EL REGLAMENTO: CONCEPTO Y CLASES.

LA
POTESTAD REGLAMENTARIA, ESPECIAL
REFERENCIA A LA POTESTAD
REGLAMENTARIA DE LAS ENTIDADES
LOCALES. PROCEDIMIENTO DE
APROBACIN.
14 Diciembre, 2010 58891 Lecturas
Tenga en cuenta que este documento tiene varios aos.

1. EL REGLAMENTO: CONCEPTO Y CLASES.

1.1. Concepto.

El reglamento es toda disposicin jurdica de carcter general dictada por la Administracin pblica y con
valor subordinado a la ley. Que la norma reglamentaria es de rango inferior a la ley significa, en primer
lugar, que aunque sea posterior a sta, no puede derogarla y por el contrario, toda norma con rango de
ley tiene fuerza derogatoria sobre cualquier reglamento. Pero tambin significa que no hay materias
reservadas a la potestad reglamentaria en el sentido de que la ley puede entrar a regular cualquiera que
con anterioridad haya sido regulada por el reglamento.

En consecuencia los Reglamentos se caracterizan por:

Ser disposiciones de carcter general, con los que se diferencian de las rdenes
individuales y de las resoluciones particulares.

Emanan de los rganos de la Administracin, por lo que se diferencian de las leyes.

Son disposiciones subordinadas a las leyes.

El principio de supremaca de la ley opera en la actualidad bajo dos manifestaciones:

Reserva material de ley, que comprende el conjunto de supuestos o materias respecto de los cuales al
Constitucin exige su regulacin por norma con rango de ley.

Reserva formal de ley. que cualquier materia por mnima que sea, cuando es objeto de regulacin por ley,
ya no puede ser regulada por reglamento.
 El reglamento es una norma escrita, pero secundaria, subalterna, inferior (que complementa la ley),
dictada por la Administracin. Por emanar de la Administracin., los reglamentos son actos
administrativos, y como tales sometidos al principio de legalidad con posibilidad de ser controlados por la
jurisdiccin contencioso-administrativa. Por su contenido son normas de Derecho objetivo que se integran
en el bloque de la legalidad y que se imponen a la Administracin en su actuacin concreta.

1. Diferencia con el acto administrativo.

En cuanto a su delimitacin conceptual diferencindolo de los actos administrativos, el reglamento es una

norma general y abstracta no referida a administrados concretos, como ocurre con los destinatarios de los
actos administrativos. El reglamento es una norma, y como tal no se agota por una sola aplicacin, sino
que cuanto ms se aplica ms se refuerza su vigencia, sin embargo el acto administrativo no tiene
ninguna vocacin de permanencia.

El reglamento es un acto normativo, y por lo tanto se integra en el ordenamiento jurdico; contiene

disposiciones que modifican derechos y obligaciones y que derogan, modifican o aclaran otras normas; no
se agota cuando se cumplen sus previsiones. En cambio el acto administrativo no es normativo ni se
integra en el ordenamiento, agotndose en su cumplimiento.

El reglamento invoca el ordenamiento y se integra en l, siendo fuente del mismo: no se agota en su

cumplimiento sino que es una previsin de duracin en principio indefinida y conserva su fuerza
vinculante una vez se cumple, a semejanza de la ley ( ni la Ley de Arrendamientos Urbanos ni el
Reglamento de Espectculos Taurinos pierden su vigencia cada vez que se aplican).

El acto administrativo aplica el ordenamiento y no es fuente del mismo: puede ser una previsin con
pluralidad de destinatarios (llamamiento a filas a los mozos del reemplazo de 1999), pero una vez
aplicado desaparece como tal previsin, puesto que no se ha integrado en el ordenamiento sino que era
una mera aplicacin de ste.

1. Diferencia con los Decretos leyes y los Decretos legislativos.

Los Decretos leyes y los Decretos legislativos son formalmente reglamentos y materialmente leyes. Lo
que les distingue de los reglamentos es que invaden competencias que no son propias del Gobierno, sino
que pertenecen al poder legislativo.

Los reglamentos, en cambio, son expresin de una competencia propia del Poder ejecutivo, que la
Constitucin reconoce en el art. 97: El Gobierno .. ejerce la funcin ejecutiva y la potestad
reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las leyes.
As pues, el reglamento limita por arriba con los Decretos leyes y los Decretos legislativos y, por abajo,
con los actos administrativos.

2.2. Clases de reglamentos.

A) Por su relacin con la ley:

1. Independientes. Son aquellos que regulan materias en las que no se ha producido una regulacin por
ley que haya establecido una reserva formal y que, al propio tiempo, no estn protegidas por la reserva
material de ley.

