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EL EMBRUJO AUTORITARIO

Primer año de gobierno de Álvaro Uribe Vélez


Plataforma Colombiana de Derechos Humanos,
© Democracia y Desarrollo
Carrera 5 No. 33A-08, Bogotá, D.C., Colombia
www.plataforma-colombiana.org
email: plataformaco@colomsat.net.co
Septiembre de 2003

Edición:
Natalia Paredes Hernández
Coordinación Editorial:
Helena Gardeazábal Garzón
Corrección de Estilo:
Fabio Acevedo
Fotografías:
Jesús Abad Colorado
Concepto Gráfico:
Marcela Otero M.
Fotografía de Carátula:
Jesús Abad Colorado
Diagramación:
Sandra Patricia Sánchez D.
Impresión:
Ediciones Antropos Ltda

ISBN: 958-644-087-7

Impreso en Colombia
Printed in Colombia
CONTENIDO

1 Introducción
Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo

Riendas firmes, despeñadero social _____________________________ 7

2 Estado
Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo

Hacia un Estado autoritario __________________________________ 15

3 Justicia
Comisión Colombiana de Juristas

Retroceso en la protección de los DESC ________________________ 25

4 Política Económica
Luis Jorge Garay

Políticas públicas y garantía de los DESC _______________________ 33

5 Educación
Corporación Región. Alberto Yepes P.

El sacrificio de la educación en los altares de la


guerra y el ajuste __________________________________________ 45

6 Salud
Corporación para la Salud Popular Grupo Guillermo Fergusson

La desprotección social se profundiza __________________________ 59

7 Trabajo
Escuela Nacional Sindical, ENS - Área de Investigaciones - Área de DDHH y Laborales

Reforma laboral, deslaboralización y despidos ____________________ 71

8 Vivienda
Corporación Compromiso • Fedevivienda

El derecho a vivienda adecuada _______________________________ 81


9 Alimentación
Asociación de Trabajo Interdisciplinario, ATI

Inseguridad alimentaria _____________________________________ 89

10 Política Agraria
Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos, ILSA

Reforma insustancial _______________________________________ 99

11 Derechos Civiles y Políticos


Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Política, Cinep - Justicia y Paz
Derechos humanos en contravía _____________________________ 107

12 Desplazamiento
Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES
La respuesta gubernamental al desplazamiento forzado ____________ 120

13 Luchas Sociales
Centro de Investigación y Educación Popular, Cinep

La lucha por los derechos __________________________________ 133

14 Sindicalismo
Escuela Nacional Sindical, ENS

Violencia contra los trabajadores _____________________________ 149

15 Libertad de Expresión
Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo
Entre la censura y el fuego _________________________________ 155

16 Mujeres
Corporación Casa de la Mujer
¿Una política pública para las mujeres? ________________________ 161

17 Madres Comunitarias
Asociaciones de Educadoras Comunitarias
Políticas para la infancia y la mujer ___________________________ 169
Introducción 1
Riendas firmes,
despeñadero
social
Coordinación Nacional
Plataforma Colombiana de Derechos
Humanos, Democracia y Desarrollo

a Plataforma Colombiana de Dere- El balance que se presenta a continuación

L
chos Humanos, Democracia y De- es el resultado de un esfuerzo colectivo y parti-
sarrollo, presenta a la opinión públi- cipativo, por ello, la Plataforma agradece espe-
ca nacional e internacional un cialmente a las siguientes organizaciones sus
balance del primer año de gobierno aportes a esta publicación: Corporación para la
del presidente Álvaro Uribe Vélez, en Salud Popular Grupo Guillermo Fergusson, Cor-
materia de derechos humanos concebidos inte- poración Compromiso, Corporación Región,
gralmente, con el ánimo de expresar una opi- Corporación Casa de la Mujer, Comisión Colom-
nión crítica y constructiva sobre las políticas biana de Juristas, Colectivo de Abogados José

Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo


gubernamentales. Alvear Restrepo, Escuela Nacional Sindical, Fe-
La Plataforma Colombiana de Derechos devivienda, Asociación de Trabajo Interdiscipli-
Humanos, Democracia y Desarrollo es una red nario - ATI, Instituto Latinoamericano de Servi-
conformada por 80 organizaciones sociales y no cios Legales Alternativos - ILSA, Consultoría para
gubernamentales de todo el país, que trabaja los Derechos Humanos y el Desplazamiento -
por la promoción, defensa y garantía de todos CODHES, Centro de Investigación y Educación
los derechos humanos para todas y todos, cen- Popular - CINEP, todas organizaciones miembro
tra su atención particularmente en la lucha por de la Plataforma.
la plena vigencia de los derechos económicos, Así mismo, la Plataforma agradece especial-
sociales y culturales - DESC, estableciendo la mente los aportes de las Asociaciones de Edu-
relación que éstos tienen con la construcción cadoras Comunitarias, del Banco de Datos de
de la democracia y el desarrollo. Derechos Humanos y Violencia Política de Ci-
La misión de esta asociación plural, conver- nep y Justicia y Paz, y del economista e investi-
gente y autónoma, es apoyar los procesos de gador social Luis Jorge Garay.
construcción de ciudadanía, desarrollando estra- A lo largo del presente análisis, el lector en-
tegias de exigibilidad y vigilancia social, destina- contrará reflexiones de carácter global y parti-
das a lograr que el Estado colombiano cumpla cular referidas a la vigencia del Estado social de
sus obligaciones y compromisos en el marco del derecho, la reforma a la justicia, la política eco-
derecho internacional de los derechos humanos. nómica y la garantía de derechos económicos,

Introducción 9
sociales y culturales (en adelante DESC), el de- fuerza y aplica de manera aún más drástica,
recho a la educación, a la salud, al trabajo, a la acorde con la profundización del modelo neo-
vivienda, a la alimentación, así como balances liberal.
de la política agraria, la situación en materia de Aunque se continúa con el mismo tipo de
derechos civiles y políticos, desplazamiento for- política, el Gobierno actual viene impulsando una
zado, luchas sociales, derechos humanos de los segunda ola de ajustes para profundizarla; las
sindicalistas y los periodistas, las mujeres y las reformas laboral, pensional, tributaria y social,
madres comunitarias. entre otras, constituyen un conjunto dirigido a
El informe pretende hacer un balance de desmontar el Estado social de derecho consa-
la política pública y la realidad nacional en ma- grado en la Constitución del 91, solo doce años
teria de derechos humanos concebidos como después de su promulgación.
lo que son: derechos integrales, interdepen- Es claro que el planteamiento global del “uri-
dientes e indivisibles, porque el ser humano es bismo” no hace referencia a la seguridad social
un todo imposible de fragmentar. También pre- sino a la protección social, y no es solamente
tende ser un documento sencillo, de fácil com- un problema de nombre del nuevo Ministerio.
prensión por parte de la opinión pública no Si se analiza detenidamente el contenido de las
especializada y de las organizaciones sociales y políticas de vivienda, agraria, educación, salud,
populares. laboral, entre otras, de fondo se observa un re-
En el texto se analizan las políticas sociales troceso trascendental en la evolución de la
propuestas, sus efectos sobre la garantía de los teoría y práctica económicosocial de finales del
DESC y cómo éstas se encuentran inmersas en milenio, en la medida en que se regresa a la con-
una transformación estructural del régimen po- cepción del siglo XIX de asistencia social, funda-
lítico, el carácter del Estado y los principios fun- mentada en la caridad hacia los más débiles para
damentales consagrados en el pacto constitu- su sobrevivencia, bajo la idea liberal clásica de
yente de 1991, a través de una contrarreforma protección a los desvalidos.
constitucional. Contrario a la concepción de seguridad so-
El discurso presidencial promete una serie cial como mecanismo obligatorio, de inclusión
de mejoras en las condiciones de vida de la po- y redistribución de ingresos y riqueza. Esque-
blación, sin embargo, el análisis a fondo de las ma propio de sociedades organizadas, con de-
políticas públicas propuestas por el presidente sarrollos institucionales modernos, garantes de
Uribe en diferentes proyectos de ley y el Plan derechos sociales, promotoras de ciudadanías
Nacional de Desarrollo, entre otros instrumen- libres, autónomas, productivas y creativas, ca-
tos, muestra que por un lado va la retórica ofi- paces de generar su propio desarrollo, sin de-
cial y por otro las consecuencias reales de di- pendencia de la caridad pública, sino como par-
chas políticas. Se observa una profundización te de un engranaje social que posibilita una serie
drástica de las políticas adoptadas por gobier- de condiciones económicas, sociales y políti-
nos anteriores. Los efectos previsibles no son cas, acorde con la libertad material e igualdad
nada esperanzadores para los sectores popu- sustancial que les otorga autonomía y, por lo
lares tradicionalmente excluidos, ni para las cla- tanto, autoderminación para decidir sobre un
ses medias en proceso de pauperización. proyecto compartido de nación.
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En materia de política social, responsable Se está dando una profundización de la ló-


principal de proteger, respetar, garantizar y ase- gica del mercado, reduciendo la garantía de de-
gurar el disfrute de los derechos sociales para rechos sociales a las responsabilidades contrac-
los ciudadanos de un país, el gobierno del pre- tuales para aquellos que, por su condición
sidente Uribe no plantea grandes cambios fren- socioeconómica, logren adquirir dichos dere-
te a las tendencias de la década de los 90 y de chos; el resto no logra su protección, en la me-
su antecesor Pastrana, por el contrario, las re- dida en que carecen de los medios de pago para

10 Introducción
adquirir el bien y/o servicio; ello conlleva el tras- no le permitirá superar su crisis; todo lo con-
lado de la responsabilidad del Estado a los mis- trario, ha dejado de percibir los recursos que
mos individuos y comunidades. le corresponden por compensación de afilia-
O se cuenta con ingresos suficientes para dos al régimen contributivo, no cuenta con el
cubrir los gastos que demanda cierto nivel de personal suficiente para una atención opor-
seguridad social, o si se es demasiado pobre, se tuna, ni con nuevos programas de afiliación.
vive en tugurio y/o se accede a una red cliente- Al quedar la prestación de servicios en manos
lista; en últimas, si se cuenta con mucha suerte, del Ministerio de Protección Social, sobresa-
se puede acceder a un subsidio mínimo e insufi- turado de funciones, las clínicas y hospitales
ciente, pero compensatorio transitoriamente se encuentran en deterioro progresivo. Por un
que, como se ha comprobado, tiene una cober- lado existe una retórica de salvamento, pero
tura muy reducida para la magnitud y necesida- por el otro, la práctica gubernamental ahon-
des de la población pobre e indigente. Mencio- da su crisis y es indiferente ante su entierro
nar las cifras resulta indignante, pues en muy definitivo.
pocos años se pasa de 50 a 60% de población El derecho a la alimentación, íntimamente
en situación de pobreza. ligado a la política agraria, no escapa a la lógica
Los acuerdos firmados con el Fondo Mone- de preeminencia del mercado sobre los intere-
tario Internacional – FMI, implican el recorte de ses y necesidades de los grupos sociales más
personal en las entidades estatales, su fusión y/ vulnerables. El gobierno de Uribe agudiza la
o liquidación definitiva, con el consecuente tras- apertura comercial y de capitales en el sector
lado de responsabilidades esenciales a entes pri- agropecuario, desconoce la necesidad de la re-
vados; funciones éstas que en algunos casos, forma agraria y por el contrario propone un es-
por su carácter de control y vigilancia, son pro- quema de trabajadores rurales jornaleros, que
pias de la esfera estatal, encargada por excelen- se emplearían en cultivos permanentes de tar-
cia de velar por los intereses colectivos y por lo dío rendimiento, como la palma africana, soya,
tanto con responsabilidades indelegables en en- cacao, entre otros, lo que en el corto plazo se
tidades que pueden priorizar intereses privados traduce en el debilitamiento y aniquilación, aún
en contravía de los públicos, es el caso del Insti- mayor de la economía y cultura campesinas.

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tuto de Vigilancia de Medicamentos – Invima. Todo esto se articula a la concreción del trata-
Además, en los procesos de fusión de entidades do de libre comercio con Estados Unidos, su-
públicas, éstas se recargan de responsabilida- jeto a que Colombia cumpla la tarea de pro-
des sin garantizar que efectivamente van a po- mover la adopción en América Latina del
der cumplir con las nuevas tareas asignadas; por Tratado de Libre Comercio de las Américas –
ejemplo, la fusión de la Superintendencia de ALCA, con claras desventajas comerciales para
Salud con la de Subsidio Familiar, cuando la pri- el país. Como está demostrado, aumentará la
mera no daba abasto con la cantidad de quejas dependencia alimentaria de la sociedad a tra-
y denuncias recibidas a raíz del círculo perverso vés de la importación masiva de alimentos,
de la privatización de la salud. entre otras muchas dependencias, simultánea
Hay una clara tendencia al debilitamiento con la entrada de multinacionales como la
de las instituciones estatales de prestación de Monsanto en la producción del algodón BT,
servicios sociales, contraria al objetivo ético producto con el que se inicia la novedad de los
de fortalecerlas como patrimonio social, como organismos genéticamente modificados.
bien colectivo de la sociedad. Se toma una Preocupa la propuesta gubernamental de
serie de medidas conducentes a su liquidación aplicar el IVA a productos básicos de la canasta
total, muestra de ello es el caso del ISS, que a familiar, hoy exentos, como sal, pan, carne, fru-
raíz de su reciente reestructuración, se en- tas y verduras. Esta medida es totalmente re-
cuentra en un total desorden institucional que gresiva porque, con el objetivo de superar el

Introducción 11
déficit fiscal, la carga impositiva es asumida por tanto es seguro que repetirá los resultados ne-
toda la población, sin tocar un ápice los intere- fastos de la década de los 90, - en términos no
ses, recursos e ingresos de las clases altas. solo de los mayores niveles históricos de des-
Contrario a los principios básicos de solida- empleo, sino del aumento del subempleo y la
ridad fundamentados en la redistribución de la informalidad -, confirma tambiénel abandono de
riqueza social vía tributación, se impone la ten- los fundamentos económicos que consideraban
dencia hacia una redistribución pero a la inver- al empleo y la generación de ingresos como el
sa, un retroceso social en donde los que menos mecanismo impulsor de la demanda interna, di-
tienen aportan más para el salvamento del Es- namizador del mercado y por lo tanto de la pro-
tado y sus finanzas públicas. Retroceso absolu- ducción de bienes y servicios, estabilizador de
to porque hay una transferencia neta de recur- variables micro y macroeconómicas, y organi-
sos de los más pobres hacia la sociedad en zador de las relaciones productivas de la socie-
general o hacia el Estado para pagar guerra y dad; además de su papel en la valoración de las
deuda, dejando algunos recursos para política personas como sujetos que aportan sus capaci-
social, que, como se verá a lo largo del texto, dades creativas y productivas al entorno natu-
beneficia de manera especial al sector financie- ral y social que las rodea, en un proceso cons-
ro y al capital transnacional vinculado a la pres- tante de retroalimentación y crecimiento mutuo.
tación e intermediación de servicios sociales. Bajo esta misma lógica de flexibilización, se
Este gobierno ha tomado las medidas ne- abandonó la concepción de la vinculación labo-
cesarias para abrir al capital transnacional la pro- ral como mecanismo de inclusión y redistribu-
ducción y distribución de bienes y servicios en ción hacia una sociedad más igualitaria, pues la
el país, con los efectos que esta estrategia con- precarización consecuente tiende a igualar a la
lleva sobre la dependencia extranjera y la res- mayor parte de la sociedad, pero por lo bajo: sa-
tricción de autonomía para la toma de decisio- larios mínimos, condiciones informales de traba-
nes sobre el propio desarrollo. jo, inestabilidad, carencia de seguridad social, entre
Es claro cómo la apertura al control trans- otros, que conducen a una mayor exclusión.
nacional de las actividades más rentables y es- Todo ello en contravía de los pactos y con-
tratégicas para la población se da en diferentes venios internacionales suscritos por Colombia
sectores: en el agropecuario con el monopolio en la materia, a lo que se suma la resignación
progresivo de insumos agroquímicos, el desmon- social a aceptar estas nuevas condiciones im-
te de cultivos transitorios y la inversión en pro- puestas por un invisible que es el mercado y sus
ductos tropicales de agroexportación; en mate- exigencias de competitividad, un “algo” sin ros-
ria de seguridad social con la entrada de grandes tro ni responsabilidad. En síntesis, se prevé que
capitales y empresas de servicios transnaciona- se acentuará la tendencia a vivir del rebusque y
les a nivel de salud, educación, producción de se generalizarán las condiciones para la inapli-
medicamentos, pensiones, cesantías y riesgos cación de la legislación laboral formal.
profesionales; en servicios públicos domiciliarios En materia de política de vivienda, prevale-
con la capitalización y privatización de las em- ce la tendencia a la focalización de subsidios a la
presas públicas nacionales, regionales y munici- demanda, intermediados a través de entidades
pales en los sectores de telefonía, distribución financieras y cajas de compensación familiar,
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de energía, acueducto y recolección de basu- privilegiando los intereses de las corporaciones


ras, entre otras, similar situación está pasando de ahorro y vivienda y de los constructores so-
con las empresas encargadas de la explotación bre las necesidades de vivienda y financiación
de los recursos naturales, caso Ecopetrol. de los estratos 1 y 2. Además, no se atiende la
La profundización de la desregulación y la concentración y altos costos del suelo urbano y
flexibilización laboral, adoptada durante el pre- se desconocen experiencias exitosas de auto-
sente Gobierno, es más de lo mismo y por lo construcción como una de tantas alternativas a

12 Introducción
las que han acudido los sectores populares para ción de subsidios a la demanda, más que privi-
acceder a vivienda de interés social en condi- legiar a los sectores pobres beneficia a los acto-
ciones menos onerosas. res privados intermediarios, debe ser transfor-
Lo que se viene observando desde finales mada totalmente, bajo las características y
de los años 90, cuando se produjo un estanca- principios del derecho internacional de los de-
miento en los indicadores sociales, que no se ha rechos humanos. Esto implica un nuevo acuer-
logrado revertir, es que mientras persista la con- do de economía política, en el cual el Estado
centración de la riqueza y del ingreso en pocas asuma su responsabilidad directa en la garantía
manos, el mejoramiento de la calidad de vida de de los DESC, busque una transformación insti-
sectores populares y medios no es sostenible tucional que efectivamente permita aumentar
en el tiempo, pues frente a crisis económicas y cobertura y calidad, y desarrolle programas so-
pérdida del empleo, la familia debe recurrir a re- ciales masivos. Pretender focalizar en un país con
nunciar a los pocos logros obtenidos en años el 60% de población en condiciones de pobreza
anteriores en, vivienda, asistencia escolar o sa- es en sí mismo contradictorio, y sugiere obvia-
lud. Las políticas sociales no producen transfor- mente el desarrollo de programas de alcance
maciones estructurales, mientras no estén com- universal que no solo aportan al mejoramiento
plementadas con políticas macroeconómicas de la calidad de vida, sino al crecimiento econó-
orientadas a mantener la demanda interna y la mico que los haga sostenibles.
dinámica económica, lo que requiere igualmen- A pesar de los altos niveles de popularidad y
te mejorar la distribución del ingreso. unanimismo alrededor del presidente Uribe Vé-
El problema central, entonces, no es una re- lez, existen sectores sociales inconformes frente
ceta o programa social mejor diseñados, es un a las políticas gubernamentales, ello se puede
cambio de concepción que tiene que partir de observar en las luchas sociales registradas duran-
políticas redistributivas, especialmente vía tribu- te el primer año de gobierno, que tienen como
tación, pero no únicamente, por ejemplo, no se principal motivación la exigencia de protección y
pueden olvidar las reformas agraria y urbana. respeto a los derechos humanos, en segundo lu-
Cada vez es más evidente que el crecimien- gar las demandas en torno a servicios públicos y
to desbordado de la deuda interna y externa es en tercer lugar las protestas contra políticas gu-

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el principal obstáculo para frenar el hueco fis- bernamentales. Pobladores urbanos, asalariados,
cal, incrementado exponencialmente en los úl- estudiantes y trabajadores independientes pro-
timos años. La destinación de recursos escasos tagonizaron el 79% de las mismas.
al pago de la deuda afecta la inversión en pro- La mayoría de éstas no obtuvieron res-
gramas sociales y por ende la posibilidad del puesta gubernamental a sus peticiones, a pe-
desarrollo nacional equitativo. La opción para sar de contar con propuestas estructuradas
empezar a salir del círculo vicioso del endeuda- como la de los campesinos, afrocolombianos
miento es la redefinición de las condiciones fi- e indígenas, expresadas en el Mandato Na-
nancieras de la deuda, pero ello implica un en- cional Agrario presentado al país y al Gobier-
frentamiento con el capital financiero nacional no nacional en el mes de abril de 2003, don-
e internacional, decisión que el Gobierno actual de se señalan 14 puntos que conforman una
no está dispuesto a tomar, a pesar de su apa- propuesta de política pública agraria. El des-
rente voluntad de atacar los problemas estruc- conocimiento de estas expresiones por par-
turales, lo que pasaría por reconocer y afectar te del Gobierno da cuenta de la arrogancia e
los intereses de los grupos dominantes a nivel indiferencia con la que se continúa tratando
nacional e internacional. a los sectores subalternos del país y expresa
Como se ha señalado, la lógica subyacente igualmente el aplazamiento de la resolución
a la política social inequitativa, regresiva y que de los múltiples y profundos conflictos his-
bajo el esquema de focalización e intermedia- tóricos.

Introducción 13
A nivel del régimen político, lo que se puede nera directa a los civiles en la guerra va en con-
observar, desde la posesión del Presidente, es la tra de los principios esenciales de los derechos
concentración del poder en el Ejecutivo; tanto humanos y del Derecho Internacional Humani-
que dentro de su estrategia mediática “regaña” a tario. ¿Cómo pedirle a un campesino joven, in-
todos sus funcionarios, incluyendo los altos man- defenso e inexperto que preste el servicio mili-
dos militares, como una muestra de que las fallas tar como soldado regular en su lugar de
están en la ejecución de las políticas y no en sus residencia, sin dimensionar los riesgos que tan-
planteamientos centrales. El Presidente aparece to él como su familia están corriendo?
claro y cierto sobre lo que está proponiendo, li- Si después de las atrocidades de la Segun-
berándose así de toda responsabilidad; simultá- da Guerra Mundial, se ha reconocido que por
neamente se presenta una fuerte tendencia a encima de cualquier consideración debe preva-
subvalorar y descalificar las otras ramas del po- lecer la distinción entre combatientes y no com-
der público: la Legislativa y la Judicial. batientes, ¿por qué se pretende archivar estos
A una mayoría parlamentaria dispuesta a principios éticos y poner a la población como
aprobar las propuestas gubernamentales para pro- blanco de los actores armados?
tegerse de los señalamientos de corrupción y Las propuestas de reemplazar el Consejo
politiquería, y a una Rama Judicial expuesta a la Superior de la Judicatura por un Consejo Supe-
reforma planteada por el Gobierno, que afecta rior de la Administración de Justicia -con pre-
su independencia, (reduce sus instancias, limita sencia del Ministerio del Interior y de Justicia- y
los alcances de las altas Cortes y cercena o con- crear una Corte Disciplinaria que evaluará el tra-
diciona el acceso a la justicia para la protección bajo de magistrados de las altas Cortes y jueces,
de derechos como salud y educación, restringe son contrarias al fortalecimiento del Estado de
los alcances de los mecanismos establecidos cons- Derecho, afectan la autonomía del poder judi-
titucionalmente y utilizados masivamente por la cial e introducen influencias políticas que limi-
ciudadanía como la tutela, y convierte la justicia tan su independencia. El otorgar al Fiscal Gene-
en una mercancía más), se suma que el aparato ral de la Nación poder discrecional para asumir
judicial debe ser autosostenible financieramente, directamente investigaciones y procesos coarta
situación sui generis en los países democráticos, la autonomía de los fiscales que llevan diferen-
uno de cuyos elementos fundantes es la regula- tes casos y resulta en una vulneración del debi-
ción de la convivencia por la vía del respeto de do proceso y el derecho a la defensa.
los derechos y deberes o en su defecto la garan- La pretensión de incidir en la administración
tía del acceso a la justicia para todos los ciudada- de justicia por parte del Ejecutivo es inocultable,
nos y ciudadanas. se refuerza la tesis de que las diferentes instan-
La afirmación de que “El fortalecimiento del cias de la Rama Judicial limitan el alcance de las
Estado de derecho es la condición necesaria para políticas económica y de seguridad, y que por lo
cumplir con el propósito de la Seguridad Demo- tanto hay que restringir su “poder”. Sin embar-
crática: la protección de todos y cada uno de go, esta apuesta erosiona un principio esencial
los habitantes de Colombia, como dispone la de los derechos humanos, cual es el de servir para
Constitución Política”, resulta contradictoria con fijar límites al ejercicio abusivo del poder, princi-
otros aspectos y medidas tomadas en el marco pio que se posibilita gracias al funcionamiento de
EL EMBRUJO AUTORITARIO

de la política de Defensa y Seguridad Democrá- los diferentes órganos y mecanismos de acceso a


tica, que debilitan el acceso a la justicia y la pre- la justicia, orientados a la protección integral de
valencia de derechos fundamentales, bases del los derechos humanos, y que necesariamente
Estado de derecho. pasa por preservar los logros alcanzados en la
Un aspecto central de dicha política es la Constitución de 1991.
vinculación de la ciudadanía a las diferentes es- Al introducir una propuesta para limitar los
trategias que la componen, involucrar de ma- recursos de inconstitucionalidad, se abre la puer-

14 Introducción
ta para aceptar leyes sin que pasen por el con- Son varias las restricciones propuestas, en-
trol constitucional, -por ejemplo, los estados de tre otras, se restringe la posibilidad de interpo-
excepción-, y que podrían ir en contravía de ner la acción de tutela en todo lugar, pues las
nuestra “carta de navegación”, no la del Presi- personas tendrán que estudiar quién es y dón-
dente, sino la que decidió adoptar la nación en de está el juez competente para conocer del caso
su conjunto a principios de la década pasada. particular, según la reglamentación de compe-
En su política de Defensa y Seguridad De- tencias temáticas y territoriales que se propo-
mocrática, el Gobierno insiste en la necesidad de ne; se condiciona el fallo del juez a la posibilidad
la plena vigencia de los derechos humanos civiles jurídica y económica de cumplir las sentencias
y políticos, y simultáneamente insiste por dife- de tutela, es decir, el juez deberá verificar pre-
rentes vías en el recorte de libertades fundamen- viamente la disponibilidad presupuestal para el
tales, como la de movilización, privacidad, pre- cumplimiento de su fallo.
sunción de inocencia, debido proceso, mediante La garantía de los DESC implica, en su esen-
las zonas de rehabilitación, el proyecto de ley es- cia, una acción e inversión por parte del Estado,
tatutaria para la adopción del Estatuto Nacional al señalar que no podrán dictarse órdenes de
para enfrentar el terrorismo, las facultades de tutela que alteren leyes, ordenanzas, acuerdos
policía judicial para las Fuerzas Armadas y la cri- del plan de desarrollo o de los presupuestos na-
minalización de la protesta social con sus conse- cional, departamental o municipal, se le quita al
cuencias en términos de violaciones de derechos mecanismo una de sus herramientas esenciales
humanos a líderes sociales, como detenciones para lograr la concreción del Estado social de
arbitrarias, atropellos, persecución, judicialización, derecho, afectando gravemente la legitimidad del
entre otras, donde inclusive miembros de la Igle- mismo, que descansa no solamente en la legali-
sia católica han sido acusados. dad abstracta que lo proclama, sino fundamen-
Es preocupante la propuesta de reforma a talmente en su realización material y sustantiva.
la tutela, pues este mecanismo ha sido utilizado Se introduce además una figura orientada
masivamente por el ciudadano “de a pie” para a prohibir a los jueces de tutela imponer obliga-
reclamar sus derechos a la salud, la educación, ciones “de imposible cumplimiento”, es decir,
el libre desarrollo de la personalidad, entre otros se abre la posibilidad de argumentar por parte

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muchos. Su uso ha permitido en múltiples oca- de los responsables de violaciones que se en-
siones salvaguardar libertades fundamentales e cuentran en imposibilidad material o jurídica de
inclusive salvar vidas, y en la práctica se ha cons- asumir sus responsabilidades.
tituido en el mecanismo más expedito y rápido En materia de derechos civiles y políticos,
para actuar frente a vulneraciones de derechos se destaca que al amparo de las normas de con-
causadas por agentes públicos y privados. moción interior y durante su vigencia, se regis-
La acción de tutela y la jurisprudencia de la tró un promedio diario de 3,5 detenciones arbi-
Corte Constitucional han sido reconocidas na- trarias, que afectaron fundamentalmente a:
cional e internacionalmente como de las más pro- campesinos, líderes sociales y políticos de opo-
gresistas a nivel mundial. El Pacto Internacional sición, desplazados, sindicalistas, estudiantes, y
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales defensores de derechos humanos.
– PIDESC, expresa con claridad la obligación que La Procuraduría General de la Nación ha
tienen los Estados, no sólo de materializar pro- puesto en evidencia la persecución y estigmati-
gresivamente estos derechos, sino de garantizar zación de diversos sectores sociales y organiza-
los mecanismos adecuados para su reclamación ciones legales. En un informe especial sobre la
por la vía judicial, en este sentido, causa alarma zona de rehabilitación de Arauca de junio de
la restricción del alcance de la tutela para exigir 2003, señaló que “en las detenciones produci-
DESC, lo que en la práctica se constituye en el das con la Operación “Heroica” en Saravena, el
desmantelamiento del Estado social de derecho. 12 de noviembre de 2002, aparecen detenidos

Introducción 15
muchos líderes comunales y sindicales. Del mis- bre ejercicio de la crítica y la oposición política,
mo modo, se produjeron allanamientos sin re- ¿dónde queda el espacio público – político, cuá-
sultados positivos, a las oficinas de sindicatos y les son los espacios de construcción de ciuda-
de ONG regionales”. danía, de expresión de las diferencias y de las
Entre julio 1 de 2002 a junio 30 de 2003, minorías?
aumentó el número de víctimas de violaciones Es importante que el país en su conjunto y
a los derechos humanos (1.101 más que en el el Gobierno nacional, asuman en serio y de una
mismo periodo del año anterior), lo que indica vez por todas el compromiso adquirido, en ju-
la mayor afectación de la población civil que no lio de 2003 en Londres, de implementar las re-
participa en las hostilidades. Aunque disminu- comendaciones internacionales en materia de
yeron las ejecuciones extrajudiciales, aumenta- derechos humanos formuladas por el Alto Co-
ron las modalidades de desaparición forzada, tor- misionado de la Naciones Unidas para los De-
turas y detenciones arbitrarias. rechos Humanos, tendientes a garantizar las
Se destacan casos como el de Quipile, Cun- libertades fundamentales, la plena vigencia del
dinamarca, donde fueron detenidos arbitraria- Estado Social de Derecho, la protección de la
mente 60 pobladores, entre ellos, el electricista población civil en medio del conflicto armado,
del pueblo, el conductor de la Alcaldía, un car- la adecuada atención a la población en situa-
nicero, el propietario de una estación de gasoli- ción de desplazamiento forzado, la superación
na, entre otros. Estas personas fueron presen- de la impunidad, el establecimiento de la ver-
tadas ante los medios de comunicación como dad y la aplicación de justicia, pues solamente
guerrilleros. sobre esas bases se podrá reconstruir un pro-
Y el de la comuna 13 de Medellín, donde yecto de nación incluyente, democrática y con
fueron detenidas ilegalmente tres líderes socia- justicia social.
les de la Asociación de Mujeres de las Indepen-
dencias, sobre la base de declaraciones de in-
formantes; después fueron dejadas en libertad,
no solo porque no se pudieron comprobar car-
gos en su contra, sino porque las mujeres de
todo el país se movilizaron y las rodearon soli-
dariamente.
La lógica que prima en el marco de la políti-
ca de Defensa y Seguridad Democrática es la de
estigmatización y criminalización de líderes so-
ciales, comunidades populares, sociedad civil
organizada, opositores políticos, entre otros,
evidenciada en que estos sectores sociales han
sido los más vulnerados en sus libertades fun-
damentales.
La concepción de la lucha antiterrorista
decretada por el presidente Bush, y asumida por
el presidente Uribe, amparada en la lógica del
amigo-enemigo, según la cual el que no está del
lado de dicha política está contra la institucio-
nalidad y a favor del terrorismo, se constituye
en una declaratoria de guerra contra la oposi-
ción. Surge entonces la pregunta por las garan-
tías constitucionales y democráticas para el li-
Estado 2
Hacia un Estado
autoritario

l Estado colombiano se conforma nos favorecidos; y la Acción de Tutela, herramienta

E como un Estado Social de Derecho a


partir de la Constitución Política de
1991. Tal denominación implica la
responsabilidad política del Estado
de reconocer y garantizar a todos los
que acerca a todos y cada uno de los colombia-
nos a la administración de justicia y les permite
participar activamente en la defensa de sus dere-
chos, recobrando parte de la confianza del pue-
blo en las instituciones y oponiendo el respeto
ciudadanos los derechos contemplados en la de los derechos y de la dignidad humana a la cul-
misma Constitución y en los diferentes instru- tura del abuso en los diferentes niveles del poder.
mentos internacionales de los cuales forma par- El gobierno de Álvaro Uribe Vélez, a partir
te. El Pacto Internacional de Derechos Econó- de las reformas constitucionales, efectuadas o
micos Sociales y Culturales encuentra en la previstas, se propone modificar la estructura
Constitución del 91 su principal desarrollo a ni- misma del Estado, incluida la administración de
vel interno, no limitándose ésta a la mera enun- justicia, afectando los avances constitucionales
ciación o enumeración de derechos sino esta- de la Carta del 91, recortando elementos del
bleciendo mecanismos de exigibilidad encami- Estado Social de Derecho, y buscando colocar
nados a proporcionar al ciudadano herramientas todas las instituciones, incluso la Rama Judicial,
Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo
de defensa frente a la posible vulneración de bajo la dirección del Ejecutivo (reforma política,
esos derechos. reducción del Congreso, supresión de organis-
Entre éstas encontramos: la creación de ins- mos de control como las personerías y las con-
tituciones como la Corte Constitucional, princi- tralorías y reforma a la administración de justi-
pal garante del respeto y el desarrollo de los pos- cia) en función de profundizar el conflicto, de
tulados constitucionales; el Consejo Superior de involucrar a la población y a todas las institucio-
la Judicatura, cuyo objetivo principal es garanti- nes en la llamada guerra contra el terrorismo y
zar la autonomía y el correcto funcionamiento guerra contra las drogas. Sin duda, para el ac-
de la Rama Judicial frente a las demás ramas del tual Gobierno la Constitución resulta ser un obs-
poder público; la Defensoría del Pueblo, encar- táculo en sus propósitos de formar un Estado
gada de velar por el respeto a los derechos de Comunitario, especialmente en la forma que él
todos los ciudadanos especialmente de los me- lo entiende, es decir, como un poder nacional

Estado 19
excluyente, creando una simbiosis entre el Es- lud, educación, vivienda, alimentación, servicios
tado y el ciudadano, basándose en la tesis del públicos). Los servicios de seguridad social son
deber ciudadano frente a la seguridad pública y un pequeño ejemplo: su prestación no será ex-
subordinando la exigibilidad de los derechos a clusivamente del Estado, sino que se busca la
las necesidades militares en el marco de la doc- vinculación creciente del sector privado, de las
trina de la “seguridad democrática”, la cual se cooperativas y las cajas de compensación. Se
nutre del nuevo paradigma del poder de Occi- continuará con la promoción de la participación
dente: “el que no está conmigo está contra mí”; des- del sector privado, los trabajadores y el sector
plazando y diluyendo la responsabilidad del Es- solidario en la prestación de los servicios públi-
tado en materia de seguridad y convirtiendo al cos domiciliarios. En sus fundamentos concep-
ciudadano en vigilante e informante. Colombia tuales se plantea unívocamente y sin hacer dis-
avanza hacia un régimen autoritario, con un tinciones un “Estado Comunitario” y un “Estado
Estado policivo, una sociedad empobrecida por Gerencial” de donde se vislumbra ya su verda-
el modelo económico y una guerra exacerbada dero carácter, basado en los postulados de ajus-
por la lucha antiterrorista. te fiscal y recorte del gasto.
Cuando se habla de Estado Comunitario, el Con el Estado Comunitario la prioridad es
eje central es la participación ciudadana, el ciu- la seguridad democrática, es decir el fortaleci-
dadano debe recobrar para sí la intervención en miento y la profesionalización de la Fuerza Pú-
los asuntos públicos del Estado; se transita de blica (Fuerzas Militares, Policía Nacional y orga-
una “democracia representativa” a una aparen- nismos de inteligencia). Se incorporarán nuevos
te “democracia directa”. Para que la comunidad contingentes de soldados profesionales y de
se encargue de administrar y vigilar sus propios soldados de apoyo a las Fuerzas Militares, y es-
asuntos, se vincula a la población a asumir las cuadrones móviles de carabineros a la Policía
responsabilidades sociales que le competen al de Carreteras y a los cuerpos Gaula de todo el
Estado; se privatizan los servicios públicos, es la país. Se vincula a la población civil, al ciudada-
sociedad la que debe prestarlos y asumir su costo no común y corriente al conflicto armado, pues
en el mercado; en la ejecución de recursos pú- la cooperación ciudadana será un elemento cru-
blicos se promueve la participación comunitaria cial de la estrategia. Se preparará cerca de un
en la prestación de servicios como educación, millón de ciudadanos que conformarán las re-
salud, vivienda, obras de infraestructura como: des de cooperantes en las ciudades y en el cam-
acueductos rurales, pavimentación local y cons- po (redes de informantes).
trucción de baterías sanitarias, entre otras. La inversión anual en “seguridad democrá-
De esta manera, el Estado se desentiende tica”, es decir, en militarismo y represión, as-
de la obligación de garantizar la prestación de cenderá el primer año de gobierno a 12 billones
los servicios públicos y la plena efectividad de de pesos, cerca del 15% de un total de 67,1
los derechos colectivos, mientras descarga esta billones de presupuesto anual para el 2003, ci-
responsabilidad en los ciudadanos que son quie- fra que equivale a un 4,3% del producto interno
nes verdaderamente soportan las embestidas del bruto (PIB), priorizando de esta forma el gasto
desequilibrio social, el ajuste fiscal y la militari- militar y el servicio de la deuda externa, que afec-
zación de la sociedad, atrapados en la ambigüe- ta el 45% del presupuesto, frente a la inversión
EL EMBRUJO AUTORITARIO

dad de una política “antiterrorista” para la cual social.


todo aquel que no colabore y participe directa y
conjuntamente con las actividades militares debe
ser considerado “sospechoso”. REFORMAS A LA JUSTICIA
Con el nuevo Plan de Desarrollo se trasmi-
ten al mismo ciudadano, todas las responsabili- El Gobierno ha tratado de impulsar varias inicia-
dades sociales del Estado frente a los DESC (sa- tivas legislativas y de reforma constitucional para

20 Estado
condicionar la justicia al nuevo modelo de Esta- tituye un inquietante indicio de la subordinación
do Comunitario y Seguridad Democrática. La a la que se desea someter a la justicia respecto a
justicia se afecta de varias maneras en el actual las exigencias de seguridad interior y del mode-
Gobierno: desde las descalificaciones públicas a lo económico, a pesar de las justificaciones pre-
los fallos judiciales realizadas por el Ministro del supuestarias con las que se le presenta.
Interior y de Justicia, por el Vicepresidente y hasta Las funciones de presentación de candida-
por el propio Presidente de la República, pasan- turas para la obtención de cargos en la Corte
do por los proyectos de reforma constitucional Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el
en cuanto a la Administración de Justicia y la Consejo de Estado que incumben al Consejo
Fiscalía, los proyectos de ley para reformar el Superior de la Judicatura serían asumidas por
Código de Procedimiento Penal y el Código Pe- estas mismas jurisdicciones, así como por las
nal, el Referendo, e incluso el proyecto de refor- facultades de derecho y la Academia Colombia-
ma al Artículo 11 de la Constitución que esta- na de Jurisprudencia. Los riesgos de derivas clien-
blece la inviolabilidad del derecho a la vida con telistas y corporativistas creados por esta dis-
miras a implantar la pena de muerte y descono- posición son obvios. Esta nueva composición
ciendo abiertamente los instrumentos y los com- responde manifiestamente a un deseo del Po-
promisos internacionales más importantes en der Ejecutivo de controlar este órgano.
materia de derechos humanos. Todas estas El poder disciplinario sobre los magistrados
medidas en su conjunto afectan gravemente el de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema
disfrute de los derechos civiles, políticos, eco- y del Consejo de Estado será ejercido por una
nómicos, sociales, culturales y ambientales de corte disciplinaria compuesta de magistrados
la población. elegidos por las facultades de derecho; el traba-
jo de los jueces también será evaluado y tal eva-
luación determinará su permanencia y ascenso
EL PROYECTO DE REFORMA DE LA en la carrera judicial, se trata así de castigar fa-
CONSTITUCIÓN POLÍTICA EN MATERIA DE llos como el del UPAC, sobre salarios, o los pro-
ADMINISTRACIÓN DE LA JUSTICIA feridos en salud, seguridad social o en temas
como fumigaciones. Se coarta la profesión y el
El proyecto de reforma a la administración de ejercicio de los abogados litigantes ya que los
justicia atenta contra el principio de separación jueces y magistrados tendrán poder disciplina-
de los poderes y contra la autonomía misma de rio sobre éstos. Todo esto, aunado al modelo
la Rama Judicial. En primer lugar, bajo el pretex- administrativo señalado anteriormente, vulnera
to presupuestario, el proyecto de reforma pro- flagrantemente tanto la autonomía de los jue-
pone suprimir el Consejo Superior de la Judica- ces y magistrados como el ejercicio profesional
tura, que sería reemplazado por un organismo de los abogados, y pone en inminente peligro
Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo
de carácter temporal e intermitente en el que principios fundamentales como el debido pro-
además se incluiría la presencia del poder ejecu- ceso y el derecho a la defensa.
tivo. El Consejo Superior de la Administración El proyecto además está orientado a redu-
de Justicia estaría conformado por los presiden- cir las facultades de control y de garantía de la
tes de las altas cortes, un funcionario de la ca- Corte Constitucional. Ya en varias ocasiones el
rrera judicial, un miembro elegido por las facul- Gobierno, en cabeza del ministro Londoño, ha
tades de derecho, el Ministro del Interior y de arremetido contra la Corte Constitucional, con-
Justicia o el Viceministro de Justicia; su presi- tra su rol en materia de control judicial y contra
dente sería elegido por el Senado. Debe señalar- los fallos que se refieren a los derechos econó-
se que, debido a la fusión del Ministerio de Jus- micos, sociales y culturales. Para quitarle sus
ticia con el del Interior, el actual Viceministro de facultades se pretende introducir limitaciones a
Justicia está en posición subalterna, lo que cons- los recursos de inconstitucionalidad, a saber: 1)

Estado 21
El establecimiento de un plazo de caduci- al arreglo de los conflictos mediante arbitraje, lo
dad de 2 años a partir de la promulgación de la que tiene el inconveniente de no cumplir con
ley como plazo máximo para iniciar demandas los criterios de independencia y de gratuidad del
de inconstitucionalidad de las leyes. 2) La exclu- servicio público de la justicia, ya que se recurre
sión del control de constitucionalidad sobre el a árbitros cuya designación es privada y cuya
contenido de decretos que declaran la existen- remuneración debe ser asumida por los justicia-
cia de estados de excepción. 3) El establecimien- bles, esto dificulta el acceso a la justicia de los
to de una decisión definitiva sobre la constitu- más pobres que terminarán renunciando a la
cionalidad de las leyes anuales presupuéstales y justiciabilidad de sus derechos. En efecto, la más
del plan nacional de desarrollo, que excluye cual- grave consecuencia que ha tenido en Colombia
quier recurso posterior. 4) La instauración de un el proceso de distorsión al que se ha sometido
quórum para la declaración de inconstituciona- la figura de los Tribunales de Arbitramento, es
lidad de actos legislativos (a la mayoría de miem- que ellos se activan principalmente, como lo
bros y no de votantes). demuestran las estadísticas, sólo cuando se tra-
Con la reforma se excluye de control la de- ta de cuantiosos procesos en los que el Estado
claratoria de los estados de excepción, es decir, es parte, lo que, además de desvirtuarlos como
que ya no podrá la Corte evaluar si realmente alternativa legítima para la solución extrajudicial
hubo o no una emergencia económica que justi- de conflictos, atenta contra los intereses de la
ficara un estado de excepción o una afectación sociedad. Esta situación es bien conocida por el
tan grave del orden público que justificara un es- Gobierno, especialmente por el ministro Londo-
tado de conmoción interior, sino que esa será una ño, quien, no ha mucho tiempo, fuera apodera-
valoración discrecional del Presidente, que sólo do de poderosas compañías en importantes pro-
podrá ser objeto de un debate político en el Con- cesos contra el Estado.
greso. Un aspecto que refleja con claridad el cor- Sobre la Defensoría Pública, la nueva redac-
te autoritario del Gobierno, es la reforma sobre el ción del artículo 29 de la Constitución se refiere
estado de excepción y en particular la idea de al nombramiento de un “defensor de los pobres”
que la Corte Constitucional no debe tener la po- sin especificar a qué corresponde esta denomi-
sibilidad de controlar materialmente el decreto nación. Además, se otorga a la Procuraduría la
que declara el estado de excepción. función de velar porque la defensa se ejerza
Las nuevas redacciones propuestas para los eventualmente en beneficio de los acusados
artículos 230, 235 y 237 de la Constitución pre- ausentes. Por supuesto esto reduce a estos acu-
vén el establecimiento de reglas coercitivas para sados la posibilidad de verse representados efec-
la elaboración de decisiones de jurisprudencia y tivamente por un abogado elegido libremente.
la imposibilidad de revocar estas decisiones: pre-
vén, en efecto, la necesidad de una mayoría ca-
lificada y de una motivación precisa para modi- EL PROYECTO DE REFERENDO
ficar la jurisprudencia y la necesidad de señalarla
como tal en el dispositivo de decisiones1. De esta Este proyecto de ley que convoca el referén-
forma se pretende controlar lo que llaman el dum ha sido objeto de numerosas modificacio-
“activismo judicial” que ha desarrollado la Corte nes, recortes y adiciones. Inicialmente, el gobier-
EL EMBRUJO AUTORITARIO

en las jurisprudencias que tutelan los derechos no de Álvaro Uribe Vélez deseaba cuestionar la
económicos, sociales, culturales o ambientales perennidad del Defensor del Pueblo y de la de-
de la población, limitando así la función jurisdic- fensa pública. Sin embargo, la importante reac-
cional a la elaboración tecnocrática, anacrónica ción de la sociedad civil y de la comunidad in-
e irreal de las decisiones.
Del mismo modo, la inspiración tecnocráti-
ca se manifiesta también en la importancia dada 1 Proyecto de Acto Legislativo No. 10 de 2003, artículo 10 y 12.

