Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Derecho Administrativo
Derecho Administrativo
El acto administrativo.
Referencias Legislativas
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn.
Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin
ContenciosoAdministrativa.
Derecho Administrativo
Guin-resumen
1. El acto administrativo
1.1. Concepto
1.2. Naturaleza jurdica
2. Clases de actos administrativos
2.1. Por los rganos de los que emana
el acto
2.2. Por la extensin de sus efectos a los
destinatarios
2.3. Por su contenido
5. La obligacin de resolver y
los actos presuntos
6. El silencio administrativo
6.1. Silencio administrativo en
procedimientos iniciados a solicitud
de interesado
6.2. Falta de resolucin expresa en
procedimientos iniciados de oficio
7. La ejecucin forzosa de
los actos administrativos
9.1. Transmisibilidad
9.3. Convalidacin
BO
NI
A
LA
OM
VINCIT
ADAMS
9-2
El acto administrativo
1.
1.1.
El acto administrativo
Concepto
BO
NI
A
LA
OM
ENTRENA CUESTA, de una forma ms breve, lo define como un acto jurdico realizado por la Administracin con arreglo al Derecho Administrativo.
VINCIT
ADAMS
9-3
Derecho Administrativo
Los actos administrativos que dicten las Administraciones Pblicas, bien de oficio o
a instancia del interesado, se producirn por el rgano competente ajustndose al procedimiento establecido.
El contenido de los actos se ajustar a lo dispuesto por el ordenamiento jurdico y ser
determinado y adecuado a los fines de aqullos.
Por tanto, podemos concluir que en las definiciones ms bsicas del acto administrativo confluyen dos elementos principales, como son, de un lado, la condicin de acto jurdico, pues se trata de un hecho humano realizado por una voluntad consciente y exteriorizada, que produce efectos jurdicos. Y, adems, la necesaria participacin de la Administracin
como sujeto activo.
Sin embargo, como ponen de relieve diversos autores, hay que aadir a estos elementos que el contenido de un acto podr expresarse tambin, en determinadas ocasiones, con una manifestacin no proveniente de la voluntad consciente, como podra ser la
expedicin de un certificado solicitado a una autoridad administrativa, o la emisin de un
informe o dictamen de un rgano consultivo, en los que se requiera simplemente una actividad de juicio registral o expedidor de un acto que, por su contenido y significacin jurdica, constituya un acto administrativo.
1.2.
Naturaleza jurdica
2.
LA
9-4
NI
OM
3.
VINCIT
ADAMS
El acto administrativo
4.
5.
El acto ha de estar regulado por el Derecho Administrativo. Desde esta perspectiva, no sern actos administrativos los actos realizados por la Administracin con
sujecin al Derecho privado.
6.
Los reglamentos, que se estudian con las fuentes del Derecho Administrativo
y que son actos de carcter normativo (Reglamento de Espectculos Taurinos,
Reglamento de Minas, etc.). Renen las tres caractersticas de la definicin del
acto, pero su nota de normatividad hace que su naturaleza sea muy diferente a la de los actos que al no ser normativos son simple aplicacin del ordenamiento (en vez de integrarse en l) y se agotan en su cumplimiento.
Los contratos, que son actos, pero actos bilaterales, reducindose la categora de los actos administrativos a los actos unilaterales de la Administracin.
Se regulan en la Ley de Contratos del Sector Pblico (Ley 30/2007, de 30
de octubre).
Las operaciones materiales, que aunque sirvan de preparacin o de ejecucin de los actos administrativos, no son actos jurdicos.
BO
NI
LA
OM
Tradicionalmente tampoco eran actos administrativos los actos polticos del Gobierno; en este caso se aduca que el Gobierno opera no como cabeza de la Administracin,
sino como titular de funciones constitucionales de relacin con otros poderes (en particular, con el legislativo). As, el acto por el que el Presidente del Gobierno disuelve las Cortes y convoca nuevas elecciones no estara sometido al Derecho Administrativo, no sera
un acto administrativo y no sera controlable por el Juez. En la actualidad, a raz de la Ley
29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, se
somete a su control todo acto del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autnomas, cualquiera que sea la naturaleza del acto, en cuanto a la proteccin
jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la
determinacin de las indemnizaciones que resulten procedentes (Exposicin
de Motivos y art. 2 a) de la Ley).
VINCIT
ADAMS
9-5
Derecho Administrativo
2.
No es posible establecer una clasificacin completa y exhaustiva de los actos administrativos: podran hallarse casi tantas clasificaciones como posibles actos. Las que aqu se
proponen engloban las categoras ms importantes de actos.
2.1.
Acto simple, si el acto procede de un solo rgano administrativo; si dicho rgano es un rgano colegiado (compuesto por una pluralidad de personas) se rige
por normas distintas a si fuera unipersonal o monocrtico (compuesto por una
sola persona).
2.2.
Generales: son aquellos que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas (resolucin de convocatoria de oposiciones, por ejemplo).
Singulares o especiales: destinados a una o varias personas determinadas o determinables (resolucin mencionando al funcionario o resolucin por la que el
Secretario General para la Administracin Pblica nombra a diez personas como
funcionarios del Cuerpo General Administrativo).
2.3.
Por su contenido
Actos constitutivos: son los que crean, modifican o extinguen relaciones o situaciones jurdicas. Pueden ser favorables, si amplan la esfera jurdica del destinatario (concesin de una licencia, de una plaza en un concurso, etc.), o de gravamen, si restringen tal esfera jurdica.
Actos declarativos: son los que acreditan un hecho o una situacin jurdica sin
incidir sobre su contenido (certificacin o notificacin, por ejemplo).
2.4.
LA
NI
BO
OM
VINCIT
9-6
El acto administrativo
Definitivos.
b)
c)
d)
e)
2.
NI
1.
BO
LA
2.5.