2. Ejecutivos. Son los que de una forma clara y directa desarrollan y complementan una ley,
normalmente porque la ley misma ha llamado e impuesto el dictado de un reglamento de estas
caractersticas (ejemplo: Ley del Suelo y Reglamento de Disciplina Urbanstica).

3. De necesidad. Son aquellas normas que dicta la Administracin para hacer frente a situaciones
extraordinarias.

B) Por razn de la materia:

1. Administrativos. Son los que regulan la organizacin administrativa y, asimismo, los que se dictan
dentro del mbito de una relacin especial de poder.

2. Jurdicos. Son los que regulan o establecen derechos o imponen deberes en el mbito de la relacin
de supremaca general, es decir, la establecida entre las Administraciones pblicas y el conjunto de los
ciudadanos.

C) Por su origen:

1. Estatales. Los que provienen del gobierno, al que el art. 97 de la CE atribuye explcitamente el ejercicio
de la potestad reglamentaria y se aprueban y publican bajo la forma de Real Decreto.

2. Autonmicos. Son los que emanan de las comunidades Autnomas.

3. Locales. La Ley Reguladora de las Bases de rgimen Local distingue el Reglamento Orgnico de cada
Entidad, por el que cada Ente se organiza, de las Ordenanzas locales, que son normas de eficacia
externa de la competencia del Pleno de la Entidad, y los Bandos, que el Alcalde puede dictar en materias
de su competencia.

4. Por ltimo, y con subordinacin a los reglamentos de los Entes territoriales de los que son
instrumento, puede hablarse de los reglamentos de los Entes Institucionales (Organismos autnomos
estatales, autonmicos y locales) y reglamentos de los Entes corporativos (Colegios Profesionales).

D) Segn su contenido:

Es la clasificacin ms importante a efectos de la relacin Administracin y administrado. Se distingue

entre:

1. Reglamentos internos o de organizacin, que carecen de trascendencia directa sobre la esfera de

los administrados y agotan su eficacia en la propia Administracin.

2. Reglamentos externos o de relacin, que disciplinan las relaciones con los administrados o incluso
inciden en el ejercicio de derechos (por ejemplo: Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres,
Nocivas y Peligrosas).

2. LA POTESTAD REGLAMENTARIA.

2.1. Concepto.

Se llama potestad reglamentaria al poder en virtud del cual las Administraciones pblicas dictan
reglamentos. Es por tanto la potestad (o poder), ms grave y necesitada de mayor profundidad al ser
ejercida, pues implica la participacin en la formacin del ordenamiento legal.

2.2. Titularidad de la potestad reglamentaria.

En nuestro Derecho, el art. 97 CE confiere la potestad reglamentaria, genrica y expresamente al

Gobierno. En el mismo sentido se pronuncia el art. 21.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre del
Gobierno. Esta misma Ley, en su art. 4.1 b) seala que los Ministros ejercen la potestad reglamentaria en
las materias propias de su departamento.

El art.. 153 c) CE reconocen implcitamente la potestad reglamentaria a las Comunidades Autnomas, al

establecer que: El control de la actividad de los rganos de las Comunidades Autnomas se ejercer:
 c) Por la jurisdiccin contencioso-administrativa, el de su administracin autnoma y sus normas
reglamentarias.

Los arts. 140 y 141 de la CE y art. 4 de la Ley 7/1985, otorga la potestad reglamentaria a los Plenos de
los Ayuntamientos y a las Diputaciones provinciales ( en lo que se refiere a ordenanzas y reglamentos) y
a los Alcaldes (para dictar Bandos). En cuanto a los Entes Institucionales y Organismos autnomos, se
rigen por las leyes que les son propias.

2.3. Fundamento de la potestad reglamentaria.

Como justificacin de esta potestad, Garrido Falla seala las siguientes razones:

La Cmaras legislativas son rganos polticos y no tcnicos, lo que les dificulta la tarea de confeccionar
reglamentos, dado que estos tienen que regular actividades concretas y especializadas.

La gran movilidad de las normas administrativas exige que stas no tengan rango de ley, para su
derogacin o sustitucin de forma rpida.

La amplia esfera discreccional del Poder ejecutivo, que hace aconsejable que la propia Administracin se
autolimite dictando reglamentos.

La oportunidad de atribuir determinadas materias al Poder ejecutivo, puesto que el legislativo no puede
preverlo todo.

2.4. Lmites a la potestad reglamentaria.

El primer lmite para la aprobacin vlida de un reglamento es que el rgano que lo dicta tenga
competencia para ello.

Lmites materiales de la potestad reglamentaria son tambin las materias no administrativizadas, entre las
que tradicionalmente se incluye la materia civil, penal, procesal, aunque haya ejemplos de reglamentos de
algunas de ellas.(arrendamientos rsticos, registro civil, etc.).

