POLTICA INTERBUROCRTICA EN LA POLTICA

EXTERIOR DE MXICO, 1988-1994

A L B A ERITREA GMEZ VZQUEZ

Si BIEN DURANTE EL PERIODO PRESIDENCIAL DE Miguel de la Madrid se perfi-

laba una nueva tendencia en la poltica exterior de Mxico, el cambio en las
polticas gubernamentales realizado por la administracin del presidente
Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) signific una redefinicin de la iden-
tidad nacional y de las maneras de relacionarse con el exterior. El gobier-
no mexicano seal, como una de las principales razones de tales cambios,
que la reestructuracin del sistema internacional al final de la Guerra Fra
demandaba una poltica exterior ms abierta e interdependiente. Las modi-
ficaciones tanto en la intensidad como en la direccin de las relaciones de
Mxico expresadas, por ejemplo, en la firma del Tratado de Libre Comer-
cio de Amrica del Norte (TLCAN) y en el ingreso a la Organizacin para la
Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) llamaron la atencin.
Frecuentemente se ha sealado que los pases en desarrollo son ms
susceptibles a presiones externas que los pases desarrollados. Consideran-
do las difciles condiciones econmicas y polticas en que el presidente Sa-
linas t o m posesin en 1988, la suscripcin de su gobierno al liberalismo
econmico sugera que la principal fuente de cambio en materia de polti-
ca exterior durante 1988-1994 era la (para entonces) generalizada tenden-
cia hacia la globalizacin. Este artculo contradice esa interpretacin por
considerar que le resta importancia al equipo de gobierno a cargo de la
reestructuracin econmica en la orientacin de la poltica exterior y sub-
estima los efectos del proceso de liberalizacin econmica en el comporta-
miento internacional del pas. Por el contrario, aqu se intenta explicar la
r e o r i e n t a c i n de la poltica exterior mexicana a principios de los no-
venta primordialmente como resultado de la decisin del equipo gobernante
de llevar a cabo una completa reestructuracin de la economa mexicana.
Se sostiene que durante la administracin salmista el gobierno busc ajus-
tar la poltica exterior a las necesidades del modelo de crecimiento econ-
mico ya promovido internamente desde mediados de los ochenta. En este
contexto proponemos que el modelo del actor racional parece adecuado

474
JUL-SEP 2001 POLTICA INTERBUROCRTICA E N L A POLTICA E X T E R I O R 475

para entender la reorientacin de la poltica exterior mexicana durante

1988-1994.
Este modelo explica la poltica exterior como una actividad racional
dirigida a escoger la mejor opcin de poltica y promueve la idea del Esta-
do como u n agente unitario y racional. Aunque esta interpretacin ha sido
el basamento del pensamiento realista en la disciplina de las relaciones in-
ternacionales, el modelo del actor racional fue propuesto como un mode-
1
lo de poltica exterior por Allison. Sin embargo, a pesar de su atractivo, el
modelo ha sido cuestionado sobre la base de que ignora las complejidades
inherentes a la toma de decisiones. En particular, crticas a este modelo se
dirigen a la insuficiente o a veces nula consideracin de la influencia de ac-
tores burocrticos. Atendiendo a esta crtica, Allison present otro modelo
que explica la poltica exterior en trminos de poltica burocrtica? De acuer-
do con este ltimo modelo, el comportamiento exterior del Estado se con-
cibe en trminos de negociacin de intereses entre grupos burocrticos
que compiten entre s. La poltica exterior siguiendo esta interpretacin
es producto de la negociacin y no de una decisin racional.
El anlisis de la poltica exterior mexicana, desde el mbito del sistema
internacional, sugiere que el comportamiento de los tomadores de decisio-
3
nes (decisores) mexicanos responde a u n comportamiento racional. Sin
embargo, puede argumentarse que el modelo del actor racional funciona
simplemente porque la poltica exterior se analiza como u n producto, es de-
cir, como u n todo que en ltima instancia resulta coherente. Una manera
de probar la pertinencia del modelo del actor racional en el caso mexica-
no durante 1988-1994 es introducir consideraciones de ndole interna en
el anlisis. Dado que el modelo de poltica burocrtica reta el supuesto de
racionalidad, los resultados de aplicarlo a la realidad mexicana pueden ser
tiles para entender si la poltica exterior de Mxico durante la administra-
cin de Salinas de Gortari fue producto de u n proceso racional de toma de
decisiones.

1
Graham, Allison, Essence of Decisin: Explaining the Cuban Missile Crisis, EUA, Harper
Collins Publishers, 1971.
2
E n su obra, Allison propone tres modelos de poltica exterior: actor racional, poltica
burocrtica y proceso organizacional. Estos modelos son explicaciones distintas aunque Al-
lison seala que no necesariamente se oponen entre s. A pesar de esto, se utiliza aqu el mo-
delo del actor racional y el de poltica burocrtica con el fin de identificar el papel de la
burocracia y el tipo de influencia que sta ejerci en el proceso de elaboracin de la poltica
exterior mexicana durante 1988-1994. Adems se asume que la toma de decisiones tan impor-
tantes como la orientacin de la poltica exterior no puede descansar en un seguimiento me-
cnico de esta poltica por parte de las dependencias que intervienen en esos procesos.
3
Alba Eritrea Gmez Vzquez, "Mexican Foreign Policy and the E n d of the Cold War,
1988-1994", tesis doctoral, Universidad de Essex, G.B., 2000.
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La dinmica interna de la toma de decisiones en poltica exterior ha

recibido poca atencin en la investigacin acerca del cambio en dicha pol-
tica en Mxico durante 1988-1994, lo que de otra manera podra contribuir
a una mejor explicacin acerca de sus fuentes. Poco se ha dicho acerca del
proceso de toma de decisiones en s mismo, aun por parte de aquellos que
4
tienen acceso a las personas situadas en los ms altos puestos de decisin.
Indudablemente se ha manifestado que, debido a la importancia del as-
pecto econmico en la poltica exterior, la influencia de los ministerios
relacionados con la e c o n o m a se i n c r e m e n t con respecto a la del servicio
5
exterior mexicano, pero no existe u n anlisis de la dinmica interna en el
proceso de toma de decisiones en materia de poltica exterior durante
el gobierno salinista.
Este artculo descansa en las caractersticas de la lite burocrtica me-
xicana y su impacto en el proceso de toma de decisiones para aplicar el en-
foque del modelo de poltica burocrtica durante el periodo 1988-1994. El
anlisis se centra en la posicin refrendada por la Secretara de Relaciones
Exteriores (SRE) en relacin con las entidades a las que les atae el cumpli-
miento de las polticas econmicas -tales como la Secretara de Comercio
y la Oficina de Coordinacin de la Presidencia ( O C P ) . Debido al nfasis
6

puesto en la dimensin econmica de la poltica exterior mexicana duran-

te 1988-1994, podra suponerse que la influencia de la SRE declin en ese
periodo. Esto tiene que ver con que la SRE haba consolidado una imagen
de independencia y suficiencia polticas que fue cuestionada por las secre-
7
taras a cargo de las cuestiones econmicas en poltica exterior.

4
Al referirse a una entrevista con Salinas, Pastor contribuy a propagar la idea de que
un cambio en la visin personal del presidente respecto de la situacin internacional a fines
de los ochenta haba sido la razn principal para integrar a Mxico al TLCAN, pues al parecer
sa no haba sido la intencin al principio de la administracin del mandatario mexicano
(Robert Pastor, Whirlpool: U.S. Foreign Policy toward Latn America and the Caribbean, Princeton,
N.J., Princeton University Press, 1992).
5
Blanca Heredia, "El dilema entre crecimiento y autonoma: reforma econmica y rees-
tructuracin de la poltica exterior de Mxico", en La poltica exterior de Mxico. Enfoques para su
anlisis, Mxico, Colmex-IMRED, 1997, pp. 81-99.
6
L a OCP, cuyo titular era Jos Crdoba, fue creada una semana despus de que Salinas
tomara posesin como presidente de la repblica. L a O C P era la agencia encargada de coordi-
nar los cinco comits o gabinetes especializados que el presidente haba designado para con-
trolar de cerca la implantacin de las polticas gubernamentales. Estos gabinetes se referan a
la economa, agricultura, desarrollo social, poltica exterior y seguridad nacional (Secretara
de Gobernacin, "Acuerdo por el que se crea la Oficina de Coordinacin de la Presidencia de
la Repblica", Diario Ofkial de la Federacin, 7 de diciembre de 1988).
7
Se ha sealado que en cierto modo desde 1983, pero definitivamente antes de 1988,
Mxico despleg una imagen izquierdista o "tercermundista". Esta percepcin se basaba en la
defensa del derecho internacional realizada por el pas aun cuando eso significara oposicin
JUL-SEP 2001 POLTICA INTERBUROCRTICA E N L A POLTICA EXTERIOR 477

Como se indica posteriormente, la toma de decisiones en poltica exte-

rior durante 1988-1994 no debera ser percibida como el resultado de un
proceso de negociacin entre la SRE y otras agencias burocrticas. Por el con-
trario, de acuerdo con los registros de la prensa y declaraciones de miembros
del gobierno (incluidos los de la SRE), parece que la SRE tuvo una actuacin
reducida en dos aspectos importantes de la poltica exterior durante el pe-
riodo: el proceso de toma de decisiones y la implantacin de la poltica eco-
nmica externa - r e a , esta ltima, que marc la orientacin general de la
poltica exterior durante la administracin de Salinas de Gortari. Si acaso, el
consenso, ms que la negociacin, parece haber definido el comportamien-
to de los miembros del servicio exterior mexicano durante 1988-1994.
El presente artculo est dividido en cuatro secciones. La primera revi-
sa el papel de la burocracia en la poltica exterior y el impacto que tuvo el
grupo tecnocrtico de la burocracia en la orientacin de la poltica exte-
rior mexicana durante la ltima parte de los ochenta y principios de los
noventa, as como las caractersticas de la toma de decisiones en la poltica
exterior de Mxico. La segunda parte analiza la SRE y su participacin co-
mo un actor fundamental en una negociacin interburocrtica. La tercera
seccin utiliza la informacin provista en la segunda parte para aplicar el
modelo de poltica burocrtica al caso mexicano durante 1988-1994. Por
ltimo, se ofrece u n resumen y algunos comentarios finales. Se reconoce
a q u que se requiere investigacin adicional para elucidar este tema, pero
se espera contribuir a una mejor comprensin de u n mbito de la poltica
exterior mexicana que ha sido insuficientemente explorado.

