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LA MODERNIZACIN ADMINISTRATIVA DEL

GOBIERNO DE FELIPE CALDERN: ENTRE LA


AUSTERIDAD Y LA REFORMA
Mara del Carmen Pardo

Introduccin

Los procesos de modernizacin administrativa han sido im-


pulsados de manera distinta por cada gobierno segn estrategias y
programas con sellos distintivos.* A partir del gobierno de Luis Eche-
verra se empiezan a observar reformas importantes al aparato
administrativo del gobierno federal; sin embargo, no es hasta las
elecciones federales de 2000, con el cambio de partido en el ejecu-
tivo federal, que el proceso de modernizacin administrativa se ins-
cribe dentro de un sistema poltico ms plural, en el que por primera
vez despus de setenta aos las decisiones en el ejecutivo federal
no emanaban de una actuacin hegemnica.
De ah que la alternancia poltica en 2000 tambin levantara
mayores expectativas en torno a una profunda reforma moderniza-
dora del gobierno la cual deba conducir a una tambin profunda
transformacin de la relacin de ste con los ciudadanos. Durante
la administracin de Vicente Fox la agenda de modernizacin ad-
ministrativa fue ambiciosa y se sustent en una apuesta por adoptar
en el sector pblico algunas de las prcticas del sector privado, ha-
ciendo nfasis en la Nueva Gerencia Pblica (ngp), en la transfor-
macin de la relacin del gobierno con los ciudadanos al intentar
satisfacer mejor sus demandas y en la promocin de mecanismos

* Agradezco el apoyo de Miguel ngel Berber para la elaboracin de este


artculo.

Foro Internacional 219, LV, 2015 (1), 83-115


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para fomentar su participacin directa. Sin embargo, la envergadu-


ra de este proyecto requera un liderazgo poltico e institucional
claro, sostenido y con un bien definido esquema de implementacin
(en trminos del tiempo y de los actores necesarios para su puesta
en marcha), condiciones que no estuvieron presentes a lo largo de
ese gobierno, si bien se impuso de manera acrtica el nfasis por
adoptar prcticas del sector privado en las instituciones guber-
namentales.
El gobierno de Felipe Caldern no tuvo como prioridad impul-
sar estos procesos modernizadores, aunque s se tomaron algunas
decisiones para mejor el desempeo de la administracin pblica
federal, siempre mediadas por otras acciones. La importancia del
proyecto de modernizacin administrativa fue mucho menos evi-
dente en este gobierno; se volvi a insistir en la necesidad de per-
feccionar instrumentos como el presupuesto basado en resultados,
la evaluacin del desempeo y la planeacin estratgica a partir de
metodologas estandarizadas, como la Matriz de Marco Lgico. No
obstante, la atencin gubernamental hacia los problemas en los
mbitos nacional e internacional, como la crisis financiera mun-
dial de 2008 y el aumento de los niveles de violencia asociados al
narcotrfico, confirm que la modernizacin administrativa, como
estrategia gubernamental, no fue un tema importante en la agen-
da pblica, ni siquiera una asignatura pendiente. Habra que men-
cionar que las reformas administrativas que incluyen elementos de
ngp en Amrica Latina no han sido coherentes, ni son por s mis-
mas un motor de cambio. En la agenda gubernamental mexicana,
se promueve el uso de la rplica de experiencias exitosas o buenas
prcticas como instrumento de apoyo a la toma de decisiones.1
Esto podra explicar en alguna medida, las estrategias errticas de
los gobiernos panistas.
Sin embargo, si bien es posible afirmar que existieron dife-
rencias importantes en la forma y contenido de las reformas ad-
ministrativas impulsadas por los gobiernos de Vicente Fox y de

1 Netzahualcyotl Ornelas y Hctor Ruz Lpez, Problemas de la implemen-

tacin de la Nueva Gestin Pblica en Amrica Latina, Fundacin Jos Ortega y


Gasset, p. 22.
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Felipe Caldern, tambin es cierto que contienen preocupacio-


nes compartidas, como el cambio democrtico y el nfasis en las
medidas administrativas de carcter gerencial, lo que permite
trazar algunos paralelismos a lo largo del periodo en el que estu-
vieron en el poder gobiernos emanados del Partido Accin Na-
cional, el pan.
En este artculo se presenta un anlisis del proceso de moder-
nizacin administrativa del gobierno de Felipe Caldern, observn-
dolo a la luz de su particular entorno poltico, adems de intentar
compararlo, en algunos puntos, con aquellas acciones que se lleva-
ron a cabo en el gobierno de Vicente Fox. En general, se propone
en este artculo un anlisis sobre las acciones en materia de refor-
ma administrativa en el gobierno de Felipe Caldern, analizando
tambin las estrategias particulares que se pusieron en marcha y los
resultados que se ofrecieron, sobre todo hacia finales del sexenio.
La premisa principal es que los factores contextuales polticos y
econmicos que se presentaron en el momento en el que el go-
bierno de Felipe Caldern llega al poder y durante su administra-
cin, condicionaron las estrategias de modernizacin administrativa
y limitaron el esfuerzo que podra haberlas ayudado en trminos
de su utilidad. Esto dio lugar a cambios aislados en la administracin,
como la insistencia en la adopcin de herramientas gerenciales, ms
que en un proceso de reforma integral que buscara fortalecer insti-
tucionalmente a la administracin pblica, al menos a nivel federal.
El presente artculo se divide en dos secciones. La primera ana-
liza las ideas tericas de la modernizacin administrativa como
proceso transformador de las relaciones de poder y de esquemas
de incentivos dentro del aparato burocrtico, as como el sincretis-
mo entre la ngp y el paradigma burocrtico weberiano, para expli-
car cmo la adopcin de herramientas gerenciales no es antagnica
con una burocracia de corte clsico. En la segunda seccin se expo-
nen las medidas especficas del proyecto modernizador del gobier-
no de Felipe Caldern. ste fue un proceso que desde que inici la
administracin estuvo limitado por prioridades que no cambiaran
durante el sexenio, como la austeridad y la atencin a otros temas
a los que se les otorg una evidente prioridad, como el de la inse-
guridad derivada del aumento del crimen organizado.
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I. El cambio poltico y la modernizacin


administrativa en Mxico

Como punto de partida de este anlisis, es necesario buscar lneas


explicativas para entender los esfuerzos de modernizacin admi-
nistrativa durante el gobierno de Felipe Caldern, en un contexto
amplio, como parte de un proceso de mayor envergadura relacio-
nado con la transformacin poltica del Estado y su relacin con los
ciudadanos. En particular, es pertinente poner atencin a la mane-
ra en la que la reforma administrativa, como estrategia guberna-
mental, se enfoca en promover cambios dentro del gobierno y as
favorecer nuevas conductas, intereses, actores y, en consecuencia,
nuevos equilibrios de poder. En efecto, como se discutir ms ade-
lante, los proyectos y resultados en materia de cambio administrati-
vo propuestos por el gobierno de Felipe Caldern (2006-2012), y
los que tambin se impulsaron por la administracin de Vicente
Fox (2000-2006), formaron parte, en una buena proporcin, de lo
que intent ser una estrategia de renovacin poltica despus de
casi setenta aos de ininterrumpido dominio de los gobiernos pro-
venientes del Partido Revolucionario Institucional, el pri.
Es necesario sealar que el supuesto bsico de este anlisis
sobre modernizacin administrativa es que los cambios adminis-
trativos significativos redistribuyen los recursos de poder y, en
particular, que este tipo de reformas implican un cambio sensible
del equilibrio entre los funcionarios electos y las burocracias.2 Es
importante tomar en cuenta que la administracin pblica man-
tuvo poca o nula autonoma respecto de la poltica, dado el largo
dominio del pri en el ejercicio del gobierno y sumado a las carac-
tersticas que ese partido y a los propios mecanismos con los que
contaba el poder ejecutivo que el propio sistema poltico mexicano