Otro lmite de la potestad reglamentaria son las condiciones que limitan en general el ejercicio de las
potestades de la Administracin, como la adecuacin a los hechos que se trata de regular y el respeto a
los principios generales del derecho.
 Un ltimo lmite o condicin del ejercicio de la potestad reglamentaria viene dado por la necesidad de
observar el procedimiento en cada caso establecido.

2.5. Titulares de la potestad reglamentaria.

A) En la Administracin General del Estado.

El Gobierno aprueba Reales Decretos.

Las Comisiones Delegadas del Gobierno: rdenes Acordadas por las Comisiones Delegadas del
Gobierno.

Los Ministros: rdenes Ministeriales.

Las autoridades y los rganos inferiores (Secretaras de Estado, Subsecretaras, Directores Generales):
Resoluciones, circulares, instrucciones.

B) En las Comunidades Autnomas.

Se articula de modo similar que en el Estado. En lo concerniente a la Comunidad de Madrid, cabe decir
que corresponde al rgano ejecutivo colegiado, Gobierno de la Comunidad, el ejercicio de la potestad
reglamentaria conforme dispone el Estatuto de autonoma, arts. 21.1 y 35.2, si bien la Ley 1/1983, de 13
de diciembre, de Gobierno y Administracin de la Comunidad de Madrid, recoge entre las atribuciones de
los Consejeros, el ejercicio de la potestad reglamentaria en la esfera de sus atribuciones (art. 41.d). En
consecuencia, los reglamentos en la Comunidad de Madrid, revisten la forma de Decretos del Gobierno
de la Comunidad o de Orden.

C) Reglamentos de las Entidades locales.

La potestad reglamentaria corresponde al Pleno de las Entidades locales territoriales:

Municipios: Se denominan Ordenanzas o Reglamentos.

Provincias: Se denominan Ordenanzas.

1. ESPECIAL REFERENCIA A LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LAS ENTIDADES LOCALES.

3.1. La potestad reglamentaria de las Entidades Locales.

La Constitucin espaola, en su artculo 140, reconoce y garantiza la autonoma de los Municipios,

dotndoles de personalidad jurdica plena. De igual manera, el artculo 137 reconoce que los Municipios
gozan de personalidad jurdica para la gestin de sus intereses.

La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Rgimen Local (LRBRL), en su art. 4.1, seala
que el Municipio, en su calidad de Administracin Pblica de carcter territorial y dentro de la esfera de
sus competencias, ostenta una serie de potestades o facultades, entre las que se encuentra la potestad
reglamentaria, o lo que es lo mismo, la capacidad de dictar normas jurdicas de carcter general y de
valor subordinado a la Ley.

Tales normas pasaran a integrarse en el Ordenamiento jurdico, sindoles de especial aplicacin los
principios de jerarqua normativa, publicidad y seguridad jurdica (art. 9.3 de la Constitucin).

Por otra parte, el art. 84.1 de la LRBRL, establece que las Corporaciones Locales pueden intervenir en
las actividades de los ciudadanos a travs de los siguientes medios:

a) Ordenanzas y Bandos.

1. Sometimiento a previa licencias y otros actos de control preventivo.

c) rdenes individuales constitutivas de mandato para la ejecucin de un acto o la prohibicin del

mismo.

3.2. Polica administrativa.

El concepto de Polica Administrativa, de acuerdo con Garrido Falla, es el conjunto de medidas

coactivas que utiliza la Administracin para que los particulares ajusten su actividad a un fin de utilidad
pblica. El trmino Polica Administrativa hace referencia a las diversas manifestaciones en las que la
Administracin limita la iniciativa particular, mediante una actuacin administrativa de reglamentacin,
control e intervencin en el mbito de la esfera privada de las personas por un inters pblico.

Este concepto difiere del trmino de Polica como Institucin o Cuerpo Policial, donde se hace
referencia a un servicio pblico dirigido a la proteccin de la comunidad, mediante la defensa del orden
democrtico, teniendo su razn de ser en garantizar al ciudadano el libre y pacfico ejercicio de los
derechos y libertades que la Constitucin le reconoce.

La vigilancia y control del cumplimiento de las disposiciones administrativas se encomienda a las Policas
Locales. En el art.53 de la Ley Orgnica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad se establece la funcin
de Polica Administrativa en lo relativo a Ordenanzas, Reglamentos, Bandos y dems disposiciones
municipales dentro del mbito de su competencia, adems de asumir tambin las competencias
dimanantes de disposiciones estatales y autonmicas en determinados supuestos En este mismo sentido
se pronuncia el artculo 10 de la Ley 4/1992, de Coordinacin de Policas Locales de la Comunidad
Autnoma de Madrid.