22 Estado
ternacional limitó estos propósitos. No obstan- bargo, estas dos últimas, junto con las faculta-
te, debe considerarse que la reducción del pre- des de policía judicial para las Fuerzas Armadas,
supuesto de estas instituciones es susceptible fueron incluidas en un nuevo proyecto de refor-
de producir efectos igualmente negativos a su ma constitucional presentado el 20 de julio de
funcionamiento. Actualmente, el proyecto de re- 2003.
feréndum trata varios asuntos, incluyendo la re-
ducción del Congreso a una sola cámara. Se ha
señalado que estas reformas son parte del ajus- REFORMA A LA FISCALÍA
te impuesto por el FMI para recorte del gasto
público y que hacen parte de las cartas de in- El Acto Legislativo Nº 3 del 19 de diciembre de
tención suscritas con las instituciones financie- 2002, modifica los artículos 116, 250 y 251 de
ras internacionales. la Constitución Política de Colombia. La modi-
Lo más gravoso del Referendo es el punto ficación introducida en el artículo 251 es pre-
8, que se refiere al congelamiento a futuro de ocupante. Este artículo, en su nueva forma, au-
los salarios y las pensiones de los servidores toriza al Fiscal General para asumir directamen-
públicos; inexplicablemente para los altos dig- te investigaciones y procesos “cualquiera que
natarios hay un régimen de transición hasta el sea el estado en que se encuentren”. De este
2007 que favorece a los funcionarios de más modo, el Fiscal General cuenta con un poder
altos ingresos: esa es la equidad del cuestiona- discrecional muy grande para poder desposeer
do Referendo. a determinados fiscales de los casos que están
En lo que se refiere a la administración de la llevando. Considerando los numerosos cues-
justicia, el proyecto pretende suprimir dos insti- tionamientos, tanto por parte de organismos
tuciones esenciales: las contralorías, que se su- internacionales como por parte de asociacio-
primen a nivel departamental y municipal, y se nes de derechos humanos, de la actuación del
conservan sólo en la forma de Contraloría Ge- actual Fiscal General, la atribución de este po-
neral de la República, que podrá solicitar apoyo der no puede más que suscitar una gran pre-
en cuestiones técnicas; y las Personerías Muni- ocupación.
cipales, con el pretexto de reducir gastos: “lo Ante el hecho de que la Fiscalía, autoridad
que permitirá favorecer la inversión social”. Esta su- a cargo de reunir pruebas y de acusar, que de
presión supondrá dejar a las poblaciones de las hecho es parte en un proceso, disponga del
zonas rurales sin recursos y sin protección ante poder de encarcelar o de ordenar medidas de
los abusos de los poderes locales o de agentes investigación que suponen violaciones a las li-
armados de los que puedan ser víctimas. bertades (pesquisas en la propiedad privada,
Esta medida, combinada con figuras como intercepciones telefónicas y del correo ordina-
zonas de rehabilitación y los poderes de policía rio, etc.), la creación de un juez de garantías
Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo
judicial que el Gobierno desea otorgar a las Fuer- que se encargue de estas funciones es eviden-
zas Militares, tendría efectos desastrosos para temente un progreso; pero esto supone que
las poblaciones más vulnerables en las zonas dicho control no sea realizado a posteriori,
rurales más alejadas, así como a la exigibilidad como se plantea.
social organizada por sus derechos a la tierra, al Por otro lado, en el marco de esta reforma
territorio o a un ambiente sano. En reciente fa- de la Fiscalía, se ha integrado el proyecto recu-
llo, la Corte Constitucional declaró inexequible rrente del Gobierno colombiano de otorgar fun-
el voto global del referendo2, la prórroga de los ciones de policía judicial a las Fuerzas Armadas.
alcaldes, gobernadores, diputados, concejales y
ediles, las circunscripciones especiales de paz,
2 Corte Constitucional, Comunicado de Prensa sobre la Ley que con-
la supresión de Personerías, al igual que la pena- voca al Referendo, julio 9 de 2003, firmado por Eduardo Monteale-
lización de la dosis personal de drogas; sin em- gre, Presidente.

Estado 23
Este aspecto de la reforma ha sido introdu- la administración de Luis Camilo Osorio, se da
cido en condiciones discutibles de procedimien- un retroceso en las investigaciones por críme-
to (sin discusión previa durante un debate) y, nes de lesa humanidad y las graves violaciones
por esto, descartado por el Congreso; sin em- a los derechos humanos, particularmente en
bargo, como ya se dijo, la voluntad del Gobier- lo que tiene que ver con los delitos cometidos
no es volver a presentar esta reforma, a pesar por militares y paramilitares. Este retroceso ha
de que esta eventualidad está claramente des- sido denunciado por los mismos fiscales des-
cartada por la Constitución colombiana en apli- pedidos o exiliados ante las presiones externas
cación de las normas internacionales relativas a e internas, en casos que involucran a miem-
la independencia y a la imparcialidad de las au- bros de la Fuerza Pública o a paramilitares, in-
toridades judiciales. cluso señalándoles como infiltrados de la gue-
El proyecto instaura un proceso claramen- rrilla, por ello podemos afirmar que ha habido
te acusatorio, sin tener en cuenta las condicio- un desmonte de la Unidad de Derechos Huma-
nes de ejercicio de la defensa. Sin embargo, el nos de la Fiscalía, y poco respaldo a los fiscales
equilibrio de este tipo de procesos se basa en la que siguen tratando de avanzar estas investi-
igualdad de medios. Por tanto, una acusación gaciones: en muchos casos las investigaciones
que dispone de la fuerza y de los medios del están paralizadas.
Estado para reunir pruebas, debería enfrentar La primera fase de labores de la Fiscalía co-
una defensa sólida, respetada, formada y que incidió con las conmociones interiores de Ga-
disponga de los medios materiales y económi- viria y de Samper: hubo criminalización del ejer-
cos para llevar a cabo verdaderas investigacio- cicio legítimo de derechos, de la actividad
nes (búsqueda de testimonios, recopilación de profesional, de la protesta social y sindical, de
pruebas, etc.), pero no se ha pensado ni previs- la oposición política e, inclusive, de las accio-
to nada al respecto, salvo la pauperización de nes humanitarias; durante Gómez Méndez esta
los recursos de la Defensoría del Pueblo y de la tendencia disminuyó. Actualmente, con Luis
defensoría pública junto al cuestionamiento de Camilo Osorio, se incrementa, como ocurre en
sus funciones; con lo cual se están incumplien- el caso de monseñor Serna Álvarez. La Fiscalía
do garantías constitucionales y tratados inter- hoy instrumentaliza el programa de reinserción
nacionales que obligan a la asistencia jurídica para fundar temerarias acusaciones contra di-
calificada e idónea para cualquier persona. rigentes cívicos, populares, sindicales, miem-
La nueva institución Fiscalía General de la bros de la misión médica y hasta de la Iglesia
Nación, creada con la Constitución de 1991, ge- católica.
neró muchas expectativas frente a la lucha contra Se afecta de esta forma la exigibilidad social
la impunidad en Colombia, se incrementaron sus y política de los DESC por la criminalización de
recursos humanos y materiales, se fortaleció el CTI la protesta social y las capturas por sospecha;
y los instrumentos de investigación; en materia de cuando los ciudadanos exigen sus derechos son
derechos humanos se creó la Unidad de Derechos coartados a través de diferentes mecanismos
Humanos y de DIH para garantizar un equipo de represivos, las organizaciones sindicales han sido
fiscales con competencia nacional, con recursos minadas, bien sea porque sus miembros son
para hacer avanzar investigaciones de graves ca- perseguidos, judicializados, asesinados; si no
EL EMBRUJO AUTORITARIO

sos de magnicidios, masacres, desapariciones, des- aceptan los condicionamientos del Gobierno, sus
plazamiento forzado e infracciones graves al DIH, empresas son liquidadas, como el caso de Tele-
contando con el respaldo del Fiscal General y en com y lo que se pretende con el Instituto de
condiciones de seguridad para garantizar la inde- Seguros Sociales y con Ecopetrol.
pendencia e imparcialidad de sus actuaciones. En materia de corrupción, que es uno de los
El fiscal Alfonso Gómez Méndez fortaleció obstáculos para la vigencia de los DESC, la Fisca-
esta unidad y respaldó las investigaciones; bajo lía de Osorio dio un giro a las investigaciones en

24 Estado
este periodo; los casos de Telecartagena, Draga- vada, de personas sobre las cuales haya información
col, Chambacú, Planiep, Cajanal, TermoRío, en- de que están realizando conductas tendientes a la pre-
tre otros, generaron un clima de impunidad en paración o realización de dichos actos.” La misma
esta materia que corroe los dineros públicos. fórmula se aplica para empadronar la población
y para restringir la circulación libre de personas.
Además: “Exclusivamente para prevenir casos de te-
SE PERSISTE EN GOBERNAR BAJO ESTADO DE rrorismo, una ley estatutaria reglamentará la forma y
EXCEPCIÓN PERMANENTE las autoridades que podrán realizar detenciones y re-
gistros domiciliarios”, sin orden judicial. Insiste en
Con la declaratoria de Álvaro Uribe Vélez del es- la militarización de la justicia al afirmar que la
tado de excepción denominado conmoción in- “Fiscalía General de la Nación podrá conformar uni-
terior a los tres días de su posesión, se regresa a dades especiales de policía judicial con miembros de
la política de concentrar poderes legislativos en las Fuerzas Militares”3. Se trata de adaptar la Cons-
el Presidente y de afectar el Poder Judicial: se titución a los afanes de la lucha antiterrorista
tomaron medidas lesivas y violatorias de los de- que afecta derechos y libertades ciudadanas,
rechos humanos de los colombianos, se crea- desconociendo los tratados internacionales y la
ron nuevos impuestos para la guerra, se recor- jurisprudencia sobre estos derechos reconoci-
taron derechos y libertades con normas penales, dos por la Corte Constitucional; en fin: reeditar
se crearon zonas de rehabilitación donde pre- el estado de sitio.
domina la represión y el control total sobre sus Esta reforma constitucional busca neutrali-
indefensos habitantes para evitar la oposición zar los fallos de la Corte Constitucional que han
pacífica y social, se creó un ambiente de impo- defendido los derechos y libertades ciudadanos
sibilidad de exigencia de los derechos económi- y han limitado al actual Gobierno en las medi-
cos, sociales y culturales, pues el pretender ha- das de la conmoción interior como ocurrió con
cerlos exigibles desencadena violaciones a la sentencia que le puso fin4.
derechos humanos como: detenciones ilegales, En el mismo sentido se formula el proyecto
atropellos, persecución, judicialización, etc. de Ley Estatutaria, mediante el cual se adopta
La Corte Constitucional declaró inexequi- el Estatuto Nacional para enfrentar el terroris-
bles varias de las medidas tomadas por este mo, presentado por el Gobierno ante el Con-
Gobierno al amparo de la conmoción interior y greso el 20 de julio de 2003.
finalmente puso fin a la prórroga injustificada de
esta medida, eso lleva a que se pretenda elimi-
nar el control judicial de los estados de excep- DESCALIFICACIÓN PÚBLICA DE DECISIONES
ción reduciendo las facultades de la Corte Cons- JUDICIALES
titucional.
Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo
Ha hecho carrera dentro de este Gobierno la
descalificación de las decisiones judiciales, ha-
ESTATUTO ANTITERRORISTA ciéndose de manera pública e injuriosa. Casos
como el del juez Vaca, acusado por el Ministro
Otra tendencia de este Gobierno es llevar a ran- del Interior de ser un juez con vínculos con el
go constitucional el Estatuto Antiterrorista, me- narcotráfico por conceder una libertad confor
diante el Proyecto de Acto Legislativo 223 de
2003. “Exclusivamente para prevenir casos de terro-
3 El Acto Legislativo No. 10 de 2002 tenía el mismo objetivo modifi-
rismo, una ley estatutaria reglamentará la forma y cando el artículo 116 de la C.N.
condiciones en que las autoridades que ella señale, sin
4 Fallo que declaró inconstitucional el Decreto 254 de 2002 que
previa orden judicial, puedan interceptar o registrar la prorrogaba la Conmoción Interior, lo que significó la derogatoria de
correspondencia y demás formas de comunicación pri- todas las medidas.

Estado 25
me a la ley, o como el del presidente Uribe que,
a raíz del fallo del Tribunal Contencioso Admi-
nistrativo de Cundinamarca que ordena suspen-
der las fumigaciones en todo el país, responde
que mientras sea residente no suspenderá las
fumigaciones, haciendo caso omiso de la inde-
pendencia de los poderes públicos y de su obli-
gación de acatar los fallos judiciales.
En este contexto, y dentro de la perspec-
tiva de un cambio dramático en la concep-
ción misma del Estado, con las medidas de
limitación a la justicia combinadas con repre-
sión y control social para aplicar sin restric-
ciones las medias de ajuste fiscal y reducción
del gasto e inversión social; con privatizacio-
nes que siguen el recetario del FMI y de la
banca mundial, y con mayor pobreza y exclu-
sión social, será muy difícil exigir y hacer jus-
ticiables los DESC. Si las herramientas otor-
gadas por la estructura del Estado Social de
Derecho, que encuentra sus fundamentos en
la conceptualización de los DESC, no fueron
suficientes para provocar la voluntad política
de la clase dirigente para encaminar nuestro
país hacia un desarrollo armónico, con equili-
brio social y basado en el respeto por los de-
rechos de todas y cada una de las personas
que lo conforman, menos se puede esperar
de una concepción estatal que desconoce sus
obligaciones, mientras exige cada vez más a
los ciudadanos y excluye y reprime a quienes
se atreven a protestar y proponer formas al-
ternativas, humanas y equitativas, de desa-
rrollo social por una vida digna para todos.
Justicia 3
Retroceso en
la protección
de los DESC

n elemento esencial del Estado so- te Constitucional en cuestiones como la protec-

U
cial y democrático de derecho es la ción judicial de los derechos económicos, so-
primacía de los derechos fundamen- ciales y culturales y la conminación a que las
tales, de tal forma que el Estado está autoridades públicas diseñen y ejecuten políti-
constituido, en gran medida, para cas públicas respetuosas de estos derechos, el
garantizar la efectividad de esos de- gobierno de Álvaro Uribe ha planteado en el Plan
rechos. En Colombia, la acción de tutela y la Nacional de Desarrollo, una reforma constitu-
Corte Constitucional han jugado un papel im- cional a la acción de tutela y a las funciones de
portante en la garantía y la realización de los la Corte Constitucional que restringe el acceso
derechos fundamentales de las personas, ade- a esta acción para casos de afectación de dere-
más de haber acercado la justicia a la gente del chos económicos, sociales y culturales, además
común y de haber propiciado la interpretación de pretender acabar con la independencia de la
constitucional de las normas legales por parte rama judicial2. Estas políticas están encamina-
de jueces y tribunales (Comisión Colombiana de das a un desmantelamiento progresivo del Es-
Juristas, 2003). tado social de derecho, planteando un grave
En materia de derechos económicos, sociales retroceso en materia de la justiciabilidad de los
y culturales la acción de tutela y la jurisprudencia derechos económicos, sociales y culturales.
de la Corte Constitucional han sido objeto de re-
conocimiento internacional, hasta el punto de con-
Comisión Colombiana de Juristas

siderarse de las más progresistas a nivel mundial1


1 Commission on Human Rights, Report on the workshop on the justi-
(Commission on Human Rights, 2001). Este tipo ciability of economic, social and cultural rights, with particular referen-
de intervención judicial ha sido el único remedio ce to the draft optional protocol to the International Covenant on
Economic, Social and Cultural Rights, E/CN.4/2001/62/Add.2, 22
que la población colombiana ha encontrado fren- march 2001.
te a los graves abusos, incumplimientos estatales
2 Proyecto de acto legislativo 10 de 2002 - Senado “por medio del
e inequidades que otros órganos estatales han vis- cual se reforma la Constitución Política en materia de administración
to con desgreño durante décadas. de justicia”. El proyecto fue presentado el 29 de octubre de 2002 y
posteriormente retirado porque el Congreso no disponía de tiempo
No obstante los beneficios tanto de la ac- suficiente para tramitarlo. El Gobierno plantea en el Plan Nacional de
ción de tutela como de las decisiones de la Cor- Desarrollo volver a presentar este proyecto.

Justicia 29
Este proyecto de reforma tiende a restrin- rán por fuera de la posibilidad de interponer una
gir el acceso de las personas a la acción de tute- acción de tutela. El retroceso en cuanto al ac-
la y su alcance y potencialidad para amparar los ceso a la justicia es evidente, sobre todo en
derechos fundamentales3. En cuanto a las fa- materia de derechos económicos, sociales y
cultades de la Corte Constitucional4, el proyec- culturales en donde existe un alto grado ciuda-
to tiende a limitar en buena medida el control dano de desconocimiento del alcance de estos
abstracto de constitucionalidad, retrocediendo derechos.
en los avances que ha hecho la Corte en distin- En la reforma se pretende condicionar las
tos aspectos. Además, pretende reformar la es- órdenes de tutela a la posibilidad jurídica y eco-
tructura y funciones del Consejo Superior de la nómica de cumplirlas; eso quiere decir que el
Judicatura5 para garantizar el control del ejecu- juez de tutela debe verificar antes de dar la or-
tivo en la administración de justicia. den la existencia de recursos materiales expre-
samente destinados para hacerlas cumplir. No
podrán dictarse órdenes de tutela que supon-
RESTRICCIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA gan alteraciones de leyes, ordenanzas o acuer-
dos del plan de desarrollo o de los presupues-
Mediante esta reforma se proscribiría el acceso tos nacional, departamental o territorial. Así,
a la acción de tutela para casos de afectación el amparo de los derechos económicos, socia-
de derechos económicos, sociales y culturales; les y culturales que requiera de desembolsos y
de los derechos colectivos y del ambiente; de asignaciones presupuestales será imposible. De
los derechos referidos en el artículo 93 de la esta manera se restringiría en gran medida la
Constitución, es decir, los derechos humanos tutela de los derechos económicos, sociales y
reconocidos en los tratados internacionales que culturales7.
no estén contemplados en la Constitución; y de
los derechos a los que hace referencia el artícu- 3 De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, “toda
lo 94 de la Constitución, es decir, aquellos que persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en
todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y
no estando reconocidos en la Constitución o en sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección
los convenios internacionales vigentes, son in- inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o
herentes a la persona humana, como el dere- la omisión de cualquier autoridad pública”.
cho al mínimo vital, mediante el cual se ha pro- 4 La Corte Constitucional tiene bajo su responsabilidad la guarda de la
tegido en múltiples ocasiones los salarios y las integridad y supremacía de la Constitución. Constitución Política,
mesadas pensionales en Colombia6. artículo 241.

Además, el proyecto elimina la regla me- 5 El Consejo Superior de la Judicatura hace parte de la Rama Judicial
diante la cual todas las personas pueden inter- y tiene, entre otras, las atribuciones de: administrar la carrera judi-
cial; examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios
poner la acción de tutela en todo lugar y some- de la Rama Judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de
ter definitivamente la acción a reglamentaciones su profesión; llevar el control de rendimiento de las corporaciones
y despachos judiciales, y dirimir los conflictos de competencia que
sobre la competencia de los jueces por razones ocurran entre las distintas jurisdicciones.
territoriales. Con esta medida recaería sobre las 6 Véase entre otras sentencias: Sentencia T-378 de 1997, M.P.: Eduar-
personas la carga de estudiar quién es el juez do Cifuentes Muñoz; sentencia T-1006 de 1999, M.P.: José Gregorio
competente; así, se restringiría en la práctica el Hernández Galindo; sentencia T-500 de 1996 M.P.: Antonio Barrera
Carbonell; y sentencia T-126 de 1997, M.P.: José Gregorio Hernán-
EL EMBRUJO AUTORITARIO

acceso de todas las personas a la acción de tu- dez Galindo.


tela. Muy pocas personas están en la capacidad 7 A través de esta figura se ha evitado la continuación indefinida de
y tienen los conocimientos suficientes para de- carencias del sistema de salud como la no provisión de medicamen-
tos a personas portadoras de VIH/SIDA (T-177 de 1999, M.P.: Carlos
finir apropiadamente la competencia de los jue- Gaviria Díaz), la negativa de vacunar a niñas y niños de escasos
ces, de tal forma que quienes no tengan la posi- recursos (Sentencia SU-225 de 1998, M.P.: Eduardo Cifuentes Mu-
ñoz) y se ha ordenado la creación de un sistema de seguridad social
bilidad económica de contratar un abogado que en salud para las personas reclusas en las cárceles (Sentencia T-
los asesore en la materia, seguramente queda- 606/98 M.P.: José Gregorio Hernández).

30 Justicia
En el mismo sentido, la reforma propone la Trabajo o el Código de Comercio y todas aque-
prohibición para los jueces de tutela de impo- llas leyes que por cualquier razón no fueran de-
ner a los accionados obligaciones de “imposible mandadas dentro de los dos años siguientes a
cumplimiento”. Si se aprueba la reforma, el juez su expedición. Esa propuesta tiende a restringir
tendrá que verificar antes de proferir la orden la en gran medida el ejercicio del control constitu-
posibilidad de cumplirla por parte de la autori- cional y en consecuencia la armonía del orde-
dad o el particular contra quien se interpuso. namiento jurídico con la Carta Política. En ma-
Así mismo, las autoridades públicas o los parti- teria de derechos económicos, sociales y
culares destinatarios de la orden podrán excu- culturales, la restricción es muy grave en la me-
sarse de su cumplimiento alegando la imposibi- dida en que las políticas públicas de destinación
lidad material o jurídica de cumplirla. La reforma de recursos y metas programáticas tienden a ha-
entraría en abierta contradicción con la esencia cerse inconstitucionales no por su formulación,
misma de los derechos humanos. La Constitu- sino por sus efectos prácticos8. De ser aproba-
ción estaría reconociendo unos derechos fun- da la reforma, si estos efectos se hacen eviden-
damentales (a la vida, a la libertad, a la intimi- tes dos años después de la expedición de las
dad, al libre desarrollo de la personalidad, al leyes, no podrían corregirse pese a ser inconsti-
debido proceso, etc), pero a la vez estaría admi- tucionales.
tiendo que, en algunas oportunidades (según el En segundo lugar, el proyecto sugiere la
criterio de los jueces o de las autoridades públi- imposibilidad de la Corte de dar órdenes en los
cas), tales derechos serían “de imposible cum- procesos de constitucionalidad. Esto significa
plimiento”. que la Corte se deberá limitar a decir si la norma
en cuestión es constitucional o no, y no podrá
ordenar que, por ejemplo, el Congreso expida
DEBILITAMIENTO DE LA CORTE dentro de cierto tiempo una nueva ley que re-
CONSTITUCIONAL emplace la que se declaró inconstitucional, o que
se les restituyan a las personas dineros que ha-
La Corte Constitucional es, sin lugar a dudas, la yan pagado con base en una norma declarada
institución estatal que ha contribuido de mane- inconstitucional. Además se eliminarían las po-
ra más decisiva al desarrollo de los derechos testades que hoy tiene la Corte de modular los
humanos en el país. La Corte ha abierto cami- efectos de sus fallos en el tiempo y la interpreta-
nos hacia el pleno reconocimiento y ejercicio ción de las normas que son sometidas a su con-
práctico de los derechos y ha logrado marcar sideración.
derroteros importantes para el Estado como ga- El Gobierno también pretende, a través de
rante y protector de los derechos de las perso- la reforma constitucional, eliminar la potestad
nas. El hecho de que el Gobierno pretenda po- de la Corte para extender sus fallos a normas
nerle cortapisas y debilitar a la Corte que no hayan sido objeto de acusación expre-
Constitucional denota su grave falta de compro- sa, y para ampliar o reducir las personas o even-
miso en el cumplimiento de las obligaciones con- tos a las que tales normas se apliquen. Esto sig-
Comisión Colombiana de Juristas

tenidas en los tratados internacionales y en la nifica que la Corte no podrá, de ser aprobada la
Constitución Política en materia de derechos hu- reforma, pronunciarse sobre normas que ten-
manos. gan una relación necesaria con la norma deman
En primer lugar, el proyecto propone la im-
posibilidad de demandar leyes después de dos
8 Buen ejemplo de ello fue el caso del sistema de financiación de
años de su expedición. Así, quedaría fuera de
vivienda a largo plazo conocido como el UPAC, el cual demostró sus
control constitucional toda la legislación dicta- efectos de inconstitucionalidad dos décadas después de su expedi-
da antes de la expedición de la Carta Política, ción y por ello fue declarado inexequible por la Corte Constitucional.
Al respecto ver sentencia C-700 de 1999, M.P. José Gregorio Her-
como por ejemplo el Código Civil, el Código del nández.

Justicia 31
dada ni incluir como destinatarias de una nor- de reforma constitucional, se avalaría la inter-
ma a personas que, aunque no aparezcan men- vención directa del Poder Ejecutivo en la admi-
cionadas expresamente en la norma, lógicamen- nistración de la Rama Judicial y por ende en la
te deban ser consideradas como beneficiarias rama misma. Como resultado de lo anterior se
de la misma9. vulneraría la separación e independencia de las
ramas del poder público, principio fundamental
de la democracia y del Estado de derecho.
VULNERACIÓN DE LA INDEPENDENCIA Otra medida que el Gobierno pretende insti-
DE LA RAMA JUDICIAL tuir, es una nueva figura en la administración de
la Rama Judicial denominada la “Dirección Ejecu-
La separación y la independencia de las ramas tiva de la Rama Judicial”. Sobre esta Dirección, el
del poder público se constituyen como elemen- proyecto sólo dice que será una entidad admi-
tos esenciales del Estado de derecho y de la nistrativa autónoma a cuyo cargo estará la admi-
democracia. La independencia de la Rama Judi- nistración de la Rama Judicial. Sin embargo, el
cial, particularmente respecto del poder ejecu- proyecto habla de un Director Ejecutivo de la
tivo, es fundamental para garantizar una admi- Rama Judicial que se encargará de ejecutar el pre-
nistración de justicia libre de injerencias y supuesto de la justicia, de recaudar los ingresos a
presiones por parte del Gobierno. El Estado co- los que el Estado tenga derecho por la presta-
lombiano ha sido destinatario de múltiples re- ción de dicho servicio y de dar el apoyo material
comendaciones a este respecto por parte de las necesario a todos los componentes de la rama.
instancias internacionales de protección de los La propuesta de reforma no establece cómo se
derechos humanos10. Entre las recomendacio- elegirá este Director Ejecutivo, ni de quién de-
nes más recientes en este sentido están las de la penderá funcionalmente. Así se abre la puerta
Relatora Especial de Naciones Unidas sobre la para que este cargo sea provisto por el Ejecutivo
violencia contra la mujer, señora Radhika Co- y en consecuencia se dé lugar a la intervención
omaraswamy, quien al respecto señaló: directa del Gobierno en la Rama Judicial.
Finalmente, el proyecto de reforma prevé que
“La Relatora Especial exhorta a las autorida- el Presidente dicte la ley estatutaria de la admi-
desdelostrespoderesdelEstadoaquerespe- nistración de justicia o la modifique para poner
ten y garanticen con toda firmeza la autonomía en funcionamiento el nuevo sistema de adminis-
y la independencia de los funcionarios del sis- tración de la Rama Judicial. Esta propuesta es una
tema judicial, y velen por que el poder judicial clara intervención del Gobierno en materias que
ejerzasusfacultadesinmanentesparaadminis- le corresponden al Congreso de la República.
trar justicia como se estipula en las leyes, de-
cisiones y medidas adoptadas o promulgadas 9 Así sucedió en el caso de la demanda de inconstitucionalidad del
por el Estado”11. Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002 “Cambio para Construir la
Paz”. En su sentencia la Corte encontró viciado el trámite de algunos
artículos demandados, pero a su vez la Corte encontró que sin esos
No obstante, el Gobierno colombiano, se artículos carecía de sentido la ley en su totalidad y la declaró inexe-
quible. Sentencia C-557 de 2000, M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa.
ha manifestado preocupado por la falta de con-
trol y coordinación de la Rama Judicial por parte 10 Véase por ejemplo: Relator Especial de la independencia de Jueces
EL EMBRUJO AUTORITARIO

y Abogados, Documento ONU E/CN.4/1998/39/ADD.2, párrs. 177-


del Ejecutivo12. En el proyecto de reforma a la 179.
justicia se propone eliminar el Consejo Superior 11 Naciones Unidas, Comisión de Derechos Humanos, 58 período de
de la Judicatura y asignarle sus funciones a un sesiones, Integración de los Derechos Humanos de la Mujer y la
nuevo cuerpo denominado Consejo Superior de Perspectiva de Género, violencia contra la mujer, E/CN.4/2002/83/
Add.3, 11 de marzo de 2002.
la Administración de Justicia. En ese Consejo
12 Véase Presidencia de la República – Departamento Nacional de
participará directamente el Ministro del Interior
Planeación, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006,
y de Justicia. De ser aprobada esta propuesta Bogotá, noviembre 2002, págs. 49 y 50.

32 Justicia
CONCLUSIONES Debilitar el Estado social de derecho es ce-
rrar vías para que los conflictos sociales y políti-
cos se resuelvan institucionalmente y favorecer
De acuerdo con el Pacto Internacional de De- el descontento generalizado de la población ante
rechos Económicos, Sociales y Culturales13, el la carencia de un reconocimiento institucional
Estado colombiano está obligado a mejorar las de la necesidad de enfrentar de manera obliga-
condiciones de goce y ejercicio de los derechos toria las dificultades de discriminación y desigual-
a través de medidas que sean deliberadas, con- dad social. Esa no es la vía para superar la crisis
cretas y orientadas hacia la plena efectividad colombiana, tanto en materia de orden público
de los derechos reconocidos14. El Estado no como económica y social. La Alta Comisionada
puede adoptar políticas, medidas, o normas de Naciones Unidas para los Derechos Huma-
jurídicas que, empeoren la situación de los de- nos ha señalado la importancia de tomar medi-
rechos económicos, sociales y culturales, tal das preventivas, no sólo coyunturales, sino tam-
como lo pretende el Plan Nacional de Desarro- bién estructurales, es decir, medidas para velar
llo en su política de “racionalización del servi- por que las crisis no se presenten o no se repi-
cio de justicia”. tan, enfrentando las causas de la inseguridad,
Si bien, el Pacto no limita a los Estados en entre ellas la dominación y la discriminación.
el objetivo de que logren la plena efectividad de Entre estas medidas es fundamental el desem-
los derechos económicos, sociales y culturales peño de mecanismos de protección de derechos
“por todos los medios apropiados”, también humanos, el fomento a la igualdad, la tolerancia
consagra la obligación de utilizar todos los me- y el respeto y el cumplimiento de los compro-
dios de que disponga para hacer efectivos estos misos en materia de derechos humanos. Asimis-
derechos. De acuerdo con ello, los Estados de- mo, la Alta Comisionada recuerda los compro-
ben ofrecer recursos judiciales y otros recursos misos asumidos por los Estados en la Declaración
efectivos para hacer justiciables los derechos y Programa de Acción de Viena de 1993, bajo
reconocidos en el Pacto, por ejemplo, para que un enfoque amplio y universal de los derechos
puedan ser disfrutados por todas y todos, sin humanos que exige que los Estados concedan
discriminación, como señala el párrafo 2 del ar- igual importancia a todos los derechos, ya sean
tículo 2 del Pacto. Gracias a ello el Comité, ba- civiles, políticos, económicos, sociales o cultu-
sado en la competencia jurídica y la experiencia rales. En ese marco recuerda también que la
práctica de sus miembros, puede formular re- extrema pobreza sigue siendo una de las más
comendaciones y sugerencias específicas a los graves causas de la inseguridad humana, como
Estados en materia de legislación, política públi- lo reiteró la Asamblea General de Naciones Uni-
ca o de otra índole para ayudarlos a cumplir con das en la Declaración del Milenio16.
sus obligaciones en virtud del Pacto. Para el Co-
mité de Derechos Económicos, Sociales y Cul-
turales, es claro que cuando un derecho reco-
nocido en el Pacto no se puede ejercer 13 Colombia aprobó el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Comisión Colombiana de Juristas

plenamente sin una intervención del poder judi- Sociales y Culturales mediante la Ley 74 de 1978.
cial, es necesario establecer recursos judiciales 14 Artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Socia-
en dirección a la satisfacción del derecho15. En les y Culturales.
este sentido, modificar la acción de tutela para 15 Naciones Unidas, Consejo Económico y Social, Comité de Derechos
impedir su acceso en cuanto a derechos econó- Económicos, Sociales y Culturales, Observación general No. 9, párr.9.
micos, sociales y culturales es un retroceso en 16 Los derechos humanos como marco de unión, Informe de la Alta
el reconocimiento y garantía de estos derechos Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos y se-
guimiento de la Conferencia mundial sobre derechos humanos, pre-
y una muestra de la intención de desmantelar el sentado a la Comisión de Derechos Humanos, documento de Nacio-
Estado social de derecho. nes Unidas E/CN.4/2002/18, 27 de febrero de 2002.

Justicia 33
Por consiguiente, el Estado colombiano no
puede ignorar el acuerdo que la comunidad in-
ternacional comparte sobre la importancia de
enfrentar de manera completa las causas de la
inseguridad. Igualmente, el Estado no puede
retractarse de su compromiso de buscar el res-
peto íntegro y amplio de los derechos huma-
nos, de enfrentar la discriminación, la domina-
ción, la pobreza y permitir un marco pluralista y
de respeto a la diversidad. El marco político es-
tatal más idóneo para cumplir esos fines es el
del Estado social de derecho. Por consiguiente,
las políticas de desmantelamiento progresivo del
Estado social de derecho se demuestran como
uno de los puntos más preocupantes del actual
Gobierno.

BIBLIOGRAFÍA

Comisión Colombiana de Juristas, 2003. El papel de la Corte Cons-


titucional y la tutela en la realización del Estado social de
derecho, Opciones Gráficas Editores Ltda. Bogotá, 82 p.
Política Económica 4
Políticas públicas
y garantía de
los DESC
Luis Jorge Garay*

LAS MANIFESTACIONES DE
LA CRISIS SOCIAL Y ECONÓMICA
mismo tiempo, contrarrestar el empobrecimien-
olombia se encuentra en una de las to que ha venido sufriendo la población colom-

C
crisis sociales y económicas más biana en los últimos años.
agudas vividas en varias décadas, Vale la pena recordar que en los últimos
como producto de la confluencia si- años el ingreso per capita en dólares ha caído al-
multánea de múltiples problemas. rededor de un 25%. Esto implica un indicador
En el plano económico esta crisis de empobrecimiento promedio, agudizado por
se manifiesta en una reducción estructural en un deterioro en las condiciones sociales de
el ritmo de crecimiento, ocasionada no solo amplios núcleos poblacionales, que ha impli-
como efecto de un patrón de desaceleración cado una mayor concentración del ingreso y
de la inversión y la innovación tecnológica en de la riqueza, y un mayor deterioro de las con-
el país, desde finales de los 70, que llevó a un diciones de vida de los estratos más desfavo-
proceso de desactivación productiva tempra- recidos (0, 1 y 2).
no incluso en relación con los países de tama- En la medida en que la economía y el siste-
ño medio y grande de América Latina, y que ma productivo no retome niveles de crecimien-
tiene que ver no solo con la violencia y el nar- to adecuado, superiores al 4,5% al año, eviden-
cotráfico, sino con características más estruc- temente cualquier política social no podrá ser
turales, relacionadas con la ausencia de una ver- sostenible en el tiempo, todavía más si no se
dadera concepción empresarial en el país. acompaña de profundas trasformaciones en la
El problema fundamental generado con tributación u otras formas redistributivas.
esta tendencia es que progresivamente la eco-
nomía colombiana ha ido perdiendo factores de
crecimiento estructural. Esto se traduce en la
Luis Jorge Garay

* Economista e investigador social. Conferencia dictada con base en:


actualidad en la ausencia de sectores producti- Garay, Luis Jorge (director académico), Colombia: Entre la ex-
vos líderes, que aseguren al país unos ritmos de clusión social y el desarrollo. Propuesta para la transi-
ción a un Estado Social de DerechoDerecho, Contraloría General de
crecimiento mínimos necesarios para revertir el la República, Bogotá, 2002, y Garay, Luis Jorge (2002), Economía
empeoramiento de los indicadores sociales y, al política de la exclusión social en Colombia, Bogotá.