VINCIT
ADAMS
9-7
Derecho Administrativo
3.
Acto no impugnable, si no cabe recurso ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, por existir an la posibilidad de un recurso ante la propia Administracin.
Tambin son actos no impugnables:
2.6.
Los que sean reproduccin de otros anteriores que sean definitivos y firmes.
Acto reglado, cuando todos sus elementos vienen predeterminados por el ordenamiento; la Administracin no puede optar entre varias decisiones, sino que
tiene que atenerse a una determinada, acta sin juicio subjetivo posible, automticamente. (Ejemplo: jubilacin de un funcionario al llegar a la edad prevista,
admisin a las pruebas de una oposicin si se renen los requisitos sealados en
la convocatoria). Se ejercita una potestad reglada.
OM
NI
A
Acto expreso, si consiste en una manifestacin de voluntad expresada por la Administracin, normalmente en forma escrita; es decir, se
trata de un acto administrativo tal como se deduce de la definicin
antes dada.
BO
LA
2.7.
9-8
VINCIT
ADAMS
El acto administrativo
Acto presunto, aqu se produce una ficcin jurdica, puesto que no se produce
ningn acto administrativo. Ante la ausencia de voluntad administrativa, la ley
sustituye la voluntad inexistente por una de carcter positivo o negativo, dependiendo de los casos. Es decir, transcurrido un cierto tiempo de inactividad de la
Administracin ante una peticin o solicitud, el solicitante puede entender,
segn los casos, que su peticin ha sido aceptada o rechazada. As pues, el silencio administrativo se convierte, mediante esta ficcin, en acto administrativo. La
regla es que el silencio es positivo, es decir, se entender estimada la solicitud del
ciudadano; siendo muy limitados los casos de silencio negativo.
CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
POR
SUS EFECTOS
POR
SU
CONTENIDO
POR
SU LUGAR EN EL
PROCEDIMIENTO
POR
LA POSIBILIDAD
DE RECURRIRLOS EN
VA CONTENCIOSA
POR
LA POTESTAD
EJERCITADA AL
DICTARLOS
POR
NI
A
OM
LA FORMA DE
EXTERIORIZACIN
BO
LOS RGANOS DE
LA
POR
VINCIT
ADAMS
9-9
Derecho Administrativo
3.
Los autores discrepan a la hora de enumerar los elementos que deben concurrir para
que un acto administrativo sea vlido. No obstante, suelen sealar como tales el elemento subjetivo, el objetivo, el teleolgico o final, el causal y el formal.
Antes de iniciar el anlisis de cada uno de ellos, conviene destacar que no todos revisten la misma importancia: mientras que el subjetivo y el objetivo debern concurrir en
todo acto administrativo, la exigencia de los restantes depender de lo que en cada caso
disponga el Derecho positivo.
3.1.
Elemento subjetivo
El acto administrativo, tal como se ha especificado, slo puede ser producido por una
Administracin Pblica. Ahora bien, las entidades administrativas se estructuran y actan
a travs de rganos (Ministro, Director General, Alcalde, etc.). De ah que el acto administrativo haya de ser dictado por aquel rgano al que el ordenamiento jurdico le atribuya competencia para ello (el Ministro de Economa y Hacienda ser el rgano competente para imponer la sancin de suspensin a un funcionario destinado en su Ministerio, por
estipularlo as la normativa aplicable al respecto). Por ltimo, el titular del rgano ha de
contar con la correspondiente legitimacin y hallarse en una situacin abstracta de imparcialidad.
As pues, para que podamos hablar de un acto vlidamente producido, su elemento
subjetivo requiere:
Que provenga de la Administracin.
Que lo dicte un rgano competente. La competencia se define como la medida de la potestad que pertenece a cada rgano, es decir, la parcela de actuacin
que legalmente le corresponde. La competencia puede establecerse en funcin
del territorio (competencia territorial), de la materia (competencia funcional) o
del grado jerrquico del rgano (competencia jerrquica). Si el acto lo emite un
rgano incompetente (acto del Ministro de Educacin regulando el trfico
portuario, acto del portero del Ministerio destituyendo al Ministro) se produce
su nulidad o anulabilidad, segn la gravedad de la infraccin.
NI
BO
OM
A
9-10
LA
a)
VINCIT
ADAMS
El acto administrativo
b)
c)
d)
Haber tenido intervencin como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.
e)
Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los ltimos aos servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
3.2.
Elemento objetivo
Es el objeto o contenido del acto: ya qued dicho que el acto consiste en una declaracin, y puede ser de voluntad (es el caso ms frecuente), pero tambin de juicio, de deseo
o de conocimiento. El objeto o contenido de esta declaracin puede ser un comportamiento de otra persona jurdica (un administrado, otro rgano administrativo), un hecho
(que se documenta o se califica), un bien (dinero, en una declaracin de deuda tributaria,
o una finca que se expropia), o una situacin jurdica (jubilacin, excedencia voluntaria).
El contenido debe ser lcito, posible, determinado o determinable y adecuado al fin
del acto.
Se dice que el acto tiene un contenido accidental o eventual cuando sus efectos se
encuentran condicionados: es decir, no se producen inmediatamente, sino que dependen
de un factor externo. Estos factores pueden agruparse en tres categoras:
Trmino: fecha en la cual comienza la eficacia del acto (trmino inicial) o finaliza (trmino final).
LA
NI
BO
Condicin: es un hecho futuro e incierto del cual se hace depender la eficacia del
acto (ejemplo: acto dictado en previsin de un cambio de sede del Ministerio).
OM
VINCIT
ADAMS
9-11
Derecho Administrativo
3.3.
Elemento final
3.4.
