El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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Citar ABELEDO PERROT N: 0027/000057

ADMINISTRACIN PBLICA ~ Asesoramiento, fiscalizacin y control ~ Generalidades

Autor: Muratorio, Jorge I.

Ttulo: El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional
Fecha: 2002
Publicado: RDA 2002-535

I. DECISIN Y CONSEJO

Toda decisin, determinacin o resolucin puede resultar ms acertada en la medida en que previamente se ha
nutrido de informacin suficiente y del consejo o parecer de especialista en la materia implicada. Decisin y
consejo se presentan as como dos actividades estrechamente vinculadas en cualquier organizacin o institucin,
incluida -ciertamente- la Administracin Pblica. Ms an, la decisin es el fenmeno central de la actividad
administrativa, y consiste en la eleccin racional y consciente de una entre varias alternativas (1). "El agente
llamado a tomar resoluciones -sostiene Villegas Basavilbaso- debe tener la asistencia de un consejo" (2). El
fundamento de ello, mxime en el plano jurdico, proviene de considerar que de esta forma la decisin que alcance
el rgano activo ser ms ponderada, ms segura, legtima y oportuna (3). En definitiva, como seala Fiorini:
"Una correcta actividad jurdica interna es fuente necesaria para el buen quehacer administrativo", es un supuesto
necesario "para poder producir actos exteriormente legales y justos". "Los dictmenes concurren para esclarecer
hechos, actos y conductas, realizando funciones muy cercanas a la pericial de la funcin judicial, aunque no se
identifican. Los dictmenes concurren para apoyar, auxiliar, ayudar a rganos y agentes administrativos para que
stos puedan manifestar oportunamente un acto administrativo legtimo y justo" (4).

Acerca del asesoramiento jurdico -sobre el que nos centraremos en el presente-, afirma Bielsa que ste "ha
existido en todas las pocas de la vida y desarrollo del Estado, cualquiera haya sido su forma poltico-jurdica". El
citado autor destaca -con su conocida predileccin- la importancia que al efecto otorgaron los romanos a la
funcin consultiva, tanto en relacin con la administracin activa, cuanto con la jurisdiccional (5). En definitiva,
ese consejo, sobre todo en cuestiones jurdicas, en la historia de la Administracin -muy anterior al
constitucionalismo, al Estado de derecho y a la institucin ministerial- siempre ha existido; siendo su principal
exponente europeo, en la Edad Media, los "Consejos Reales" y, sus sucesores, los Consejos de Estado (6). Ambos
se caracterizan por su funcin consultiva, de asistir al rgano decisor, con su "ciencia y experiencia". En nuestro
sistema jurdico tambin existi previsin de un Consejo de Estado -de connotacin ms genrica- en el Acuerdo
de San Nicols, al cual el encargado de las Relaciones Exteriores pudiese "consultar los casos que le parezcan
graves" y para su constitucin (facultativa) aqul nombrara "a los ciudadanos argentinos que por su saber y
prudencia, puedan desempear dignamente este elevado cargo" (7). Por su parte, el asesoramiento jurdico del
Estado fue encomendado al fiscal general -primer asesor jurdico de la Nacin-, y ste sucedido en tales funciones
por el procurador del Tesoro de la Nacin, situacin que persiste hasta nuestros das (8). La necesidad de ese
consejo -tanto jurdico como en otras materias- no ha disminuido en nuestra poca. Muy por el contrario. Ms de
cuarenta aos atrs, escriba lvarez Gendn, "Actualmente la amplitud de atribuciones de la Administracin
Pblica, la complejidad de la vida contempornea, la serie de problemas tcnicos y jurdicos que suscitan los
varios asuntos en que ha de intervenir la Administracin activa, hacen que sta necesita del consejo, la ilustracin
de aquellos que, tcnica y jurdicamente, pueden esclarecer su opinin, auxiliando con su parecer a la autoridad
activa que ha de tomar la resolucin" (9).

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Copyright 2012 Abeledo Perrot S.A Thomson Reuters. Todos los derechos
reservados

El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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Y hace exactamente cien aos, nuestra primigenia doctrina administrativista distingua entre administracin
activa y consultiva, destacando que esa divisin corresponde "ms que a la naturaleza especial de los agentes, a las
funciones administrativas que ejercen en cada caso..." (10). Es as que la decisin pertenece a la funcin y a los
rganos activos de la Administracin, configura actos administrativos (11); mientras que el consejo atae a la
funcin y a los rganos consultivos de aqulla, y trasunta actos preparatorios de la voluntad estatal (12).

Asimismo, el asesoramiento jurdico responde principalmente a los principios de colaboracin y unidad de accin
administrativa que orientan la organizacin administrativa.

La relacin que existe entre el rgano activo y el rgano consultivo puede encuadrarse en el campo de las
relaciones interorgnicas (13), porque no aparece de por medio la personalidad jurdica, se est siempre dentro de
una misma entidad -tenga o no personalidad jurdica sta-, donde se relacionan directamente rganos que la
integran, sin detentar ellos personalidad jurdica propia. De todos modos, esas relaciones entre rganos
consultivos y activos "se desarrollan como si se tratase de verdaderas personas independientes" (14), y entre
ambos se considera que se establecen relaciones de colaboracin (15). Sin perjuicio de ello, los rganos
consultivos, como las delegaciones del Cuerpo de Abogados del Estado, se entiende que tienen doble
dependencia: (i) administrativa (jerarqua y funcionalmente) del organismo o entidad que integren de acuerdo con
su estructura; y (ii) tcnica, de la Procuracin del Tesoro, ya que estn obligadas a sostener los criterios jurdicos
que haya expuesto sta (16). Es en este sentido que la colaboracin mencionada no empece a la existencia de una
relacin jerrquica con el rgano activo con el cual colaboran, pues esta ltima se encuentra limitada por la
independencia tcnica que frente a aqul ostentan los rganos consultivos de la lnea permanente de la
Administracin (17).

En cuanto al principio de la unidad de accin administrativa, ste requiere una uniformidad de criterios generales
que le permitan a toda la Administracin atender las necesidades sociales, con carcter continuo y concreto, en
forma coherente y eficiente. Y ello a travs de interpretaciones jurdicas similares y armnicas; en trminos de
Cassagne: "...las tareas de asesoramiento jurdico se prestan en el mbito de la Administracin Pblica, donde es
necesario mantener el principio de unidad de la accin administrativa en base a criterios jurdicos generales y
uniformes para todos los administrados" (18). A esa unidad de criterios, p.ej., la legislacin espaola la ha
denominado "unidad de doctrina" (19).

La unidad de accin orienta tambin la existencia de un nico cuerpo de abogados del Estado, de modo de otorgar
una unidad jurdica a la actuacin de aqul, a travs de institucionalizar e "independizar" la administracin
consultiva jurdica permanente de la organizacin, lo cual contribuye, tambin, a poder desarrollar una
competencia altamente tcnica y autnoma.

Los rganos consultivos, a diferencia de los activos, no emiten manifestacin de voluntad sino declaracin de
juicio o de conocimiento, a travs de dictmenes e informes (20), respectivamente; los cuales pueden tratar -bajo
formas formales y solemnes- sobre asuntos tradicionalmente clasificados como jurdicos, tcnicos o polticos
(21).

II. CONCEPTO. DISTINCIN ENTRE DICTMENES E INFORMES EN LA ADMINISTRACIN

PBLICA NACIONAL

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reservados

El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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1. El sentido gramatical

Antes de ingresar a la principal regulacin que en nuestro pas se ha dictado en el orden nacional al respecto, bien
puede recordarse que de acuerdo con lo definido por la Real Academia Espaola (22), informe significa: "1.
Noticia o instruccin que se da de un negocio o suceso, o bien acerca de una persona/ 2. Accin y efecto de
informar o dictaminar"; y dictamen es "opinin y juicio que se forma o emite sobre una cosa". Luego, por opinin
se entiende "Dictamen, juicio o parecer que se forma de una cosa cuestionable", y por juicio: "Opinin, parecer o
dictamen".

Un punto de partida gramatical, pues, nos permite en bsqueda de criterios distintivos, caracterizar al informe
como noticia o informacin; mientras que el dictamen incluye opinin o juicio.

2. En la Constitucin Nacional

La Constitucin Nacional de 1853/60 en su art. 86 Ver Texto , inc. 20 estableca que el presidente de la Nacin
tiene la atribucin de "...pedir a todos los jefes de todos los ramos y departamentos de la Administracin, y por su
conducto a los dems empleados, los informes que crea convenientes, y ellos estn obligados a darlos" (23).
Luego, la reforma de 1994 incluy entre los sujetos comprendidos en dicha obligacin al jefe de gabinete de
ministros (art. 99 Ver Texto , inc. 17).

En una materia distinta, pero afn orden de ideas, es importante destacar que al introducirse la Auditora General
de la Nacin en la Constitucin Nacional se ha establecido que sta es un "organismo de asistencia tcnica" del
Congreso, que mediante dictmenes controla la legalidad, gestin y auditora de la actividad de la Administracin
Pblica centralizada y descentralizada. El examen y opinin de esos dictmenes lo har el Poder Legislativo (art.
85 Ver Texto , CN).

3. En la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos Ver Texto

La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, 19549 Ver Texto (en adelante LPA), distingue -sin mayor
precisin- entre informes y dictmenes, como se advierte por ejemplo en materia de prueba (art. 1 Ver Texto , inc.
f], ap. 2); y de actuaciones reservadas o secretas (art. 2 Ver Texto ).

Luego, en particular se refiere a los dictmenes en el art. 5 Ver Texto , sobre contiendas de competencia, donde
distingue el "dictamen del servicio jurdico correspondiente" del "dictamen tcnico"; en el art. 7 Ver Texto , inc.
d) establece que es "...esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurdico
cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legtimos"; y en el art. 28 Ver Texto instituye la
procedencia del amparo por mora ante el transcurso de un plazo que excediese lo razonable para emitir el
dictamen.

Y de los informes se ocupa la ley, por ejemplo, cuando consagra el plazo genrico de diez das hbiles
administrativos, ante la ausencia de norma especial (art. 1 Ver Texto , inc. e], ap. 4), sin nombrar all -por cierto-

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reservados

El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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a los dictmenes.

4. En el Reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos Ver Texto

El Reglamento Nacional de Procedimientos Administrativos aprobado por dec. 1759/1972 Ver Texto , luego
modificado por el dec. 1883/1991 Ver Texto -en adelante RNPA- tambin distingue entre informes y dictmenes,
p.ej. en sus arts. 38 Ver Texto -vista del expediente-, 80 -donde los engloba como medidas preparatorias de
decisiones administrativas, y establece su irrecurribilidad- y 105 -reconstruccin de expedientes-.

El art. 48 Ver Texto , por su parte, respecto de la etapa probatoria, prev que se recaben -y distingue- informes
tcnicos o administrativos no tcnicos, y dictmenes, estableciendo para los primeros y los ltimos un plazo
mayor para su elaboracin, que el que establece para los segundos -esto es, veinte y diez das, respectivamente-.

Al dictamen del servicio jurdico permanente se hace alusin en los arts. 61 Ver Texto -como posterior a la etapa
de alegatos que regula el art. 60 Ver Texto - y 92 Ver Texto -sustanciacin del recurso jerrquico, que resulta de
aplicacin supletoria al recurso de alzada, en virtud del art. 98 Ver Texto -.

Asimismo, en oportunidad de regular lo atinente a la designacin de peritos, se instituye que la Administracin

debe "...limitarse a recabar informes de sus agentes y oficinas tcnicas y de terceros, salvo que resultare necesario
designarlos para la debida sustanciacin del procedimiento" (art. 54 Ver Texto , segundo prrafo).

5. En el dec. 1883/1991 Ver Texto y en la regulacin de la documentacin administrativa

El dec. 1883/1991 Ver Texto , al establecer la responsabilidad primaria en la tramitacin de expedientes del
funcionario interviniente, sent el principio de la prohibicin del pase de las actuaciones, sustituyndolo por notas
u oficios para requerir "opinin" de otras unidades o jurisdicciones. Asimismo, se estableci como excepcin a
aquel principio el caso del dictamen obligatorio del servicio jurdico permanente del Ministerio, o de la
Procuracin del Tesoro de la Nacin (art. 18 Ver Texto ), caso en el que se debe remitir todo el expediente.

Las normas para redaccin, presentacin y tramitacin de documentacin administrativa se han ocupado, en ms
o en menos, de lo referente a los dictmenes. As, el dec. 2425/1957 Ver Texto (24), en relacin con los proyectos
de decreto que los ministerios remitan a la firma del presidente, destacaba que el ltimo de los considerandos
deba destinarse exclusivamente al encuadre del acto en la ley, reglamentacin o decreto que lo autorice, "no
debiendo omitirse la referencia de haberse dado intervencin a los asesores legales, cuando as corresponda, ya
sea de conformidad u odo de los mismos" (25).

El dec. 4444/1969 Ver Texto (26), al regular igual materia, instituy que "Cuando corresponda la intervencin de
los asesores legales del Estado establecidos por ley, no deber omitirse en los considerandos la referencia de haber
dado cumplimiento al requisito" (Anexo I, art. 4.2.5). Este decreto, sin embargo, al definir la documentacin
administrativa, no hizo alusin -ni regulacin expresa- a los dictmenes. S se ocup de los informes, en estos
trminos: "Informe: Noticia, opinin o dato fundados, que se da sobre un asunto determinado para hacer conocer
su situacin y permitir la formulacin de apreciaciones" (Anexo I, art. 1.1.7).

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Copyright 2012 Abeledo Perrot S.A Thomson Reuters. Todos los derechos
reservados

El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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Idntico tratamiento se advierte sobre el tema en el dec. 1666/1978 Ver Texto (27), con la salvedad, respecto de
los informes de haber agregado al final de la disposicin antes transcripta, "que se dirige de dependencia a
dependencia" (Anexo I, art. 1.1.8).