Política Económica 37
Bajo la concepción de Estado Comunitario, co, y por lo tanto el país está perdiendo una
se está planteando, al menos como propósito, amplísima proporción de su capacidad produc-
mejorar las condiciones de vida de los grupos tiva y riqueza humana colectiva, socialmente
más desfavorecidos pero sin que hayan tomado necesaria para generar riqueza en la nación. Por
todavía las decisiones más radicales que, dadas eso es claro que una política de generación de
la profundidad y el carácter de la crisis, son ne- riqueza y desarrollo social es insostenible margi-
cesarias para asegurar que se pueda llevar a la nando progresivamente a la gente.
práctica las metas de la política social, como se En cuarto lugar, uno de los problemas más
verá más adelante. agudos que tiene relación con los anteriores es
En segundo lugar, la crisis social en Colom- que la crisis fiscal de Colombia hoy es de carác-
bia hoy tiene unas características peculiares a ter estructural y de mayor profundidad que lo
diferencia de lo que se había vivido en los últi- vivido el país en las últimas cuatro décadas.
mos años. Es un problema estructural que ha venido
Cuando se observa que la pobreza ha al- acumulándose incluso desde la década de los
canzado al 60% de la población colombiana, y ochenta, postergándose la adopción de políti-
la indigencia al 25%, que el coeficiente de con- cas y correctivos oportunos, al punto de que
centración de riqueza y de ingresos en Colom- hoy día muchos de esos problemas se han con-
bia hoy es más alto que a finales de los setenta, vertido en asuntos impostergables. Uno de ellos
que más del 60% de la población económica- es el problema pensional manifestado en que
mente activa se encuentra en la informalidad, y hoy el Estado ya no cuenta con fondos para
que el nivel de desplazamiento humano tanto cumplir la deuda pensional contraída con los
por la violencia como por otras condiciones de jubilados y con las personas a punto de jubilar-
expulsión del campo ha configurado una de las se. Entonces, se hace urgente volver a redefinir
tragedias humanitarias de mayores dimensiones un pacto social para acordar cómo cumplir los
en el mundo, al mismo tiempo en que el ingreso compromisos públicos contraídos.
per capita ha caído, se puede pensar que las con- El no haber hecho los correctivos oportu-
diciones de vida de amplios grupos poblaciona- namente ha llevado a un crecimiento desmesu-
les han visto deteriorarse el nivel que tenían hace rado de la deuda pública interna y externa del
ya más de diez a quince años. país, especialmente a partir del año 1996. En
En tercer lugar, hay que enfatizar que la los últimos 6 años la deuda pública se ha dupli-
crisis en Colombia no es solamente de pérdida cado en términos del PIB, al pasar de 30% al
de crecimiento económico. Esta es una condi- 64%.
ción para que las políticas públicas activas Es un ritmo que resulta insostenible en una
orientadas a la redistribución del ingreso y al economía sin crecimiento. En el último quin-
mejoramiento de las condiciones de vida pue- quenio el crecimiento promedio de la econo-
dan ser efectivas y sostenibles para garantizar mía colombiana es tan solo del orden del 1%
un mejoramiento del desarrollo humano de la anual, haciendo que el peso y la carga del ser-
sociedad1. vicio de la deuda se haya aumentado más que
También es necesario recordar que una proporcionalmente, al pasar del 3% del PIB en
mejor distribución del ingreso es necesaria para 1995 a más del 10% en 2002, mostrando la
EL EMBRUJO AUTORITARIO

generar condiciones propicias a un mayor cre- urgencia de tomar definiciones sobre la soste-
cimiento económico. Políticas públicas que bus- nibilidad de la deuda, que si no se afrontan,
quen afectar el mejoramiento de la distribución pueden conducir al país a una crisis de deuda
del ingreso también son políticas que coadyu-
van al crecimiento económico. Infortunadamen- 1 Según el Banco Mundial, se requeriría un crecimiento anual de al
te, en Colombia gran parte de la población está menos el 4% al año para el resto de la década para reducir la pobreza
al margen del proceso de crecimiento económi- al nivel pre-recesión (1998).

38 Política Económica
sin precedentes desde la Gran Recesión de los beneficio de quiénes se deberá abordar la reso-
años treinta. lución de la crisis. Y éstos son todos temas de
En quinto lugar, hay una crisis de institu- economía política.
cionalidad, no sólo administrativa sino también,
financiera, relacionada con en el manejo de re-
cursos públicos y con la distribución de respon- EL PROBLEMA DE LA DEUDA
sabilidades públicas entre el nivel nacional y los
niveles departamental y municipal. Hoy más del 53% del presupuesto del gobierno
La descentralización política como una ne- central está destinado al pago del servicio de
cesidad para la democracia y la gobernabilidad deuda pública interna y externa. Esto, aunado a
en el país, no estuvo acompañada con una ver- los gastos enormes ya comprometidos en de-
dadera descentralización económica, financiera fensa, seguridad y justicia, implica que hay una
y administrativa, que garantizara que los recur- proporción muy reducida del presupuesto na-
sos transferidos mejoraran la calidad de vida de cional susceptible de ser orientada a políticas
las poblaciones y el desarrollo en lo territorial y sociales por parte del gobierno central.
local. Por el contrario, se ha reproducido una En estas circunstancias, la pregunta es si
crisis de legitimidad y gobernabilidad en muchas el pago de la deuda no estaría comprometien-
regiones causada no sólo por la violencia pro- do seriamente la obligación de cumplimiento
movida por actores ilegales, sino por la insufi- de los derechos económicos, sociales y cultu-
ciencia de presencia del Estado, y no solo mili- rales. La respuesta es afirmativa, en el sentido
tar, especialmente en la prestación de servicios de que el pago de la deuda -tanto amortiza-
públicos y desarrollo social. ciones como intereses- implica la orientación y
La transferencia creciente de recursos a lo- utilización de recursos públicos escasos para
calidades, en muchos lugares y ocasiones, se ha poder mantener el financiamiento de la eco-
ido “esfumando” a través de diferentes formas nomía. Surge entonces la pregunta de si de-
de corrupción o de captura del Estado por par- jando de pagar la deuda se resolvería la restric-
te de actores ilegales, clientelas políticas tradi- ción fiscal para tener una política social más
cionales y otros grupos de poder, las cuales han comprometida. Abordar este interrogante re-
llevado a la reproducción de un fenómeno de quiere suma objetividad y cautela.
desviación de recursos públicos en la contrata- El país, que sigue manteniendo una presen-
ción y compras oficiales y el embargo abusivo cia importante en el mercado de capitales, está
del erario (por demandas fraudulentas), que han aumentando progresivamente el monto de su
erosionado enormemente las posibilidades en la deuda, de modo que recibe en nuevos présta-
prestación de servicios públicos. mos más de lo que está pagando por amortiza-
De ahí la urgente necesidad de replantear ción. Así, si se dejara de pagar en un momento
las responsabilidades en lo local, territorial y dado, obviamente no va a conseguir nuevos
nacional. Si no se aborda este tema, que es po- préstamos y entonces no podría contar con el
lítico pero también administrativo, evidentemen- financiamiento adicional que se obtiene por vía
te muchas de las regiones del país no van a te- del endeudamiento nuevo.
ner opciones de, por lo menos, mejorar las El problema central está en las condiciones
condiciones de vida de su población. financieras, plazos e intereses. En el capitalismo
En estas circunstancias, el dilema de cómo de hoy las condiciones son absolutamente one-
avanzar en la construcción de un Estado social rosas en comparación con la financiación al de-
Luis Jorge Garay

de derecho, con cumplimiento adecuado de los sarrollo en la década de los setenta, por ejem-
derechos económicos, sociales y culturales, pasa plo. A comienzos de esa década en Colombia, el
directamente por definir cómo se debe afrontar crédito externo se contrataba a más de 22 años
la crisis, a cargo de qué grupos sociales y en la tasa de interés en dólares era de 5,5%, en

Política Económica 39
promedio; actualmente, el plazo promedio de Pero ello no implica que la alternativa de
la deuda externa es inferior a los 9 años, y la dejar de pagar la deuda, asegure el problema
tasa de interés en dólares 11%, en promedio, social, puesto que se podrían ahorrar tempo-
con un período de gracia inferior a un año y ralmente parte de los intereses, pero en el mun-
medio, cuando hace 30 años era del orden de do de hoy ésta llevaría a un aislamiento del país
5-6 años. que no tendría más financiación por un tiem-
¿Qué ha cambiado en estos 30 años? Sen- po y no tendría los recursos “nuevos” suficien-
cillamente la financiación externa se ha trans- tes para poder abordar tanto las obligaciones
formado, de una financiación al desarrollo a car- financieras internas como el mejoramiento de
go de organismos multilaterales y agencias de algunos gastos de servicios públicos. Es de re-
crédito bilateral, a una financiación empresarial cordar que el país ha recibido financiación ex-
y comercial, y, por lo tanto, ya no es una finan- terna “nueva” por 1,7% del PIB al año en el
ciación orientada básicamente a promover el último quinquenio, incluso superior al valor de
desarrollo sino dirigida a promover las inversio- los intereses.
nes financieras en condiciones de mercado. En Pero el problema no es solo que la deuda
semejante situación, para los países en desarro- externa se haya duplicado en los últimos 6 años.
llo, la deuda se puede convertir en un gran obs- El desajuste fiscal es tan alto que además el país
táculo a sus posibilidades de desarrollo, pero no ha incrementado progresivamente su nivel de
únicamente por el nivel de su deuda, sino tam- endeudamiento interno, a través de la coloca-
bién, y fundamentalmente, debido a sus condi- ción de bonos en el mercado interno de capita-
ciones financieras. les suscritos por entidades del sector público
El peso de la deuda en 30 años para Co- que antes tenían excedentes, como Ecopetrol,
lombia se ha más que duplicado en términos de Telecom y el Instituto de Seguros Sociales, y por
la carga financiera que implica por dólar presta- entidades del sector financiero.
do. Además, hace 30 años Colombia, por lo Este endeudamiento interno ha llevado a la
menos, con la deuda externa financiaba la cons- situación paradójica en la cual los principales
trucción de hidroeléctricas y otras obras de de- acreedores domésticos del país son unas 5 enti-
sarrollo; hoy, el 85% de la deuda externa está dades estatales que varias están al borde de un
utilizándose para repagar deuda antigua; es de- colapso financiero: el Instituto de Seguros So-
cir, que la parte de la deuda destinada a la inver- ciales y Telecom, entre otras.
sión es una porción mínima. Y dado que estos Más paradójico aún es el hecho de que las
recursos no se invierten, no se genera capaci- condiciones de financiación interna son equipa-
dad de pago, como sucede con una familia que rables. -y en algunos casos más onerosas- que
se endeuda simplemente para consumir, sin in- las del endeudamiento externo.
vertir para generar ingresos futuros. Uno de los desafíos más graves que en-
En ese sentido, las condiciones financie- frenta el país es el de cómo reducir los enor-
ras de la deuda externa se constituyen en una mes excedentes que la deuda absorbe del Es-
carga onerosa para el desarrollo, por estar im- tado, para poder destinar dichos recursos a
plicando una transferencia neta de exceden- cumplir con funciones sociales. Infortunada-
tes de los países en desarrollo a los acreedo- mente, la única posibilidad es la reducción y el
EL EMBRUJO AUTORITARIO

res internacionales. Colombia, en intereses de mejoramiento de las condiciones financieras, y


deuda pública externa, tiene que pagar al año uno de los asuntos más importantes que hay
de su PIB; con estos recursos se podrían pro- que enfrentar tiene que ver con el mercado de
veer algunos servicios públicos de educación, los TES (Títulos de Tesorería) -los bonos que
salud y parte de la seguridad alimentaria a la coloca el Estado en el mercado interno de ca-
población que no tiene acceso a estas necesi- pitales-. para que no sea tan oneroso para el
dades en el país. sector público.

40 Política Económica
En conclusión, la moratoria declarada de debidamente impuestos. Esto se manifiesta en
manera unilateral por el país no sólo sería una el hecho de que la elusión y la evasión tributaria
postergación del problema y no una resolución, hoy superan el 3,3% del PIB, pero además el
sino que podría agravarla en el mediano plazo. conjunto de deducciones y prebendas en favor
La única posibilidad sostenida es lograr una re- de unos, sin una clara justificación social, es su-
definición de las condiciones financieras de la perior al 2,0-2,5% del PIB.
deuda tanto interna como externa, para aliviar Quiere decir que un grupo reducido deja
en dos de los diez puntos porcentuales del PIB de tributar al Estado una cantidad cercana al
que representa el servicio de deuda. Un mejora- 4,0-4,5% del PIB, y éste es un problema de fon-
miento de las condiciones financieras de la deu- do, pues no se trata de que la sociedad no haga
da para liberar un 1-2% del PIB resultaría muy un gran aporte en tributos sino que un número
adecuado para contribuir a una salida sosteni- reducido de personas que concentran riqueza,
ble a la crisis. usufructúa su lugar de privilegio para no cum-
Eso implicaría que parte del ajuste lo ten- plir debidamente con su deber tributario.
drían que absorber los acreedores de la nación Resalta a todas luces la necesidad de una
bajo condiciones “negociadas”. Ese paso no se decisión y voluntad política suficientes para re-
da por múltiples razones: implicaría definitiva- cortar drásticamente los privilegios injustificados
mente un enfrentamiento con la comunidad in- y avanzar en una verdadera lucha antievasión y
ternacional - no sólo los tenedores de bonos anticorrupción, lo cual tendría un carácter mu-
internacionales del país, sino el Banco Mundial, cho más progresivo y eficiente en la recauda-
el BID y el FMI-, y afectaría seriamente el mer- ción de impuestos.
cado interno de capitales y al sector financiero.

LA CORRUPCIÓN
LA ESTRUCTURA DE PRIVILEGIOS
Y PREBENDAS El tercer factor en esta crisis lo desencadena el
nivel de corrupción, o el nivel de pérdida de re-
En Colombia, como consecuencia de la caída cursos públicos a favor de unos pocos y en con-
del ritmo de crecimiento estructural, de la es- tra de la provisión de servicios para la población
tructura de privilegios y prebendas, y el nivel de más necesitada.
evasión y elusión tributarios, se puede concluir Muy pocos países, incluso en América Lati-
que en el país no se ha logrado un esfuerzo fis- na, tienen el crecimiento del gasto público res-
cal efectivo suficiente, a pesar de que cada año pecto al tamaño de la economía como el que ha
se realiza una nueva reforma tributaria. Es decir tenido Colombia en 12 años, a pesar de haber
que lo que tributan los contribuyentes (que no implantado la apertura y la reforma estructural, y
evaden) está muy por debajo, en términos del de haber buscado avanzar en la modernización
PIB, de los recaudos que se obtienen en países institucional y la reducción y reforma del Estado.
como Chile, Costa Rica u otros países de desa- En efecto, en medio del proceso de reforma es-
rrollo similar. Hoy Colombia, contando incluso tructural, desregulación, privatización y apertura
con el impuesto al patrimonio para “seguridad de la economía implantado en el país en los no-
democrática”, tiene un esfuerzo fiscal de un 17- venta, se observa como caso peculiar un marca-
18% del PIB. do aumento del tamaño del Estado en la medida
En Chile ese porcentaje es 23%, en Costa en que el gasto del sector público no financiero
Luis Jorge Garay

Rica es superior al 21% y en Colombia tradicio- subió de un 23% a un 34% en 1999-2000 —más
nalmente era inferior al 13%, y ello como con- del setenta por ciento del aumento en gastos
secuencia de una estructura que hace que cier- corrientes y con un aumento de 1,4 puntos del
tos grupos sociales privilegiados no paguen PIB en el pago de intereses de la deuda—.

Política Económica 41
Este incremento del gasto público se com- mente en la última década, permaneciendo por
pensó parcialmente con la adopción de cinco debajo del promedio de América Latina y el Ca-
reformas tributarias en el período 1990-2000, ribe (89,4% vs. 93,3% en 1997) y la calidad si-
elevándose en más de dos y medio puntos por- gue presentando serios problemas en la educa-
centuales del PIB los ingresos tributarios del go- ción pública, y también en la privada, como se
bierno central. Ahora bien, dado que los gastos desprende de los resultados de pruebas inter-
corrientes aumentaron de un 9% a un 16% y los nacionales y nacionales.
de capital entre un 2,4% y un 3,2% del PIB en la En salud se presenta una situación similar:
década, el déficit del gobierno central se incre- si bien se aumentó la cobertura de un 23% a un
mentó sustancialmente del 1,5% en 1992 al 3% 52% entre 1992 y 2000, no se alcanzó la uni-
en 1995, 5,4% en 1998, 7,5% y 5,9% del PIB en versalidad prevista con la Ley 100. Si ha aumen-
1999 y 2000, y que se produjera un rápido en- tado el gasto público social, ¿por qué se ha agu-
deudamiento al pasar de un 15% del PIB en 1991 dizado la crisis social, particularmente después
al 17,8% en 1997, 29,6% y 45% en 1999 y 2001 de la crisis económica de 1998?
—con una creciente importancia del endeuda- Una de las principales razones, no la única,
miento interno al pasar del 3,6% del PIB en 1991 es que ha habido desviación, ineficiencia mal-
al 23,4% en 2001—. versación de los recursos públicos orientados
La pregunta entonces es: ¿a qué sectores hacia esos propósitos. No solo a nivel nacional,
se orienta el gasto público? ¿A quién favorece sino fundamentalmente a nivel territorial y local
el gasto público? El análisis muestra que una se han instalado unas lógicas de desviación y
parte importante del crecimiento del gasto pú- malversación, patrocinadas por una serie de fac-
blico se explica por el gran incremento que han tores políticos como una confluencia entre el
tenido los gastos en algunos sectores como de- clientelismo de caciques locales, nuevos agen-
fensa, seguridad y justicia. El gasto público en tes de poder ilegales, armados en las regiones y,
defensa y seguridad se incrementó de un 1,7% también, ciertos agentes enquistados en la ad-
del PIB en 1991 a un 3,5% en 2001 y el de jus- ministración pública.
ticia de un 0,5% a un 0,98% del PIB. Obviamen- Entonces uno de los temas centrales en
te, debe tenerse en cuenta que en los años Colombia es cómo no sólo aumentar aún más
ochenta el gasto en defensa y seguridad era bajo el gasto público sino también mejorarlo sustan-
respecto al tamaño de la economía, y esto por cialmente.
varias razones. Principalmente, porque tradicio- Junto al desafío central que plantea la crisis
nalmente en Colombia ciertas clases poderosas fiscal estructural del Estado colombiano, se pre-
han creído más en la financiación de ejércitos senta también el desafío de definir un nuevo arre-
“privados” que en la instauración de un verda- glo de economía política que defina la manera
dero Estado democrático de derecho. como serán prestados los servicios esenciales,
Por otra parte, se aumentó sustancialmente con un estricto escrutinio social de los recursos
el gasto social del 8% en 1990 a un 16% del PIB públicos orientados para tal fin, para garantizar
en 1999, sobresaliendo el de salud (de 3,5% en un aumento progresivo de la calidad y cobertu-
1993 a 5,5% del PIB en 1999, seguridad social de ra de los servicios públicos sociales a favor de la
2,5% a 4,7% del PIB) y educación del 3,2% al población más desfavorecida.
EL EMBRUJO AUTORITARIO

4,7% del PIB. El interrogante que surge por qué


habiéndose duplicado el gasto social, no se ob-
servan efectos paralelos en el mejoramiento de la LA ADMINISTRACIÓN DE LA EDUCACIÓN
calidad y cobertura de servicios públicos para las
poblaciones más desfavorecidas. Existen por lo menos dos temas que son cen-
En el campo educativo el nivel de cobertu- trales en el diseño de la política pública educati-
ra en primaria no ha aumentado significativa- va y en la administración de los recursos públi-

42 Política Económica
cos: un primer tema tiene que ver con el hecho mejoramiento de calidad sustantivo. Pero simul-
de que en Colombia la educación no ha adquiri- táneamente también se encuentra que la infra-
do la valoración social que le debe correspon- estructura de los colegios públicos está en un
der, lo que hace que sea concebida como un nivel de deterioro tal, que la posibilidad de tener
asunto más de carácter particular-privado. un aumento rápido de cupos escolares con
En Colombia, a diferencia de muchos paí- mejores condiciones de habitabilidad y calidad
ses latinoamericanos, la participación privada en es muy reducida. Entonces hay que seguir eva-
el sector educación es ligeramente inferior a la luando y monitoreando cuidadosamente el mé-
pública (el gasto público alcanza el 4,7% del PIB todo de utilizar concesiones como medio para
y el privado al 4,1%). Mientras en países como poder aumentar la cobertura relativamente rá-
Argentina, por ejemplo, la educación en niveles pido y sobre todo con calidad.
básico y secundario es pública en una altísima También resaltan los desafíos con la políti-
proporción, y la educación universitaria ha sido ca de subsidios - mediante la cual se paga por
fundamentalmente pública. alumno que se inscriba, matricule y asista a un
Además, algo muy grave es que la educa- colegio privado-, debido a que muchos cole-
ción privada muestra niveles de calidad muy ba- gios privados de bajo nivel, que atienden po-
jos a nivel internacional y equiparables a los de blación de estratos 1, 2 y 3 están siendo “pre-
ciertas formas de provisión de educación públi- miados” mientras ofrecen unas calidades de
ca como las de escuelas en concesión y de Es- educación muchísimo más bajas que las de la
cuela Nueva. educación pública, lo que estaría contribuyen-
La educación pública se ha venido despla- do a generar un fenómeno de “tugurización”
zando en el Distrito Capital y en otras regiones, de la educación primaria para los estratos más
hacia una forma de “cuasi-privatización”, a tra- desfavorecidos.
vés de dos métodos: el sistema de concesiones,
que consiste en asignarle a un colegio privado la
concesión de instituciones públicas, a través de ES POSIBLE FORMULAR DOS CONCLUSIONES
un pago para la provisión de la educación a po-
blación objetivo de estratos 1, 2 y 3, con la idea 1. Hay que seguir aumentando los recursos
de que los estándares de calidad y los niveles de públicos para la educación, pero la única
administración de esos colegios concesionarios posibilidad de mejorar calidad y cobertura
son más eficientes, entre otras razones, porque de manera eficiente es realizando simultá-
su proceso de evaluación y de promoción ajeno neamente arreglos organizacionales muy
a las presiones del magisterio. Y con la idea, por profundos, en el sector público y en el sec-
lo tanto, de que es una estrategia apropiada para tor privado.
garantizar que el nivel de calidad en la educa-
ción pueda mejorar rápidamente. 2. A pesar del aumento de los recursos, la co-
El otro es la modalidad de Escuela Nueva, bertura no aumentó de manera paralela, al
que busca a través de colegios especialmente punto en que a finales de 2002, habría en-
religiosos, proveer educación pública. Los ha- tre 2,5 y 3 millones de niños sin escuela en
llazgos hasta el día de hoy muestran que los re- el país. Para proveer educación a estos ni-
sultados todavía no son concluyentes, que re- ños y jóvenes alcanzar cobertura universal,
quieren más observación –sobre todo en el el país tendría que dedicarle 1,3% adiciona-
Distrito de Bogotá donde la modalidad de con- les del PIB a este fin; hoy la sociedad invierte
Luis Jorge Garay

cesión es la que más ha avanzado- ya que el cerca del 5% del PIB en educación pública.
costo por alumno/año es sustantivamente ma-
yor que el de la educación pública, con el agra- Esta cantidad de recursos se refiere a co-
vante de que no se ha logrado hasta ahora un bertura universal en las condiciones de calidad

Política Económica 43
actuales; pero si se quiere mejorar la calidad, la bertura superior al 90-95% y hasta una mejor
infraestructura, etc., esta cifra sería mayor. calidad en la atención básica.
Lo que se observa es que en el manejo del
Estado muchas veces el organigrama de pode-
LA ADMINISTRACIÓN DE LA SALUD res burocráticos, políticos y administrativos hace
que parte de esos recursos se desvíen de sus
Es grave la situación del sistema de salud, por- propósito o incluso se pierdan.
que el cambio que se hizo del sistema de subsi-
dio ha resultado en un arreglo institucional en la
provisión de los servicios, que es ineficiente y EL MANEJO DEL SISTEMA PENSIONAL
proclive a la malversación y uso ineficiente de
recursos públicos. Infortunadamente el sistema pensional en Co-
El sistema de salud hoy a pesar del aumen- lombia tradicionalmente reprodujo una serie de
to de recursos públicos que ha tenido en los privilegios y prebendas como ha ocurrido en otros
años noventa, subiendo de un 3,5% a un 5,5% ámbitos de la economía en el país. El caso de
del PIB, ha implicado que el nivel de cobertura ciertos regímenes excepcionales es muestra cla-
ha incrementado, pero a ritmos muy insuficien- ra de la problemática.
tes: hoy el 46% de la población no tiene ningún El sistema pensional se caracteriza por ser
acceso a servicios de salud básica. regresivo, inequitativo e insolidario socialmen-
Las prioridades estratégicas de la orienta- te, que son las tres condiciones opuestas para
ción del gasto tampoco han sido definidas de la tener un sistema pensional sostenible y justo
mejor manera, lo que es claro cuando se exami- inter e intrageneracionalmente.
na el descuido que se dio a la medicina preven- Así, por ejemplo, a nivel de las contribucio-
tiva básica para la población infantil, que termi- nes la fuerza pública ha tenido tradicionalmente
nó generando una crisis profunda en los un nivel de contribución muy inferior y unas
indicadores de vacunación a finales de los no- condiciones mejores a las de otros funcionarios
venta y comienzos de esta década. o empleados públicos, con la gravedad de que
Con el cambio del sistema de previsión y hasta ahora los soldados y policías regulares y
aseguramiento y el consecuente arreglo insti- voluntarios no cuentan con pensión. Por eso, el
tucional se establecieron muchas instancias de nuevo proyecto de ley que el gobierno ha pro-
intermediación para la administración de los re- puesto, es que los soldados regulares y profe-
cursos públicos y la prestación del servicio, que sionales tengan derechos pensionales, aunque
ha llevado a serias ineficiencias y desviación de se espera que al menos realicen algún tipo de
recursos. contribución.
En el sistema contributivo, la situación se Esta son muestras de la inequidad. El mis-
agrava, porque igual a lo que sucede con el sis- mo funcionario público es tratado muy diferen-
tema tributario, hay ciertos grupos de empre- te si está en Ecopetrol, en el magisterio, o si es
sas y entidades que no pagan la contribución oficial de la Fuerza Pública. Pero a la hora de
que les corresponde, a tal punto que hoy las eliminar regímenes especiales deben tenerse en
fugas por evasión y elusión al sistema de seguri- cuenta las condiciones salariales en la estructu-
EL EMBRUJO AUTORITARIO

dad social son del orden del 1,3% del PIB. De ra de remuneraciones del sector público, ya que
este modo, si hubiera la contribución debida y en el caso del magisterio los salarios son, en pro-
se administraran mejor los recursos se tendrían medio, más bajos que los de otros funcionarios
montos adicionales cercanos al 1,8-2,0% del PIB públicos comparables.
para proveer efectivamente servicios de salud. El carácter regresivo de todo el sistema
Hoy el gasto público en salud es del 5,5% del pensional que no ha sido suficientemente co-
PIB, y con los recursos se podría tener una co- rregido tampoco con las dos reformas, se basa

44 Política Económica
en el hecho de que las pensiones altas reciben ma pensional, se requiere eliminar los regíme-
un subsidio implícito por parte de los pensio- nes especiales, aumentar la edad de jubilación,
nados más bajos y el resto de la sociedad. Por reducir márgenes de administración y gravar las
eso es “justo” imponerle impuestos a las pen- pensiones altas.
siones altas (más de 15 salarios mínimos), ya
que no han contribuido lo requerido para fi-
nanciar sus pensiones. Este impuesto debe ser LA SEGURIDAD ALIMENTARIA
para quienes tienen pensiones altas, porque
ellos no contribuyeron realmente para obte- La pobreza y la miseria en Colombia ha llegado
ner pensiones de esa magnitud. Esto es muy a tal punto, que una de las erogaciones más ele-
diferente a pretender gravar con impuesto a vadas y más asistencialistas que habría de reali-
todas las pensiones. zar la sociedad es en lo relacionado con la segu-
Y es insolidario porque en comparación con ridad alimentaria: proveer la canasta alimentaria
el sistema contributivo de prima media, las ad- mínima necesaria para los indigentes en el país.
ministradoras de fondos privados tienen un Hoy la seguridad alimentaria costaría alrededor
margen de intermediación alto en comparación de un 2% del PIB al año.
con los de otros países de la región. En la refor- Entre fondos públicos y de cooperación in-
ma pensional pasada se logró bajarle un poco el ternacional se financian un gasto público por el
margen de administración a los fondos privados 0,7% del PIB, básicamente en programas a po-
de pensiones y hoy la opción debería ser que en blación desplazada y ciertos grupos bastante
vez de gravar con retención en la fuente a las vulnerables. Esto evidencia que han existido al-
pensiones más bajas, se rebajara el margen para gunas formas de solidaridad con respuestas muy
que el excedente vaya a alimentar el fondo de rápidas entre las poblaciones más pobres, que
solidaridad. les han permitido mantenerse en niveles nutri-
Hoy, por ejemplo, para concederles una cionales bajos, pero que también han sido com-
pensión por medio salario mínimo a los ancia- plementados con muchas formas de rebusque,
nos bajo la línea de pobreza, que no tienen que por lo menos temporalmente han sustitui-
derecho a una pensión, se necesitarían recur- do la obligación del Estado para atender la crisis
sos del orden de 0,9% del PIB al año, que de- alimentaria.
bieran ser erogados por un solido fondo de so-
lidaridad.
En el sector de defensa son necesarias otras CONCLUSIÓN
reformas, por ejemplo en relación con los fun-
cionarios administrativos privados del Ministe- La crisis fiscal, social y económica del país es
rio de Defensa, que nunca van a combate y que cierta y no se trata de ninguna invención. El ajus-
usufructúan del mismo régimen pensional que te fiscal es necesario, pero se requiere que sea
los oficiales. Si a esos funcionarios se les aplica- realizado avanzando en la eliminación de pre-
ra el mismo régimen pensional de un ciudadano bendas y privilegios socialmente injustificados en
común y corriente, el Estado ahorraría 150 mil las estructuras tributaria, pensional y económi-
millones de pesos al año. ca del país, y en la reducción de la corrupción,
Todas estas condiciones han hecho que hoy malversación y uso ineficiente de recursos pú-
el sistema pensional esté prácticamente quebra- blicos. Ello como condición necesaria, aunque
do y que sea necesario acudir a reestructurar el insuficiente, para la democratización de la so-
Luis Jorge Garay

sistema como lo han tenido que hacer incluso ciedad y la implantación de sistema social justo.
países desarrollados. Para reducir la inequidad, En segundo lugar, el gasto público hay que
aumentar la cobertura de prima media y garan- racionalizarlo e incrementar su eficiencia en este
tizar la progresividad y sostenibilidad del siste- proceso de ajuste, porque no tiene ninguna jus

Política Económica 45
tificación social que una proporción nada des-
preciable del gasto público se pierda en corrup-
ción y malversación a favor de unos pocos po-
derosos. Obviamente se hace necesario contar
con un modelo administrativo y organizacional
de provisión de servicios públicos de salud y
educación, mucho más adecuadas a nuestra
realidad social.
En tercer lugar, la estructura del sistema de
previsión social del país corresponde a la estruc-
tura social y política en términos de que adole-
ce de inequidad, insolidaridad y regresividad.
Resulta indispensable transformar esta estruc-
tura para progresar en la inclusión social y la
democracia en el país.
En cuarto lugar, las condiciones financieras
de la deuda, sobre todo los intereses y plazos,
es un factor que “limita” la posibilidad de avan-
zar no sólo en el gasto social sino en la provisión
de recursos para el crecimiento económico, que
no se supera de manera verdadera y sostenida
con una declaración unilateral de moratoria,
antes por el contrario, se requeriría una inter-
vención coordinada internacionalmente entre
países deudores en desarrollo y los acreedores
internacionales ante un agravamiento irreversi-
ble de incapacidad de pago y crisis social.
Y en quinto lugar, Colombia tiene que avan-
zar en la construcción de un proyecto colectivo
para el crecimiento, como condición necesaria
para la sostenibilidad de una política social in-
cluyente.
Y concluyendo, podría asegurarse que uno
de los temas centrales sobre derechos econó-
micos, sociales y culturales es la necesidad no
solo de construcción de políticas públicas efi-
cientes, sino también de fiscalización de las mis-
mas por parte de las organizaciones sociales y
la ciudadanía, para asegurar que sean orienta-
das y focalizadas de manera efectiva a los gru-
pos más desfavorecidos. Acá reside una res-
ponsabilidad social fundamental que no puede
ser eludida.
Educación 5
El sacrificio de
la educación en
los altares de la
guerra y el ajuste
Alberto Yepes P.

a principal bandera social del Plan de estos derechos deben interpretarse confor-

L
de Desarrollo 2003-2006 del presi- me a las disposiciones de dichos tratados.
dente Álvaro Uribe Vélez, es la lla- Por lo menos cinco tratados internaciona-
mada Revolución Educativa. Su propó- les (la Declaración Universal de Derechos Hu-
sito fundamental es la construcción manos, el Pacto Internacional de Derechos Eco-
de equidad social en Colombia. Sin nómicos, Sociales y Culturales, la Convención
embargo, una lectura integral del Plan y de los Internacional sobre los Derechos del Niño, la
recursos destinados a la educación, evidencia Convención Americana de Derechos Humanos
que aunque ésta es un elemento esencial para y el Protocolo de San Salvador) consagran el
lograr justicia social e igualdad de oportunida- derecho fundamental a la educación básica
des, no es una prioridad del actual Gobierno que, como un derecho que tiene que ser garantizado
en cambio, da centralidad a la estrategia de gue- por el Estado de manera gratuita y obligatoria,
rra y a las políticas de ajuste fiscal. El propósito con calidad y con igualdad de oportunidades para
de garantizar elevados niveles de endeudamien- el acceso y permanencia de todos los niños y
to y un margen de acción creciente para las in- niñas sin discriminaciones de sexo, raza, color,
versiones y capitales privados, relega la educa- etnia o condición socioeconómica.
ción a un lugar subordinado.
En distintos pactos internacionales firma-
dos y ratificados por el Estado colombiano, la EL DERECHO UNIVERSAL AL ACCESO
educación aparece consagrada como un dere-
cho fundamental y como una prioridad esencial El carácter fundamental del Derecho a la Edu-
que debe ser garantizada por los Estados partes cación significa que este derecho no puede ser
de estos convenios. La Constitución colombia- negado ni desconocido para ninguna persona,
Corporación Región

na de 1991 ordena, en el artículo 93, dar preva- pues un derecho fundamental es parte esencial
lencia sobre las normas internas a los pactos y de la persona humana y no puede concebirse
tratados internacionales de derechos humanos una vida digna sin el goce de dicho derecho. La
que hayan sido ratificados por el Congreso, y realización del derecho a la educación es condi-
dispone que las normas que consagran el goce ción y medio para el ejercicio de muchos de los

Educación 49
demás derechos necesarios para llevar una vida guirán excluidos de las posibilidades de acceso
con dignidad y para participar productivamente a un derecho que el Estado se ha comprometi-
en la comunidad. Es además signo de crecimien- do a garantizar de manera universal, tanto en
to económico, social y espiritual de las socieda- la Constitución como en los tratados interna-
des: la educación es uno de los mejores medios cionales.
para romper el círculo de la pobreza y permitir a
los individuos disfrutar y participar activamente
en el desarrollo, alcanzar su ciudadanía y forta- LAS INCONSISTENCIAS
lecer la democracia. EN LOS DATOS DE COBERTURA
En las Bases del Plan de Desarrollo se reco-
noce que en el país no se garantiza el derecho a Tanto en los diagnósticos que sirvieron de fun-
la educación al 16% de niños y jóvenes entre 5 damento a la formulación del programa de Go-
y 17 años; tampoco al 20% de los niños entre 5 bierno, como en el documento de presentación
y 6 años, ni al 75% de la población entre 18 y del proyecto de Revolución Educativa (Ministe-
24 años. Se acepta también que la calidad de la rio de Educación: 2), se estima que cerca de 3
educación básica y media ofrecida por el Esta- millones de niños están por fuera del sistema
do es deficiente y que el sistema educativo se escolar. Sin embargo, y basado en una encues-
caracteriza por grandes inequidades en el acce- ta de hogares del DANE, en las Bases del Plan
so y la permanencia. de Desarrollo se afirma que son solo 1,8 millo-
La Constitución Política de Colombia re- nes de niños y jóvenes entre 5 y 17 años fuera
conoce que el derecho a la educación de los de las escuelas en 2001.
niños y las niñas, entre otros derechos, tiene Varios estudios de organizaciones civiles
carácter prevalente para el Estado. Los artícu- y estatales muestran que el número de niños,
los 13 y 14 del Pacto Internacional de Dere- niñas y jóvenes que requieren ser atendidos
chos Económicos, Sociales y Culturales (PI- es mucho mayor. Un estudio de Corpoeduca-
DESC) y el Artículo 28 de la Convención ción encontró que para el año 2002 había
Internacional de los Derechos del Niño, consa- 2.359.515 niños y jóvenes fuera del sistema
gran la obligación vinculante del Estado de su- educativo. Un estudio publicado por la Con-
ministrar educación básica de manera obliga- traloría General de la República en julio de
toria y gratuita para todos los niños y niñas, 2002, afirma que son poco más de 3 millones
sin ningún tipo de excepciones. A pesar de que de niños, niñas y jóvenes entre 5 y 16 años
el Plan de Revolución Educativa reconoce una los que se encuentran sin atender (Contralo-
cantidad tan grande de niños, niñas y jóvenes ría: 109). Un informe presentado por el De-
a los que se les está vulnerando este derecho, fensor del Pueblo al Congreso de la Repúbli-
lo cierto es que no plantea medidas para ga- ca, con posterioridad a elaboración de las
rantizar de manera inmediata, o al menos du- Bases del Plan de Desarrollo, durante el pri-
rante el actual periodo de gobierno, que todos mer semestre de 2003, expresa que son 2,8
los niños y niñas que no tienen las condiciones millones de niños y niñas los que están por
adecuadas para acceder y disfrutar de la edu- fuera del sistema educativo (Defensoría del
cación, puedan hacerlo en condiciones de Pueblo: 149).
EL EMBRUJO AUTORITARIO

igualdad de oportunidades. Con base en estos estudios, se puede afir-


Una de las metas del Plan de Desarrollo es mar que al no incrementar los recursos para fi-
ampliar durante el cuatrienio en 1,5 millones el nanciar las metas de la Revolución Educativa,
número de cupos en la educación preescolar, se estaría dejando entre 900 mil y 1,5 millones
básica y media; y en 400.000 los cupos para la de niñas, niños y jóvenes por fuera de las metas
educación superior. Es patente que, con estas de la política estatal de educación, aun supo-
proyecciones, una gran cantidad de niños se- niendo que la meta de 1,5 millones de cupos

50 Educación
nuevos para la educación preescolar, básica y rrollo regional comparado y de influencia en los
media se cumpliera. espacios de representación política.
La necesidad de dedicar una mayor por- El plan educativo del actual Gobierno no
ción de recursos estatales a las políticas priori- presenta propuestas relevantes para combatir
tarias de seguridad y defensa, y el requerimiento las inequidades y discriminaciones que se pre-
de recortar dramáticamente el gasto social, im- sentan en diversos segmentos de la población
puesto por los programas de ajuste, con la fi- para el acceso en igualdad de oportunidades al
nalidad de garantizar recursos crecientes a la derecho a educarse.
deuda pública interna y externa, han llevado a
que los diagnósticos sobre las necesidades edu-
cativas de la población por fuera del sistema EL CASO DE LA EDUCACIÓN INFANTIL
escolar se hayan reducido de manera especta-
cular a la hora de fijar las metas de la Revolu-
ción Educativa (La educación de los niños menores de 7 años)

El Plan de Desarrollo 2003-2006 continúa con


LA DISCRIMINACIÓN EN EL ACCESO la política de los gobiernos anteriores de desco-
nocer los 3 años de educación preescolar que
En su diagnóstico, el Plan parte de reconocer consagró la Ley General de Educación. La vul-
que existen profundas inequidades en el acce- neración de los derechos de los niños menores
so y permanencia de los niños, niñas y jóvenes de siete años se presenta en el país no solamen-
al sistema educativo. Se menciona, por ejem- te por la bajísima oferta de cupos en este nivel,
plo, que la población campesina menor de 17 sino también por las discriminaciones que por
años soporta una exclusión del sistema educa- razones económicas encuentran los niños y ni-
tivo que es más del doble porcentual que el ñas de las familias pobres para disfrutar de este
que se presenta entre la misma población a ni- derecho; por esto su ingreso a la educación bá-
vel urbano (25,4% rural contra 12,1% urbano). sica primaria se da en condiciones de desventa-
La discriminación de las posibilidades de acce- ja con respecto a los niños de los estratos aco-
so es mayor entre los grupos indígenas y afro- modados de la población.
colombianos. Las Bases del Plan de Desarrollo muestran
No obstante, frente a las diversas discrimi- que mientras el 96% de la población de mayores
naciones por motivos de género, socioeconó- ingresos asiste a la educación preescolar, sola-
micos, sexuales, religiosos, étnicos o raciales mente un 64% de la población más pobre puede
que se presentan en el sistema educativo co- asistir a este nivel (Bases: 120). En la formulación
lombiano (que no se refieren solamente al ac- del Plan Sectorial de Educación 2002-2006, el
ceso y la permanencia sino también a los con- Ministerio reconoce que la cobertura de la edu-
tenidos que se imparten, la orientación sexista, cación preescolar solamente constituye cerca de
patriarcal y aristocrática de los textos escola- la tercera parte de los datos que se presentaron
res, y al desconocimiento del papel de las mu- a la opinión pública en las Bases del Plan de De-
jeres, indígenas y negros en la cultura colom- sarrollo: cobertura bruta del 34% y cobertura neta
biana y universal), el Plan solo presenta como del 30%; a nivel rural estos porcentajes son del
alternativa la creación de 60 mil cupos en el 28% y del 22%, respectivamente (Plan Sectorial
Corporación Región

Plan de Educación Rural, cuyo alcance se limi- de Educación 2003-2006: 3).


ta a 40 municipios de 10 departamentos; en- En el caso de los niños de los estratos más
tre los cuales algunos, como Antioquia y Cun- pobres de la población, los programas de edu-
dinamarca, tienen los mejores niveles de cación infantil que desarrollan las madres co-
cobertura educativa y el mayor nivel de desa- munitarias (más de 79 mil madres que atienden

