aspectos
nuevo Estado sino un agente de transformacin-del existente. principales: a) conseguir que se supere la concepcin de la
Estamos hablando de palses de slida institucionalidad, como Adrninistracin local coyno organismo que se dedica a la upo-
los db Europa occidental y quis alguno de Amrica La- l.ltica social>r, qrro dispensa servcias a la poblactdz; servicios
tina. en muchos casos entendidos casi como benefi.cencia. Se trata
Cul puede ser la apofiacin de los movimientos urbanos de definir, por una parte, un conjunto de derechos sociales y de
af proceso,de democrattzacin polltica? En primer lugar, cum- valores respecto al consumo colectivo y a la igualdad ciuda-
nter uga funcin que ya hemos sealado e dana que <obliguen" a la Administracin, puesto que su satis-
"agregcin so-
cialr, de constructores o reconstructores de un-tedo faccin es inspensable, en un cierto nivel de desarrollo, para
colec-
tivo. Pero limitarnos a esta funcin serla reducir la participa- asegurar la reproduccin de Ia fuerza de trabajo. Se trata de
cin polltica a una,dimensin expresiva. En segun.o lugar, ampliar la consideracin de los servicios colectivos como <im-
tienen una funcin formativa e instrumental, paia contiruar productivos> y hacer aceptar que la productividad social no
utilizando la teminologla de Pizzorno,l es decir, orgaiz.an a equivale a la rentabilidad de un bien o servicio distribuido
un conjuqto, de sectores sociales que pueden lleggr a ser I;a como mercancfa. Se trata tambin de dotar a las instituciones
yayofa'de la pollacin ciudadana, y cnvierten i mdtiplici- locales de nuevas competencias tanto por 1o que respecta a
dad de necesidades y aspiraciones resentidas por estos gru- una mayor autonomla, como por Ia posibilidad de participar
p.o1 en objetivos por los que luchar frente a otrol grupos so- en la toma de decisiones globales (leyes, planeamiento, etc...).
ciales y frente a la lgica actuante en las institucio;es prlbli- n-os rganos locales deben encargarse de la gestin econmi-
cas. De esta forma ,,obligan" a las instituciones a'modifiaree, co-social, cultural, de servicios prlblicos, etc..., en su territorio.
a crear interlocutores, a asumir nuevas problem{ticas, a nego- Deben de tener los rcursos financieros propios necesarios.
ciar y a hacer concesiones. En tercer lugar, losimovimientosq Y deben, por rlltimo, asumir competencias respecto al apara-
It urbanos, una vez alcanzado cierto consenso soial, amplitud to productivo y los mecanismos econmicos en general, pues-
y continuidad, se convierten en un medio para asegurar la par- to que si no pueden intervenir en la cuestin del empleo, los
li9ipryipn y el control en las instituciones localei, para cam- crditos, los precios, etc..., son muy vulnerables.
ll biar la legalidad, para abrir un proceso de reforma dl gstado.

17. La reflexin sobre la reforma del Estado a nivel local est mu-
cho ms avanzada en Italia que en el resto de Europa. Basta compamr
el programa del Labour Party o de la Union de la Gauche en Francia,
I o las proposiciones contenidas en el excelente bro que resume las
15. Ver sobre todo la produccin italiana. Sobrerta Reforma del Es- posiciones del PCF (Remain la tille, de J. Giard y F. Ascher, E. Socia-
t7d9:. !4 Riforma dello Stato (Terracini, perna, Brca, etctera, Riu- les, 1975) con la extensa documentacin italiana sobre el tema. I lfnea
niti,.199). Riforma
_dello stat9, rggioni, ente locare (coiectivo, Runiti, catco'progresista est representada, por ejemplo, por S. Mariani, St-
r973)^y los escritos de Ingrao (en Rinascita, 1973, nlm.4?, y lgIS, nme- to e detnocrazia (M.8., 1974), I'a, posicin sosialista por Decentrawtento
ro l, especialmente). Sobre un nuevo modelo de desariollo, ver los urbano e d.eynocrazia de U. Drogone y otros (Feltrinelli, 19?5). La refle-
textos reunidos en el Iibro I cwntmbti e la economia itatina., 7n4 xin del PCI se encuentra en Svtuppo delte aatonornie e rifor,rne detlo
(L. Earca-y otros, De Donato, rgzs), asr como la citada pani-crs alte Sffo (Riuniti, l%5). La posicin sindical sobre la base de su experien-
-y ele debate sobre .Un progrma a meo plazo>; si cmo tos cia de los consejos de zona est resumida en I consig d.i. Zona (COI-
"r4i"
artlculos intervenciones politicas e c. Napoliiano ,ef rlumo ano NES, 1974). Son de especial inters las pubcaciones de Lalega per l'au-
(1975:76), en L'Anitd y Rinascta. tonomia e il potere locale (Il Comrnune d.emocratico e Il potere l.oul.e),
16. A. Pizorno: <I partiti, elite e base in una citt meridionale> asl como la revista Democrazia e Ditto (prxima al PCI).
(G. Sivini, Partiti e partiaipaaione potitica in ltahia, Mi;;,
1%9.t-
242 243
b) No basta con que la Administracin local tenga mayo_ 2.4. Movimi.entos urbanas y alianzas sociogtollticas
res competencias y autonomfa, debe ser adems mx enta-
crtiea. En el Estado capitalista moderno se da una tendencia Los movimientos urbanos son agentes a travs de los ctra-
a la centralizacin y a la concentracin,del poder o"gu- les se desarrollan estos procesos de democratizacin polltica.
nismos no representativos (aparatos de Eitado "uul "o
useparadolu, Pero no son los nicos ni actan aisladamente. La democra-
de tipo <tcnico> o <rep:esivo>, ms prximos a los ntros de
cia municipal no se consigue sola. Los movimientos <munici-
poder econmico-gocial). se trata cie dar r"p"uu" a hs palistas>, q* yu fracasaron en los inicios del Estado absoluto,
institucioT.e^s elegidas, representativas,lo cual qi"o ""i, t"*- cunto ms no serlan utpicos hoy en que la vida econmica,
Dren moditrcar su estructura y funcionamiento para que pue- cultural y polftica responde a mecanismos y fuerzas de mbito
dan cumplir las complejas taras socioecono*i"., mucho ms global. La lucha por la democracia municipal sola-
administravas, que corresponden ar Estado il&;; "it""t"r, mucho mente es viable si se inscribe en procesos sociales ms am-
ms_amp]ia-eue-las que competlan a la Administracin local plios, si es asumida por fuerzas que actan a nivel estatal, si
del rJstado liberal, que se mitaba a simples tareas de <polica en ella participan clases sociales que han superado el nivel
urbana> y de asistencia social. Adems, a ra tendencia u iu
de conciencia localista. Es decir, la lucha por la democracia
y,e.entraliz3ci.q del upoder local, hay que respon-
"oo- municipal no es una cuestin de competencia exclusiva de los
ll1traci
der con ra descentralizacin y la pafticipacin pop.rlar a tra- movimientos urbanos y de las organizaciones populares, sino
vs de los sindicatos, organsmoi de vcinos y de *ou"ior, gue es uo de los ejes de accin de los partidos de izquierda,
?!".;. ts,l"*a por la descenrraLiz.acin y la pariiciiacin o el de los sindicatos obreros, de las clases populares en su con-
control de Ia gestin municipal es segurameute el uip*to junto. Y arin ms que esto: sobre la base de la democracia lo-
nuevo y ms relevante de los movimientos urbnbs en-, los cal pueden fonnarse alian"as sociales y polticas de signo pro-
pases capitalistas avanzados. gresivo mucho ms amplias y que modifican la relacin de
c) Por rlltimo, se trata de <sociahizar> la gesti.n urbana, fuezas en su conjunto. Sealemos tres cosas: ) a medida
es decir, de desarrollar formas de autogestin que se desarrolla el capitalismo monopolista de Estado la pe-
n los servicios
priblicos, gn las prestaciones, en las quea y mediana burguesa se encuentra a Ia vez con ms
autogesn muni{pal puede darse en "*i"or J"io.r"r. ru
mu"has dffi; y con problemas socioeconmicos y ms falta de instrumentos po-
ii:}"*ur di:gntos legrln- Ios sectores. por ejemplo, es re-
Tuysencillo llticos. Puede refugiarse en ciertos aparatos locales con acti-
lativamente e1e mrchas prestaciones coiectivas, en el tudes reaccionarias, sobre todo si la izquierda y el movimiento
nivel de barrio, como las de tipo cultural, "po.tiuo-J-r""""u- obrero son dbiles. Pero 1os rganos locales y sobre todo los
tivo, estn bajo la gestin de l pobtacin def ban:i;, a travs de tipo regional pueden ser un instrumento para emprender
de las_ organizaciongs dg, masas representativas o de organis- una polltica antimonopolista, sabiendo muy bien que slo po-
mos eJegidos por.todo el barrio creados uad hocu. E, * dr empezarse y en aspectos muy parciales (p. e., poltica de
plicad.o el caso de los transportes y de centros "o*-y
sanitarios crdito y fiscal, financiamiento de servicios pblicos, etc.);
escuelas de la zona, er cuya gestin se debe ,"ti;d;i; pard- b) Ias alianzas pueden englobar incluso a sectores del gran
cipacin de la poblacin usuaria y de los trabj;?el cen- capital interesados en combatir las rentas ms parasitarias,
tro con su adscripcin a unas funciones ms,ii""rJ", a tra- en disminuir las crecientes deseconomas de aglomeracin,
ye, d: organismoi superiores de EstaJo (rdf;;;-"*r"u- en apoyar una poltica de prestaciones colectivas que dismi'
les). -En otros sectores eI crear formas de utogestin cubre nuya las tensiones sociales. Ejemplos de estos dos casos se
aspectos diversos: por ejempro, en er de ra vivien?a p""e
,ig- han dado en ltalia del norte en los rlltimos cinco aos; c)
nificar desde desarrollar coperativar ud;lr""i"i p,m- los aparatos de Estado de carcter local son mucho ms recep-
co hasta la gestin de ros g;upo" residJnciJ"r--ri""hu, tivos a las demandas populares: son ms accesibles, estn ms
::_T"-- p:r.rT usuarioJ. Rtspecto a la autogest-iOn muni-v prximos a la poblacin, incluso los de tipo tcnico o que no
clpal quiero insistir, para terminar, que su desarroll0 va muy tienen carcter representativo; sus funciones socioeconmi-
Iigado al desarrollo de la usociaci3n" politica y cas se dirigen en gran parte a asegurar el consumo colectivo
global. ""ooorr,i"u y generan por lo tanto una ideologla de bienestar prlblico y de
244
a5
l-- Y-