Finalmente, el vigente dec. 333/1985 Ver Texto (28), distingue entre informe y dictamen:

a) "Informe: Dato u opinin fundados que se da sobre un asunto determinado y que se dirige de dependencia a
dependencia" (Anexo I, art. 1.1.8). "Deben ser completos, abarcar todos los aspectos del asunto y fundamentarse
en las disposiciones vigentes, o en circunstancias o antecedentes que permitan ejercer justicia o trasunten
convenientes medidas de gobierno. En todos los casos se abrir juicio sobre las cuestiones que se hubieran
planteado, aconsejando la solucin dentro de la cual podran resolverse" (art. 6.3.1.).

b) "Dictamen: Opinin que emite un rgano de consulta, basada en las normas jurdicas de aplicacin y, en su
caso, en la jurisprudencia o antecedentes que pudieran existir, y que tiende a orientar a la autoridad que debe
resolver el caso" (Anexo I, art. 1.1.9). "Contendrn: a) Resumen de la cuestin objeto de la consulta; b) Relacin
de los antecedentes y circunstancias que sirvan como elemento de juicio para resolver; c) Opinin concreta
fundada en las normas jurdicas o antecedentes aplicables al caso tratado" (art. 6.3.3).

Respecto de los proyectos de decreto -y ajustndose a la LPA-, se instituye que "En los considerandos de los
proyectos que pudieran afectar derechos subjetivos o intereses legtimos, deber hacerse constar que se ha dado
intervencin al servicio permanente de asesoramiento jurdico del organismo de origen o Ministerio respectivo"
(art. 4.3.3.).

6. De acuerdo con el sentido gramatical y la legislacin administrativa, distincin existente entre dictmenes e
informes, "tcnicos" y "jurdicos"

Entre el punto de partida gramatical y lo regulado al respecto en las normas reseadas no se advierte total
correspondencia, empero, s surge de lo expuesto la necesidad de distinguir, en primer lugar, entre los dictmenes
y los informes, y, en segundo lugar, entre los dictmenes tcnicos y jurdicos, y los informes administrativos y
tcnicos:

a) El dictamen -a diferencia del informe-, en tanto opinin fundada en ciencia o arte, debe provenir de un
especialista (29) y contiene una opinin o juicio que aplica una ciencia o arte.

No son aquellos caracteres, en cambio, de la esencia del informe, aunque en algunos casos puedan concurrir a su
conformacin, lo cual depender, fundamentalmente, del contenido del mismo. As, si la direccin de personal de
un organismo debe informar la cantidad de faltas injustificadas que acumul un agente en un determinado
perodo, ello no requerir intervencin de profesional; en cambio, si lo que debe informar otro rgano de la
Administracin es la cantidad de determinada especie arbrea existente en un campo, s se requerir ese carcter
especfico en el informante; pero no puede sostenerse que siempre el informe debe provenir de un especialista.

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Copyright 2012 Abeledo Perrot S.A Thomson Reuters. Todos los derechos
reservados

El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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b) El informe, estrictamente, consiste en un mero relato y exposicin de hechos -"noticia"-, sin elementos de
juicio. Por supuesto que all pueden contenerse valoraciones mnimas, pera stas no deben tener tal entidad que
conviertan al relato en opinin, pues de darse esto ltimo nos encontraremos frente a un dictamen. Del mismo
modo tambin en el informe pueden aplicarse ciencias, pero con el objetivo principal de informar, no de valorar y
emitir juicios.

En cada caso, entonces, corresponder atender si lo principal ha sido relatar hechos o emitir opiniones, para
diferenciar, en ese orden, el informe del dictamen.

Es por eso que un dictamen jurdico no puede limitarse a informar sobre la norma vigente o a presentar una
coleccin de afirmaciones dogmticas; aqul debe centrarse en el anlisis exhaustivo y profundo de la cuestin
sometida a consulta (30). El dictamen jurdico no informa sobre el derecho aplicable; analiza la aplicacin del
derecho al caso; brinda una "opinin circunstanciadamente fundada" (31).

c) Bajo la mencionada concepcin corresponde establecer algunas observaciones respecto de lo instituido en la

legislacin administrativa de la que antes pasamos revista.

i) Cuando la Constitucin Nacional menciona en su art. 99 Ver Texto , inc. 17 los informes, comprende, en
realidad a los informes y a los dictmenes, pero no porque sean sinnimos, sino porque ambos constituyen
expresiones de la Administracin consultiva, de modo que los segundos son una extensin razonablemente
implcita de la letra que consagra la requisitoria de los primeros, como -adems- claro ejemplo de las derivaciones
de la potestad jerrquica de la jefatura de la Administracin que corresponde al Poder Ejecutivo.

ii) La LPA distingue con acierto entre informes y dictmenes -v.gr. art. 1 Ver Texto inc. f), ap. 2; art. 2 Ver Texto
-, y da la pauta para diferenciar, dentro de estos ltimos, entre los dictmenes jurdicos -del servicio jurdico
permanente- y los dictmenes tcnicos (art. 5 Ver Texto ). Aunque en otros pasajes se alude slo a unos, sin
resultar claro su aplicacin a los otros; as, el art. 1 Ver Texto , inc. e), ap. 4, al establecer el plazo supletorio de
diez das, se refiere a los dictmenes, diligencias procedimentales y la "realizacin de trmites"; mientras que el
art. 28 Ver Texto de la misma ley alude al caso del dictamen no emitido en plazo fijado o razonable. En el primer
supuesto, puede adelantarse, a tenor de la redaccin del mencionado apartado, no parece ste comprender ms que
informes y diligencias procedimentales, que no revestiran complejidad tcnica, pero en realidad nada impide que
as sea, pues cuando menciona informes stos pueden ser tcnicos, y tal vez de mayor complejidad que un
dictamen jurdico, por lo cual tampoco es desacertado incluir a stos en esa previsin. El art. 28 Ver Texto ,
asimismo, por la tlesis que lo inspira de activar mediante orden judicial a la Administracin morosa en la
instruccin y resolucin de un expediente, aun cuando slo se refiere a los dictmenes, tambin entonces podra
comprender a los informes si stos no se producen en el tiempo para ello establecido o, de no existir ste, en el
razonablemente aplicable al caso.

iii) El RNPA mantiene tal distincin -v.gr. arts. 38 Ver Texto , 80 Ver Texto y 105 Ver Texto - y agrega para la
categora de los informes el criterio de distincin entre administrativos y tcnicos, y si bien lo hace respecto de la
prueba y para el establecimiento de plazos distintos, lo cierto es que ello nos parece que adquiere carcter general.

iv) Pero la norma que se ocupa de definir ambas categoras es el dec. 333/1985 Ver Texto , slo que con cierta
vaguedad, pues es posible encontrar que aun cuando los informes pueden remitirse a un dato fundado, no puede

____________________________________________________________
Copyright 2012 Abeledo Perrot S.A Thomson Reuters. Todos los derechos
reservados

El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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soslayarse que tambin ambos se caracterizan -bsicamente- como opinin fundada en disposiciones vigentes, lo
que lleva a la similitud total en ese aspecto.

d) Queda, pues, como se sostuvo en el inc. a) prximo precedente, distinguir entre los dictmenes jurdicos del
servicio jurdico permanente y los tcnicos, de una parte; y los informes administrativos y tcnicos, de otra parte.

Es conveniente recordar que el dictamen jurdico que reviste el carcter de elemento esencial del acto
administrativo, en los trminos del art. 7 Ver Texto , inc. d) de la LPA y de los arts. 61 Ver Texto , 92 Ver Texto
y 98 Ver Texto del RNPA, es el que proviene del "servicio jurdico permanente", esto es, de la Direccin de
Asuntos Jurdicos o Legales o asesoras letradas o legales que se encuentren en la Administracin centralizada o
descentralizada, como delegaciones del Cuerpo de Abogados del Estado en los trminos de la ley 12954 Ver
Texto y su decreto reglamentario; sin perjuicio de que se puedan producir en el expediente -a juicio del rgano
decisor- otros dictmenes tcnicos, jurdicos o de aplicacin de otras ciencias. Es cierto que lo jurdico es tcnico,
pero por utilizar un sentido restringido de un concepto que puede ser demasiado amplio, sugerimos en adelante,
con algn antecedente doctrinario para ello (32) y por comodidad del lenguaje, distinguir entre el dictamen
jurdico -que normalmente ser el del servicio jurdico permanente- y otros dictmenes tcnicos, que sern los
provenientes, generalmente, de procesos fsicos y biolgicos, tales como la ingeniera, la arquitectura y la
medicina.

Y en relacin con los informes, parece acertado el criterio de distincin que surge del art. 48 Ver Texto del RNPA,
en tanto diferencia los informes administrativos de los tcnicos, en orden a la prueba. Si bien los conceptos
"administrativo" y "tcnico" no son estrictamente los ms adecuados, pues de utilizarse el primero como
comprensivo del rgano que lo emite como agente pblico, ello incluira tambin lo segundo si se refiere al
carcter de especialista del rgano-persona que lo produce; lo cierto es que el segundo tambin puede revestir un
carcter tan amplio que comprenda al primero. De modo que convencionalmente mantendremos el concepto
restringido de "tcnico" antes mencionado, y como administrativo entenderemos "no tcnico", tambin con base
en aquello. As, pues, cuando la direccin de personal informa sobre el presentismo de un agente, se tratar de un
informe administrativo; y cuando el ingeniero agrnomo relata las especies arbreas existentes en un campo,
estaremos ante un informe tcnico. Cabe atender aqu, pues, el carcter de especialista de quien elabora el informe
y su especial aplicacin de tal condicin al caso, porque bien podra ser el ingeniero agrnomo el jefe de personal,
supuesto en el cual en nada se aplicara tal condicin para elaborar aquel informe de presentismo.

7. Naturaleza jurdica del dictamen y de los informes

No hay dudas de que ninguno de los dos son actos jurdicos (33), pues, a tenor de lo instituido por el principio
general en la materia contenido en el art. 944 Ver Texto del CCiv., es evidente que los informes y dictmenes no
producen efectos jurdicos directos o inmediatos, mediante la adquisicin, modificacin, transferencia o extincin
de derechos.

Luego, como los actos administrativos son actos jurdicos, si los informes y dictmenes no son actos jurdicos, no
son tampoco actos administrativos. As lo reconoce pacficamente la doctrina y surge expresamente del texto del
art. 80 Ver Texto del RNPA, que establece que ambos conforman medidas preparatorias de decisiones
administrativas (actos administrativos). No estn ellos destinados a producir efectos jurdicos en forma directa e
inmediata, sino a ilustrar y mejor preparar a quienes s estn en condiciones de hacerlo, que son los rganos
decisores, que pertenecen a la Administracin activa o jurisdiccional.

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Copyright 2012 Abeledo Perrot S.A Thomson Reuters. Todos los derechos
reservados

El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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Ahora bien, tras el reconocido principio de que no son actos administrativos, y especialmente respecto de los
dictmenes, la doctrina en general los ha caracterizado como actos de administracin (34), criterio que
compartimos, tomando como dado que en los hechos puede no haber proceso intelectual, lo cual entendemos
siempre exigible en actos preparatorios aun cuando den cuenta de hechos sin valoracin, pues ello se asimila al
caso del acto administrativo de atestacin que implica una manifestacin de voluntad en el sentido amplio de sta
(35).

Los dictmenes -jurdicos y tcnicos- y los informes -administrativos y tcnicos- son, entonces, actos de
administracin, los cuales, aun cuando son objeto de algunas previsiones normativas, sin embargo, carecen de un
rgimen sustancial que los regule, motivo por el cual propiciamos la aplicacin analgica a los mismos de las
reglas propias del acto administrativo; esto es, fundamentalmente, de los elementos esenciales del acto
administrativo (arts. 7 Ver Texto y 8 Ver Texto de la LPA).

III. RGIMEN JURDICO APLICABLE AL DICTAMEN JURDICO

1. Quin debe producirlo. Competencia. El servicio jurdico permanente de la reparticin

El dictamen jurdico debe emitirlo el servicio jurdico permanente de la reparticin pblica de que se trate,
entendindose por aqul "de conformidad con lo determinado por los arts. 7 Ver Texto y 10 Ver Texto del dec.
34952/1947, reglamentario de la ley 12954 Ver Texto , que la Direccin General que como delegacin del Cuerpo
de Abogados del Estado tiene a su cargo la funcin especfica de asesoramiento jurdico en el rea
correspondiente..." (36). La estructura orgnica debe prever, en cada reparticin, la competencia mencionada.
Estos servicios permanentes son los que desempean, en trminos de la Procuracin del Tesoro de la Nacin, la
"abogaca pblica" (37).

Es as que no puede considerarse como "servicio jurdico permanente" el rgano que no integre el Cuerpo de
Abogados del Estado, tal el caso, por ejemplo, y como en su momento lo ha aclarado la Procuracin del Tesoro de
la Nacin, de la ex Direccin Nacional del Servicio Civil (38). Menos todava pueden encuadrar all los
dictmenes jurdicos de otros funcionarios tales como asesores de gabinete (39).

Por otra parte, entendemos de suma importancia que el rgano consultivo mencionado pertenezca con garantas
de estabilidad -y derecho a la carrera- a la lnea o staff de la reparticin a cuyos rganos activos asiste, de modo de
asegurar la independencia de criterio y libertad de accin para mejor cumplir su tarea. Como recuerda Canasi,
"Conviene siempre que los rganos consultivos sean inamovibles, y no amovibles, para garantizar as la
independencia de sus dictmenes de la presin de los rganos polticos y dems influencias perturbadoras" (40).
Es por ello que la denominada "laboralizacin del empleo pblico" puede hacer mengua a lo mencionado (41).

Queda por preguntarse si en algn supuesto el rgano activo puede, por su formacin jurdica, encontrarse exento
de recurrir a la consulta al rgano de asesoramiento jurdico permanente de la reparticin. Un caso en que
entendemos se configurara esto ltimo aparece en materia aduanera, toda vez que el art. 1040 Ver Texto del CA
-ley 22415 Ver Texto y modificatorias- dispone: "Cuando el administrador no fuere abogado, antes de dictar
resolucin definitiva, deber producirse en las actuaciones dictamen jurdico" (42). De all se infiere, a contrario
sensu, que si el administrador -todo funcionario competente para resolver en un procedimiento, de acuerdo con el

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Copyright 2012 Abeledo Perrot S.A Thomson Reuters. Todos los derechos
reservados

El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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art. 1023 Ver Texto del CA- fuere abogado, no se requiere dictamen jurdico. Podra pensarse que aqu se trata de
la obligatoriedad o no de la produccin del dictamen, pero, en realidad, a nuestro juicio, si se reconoce idoneidad
jurdica en el sujeto decisor, y siendo el dictamen un acto que ilustra la voluntad del rgano que resuelve, no
parece razonable exigirle al mismo rgano que va a tomar la decisin que primero dictamine, para ilustrase, y
luego decida, ya que todo estara nsito en el segundo acto.