2 la experiencia mexicana resalta el hecho de que, en un contexto de desa-

rrollo democrtico limitado (como en Mxico anterior a las elecciones de 2000),


las reformas administrativas estn inevitablemente vinculadas a cambios polticos
fundamentales, David Arellano Gault y Juan Pablo Guerrero Amparn, Stalled
Administrative Reforms of the Mexican State, en Ben Schneider y Blanca Here-
dia (coords.), Reinventing Leviathan: The Politics of Administrative Reform in Develop-
ment Countries, North-South Carolina Press, 2003, p. 151.
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le otorgaba.3 Este sealamiento es especialmente relevante puesto


que las transformaciones administrativas impulsadas por los go-
biernos del pan tendieron a tomar como base, en la mayora de los
casos, los preceptos de la ngp, la cual tiene, como uno de sus enun-
ciados normativos principales, que la administracin pblica debe
gozar de un relativo grado de neutralidad e independencia frente
al poder poltico.4 Al respecto, es conveniente hacer una muy bre-
ve reflexin sobre la ngp y la administracin pblica para poder
avanzar en la explicacin.
Para centrar la discusin en las caractersticas ms importantes
de la ngp como una tendencia de las ltimas dcadas para moder-
nizar las administraciones pblicas, se ha insistido en que no es, en
esencia, una opcin radicalmente distinta para transformar la ad-
ministracin pblica, ni un corpus integrado de teoras y prcticas
administrativas, sino que ms bien se trata de una serie de reco-
mendaciones formuladas como una suerte de reaccin frente a los
problemas gubernamentales a la luz de las nuevas posibilidades
sociales y tecnolgicas que caracterizan al siglo xxi.5 En este senti-
do, se ha entendido a la ngp como un conjunto de tcnicas para
solucionar problemas propios de la administracin privada, apli-
cadas a las agencias de la administracin pblica. As, las caracte-
rsticas esenciales de esta corriente constituyen tambin nuevas
estrategias de gestin.6
Lo destacable de las propuestas de la ngp es subrayar el hecho
de que el uso de las nuevas tecnologas de la informacin, as como
el fortalecimiento de prcticas como la gestin basada en resultados

3 David Arellano Gault, Nueva Gestin Pblica: el meteorito que mat al di-

nosaurio? Lecciones para la reforma administrativa en pases como Mxico, Revis-


ta del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, nm. 23, 2002, p. 12.
4 Se ha considerado que la ngp condensa al menos cuatro caractersticas funda-

mentales, por ejemplo, en el servicio de carrera: anonimato, permanencia, mrito y


neutralidad poltica. Andrew Stark, What Is the New Public Management, Journal
of Public Administration Research and Theory: J-PART, vol. 11, nm. 1, 2002, p. 140.
5 David Arellano Gault, op. cit., p. 1.
6 Stephen Page, Whats New about the New Public Management? Adminis-

trative Change in the Human Services, Public Administration Review, vol. 65, nm.
6, 2005, p. 714.
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y la medicin de impacto, entre otras, no necesariamente se opo-


nen a la lgica administrativa weberiana. Por el contrario, incluso,
pueden llegar a fortalecerla y hasta complementarla.7 De ah que
resulte importante encontrar las coincidencias entre una propuesta
como la ngp y la lgica burocrtica tradicional, puesto que el proce-
so de modernizacin debe hacer frente a decisiones pospuestas
como pueden ser, por ejemplo, la necesidad de profesionalizar la
funcin pblica, adems de seguir presentes dficits en el desempe-
o tanto institucional como en el de los funcionarios que integran
la administracin pblica.
Tambin es importante subrayar que las reformas administra-
tivas ocurridas en Mxico durante las ltimas dcadas no han
sido, como se ha querido pensar en ocasiones, una expresin ms
de la oleada internacional de reformas gerencialistas que predo-
minaron en la dcada de 1990,8 sino que sus posibilidades y limi-
taciones estuvieron directamente vinculadas con procesos internos
de liberalizacin econmica y democratizacin poltica,9 aunque
se hayan atendido las recomendaciones de organismos interna-
cionales, como claramente ocurri en el caso del tema de la trans-
parencia.
Como ya se ha apuntado aqu, las reformas administrativas
recientes han sido, en la mayora de los casos, esfuerzos ms o me-
nos superficiales de reorganizacin interna que no han afectado
la naturaleza centralizada y jerrquica del sector pblico, ni tam-
poco han aumentado la autonoma de las agencias pblicas o
han logrado introducir mecanismos de mercado en la adminis-
tracin pblica en su conjunto. Lo importante aqu es subrayar
que las reformas administrativas en Mxico inspiradas en la ngp
no han sido estrategias premeditadas de innovacin, sino resul-
tado de decisiones incrementales y contingentes, impulsadas por

7David Arellano, art. cit., p. 1.


8Vase Donald E. Klinger, South of the Border: Progress and Problems in
Implementing New Public Management Reforms in Mexico Today, The American
Review of Public Administration, nm. 30, 2000.
9 Guillermo M. Cejudo, Explaining Change in the Mexican Public Sector:

the Limits of the New Public Management, International Review of Administrative


Sciences, vol. 74, 2008, pp. 111-127.
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decisiones que implicaban algn grado de intencin de cambio,10


que podran materializarse desde el programa de reduccin gu-
bernamental de la dcada de 1980, el incremento de la partici-
pacin de la sociedad civil y de los medios de comunicacin, o la
creciente injerencia del Congreso en asuntos pblicos; sin olvi-
dar los efectos de la ms reciente crisis financiera, que tuvo con-
secuencias relevantes para acabar restndole importancia a estas
propuestas.11
En este trabajo se intenta entender a las reformas administra-
tivas como interacciones de poder en las que participan tanto po-
lticos y servidores pblicos de diversos niveles, como los medios
de comunicacin, acadmicos, legisladores y los propios ciudada-
nos.12 La reforma de la carrera burocrtica emprendida en el go-
bierno del presidente Vicente Fox, por ejemplo, es una modificacin
que, ms all de su importancia relativa, implica una transforma-
cin de una de las prerrogativas histricamente ms importantes
del partido en el poder; esto es, la capacidad de premiar y castigar
mediante la asignacin de puestos pblicos. En 2012, sin embargo,
la reforma al servicio profesional de carrera de la apf modific los
trminos en que haba sido diseado ese modelo de profesionali-
zacin, de suerte tal que se elimin la posibilidad de que los servido-
res de carrera pudieran acceder a los puestos de director general,
director general adjunto y homlogos. Esta decisin debilit al
servicio de carrera, puesto que el escalafn resultaba un mecanis-
mo menos atractivo como generador de incentivos para los servi-
dores pblicos profesionalizados.
La dimensin temporal es otra de las claves importantes para
el anlisis. Como en cualquier otro intercambio poltico, el relativo

10 Vase Mauricio Dussauge, Paradoxes of Public Sector Reform: The Mexi-

can Experience (2000-2007), International Public Management Review, vol. 9, nm. 1,


2008, p. 122.
11 Ibid., p. 123.
12 Vase: Mauricio Dussauge Laguna, La literatura comparada sobre reformas

administrativas, Gestin y Poltica Pblica, vol. 18, nm. 2, 2008, p. 450; Guy Peters,
The Future of Governing, Lawrence, University of Kansas Press, 2001; y Christopher
Hood y Martin Lodge, The Politics of Public Service Bargains, Oxford, Oxford Univer-
sity Press 2006.
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xito o fracaso de las reformas administrativas de estos periodos


dependi de la capacidad de los gobiernos para poner en marcha
varias modificaciones normativas y organizacionales a lo largo de
distintos periodos en el tiempo o incluso de manera simultnea,
situacin a la que se enfrent particularmente el gobierno de Vi-
cente Fox. En muchos casos, fue precisamente la incapacidad de
prever los efectos, en ocasiones perversos, de cada uno de los ele-
mentos de las reformas administrativas sobre el resto, lo que con-
llev a efectos negativos en el resultado global de la reforma,
adems de esperar profundas transformaciones en un horizonte
muy corto en el tiempo.
En este sentido, el reto de mayor complejidad que caracteriz
las reformas del periodo analizado fue, sin lugar a dudas, la creacin
de un grupo de ganadores definido y sostenido fuera y dentro de los
aparatos de gobierno, con capacidad de afrontar los altos costos de
la reforma, as como la oposicin de aquellos que resultaran afecta-
dos por la misma, como podra haber sido el de los propios funcio-
narios y grupos dentro de la sociedad que haban presionado para
contar, por ejemplo, con una administracin ms transparente. Para
el caso de estas reformas se requera, entonces, construir nuevos
equilibrios. Dicha tarea implicaba necesariamente una definitiva
capacidad de liderazgo y de estrategia que lograra la distribucin,
entre distintos grupos de actores, de los beneficios, costos y ries-
gos. Esa estrategia no estuvo presente en los esfuerzos de reforma.
El liderazgo en la bibliografa sobre administracin pblica es
una de las variables que puede ayudar a explicar el xito de los
cambios administrativos. Desde el pensamiento conductista se ar-
gumenta que un ejecutivo eficaz debe negociar algunas decisiones
en un contexto de limitaciones como la complejidad organizacio-
nal, el tiempo insuficiente y la escasa y deficiente informacin.
Para atender las dos primeras limitaciones, los lderes deben dele-
gar autoridad y respetar roles.13 Para contar con informacin de

13
Stephen P. Mumme y Debra J. Little, Leadership, Politics, and Administra-
tive Reform at the United States Section of the International Boundary and Water
Commission, United States and Mexico, The Social Science Journal, vol. 47, nm. 2,
2010, p. 254.
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calidad, los lderes deben ser buenos comunicadores y deben evi-


tar el envo de seales que disminuyan la efectividad del cambio
hacia sus subordinados. Un ejemplo contrario de lo anterior se
encuentra en la presentacin del Programa Especial de Mejora-
miento de la Gestin, cuando Felipe Caldern desvi la atencin
del programa por un concurso para identificar los trmites ms
intiles. En efecto, un lder que busque la transformacin debe ser
capaz no slo de articular una visin de cambio, sino de compro-
meter a otros en ese particular proceso. Al gobierno de Vicente
Fox se le cuestion la capacidad de impulsar las llamadas reformas
estructurales, que encontraron en el Congreso un fuerte contrin-
cante, el Partido Revolucionario Institucional. Felipe Caldern
no pudo impulsar reformas de mayor calado, como la energtica,
puesto que tampoco cont con apoyo suficiente en los partidos de
oposicin. La incapacidad del ejecutivo federal para crear acuer-
dos dentro del poder legislativo se fue convirtiendo en un rasgo
distintivo de los gobiernos panistas.
Adems de un liderazgo cuestionado en las dos administracio-
nes panistas, quiz acentuado en el gobierno de Felipe Caldern
por la crisis de legitimidad que ocasionaron los comicios electora-
les de 2006, los procesos se complicaron an ms. A la dificultad
natural de la resistencia frente a procesos de cambio habra que
sumar que los modelos de reforma introducidos en estos ltimos
aos se pusieron en marcha respondiendo a lgicas burocrticas
distintas y hasta opuestas, sin reflexionar en el hecho de que pudie-
ran haberse entendido como propuestas que podran haberse
fortalecido entre s o, al menos, haberse entendido como comple-
mentarias. Se introdujeron como propuestas distintas debido, en-
tre otras cosas, a que se promovieron por instancias burocrticas
tambin distintas, las cuales efectivamente respondan a lgicas bu-
rocrticas diversas y hasta antagnicas. Como ejemplo claro de
esto, es posible sealar por un lado las reformas de clsico cuo
weberiano, como la profesionalizacin del servicio burocrtico, y,
por el otro, reformas ms tpicamente gerenciales, como la evalua-
cin del desempeo a partir de resultados o la desregulacin de
servicios y trmites. Esta superposicin de modelos de reforma im-
plic serias dificultades en el momento de poner en prctica las
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distintas medidas de mejora gubernamental, al punto de que, en


algunos casos, se obstaculizaron unas a otras.14 La dificultad de
conciliar modelos de reforma administrativa, entonces, se sum a
los contratiempos generados por la oposicin no slo de cuerpos
tcnicos, sino de proyectos originados en dependencias distintas.
Esta situacin que se tradujo en una suerte de competencia de
modelos administrativos, pero tambin en un claro enfrentamiento
entre agencias gubernamentales.

II. Austeridad o reforma

Los cambios administrativos pensados desde el gobierno federal se


consolidaron en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, docu-
mento rector del sexenio de Felipe Caldern. Adems, se aprob
un nuevo Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera
(Diario Oficial de la Federacin [dof], junio de 2007). Como resultado
de la aprobacin de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabili-
dad Hacendaria (dof, octubre de 2007), se introdujeron otros ins-
trumentos como el Presupuesto basado en Resultados (PbR), que
incluy los mecanismos de evaluacin y desempeo del gobierno
federal materializados en el Sistema de Evaluacin del Desempeo
(sed); tambin se propuso el Programa Especial de Mejora de la
Gestin de la Administracin Pblica Federal 2008-2012, que se
puso en marcha en octubre de 2008, de manera simultnea con el
concurso del trmite intil.
A pesar de estos resultados, la modernizacin administrativa
no cont desde sus inicios con la importancia concedida en el
gobierno anterior. A lo largo del sexenio tampoco logr colocarse
como prioridad en la agenda del gobierno federal. Esto se debe
entre otras cosas a que fue un periodo marcado, en un principio,
por una legitimidad cuestionada y, posteriormente, por una de las

14Vase Juan Pablo Guerrero, La reforma a la administracin pblica mexi-


cana en el nuevo rgimen poltico. Por dnde empezar? Ideas para la creacin de
un gobierno transparente, responsable y cercano a la ciudadana, Mxico, Cen-
tro de Investigacin y Docencia Econmicas, Cuadernos de Trabajo, 2001.
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crisis econmicas y financieras ms adversas para la economa de


Mxico y del mundo. Adicionalmente, otros asuntos crticos en el
pas tambin requirieron de la mayor atencin del gobierno fede-
ral, como es el caso del crimen organizado y el trfico de drogas,
que provocaron niveles de inseguridad hasta entonces desconoci-
dos en el pas. La prioridad en la agenda del gobierno de Felipe
Caldern estuvo en la puesta en marcha de una poltica de seguri-
dad que dio pie a un combate frontal entre las instituciones de se-
guridad del Estado y los grupos criminales.
Si bien es cierto que la modernizacin administrativa no reci-
bi el mismo impulso que en la administracin anterior, y que la
crisis financiera afect la consecucin de los objetivos previstos en
la agenda, se impulsaron algunos temas incluidos en el Plan Na-
cional de Desarrollo y en menor medida en el Programa Especial
de Mejora de la Gestin. Se intent fortalecer al sector pblico,
sobre todo por medio de prcticas como el presupuesto basado en
resultados; sin embargo, el nfasis en el carcter presupuestal de
estas iniciativas hizo patente el hecho de que se careca de una
poltica ms amplia de fortalecimiento institucional e innovacin
administrativa. Estas propuestas, al no formar parte de un plan
ms amplio o simplemente coherente, muestran la naturaleza de
las reformas neogerenciales en los gobiernos mexicanos. Es decir,
no son modelos que integren un solo paradigma administrativo,
ms bien los cambios administrativos van a la zaga del contexto
poltico especfico. En el caso del gobierno de Felipe Caldern, la
poca atencin a la reforma administrativa en la agenda federal se
tradujo en acciones que dieron como resultado respuestas aisladas
y hasta errticas, debido a que carecieron de una estrategia que
definiera objetivos, fines y mecanismos para el cambio.

La poltica de austeridad

Durante los primeros das del gobierno del presidente Felipe Calde-
rn en el mes de diciembre de 2006, se lanz una primera iniciativa
para realizar a cabo cambios en la administracin pblica federal: el
llamado decreto de austeridad, que consisti, en la reduccin de
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salarios en una proporcin de 10% para los altos funcionarios.


Esta medida se tom tambin en el caso del salario del propio pre-
sidente, los secretarios y subsecretarios, directores y encargados
de agencias federales; de igual manera, se redujo el presupuesto de
las agencias federales en una proporcin de 5%, excepto en aque-
llas vinculadas con tareas de seguridad.15
Adicionalmente, se busc la reduccin de gastos operativos y
de nmina, por ejemplo, mediante la disminucin de las membre-
cas de organismos internacionales a las que estaban afiliadas dis-
tintas secretaras, as como en gastos de oficina, muebles y servicios
de informacin y tecnologa. El objetivo final del decreto fue lo-
grar un ahorro de 25500 millones de pesos que seran destinados
al financiamiento de programas sociales para combatir la pobreza.
Si bien el objetivo del decreto fue que los fondos recabados se
destinaran a aumentar el financiamiento de los programas de com-
bate a la pobreza en Mxico, con el paso del tiempo, y quiz como
efecto de un panorama econmico y fiscal cada vez ms adverso, la
estrategia de austeridad pareci perpetuarse, opacando, en la prc-
tica, las medidas que de manera especfica referan a cambios ad-
ministrativos. De esta manera, la primera nota del nuevo gobierno
estuvo destinada a tomar distancia con lo que haba hecho el go-
bierno anterior, y a no continuar ni profundizar las ambiciosas me-
didas de reforma del sexenio previo. La consigna era dar vuelta a
la pgina y proponer un proyecto distinto.
Esta primera accin del gobierno del presidente Felipe Calde-
rn materializada en el decreto de austeridad se interpret en
varios sentidos, aunque cabe sealar que no se percibi, en gene-
ral, como una medida destinada a lograr efectos importantes en
trminos de modernizacin administrativa. De hecho, se resalt
el nfasis de que la medida pareci no tener motivaciones primor-
dialmente administrativas, sino polticas. Esta decisin se enmar-
c en la crisis de legitimidad derivada de los polmicos resultados

15Presidencia de la Repblica, Decreto que establece las medidas de auste-


ridad y reduccin del gasto en la administracin pblica federal, Diario Oficial de
la Federacin, 4 de diciembre de 2006, http://www.firco.gob.mx/firco/docs/De-
cretoDeAusteridad.pdf
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de las elecciones presidenciales del 2006. Al respecto, Mauricio


Dussauge seala que:

algunos de los contenidos principales del decreto [de austeridad]


eran notablemente similares a los promovidos por otro excandidato
presidencial [Andrs Manuel Lpez Obrador], quien anunci que,
en el caso de ganar la presidencia, recortara el salario de los oficiales
del gobierno, reducira el gasto gubernamental e incrementara los
fondos para programas sociales. En este sentido, el decreto de auste-
ridad parece ms una poltica orientada a reducir la polarizacin po-
ltica resultado del proceso electoral del ao 2006, o un esfuerzo
para acercar el gobierno del presidente Caldern a grupos de pol-
ticos de izquierda, o ambos; ms que un conjunto de medidas claras
para lograr el ahorro del dinero de los contribuyentes, mejorar el
desempeo burocrtico u obtener recursos adicionales para el finan-
ciamiento de programas de poltica social.16

La reduccin de costos, particularmente los asociados al n-


mero de empleados y al nivel de salarios, se transform de manera
casi natural en una de las ms importantes prioridades.17 Este fue
claramente el caso de la estrategia de austeridad hacia el final de
su primer trienio de gobierno. Aprovechando, como es comn en
estas situaciones, el consenso que se genera dentro y fuera del go-
bierno alrededor de la idea de reducir el tamao del Estado y sus
costos, se ampla el margen de maniobra de los reformadores para
emprender otras acciones.
Sin embargo, la poltica de austeridad puesta en marcha por
el presidente Felipe Caldern queda como una muestra ms de
la incapacidad de crear una fuente de apoyo alrededor de la
agenda de reforma lo suficientemente amplia como para sobre-
llevar periodos crticos, como el que represent la crisis econ-
mica internacional. As, el nfasis en la reduccin de costos de
operacin y nmina no fue en ningn caso una alternativa seria

16 Mauricio Dussauge Laguna, Paradoxes of Public Sector Reform: The

Mexican Experience (2000-2007), p. 69.


17 Ibid., p. 16.
96 Mara del Carmen Pardo FI LV-1

de mejora gubernamental, sino un conjunto de medidas destina-


das a ahorrar recursos en el marco de una severa reduccin de
los recursos fiscales y econmicos del gobierno. Quiz una de las
decisiones ms sintomticas en este sentido fue la propuesta, fi-
nalmente no realizada en ese momento, de eliminar la Secreta-
ra de la Funcin Pblica, que inclua entre sus tareas principales
la continuidad y mejora de la gestin del gobierno mexicano, sin
que en dicha propuesta apareciera debidamente reasignada esta
funcin a ninguna otra dependencia. Cabe sealar que esta de-
pendencia del gobierno federal tambin se intent desaparecer
durante el primero ao de la administracin de Enrique Pea
Nieto, quedando hasta ahora en una crtica situacin de indefi-
nicin, en espera de que se avance en la idea de la Comisin
Anticorrupcin, que tambin est detenida (al momento de esta
investigacin).
Las acciones de modernizacin administrativa durante el go-
bierno de Caldern fueron ms bien errticas y escasas, sin poder
enmarcarse en una estrategia de mayor envergadura. A ello hay
que sumar el hecho de que, como se ha afirmado, la poltica de
austeridad surgi impulsada por motivos polticos, en una coyun-
tura en la que el gobierno de la repblica busc distender el con-
flicto en medio del que se haba asumido la presidencia. Una vez
que esas condiciones se estabilizaron, la poltica de austeridad se
prolong, pero por otro motivo: la disminucin de recursos del
gobierno. Es claro que, habindose podido constituir la poltica
de austeridad en un medio para la reforma administrativa, el go-
bierno federal abdic de esa posibilidad para, en su lugar, usar esa
poltica como una dbil tabla de salvavidas econmico.

El Plan Nacional de Desarrollo y la modernizacin administrativa

En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (pnd) se establecie-


ron los ejes de accin que guiaran las estrategias de moderniza-
cin administrativa; no obstante, desde antes de su publicacin se
empezaron a delimitar algunos temas que el gobierno impulsara
como reforma al sector pblico.
ENE-MAR 2015 La modernizacin administrativa 97

Durante los primeros cien das de gobierno las nicas acciones


encaminadas a la modernizacin fueron una reduccin del gasto
burocrtico y mayor rendicin de cuentas.18 Se puede observar
que desde el inicio de la administracin exista la intencin de re-
ducir el gasto, intencin que ms tarde se convertira en una ac-
cin concreta incluida en el mencionado decreto de austeridad
del gobierno. En el mismo sentido, la transparencia y rendicin de
cuentas consumieron cierta atencin durante esta administracin,
puesto que se reform el artculo sexto constitucional en junio de
2007 y, ms tarde, en diciembre de 2008, se puso en marcha el Pro-
grama Nacional de Rendicin de Cuentas, Transparencia y Comba-
te a la Corrupcin como una accin enmarcada dentro del pnd
(2007-2012), que deba servir, en palabras del secretario de la Fun-
cin Pblica, para promover estrategias con enfoque preventivo
para evitar la corrupcin.19
Hay que insistir en que el contexto poltico no resultaba favo-
rable para proponer cambios de gran calado, debido, entre otras
cosas, a la debilidad con la que el gobierno inicia su mandato, a
causa de problemas de legitimidad derivados de la eleccin, ade-
ms de que tom ms tiempo del necesario la promulgacin del
pnd. Esto confirma la idea de que no exista un proyecto integral
de reforma administrativa y que las medidas tomadas ms adelan-
te, como la adopcin de herramientas gerenciales, fueron aisladas.
No obstante, el pnd sirvi como documento gua para encami-
nar los cambios en la administracin. ste incluy cinco ejes de
accin: 1) Estado de derecho y seguridad, 2) economa competiti-
va y generacin de empleos, 3) igualdad de oportunidades, 4) sus-
tentabilidad ambiental y 5) democracia efectiva y poltica exterior
responsable. El tema del mejoramiento de la administracin p-
blica federal se ubic en el eje de democracia efectiva y poltica
exterior responsable. El tema destac dos puntos en particular, la
eficacia y eficiencia gubernamental y la transparencia y rendicin
18 En el Informe de los Primeros Cien Das del Gobierno de Felipe Calde-

rn, se establecen esas acciones numeradas como las 23 y 91.


19 Palabras del secretario de la Funcin Pblica, C. P. Salvador Vega Casillas,

en la presentacin del Programa Nacional de Rendicin de Cuentas, Transparen-


cia y Combate a la Corrupcin 2008-2012.
98 Mara del Carmen Pardo FI LV-1

de cuentas. Las dependencias responsables de estas acciones fue-


ron la Secretara de la Funcin Pblica (sfp) y la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico (shcp), por momentos de manera in-
dividual y en otros intentando establecer mecanismos de coordi-
nacin, cuyos resultados no fueron los esperados.
Dentro de las estrategias establecidas en el pnd,20 en la vertiente
de eficiencia y eficacia gubernamental se incluyeron los objeti-
vos de: 1) elevar los estndares de eficiencia y eficacia gubernamen-
tal; 2) hacer ms eficiente la operacin y el gasto de las dependencias
y entidades; 3) profesionalizar el servicio pblico buscando mejo-
rar el rendimiento de las estructuras orgnicas de la Administra-
cin Pblica Federal (apf); 4) adoptar un modelo de diseo del
Presupuesto basado en Resultados (PbR) que facilitara la rendi-
cin de cuentas y generara los incentivos de la apf; 5) evaluar el
desempeo de los programas de gobierno y su impacto en la po-
blacin, mediante un Sistema de Evaluacin del Desempeo (sed);
6) coordinar y establecer mecanismos para la transparencia y ren-
dicin de cuentas de los gobiernos estatales y municipales en el
ejercicio de los recursos federales como poltica pblica perma-
nente en los niveles de gobierno. A juzgar por los resultados de las
estrategias descritas, resulta evidente que la corresponsabilidad
que debi existir entre la sfp y la shcp, puesto que se incluan ac-
ciones que deban haber realizado ambas dependencias, no llleg
a establecerse de manera sistemtica y menos an coordinada. Lo
que est documentado remite a un pobre desempeo de las dos
dependencias a las que se les encarg coordinarse para impulsar
acciones en materia de modernizacin administrativa.21