-social; al haberse multiplicado flx acvidades ha


igualdad
aumentado mente eI Estado moderno. En todos los niveles de la sociedad
mucho el.personal,(hspitater,,r"Uuoir*ol y del Estado
franza, instituciones cuturares, abastJcimient"r, ;;;a;, "*"- se da una lucha por la hegemonla entre clases,
que. y? no puede ser el personal formado
etc.), fuerzas pollticas e ideolgicas. Ni la conservacin de las es-
a travs "1 tnrcturas sociales y de poder est nunca plenamente asegura-
nariado>, con sus privilegios y- categorla"; adems,-hy "Junci*
que
tener en cuenta que ula parte der deiarroo de la, irnclodes, da ni los procesos de cambio se realizan a travs de una accin,
del <gran dfao, a travs de lo cual las fuerzas revolucionarias
:is_a11i.-: respuesta h p;;i;"T"""iu
geronal.es unay,.por conquistan el viejo Estado, 1o destruyen y construyen uno
por ros movimiento,r.Tpu"o: " eit marca'da por
lo tanto, nuevo. Los procesos de cambio se realizan a lo largo de todo
la ideologfa Llos objetivos de"erto". La transformacin de los
aparatos de Estado y la asuncin por er per"onJ J"-io, un perlodo histrico, a travs del cual las instituciones se
las propuestas demotrticas
" transforuan, la hegemonla de las ideas y los valores se modi-
puede darse con ms facilidad-tani-p"Uti"*
;;;;;;"_ fica, las estructuras socioeconmicas se reforman. Este perlo.
en h dmi"iJ";;i; tJ y ,o do histrico tiene momentos <fuertes> relativamente brenes,
gional que en Ia central.
y momentos ms largos, de estabilizacin de los cambios, e
incluso de marcha atrs.re tr as acciones emprendidas en los
(momentos fuertes>, a menos que se d una crisis tan total
2.5. El Estado no es un aparato especnl del Estado como en la revolucin francesa o rusa (situacin
A travs d.e esta exposicil aparece una concepjiOo muy excepcional), debe de permitir no solamente la realiza-
g"-
tado muy diferentg d aquela ]nstrument"iirt"-?"*dd"casi cin de algunas transformaciones bsicas, sino tambin el re-
siempre Ia izquierda y qu h derecha no slo foaamiento de las fuerzas pollticas y sociales avanzadas, el
que intenta ejerce:. NoJ referimos a lu t*""iu ,ino aumento de su capacidad de hegemonla y de consenso, par
"opuJe
lirroun*- llegar en buena posicin al perfodo de estabilizacin. Si el
lo"1 9"", redyce el Estado a un conjunto de aparatos eipecia-
res ootactos de mayor o menor autonoma. La-derecha proceso de cambio no se entiende asf, si se multiplican las ac-
liberal ciones revolucionarias al mismo tiempo que se resquebraja
4"$* que no,solamente son autnomo", ,irro-u"loo"
ciudadanos pueden acceder a eilos r ;, lo, la unidad y el consenso, si las fuerzas de cambio pretenden
e" J-.t'ioo"r. jugrselo todo por el todo, la
La derecrra autoritaria acentuar su separacin terica de
Ia "revolucin> se convierte en
<contrarrgvolucin, (caso de algunas
sociedad, los sacralizvr para hacerlos iiaccesibler. ra Lquier- revoluciones frustradas
da es simplista cuando en Europa despus de I9t7, adems del caso de Chile), o si las
1epta esta concef"i" y roro r"kuau fuezas conservadoras son demasiado dbiles, una parte de la
gl_:rl": aparalgs estn lntimamente ligados, o son depen- izquierda, aliada a la derecha, afsla a la parte revolucionaria
olentes, d91as o-ligarqulas econmicas y sociales.rs
Pero el Estado es mucho ms que alguno" entes represen- de la izquierda (Reprlblica de Weimar, Portugal).
tados por importantes que sean (*"rpi "-Jt -"*"i"t"r-
crn, fueLzas armadas, etc.); q el conjunto de instihrciones
y 2.6. Un mueyo rnodelo de desarcollo y una nuelra. cultura
reglas que ordena toda la vida sociai. *uup
.i- iei
quico, por poderoso que sea, puede upr"piijlE-iJl
gr-
raoo en las sociedades desarrolladas. Ningunarclase social, por Y volvemos asl a la temtica del principio. La lucha por la
slida que sea su dominacin econmicociar, controla-lotar- democracia local ni nace espontneamente ni su eficacira po,
lltica se limita a aumentar eI nivel de participacin o el peso
polltico de las fuenas de izquierda. La democratizacin poll-
c. l9: Un ejem.plo
^ Mingasson de visi esquemtica de izquierda es el texto de
sobre <Ia,rnsdtucii g*ti"ip" y dr""J.L#, tica local es un resultado de unos movimientos sociales gene-
ducido en el bro ,rbanismo y prActca-ih*, n,-c"pJ*s,tt"u- rados por lLa defensa de las condiciones de vida y la lucha por
b,ros de Frontera, 1974). I, hrencia dod"ti"u comunista (recuerdenn la satisfaccin de las necesidades histricas de reproduccin
eI documento de la Internacionat co*"rtu ?" r-il1"1.Huti"u de la fuerza de trabajo a travs del consumo social, asl como
Municipal-de los comuuistas>) ha parte superada en Eu-
"i;;;-c*"
ropa occidental, sobre todo en Italia (ver iita, ij'v-rti:---*
19. Ver artfsulo sobre Portugal de R. Boix y J. Borja, op, ct.
246
--
tr9r-la_ aspiracin de tejer lLazos de vida colectiva y de sentirse antes de que las fuerzas polticas socalistas dominen el Esta-
ciudadano activo y participante de la comunida ," do. Desde posiciones polticas subalternas (como la Adminis-
"o-qo"
vive. Los efectos propiamete pollticos de estos movimientos, tracin local) como desde la oposicin, desde posiciones de
desarrollo d9 grganizaciones iopulares ciudadanas n d"*o_ poder social como las alcanzadas por los sindicatos y organi-
qatizacin de la Administracin local, deben
zaciones de masas, desde las posicioines pollticas e ideolgicas
medios,.para responder a las demanu.'o"iji"ut"r. "oou"ftirr"
l ffiu "o dentro de los aparatos de Estado, desde las posiciones con-
de contom.arse conte.mplando el crecimiento de las organi- quistadas en los medios culturales, la izquierda no solamente
zaciones de masas y de la presencia polftica lur-ioriito"io- defiende conciones de vida y valores de las clases populares
nes. Esto responderfa a,un es+r:ategi potica"oqrru, fu""u p*u
sino que puede realiz.ar una labor constructiva que desarrolle
prepararse para eI asalto en el (gran a,n, fuera para
quistar la mayorfa electoral,
con- lo que se han llarnado <<elementos de socialismou.a Nos refe-
rrtao-"oir'up*u- riremos primero a La cuestin socio-econmica. I-a conquista
to externo' como criticbamos "on"e6irla
anterionnente. Adems, serla de las instituciones locales por parte de las fuerzas progresis-
forma de instrumentalizacin de las ms"r-pL* tas apoyadas en tros movimientos sociales (sindicales, urbanos,
'nadq.respuesta a las motivaciones sociales
"9. base de su mo- etc.) comporta inmediatamente la necesidad de responder a
vu'zacrorr. l imif4',5e a ocupar posiciones en las instituciones las demandas sociales. Hemos dicho que no basta la ubuena
es dar la razn a los que li conciben como simple-demcracia gestin>: los recursos no son suficientes y aun as, al no tocar
formal. Pero las fueas porrticas progresistai apovadas en los mecanismos, los problemas se reproducen. Un paso ade.
movimientos sociales avanzados tro- o"pao t. iirt r"ion", lante es Ia uttJtzacin de los rganos locales para dar una ba-
democrticas simplemente, sino que ras ili,"oy t"u"rto"** talla polftica contra el Estado. Por ejemplo: el votar presu-
para combatir la desigualdad. cu--ando los erechoi
para modificar las relaciones socioeconmicas """""o puestos deficitarios (en Francia) o el hacer una batalla comrln
dejan de ser derechos fomales. t-l* iub"", de los municipios DC e izquierda (en ltalia) para obtener ms
recursos financieros y competencias. Es seguramente un ca.
aqul aparece ulur contradiccin imFortante. .Los mecanis- mino inscutible, pero tampoco basta. Hay que dar respues-
mos econmicos actrian a un nivel muy superiqi al local. La tas inmediatas a los problemas socioeconmicos: dficits,
hegemonia ideolgica, con ms variacioes, ilil,J-e"ide paro, desorganiz.acin social, abastecimientos, etc. Estas res-
en los niveles de barrio o de ciudad. Los movimientos urba- puestas hay que darlas combinando el carcter concreto de
nos, por mayoritarios. que t"*, y tu, instituciones locales, por los problemas y de los recursos con las lneas de un proyecto
ocupadas por la izquida que stn,
pueden i"*rr* ru de desarrollo socio-econmico distinto. Por ejemplo, la cues-
I