3.3. Normas de mbito local.

En el mbito de las Entidades Locales, la potestad reglamentaria se manifiesta a travs de

la elaboracin, aprobacin y aplicacin de los Reglamentos, Ordenanzas y Bandos.

Las Ordenanzas Municipales son disposiciones generales que dictan las Corporaciones municipales,
dentro de la materia de su competencia, y que son de obligatorio cumplimiento en el territorio del trmino
a que se extiende su jurisdiccin.

El trmino Ordenanza suele emplearse para aquellas normas que regulan relaciones exteriores entre la
Administracin Local y los administrados. As se habla de Ordenanzas de Polica de Buen
Gobierno, Ordenanzas sobre uso del suelo y edificacin, etc. Las Ordenanzas imponen determinadas
obligaciones a los vecinos y a quienes transitoriamente se encuentran en el trmino municipal.

Con el Reglamento, por el contrario, se hace referencia a aquellas normas internas que tienen como
finalidad la regulacin de los servicios municipales, aunque de ello resulten derechos y obligaciones para
con los administrados. Con la Ordenanza el Ayuntamiento impone algo; con el Reglamento el
Ayuntamiento se sujeta y limita a s mismo.

En el mbito local, los Reglamentos son normas internas que estructuran, organizan y definen funciones
de los rganos e instituciones municipales, por ejemplo: Reglamento del Cuerpo de Polica Municipal,
Reglamento del Rgimen de Sesiones, etc.

Los Bandos son disposiciones normativas dictadas por el Alcalde exclusivamente en el mbito de sus
competencias. Son de aplicacin general en todo el trmino municipal, ya sea por motivos de necesidad o
urgencia, o para recordar el cumplimiento de Ordenanzas o Reglamentos preexistentes.

4. PROCEDIMIENTO DE APROBACIN.
4.1. Reglamentos estatales.

Con carcter general, en defecto de otra normativa especfica, se contiene en el art. 24 de la Ley del
Gobierno.

Artculo 24. Del procedimiento de elaboracin de los reglamentos.

1. La elaboracin de los reglamentos se ajustar al siguiente procedimiento:

a) La iniciacin del procedimiento de elaboracin de un reglamento se llevar a cabo por el centro

directivo competente mediante la elaboracin del correspondiente proyecto, al que se acompaar un
informe sobre la necesidad y oportunidad de aqul, as como una memoria econmica que contenga la
estimacin del coste a que dar lugar.

b) A lo largo del proceso de elaboracin debern recabarse, adems de los informes, dictmenes y
aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar
el acierto y la legalidad del texto.

c) Elaborado el texto de una disposicin que afecte a los derechos e intereses legtimos de los
ciudadanos, se les dar audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince das hbiles,
directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los
representen y cuyos fines guarden relacin directa con el objeto de la disposicin.

La decisin sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados ser
debidamente motivada en el expediente por el rgano que acuerde la apertura del trmite de audiencia.
Asimismo, y cuando la naturaleza de la disposicin lo aconseje, ser sometida a informacin pblica
durante el plazo indicado.

Este trmite podr ser abreviado hasta el mnimo de siete das hbiles cuando razones debidamente
motivadas as lo justifiquen. Slo podr omitirse dicho trmite cuando graves razones de inters pblico,
que asimismo debern explicitarse, lo exijan.

d) No ser necesario el trmite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones

mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboracin
indicado en el apartado b).

e) El trmite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, reguladas en la letra c), no se
aplicar a las disposiciones que regulan los rganos, cargos y autoridades de la presente Ley, as como a
las disposiciones orgnicas de la Administracin General del Estado o de las organizaciones
dependientes o adscritas a ella.

f) Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de elaboracin del reglamento se
conservarn en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y dems actuaciones practicadas.

2. En todo caso, los proyectos de reglamentos habrn de ser informados por la Secretara General
Tcnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos.
3. Ser necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Pblicas cuando la norma
reglamentaria pudiera afectar a la distribucin de las competencias entre el Estado y las Comunidades
Autnomas.

4. La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su ntegra publicacin
en el Boletn Oficial del Estado.

4.2. Reglamentos autonmicos.

La secuencia de trmite suele ser, en esencia, similar a la citada, habida cuenta de que las bases del
rgimen jurdico de las Administraciones pblicas es competencia exclusiva del Estado, art. 149.1.18 CE,
debiendo ser publicados en el Boletn Oficial de la respectiva Comunidad Autnoma.

4.3. Reglamentos locales.

Por lo que respecta a los reglamentos locales, su procedimiento de elaboracin se encuentra regulado en
la Ley 7/1985, modificada por la Ley 11/1999 y en el Real Decreto Legislativo 781/1986.

El artculo 49 de la Ley 7/1985 establece: