MDULO I:

LA RELACIN ENTRE GESTIN

PBLICA Y POLTICA PBLICA

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MDULO I: LA RELACIN ENTRE GESTIN PBLICA Y POLTICA PBLICA

LA RELACIN ENTRE GESTIN PBLICA Y POLTICA PBLICA

Estudiar y comprender la relacin entre las polticas pblicas y la gestin pblica implica
estudiar los procesos de decisin gubernamental y los sistemas que implementan las decisiones
gubernamentales para la resolucin de lo que vendra a ser un problema pblico para la
sociedad. Por ello, en esta parte estudiaremos cmo estn relacionados las polticas pblicas y
la gestin pblica; el contexto en el cual se desarrolla en el llamado ciclo de polticas pblicas;
para luego analizar la gestin pblica como un elemento central para la gobernabilidad
democrtica. Todo esto, a su vez, fue desarrollado como parte del cambio de la llamada
burocracia weberiana a la Nueva Gestin Pblica.

a) LAS DOS CARAS (ENFOQUES) DE LA MISMA MONEDA

Qu es la gestin pblica? Qu son las polticas pblicas? Cul es la relacin y la
diferencia entre ellas? Para comprender ambos conceptos describiremos a
continuacin sus diferencias y su relacin, partiendo de una metfora. Vamos a
suponer que la gestin pblica y las polticas pblicas son dos caras de una misma
moneda.

Pero entonces... Cul es la moneda? En palabras de Alza: La decisin pblica es

una moneda que gira permanentemente sobre su eje, no es esttica y no podra serlo
pues forma procesos polticos complejos (2012: 221).
As, entenderemos decisin publica como la intervencin del Estado a partir de un
proceso de decisiones que le permiten resolver problemas pblicos o crear
condiciones para que estos sean resueltos. Entendiendo los problemas pblicos
como problemas que sufren los ciudadanos directamente o problemas de
organizacin del Estado (Alza 2013).
En consecuencia, tenemos nuestra moneda y podemos verla por sus dos caras, es
decir que podemos ver desde dos enfoques distintos la decisin pblica.
Una de sus caras, son las polticas pblicas. Y esta cara constituye a mirarla a travs
de los procesos decisionales de la autoridad estatal, de interaccin mltiple de

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actores en la negociacin y en un contexto determinado para resolver problemas

pblicos. Es decir que, mirarla de un lado, desde las grandes decisiones del gobierno
para decidir qu problemas merecen su atencin, qu situaciones merecen
convertirse en problemas pblicos por resolver, constituye un enfoque de polticas,
lo que Bozeman llamara el enfoque P (por policy) de la ciencia poltica sobre lo que
hacen los gobiernos (Alza 2012: 221).

Flujo de interacciones de los actores involucrados con diversos intereses.