l,
Tol:mfu y los valores culturales? Un respuesta apreiurada tin del paro. El poder local puede limitarse a emplear los
ctp.tipo negativo conduce entonces a hacer ubuena dotio ,o-

subsidios y asistencias, crear artificial^mente puestos de tm-


cial> y esperar. Es decir, en funcin de ros r"*r-ii-itudo, bajo en el sector priblico, desarrollar una polltica de obras pl-
I y de Ia tegali{ad_ e ideologfa dominante, procurar satisfacer blicas, relanzar los medios- empresas que creen
l?_T:i* posible las demandas de consumo colectivo de lLa po- -poro todos
puestos de trabajo, bien emprender puede- una poll-
I
I olacron, esperando que las condiciones popticas generaies -si productivos
tica destinada a reestructurar los sectores (a tra-
I

cambien. I vs de los crditos, de la municipalizacin, de la creacin de


Pero la transicin de un mod.elo de desarfollo a otro y de empresas municipales o regionales, etc.). Analizando las pro-
un sistema ideolgico. dominante (leyes y valores ,o"iur) u puestas de la izquierda europea deducimos que una polltica
oT9:. ro
fe.nl nor qu esperar a que ,e iraya dado el avanzada que sea el embrin de un nuevo modelo de desarro-
porque entonces no se dar nunca. para"u*bio
que la llo tiene, entre otras, estas caracterlsticas: A) Polltica de re-
l_11T:19tobal
rzqurerda triunfe polticamente, conquiste la mayorla, tiene tanzamiento de las actividades productivas a travs del desa-
que haber antes la hegemona
"o -,rttipto
socio'econmica, cultural y tambin, "irilJ "lu
&id.entem"t", ld
uiu
gr-
rrollo del sector prlblico y de crtos al sector privado (acom-
paados de condiciones sobre precios y puestos de trabajo y
tado.
La sociedad civil evoluciona r madura para er socialismo 20, Expresin de E. Bernguer (PCI).
248
---

de controles aclministrativos y sindicales). 8) Polltica de pleno A) La relacin Administracin-poblacin se reahza sobre


empleo y de desarrollo del consumo a travs, sobre todo, de nuevas bases. Porque la Administracin se presenta no sola-
la rcalnacin de obras de infraestructura y de servicios colec- mente como representante de una mayorla electoral, sino de
tivos. La prioridad a la vivieda, a prestaciones hospitalarias, una mayorla movilizada y porque necesita de esta moviliza'
e,sc_olares y culturales, transportes, es no solamente una prori- cin para aplicar un prcgrama de reformas.2t Porque pretende
dad social y polltica, sino tambin econmica, como forma de aplicar una polfca en inters y con la participacin de la gran
orientar la inversin priblica y de canalizar el ahorro privado inayorfa o casi totalidad de los ciudadanos: no se trata tanto
hacia sectores de alta productividad social. C) Esta polltica de darles garantlas frente al Estado, sino medios de partici'
implica una fiscalidad progresiva y un control de los precios pacin en 1. Para ello los medios son diversos. La transparen-
de los p[oductos ms necesarios y usuales para que no se ia de las funciones de la Adminis'tracin y la elaboracin de-
disparen las tendencias inflacionists, asl como un onfol en mocrtica de sus oposiciones es indispensable. Por ejemplo,
la distribucin pam impedir los fenmenos de acaparamiento vanse algunas experiencias de elaboracin y aprobacin de
y merca{o negro, lo cual quiere decir desarrollai mriltiples presupuestos municipales (p. e., Torino, 1975). Ya hemos ha-
formas de participacin y control popular. blado antes de la descentraluacin y de la participacin, as
Es decir, tres caracterlsticas bsicas de un nuevo modelo como del desarrollo de formas de autogestin municipal. Aqul
de desarrollo son: el progresivo protagonismo del sector p- las experiencias y formas son mltiples: constitucin de r-
blico (no necesariamente el sectof eshtizado central) y el con- ganos municipales descentralizados y de organismos mixtos
trol (a travs del Estado y de los sindicatos) del sectr priva- (Administracin-organizaciones ciudadanas, P. e.), institucio'
do; polftica de desarrollo en la que se da una gran imprtan- nalizaciones en forma de referndum popular y de leyes de
cia a los sectores destinados a satisfacer el cnsimo -social; iniciativa popular; realizacin de encuestas y asambleas para
movilizacin y control populares sobre las instituciones y so- elaborar los programas; intervencin de los ciudadanos en la
bre los agentes econmicos. Estos criterios los pdemos -apli- realizacin d funciones poltico-administrativas, como el csn'
car tanto a una polltica respecto al paro como reEpecto a lavi- trol de los abastecimientos y precios, fiscalidad, gestin de ser-
vienda. t vicios priblicos, etc.
La finalidad de apcar una polltica socioecon8mica en fun- B) El funcionamiento interno de la Administracin tam-
cin de un nuevo modelo de desarrollo es doble. En primer bin debe cambiar hacia una mayor democratizacin y efica-
lugar, permite dar una coherencia a las medidas puntuales y cia en el servicio del inters colectivo. Una cuestin clave es
sectoriales y al mismo tiempo tocar los mecanismos constan- la de la moralidad no solamente en el sentido ms usual de e-
1es {e los problemas. En segundo lugar, forma parte de la minar la corrupcin y la poca decacin al trabajo (una me-
batalla poltico.ideolgica para imponer un nuevo tipo de desa- dida elemental es la de la total dedicacin de los cargos ptl'
rrollo, apoyado en fuerzas sociales y polticas distintas (en blicos, directivos y de los funcionarios), sino tambin en el
parte) la sociedad. No olvidemos que, a nivel local y regio- sentido de desarrollar una nueva moralidad prlblica. Una Ad-
-a ministracin progresista debe ser no solamente democrtica,
nal, slo se puede empez.at, en el mejor de los casos.
Y tambin debemos referirnos precisamenfle a la cuestin sino tambin eficaz. Efrcaz respecto al bien colectivo. Hay que
ideolgica y cultural. La poltica local de l{ izquierda debe valorizar no solamente el cumplimiento formal de ILa frncin,
rbsponder a nuevos valores y debe modifica! vijas normas.
Cules, cmo? 2I. Yer, por ejemplo, R&tnscta, nrlm. 21: <k nuove fome de de'
Parece evidente que la izquierda no puede gobernar como mocraa>, y sobre todo los programas municipales de izguierda apro
la derecha. Para hacer algo diferente hal que hacerlo tambin bados despus de la victoria de jrmio de 1975 (p. e., Torino, Bologna,
de un modo diferente (<el nuevo mod de gobernar" fue el Napo, Milio, Firenze, etc.), asl como la ley sobre el <decentramen-
eslogan del PCI en las elecciones locales italianas de l%5). to urbano> {1y16\. La preocupacin sobre el papel de la Admiistracin
local en la democratizacin del Estado tambin se encuentra en Fran-
Sobre la base de las experiencias de Chile, portugal e Italia cia. Ver, por ejemplo, las revistas Communes d.'Ar,tiourd'hui (PFC) y
podemos avanzar algunas caracterlsticas de un nuevo modo Comtntmes et regions de France (PFS), asl como el debate actual
de gobernar en el nivel local. en la izquierda sotre las elecciones municipales de 1977,