Elemento formal
El elemento formal es tanto el cauce procedimental que ha de seguir el acto hasta ser
dictado (procedimiento administrativo) como la forma exterior y concreta que ha de revestir el acto cuando se emite. En otras palabras: el conjunto de trmites y de formalidades
por medio de los cuales se configura la voluntad administrativa.
Contrariamente a lo que se suele pensar, el procedimiento administrativo es una garanta para los administrados, puesto que impide que la Administracin acte segn le parezca: el procedimiento establece pautas y reglas en nico beneficio del administrado, y sin l
toda la actuacin administrativa sera arbitraria. De modo que es una de las ms importantes muestras del sometimiento de la Administracin (del poder ejecutivo) al Derecho.
El vicio de forma (ausencia de alguna de las formalidades previstas en el ordenamiento), segn su gravedad o trascendencia para el administrado, produce, como veremos al
final del tema, la nulidad o la anulabilidad del acto.
Respecto al elemento formal entendido como procedimiento, hay que destacar que
los rganos colegiados (compuestos por una pluralidad de personas que normalmente
deciden reunidas) siguen un procedimiento especial para la formacin de su voluntad
(arts. 22 a 27 de la LRJ-PAC).
Respecto al mismo elemento entendido como la forma concreta y final del acto, decir
que normalmente es la forma escrita (aunque en estructuras fuertemente jerarquizadas,
como la militar, es frecuente que se utilice la forma verbal).
El art. 55 de la LRJ-PAC, seala al respecto:
2.
LA
NI
BO
OM
1.
VINCIT
9-12
El acto administrativo
3.
3.5.
Elemento causal
La causa del acto administrativo constituye el porqu del propio acto; es decir, la
razn justificadora de cada uno de ellos, la circunstancia que justifica en cada caso que un
acto administrativo se dicta.
Es evidente que la resolucin convocando un concurso para la provisin de una plaza
que no est vacante adolece de un defecto que acarrear su anulabilidad: falta el presupuesto la plaza vacante- que da soporte al propio acto.
ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Subjetivo
Planteamiento general
La Administracin, nica autora posible de los actos, acta a travs de rganos que deben ser competentes. Adems, el titular del rgano ha de contar con la correspondiente legitimacin y hallarse en situacin abstracta de
imparcialidad.
La competencia
Es irrenunciable y se ejercer por los rganos administrativos que la tengan atribuida, salvo casos de delegacin y avocacin.
Delegacin: implica conferir el ejercicio de la competencia a otros rganos administrativos, aunque no sean
dependientes jerrquicos.
Avocacin: se produce cuando el rgano superior asuma el conocimiento de un asunto que corresponde a
rganos dependientes.
Legitimacin
El titular debe reunir los requisitos necesarios (nombramientos, toma de posesin, etc.) para actuar en nombre de
la Administracin.
Imparcialidad
Objetivo
El acto debe tender a la satisfaccin del inters general, de lo contrario incurrir en desviacin de poder.
Es la razn justificadora de cada acto; la circunstancia que justifica en cada caso que un acto se dicte.
Los actos se producirn por escrito, a menos que su naturaleza exija o permita otra forma ms adecuada de
expresin y constancia.
Si la competencia se ejerce de forma verbal, el funcionario que la reciba oralmente efectuar y firmar la constancia escrita del acto.
Los actos administrativos de una misma naturaleza (nombramientos, p.e.) podrn refundirse en un nico acto.
Final
Causal
BO
LA
NI
OM
Formal
VINCIT
ADAMS
9-13
Derecho Administrativo
4.
4.1.
Eficacia y validez
4.1.1. Eficacia
Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirn vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se
disponga otra cosa.
La eficacia quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o est supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior.
Excepcionalmente, podr otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando:
a)
b)
4.1.2. Validez
Un acto es vlido cuando rene todos los requisitos o elementos que exige el ordenamiento; consecuentemente, un acto es invlido cuando carece de alguno de ellos, o, si
lo tiene, est viciado.
Los vicios o carencias del acto pueden ser ms o menos importantes: es justamente en
funcin de esta importancia como se establecen los diferentes niveles o grados de invalidez.
BO
LA
NI
9-14
OM
Y en lo referente a la eficacia, el mismo art. 57.1 de la LRJ-PAC aade que los actos sern
vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga
otra cosa, con lo cual, adems de presumirse vlido, el acto produce efectos inmediatamente (salvo los casos, ya mencionados, del art. 57.2 de la Ley 30/1992). Esto implica que la
interposicin de un recurso administrativo no suspende la eficacia del acto, que sigue produciendo sus efectos. Este carcter no suspensivo de los recursos se justifica para impedir el
que pueda paralizarse la actividad administrativa, mediante recursos arbitrarios.
VINCIT
ADAMS
El acto administrativo
Sin embargo, la eficacia hace referencia a los efectos jurdicos del acto, es decir, a la
publicacin, notificacin, o alguna condicin. Un acto que sea vlido puede ser declarado
nulo (art. 62 de la LRJ-PAC) o anulable (art. 63 de la LRJ-PAC). Al mismo tiempo, un acto
perfectamente vlido puede que sea ineficaz si est pendiente de su publicacin, notificacin o alguna otra condicin que supedite su eficacia (art. 57 de la LRJ-PAC).
Ejemplo: el acto de nombramiento de un funcionario es vlido, pero slo es eficaz,
esto es, slo comienzan sus efectos, con la toma de posesin del nombrado.
nulidad (art. 62 de la LRJ-PAC).
vlido
anulabilidad (art. 63 de la LRJ-PAC).
ACTO
publicacin (art. 60 de la LRJ-PAC).
eficaz
notificacin (arts. 58 y 59 de la LRJ-PAC).
4.2.
Notificacin y publicacin
4.2.1
Notificacin
A) Ideas generales
Como medio de comunicacin entre el rgano administrativo que dicta el acto y su
destinatario, aparece la notificacin como un requisito formal ms.