20 El pnd establece el compromiso de mejorar la eficacia y eficiencia guberna-

mental, mediante estrategias que permitan el uso honesto, inteligente y austero


de los recursos pblicos, as como la aplicacin de acciones de sistematizacin,
digitalizacin y profesionalizacin de los servicios pblicos para incrementar la
calidad en la formulacin de procesos, trmites y prestaciones de servicios pbli-
cos (pnd, 2007-2012).
21 En la vertiente de transparencia y rendicin de cuentas existen acciones

muy concretas que deber realizar la administracin pblica federal para garan-
tizar la transparencia, la rendicin de cuentas, el acceso a la informacin y la
proteccin de los datos personales en todos los mbitos de gobierno. Resulta
ENE-MAR 2015 La modernizacin administrativa 99

Del pnd se desprendi una serie de mecanismos para la mo-


dernizacin administrativa. El primero de ellos fue el Presupuesto
basado en Resultados (PbR), con el que se pretenda evaluar el
impacto del gasto mediante procesos e instrumentos que permi-
tan que las decisiones involucradas en el presupuesto incorpora-
ran consideraciones sobre los resultados del uso de los recursos
pblicos. El segundo instrumento fue el sed, que permitira eva-
luar los logros de los programas gubernamentales y las polticas
pblicas, bajo los principios de verificacin del grado de cumpli-
miento de las metas y objetivos, con base en los indicadores estra-
tgicos y de gestin. Adicionalmente, durante este periodo se
cont con el Programa Especial de Mejoramiento de la Gestin
2008-2012 (pmg), para evaluar el desempeo de las instituciones y
los funcionarios pblicos.22

El Servicio Profesional de Carrera

El control burocrtico es una de las primeras preocupaciones de


los gobiernos democrticos o de aquellos que intentan transitar
hacia ese sistema. La discusin acadmica seala que los gobier-
nos con democracia representativa buscan asegurar que las deci-
siones de poltica coincidan con los intereses o preferencias de los
ciudadanos por medio de, al menos, dos instrumentos: procedi-
mientos administrativos o de la supervisin; es decir, el segui-
miento, la gratificacin o sancin al comportamiento burocrtico a
travs de un servicio civil. La implementacin de un servicio civil en
Mxico se pudo llevar a cabo despus de la alternancia partidista.

significativo que en los programas derivados del pnd, aparezca slo un listado, y
dentro de l, el mencionado programa, de Transparencia y Rendicin de Cuentas
y Combate a la Corrupcin, aprobado a finales de 2008. Este programa qued a
cargo de la sfp.
22 Vase Salvador Vega Casillas, El Programa de Mejora de la Gestin, Con-

ferencia Internacional sobre Presupuesto Basado en Resultados, ciudad de Mxi-


co, 2008; tambin, Vega Casillas, La modernizacin del gobierno mexicano a
partir de la mejora de la gestin: entrevista al Secretario de la Funcin Pblica.
Entrevista realizada por Jos Sosa, rap, Mxico, inap, vol. 43, nm. 1, 2008.
100 Mara del Carmen Pardo FI LV-1

La reforma del servicio profesional que englobara a la apf centra-


lizada se aprob en 2003 por el Congreso de la Unin con ningn
voto en contra.23
Hasta antes de esa fecha existieron esfuerzos aislados, y no ne-
cesariamente de tipo normativo, que intentaron promover un siste-
ma que regulara el ingreso, permanencia y promocin a los puestos
dentro de la apf. Por ejemplo, en 1982 se crea la Coordinacin
para la Modernizacin de la Administracin Pblica, que dependa
de la Subsecretaria de Control Presupuestal y Contabilidad de la
Secretara de Programacin y Presupuesto. Dentro de esta secreta-
ra se crea tambin la Direccin del Servicio Civil de Carrera, res-
ponsable de normar y coordinar el servicio civil slo para esa
dependencia. Con el Programa de Modernizacin de la Adminis-
tracin Pblica 1995-2000, se propuso un servicio profesional que
garantizara la adecuada seleccin y el desarrollo profesional de los
servidores pblicos, pero el proyecto no logr consolidarse.24 Exis-
ten, sin embargo, algunas experiencias concretas de profesionali-
zacin de los servidores pblicos, como es el caso de la Secretara
de las Relaciones Exteriores (el Servicio Exterior Mexicano), del
Instituto Federal Electoral (el Servicio Profesional Electoral) y la
Procuradura Agraria (Servicio Profesional Agrario).25
No fue sino hasta 2003 que se publica la Ley del Servicio Pro-
fesional de Carrera de la Administracin Pblica Federal (lspca-
pf) con el objetivo de instaurar un sistema basado en el mrito
como un esfuerzo encaminado a la profesionalizacin de los servi-
dores pblicos.26 Uno de los antecedentes del Servicio Profesional
23 Jos Luis Mndez, El servicio profesional de carrera de la Administracin
Pblica Federal, en Jos Luis Mndez (coord.), Los grandes problemas de Mxico,
xiii, Polticas Pblicas, Mxico, El Colegio de Mxico, 2010, p. 184.
24 Ada Alicia Lugo Dvila, La funcin pblica en Mxico: de la seleccin y

profesionalizacin en el servicio profesional de carrera, tesis de doctorado, Ma-


drid, Universidad Complutense, 2013, p. 62.
25 Para un recuento extensivo sobre los esfuerzos para implantar un servi-

cio profesional vase Mara del Carmen Pardo, El Servicio Profesional de Ca-
rrera en Mxico: de la tradicin al cambio, Foro Internacional, vol. 45, nm. 4,
2005, pp. 599-634.
26 Rafael Martnez Pun, La nueva fisonoma del servicio profesional de ca-

rrera en Mxico, Reforma y Democracia (Revista del clad), nm. 43, 2009, p. 1.
ENE-MAR 2015 La modernizacin administrativa 101

fue el Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y Fomento


a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo del gobierno de
Vicente Fox, que incluy como una de las metas la expedicin de
una ley del servicio civil. Sin embargo, desde un inicio la propues-
ta de servicio civil encontr mucha resistencia, incluso dentro de
los mismos funcionarios que acaban de llegar.27
La puesta en marcha del spc no estuvo exenta de dificultades:
a) la Secretara de la Funcin Pblica se transform en una depen-
dencia centralizadora, lo que dificult su operacin; b) no todos
los subsistemas del servicio profesional se lograron poner en mar-
cha de forma oportuna.28 A pesar del establecimiento de un siste-
ma de ingreso basado en el mrito, se utiliz de manera excesiva
el artculo 34 de la lspcapf.29 Esto apunta a que en el gobierno
continu con la vieja prctica de utilizar sus prerrogativas para co-
locar candidatos en puestos de la apf.
Para dar respuesta a estos problemas, el gobierno de Felipe
Caldern publica a finales de 2007 un nuevo reglamento de la
lspcapf. Sin embargo, de nueva cuenta el uso excesivo del artculo
34 demuestra que el objetivo no era descentralizar funciones, sino
reducir el alcance del sistema.30 Es importante hacer mencin que
tambin se aprob el Programa para el Servicio Profesional de Ca-
rrera en la Administracin Pblica Federal 2008-2012, con el pro-
psito de garantizar la operacin integral del Sistema, a travs de
la participacin ycoordinacin de los diferentes actores que inter-
vinieran; resultando obligatorio para las dependencias y rganos
administrativos desconcentrados a los que les resultaba aplicable la

27 Jos Luis Mndez, art. cit., p. 183.


28 Ibid., p. 187.
29 Como seala Mndez, este artculo establece una excepcin, de extrema

necesidad (emergencias), para el ingreso por concurso. En los ltimos tres aos
del gobierno de Fox hubo 2290 nombramientos por el artculo 34 (1435 en 2004,
422 en 2005 y 433 en 2006), en los ltimos tres aos del gobierno de Fox hubo
2290 nombramientos por el artculo 34 (1435 en 2004, 422 en 2005 y 433 en
2006). Ibid., p. 189.
30 Cerca de 7000 nombramientos sin concurso del primer ao del gobierno

de Caldern (julio de 2007-julio de 2008) superaron por ms del doble a aqullos de


los ltimos tres aos del pasado sexenio [de Vicente Fox], Loc. cit.
102 Mara del Carmen Pardo FI LV-1

lspc.31 Este programa tambin se aline con el pnd 2008-2012, al


establecerse que la profesionalizacin a los servidores pblicos de-
ba estar orientada a resultados y al fortalecimiento de una cultura
deevaluacin del desempeo, por medio del ingreso y permanen-
cia en el servicio pblico basados en el mrito. En este sentido, con
la profesionalizacin de los servidores pblicos se buscaba contri-
buir a la adquisicin de herramientas y a lograr un desarrollo pro-
fesional para que pudiera implementarse la gestin por resultados,
uno de los supuestos ejes de la modernizacin administrativa de
Felipe Caldern.
A pesar de esos enunciados, la profesionalizacin de los servi-
dores pblicos por medio este sistema (spc) tampoco fue una prio-
ridad para el gobierno del presidente Felipe Caldern. Si bien este
programa se empez a elaborar en 2007, no fue sino hasta 2010 que
se autoriza su publicacin.32 Y es hasta el 30 de julio de 2012, cinco
meses antes de que acabara el sexenio, cuando se publica en el Dia-
rio Oficial de la Federacin. Esto constituye una clara evidencia del
poco inters que tuvo el gobierno de Felipe Caldern en este tema.