Ahora, las polticas pblicas son materiales? Tomando en cuenta el trabajo de Heclo
(1972) decimos que las polticas pblicas son algo ideal, es decir que en la prctica
constituyen a categoras analticas de creaciones intelectuales construidas por el
sujeto que quiere disear una poltica, el que la analiza o quien la evala. En palabras
de Alza: La reconstruye a partir de la lnea que va generada por una serie de
decisiones, a veces ms y otras menos articuladas, con la pretensin de orientarse a
la resolucin de un problema considerado valioso por los ciudadanos y ciudadanas
(2012: 222). Esto corresponde a reconstruir de la realidad los procesos de decisin
identificando el problema a resolver.
La otra cara de la moneda es la gestin pblica. Entendamos en un primer punto, la
gestin pblica, como la lgica de produccin que garantiza el resultado positivo o
negativo del proceso decisional. Bozeman le denomina el enfoque B (por business),
en tanto que estudia la burocracia a la luz de las prcticas del sector privado
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(Bozeman 2006: 37-41) () La gestin pblica, por lo tanto si bien observa el mismo
proceso decisional, atiende tambin a la micro decisin, los sistemas de organizacin,
la operacin de las reglas y rutinas que le dan vida a la organizacin, el
funcionamiento del proceso productivo, el papel del lder o directivo en la
organizacin, el procedimiento y las estructuras organizacionales (Alza 2012: 222).
La mirada puesta en la gestin pblica se centra en la operacin de la maquinaria
estatal, es decir, cmo lograr que los fines y estrategias para resolver problema se
cumplan de manera eficiente y con gran eficacia. Se trata de lograr que el gran
aparato de la burocracia estatal funcione correctamente y se logren los objetivos
planteados.
En consecuencia, la gestin pblica incluye quin es el responsable de determinar la
poltica (diseo y estructura organizacional), cules son las reglas y rutinas de
operaciones, el quehacer administrativo o ejecutivo del Estado (sistemas
administrativos), la coordinacin y colaboracin interinstitucional, la generacin de
capacidades e innovacin, y reformas administrativas y modernizacin estatal para
que el Estado logre mejores resultados (Alza 2013).
De esta manera tenemos que las polticas pblicas y gestin pblica son parte de un
proceso nico e inescindible inserto en la vorgine de un proceso poltico ms
grande e intenso- en el que la complejidad exige miradas detenidas de un lado o del
otro. Constituirse en un gerente pblico sin la comprensin de los procesos polticos
y de las estructuras del poder en regmenes y sistemas resulta insuficiente y tan
peligroso como lo primero para comprender la poltica pblica sin la operacin del
sistema productivo integrado por reglas, rutinas y relaciones contenciosas que le dan
vida para la transformacin de insumos en bienes y servicios (productos) (Alza 2012:
222). Se reconoce, entonces, que en el plano terico ambos conceptos tiene
importantes diferencias, pero en la prctica gubernamental, en el mundo real, ambas
son inseparables. La utilidad de la separacin radica en que metodolgicamente
estudiantes, docentes y profesionales involucrados en ellas reconozcan y busquen las
formas particulares para su estudio, comprensin y mejoramiento (Alza 2012: 222)
Desde una perspectiva comparada, en los pases anglosajones, los estudios de
poltica pblica tuvieron un desarrollo disciplinar y acadmico, mientras que la
gestin pblica tuvo un desarrollo ms profesionalizado desde la transferencia de
prcticas gerenciales privadas al sector pblico. En el Per, los estudios acadmicos
sobre el funcionamiento de la burocracia son an limitados, las burocracias no son
estudiadas como sistemas de produccin para generar productos y resultados
valiosos para los ciudadanos y ciudadanas. (ibd.: 222 Y 223)
b) EL CICLO DE POLTICA Y LAS FUNCIONES GERENCIALES
Vamos a presentarles ahora el ciclo de las polticas pblicas. Sin embargo, cabe
resaltar que este ciclo nos sirve como un marco de referencia, construido a travs de
la experiencia, y no como un esquema rgido de actuacin. En palabras de Alza,
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citando a Lindblom 1991, al analizar rpidamente las gestiones de las autoridades

pblicas es posible darnos cuenta que se mantiene el mismo esquema. Una serie de
fases sucesivas en la que la poltica pblica se ira desarrollando, lo cual se percibe
como un proceso ordenado en fases de agendacin, de diseo, implementacin y
evaluacin. Muchos sealan que este no es un proceso lineal sino cclico, pues da
vuelta y se retroalimenta. Entonces, cuando alguien nuevo empieza su gestin se da
cuenta de que en realidad el sistema es ms desordenado que lo que se imaginaba
(2014: 163 y 164)
As, cabe resaltar que la agendacin es una fase predecisional, en la cual los
problemas ingresan a las decisiones pblicas y se estructuran, convirtindose en un
asunto importante para el Estado. De esta manera, es importante entender que ms
que un proceso lineal, el ciclo de polticas pblicas parece hacer referencia a un
proceso de fases que se retroalimentan continuamente (ibd.: 164).