Es un elemento importantsimo de la actuacin administrativa, puesto que su omisin afectar a la eficacia del acto. As, el art. 57.2 de la Ley 30/1992 dice:
La eficacia quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o est supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior.
La notificacin no es un acto en s mismo, sino que es una prctica posterior donde
se comunica el contenido del acto, de la voluntad del rgano. De esto se deduce que la
notificacin no afectar a la validez del acto sino ms bien al grado de vinculacin del
administrado hacia ese acto.
Esta notificacin cumple, pues, tres objetivos:
Poner en conocimiento del administrado la voluntad del rgano.
2.
3.
Acta como presupuesto para que comiencen a computarse los plazos de los que
el administrado dispone para recurrir.
BO
NI
A
LA
OM
La Ley establece en el art. 58.1 qu actos deben ser notificados a los interesados:
1.
VINCIT
ADAMS
9-15
Derecho Administrativo
Se notificarn a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, en los trminos previstos en el artculo siguiente.
B) Contenido
En cuanto al contenido, en virtud del art. 58.2 de la Ley 30/1992, la notificacin
incluir:
a)
b)
c)
d)
rgano ante el que hubieran de presentarse los recursos y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier
otro que estimen procedente.
C) Plazo
El mismo apartado 2 del art. 58 establece el plazo en que deben cursarse las notificaciones:
Toda notificacin deber ser cursada en el plazo de diez das a partir de la fecha
en que el acto haya sido dictado.
NOTIFICACIN
BO
NI
A
LA
OM
3. PLAZO
VINCIT
ADAMS
9-16
El acto administrativo
D) Prctica
En cuanto a la forma de proceder a la notificacin, los 5 primeros apartados del art.
59 de la Ley 30/1992, lo establecen de una manera bastante minuciosa:
1. Las notificaciones se practicarn por cualquier medio que permita tener constancia de la recepcin por el interesado o su representante, as como de la fecha,
la identidad y el contenido del acto notificado.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificacin se practicar en el lugar que ste haya sealado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello
no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio
conforme a lo dispuesto en el apartado primero de este artculo.
Cuando la notificacin se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente ste en el momento de entregarse la notificacin, podr hacerse
cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga
constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificacin se har
constar esta circunstancia en el expediente junto con el da y la hora en que se
intent la notificacin, intento que se repetir por una sola vez en una hora distinta dentro de los tres das siguientes.
3.
4.
5.
BO
NI
A
LA
OM
En el caso de que el ltimo domicilio conocido radicara en el extranjero, la notificacin se efectuar mediante su publicacin en el tabln de anuncios del Consulado o Seccin Consular de la Embajada correspondiente.
VINCIT
ADAMS
9-17
Derecho Administrativo
En esta materia, el art. 28 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, establece para la prctica de la notificacin por medios electrnicos:
Para que la notificacin se practique utilizando algn medio electrnico se requerir que el interesado haya sealado dicho medio como preferente o haya consentido su utilizacin, sin perjuicio de los casos en que exista obligatoriedad de
utilizar esta forma de comunicacin. Tanto la indicacin de la preferencia en el
uso de medios electrnicos como el consentimiento citados anteriormente
podrn emitirse y recabarse, en todo caso, por medios electrnicos.
Producir los efectos propios de la notificacin por comparecencia el acceso electrnico por los interesados al contenido de las actuaciones administrativas correspondientes, siempre que quede constancia de dichos acceso.
E) Notificacin defectuosa
Podemos definir la notificacin defectuosa como aquella que no contiene todos los
requisitos exigidos en el art. 58.2 Ley 30/1992.
Sin embargo, la Ley 30/1992 en su art. 58.3, indica que:
Las notificaciones que conteniendo el texto ntegro del acto omitiesen alguno
de los dems requisitos previstos en el apartado anterior surtirn efecto a partir
de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolucin o acto objeto de la notificacin
o resolucin, o interponga cualquier recurso que proceda.
BO
NI
A
LA
OM
La interposicin del recurso procedente y no la de cualquier otro convalida, pues, la notificacin defectuosa.
VINCIT
ADAMS
9-18
El acto administrativo
1. MEDIOS
2. LUGAR
Se proceder a:
Notificar en el tabln de
anuncios del
Ayuntamiento del ltimo
domicilio.
Se publicar en el BOE de
la CCAA o de la
provincia.
NI
BO
OM
A
LA
4. NOTIFICACIN
DEFECTUOSA
VINCIT
ADAMS
9-19
Derecho Administrativo
a)
Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administracin estime que la notificacin efectuada a un solo
interesado es insuficiente para garantizar la notificacin a todos, siendo, en este
ltimo caso, adicional a la notificacin efectuada.
b)
Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deber indicar el tabln de anuncios o medio de comunicacin donde se
efectuarn las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a
cabo en lugares distintos.
Artculo 60
1. Los actos administrativos sern objeto de publicacin cuando as lo establezcan
las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de
inters pblico apreciadas por el rgano competente.
2.
Artculo 61
Si el rgano competente apreciase que la notificacin por medio de anuncios o
la publicacin de un acto lesiona derechos o intereses legtimos, se limitar a
publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicacin del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrn comparecer, en el plazo que
se establezca, para conocimiento del contenido ntegro del mencionado acto y
constancia de tal conocimiento.
BO
NI
A
9-20
OM
5.
VINCIT
ADAMS
El acto administrativo
nistracin para dictar resolucin expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciacin.
Se excepta de la obligacin de resolver, los supuestos de terminacin del procedimiento por pacto o convenio, as como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos nicamente al deber de comunicacin previa a la Administracin.
El plazo mximo en el que debe notificarse la resolucin expresa ser el fijado por la
norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podr exceder de seis
meses salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o as venga previsto en
la normativa comunitaria europea.
Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo mximo, ste
ser de tres meses. Este plazo y los previstos en el prrafo anterior se contarn:
a)
b)
En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya
tenido entrada en el registro del rgano competente para su tramitacin.
b)
c)
d)
e)
Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusin de un pacto o convenio en los trminos previstos en el art. 88 de Ley 30/1992, desde la declaracin formal al respecto y hasta la conclusin sin efecto, en su caso,
de las referidas negociaciones que se constatar mediante declaracin formulada por la Administracin o los interesados.
A
LA
NI
BO
Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanacin de deficiencias y la aportacin de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por
el tiempo que medie entre la notificacin del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido,
todo ello sin perjuicio de lo previsto en el art. 71 de la Ley 30/1992.
OM
a)
VINCIT
ADAMS
9-21
Derecho Administrativo
BO
NI
LA
OM
Y desde este punto de vista, el mencionado autor concluye que todo el problema de
las declaraciones tcitas resulta ser una cuestin de interpretacin, a los efectos de conocer lo que la Administracin ha querido. Seala ZANOBINI que estas declaraciones o actos
tcitos se produciran en todos aquellos acuerdos que no seran jurdicamente posibles sin
un acto precedente, lo que revelara la existencia de ste, como es el caso de
un funcionario que implica un precedente acto de nombramiento, o la concesin de una subvencin a una institucin, que presupone el reconocimiento previo de su personalidad.
VINCIT
ADAMS
9-22
El acto administrativo
6.
El silencio administrativo
La regulacin del silencio administrativo, positivo o negativo, es la garanta que impide que los derechos de los particulares se vacen de contenido por la inactividad de la
Administracin. Se establece tal garanta en el art. 43, y acta cuando los ciudadanos no
obtienen respuesta expresa de la Administracin dentro de plazo.
La Ley 4/1999 introduce una importante modificacin en la Ley 30/1992 en el
supuesto en que transcurrido el plazo para resolver una solicitud la Administracin no contesta al ciudadano, es decir, lo que conocemos como silencio administrativo. Tenemos que
establecer, en primer lugar, que la Administracin tiene la obligacin de resolver aun en el
supuesto que hayan transcurrido los plazos fijados en la Ley.
En cuanto al silencio administrativo, el art. 43, que lo regula en procedimientos ini ciados a solicitud del interesado, prev:
Como regla general el silencio positivo (es decir, se entender estimada la solicitud del
ciudadano), exceptundose slo cuando una norma con rango de ley por razones imperiosas
de inters general o norma de la Unin Europea establezca lo contrario. No podemos
olvidar que, cuando se regula el silencio, en realidad se estn tratando de establecer medidas
preventivas contra patologas del procedimiento ajenas al correcto funcionamiento de la
Administracin que disea la propia Ley. Pues bien, estan situacin de falta de respuesta
por la Administracin nunca puede causar perjuicios innecesarios al ciudadano, sino que,
equilibrando los intereses en presencia, normalmente debe hacer valer el inters de quien
ha cumplido correctamente con las obligaciones legalmente impuestas.
Se exceptan de la regla general de silencio positivo los procedimientos de ejercicio
del derecho de peticin, los de revisin de actos administrativos y disposiciones generales,
los iniciados de oficio y los procedimientos de los que pudiera derivarse para los solicitantes
o terceros la adquisicin de facultades sobre el dominio o servicio pblico.
La reforma de 1999 suprime la certificacin de actos presuntos que permita a la Administracin, una vez finalizados los plazos para resolver y antes de expedir la certificacin o
que transcurriera el plazo para expedirla, dictar un acto administrativo expreso aun cuando
resultara contrario a los efectos del silencio ya producido. Por todo ello, el silencio administrativo positivo producir un verdadero acto administrativo eficaz, que la Administracin
Pblica slo podr revisar de acuerdo con los procedimientos de revisin establecidos en la Ley.
Igualmente, se concibe el silencio administrativo negativo como ficcin legal para
permitir al ciudadano interesado acceder al recurso contencioso-administrativo, aunque,
en todo caso, la Administracin tiene la obligacin de resolver expresamente, de forma que
si da la razn al ciudadano, se evitar el pleito.
BO
NI
A
LA
OM
VINCIT
ADAMS
9-23
Derecho Administrativo
6.1.
En los casos de estimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa posterior a la produccin del acto slo podr dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b)
BO
NI
LA
OM
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrn hacer valer
tanto ante la Administracin como ante cualquier persona fsica o jurdica,
pblica o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del
plazo mximo en el que debe dictarse y notificarse la resolucin expresa sin
que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por
ADAMS
VINCIT
9-24
El acto administrativo
SILENCIO ADMINISTRATIVO
Art. 43
Positivo
Negativo
2.
3.
4.
5.
6.2.
En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo mximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolucin expresa no exime a la Administracin
del cumplimiento de la obligacin legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:
En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o,
en su caso, la constitucin de derechos u otras situaciones jurdicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrn entender desestimadas
sus pretensiones por silencio administrativo.
b)
En los procedimientos en que la Administracin ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervencin, susceptibles de producir efectos desfavorables
o de gravamen, se producir la caducidad. En estos casos, la resolucin que
declare la caducidad ordenar el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el art. 92 de la Ley 30/1992.
BO
NI
A
LA
OM
a)
VINCIT
ADAMS
9-25
Derecho Administrativo
En todo caso, las Administraciones Pblicas informarn a los interesados del plazo
mximo normativamente establecido para la resolucin y notificacin de los procedimientos, as como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha.
7.
Define GARRIDO FALLA la ejecutividad del acto administrativo como la cualidad jurdica que se reconoce a la Administracin para proceder a ejecutar los actos y operaciones
necesarias que su ejecucin comporta.