El Programa Especial de Mejora de la Gestin Pblica

El objetivo del pmg era potenciar una gestin pblica orientada


hacia resultados vinculndola con la asignacin de recursos presu-
puestarios, con la aplicacin de procesos de planeacin estratgica,
con la responsabilidad por el cumplimiento de las metas programa-
das mediante la construccin de incentivos y el establecimiento de
sistemas de control de gestin interna. Lo anterior tena el prop-
sito de alcanzar la eficiencia, calidad y transparencia de la gestin
pblica.
Cabe sealar que se trat de una propuesta de reforma de ins-
piracin fundamentalmente gerencial, es decir, orientada a intro-
ducir prcticas del sector privado en la gestin pblica; aunque a

31 dof, 30/07/2012, Acuerdo por el que se da a conocer el Programa para el

Servicio Profesional de Carrera en la Administracin Pblica Federal.


32 Lugo Dvila, op. cit., p. 186.
ENE-MAR 2015 La modernizacin administrativa 103

diferencia del programa que puso en marcha el gobierno anterior,


las prcticas de la administracin privada buscaron introducirse
de manera selectiva y parcial.33 Los cinco ejes a travs de los cuales
se organiz el programa subrayaron los elementos ms caracters-
ticos de este tipo de reformas: 1) la orientacin a resultados; 2) la
flexibilidad, entendida como el reconocimiento de los diversos
niveles de desarrollo institucional entre las dependencias pbli-
cas; 3) la innovacin, 4) la sinergia, es decir, la integracin en un
mismo crculo de mejora de la gestin de los actores y depen-
dencias pblicas; y 5) la participacin ciudadana, que buscaba in-
tegrar las opiniones y necesidades ciudadanas en la mejora del
gobierno.34 Sin embargo, como ya se ha sealado, ninguna de es-
tas medidas se vincul con una transformacin estructural del fun-
cionamiento de la administracin pblica federal, por ejemplo,
mediante el otorgamiento de autonoma a agencias pblicas.
Aunque en el caso del pmg se intent descentralizar la opera-
cin del programa mediante la asignacin de responsabilidades a
funcionarios en cada una de las dependencias del gobierno, lo
cierto es que esa decisin termin por aumentar el riesgo de que
se evadiera el cumplimiento de los controles y metas correspon-
dientes.35 La situacin fue todava ms adversa si se considera que
la adquisicin de nuevas habilidades y responsabilidades por parte
de los funcionarios no sustitua sino que se sumaba a sus tareas
tradicionales, adems de no ser recompensada en trminos sala-
riales, ni de ningn otro modo.36
El pmg constituy el instrumento especfico de mayor alcance
para realizar mejoras que orientaran de manera sistemtica la ges-
tin de las instituciones pblicas para lograr mejores resultados.
Para su efectiva instrumentacin se requera una implantacin ade-
cuada que permitiera dar certidumbre y claridad a las acciones com-
prometidas en el marco del programa, coordinadas por la sfp. El
33 Cejudo, art. cit., p. 120.
34 Secretara de la Funcin Pblica, Programa Especial para la Mejora de la
Gestin en la Administracin Pblica Federal 2008-2012, http://www.funcionpu-
blica.gob.mx/index.php/pmg.html
35 Dussauge, op. cit., pp. 66-68.
36 Loc. cit.
104 Mara del Carmen Pardo FI LV-1

programa, sin embargo, no logr acreditarse como el programa rec-


tor en esa materia, entre otras cosas porque la sfp invirti una parte
importante del periodo de gobierno en su reestructuracin interna,
y, tambin, porque el da de su anuncio, el propio presidente Calde-
rn ofreci la puesta en marcha del Concurso para identificar el
trmite ms intil, que como se seal rest toda la importancia y
visibilidad al pmg. El objetivo del concurso era incluir la opinin
de la ciudadana por medio de propuestas para el mejoramiento de
trmites en los tres rdenes de gobierno; los ganadores recibieron
un premio de entre 100000 y 300000 pesos, dependiendo la cate-
gora.37 Sin embargo, esta ocurrencia del presidente no estuvo
vinculada a un programa integral de reforma administrativa.38
La decisin del gobierno de Felipe Caldern de apostar por
una reforma de corte gerencial, como la del pmg, tiene una lgica
subyacente. Al contrario que las reformas de servicio civil o las
reformas de transparencia, las reformas gerenciales parecen tener
dos ventajas importantes: 1) el que no afectan el dominio tradicio-
nal de la lite poltica sobre la asignacin de puestos pblicos; y 2)
la reduccin de los costos de monitoreo durante su implementa-
cin.39 En el primer rubro, la reforma del servicio civil de carrera
en realidad alcanz resultados pobres en trminos de asegurar la
neutralidad poltica de los funcionarios, de tal manera que las me-
didas incluidas en el pmg tuvieron muy poco efecto en la alteracin
de dicho equilibrio. La segunda ventaja surge del hecho de que, en

37 Secretara de la Funcin Pblica, Convocatoria del Concurso para identifi-

car el Trmite ms Intil, publicado en septiembre de 2008. El premio para la


mejor propuesta en la categora Nivel Federal fue de 300000 pesos, y para las ca-
tegoras Nivel Estatal y Nivel Municipal el premi const en 100000 pesos.
38 En aquella ocasin [en alguna reunin con algunos servidores pblicos

hace meses] sugera yo que organizramos un concurso muy especial entre los
ciudadanos; y ahora no lo voy a sugerir, le voy a instruir al Secretario de la Funcin
Pblica, para que lo haga y lo organice este mismo mes de septiembre, Felipe
Caldern Hinojosa, Discurso del presidente en la presentacin del Programa Es-
pecial de Mejora de la Gestin 2008-2012, pronunciado el 9 de septiembre de
2008 en la Ciudad de Mxico, en http://www.funcionpublica.gob.mx/index.
php/ua/ssfp/el-tramite-mas-inutil/discurso-del-presidente.html, consultado en
noviembre de 2014.
39 Schneider y Heredia (coords.), op. cit., p. 21.
ENE-MAR 2015 La modernizacin administrativa 105

su mayor parte, las metas de la reforma gerencial dependen de las


presiones competitivas que se asocian con la misma. Hay que decir,
sin embargo, que esas ventajas no pudieron aprovecharse debido,
entre otras cosas, a que estos cambios no se acompaaron de un
esquema de incentivos que hubiera introducido una competencia
positiva en materia de mejora en los resultados.

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria


y la evaluacin de resultados y el desempeo

A partir del 2006 y como parte de la estrategia de modernizacin


administrativa del presidente Felipe Caldern, debe observarse,
como una decisin importante, la promulgacin de la Ley Fede-
ral de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (lfprh),40 que
abrog la Ley Federal de Presupuesto, Contabilidad y Gasto P-
blico Federal y su Reglamento, establecindose la evaluacin del
desempeo con base en indicadores de resultados de manera
obligatoria para la totalidad de las instituciones de la apf, (dof, 1
de octubre 2007).
La lfprh se ancla en tres pilares: el equilibrio presupuestal, la
disciplina fiscal y el cumplimiento de metas. En este ltimo punto
se materializa la gestin por resultados y se integra la obligacin de
identificar los indicadores de medicin para que la evaluacin se
lleve a cabo con mecanismos de evaluacin del desempeo en el
uso de los recursos pblicos. Con base en estos resultados deba
facilitarse la toma de decisiones para mejorar el desempeo gu-
bernamental.41

40 Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 30 de marzo de 2006, para

tener efectos a partir del 1 de abril del mismo ao. De acuerdo con la shcp, para la
aprobacin de la ley el proceso tom casi dos aos y se cont con la participacin
adicional del Congreso de la Unin, de las entidades federativas a travs de diversos
foros como la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago), de funciona-
rios pblicos federales y del Instituto de Investigaciones Jurdicas, entre otros.
41 Adriana Vernica Hinojosa Cruz, Configuracin histrica de la nueva Ley Fede-

ral de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, XI Congreso Internacional del clad


sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Ciudad de Guatemala, p. 8.
106 Mara del Carmen Pardo FI LV-1