Si bien la materia aduanera constituye un procedimiento administrativo especial, de trasladarse igual principio a la
Administracin, in totum, tendramos situaciones que degeneraran la necesidad de recabar dictamen del servicio
jurdico, tal como sucedera, por ejemplo, en relacin con el cargo de ministro de Justicia, pues indudablemente
ste debe ser cubierto por una persona de slidos conocimientos jurdicos, ante cuya actuacin aparecera como
innecesaria la opinin del servicio jurdico de la reparticin. Sin embargo, es preciso no perder de vista en el caso
que es el principio de unidad de accin de la Administracin el que inspira, ciertamente, la exigencia de la
intervencin de los servicios jurdicos de la lnea permanente de la organizacin, de modo que, ms all de la
mayor o menor versacin jurdica de cada rgano activo -o de otros pareceres y estudios jurdicos que al efecto
ste pueda recabar-, se unifiquen, armonicen y sujeten a coherencia las diferentes interpretaciones jurdicas,
tomando en cuenta que frente a los particulares la Administracin se presenta como una sola entidad (43).

2. Recusacin y excusacin del rgano persona dictaminante

En el art. 6 Ver Texto de la LPA se regula lo atinente -en buen orden- a la excusacin y recusacin de cualquier
rgano persona en todo procedimiento administrativo -tanto para la formacin como para la impugnacin del acto
administrativo-, de modo que se asegure as la imparcialidad, no respecto del inters pblico, sino como garanta
de que ste ser efectivamente aplicado al caso por el rgano persona puesto al servicio del rgano institucin,
cuya voluntad no ha de desviarse hacia otros fines por las relaciones con las personas o con los intereses en juego
(44).

Como destaca Escola, atento a que esto implica una dispensa de la obligatoriedad de ejercer la competencia, su
interpretacin ha de ser restrictiva, de tal modo que las causales se hallen expresamente previstas en la norma y
debidamente probadas en el caso (45). Asimismo, en materia de excusacin y recusacin debe prevalecer un
criterio prudente que no desvirte su sentido, de modo que permita a la autoridad pblica desprenderse de
procedimientos engorrosos o complicados; o a la parte interesada eludir la intervencin del agente competente.

El principio, como sostiene Fiorini, es que "Todos los agentes pblicos pueden ser motivo de recusacin y de
excusacin, porque todos los agentes sin excepcin deben ser imparciales" (46), de modo que quedan
comprendidos tambin los miembros de los rganos consultivos (47). A ello se refiere el art. 9 Ver Texto del dec.
34952/1947, reglamentario de la Ley de Creacin del Cuerpo de Abogados del Estado 12954 Ver Texto , que
contempla la posibilidad de la recusacin de los directores o asesores letrados, estableciendo que "Cada
delegacin (del Cuerpo de Abogados del Estado) estar a cargo de un director o asesor letrado... que en caso de
excusacin, recusacin, ausencia o impedimento ser reemplazado por un subdirector o subasesor, segn sea la
organizacin de la respectiva delegacin"; posibilidad que ha sido reiteradamente admitida por la Procuracin del
Tesoro de la Nacin (48). En estos casos lgicamente se pretende que el rgano persona sustituto pertenezca en
principio a la misma reparticin y, de no ser posible, el director del Cuerpo de Abogados del Estado designar otro
reemplazante (49). De igual forma ocurrira si el asunto en cuestin compromete cuestiones de la propia
reparticin consultiva -tal como el recurso del ex director de Asuntos Jurdicos contra la medida que lo limit en el
cargo-, caso en el cual resultara innecesaria la excusacin expresa de cada integrante de la misma (50).

____________________________________________________________
Copyright 2012 Abeledo Perrot S.A Thomson Reuters. Todos los derechos
reservados

El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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Respecto de las causales de excusacin o recusacin, el art. 6 Ver Texto de la LPA reenva a las previsiones del
Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, lo cual requiere la adaptacin lgica al procedimiento
administrativo (51).

La excusacin o recusacin genricas e indiscriminadas respecto de todos los integrantes de un rgano consultivo
no resultan admisibles, pues ambos institutos son personales y no orgnicos (52).

Cabe preguntarnos acerca de la validez de actuaciones producidas por quien debi excusarse en el caso.

De una parte, la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha negado la virtualidad de un dictamen jurdico producido
por reemplazante designado por el propio excusado sin que dicha excusacin recibiera el tratamiento que por ley
corresponde (53).

En una posicin diametralmente opuesta se encontrara lo resuelto por la sala II de la Cmara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal en la causa "Von der Becke" Ver Texto (54), donde el
actor persegua la nulidad de un decreto que lo haba separado del cargo, "...con sustento en la invalidez del
dictamen previo a la emisin del acto que determin su cesanta, en tanto fuera suscripto por una funcionaria que
haba sido recusada por su parte" (55), y la alzada desestim tal argumento por dos motivos: (i) Los dictmenes no
poseen efectos vinculantes para el administrador, y (ii) "...los dictmenes constituyen actos previos a la emisin de
la voluntad administrativa y se integran como una etapa de carcter consultivo deliberativo en el procedimiento de
conformacin de la voluntad estatal, por lo que no revisten la calidad de acto administrativo en sentido estricto, ya
que no producen un efecto jurdico directo e inmediato. Ello hace que no sean impugnables a travs de los
recursos administrativos ni recursos judiciales (art. 80 Ver Texto , dec. 1759/1972 Ver Texto , mod. por el
1883/1991 Ver Texto ) en tanto la posibilidad de impugnacin se halla sujeta a que la decisin administrativa
resuelva el fondo de la cuestin planteada y cierre la instancia administrativa. Es por ello que los actos
preparatorios de decisiones posteriores no causan un perjuicio directo al administrado, el que, por lo tanto, carece
de un inters directo de impugnacin actual, requisito ste previo a todo recurso".

Y en una posicin intermedia, entre las mencionadas, se encuentran Escola y Garca de Enterra y Fernndez (56),
quienes propician que en principio aquello no determina por s la invalidez de las actuaciones consiguientes, salvo
que se demuestre que la intervencin influy en la decisin finalmente adoptada, y que sta es objetivamente
ilcita. En este entendimiento, cuando se produce un dictamen jurdico en contravencin con el instituto de la
excusacin y la recusacin, el acto administrativo que en aqul se base no ser de por s nulo, salvo que aquel
dictamen hubiese resultado concretamente afectado de parcialidad y el acto administrativo lo haya tenido
decididamente en cuenta.

Respecto de la mencionada causa "Von der Becke", hemos de anotar que el carcter no vinculante del dictamen
jurdico no nos parece suficiente para estar a la validez del acto administrativo dictado en su consecuencia cuando
existi recusacin irresuelta respecto del primero, pues -siguiendo en esto la posicin doctrinaria recin expuestahaca falta, entendemos, probar cuanto menos que el dictamen no se encontraba concretamente afectado de
parcialidad, sobre todo si el acto administrativo lo haba tenido decididamente en cuenta -aun cuando no fuera
vinculante-.

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Copyright 2012 Abeledo Perrot S.A Thomson Reuters. Todos los derechos
reservados

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El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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3. Objeto y forma de la consulta

La colaboracin no es espontnea, sino que por principio procede slo a pedido del funcionario que debe dictar el
acto administrativo correspondiente al trmite (57), a travs del requerimiento o consulta, formal, solemne, que
involucre cuestiones vigentes (58) y concretas (59); no debe ser abstracta ni generalizada, pues, en ese caso, se
desnaturalizara la utilidad del dictamen, y, ms an, podra constituir un medio de desvirtuar la exigencia legal de
requerir el mencionado dictamen, en los trminos del art. 7 Ver Texto , inc. d) de la LPA. En este sentido y como
lo ha sostenido la Procuracin del Tesoro de la Nacin, los dictmenes jurdicos -entendemos no slo los que
produce ese alto organismo- "...deben recaer solamente sobre casos concretos y circunstanciados, toda vez que el
emitir opinin sobre cuestiones abstractas... conlleva el riesgo de hacer extensivas las conclusiones a una
diversidad de situaciones, sin la necesaria y debida ponderacin de las particularidades de cada una de ellas,
obviamente no previsibles en una consulta formulada en trminos generales" (60).

Cuestiones no planteadas en la consulta tambin pueden resultar motivo de anlisis en el dictamen jurdico, no
slo si fueran de imprescindible tratamiento para la elucidacin de aqulla (61), sino tambin porque,
entendemos, en definitiva sa es inmejorable ocasin para velar por la intangibilidad del ordenamiento jurdico en
relacin con todo el procedimiento administrativo precursor del acto administrativo en ciernes (62). Tngase
presente, asimismo, que conforme lo dispone el art. 18 Ver Texto del dec. 1883/1991, cuando se requiere el
dictamen obligatorio del servicio jurdico permanente de la reparticin, debe remitirse a ste todo el expediente, el
cual, adems, debe ser revisado in totum por aqul para realizar la relacin de antecedentes tenidos a la vista para
emitir el parecer jurdico requerido.

Asimismo, respecto de la forma de proveer el servicio consultivo, atendiendo la legislacin espaola, puede
sostenerse que esta tarea debe realizarse bajo el principio de unidad de doctrina, con celeridad, criterios
pragmticos y la mxima altura tcnica-jurdica que pueda ofrecerse (63).

4. Contenido del acto de asesoramiento

El dictamen jurdico debe ceirse a analizar, precisa y estrictamente, aspectos de derecho (64). Es por ello que se
han considerado excluidas las siguientes cuestiones:

a) Fcticas, cuya constatacin no le es dable realizar al servicio jurdico (65);

b) Tcnicas (66), cuya ponderacin corresponde a los especialistas en la materia (67). Asimismo se considera que
los informes tcnicos merecen plena fe, siempre que sean suficientemente serios, precisos y razonables, no
adolezcan de arbitrariedad aparente y no aparezcan elementos de juicio que destruyan su valor (68) -aspecto sobre
el que volveremos ms abajo-;

c) Financieras o econmicas, incluida la equidad o inequidad de las frmulas contractuales (69);

d) De oportunidad, mrito o conveniencia (70);

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Copyright 2012 Abeledo Perrot S.A Thomson Reuters. Todos los derechos
reservados

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El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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e) Polticas (71), que son del exclusivo resorte de la autoridad poltica (72), tal como los motivos que imponen el
dictado de un decreto de necesidad y urgencia, que se han considerado extremos de valoracin poltica (73).

Ahora bien, un mnimo control de razonabilidad sobre tales aspectos entendemos que no puede ser vedado de
plano, pues si el acto administrativo es la expresin final de la voluntad de la Administracin, formndose
paulatinamente a travs de distintos pasos en los que intervienen diversos rganos que producen informes y
dictmenes que se vuelcan en las actuaciones (74), aun cuando tales informes y dictmenes involucren aspectos
no estrictamente jurdicos, ello no los releva de cumplir la exigencia de ser razonables, conforme lo establecido
por el art. 28 Ver Texto de la CN, pues si los actos preparatorios se encuentran afectados del vicio de
"irrazonabilidad", los actos administrativos que los incorporen se contagiarn de ese vicio, resultando invlidos.
"La razonabilidad -dice Bidart Campos- penetra en todos los intersticios de la actividad del Estado; incorporada
como sta a la totalidad del ordenamiento jurdico del mismo exige que... todos los planos de proteccin jurdica
estatal se acomoden a la razonabilidad, porque sta impone una determinada conducta axiolgica a todos los
rganos del poder pblico" (75). Y por razonable se entiende lo justo, proporcionado y equitativo, requiere la
concurrencia de fin pblico, circunstancias justificadas, adecuacin del medio elegido al fin propuesto y ausencia
de iniquidad manifiesta (76); y "...la legitimidad comprende la razonabilidad o justicia de la actuacin
administrativa, en cuanto exige que los actos y conductas estatales posean un contenido justo, razonable y
valioso" (77). Es que slo un fundamento de razonabilidad puede dar fuerza de conviccin a un acto
administrativo (78); porque la razonabilidad con que se ejercen las facultades discrecionales es lo que otorga
validez a los actos de los rganos del Estado (79).

Es por ello que pensamos que las cuestiones tcnicas no pueden quedar directamente descartadas del "control de
legalidad" del servicio jurdico, toda vez que aqullas pueden y deben ser apreciadas desde patrones jurdicos. Es
elocuente al respecto la meditada reflexin de Fiorini (80), que amerita su transcripcin literal: "Lo tcnico no
implicita que debe considerarse inoperante el orden jurdico, que la juridicidad y la legalidad de la actividad de la
Administracin deben desaparecer. La discrecionalidad tcnica se encuentra tan vinculada y limitada como
cualquier otra... El predicamento que ha adquirido ltimamente el problema de la discrecionalidad tcnica refleja
solamente una lucha de la juridicidad por ciertos rganos que pretenden mantener el juicio tcnico fuera de la
juridicidad. Nadie discute la importancia de los elementos tcnicos, especialmente en cuestiones de intereses
pblicos, pero esto no significa que decline la vigencia del derecho por todo cuanto represente respeto a valores
fundamentales de la convivencia humana, de la realizacin administrativa y el debido proceso de la razn. La
apreciacin tcnica se debe realizar tambin a travs de la razonabilidad". "La discrecionalidad tcnica no
significa que la determinacin del motivo de esta clase deba colocarse fuera de la juridicidad y que el
administrador no deba elegir lo mejor para el objeto a satisfacer. La simple invocacin de la discrecionalidad
tcnica no significa que no puedan enjuiciarse sus resultados o la verificacin real y cierta de los hechos o medios
con que pretende sustentarse". "La discrecionalidad siempre tiene un presupuesto jurdico y la discrecionalidad
tcnica no puede pretender que se encuentra la razonabilidad fuera de la juridicidad".