En este sentido, el decir que un acto es ejecutivo es tanto como confirmar que tiene
fuerza obligatoria y debe cumplirse, lo cual ocurre desde el momento en que (supuestos
los dems requisitos que de forma genrica condicionan su eficacia) el acto es definitivo,
con independencia de que sea firme.
De aqu se desprende la regla general del carcter no suspensivo de los recursos
administrativos y jurisdiccionales que se pueden utilizar para impugnar los actos administrativos, recogida en nuestro Derecho, al establecer el art. 111 de la LRJ-PAC que la
interposicin de cualquier recurso no suspender la ejecucin del acto impugnado, salvo
en los casos en que una disposicin establezca lo contrario. No obstante, la Ley 4/1999,
de reforma de la LRJ-PAC, manteniendo la regla general de la no suspensin, introduce
en el artculo 111, con las cautelas adecuadas, algunos criterios que la jurisprudencia
haba manifestado reiteradamente sobre la tutela cautelar, autorizndose la posibilidad
de que la suspensin, en el marco del principio de razonabilidad, pueda prolongarse sin
solucin de continuidad hasta la sede jurisdiccional, tal y como veremos al estudiar los
recursos administrativos.
No obstante, tras la aprobacin de la Constitucin de 1978, se considera que los actos
administrativos sancionadores no son ejecutivos, de modo que la interposicin del correspondiente recurso, administrativo o jurisdiccional, suspende su efectividad. As lo han
sealado el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional, que entienden que la presuncin de legalidad de los actos administrativos cede ante la presuncin de inocencia y el
principio in dubio pro reo, que recoge el art. 24 de la Constitucin.
Asimismo, la Exposicin de Motivos de la LRJPAC establece que: (la) potestad (de
la Administracin) que permite articular los medios de ejecucin que garanticen la eficacia de la actividad administrativa, queda en todo caso subordinada a los lmites constitucionales, debiendo adoptarse los medios precisos para la ejecucin, de modo que se restrinja al mnimo la libertad individual y de acuerdo con el principio de proporcionalidad.
7.1.
BO
NI
LA
OM
Dice ROYO VILLANOVA que la eficacia de los actos administrativos puede quedar, en
ciertos casos, interrumpida por voluntad de un rgano pblico. Esto es lo que
se llama suspensin: interrupcin temporal de la ejecucin de un acto admi nistrativo. La suspensin puede alcanzar a la totalidad de las declaraciones
contenidas en el acto administrativo o solamente a parte de las mismas.
ADAMS
VINCIT
9-26
El acto administrativo
La suspensin puede ser dictada por la misma autoridad que realiz el acto, por una
autoridad gubernativa y por la autoridad judicial. En cuanto a la suspensin gubernativa,
sta puede ser de oficio o en virtud de recurso.
Parece natural que la autoridad administrativa que ha realizado el acto pueda, en ocasiones, suspender la ejecucin del mismo. Esta facultad guarda perfecta correspondencia
con los fines de la Administracin Pblica, a saber: la satisfaccin de los intereses generales.
Segn el art. 111 de la LRJPAC, la interposicin de cualquier recurso, excepto en los
casos en que una disposicin establezca lo contrario, no suspender la ejecucin del acto
impugnado, pero la autoridad a quien competa resolverlos, previa ponderacin, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causara al inters pblico o a terceros la suspensin y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata
del acto recurrido, podr suspender de oficio o a solicitud del recurrente la ejecucin del
acto impugnado en el caso de que dicha ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible
o difcil reparacin. Tambin podr suspenderse cuando la impugnacin se fundamente en
alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el art. 62 de la LRJPAC. El
acuerdo de suspensin ser motivado (art. 54 LRJPAC).
En virtud de la presuncin de legitimidad de los actos administrativos, stos son inmediatamente ejecutivos; adems, la Administracin tiene el privilegio de poder llevar a efecto, por s misma, su ejecucin.
Contra las actuaciones de los rganos administrativos no se admiten interdictos, siempre que aqullos acten dentro de su competencia, y de acuerdo con el procedimiento
legalmente establecido.
Si la Administracin vulnera estos requisitos, acta por va de hecho y s que podran
emplearse aqu los interdictos.
La accin de oficio es sinnimo de ejecutoriedad esto es, que la Administracin
puede, a travs de los rganos competentes, en cada caso, proceder a la ejecucin forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecucin
de acuerdo con la ley; o en que por ley se exija la intervencin de los Tribunales (art. 95
de la LRJPAC).
El acto administrativo desempea, con respecto a su ejecucin, el papel de ttulo ejecutivo, y en base a ello:
El rgano que autorice el acto de ejecucin material de resoluciones est obligado a notificar al particular interesado la resolucin que autorice la
actuacin administrativa (art. 93 de la LRJPAC).
A
LA
NI
BO
La Administracin Pblica no puede iniciar actuacin material que limite derechos de los particulares, sin que previamente haya sido adoptada la decisin que
le sirva de fundamento jurdico.
OM
VINCIT
ADAMS
9-27
Derecho Administrativo
7.2.
Procedimientos de ejecucin
La LRJ-PAC (Ley 30/1992) enumera cuatro medios de ejecucin forzosa en el art. 96.
Son los siguientes:
La ejecucin subsidiaria.
En cualquier caso, la Ley no impone a la Administracin la obligacin taxativa de utilizar uno determinado al caso concreto. Desde esta perspectiva, la Ley establece que si la
Administracin tuviese varios medios de ejecucin entre los que pudiera elegir, aplicar el
menos restrictivo a las libertades individuales.
Por otra parte, si a la hora de ejecutar un acto la Administracin tuviese la necesidad
de entrar en el domicilio del afectado, deber obtener el consentimiento del mismo o, en
su defecto, la oportuna autorizacin judicial para proceder a la entrada.
Examinaremos, a continuacin, y por separado cada uno de los medios de ejecucin
forzosa que la Ley 30/1992 contempla.