Educación 51
casi un millón de niñas y niños desde hace 15 gen interno, tal y como se ordena en el artícu-
años) pretende ser paulatinamente transforma- lo 93 de la Constitución Nacional.
do en restaurantes infantiles, de los que se eli- Como consecuencia de esta contradicción
mina el componente educativo, pedagógico, lú- entre el cobro de cuotas para el acceso al dere-
dico y de cuidados que desarrollan las madres cho a la educación básica y las disposiciones del
comunitarias, para convertirlo en un programa PIDESC, el Comité de Derechos Económicos,
que distribuye desayunos y almuerzos. Así se Sociales y Culturales reconvino al Estado colom-
pierden las únicas oportunidades formativas y biano en los siguientes términos:
de socialización que tenían los niños y niñas de
los sectores más vulnerables de la población. Con “El Comité recomienda que el estado parte de-
el argumento de que los padres no trabajan, se bería hacer una campaña efectiva para la cali-
les niega a sus hijos estas oportunidades de edu- dad de la educación y el acceso a esta, que pro-
cación y cuidado. Se desconoce así que las acti- vea, entre otras, educación gratuita y obligatoria.
Sobre esto, el Comité refiere al estado parte a
vidades de rebusque y de búsqueda de recur-
sus obligaciones del artículo 14 del Pacto “Edu-
sos y medios de subsistencia son también un
cación primaria obligatoria y gratuita”. El
trabajo. Además se expone a los niños y niñas a
Comité recomienda al estado parte que cuando
la indigencia, al abuso sexual, al tráfico abusivo implemente su plan nacional de educación, tome
y al trabajo infantil en cuenta los comentarios generales del comité
11 y 13 para establecer un sistema efectivo de
monitoreo para el plan. Se alienta también al
EL DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE LA Estado parte que tenga asesoría técnica y asis-
GRATUITAD PARA TODOS tencia de la organización educacional, científica
y cultural de las Naciones Unidas, en relación
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y con la implementación del plan” (Comité de
Culturales, que es el órgano competente para Derechos Económicos, Sociales y Cultu-
supervisar la implementación de los derechos rales. Obser vaciones 2001. Conclusiones.
en cada uno de los Estados que son parte en el 27º Sesión).
PIDESC, examinó la situación de estos dere-
chos en el país a finales del año 2001. En sus El artículo 14 del PIDESC, al cual se remite
Observaciones Generales sobre Colombia, el al Estado colombiano, fija un plazo de dos años
Comité expresó que la práctica y la disposición a los Estados que aún no han instituido en su
que garantizan la educación gratuita, pero su- territorio los principios de obligatoriedad y gra-
jeta al pago de cuotas, ha impedido que mu- tuidad de la enseñanza primaria, para que ela-
chos niños puedan tener acceso a la educa- boren y adopten “un plan detallado de acción para
ción primaria gratuita. El Comité de DESC la aplicación progresiva, dentro un número razonable
expresó también que dicha práctica era con- de años fijado en el plan, del principio de la enseñanza
traria a los artículos 13 y 14 del PIDESC. Este obligatoria y gratuita para todos” (Comité de Dere-
Pacto, al igual que la Convención de Derechos chos Económicos, Sociales y Culturales.: E/C.12/
del Niño y el Protocolo de San Salvador, deter- 1/Add.74, parr. 48).
mina que la gratuidad de la educación básica El Estado colombiano ratificó el Pacto In-
EL EMBRUJO AUTORITARIO

tiene carácter universal, es decir, que el Estado ternacional de Derechos Económicos, Sociales
tiene la obligación de garantizar educación bá- y Culturales, mediante la Ley 74 de 1968; la
sica gratuita para todos. Este principio de gra- obligación de instituir el principio de la enseñanza
tuidad no admite excepciones de ningún tipo: obligatoria y gratuita para todos en un lapso de
cualquier excepción a este principio es una dos años debió haberse cumplido hace treinta y
práctica contraria a los pactos, los cuales de- tres años. El Plan de la Revolución Educativa del
ben prevalecer sobre cualquier norma de ori presidente Uribe es el primer Plan que se aprue

52 Educación
ba después de la formulación de las citadas ob- Para muchos de los niños, niñas y jóvenes
servaciones del Comité; el Estado estaba en mora que logran acceder, los problemas apenas comien-
de tomar en consideración dichas recomenda- zan. En las cifras oficiales se muestran unas ele-
ciones. Aun así, el Plan no cumple con los crite- vadas tasas de repitencia y deserción escolar: para
rios formulados en estas recomendaciones ni el primer y segundo grado de primaria son del
tampoco se atiene a los criterios contenidos en 10% y 18% respectivamente. Estos obstáculos a
las Observaciones Generales 11 y 14 a las que la permanencia se convierten también en un fac-
lo remitió el Comité. tor de discriminación en contra los sectores más
El Gobierno es conciente de que la falta de vulnerables de la población: en las zonas rurales,
gratuidad en la educación está dejando por fue- en donde el 80% de la población vive en condi-
ra del sistema educativo a una gran cantidad de ciones de pobreza, cerca de la mitad de los estu-
niñas y niños, como lo demuestran los diagnós- diantes tienen que abandonar la escuela al finali-
ticos. El Plan de Desarrollo reconoce que la prin- zar su formación básica (Bases del Plan: 120).
cipal causa de la inasistencia escolar es el alto Aunque hasta el año 2001 el Estado había
costo de la educación (34%), seguido de la falta aumentado el gasto en educación a poco más
de interés (un 21% que indica serios problemas del 4% del PIB (Contraloría: 104), lo cierto es
de calidad). Sin embargo, el Plan no contempla que la contrarreforma educativa que se imple-
ninguna estrategia para reducir los costos edu- mentó en los cuatro últimos años, implicó una
cativos ni alternativas adecuadas para garanti- tendencia fuerte hacia la privatización y organi-
zar una educación de calidad. Por el contrario, zación del sistema educativo según las reglas y
el Plan pretende combatir la inasistencia median- lógicas del mercado, haciendo que los costos
te un programa de masificación que, basándose educativos subieran un 40% encima del costo
en una visión administrativista e institucionalis- de la vida. El porcentaje del gasto educativo
ta, busca crear 1,5 millones de cupos a través comenzó a descender, en virtud de la Reforma
de la racionalización del sistema: incremento Constitucional impuesta por el Acto Legislativo
sustancial del número de estudiantes por maes- 01 de 2001. A finales de los años 90, el gasto en
tro, incremento de la retención a través de la educación de las familias colombianas estaba
eliminación por decreto de la repitencia, y libe- cerca del 4,5 del PIB (Sarmiento Palacio 2000:
ración de costos administrativos mediante las 253). Significa que las familias gastan en educa-
fusiones de instituciones educativas y la contra- ción tanto o más de lo que gasta el Estado: en
tación de cupos con instituciones religiosas, vez de gratuidad en el sistema educativo colom-
cooperativas, asociativas, con la modalidad de biano, existe un sistema de cofinanciación en-
pago por estudiante atendido. tre el Estado y las familias, con tendencia cre-
ciente a la financiación por parte de las familias
y con una fuerte tendencia a la disminución de
LOS OBSTÁCULOS A LA PERMANENCIA la financiación de la educación pública; en mo-
mentos en que las cargas de impuestos para los
En el capítulo del Plan sobre la Revolución Edu- sectores más desfavorecidos de la población se
cativa, se muestra claramente que los proble- han incrementado a niveles desesperantes.
mas que presenta el ejercicio del derecho a la
educación no tienen que ver únicamente con la
falta de cupos: la principal causa de la inasisten- EL INCREMENTO DE LOS COSTOS EDUCATIVOS
Corporación Región

cia escolar tiene su origen en los altos costos


educativos. Por esto no sirve de mucho crear La ampliación de cupos propuesta por la Revo-
1,5 millones de cupos si éstos no están disponi- lución Educativa basa su financiación en los
bles de manera gratuita y si las familias no pue- mecanismos financieros y de asignación de re-
den asumir los costos de acceder a ellos. cursos impuesta por el Acto Legislativo 01 de

Educación 53
2001 y por la Ley 715 del mismo año; en los manencia de los niños y niñas de más escasos
cuales el Plan muestra desmedidas esperanzas. recursos en las instituciones educativas. De esta
Es decir que está en el marco de la congelación manera se fragmentaría la educación con escue-
de recursos presupuestales para las transferen- las privadas de calidad para quienes tengan bas-
cias que atienden los gastos en educación, y la tantes recursos para pagársela, y escuelas pú-
reducción de estas transferencias como propor- blicas y privadas para pobres, en donde la calidad
ción de los ingresos corrientes de la nación im- de la educación recibida depende de los esfuer-
puesta por estas normas. zos económicos que los padres de familia reali-
La congelación de las transferencias impli- cen para garantizar niveles mínimos de funcio-
ca mayor incapacidad de los municipios y de- namiento y dotación de las instituciones
partamentos para atender los gastos educati- escolares. En virtud del esquema de asignación
vos: el Plan asigna nuevas competencias a los de recursos con base en la demanda efectiva
municipios con los mismos recursos, como la (subsidios a la demanda), las escuelas tendrán
cofinanciación de los programas de restauran- que competir entre ellas y con otras institucio-
tes infantiles y de los aportes pensionales de nes privadas para acceder a recursos cada vez
los maestros. De este modo, los entes territo- más escasos; los gastos que estos subsidios no
riales deben atender mayores necesidades, que alcancen a cubrir, serán financiados por los apor-
tendrán que costear imponiendo nuevos tribu- tes de los padres de familia.
tos y descargando en las familias los costos edu- Las nuevas políticas educativas restringen
cativos que no alcancen a ser cubiertos por las la autonomía escolar al concepto de autonomía
entidades estatales. Las numerosas funciones financiera, y la participación y corresponsabilidad
que tienen que asumir los llamados Fondos de de las familias se entiende como un creciente
Servicios Docentes, que se financian con los deber de soportar los gastos de funcionamiento
aportes en matrículas y otros costos que se y dotación de las escuelas y los gastos que de-
trasladan a las familias, podrían hacer tan one- mande su actividad pedagógica y curricular. Esta
rosos los costos de permanencia de los niños, modalidad de privatización se incrementará
niñas y jóvenes en las instituciones educativas como resultado de las estrategias de racionali-
que, lo ganado en ampliación de cupos, se per- zación y de asignación de recursos de la Revolu-
dería en deserción y abandono escolar: mien- ción Educativa.
tras la Ministra de Educación anunciaba que Estas estrategias de la nueva política edu-
cerca de quinientos mil cupos habían sido crea- cativa son contrarias a las obligaciones deriva-
dos durante 2003, el ICBF y el PNUD anuncia- das del PIDESC y especialmente de la Conven-
ban que la deserción escolar había aumentado ción de Derechos del Niño, en las cuales se
debido a los problemas económicos del país entiende la gratuidad como el ofrecimiento de
(Deserción escolar). las garantías y condiciones para que los niños y
La responsabilidad estatal de poner freno a niñas que presentan dificultades sociales o eco-
la deserción escolar no es considerada en nin- nómicas para acceder y permanecer en sus es-
guna de las estrategias de la Revolución Educa- tudios, puedan ejercer su derecho a educarse
tiva. No se contemplan programas compensa- sin tener que soportar condiciones de desven-
torios para los niños, niñas y jóvenes que taja. No solo se desprende una prohibición uni-
EL EMBRUJO AUTORITARIO

padecen condiciones desventajosas para ejercer versal de cobros de tarifas y cuotas en la educa-
de manera adecuada su derecho a la educación. ción básica, además, el Estado debe adoptar
Antes que una educación integrada en la que medidas que hagan efectiva la igualdad de opor-
todos los niños y niñas puedan disfrutar de igual- tunidades en el ejercicio del derecho a la educa-
dad de oportunidades en el aprendizaje, la es- ción y especialmente “la concesión de asistencia fi-
trategia de masificación podría generar un ciclo nanciera en caso de necesidad (Convención de
de hacinamiento que haría más precaria la per- Derechos del Niño: Artículo 28, literal b).

54 Educación
En el caso de los niños en situación de des- cipal responsabilidad de la prestación directa de la
plazamiento forzado, que constituye uno de los educación en la mayor parte de las circunstancias”
grupos poblacionales que presenta más altos (Comité de Derechos: Observación General Nú-
índices de inasistencia y vulneración del dere- mero 13, numeral 48). Es decir, que aunque se
cho a la educación, es necesario que este com- tolera la existencia regulada de instituciones pri-
plemento económico se concrete en la provi- vadas, “debe haber instituciones y programas de en-
sión de subvenciones en materia de alimentos, señanza en cantidad suficiente en el ámbito del Estado
útiles y textos escolares, transporte escolar y Parte” (Observación General Número 13, nume-
uniformes, que les permita iniciar con ciertos ral 6, literal a), en las cuales “mientras que la ense-
márgenes de dignidad el camino de la recupera- ñanza primaria ha de ser gratuita para todos, se pide
ción de su ciudadanía frente al continuado y sis- a los Estados partes que implanten gradualmente la
temático desconocimiento de derechos básicos enseñanza secundaria y superior gratuita (Observa-
de que han sido objeto ellos y sus familias. El ción General Número 13, numeral 6, literal b iii).
Plan de Desarrollo sólo dice que los niños y ni- La mayor parte de los países de América Latina
ñas de la población desplazada “contarán con asis- ya lograron implantar la gratuidad en la educa-
tencia educativa formal en instituciones del Estado” ción básica, y hasta en la educación media; al-
(artículo 7 numeral 5 de la Ley 812 de 2003). gunos la garantizan ya en la educación superior
Desafortunadamente, no dice cuáles son las (Venezuela, Ecuador, Perú), y en otros, la gratui-
prestaciones y servicios a que tendrán derecho, dad llega hasta el nivel de postgrados (Uruguay).
ni existe tampoco ninguna disposición que indi- Por el contrario, en Colombia las políticas
que que, por lo menos, este sector de la pobla- estatales han conducido a un proceso acelera-
ción tiene asegurado sus cupos en condiciones do de privatización del derecho a la educación,
de gratuidad. en el que la oferta de cupos en el sistema públi-
Antes que garantizar la gratuidad, el actual co estatal ha ido decreciendo rápidamente. El
Gobierno sigue considerando la educación como proceso de privatización de la educación en
una mercancía o como un servicio que se ven- Colombia ha avanzado tan aceleradamente que
de y del que se pueden extraer rentas. La impo- el 30% de los cupos disponibles para la educa-
sición de una tasa de Impuesto al Valor Agrega- ción primaria y 45% en secundaria se encuen-
do al costo de las matrículas educativas en la tran en el sector privado, cuyos costos no están
nueva reforma tributaria del Gobierno Uribe (Ley al acceso de la población pobre. En la educa-
788 de 2002: Arts. 34 y 35), demuestra cuál es ción superior, el 75% de los cupos disponibles
la verdadera prioridad de las políticas educati- se encuentra en el sector privado. Esta situa-
vas del actual gobierno, y su voluntad de des- ción es agravada por la crisis económica que ha
conocer las recomendaciones de los organismos llevado a que un 12% de los estudiantes de co-
de derechos humanos en este asunto. legios privados hayan tenido que abandonar sus
estudios durante el 2002 y buscar cupos en los
colegios públicos, cada vez más escasos, dada
LA PRIVATIZACIÓN DEL DERECHO la política estatal de suprimir la financiación a la
oferta educativa. Esta situación resulta clara-
La Observación General número 13 sobre el mente violatoria de la obligación de garantizar
Derecho a la Educación del Comité de Derechos la disponibilidad adecuada de cupos en la edu-
Económicos, Sociales y Culturales, a la cual fue cación pública y del deber estatal de garantizar
Corporación Región

remitido el Estado colombiano para que diera la prestación directa de la educación.


cumplimiento a su obligación de suministrar En materia educativa, el Plan de Desarrollo
educación primaria obligatoria y gratuita para no abordó esta situación, desacatando las ob-
todos consagra, que a la luz de las obligaciones servaciones que ha formulado el Comité de De-
del Pacto está claro “que los Estados tienen la prin- rechos Económicos, Sociales y Culturales; por

Educación 55
el contrario, avanza en un nuevo proceso de EL DERECHO A UNA EDUCACIÓN DE CALIDAD
privatización. En efecto, los 1,5 millones de nue-
vos cupos que propone el Plan, se crearán me-
diante la modalidad de contratación de presta- De los tres programas de la Revolución Educati-
ción del servicio, utilizando los subsidios a la va: 1) Ampliación de la cobertura en la educa-
demanda: en realidad se daría un subsidio a la ción preescolar, básica, media y superior,2) Me-
oferta privada y un fortalecimiento del concep- jorar la calidad de la educación preescolar, bási-
to de educación como negocio rentable antes ca, media y superior, y 3) Mejorar la eficiencia
que como derecho de la población. La creación del sistema educativo, el referido a la calidad es
y establecimiento de empresas educativas (me- el que deja más incertidumbres sobre su aplica-
diante la creación de ONG, cooperativas, aso- ción. En primer lugar, porque tanto los progra-
ciaciones, fundaciones, etc.) por parte de diri- mas de calidad como los de transformación ins-
gentes políticos regionales para alzarse con los titucional para garantizar la eficiencia, se dejan
recursos de las transferencias, mediante contra- en manos de las Secretarías de Educación (que
tos de prestación del servicio y de la entrega de en su mayor parte no tienen la capacidad, los
colegios en concesión, se ha convertido en la recursos ni la experiencia para responder por la
nueva manera de garantizar los enormes recur- implementación de procesos que produzcan
sos que requieren las campañas políticas y así calidad en la educación) y del personal directivo
asegurar la continuidad y control de las admi- de las instituciones educativas. El logro de la au-
nistraciones municipales. La rentabilidad de es- tonomía financiera de las instituciones educati-
tos contratos está asegurada pues las escasas vas, por medio de la competencia para el acce-
inversiones que realizan estos contratistas “ca- so a los recursos que les permitan su funciona-
zadores de rentas” son trasladados, de todos miento, establecido en la Ley 715 de 2001
modos, a los usuarios. El Plan de Desarrollo fa- mediante el sistema de pago por demanda efec-
cilita esta rentabilidad y es claro que los cupos tivamente atendida (subsidios a la demanda),
creados en esta modalidad de colegios privados prácticamente desplaza los asuntos pedagógi-
no serán gratuitos, sino que los niños y niñas de cos y la atención en la formación académica y
escasos recursos “beneficiados” con su acceso ciudadana por las preocupaciones financieras y
a los colegios privados “podrán pagar derechos aca- de sostenimiento económico, en la lógica de que
démicos y servicios complementarios según reglamen- los directivos docentes tienen que convertirse
tación que para tal efecto expida la nación” (Bases en “gerentes” de la nuevas empresas sociales
del Plan de Desarrollo: 126). educativas.
Con la Revolución Educativa avanza el ciclo En segundo lugar, la estrategia de masifica-
de desmonte del compromiso estatal con la fi- ción conlleva la creación de nuevos cupos mediante
nanciación de la educación pública y el transito la reorganización de las instituciones educativas,
conceptual de conversión del derecho en un ser- buscando acomodar 800 mil nuevos estudiantes
vicio, y del servicio en una mercancía que se com- en las mismas instalaciones y sin recursos adicio-
pra, se vende y cuya comercialización genera nales; esto generará condiciones de hacinamiento
márgenes cada vez apetecidos de rentabilidad. que deteriorarán aún más la calidad de la educa-
La bolsa educativa, que en el año 2003 alcanzó ción en las instituciones educativas.
EL EMBRUJO AUTORITARIO

ya la cifra de 7 billones de pesos, constituye el En tercer lugar, con las nuevas condicio-
botín sobre el cual se han lanzado las estructu- nes impuestas a los maestros por la Ley 715
ras clientelistas que manejan la vida política. De de 2001 y especialmente a partir del Nuevo
este modo se explica que los aumentos en los Estatuto Docente, se flexibilizó la profesión
recursos estatales para la educación no tengan docente. La pérdida de derechos en materia
prácticamente mayores efectos en cobertura ni de seguridad social, la anunciada congelación
en la calidad del “servicio”. de salarios, el incremento de la jornada labo-

56 Educación
ral, la autorización para que las labores docen- la libertad de aprendizaje y de enseñanza cede
tes sean ahora prestadas por profesionales que paso a instituciones en las que el hacinamiento,
no sean licenciados en educación, la amenaza la repetición monótona de contenidos estanda-
permanente de evaluaciones de desempeño rizados y la anulación de la creatividad de alum-
(cuyo propósito es reducir la nómina docente nos y docentes, contribuyen a la formación de
para ajustarla a las nuevas condiciones gene- una sociedad disciplinada, falta de crítica y de
radas por la congelación del gasto educativo) y propósitos transformadores, que es el perfil del
el incremento en el número de alumnos por nuevo “Estado comunitario”.
maestro, se convierten en condiciones que ge-
neran un mayor deterioro de las condiciones
de enseñanza y aprendizaje. LOS RECURSOS PARA GARANTIZAR EL
En cuarto lugar, la autonomía escolar para DERECHO A EDUCARSE
la definición de currículos ajustados a las nece-
sidades y problemáticas locales, se pierde por la El artículo 366 de la Constitución Política dispo-
imposición de estándares de calidad para todos ne que en los Planes de Desarrollo de la Nación
los niveles, que homogenizan la imposición de y de las entidades territoriales, el gasto público
currículos para diversas áreas del conocimien- social tiene que tener prioridad sobre cualquier
to, elaborados tecnocráticamente por especia- otro. Dentro del gasto público social, las priori-
listas y de manera centralizada, para imponer- dades fundamentales —según este mismo artí-
los sobre la diversidad y multiplicidad de las culo— son las relacionadas con la atención de
realidades locales. De este modo se descono- las necesidades insatisfechas de la población en
cen y se borran los logros en materia de auto- materia de educación, salud, agua potable y sa-
nomía escolar de la Ley General de Educación y neamiento básico. El Plan de Desarrollo 2003-
el Plan Decenal de Educación. 2006 “Hacia un Estado Comunitario” descono-
La imposición de esta estandarización de los ce abiertamente esta disposición.
currículos educativos se convierte en una viola- En efecto, los arreglos presupuestales del Plan
ción a la libertad de enseñanza y la libertad de terminan dando prioridad a las estrategias de Se-
aprendizaje, pues la amenaza de la evaluación guridad Democrática y Servicio de la Deuda: mien-
de competencias básicas que desconocen los tras los gastos de guerra y seguridad alcanzaron a
procesos pedagógicos, las realidades regionales, partir de este año un porcentaje igual al 5% del PIB
la dinámica de conflictos del entorno, la inci- (superior al gasto educativo), toda la configuración
dencia de fenómenos como el desplazamiento del Plan de Desarrollo se dirige a garantizar un ni-
forzado, las asimetrías regionales y sociales, las vel creciente de endeudamiento estatal, elevando
diferencias socioeconómicas entre las distintas el porcentaje de la deuda desde el 50% del PIB en
categorías de colegios y los esfuerzos que mu- el 2002 hasta un 51,4% del PIB en el 2006. De
chas comunidades vienen introduciendo por esta manera, el sector financiero nacional e inter-
desarrollar procesos pedagógicos participativos nacional termina apropiándose de la mayor parte
y que visibilicen las problemáticas sociales y lo- del presupuesto nacional y del ahorro de todos los
cales, son abiertamente desconocidas. colombianos. El enorme esfuerzo que hará la po-
La imposición de contenidos estandariza- blación para reducir el hueco fiscal (de un déficit
dos en la enseñanza se convierte en una aniqui- de -4% del PIB a -2,2%) es entregado a la voraci-
lación al desarrollo de la pedagogía en la expe- dad de los acreedores externos e internos, en una
Corporación Región

riencia diaria de las escuelas, y convierte a las estrategia deliberada de endeudamiento perpetuo
escuelas en centros que preparan a los estudian- que busca convencer a los colombianos de la ne-
tes para superar pruebas estandarizadas, de cesidad “inevitable” de continuar haciendo recor-
cuyos resultados dependerán el acceso a algu- tes en los derechos sociales y mayores esfuerzos
nos recursos por parte de las instituciones. Así, tributarios a los sectores populares, para satisfa

Educación 57
cer la codicia de un sector financiero que conduce nadamente el fallo de la Corte Constitucional
al país a un ajuste interminable. sobre el Referendo, declaró inexequible tal pre-
Queda servido el pretexto para que de ahora tensión contenida en la propuesta inicial pre-
en adelante las prioridades económicas de éste sentada por el Gobierno.
y los futuros gobiernos sigan siendo determina- Los otros recursos para financiar estos
das por los organismos financieros internacio- 640.000 cupos nuevos serían financiados con
nales, que se ocupan siempre de garantizar la una reorientación del 56% de los recursos del
primacía de los intereses de las transnacionales Fondo Nacional de Regalías. De este modo,
y del capital financiero nacional e internacional. muchos municipios que ya destinaban parte de
Por esto anuncia el Gobierno que habrá que sus regalías a programas educativos, pierden el
hacer un nuevo recorte a las transferencias (re- control de estos recursos para que sea el Go-
cursos para salud y educación) y simultáneamen- bierno Nacional el que los asigne según sus prio-
te continuar descargando el peso de los gastos ridades. Conociendo ya que el Gobierno no está
del Estado en los sectores subordinados de la dispuesto a disminuir los gastos de la guerra ni a
población, a través de impuestos a la canasta renunciar a su intención de incrementar delibe-
básica de alimentos que vulneran el derecho a radamente el monto de la deuda, y más bien ha
la alimentación de los más pobres, y que em- anunciado que realizará un nuevo recorte a las
peoran las condiciones en las cuales asistirán a transferencias (recursos que los municipios des-
la escuela los niños y niñas de estos estratos. tinan a la educación), no parece creíble que con
El Plan de la Revolución Educativa en reali- esta propuesta se vayan a dar mejoras significa-
dad no tendrá nuevos recursos para su finan- tivas en el disfrute del derecho a la educación
ciamiento. Muy por el contrario, el anunciado del 65% de colombianos que viven, según el
recorte de transferencias a los municipios qui- mismo Plan, en condiciones de pobreza.
tará una buena cantidad de recursos a la edu- Es decir, muchos de estos recursos tampo-
cación. Se pasa por alto la obligación contenida co son recursos nuevos, pero además son re-
en el artículo 2 del Pacto Internacional de Dere- cursos inciertos pues están condicionados a la
chos Económicos, Sociales y Culturales de apli- aprobación del referendo que el Gobierno Na-
car criterios de progresividad en la efectividad cional convocó para octubre de 2003.
de estos derechos, y sobre todo de destinar “has- De los 400 mil cupos para la educación su-
ta el máximo de los recursos de que disponga” para perior, 100 mil serán financiados por los mismos
garantizar el pleno goce de los derechos socia- estudiantes a través de programas de créditos
les. Para aumentar los 1,5 millones de cupos que destinados a los estudiantes de escasos recursos.
el Plan estipula, 800 mil se lograrán mediante la Otros 80 mil cupos se generarían mediante es-
racionalización del sistema educativo, sin am- trategias de retención (es posible que la reduc-
pliar la infraestructura educativa ni para garan- ción de la duración de las carreras profesionales
tizar condiciones adecuadas para el aprendizaje a 4 años en las universidades públicas sea la pri-
y la enseñanza; de los otros 700 mil cupos solo mera de estas estrategias); otros 70 mil cupos
se financiarán 60 mil, por medio del programa mediante el aumento de la productividad en las
de educación rural en 40 municipios de los 1.100 aulas y en los docentes (incremento de paráme-
que tiene el país; los 640 mil restantes se finan- tros técnicos) y 150 mil más en el programa de
EL EMBRUJO AUTORITARIO

ciarán con recursos inciertos. Gran parte de la promoción de la formación técnica y tecnológica
financiación de estos nuevos cupos dependía de (formación para el mercado).
la supresión de las personerías municipales: la Con este sistema de créditos, eje de la polí-
población debía renunciar a entidades que de- tica gubernamental de financiación de la deman-
fienden sus derechos y ejercen control sobre los da para el acceso a la educación superior, se
funcionarios del Estado, para destinar esos re- busca avanzar hacia la configuración de un mer-
cursos a ampliar la cobertura educativa. Afortu- cado de la educación superior en Colombia,

58 Educación
donde el acceso de los estudiantes de escasos quebrantado abiertamente el derecho constitu-
recursos está condicionado por la capacidad de cional de las comunidades académicas a la auto-
sus familias de contraer créditos y la disponibili- nomía universitaria. Estos convenios de desem-
dad de excedentes familiares para cumplir sus peño constituyen una presión mediante la cual la
obligaciones financieras derivadas. Los estudian- financiación estatal se condiciona a la adopción
tes de escasos recursos que tengan las condi- de mecanismos de autofinanciación de las uni-
ciones para ser sujetos de crédito en el sistema versidades públicas mediante el incremento en el
financiero, podrían escoger la institución edu- cobro de tarifas, la generación de recursos pro-
cativa entre las universidades públicas o en las pios y el deterioro de las condiciones de remune-
universidades privadas, y el Estado transferiría a ración del personal docente.
estas instituciones los recursos correspondien-
tes al crédito. De este modo, se instaura un sis-
tema de favorecimiento y de financiación a las CONCLUSIÓN
universidades privadas.
Esta reducción de las posibilidades de acce- Las prioridades del Plan de Desarrollo 2003-2006
so de los estudiantes de menos recursos econó- “Hacia un Estado Comunitario” no son garanti-
micos al ofrecimiento de 100 mil créditos, como zar mayor acceso y disfrute de los derechos eco-
lo hace la política educativa oficial, significa un nómicos, sociales y culturales; por el contrario,
desconocimiento abierto de normas imperativas sus prioridades son el desarrollo de una costosí-
de derechos humanos que obligan de manera sima e incierta estrategia de guerra, que com-
vinculante al Estado colombiano, como las con- promete una buena proporción de los recursos
tenidas en el artículo 13 del Pacto Internacional del Estado, y la puesta en práctica de una estra-
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales tegia para incrementar el endeudamiento exter-
que consagra que “la enseñanza superior debe hacer- no e interno del Estado, que se da al tiempo
se igualmente accesible a todos, sobre la base de la ca- con un severo recorte en el gasto social, con el
pacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropia- fin de cubrir el servicio deliberadamente creciente
dos, y en particular por la implantación progresiva de de dicha deuda. Este recorte de los gastos so-
la enseñanza gratuita”. (PIDESC. Artículo 13). Ade- ciales del Estado conlleva a su vez una retirada
más el mismo Pacto consagra la obligación de del mismo en áreas en las cuales tradicionalmen-
fomentar el desarrollo del sistema educativo me- te tiene responsabilidades en la satisfacción de
diante la implantación de un sistema adecuado necesidades básicas y derechos sociales de la
de becas y el mejoramiento continuo de las con- población, librando a la lógica del mercado la
diciones materiales del cuerpo docente. Pero nin- prestación de tales derechos.
guno de estos mandatos es acatado por la políti- En el caso del derecho a la educación, la
ca oficial del actual Gobierno. propuesta de la Revolución Educativa implica
La desfinanciación de las universidades pú- una continuación de las políticas implementa-
blicas, a través de la desindexación de las trans- das durante el cuatrienio anterior, la configura-
ferencias a estas instituciones, y la modificación ción del derecho a la educación como un servi-
en la fórmula de asignación de los recursos, son cio que se provee en condiciones de mercado,
las herramientas de esta estrategia de debilita- y un avance notable en la privatización de este
miento de la educación pública superior. La cele- derecho. La disminución de recursos para la
bración de convenios de desempeño con las uni- educación y la lógica de que con los mismos e
Corporación Región

versidades, como condición para acceder a incluso con menores recursos es posible aumen-
recursos de financiación, y la toma del control de tar la cobertura y mejorar la calidad, con tal que
la mayor parte de los consejos directivos de las se incremente el número de alumnos por maes-
universidades públicas mediante la imposición de tro y se reconfiguren los costos educativos, cons-
representantes y rectores afines al Gobierno, ha tituyen la esencia de la Revolución Educativa.

Educación 59
La Revolución Educativa y sus programas cos, de ONG, de sectores de opinión, de movi-
de masificación de la cobertura sin el desarrollo mientos sociales y populares para concretar las
de una estrategia adecuada de financiamiento y condiciones para la vigencia plena del derecho a
de mejoramiento real de la calidad de la educa- la educación pública gratuita y con calidad, es
ción, y sin un proceso amplio y participativo en ahora más necesaria ante las amenazas a la vi-
el que la sociedad pueda decidir sobre los cami- gencia de este derecho contenidas en el desarro-
nos que recorrerá la educación en los espacios llo de la mal llamada Revolución Educativa. Este
locales, regionales y nacionales, implican un de- panorama negativo puede ser superado median-
terioro de la mayor parte de los componentes te una campaña de carácter nacional que centre
implicados en el disfrute y garantía del derecho sus objetivos en el logro de condiciones para la
a la educación pública, gratuita, de calidad y fi- plena vigencia y la exigibilidad de la responsabili-
nanciada por el Estado. dad estatal frente al derecho a la educación y los
El programa de la Revolución Educativa no demás derechos humanos.
cumple con la mayor parte de las obligaciones
contenidas en los pactos internacionales que re-
gulan la garantía del derecho a la educación. El
Plan se sitúa en una dirección contraria a las ob-
servaciones y recomendaciones del Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ór-
gano de las Naciones Unidas para la interpreta-
ción y supervisión de la implementación de los BIBLIOGRAFÍA
derechos contenidos en el PIDESC; pacto que
Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, “Hacia un Esta-
contempla obligaciones vinculantes para el Esta- do Comunitario”, en : www.dnp.gov.co.
do colombiano y al cual éste debe dar prioridad Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones
sobre cualquier otro tipo de normatividad, según Unidas (2001) Observaciones Generales sobre la Aplica-
ción del Pacto Internacional de Derechos Económicos, So-
lo dispone el artículo 93 de la Constitución. ciales y Culturales por parte del Estado colombiano.
El Plan de la Revolución Educativa tampoco ...E/C.12/1/Add.74
cumple disposiciones constitucionales que le dan Contraloría General de la República (2002). Colombia entre la Exclu-
sión y el Desarrollo. Propuestas para la Transición al Estado
prevalencia a los derechos de los niños y niñas, Social de Derecho. Bogotá.
otorgando prioridad al gasto público social sobre Organización de las Naciones Unidas. Convención de Derechos del
otros gastos, y que dan primacía a la vigencia de Niño.
Decreto 1278 de 2002. Nuevo Estatuto de Profesionalización Do-
los derechos fundamentales, entre los cuales se
cente.
encuentra el derecho a la educación. Por último, Decreto 1283 de 2002. Por el cual se organiza un sistema de ins-
el Plan de la Revolución Educativa desmonta pección y vigilancia para la educación preescolar, básica y
muchas de las conquistas que en relación con la media.
Defensoría del Pueblo (2003) Décimo Informe del Defensor del
autonomía escolar y el ejercicio de las libertades Pueblo al Congreso de Colombia.
de enseñanza y aprendizaje se habían logrado Deserción Escolar en Aumento, en: Revista Semana, 13 de Julio de
mediante la Ley General de Educación. 2003. www.semana.com.co
FECODE (2003). “Revolución Educativa” o más contrarreforma, en:
Replantear las condiciones en las que se ha
Educación y Cultura No. 62. Abril. pags. 2 y 3
venido desarrollando el ejercicio del derecho a la Ministerio de Educación Nacional (2003). La Revolución Educativa,
educación para los niños, niñas y jóvenes, es uno en: www.mineducacion.gov.co
de los desafíos centrales de la sociedad civil en Ministerio de Educación Nacional, Plan Sectorial de Educación
2002-2006, Versión de Marzo 12 de 2003, en:
Colombia, en el camino hacia la construcción de www.mineducacion.gov.co
una ciudadanía participativa y solidaria, capaz de Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, “Hacia un Estado Comuni-
refundar la democracia y comprometida con la tario” (Ley 812 de 2003).
Sarmiento Palacio, Eduardo (2000). Como construir una nueva orga-
defensa del Estado Social de Derecho. La movili- nización económica. Editorial Escuela Colombiana de Inge-
zación amplia de los diversos sectores académi- niería. Bogotá.
Salud 6
La desprotección
social se profundiza

Luz Dary Carmona


Nancy Molina
Ana Lucia Casallas

ANTECEDENTES
riesgos profesionales, y pensiones; la falta de re-
ealizar un balance del primer año de cursos y la concentración de los existentes en

R
gobierno de Uribe, teniendo como gastos onerosos de funcionamiento de los hos-
marco de referencia el desarrollo de pitales. En este marco, el sentido de la reforma
los DESC, específicamente en salud del sistema está enunciado en el artículo 2 de la
y seguridad social implica determi- Ley, bajo los siguientes principios: eficiencia, uni-
nar el sentido de las políticas en los versalidad, solidaridad, participación, integrali-
últimos gobiernos, en procura de establecer sus dad, unidad, equidad, al tiempo que en el artí-
tendencias. culo 3 se plantea que “la seguridad social es un
La Ley 100 de 1993 instauró en Colombia derecho irrenunciable y progresivo, definido
un sistema de aseguramiento en salud y segu- como servicio público obligatorio cuya obliga-
ridad social (SGSS) que tiene en cuenta la ca- ción, dirección y control está a cargo del Estado

Corporación para la Salud Popular Grupo Guillermo Fergusson


pacidad de pago de los ciudadanos para acce- y será prestado por entidades públicas o priva-
der a servicios de salud, pensiones y riesgos das en los términos y condiciones definidos por
profesionales. Esta ley modificó el papel del la ley” (Ley 100/93).
Estado en la prestación de estos servicios, dan- Sin embargo, esta ley no contiene una pers-
do mayor participación al sector privado, trans- pectiva de los derechos, ya que al introducir la
formó las fuentes de financiamiento, estable- prestación de los servicios en el marco del ase-
ció el subsidio a la demanda, definió la guramiento (contrato individual), restringe és-
focalización como estrategia de atención y re- tos a la capacidad de pago del ciudadano, ubi-
formuló la concepción de salud pública restrin- cándolo como responsable de su salud y
giéndola al desarrollo de acciones de bajo cos- seguridad social, con lo cual imposibilita el ac-
to y alto impacto a partir de la lógica de ceso universal a la garantía de estos derechos.
factores de altas externalidades. Esta tendencia al desconocimiento e incumpli-
Es importante señalar que los argumentos miento de los derechos en salud y seguridad
por los cuales se estableció el Sistema General social se ha mantenido y tiende a agudizarse en
de Salud y Seguridad Social, SGSS son: la baja el marco de las últimas reformas impulsadas por
cobertura en servicios de asistencia en salud, el actual gobierno.