En sntesis, es plenamente revisable, en el mbito y por el servicio jurdico, que el acto emitido bajo aquella
"discrecionalidad tcnica" no encierre "...ilogicidad, contrariedad, disparidad de tratamiento, irrazonabilidad,
particularmente grave y manifiesto" (81). En este sentido se encuentra la interpretacin de la Procuracin del
Tesoro de la Nacin conforme la cual los informes tcnicos merecen plena fe siempre que sean bien fundados,
precisos, adecuados al caso, lgicamente razonados y no adolezcan de arbitrariedades aparentes, y no aparezcan
elementos de juicio suficientes para destruir su valor (82). As, pues, estos caracteres de "bien fundados",
"precisos", "adecuados al caso", "lgicamente razonados" y que "no adolezcan de arbitrariedades aparentes", son
plenamente revisables desde los principios de juridicidad y razonabilidad, a travs de las normas aplicables al
caso, los hechos debidamente acreditados en las actuaciones y los dems principios generales del derecho, en la

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Copyright 2012 Abeledo Perrot S.A Thomson Reuters. Todos los derechos
reservados

12

El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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forma arriba expuesta.

Y en lo que toca especficamente a las cuestiones de hecho, en la misma lnea tambin entendemos que resultan
examinables bajo un "control de juridicidad", que analice los hechos invocados aun por un acto de contenido
tcnico, pues cabe al conocimiento jurdico "...controlar la existencia y exactitud de los hechos invocados y
determinantes de la decisin, lo que tiene estrecha relacin con la defensa en juicio y a la necesidad de alcanzar la
verdad jurdica objetiva" (83). Ntese que esto tiene especial repercusin en el elemento "causa" del acto
decisorio que finalmente se adopte, y "La causa y sus distintos motivos se sustentan en normas y en hechos y no en
la voluntad individual y caprichosa de un agente, y es un problema exclusivo de aplicacin legal y jurdica" (84).

Es as que el control jurdico que se realiza por un servicio jurdico, pensamos que debe ser cuanto menos similar
y preferiblemente mayor que el que eventual y posteriormente se realizara por va de control judicial. Pero nunca
menor que ste.

Por otra parte, recordaremos que el dictamen jurdico, en mrito a lo establecido por el art. 6.3.3 Ver Texto del
dec. 333/1985 y la jurisprudencia administrativa de la Procuracin del Tesoro de la Nacin (85), debe contener:

a) Un resumen de la cuestin objeto de la consulta, que, como se dijo, debe ser concreta y determinada, y revestir
inters actual;

b) Relacin de los antecedentes y circunstancias que sirvan como elemento de juicio para resolver y anlisis
pormenorizado de las circunstancias fcticas del caso. Es importante destacar al respecto que el expediente debe
ser girado in totum para que se produzca el dictamen jurdico teniendo la totalidad de las actuaciones a la vista
(art. 18 Ver Texto del dec. 1883/1991);

c) Anlisis exhaustivo y profundo de la situacin jurdica consultada, efectuada a la luz de las normas vigentes, de
los principios generales que la informan, de la jurisprudencia y doctrina cientfica;

d) De ser el caso, advertencia sobre eventuales contiendas judiciales;

e) Recomendacin concreta de conductas acordes con la justicia y el inters legtimo de quien formula la consulta.

En cuanto a la forma de posicionarse por el rgano consultivo frente al expediente, resulta atinado lo mencionado
por Luqui: "El abogado se identifica con el cliente; el asesor se encuentra en posicin intermedia; acta, parte
como abogado del Estado y parte como funcionario pblico. No le es permitido defender otra cosa que la regular
aplicacin del derecho, ni tampoco pensar que por ser abogado de la Administracin deba constituirse en enemigo
del particular. Si constata una injusticia, tiene la obligacin de observar la irregularidad del acto que la produce,
sin que tal posicin pueda interpretarse como que defiende intereses contrarios a los que le estn encomendados"
(86).

Una aplicacin de esta posicin se produce, por ejemplo, en el supuesto en el cual existe jurisprudencia judicial
favorable a los reclamos del interesado, en cuyo caso la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha propiciado

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Copyright 2012 Abeledo Perrot S.A Thomson Reuters. Todos los derechos
reservados

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El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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acomodar a ella el asesoramiento jurdico, atendiendo la jerarqua de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, su
carcter definitorio y ltimo de sus sentencias en materia de aplicacin e interpretacin del derecho, y la necesaria
armona que debe existir entre los distintos rganos del Estado, tanto como la necesidad de evitar el dispendio de
la actividad jurisdiccional, la cual conspira contra la eficiencia del Estado (87). Es as que los asesoramientos
jurdicos deben atenerse a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, como una forma cuanto
menos de evitar consecuencias patrimoniales adversas al Estado (88). En el mismo sentido se ha exigido valorar la
ulterior posibilidad de que el Estado pueda resultar condenado por una pretensin denegada en sede
administrativa, pero no slo por el resultado patrimonial recin mencionado, sino tambin por considerar que ese
supuesto importara un desprestigio intolerable para el Estado (89).

Luego, entendemos que tambin deben ser merituadas en el dictamen jurdico las prcticas administrativas, las
cuales, de forma similar al precedente judicial, comportan un fenmeno jurdico que adquiere fuerza y vigor por
un hecho normativo interno, "funcionando como un modo de resolver situaciones idnticas entre s y concretar en
todo momento singular la modalidad de actuacin propia de la funcin misma, exterioriza una `interpretacin
objetivada' que autovincula al rgano administrativo respectivo" (90). Es que las prcticas administrativas -como
sostiene Gordillo-, al autovincular al rgano administrativo respectivo, tienen el valor de fuente del derecho en
favor del administrado (91).

En cuanto a la posibilidad de entender que el dictamen jurdico pueda "reconocer", per se y con virtualidad
jurdica, derechos pretendidos por el particular, ello ha sido rechazado con base en el carcter no vinculante de los
dictmenes jurdicos (92).

Otro punto a considerar es si el dictamen jurdico puede consistir en una visacin del proyecto de acto
administrativo sometido a consulta, como a veces sucede. Desde ya que ello no se adecua a las exigencias antes
mencionadas respecto de la forma y contenido del dictamen jurdico. En el mismo sentido el art. 6.3.2.1 Ver Texto
del dec. 333/1985, al establecer las normas generales para la preparacin y tramitacin de la documentacin
administrativa, slo reserva el "Visto Bueno" -"V B"- (al efecto asimilable al visado) para el caso en que el
"funcionario desee expresar conformidad con lo manifestado en un informe o dictamen...", mas no como forma de
dictaminar.

5. Plazo para la emisin del dictamen jurdico

A primera vista parece una cuestin simple establecer cul es el plazo para emitir un dictamen jurdico, sin
embargo, la normativa atinente, como surge de lo expuesto en supra II.5.a), es poco precisa al respecto. En
realidad, el nico plazo especfica y expresamente regulado es el atinente al dictamen que se produce una vez
abierto el expediente a prueba: debiendo emitirse dentro de los veinte das, trmino que puede ampliarse por el
tiempo razonable necesario, por motivos atendibles y a pedido de quien deba producirlos (93), sin embargo ya
hemos anticipado que ese dictamen no es el dictamen jurdico en tratamiento.

Con la finalidad de presentar una visin ordenada al respecto, es posible, a nuestro juicio, el siguiente esquema de
prelaciones:

a) Plazos que pueden fijarse por el jefe de la Secretara General o por el superior jerrquico del responsable
primario:

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reservados

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El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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i) "Muy urgente": los dictmenes e informes comprendidos tendrn prioridad absoluta sobre otros, debiendo
emitirse en el plazo de 48 horas (94);

ii) "Urgente": deben atenderse con prioridad sobre las que no tengan igual calificacin o la de muy urgente, y
emitirse el informe o dictamen dentro de los tres das hbiles (95);

b) Si no se han fijado los plazos de "Muy urgente" o "Urgente", y no existen normas internas del organismo u ente
estatal que establezca expresamente un trmino para la emisin de informes o dictmenes, el plazo para que stos
-por orden de recibidos los requerimientos, conforme registro- se emitan ser el que requiera su estudio hasta un
mximo de cinco das, que "podr ser ampliado por el jefe de la Secretara General o por el superior jerrquico del
responsable primario cuando la complejidad de los asuntos a tratarse lo exija, debindose comunicar dicha
ampliacin a la Secretara General" (96).

Hasta aqu, una aclaracin: las normas recin citadas se aplican al diligenciamiento de actuaciones o
documentacin, relativos a la sustanciacin de expedientes, y los informes y dictmenes constituyen
documentacin administrativa que, en tanto se agregan a expedientes administrativos, configuran actuaciones de
los mismos.

c) Pero existe otro plazo supletorio, el previsto por la LPA: "Cuando no se hubiere establecido un plazo especial
para la realizacin de trmites, notificaciones y citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y
contestacin de traslados, vistas e informes, aqul ser de diez das" (97). Ntese que este plazo refiere a informes,
debiendo tenerse presente al efecto la distincin entre aqullos y los dictmenes, conforme ms arriba expusimos.

d) Sea cual fuere el plazo expresamente establecido para el caso o supletorio de acuerdo con las normas vigentes,
entendemos resulta siempre posible -ms all de la previsin expresa de la norma que lo contiene- que la
Administracin, a pedido del organismo correspondiente, disponga la ampliacin del plazo, por el tiempo
razonable que fijare, mediante resolucin fundada y siempre que no perjudicare derechos de terceros, tal y como
lo prescribe el art. 1 Ver Texto , inc. e), ap. 5 de la LPA.

e) Como se adelant, para algunos dictmenes e informes en especial se establece un plazo expreso. As sucede
cuando aqullos pueden recabarse, mediante resolucin fundada, abierto el expediente a prueba y para desentraar
la verdad jurdica objetiva. El plazo mximo de emisin, entonces, es el siguiente: diez das, para los informes
administrativos (no tcnicos); y veinte das, para los informes tcnicos y dictmenes. Este ltimo plazo puede
ampliarse de existir motivos atendibles y a pedido del rgano que deba producirlos, por el tiempo razonable
necesario (art. 48 Ver Texto del RNPA). Debe aclararse, sin embargo y como surge del texto de la propia norma
citada, que esos informes y dictmenes no son aquellos cuyo requerimiento sea obligatorio, encontrndose entre
estos ltimos, por ejemplo, el caso del dictamen del servicio jurdico permanente (art. 7 Ver Texto , inc. d], de la
LPA).

Respecto de la ampliacin de plazos que prev el segundo prrafo del art. 48 Ver Texto del RNPA, aparentemente
slo para los informes tcnicos y dictmenes, consideramos que no debe sujetarse exclusivamente a stos (98),
sino que tambin comprende a los informes administrativos (no tcnicos), pues aun cuando la norma parece
consagrar tal posibilidad slo respecto de los primeros, lo cierto es que se aplicara, en ltima instancia, el

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Copyright 2012 Abeledo Perrot S.A Thomson Reuters. Todos los derechos
reservados

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El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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principio supletorio de ampliacin de plazos que establece el art. 1 Ver Texto , inc. e), ap. 5 de la 19549 (99),
antes mencionado.

f) Cabe la siguiente aclaracin final sobre el punto. Tanto el art. 6.3.3 Ver Texto . del dec. 333/1985, modificado
por el art. 14 Ver Texto del dec. 1883/1991 -que establece un plazo de cinco das-, como el art. 1 Ver Texto , inc.
e), ap. 4 de la LPA -plazo de diez das- establecen plazos supletorios para la realizacin de actuaciones
administrativas, por parte de la propia Administracin. Estas normas, y los plazos que instituyen, rigen a nuestro
juicio en el orden mencionado, pues el primero es especfico -se refiere a que no se haya establecido expresamente
otro trmino- y posterior con respecto al de la LPA. Luego, tambin existe superposicin de la facultad
ampliatoria de los plazos mencionados -as como todo otro que rija para producir actuaciones administrativas-, en
virtud de lo establecido por el art. 6.3.4 Ver Texto del dec. 333/1985 -que faculta a la autoridad a fijar un plazo
mayor o bien prorrogar el concedido-, y el art. 1 Ver Texto , inc. e), ap. 5 de la LPA.

Por otra parte, si se debe emitir dictamen jurdico y para ello se ha fijado o rige -directa o supletoriamente- un
plazo determinado, se haya ejercido o no la facultad ampliatoria respecto de ste, lo cierto es que su no emisin
dentro del correspondiente lapso puede provocar la paralizacin del procedimiento administrativo (entre otros
motivos porque el expediente estar fsicamente en esa dependencia, conf. art. 18 Ver Texto del dec. 1883/1991).
As, fundamentalmente las cuestiones que den lugar a procedimientos administrativos cuya resolucin configure
una cuestin de pleno derecho pueden encontrar su cuello de botella en el dictamen previo al dictado del acto
administrativo que manda el art. 7 Ver Texto , inc. d) de la LPA -cuando ste corresponda-; y, cuando se abre a
prueba, en la emisin de los dictmenes e informes que prev el art. 48 Ver Texto del RNPA, o bien, producido el
alegato de bien probado, en el dictamen jurdico que analiza todo lo producido en dicha etapa procedimental, y
que precede, tambin cuando corresponde y en virtud del citado art. 7 Ver Texto , inc. d) de la LPA, con
anterioridad al dictado del acto resolutorio de la peticin, reclamo o recurso.

Vencido, entonces, el plazo para que se produzcan esos actos de administracin, en primer lugar ha de tenerse
presente que rige para la Administracin consultiva tanto la obligacin de ejercer la competencia cuanto de
expedirse en el plazo al efecto aplicable. Esta obligacin de resolver entendemos que no puede restringirse a la
emisin del acto administrativo correspondiente, que al respeto es lo principal, sino que se aplica a todo lo
accesorio al mismo, bajo los principios de la impulsin e instruccin de oficio y de la verdad jurdica objetiva
(100), lo cual encuentra cabal expresin en el dictado de los actos preparatorios de aquel acto administrativo
decisor. Es que el procedimiento administrativo est constituido, precisamente, por una serie o sucesin de actos
que lo van impulsando hasta la resolucin de lo requerido; se trata, en trminos de Comadira, de "...un conjunto de
formas jurdicamente reguladas, cumplidas por y ante los rganos que tienen atribuido el ejercicio de la funcin
administrativa, con el fin de preparar la emisin de actos que satisfacen directa e inmediatamente el bien
comn..." (101). Esas formas jurdicamente reguladas que deben cumplir los rganos administrativos, para
preparar la emisin de los actos resolutorios, son, entre otros, los dictmenes y los informes. Y por la coligacin
existente entre ambos, a partir de la cual estos ltimos constituyen los elementos forma y procedimiento del acto
resolutorio, no puede exigirse la obligatoriedad de ste sin la de aqullos que -cuando el propio ordenamiento,
obviamente, as lo manda- deben antecederlos. Contribuye a lo dicho la aplicacin analgica de las reglas de los
actos administrativos a los actos de administracin, de modo tal que los siguientes artculos de la LPA: 1 Ver
Texto , inc. f), ap. 3 -que exige la expresa consideracin de los principales argumentos y de las cuestiones
propuestas, en tanto fueren conducentes a la solucin del caso-, 3 Ver Texto -obligatoriedad de la competencia-,
y 7 Ver Texto , inc. c) -deber de resolver "todas las peticiones formuladas"- se aplican a los dictmenes e
informes, de acuerdo con los trminos en los que se les haya solicitado -por la autoridad competente- la consulta o
datos, respectivamente, requeridos.