Agendacin

Retroalimentacin

Evaluacin

Diseo

Implementacin
Fuente: Alza (2014)

Tomando el aporte de Lindblom, hay que precisar que el proceso decisional no

necesariamente es claro y racional. Las polticas pblicas no se formulan a travs
de pasos claros y consecutivos, sino ms bien se producen procesos y decisiones
paralelas, a veces traslapadas. En realidad, el proceso de toma de decisiones
pblicas forma parte de una dinmica en la que conviven varios procesos al
mismo tiempo que pueden, inclusiva, cruzarse, retroalimentarse, reforzarse o
negarse entre s. La motivacin detrs de la toma de decisiones puede ser variable
y es posible que el entretejido de las mismas resuelva el problema original, pero
cause otros. Tambin puede ocurrir que, en medio de la implementacin de la
solucin decidida, se generen nuevas alternativas, o que la evaluacin exija
nuevos diseos, la agenda de nuevos temas o redefina la implementacin, Se
trata, pues, de un proceso complejo, cuyas fases que son funciones- se imbrican
y refuerzan entre s (Alza 2014: 164 y 165).
Finalmente, hay que considerar que las fases del ciclo de poltica actualmente se
han redefinido y se refieren ahora a funciones o prcticas gerenciales. stas son
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acciones concretas que los gerentes pblicos realizan y son relativas a las
funciones de agendacin, diseo, implementacin, y evaluacin de la estrategia.
Estas funciones gerenciales son elementos dinmicos del proceso por la
interaccin entre actores, oportunidades y el propio contexto (Alza 2014: 100).
En otras palabras, son formas que toman las acciones que realiza el gerente
pblico con diversos propsitos en el momento en que se formulan las polticas
pblicas (Alza s.f.).
Ejemplo: PLAN LIMA (Atencin inmediata a la infraestructura
educativa)

Tal como lo establece en su pgina web (http://planlima.minedu.gob.pe/) este plan

est dirigido a mejorar las condiciones de riesgo en materia de infraestructura de los
centros educativos. As, podemos evidenciar una poltica pblica en materia de
prevencin de riesgos y acondicionamiento en infraestructura, a la par que desde la
gestin pblica este Plan constituye el instrumento operativo por el cual el Ministerio
cumple con brindar mejores servicios a nivel nacional (por lo cual es un proyecto de
mediano a largo plazo).

C) LA GESTIN PBLICA

COMO ELEMENTO CENTRAL PARA

GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA

LA

En democracia, la participacin ciudadana en asuntos pblicos resulta ser un asunto

crucial. Ozlak (2013) seala que ya no resulta suficiente que los gobiernos se
controlen a s mismos; entre otras cosas, tambin es preciso que sean los ciudadanos
quienes controlen a sus gobiernos. Para que ello ocurra, se necesitan al menos dos
condiciones: que los gobiernos estn dispuestos a ser controlados y que los
ciudadanos estn dispuestos a controlarlos (ibd.: 8). Se requiere entonces que los
ciudadanos empleen mecanismos para controlar al gobierno y as garantizar que se
responda a sus demandas.
Uno de los principales aportes de este autor tiene que ver con lo que denomina los
tiempos de gestin o tiempos de participacin. Tomando el aporte de Hirschman
(1964) el autor afirma que existe un estilo latinoamericano de formular e
implementar polticas pblicas, caracterizado por la predisposicin y la urgencia por
actuar, con poco conocimiento y en forma inconsulta. En contraste, una larga
tradicin de estudios en la materia insiste en que estos procesos deben atravesar
etapas las del denominado ciclo de polticas pblicas- en las que, primero, es
necesario reconocer la existencia y naturaleza de un problema, luego es preciso
considerar opciones para su posible solucin, en tercer lugar es necesario optar por
uno o ms cursos de accin, para lo cual se requiere planificar y programar
cuidadosamente la puesta en marcha de la opcin elegida, luego es necesario crear
la estructura y asignar los recursos para implementarla y, finalmente, efectuar el
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seguimiento de las acciones emprendidas, el control de la gestin y la evaluacin de