Salud 63
LA VIABILIDAD DEL DERECHO A LA SALUD Y LA recho a la salud y el mínimo vital, la vida, la se-
SEGURIDAD SOCIAL EN EL MARCO DEL SGSS Y guridad social, los derechos de los niños o el
LAS REFORMAS DEL GOBIERNO DE URIBE medio ambiente. Sin embargo, la tendencia du-
rante el último periodo es restringir la conexi-
dad solamente con relación al derecho a la vida,
Si se parte de reconocer el derecho a la salud y retrocediendo en materia de exigibilidad del de-
la seguridad social como Derechos Sociales, recho a la salud y la seguridad social. Este as-
Económicos y Culturales (DESC) en una pers- pecto aparece de manera clara en el proyecto
pectiva integral, se debe considerar que éstos de reforma a la acción de tutela para restringirlo
brindan la posibilidad de disfrutar de manera como mecanismo efectivo de exigibilidad.
individual y colectiva de bienes, servicios y con-
diciones adecuadas de bienestar que permitan
a toda la población tener una vida digna. LA UNIVERSALIDAD Y LOS PRINCIPIOS DE
El presente documento parte de revisar el ACCESIBILIDAD Y GRATUIDAD
cumplimiento de las características y los princi-
pios de los derechos en las políticas en salud y Se entienden estos principios como garantías de
seguridad social en los últimos diez años inclu- que la salud y la seguridad social son para todos
yendo las reformas del actual gobierno. En tal y todas, por el hecho de ser humanos, pues to-
sentido, se analizan: la universalidad, la interde- dos nacen libres e iguales en dignidad y dere-
pendencia e indivisibilidad, el carácter individual chos sin distingo de raza, sexo, condición eco-
y social, la progresividad e irreversibilidad, la irre- nómica, religión o cualquier otra condición propia
nunciabilidad, la accesibilidad, la igualdad, la de cada persona. Se busca asegurar que las
equidad y la gratuidad. Desde esta perspectiva medidas y políticas en salud y seguridad social
se considera al Estado como garante de los estén al alcance de todas las y los ciudadanos.
DESC y a los ciudadanos como sujetos de dere- Adicionalmente, se debe tener en cuenta de
cho que están en posibilidad de exigirlos. manera prioritaria a la población más vulnera-
ble, a quien se debe garantizar el acceso al cui-
dado de la salud sin que existan barreras de tipo
LA INTERDEPENDENCIA E INDIVISIBILIDAD económico.
En el SGSS se considera la cobertura como
La definición de los DESC ubica la interdepen- indicador de universalidad, sin embargo, el cre-
dencia e indivisibilidad como mecanismos de cimiento de la cobertura en salud en los últimos
interrelación de los derechos, en donde ningu- tres años se ha estancado. La meta de cobertu-
no es más importante que otro, el disfrute de ra universal (100% de los colombianos/as para
ciertos derechos no implica la negación de el año 2001) parece que se ha abandonado. En
otros sino que se garantizan entre sí. Sin em- cifras gruesas (y optimistas): sobre una pobla-
bargo, en tanto el SGSS está concebido sólo ción de 44 millones de habitantes, unas 13,3
en términos de asistencia y cubrimiento de millones de personas están afiliadas al régimen
contingencias (accidentes, enfermedad, muer- contributivo; 11,2 millones al régimen subsidia-
te, vejez) otros derechos no son parte integral do; menos del millón de personas pertenecen a
EL EMBRUJO AUTORITARIO

del propio sistema y por ende del bienestar y los regímenes de excepción (Ecopetrol, magis-
de la dignidad humana. Lo que evidencia la terio, Fuerzas Armadas, Congreso), quedando
concepción restringida de seguridad social que unos 18,5 millones de compatriotas (el 42% de
subyace al SGSS. la población) no afiliados al SGSS. (Redondo).
En el marco del Estado Social de Derecho, Para el caso de los servicios de riesgos pro-
la Corte Constitucional estableció antecedentes fesionales, el SGSS cubre apenas al 43% de la
dirigidos a legitimar las conexidades entre el de- población asalariada, el 27,7% de la población

64 Salud
ocupada y el 22,4% de la población económica- de dos salarios mínimos legales. Estas reformas
mente activa. Para el final de 2000, y según da- tienen como fin resolver parte del problema fis-
tos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cal (reduce el pasivo pensional y las obligacio-
el Sistema General de Riesgos Profesionales nes anuales a cargo de la nación) pero no re-
(SGRP) acumuló 3.710.469 afiliados, con un suelven la problemática pensional. Es decir, las
descenso de 6,7% frente al mismo periodo en reformas no resuelven la problemática estruc-
1999 (CUT-CTC-CGTD). tural: la garantía de cobertura universal
En relación con pensiones, la afiliación de El Plan de Desarrollo, difícilmente dará cum-
los trabajadores a los dos regímenes (de Prima plimiento al principio de universalidad en salud,
Media y Ahorro Individual) no sólo se ha es- en tanto solamente propone afiliar al subsidia-
tancado sino que ha venido en progresiva de- do a 5 millones de personas en todo el cuatrie-
presión; al igual que el crecimiento de afiliados nio. En el plano de la financiación del sistema
inactivos que asciende al 50%, es decir, más general de seguridad social, las reformas labo-
de 4 millones. La explicación a esta grave si- ral, pensional y tributaria afectan el recaudo de
tuación en pensiones obedece a las altas tasas fondos y recursos del Fosyga, pues el aumento
de desempleo, a la precarización del mismo de- del desempleo formal resta el 1% de la cotiza-
bido al subempleo y al trabajo informal. Con el ción de los trabajadores, que llega directamente
pretexto de resolver esta grave situación, el al régimen subsidiado. En la medida en que exis-
Gobierno realizó la reforma pensional, aproba- tan menos afiliados al régimen contributivo, dis-
da por el Congreso el pasado 22 de diciembre minuirá la financiación, y por otro lado, aumen-
de 2002, y que se resume en: incremento a las tará la expectativa de muchos usuarios de
cotizaciones (mayores responsabilidades para ingresar al régimen subsidiado. En tal sentido,
trabajadores y empresarios), gravámenes selec- las posibilidades de ampliar la cobertura son
tivos a ingresos salariales y a pensiones, reduc- mínimas, lo que agudiza la vulneración del prin-
ción de las obligaciones para el pago de pen- cipio de universalidad.
siones de vejez, invalidez o sobrevivencia. En este contexto existen multiplicidad de
Frente a la cobertura para adultos mayo- factores que contribuyen a que no se garantice
res, se propone como alternativa los subsidios el acceso a la salud y la seguridad social de ma-
para quienes estén en extrema pobreza o indi- nera universal. En primer lugar, el asunto de la
gencia, con lo cual se instituye la asistencia afiliación como premisa básica para el acceso,
pública en el lugar que correspondería al dere- se convierte en el primer obstáculo de la univer-

Corporación para la Salud Popular Grupo Guillermo Fergusson


cho universal de todos los ciudadanos/as. Tam- salidad. En segundo lugar, el acceso también se
bién introduce restricciones al régimen de tran- refiere al uso de los servicios, el cual se limita
sición, aumentando las semanas de cotización con frecuencia por la capacidad de pago de cuo-
a partir del año 2005 y no del año 2014, como tas moderadoras, de copagos, o por compra de
estaba contemplado en la Ley 100 de 1993: medicamentos. El problema económico pesa
“La fórmula de ajuste para los años venideros tanto que aún estando asegurados, este aspec-
es de aritmética elemental: menos pensiona- to se convierte en una barrera para el uso de
dos, más baratas y con mayor esfuerzo de co- servicios.
tización” (González). En el mismo sentido, el De otro lado, y dentro de los estudios más
gobierno viene impulsando una nueva reforma recientes se plantea que para el caso del régi-
por vía del referendo, que tiene como objetivo men contributivo las dificultades del no uso se
liquidar el Régimen de Prima Media y favorecer refieren a problemas de calidad o la propia per-
al sistema financiero; en tal sentido, la apuesta cepción de necesidad, mientras para el régimen
central es acabar los regímenes de excepción subsidiado predominan las razones relacionadas
(maestros, Ecopetrol, etc.), y de igual forma con la lejanía a los centros asistenciales y los
congelar las pensiones de cotizantes de más problemas de dinero. Con el cierre de hospita

Salud 65
les estos dos argumentos crecerán en importan- renciados y limitados con relación a otros; al
cia (Restrepo). tiempo que, lejos de ser un mecanismo de in-
De acuerdo con las propuestas del gobier- clusión positiva al identificar los grupos más vul-
no de Uribe, la tendencia frente al acceso se nerables y pobres, se ha convertido en una he-
agudiza. El decreto 1703 de 2002, que regula el rramienta para facilitar el desmonte de la
acceso al régimen contributivo, afecta directa- responsabilidad del Estado frente a la garantía
mente el cubrimiento de servicios para la fami- del derecho para el conjunto de la población.
lia, al obligar el pago de la Unidad por Capita- Este aspecto se ha fortalecido en el último pe-
ción (UPC) por los padres y hermanos que ríodo, refinando los instrumentos de focalización,
dependan económicamente del afiliado, en con- de forma tal que aumenta la exclusión.
travía del único mecanismo reconocido por los Adicionalmente, el Gobierno propone en el
actores como eficiente a la hora de incrementar Plan de Desarrollo implementar el sistema social
la cobertura. Además, el decreto acaba con las de riesgo, a través de medidas que delimitan aún
formas de afiliación mutual que permitían la vin- más los criterios de focalización, minimizando su
culación al contributivo de trabajadores infor- responsabilidad frente a los grupos vulnerados.
males como empleadas de servicio doméstico, Estas medidas implican la corrección y ajustes del
vendedores ambulantes, entre otros, cerrando Sisben, la creación de un sistema único de regis-
así las posibilidades de ampliar coberturas por tro a la seguridad social, una reforma al régimen
la vía colectiva. subsidiado y la creación de un nuevo régimen
“vinculado” para las personas no cubiertas por
los subsidios a la demanda.
IGUALDAD Y EQUIDAD Como factor determinante en la vulneración
de la equidad y la igualdad, aparece la distribu-
Estos principios se refieren a que todas las per- ción de los recursos financieros en el Sistema.
sonas deben tener las mismas oportunidades de En este sentido, la Ley 715 modificó las reglas
alcanzar el pleno desarrollo de su salud, tenien- para destinación de recursos a los entes territo-
do en cuenta la base distributiva; es decir, que riales, reduciendo los del situado fiscal en un 4%,
los servicios de salud deben contemplar la ne- al tiempo que amplia las funciones y responsa-
cesidad de cada uno, independientemente de bilidades de los entes territoriales y fortalece la
su capacidad de pago, y con relación a esa ne- lógica del subsidio a la demanda sin tener en
cesidad distribuir los recursos tanto financieros cuenta las condiciones específicas de pobreza o
como técnicos y humanos para prestar los ser- el contexto de los municipios, lo que se traduce
vicios. En términos generales, la equidad en sa- en mayores recursos para los municipios que
lud busca corregir las injusticias, ya sean so- más recursos tienen y menores para quienes
cioeconómicas, de calidad de vida, o de acceso menos poseen, manteniendo la brecha de in-
en la atención en salud. equidad histórica.
El desarrollo actual del sistema muestra que El SGRP diferencia los trabajadores que tie-
estos principios son permanentemente vulnerados nen contrato de trabajo, y por consiguiente es-
al establecer paquetes de servicios diferenciados tán cubiertos, y los que no tienen contrato y no
para los usuarios de acuerdo con la capacidad de hacen parte del sistema. Así, están excluidos los
EL EMBRUJO AUTORITARIO

pago, en la lógica del mercado, sin contemplar de trabajadores independientes (quienes al no tener
manera efectiva las necesidades, condiciones es- ingresos estables y seguros con mucha dificultad
pecíficas y diferencias materiales de los grupos pueden cotizar al sistema) y el sector informal.
poblacionales, sectores y territorios. Estos trabajadores se ubican con frecuencia al
En este marco, la focalización se ha conver- interior de la pequeña empresa y de la empresa
tido en un mecanismo de desigualdad e inequi- informal. Los estudios de caracterización de con-
dad, en tanto define el acceso a servicios dife- diciones de trabajo y gestión de salud ocupacio-

66 Salud
nal indican que es allí donde se presentan mayo- cionales como el FMI, las cuales aparecen con-
res riesgos para la salud y una mayor accidentali- signadas en el Acuerdo Stand by, el Estado co-
dad, en comparación con la mediana y gran em- lombiano se compromete a una nueva reestruc-
presa formal. De tal suerte, los trabajadores de turación que apunta a disminuir en 40.000
estas unidades presentan mayor necesidad de personas la rama ejecutiva, la congelación de
cobertura, pero no hacen parte del sistema, como los ya menguados salarios de los servidores pú-
una expresión más de inequidad. blicos y la fusión de algunos ministerios como
los de Salud y Trabajo. Esto implica un mayor
debilitamiento del Estado en su papel de insti-
CARÁCTER INDIVIDUAL Y SOCIAL DEL DERECHO tución rectora en la formulación de políticas
A LA SALUD Y LA SEGURIDAD SOCIAL públicas.
De igual modo, el desarrollo de las funcio-
En el primer aspecto, la salud y la seguridad so- nes de vigilancia y control no sólo evidencia un
cial tienen carácter individual en tanto se refie- debilitamiento del Estado sino además el trasla-
ren a cada persona. En el segundo aspecto, son do de estas funciones al ámbito privado. En este
colectivos en tanto son construcciones sociales sentido, vale la pena destacar la reciente pro-
históricas, al tiempo que la salud de un indivi- puesta de liquidar el Instituto Nacional de Vigi-
duo depende y afecta a grupos humanos, fami- lancia de Alimentos, Invima, trasladando sus
liares o de cualquier orden. En tal sentido, el funciones a entes privados en lo relacionado con
Estado debe orientar acciones para satisfacer las la acreditación y farmacovigilancia de los aspec-
necesidades individuales y colectivas, lo que tos de la producción, distribución, suministro y
define su responsabilidad como garante del de- almacenamiento de medicamentos. De otro
recho, al tiempo que ubica el tema en la esfera lado, las funciones generales de registro sanita-
de lo público. El Estado reconoce sus obligacio- rio, en lo relacionado con la fabricación de ali-
nes cuando ha firmado y ratificado los conve- mentos y bebidas, pasan al Ministerio de la Pro-
nios y tratados internacionales. También reco- tección Social, a un nuevo ente denominado la
noce el derecho a la salud a través de las leyes y Superintendencia de Protección Social, resulta-
las políticas que emprende. do de la fusión de la Superintendencia de Salud
De tiempo atrás la discusión sobre las bon- y la de Subsidio Familiar.
dades y limitaciones de la reforma al sistema Estas situaciones, que no son nuevas y evi-
general de seguridad social centran su aten- dencian el fortalecimiento de los lineamientos

Corporación para la Salud Popular Grupo Guillermo Fergusson


ción en el papel del Estado como garante de generales de la Ley 100, permiten plantear que
los servicios y en la relación público-privado el cumplimiento de los derechos consignados
en el desarrollo del sistema. Con relación al en la Constitución se supedita a las limitadas
primer aspecto, es evidente el debilitamiento posibilidades de un Estado debilitado, cambian-
del papel del Estado, que se expresa en el in- do así la lógica de su responsabilidad en la ga-
cumplimiento de sus obligaciones en relación rantía de los derechos constitucionales a una
con los recursos del presupuesto nacional (Pa- restringida dirección y control.
ripassu) que alcanzaron la cifra de $531.314,5 También se observa un debilitamiento de las
millones entre los años 1994 y 1996, y una dis- instituciones públicas y el fortalecimiento del sec-
minución del aporte de la nación a la subcuen- tor privado en el desarrollo del sistema. En el últi-
ta de solidaridad (Cuartipassu) aportado por los mo año se agudizó la estrategia de cierre de hos-
afiliados del régimen contributivo; así como el pitales e instituciones de carácter público. Durante
debilitamiento en general de las fuentes de in- el último período se cerraron dos centros hospi-
greso al sistema. talarios en Cartagena y uno en Barranquilla: el
Es necesario puntualizar que, como resul- cierre de hospitales restringe la posibilidad del
tado de las exigencias de organismos interna- acceso de grandes grupos poblacionales, para

Salud 67
quienes con frecuencia estos centros son su úni- la deuda del Estado con el ISS, que asciende
ca opción. Adicionalmente, es necesario desta- a $3,246 billones de pesos al 31 de diciembre
car que los hospitales de segundo y tercer nivel de 2001; en contraposición, las EPS privadas,
están operando apenas en un 50% de su capaci- especialmente SaludCoop, han recibido sub-
dad, como resultado de la crisis financiera. sidios del Fosyga estimados en más de $1,5
El Plan de Desarrollo no propone salidas billones de pesos (Sintraseguridad Social,
para mejorar la situación hospitalaria, al contra- 2003). Adicionalmente, la Dirección del Insti-
rio, la profundiza con medidas como el fortale- tuto no ha renovado los contratos al personal
cimiento de los subsidios a la demanda, el pago de contratación civil, generando dificultades
a los hospitales por servicios prestados y no por en la atención y en consecuencia privando a
transferencias directas, lo que contribuye al co- los usuarios de la atención oportuna. Esta ten-
lapso hospitalario nacional. Es pertinente reite- dencia gubernamental favorece los intereses
rar que en la lógica del actual sistema de seguri- del sector privado.
dad social, centrado en la rentabilidad económica De manera más reciente, el gobierno de Uri-
y en donde no se consideran las necesidades en be introdujo una reforma dirigida a reestructu-
salud de la población, los hospitales están con- rar el ISS, con el Decreto 1750 del 26 de junio
denados a desaparecer. de 2003. Con base en este decreto, escinde del
En el caso del ISS y las Cajas de Compensa- Instituto a las clínicas y los centros de atención
ción Familiar (Cajanal y Caprecom), se ha hecho ambulatoria, además convierte a las siete prin-
evidente, en el último año, el propósito guber- cipales clínicas a nivel nacional en empresas so-
namental de liquidar los hospitales, sustentado ciales del Estado, con lo cual éstas dependerán
en su inviabilidad financiera, la onerosa carga de la “gestión admirable” para su sostenibilidad.
laboral, la ineficiencia y su dificultad para ajus- Si se tiene en cuenta la tendencia dirigida a de-
tarse a la lógica de competencia impuesta por el bilitar la institución y justificar su liquidación, es
mercado. de suponer que la perspectiva se dirige a entre-
Desde una perspectiva crítica se debe se- gar la infraestructura hospitalaria pública al ca-
ñalar que la problemática del ISS es de vieja data pital privado.
y tiene origen en los problemas de gestión y fun- En correspondencia con el debilitamiento
cionamiento del Estado; sin embargo, a partir del sector público, se observa el fortalecimiento
de la década del 90 y considerando la tendencia de los monopolios privados de la salud: las gran-
de debilitamiento del Estado y el crecimiento del des EPS e IPS absorben a las pequeñas. Esta
sector privado en la prestación de servicios pú- tendencia tiene tal peso que incluso SaludCoop
blicos, estos problemas se agudizan e incluso se aparece entre las diez empresas más rentables
promueven para justificar el desmantelamiento del país. Este aspecto es de suma importancia si
de la institución. Aparece, por ejemplo, que en se considera que la lógica del sistema se sopor-
términos de gestión el ISS decayó, al punto que ta en la presencia y estímulo de nuevos actores
durante la última administración se dejaron de como mecanismo de control, calidad y mejor
percibir $40.000 millones por compensación. De oferta de servicios; elementos que en una at-
igual forma, se ha facilitado la salida de afiliados mósfera de monopolio quedan limitados.
hacia los entes privados, al no existir programas Otra expresión del debilitamiento del carác-
EL EMBRUJO AUTORITARIO

vigentes para la nueva afiliación. Estos dos ele- ter social de la salud y la seguridad social son las
mentos agudizan la situación financiera de la ins- restricciones que la ley establece en esta mate-
titución. ria. El Plan de desarrollo plantea aumentar la
Ante la dificultad para la prestación de los cobertura de vacunación infantil, reducir el em-
servicios, se señala que los incumplimientos barazo en adolescentes, reducir el sida, la mala-
económicos del Gobierno aumentan el déficit ria y el cáncer de cuello uterino, dejando de lado
de estas entidades. Ejemplo contundente es otros problemas de gran magnitud como las

68 Salud
enfermedades infecciosas (tuberculosis, malaria, que es expresión clara del retroceso en las polí-
lepra, sarampión, entre otras) y crónicas (enfer- ticas sociales y en la garantía de los mismos.
medades del corazón, malnutrición). En este En este mismo sentido, el Plan de Desarro-
sentido, hoy reaparecen o emergen enfermeda- llo del actual gobierno, se sustenta en la premi-
des que afectan a gran parte de la población. sa de reducir los costos laborales como estrate-
Un caso patético es la reciente epidemia de fie- gia para el aumento de empleo. Dicha reducción
bre amarilla en la región de Catatumbo: 22 ca- se logra por la vía de modificar la jornada diur-
sos, de los cuales 11 personas fallecieron, supe- na, la disminución del pago de festivos y domi-
rando en un mes el número total de casos nicales y la reducción de las tablas de indemni-
presentados entre 1991 y 1999 (El Tiempo, Ju- zación por despido injusto. Lo anterior refuerza
nio 14 de 2003). Este es un indicador de las la tendencia de retroceso en materia de políti-
condiciones de vulnerabilidad y riesgo de los cas que afectan y vulneran los derechos de los
colombianos frente a las enfermedades endé- ciudadanos.
micas, evidenciado ante la ausencia de progra-
mas preventivos para el control de enfermeda-
des infecciosas y crónicas. LA IRRENUNCIABILIDAD
Por otra parte, en el SGRP no existe una
política clara de promoción de la salud de los Nadie puede renunciar a sus derechos y ningu-
trabajadores y la prevención del riesgo profesio- na organización social ni el Estado pueden des-
nal. En el último período se invalidaron los avan- pojar de derechos a los seres humanos. Los de-
ces en esta materia, consignados en el Acuerdo rechos humanos no se negocian, no se empe-
001 de 2002 y la circular 02 de 2002 del Minis- ñan, no se transan; es decir, los derechos
terio Trabajo, y que definían las obligaciones de humanos no son negociables, por prebendas u
los empresarios y ARP en esta materia. De igual otros beneficios.
modo, los espacios designados para diseñar los Casos como la renuncia al ingreso del régi-
lineamientos generales no han cumplido con men contributivo a cambio de garantizar el tra-
esta función, la perspectiva con que se hace se bajo, situación común en relaciones de trabajo
dirige a la prevención de accidentes de trabajo y flexibles o precarias; o bien “cuando el sistema
de enfermedades profesionales, pero poco dis- impone unas condiciones en la prestación de ser-
cuten sobre las condiciones y medios para me- vicios (contención de gastos, límites en la canti-
jorar la calidad de vida en el trabajo. dad de exámenes, en la prescripción de medica-

Corporación para la Salud Popular Grupo Guillermo Fergusson


mentos, en los procedimientos) que presionan la
renuncia a los servicios de atención” (Paredes).
PROGRESIVIDAD E IRREVERSIBILIDAD Muchas veces el trabajador renuncia, también, al
reconocimiento del accidente de trabajo o al im-
Los derechos humanos avanzan y evolucionan pacto de la enfermedad, bajo presiones genera-
en el tiempo de acuerdo con las condiciones das en la inestabilidad laboral o a cambio de in-
históricas y sociales; una vez se han alcanzado centivos relacionados con el no ausentismo.
ciertos logros, éstos no se pueden acabar ni re- Adicionalmente, en la reforma laboral se
troceder. De esta forma el Estado no puede di- observa una tendencia a flexibilizar las garantías
señar o implementar políticas en salud que des- laborales en relación con la seguridad social, al
mejoren o disminuyan los logros alcanzados. En legitimar la posibilidad de algunas formas de
Colombia las cifras evidencian un retroceso en contratación (contrato de estudio) que no obli-
aspectos como la cobertura, el recorte en los gan a garantizar la seguridad social.
paquetes de servicios y medicamentos. La Ley En general, la evaluación del desarrollo del
715 y las reformas laboral y pensional eviden- sistema desde una perspectiva de los DESC per-
cian la perspectiva de recortar los derechos, lo mite afirmar la inviabilidad del derecho a la sa-

Salud 69
lud y la seguridad social, en tanto, la concep- bios económicos y sociales” (Ley 789 de 2002).
ción, desarrollo y tendencias de la política les En este marco legal, el trabajo deja de ser un
niegan su naturaleza de derechos y los ubica en derecho fundamental bajo las reglas constitu-
una lógica del mercado (mercancía), trasladan- cionales y pasa a ser mercancía sujeta a las le-
do la responsabilidad del Estado a los sujetos, yes del mercado, el Estado ya no es quien se
en una lógica que asume que las leyes del mer- encarga de garantizar mediante mecanismos la
cado pueden satisfacer las necesidades de los protección a la parte más débil del contrato de
ciudadanos y resolver las diferencias existentes trabajo.
en la sociedad. La Constitución Nacional establece que Co-
lombia es un Estado social de derecho, lo que
implica que los derechos no pueden estar vacíos
A MANERA DE CONCLUSIÓN de contenido material y concreto; los DESC ha-
cen parte de la Carta de derechos fundamenta-
De acuerdo con los planteamientos desarrolla- les, por tanto no son formales sino materiales. El
dos en este documento, es evidente que la po- actual Gobierno impulsa el desarrollo de una ten-
lítica en salud y seguridad social del gobierno de dencia jurídica que despoja de materialidad a los
Uribe, al operar bajo una lógica de aseguramiento DESC, manifestada en jurisprudencia de las altas
no expresa una perspectiva política tal que ga- Cortes, con el argumento de que algunos de es-
rantice el derecho, pues los sujetos son usua- tos derechos no están consagrados en los llama-
rios que establecen un contrato de servicios de dos fundamentales; esta actitud es restrictiva
acuerdo a su capacidad de pago, sin ser reco- porque estos derechos tienen evidentes conexi-
nocidos como titulares universales de derecho. dades con los básicos como la vida y la libertad.
Aun más, es evidente que el Gobierno ha impul- Tendencia que va a quedar definitivamente con-
sado una segunda ola de reformas (laboral, pen- sagrada si se aprueba la reforma a la justicia que
sional, tributaria) que están dirigidas a desmon- cursa para la próxima legislatura.
tar el Estado social de derecho: “Dentro del Es claro que existen elementos estructura-
Estado Comunitario que propone el gobierno de les que impiden la concreción del derecho a la
Álvaro Uribe Vélez, la protección Social reem- salud, lo que se expresa en las políticas que han
plaza a la Seguridad o Aseguramiento, entregan- sido construidas y refrendadas en los gobiernos
do su responsabilidad, en materia de derechos anteriores. En el primer año del gobierno de Uri-
fundamentales, a la sociedad misma y al merca- be esta tendencia se ha fortalecido a través de
do privado” (Borda: 13-16). las reformas jurídicas, el debilitamiento del sec-
La Ley 789 del 27 de diciembre de 2002 tor público y el ajuste al sistema que favorece al
plantea claramente la perspectiva filosófica del sector privado.
Gobierno: el sistema de protección social debe En este contexto, cobra mayor validez la
crear condiciones para que los trabajadores pue- construcción de un movimiento social que le
dan asumir las nuevas formas de trabajo, orga- apueste a una mirada distinta de la seguridad
nización y jornada laboral y simultáneamente se social y que posibilite de manera efectiva la con-
socializan los riesgos que implican los cam- creción del derecho para todos y todas.
EL EMBRUJO AUTORITARIO

70 Salud
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Corporación para la Salud Popular Grupo Guillermo Fergusson

Salud 71
Trabajo 7
Reforma laboral,
deslaboralización
y despidos

lvaro Uribe Vélez recibió un país caó- la cobertura de la seguridad social, adecuar los

A
tico en todos sus aspectos. En ma- trabajadores a las nuevas exigencias del merca-
teria económica, el balance del go- do y aumentar la empleabilidad de la fuerza la-
bierno Pastrana no pudo ser más boral en su conjunto” (Uribe).
desastroso: después de un trata-

Escuela Nacional Sindical, ENS- Área de Investigaciones - Área de DDHH y Laborales


miento ortodoxo que priorizó la re-
ducción del déficit fiscal vía aumento de impues- EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO1
tos y reducción del gasto con políticas contrac- Y LA POLÍTICA DE EMPLEO
cionistas, la economía sufrió una fuerte recesión
que afectó y mermó la capacidad de compra de Las iniciativas esgrimidas en campaña se plas-
los colombianos; adicionalmente, el compromi- maron en el Plan Nacional de Desarrollo “2002-
so pactado con el FMI para disminuir el desequi- 2006: Hacia un Estado Comunitario”. Este do-
librio fiscal profundizó la recesión. cumento prioriza los gastos del Estado y señala
El Gobierno actual se ha propuesto reacti- las metas físicas correspondientes, la política
var la economía y disminuir el desempleo, pero de empleo está claramente definida y con me-
con las mismas recetas que condujeron al país a tas ambiciosas, ya que plantea que “Las políti-
la más grave crisis de su historia. En efecto, el cas de crecimiento económico y apoyo directo
programa del equipo económico del actual Go- al empleo permitirán crear aproximadamente
bierno insiste en más ajuste fiscal, más flexibili- 2 millones de nuevos empleos durante el cua-
zación de los mercados, incluyendo el laboral y trienio” (Plan: 18); los nuevos puestos de tra-
más iniciativa del mercado como asignador “efi- bajo se lograrán “gracias a la eliminación de re-
ciente” de los recursos. cargos salariales, el incremento del número de
Desde que el actual mandatario era candi- contratos de aprendizaje y la reducción tanto
dato presidencial propuso una serie de medidas
para reactivar el empleo, entre las cuales plan-
teó la necesidad de destrabar el mercado labo- 1 El Plan de Desarrollo se puede definir como “un ejercicio de priori-
zación de las inversiones públicas estructurado alrededor de los
ral: “La legislación laboral debe promover la crea- objetivos generales del gobierno de turno y enmarcado en la reali-
ción de más y mejores empleos, un aumento en dad macroeconómica del momento”.

Trabajo 75
en los costos de despido como en los aportes a la seguridad social implementados en la Ley
parafiscales con destino al Sena, Instituto Co- 100 de 1993” (Ponencia: 18).
lombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y las ca- La reforma laboral de 2002 (Ley 789 del 27
jas de compensación. En este último caso se de diciembre) busca, según el Gobierno y sus
incluyen las empresas que empleen, entre defensores, modificar algunas instituciones rígi-
otros, expresidiarios, discapacitados, reinserta- das establecidas en el Derecho Individual del
dos, jóvenes, mayores de 50 años y jefes de Trabajo colombiano, para poder facilitar la crea-
hogar” (Plan). ción de nuevos empleos y nuevas fuentes de
trabajo; consagra nuevas instituciones de pro-
tección social para los jóvenes, viejos, incapaci-
LA REFORMA LABORAL (LEY 789 DE 2002) tados, presos y jefes de hogar, conviviendo ade-
más con una nueva regulación de las cajas de
De esta manera, para enfrentar la grave crisis compensación familiar; busca igualmente la po-
laboral que padece el país, heredada por el Go- sibilidad de otorgar una mejor calidad de vida a
bierno anterior, la administración del presidente las personas de más bajos recursos aún de aque-
Uribe se ha propuesto reducir la cifra de desem- llos que se encuentran desempleados (Ponen-
pleo a un 10% al final de su gobierno (véase grá- cia: 18).
fico 1), a través de la flexibilización laboral en A través de la reforma laboral se busca re-
aspectos como: destrabar el mercado laboral (a ducir costos e incentivar la generación de em-
través de la nueva reforma laboral, Ley 789 de pleo por parte del sector privado. Algunos pun-
2002), fomentar las formas asociativas de tra- tos contenidos en la modificación a la normati-
bajo para proyectos de generación de empleo y vidad laboral para incrementar el empleo son: la
aprovechar las zonas económicas especiales, eliminación de recargos salariales, el incremen-
entre otras. Es decir, se parte de la presunción to del número de contratos de aprendizaje des-
de que la rigidez del mercado laboral es un obs- laboralizándolos y la reducción tanto de los cos-
táculo para la generación de empleo; tesis enar- tos de despido como de los aportes parafiscales
bolada desde la Ley 50 de 1990 y en especial con destino al Sena, el Instituto Colombiano de
desde el Gobierno anterior. Bienestar Familiar (ICBF) y las cajas de compen-
Las iniciativas flexibilizadoras encontraron sación.
gran respaldo en la tecnocracia del gobierno, los La actual reforma responde a un clamor in-
gremios, empresarios y gran parte de la dirigen- sistente y generalizado por parte del sector pri-
cia del país, que consideraron moderada o par- vado, los gremios y la tecnocracia más ortodoxa,
cial la reforma de 1990 (Ley 50) y por lo tanto y es la facilidad en la contratación y el despido
exigían su profundización, ya que ven en la nor- vía disminución de tablas de indemnización,
matividad laboral flexible una de las condicio- además de la reducción de los aportes parafis-
nes adecuadas para generar empleo y de esta cales y el debilitamiento del Sena como oferen-
manera tratar de disminuir los altos índices de te exclusivo de los contratos de aprendizaje.
desempleo que afectan al país: “La evidencia Con la reducción de las tablas de indemni-
empírica muestra que un factor importante en zación se fortalecerán la dinámica precarizadora
la explicación del desempleo estructural colom- del trabajo, que se incorporó con la reforma
EL EMBRUJO AUTORITARIO

biano es la rigidez que aún caracteriza el merca- laboral de 1990, y otras medidas flexibles que
do laboral. En efecto, aunque la Ley 50 de 1990 en últimas ahondan la inestabilidad de las con-
logró cierto grado de modernización en el mer- diciones de contratación.
cado, para adaptarlo a los retos de la competiti- La reforma introdujo nuevas funciones a las
vidad internacional, todavía persisten factores cajas de compensación familiar (CCF) lo que pue-
de inflexibilidad y perduran altos costos debido, de acarrear un cambio en la vocación en los ser-
principalmente, al aumento en las cotizaciones vicios de las mismas, debido a las nuevas respon-

76 Trabajo
sabilidades, es decir, se pasa del interés social al estabilidad de la fuerza de trabajo en función de
interés rentable en detrimento de la calidad de las necesidades de la producción (ajustes de
vida de los afiliados y beneficiarios al sistema. personal) y en una presión de los salarios a la
La queja constante de los empresarios so- baja, en relación con la productividad de cada
bre la insuficiencia del SENA en la formación trabajador.
impartida, que no es acorde con las necesida- Esto se ha traducido en modificaciones y
des del mercado, prácticamente tuvo oídos en violaciones a los contratos colectivos de traba-
la nueva reforma, ya que ésta permite la com- jo, salarios deprimidos, inestabilidad laboral (pago
petencia abierta, además de desigual, de otras por hora y a destajo o por productividad), pre-
instituciones educativas o especializadas reco- carización de las condiciones de trabajo, inten-
nocidas por el Estado. La pérdida de la exclusi- sificación de la jornada laboral, movilidad del
vidad del contrato de aprendizaje puede signifi- empleo y polivalencia del trabajador, entre otras
car la justificación perfecta para reducir medidas.
gradualmente o eliminar los aportes del 2% so- En aras de un desarrollo interno, represen-
bre la nómina que deben aportar los empresa- tado en empleos, se siguen modificando a la baja
rios, lo que conllevaría a la desaparición de la las normatividades laborales, en detrimento del
entidad o a una reducción sustancial, convirtién- empleo digno que por derecho propio tienen los
dose en una entidad pequeña adscrita a cual- trabajadores. La reforma laboral de 1990 forma-
quier ministerio o ente descentralizado. lizó una dinámica precarizadora del trabajo que
incorporó prácticas como los empleos cortos,
FLEXIBILIDAD VS PRECARIEDAD la alternancia frecuente de situaciones de em-
pleo y no empleo, facilidad de incorporación y
Las reformas laborales impuestas en el país se de salida, interinidad permanente, alta rotación,
han centrado en la disminución del valor y la incertidumbre laboral normatizada y otras me

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Gráfico No. 1
Evolución del desempleo a nivel nacional y proyección al 2006

Fuente
Fuente: DANE. Cifras de 1990 hasta 2000, Encuesta Nacional de Hogares, promedio anual para siete áreas metropolitanas. 2001-2002 cifras de la Encuesta Continua
de Hogares promedio anual para 13 áreas metropolitanas. Cifra de 2006 proyectada en el Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”.

Trabajo 77
didas flexibles que en últimas insultan la exis- Lo anterior es ratificado por la reforma la-
tencia del hombre. Tales hábitos, producto de boral, que se aprobó con el fin de generar em-
la lógica irreflexiva e irracional del contexto neo- pleo y con la promesa de mejorar la calidad
liberal, se fortalecerán con la nueva reforma la- de vida de los colombianos; pero mejorar la
boral (Ley 789 de 2002). Durante más de una calidad de vida es un fin en sí mismo y de
década, el direccionamiento de la economía se manera implícita conlleva mejorar las garan-
ha reducido a crear un mercado donde los más tías de los trabajadores y la seguridad social
aptos logran sobrevivir; erroneamente se consi- en la población. Esto no se logra confiando
dera que para sobrevivir a esa lógica absurda y en las fuerzas del mercado que operan con la
perversa, el “mercado laboral” debe adaptarse lógica darwinista y desconocen que la única
a las condiciones de máxima flexibilización fuente productora de riqueza social es el tra-
(Gutiérrez: 35). bajo del hombre.
Los términos del debate son fijados por la
ortodoxia de las autoridades económicas, que
han simplificado el análisis del trabajo a un eco- RESTRUCTURACIÓN DEL ESTADO:
nomicismo e ignoran que el trabajo no es una REDUCCIÓN DE GASTOS VÍA
actividad puramente económica, sino un acto DISMINUCIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO
de carácter múltiple, tal como lo explica el an-
tropólogo francés Maurice Godelier: ”los proce- Siguiendo la política de sudor y lágrimas impues-
sos de trabajo se desarrollan en el marco de ta por la administración anterior para reducir el
modos de producción, que a su vez están con- déficit fiscal mediante la disminución de gastos
formados por conjuntos diferenciables, consti- de inversión y funcionamiento, el Gobierno ha
tutivos de una misma estructura social” (Sar- impuesto una fuerte reforma al Estado a través
miento Anzola: 64). de la eliminación, reestructuración y fusión de
Stiglitz plantea que el desarrollo es más que varias de sus entidades, que ha significado la
simplemente la acumulación de capitales y la supresión de más de catorce mil empleos for-
reducción de las distorsiones de la economía; males de funcionarios estatales y que se estima
para él, el desarrollo es una transformación de alcanzará una cifra superior a los cuarenta mil,
la sociedad, desde formas tradicionales de ha- según las cuentas de las mismas autoridades
cer cosas y modos tradicionales de pensamien- económicas (véase cuadro No. 1).
to. Por tanto, si el desarrollo hubiera de tener El recorte de gastos discrecionales2 abarca
una base más amplia, al menos deberíamos pres- (entre otros) el componente de la nómina esta-
tar atención a la seguridad de los trabajadores tal, que se ha venido ajustando a la baja en los
(Stiglitz: 2). últimos años, en particular desde 2001 con la
Para este premio Nobel, el desarrollo iguali- aplicación de la Ley 617; se calcula que se des-
tario, sostenible y democrático requiere dere- pidieron más de setenta mil servidores públicos,
chos laborales básicos, incluidos la libertad de especialmente en los entes territoriales.
asociación y de negociación colectiva. En la mis- El apretón a los funcionarios del Estado
ma dirección se dirige la propuesta de Birdsall, comenzó en el año 2002 con el Decreto 1.919,
De la torre y Menezes; que apunta a una agen- que eliminó las primas extralegales y las presta-
EL EMBRUJO AUTORITARIO

da distributiva y convoca a reforzar los derechos ciones sociales de una inmensa mayoría de fun-
de los trabajadores (Birdsall). Pero en el país las cionarios. El remezón a las empresas estatales
autoridades económicas y los tecnócratas to- que presentan problemas financieros había sido
man el camino contrario: la política laboral ha
sido subsumida a políticas económicas más
2 Como su nombre lo indica, son aquellos en los que hay discrección
amplias y termina siendo dominada por intere- de modificar bien sea al alza o a la baja. Entre ellos se encuentran la
ses financieros y comerciales. inversión y la nómina del Estado.

78 Trabajo
Cuadro No. 1

ENTIDAD TIPO DE MEDIDA NÚMERO DE EMPLEADOS


AFECTADOS

Ministerios de Justicia, Interior, Salud, Trabajo, Fusión 786 Suprimidos


Desarrollo y Comercio Exterior.

Incora (Instituto Colombiano de Reforma Agraria), Liquidadas 2.241 Suprimidos


Inpa (Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura),
INTA (Instituto de Adecuación de Tierras, Fondo
DRI (Desarrollo Rural Integrado).

ICBF (Instituto Colombiano de Bienestar Reducción de nómina 434 Suprimidos


Familiar).

Telecom y 12 Teleasociadas Liquidadas 5.260 de Telecom suprimidos


1.651 de las Teleasociadas suprimidos

Residencias Femeninas Liquidadas 27 Suprimidos

Inurbe Liquidada 459 Suprimidos

Instituto de Seguros Sociales (ISS) Reestructurada 13.399 pasan a ser empleados públicos

Ecopetrol n.d

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales 483 suprimidos


(Dian)

Escuela Nacional Sindical, ENS- Área de Investigaciones - Área de DDHH y Laborales


Superintendencias Reducción y reestructuración de 2.000 cargos menos implicará la rees-
entidades tructuración

Reestructuración y reducción de 3.400 cargos administrativos se deja-


cargos ron de renovar
Sena 680 vacantes no se cubrirán
1.068 futuros pensionados tampoco se
cubrirán
2.000 funcionarios saldrán más ade-
lante

Cajanal Se divide en dos Capitalizada por los trabajadores

Reestructuración y reducción de 523 empleos se eliminarán


Caprecom cargos Además del desmonte de beneficios la-
borales

Incoder (Instituto Colombiano de Desarrollo Rural) Creación 929 se crearán

Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) Creación No se ha estimado

Fuente
Fuente: Elaboración propia con base en información de prensa y comunicados del Departamento Nacional de Planeación.

Trabajo 79
anunciado por los gerentes del empalme, Fabio no puede ser deforme, pues las instituciones
Echeverry Correa y Rudolf Hommes, en su in- reformadas estarán en muchos casos integra-
forme “El país que recibimos”. Allí daban cuen- das por personal supernumerario escasamente
ta de la delicada situación económica del país y motivado, poco productivo e innovador. Por tal
recalcaban que la administración entrante reci- motivo no se puede pensar en un “Estado mo-
bía numerosas entidades estatales con proble- derno” que se desprende de recursos humanos
mas financieros, que de no ser resueltos dificul- calificados y presenta una gran limitante en los
tarían la administración del Estado debido a la recursos materiales indispensables para cumplir
crisis fiscal que atravesaba (Echeverry y Hom- sus funciones.
mes). Enfatizaba Hommes que debido a tales En suma, con el afán de reestructurar el
problemas financieros de las empresas del Esta- Estado se ha asociado de manera errónea la
do iba ser necesario inaugurar una nueva cultu- modernización con la reducción, es decir, el ta-
ra de colaboración entre los gobiernos y los tra- maño con la calidad. La reforma no considera
bajadores. De no presentarse dicha colaboración un tema de gran importancia como es el papel
“el gobierno se vería forzado a liquidarlas” (Hom- del Estado frente a la economía y la sociedad,
mes). Concluía el ex-ministro que en las condi- muy por el contrario, la reestructuración apli-
ciones que atravesaba el país y con tantas ne- cada profundiza aún más la desarticulación de
cesidades presupustales insatisfechas, lo último las políticas económicas y sociales y le delega
que podía esperarse es que el Estado absorbie- al sector privado más funciones públicas de las
ra pasivos creados artificialmente por pactos la- que ya tiene, reduciendo de esta manera el
borales extravagantes, celebrados entre ilusos e acceso de los grupos pobres a las necesidades
irresponsables. básicas.
La reforma ha estado regida por una lógica La nueva cultura de colaboración entre el
estrictamente reduccionista que sin lugar a du- Gobierno y los trabajadores planteada por
das afectará la capacidad y el papel que debe Hommes se basa en el debilitamiento de los
ejecutar el Estado, ya que la “modernización” o sindicatos del sector público afectados por la
la transformación apuntan a medidas contrac- reestructuración, creando un marco propicio
cionistas y de ajuste extremo que le impedirán para que las empresas eludan los derechos sin-
adecuar la combinacion de recursos para el lo- dicales (Sarmiento Palacio: 4B); lo que es peor:
gro de sus fines, y por tanto reducirán la capaci- el Gobierno está instaurando la eliminación de
dad institucional. El Estado tiene unas funcio- todas las conquistas laborales y sociales de los
nes irrenunciables, como asegurar el bienestar trabajadores, para darle mayores garantías a la
de la población a través de la provisión de servi- inversión extranjera a costa de reducir signifi-
cios esenciales, papel que históricamente ha des- cativamente el pago de la mano de obra nacio-
empeñado de manera deficiente y que con la nal (Arias).
desregulación generada por la reforma sin lugar
a dudas se agravará.
El argumento de un Estado pequeño y efi- ¿SE RECUPERA EL EMPLEO?
ciente es discutible, ya que el carácter fiscalista
de la reforma distorsiona la relación entre los Las autoridades económicas han dado parte de
EL EMBRUJO AUTORITARIO

objetivos de las funciones estatales y los recur- victoria por la disminución del desempleo. Aun-
sos necesarios (limitados) para alcanzarlos. El que las ultimas cifras del DANE evidencian una
nuevo Estado, mediado por un programa orto- reducción en la tasa de desempleo (mayo 2002-
doxo de ajuste que incluye entre otras medidas mayo 2003: véase gráfico 2); éstas deben anali-
retiros voluntarios, no reemplazo de vacantes, zarse con rigurosidad; ya que, por un lado, la
restricciones a la inversión pública y otras medi- nueva metodología3 para medir el comporta-
das de restricción de gastos, en vez de moder- miento del mercado laboral incide de manera

80 Trabajo
directa sobre algunas variables, reduciendo la La política de empleo del actual Gobierno
tasa de desempleo en 2,5 puntos porcentuales conlleva su necesaria precarización, es decir:
respecto a la antigua metodología. Por otro lado, se creará empleo, si se crea, a costa del “buen
la modesta recuperación del empleo obedece a empleo”, tal como quedó plasmado en la re-
la contribución en los repuntes de sectores como forma laboral. El criterio dominante es que es
la construcción y el sector rural. El primer sec- más importante la generación de ingresos que
tor, que es uno de los de mayor absorción de la estabilidad laboral, es decir, es mejor ganar
mano de obra no calificada, es sostenido en el poco que no recibir ingresos. El Gobierno con-
corto plazo y difícil de mantener un crecimiento sidera que el empleo y sus condiciones han
promedio alto durante largos períodos; en el de adaptarse permanentemente a la competi-
sector rural la estacionalidad (por cosechas) ha tividad empresarial y de la economía (de mer-
contribuido con la creación de más de 118.000 cado) nacional en su conjunto; por tanto, la
ocupaciones, según las cifras del DANE. Hay que
aclarar que se está incrementando el empleo 3 En enero del 2001 se adoptó la nueva metodología para la medi-
temporal, que subió 3,8% en mayo; mientras el ción del mercado laboral. La encuesta anterior dejó de llamarse
Encuesta Nacional de Hogares y ahora se denomina Encuesta Con-
empleo permanente sigue cayendo, -4,5% en el tinua de Hogares, por aquello de la continuidad de la recolección
mismo mes4; lo que demuestra que se expan- y análisis de la información. La Encuesta Continua de Hogares
(ECH) ya no se realizará trimestralmente si no que se hará mensual-
den las relaciones de trabajo regidas por con- mente lo que amerita que la información que antes se recopilaba
tratos flexibles que hacen más inestable la vin- cada dos semanas, ahora se recopilará de manera continua, es
decir, durante todas las semanas del año. Además de las siete
culación laboral, tal como ha sido la tendencia a ciudades principales y sus áreas metropolitanas donde se realiza la
lo largo de la década del noventa, donde el em- muestra, se agregan seis ciudades: Pereira, Cúcuta, Ibagué, Monte-
pleo temporal aumentó considerablemente al ría, Cartagena y Villavicencio.

pasar de 17,5% en 1992 a 27% en el 2000. 4 La República, jueves 26 de junio de 2003.