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Copyright 2012 Abeledo Perrot S.A Thomson Reuters. Todos los derechos
reservados

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El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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Es as que la falta de dictamen jurdico en el plazo aplicable genera al particular que fuera parte en el expediente
administrativo el derecho, tanto de iniciar una accin judicial de amparo por mora (arts. 28 Ver Texto y 29 Ver
Texto , LPA), cuanto de ocurrir en queja al superior jerrquico del servicio jurdico, en el caso, entendemos, el
rgano activo del cual depende y al cual debe asesorar para que resuelva, y quien, adems, es el responsable de
dirigir ese procedimiento (arts. 5 Ver Texto y 71 Ver Texto , RNPA).

6. Carcter pblico de los actos de asesoramiento

Los dictmenes jurdicos son pblicos para las partes y terceros del procedimiento administrativo. Debe facilitarse
su acceso en el expediente, aun cuando el mismo contenga una posicin distinta a la adoptada por el acto
decisorio. Asimismo, consideramos altamente recomendable que los dictmenes de cada servicio jurdico
permanente -al igual que lo que sucede con los de la Procuracin del Tesoro de la Nacin- se registren en una
coleccin bibliogrfica, que est al alcance, en primer lugar de los propios integrantes de la entidad a la que ese
servicio jurdico asesora, pues no siempre sus opiniones formales -insertas en cada expediente- adquieren
suficiente difusin -en este sentido los "boletines de sumarios de dictmenes" son muy tiles-, y en segundo lugar,
de todo interesado en gestionar cualquier tipo de trmite -aun impugnatorios- ante el organismo en cuestin, como
mejor forma de preservar la forma republicana de gobierno, de la cual se deriva la publicidad de los actos de los
funcionarios pblicos.

7. Notificacin del dictamen

El dictamen jurdico no se encuentra expresamente contemplado entre los actos que deben ser notificados a tenor
de lo dispuesto por el art. 39 Ver Texto del RNPA. Sin perjuicio de ello, nada obsta a que pueda realizarse esa
notificacin cuando la autoridad decisoria lo considere conveniente dada la naturaleza e importancia de la
cuestin.

Cabe aclarar, sin embargo, que la mera notificacin del dictamen jurdico no configura de por s un acto
administrativo, en la especie tcito. En efecto, en oportunidad de iniciar el estudio del tema (102) destacamos que
la notificacin del dictamen configura un acto administrativo tcito slo cuando inequvocamente se hace saber al
destinatario que el rgano decisor comparte el contenido -y por tanto las consecuencias- de ese acto de
asesoramiento (103).

8. Cuestionamiento del dictamen jurdico

En virtud de lo dispuesto por el art. 80 Ver Texto del RNPA, "las medidas preparatorias de decisiones
administrativas, inclusive informes y dictmenes, aunque sean de requerimiento obligatorio y efecto vinculante
para la Administracin, no son recurribles". Es as que el dictamen jurdico, en cuanto acto preparatorio de la
decisin final, no puede ser objeto de recursos administrativos (104), en tanto no constituye manifestacin final de
un procedimiento (105), y, por ende, no incide en la esfera jurdica del particular (106).

Que los actos preparatorios no sean recurribles estrictamente significa que no proceden contra ellos los recursos
administrativos, pues el art. 80 Ver Texto del RNPA, que tal cosa establece, se encuentra en el Ttulo VIII del
citado Reglamento, destinado a los procedimientos de impugnacin, y estando all principalmente regulados los

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reservados

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El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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recursos administrativos -arts. 73 Ver Texto y concs.-, el trmino "irrecurribles" debe entenderse como no
susceptible de tales recursos. Y ello es coherente con que el objeto de los recursos administrativos son los actos
administrativos (107), y no los actos de administracin. Pero que un dictamen no pueda impugnarse mediante un
recurso administrativo no quiere decir que el particular est inhibido de manifestar cuanto estime pertinente en
proteccin de la posible, futura y eventual afectacin de sus derechos. Para eso, puede hacer las presentaciones
que considere convenientes en el procedimiento administrativo en que es parte interesada, a travs de
observaciones, aclaraciones o reservas (108), lo cual, y como bien se ha sostenido, ciertamente incluye al
dictamen jurdico previo obligatorio (109). Desde ya que esto puede motivar una nueva intervencin del servicio
jurdico -fundamentalmente cuando se aporten nuevos elementos de juicio con suficiente entidad-, pero se
entiende que ello, antes que perjudicar el procedimiento, lo mejorar, pues permitir llegar a una superior decisin
por parte del rgano activo.

IV. RELACIN ENTRE EL DICTAMEN JURDICO Y EL ACTO ADMINISTRATIVO

1. Acerca del carcter obligatorio y/o vinculante que puede revestir un dictamen

El rgano activo, de acuerdo con lo establecido normativamente al respecto, puede estar obligado o no a recabar
un dictamen, jurdico o tcnico, antes de adoptar la decisin en cuestin. Slo en el primer caso, lgicamente, ese
dictamen puede resultar vinculante o no para la decisin a adoptar. Y aun cuando sea vinculante, "el rgano de la
decisin definitiva puede liberarse por su abstencin" (110).

El principio es que el dictamen -de requerimiento obligatorio- no debe ser vinculante, pues se preserva as un
mayor mbito de libertad en la actuacin del rgano decisor. Largo tiempo atrs deca Colmeiro: "Es regla
constante que el dictamen de los consejos administrativos no sea obligatorio [entendemos en el sentido de
vinculante] para las autoridades, ni el seguirlo o apartarse de l agrave ni atene su responsabilidad" (111). As,
pues, se ha entendido que es el rgano activo el nico responsable de la resolucin final, mientras que el dictamen
se limita a brindar una opinin tcnica, en ejercicio de una actividad lcita del asesor; y si as no fuera, esto ltimo
adquirira de hecho las consecuencias propias de la instigacin, conducta ilcita (112). La excepcin viene dada
por aquellos supuestos donde fundamentalmente la ndole tcnica de la cuestin resulta decisiva, o bien, cuando
se pretenda que la voluntad del sujeto receptor se sume a la del rgano consultivo, para que exista decisin (113).
En estos casos se considera que el dictamen resulta vinculante en cuanto compromete la misma decisin (114).

El dictamen jurdico previo -regulado en el art. 7 Ver Texto , inc. d) de la LPA- no es vinculante ni obliga al
rgano competente con su contenido (115), de tal modo que el rgano decisor puede valorar de otro modo los
hechos y las normas en cuestin (116) y, de este modo, apartarse de aqul. Aun as, no puede soslayarse que
aunque no sea forzoso para el rgano decisor acatar la opinin del rgano consultivo, es evidente que sta
configura una cortapisa y freno moral, cuya entidad estar dada por la autoridad de las razones que inspiran el
dictamen (117), por eso es tan importante que ste responda a las exigencias metodolgicas y de contenido antes
mencionadas.

Aquel dictamen jurdico, a su vez, resulta de requerimiento obligatorio cuando el acto a dictarse pueda afectar
derechos subjetivos o intereses legtimos, y especialmente antes de resolverse los recursos administrativos
pertinentes (118). Este requerimiento obligatorio se ha entendido que es "un signo de la juridicidad en que ha
entrado la Administracin..." (119); uno de los tantos supuestos en que el principio de legalidad contribuye a la
juridizacin de la Administracin Pblica (120), a la vez que ese parecer previo del rgano de asesoramiento

____________________________________________________________
Copyright 2012 Abeledo Perrot S.A Thomson Reuters. Todos los derechos
reservados

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El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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jurdico tiende a brindar proteccin a los derechos de los administrados en tanto se pretende dar una garanta del
acierto y legitimidad de la decisin que posteriormente adopten las autoridades competentes (121), y, a la vez,
permite evitar probables responsabilidades del Estado en sede administrativo o judicial (122).

2. El dictamen jurdico previo como requisito esencial del acto administrativo

El art. 7 Ver Texto de la LPA enumera los "requisitos esenciales del acto administrativo". Entre ellos se
encuentra, en su inc. d), el elemento "procedimientos", cuyo regulacin, ad literam, es la siguiente: "Antes de su
emisin deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implcitos del
ordenamiento jurdico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considerase tambin esencial
el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurdico cuando el acto pudiere afectar
derechos subjetivos e intereses legtimos".

De all entonces que ms all de lo dispongan normas especiales, el dictamen jurdico producido por el servicio
permanente de asesoramiento jurdico del rgano administrativo del que se trate es un requisito esencial del acto
administrativo cuando dicho acto pudiere afectar derechos subjetivos o intereses legtimos.

Sobre lo que debe entenderse por "dictamen jurdico" y por "servicio jurdico permanente de asesoramiento" del
rgano administrativo en cuestin nos hemos expedido ms arriba. Nos centraremos aqu en el carcter del
dictamen jurdico de "requisito esencial del acto administrativo" y en lo atinente a la "posible afectacin de
derechos subjetivos e intereses legtimos".

a) El sentido y los efectos del carcter de "requisito esencial" del acto administrativo

Da comienzo al Ttulo III de la LPA el artculo 7 Ver Texto de la misma, el cual establece lo que el propio artculo
denomina "requisitos esenciales del acto administrativo".

Interesa para este anlisis estar a la regla hermenutica conforme la cual, para desentraar el sentido de la norma,
corresponde indagar -para privilegiar- la intencin del legislador (123) y los fines que ella persigue, para
favorecerlos (124), teniendo en cuenta, respecto de esto ltimo, que ha de estarse al significado ms justo y que en
mayor medida satisfaga las necesidades concretas, a las cuales responde el dictado del precepto (125).

En este sentido, debe prestarse especial atencin a la Exposicin de Motivos que los autores del proyecto de ley,
Dres. Hctor J. Escola, Carlos A. Young y Adalberto E. Cozzi, dirigieran con fecha 30 de julio de 1971 al ministro
de Justicia de la Nacin, elevndole dicho proyecto. Cabe mencionar que tales documentos, como sostiene la
Procuracin del Tesoro de la Nacin, estn destinados a esclarecer los motivos y fines que se han tenido en cuenta
y se han querido satisfacer al redactarse y proponerse los respectivos proyectos (126).

En la mencionada Exposicin de Motivos se manifiesta, en su punto II, prrafo segundo, que "En el Ttulo III
adoptamos, en lo esencial, las opiniones expuestas por el Dr. Miguel S. Marienhoff, en el tomo II de su Tratado de
Derecho Administrativo en materia de acto administrativo".

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reservados

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El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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As, pues, las enseanzas de Marienhoff contenidas en su tan difundido tratado de la especialidad permiten
conocer la sustancia de lo receptado al respecto por el Ttulo III de la ley, en general, y por el art. 7 Ver Texto
contenido en aqul, en particular.

De la lectura de la Seccin 2 del tomo II del citado tratado de Marienhoff, dedicada a los "Elementos del acto
administrativo", se advierte que para dicho autor la validez del acto administrativo depende del cumplimiento de
"requisitos esenciales", los que se concretan en los "elementos" del acto, "los cuales deben concurrir
simultneamente en la forma requerida por el ordenamiento jurdico", para que el acto se considere "perfecto",
esto es, vlido y eficaz (127). De lo expuesto, se entiende que al concretarse los "requisitos" en los "elementos" del
acto, y por el tratamiento dado por Marienhoff a ambos, stos son sinnimos. En este sentido creemos posible
afirmar que cuando la ley se refiere a "requisitos", stos son tambin los "elementos" del acto.

Ahora bien, Marienhoff distingue expresamente los elementos -o requisitos, entonces- "esenciales" de los
"eventuales, accidentales o accesorios", destacando que "los primeros deben concurrir inexcusablemente para que
el acto administrativo se repute vlido y eficaz... La falta de esos elementos, o de alguno de ellos, determina que el
acto administrativo sea viciado"; mientras que, los segundos "son los que pueden o no existir en un acto
administrativo, sin que su falta o ausencia influyan en la validez y eficacia del acto" (128).

Luego, sostiene Marienhoff que deben considerarse elementos esenciales el sujeto, la causa, el objeto, la
finalidad, la forma y la moralidad (129).

Para lo que aqu interesa, ntese que si bien no menciona el autor al requisito o elemento "procedimiento", al que
conforme el inc. d) del art. 7 Ver Texto de la LPA pertenece el dictamen jurdico previo, sin embargo, la doble
acepcin del elemento "forma" que presenta Marienhoff podra contener al mismo, en la ms amplia de ellas. En
efecto, el autor encuentra en el elemento "forma" una primera acepcin, restringida, referida al modo, manera o
proceso de exteriorizar la voluntad al emitir el acto, y una segunda, amplia, consistente en el conjunto de
formalidades o requisitos que deben observarse o respetarse para llegar a la emisin del acto, que representan el
proceso de "formacin" del acto, "el `procedimiento administrativo' necesario para la emanacin de un acto
administrativo" (130).

Entendemos que esta segunda acepcin, amplia, del elemento esencial formal, es la base seguida por el art. 7 Ver
Texto , inc. d) de la LPA, de modo tal que aquellos requisitos que deben observarse para llegar a la emisin del
acto administrativo deben concurrir inexcusablemente para que el acto adquiera validez y eficacia. Y, a fortiori, la
falta, ausencia u omisin de una forma exigida o requerida por la legislacin aplicable ("forma esencial") viciar
al acto con la nulidad absoluta (131).

Entonces, habiendo examinado la fuente declarada del texto legal en estudio, nos encontramos en condiciones de
afirmar que la condicin de "requisito esencial" que el art. 7 Ver Texto , inc. d) de la LPA acuerda al dictamen
jurdico del servicio de asesoramiento permanente del rgano administrativo en cuestin, con carcter previo a la
emisin del acto administrativo que pudiere afectar derechos subjetivos o intereses legtimos, significa que la
ausencia de tal dictamen a ese momento producir la invalidez de ese acto y su nulidad absoluta.