El objetivo principal al expedir el nuevo ordenamiento fue in-


tegrar un orden presupuestario con elementos de certidumbre
jurdica, econmicos y de transparencia en todo el proceso, as
como incorporar un nuevo concepto: el de responsabilidad ha-
cendaria.42 Adems la Ley estableci un nuevo marco jurdico del
proceso presupuestario por el que bimestralmente la shcp y la sfp
verificaran resultados y la ejecucin de programas y presupuestos,
con base en el sed, puesto en marcha de forma definitiva en el
ejercicio 2008. El funcionamiento del sed se vinculara con los in-
dicadores de desempeo contenidos en la estructura programti-
ca. Asimismo se estableci que ambas dependencias, shcp y sfp,
podran suscribir convenios de desempeo, en forma anual o plu-
rianual, a fin de establecer compromisos de resultados y medidas
presupuestarias para un ejercicio eficiente, con el propsito de
impulsar la utilizacin del PbR.43
La evaluacin del desempeo se concibi como una herra-
mienta que aportara insumos para mejorar la gestin pblica al
producir informacin necesaria para identificar y entender las cau-
sas de los logros y los fracasos o problemas del desempeo indivi-
dual y colectivo, dentro de un contexto de planeacin estratgica.44
Se lo concibi tambin como un proceso que verifica, mide y
evala la cobertura de estndares previamente marcados para el
cumplimiento de los objetivos y metas institucionales.45

42 Ibid., p. 7.
43 shcp, Sistema de Evaluacin del Desempeo, Mxico, 2007, p. 7. La shcp
menciona los avances alcanzados para coadyuvar en el pbr, a partir del ao 2006
para lo cual realiz un Plan de Accin para implantar el nuevo esquema: 1) desa-
rrollo del modelo PbR, 2) estructuracin de un sistema integrado de monitoreo y
evaluacin, 3) adecuacin del proceso presupuestario para incorporar informa-
cin sobre resultados, 4) fortalecimiento del sistema de incentivos sobre las de-
pendencias y entidades y 5) normas sobre la gestin financiera para facilitar el
logro de resultados (p. 10).
44 Ramn Muoz, Innovacin Gubernamental, Mxico, fce, 2004, p. 67.
45 Luis E. Villanueva ngel, La necesidad de la implantacin y reforzamiento

de metodologas y mecanismos de evaluacin del desempeo del elemento huma-


no en la administracin pblica mexicana, VIII Congreso Internacional del clad
sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Panam.
ENE-MAR 2015 La modernizacin administrativa 107

Como parte de esta estrategia de modernizacin administrati-


va, el PbR se define como el conjunto de procesos e instrumentos
que permitiran que las decisiones involucradas en el presupues-
to incorporaran consideraciones sobre los resultados obtenidos
en la aplicacin de los recursos pblicos.46 Se concibi para faci-
litar la rendicin de cuentas y generar incentivos para que la apf
cumpliera con las metas planeadas, evaluara el desempeo de los
programas de gobierno y su impacto en la poblacin, bajo princi-
pios de transparencia, imparcialidad, eficacia, competitividad y
sustentabilidad.47 De esta manera, el PbR supuso cuatro etapas
para su puesta en marcha: 1) programas y proyectos alineados al
pnd; 2) definicin de objetivos estratgicos, indicadores y metas;
3) seguimiento constante de los recursos enfocados en los resulta-
dos; y 4) asignacin de recursos en funcin de la relevancia estra-
tgica y del resultado de las evaluaciones. Adicionalmente, el PbR
implic un nuevo enfoque de gestin pblica para incentivar el
logro de resultados, por lo que se requera modificar y mejorar
de manera estructural las decisiones y las medidas del proceso de
planeacin, programacin, presupuestacin y ejercicio del gasto,
haciendo nfasis en la evaluacin de los programas de gobier-
no.48 El PbR se enfocara en la definicin y establecimiento de los
objetivos de manera clara y sencilla y de los resultados que se pre-
vea alcanzar con los programas a los que se les asignaban recur-
sos presupuestarios.49
Una vez puesto en marcha el PbR, el siguiente paso consisti
en establecer el sed, que se define como el conjunto de elementos
metodolgicos que permitiran realizar una valoracin objetiva
del desempeo de los programas, bajo los principios de verifica-
cin del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en

46 Salvador Vega, El Programa Especial de Mejora de la Gestin, p. 7.


47 Salvador Vega, La modernizacin del gobierno mexicano a partir de la
mejora de la gestin: entrevista al Secretario de la Funcin Pblica. Entrevista
realizada por Jos Sosa, p. 67.
48 shcp, Presupuesto basado en Resultados (PbR) y Sistema de Evaluacin del Desem-

peo (sed). Mxico, Subsecretara de Egresos, Unidad de Poltica y Control Presu-


puestario, 2008, p. 6.
49 Ibid., p. 4.
108 Mara del Carmen Pardo FI LV-1

indicadores estratgicos y de gestin, para conocer el impacto so-


cial y econmico de los programas y proyectos.50

Sistema de Evaluacin del Desempeo (sed)

En 2007, el sed se puso en marcha junto con los Lineamientos


Generales para la Evaluacin de los Programas Federales, para
unificar las prcticas de evaluacin de las dependencias del go-
bierno federal. Adems, un ao despus la shcp dio a conocer los
Lineamientos Generales para la Programacin del Presupuesto
Federal para establecer los procedimientos bsicos para imple-
mentar el sed y el PbR.51
El sed cont con dos formas de evaluacin para la ejecucin
de los programas y de los presupuestos. La primera evaluacin de
programas estuvo destinada a justamente valorar diversos concep-
tos, con el objetivo de reasignar el presupuesto de los programas
con base en sus resultados.52 Los conceptos fueron: consistencia y
resultados (analiza el diseo y desempeo global de los progra-
mas), procesos (analiza mediante trabajo de campo, si se llevaron a
cabo los procesos de manera eficaz y eficiente), impacto (identifica
el cambio en los indicadores atribuible a la ejecucin de los pro-
gramas) y especfica (analiza aspectos o situaciones prioritarias de
los programas no comprendidas en los tipos anteriores).
La segunda evaluacin analizara estrategias, polticas y de ges-
tin institucional. El sed realizara una evaluacin de programas,
la que se ira operando de forma gradual. En una primera etapa la
evaluacin del desempeo iba a tomar como base los principales
programas por medio de los cuales se ejercera un alto porcentaje
del gasto programable, excluyendo servicios personales, aporta-
ciones federales y las asignaciones a los ramos autnomos.
50 Ibid., p. 21.
51 Manuel Fernando Castro et al., El Sistema de M&E en Mxico: un salto del nivel
sectorial al nacional, Serie de documentos de trabajo ldce, Banco Mundial, 2009, p. 5.
52 Jos Juan Snchez Gonzlez, El cambio institucional en la reforma y mo-

dernizacin administrativa de la administracin pblica mexicana, Gestin y Pol-


tica Pblica, vol. 18, nm. 1, 2009, p. 93.
ENE-MAR 2015 La modernizacin administrativa 109

Esta dinmica traera como resultado que las visiones eficientis-


tas y de estricto control presupuestal se impondran como criterios
principales de actuacin del gobierno, con que se relegaba a un se-
gundo nivel las orientaciones de tipo sectorial y los enfoques que en-
fatizan la bsqueda de resultados, la satisfaccin ciudadana y la puesta
en prctica de nuevos modelos de gestin pblica.53 Ms importante
todava, el mismo Programa de Mejora de la Gestin, plataforma de
la innovacin administrativa del presidente Felipe Caldern, queda-
ra severamente afectado, puesto que, por un lado, fue perdiendo
fuerza la iniciativa relativa a la implantacin del PbR, y el sed se limit
al cumplimiento de metas presupuestales; se olvidaron las cuestiones
de fondo relacionadas con el desarrollo institucional del gobier-
no y con la creacin de nuevas capacidades tcnicas y humanas.54
Por una parte, el rezago en el inters por el desarrollo institu-
cional se debe a dos razones. Primero, la modernizacin adminis-
trativa no ocup un lugar importante en la agenda gubernamental
del gobierno de Felipe Caldern; segundo, la implementacin de
estas herramientas ha respondido en una buena proporcin a reco-
mendaciones realizadas por organizaciones internacionales, como
la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos
(ocde) y el Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo (clad), ms que a necesidades de la misma administra-
cin federal.55 Por la otra parte, la creacin de nuevas capacidades
se observa en la implementacin de la Matriz de Indicadores para
Resultados (mir), herramienta que utiliza la metodologa de ma-
triz de marco lgico, cuya definicin implica limitaciones muy im-
portantes, que se ilustran en la siguiente seccin.