los resultados (Ozlak 2013: 10)
En consecuencia, para el autor en Latinoamrica el tiempo que predomina es el
presente, dejndose en un segundo plano el pasado y el futuro. Para incorporar los
principios sealados en el prrafo anterior se requiere agregar al estilo de gestin
dominante, dos dimensiones temporales significativas: el futuro y el pasado. El
futuro, visto como un Estado de situacin deseable, al que apuntan los cursos de
accin adoptados para lograr los resultados y efectos buscados. Y el pasado, como
referencia obligada para comparar si lo planificado y programado se ha logrado
(ibd.: 10).
Sobre la atencin exclusiva al tiempo presente, Oslak (2007) seala en otro texto que
el mximo desafo que enfrentan actualmente nuestros estados es lograr que la
gestin pblica consiga articular esos tres tiempos. El estilo latinoamericano de
formular e implementar polticas pblicas se caracteriza por la predisposicin y la
urgencia por actuar, con poco conocimiento y en forma inconsulta. As, la gestin
pblica parece limitarse al presente, o ms precisamente, a un presente continuo. Es
decir, ni el futuro ni el pasado son privilegiados como tiempos que deban conjugarse
en la gestin estatal (ibd.: 7). Es posible establecer, entonces, que no hay entonces
xitos duraderos en las polticas pblicas si no se est seguro de cules medios
permitiran lograr ciertos resultados y de qu estrategias haran posible articular tales
vinculaciones entre medios y fines. Tampoco suele haber xitos duraderos si las
estrategias no contienen una comparacin sistemtica entre lo que se est logrando
y lo que se pretendi lograr. La participacin ciudadana no puede, por s sola, cerrar
esta brecha. Pero puede contribuir a que el estado se vea forzado a reducirla,
condicin ineludible para construir mayor gobernabilidad democrtica (ibd.: 7).
En suma, la gestin pblica parece limitarse al presente, o ms precisamente, a un
presente continuo. Incorporar el futuro y el pasado implicara ampliar
significativamente el horizonte de las polticas, conocer mejor hacia dnde se va y
evaluar si donde realmente se lleg coincide con donde se quiso llegar o cunto
hubo que apartarse de las metas. Domina as la actuacin sbita, inesperada o
irreflexiva, sin prever o anticipar la ocurrencia de obstculos que podran interferir
en la gestin y hacer fracasar las acciones. La planificacin o programacin no
consiguen institucionalizarse como gestiones habituales o cumplen un papel
puramente formalista. No sirven como herramientas para indicar hacia dnde se va,
y si no se sabe adnde ir, tomar cualquier camino resulta indiferente (Ozlak 2013:
11). Hace falta, entonces, incorporar el pasado y futuro en la gestin pblica para
obtener mejores resultados. Se requiere considerar el pasado para evaluar y mirar al
futuro para planificar en la gestin pblica y de ese modo fortalecer la gobernabilidad
democrtica.

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d) DE LA BUROCRACIA WEBERIANA A LA NUEVA GESTIN PBLICA

Lleg el momento de abordar el tema de la Nueva Gestin Pblica y cmo es que sta
se adopta en el Per. Para ello, se parte por precisar que en nuestro pas se ha
optado, en los ltimos aos, por incorporar nuevos enfoques de gestin en la
administracin pblica. Dejar de administrar para hacer gerencia, dejar de ser
aplicadores de la ley, para ser innovadores y estratgicos, dejar de programar por
productos y pasar a los resultados (Alza 2012: 224) son algunas de las innovaciones
que implica un cambio de paradigma en la gestin pblica.
En la actualidad, se ha establecido que existen dos paradigmas centrales sobre la
administracin pblica. Por un lado, el paradigma burocrtico, caracterizado por un
modelo racionalizado de decisin en el que la ley se convierte en limitante del poder
estatal; es decir, una organizacin delimitada por una estructura de dominacin
basada en las leyes y que debe ser ejercida a travs de un cuerpo administrativo
especializado. Weber estudi la administracin pblica como un sistema complejo de
reglas, racionalizado, jerrquico y altamente centrado en el cumplimiento de la
funcin1 (ibd.: 224).
Asimismo, este modelo implica la construccin del modelo tpico de las
organizaciones que ha inspirado y sustentado la manera en que se ha articulado la
administracin en el siglo XX: reclutamiento profesional de los miembros de la
1