Esta interpretacin deber tenerse presente al momento de juzgar acerca de la omisin del dictamen jurdico
previo en un acto administrativo que afecte derechos subjetivos o intereses legtimos.

____________________________________________________________
Copyright 2012 Abeledo Perrot S.A Thomson Reuters. Todos los derechos
reservados

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El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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b) Posible afectacin de derechos subjetivos e intereses legtimos

El motivo por el cual la exigencia obligatoria de la existencia de un dictamen jurdico previo al dictado de un acto
administrativo se elev al rango de requisito esencial en la LPA, precisamente fue porque aquel acto pudiere
afectar derechos subjetivos o intereses legtimos, de modo que la finalidad del dictamen jurdico, adems de
juridizar la actividad de la Administracin, es brindar proteccin a los derechos de los administrados en tanto se
pretende dar una garanta del acierto y legitimidad de la decisin que posteriormente adopten las autoridades
administrativas competentes (132).

Afectar derechos subjetivos o intereses legtimos, en nuestro sistema iusadministrativo, significa restringirlos,
conculcarlos, perjudicarlos. As, por ejemplo, la propia LPA en su art. 24 Ver Texto , inc. a) se refiere al
"interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta o inminente en sus derechos subjetivos"; a la par
que el art. 3 Ver Texto del RNPA otorga el carcter de parte interesada "a quienes el acto a dictarse pudiere
afectar en sus derechos subjetivos e intereses legtimos".

Luego, el dictamen jurdico procede cuando se pueden perjudicar o vulnerar derechos o intereses legtimos de
particulares, de no ser as el requerimiento del dictamen ser -en la solucin de la ley- slo facultativo.

En este sentido, la interpretacin literal ha sido seguida ad pedem literae por la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin en el caso "Cermica San Lorenzo" Ver Texto (133), donde, en su considerando 4, ltimo prrafo, de la
sentencia se dice: "que no obsta a lo dicho el hecho de que se haya prescindido de dictamen jurdico, toda vez que
en el procedimiento de repeticin de la ley 11683 Ver Texto (t.o. 1968), aplicable al dictarse la resolucin
revocada por la Direccin General Impositiva, no estaba previsto este requisito y el art. 7 Ver Texto , inc. d), de la
LPA, cuando lo exige, lo supedita al supuesto de un acto que pudiera afectar derechos subjetivos o intereses
legtimos de los administrados, extremo que en autos, por el contrario, no se da". A ello comenta Cassagne, "...el
dictamen jurdico aparece exigido por la ley en proteccin del administrado como una garanta a su favor del
acierto y legalidad de la decisin. Al no haber, pues, derechos subjetivos ni intereses legtimos afectados o que
puedan afectarse, la legitimidad del acto es indiscutible y el mismo no pudo ser revocado una vez notificado..."
(134).

Por otra parte, frente a la posibilidad -de lege ferenda- de extender la necesidad de requerir dictamen jurdico a
todo acto que suponga compromiso de la hacienda pblica, la Procuracin del Tesoro de la Nacin se ha
manifestado en contra por considerar que ello importara incorporar a los requisitos esenciales del acto
administrativo una actividad de control interno, que no hace a la existencia sino a la eficacia de aqul (135).

3. Omisin de la produccin del dictamen jurdico previo al acto decisorio. La "doctrina de la subsanacin"

Puede suceder que, en el caso, el dictamen jurdico no se haya producido, o bien que exista un dictamen jurdico,
mas que el mismo no sea realmente tal. Respecto de esto ltimo, en nuestra opinin, el mismo criterio que la
Procuracin del Tesoro de la Nacin utiliza para considerar que no existe dictamen jurdico previo de la
reparticin en cuestin, para que aqulla intervenga en las actuaciones, es til para sostener que un dictamen
producido en un expediente no configura el requisito del art. 7 Ver Texto , inc. d) de la LPA, esto es, que la
intervencin del servicio de asesoramiento jurdico permanente se haya limitado a realizar consideraciones

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reservados

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El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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generales a modo de informe de antecedentes o coleccin de afirmaciones dogmticas, en lugar de haber realizado
un anlisis exhaustivo de la situacin jurdica concreta, a la luz de las normas vigentes y de los principios que las
confirman a efectos de recomendar conductas acordes con la justicia y el inters legtimo del consultante (136).
En estos casos, ciertamente, no se cumple con el requisito legal antes mencionado.

Ahora bien, si directamente el dictamen no existe, por ejemplo porque no se ha requerido, o habiendo sucedido
esto se ha dictado el acto sin que el mismo se haya producido, se tratar en el caso de una omisin propiamente
dicha de la emisin de dictamen jurdico previo.

Al respecto, cabe recordar que a partir de una serie de pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin se ha admitido que la falta de emisin del dictamen jurdico previo a la emisin de un acto administrativo
que afecte derechos subjetivos o intereses legtimos puede ser subsanada, a posteriori, mediante los dictmenes
jurdicos producidos con motivo de la resolucin de los recursos administrativos interpuestos contra el primero.

Es as que en la causa "Duperial" Ver Texto, del 25/10/1979 (137), al cuestionarse la validez de la res. 86/1974
Ver Texto dictada por el director de Higiene y Seguridad en el Trabajo, entre otras razones, por haberse omitido la
produccin de dictamen jurdico previo en los trminos del art. 7 Ver Texto , inc. d) de la LPA, la Corte rechaz
por unanimidad la pretensin de nulidad del acto por tal motivo, en tanto -consid. 6- entendi que: "El art. 7 Ver
Texto , inc. d) de la LPA considera esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de
asesoramiento jurdico cuando el acto pudiera afectar derechos subjetivos e intereses legtimos del administrado.
Este requisito, que hace a la juridicidad de la actuacin administrativa, debe ser cumplido antes que la
Administracin exprese su voluntad. Aunque es cierto que la resolucin cuestionada no fue precedida del
dictamen referido, la parte ahora apelante, al interponer el recurso jerrquico contra aquella resolucin, reiter
ante el Ministerio de Trabajo que se cumpliera con la omisin apuntada, satisfacindose tal solicitud con el
dictamen del jefe del Departamento Contenciosoadministrativo de la Direccin General de Asuntos Jurdicos, que
fuera fundamento de la res. 514/1974 (cfr. las actuaciones administrativas que obran por cuerda)". "Que en el
caso, de la manera que actuaron las partes apuntada precedentemente, no se advierte violacin a los
procedimientos esenciales y sustanciales previstos que conlleven a la nulidad solicitada, en la medida que en
tiempo acordado se expidi el dictamen jurdico exigido".

Este fallo es reiteradamente invocado en diversos pronunciamientos administrativos y judiciales, como si hubiera
sentado una jurisprudencia amplia y generalizada al respecto (138), cuando, a nuestro entender, no es as (139).

En primer lugar, se afirma que el dictamen jurdico, en tanto requisito esencial del acto administrativo que afecta
derechos subjetivos o intereses legtimos, "debe ser cumplido antes de que la Administracin exprese su
voluntad". Ahora bien, esa expresin de voluntad no es sino el "prerrequisito" del acto administrativo originario
respecto del cual deba exigirse el "requisito" procedimental del dictamen jurdico "previo", toda vez que esa
declaracin de voluntad debi ser producto de haber considerado ese dictamen. Y la circunstancia de que aquel
acto administrativo resultare objeto de impugnacin, no empece a que ya se haba expresado la voluntad de la
Administracin -y por ende antes de ello debi existir dictamen jurdico-, precisamente constitutiva de ese acto.
Luego, un acto posterior en el curso del trmite administrativo de la impugnacin del acto primigenio expresar
una nueva voluntad de la Administracin: ratificatoria, modificatoria o revocatoria de aquel acto y de aquella otra
voluntad. Pero en modo alguno, entendemos, recin puede considerarse que en el acto resolutorio de un recurso
administrativo, la Administracin exprese su voluntad.

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Copyright 2012 Abeledo Perrot S.A Thomson Reuters. Todos los derechos
reservados

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El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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En segundo lugar, y relacionado con ello, no advertimos que se haya controvertido con solidez el carcter previo
del dictamen jurdico en relacin con el acto decisorio, conforme la fuente declarada de la ley en el punto, aspecto
que examinamos en supra IV.2. del presente.

En tercer lugar, no puede soslayarse que la Corte tuvo especialmente en cuenta en "Duperial" la "manera en que
actuaron las partes". Entendemos que esto fue decisivo en el fallo y, por ende, restringe lo decidido a un marco
fctico muy acotado -muy lejano, ciertamente, a la generalizacin que se hizo de esta causa-. En efecto, ntese que
esa manera de actuar de las partes consisti en que el particular, al articular su recurso jerrquico, "reiter -observa
la Corte- ante el Ministerio de Trabajo que se cumpliera con la omisin apuntada", es decir, el propio agraviado
habra establecido la forma de subsanar -en el punto- el agravio por la falta de dictamen jurdico; mientras que la
Administracin estuvo a ello "satisfacindose -sigue la Corte- tal solicitud con el dictamen del Jefe del
Departamento Contenciosoadministrativo de la Direccin General de Asuntos Jurdicos, que fuera fundamento de
la res. 514/1974...", se produjo as la subsanacin requerida por el propio agraviado. Es una solucin
extremadamente reducida al caso. El alto tribunal es claro al respecto al sostener: "Que en el caso, de la manera
que actuaron las partes apuntada precedentemente, no se advierte violacin a los procedimientos esenciales y
sustanciales previstos que conlleven a la nulidad solicitada, en la medida que en tiempo acordado se expidi el
dictamen jurdico exigido".

En posteriores pronunciamientos, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, sin remitirse expresamente a

"Duperial", generaliz la conclusin a la que all se arrib, independizndola de las limitadas circunstancias
fcticas en que aqulla se sostuvo. As, el alto tribunal, sin mayor desarrollo argumental, reiteradamente entendi
lisa y llanamente que la falta de dictamen jurdico previo a la emisin de un acto administrativo objeto de
impugnacin mediante recursos administrativos constitua un gravamen susceptible de sanearse a travs del
dictamen producido con motivo de la resolucin de tales recursos (140).

Por otra parte, la Procuracin del Tesoro de la Nacin adhiere a la mencionada doctrina de la subsanacin de la
falta de dictamen jurdico previo mediante uno posterior, empero, condiciona esa solucin a que la cuestin en
definitiva sea arreglada a derecho (141).

En definitiva, creemos que es tiempo de volver sobre la clara literalidad del art. 7 Ver Texto , inc. d) de la LPA
-tanto como su fuente-, conforme la cual el dictamen jurdico previo a un acto administrativo, simplemente, no
puede producirse despus de emitido ste, toda vez que aqul constituye un requisito esencial que debe cumplirse
antes de la emisin del acto administrativo, dado que la regularidad de ste se aprecia a ese momento (142). De
esta forma los actos preparatorios podrn cumplir su real cometido, de modo que su integracin oportuna al
procedimiento administrativo permita una contribucin efectiva a formar la voluntad decisoria, con
independencia de la existencia de impugnaciones por los afectados.

NOTAS:

(1) CANASI, Jos, Derecho administrativo, T. II, Depalma, Buenos Aires, 1984, ps. 139 y ss.

(2) VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamn, Derecho Administrativo, T. II, TEA, Buenos Aires, 1950, p. 273.

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El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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(3) DIEZ, Manuel M., Derecho Administrativo, T. I, 2 ed., Plus Ultra, Buenos Aires, 1974, ps. 184/185.

(4) FIORINI, Bartolom A., Derecho Administrativo, T. I, 2 ed. actualizada, Depalma, Buenos Aires, 1976, ps.
320 y 323.

(5) BIELSA, Rafael, Ciencia de la administracin, 2 ed., Plus Ultra, Buenos Aires, 1955, p. 266. En su Derecho
Administrativo, T. I, 5 ed., Buenos Aires, 1955, p. 108, menciona Bielsa el interesante antecedente del
asesoramiento jurdico en la figura del consiliarii de la Roma imperial, tratndose del prefecto del pretorio, quien
era perito en derecho, y recuerda al respecto el caso del pretorio Papiniano, quien reciba asesoramiento jurdico
nada menos que de Paulo y Ulpiano.

(6) As, por ej. Fernando III "el santo" de Castilla fund el "Consejo Real de Castilla" integrado por doce sabios,
quienes, segn invariable concepto, con el auxilio de su ciencia y experiencia lo asistan en los negocios graves y
en el dictado de reglas de buen gobierno. Con Felipe IV [cuyo gobierno efectivo en realidad se atribuye al
conde-duque de Olivares] se sienta un principio indito para aquella poca de poder absoluto de los monarcas: por
real decreto el Consejo Real poda replicar las resoluciones del soberano si juzgase que el Rey no las haba dictado
con cabal conocimiento de causa (COLMEIRO, Manuel, Derecho Administrativo Espaol, T. I, 4 ed., Madrid, p.
178). La Constitucin de Cdiz del 19 de marzo de 1812 transform aquel Consejo Real en el Consejo de Estado,
principalmente como un cuerpo consultivo que ilustrara al gobierno "guindolo con sus luces y sirvindolo con su
experiencia", para la resolucin de los negocios de la administracin; en la preparacin de leyes y reglamentos y
en la resolucin de asuntos contenciosos. La existencia y desarrollo de los consejos privados de los monarcas de
Europa se produjo siglos antes de crearse la institucin ministerial, hecho que se estima acaecido en 1791, a partir
del dictado de la ley francesa del 27 de abril de ese ao, que orden la administracin real creando ministerios por
departamento o sector (MOSCA, Carlos M. A. - SALVADORES DE ARZUAGA, Carlos I., "La institucin
ministerial", JA, 1990-II-793) y oper como su raz remota (SARRA, Flix, Derecho Administrativo, Crdoba,
1961, p. 107), pues la labor de los consejeros que los integraban no slo era consultiva, sino tambin de ayudantes
del gobernante (SARMIENTO GARCA, Jorge H., "Los ministros y los secretarios de Estado con jerarqua
ministerial", JA, 1964-VI-82). Asimismo, el asesoramiento real dio tambin origen al propio Parlamento ingls, a
travs de la Witenagemont, "famosa asamblea de varones prudentes convocada para asesorar a los reyes Alfred,
Eadward, Athelstan y Eadmund..." (LINARES QUINTANA, Segundo V., Tratado de la Ciencia del Derecho
Constitucional, Tea, Buenos Aires, nro. 7202, p. 54).