B U R O C R A C I A Y POLTICA E X T E R I O R E N M X I C O

Hay evidencia suficiente para sugerir que la burocracia (en su visin tecno-
crtica) vinculada al Poder Ejecutivo del gobierno tuvo una influencia de-

a estados poderosos; esta situacin le reditu prestigio a Mxico, especialmente en el mundo

en desarrollo. Por otra parte, el rgimen surgido de la Revolucin de 1910 despleg una ret-
rica nacionalista que internacionalmente denunciaba la distribucin desigual de los recursos
econmicos y polticos y las presiones a que se someta a los pases ms dbiles. Sin embargo,
debido a que la naturaleza general de los principios en que est basada la poltica exterior
mexicana permite flexibilidad en la implantacin de las polticas, el gobierno estaba en con-
diciones de determinar el nfasis que pondra en cada situacin. Tanto el deseo de eliminar
la imagen de confrontacin como el de cambiar hacia el liberalismo e c o n m i c o a fines de los
ochenta han sido factores que, se afirma, han socavado el prestigio y la influencia diplomtica
del pas. Vanse los discursos del senador Muoz Ledo (Porfirio Muoz Ledo, La sociedad fren-
te al poder. Debates parlamentarios, 1989-1991, Mxico, Diana, 1993).
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terminante en la definicin de la poltica exterior de Mxico durante 1988

8
1994. La influencia burocrtica en la toma de decisiones se ha enfatizado
como reconocimiento de que la burocracia responde a un juego de intere-
ses, esto es, que la burocracia crea beneficios y costos polticos para ciertos
sectores de la sociedad, situacin que no desaparece aun cuando el Estado
9
tiene una participacin reducida en los procesos econmicos y polticos.
El reconocimiento del poder que tiene la burocracia en la toma de decisio-
nes parece ser el origen del enfoque de la poltica burocrtica. El principal
argumento de este modelo es que la poltica exterior no es el resultado de
un proceso racional de toma de decisiones, sino el producto de negocia-
ciones entre agencias burocrticas hasta alcanzar un acuerdo satisfactorio
10
para las partes.
La influencia burocrtica ha sido asumida como una caracterstica del
proceso de toma de decisiones en los pases desarrollados ms que en los
11
pases en desarrollo. Sin embargo, algunos autores han aplicado el enfo-
12
que de poltica burocrtica a estos ltimos con resultados satisfactorios.
En relacin con Mxico se ha sealado, irnicamente, que la centraliza-
cin en la toma de decisiones en el Poder Ejecutivo le ha dado a la buro-
cracia una capacidad de maniobra mayor debido a que las ramas legislativa
13
y judicial del gobierno han tenido u n peso menor al respecto. Esto no
significa necesariamente que la burocracia haya tenido xito en hacer
avanzar sus propios intereses en el proceso de toma de decisiones, pero s
resalta el hecho de que tiene u n lugar importante en la seleccin de polti-
cas, aun cuando sea difcil determinar su actuacin especfica debido al
14
predominio de la figura presidencial en tal proceso. En este artculo se
parte de la premisa de que la negociacin interburocrtica es una entre va-
rias fuentes posibles de toma de decisiones en poltica exterior, y que en
ese sentido puede no explicar dicha poltica en el caso particular de 1988
1994. Pero se sostiene tambin que no hay razones a priori que impidan su
aplicacin al caso mexicano.

8
J o s Crdoba, "Mxico", en John Williamson (ed.), The Political Economy of Policy Reform,
Washington, D.C., Institute for International Economics, 1994, pp. 232-284. '
9
B.C. Smith, Bureaucracy and Political Power, Sussex, Wheatsheaf Books, 1988, pp. 229-230.
1 0
Morton Halperin, Bureaucratic Politics and Foreign Policy, Washington, D.C., The Broo-
kings Institution, 1974.
1 1
Steve Smith, "Allison and the Cuban Missile Crisis. A Review of the Bureaucratic-Poli
tics Model of Foreign Policy Decisin Making", Millennium, vol. 9, nm. 1, 1980, pp. 21-40.
1 2
Yaacov Vertzberger, "Bureaucratic-organizational Policies and Information Processing
in aDeveloping State", International Studies Quarterly, nm. 28, 1984, pp. 69-95.
1 3
Roderic Ai Camp, Exploratory Research into the Role ofthe Mexican Bureaucracy as a Natio-
nal Policy-maker: Possible Case Studies, [s.p.i.], 1972, 67 h.
1 4
Ibid., p. 3.
j u L - s E P 2001 POLTICA INTERBUROCRTICA E N L A POLTICA EXTERIOR 479

La exitosa implantacin de polticas tecnocrticas u orientadas hacia el

libre mercado realizada por el Estado mexicano desde mediados de los
ochenta ha dado una renovada importancia a la burocracia, en su versin
15
tecnocrtica, dentro del proceso de toma de decisiones. Esto no significa
que el surgimiento de una perspectiva tecnocrtica acerca y dentro del go-
16
bierno sea u n f e n m e n o nuevo en Mxico o aun en Amrica L a t i n a . Sin
embargo, la novedad de la tecnocracia en su versin de los noventa consis-
te en que, lejos de ser tan slo u n grupo ms dentro del Estado, los tecn-
cratas o burcratas con una visin econmica neoliberal se convirtieron en
el principal grupo que ha determinado la orientacin de las polticas esta-
tales (entre ellas, de poltica exterior). Existe consenso respecto del hecho
de que en Mxico el periodo 1988-1994 signific la consolidacin de la tec-
nocracia en el poder, aun cuando la administracin anterior tuvo mucho
17
que ver en su avance: Los tecncratas se caracterizan por su convencimien-
to expreso de que la e c o n o m a debe sanearse a partir de la eliminacin de
u n Estado intervencionista. Para tal propsito los tecncratas implantan
polticas que tienen como objetivo principal alcanzar la eficiencia econ-
mica incluso en menoscabo de compromisos sociales, aunque aqullos
18
tambin son reconocidos como polticos h b i l e s . El enfoque econmico
neoliberal de los tecncratas contradice una larga trayectoria en la poltica
mexicana relacionada con la organizacin del Estado y el papel asignado al
mercado a la hora de redistribuir los recursos en la sociedad. Este enfoque
tambin ha afectado la percepcin acerca de cul es el tipo de integracin
internacional conveniente para Mxico, lejos de lo que se conoca como na-
19
cionalismo e c o n m i c o , y de integracin en los flujos de la globalizacin
econmica. Debido a que los tecncratas trabajan dentro del mbito burocr-

1 6
Roderic Ai Camp (ed.), Mexico's Political Instability: The Next Five Years, Boulder, Westview
Press, 1986; Miguel ngel Centeno, Democracy within Reason. Technocratic Revolution in Mexico,
Pennsylvania, Penn State Press, 1997.
1 6
Es bien conocida la importancia de los "cientficos" y su influencia en la implantacin
de polticas econmicas liberales en Mxico durante el porfiriato a principios del siglo X X . E l
ascenso de los tecncratas a las posiciones ms altas d e l gobierno en el caso chileno puede
rastrearse a finales de los veinte (Patricio Silva, "Studying Technocracy in Chile: What Can Be
Learned from the Mexican Case", European Review of Latin American and Caribbean Studies,
num. 61, diciembre de 1996, pp. 39-64), mientras que su propagacin en casi toda Amrica
Latina es ampliamente conocida (Catherine Conagham, James Malloy y Luis Abugattas, "Bu-
siness and the 'Boys': The Politics of Neoliberalism in the Central Andes", Latin American Rese-
arch Review, vol. 25, nm. 3, 1993, pp. 3-30).
1 7
Miguel ngel Centeno, op. cit.
1 8
Roderic Ai Camp, La poltica en Mxico, Mxico, Siglo X X I Editores, 1995.
1 9
Carlos Salinas de Gortari, "Tercer informe de gobierno", Comercio Exterior, noviembre
de 1991.
480 A L B A ERITREA GMEZ VZQUEZ 7XLI-3

tico (en un grado considerable aislados de presiones electorales) y son con-

20
tratados por su conocimiento para resolver problemas, estn en posicin
de influir importantemente en las polticas que sern adoptadas. Aunque
la burocracia (el brazo administrativo del gobierno) generalmente puede
influir en las polticas, al interferir en ellas o moldear su ejecucin, los tec-
21
ncratas han estado en posicin de determinarlas polticas p b l i c a s .
Investigaciones relativas a la propagacin de la liberalizacin econmi-
ca han resaltado el involucramiento tecnocrtico en el diseo de las polti-
cas pblicas. Se ha encontrado que no todos los intentos de estabilizacin
22
econmica bajo los principios de libre mercado han resultado exitosos.
Esto ha permitido que se seale al "equipo" de gobierno a cargo de la im-
plantacin de las polticas y su aislamiento respecto de presiones societales
23
como las principales causas del xito de la poltica. En este proceso, la co-
hesin de los miembros del equipo, definida como una "subcultura bu-
rocrtica", parece tener u n papel crucial. De acuerdo con lo anterior, la
burocracia (de alto nivel) se ve como u n actor importante en la definicin
y seleccin de polticas.
Partiendo de estos antecedentes, la cuestin es si la negociacin in-
terburocrtica propuesta por el modelo de poltica burocrtica sirve para
explicar la poltica exterior de Mxico durante 1988-1994. Como se men-
cion anteriormente, la nueva orientacin resalt la importancia de las
secretaras relacionadas con las reas econmicas a la vez que modific el
perfil de la poltica exterior, alterando la diplomacia tradicional de Mxi-
co. En este contexto p o d r a esperarse que la SRE intentara oponerse a esas
iniciativas, mismas que t e n d a n a socavar su posicin dentro del gabinete