Matriz de Indicadores para Resultados

Una de las implicaciones derivadas del lanzamiento de los Linea-


mientos Generales para la Evaluacin de los Programas Federales

53 Loc. cit.
54 Loc. cit.
55 Loc. cit.
110 Mara del Carmen Pardo FI LV-1

fue la aplicacin de herramientas para estandarizar la formulacin


de indicadores de dichos programas. La primera etapa de imple-
mentacin de los Lineamientos fue establecer matrices de indica-
dores basados en la metodologa de marco lgico para todos los
programas federales con reglas de operacin.56 La segunda fase
consisti en la instauracin de los programas anuales de evalua-
cin, impulsada por el Coneval y la sfp en coordinacin con las
dems dependencias del gobierno federal, para controlar el proce-
so de evaluacin y tambin establecer el calendario de ejecucin
de las evaluaciones de los programas en operacin y de los que
empezaran su ejecucin; asimismo, vincular el calendario de eje-
cucin de las evaluaciones con las actividades de programacin y
presupuesto, y determinar los tipos de evaluacin que se aplicaran
mediante un programa integral y gradual, adems de articular las
evaluaciones en el marco del sed.57
Una de las consecuencias surgida de los Lineamientos Genera-
les fue la adopcin de la mir (metodologa de marco lgico). Se
establecieron Matrices de Indicadores para 389 programas y ms
de 1 620 funcionarios se capacitaron en esta metodologa.58 Si bien
la elaboracin de matrices de indicadores empez a ser una prcti-
ca ms o menos generalizada en la administracin pblica federal,
los resultados de su operacin han sido muy limitados, porque la
herramienta empez a volverse un fin en s misma. Ms an, hay
casos donde las matrices son poco claras, donde hay deficiencias en
la secuencia lgica (tanto vertical como horizontal) y donde la ma-
triz se aplica inadecuadamente a procesos administrativos dentro
de las dependencias, ms que a un programa pblico.59 Adems,

56 Manuel Fernando Castro et al., op. cit., p. 11.


57 shcp, Programa Anual de Evaluacin, http://www.shcp.gob.mx
58 Manuel Fernando Castro et al., op. cit., p. 12.
59 Por ejemplo, la Comisin Nacional de Cultura Fsica y Deporte (Conade),

en el anuncio programtico de 2012, utiliz la metodologa de marco lgico para


la construccin de indicadores de actividades de apoyo administrativo de la pro-
pia Comisin, cuando este tipo de herramientas se utilizan para la planeacin y
diseo de programas pblicas, y en Mxico para la evaluacin de los mismos.
Consultado en http://sippac2012.sep.gob.mx/anunciopp2012/URs2/L6I/ma-
trizIndicadores.pdf, el 3 de febrero de 2014.
ENE-MAR 2015 La modernizacin administrativa 111

en algunas dependencias, sino es que en todas, la mir es un requi-


sito administrativo ms a cumplir, en lugar de percibirse como una
herramienta que ayude a mejorar la gestin.60 Este aspecto de la
modernizacin administrativa llev a la adopcin de herramientas
de evaluacin por parte de una administracin pblica con limita-
do desarrollo en cultura de evaluacin y con falta de capacidades
para operar estas herramientas.

Conclusiones

Los alcances del proceso de modernizacin administrativa del


presidente Felipe Caldern se entienden a partir del contexto
poltico que imper en el momento de la llegada al ejecutivo fe-
deral y durante su gobierno. Por un lado, la crisis de legitimidad,
resultado de las elecciones de 2006, deriv en el hecho de que la
administracin entrante buscara acercarse a los grupos polticos
de la izquierda y, por tanto, adoptara la poltica de austeridad
administrativa como medida para mitigar la polarizacin poltica.
Por otro lado, la crisis financiera influy en la permanencia del
decreto de austeridad debido al panorama econmico adverso,
haciendo que esta poltica opacara otras medidas de moderniza-
cin administrativa. Otro factor contextual que explica el poco im-
pulso que se le dio a una reforma integral de la administracin fue
el aumento en la violencia asociada con el crimen organizado y el
narcotrfico. Esta situacin desvi la atencin y prioridades del go-
bierno federal, centrando los esfuerzos en la guerra contra el nar-
cotrfico.
Estos factores contextuales no permitieron que el proceso de
modernizacin ocupara un lugar central en la agenda del presi-
dente Felipe Caldern, ni que fuera un proyecto de largo alcance;
ms bien fueron medidas aisladas con un enfoque gerencial. De
ah la puesta en marcha de medidas con esta lgica, como el pmg,
el PbR y el sed, que no pudieron alterar el equilibrio entre la lite
poltica y la asignacin de puestos, ni crear incentivos adecuados

60 Manuel Fernando Castro et al., op. cit., p. 12.


112 Mara del Carmen Pardo FI LV-1

para ello. Adems, son medidas aisladas que responden a circuns-


tancias especficas; por ejemplo, el sed respondi a recomendacio-
nes de organizaciones internacionales, ms que a un diagnstico o
requerimientos de la misma administracin.
Si bien los procesos de cambio del periodo de Felipe Caldern
tuvieron como enfoque central el presupuesto, esto dio lugar a
nuevas prcticas dentro de la administracin pblica, sin que sta
estuviera preparada para ello. La adopcin de la mir oblig a los
funcionarios a establecer indicadores de resultados para los pro-
gramas federales para contar con una herramienta de monitoreo
y evaluacin. Esto pudo significar slo un primer paso en el proce-
so de consolidacin de un sistema elaborado para dar seguimiento
a sus polticas pblicas. No obstante, la adopcin de estas herra-
mientas no result fcil, puesto que an no existe una cultura de
evaluacin consolidada en la administracin pblica, lo que pro-
voca usos inadecuados y pone en evidencia incapacidades tcnicas
para aplicar este tipo de herramientas.
La puesta en marcha de medidas enfocadas en el presupuesto
parece una tendencia que lleg para quedarse. El Programa para
un Gobierno Cercano y Moderno de la nueva administracin tie-
ne como objetivos fortalecer el presupuesto basado en resultados
de la administracin federal.61 Esta estrategia pretende vincular el
sed con asignaciones presupuestarias, fortalecer el proceso de se-
guimiento y evaluacin al desempeo y mejorar la calidad del gas-
to. A reserva de un estudio ms profundo de los cambios que se
pueden generar en materia de modernizacin administrativa del
gobierno del presidente Enrique Pea Nieto, los objetivos plantea-
dos en este nuevo programa no arrancan de cero; toman como
punto de partida un conjunto de medidas que han estado en ope-
racin durante algn tiempo, sin que se hubieran inscrito en una
estrategia ms integral, a partir de la cual se podan haber espera-
do mejores resultados de los que se han obtenido hasta ahora, con
la puesta en marcha de herramientas inconexas y ajenas a la cultu-
ra administrativa que no acaba por cambiar.

61 Gobierno de la Repblica, Programa para un Gobierno Cercano y Moder-

no, Mxico, 2013, p. 43.


ENE-MAR 2015 La modernizacin administrativa 113

Como se mencion, este tipo de reformas aisladas no son atri-


buibles a Mxico solamente. En el contexto latinoamericano, la
ngp no ha sido el paradigma dominante en la regin. Ms bien, las
reformas administrativas que incluyen ciertas herramientas de ngp
son, por un lado, motivadas por elementos especficos de cada
pas; en el caso mexicano, la liberalizacin econmica y la plurali-
dad poltica influyeron de manera decisiva en las agendas de refor-
mas de la administracin pblica en los gobiernos panistas.62 Por
otro lado, los organismos internacionales han jugado tambin un
papel importante en la adopcin de herramientas de ngp en la
regin; por ejemplo, en Colombia se cre el Sistema de Evaluacin
y Seguimiento para apoyar el manejo de los crditos que otorg el
Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.
La adopcin de estas buenas prcticas o experiencias neoge-
renciales exitosas busca incidir en temas como la planificacin, la
presupuestacin, la evaluacin, el uso de indicadores, la atencin
al usuario, entre otros. De ah que algunos de estos temas sigan
vigentes en la administracin actual, como el de la evaluacin o el
presupuesto. El caso de la autonoma del Consejo Nacional de
Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social es un intento por
reformar o continuar con la misma temtica de cambio en la ad-
ministracin pblica, que no se vincula a un proyecto integral o
coherente de reforma administrativa y que no necesariamente
parte de las especificidades del caso mexicano.

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