(7) Res. 17 del Acuerdo de San Nicols de los Arroyos del 31 de mayo de 1852, uno de los "pactos preexistentes"
a los que se refiere el prlogo de la Constitucin Nacional de 1853/60, con las reformas de los aos 1866, 1898,
1957 y 1994.

(8) Las funciones de asesoramiento jurdico del fiscal general, otorgadas por la ley 27 Ver Texto de 1862, se
fueron desplazando hacia el mbito jurisdiccional, hasta que aqul, de la rbita del presidente provisional, pas a
depender de la Cmara de Justicia, que sera nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nacin (con la integracin
del proceso constituyente en 1860, y que comenz a funcionar en octubre de 1863). De modo que en su funcin de
asesoramiento al Poder Ejecutivo el fiscal general fue suplantado por el procurador del Tesoro de la Nacin,
creado a travs de la sancin de la ley 74 Ver Texto, de Presupuesto para el ao 1863/1864; y ante la Corte por el
procurador general de la Nacin. En 1947 se cre el Cuerpo de Abogados del Estado (ley 12954 Ver Texto ), bajo
la direccin tcnica del procurador del Tesoro de la Nacin, atribuyndole a stos la funcin de asesoramiento
jurdico y defensa judicial de los respectivos organismos de la Administracin Pblica nacional. Por ley 24667
Ver Texto se dispuso que el procurador del Tesoro de la Nacin depende directamente del presidente de la Nacin,

____________________________________________________________
Copyright 2012 Abeledo Perrot S.A Thomson Reuters. Todos los derechos
reservados

24

El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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que tiene jerarqua equivalente a la de los Ministros y que ejerce sus competencias con independencia tcnica (art.
1 Ver Texto ). Asimismo, la Procuracin del Tesoro de la Nacin fue categorizada como un organismo
desconcentrado del Poder Ejecutivo nacional, cuya estructura administrativa y presupuesto estn contenidos en la
estructura y presupuesto del Ministerio de Justicia de la Nacin.

(9)LVAREZ GENDN, Sabino, Tratado General de Derecho Administrativo, T. I, Bosch, Barcelona, 1958, p.
298.

(10) LPEZ, Lucio V., Derecho Administrativo argentino, Imprenta de la Nacin, Buenos Aires, 1902, p. 85.

(11) Sin perjuicio de que tambin los juicios de conocimiento o atestacin configuran actos administrativos.

(12) Ello surge expresamente del art. 80 Ver Texto del Reglamento Nacional de Procedimientos Administrativos
aprobado por dec. 1759/1972 (t.o. 1991). Asimismo, entre otros, sostienen esa categorizacin MARIENHOFF,
Miguel S., Derecho Administrativo Ver Texto , 4 ed., T. I, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1990, p. 94 y DIEZ,
Manuel M., Derecho..., cit., ps. 179 y 184. En la misma lnea se halla la Procuracin del Tesoro de la Nacin,
Dictmenes, 181-151; 183-150; 185-174; 235-175; 239-314; y otros.

(13) MARIENHOFF, Miguel S., Derecho... Ver Texto , cit., T. I, ps. 121/134.

(14) GARCA TREVIJANO FOS, Jos A., Tratado de Derecho Administrativo, 2 ed., T. II, ps. 194/222.

(15) DIEZ, Manuel M., Derecho..., cit., p. 77; CANASI, Jos, Derecho..., cit., T. I, p. 283 y T. II, p. 271.

(16) PTN, Dictmenes, 231-14.

(17) En relacin con la mencionada dependencia tambin es ilustrativa la redaccin del art. 18 Ver Texto de la Ley
de Procedimientos Administrativos de Mendoza -ley 3909, t.o. 22/8/2001-, conforme la cual "Los rganos
consultivos... no estn sujetos a subordinacin en cuanto a sus atribuciones como tales, pero s en los dems
aspectos de su actividad".

(18) CASSAGNE, Juan Carlos, "Funcin y organizacin de los asesores jurdicos del Estado", ED, 57-862.

(19) As, en la ley 52/1997, del 27 de noviembre, de Asistencia Jurdica al Estado e Instituciones Pblicas, la
disposicin adicional quinta establece que "El Gobierno adoptar las medidas organizativas necesarias para hacer
efectivo el principio de unidad de doctrina en el mbito de la asistencia jurdica al Estado y sus organismos
autnomos y dems entes pblicos estatales".

(20) GARCA TREVIJANO FOS, Jos A., Tratado..., cit.

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reservados

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El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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(21) GARCA OVIEDO, Carlos, Derecho Administrativo, 3 ed., Eisa, Madrid, 1951, p. 340.

(22) REAL ACADEMIA ESPAOLA, Diccionario de la lengua espaola, Espasa-Calpe, Madrid, 1992, ps. 822,
527, 1048 y 856, respectivamente.

(23) La Constitucin Nacional de 1826 prevea igual facultad en su art. 98 Ver Texto .

(24) Del 8/3/1957, BO, 21/3/1957, y que entr en vigencia el 1/4/1957 (segn el art. 2 Ver Texto del mismo).

(25) Art. 1 Ver Texto, inc. 10, ltimo prrafo del dec. 2425/1957. Si bien este inciso fue modificado por el dec.
2601 Ver Texto del 23/7/1958 (BO, 28/7/1958), esto no import alteracin del prrafo citado.

(26) Del 13/8/1969, BO, 26/8/1969.

(27) Del 3/8/1978, BO, 10/8/1978.

(28) Del 19/2/1985, BO, 20/3/1985.

(29) LUQUI, Juan C., "El dictamen jurdico", JA, Secc. Doct., 1954-IV-44. Asimismo, del mismo autor ver "A
propsito de los dictmenes de la Procuracin del Tesoro de la Nacin", JA, Secc. Doct., 1974, ps. 753 y ss. El
citado autor fue asesor letrado de la Direccin General de Rentas de la Provincia de Buenos Aires (al respecto
public Estudios y dictmenes, Buenos Aires, 1940).

(30) PTN, Dictmenes, 182-174, entre muchos otros.

(31) PTN, Dictmenes, 160-87; 161-407 y otros.

(32) As, p.ej., lvarez-Gendn clasifica a los consejos de los rganos consultivos en jurdicos y tcnicos,
"distincin que responde -dice- a la doble consideracin de los asuntos administrativos que pueden someterse a
informacin de los mismos" (LVAREZ GENDN, Sabino, Tratado..., cit., T. I, p. 298).

(33) El dictamen jurdico no importa un acto decisorio, sino consultivo, propio de la Administracin interna (Cm.
Nac. Cont.-Adm.Fed., sala I, 6/11/1998, in re "Finmeccanica Spa Area Alenia Difesa v. Estado Nacional -M. de
Defensa- s/medida cautelar autnoma" Ver Texto , del voto del Dr. Coviello, con cita de Fiorini).

(34) MARIENHOFF, Miguel S., Derecho... Ver Texto , cit., T. I, p. 98; CASSAGNE, Juan C., Derecho
Administrativo Ver Texto , T. I, 7 ed., LexisNexis, Buenos Aires, 2002, p. 323. Considerndolos hechos
administrativos se pronuncia, p.ej., DIEZ, Manuel M., El acto administrativo, Tea, Buenos Aires, 1956, p. 37.

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reservados

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El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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(35) FIORINI, Bartolom A., "La voluntad de los agentes en los actos administrativos", LL, 154-1075.

(36) PTN, dictamen nro. 60/91, RAP, nro. 158, ps. 158/9.

(37) El citado organismo, por "abogaca pblica" entiende una especialidad que requiere del conocimiento y
manejo de herramientas propias, para la obtencin de la eficiencia y excelencia de quienes abordan esa alta
responsabilidad (Dictmenes, 238-376).

(38) Dictmenes, 238-49.

(39) Cfr. Dictmenes, 205-171; 223-84; 240-316.

(40) CANASI, Jos, Derecho..., cit., T. I, p. 284.

(41) As, p.ej., en referencia al Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), se ha sealado en la
materia que la sujecin del personal que ejerce cargos tcnicos o jurdicos a la Ley de Contrato de Trabajo Ver
Texto elimina la libertad de dictaminar -en perjuicio a la tica y a la transparencia-, pues el rgano activo puede
hacer cesar la relacin laboral con un simple despido sin causa, en los trminos del art. 245 Ver Texto de aquella
Ley de Contrato de Trabajo (CINCUNEGUI, Juan B., "La regulacin y el control de los servicios pblicos en
Gran Bretaa", RAP, nro. 206, p. 62).

(42) Se refiere en el caso especfico a los procedimientos de impugnacin de repeticin por infracciones, Cap. III
del Ttulo I, "Disposiciones Generales" de la Seccin XIV, "Procedimientos", del Cdigo Aduanero.

(43) La Administracin Pblica -tanto como el Estado nacional- debe ser rigurosamente entendida como una
unidad institucional teleolgica y tica (PTN, Dictmenes, 190-103).

(44) Nos hemos ocupado del tema en extenso anteriormente, MURATORIO, Jorge I., "La excusacin y
recusacin en el procedimiento administrativo", en AA.VV., Procedimiento Administrativo, Ciencias de la
Administracin, Buenos Aires, 1998, ps. 199/209.

(45) ESCOLA, Hctor J., Tratado General del Procedimiento Administrativo, Depalma, Buenos Aires, 1981, ps.
166 y ss.

(46) FIORINI, Derecho..., cit., p. 453.

(47) El art. 6 Ver Texto de la Ley de Procedimientos Administrativos de la provincia de Buenos Aires es ms
expeditivo al respecto que su similar de la LPA, en tanto expresamente se refiere tambin a "los funcionarios o

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El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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empleados que... sea su misin dictaminar o asesorar".

(48) Dictmenes, 200-67; 137-111; 133-589. La Procuracin entiende que la excusacin en cuestin halla
previsin en el art. 6 Ver Texto de la LPA (Dictmenes, 205-134; 211-310; 222-33).

(49) PTN, Dictmenes, 200-67; 218-98; 223-1.

(50) PTN, Dictmenes, 239-491.

(51) Nos remitimos al anlisis que de cada una de tales causales realizamos en nuestro citado trabajo "La
excusacin y recusacin en el procedimiento administrativo".

(52) PTN, Dictmenes, 198-34; 200-6; 205-138; 215-235; 222-33, entre otros.

(53) Dictmenes, 203-58.

(54) Cm. Nac. Cont.-Adm. Fed., sala II, 16/9/1993, in re "Von der Becke, Edmundo v. Estado Nacional (M. de
Economa) s/ordinario" Ver Texto.

(55) Consid. 4, primer prrafo.

(56) ESCOLA, Tratado..., cit., ps. 166 y ss.; GARCA DE ENTERRA, Eduardo - FERNNDEZ, Toms R.,
Curso de Derecho Administrativo, T. II, 7 ed., Civitas, Madrid, 1997, p. 464.

(57) DIEZ, Manuel M., "El acto...", cit., p. 184.

(58) Debe haber un inters jurdico actual, de modo que la cuestin, al momento de dictaminar, no se haya tornado
abstracta, pues, dictaminar en esas condiciones no trasuntara una sana tcnica jurdica (PTN, Dictmenes,
200-105; 204-87; 220-111; 240-399).

(59) PTN, Dictmenes, 226-129 y 161; 230-117 y 240-175.

(60) PTN, Dictmenes, 174-113; 196-180; 197-127; 199-115; 203-193; 205-139; 206-379; 237-80, entre otros.

(61) PTN, Dictmenes, 230-194.

(62) Al respecto seala Luqui que "En realidad estas asesoras legales vienen a representar verdaderos rganos de

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El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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_

contralor de legitimidad" (LUQUI, Juan C., "A propsito...", cit., p. 755).

(63) Cfr. instruccin 1/2001 de la Abogaca General del Estado sobre la creacin de departamentos
especializados.

(64) PTN, Dictmenes, 199-45; 212-124; 213-56; 213-105, 115 y 367; 221-69; 226-35; 230-155; 231-36, 59 y 99;
236-475; 237-137 y 431; 240-196, entre otros.

(65) PTN, Dictmenes, 228-69.

(66) PTN, Dictmenes, 162-344; 206-364; 214-134; 220-1; 228-6; 236-354 y 375; 237-341.

(67) PTN, Dictmenes, 204-47; 206-364; 207-578; 237-351.

(68) PTN, Dictmenes, 228-6; 237-524.

(69) PTN, Dictmenes, 204-47, 90 y 159; 206-218 y 237; 207-578; 210-11; 212-255; 213-105; 214-46; 216-167;
218-267; 222-157; 224-55; 236-375; 238-23, entre otros.

(70) PTN, Dictmenes, 213-105; 115 y 367; 226-35; 229-218; 233-318; 234-235.

(71) PTN, Dictmenes, 234-235; 237-328.

(72) PTN, Dictmenes, 238-427.

(73) PTN, Dictmenes, 237-341; 238-427.

(74) PTN, Dictmenes, 198-140; 206-364.

(75) BIDART CAMPOS, Germn, "Razonabilidad, arbitrariedad y control judicial", Revista del Colegio de
Abogados de La Plata, 1962, p. 345.

(76) Cm. Nac. Cont.-Adm., sala I, 18/7/1997, in re "Sandez, Marta Susana v. Consejo Federal de Inversiones
s/empleo pblico" Ver Texto , ED, BJ 1997, nro. 2, p. 28.

(77) CASSAGNE, Juan C., Derecho Administrativo Ver Texto , T. II, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1992, p. 286
in fine.

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El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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(78) PTN, Dictmenes, 199-412.

(79) Cm. Nac. Cont.-Adm. Fed., sala I, 7/5/1997, "Abada, Csar v. Servicio Penitenciario Federal" Ver Texto,
del voto del juez Coviello.

(80) FIORINI, Derecho..., cit., T. I, ps. 274/246.

(81) SESN, Juan D., Administracin Pblica. Actividad reglada, discrecionalidad y tcnica, Depalma, Buenos
Aires, 1994, p. 255.

(82) PTN, Dictmenes, 200-116; 206-1; 207-343.