2 0
Roderic Ai Camp, Mexico's Leaders. Their Education and Recruitment, University of Arizo-
na Press, 1980.
2 1
Que el Estado (o los decisores estatales) pueda disear e implantar polticas aun
cuando no surjan de presiones societales o que lo haga aun en contra de los sectores o clases
ms importantes en la sociedad es un tema largamente debatido bajo el ttulo de la autono-
ma relativa del Estado (vase Theda Skocpol, "Bringing the State Back In: Strategies of
Analysis in Current Research", en Peter Evans B., Dietrich Rueschmeyer y Theda Skocpol
(eds.), Bringing the State Back In, Cambridge, Cambridge University Press, 1982, pp. 3-37; No-
ra Hamilton, The Limits of State Autonomy: Post-revolutionary Mexico, Princeton, N.J., Princeton
University Press, 1982).
2 2
Barbara Geddes, "The Politics of Economic Liberalization", Latin American Research Re-
view, vol. 30, num. 2, 1995, pp. 195-214; Joe Wallis, "Understanding the Role of Leadership in
Economic Policy Reform", World Development, vol. 27, nm. 1, 1999, pp. 39-53.
2 3
Sin embargo, "existe un acuerdo reducido con respecto a q u capacidades adminis-
trativas cuentan y c m o se relacionan con el sistema poltico en su conjunto, y aun menos con
respecto a por qu algunas burocracias se han desarrollado como decisores ms efectivos que
otras (Geddes, op. cit, p. 196).
j u L - s E P 2001 POLTICA INTERBUROCRTICA E N L A POLTICA EXTERIOR 481

presidencial. En un contexto en el que el gobierno reconoci que la polti-

24
ca exterior era un elemento clave en su proyecto de desarrollo nacional,
la SRE p o d r a haber estado en una mejor posicin para ejercer una mayor
influencia en el gabinete.
Las agencias burocrticas de alto nivel a las que me refiero son las se-
cretaras de Estado. Cuando considero la interaccin burocrtica como
una fuente plausible de poltica exterior en Mxico me refiero a las rela-
ciones de la SRE con otras secretaras. Especialmente me inclino por aque-
llas que, debido a la importancia conferida por el gobierno a la poltica
e c o n m i c a exterior, tuvieron un alto perfil en asuntos de poltica exterior
y sus acciones fuera del pas estuvieron en conflicto con los intereses de la
SRE. En este sentido, supongo que la SRE intent defender una posicin
que pudo oponerse a la interpretacin tecnocrtica porque alteraba la
orientacin tradicional de la poltica exterior. En seguida se revisan breve-
mente las caractersticas del proceso de toma de decisiones en la poltica
exterior mexicana a fin de contextualizar la aplicabilidad del modelo de
poltica burocrtica a la realidad del pas durante 1988-1994.

T O M A DE DECISIONES E N L A POLTICA EXTERIOR MEXICANA

Son escasos los estudios acerca del proceso, caractersticas y actores espec-
ficos involucrados en la toma de decisiones de poltica exterior en Mxico.
Esto quiz refleje el carcter primordialmente diplomtico de la participa-
cin internacional mexicana (que ha estado informado por la tradicin de
25
los "principios bsicos" de poltica exterior) y la centralidad del presidente
en la toma de decisiones. Incluso son escasos los anlisis de decisiones par-
ticulares en materia de poltica exterior. Una excepcin importante es la
que concierne a la decisin del gobierno mexicano de unirse al Acuerdo

2 4
Como lo expres el entonces subsecretario de Relaciones Exteriores, el presidente
Salinas decidi conscientemente utilizar la poltica exterior como una herramienta prctica
para lograr la estabilizacin econmica del pas. As, la poltica exterior permitira formar
alianzas fundamentales para el Estado mexicano a fin de llevar a cabo la reestructuracin
e c o n m i c a y la integracin en los asuntos mundiales, y publicitar las polticas econmicas in-
ternas a travs de la actividad diplomtica (Andrs Rozental, La poltica exterior de Mxico en la
era de la modernidad, Mxico, F C E , 1993).
2 5
stos se refieren a la primaca del derecho internacional y al deseo de que los pases
en desarrollo rebasen ese estado. Los principios bsicos son: autodeterminacin de los pueblos,
no intervencin en los asuntos internos de otros estados, solucin pacfica de controversias
internacionales/prohibicin del uso de la fuerza como solucin a problemas internacionales,
igualdad jurdica de los estados, cooperacin internacional para el desarrollo, y bsqueda de
la paz y seguridad internacionales.
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26
General sobre Aranceles y Comercio (GATT) en 1982. A diferencia de 1985
(cuando dicha adhesin fue debatida y aprobada por unanimidad por el
gabinete del presidente De la Madrid), en 1982, durante el periodo presi-
dencial de Lpez Portillo, las posturas de los miembros del gabinete estu-
vieron divididas con respecto a la pertinencia de suscribir el acuerdo. El
estudio de Casar y Gonzlez mantiene que, como resultado de conflictos
interburocrticos, el presidente Lpez Portillo decidi no unirse al GATT.
En la caracterizacin general del proceso de toma de decisiones en polti-
ca exterior, las autoras encontraron que ste estuvo altamente centralizado
y que dicha centralizacin tenda a localizarse casi exclusivamente dentro
del gabinete.
La centralizacin en la toma de decisiones ha sido sealada como ca-
racterstica del proceso de elaboracin de la poltica exterior en Mxico,
aunque la personalidad del presidente en turno parece ser un factor deter-
minante en cuanto a su relevancia. Chabat ha encontrado diferencias cla-
ras entre el activismo ejercido por el presidente De la Madrid (1982-1988)
y sus antecesores. Mientras Echeverra y Lpez Portillo imprimieron mar-
cadamente su personalidad en la poltica exterior, De la Madrid mantuvo
un perfil bajo. Despus de 1982, aparentemente debido al cambio en las
prioridades del gobierno, algunas funciones de poltica exterior empeza-
ron a ser manejadas por secretaras diferentes de la SER, lo que produjo in-
conformidad en esta ltima. Durante este periodo, canales burocrticos
(las secretaras de Estado) tomaron decisiones cuando eran compatibles
con las prioridades de poltica exterior (en ese tiempo, los conflictos de
Centroamrica y la negociacin de la deuda eran los asuntos ms urgentes
y controvertidos). El presidente intervena en el proceso de toma de deci-
siones cuando presiones muy especficas, como por ejemplo la del narco-
27
trfico, sobrepasaban la capacidad b u r o c r t i c a . Sin embargo, parece que
la falta de activismo presidencial obedeci ms a una decisin personal
que a la creacin de una estructura burocrtica "madura" o a la democrati-
28
zacin del proceso de toma de decisiones.
El alto perfil desarrollado por el presidente en Mxico es en mucho
permitido por el marco legal que regula los asuntos de poltica exterior.

2 6
Mara Amparo Casar y Guadalupe Gonzlez, "Proceso de toma de decisiones y poltica
exterior en Mxico: el ingreso al GATT", en Roberto Russell (ed.), Poltica exterior y toma de deci-
siones en Amrica Latina, Argentina, G E L , 1990, pp. 165-204.
2 7
Jorge Chabat, "La toma de decisiones en la poltica exterior mexicana", en Rosario
Green y Peter Smith (coords.), Retos en las relaciones entre Mxico y los Estados Unidos, Mxico,
FCE-Comisin para el Futuro de las Relaciones Mxico-Estados Unidos, 1989, pp. 87-124.
2 8
Ibid., p. 91.
JUL-SEP 2001 POLTICA INTERBUROCRTICA E N L A POLTICA EXTERIOR 483

Sin una definicin clara de lo que exactamente incorpora, el presidente

disfruta de poderes otorgados por la Constitucin "para dirigir la poltica
exterior". La participacin del Poder Legislativo es ms limitado, pues sus
tareas estn ms especficamente delineadas, adems de que la presencia
predominante de miembros del Partido Revolucionario Institucional (PRI)
en el Senado y, hasta hace unos pocos aos, en la Cmara de Diputados
signific en la prctica que el papel del Legislativo fuera u n dbil contra-
peso al Ejecutivo. La participacin de la burocracia en la toma de decisio-
nes en el Poder Ejecutivo es ms compleja porque, adems de la SRE, otras
agencias (secretaras y sus rganos subordinados) participan en la formula-
29
cin e implantacin de la poltica exterior. As, mientras la toma de deci-
siones en poltica exterior se ha aceptado como una actividad centralizada
en prcticamente todos los pases, en Mxico esta situacin est sanciona-
da por el marco legal que permite al presidente funcionar como Zdecisor
en la materia. El presidencialismo, caracterstica tpica del sistema poltico
mexicano, refuerza esta situacin pues el control del Legislativo sobre el
Ejecutivo es en mucho nominal. Reconocer el papel del jefe del Ejecutivo
n o es estudiar la poltica exterior mexicana con la lente del "reduccionis-
mo psicolgico" que enfatiza el papel del presidente como individuo y - e n
30
las palabras de K o r a n y - plaga los anlisis de pases en desarrollo. Basar
el anlisis de la poltica exterior mexicana en la identificacin de los rasgos
psicolgicos del presidente Salinas como su fuente principal durante 1988
1994 sera algo efectivamente reduccionista. Pero tambin sera inadecuado
soslayar la evidente importancia que el presidente tiene (si as lo decide)
en el tipo de poltica exterior que se adopte para el pas.