Escuela Nacional Sindical, ENS- Área de Investigaciones - Área de DDHH y Laborales


Gráfico No. 2
Evolución del desempleo mensual: total nacional

Fuente
Fuente: Dane, Encuesta Continua de Hogares, Total Nacional.

Trabajo 81
seguridad, la estabilidad y los derechos socia-
les y laborales quedan relegados a un segun-
do plano. Las reformas introducidas en el ac-
tual Gobierno profundizan problemas
estructurales como la desigualdad en el ingre-
so; el deterioro de las clases medias, privadas
de empleos estables; y la reducción de la co-
bertura de las instituciones de seguridad so-
cial, se mercantilizan sus servicios. De igual
manera: aumentan los niveles de desempleo,
subempleo e informalidad y se acentúa la ines-
tabilidad laboral en una economía donde pri-
ma la precariedad del empleo, reduciendo ade-
más las posibilidades de asociación.

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Uribe Vélez, Alvaro (2002), Programa de Gobierno “Mano firme,
corazón grande”. Mayo 6 de 2002. p. 28. Documento ex-
traído del portal web: www.alvarouribevelez.com.co
Vivienda 8
El derecho
a vivienda
adecuada

LA VIVIENDA EN EL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
los subsidios aprobados en los años finales
de la década anterior, dado que se vencie-

E l gobierno de Álvaro Uribe Vélez, en ron los términos para su reclamación; y que
el Plan Nacional de Desarrollo, “Ha- no fueron aplicados, fundamentalmente por
cia un Estado Comunitario”, centra la carencia de programas y planes de vivien-
su política de vivienda en: da para familias con ingresos inferiores a dos
salarios mínimos, porque éstas no tienen
1. Construcción de 400.000 unidades de vi- ingresos suficientes para acceder al crédito
vienda de interés social, de las cuales complementario que debe otorgar un inter-
112.000 serán cofinanciadas a través de mediario financiero, y debido también al
subsidios directos a la demanda por el Fon- incremento de los costos de vivienda.
visocial; 206.000 por el subsidio que deben
otorgar las Cajas de Compensación a sus 3. Se propone desarrollar un sistema de segu-
afiliados; 30.000 por Banco Agrario. En tan- ro de protección contra la inflación a fin de
to, el déficit acumulado de vivienda se esti- evitar posteriores crisis de pagos en las deu-
ma por parte del Departamento Nacional das hipotecarias de hasta 130 salarios mí-
nimos (46 millones de pesos), siempre y Corporación Compromiso • Fedevivienda
de Planeación en alrededor de 1.300.000
viviendas; se reconoce que durante los últi- cuando el valor de la vivienda no supere los
mos años de la década de los noventa se 323 salarios mínimos (110 millones de pe-
incrementó anualmente en 20.000 unida- sos). Este mecanismo busca recuperar la
des. confianza en el sistema financiero y asegu-
rar que no se presente otra crisis por inca-
2. El Gobierno espera asignar un promedio de pacidad de pago del deudor similar a la ocu-
28.000 subsidios familiares de vivienda para rrida en 1999.
cumplir con su meta de entregar 112.000
unidades. Valga señalar que el DNP ha re- 4. Se plantea la emisión de títulos y bonos hi-
portado que sólo se desembolsó el 75% de potecarios destinados a financiar vivienda

Vivienda 85
saneando la cartera improductiva (las vivien- Los ingresos del 28% de los hogares están
das que fueron entregadas en dación de entre dos y cuatro salarios mínimos: pueden
pago o que por orden judicial fueron em- acceder al mercado de crédito hipotecario y
bargadas, que los propietarios no han po- beneficiarse de los subsidios familiares que otor-
dido readquirir o que los bancos no han gan las Cajas de Compensación, hasta donde
podido rematar), destinando un monto de alcancen los recursos que el Gobierno cada vez
6 billones de pesos durante 2003 y 2004, reduce más. El 32% de los hogares tiene in-
dirigidos a mejorar la liquidez del sistema gresos superiores a cinco salarios, y una ma-
con los recursos del presupuesto nacional. yor posibilidad de acceso al crédito hipoteca-
rio, en razón de sus capacidades de ahorro e
5. Otro eje de la política del actual Gobierno inversión.
está orientado a crear condiciones para El estudio sobre política de vivienda de in-
atraer la inversión de capital hacia la finan- terés social en Colombia realizado por la Cepal
ciación de construcción de vivienda desti- en 1999, señala que el 93% del déficit de vivien-
nada al arriendo, impulsando el sistema de da, corresponde a los estratos de más bajos in-
leasing. Aquí el problema no es atacado gresos, que sólo accedieron al 30% de los crédi-
desde la perspectiva de un derecho social, tos de vivienda escriturados en ese año
sino a través de otro instrumento financie- (Chiappe).
ro que continúa ignorando la falta de capa- Expresado de otra manera, el 70% de los
cidad económica de las personas para ac- créditos para vivienda se aplican en hogares que
ceder a las condiciones del mercado representan el 7% del déficit de vivienda; en
financiero de la vivienda. tanto el 30% de los créditos escriturados, se
hacen a hogares donde el déficit es del 93%.
6. De otro lado, reconoce la necesidad de pro- En consecuencia, si aceptamos las cifras del
mover e impulsar el microcrédito inmobi- déficit, basadas en un hogar igual una vivien-
liario, fomentar la asociación mixta para el da: entre once y trece millones de colombia-
aprovechamiento razonable de los recursos, nos y colombianas, viven en barrios incomple-
e igualmente la diversificación de instrumen- tos e inadecuados, y todavía ven aplazado su
tos y mecanismos que consulten las diná- derecho a vivienda digna.
micas de la economía informal.

7. Se mantiene el sistema de ahorro/subsidio MÁS DE LO MISMO


de las cuentas de Ahorro para el Fomento
de la Construcción, AFC para que los tra- En esencia los conceptos en cuanto déficit y
bajadores de altos ingresos compren más estrategia para atender el problema habitacio-
viviendas. Subsidio-absolutamente regresi- nal de los colombianos de menores ingresos
vo e inequitativo en términos sociales. continúan siendo los mismos: agotados, despres-
tigiados y fracasados en la ultima década, pero
Se pretende así atacar un problema reco- con vestidos institucionales nuevos, caras nue-
nocido en estudios sobre la vivienda en Colom- vas en el dispositivo estatal y menos recursos
EL EMBRUJO AUTORITARIO

bia. El 40% de los hogares que no poseen vi- reales de inversión.


vienda tienen ingresos familiares inferiores a dos Con el estandarte de hacer de Colombia un
salarios mínimos mensuales, los 28.000 subsi- país de propietarios, y lograr la aspiración cons-
dios anuales sólo benefician al 40% de estos titucional de vivienda digna para todos, segui-
hogares: el 60% restante de familias, no tiene rán orientándose las políticas y acciones publi-
otra opción que recurrir a los urbanizadores pi- cas del Gobierno como desde hace más de una
ratas o a la invasión de terrenos. década: desde una posición que considera la

86 Vivienda
casa como mercancía, como producto comple- dad de los asentamientos humanos en el resto
to y terminado para adquirir, de lo que resulta la de sus componentes: el terreno concreto, el lote,
ecuación económica de ahorro, subsidio y cré- su localización y conexión a los servicios y equi-
dito. Es decir: hay crédito para aquellos pocos pamientos, el lugar donde se construye la casa.
colombianos que logren ahorrar un 10% de la Como lo saben la mayoría de los habitantes de
solución a la que aspiren, los afortunados com- barrios populares.
patriotas que logren una asignación de subsi- El principal insumo de las soluciones habi-
dio, y los poquísimos colombianos privilegiados tacionales para la población es el suelo urbani-
que sean considerados sujetos de crédito por zado que garantice calidad de vida, costos ra-
una entidad financiera vigilada, a la que el Esta- cionales de inversión, mantenimiento y
do, además, garantiza el 70% de la deuda. productividad en general. Si se ignoran estos
Los argumentos y justificaciones como la factores se altera el producto; se sigue aplazan-
reactivación económica y la generación de do la dinamización del sector de la vivienda po-
empleo, deseables e incontrovertibles para pular, y se profundiza la crisis social asociada a
todos, y especialmente para los actores cor- la situación habitacional.
porativos de la oferta, continúan siendo el El ordenamiento territorial y las compe-
principal motivo de intervención del Estado tencias municipales de intervención en la ges-
con sus acciones regulatorias y de subsidio. tión pública del suelo urbano, a través de un
De hecho, el tema de la vivienda aparece en conjunto de instrumentos de planeación y de
el capítulo del Plan de Desarrollo dedicado a gestión, son progresos que difícilmente se
crecimiento económico sostenible y genera- pueden controvertir, salvo que las autorida-
ción de empleo; lo cual es altamente deseable des municipales no los usen de manera agre-
pero no la principal motivación en una socie- siva y oportuna, que no se desarrollen sus
dad mayoritariamente excluída de la satisfac- aspectos reglamentarios y operativos a nivel
ción de sus derechos y necesidades habita- nacional y, en menor grado, porque el poder
cionales, aplazadas o autogestionadas, con judicial aún está actualizándose en las inter-
precarias condiciones de calidad de vida y de pretaciones que requieren de equidad frente
convivencia; los costos fiscales son exagera- a la fuerte tradición del derecho civil, con res-
dos, su remedio tardío y a cuentagotas. pecto al derecho público y al derecho urba-
no, en especial con conceptos recientemente
introducidos o recordados en el ordenamien-
AUSENCIA DE INTERÉS to jurídico colombiano, como la prelación del
EN EL TEMA REFORMA URBANA interés general sobre el particular, la función
social y ecológica de la propiedad y la función
La consigna gubernamental “Hacer de Colom- pública del urbanismo.
bia un país de propietarios”, ilustra e ilusiona El orden de los factores sí altera el produc-
con una casa terminada, adquirida con ahorro to: para asegurar la viabilidad y sostenibilidad
Corporación Compromiso • Fedevivienda

(ahora en entredicho con el Artículo 94 del Plan del sector de la vivienda popular es necesario
Nacional de Desarrollo); subsidio (en teoría avanzar en el tema de facilitar el acceso al suelo
96.000 subsidios para los colombianos no afi- urbanizado, tanto a comunidades organizadas
liados a Cajas de Compensación Familiar, en 3 y calificadas como a promotores y constructo-
años y crédito (bien difícil para el sector infor- res, para lo cual existen los mandatos y los ins-
mal). No se hace alusión a la aplicación de las trumentos de las Leyes 09/89 y 388/97.
Leyes 09/89 y 388/97; leyes que la democracia Es necesaria la señal clara y contundente
colombiana produjo en su momento para facili- del Gobierno nacional y su liderazgo político
tar al acceso al suelo urbanizado, que es el insu- para aplicar y consolidar los principios de la
mo estratégico y determinante del costo y cali- reforma urbana. Es necesario superar el para

Vivienda 87
digma que privilegió históricamente y de ma- der con subsidio y crédito, sus metas son uni-
nera exorbitante a los propietarios del suelo, dades de casas y subsidios asignados y co-
que derivaron con el tiempo y la concentra- brados, con esto se espera mantener conten-
ción de riqueza en buena parte del sector fi- tos a los actores corporativos de la oferta y
nanciero actual; lo cual ha empobrecido a la mover algunos de los agregados económicos
población y generado mayores costos sociales del sector.
y fiscales a los municipios. Es necesario un nue- Los aproximadamente trece millones de
vo paradigma en materia de acceso al suelo colombianos que habitan barrios incompletos e
urbanizado, una reorientación de las decisio- inadecuados continuarán al garete o dependien-
nes y acciones públicas en función de la pro- do de la voluntad de Dios o de la mano invisible
ductividad de los actores sociales y económi- de Smith. Este olvido no sólo empeora la situa-
cos, la racionalidad de la inversión pública y la ción de los asentamientos incompletos e inade-
extinción de los rentistas y especuladores. cuados, sino que además desaprovecha el po-
Debemos aprender de nuestros pobres: pri- tencial y la capacidad de la producción social y
mero el suelo, luego los servicios y después la de sus activos tangibles e intangibles. Donde ya
casa, poco a poco. Este proceso ha sido el ma- hay áreas urbanizadas susceptibles de densifi-
yor productor de espacio habitacional para ellos car ordenadamente, se puede generar nueva
(producción social). Y puede ser más racional, oferta de vivienda en arriendo, se puede aumen-
eficaz y eficiente si el Estado toma la decisión tar el consumo de materiales y mano de obra.
de intervenir en los puntos estratégicos del pro- Es necesario hacer equidad y redistribución de
ceso productivo y no sólo en los instrumen- riqueza: la vivienda está aún en proceso de al-
tos, que requieren pocos actores para vender canzar la calificación de digna.
pocas casas. O hacer política, como ya se ad-
vierte con la aplicación del Artículo 94 del Plan
de Desarrollo. OTROS TEMAS ESTRATÉGICOS, “OLVIDADOS”
Si se facilita el acceso a suelo urbanizado y O NO MENCIONADOS EN EL PLAN DE
bien localizado, existen en Colombia muchas DESARROLLO
experiencias, métodos e instrumentos de acom-
pañamiento a comunidades organizadas para No es evidente ni claro que exista interés ni dien-
asegurar la calidad en la producción de vivien- tes para actuar en materia de control de precios
da. Pueden así disminuírse los costos sociales y de los insumos de la construcción, que en el
económicos que hoy se pagan tratando de rea- país tienen condiciones monopólicas o cuasi-
sentar o mejorar barrios incompletos e inade- monopólicas. Baste citar los casos del hierro y
cuados. ¿Quién debe contribuir, pagar o sacrifi- el cemento: estos insumos tienen incidencia di-
car más en este frente de la guerra: los pobres y recta en los costos de producción de casas (ce-
la bolsa general de los recursos públicos fiscales mento: 14,95% del costo total; hierro: 9,11%
o los especuladores de suelo formales e infor- del costo total) y además jalan otros precios.
males que se han beneficiado con la urbaniza- Este tema merece la atención y autoridad que
ción y con la inversión pública social y en infra- se despliegan en otros temas.
estructura del Estado? Igual consideración merece el asunto de los
EL EMBRUJO AUTORITARIO

costos de transacción para todos los actores y


procesos en la cadena de producción del hábi-
IMPACTOS ESPERADOS SOBRE EL DERECHO A tat popular. Los trámites están basados en la
VIVIENDA ADECUADA desconfianza y la presunción de mala fe. Algo
debe estar fallando en el control y sanción de
Pocos, muy pocos. El Plan de Desarrollo man- los tramposos, que termina sobrecargando de
tiene la inercia de hacer más casas para ven- requisitos y trámites en todos los procesos y en

88 Vivienda
todos los niveles, con los consecuentes impac-
tos en costos y productividad. El principio de la
buena fe debe volver a ser la guía básica, acom-
pañada de controles y sanciones severas para
los tramposos y los infractores, si queremos efi-
ciencia y eficacia en los procesos productivos
del hábitat popular.

BIBLIOGRAFÍA
Corporación Compromiso • Fedevivienda
Chiappe de Villa, Maria Luisa,1999. La política de vivienda de interés
social en Colombia en los noventa, CEPAL, Santiago de Chi-
le.
Departamento Nacional de Planeación, Plan Nacional de Desarrollo
“Cambio para construir la paz” 1998 - 2002.
Departamento Nacional de Planeación, Plan Nacional de Desarrollo
“Hacia un Estado comunitario” 2003 - 2006.
Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE.
Held, Gunter,2000. Políticas de vivienda de interés social, orientadas
al mercado: Experiencias recientes con subsidios a la de-
manda en Chile, Costa Rica y Colombia, CEPAL, Santiago de
Chile.
Sistema Nacional de Indicadores Sociodemográficos del DNP.

Vivienda 89
Alimentación 9
Inseguridad
alimentaria1

e acuerdo con la Agencia de las Na- 3. Política agrícola exportadora, seguridad y

D
ciones Unidas para la Alimentación y soberanía alimentaria
la Agricultura, FAO, aproximadamen-
te 11 millones de colombianos/as es- 4. Politica agraria para la generación de em-
tán viviendo en condiciones de extre- pleo
ma pobreza y más de 25.000 niños y
niñas sufren de malnutrición2. La misma fuente 5. La Reforma Agraria se queda en la planea-
afirma que 15 de cada 100 colombianos/as meno- ción
res de cinco años padecen de serias dificultades
para su desarrollo. Si bien la cifra de niños/as en 6. Variedades genéticamente modificadas y so-
ese estado puede ser mucho mayor, es preocu- beranía alimentaria
pante que la FAO identifique la situación de segu-
ridad alimentaria en el país como una de las más 7. Biotecnología y autonomía en la producción
críticas en América Latina. En este contexto, las de alimentos
acciones de vigilancia y de exigibilidad del cumpli-
miento del derecho a la alimentación en Colombia
son trascendentales como condición para elevar LOS PRECIOS DE LOS
las condiciones de vida de la población. ALIMENTOS EN COLOMBIA Asociación de Trabajo Interdisciplinario, ATI

El presente documento presenta un paneo


sobre siete temas estratégicos para el análisis La seguridad alimentaria se relaciona con los
de la realización del derecho a la alimentación criterios de equidad en el disfrute del derecho,
en Colombia, pasado un año del período de go- así como con la accesibilidad a los alimentos.
bierno del presidente Alvaro Uribe:

1 Documento preparado por la Asociación de Trabajo Interdisciplinario,


1. Precios de alimentos
ATI, a solicitud de la Plataforma Colombiana de Derechos Humanos.
2 Agence France Presse, 2002. 11 million Colombians living in extre-
2. Fumigación de los cultivos ilícitos y seguri- me poverty: UN food agency. International News. 16 de octubre de
dad alimentaria 2002.

Alimentación 93
En el modelo económico actual, para hacer que bla No.1); para diciembre del mismo año, el pre-
los alimentos sean accesibles se requiere que cio de los alimentos tuvo una variación del
existan condiciones para que las personas ob- 10,92%; hasta mayo, el alza en los precios de
tengan alimentos a través de su producción di- este grupo (9,75%) sólo fue sobrepasada por el
recta o por medio de la compra en el mercado. incremento en el transporte (9,98%). En otras
Así, se requiere producir alimentos en el lugar y palabras, en promedio, los alimentos fueron los
en el momento debidos para que lleguen a los/ productos que presentaron un mayor incremen-
las consumidores/as a un costo razonable. De to en el período analizado. Esto puede sugerir
igual manera, el cumplimiento del derecho im- que los colombianos y colombianas tienden a
plica que las personas dispongan de recursos tener acceso a una menor cantidad de alimen-
económicos para responder a sus necesidades tos o a alimentos de calidad inferior que tienen
de consumo. En términos prácticos estos crite- menor costo.
rios podrían analizarse a través de dos factores Una medida que por incrementar el IPC li-
principales: el ingreso de las personas con rela- mita la capacidad de acceso a los alimentos por
ción al precio de los alimentos en el mercado parte de los colombianos y colombianas, es la
interno y la producción de comestibles para el reforma tributaria que el Gobierno propuso al
autoabastecimiento. Congreso de la República en julio de 2003. La
En el último año, el índice de precios al con- reforma es defendida como un mecanismo ne-
sumidor (IPC) muestra que la variación del pre- cesario para recaudar recursos que contribuyan
cio de este grupo de bienes es, comparativa- a resolver el déficit fiscal, también como un paso
mente, el que más se ha incrementado. En indispensable para la definición de una reforma
septiembre de 2002, el IPC registró una varia- estructural en el sistema tributario del país. Se
ción del 6%, siendo el mayor aumento el que trata de un aumento del 2% en el IVA aplicado a
corresponde a los alimentos: 8,56% (Véase Ta- productos y servicios que hoy están excluidos o

Tabla No. 1
IPC VARIACIÓN JULIO 2002 A MAYO 2003

MES TOTAL IPC ALIMENTOS SALUD TRANSPORTE OTROS GASTOS

Jul-02 6,16 8,91 9,57 5,11 7,07


Ago-02 5,98 8,40 9,18 5,18 7,58
Sep-02 5,97 8,56 8,92 5,11 7,74
Oct-02 6,37 9,79 8,67 5,15 8,33
Nov-02 7,07 11,51 9,06 5,74 8,80
Dic-02 6,99 10,92 9,23 5,92 8,99
EL EMBRUJO AUTORITARIO

Ene-03 7,39 10,65 9,44 8,35 9,08


Feb-03 7,24 9,35 9,76 8,75 9,16
Mar-03 7,60 9,88 9,69 9,55 9,03
Abr-03 7,85 10,76 9,53 9,63 8,13
May-03 7,73 9,75 9,36 9,98 8,08

Fuente
Fuente: DANE, 2003.

94 Alimentación
exentos. Algunos de los alimentos que forman mentario, pues tal y como lo han mostrado la
parte de la canasta familiar definida por la FAO Acnur como la Defensoría del Pueblo, en sus
para Colombia3 serán gravados: frutas y verdu- reportes sobre los derechos humanos de los/as
ras (tomate, zanahoria, cebolla, etc.); papa, yuca, desplazados/as, no se han creado mecanismos
plátano, sal, pan, carne, huevos, pollo, pesca- e instrumentos que permitan la recuperación del
do, leche, queso, entre otros4. Este recargo tri- derecho a la alimentación de esta población, de
butario afecta de manera crítica a la clase media manera autónoma, a través de una generación
y popular, cuyas condiciones de consumo han de ingresos estable y/o de la producción direc-
sido ya severamente golpeadas con otras medi- ta. La situación de la población desplazada es
das económicas. un clarísimo ejemplo de la inexistencia de una
política pública que garantice la protección de
La inseguridad alimentaria de las personas los derechos humanos por parte del Estado. Por
indigentes, desempleadas, subempleadas el contrario, las nuevas políticas tienden a in-
y desplazadas cluir más prontamente a los/las desplazados/as
en los datos de la población “históricamente
En términos de las condiciones prácticas para pobre”, en lugar de abordar la problemática des-
garantizar el acceso de los/las ciudadanos/as a de una perspectiva afirmativa de derechos hu-
los alimentos, también es relevante analizar los manos.
indicadores de probreza y empleo en el país.
De acuerdo con el DANE, la población pobre
llegó al 60% y la indigencia al 28% en el año FUMIGACIÓN DE LOS CULTIVOS ILÍCITOS
20015. Aunque las cifras oficiales de desem- Y SEGURIDAD ALIMENTARIA
pleo han descendido en los últimos meses y se
ubicaron en 14% en junio de 2003, la tasa de Uno de los problemas más críticos en la seguri-
subempleo sigue siendo altamente preocupan- dad alimentaria de una parte de la población rural
te, pues para el primer trimestre de este año se del sur del país es el impacto de la fumigación
registró en 33,9%. Esto significa que uno de de los cultivos tipificados como “ilícitos”. En la
cada cuatro colombianos/as no accede a los actualidad se encuentran en vigencia los artícu-
bienes de la canasta de alimentos y que aproxi- los 3 y 4 de la Resolución 005 de agosto de 2000
madamente el 40% de la población nacional se del Consejo Nacional de Estupefacientes, de
encuentra en condiciones de precariedad la- acuerdo con los cuales se autorizan las fumiga-
boral en las que el acceso a éstos tampoco se ciones con el herbicida glifosato sobre “las áreas
encuentra garantizado. de cultivos fraccionados y/o mezclados”6. Las
Otro indicador complementario para eva-
luar la accesibilidad alimentaria es el número de
3 De acuerdo con la FAO, la canasta familiar colombiana se puede
personas en capacidad de producir alimentos
agrupar de la siguiente forma: cereales (arroz, trigo, cebada y avena); Asociación de Trabajo Interdisciplinario, ATI
para su abastecimiento. De acuerdo con Cod- leguminosas (fríjol, arveja, lenteja y otros); hortalizas, frutas, aceites
hes, a junio de 2003, la cifra de desplazados/as vegetales (soya y palma); estimulantes (café y cacao); carbohidratos
(plátano, yuca y papa); carnes (res, pollo, pescado, cerdo); leche,
en el territorio nacional asciende a casi tres mi- huevos y edulcolorantes (azúcar y panela). (CGR 2003: 400).
llones. Teniendo en cuenta que, en su mayoría, 4 El Tiempo, 15 de Julio 2003, pp. 1-7.
esta población pertenece a la economía campe-
5 Una persona indigente se define como aquella que tiene dos o más
sina dedicada a la producción agrícola y de es- necesidades básicas insatisfechas.
pecies menores, observamos que en el país cada
6 De acuerdo con la mencionada Resolución 005, se definen los
vez menos colombianos/as pueden producir ali- cultivos fraccionados como aquellos terrenos que se dividen me-
mentos para su consumo. diante barreras vivas y/o artificiales, secuencia de plantaciones líci-
tas, cultivos de pancoger o bosque nativo, con cultivos ilícitos. Los
Los grupos de personas desplazadas son una cultivos mezclados se definen como plantaciones ilícitas que dentro
población severamente afectada en el tema ali- de su área de siembra presentan plantas lícitas e ilícitas.

Alimentación 95
acciones de fumigación con glifosato7 afectan a que sean compatibles con las disciplinas de la
todo tipo de plantas y han causado pérdidas a OMC; c) lograr que la agricultura se convierta
los agricultores de la zona de influencia del Plan en un factor de desarrollo en armonía con las
Colombia, amenazando sus posibilidades de pro- negociaciones nacionales e internacionales. (Pre-
ducción para la subsistencia. Por otra parte, los sidencia de la República, 2003: 104).
planes de desarrollo alternativos que se han pro- Si bien, el beneficio del incremento en los
puesto dentro de los programas de sustitución índices de exportación es innegable en térmi-
de cultivos ilícitos están concentrados en la re- nos de la disminución del déficit de la balanza
gión del Putumayo, a pesar de que las fumiga- de pagos, una política agropecuaria que apunta
ciones se han extendido al Guaviare, donde las a la producción de alimentos para la exporta-
condiciones para el desarrollo agrícola son aún ción amenaza la garantía de la provisión de ali-
más desfavorables por la pobre infraestructura mentos para la población nacional y sitúa al país
vial y de comunicaciones y la presencia de gru- en una situación de dependencia para su sub-
pos armados al margen de la ley. sistencia. El desconocimiento de la importancia
En conclusión, es posible afirmar que la fu- de los pequeños productores/as y la sustitución
migación que afecta a los cultivos de alimen- progresiva de cultivos transitorios de pancoger
tos en el sur del país, unida a la insuficiente por cultivos permanentes para la exportación,
cobertura de los planes de desarrollo alternati- tales como la palma de aceite y la soya, amena-
vo, genera una situación en la que la produc- zan la cobertura de alimentos para el consumo
ción y la accesibilidad a los alimentos por parte interno, es decir, la seguridad alimentaria de los
de la población de la zona se encuentra ame- colombianos y las colombianas.
nazada.

GENERANDO EMPLEOS A COSTA DE LA


POLÍTICA AGRÍCOLA COMERCIAL, SEGURIDAD SEGURIDAD ALIMENTARIA
Y SOBERANÍA ALIMENTARIAS
Dentro de la estrategia denominada “Manejo
Por enfocarse en el incremento de la produc- Social del Campo”, el Ministerio de Agricultura
ción agrícola para la exportación, la política agra- y Desarrollo Rural está impulsando una serie
ria del actual gobierno resulta preocupante en de medidas orientadas a generar un total de
lo que se relaciona con la soberanía alimentaria 75.000 nuevos puestos de trabajo para el año
del país. En esta sección, el documento intenta 2003 y 432.000 para el fin del cuatrienio8. Los
analizar algunos de los elementos de esta políti- proyectos son potencialmente efectivos en tér-
ca y lo que ésta significa en términos del cum- minos de la creación de empleo rural y del me-
plimiento del derecho a la alimentación. joramiento de las condiciones de esta pobla-
La política comercial agropecuaria propues- ción para generar ingresos que les permitan el
ta en el Plan de Desarrollo hacia un Estado Co- acceso a los alimentos. Sin embargo, el conte-
munitario, plantea la importancia de impulsar nido de la mencionada estrategia resulta pre-
acciones que incrementen la capacidad expor-
tadora del país y que permitan su integración
EL EMBRUJO AUTORITARIO

7 El glifosato es un herbicida no selectivo de amplio espectro, lo que


exitosa a las dinámicas de libre intercambio. El
significa que puede atacar toda clase de plantas porque inhibe unas
plan parte de reconocer las ventajas clásicas del enzimas indispensables en la síntesis de proteínas, por lo cual las
libre comercio y plantea los siguientes objetivos: plantas se marchitan y mueren; o se debilitan y pueden ser atacadas
más fácilmente por un complejo de plagas y enfermedades, causan-
a) modernizar la producción nacional de mane- do grandes e injustas pérdidas a los agricultores (Semana, 2001).
ra que los productos agrícolas sean competiti-
8 Ministerio de Agricultura: 15 Iniciativas de Profundo Impacto Social
vos en el mercado externo; b) utilizar mecanis- en el 2003, en http//:www.minagricultura.gov.co/noticias.htm. 16
mos que garanticen equidad en el comercio y de enero 2003.

96 Alimentación
ocupante en términos de la seguridad alimen- ca, y así el país retroceda en lo que ha logrado
taria del país. en términos de su soberanía alimentaria.
La estrategia fomenta especialmente los
monocultivos de productos que se plantean
como las oportunidades de competitividad del LA REFORMA AGRARIA SE QUEDA
sector agrícola colombiano en el mercado inter- EN LA PLANEACIÓN
nacional; a través de programas que generan
mayor número de empleos mediante el impulso Teniendo en cuenta que la concentración de la
a actividades de siembra de variedades manipu- propiedad de la tierra apropiada para el cultivo
ladas como el maíz tecnificado, algodón, culti- continúa representando uno de los problemas
vos de tardío rendimiento como la palma de sociales más críticos en el país y que las áreas
aceite, la introducción de organismos genética- cultivables son condición para la generación de
mente modificados (OGM) tales como el algo- alimentos por parte de la población que habita
dón Bt, la soya y el maíz. La generación de em- en las zonas rurales, resulta preocupante que el
pleos en estrategias relacionadas con la Plan de Desarrollo “Hacia un Estado Comunita-
producción de alimentos para el consumo de rio” no proponga una estrategia concreta para
los colombianos y colombianas no hace parte la realización de una verdadera reforma agraria.
de la política adoptada. De acuerdo con lo señalado por la Comisión
Adicionalmente y en la misma lógica de in- Colombiana de Juristas, el plan se reduce a plan-
crementar la producción agrícola hacia la par- tear la necesidad de que la reforma agraria co-
ticipación en el comercio internacional, se han rrija el uso del suelo en las áreas de mayor apti-
creado medidas tributarias que impulsan la pro- tud agrícola y a proponer que se realicen planes
ducción para la exportación. Este es el caso de quinquenales de desarrollo rural y de reforma
la recientemente aprobada exención del im- agraria que armonicen las políticas macro-eco-
puesto a la renta líquida gravable para los cul- nómicas (CCJ 2003:10). De acuerdo con la mis-
tivos de tardío rendimiento, específicamente ma organización, más allá de criterios de pla-
cacao, palma de aceite y cítricos. De acuerdo neación, el Plan Nacional de Desarrollo no
con disposición del 20 de junio de 2003, el establece medidas claras, deliberadas y concre-
Congreso de la República eximirá a los produc- tas sobre reforma agraria.
tores de palma de aceite por un término de 10
años a partir del inicio de la produción. Es de Otras medidas para el manejo social del campo
esperar que los agricultores busquen acceder a
este beneficio tributario y que se dé paso al Una de las quince estrategias del manejo social
reemplazo de cultivos transitorios en peque- del campo para el 2003 es el repoblamiento
ñas parcelas por cultivos permanentes para ex- bovino en algunas de las zonas especialmente
portación libres de tributación. De esta mane- deprimidas por la situación de conflicto arma-
Asociación de Trabajo Interdisciplinario, ATI
ra, es posible afirmar que la medida amenaza do, como en los Montes de María y en el sur del
el cumplimiento de los criterios de suficiencia Tolima. Finagro otorgará crédito para el 100%
y estabilidad alimentaria que implican la per- de las inversiones, con el aval del Fondo Agro-
manencia, continuidad y sostenibilidad de la pecuario de Garantías, hasta por un 80%, y el
oferta de alimentos. otro 20% garantizado por los entes territoriales.
Una política agrícola orientada a la exporta- Si bien hay un impulso a la inversión en el desa-
ción genera el riesgo de que crezca la depen- rrollo pecuario, la estrategia apunta a la agudi-
dencia de las importaciones de productos pri- zación del problema de la concentración de la
marios para responder a las necesidades tierra y del uso inadecuado de suelos para la
alimenticias de la población, es decir, que la au- ganadería. Resulta preocupante que este pro-
tonomía en producción de alimentos se reduz- grama del Ministerio de Agricultura y Desarrollo

Alimentación 97
Rural apunte a la subutilización del suelo agríco- dinador del grupo Bioseguridad y Recursos Ge-
la, el cual apenas llega al 37% del área adecuada néticos y Agrícolas del ICA, afirmó que al ser
para este fin, y que persiga aumentar el uso de una de las 175 naciones que hasta la fecha han
la tierra para la ganadería, que es ya del 239% suscrito y ratificado el Convenio de Diversidad
del área con esta vocación9 (CGR 2003: 413). Biológica, Colombia es garante de los compro-
misos de elaborar un Protocolo de Bioseguridad
que establezca procedimientos adecuados en la
VARIEDADES GENÉTICAMENTE MODIFICADAS Y esfera de la transferencia, manipulación y utili-
SOBERANÍA ALIMENTARIA EN COLOMBIA zación de los OGM que puedan tener efectos
adversos para la conservación y uso sostenible
“La soberanía alimentaria es el derecho de to- de la diversidad biológica (Artunduaga 2003: 4-
dos los pueblos a definir sus propias políticas 5). El funcionario señaló que el uso de los OGM
agrarias, de empleo, pesqueras, alimentarias puede causar efectos adversos en términos de:
ydetierrasenformatalqueseanecológica,so-
cial, económica y culturalmente apropiadas • La posible creación de nuevas malezas por
para ellos y sus circunstancias únicas. Esto cruzamientos naturales de plantas resisten-
significa que todos los pueblos tienen derecho tes a herbicidas o plagas, con especies sil-
a una alimentación sana, nutritiva y apropiada vestres relacionadas.
culturalmenteyalacapacidaddemantenersea
símismosyasussociedades” • El daño a especies no objetivo.
(Reverdión, 2002: 9).
• Una planta transgénica resistente a plagas
La introducción de organismos genética- que afecten a insectos benéficos o preda-
mente modificados (OGM) al país, que hace par- dores de otras plagas.
te de las políticas del Ministerio de Agricultura,
cuestiona las condiciones para la realización de • Los efectos en la salud humana por el uso
la soberanía alimentaria y de la calidad de los de genes marcadores resistentes a antibió-
alimentos. En mayo del presente año, el doctor ticos.
Carlos Gustavo Cano, Ministro de Agricultura,
reveló que fueron liberadas las primeras varie-
dades de algodón genéticamente modificado en
9 “En un gran número de casos la propiedad se utiliza con fines
el departamento de Córdoba10. De acuerdo con especulativos ante la ausencia de la tributación a la renta del suelo
su declaración, el Consejo Técnico Nacional de y sin consulta a la aptitud productiva, como es el caso de la ganadería
extensiva en zonas aptas para la agricultura.” (CGR 2003: 412 ). La
Bioseguridad Agrícola, CTN, recomendó al ICA población rural más pobre sólo tiene acceso a los predios poco aptos
autorizar la realización de siembras comerciales para la agricultura y de esa manera tiene dificultades en la garantía de
la producción de alimentos para su subsistencia.
para esa región. Sin embargo, de acuerdo con
otros organismos del gobierno y de la sociedad 10 Ministerio de Agricultura, 2003. Noticias. Aprueban comercialización
de algodón genéticamente modificado, en http://www.minagri-
civil nacional e internacional, la naturaleza de la cultura.gov.co/noticias.htm. Mayo 9 de 2003.
investigación que se llevó a cabo para aprobar
11 El Bt es obtenido de la bacteria Bacillus thuringiensis. Esta bacteria
dicho procedimiento es insuficiente. Estudios induce a la planta a producir una proteína tóxica a varios insectos y
EL EMBRUJO AUTORITARIO

realizados sobre el impacto producido por el uso plagas. (Jaramillo 2002: 207). El uso de estas semillas ha causado la
desertificación del suelo en regiones de la India. Zonas en donde la
de la semilla de algodón Bt en otros países tales cultura del campesino era cultivar legumbres, hortalizas y otros
como la India, han demostrado efectos ecológi- productos para su consumo, se han visto afectadas por la introduc-
ción de estas semillas. Los productores fueron atraídos por las com-
cos y sociales negativos11. pañías a comprar semillas de híbridos de algodón, que eran señala-
Por otra parte, en declaración posterior al das como “oro blanco” y que supuestamente los haría millonarios.
Sin embargo, el alto precio de los insumos (las semillas y los
Protocolo de Biodiversidad discutido el pasado pesticidas) dejaron a los campesinos altamente endeudados, (Los de
febrero en Cartagena, Rodrigo Artunduaga, coor- Abajo, 2003: 9).

98 Alimentación
• La erosión de los recursos genéticos tradi- Las patentes de las semillas de los alimentos son
cionales o nativos, porque la demanda de de propiedad de las transnacionales y están pro-
los productos nuevos deja a los nativos sin tegidas por la OMC. Por esta razón, es de espe-
incentivo para su uso, también porque los rarse que las condiciones que las transnaciona-
nuevos productos tienen aparentemente les establecerán para la recuperación de su
tantas ventajas que el agricultor deja de sem- inversión en investigación y tecnología aplica-
brar las especies nativas. das responderán a sus intereses comerciales.
Ellas buscarán el nivel máximo de recuperación
• Los efectos socioeconómicos derivados de y de multiplicación de su inversión.
los derechos de propiedad intelectual que De ahí que sea razonable esperar que una
son controlados por las multinacionales pro- vez la aplicación de los OGM sea liberada, el
ductoras de los insumos. acceso de los productores a los insumos nece-
sarios para poner en marcha sus cultivos se pon-
De acuerdo con este análisis, que recoge ga en cuestión. Los agricultores nacionales ha-
las principales inquietudes que sobre el tema han brán perdido el control sobre el patrimonio
surgido entre diversos organismos que vigilan el cultural, genético y de biodiversidad, quedando
cumplimiento del derecho al medio ambiente sometidos a relaciones de intercambio con em-
sano, a la seguridad alimentaria, a la soberanía presas que a escala mundial tienen el monopo-
alimentaria, a la calidad alimentaria y a la salud, lio de la investigación y de los insumos para la
la implementación del cultivo y el comercio de aplicación de la biotecnología. Tal condición
los OGM, requiere un amplio y estricto conjun- amenazará la posibilidad de que el país cuente
to de investigaciones sobre los efectos que pue- con autonomía productiva.
dan producir estos cultivos en el suelo, en la Adicionalmente, la Contraloría reconoce que
salud humana y en los seres vivos. Sin embar- existe la preocupación por la concentración del
go, la política agraria del presente gobierno es- control de las semillas transgénicas y del merca-
tablece la siembra de algodón transgénico, así do de los agroquímicos por parte de las empre-
como la evaluación semi-comercial de otro tipo sas multinacionales. El tema es que en el evento
de semillas (maíz resistente a plagas, soya y maíz en que la biotecnología se convirtiera en una
resistentes a herbicidas). Esto genera una pre- práctica generalizada y autorizada, estas com-
ocupación en torno al componente de calidad pañías estarían en capacidad de ejercer prácti-
de la alimentación. cas de concentración para el incremento en los
precios de los insumos, sin que hubiera control
posible por parte del Estado colombiano.
BIOTECNOLOGÍA Y AUTONOMÍA EN LA
PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS
CONCLUSIONES
Asociación de Trabajo Interdisciplinario, ATI
Resulta importante resaltar los riesgos socioeco-
nómicos de la reciente liberación de los OGM Según el análisis realizado, el tema de la alimen-
respecto al criterio de cumplimiento de la auto- tación y sus diferentes componentes está sus-
nomía alimentaria en Colombia, que consiste en crito en el actual gobierno a la implementación
el respeto a la diversidad cultural y a la autono- de políticas agrarias basadas en la producción
mía del país en la producción de alimentos. agrícola para la competencia en el mercado in-
El documento de la Contraloría General de ternacional; sin embargo, se parte de condicio-
la Nación señala la relevancia del tema relativo nes insuficientes e inequitativas para dicha com-
al uso de semillas transgénicas, los derechos de petencia. Si bien se han diseñado planes de
propiedad intelectual y la realización de la sobe- generación de empleo, también es notable que
ranía alimentaria en el país (Mosquera, 2003). el incremento del precio de los artículos de la

Alimentación 99
canasta familiar y las nuevas políticas tributarias
que gravan productos de la canasta básica con
el IVA, están haciendo que el acceso de las per-
sonas a los alimentos sea cada día más dificil.
Tanto en lo que se refiere a la situación de
los productores de alimentos para el consumo
como de los/las consumidores/as, las condicio-
nes para la realización del derecho a la alimen-
tación muestran un cuadro de regresividad. En
un modelo donde se mercantilizan todos los
derechos, el derecho a no pasar necesidad y el
derecho a la alimentación adecuada está siendo
seriamente golpeado.