Ver Weber (1987)

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administracin conforme a un sistema de mritos, estatuto jurdico que recoge los

derechos y deberes de sus integrantes, reglas precisas de operaciones (todo regulado
en normas jurdicas en forma detallada y concreta, con pretensin de integridad de
todas las situaciones) (Alza 2014: 81).
Adems, el modelo weberaino se estructura sobre la base de normas jurdicas y
procedimientos legales y opera fundamentalmente sobre el derecho administrativo.
En ese sentido, la perspectiva de anlisis de la administracin por mucho tiempo fue
solo jurdica, dado que anlisis estaba centrado slo en las normas. Su objeto estaba
definido en el inters pblico, en cuanto a los aspectos normativos, pero ello no se
reflejaba en mejores formas de actuacin que permitan integrar otras perspectivas,
como ver el aspecto de los recursos humanos o nuevas dinmicas de procesos que
permitan una mejor atencin. Esto es lo que se ha conocido como la visin
institucional, normativa y estructural de la gestin pblica proviene en mucho del
derecho administrativo y ello se consolida desde la tradicin europea (ibd.: 81).
Tenemos como un segundo paradigma aquel que se denomina post burocrtico 1 ,
caracterizado por la bsqueda de la eficiencia y la eficacia en la organizacin estatal,
busca mejorar los servicios ofrecidos a los ciudadanos incorporando enfoques
estratgicos de toma de decisiones (Alza 2012: 224 y 225). Este paradigma se
caracteriza porque las diferencias con el sector privado en la gestin de los recursos
humanos y los procedimientos de toma de decisin se reducen, se flexibilizan las
reglas delegando y desconcentrando, se introducen mecanismos de competencia y
se establecen formas de rendicin de cuentas sobre la base del logro de resultados.
Michael Barzelay (2011) plantea cuatro lugares comunes de las reformas de gestin
pblica: planeamiento del gasto y gestin financiera; servicio civil y relaciones
laborales; contratacin pblica, organizacin y mtodos; y autora y evaluacin.
(ibd.: 224 y 225)
En resumen, la Nueva Gestin Pblica inserta las prcticas del sector privado en el
sector pblico, reconociendo tambin sus diferencias y limitaciones (Alza 2012: 225).
Asimismo, pone nfasis en la aplicacin de los conceptos de economa, eficiencia y
eficacia en la organizacin estatal, buscando mejorar los servicios ofrecidos a los
ciudadanos para la satisfaccin de sus necesidades; mientras que el anterior
paradigma, el burocrtico, centraba su inters en el cumplimiento de aspectos
normativos, jerrquicos o procedimentales (Alza 2014: 88)

Ver Barzelay (2000)

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Desde este paradigma se requiere una modernizacin del Estado, a fin de adaptarlo
a los nuevos retos, en la que las grandes lneas de reforma son las siguientes:

Un rediseo de estructuras administrativas para mejorar la

responsabilidad de quienes estn a cargo de gestionar la administracin.
Transformacin de culturas burocrticas, por lo que se debe introducir
nuevos valores en la gestin.
Flexibilizacin de los sistemas de funcin pblica, diseo de polticas de
recursos humanos.
Apertura hacia la sociedad (transparencia y rendicin de cuentas).
Enfoque a los administrados de usuarios o clientes. Orientacin hacia
la calidad (ibd.: 86).