2 9
Adicionalmente, parece que la SRE renunci a tener una participacin ms activa en la
poltica econmica exterior. Cuando Salinas era candidato a la presidencia le pregunt al en-
tonces titular de la SRE, Bernardo Seplveda, su opinin con respecto a si el servicio exterior
mexicano debera encabezar la estructura administrativa de la promocin del comercio exte-
rior (un elemento clave en la estrategia del candidato). Se trataba de una reunin sobre co-
mercio exterior del IEPES (el brazo ideolgico del PRI), del cual supuestamente emergeran
las polticas exteriores de Salinas. E r a el momento para que Seplveda abogara por un estatus
mayor para la SRE; sin embargo, eligi no dar una respuesta directa y se limit a ilustrar el ca-
so especfico de un consorcio mexicano-argentino coordinado por los gobiernos de ambos
pases en asociacin con el sector empresarial. Salinas no hizo mayores comentarios despus
de eso (Carlos Salinas de Gortari, Nuestro proyecto, la grandeza de Mxico, discursos de campaa,
o
tomo IV, del I al 13 de febrero de 1988, Mxico, PRI, 1988).
3 0
Bahgat Korany, "Foreign Policy Models and their Empirical Relevance to Third World
Actors: A Critique and an Alternative", International Social Science Journal, vol. 26, nm. 1, 1974,
pp. 70-94.
484 A L B A ERITREA GMEZ VZQUEZ 7XLI-3

L A POSICIN DE LA SRE EN EL MBITO BUROCRTICO, 1988-1994

Al analizar las fuentes de la poltica exterior mexicana durante 1988-1994,

parece razonable sugerir que la SRE tuvo que haber sido un actor impor-
tante en un marco de negociacin interburocrtica. Sin embargo, en los
ejemplos disponibles sobre disputas interburocrticas no es inmediata-
mente evidente que el servicio exterior mexicano haya tenido una actua-
cin decisiva en el proceso. La flexibilidad en materia de poltica exterior,
permitida por la generalidad de los principios bsicos, parece haber sido
un elemento que limit la capacidad de la burocracia a cargo del servi-
cio exterior para fortalecer su posicin dentro del gabinete presidencial.
Esto tiene que ver con que, aunque la defensa de los principios bsicos ha
sido u n imperativo para toda administracin, cada gobierno ha desarrolla-
do su propio "estilo" al ponerlos en prctica. El grado en que la SRE, y por
tanto la burocracia del servicio exterior, puede incrementar su influencia
est sujeto a la decisin del presidente respecto del activismo o la pasividad
que se adopte en poltica exterior. La actuacin de la SRE ha sido, asimis-
mo, condicionada por factores relacionados con la disponibilidad de recur-
sos econmicos. De acuerdo con las crnicas de la propia SRE, la riqueza
petrolera de los ochenta fue un elemento que permiti que el activismo en
poltica exterior fuera una opcin viable para reducir el peso de las rela-
ciones con los Estados Unidos durante la administracin de Lpez Portillo.
Igualmente, el pas redujo su participacin en asuntos de cooperacin in-
ternacional al parecer debido a los efectos negativos de la crisis de la deu-
31
da en 1982.
El condicionamiento de la poltica exterior por el presidente es recono-
cido por los miembros del servicio exterior, quienes aceptan que, aun cuando
otros actores de fuera del gobierno participan en el diseo e implantacin
de dicha poltica, su ejecucin es prerrogativa constitucional del presiden-
32
te. As, en palabras de Seplveda, titular de la SRE durante 1982-1988, la de-
legacin (distribucin o concentracin) de tareas de poltica exterior y en
33
quin recaiga sta depende del estilo de gobernar del presidente.

3 1
SRE, Poltica exterior de Mxico. 175 aos de historia, vol. 1, p. 311, Mxico, SRE, 1985.
3 2
Antonio de Icaza, "La poltica de diversificacin. Una apreciacin global", Revista Me-
xicana de Poltica Exterior, Mxico, IMRED, 1994, pp. 79-93.
3 3
Bernardo Seplveda, "Los intereses de la poltica exterior", en Csar Seplveda (ed.),
La poltica internacional de Mxico en el decenio de los ochenta, Mxico, F C E , 1994, pp. 17-99. Se ha
sealado que, a pesar de que las acciones de otras secretaras han invadido algunas funciones
de la SRE, no ha habido ningn conflicto fundamental entre ellas, "quiz porque los conflic-
tos se han resuelto por el arbitrio poltico del Presidente de la Repblica" (Modesto Seara,
Poltica exterior de Mxico, segunda edicin, Mxico, Hara, 1984, p. 27).
JUL-SEP 2001 POLTICA INTERBUROCRTICA E N L A POLTICA E X T E R I O R 485

A pesar de lo anterior no fue tarea fcil para los encargados del servi-
cio exterior hacer compatible la reorientacin de la poltica exterior du-
rante 1988-1994 con la imagen tradicional de Mxico en el mundo. En el
contexto de la renegociacin de la deuda externa mexicana y las eleccio-
nes p a n a m e a s de 1989, los Estados Unidos convocaron a una r e u n i n de
la Organizacin de Estados Americanos ( O E A ) para solicitar la expulsin
del gobierno de P a n a m de la misma, la suspensin de negociaciones di-
plomticas con este pas y otras sanciones. El da anterior, la SRE haba emi-
tido un comunicado en el que deca: "Es lamentable que la situacin
p a n a m e a se haya agravado por la actitud personal del general Noriega,
cuya reputacin tica y moral es cuestionable, y quien hasta ahora ha he-
34
cho prevalecer sus intereses personales sobre los del pueblo p a n a m e o " .
De acuerdo con Castaeda, este tipo de declaracin no tena prece-
dente en la historia de la poltica exterior mexicana y se vio como el aban-
dono del principio de no intervencin en los asuntos internos de otros
estados con el fin de favorecer las buenas relaciones con los Estados Uni-
dos. Solana, secretario de Relaciones Exteriores durante 1989-1993, fue
cuestionado en el sentido de que tal declaracin se perciba como parte de
la poltica salinista de eliminar cualquier activismo "tercermundista". La
respuesta de Solana fue en el sentido de que la poltica exterior consista
e n una "poltica exterior activa y eficiente". 'Yo asignara - d i j o - la palabra
'protagonista' a otros asuntos, no a la poltica exterior de Mxico. Sin em-
bargo, la poltica exterior es profundamente responsable, ejercer lideraz-
go en temas que le conciernan." Los comentarios del secretario Solana,
aun aparentemente contradictorios, parecen ratificar la postura del presi-
dente acerca de la orientacin de la poltica exterior.
En este mismo tenor, el entusiasmo manifestado posteriormente por
el titular de la SRE concordaba con la retrica desplegada por el presidente
Salinas en el extranjero. Solana declar que Mxico "haba decidido" su in-
ternacionalizacin y que hara todo para conseguirla "a travs de la paz y el
dilogo", y expres la voluntad del pas de ocupar u n asiento en el Consejo
35
de Seguridad de las Naciones Unidas como miembro no permanente.
Mxico ha participado dos veces en el Consejo de Seguridad (1946 y 1980
1981) pero tal participacin no ha sido una prioridad de poltica exterior.
A l parecer, el temor a involucrarse en conflictos que no eran de inters pa-
ra el pas y que p o d r a n afectar negativamente sus relaciones con los miem-
bros permanentes del Consejo, especialmente los Estados Unidos, estaba

3 4
Jorge Castaeda, La casa por la ventana. Mxico y Amrica Latina despus de la Guerra Fra,
Mxico, Cal y Arena, 1993, p. 213.
3 5
Fernando Solana, Cinco aos de poltica exterior, Mxico, Porra, 1995, pp. 66 y 69.
486 A L B A ERITREA GMEZ VZQUEZ 7XLI-3

36
tras esta actitud. Solana explic la nueva postura a favor de buscar un asien-
to en el Consejo de Seguridad como producto de la visin de Salinas de
que la transformacin del sistema internacional orillaba a Mxico a desa-
37
rrollar una participacin ms activa en todos los asuntos internacionales.
La orientacin de la poltica exterior durante el sexenio salinista, de
acuerdo con Solana, fue en mucho el resultado de la iniciativa del presi-
dente Salinas. Como Solana indic,

una vez que [Salinas] defini su estrategia a partir de los cambios mundiales,
decidi seguir con la idea de apertura. De esta manera se proyect una nueva
imagen de Mxico en el exterior. Nunca la prensa mundial y los medios elec-
trnicos internacionales haban prestado tanta atencin [a Mxico]. Esto se
debe a una accin pensada, a una estrategia concretamente establecida para
estar presentes en el exterior. Nosotros [los mexicanos] no queremos darle la
espalda [al mundo] sino asimilarlo completamente, actuar en l y estar muy
38
activos en todos los frentes".