250 251
-

sino^tambio y sobre todo sus resultados respecto al gasto


prlblico, a la necesidad colectiva que cubre, etcl una adminis- ta> consiste en hacer gesn local socializante esperando que
cunda el ejemplo y se generalice. En la versin ,<revoluciona-
tracin democrtica y efrcaz implica a la vez que un control
exteior de la poblacin (ver punto anterior) un-funcionamien- ria> eqtos bastiones son concebidos como embriones del do
ble poder, preparados para el asalto fit'al.'
to interno abierto y responsable que elimine ar mximo el au- Una forma ms elaborada de socialismo utpico es la de
toritarismo y la burocrattzactn y que no haga de ras catego- plantear una alternativa socioeconmica y sobre todo de <ci-
rlas un sistema de privilegios.
vilizacin>. Un modelo de sociedad diferente.z La elaboracin
C) Po rlltimo, la batalla cultural e ideolgica significa del modelo ya contiene fuertes dosis de idealismo: se parte de
que la Administracin y los movimientos sociars uou"rdot
una concepcin esencialista de las necesidades hu:nanas y se
difunden en toda la sociedad, como explicacin de sus objeti-
acaa configurando un proyecto de sociedad socialista a tra-
vos, los valores democrticos e igualiiarios que presiden su
vs de la construccin intelectual. Cuando se propone un nue
actuacin, los valores solidarios y colectivos. Hay que defen-
der concepcin igualitaria d h ciudad, y de-la'sociedad,,
vo modelo d.e desarrollo, como haclamos antes, no se est
construyendo un proyecto ideal para el futufo, sino artic-u-
una 'na
visin solidaria y colectiva de Ia vida cddiana, el valor coherente- las demandas y los obje-
prioritario de la,participacin social, del gobienro de ras am- lando
-en un sistema
tivos mayoritarios que aparecen a travs de las contradiccio-
pas Tayoras, de la esolucin pacfica d los conflictos. Hay
que aplicar una polftica de contiol mucho ms a tnavs de l nes del desarrollo econmico-social y de los conflictos sociales
presin social que de la coaccin administrativa, uha polltica
y polfticos. El nuevo modelo de civilizacin no responde a ne-
cesidades humanas ni a especulaciones intelectuales, sino a
que combata la desorganizacin social y la delincrr"oiu mu-
proyectos sociopollticos arraigados en los movimientos de ma-
cho ms a travs de 1 reestructuraci de h vida coiectiva
sas y en las organizaciones populares. No se ttata, adems, de
que de Ia represin simple.
construir el proyecto de la sociedad futrra, sino de articular
-_ Los
No
medigs para dar esta batalla cultural no son simples.
se trata de pretender imponer nuevos valores creando nue-
los objetivos para avafirrrr en una direccin ms democrtica,
ms racionat y ms igualitaria. Las caracterfsticas de lLa socis
vas instituciones y reglas que no tengan el conseso mavorita- dad futura no se pueden precisar, los objetivos intennedios
rio (n_. e., experiencias de <justicia popularo), lolque sera im- para llegar a ella, sf. La finalidad de un proyecto polltico,
posible en el nivel local o regional solamente y porque ade-
socioeconmico y cultrral avanrado, no es el presentar una
ms provocarla reacciones contrarias muy grands. ios nue-
imagen de sociedad ideal de futuro, sino de servir como llnea
vos valores se imponen combinando una-aplicacin prctica, polftica para un vasto movimiento sociatr hoy. Es decir, rn
cuado ello es posible, con la propaganda,la educacii, la rea- proyecto de uciudad socialista> debe basarse en las necesida-
lizacin de experiencias-tipo, etc. En todo caso,. para gue pue-
des y objetivos expresados por la lucha de clases y debe con-
dan imponerse cambios formales en la legalidad y en-las-ins-
fi.gurar una estrategia polltica de transformaciones pollticas y
tituciones se ha de haber ganado la batallien er trreno social
socioeconmicas. Sus bases son materiales, no especulativas,
e. ideolgico. Podemos concluir diciendo que la polrtica en sen-
sus objetivos son polfticos, no ideolgicos (en sentido peyo-
tido estricto es la mediacin entre lo socioculial v lo iurldi-
co-institucional, para conservarlo o para tradsformarlo. mtivo).
t Hechas estas consideraciones veamos, para terminar, cmo
se plantea la cuestin urbana en la perspectiva del socialismo.
)La preocupacin de la izquierda respecto a la cuestin muni-
crpal no se reduce a una cuestin tctica de tipo democrtico,
3. La cupsrrn TTRBANA y r vfe psMocRrrce
AL SOCIATJSMO
22. Si la tradicin comunista exige superar la concepcin de los
al <Estado>, rrna llnea de pen-
rganos locales como <bastiones> frente
La cuestin urbala, se_ presta a hacer socialismo utpico. samiento de tipo <socialista modernisto tiende a la construccin de
Una forma elemental de hcerlo es construir <bastiones> so- modelos intelectuales alternativos. Modelos de civilizacin. Esta con-
cialistas en barrios y ciudades, lo que en la versin <refomis- cepcin est presente sobre todo en la izquierda anglosajona y nor-
europea y en el P.S. francs.
252
253
a un eslabn partictrlamente dbil det Estado autoritario, a de este tipo. Tambin en el nivel municipal y urbano, el pla.
lil,lTr:q t?9,la movilizacin de masas en ta ciua y o" neamiento, la municipalizactn del suelo o de los servicios, la
baros. IJs ms bien, aspgct-o importante, otra dimen-sin,
que est tambin en lary basete la myorfa de los m;vimientos
vivienda como servicio social, la descentralizacin y la parti.
urbanos, la defensa de ras condicionel dttd.;1" r""-po"
cipacin ciudadana, etc., se han convertido en objetivos cada
qvign$ y los servicios, ras reivindicacio""r t"itio* ar sata-
l" vez ms mayoritarios. Aquf se dibuja una nueva concepcin
rio indirecto. de lo que son las soluciones socialistas. El socialismo ya no es
Tas reivindicaciones.yrbl"u: y ras un sinnimo de <estatizacinD, no se reduce a la polltica de
movilizaciones que as- expropiacin del gran capital y de planificacin central e inte-
pira a la democratizacin de la vida municipal
cia local) foman parte h9r der gran movimiento'poputa, du "ho""u- gral que un partido o un conJunto de partidos aplican desde
por el poder. Los elementos de socialismo gue se apuntan en Ia
el cambio y-Ia deinocracii, po"iio" mayor iguald;d- social
partir de reformas socioecomicas urgntes-(fiscar, a sociedad civil y en el interior mismo del Estado en los mar-
del suelo, rol del secror prrblico-en iri!"d,
rJgimen cos local y regional, en el poder contractual y polftico de los
mientos,. planeamiento ur6ano y r"gio"ul, "",
v-.i.ir'"lr*p"-
p'"*
sindicatos, en las fuerzas de los partidos de izquierda, con los
-coorT que se debe negociar alrnque no gobiernen, en la hegemonfa de
vincaciones_ y "i*i.
fu.'q* ;; ;; ""i
vimiento sindical, en la enseanza, * i"'r*iu]ili"i?t *o- las ideas democrticas avanzadas, igualitarias, en la cultura y
lnovitizaciones,
*. en los aparatos del Estado, sealan otras dimensiones del so
t:lil-:t a]t, hacia soluciones ;;i; o, en cialismo, mucho ms complejas que las versiones esquem-
todo caso, pueden 3nuntan
ir en esta direccin.
La vla democrtica ar sociarismo no es una vfa simpremen- ticas y primitivas del socialismo estatista. Un socialismo des-
te electoral; una victoria en unas elec"io""r p""-Jt;;il; centralizado y pluralista, una propiedad prlblica y semiprlbli-
yor9: parlamentarias y de_gobierno y ufti*" -.- ca que puede revestir diversas formas (estatal, nacional o re
" gional, cooperativas, empresas sindicales, mr:nicipales y de
medidas transformadoias. pra cons.b" ;t"ri",,"-G"i" _uyoiu,
para.poder aplc.ar estas medidas es necesario que y otro tipo), una organizacin social mrlltiple y libre como co-
poutlcas y sociales socialistas, dvanzdr,_
las fueruas rresponde a una sociedad compleja y desarrollada, una cultu.
tando-posiciones de hegemonra en too"
,lo;";iT";i"-iu
hayaii ido conquis- ra y una ideologfa ni oficiales ni dependientes del Estado, sino
ciedad, es necesario que en la ,o, diversas y libres como las formas de vida social organizada
tos de socialismo" en La vida "ocia
;" d";"*;li;; i"-"o- que las producen y expresan. El socialismo democrtico y des.
econ*i*, admi*stra_ centralizado es lo contrario de rn socialismo estatista y bu-
mecanismos de "ultural, y *o-o,
9:f:r^_{::1,:o,los
oe conesin ideorgica y """mufa"iOn
los valores
rocrtico.
sociales, e tru !-stion En el Estado democrtico lLa lucha por el socialismo se libe.
y participacin enel_en
sistema pttti"o.
"l.Il ra en el interior de todas las instituciones del Estado. Es una
. si la poder" enpensara que e socialismo se reducir a
<tomar e!-izquierda lucha de posiciones y no de movimientos (Gransci), define todo
un momnb dad.o, fuera po" "f" i"r"- un perfodo histrico y no es ILa batalla de un dfa que se es-
rreccional o electoral, la cuestin municipat ,J"u*i"r
," pera fortificado desde organizaciones e ideologfas marginales
utilizacin con el fin de aumentar las fu"Lar;;;;;;a "D>. a la vida social. Por esto en la concepcin de la vfa democr-
Durante mucho tiempo, ra prctica
buena gesti! socialb* euo* lu "om,'i.d'r"li-iit; """
tica al socialismo, la cuestin de las nacionalidades, de las
autonomfas regionales, de la democracia municipal, adquieren
""e"*%"-tuJiJri, po-
pub{9s y utilizar ests poiiciones pra t**"r"u "1 una especial relevancia. No se trata de reducirse a tareas de
socialismo. La pnctica iocialdemcrata t u rii-dr-li#t"u
e,frcaa gestin social (desde el poder local) o a plantear reivin
aun: solamente ha la gestin pu* huo" dicaciones de viviendas y de sersicios (desde la oposicin),
"Siuu{o y umentarmunicipal
electoralismo indiscriminado los ;;J;; iu
ganizacin polltica local con I aparato potru -i o"- aunque esto sea indispensable. Tampoco, en el extremo opues-
intereses econmicos.
dstuiat to, to, podemos pensar que eI Estado socialista se construye paso
a paso, empezando, por decirlo de alguna manera, por el ba-
fero \oy la sociedad civil, en los pafses capitalistas, ha ido rrio y la empresa y subiendo gradualmente. De lo que se trata
madurando para el sociarismo y exig mr-roi*1o"", es de entender la lucha por el poder local, en este caso, oomo
"au "",
255
_!t7F-