Respecto a la incorporacin de la gestin en nuestro pas pblica dentro de este

paradigma, se afirma que los esfuerzos realizados han sido infructuosos. En los
aos noventa se produjeron una serie de reformas econmicas e institucionales
que incluyeron ajustes en la disciplina fiscal, la liberalizacin de mercados,
privatizaciones, ingreso y promocin de la inversin extranjera, y la garanta de
los derechos de propiedad, entre otras medidas (Alza 2012.: 225). Todo esto se
dio porque el Estado haba crecido mucho e incursionado en reas generalmente
vinculadas al sector privado como la empresarial. Lleg un momento en que las
empresas estatales entraron a una situacin deficitaria y el Estado gastaba ms
de lo que se tena (Alza 2014: 85). La crisis econmica y del Estado gener
cambios en la gestin pblica.
A este tipo de reformas se les denomin de primera generacin y estuvieron
orientadas a reducir el tamao del Estado y, sobre todo, a modificar
radicalmente su papel en la economa: de un Estado intervencionista, a un
debilitado Estado regulador. La creacin de entidades independientes se
materializ en agencias reguladoras y de competencia. Adems, se entreg la
prestacin de servicios pblicos a actores privados. Esto condujo a la existencia
de algunas islas de eficiencia en el sistema, es decir, algunas entidades aisladas
que gozando de cierta autonoma y reformas administrativas se convirtieron en
instituciones fuertes, eficientes y de gran reconocimiento en el cumplimiento de
sus funciones (SUNAT, CONASEV, entre otras) (Alza 2012: 225). Todo esto
respecto a las reformas de primera generacin, mientras que las de segunda
fueron medidas ms bien orientadas a modificar el marco normativo
institucional del Poder Ejecutivo, la fusin de organismos pblicos y superar el
desorden administrativo existente (ibd.: 225).
El punto de partida para la implementacin de estas reformas en el Per,
teniendo en consideracin el tipo de burocracia existente en dicha poca, era
una burocracia que no contaba con las caractersticas bsicas del paradigma
weberiano. El sistema administrativo era y es todava en muchos espacios,
especialmente en el interior del pas clientelar, sin mayor respeto por la ley, y
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con grandes deficiencias de sus capacidades polticas. Al mismo tiempo, el

Estado ha sido ausente, cuando no enemigo o inconexo para el ciudadano, con
un Poder Ejecutivo capturado por los poderes fcticos econmicos o pleno en
oportunismo poltico (ibd.: 225).
Analizando el nivel subnacional, dada la situacin de los gobiernos regionales y
locales, se concluye que no es posible afirmar que el paradigma weberiano ha
estado presente pues hay problemas de capacidad estatal administrativa. Los
sistemas de control son inexistentes o muy dbiles, y tienen enormes recursos
provenientes del canon pero con escasa capacidad de diseo, planificacin y
ejecucin de proyectos. No solo siguen teniendo problemas para estructurar
problemas pblicos, definir sus prioridades y conducir a la poblacin a soluciones
valiosas para su bienestar, sino tambin muestran incapacidad para la ejecucin
presupuestal (ibd.: 225 y 226)
Por lo expuesto, a modo de balance, se puede afirmar que el Per ha intentado
saltos de garrocha de una burocracia pre weberiana y pre moderna a un
paradigma post burocrtico, estratgico, de gerencia pblica, sin transitar por un
modelo racionalizado, basado en el rule of law; es decir, en el cumplimiento de
la ley e institucionalizado. (ibd. 226)

Ejemplo: PRONABEC
Tomando en cuenta lo visto en este captulo , el PRONABEC (Programa Nacional de
Becas y Crdito Educativo) podemos analizar a este programa como una poltica pblica
en materia de apoyo educativo para la poblacin con bajos recursos econmicos, como
un elemento de la gestin pblica al realizar este programa por medio de la
implementacin
de
los
diferentes
tipos
de
Becas
existentes
(http://www.pronabec.gob.pe ) Podemos constatar que PRONABEC se consolida como
elemento importante para el Estado y como parte de un gobierno democrtico que
fomenta la equidad en la educacin.

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