Sin embargo, al parecer el gobierno tena un compromiso limitado con res-

pecto a d e s e m p e a r un papel poltico que abarcara todas las reas en el
exterior, pues Solana tambin seal que el esfuerzo interno se haba diri-
gido en su totalidad a la recuperacin econmica del pas y a la obtencin
de su reconocimiento por parte de los centros financieros internacionales.
Asimismo, la descripcin del proceso de toma de decisiones realizada por
Solana enfatiza la prioridad de los objetivos econmicos sobre los diplom-
ticos en la administracin de Salinas. Hasta entonces no pareca existir una
contradiccin sustancial entre el servicio exterior, de u n lado, y el presi-
dente y las dems secretaras, del otro.
Seara ofrece una caracterizacin diferente de la prioridad conferida a
los asuntos econmicos en poltica exterior al presentar a Solana como un
funcionario diligente que trat de equilibrar la balanza que haba sido i n -
39
clinada a favor de dichos aspectos. De esta manera, Seara defini a Sola-
na como "el contrapeso a otras tendencias dentro del equipo gobernante,
pero sin romper la lealtad y disciplina que u n funcionario debe tener hacia
40
el sistema del que es parte". De acuerdo con Seara, Solana fue el promo-

3 6
Olga Pellicer, "Mxico y las Naciones Unidas, 1980-1990. De la crisis del multilateralis-
mo a los retos de la posguerra fra", en Csar Seplveda (comp.), La poltica internacional de
Mxico en el decenio de los ochenta, Mxico, F C E , 1994, p p . 199-231.
Fernando Solana, op. cit, p . 70.
3 7

3 8
Ibid.
3 9
Modesto Seara, "Prlogo", en Femando Solana, Cinco aos de poltica exterior, Mxico,
Porra, 1995.
*Ibid.,p. X.
JUL-SEP 2001 POLTICA INTERBUROCRTICA E N L A POLTICA E X T E R I O R 487

tor de los acuerdos de libre comercio firmados con los pases latinoameri-
canos, presumiblemente como un medio de equilibrar la para entonces
4 1
enorme atencin prestada a los Estados Unidos a travs del T L C A N . El re-
cuento de Seara sugiere que la SRE trat de recuperar la presencia latino-
americanista que tradicionalmente caracteriz al discurso mexicano en el
exterior, a fin de integrarlo a la orientacin de poltica exterior que favore-
ca el equipo presidencial.
Declaraciones dentro de la SRE parecen apoyar la visin de Seara, aun-
que niegan la nocin de que la poltica exterior estuviera subordinada al
proyecto econmico implantado durante la administracin de Salinas, o
que la independencia en poltica exterior haya estado comprometida debi-
do a negociaciones econmicas con los Estados Unidos. El ministro lva-
rez, director del Instituto Matas Romero de Estudios Diplomticos
(IMRED, la rama acadmica de la S R E ) , acept que desde 1986 la Secretara
haba perdido influencia en el diseo de la poltica econmica exterior
debido a la decisin presidencial de eliminar la Subsecretara de Asuntos
4 2
Econmicos ese a o . Esta situacin permiti que otras dependencias ocu-
paran ese importante sitio en la elaboracin de la poltica exterior. lvarez
acept que el presidente Salinas haba reforzado tal situacin al no nombrar
a miembros de la SRE para hacerse cargo de las negociaciones del T L C A N
aunque dijo que Solana haba conseguido recuperar reas econmicas pa
ra la SRE entre 1989 y 1990. El reducido papel de esta ltima en materia de
poltica econmica exterior salta a la vista dado cjue "no haba ninguna, po
sibilidad poltica o administrativa [para oue durante 1988-1994] tuviera
una subsecretara de asuntos econmicos externos". lvarez confirm que
la SRE no haba conducido las negociaciones del T L C A N aun cuando este
acuerdo haba sido una si no la ms, importante poltica exterior de la ad-
ministracin de Salinas. En este contexto, el ministro lvarez sugiri que
haba sido un oran los^ro de Solana conseguir Que funcionarios de la SRE
acompaaran a los exoertos econmicos en el oroceso de negociacin del
T L C A N V de los acuerdos de libre comercio con Latinoamrica

De acuerdo con lvarez, Solana era consciente de que no haba ningu-

na posibilidad de desarrollar una poltica exterior coherente sin conside-
rar temas relacionados con la poltica econmica internacional y los
procesos de liberalizacin econmica. Este reconocimiento p o d r a expli-

4 1
Mal., nm. 5.
4 2
Entrevista con el ministro Jorge lvarez, titular de la Direccin Acadmica del IMRED,
el brazo acadmico de la SRE, en donde se capacita a los futuros diplomticos del pas. Ciudad
de Mxico, 20 de enero de 1999. Las referencias al ministro lvarez en el texto provienen de
esta entrevista.
488 A L B A ERITREA GMEZ VZQUEZ 7XLI-3

car el inters de Solana en fortalecer vnculos con Latinoamrica -aunque

fuera bajo el esquema de poltica permitido por el gobierno. lvarez men-
cion que Solana propuso en una r e u n i n del gabinete de poltica exte-
rior en octubre de 1989 que Mxico debera fortalecer sus relaciones con la
regin centroamericana y que su propuesta fue aceptada. En su evaluacin
de la poltica exterior, lvarez enfatiz razones geopolticas, el liderazgo
del presidente y el bajo perfil de la SRE como las caractersticas principales
durante 1988-1994. Sin embargo, realz los esfuerzos de Solana por ase-
gurar que la SRE estuviera relacionada con los negociadores comerciales,
especialmente en lo concerniente a los puntos laborales y del medio am-
4 3
biente comprendidos en los acuerdos de libre de comercio Ms a n
lvarez resalt que los funcionarios de la SRE a veces tuvieron que resolver
los problemas dejados por los negociadores comerciales. En su opinin,
la poltica exterior mexicana durante 1988-1994 no consisti en una mera
reaccin al T L C A N , y la inteligencia de Solana haba permitido la a r m o n a
entre el T L C A N y los principios bsicos de la poltica exterior. A l final de-
fendi la idea de que la diversificacin econmica haba sido exitosa, an-
eme con u n alto cost poltico dado aue la pertenencia a la O C D E signific
para Mxico su realineacin entre los erupos de poder internacional pre-
sumiblemente del lado de los pases desarrollados Desafortunadamente el
ministro lvarez no respondi la nree-unta aue l mismo se haba hecho
con respecto a en d n d e ubicar a Mxico si fundamentalmente en el or-
te o en el Sur.

E L S E R V I C I O E X T E R I O R M E X I C A N O , 1988-1994

De la informacin anterior se puede inferir que el ministro lvarez trat de

proyectar una imagen del servicio exterior mexicano no tan dbil n i tan
dependiente como generalmente se presenta. Pero, aun cuando la SRE
luch por ser un contrapeso al sesgo proestadounidense del proyecto de
diversificacin econmica, fall.
La diversificacin e c o n m i c a fue un objetivo que aun para los recuen-
tos de la propia SRE no se alcanz, pues las relaciones econmicas con los
Estados Unidos se fortalecieron y las relaciones comerciales con otras par-

4 3
Sin embargo, en una entrevista posterior, Solana confi que le habra gustado que el
servicio exterior mexicano hubiera tenido una presencia mayor en las negociaciones finales
de TLCAN (IMRED-Radio UNAM, La poltica exterior de Mxico en voz de ex cancilleres, csete, Mxi-
co, I M R E D , 1996).
JUL-SEP 2001 POLTICA INTERBUROCRTICA E N L A POLTICA E X T E R I O R 489

44
tes del mundo se redujeron concomitantemente. El ministro lvarez su-
bray el intento de Solana, como titular de la SRE, de participar en el dise-
o general de la poltica exterior y en el diseo de la poltica econmica
exterior en particular. El funcionario intent proveer una imagen positiva
de las relaciones entre la SRE y otros grupos burocrticos. Sin embargo, sus
propias declaraciones confirman que el servicio exterior se tuvo que ajus-
tar al limitado margen de maniobra provisto por el grupo tecnocrtico que
implantaba las polticas gubernamentales, grupo que claramente privile-
giaba la dimensin econmica de la poltica exterior y los contactos a este
respecto con el mundo desarrollado.
En este sentido, el logro de los acuerdos de libre comercio con pases
latinoamericanos como Chile (1990), Colombia y Venezuela (1992) mues-
tran que el gobierno deseaba conferir alguna importancia a una regin
que tradicionalmente haba sido una de las guas retricas de la poltica ex-
terior de Mxico. A la luz de los resultados de la diversificacin de socios
comerciales, evidentemente ese inters no fue suficiente para que Latino-
amrica se convirtiera en el centro de la poltica exterior durante el perio-
do. El viaje de Salinas a Chile en marzo de 1990 ejemplifica esta situacin.
Salinas dijo entonces: "Estamos convencidos de que la unidad de Amrica
Latina es la respuesta adecuada a esta poltica de grandes bloques que se
ha articulado alrededor del mundo, y la integracin es la respuesta ms efi-
ciente frente a los problemas que sufrimos y ante la crisis econmica que
nos afecta a todos." No obstante, el discurso de Salinas acerca de formar
u n bloque latinoamericano fue contradicho por u n artculo del Wall Street
Journal que informaba respecto de las negociaciones que se estaban reali-
zando desde febrero de ese a o para establecer un acuerdo de libre co-
45
mercio entre Mxico y los Estados U n i d o s .
La principal premisa del modelo de poltica burocrtica es que la ne-
gociacin interburocrtica determina el resultado de la poltica exterior.
Esto implica que las agencias burocrticas estn en desacuerdo con respec-
to a asuntos fundamentales de las polticas y tratan por tanto de influir en
el proceso de toma de decisiones para imponer sus propios intereses. Las
polticas resultantes provienen, entonces, de la negociacin ms que de
46
una decisin racional. En el caso de Mxico, durante 1988-1994, la im-