un movimiento en ei que se combina la presin social popu- piedad del suelo, de los grandes constructores (per9 tambin
lar con el acceso a las instituciones municipales y desde agul el capital bancario e industrial que interviene en la especu'
acelerar el doble proceso de transformaciones scioeconmi- lcin del suelo y en la construccin) que tienden a la apro-
cas y de reforma democrtic del Estado en el marco de un piacin de las plusvalfas urbanas, a Ia sumisin de la ciudad
movimiento ms amplio destinado a conquistar la hegemonfa, la tOgica del beneficio inmediato (con los consiguientes d-
la mayorla, en la sociedad y en acceder a los centros e poder ficits sociales), a sminuir al mximo la presin fiscal y por
polltico en el Estado. El poder municipal es un punto de en- 1o tanto los recursos prlblicos, pero tambin se dan otras ten-
euentro entre la sociedad civil y el Estado. dencias: necesidad de disminuir las rentas especulativas del
En este nivel se combinan reivindicaciones ligadas a las suelo por parte del capital industrial y comercial, de atenuar
condiciones de vida con la organnacin de la geslin social. las presiones sociales en el lugar .de trabajo a travs de una
La vida cotidiana y la vida polftica se confunden en la vida polltica de servicios prlblicos, de hacer ms eficaz la actuacin
ciudadana municipal. I-as luchas sociales repercuten ms.di- de la Administracin para evitar el progresivo colapso urbano.
rectamente en el sistema polftico; los valores y las ideologlas d\ La progresiva legitimidad mayoritaria que adquieren
avanzadas pueden concretarse en las llneas d-e actuacin in- las soluciones de democracia polltico-social, de carcter so-
meatas. Es un terreno comercialmente favorable a la con- cialista, no solamente entre las clases populares, sino tambin
qui{l de la hegemonla por parte de las fuerzas populares y entre clases medias, aparatos del Estado y servicios prlbHcos,
socialistas. -i - medios tcnicos y profesionales, as como medios culturales y
de comunicacin de masas, e incluso entre sectores del capi-
- -Porque nada nos parece ms errneo que suponer que por xalismo. Estas soluciones no adquieren validez como resultado
el hecho de que los movimientos urbanos y la gs.tin munici-
pal no estn en el centro ni de los mecanismos de cumulacin de un convencimiento intelectual, sino como consecuencia de
capitalista ni de los aparatos de decisin polftica enden in- la lucha de clases, ya que si sta no se diera en forma de lu-
mediatamente a la integracin reformista o a la t'rotesta mar- chas sociales, de denuncias respecto a la comrpcin, de exi-
qr""l. Si en la sociedad urbana se puera liqqidar la lucha gencias de planeapieato y participacin, nada se opondrfra al
de clases, si el capitalismo monopohsta puer levar hasta desarrollo de la ciudad capitalista moderna con costes'socia-
sus rlltimas consecuencias su lgica de esarrflo, si el Es- les, organizacin burocrtica y acumulacin especulativa cre.
tado Oentralista burocrtico fuera la rlnica dimensin polrtica cientes. Las soluciones de urbanismo y gestin municipal gue
de las sociedades occidentales, seguramente serla asf. Pero a adquieren esta legitimidad (el control prlblico del suelo y del
estas tendencias se oponen otras: derecho de edifi.cacin, una polftica de vivienda y servicios
a) La importancia que han adquirido el consumo colec- que sirva por igual a todos los ciudadanos, la democratiza'
cin de la Administracin local, el desarrollo de la vida colec'
livo y el,salario indirecto en el capitalismo desarrollado y las tiva, etc.) tienen el doble carcter de dar prioridad a los agen'
fomas de explotacin indirecta que se dan en este nivel, con
la correspondiente importancia de las luchas sociales urbanas. tes prlblicos sobre los privados y de articular la gestin ad-
b) El papel del Estado, y etr este caso de la Administra- ministrativa con la participacin local. Es decir, se enfrentan
cin local, como gestor de esta explotacin,l la necesidad de tanto a la lgica del capitalismo monopolista, como a la del
tener en cuenta las presiones sociales y la coqrtraindicacin que Estado burocrtico.
representa el que fuelzas de carctei socialsta conquisteri la La vla democrtica al socialismo no es exclusivamente la
direccin de las instituciones locales. En los aparatos del Es- vla de las <autonomlas localesrr, como tampoco es Ia usindi-
tado, en los rganos polfticos locales, en la administracin y calu ni la uparlamentaria>. La va democrtica al socialismo
en los organismos tcnicos sus funciones cada vez ml significa la progresiva democratizactn del Estado y de la so-
-por mayoritaria-
extensas y por la presin social tienden a im- ciedad, y sta puede darse cuando se cumplen tres condicio'
ponerse criterios de racionalidad y de planeamiento, de inte- nes bsicas: a) Un nivel de desarrollo econmico-social lo su'
rs prlblico colectivo, de justicia social, de descentralizacin. ficientemente elevado para que haya posibilitado la integracin
econmica y cultural necesaria para que los conflictos socia'
,c) Las contradicciones internas de1 capitalismo en su ni-
vel territorial urbano. Eneontraremos los intereses de la pro- les tengan mfugenes de negociacin y compromiso. b) Un nivel