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Política Agraria 10
Reforma
insustancial
Daniel Manrique

ANTECEDENTES
estimular el crecimiento de la producción y la
inversión en el agro y para realizar una política
a política comercial de apertura no sectorial activa.

L
gradual de la economía, adoptada Tras la creación de la Organización Mundial
desde comienzos de los 90, marcó del Comercio, OMC y la aprobación de la Ronda
la pauta de comportamiento del sec- de Uruguay, se cerró la posibilidad de un retor-
tor agrario en Colombia. La política no del sector agrario a los esquemas de precios
agraria en este periodo buscó des- administrados y de subsidios, y los espacios para
montar el control administrativo de precios y aplicar ayudas a la agricultura se sometieron a
los subsidios directos a la agricultura con el ob- las limitaciones presupuestales. Entre los esque-
jeto de acercar los precios internos a los inter- mas de protección a la agricultura, el más im-

Instituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos, ILSA


nacionales. Este proceso estuvo acompañado portante fue el Apoyo al Precio Interno (tam-
de una liberalización financiera y altas tasas de bién estaban las exoneraciones tributarias, el
interés que bloquearon las transformaciones crédito y el gasto público), pero en un régimen
requeridas para participar exitosamente en el asimétrico que favoreció a productos de agre-
mercado internacional. miaciones fuertes, que no se construyó a partir
Las medidas consistieron en: régimen de li- de una visión estratégica para el crecimiento del
bre importación de casi todas las posiciones aran- sector. Como resultado de la política de apertu-
celarias de los productos agropecuarios, elimi- ra, el país incrementó en ocho veces la importa-
nación de los precios de sustentación, reducción ción de alimentos en la década del noventa.
de la intervención del Estado en la compra e La política de reforma agraria se orientó
importación de cosechas (supresión del Idema), hacia el funcionamiento del mercado de tierras,
establecimiento de franjas de precios como aplicando subsidios a su compra, adecuación,
mecanismo de estabilización frente a fluctuacio- construcción de vivienda e infraestructura, y
nes abruptas de los precios internacionales, re- capacitación de pequeños productores y cam-
ducción paulatina de los subsidios a las tasas de pesinos. No obstante, los beneficiarios entraron
interés para la agricultura. Así, el Ministerio de en crisis (no pudieron pagar los créditos por su
Agricultura quedó con pocos instrumentos para alto costo, los proyectos productivos fueron mal

103
103
Política Agraria
diseñados); además los precios de la tierra no ría de las cuales enfrenta precarias condiciones de
han bajado, las entidades estatales siguen sien- vida. Desde 1993 y entre 1995 y 2002 la concen-
do descoordinadas e ineficientes y no se han tración de pobres en zonas rurales se agudizó.
desarrollado instrumentos para agilizar el mer- (Cuadro No. 1)
cado de tierras (Machado). El Plan no desconoce las deplorables condi-
El Plan de Desarrollo del pasado gobierno ciones de vida que padecen los campesinos y las
continuó el proceso de apertura, con políticas campesinas en Colombia, según este documento:
que complementaron las adoptadas para el for-
talecimiento de la competitividad. De hecho, el “El ingreso per cápita de los habitantes urbanos
arancel promedio continuó registrando caídas, es, en promedio, 2,5 veces superior al rural. En
especialmente en alimentos como arroz, azúcar materia de servicios básicos, la brecha también es
(blanca y cruda), cebada, maíz amarillo, trigo, significativa. Mientras que los hogares urbanos
soya, aceite de soya (Minagricultura). Además, cuentan con una cobertura casi universal, tan sólo
tomó auge la estrategia encaminada a la conso- 54% de los rurales accede al servicio de acueducto
lidación de “alianzas productivas” o “asociacio- y apenas 23% cuenta con alcantarillado. En cuanto
nes para la producción”. El actual gobierno no a electrificación rural, aproximadamente 1,8 mi-
se aparta de la misma tendencia. Según el Pro- llones de habitantes se encuentran en zonas no in-
yecto de Ley No. 169/03 C, 167/03 S, por el terconectadas. A esto se suma que apenas el 15%
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo de los hogares rurales cuenta con servicios de telefo-
2002–2006 “Hacia un Estado Comunitario”: nía” (Plan de Desarrollo).

“El manejo social del campo propone una protec- En el año 2000 los habitantes del campo
ción razonable para la producción nacional, en un mayores de 15 años alcanzaron un nivel de esco-
marco de libre comercio y dentro de los acuerdos de laridad promedio de 4,4 años (cuatro años menos
la OMC por su importancia para la defensa y de educación que en las ciudades). Por su parte,
generación de empleo y el logro de objetivos de segu- en 2002 el desempleo rural se situó en 11,5%, ci-
ridad alimentaria” (Plan de Desarrollo). fra casi tres veces superior a la registrada en 1991.

“Sin duda, la pérdida de actividad económica, refle-


CONTEXTO DE POBREZA Y EXCLUSIÓN RURAL jada en una disminución de 800.000 hectáreas sem-
bradas en la última década, redujo las oportunidades
Según el Plan Nacional de Desarrollo 2002–2006 de empleo y provocó la migración de mano de obra no
“Hacia un Estado Comunitario”, en el campo co- calificada hacia zonas de cultivos ilícitos, centros ur-
lombiano habitan actualmente 12,4 millones de banos e incluso hacia las filas de los grupos armados
personas (28% de la población nacional), la mayo- ilegales” (Plan de Desarrollo, p. 160-161).
EL EMBRUJO AUTORITARIO

104 Política Agraria


Esta aproximación estadística es apenas la nativas concertadas a la estrategia de erradica-
manifestación de un problema más complejo. ción de cultivos “ilícitos” (Mandato Agrario).
El latifundio especulativo se expandió a costa Conciente de los problemas de pobreza y
del desplazamiento forzado de miles de campe- desigualdades en la áreas rurales y preocupado
sinos, afrodescendientes e indígenas y de la quie- por el desarraigo que de sus tierras han padeci-
bra de pequeños y medianos productores. Tan do las comunidades indígenas, afrodescendien-
sólo desde 1996 y hasta 2001, cuando están en tes y campesinas, el Comité de Derechos Eco-
auge las políticas neoliberales y durante la apli- nómicos, Sociales y Culturales, en sus más
cación del Plan Colombia, los latifundios de ex- recientes conclusiones sobre los informes en-
tensión superior a 500 hectáreas pasaron del tregados por los Estados partes, insta al Estado
44,4% de la tierra cultivable al 61,2%, pese a colombiano “a que adopte las medidas necesa-
que el número de sus propietarios no excede el rias para llevar a cabo una auténtica reforma
0,4% del total (Salgado). Estas tierras no sola- agraria” (Comité DESC, Naciones Unidas).
mente son las mejores, sino que poseen favora-
bles perspectivas de valorización por estar ubi-
cadas bajo la influencia de megaproyectos de CONTENIDOS DE LA POLÍTICA AGRARIA DEL
tipo vial, agroindustrial, turístico, energético o ACTUAL GOBIERNO
minero. Además, las políticas neoliberales, esen-
cialmente antiagrarias, debilitaron la capacidad Los propósitos del Plan de Desarrollo del pre-
productiva del país, colocaron en riesgo su so- sente gobierno con el campo se enmarcan den-
beranía alimentaria y desconocieron el derecho tro de sus objetivos generales relacionados con
a la tierra de las comunidades rurales en perjui- la recuperación de la seguridad democrática, el
cio de su territorialidad. Estado comunitario y la estabilidad macroeco-
Contra esta lógica, recientemente se pro- nómica. En esta lógica, la seguridad es el orden
movió el Congreso Nacional Agrario, espacio de fundamentado en las normas como condición
convergencia de la mayor cantidad de organiza- para el ejercicio de la libertad (Rubio). El Estado
ciones campesinas, indígenas y afrodescendien- comunitario, por su parte, se manifiesta en la
tes, cuyo “Mandato Agrario” comprende los ele- delegación de funciones estatales básicas en

Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo


mentos que llenan de contenido el derecho a la cooperativas, organizaciones, sector solidario y
tierra desde la perspectiva del movimiento so- demás formas asociativas, y en la reducción del
cial. De este Mandato cabe destacar los siguien- aparato burocrático estatal. La estabilidad ma-
tes puntos: soberanía y seguridad alimentaria croeconómica implica el control del déficit fiscal
como derechos fundamentales en cabeza de y el logro de unos niveles de crecimiento eco-
cada pueblo para que autónomamente deter- nómico que permitan garantizar el culto a la
mine la producción, distribución y consumo deuda externa.
agroalimentario que garantice la autosuficiencia; Desde la perspectiva de la seguridad demo-
defensa a la producción nacional agropecuaria crática, se constata con preocupación la estrate-
como alternativa al ALCA y los TLC; derecho a gia dirigida a integrar unidades de soldados cam-
la tierra en condiciones de acceso, productivi- pesinos encargados de las funciones propias de la
dad y comercialización, y derecho al territorio fuerza pública como son las de mantener las con-
como elemento fundamental de la vida y cultu- diciones de seguridad y protección a la población
ra de los pueblos y comunidades rurales; cien- civil. En manifiesta contradicción con los princi-
cia y tecnología agropecuarias propias, y con- pios de distinción del Derecho Internacional Hu-
trol o prohibición a la introducción de nuevas manitario se vincula este sector social al conflicto
tecnologías lesivas para los intereses colectivos armado convirtiéndolo en objetivo militar.
(organismos genéticamente modificados: OGM); Además, es necesario destacar el interés por
solución negociada al conflicto armado; alter- impulsar proyectos forestales y agroforestales

Política Agraria 105


articulados en cadenas productivas y con la in- de Bolívar y Montes de María, La Guajira); Toli-
tervención del sector privado (empresas, comer- ma, Huila, Valle y zona cafetera: regiones direc-
cializadoras, asociaciones de productores, ONG) tamente vinculadas a las políticas de seguridad.
como estrategia de desarrollo en zonas de con- En materia de infraestructura básica y vi-
flicto y para revertir los daños ambientales de vienda se pretende el mejoramiento de las con-
los cultivos “ilícitos”. Se ha pretendido que el diciones de vida de los campesinos mediante la
programa irradie beneficios sociales a través de accesibilidad a agua potable, saneamiento bási-
la vinculación de familias guardabosques, pero co, electrificación, infraestructura vial y telefo-
se ha cuestionado su viabilidad económica como nía. El gobierno no invertirá directamente en este
sustituto apropiado de los cultivos de coca, por propósito, sino que sus acciones se limitarán a
los bajos ingresos ofrecidos. funciones de planeación, impulso del marco re-
En el marco de la estabilidad macroeconó- gulatorio y promoción de esquemas institucio-
mica se han evidenciado reformas inspiradas bajo nales. Para el año 2003 el Minagricultura se pro-
criterios de reestructuración del aparato estatal puso la generación de 9.036 soluciones de
y no en la corrección de imperfecciones institu- mejoramiento de vivienda y 1.205 soluciones de
cionales. A finales de mayo de 2003 se presentó construcción de vivienda básica, a través de la
el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, In- reducción de subsidios, la cofinanciación con
coder, el cual asumió las funciones del INAT, del entidades territoriales y las comunidades y me-
INPA, del Incora y del DRI, posteriormente eli- diante la articulación de proyectos productivos
minadas. Con ello se dispuso la reducción de la que impliquen el reasentamiento o retorno de
planta de personal de 2.300 a 900 funcionarios comunidades en desplazamiento forzado (Mina-
y el presupuesto de 95 mil a 35 mil millones de gricultura).
pesos. Además se prevé la transformación de No obstante, este tipo de medidas resultan
las Umatas en 120 centros provinciales de ges- extremadamente precarias en ausencia de una
tión y promoción agroempresarial (40 de ellos reforma sustancial de los esquemas políticos y
en el 2003) mediante la asociación de munici- socieoeconómicos del campo. La urgencia de
pios y el apoyo de la empresa privada en pro- una reforma agraria y el problema de la distribu-
yectos productivos, constitución de empresas ción y asignación de tierras definitivamente se
y asistencia técnica (Minagricultura). omitió en la política agraria y más bien parece
Otras reformas apuntan a: reorganización que las decisiones de Estado van en otra vía. A
del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario; principios de año, el Congreso de la República
promoción de microcréditos a cargo del sector promulgó la ley 791 mediante la cual se reduje-
solidario y establecimiento de cooperativas agrí- ron a la mitad los términos ordinarios y extraor-
colas, ganaderas, piscícolas y forestales; cofinan- dinarios de prescripción adquisitiva de dominio.
ciación por parte de las corporaciones regiona- No es desacertado imaginar que mediante este
les para la recuperación de cuencas y programas mecanismo se consolidarán legalmente infinidad
de saneamiento básico, así como la administra- de despojos contra los campesinos que fueron
ción en la titulación de predios (Rubio). desplazados contra su voluntad.
El manejo del campo del actual gobierno La estrategia, adoptada desde el anterior
sugiere una focalización regional de las inversio- gobierno, de hacer alianzas productivas entre
EL EMBRUJO AUTORITARIO

nes a través de cuatro programas: Infraestruc- los pequeños productores organizados, el sec-
tura básica y vivienda, alianzas productivas, de- tor empresarial (comercial e industrial) y los pro-
sarrollo científico y tecnológico, factores veedores de insumos, mediante la consolidación
productivos y financieros (el proyecto de ley de acuerdos regionales de competitividad, es-
agrega el de seguridad alimentaria). Geográfica- pera recuperar 380.000 hectáreas para la pro-
mente se privilegian las zonas de los Llanos; Costa ducción agropecuaria, en especial en las cade-
Atlántica (Córdoba, Sucre, Cesar, Magdalena, Sur nas de reforestación comercial, caucho y guadua,

106 Política Agraria


algodón y textiles, palma de aceite, maíz y soya, de organismos modificados genéticamente, con
yuca industrial, cacao y hortofruticultura, prác- sujeción a los principios y criterios del Protocolo
ticamente cultivos de tardío rendimiento que se de Bioseguridad suscrito por Colombia.
han beneficiado por exenciones tributarias (Ley No obstante, sin existir una reglamentación
812 de 2003). rigurosa en materia de bioseguridad (por tanto
Estas cadenas productivas, al igual que la violando el principio de precaución), sin reali-
agricultura por contrato, tienen efectos nefas- zarse las evaluaciones técnicas necesarias y con
tos debido a que el empresario, en su calidad de cuestionamientos éticos en el procedimiento, el
comprador exclusivo, termina imponiendo pre- ICA impulsó la liberación comercial de semillas
cios y asegurándose la provisión de productos, de algodón bt y de algodón resistente a herbici-
permitiendo la subordinación del campesino y das de la multinacional Monsanto, y avanza en
la entrega de su propiedad a las grandes explo- la liberación del maíz resistente a plagas. De esta
taciones (Mondragón). En últimas lo que se quie- manera, se coloca en evidente riesgo la estabili-
re es convertir a los campesinos en dependien- dad ecosistémica del país, no solamente por la
tes sin derecho a prestaciones ni a conformar ausencia de controles idóneos, sino por la pre-
sindicatos; por ello se considera que el gobierno sencia de otros contenidos técnicos críticos, los
no ve al campo como un escenario de propieta- cuales no se han discutido públicamente: nue-
rios rurales sino como uno de asalariados (Ru- vas resistencia de plagas, efectos colaterales
bio). De hecho, para el cuatrienio el Ministerio sobre organismos benéficos, costos de la tec-
de Agricultura se propuso generar en las zonas nología y de las semillas y derechos de propie-
rurales más de 500.000 empleos directos e in- dad, evaluaciones completas de bioseguridad,
directos y más de 130.000 para el 2003 (Mina- entre otros.
gricultura). De manera maniquea el Plan sugiere un pro-
Además se privilegian los cultivos perma- ceso de reforma rural y habla del uso eficiente
nentes (no básicos en la dieta nutricional, que del suelo y del acceso equitativo a los factores
no requieren trabajo calificado, de baja movili- de producción. Para ello, se menciona la entre-
dad de capital y con sustitutos perfectos), debi- ga de tan sólo 150.000 hectáreas de tierra pro-
litando la seguridad alimentaria del país, en be- ductiva a grupos asociativos, y apoyo financie-

Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo


neficio de países productores de cereales, ro, tecnológico y de comercialización. Mediante
alimentos básicos de una dieta nutricional. Aque- estrategias ligadas al ordenamiento territorial se
llos cultivos de plantación, como la palma, son pretende revertir el proceso de ocupación en
extensivos, promueven la consolidación del la- suelos sin aptitud agrícola. El financiamiento
tifundio y la concentración de la tierra vía des- agropecuario se dirige al microfinanciamiento
tierro de la población rural. Por ser de tardío rural para los productores y las Mipymes, a tra-
rendimiento, no pueden ser sostenidos por pe- vés de instrumentos como el Proyecto de Apo-
queños y medianos propietarios; de modo que yo al Desarrollo de la Microempresa Rural (Pa-
esta estrategia, en últimas, lleva a la supresión demer). El Plan no especifica la forma de tenencia
de la actividad campesina. o propiedad de la tierra a entregar a las organi-
Según el Plan de Desarrollo, el programa de zaciones o empresas comunitarias, ni la forma
desarrollo científico y tecnológico se dirigirá a ar- de vinculación del campesinado ni mucho me-
ticular la investigación y el desarrollo tecnológico nos cómo se afectarán los latifundios improduc-
sectorial al Sistema Nacional de Ciencia y Tecno- tivos; es de prever que estas tierras se distribui-
logía. La agenda hará énfasis en la investigación, rán siempre y cuando los predios se articulen al
transferencia, capacitación y protección sanita- modelo de cadenas productivas, conectándose
ria en agricultura tropical, valoración del capital en alianzas estratégicas con el sector privado.
natural y recursos energéticos. Además, se regla- En conclusión, el Plan no aborda los pro-
mentaría la importación, producción y empleo blemas sustanciales del agro en Colombia, es

Política Agraria 107


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ALOP. Bogotá.
Se tiende a configurar en el campo un sec-
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Manejo Social del Cam-
tor social dependiente tipo asalariado o jornale- po: Políticas para la Generación de Empleo. Bogotá, mayo de
ro que aúna las condiciones de invisibilización 2003, en www.minagricultura.gov.co
del campesino y de desconocimiento de su po- Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Manejo Social del Campo:
15 iniciativas de impacto social para 2003, en: www.min-
tencial económico (producción alimentaria, re- agricultura.gov.co
producción de la fuerza de trabajo, generación Mondragón, Héctor, 2002. “La Economía Rural y la Guerra”. Bogotá,
de divisas) y también político. De hecho, la ex- abril 5 de 2002, en www.mamacoca.org. Citado por Gonzá-
lez, Darío “Zonas de reserva campesina”, en: Semillas, mar-
presión “reforma agraria” no existe en el Plan de zo de 2003.
Desarrollo y el término “campesino” sólo apare- Plan de Desarrollo 2003–2006: “Hacia un Estado Comunitario”.
ce precedido de la palabra “soldado”. En la lógi- Rubio, Rocío, Cuadernos Tierra y Justicia, No. 8, 2002,
ca de la seguridad democrática, los campesinos ILSA, Bogotá.
Salgado y Prada, 2002. “Igac-Corpoica”, en: Fajardo, Darío. Cuader-
se vuelven soldados mientras los reinsertados nos Tierra y Justicia, No. 1, ILSA, Bogotá.
se vinculan al campo. No solamente se desco-
noce al campesinado como clase social y como
ciudadano (en la Constitución Política ni siquie-
ra se tiene en cuenta) sino que se le dejan tres
alternativas: o se desplaza de sus tierras, a cau-
sa de las distintas formas de desarraigo, o se
emplea bajo condiciones indignas en los latifun-
dios o se convierte en soldado.
Por su parte, las reformas institucionales
planteadas tienden a la reducción del déficit pre-
supuestal vía reestructuración del Estado (ge-
neración de desempleo), antes que a incorporar
correctivos sustanciales.
Derechos Civiles y Políticos 11
Derechos
humanos en
contravía

LINEAMIENTOS DE LA POLÍTICA cia en los procedimientos de nuestros cuerpos ar-


GUBERNAMENTAL EN DERECHOS HUMANOS mados... “

• Estamos trabajando para que todos los ciudada-


asta la fecha no se conoce un docu- nos de bien cooperen mediante información opor-

H
mento oficial que señale el plan de tuna y confidencial con la fuerza pública...¿por
acción en materia de derechos hu- qué descalificar a priori un instrumento que tie-

Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Política, Cinep - Justicia y Paz


manos y derecho humanitario a de- ne pleno respaldo en el deber constitucional de
sarrollar por el actual Gobierno. Sin colaborar con la acción transparente de la auto-
embargo, en varias declaraciones ridad legítima?¿Qué razones pueden esgrimirse
públicas, el Presidente y el Vicepresidente han para prejuzgarlo como esquema de concierto en-
expuesto los que parecen ser los lineamientos tre el Gobierno y las organizaciones crimina-
básicos de su política en la materia. les?”

• “El día en que la seguridad democrática se ense- • “No existe en Colombia un conflicto social que
ñoree en todo el territorio de la Patria, no se come- justifique el uso de la violencia para obtener re-
terá un atentado más contra los defensores de dere- sultados políticos. Los canales democráticos han
chos humanos y líderes sociales”... “Empero, sido abiertos para la expresión libre de todas las
garantizar un amplio espacio de discrepancia exi- reivindicaciones sociales”.
ge la nítida distinción entre el acto de disentir y la
• “En la elaboración de las medidas (de conmoción
conducta criminal. Sólo cuando el Estado castiga
interior) hemos tomado como referente los instru-
implacablemente el crimen, hay plenas garantías
mentos constitucionales y legales de lucha contra
para ejercer la oposición y la crítica”. “Como Co-
el terrorismo que hoy rigen en las democracias
mandante civil de las Fuerzas Armadas he im-
europeas”.
partido una orden inquebrantable: toda acción de
la fuerza legítima del Estado debe estar escrupulo- • “En relación con la actividad de las organizacio-
samente ceñida a la Carta de derechos... de igual nes no gubernamentales y los defensores de derechos
manera, he ordenado la más absoluta transparen- humanos, el Estado les garantiza plena

Derechos Civiles y Políticos 111


l ibertad para desarrollar su loable objetivo so- ventivas, lo cual contribuye a agravar la cri-
cial. No serán molestados, y se les protegerá”1. sis en uno y otro campo, a mantener las cifras
de la crisis humanitaria y desplazamientos for-
Los anteriores enunciados se corresponden zados, así como en la mayor vulnerabilidad de
con los presupuestos de que “la mejor política los defensores de derechos humanos afectados
(de Estado) en materia de derechos humanos, por intimidaciones, amenazas, ataques y estig-
es la política de seguridad”, y que la población, matizaciones, aun por parte de servidores pú-
además del deber de colaboración con las auto- blicos.
ridades para el desarrollo de la estrategia de se- El informe destaca factores y condiciones
guridad, debe aceptar la restricción de algunas que tienden a debilitar el Estado de derecho,
de sus libertades y derechos si quiere que “el manifestado en recurrentes problemas o crisis
Estado recupere el orden, presupuesto ineludi- de gobernabilidad y en repetidos fallos en la
ble para poder garantizar la vigencia real de las aplicación del principio del imperio de la ley. La
libertades ciudadanas”. tendencia se ve reflejada en la injerencia en las
Este enfoque de la política en materia de funciones públicas por parte de integrantes de
derechos humanos ha recibido innumerables grupos paramilitares y en la continuidad de
comentarios y ha levantado grandes preocupa- nexos entre servidores públicos y miembros de
ciones en la comunidad internacional y en las esos grupos. También constituye una influen-
organizaciones defensoras de derechos huma- cia perjudicial la adopción prioritaria de ciertas
nos en el ámbito nacional. El Alto Comisionado políticas represivas y militares en detrimento
de las Naciones Unidas para los Derechos Hu- de la institucionalidad civil. El informe se refie-
manos señala en su más reciente informe sobre re a la adopción e implementación de disposi-
Colombia, las áreas de especial preocupación o ciones incompatibles con las normas interna-
importancia2. cionales y la Constitución Nacional, como varias
Entre ellas figuran el mantenimiento del Es- de las contenidas en el Decreto Nº 2002 san-
tado de derecho y la adopción y ejecución de la cionado en el marco del estado de conmoción.
política de seguridad, las medidas de conmoción La atribución de funciones de policía judicial a
interior, la actuación de la fuerza pública en las los militares y la restricción arbitraria de dere-
zonas de rehabilitación y consolidación, la situa- chos y libertades fundamentales estuvieron
ción de la antigua «zona de despeje», el auge y el entre los principales motivos de preocupación
fortalecimiento de los grupos paramilitares, las en ese campo.
falencias de la administración de justicia y sus Finalmente, otra materia de preocupación
contradicciones en la lucha contra la impunidad, se refiere a la actuación de instituciones que
las insatisfactorias condiciones de la población comprometen la independencia y la imparciali-
carcelaria, el desplazamiento forzado, la victimi- dad judicial. Como ejemplo de esto pueden se-
zación de los grupos étnicos, la crítica situación ñalarse decisiones adoptadas por la Fiscalía Ge-
de los defensores de los derechos humanos y de neral de la Nación en lo referente al despido y
otros miembros de grupos vulnerables, y los pro- traslado de fiscales, así como la posición del Fis-
blemas existentes para el pleno ejercicio de las cal General de la Nación ante el ejercicio de fun-
libertades fundamentales (libertad sindical, liber- ciones de policía judicial por miembros de las
EL EMBRUJO AUTORITARIO

tad de opinión y de expresión, libertad de con- Fuerzas Militares, y el apoyo del Fiscal General a
ciencia y de religión, y derechos políticos). medidas de control del orden público que luego
El mismo informe señala que el Estado aún
1 Estos puntos han sido extraídos de: “Cien puntos programáticos del
no cuenta con una política efectiva y coherente
Gobierno de Uribe Vélez”; “Carta de respuesta del presidente Álvaro
en materia de derechos humanos y Derecho Uribe Vélez a las ONG de Derechos Humanos”, 16 de octubre 2002;
Internacional Humanitario. Esta carencia se “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006”.

manifiesta en la debilidad de sus políticas pre 2 Informe completo: E/CN.4/2003/13, 24 de febrero de 2003, p.61.

112 Derechos Civiles y Pollíticos


la Corte Constitucional declaró contrarias a la haya que darle más facultades a la fuerza pública,
Carta Constitucional. facultades que se presentarán en la reforma consti-
tucional que estamos preparando”5.

SEGURIDAD DEMOCRÁTICA, ESTADO DE El Decreto 2002, expedido el 10 de sep-


CONMOCIÓN Y DERECHOS HUMANOS tiembre para el control del orden público, tuvo
tres ejes fundamentales. Primero, creó una co-
El enfoque de seguridad democrática planteado ordinación, en el terreno, entre la Fiscalía, la Pro-
por el Gobierno se circunscribe al “ejercicio de una curaduría y los militares. Para ello dispuso que
autoridad efectiva, que disuade a los violentos”3. En un fiscal, agentes del CTI y un agente especial
este enfoque, el respeto a los derechos huma- del Ministerio Público acompañen de tiempo
nos no es el elemento constructor y definitorio completo a cada uno de los pelotones de las
de la seguridad4. Ésta no debe tener como meta Fuerzas Militares en las zonas de orden público.
prioritaria y única la disuasión de quienes ame- Segundo, amplió el poder de las Fuerzas
nazan a la sociedad con el uso de la violencia o Militares para que adelanten funciones de poli-
la creación de un espacio en el cual el individuo cía judicial cuando exista una “urgencia insupe-
no se sienta vulnerable. La seguridad implica, rable y la necesidad de proteger un derecho fun-
ante todo, la constitución de un colectivo polí- damental en grave o inminente peligro”. En esos
tico y de un Estado legítimo que garantice la casos extremos les permite, con la sola autori-
dignidad de la vida como valor intrínseco de todo zación verbal de un fiscal o sin ninguna orden
ser humano. En consecuencia, no se trata, sim- judicial, realizar allanamientos, requisar lanchas,
plemente, de garantizar la supervivencia; el de- carros o aviones y capturar personas sospecho-
recho a la vida se vincula estrechamente con el sas de haber cometido o de tener planes para
derecho al trabajo, a la educación, a la seguri- cometer delitos.
dad social, a la propiedad, al medio ambiente Y como tercer eje, estipuló la creación de
sano, etc. unas zonas de rehabilitación y consolidación. “En

Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Política, Cinep - Justicia y Paz


El 11 de agosto de 2002, el presidente Uri- esos territorios, los más afectados por el con-
be declaró el estado de conmoción bajo el De- flicto armado y que serán delimitados por el Pre-
creto Nº 1837, sustentándolo en cuatro argu- sidente, se restringirán los derechos de los ciu-
mentos: los ataques contra los ciudadanos dadanos con el objetivo derecuperar la seguridad
indefensos; el terrorismo contra la infraestruc- del lugar”. Dichas medidas:
tura de servicios públicos; la presión contra las
autoridades locales, regionales y nacionales; y • “El derecho de circulación o residencia podrá
las violaciones a los derechos humanos y al De- limitarse, mediante medidas como el toque de
recho Internacional Humanitario, cometidos por
los grupos armados al margen de la ley.
En el marco del estado de conmoción, el 3 Presidencia de la Republica – Departamento Nacional de Planeación.
Gobierno dictó el Decreto Nº 2002 de 2002, “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, Hacia un Estado
que constituye la columna vertebral del an- Comunitario”.

damiaje jurídico para desarrollar la estrategia 4 Al respecto, el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Dere-
de guerra. Así estaba previsto desde los Cien chos Humanos, en su informe a la Asamblea General (febrero de
2002) aportó un importante concepto: “Los derechos humanos como
puntos programáticos de gobierno, donde Uribe marco de unión”. En dicho informe señaló que: “Una estrategia
señalaba: internacional eficaz de lucha contra el terrorismo debería utilizar los
derechos humanos como marco de unión. La idea de que las viola-
ciones de los derechos humanos son admisibles en determinadas
“Hoy, violencia política y terrorismo son idénticos” circunstancias es errónea”. E/CN.4/2002/18, 27 de febrero de 2002,
párrafo 5.
y recientemente, después de haber puesto en marcha
5 “Cien Puntos programáticos del Gobierno de Uribe”. Punto 33.
el Decreto 2002 afirmó: “No se descarta que

Derechos Civiles y Políticos 113


queda, retenes militares, indicativos especiales para ron específicamente a conjurar las causas de la
la movilización, permisos especiales para el libre perturbación7.
tránsito, circulación o permanencia restringida o El pasado 30 de abril, la Corte Constitucio-
prohibida de personas o vehículos en horas y lu- nal declaró la inexequibilidad de la prórroga del
gares determinados”. estado de conmoción interior y, en consecuen-
cia, las medidas expedidas bajo el mismo que-
• “El Gobernador podrá, dentro del territorio daron Gobierno afinaba el proyecto de Acto Le-
de su jurisdicción, adoptar medidas para exi- gislativo contra el terrorismo.
gir a personas determinadas que comuniquen
con una antelación de dos días, ante la prime-
ra autoridad civil del municipio y, en su defec- REFORMA A LA CONSTITUCIÓN Y ESTATUTO
to, ante el comandante de estación o subesta- ANTITERRORISTA
ción de Policía de la respectiva localidad, todo
desplazamiento fuera de la misma cuando se A partir del 20 de julio de 2003, la Cámara de
trate de su residencia habitual”. Representantes y el Senado de la República vo-
tarán definitivamente, la reforma de los artícu-
• “El Comandante Militar queda facultado
los 15, 24, 28 y 250 de la Constitución para
para recoger, verificar, conservar y clasificar
enfrentar el terrorismo, después de haber apro-
la información acerca del lugar de residencia y
bado en primera vuelta el proyecto presentado
de la ocupación habitual de los residentes y de
por el gobierno del presidente Uribe, denomina-
las personas que transiten o ingresen a la mis-
do “Acto Legislativo 223 de 2003”.
ma”.
La modificación de estos artículos apunta
• “En las Zonas de Rehabilitación y Consoli- al establecimiento de restricciones de los dere-
dación, la persona que no porte su documento chos a la vida privada, la inviolabilidad de la co-
de identificación, será retenida mientras se rrespondencia, la libertad de residencia y movi-
verifica su identidad”6. lización y las libertades individuales.

Los organismos nacionales e internaciona- La libertad de las comunicaciones, en el nuevo


les de derechos humanos, coincidieron en se- orden constitucional
ñalar que el Decreto 2002 contradecía conve-
nios internacionales de derechos humanos y El proyecto de reforma al artículo 15 de la Cons-
Derecho Internacional Humanitario y limitaba titución Nacional, dispone que de manera per-
derechos fundamentales de los colombianos manente:
relacionados con el debido proceso, la presun-
ción de inocencia, la distinción entre combatien- “Exclusivamente para prevenir casos de terroris-
tes y no combatientes y la no-discriminación. mo, una ley estatutaria reglamentará la forma y
Las consideraciones y las medidas específi- condiciones en que las autoridades que ella seña-
cas del Decreto 2002 incriminaban a la pobla- le, sin previa orden judicial, pueden interceptar o
ción civil como la responsable del conflicto; la registrar las comunicaciones y demás formas de
señalaban como abierta colaboradora de los gru- comunicación privada, de personas sobre las cua-
EL EMBRUJO AUTORITARIO

pos al margen de la ley, y en consecuencia con-


tra ella se dirigían las medidas. Resultó clara la 6 Véase Decreto 2002 de 2002
intencionalidad de estigmatizar y criminalizar a
7 Para un balance del estado de conmoción, en materia de derechos
la población civil, de manera particular aquella humanos, véanse los boletines de seguimiento, elaborados y publi-
que vive en zonas de presencia de grupos insur- cados por el Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia
Política, disponibles en www.nocheyniebla.org
gentes. El peso riguroso de la represión se apli-
8
có a los que no eran y las medidas no apunta- El subrayado es nuestro.

114 Derechos Civiles y Pollíticos


les haya información de que están realizando con- Esta reforma autoriza a servidores públicos,
ductas tendientes a la preparación de dichos ac- civiles o militares, para privar de la libertad a
tos”8. personas y registrar domicilios, sin que exista
orden judicial previa, disponiendo tan solo un
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y control posterior a estas medidas, con lo que se
Políticos (artículo 17) y la Convención Americana vulnera de manera abierta la presunción de ino-
de Derechos Humanos (artículo 11), con clari- cencia, así como la inviolabilidad del domicilio y
dad proscriben todo tipo de injerencia arbitraria el derecho a la libertad personal10.
y abusiva en la vida privada y la corresponden- La Oficina del Alto Comisionado de Dere-
cia, respecto de lo cual no son admisibles limita- chos Humanos de Naciones Unidas en Colom-
ciones en su ejercicio de carácter permanente. bia, dentro de su labor de asesoría y seguimien-
La norma propuesta, al eliminar el principio to a las recomendaciones formuladas por
de reserva judicial, y autorizar que cualquier fun- organismos internacionales, señaló que:
cionario pueda disponer el registro e intercep-
ción de comunicaciones, autoriza las injerencias “...resulta incompatible con las normas inter-
arbitrarias y abusivas en la correspondencia. Las nacionales facultar permanentemente a las au-
razones por las cuales se puede violar la intimi- toridades administrativas para aprehender y re-
dad son de carácter genérico; las simples sos- tener, hasta por treinta y seis horas, a personas
pechas, independiente de lo fundado o infun- que ni están en flagrancia ni tienen en su con-
dado de las mismas, autorizan a cualquier tra una orden judicial de captura” 11.
funcionario para atentar contra este derecho.
Con esta reforma constitucional, se ataca y cas- Durante los 8 meses de vigencia de las nor-
tiga por ser potencialmente peligroso, con lo cual mas de conmoción interior, que autorizaron a
se abre paso a que se persiga la imaginación o los miembros de la Fuerza Pública para realizar
los pensamientos. privaciones de la libertad sin mandamiento judi-
Los términos utilizados en este proyecto, cial, el Banco de Datos registró 831 detencio-

Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Política, Cinep - Justicia y Paz


desconocen el principio de la legalidad, en tan- nes arbitrarias, es decir un promedio de 3,5 per-
to se acude a descripciones que son vagas y sonas detenidas diariamente. En los eventos que
equívocas, situación que no permite deslindar y fue posible establecer el sector social de las víc-
definir el límite de acción de las autoridades. timas, se observó que: 30 fueron defensores de
derechos humanos, 48 sindicalistas, 73 líderes
sociales y políticos de oposición, 141 campesi-
Los derechos a la inviolabilidad del domicilio y
nos, 34 estudiantes y 68 líderes de población
la libertad en la reforma constitucional
objeto de desplazamiento forzado. A su vez,
También consagra la reforma restricciones a la haciendo uso de las facultades para privar per-
libertad personal, de carácter permanente, al sonas sin orden judicial, la Fuerza Pública detu-
disponer que: vo a 10 extranjeros que desarrollaban labores
de observación o humanitarias12.
“Exclusivamente para prevenir casos de terro- 9 Reforma al artículo 28 de la Constitución Nacional.
rismo, una ley estatutaria reglamentará la for-
10 Artículos 9 y 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políti-
ma y las autoridades que podrán realizar deten- cos, así como los artículos 7 y 11 de la Convención Americana de
ciones y registros domiciliarios, con aviso Derechos Humanos.

inmediato al juez que ejerza las funciones de 11 Observaciones de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de
control de garantías y control judicial posterior Derechos Humanos de Naciones Unidas sobre el proyecto de Acto
Legislativo No 223 de 2003-Cámara, 12 de mayo 2003, Bogotá.
dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes,
12 Véanse Boletines de Seguimiento al Estado de Conmoción Interior y
y establecerá drásticas sanciones a quienes abu-
la Política de Seguridad Democrática, en www.nocheyniebla.org/
sen de esta medida”9. menucom.htm

Derechos Civiles y Políticos 115


Estas cifras por sí mismas permiten inferir zas Armadas y apela al Gobierno a que no in-
los profundos riesgos para la vigencia del dere- tente dar carácter permanente a dichas facultades
cho a la libertad personal, pues la pérdida de la mediante la ley”.
reserva judicial para proceder a restringirlo, ha
Pese a dicho llamado, dentro del proyecto
generado violaciones masivas a este derecho.
de Acto Legislativo el Gobierno colombiano pre-
El tipo de uso que se ha dado a estas facul-
tende que:
tades por parte de la Fuerza Pública ya ha sido
reseñado por la Procuraduría General de la Na-
“Para combatir la delincuencia y por solicitud
ción, donde se ha puesto de presente la perse-
del Gobierno Nacional, la Fiscalía General de
cución contra organizaciones legales, lo que
la Nación podrá conformar unidades especiales
permite advertir sobre los profundos riesgos para
de policía judicial con miembros de las Fuerzas
la vigencia de los derechos humanos, así como
Militares, quienes bajo su dirección y coordina-
de estigmatización y persecución de diversos
ción cumplirán funciones operativas de apoyo,
sectores sociales. Indicaba la Procuraduría:
de protección y auxiliares, en aquellos sitios del
“Por ejemplo, en las detenciones producidas con territorio nacional en los que no exista una
la Operación “Heroica” en Saravena (Arau- autoridad judicial a la que se pueda recurrir en
ca), el 12 de noviembre de 2002, aparecen dete- forma inmediata, o donde no sea posible el acceso
nidos muchos líderes comunales y sindicales. Del de los funcionarios de policía judicial por excep-
mismo modo, se produjeron allanamientos sin cionales circunstancias de orden público”15.
resultados positivos, a las oficinas de sindicatos
y de ONG regionales” 13 . Esta norma vulnera abiertamente los prin-
A pesar de que la Corte Constitucional de- cipios establecidos por Naciones Unidas, rela-
claró inexequibles las facultades de la Fuerza cionados con el deber de los Estados de respe-
Pública para privar de la libertad y realizar regis- tar los derechos humanos y los principios
tros domiciliarios, así como las Zonas de Reha- democráticos, pues la debida separación de las
bilitación y Consolidación, y que la Procuradu- ramas del poder público se ve resquebrajada, al
ría advirtió sobre estos riesgos, el Gobierno desconocerse la independencia e imparcialidad
colombiano ha expresado que: del sistema de justicia.