4 4
E n 1988 la participacin de los Estados Unidos en el comercio exterior total de Mxi-
co era de 66.2% y en 1993, de 76.4%. Este crecimiento signific que Europa redujera su par-
ticipacin en el comercio exterior mexicano de 13.9% en 1988 a 8.7% en 1993, y que Japn
lo hiciera de 14.5% a 10.7% (Antonio de Icaza, op. cit, p. 92.)
4 5
Fernando Ortega Pizarro, "Mientras pblicamente se deca 'no' al convenio con Wash-
ington, ya se negociaba", Proceso, n m . 701, 2 de abril de 1990, pp. 8-9.
4 6
Graham Allison, op. cit, p. 171.
490 A L B A ERITREA GMEZ VZQUEZ 7XLI-3

portancia central de la poltica exterior para el modelo de desarrollo apli-

47
cado por la administracin de Salinas es ampliamente reconocida. Hubo
en ese periodo un vnculo explcito y pragmtico entre las polticas interior
y exterior. Lo que no es tan claro, sin embargo, es si hacer ms pragmtica
la poltica exterior afect la posicin de la SRE al grado de que surgiera
oposicin dentro de sus filas a la orientacin de las polticas exteriores que
se estaban implantando.
Aparentemente, dentro del cuerpo diplomtico no haba consenso
acerca de las polticas exteriores que se estaban realizando durante la ad-
48
ministracin de Salinas. No obstante lo anterior parece que los funciona-
rios de la SRE no tuvieron la oportunidad de debatir tales polticas porque,
al menos en el caso del T L C A N , los niveles medios y bajos del cuerpo diplo-
49
mtico desconocan los trminos de su n e g o c i a c i n . Ms an, es posible
que un sentimiento de vulnerabilidad rodeara a los funcionarios del servi-
cio exterior, dado que una oposicin suya a la lnea de la SRE e n t r a a b a la
amenaza de no trabajar ms en esa dependencia, "la peor cosa que le pude
50
pasar a u n d i p l o m t i c o " , as que no haba posibilidad alguna de disentir.
Si bien los funcionarios del servicio exterior no criticaron abiertamen-
te la orientacin general de la poltica exterior, s expresaron sus opinio-
nes acerca de la necesidad de que el pas recuperara su antigua posicin
en la defensa del derecho y la cooperacin internacionales, y sugirieron
que la SRE debera coordinar las actividades vinculadas a la poltica exte-
51
rior de otras secretaras. En cierto sentido, esto se sumaba a crticas ante-
riores respecto de la falta de coordinacin dentro del gobierno mexicano
en asuntos importantes. Las declaraciones de funcionarios mexicanos en
diferentes secretaras se contradecan.
Quiz la crtica ms fuerte de los miembros de la SRE a la poltica exte-
rior se refiri a asuntos de su mbito de accin inmediata. Tal fue el caso
del nombramiento de "polticos" en lugar de diplomticos en el servicio
52
exterior. Esta situacin y, en general, la creciente influencia de funciona-
rios de otras secretaras en el servicio exterior caus inquietud entre los di-

4 7
Andrs Rozental, op. cit., pp. 12-13
4 8
Entrevista con Humberto Hernndez Haddad, cnsul en San Antonio, Texas, dos ve-
ces diputado federal y senador en una ocasin por el PRI. Ciudad de Mxico, 21 y 27 de enero
de 1999. Las referencias posteriores a Hernndez provienen de estas dos entrevistas.
4 9
Ibid.
5 0
Ibid.
5 1
Alberto Lozoya, "Mxico y la cooperacin internacional", Revista Mexicana de Poltica
Exterior, nm. 44, o t o o de 1994, pp. 131-140.
5 2
Carlos Fazio, "El servicio exterior, emporio de polticos convertidos en diplomticos
eventuales", Proceso, nm. 614, 18 de marzo de 1988, pp. 8-9.
JUL-SEP 2001 POLTICA INTERBUROCRTICA E N L A POLTICA EXTERIOR 491

plomticos. Valero, ex subsecretario de Relaciones Exteriores (quien al pa-

recer haba sido depuesto debido a diferencias en la manera de conducir
la poltica exterior), llev sus crticas ms lejos al considerar que la poltica
exterior se haba subordinado al TLCAN, y que C r d o b a - e l jefe de asesores
53
del presidente- haba desplazado a Solana.

E L M O D E L O D E POLTICA BUROCRTICA Y L A POLTICA E X T E R I O R MEXICANA,

1988-1994

Las dificultades sealadas por Allison a propsito de la evidencia necesaria

para validar el modelo de poltica burocrtica (Allison, 1971; 180-181) son
suscritas en este trabajo, pues falta a n acceso a informacin directa de
reuniones o testimonios de quienes participaron en la toma de decisiones.
Por esta razn, la evidencia para aplicar en este artculo el modelo de pol-
tica burocrtica al caso mexicano descansa en una estrategia inferencial a
partir de los resultados de la poltica exterior y en la posicin de los actores
gubernamentales a cargo de ejecutarla. Ante la ausencia de evidencia de
primera mano se acude a testimonios, declaraciones y escritos de funciona-
rios de la SRE, discursos del presidente e informacin de los medios relativa
a cuestiones de poltica exterior. La informacin reunida a partir de estas
fuentes puede ser interpretada de dos maneras.
La primera es que la SRE, con su capacidad formal como coordinadora
de la poltica exterior, reconoci la inevitabilidad de reorientar dicha pol-
tica y la manera en que tal reorientacin se realizara. Esto es, que la SRE
c o m p r e n d i la importancia de los asuntos econmicos en la nueva poltica
exterior y acept su propio desplazamiento, al menos de la primera lnea
de la mesa negociadora, a favor de otras secretaras o actores (como Cr-
doba y Serra Puche). Sin embargo, debido a su perfil tradicional, el servi-
cio exterior abog por la inclusin de Amrica Latina en la agenda de la
poltica econmica exterior para contrarrestar el impacto del fortaleci-
miento de las relaciones con los Estados Unidos, y el "Norte" en general.

5 3
Declaraciones de Valero (Mara Esther Ibarra, "Crdoba Montoya es el problema de
la diplomacia. Ricardo Valero, ex subsecretario de Relaciones Exteriores enjuicia: el servicio
exterior, subordinado a Washington", Proceso, n m . 748, 4 de marzo de 1991, pp. 6-9). Como
ancdota se supo despus que, cuando el Papa recibi a Salinas en una visita privada, quien lo
a c o m p a fue Crdoba mientras Solana esperaba en la antesala. E l presidente Bush tambin
reconoci la influencia de Crdoba al decir que cuando este ltimo iba a Washington era
porque el presidente Salinas quera algo importante. Solana estaba encargado nicamente de
las formalidades (Proceso, nm. 942, 1995, p. 16).
492 A L B A ERITREA GMEZ VZQUEZ 7XLI-3

La segunda interpretacin es que, considerando su larga tradicin co-

mo actor principal en las relaciones exteriores del pas, la SRE disput tan-
to la orientacin de la poltica exterior como el poco peso que se le
asignaba en el diseo de la misma durante la administracin de Salinas.
Sin embargo, el hecho de que el servicio exterior mexicano tuviera efecti-
vamente un papel tangencial en aspectos importantes de poltica exterior
sugiere que la SRE no tuvo capacidad real para oponerse a las iniciativas del
presidente y de otras secretaras. En ambos casos, la utilidad del modelo de
poltica burocrtica parece dudosa.
De acuerdo con la primera interpretacin, la SRE busc ajustarse a la
orientacin de la poltica diseada por el equipo presidencial. De acuerdo
con la segunda, aunque hayan podido surgir disputas interburocrticas, es
dudoso que las polticas emergieran como resultado de u n proceso de nego-
ciacin. En el mejor de los casos, dando a la SRE un peso similar en el pro-
ceso de toma de decisiones, el consenso ms que la negociacin p o d r a
explicar las polticas resultantes.
Es lgico asumir que una SRE fuerte tuvo suficiente peso e inters en
participar en el proceso de toma de decisiones relacionado con sus funcio-
nes dentro de la burocracia. Ciertamente el servicio exterior hubiera podi-
do estar de acuerdo con el contenido del cambio en la poltica exterior si
una negociacin interburocrtica significara beneficios aceptables. Pero el
cambio en detrimento de su propio peso relativo dentro de la burocracia
- c o m o Solana mismo lo reconoci en relacin con las negociaciones fina-
les del T L C A N y lvarez lo c o r r o b o r al aceptar que (despus de 1994)
5 4

ciertas "reas h a b a n sido recuperadas" para la S R E - es difcil de explicar

5 5

con el modelo de poltica burocrtica. Simplemente la dificultad reside en

que cada grupo burocrtico trata a toda costa de imponer sus intereses. En
un escenario de secretaras similarmente poderosas, la reorientacin de la
poltica exterior pudo haber emergido con el consentimiento expreso de
la SRE o en contra de sus preferencias, pero (en este ltimo caso) presiona-
da por el presidente. Si acaso, lo que parece claro es que el papel de la SRE
durante 1988-1994 signific para ella u n bajo perfil.
El examen de su posicin parece apoyar la visin de que la SRE fue u n
actor desplazado en asuntos relevantes relacionados con la dimensin eco-
nmica de la accin internacional de Mxico. Sin embargo, esto no signifi-
ca que la SRE no haya sido importante. Por el contrario, al buscar acuerdos
de libre comercio con pases latinoamericanos, la SRE ayud al gobierno de
Salinas a equilibrar la enorme atencin que el gobierno dedic a sus rela-

5 4
IMRED-Radio UNAM, op. cit.
5 5
Entrevista con el ministro Jorge lvarez.
JUL-SEP 2001 POLTICA INTERBUROCRTICA E N L A POLTICA E X T E R I O R 493

ciones con los Estados Unidos. El servicio exterior mexicano demostr que
la estrategia de gobierno basada en la apertura econmica de Mxico no
estaba slo dirigida a los Estados Unidos, sino tambin a cualquier pas intere-
sado en ella. La SRE no se opuso a la reorientacin de la poltica exterior si-
no que se a d a p t a ella. Su d e s e m p e o no fue como protagonista, como
Solana acept, pero fue fundamental en cuanto que ayud a suavizar aque-
llos aspectos diplomticos que haban sido d a a d o s de u n modo u otro por
los negociadores comerciales. Ms an, a travs de consulados y embajadas,
la SRE fue el mecanismo empleado para propagar en el exterior los xitos
econmicos del gobierno; como nunca antes, las representaciones de M-
xico en el exterior fueron usadas con el propsito de p r o m o c i n econmi-
ca del pas. Esto, por otra parte, condujo a la apreciacin de que el servicio
exterior mexicano estaba promoviendo intereses del sector privado que
56
nada tenan que ver con el inters general del p a s .