256
de institucionalidad suficiente para dar un marco democrtico
a-los conflictos y germitir la elrpresin de todos los grupos so-
clds: fuerzas polfticas y corrientes culturales. c) Un nivel
alto de organizacin y de participacin dentro de ras institr-
ciones del Estado de- las glases populares y medias y de las
fuerzas _polfcas y culturales de rintaciorsocialista,- tanto a
travs de partidos pollticos como de sindicatos, movi'mientos
ciudadanos y regionales, asociaciones culturales y sociales de
todo tipo, etc.
Cuado se dan estas condiciones podemos decir que la so-
ciedad civil est madura para el socialismo y que dntro der
Estado es viable, y g la rlnica viable, una ertrtegia polltia,
democrca, hacia el socialismo. Cuanre PARTB
Esta vla implica entonces el desarrollo de las autonomlas
l,ocales,.de la gestin municipal y de la organioacin regional DESCENTRALIZACIN DEL ESTADO
democrtica, en el sentido que hemos esbozado en este arus- Y PARTICIPACIN POPI'IAR
lo; implica tambin el desarrollo del papel que dqsempea el
movimiento sindical, tanto respecto a lalm.pi.esa y'a ls orga-
*por municipales, @m9 lespecto a h gdtiOn iocial, y por
ltimo, su papel dentro de las instituciones del Estado.-Tam-
bin se requiere una transfomacin de las instihrciones re-
presentativas, en el sentido de su extensin en ctranto a fin-
ciones y competencias de su apertura y transparecia respecto
a Ia poblacin, de su eficacia oomo initrumeritoridemocrti"ot
de direccin del Estado (no como en el actual cafitalismo mo-
nopo\ta_de Estado, en el que el poder real se eicapa en gran
pafie de las i'ltituciones representavas). En resuen, lirrlu
democrtica al socialismo requiere un desarcollo y artiqla-
cin de la d,ernocracin de bas con la dernocracin. epresent*
tiuo-, V plmera como expresin genuina y cotidiana de la so-
g"dul y la segunda como forrna superioi de organizacin del
Estado. Aunque no exclusivamente, la relacin-dialctica de.
mocracia de base-democmcia representativa puede darse con
una especial
-intensidad en los barrios, ciud4{es, comarcas y
regiones. En I;a vfa democrtica al socialismorrios movimientos
urbangs y regionales se convierten en uno de'los gmndes pro-
tagonistas del cambio polltico.

258
tI'-
I

I
I

CAPITULO X

LA AUTONOM|A LOCAL EN ESPAA*

1. Inrnorucrt

El proceso de democratizacin polltica del Estado- espaol


no puide expcarse sin analizar el importante paqel jr:gado
por
- En las demandas populares de base lo"ql V regional.
estas demands han intervenido factores diversos y de
distinto carcter en los niveles locales y regionales.
En el primero de estos niveles, en los barrios y ciudades,
las dema.das sociales responden az a) Reivindicaciones ur-
banas sobre el suelo, la vivienda, los equipamientos y los ser-
vicios (tanto de carcter defensivo como de protesta o- de exi'
gencia ante problemas nuevos o necesidades insatisfechas). b)
Voluntad de reconstituir un tejido social organizado, de recu-
* El presente capltulo se ha elaborado sobre la base de un conjun'
to de teitos que tieen en comtln el anlisis de la construccin de la
demosracia local en la transicin espaola. Se han tenido en cuenta
diversas contribuciones preparadas par CEUMT'Reltista Municipal' asl
como la ponencia presentada en el Enqentro de Segovia y luego pu'
bcada n perzsatnento lberoarnericana sobre la reconstitrcin del
Estado.

261
7 -f-
perar elementos de idendad y de vida colectiva y de construir bracin de elecciones generales y a la aprobacin de I;a Cons-
instrumentos de agregacin y movilizacin. c) Epresin, ms titucin democrtica et L%7-L978).
o menos consciente y directa, de oposicin poltica, de aspira- Por todo 1o dicho, es lgico que en la construccin del Es'
cin a conseguir libertades y derechos de carcter democrti- tado democrtico el tema de la descentralizacin poHtica se
co, especialmente en el mbito municipal (derecho de asociar- haya convertido en una cuestin clave. A la Constitrcin si'
se y reunirse, representantes elegidos en el Ayuntamiento, es- guieron los Estatutos de Autonomla, para lo cual debi hacer-
tructura descentralizada en el distrito o barri). Dos aspectos se rpidamente un mapa regional que no existla (lLas regiones
caracterfsticos, y que explican la imporlancia que adquirieron no tenlan endad polltico-aclministrativa ni tampoco estaban
los movimientos urbanos y ciudadans en los riltimoslos del definidas del todo). Las recin creadas Comunidades Autno-
Estado autoritario, fueron la convergencia de grupos sociales mas tienen facultad, a su vez, de crear nuevas entidades terri'
diversos (populares- o trabajadores y meos, coi un impor- toriales supramunicipales, y en algunos casos hasta obligacin
tgnte papel de profesionales e intelectuales) y la posibilidad de hacerlo (p. e., comarcas). Al mismo tiempo, se mantiene
de expresin por mg$o- de organizaciones legales (algunas ya la estructura provincial y municipal heredada y tambin la
existentes como entidades culturales y colegios profionals, Administracin perifrica del Estado. Las transferencias de
otras creadas ex profeso, como las asociacines le vecinos) y competencias y los traspasos de servicios del Estado central
de la prensa (el sistema polltico admita la crtiea pribriea nou- hacia las Comunidades Autnomas se realizan sin estudios ni
nicipal, pero no a los otros niveles del Estado). programas y no se clarifican las relaciones y la divisin de com'
La demanda nacionalista o regionalista (especialmente fuer- petencias entre Comunidades Autnomas y entes locales (pro-
t9 _en catalua y el Pas vasco), tenla algunoi elementos coin- vincias y municipios), que oscilan entre la vieja dependencia
cidentes con la urbana o municipal, per otros muy distintos. hacia el Estado, la nueva que quiere crear la Comunidad Aut'
En ella se encontraban algunos-com-ponentes de rcter so- noma y la voluntad. autonmica local. No se plantea la reor-
cioeconmico (demanda de actuaciones prlblicas por ;conside- ganizacin polltico-administrativa del territorio ni la simpll
rarse zonas sacrificadas por el Estado), pero primaban los ficacin de niveles, sino gue, por el contrario, la tendencia es
componentes gllturales (lengua, slmbolos,-fiestas y,/en gene- a la mulplicacin de stos y a la competitividad anrquica
rat, todo aquello que exprsara identidad colectiva }i ta-Uien para tener competencias y funciones, con lo cual se multipli-
pollticos (gue, deblan expresarse pblicamente, casi siempre, can tambin los solaparnientos y los despilfarros.
en fonna de demandas culturales, aunque, poco a po@, se-fre .Las grandes ciudades a su vez, objeto de Ia presin popu-
explicitando la reivindicacin de autonoma pollco-adminis- lar desde los barrios y gobernadas por fuerzas pollticas cuyos
trativ-a). En este caso, se daba tambin coincidencia de grupos dirigentes locales proceden de la tradicin ciudadana demo-
sociales y un mayor protagonismo de los sectores inteledua- crtica, se plantean su propia descentralizacin y, en algunos
les y profesionales._ Aunque la expresin prlblica, por medios casos, Ia rganuacin metropolitana.
legales, era ms dificultosa, tambin llega6a a proucirse. po- Este panorama confuso y complejo requiere un doble pro-
siblemente, el aspecto ms importante de la demanda autono- ceso de clarifi.cacin: una reorganizacin polltico-administra-
mista, en tanto que f_actor del proceso de democrgtizacin po- tiva del territorio que reduzca los niveles y regule ex-novo las
Iltica, F" ro capacidad unificante o agregadora /e grupos y relaciones o articulaciones entre ellos, y una definicin rigu-
aspiraciones sociales y culturales y de converirde en stntesis rosa de las competencias y funciones que corresponden a cada
polltica operativa (libertades, Estatuto de Autonoma, recono- uno de estos niveles.
cimiento legal de partidos y organizaciones sociales. El proceso de descentralizactn, tanto a nivel regional (Bs-
- Sin estos dos tipos de presin colectiva, que a mediados tado-Comunidades Autnomas) como local (municipio y distri-
de los setenta llegaron a articularse, no podra entenderse el tos o barrios), en el marco de un proceso ms global de demo-
carcter irresistible, pacfico, descentralizado y consensuado crafizacin del Estado y en el contexto especlfi.co de la crisis
del proceso democrtico espaol de ISZS (muerte del jefe del econmica, hace aparecer problemas que antes no se plantea-
Estado anterior) hasta t97g-80 (elecciones locales y aulonmi- ban, ni terica ni prcticamente, como: a\ T-a relacin entre
cas, gue siguieron a la (egalizacrn de los partidos, a la cele- un sistema de partidos que se organiza a escala nacional o es-