BO
NI
A
LA
OM
Hay que tener en cuenta que no podr imponerse una obligacin de este
tipo (pecuniaria) que no estuviese establecida con arreglo a una norma de
rango legal.
VINCIT
ADAMS
9-28
El acto administrativo
Debe observarse que para que estas multas puedan imponerse hace falta una Ley
especial que la autorice y determine su forma y cuanta. Adems, la multa coercitiva es
independiente de las que puedan imponerse en concepto de sancin y, por tanto, compatible con ellas.
Con las multas coercitivas lo que la Administracin hace es enviar multas encadenadas en el tiempo, una y otra vez, con el fin de hacer efectiva la prestacin. No tienen carcter retributivo, sino que se orientan a forzar el cumplimiento de la obligacin legal que se
trate, por ejemplo los recargos de Hacienda o de las Cotizaciones a la Seguridad Social.
2.
Si tratndose de obligaciones personalsimas de hacer, no se realizase la prestacin, el obligado deber resarcir los daos y perjuicios, a
cuya liquidacin y cobro se proceder en va administrativa.
LA
NI
BO
OM
1.
VINCIT
ADAMS
9-29
Derecho Administrativo
A travs de este sistema, la Administracin utiliza la coaccin con el fin de poder ejecutar sus actos, sin necesidad de acudir a los Tribunales, en el supuesto que el afectado no
cumpla con su obligacin.
EJECUCIN
DE LOS
ACTOS ADMINISTRATIVOS
arts. 93 a 101
REGLAS GENERALES
Apremio
sobre el
patrimonio
Los actos administrativos sern inmediatamente ejecutivos, previo apercibimiento.
No se iniciar ninguna
accin ejecutiva sin
resolucin previa que
la fundamente.
La interposicin de un
recurso no suspende la
ejecucin del acto
impugnado, salvo que
sta pudiese causar perjuicios de imposible o
difcil reparacin o se
fundamente en causa
de nulidad.
No se admitirn interdictos contra las actuaciones de los rganos
administrativos.
Se utilizar cuando,
en virtud de acto
administrativo,
hubiese de satisfacerse cantidad
lquida.
No podr imponerse obligacin pecuniaria que no estuviere establecida
con rango de ley.
Multa
coercitiva
Ejecucin
subsidiaria
Compulsin
sobre las
personas
Se impondrn en la
forma y cuanta que
las Leyes determinen.
Pueden reiterarse
por lapsos de tiempo
suficientes para
cumplir lo ordenado.
Es independiente de
las sanciones que
procedan y compatible con ellas.
Procede:
- En actos personalsimos, si no cabe o
no se cree conveniente la compulsin directa.
- En actos cuya ejecucin pueda el
obligado encargar
a otro.
Debe tratarse de
actos no personalsimos que puedan ser
realizados por sujeto
distinto del obligado.
La Administracin
podr realizar el acto
por s o a travs de
las personas que se
determine, a costa
del obligado.
El importe podr
liquidarse provisionalmente y antes de
la ejecucin.
Debe autorizarse la
Ley.
Se respetar la dignidad de la persona
y los derechos establecidos en la
Constitucin.
Procede cuando se
trate de actos personalsimos de no
hacer o soportar.
Si el responsable de
una obligacin personalsima de hacer
no la ejecuta, resarcir daos y perjuicios.
EJECUTIVIDAD INMEDIATA
CUMPLIMIENTO VOLUNTARIO
POR EL ADMINISTRADO
ACTO FAVORABLE
ACTO DE GRAVAMEN
EJECUCIN DE OFICIO
POR LA ADMINISTRACIN
NOTIFICACIN AL ADMINISTRADO
ACCIN
DE OFICIO
1. Apremio sobre
el patrimonio.
2. Ejecucin subsidiaria.
BO
LA
NI
4. Compulsin sobre
las personas.
OM
3. Multa coercitiva.
VINCIT
ADAMS
9-30
El acto administrativo
8.
Hemos visto cmo la LRJ-PAC establece que los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo (es decir, actos administrativos) se presumirn vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga
otra cosa.
Si analizamos el contenido de esta disposicin legal, vemos que se presume la validez
y la eficacia por el hecho de ser un acto administrativo. Ello es lgico si pensamos que la
Administracin acta sometida al imperio de la Ley, respetando el ordenamiento jurdico.
Sin embargo, tal presuncin parece aventurada, por cuanto los interesados pueden discrepar de tal aseveracin y por lo tanto alegar la invalidez en cualquier momento. Es decir, los
actos administrativos sern vlidos en tanto no se demuestre su invalidez.
GRADOS
DE INVALIDEZ
8.1.
Un acto o negocio es nulo, con nulidad absoluta o de pleno derecho, cuando su ineficacia es intrnseca y por ello carece ab initio de efectos jurdicos sin necesidad de una previa impugnacin. Este supuesto mximo de invalidez o ineficacia comporta una serie de
consecuencias caractersticas: ineficacia inmediata del acto, carcter general o erga omnes
de la nulidad, e imposibilidad de sanarlo por confirmacin o prescripcin.
El efecto inmediato de la nulidad supone que el acto es ineficaz por s mismo, sin
necesidad de intervencin del juez, a quien, en todo caso, puede pedirse una declaracin
de nulidad en el supuesto de que sea necesario para destruir la apariencia creada o para
vencer la eventual resistencia de un tercero.
BO
NI
A
LA
OM
ADAMS
9-31
Derecho Administrativo
b)
c)
d)
e)
f)
Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que
se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales
para su adquisicin.
g)
Tambin sern nulas de pleno derecho (art. 62.2) las disposiciones administrativas
que vulneren la Constitucin, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
Siempre que pueda demostrarse cualquiera de los preceptos anteriores, el acto deber declararse nulo. Estos actos se caracterizan por:
2.