E L M O D E L O D E L A C T O R RACIONAL C O M O U N A EXPLICACIN A L T E R N A T I V A
A L M O D E L O D E POLTICA BUROCRTICA

Si la negociacin interburocrtica no ofrece una explicacin satisfactoria a

la poltica exterior durante el gobierno de Salinas, es de cualquier modo
el mbito burocrtico una fuente de poltica exterior? Ante la explicacin
insatisfactoria del modelo de poltica burocrtica parecera que el modelo
del actor racional es una buena alternativa. Esto es as si se acepta que la
poltica exterior fue ajustada a las necesidades de la estrategia general de
la administracin de Salinas, cuyas lneas principales ya h a b a n sido traza-
das desde principios de su gobierno. Vista en perspectiva, la poltica exte-
rior p o d r a ser explicada como resultado de u n plan que, sugerido en las
declaraciones de Salinas cuando era candidato a la presidencia, tuvo una
continuidad sobresaliente durante su gobierno. Desde la instalacin de la
Comisin de Asuntos Internacionales (CAI) del PRI en febrero de 1988, Sa-
linas ensalz los valores patriticos de Mxico pero recalc la necesidad de

5 6
Hernndez Haddad seal que haba colusin entre algunos miembros del servicio
exterior mexicano y grupos con importantes intereses polticos y econmicos. Record haber
informado a ngel Gurra (quien sustituy a Solana como titular de la SRE en 1994) que una
corte federal de los Estados Unidos estaba investigado a Manuel Muoz Rocha (buscado en
ese entonces en Mxico por estar implicado en el asesinato de! presidente nacional del PRI,
ocurrido ese mismo ao). Gurra le respondi que no haba lugar para cnsules policas en la
poltica moderna de Mxico, y que vera que la experiencia de Hernndez se aprovechara en
otra rea. Como resultado, Hernndez renunci a su puesto como cnsul general.
494 A L B A ERITREA GMEZ VZQUEZ 7XLI-3

57
una poltica exterior activa, "aunque no aventurera". La poltica exterior
no estara basada en la confrontacin porque, en sus palabras, eso signifi-
cara populismo ("el peor enemigo de nuestras aspiraciones de bienestar
popular"). Ms bien sera una "poltica de principios". Salinas no se refiri
en esa poca a la dimensin econmica de la poltica exterior porque, co-
mo se desprende de los principios bsicos que guan el comportamiento
internacional de Mxico, stos no especifican un modelo de desarrollo en
58
particular. Sin embargo, Salinas declar que en relacin con el acuerdo
comercial con los Estados Unidos haba "mrgenes para buscar un mejor
entendimiento bilateral que provea reglas ms claras y canales de inter-
cambio entre ambos pases, y abra condiciones menos restrictivas y fortui-
tas para nuestras exportaciones no petroleras. Mayor apertura econmica
[nos permitir un mayor] acceso al Norte [los mercados de los pases desa-
59
rrollados]".
U n escrito de C r d o b a Montoya ilustra suficientemente acerca del esti-
lo y el tipo de actores involucrados en el proceso de toma de decisiones en
60
Mxico en ese t i e m p o . C r d o b a desarrolla a h ideas que son consistentes
con el modelo del actor racional. Su trabajo est incluido en un libro que
se centra en las polticas de estabilizacin econmica en diferentes pases,
pero el suyo no es u n texto acadmico en sentido estricto: en l no hay una
sola cita que apoye sus afirmaciones. Su ensayo es ms bien un manifiesto
que explica de q u manera fueron diseadas y ejecutadas las polticas p-
blicas en Mxico. C r d o b a es claro al describir las razones y las estrategias
de la reestructuracin econmica del pas. Su texto expone el cambio en el
discurso oficial mexicano y no busca ensombrecer la naturaleza ni las es-
trategias de las polticas aplicadas durante el sexenio de Salinas. Por el con-
trario, en 1994, a la luz de la n o m i n a c i n de Salinas a la presidencia de la
entonces naciente Organizacin Mundial de Comercio ( O M C ) , Crdoba da
lecciones de c m o tener xito en la reestructuracin econmica y provee
pistas claras acerca de algunas de las decisiones econmicas que significati-
vamente afectaron la poltica exterior de Mxico a principios de los noventa.
Crdoba presenta la estrategia de liberalizacin econmica como el
resultado "de u n cierto consenso acerca de los objetivos polticos del pas en
u n mundo competitivo e interdependiente que involucra estabilizacin ma-
croeconmica as como cambio estructural, que requiere liberalizacin co-

5 7
Carlos Salinas de Gortari, "Nuestro proyecto...", op. cit.
5 8
FCE, Principios, instrainenios bsicos para la poltica exterior de Mxico, Mxico, FCE, 1988;
Alba Gmez, op. cit.
5 9
Carlos Salinas de Gortari, "Nuestroproyecto...", op. cit.
6 0
Jos Crdoba, op. cit.
JULrSEP 2001 POLTICA INTERBUROCRTICA EN LA POLTICA EXTERIOR 495

mercial, privatizacin de empresas paraestatales, y desregulacin de la acti-

61
vidad econmica, que incluye los mercados financieros". Esta visin de
las estrategias de desarrollo - r e c u e r d a - emergi lentamente durante el
transcurso de los ochenta y no era compartida en todos los crculos de to-
ma de decisiones en el gobierno, por no decir en los diferentes grupos de
la sociedad en su conjunto. Crdoba seala que el programa de estabiliza-
cin mexicano fue exitoso por

el hecho de que muchos de los funcionarios encargados de la planeacin de

las reformas de los ochenta haban tenido posiciones en el gobierno durante
los ltimos aos de los setenta, y haban vivido las consecuencias de un manejo
fiscal irresponsable sin poder impedirlo. Estos funcionarios eran conscientes
de la necesidad de mantener una disciplina fiscal estricta sobre lasfinanzasdel
sector pblico, independientemente de las presiones internas de la burocracia
62
y de los costos sociales de corto plazo.

C r d o b a reconoce que el sistema poltico corporativo fue clave para el xi-

to de la reforma en lugar de ser un obstculo y que, aunque el gobierno tu-
vo que negociar con grupos poderosos, una vez que se consigui su apoyo
63
la reforma funcion expeditamente.
Por ltimo, Crdoba no considera la homogeneidad de perspectivas
en el gabinete econmico como un elemento necesario para el xito de la
estrategia, pero s recalca la necesidad de una "visin compartida del futu-
ro y un diseo general claro de poltica". Los riesgos derivados de una co-
hesin excesiva eran considerados menores que los costos asociados con
una permanente divergencia de perspectivas (que p o d r a llevar a una par-
lisis en la toma de decistones). "En tal situacin, la unidad es preferible a la
diversidad dentro del gobierno . Dado que las perspectivas acerca del pa-
pel del Estado en la e c o n o m a y el alcance de la hberahzacion comercial

En este sentido, el presidente Salinas (economista l mismo) se dedic a

las negociaciones polticas que eran cruciales para el flujo de las reformas
aunque siempre presidi el gabinete econmico, donde Crdoba reco-
noce orgullosamente- "nunca se filtr informacin alguna con respecto a
65
asuntos econmicos a la prensa". De acuerdo con la evaluacin de Cr-

^ml p t' ' " ' " '

P C PP 232 233
C V

6 3
Ibid., p. 279.
6 4
Ibid., p. 282.
6 5
Idem.
496 A L B A ERITREA GMEZ VZQUEZ F/XLI-3

doba, el principal cambio en el periodo de Salinas fue en las actitudes y

mentalidades, teniendo siempre detrs "la visin de futuro de Salinas".
El relato de Crdoba respecto del proceso de toma de decisiones en
Mxico durante 1988-1994 se refiere principalmente a la dimensin eco-
nmica de las reformas. Pero, dado que el proyecto de gobierno de Salinas
funcion en mucho alrededor de esa dimensin, tambin puede ayudar a
entender c m o ocurri el proceso de toma de decisiones en general. En
principio nos permite saber que una parte de la burocracia promovi u n
consenso en relacin con las polticas de crecimiento salinistas y que este
consenso fue despus apoyado por otros grupos poderosos en la sociedad.
En el caso de los trabajadores, Crdoba se refiere directamente a la impor-
tancia del corporativismo como un medio de control de masas. En el caso
de "otros grupos poderosos" (presumiblemente la Iglesia y el sector em-
presarial), Crdoba admite que el gobierno negoci con ellos y que esos
grupos trabajaron positivamente para la implantacin de las polticas del
gobierno. Pero quiz los comentarios de H e r n n d e z Haddad en el sentido
de que beneficios econmicos estaban tras el apoyo a las iniciativas del go-
bierno no parecen estar alejados de la verdad.
La importancia dada a la discrecin en el gabinete econmico (de don-
de emergi el TLCAN) sugiere que la SRE no tuvo que ver con decisiones a
este respecto, a m n de que no form parte de dicho gabinete. El presiden-
te Salinas cre la OCP como el r g a n o que, presidido por Crdoba, estaba a
cargo de los cinco comits especializados del gabinete presidencial: econo-
ma, agricultura, desarrollo social, poltica exterior, y seguridad nacional.
Sin embargo, aunque el secretario de Comercio participaba en el comit
de poltica exterior, el titular de la SRE no lo haca en el comit de econo-
66
m a . Parece que el servicio exterior mexicano prcticamente no partici-
p en el diseo de la poltica econmica o en su implantacin, al menos
no en los encuentros iniciales que eran considerados decisivos para la es-
trategia del gobierno. Cuando, por ejemplo, Salinas decidi la integracin
al TLCAN, los emisarios fueron Crdoba y Serra Puche, y no Solana. La soli-
67
citud de ingreso a la OCDE tambin tuvo la misma t n i c a . Incluso el propio
Solana recalc la subordinacin del servicio exterior a las maneras tecno-
crticas cuando dijo que l estaba enterado y participaba en todo porque
68
vea a C r d o b a una vez a la semana. La reducida posicin de la SRE sugie-
re que, aun si los funcionarios del servicio exterior intentaron luchar por

6 6
Vctor Amaga, "El manejo de la relacin con Estados Unidos, 1990-1994", Foro Interna-
cional, vol. 34, nm. 4, 1994, pp. 572-594.
6 7
Proceso, n m . 942, 1995, p. 16,
6 8
Idem.
JUL-SEP 2001 POLTICA INTERBUROCRTICA E N LA POLTICA EXTERIOR 497

mantener su influencia en la toma de decisiones de poltica exterior, es

cuestionable explicar la poltica exterior mexicana durante 1988-1994 en
trminos de negociacin, como plantea el modelo de poltica burocrtica de
Allison. El anlisis anterior indica que durante la administracin de Salinas
la toma de decisiones estuvo altamente centralizada y concentrada, y que
estuvo dirigida al logro de objetivos especficos (principalmente econmi-
cos) . Tambin muestra que el equipo tecncrata s tuvo u n papel importan-
te en la formulacin e implantacin de las polticas, de las cuales formaba
parte la poltica exterior.