263

I
tatal y el conjunto de subsistemas regionales y locales de re- zacin-cooperacin social, puede ser una respuesta unificante.
presentacin y participacin polltica. b) La reconversi de En las notas que siguen, y sobre la base de la reciente expe-
las organizaciones sociales o ciudadanas y su relacin con los riencia espaola y europea, se intentan sintetizar los elemen
entes u organismos descentralizados. c) La reconstruccin del tos de carcter metodolgico principales de los procesos de
lejido social y,de los valores comunitarios resquebrajados por descentralizacin polltico-administrativa, en relasin con la
la competitividad polltica y gravemente afectados poi la crisis democratizacin del Estado.
econmica. La descentralizactn del Estado lleva entonces a
tratar la problemtic1 {e la representacin polltica, de la par-
tieipacin popular y de la cooperacin social.
Todo lo cual nos conduce a un replanteamiento de la cues- 2. RBrLexrN soBRE EL cAso EsPAoL
tin del Estado.
- La prgpuesta moderna sobre las autonomlas locales y la
descentralizacin supera concepciones caducas de Estado, tan- Del anlisis de la experiencia europea de reorganizacin
to el <garantismo> liberal, como el Estado-persona marxista. territorial del Estado en un sentido descentralizador y a par-
La modema descentralizacin no pretende defenderse del Es- tir de las reflexiones crfticas y propositivas que hemos dedu-
tado central creando un espacio piopio desconectado del cen- cido de aquel anlisis, no resulta aventurado afirmar que el
tro, sino que por el contrario quiere intervenir, desde lop entes camino emprendo en Espaa combina la bondad de los ob-
descentralizados, en la elaboracin, reglamentacin, frogra- jetivos con la multiplicacin de los errores en la prcea des-
macin, toma de decisin, ejecucin y gestin de las pti-cas centralizadora.
ms generales. famFoco se establece una separacin rfgida en-
tre instituciones representativas del Estado de carcter local a) La confusin del marco legal. Es comprensible que la
y sociedad civil, sino gue se ve en la descentraltzacin preci- Constitucin sea flexible aunque no lo es tanto que, como
samente un modo de articulacin de unas y otra. ,Todo esto en Francia y en Italia, consagre una situacin de duali-
nos conduce a una concepcin del Estado que no s instru- dad de modelos: el nuevo basado en las Comunidades
mental y clasista (eI Estado-persona marxiita instru- Autnomas (de tendencia federal) y el viejo, unitario cen-
mento de un grupo social que se impone al resto"odo de la socie- tralista, que reserva todas las competencias organizativas
dad), sino que concibe al Estado como un ordenamiento orga- para el Estado (central) y que manene las estructuras
nizado en distintos niveles territoriales y abierto tericamente provinciales y municipales existentes. Pero es menos jus-
al conjunto de la sociedad. Uno de los objetivos
-a de la descen- tificable que los Estatutos de Autonomla refuercen a Ia
traJtzactn es, precisamente, contribuir rea,Iizar prctica- provincia, mantengan la confusin sobre la competencia
megl9 esta apertura, en especial facilitando la participacin en cuestiones de rgimen municipal y no propongan una
cotidiana de los ciudadanos en la gestin prlbli y haiiendo organizacin territorial bsica. Y es an menos defendi-
accesible la maquinaria polltico-administrativa a ls sectores bl que la legislacin de bases de rgimen local (en pro-
sociales ms alejados de ella. yecto) agrave la confusin, puesto gue, a Ia vez, atribuye
No se riU" "" hoy e"tan en crisis los erandg[ instrumen- competencias de organizacin territorial a las CC.AA., perc
tos de unificacin de las sociedades induJtrialeb: eI Estado refueaa las provincias, intenta limitar la creacin de nue-
basado en el sistema de partidos y grandes organizgiones so- vos entes territoriales pero estimula Ia creacin de co-
ciales ,(patronales y sindicales) y el mercado/trabaio fonnal marcas, reas metropolitanas y otros entes intermedios,
paf- eI gonjunto de la poblacin. Si bien hoy la culiura y los proclama el principio de autonoma autoorganizativa (por
medios de comunicacin social, ms arin que-la escuela, tienen lo cual suprime la posibilidad de Carta), pero introduce
un pape_l unificante, no parece que sea suficiente para contra- rigideces totalmente innecesarias. Por qu debe estable-
rrestar la crisis de una sociedad en la que se da.rfuertes ten- cerse en una ley bsica del Estado que los organismos
dencias,corporativas y marginales. EI trlptico descentraliza- comarcales representarn a los Ayuntamientos y los me-
cin polftico-administrativa, participacin iudadana y organi- tropolitanos a los municipios? Por qu los entes locales
264
menores porn ser elegidos y los organ:ismos de distrito que establece ]Las comarcas, ge consolida l;as provin-
en las grandes ciudades no? Lo ms grave no es el talLante cias, que nada dice sobre la Corporacin Metropolitana
centralista y uniformista que parece exprsarse de esta de Barcelona formada por 27 municipios y con bastante
manera, sino el que estas imposiciones, positivas o nega. ms del 50 % de la poblacin del pals y que hasta ann-
tivas, no prrecen responder a ningn modelo preciso, y cia posibles regiones (la regin metropolitana planificada
menos an debatido de-organizacin territorial. Combinar en los aos 60 supone ms del 70 % de la poblacin cata-
el autoritarismo centralista con el incrementalismo poll. lana). Y es un misterio lo que puede ocurrir con las reas
tico-administrativo es realmente optar por el camino hs metropolitanas del resto de Espaa, cuyos problemas no
l'ii
costoso. parece que vayan a encontrar solucin ni en una legisla-
b) La multiplicacin de niyeles teritoriales en el marco de ein local del Estado que los ignora ni en la actividad
,l las Comunidades Autnomas parece inevitable. Ya hemos autonmica, gue tender a confundirlas con los otros en-
dicho que la Constitucin y los Estatutos de Autonomla tes intermedios de posible creacin (comarcas, manconou-
consolidan a las provincias en su doble carcter: Adminis- nidades, etc.).
tracin perifrica del Estado y entes locales. Lo cual re- Ya nos hemos referido aI minifundismo municpal e,s-
sulta contradictorio con la organizacin territorial del Es- paol. Sobre 8.039 municipios, rinicamente 253 tienen ms
tado sobre la base de CC.AA. y la atribucin a stas de la de 20.000 habitantes (nivel urbano segln las Naciones Uni-
competencia de organizacin territorial y rgimel local. das) y unos 7.000 no llegan a 5.000 habitantes (por debajo
Pero, adems, los Estatutos prevn la creacin dd regio- de esta cifra, segln criterio internacionalmente empleado,
nes, comarcas, reas metropolit4nas y mancomunidades. no se pueden prestar el conjunto de servicios considera-
Si a ello sumam.os la descentralizacin de las graddes ciu- dos de carcter local). Pues bien, ni los rganos de Gobier-
dades (distritos) y los entes locales menores en zonas rt- no centrales del Estado ni las CC.AA. han abordado para