(83) CANOSA, Armando N., "El control de legalidad de los actos administrativos a travs de la verificacin de
sus elementos", LL, 1995-B-504.

(84) FIORINI, Derecho..., cit., ps. 411 y ss., la cita textual se halla en la p. 413.

(85) PTN, Dictmenes, 142-202; 197-61; 202-89; 207-235; 212-39; 231-156; 237-429; 240-73 y 146.

(86) LUQUI, Juan C., "El dictamen...", cit., p. 46.

(87) PTN, Dictmenes, 190-41; 198-86; 209-248 y 331; 214-6; 215-148.

(88) PTN, Dictmenes, 207-578; 210-108; 211-191; 212-327; 237-438.

(89) PTN, Dictmenes, 103-120; 170-320.

(90) Cm. Nac. Cont.-Adm. Fed., sala I, 30/11/1995, "Rava, Marta I. v. Estado Nacional (Fiscala Nacional de
Investigaciones Administrativas)", LL, Sup. Jurisp. Der. Adm. del 5/7/1996, p. 44.

(91) GORDILLO, Agustn A., "La prctica administrativa", LL, Sup. Jurisp. Der. Adm., del 5/7/1996, p. 44.

(92) En la causa "AGA Argentina SACIFIMIR v. Comisin Nacional de Energa Atmica s/contrato
administrativo" Ver Texto, resuelta el 8/6/1995 por la sala III de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal, la apelante sostiene que el sentenciante acept la pretensin de la accionante
con la nica prueba de la apreciacin contenida en dictmenes no vinculantes para el organismo decisor (consid.
II), a lo que el tribunal record que "los dictmenes e informes realizados por los rganos inferiores no configuran

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El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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un reconocimiento del derecho de la actora, ya que constituyen meros actos preparativos de la voluntad
administrativa sin efecto decoroso y sin la aptitud de obligar por s mismos al rgano con competencia para
resolver (esta sala in re `Pilkauskas de Soka' del 30/4/1987; `Montenegro', del 31/8/1987; `Empresa Tehuelche
SA' del 31/5/88)".

(93) Art. 48 Ver Texto del RNPA.

(94) Art. 6.3.4.2 Ver Texto del dec. 333/1985. El inc. d) del art. 1 Ver Texto de la LPA establece que "Los actos,
actuaciones y diligencias se practicarn en das y horas hbiles administrativos...". Luego, el inc. e) del mismo
artculo, en su ap. 2, en relacin con los plazos establece que "Se contarn por das hbiles administrativos salvo
disposicin legal en contrario o habilitacin resuelta de oficio o a peticin de parte". De la lectura de ambos
normas resultara posible colegir que, como para que los das no se cuenten en das hbiles administrativos, es
decir, en das corridos o en horas, como es el caso que aqu tratamos, se requiere previsin legal, no alcanzara la
regulacin por decreto para establecer tal sistema. Y siendo esto ltimo as, podra interpretarse entonces, en una
lectura conjunta con el inc. d) del art. 1 Ver Texto , que las horas no son corridas, sino, hbiles administrativas? Si
bien no encontramos una debida armonizacin entre el plazo de horas que instituye el art. 6.3.4.2 Ver Texto del
dec. 333/1985 y lo regulado en el art. 1 Ver Texto , incs. d) y e), ap. 2 de la LPA, lo cierto es que no parece
coherente tampoco responder afirmativamente aquel interrogante, pues 48 horas hbiles son seis das, lo cual
transformara el plazo "muy urgente" en un lapso ms largo que el "urgente" -antes cinco das, ahora tres das
hbiles, desde la reforma del dec. 1883/1991 Ver Texto -, lo cual carece absolutamente de lgica y razonabilidad,
movindonos esto ltimo a desechar tal interpretacin.

(95) Art. 6.3.4.3 Ver Texto del dec. 333/1985, modif. por el art. 15 Ver Texto del dec. 1883/1991.

(96) Art. 6.3.3 Ver Texto del reglamento aprobado por dec. 333/1985, modificado por el art. 14 Ver Texto del dec.
1883/1991.

(97) Art. 1 Ver Texto , inc. e), ap. 4 de la LPA.

(98) Principio que propicia HUTCHINSON, Toms, Rgimen de Procedimientos Administrativos, 2 ed., Astrea,
Buenos Aires, 1994, p. 300.

(99) FIORINI, Derecho..., cit., T. II, p. 518.

(100) Este ltimo, p.ej., aparece expresamente asociado a la produccin de dictmenes e informes en el caso del
art. 48 Ver Texto del RNPA.

(101) COMADIRA, Julio R., "Funcin administrativa y principios generales del procedimiento administrativo",
en AA.VV., 130 aos de la Procuracin del Tesoro de la Nacin, Buenos Aires, 1994, p. 76, texto y nota 8, con
citas de Escola y Canosa.

(102) MURATORIO, Jorge I., "Los actos administrativos tcitos e implcitos", en AA.VV., Derecho

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El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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Administrativo. Homenaje al Dr. Miguel S. Marienhoff, dirigida por el Dr. Juan Carlos Cassagne,
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1998, ps. 663/696; y, ms recientemente, en "Actos administrativos tcitos?", en
AA.VV., Acto administrativo y Reglamento, RAP, Buenos Aires, 2002, ps. 369 a 380.

(103) En algn supuesto la Procuracin del Tesoro de la Nacin pareciera entender configurado el acto tcito por
el simple hecho de que la autoridad decisoria resuelva la notificacin del dictamen jurdico al particular (PTN,
Dictmenes, 239-314), sin embargo, entendemos que es exigible un dato inequvoco de que el rgano activo
comparte el contenido del dictamen para que pueda tenrselo por incorporado a un acto administrativo, tal como
por ej. sera el caso en que aqul otorgara -en una mnima expresin- el "Visto Bueno" regulado en el art. 6.3.2.1
Ver Texto del dec. 333/1985.

(104) PTN, Dictmenes, 181-151; 183-150; 185-174; 235-175.

(105) FIORINI, Derecho..., cit., T. I, p. 322.

(106) Una excepcin a la imposibilidad de impugnar actos preparatorios es el caso del "Acto de preadjudicacin",
inserto en el procedimiento especial de la contratacin administrativa -decs. 722/1996 Ver Texto y 436/2000 Ver
Texto -. La preadjudicacin es un "simple acto de Administracin" (PTN, Dictmenes, 204-169) consistente en el
estudio de todos los elementos y recaudos pertinentes a cada uno de los posibles candidatos a la adjudicacin
definitiva, para la determinacin de la propuesta ms conveniente (PTN, Dictmenes, 202-151) para el ente,
valorando la calidad, el precio y la idoneidad del oferente y las dems condiciones de la oferta.

(107) CANOSA, Armando N., Los recursos administrativos, baco, Buenos Aires, 1996, p. 92.

(108) FIORINI, Derecho..., cit., T. I, p. 321.

(109) Fiorini, al destacar la jerarquizacin de los dictmenes a travs de su obligatoriedad de produccin en el

procedimiento, conforme lo establecido en el art. 7 Ver Texto , inc. d), LPA, "...les concede valor de actos
necesarios, y tambin la posibilidad de ser enjuiciados aunque no sean recurribles" (FIORINI, Derecho..., cit., T.
I, p. 324).

(110) FIORINI, Derecho..., cit., p. 323.

(111) COLMEIRO, Manuel, Derecho..., cit., p. 172.

(112) MARIENHOFF, Miguel S., Derecho... Ver Texto , cit., T. I, ps. 95 y 96. En la misma direccin sostiene
Cassagne que la responsabilidad del acto que se dicte como consecuencia de un dictamen es del rgano activo que
emite el acto; el rgano consultivo slo resultara responsable cuando su parecer fuere malicioso o ilcito
(CASSAGNE, Derecho Administrativo Ver Texto , T. I, cit., p. 323).

(113) BOQUERA OLIVER, Jos M., Estudios sobre el acto administrativo, 7 ed., Civitas, Madrid, 1993, ps. 213

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Copyright 2012 Abeledo Perrot S.A Thomson Reuters. Todos los derechos
reservados

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El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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y ss., quien, en rigor, se refiere a los informes, pero desde que caracteriza a stos como manifestaciones de
conocimiento o de juicio, resulta abarcativo de lo que aqu se entiende por dictmenes.

(114) PEARSON, Marcelo M., Manual de procedimientos administrativos, 2 ed., Abeledo-Perrot, Buenos Aires,
1985, p. 49.

(115) PTN, Dictmenes, 196-93; 160-42; 200-133; 195-114; 196-93; 206-354; 214;287; 216-64.

(116) PTN, Dictmenes, 160-42; 200-133.

(117) FBREGAS DEL PILAR, Jos A., Derecho Administrativo, Madrid, 1924, p. 264.

(118) As, p.ej., de acuerdo con los arts. 90 Ver Texto y 92 Ver Texto del RNPA, interpuesto el recurso jerrquico
ante el rgano que dict el acto impugnado, el recurso debe elevarse de oficio en el plazo de cinco das, y,
cualquiera fuera la autoridad competente para resolverlo, "...el mismo tramitar y se sustanciar ntegramente en
sede del ministerio o secretara de la Presidencia de la nacin en cuya jurisdiccin acte el rgano emisor del acto;
en aqullos se recibir la prueba estimada pertinente y se recabar obligatoriamente el dictamen del servicio
jurdico permanente" (segundo prrafo del citado art. 92 Ver Texto ).

(119) PEARSON, Marcelo M., Manual..., cit., p. 103.

(120) Cm. Nac. Cont.-Adm. Fed., sala II, 4/5/2000, in re "American Airlines Inc. v. Secretara de Comercio e
Inversiones", y 15/2/2001, in re "Ta SA v. Secretara de Comercio e Inversiones, disp. DNCI. 731/1999" Ver
Texto .

(121) Cm. Nac. Cont.-Adm. Fed., sala II, 15/2/2001, in re "Ta SA v. Secretara de Comercio e Inversiones, disp.
DNCI. 731/1999" Ver Texto.

(122) PTN, Dictmenes, 197-61.

(123) Cfr. PTN, Dictmenes, 200-103; 200-183; 201-193; 202-122; 203-22; 204-12; 204-181; 205-178; 206-189;
206-198; 206-238; 207-286; 207-517.

(124) Cfr. PTN, Dictmenes, 168-107 (con cita de CSJN, Fallos, 298:180) y 206-198.

(125) Cfr. PTN, Dictmenes, 120-402; 160;69; 168;107.

(126) Cfr. PTN, Dictmenes, 100-232; 204-12.

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Copyright 2012 Abeledo Perrot S.A Thomson Reuters. Todos los derechos
reservados

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El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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(127) MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo Ver Texto , T. II, 3 ed. actualizada,
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1981, nro. 397, p. 273 (si bien esta edicin es posterior, se entiende que lo
sustancial se ha mantenido).

(128) MARIENHOFF, Miguel S., Tratado... Ver Texto , cit., T. II, nro. 400, ps. 279/280.

(129) MARIENHOFF, Miguel S., ibidem.

(130) MARIENHOFF, Miguel S., Tratado... Ver Texto , cit., T. II, nro. 405. d), ps. 301/302; y nro. 408, p. 305.

(131) MARIENHOFF, Miguel S., Tratado... Ver Texto , cit., T. II, nro. 494. d), ps. 530/533.

(132) Cm. Nac. Cont.-Adm. Fed., sala II, 4/5/2000, in re "American Airlines Inc. v. Secretara de Comercio e
Inversiones".

(133) CSJN, 30/9/1976, in re "Cermica San Lorenzo v. ICSA v. Gobierno Nacional", ED, 70-376.

(134) CASSAGNE, Juan C., "Inmutabilidad del acto administrativo dictado con prescindencia de dictamen
jurdico en el procedimiento impositivo", ED, 70-346.

(135) PTN, Dictmenes, 207, 2 parte: 423.

(136) PTN, Dictmenes, 141-202; 182-174; 184-8; 197-148, entre muchos otros.

(137) CSJN, 25/10/1979, in re "SA Duperial I. C. v. Nacin Argentina (Ministerio de Trabajo de la Nacin)
s/nulidad de resolucin", Fallos, 301:953 Ver Texto.

(138) Gordillo, en este sentido, recuerda que citan la causa "Duperial" Ver Texto los siguientes dictmenes de la
Procuracin del Tesoro de la Nacin: 144-148; 193-110 y 197-162 (GORDILLO, Agustn A., Tratado de Derecho
Administrativo, T. III, 5 ed., Buenos Aires, 2000, ps. IX-13).

(139) Una posicin contraria a la mencionada lnea de jurisprudencia puede hallarse, p.ej., en la causa "Uromar",
resuelta por la Cm. Nac. Cont.-Adm. Fed., sala IV, con fecha 30/12/1999 (JA, 2000-IV-668 Ver Texto ), en cuyo
consid. 7 se sostuvo: "Que existe, tal como lo seal el tribunal fiscal, otra causal de nulidad, cual es la falta de
dictamen jurdico en razn de que el firmante del acto administrativo no posee ttulo de abogado. Este requisito,
exigido en el art. 1040 Ver Texto del CAer. (`Cuando el administrador no fuere abogado, antes de dictar
resolucin definitiva, deber producirse en las actuaciones dictamen jurdico'), se constituye en esencial conforme
al art. 7 Ver Texto , inc. d), ley 19549, tanto ms cuando en estos casos el acto afectara un derecho subjetivo del
interesado. Por consiguiente, la falta de ese requisito esencial vicia de nulidad absoluta e insanable al acto atacado
(art. 14 Ver Texto , inc. b], ley cit.)".

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El dictamen jurdico en la Administracin Pblica Nacional

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(140) CSJN, 27/12/79, in re, "Goi Demarchi, Santos v. Estado Nacional s/revocacin de resolucin" Ver Texto,
Fallos, 301:1201; 12/2/1987, in re "Soes, Ral Eduardo v. Administracin Nacional de Aduanas s/ordinario",
Fallos, 310:272 Ver Texto ; 23/11/1995, in re "Laboratorios Ricar SA v. Estado Nacional (Ministerio de Salud y
Accin Social) s/daos y perjuicios", Fallos, 318:2311 Ver Texto .

(141) PTN, Dictmenes, 144-148; 193-110 y 197-162.

(142) GORDILLO, Tratado..., cit., T. III, IX-5/6.

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Copyright 2012 Abeledo Perrot S.A Thomson Reuters. Todos los derechos
reservados

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