RESUMEN Y CONCLUSIONES

Indudablemente las condiciones internacionales afectan la poltica exte-

rior. Sin embargo, aun cuando el impacto de las condiciones externas sea
grande, la actuacin de los tomadores de decisiones se vuelve crucial para
entender tal impacto y actuar en consecuencia. A l oponer la nocin de
que las decisiones de poltica exterior son el resultado de u n proceso racio-
nal de toma de decisiones, el modelo de poltica burocrtica arguye que
u n proceso de negociacin entre grupos burocrticos determina la poltica
exterior. En el caso mexicano, la importancia de la burocracia es amplia-
mente reconocida en el proceso de toma de decisiones debido a la acepta-
cin del carcter centralizado de la seleccin de polticas en el presidente y
su gabinete.
Al analizar la poltica exterior mexicana durante 1988-1994, es difcil
proveer u n anlisis definitivo acerca de los resultados de la aplicacin del
modelo de poltica burocrtica porque no hay evidencia a la mano acerca
de debates o reuniones que pudiera iluminar este asunto. Como se men-
cion anteriormente, en estas circunstancias uno tiene que guiarse por los
resultados de las polticas y la posicin de los actores en su implantacin.
De ser vlida esta estrategia pueden inferirse varias conclusiones acerca de
las fuentes, contenidos y procesos de la poltica exterior mexicana durante
1988-1994. La primera es que una negociacin interburocrtica no parece
haber sido la principal fuente de la poltica exterior durante el periodo.
Desde el principio de la administracin salinista los asesores ms cercanos
del presidente disearon una estrategia de poltica exterior que, puede de-
cirse, fue cuidadosamente seguida. A u n la modificacin ms relevante (la
decisin de entrar en el TLCAN) c o m p l e m e n t ms que i n t e r r u m p i la
69
estrategia original de la poltica (econmica) exterior. El TLCAN es u n

6 9
El gobierno mexicano present el T L C A N como la decisin del presidente Salinas. De
498 A L B A ERITREA GMEZ VZQUEZ F/XLI-3

ejemplo particularmente importante del grado en que se modific la pol-

tica exterior, pues resalta dos aspectos de la misma en esa poca. Primero,
muestra la decisin del gobierno de establecer un vnculo pragmtico y du-
radero entre las polticas interna y exterior que siguiera los principios del
libre mercado. Segundo, en trminos de toma de decisiones, confirm el
limitado papel asignado a la SRE en la ejecucin de una poltica que obvia-
mente fue una de las ms, si no la ms, importantes de la poltica exterior
durante ese sexenio.
La liberalizacin econmica en Mxico cambi las prioridades de la
poltica exterior. Del mero involucramiento diplomtico en los asuntos in-
ternacionales, la poltica exterior pas a vincularse activamente con los asun-
tos econmicos. En ese proceso, el servicio exterior mexicano tuvo una
importancia secundaria en el diseo y ejecucin de la poltica exterior. Pa-
rece que las secretaras relacionadas con los aspectos econmicos, que re-
presentaban mejor la nueva orientacin del gobierno, se impusieron a la
SRE. Sin embargo, no obstante la relevancia de los cambios, sera e r r n e o
sostener que hubo una reestructuracin absoluta de la poltica exterior en
Mxico durante 1988-1994. Los aspectos tradicionales del comportamiento
externo de Mxico, encarnados en la defensa de los "principios bsicos" de
la poltica exterior, continuaron. Esto fue as debido a que tales principios
no contradecan el proyecto general de crecimiento propuesto por el equi-
po de Salinas, y porque adems eran necesarios para equilibrar el cambio
en la orientacin de la poltica exterior realizado durante esa administra-
cin. A l continuar con los lazos establecidos con los pases latinoamericanos
y foros internacionales (en cuanto a asuntos de cooperacin para el desa-
rrollo, proteccin a la infancia y en contra del narcotrfico), los lderes
mexicanos probaron que no se alejaban completamente de las bases tradi-
cionales de la poltica exterior, sino crue sus polticas estaban orientadas ha-
cia todos los pases y no n i c a m e n t e hacia los Estados Unidos o el "Norte".
Existe una tendencia entre los decisores e investigadores mexicanos a
reconocer la poltica exterior de Mxico en trminos del prestigio moral
forjado a travs de la defensa consistente del derecho internacional y de
70
una imagen tercermundista que p e r m e la retrica del servicio exterior.
Durante la administracin de Salinas, el que funcionarios del servicio exte-

acuerdo con esa interpretacin, el presidente se dio cuenta de que Europa del Este era el des-
tino al que se dirigan ios flujos de capital y no Mxico; esto, a pesar de la profundidad del
programa de estabilizacin realizado.
7 0
Vctor Flores Olea, "Poltica exterior de Mxico hacia Amrica Latina (1981-1990)",
en Csar Seplveda (comp.), La poltica internacional de Mxico en el decenio de los ochenta, Mxi-
co, F C E , 1994, pp. 173-198.
JUL-SEP 2001 POLTICA INTERBUROCRTICA E N L A POLTICA EXTERIOR 499

r i o r disintieran de la lnea de poltica exterior pudo deberse a que el prag-

matismo (introducido por las necesidades de la estrategia econmica) so-
cavaba su prestigio. Sin embargo, parece que la SRE no se opuso a la nueva
orientacin de la poltica exterior sino que busc acomodarse a las polticas
gubernamentales al integrar a Latinoamrica, una de las reas tradiciona-
les de involucramiento del servicio exterior, a la dinmica de libre comercio.
ste pudo haber sido un compromiso que conviniera a los funcionarios de
la SRE. De haberse opuesto a la decisin presidencial de fortalecer las re-
laciones con los Estados Unidos, p o d a n haber terminado en lo que Her-
n n d e z Haddad considera el peor escenario para u n diplomtico: que el
Estado, su nico empleador, lo excluya de cualquier posibilidad de conti-
nuar su carrera. Esta explicacin (adems de que existiera un acuerdo cre-
ciente acerca de las ventajas de una mayor apertura econmica entre las
generaciones ms jvenes del IMRED) necesita mayor corroboracin. En
cualquier caso, el nfasis que lvarez pone en los esfuerzos de Solana por
fortalecer los vnculos de Mxico con Latinoamrica muestra la intencin
de la SRE de ligar los mbitos tradicionales de la poltica exterior mexicana
con la nueva concepcin del periodo 1988-1994. Dado que el modelo
de desarrollo (crecimiento) econmico de Salinas y la (no protagnica) de-
fensa de los principios bsicos de la poltica exterior mexicana no eran in-
compatibles sino complementarios, la continuidad en la poltica exterior
n o se rompi. Posiblemente sta sea una de las contribuciones ms impor-
tantes de la administracin salinista, ya reconocida por otros autores: la sus-
titucin de una poltica exterior de confrontacin por una de a r m o n a
diplomtica en asuntos de tradicional disputa con los Estados Unidos. Otra
contribucin tuvo que ver, al mismo tiempo, con el uso de la diplomacia co-
m o u n medio de promover la imagen de xito econmico que el gobierno
deseaba presentar en el exterior.
El declive de la SRE en relacin con otras secretaras, tanto en lo que se
refiere a la o r i e n t a c i n como a la e j e c u c i n de aspectos importantes de
la poltica exterior, sugiere que la negociacin interburocrtica no fue la
principal fuente de dicha poltica durante 1988-1994. Debido a la obedien-
cia implcita al presidente como el nico empleador en la representacin
estatal, el servicio exterior no se opuso abiertamente a la orientacin pre-
sidencial, favorecida por otras agencias burocrticas. Ms a n , en u n con-
texto en que los funcionarios no ligados al servicio exterior mexicano
ejecutaron las iniciativas ms importantes que afectaron la poltica exte-
rior, la SRE fue evidentemente relegada en ocasin del TLCAN, una (si no la
ms) importante poltica de la administracin del presidente Salinas.
La alta concentracin de la toma de decisiones en un reducido grupo
de individuos hace pensar que el modelo del actor racional pudiera ser la
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fuente primordial de la poltica exterior salinista. El relato de C r d o b a y

las declaraciones de los propios funcionarios de la SRE respecto de las
caractersticas del proceso de toma de decisiones denotan el firme con-
vencimiento del gobierno de la necesidad de reestructurar la e c o n o m a
mexicana y, por extensin, la poltica exterior. Dado que la recuperacin
e c o n m i c a del pas en los t r m i n o s definidos por el equipo de gobierno
salinista requera de una poltica exterior activa y pragmtica, las polticas
exteriores implantadas para conseguir ese propsito durante 1988-1994
pueden identificarse con un comportamiento consistente con el modelo
del actor racional.