3.
4.
5.
LA
NI
9-32
BO
OM
1.
VINCIT
ADAMS
El acto administrativo
Hay que tener en cuenta, sin embargo, que no slo los actos administrativos pueden
adolecer de nulidad absoluta, sino tambin las disposiciones de carcter general.
La Ley no se detiene a enumerar los supuestos de nulidad de disposiciones generales,
sino que afirma la nulidad de stas por infracciones de la jerarqua normativa y por no
respetar los principios establecidos en el art. 9.3 CE relacionados con las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
En este sentido, el art. 51 LRJ-PAC establece:
8.2.
BO
NI
LA
OM
Respecto a estos actos, la LRJ-PAC no limita los supuestos que implican la anulabilidad, tal como lo hace con los nulos de pleno derecho, sino que anulable ser
todo aquello que no sea nulo de pleno derecho y es suficientemente importante como para que se considere irregular.
VINCIT
ADAMS
9-33
Derecho Administrativo
2.
3.
La anulabilidad o nulidad relativa tiene unos efectos ms limitados. Su rgimen propio viene delimitado por dos coordenadas: el libre arbitrio del afectado y la seguridad jurdica. De acuerdo con estos presupuestos el o los afectados por un acto anulable, y slo
ellos, pueden pedir la declaracin de nulidad dentro de un cierto plazo, transcurrido el
cual, si no se produce reaccin, el acto sana y el vicio de nulidad queda purgado. El ejercicio de la accin de nulidad y el consentimiento expreso o tcito de quien puede ejercitarla producen el efecto sanatorio. Adems, el vicio es convalidable por el autor del acto aun
antes de que transcurra el plazo o se preste ese consentimiento, sin ms que subsanar la
infraccin legal cometida.
Estos actos anulables se caracterizan por las siguientes notas:
La sentencia o resolucin que declare la anulacin es constitutiva, ya que modifica (constituye) una nueva realidad jurdica; lo que exista y tenga efectos ya no
existe y por tanto no tiene efectos.
Puede ser convalidada, por diversos sistemas, muy frecuentemente por el transcurso del tiempo que tiene el particular para interponer recurso sin hacerlo y por
tanto el acto deviene firme.
La anulacin slo puede ser invocada por una persona interesada, no por cualquiera.
BO
LA
NI
9-34
OM
VINCIT
ADAMS
El acto administrativo
CARACTERSTICAS DE
LOS ACTOS ANULABLES
8.2.2. Irregularidad
En sentido estricto, la irregularidad no es una categora de la invalidez: los defectos
que la originan no son de entidad suficiente como para invalidar el acto. La doctrina denomina irregularidades no invalidantes a estos vicios o defectos que no invalidan el acto:
Defectos de forma que no renen las condiciones del art. 63.2 (afectar a un elemento esencial para alcanzar su fin y dar lugar a indefensin). De este modo,
como dijimos antes, un defecto de forma de carcter ordinario no invalida el acto.
Las actuaciones fuera del tiempo establecido tampoco invalidarn el acto, salvo
en el supuesto que el trmino o plazo sea verdaderamente esencial (63.3 de la
LRJ-PAC). Si la Administracin dicta el acto fuera del plazo legal, no se produce
automticamente la anulabilidad: es necesario ver si el plazo infringido era o no
esencial (ejemplo: si se produce retraso en una notificacin, normalmente no da
lugar a anulabilidad, en la medida en que el acto slo produce efectos desde su
notificacin; pero si se admite un candidato a una oposicin fuera del plazo legal
s se produce la anulabilidad).
Las consecuencias prcticas de esta tercera categora llamada irregularidad son mnimas, puesto que el acto sigue siendo vlido. Ahora bien, el art. 63.3 de la LRJ-PAC establece que la inobservancia del plazo no invalida el acto, pero puede dar lugar a responsabilidad del funcionario causante de la demora.
En conclusin, la anulabilidad slo se produce en el caso de infraccin del ordenamiento jurdico, es decir, cuando se incumplen normas jurdicas (art. 63 de la LRJ-PAC).
BO
NI
LA
OM
El acto ser irregular cuando cumple con los requisitos de legalidad pero tiene algn
defecto formal o externo. La irregularidad como regla general no determina la anulabilidad
del acto, salvo el supuesto del art. 63.2 de la LRJ-PAC. Vemoslo con un ejemplo: la Administracin concede a un ciudadano una pensin de jubilacin, pero al notificrsela resulta
que equivoca la direccin y en vez de mandrsela a su domicilio se la manda a otro; o cuando al solicitante le faltaba en la solicitud algn requisito no esencial; o cuando se concede la pensin pero por ms dinero que el que le corresponde. Estos
son supuestos de irregularidad formal.
VINCIT
ADAMS
9-35
Derecho Administrativo
9.
9.1.
9.2.
Conversin y conservacin
El rgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondr siempre la conservacin de aquellos actos y trmites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no
haberse cometido la infraccin.
Esto se encuentra ntimamente ligado al contenido del art. 64, ya estudiado.
BO
NI
A
LA
OM
Con todos estos procedimientos se est favoreciendo que la Administracin no vuelva a realizar actos que son perfectamente vlidos, y por lo tanto evitando
actuaciones innecesarias.
VINCIT
ADAMS
9-36
El acto administrativo
9.3. Convalidacin
ntimamente ligado con el tema de la invalidez de los actos, la Ley establece qu
puede hacer la Administracin ante la presencia de estos actos y as, nos encontramos con
la llamada convalidacin de los actos. Ya hemos visto que esta convalidacin slo podr
efectuarse cuando se trate de actos anulables, nunca de actos nulos de pleno derecho.
As, el art. 67 establece:
BO
NI
A
LA
OM
VINCIT
ADAMS
9-37