rales, no es exagerado afinrrar que en muy poco tiempo nada esta cuestin. Al contrario, en algunos casos se ha
podemos encontrarnos cinco o seis niveles de Adminis- entrado en urur dinmica de segregacin de nrlcleos peri-
tmcin local, adems de la autonmica y de !a central fricos para crear nuevos municipios. El proyecto de Ley
(cada una de ellas con sus respectivas Adminitraciones de Rgimen Local traslada el problema a las CC.AA. (que
perifricas). Todo ello con pocos estudios y debates, sin podrn fusionar municipios o promover agrupaciones),
ninguna propuesta polltica y menos arln sin ningun con- pero no se ha dado ningrin paso hacia su solucin. Ni las
senso sobre los niveles bsicos de organizacin territorial. propuestas de comarcalizacin (excepto en algunos estu-
Ms bien parece que se ha visto en el desarrollo de los dios) se plantean como una solucin de este minifuns-
procesos descentralizadores Ia frmula de ampliar inde- mo ni se preparan los medios para aplicar una polltica de
finidamente las clases pollticas y los poderes de los apa- estlmulo (financiero, tcnico-administrativo, etc.) para
ratos partidarios. crear agrupaciones o mancomunidades municipales.
c) La no solucin de los principales problemas de organiza- d) Reforma administrativa y participacin. For rlltimo, pero
cin territorial: reas metropolitanas y frpgrnentaci.n no es lo rlltimo en importancia, una de las crlticas ms
mwcipal. Tanto el desarrollo econmico de,llos 60 como serias que deben hacerse al proceso de reorganizacin te-
la crisis econmica de los 70 han planteadorla necesidad rritorial y descentralizacin del Estado en Espaa es que
de abordar la falta de institucionalizacin polltico-admi- tiende a reproducir los mismos modelos administratfuos
nistrava de las reas metropolitanas, y el minifundismo (si no los empeora), es decir, ni se renuevan las Adminis-
municipal. Son dos problemas que siguen sin resolver, traciones descentralizadas ni se aprovecha la ocasin para
sin estudiar, sin debaxir, por lo menos en la vida polltica reformar a las descentralizadoras. Se mantienen las estruc-
espaola. No puede establecerse una Comanid.a Autno- turas, los modos de gestin y los procedimientos del pa-
ma en Madrid (provincia) y dejar sin resolver su retacin sado. Uno de los aspectos ms negativos, al haberse opta-
con Maril (rea metropolitana y capital del Estado). No do por la reproduccin y multiplicacin de.Aclministra-
es fcil un Estatuto de Autonoma como el de Catalua, ciones prlblicas y no por su racionalizacin e integracin
territoriales, es la prolilerucin de cuerpos, funciones y plementar el proceso autonmico, de regular el rgimen local,
servicias amini.strativos qae casi inevitablemente se solia- de definir con claridad el estatuto de la provincia,-de resolver
pan y entran en competencia. Aunque asl no fuere, no el problema de la institucionalizacin de las reas metropoli.
parece razonable que cada nivel territorial reproduzca la tanas, de reagrupar los municipios y de descentralizar las
Administracin pblica de los niveles superiores. Por ejem- grandes ciudades. Y falta decisin y coherencia porque falta
plo: el orden prlblico. En vez de transferir a las Comuni- estudio tcnico y consenso pollco que permitan elaborar un
dades Autnomas la direccin funcional de las fuerzas de proyecto global de modenrizacin y democratizacin del
orden prlblico y promover un proceso de integracin de Estado.
stas, se ha elegido el canino de crear un nuevo cuer?o:
policla autonmica. Con lo cual en el mismo mbito te-
rritorial, y ejerciendo funciones parecidas, existirn la po-
licla nacional, la judicial, la autonmica,la municipal y la 3. Esreoo DE ras Aurououfes y f-ey DE RcrEN I-ocar-
Guardia Civil. La creacin de estructuras descentralizadas
ofrece la posibdad de upificar funciones y cue{pos x-
eesivamente compartimentados a niveles superiores. Pero Hace algunos aos cuando los <polfticos>, es decir, los que
si en vez de esto se opta por crear nuevos servicios y cuer- -
hoy_ son parlamentarios, o dirigenies sindicales, o quizs al-
pos que se aaden a los existentes, se aumenta ingecesa- caldes y concejales, o miembros de juntas de asociaiones cl-
riamente el coste y la complejidad del Estado. Pr esta vicas, frecuentaban crceles y comisarfas, se encontraban a
mzn insistimos en la conveniencia de establecer el prin- cada _paso con (comunes) que estaban alll, segrln declan y
cipio bsico de que en cada nivel territorial haya una Ad- contaban, por la uleyrr. La .,ley> era la de uvagos y maleantes>
ll
ministracin rlnica por lo menos desde un punto de vista (despus, de upeligrosidad social>), pero era sobr todo y sim-
funcional. Si no se hace as, la jungla burocrtica y el plemente la .,ley>. Para aquella gente poco conocedora e las
despilfarro financiero ahogarn el proceso descentraliza- razones y mecanismos gue los mantenlan encerrados, la uleyrt
dor. El mal no est en la descentrabzacin, sirfo en ha- era una fatalidad en marcha que ora les aplastaba, ora les li-
cerlo mal. i beraba.
Con la ,,leyrr, ahora nos referimos a la de Rgimen Local,
Tampoco se ha avanzado casi nada en el terreno dela par- ocurre algo parecido. Como aquel bolero de antao, se le dice
ticipacin, a pesar de que la adhesin popular hacia las CC.AA. <usted es la culpable de todas mis desdichas, de todos mis
y hacia las instittrciones locales debiera estimularla y cuando quebrantos>. Pero de ella tambin se espera que resuelva un
los partidos polfticos manifiestan una escaslsima presencia en dla <todas las inquietudes y todos los desencantos>. Parece
el tejido social y merecen poca credibilidad en la vida cotidia- razonable introducir una dosis de escepticismo. I.[o es posible
na. Quizs precisamente por sto no promuevan la creacin hacer a corto plazo una ley buena (que sirva), bonita (que
de mecanismos participativos, aunque hay excepciones impor- guste) y barata (que cueste poco) y ponga de acuerdo a las
tantes, sobre todo en la vida municipal (pero no pn la estatal principales fueuas parlamentarias. Las razones y las experien-
ni en la autonmica). , cias que pueden aducirse son mltiples. For ejemplo: la com-
En Espaa se ha seguido, y nos tememos qud se sigue, un paracin internacional.l Actualmente hay un proceso de refor-
camino cuyo principio podrla resumirse asl: no sabemos a ma del rgimen local en F'rancia e trtalia y hace algunos aos se
dnde vamos, ni con qu medios y qu deberemos pagar por
ello, pero vamos deprisa hacia este objetivo incierto. Es exac- 1. La experiencia internacional demuestra gue la reforma del rgi-
tamente lo contrario de 1o que la experiencia europea aconse- men local es un proceso lento. En Francia rige la Ley de 1894 y desde
ja: estudiar, debatir, crear consenso, precisar con rigor los ob- hace aos se estudia y debate una reforna global (el rapport Guichard
jetivos, los procedimientos y los meos y avawar entonces data de 1976 y an no se ha entrado en el debate parlamentario). En