“La experiencia de Arauca reafirma la necesi- Así mismo, la Comisión Interamericana de


dad de reforzar la presencia integral del Estado Derechos Humanos señaló que:
mediante una mayor y más activa presencia de
la Fuerza Pública, que permita a la Fiscalía y “La utilización de militares como agentes de po-
al poder judicial acabar con los altísimos niveles licía judicial por parte de fiscales, puede prestar-
de impunidad” 14.
se a la violación de derechos de los ciudadanos, a
la realización de pruebas amañadas o al oculta-
Funciones de policía judicial a la Fuerza Pública
La Presidenta de la Comisión de Derechos Hu-
manos de Naciones Unidas, el pasado 24 de abril, 13 Procuraduría General de la Nación: Informe especial sobre la Zona
en acuerdo con el Gobierno de Colombia, hizo de Rehabilitación de Arauca, 10 de junio 2003; véase también Bole-
EL EMBRUJO AUTORITARIO

tín Especial sobre la zona de Arauca, Banco de Datos de Derechos


una declaración relacionada con la situación de Humanos, Bogotá.
derechos humanos, en donde: 14 Presidencia de la República, Ministerio de Defensa. Política de De-
fensa y Seguridad Democrática, 2003, p. 44.
“La Comisión toma nota de la decisión de la
15 Acto Legislativo 223 de 2003. El subrayado es nuestro.
Corte Constitucional por la que se declaran in-
constitucionales partes del Decreto Nº 2002 por 16 Segundo Informe sobre la situación de los derechos humanos en
el que se concedían facultades policiales a las Fuer- Colombia, OEA/Ser.L/V/II.84, octubre 14 de 1993.

116 Derechos Civiles y Pollíticos


miento de pruebas cuando puedan indicar res- mero de personas victimizadas (1.392).
ponsabilidades por parte de las Fuerzas Arma- En cuanto a las infracciones graves al
das, a las cuales se sindica con frecuencia de pre- DIH, tenemos que 3.028 personas fueron vic-
suntas violaciones a los derechos humanos”16. timizadas por los actores del conflicto, en las
siguientes modalidades: homicidios intenciona-
El otorgamiento de funciones de policía ju- les de personas protegidas: 1.138; civiles muer-
dicial a las Fuerzas Militares atenta contra la in- tos en acciones bélicas: 144; amenazas: 722;
dependencia e imparcialidad de la justicia, a la torturas: 148; civiles heridos en acciones béli-
vez que autoriza la investigación de personal ci- cas: 376; muertos a causa del uso de métodos
vil por parte de militares, todo ello en medio del y medios prohibidos: 30.
conflicto armado interno que se desarrolla en el En infracciones graves al DIH, este es el
país, del cual las Fuerzas Militares son una de las cuadro de responsabilidades: Grupos guerrille-
partes en contienda17. ros: 1.066; Fuerzas Militares (Armada, Ejército y
Fuerza Aérea): 449; Policía: 105; otros organis-
mos de seguridad del Estado: 91; grupos para-
TENDENCIAS EN LAS VIOLACIONES A LOS militares: 1.317.
DERECHOS HUMANOS Y ALGUNOS CASOS Contrastando los datos del período anali-
EMBLEMÁTICOS zado con el período julio1 de 2001 a junio 30 de
2002, en el campo de las infracciones al Dere-
Durante el período de julio 1 de 2002 a junio 30 cho Internacional Humanitario el comporta-
de 2003, el Banco de Datos registró las siguien- miento fue de una disminución en 1.446 vícti-
tes cifras18: mas, pues para el año anterior se registró un
4.351 personas fueron víctimas de vio- total de 4.474 personas victimizadas.
laciones a los derechos humanos, de acuer- Las acciones bélicas, entendidas como
do con las siguientes modalidades: amenazas: acciones legítimas de guerra realizadas por las
573; desapariciones forzadas: 160; detenciones partes contendientes, dejaron un total de

Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Política, Cinep - Justicia y Paz


arbitrarias: 2.546; ejecuciones extrajudiciales: 3.401 víctimas: 2.296 muertos, 918 heridos y
792; torturas: 144; y en menor número: vícti- 187 privados de libertad.
mas de atentados, heridos y de violencia sexual. Para el mismo período del año anterior, las
En cuanto a los responsables de estas vio- acciones bélicas dejaron un total de 3.794 vícti-
laciones se encuentran: los grupos paramilita- mas, mayor que el registrado para el período en
res aparecen como supuestos responsables de estudio.
1.510 casos; Fuerzas Militares (Armada, Ejérci- Los datos anteriores nos permiten sacar al-
to, Fuerza Aérea) de 1.246; la Policía de 327 y gunas conclusiones:
otros organismos de Seguridad del Estado (DAS,
CTI, Gaula, Inpec) de 1.268. • Resulta claro que en el primer año de gobier-
Además de los datos anteriores, 258 per- no del presidente Uribe disminuyeron las víc
sonas fueron víctimas de abusos de autoridad y
157 fueron victimizadas bajo la modalidad de
“intolerancia social”.
Si se contrastan estas cifras con las del mis-
17 Artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el
mo período anterior (julio 1 de 2001 a junio 30 artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
de 2002), se observa que las violaciones aumen-
18 Para más detalles consultar: Informes estadísticos mensuales (2002
taron en un número de 1.101, pues en el perío- y enero- junio 2003) del Banco de Datos de Derechos Humanos. No
do anterior se registró un total de 3.250 vícti- obstante, importa precisar, que el número total de víctimas aquí
presentado puede resultar superado, dado que una característica de
mas. En ese período fueron las ejecuciones este periodo ha sido la dificultad para recoger la información por el
extrajudiciales las que reportaron el mayor nú- temor generalizado de la población para denunciar los casos.

Derechos Civiles y Políticos 117


timas como consecuencia directa de infrac- tieron 831 detenciones, la mayoría de ellas
ciones graves al Derecho Internacional Hu- en las zonas de rehabilitación y consolida-
manitario y de las acciones legítimas de gue- ción (Arauca, Sucre y Bolívar).
rra (acciones bélicas). Es decir, que el
comportamiento de los actores armados en Este panorama estadístico estuvo acompa-
el campo directo del combate y la confron- ñado de varios hechos masivos de violaciones a
tación entre sí como combatientes, arrojó los derechos humanos, con graves consecuen-
menos víctimas debido a que la guerrilla asu- cias para la población. Veamos algunos de ellos,
mió una actitud defensiva ante las operacio- que el Banco de Datos ha calificado como “ca-
nes militares gubernamentales. A pesar de sos tipo” o “emblemáticos”:
esto, se resaltan como modalidades: las
muertes y heridos de personas protegidas • El 20 de septiembre de 2002, en Santander
por el Derecho Internacional Humanitario y de Quilichao (Cauca), una Comisión Huma-
los combatientes privados de libertad en el nitaria conformada por varias organizacio-
contexto del desarrollo del conflicto. nes sociales, de derechos humanos y de la
Defensoría del Pueblo, fue detenida y atro-
• Contrario a la tendencia anterior, aumenta- pellada en sus derechos (intimidad, movili-
ron significativamente las violaciones a los zación, libertad, honra), por miembros del
derechos humanos (1.101 víctimas más que ejército y de la Policía Nacional cuando se
el período anterior). Esto indica claramente movilizaba con el fin de comprobar denun-
que las estrategias de guerra y de represion cias hechas por campesinos e indígenas que
se han dirigido contra la población civil, que participaban en la movilización social y agra-
no participa directamente en las hostilida- ria iniciada el 16 de septiembre.
des. La guerra se está librando contra la
población civil. Si bien es ciero que dismi- • 23 de septiembre 2002: Tropas del Bata-
nuyó la variable correspondiente a ejecu- llón antiaéreo Nueva Granada entraron en
ciones extrajudiciales, es notorio el aumen- una vivienda campesina de la vereda Brisas
to de víctimas en las modalidades de de Yanacué, en Cantagallo, y ejecutaron a
desapariciones forzadas, torturas y deten- un adulto y un niño de nueve años, hirie-
ciones arbitrarias. ron a dos personas más, a una de ellas se le
tuvo que amputar una pierna y un brazo y
• Se evidencia también un notorio crecimien- detuvieron a otras cuatro. Las autoridades
to en la responsabilidad de las violaciones a militares presentaron el hecho como per-
los derechos humanos por parte de las Fuer- sonas muertas en combate con guerrilleros
zas Militares (Armada, Ejército y Fuerza Aé- del frente 24 de las FARC-EP y que la ope-
rea) y de los demás organismos de seguri- ración se había realizado por los reportes
dad del Estado, que casi equiparan los de un informante. Tanto los heridos como
hechos imputables a los grupos paramilita- testigos afirmaron que en el caserío no hubo
res. Esta tendencia obedece seguramente ningún combate y que la tropa entró en la
al desarrollo de acciones represivas en el madrugada a la casa de la humilde familia y
EL EMBRUJO AUTORITARIO

marco de la política de defensa y seguridad los masacró mientras dormían.


democrática.
• 31 de agosto 2002: 19 indígenas Arzarios
• En la modalidad de las detenciones arbitra- fueron mutilados y ejecutados por paramili-
rias se destaca que del total registrado de tares de las AUC, en el caserío El Limón del
2.546, durante los ocho meses de duración corregimiento de Tomarazón. Los paramili-
del estado de conmoción interior, se come- tares asesinaron a los indígenas delante de

118 Derechos Civiles y Pollíticos


los demás miembros de su comunidad y die- Henry Sánchez Vargas y que es conocido
ron plazo de una hora para que el resto aban- en la zona con el sobrenombre de ‘Motor
donara el territorio. Los paramilitares que- Ratón’, fue conminado a reconocer su su-
maron los ranchos, mataron varios animales puesta militancia en la guerrilla y a aco-
y saquearon los enseres de las familias de los gerse al programa de reinserción del Es-
caseríos y veredas de El Limón, La Palma y tado. En estos momentos, este campesino
Tomarazón, en la Sierra Nevada. devenido de la noche a la mañana en gue-
• Junio 26 de 2003: En jurisdicción del muni- rrillero es utilizado por efectivos del Bata-
cipio de Cantagallo (Bolívar), tropas adscri- llón Palagua como informante del Ejérci-
tas al Batallón 41, Rafael Reyes del Ejército to en sus operaciones en la vereda El
Nacional acompañadas por paramilitares de- Tamar, jurisdicción del municipio de Re-
sarrollaron un operativo militar en inmedia- medios, donde se llevan a cabo comba-
ciones de la vereda Puerto Matilde y el ca- tes entre la guerrilla y el Ejército.
serío La Poza, causando el desplazamiento
forzado de los campesinos, a quienes vie- • Junio 15 de 2003: En el departamento de
nen intimidando y deteniendo arbitrariamen- Cundinamarca, municipio de Quipile, miem-
te. Según la denuncia: “Son apoyados por bros el Ejército Nacional, acompañados por
una operación aérea que realiza ametralla- la Fiscalía, el CTI, fuerzas especiales del Gau-
mientos indiscriminados muy cerca de los la, DAS, F2 y policía de tránsito irrumpie-
caseríos de estas veredas. Durante el día, ron hacia las 4:30 a.m. en la inspección de
en la vereda San Francisco, fueron deteni- policía La Botica y en el casco urbano de
dos y golpeados los campesinos Daniel Ra- Quipile, y con lista en mano procedieron a
mírez, Gilberto Gutiérrez, Noé Gutiérrez, detener arbitrariamente a 60 pobladores,
Gustavo Amaya, Juan N. y Don Eugenio N. entre ellos el electricista del pueblo, el con-
En esta vereda fue incendiada la choza de ductor de la Alcaldía, un carnicero, el pro-
un vecino de nombre Lino. Con los efecti- pietario de una estación de gasolina y un

Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Política, Cinep - Justicia y Paz


vos del Ejército Nacional, se moviliza un re- joven vendedor de cebolla, así como comer-
conocido paramilitar oriundo de la región, ciantes, campesinos, profesores y poblado-
de nombre Amado, al igual que otros dos res del municipio. Según la denuncia: “Mu-
hermanos, hijos de un campesino conoci- chos de ellos eran mujeres y ancianos que
do como ‘El Suegro’“. estaban en pijama, así los formaron en el
parque y luego de señalarlos como presun-
Estas personas vinculadas al paramilita- tos guerrilleros los esposaron y los monta-
rismo se encargan de señalar a campesi- ron en un camión que los llevó rumbo a la
nos por supuestos vínculos con la guerri- Dijín en Bogotá... las personas sacadas de
lla, como ocurrió el pasado 8 de junio, sus casas fueron maltratadas, a los que no
cuando miembros del Batallón Rafael Re- se querían dejar llevar les pegaron sin im-
yes, pertenecientes a la 14 Brigada del portarles que eran personas de edad o muje-
Ejército, al mando del capitán Peñaran- res casadas que debían dejar a sus hijos”.
da, detuvieron en la vereda San Francis- Agrega la denuncia que: “Fue un escandalo-
co a dos canoeros de la región, a quienes so operativo en el que allanaron viviendas y
acusaron de ser miembros de la guerrilla. a los campesinos que iban llegando a la ma-
Uno de los canoeros, Humberto Mendo- drugada al pueblo los iban deteniendo. Lue-
za, fue liberado después de la denuncia go fueron trasladados a Bogotá después de
hecha por la Asociación Campesina del haber sido presentados ante los medios de
Valle del río Cimitarra, ACVC. El otro ca- comunicación como guerrilleros del Frente
noero, que responde al nombre de Luis 42 de las FARC”. Concluye la denuncia: “El

Derechos Civiles y Políticos 119


operativo duró entre las 4:30 a.m. y la 1 p.m. 4); la Policía Nacional (Estaciones Laureles y
Estas detenciones son producto de la políti- San Blas; Gaula, Bloque Urbano Antiterroris-
ca de persecución y exterminio de las orga- ta de la Sijín y Policía Metropolitana); la Fuer-
nizaciones sociales en nuestro país”. za Aérea Colombiana, FAC; el Departamen-
to Administrativo de Seguridad, DAS; el
Otra serie de violaciones masivas como las Cuerpo Técnico de Investigaciones de la Fis-
denunciadas por las Comunidades de Paz del calía, CTI; la Unidad de Reacción Inmediata
Chocó, las comunidades indígenas del Cauca, de la Fiscalía, URI; la Fiscalía General de la
los pobladores de Arauca, Guaviare y Meta, o Nación; la Procuraduría General de la Nación.
los resultados de las operaciones Mariscal y Los testigos pagados por las autoridades
Orión en la Comuna 13 de Medellín, entre mu- militares, la red de informantes, los deserto-
chos, nos permiten concluir que la politica de res de grupos armados ilegales, el bloque
defensa y seguridad democrática apunta al con- Cacique Nutibara de las AUC y el bloque
trol social e implantación del terror en la pobla- Metro de las AUC.
ción, con el consecuente deterioro de los dere-
chos humanos y las libertades fundamentales • La población civil es el objetivo central de las
de los ciudadanos. Dicha política contempla los operaciones. “Todos son culpables”. En Arau-
siguientes patrones de comportamiento: ca, Sucre y Bolívar se realizaron verdaderas
“pescas milagrosas”, redadas de 2.000 y
• Desarrollo de operaciones militares indiscri- 2.500 personas, para terminar judicializan-
minadas, justificadas por la presencia en un do a 50. En Medellín, el propio comandante
territorio de un actor armado ilegal y por la de la Policía Metropolitana, general Gallego,
supuesta o real connivencia y apoyo de la dirigiendo la operación Mariscal y Orión,
población civil a dicho actor armado. Du- orientaba a sus Unidades: “hay que arrestar a
rante el año 2002, en la sola ciudad de todo mundo... después vemos quién no tiene nada
Medellín se realizaron 19 operaciones mili- que ver... todo lo que se vea moverse hay que inter-
tares de este estilo, siendo la operación ceptarlo”. Tampoco las organizaciones comu-
Mariscal y la operación Orión, las aplicadas nitarias y sociales están exentas del hostiga-
en la Comuna 13. En las denominadas zo- miento y persecución: contra la organización
nas de rehabilitación y consolidación de de desplazados (MOSDA), en la misma co-
Arauca, Sucre y Bolívar, ese tipo de opera- muna, se orientó una operación específica:
ciones fue permanente. la operación Estrella Seis.

• Despliegue de un amplio pie de fuerza, com- • Impedir que familiares y organizaciones hu-
binando todas las unidades de inteligencia, manitarias (nacionales e internacionales)
de campaña, redes de informantes, redes de cumplan con el papel de asistir humanita-
cooperantes, testigos pagados, organismos riamente a las víctimas. Este comportamien-
de control, de tal forma que la responsabili- to busca evitar que haya “testigos de ex-
dad en la individualización de los hechos cepción” de los hechos.
pueda ser ampliamente diluida asegurando
EL EMBRUJO AUTORITARIO

así la impunidad de los posibles excesos y • Asegurar la impunidad: los organismos de


violaciones de derechos por los agentes es- control e investigación deben someterse a
tatales participantes. Como ejemplo, en las las lógicas, intereses y necesidades milita-
operaciones Mariscal y Orión de Medellín, res. Si algún funcionario judicial se sale de
participaron: Ejército Nacional (Batallón Bom- las reglas de juego debe asegurarse que sea
boná, Batallón de Artillería 4, Batallón de In- relevado de las investigaciones; los testigos
fantería 32, Batallón Granaderos y Brigada pagados e informantes deben recibir claras

120 Derechos Civiles y Pollíticos


indicaciones respecto a quiénes deben se- territorios bajo su control. El proceso de
ñalar y acusar al momento de hacer los “re- “reincorporación” supondrá la legalización
conocimientos en fila”; se pone en práctica de bienes y propiedades conseguidos a tra-
la “clonación” de abogados y fiscales (a una vés del ejercicio de la violencia, además de
misma hora y ante diferentes fiscales un sólo garantizar la impunidad de sus crímenes.
abogado asistía las diligencias de varios de-
tenidos en Saravena y en la comuna 13).
• Cooptación total de la agenda informativa
y comunicativa. Los medios de comunica-
ción deben cumplir su papel en la guerra,
por lo cual están autorizados para difundir
solamente las versiones oficiales.

• Militarizar la vida cotidiana: retenes milita-


res, cuarteles, allanamientos, registros, de-
tenciones, empadronamientos, ocupación
militar de escuelas, parques, centros cultu-
rales y recreativos, instalación de redes de
informantes, etc., garantizan que la cotidia-
nidad, la convivencia y las relaciones socia-
les estén controladas por las lógicas de la
guerra estatal y por los modelos de control
implementados desde el Estado.

• Después de la devastación, se anuncian los


paquetes de obras sociales, de reconstruc-

Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Política, Cinep - Justicia y Paz


ción, infraestructura, empleo y la vigencia
de todos los derechos de los pobladores.
Los anuncios llevan en sí mismos los meca-
nismos de la mentira y del engaño, como
en el caso de Bojayá, Sucre, Bolívar y Arau-
ca o la Comuna 13.

• La oposición política y social no debe tener


espacio. Todo el que no comparta y se opon-
ga a las políticas oficiales debe ser conside-
rado un traidor y con toda certeza, es un
colaborador, auspiciador de grupos guerri-
lleros y de acciones terroristas. Los oposi-
tores políticos deben permanecer vigilados
y controlados.

• Negociar con los paramilitares, una “políti-


ca de paz” que sirva para fortalecer la gue-
rra. La legalización y legitimación del para-
militarismo debe ser una tarea de corto
plazo, a fin de consolidar rápidamente los

Derechos Civiles y Políticos 121


Desplazamiento 12
La respuesta
gubernamental al
desplazamiento
forzado

IDEAS CENTRALES
rabilidad a las personas, familias y comu-
a política pública de prevención de las nidades en riesgo o en situación de des-

L
causas estructurales del desplazamien- plazamiento, así como a los agentes hu-
to forzado y de atención a las perso- manitarios que realizan acciones de
nas, familias y comunidades en riesgo prevención y protección.
o en situación de desplazamiento,
construida con un alto costo social 4. Las tendencias de la propuesta guberna-
durante los últimos ocho años, se encuentra hoy mental que desconocen o desmantelan por
inmersa en un acelerado proceso de desmonte vía constitucional, legal o administrativa po-
de los marcos de referencia programáticos, nor- líticas existentes que incluyen acciones afir-

Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES


mativos, institucionales y presupuestales. mativas y enfoques diferenciales implican
significativos retrocesos (acciones regresi-
2. La filosofía, contenido, sentido y alcance de vas) en materia de realización de derechos
las sucesivas políticas gubernamentales en- económicos sociales y culturales. Estas ac-
cuentran en la propuesta del Gobierno ac- ciones, además, implican el desconocimien-
tual retrocesos que desconocen expresas to de expresas obligaciones por parte del
obligaciones estatales, vulneran derechos Estado colombiano referidas a la progresi-
fundamentales y agravan la situación de vidad en la realización de los DESC.
crisis humanitaria y de derechos humanos
por las que atraviesa el país. LA SITUACIÓN1

3. La negativa del gobierno del presidente Al-


En los primeros cinco meses de 2003, al me-
varo Uribe de reconocer la plena vigencia
nos 869 municipios han expulsado pobla
del DIH en Colombia, en especial del prin-
cipio de distinción entre combatientes y
no combatientes, y por ende de la necesa- 1 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento,Codhes
La otra guerra: Destierro y repoblamiento. Informe sobre desplaza-
ria y obligatoria protección a la población miento forzado, conflicto armado y derechos humanos en Colombia,
civil, coloca en situación de mayor vulne- N° 44, 28 de abril de 2003. Bogotá, Colombia. www. Codhes.org.co.

Desplazamiento 125
ción 2. Entre tanto el año 2002 fue el de ma- ya suscita la preocupación internacional, toda
yor desplazamiento forzado en Colombia desde vez que millones de habitantes en zonas rurales
1985. Pero también registró un crecimiento im- y urbanas se debaten entre:
portante de las zonas de expulsión, cambios
severos en la configuración social y demográfi- 1. Las múltiples agresiones a personas, fa-
ca de la cuarta parte de los municipios del país, milias, comunidades y sectores sociales
una alarmante desintegración de grupos étni- por parte de los diversos actores de la
cos, y la intensificación de formas de presión y guerra y de las otras tantas violencias que
control de los actores del conflicto armado so- saturan los espacios de la vida individual
bre la población civil. y colectiva.
Esta es la otra guerra detrás de la guerra. El
país sigue huyendo y cada año que pasa sin re- 2. La desprotección a la que se ven sometidas
solver el conflicto armado representa un incre- personas, familias, comunidades y amplios
mento del desplazamiento forzado con relación sectores sociales.
al anterior. Esta diáspora permanente afectó en
el 2002 a una población estimada en 412.553 3. La desatención o precaria atención a las víc-
personas, es decir, un promedio de 1.144 por timas por parte del Estado colombiano
día, 20% más que el año inmediatamente ante- como obligado principal de la vigencia y rea-
rior. Son alrededor de 82.511 hogares que se lización de los derechos humanos.
vieron obligados a abandonar territorios y espa-
cios socioculturales, porque sus derechos fun- 4. Los obstáculos, ataques, amenazas y aten-
damentales no fueron respetados ni protegidos. tados en contra de quienes realizan accio-
El país ha contemplado desde 1985 el éxo- nes humanitarias, de protección o labores
do de 2,9 millones de colombianos y colom- de acompañamiento a las comunidades en
bianas dentro de su propio territorio, sin que riesgo o inminencia de desplazamiento, o
el Estado haya evitado su destierro ni aclarado de otras vulneraciones de derechos funda-
la verdad de los hechos, impartido justicia a mentales.
los responsables y, menos aún, reparado a las
víctimas. 5. Los bloqueos o sitios a comunidades para
impedir su libre movilización, abastecimien-
to o búsqueda de protección o apoyo hu-
CRISIS HUMANITARIA Y GUERRA SIN FIN manitario, lo que constituye un severo me-
noscabo, o en algunos casos la imposibilidad
Colombia está enfrascada en una guerra cuya real de solicitar, prestar o recibir ayuda hu-
resolución por medios de negociación y diálogo manitaria.
enfrenta grandes obstáculos, a nombre de los
cuales hoy se ensaya de nuevo una reestructu- 6. La desinformación de las dimensiones de
ración que hace énfasis en las variables milita- esta crisis humanitaria que en muchos ca-
res. El recrudecimiento, expansión e intensifica- sos obedece a la imposibilidad de acceder
ción de la confrontación armada; los cambios a los lugares de los hechos o al contacto
EL EMBRUJO AUTORITARIO

en las estrategias de la insurgencia y de los gru- directo con las víctimas, el silencio de és-
pos paramilitares; la crisis humanitaria y de de- tas o sus familiares por temor a nuevas
rechos humanos y la “salida militar” en la cual agresiones, y por último, el desinterés o la
insiste el Gobierno, integran un escenario de in- decisión de no dar a conocer la situación
quietudes y profundas preocupaciones.
Por esta vía se configura hoy en Colombia
una crisis humanitaria y de derechos humanos que 2 www. Red.gov.co; www.icrc.org.

126 Desplazamiento
por parte de algunas entidades o medios LA RESPUESTA4
de comunicación.
Esta grave situación ha signado los escenarios
7. Los altísimos niveles de impunidad que per-
de diálogo y negociación en medio del conflicto
petúan los espirales de violencia, agresio-
que, frente a la ausencia de claros referentes
nes, despojo y destierro, cerrando así las
humanitarios y de derechos humanos, ha impli-
posibilidades de lograr esclarecer los hechos
cado que la confrontación se degrade, intensifi-
(verdad), adelantar la investigación y san-
que y polarice, de paso ampliando los sectores
ción de las personas responsables (justicia)
afectados. Esto ocurrió durante el gobierno del
y el resarcimiento moral y material de las y
presidente Andrés Pastrana (1998-2002) que
los afectados (reparación).
intentó sin éxito una solución política con la in-
surgencia; y así se perfila en la nueva adminis-
8. La progresiva desintegración del tejido so-
tración del presidente Álvaro Uribe Vélez (2002-
cial. La crisis antes descrita desestructura
2006), cuyo triunfo electoral en medio del
unidades familiares, comunidades y proce-
desespero del país por la prolongación indefini-
sos comunitarios y sociales largamente cons-
da del conflicto , se afianzó en una propuesta
truidos. Se altera profundamente la com-
de “solución” militar, y que en la práctica con-
posición, funcionamiento, objetivos y
lleva una propuesta en marcha de profunda
permanencia de sus redes sociales de apro-
transformación de las estructuras básicas del
visionamiento y sostenimiento alimentario;
Estado social de derecho.
de ingresos, de gobierno propio, de control
La política de “seguridad democrática” y la
social interno, de control cultural y territo-
aplicación paulatina de los postulados del Estado
rial, de socialización, de solidaridad, de co-
comunitario en donde se disuelven esenciales
municación y de apoyo recíproco.
nociones democráticas de sociedad y Estado,
como los principios de distinción e inmunidad,
9. El deterioro creciente en el nivel de vida
tan caros al Derecho Internacional Humanita-
de cada vez más personas y grupos socia-
rio; la separación funcional de los poderes pú-
les en el país. El desplazamiento forzado,
blicos como base operativa de los necesarios
el despojo y las pérdidas materiales y sim-

Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES


controles al interior de un sistema democrático
bólicas que implican las vulneraciones de
real; el privilegio del ya conocido esquema pre-
los DDHH y las infracciones al DIH, acele-
sidencialista que reconcentra poderes en el Eje-
ran los procesos de empobrecimiento ex-
cutivo, que asume funciones legislativas e inci-
clusión, desigualdad, e incrementan los
de en la administración de justicia.
índices de subdesarrollo humano (esperan-
Otras de las medidas centrales de la pro-
za de vida al nacer, alfabetización de adul-
puesta gubernamental incluyen la declaratoria
tos, tasa combinada de matrícula y PIB per
de zonas de consolidación y rehabilitación y su
cápita).
aplicación a otras regiones del país no declara-
das como tales; la conformación de la red de
10. La contracción y desdibujamiento de la res-
informantes y los soldados campesinos con fun-
puesta estatal a los problemas de las co-
ciones cívico-militares, involucrando así a las
munidades. La propuesta gubernamental
para afrotar esta compleja situación, plan-
tea importantes retrocesos respecto de cla-
3 Cf. Apartado “la política gubernamental” contenido en este texto.
ros referentes constitucionales relacionados
con la filosofía, estructura, funcionamien- 4 Apartes del texto: Suárez Morales Harvey Danilo. 2003. “Menos
Silencios más esperanzas. Algunas líneas para leer un país que
to, contenido, sentido y alcance del Estado huye”, en: Un País que huye. Desplazamiento y violencia en una
Social de Derecho3. nación fragmentada. Introducción. Codhes-Unicef. Bogotá.

Desplazamiento 127
familias de los soldados y a las personas infor- material de aplicación de los derechos funda-
mantes en el conflicto; las crecientes restriccio- mentales y conlleva en la práctica significati-
nes a la posibilidad de solicitar, prestar y recibir vos retrocesos respecto del marco normativo
ayuda humanitaria; el sustancial recorte del gasto vigente, tanto en el orden nacional como in-
social y las reformas en los sistemas de salud, ternacional. Estructuralmente, la política guber-
educación y vivienda. Estos son, entre otros, namental implica una sistemática reducción del
elementos centrales de la política gubernamen- contenido, sentido y alcance del Estado social
tal que configuran factores condicionantes que de derecho.
reducen notoriamente las posibilidades reales de En síntesis, esta propuesta afecta el mar-
aplicación de una política integral de prevención co de garantías y condiciones de aplicación de
y atención integral a las personas, familias, co- una política basada en principios humanitarios
munidades y sectores en riesgo o en situación y de derechos humanos universalmente acep-
de desplazamiento. tados y de obligatorio cumplimiento por parte
En este marco restrictivo de las libertades del Estado colombiano, reduce la capacidad
democráticas, surge el interrogante sobre la vi- operativa de respuesta institucional y social, y
gencia de los derechos civiles y políticos de per- desestima la experiencia adquirida en el trata-
sonas, organizaciones y movimientos sociales, miento del tema.
así como las necesarias condiciones y garantías Los principios que orientan la política pú-
propias de la democracia en un Estado social de blica de atención a la población en situación
derecho. de desplazamiento —bajo el actual esquema
El panorama se oscurece aún más con los gubernamental—, intentan soslayar claras
distintos ataques a la población desplazada por obligaciones estatales relacionadas con la vi-
parte de la insurgencia y de los grupos paramili- gencia, promoción y realización de los Dere-
tares, puesto que aceleran los procesos de ero- chos Humanos y la normativa humanitaria
sión y desestructuración de los espacios comu- referidas a la aplicación en todo tiempo y cir-
nitarios y desintegran las propuestas organizati- cunstancia de los principios de igualdad, no
vas en los ámbitos locales y regionales, discriminación y enfoques diferenciales (géne-
acrecentando los niveles de profundización de ro, generación, etnia y discapacidad). En esta
la guerra en Colombia. misma línea de análisis se avecinan importan-
En resumen, este es el escenario en el que tes retrocesos relacionados con el desmonte
se intenta poner en acción el eje central de la de la política de discriminación positiva y ac-
política gubernamental que apunta al retorno ciones afirmativas que reconocen a las perso-
de 30.000 familias. Las condiciones reales en nas desplazadas como víctimas de violaciones
los sitios de expulsión, respecto de las debidas de los derechos humanos e infracciones del
garantías de seguridad, protección, sostenibili- Derecho Internacional Humanitario, que re-
dad y la no repetición de los eventos genera- quieren —en consecuencia— respuestas di-
dores del desplazamiento, en la mayoría de los ferenciadas, integrales, prontas, efectivas y
casos, son inviables en la situación actual y en duraderas. La aplicación de los Principios Rec-
el mediano plazo. Las expectativas de retorno tores de los Desplazamientos internos, que
de millares de familias quedan supeditadas a hacen parte del bloque de constitucionalidad
EL EMBRUJO AUTORITARIO

condiciones absolutamente por fuera de su con- colombiano, se ve notoriamente comprome-


trol y bajo las lógicas de poderosas fuerzas e tida bajo las circunstancias actuales.
intereses. Asimismo, la desarticulación del marco ins-
Las propuestas del gobierno del presiden- titucional de atención a la población en situa-
te Álvaro Uribe Vélez frente al desplazamiento ción de desplazamiento, a través de la elimina-
forzado se insertan en un modelo de seguridad ción o fusión de entidades con específicas
que prioriza la militarización, reduce al ámbito funciones en el Sistema Nacional de Atención a

128 Desplazamiento
la Población Desplazada, sin que se conozcan oficial de personas en el sistema estatal de
los correspondientes arreglos institucionales, es atención se acerca al 30%.
evidente y no se advierte un plan de contingen-
cia para mejorar la respuesta del Estado respec- 4. El acceso a los programas de atención a las
to de sus obligaciones humanitarias y de reali- personas desplazadas no logra los niveles
zación de los derechos humanos. La política de inclusión adecuados, a causa de los trá-
pública ha sufrido notables transformaciones, mites dispendiosos y la aplicación de crite-
profundizando los fallos existentes de la política rios de interpretación restrictiva de la nor-
de atención al desplazamiento forzado. matividad aplicable. Es evidente que la
Con las profundas transformaciones y re- política está diseñada para atender a un
trocesos consignados en la propuesta guberna- pequeño sector de la población afectada,
mental, se restringen las posibilidades de aplica- sin un enfoque claro de realización de dere-
ción del marco normativo de la política de chos y no para afrontar las causas estruc-
atención al desplazamiento forzado en los con- turales del desplazamiento.
textos de agudización de la crisis de derechos
humanos y de conflicto armado. 5. También es notoria la ausencia de enfoques
diferenciales de género, generación, etnia y
1. La Ley 387 de 1997 constituye un meca- discapacidad.
nismo parcial de respuesta al desplaza-
miento forzado que debe ser complemen- Se reduce la posibilidad de acción coordi-
tada con la aplicación de los Principios nada del marco institucional de la política públi-
Rectores de los Desplazamientos internos ca a través del Sistema Nacional de Atención
(que hacen parte de la legislación interna a Integral a la Población Desplazada por la Violen-
través de su inclusión en el bloque de cons- cia (Snaipdv).
titucionalidad) y otras obligaciones del Es-
tado de carácter internacional. Sin embar- 1. El Snaipdv no logra articularse en términos
go, decretos reglamentarios han limitado de coordinación y respuestas intersectoria-
el alcance de esta ley. les que integren políticas dirigidas a solu-
ciones duraderas. Debido a la falta de inte-

Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES


2. Por ejemplo, el Decreto 2569 de 2001 colo- gración por parte de las instituciones a los
có una condición suspensiva al cumplimien- principios, operatividad y funcionamiento
to de las obligaciones de las instituciones en- del Snaipdv, se generan duplicidades, para-
cargadas de dar respuestas al desplazamiento lelismos y dispersión de recursos.
forzado, cuando establece que dichas obli-
gaciones dependen de la disponibilidad pre- 2. La Red de Solidaridad Social, entidad
supuestal efectiva. Por lo tanto, se sigue pre- coordinadora del Snaipdv, asume labores
sentando una brecha creciente (déficit de de ejecución de programas, tratando de
aplicación) entre la normatividad, las políti- llenar el vacío de compromiso por parte
cas diseñadas, la aplicación de las mismas y de las otras entidades nacionales y de las
las necesidades de las personas en situación autoridades locales. Lo anterior se ve agra-
de desplazamiento. vado por las reformas en curso impulsa-
das por el Gobierno: la liquidación y fu-
3. En materia de proyectos de generación de sión de entidades estatales, sin el
ingreso sólo se ha atendido el 10% de la correspondiente arreglo institucional,
población registrada. Mientras tanto, el nú- como son los casos del Instituto Colom-
mero de personas desplazadas creció un biano para la Reforma Agraria (Incora) y
35% entre 2000 y 2002, y el subregistro el Instituto Nacional de la Reforma Urba

Desplazamiento 129
na (Inurbe), entre otros, conduce al des- turales frente a la emergencia y la limitada
mantelamiento del sistema de atención al política social del Estado.
desplazamiento forzado y dificulta el de-
sarrollo de políticas sectoriales como las 3. Ante la impunidad casi total, no existe
de tierras y vivienda; políticas estratégi- una política que garantice los necesarios
cas para obtener soluciones duraderas. procesos de verdad (esclarecimiento de
los hechos), justicia (investigación y san-
3. Asimismo preocupa los retrocesos en las ción a los responsables intelectuales y
políticas de salud generados por actos ad- materiales) y reparación (resarcimiento del
ministrativos que dificultan aún más el ac- daño moral y material producto de las
ceso, la calidad y la oportunidad de la aten- vulneraciones).
ción médica básica.
4. Son todavía incipientes las políticas de aten-
El marco presupuestal ha sufrido importan- ción a comunidades en riesgo; se han pre-
tes recortes tanto en las asignaciones a las enti- sentado muchas dificultades en los proce-
dades que conforman el Snaipdv, como a los sos de retorno frente a la ausencia de
programas específicos de atención a la pobla- condiciones y garantías de voluntariedad,
ción en situación de desplazamiento. En el caso protección, seguridad, dignidad, sostenibi-
del desplazamiento forzado, la reducción de los lidad y no repetición de los hechos genera-
recursos asignados es significativa y en algunos dores de desplazamientos.
casos absolutamente desfasada de los requeri-
mientos sectoriales y de las necesidades de la 5. Los plazos fijados para las etapas de aten-
población desplazada. ción —emergencia, transición, restableci-
La reducción y transformación del marco miento, reubicación, retorno— no guardan
programático de la política desconoce las obli- correspondencia con los procesos reales
gaciones del Estado referidas a establecer políti- que vive la gente, ni con los tiempos efecti-
cas especiales de prevención, protección, enfo- vos de respuesta de las instituciones encar-
que diferencial, acciones afirmativas, atención gadas de la política.
integral y búsqueda del restablecimiento de los
derechos vulnerados de las víctimas del despla- 6. No se han diseñado indicadores que permi-
zamiento forzado. tan establecer el impacto de las políticas en
términos de realización de derechos y solu-
1. Uno de los más grandes vacíos de la po- ciones duraderas. La evaluación de la efecti-
lítica estatal es la prevención de las cau- vidad de la política debe darse en función de
sas estructurales del desplazamiento for- la prevención efectiva de los desplazamien-
zado: violaciones sistemáticas de los tos forzados, atención integral a las perso-
derechos humanos, infracciones al De- nas desplazadas, la superación de las condi-
recho Internacional Humanitario y otras ciones de vulnerabilidad y la realización de
formas de violencia sociopolítica e into- los derechos de las personas desplazadas.
lerancia social.
EL EMBRUJO AUTORITARIO

7. El financiamiento de la política y el com-


2. No se ha logrado construir una política para promiso presupuestal efectivo es insuficien-
la protección especial de los derechos de te y está en muchos casos supeditado a la
las víctimas del desplazamiento forzado de- cooperación internacional. Se formulan y
bido a que la concepción de la misma se divulgan programas sin financiación asegu-
debate entre la prevalencia de lógicas de rada, generando falsas expectativas en la
orden público y seguridad, acciones coyun- población desplazada.

130 Desplazamiento
RECOMENDACIONES5 vez que superaría la confusión existente y
la creciente presión de la población despla-
zada hacia las ONG, las iglesias y la comu-
Relacionadas con el papel de las Naciones Uni- nidad internacional.
das:
4. Considerando la precaria observación de los
1. De acuerdo con la crisis de derechos hu- Principios Rectores de los Desplazamientos
manos en la que se enmarca el desplaza- internos, recomendamos que las agencias
miento forzado, es urgente que en confor- de las Naciones Unidas tomen como eje
midad al espíritu de la Carta de las Naciones central de su labor el seguimiento a la apli-
Unidas, la protección de los derechos hu- cación por parte del Estado de estos princi-
manos se constituya en el eje integrador pios y de las recomendaciones internacio-
de los programas y acciones del Sistema. nales. Como agencia con un mandato
Esto permitiría a cada agencia y a cada pro- definido sobre desplazamiento interno, es
grama desarrollar, de acuerdo con su es- urgente que el ACNUR desempeñe un deci-
pecificidad, su actividad dentro de un mar- dido liderazgo en la materia y presente re-
co de prevención, de protección y dirigido comendaciones precisas sobre las políticas
hacia soluciones sostenibles y duraderas, y programas públicos de atención al des-
y superar las acciones puramente asisten- plazamiento. En este sentido, es necesario
cialistas. que el Sistema de las Naciones Unidas, con
el liderazgo de ACNUR evalúe y se pronun-
2. Buscando promover la aplicación de una cie sobre el estado de cumplimiento de las
política de atención integral al desplaza- recomendaciones del Representante Espe-
miento forzado, es esencial que el Sistema cial del Secretario General de las Naciones
de Naciones Unidas desarrolle con mayor Unidas sobre Personas Internamente Des-
decisión su papel de interlocución con las plazadas, Sr. Francis M. Deng, y sobre el
autoridades colombianas, de manera que compromiso adquirido por las autoridades
inste al cumplimiento de su responsabili- nacionales con el Representante, durante
dad en la protección de los derechos de la su misión de 1999, de considerar los Prin-

Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES


población civil, especialmente de las po- cipios Rectores de los Desplazamientos
blaciones más vulnerables como las per- como la base fundamental para la formula-
sonas desplazadas o en proceso de retor- ción e implementación de la política y de
no o reasentamiento los programas públicos de prevención y
atención al desplazamiento forzado.
3. Frente al riesgo de que una mayor partici-
pación de la cooperación internacional pue-
da reforzar las medidas gubernamentales
que delegan su responsabilidad primaria en 5 Recomendaciones tomadas del texto: La crisis de derechos huma-
cuanto al desplazamiento forzado, reitera- nos, la crisis humanitaria y el desplazamiento forzado en Colombia.
Situación y recomendaciones documento para la misión del Sr.
mos la importancia de que todos los pro- Kenzo Oshima, Secretario General adjunto de las Naciones Unidas y
gramas del Sistema de las Naciones Unidas coordinador de la respuesta de emergencia. 10 de junio de 2003.
Suscrito por: Asociación Nacional de Ayuda Solidaria, Andas, Aso-
observen cuidadosamente su carácter de ciación para la promoción social alternativa Minga, Centro de Inves-
complementariedad. La claridad sobre las tigación y Educación Popular Cinep, Comisión Colombiana de Juris-
tas, Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, Consultoría para los
responsabilidades que competen a cada Derechos Humanos y el Desplazamiento Forzado Codhes, Corpora-
una será garantía de acción independiente, ción Avre- Apoyo a Víctimas de Violencia sociopolítica pro Recupe-
ración Emocional, Corporación Opción Legal, Fundación Menonita
crítica y propositiva de las Naciones Unidas Colombiana para el Desarrollo Mencoldes, Sección de Movilidad
frente a las autoridades colombianas, a la Humana de la Conferencia Episcopal de Colombia.

Desplazamiento 131
5. Ante las reiteradas vulneraciones a los de- grales de prevención y de protección, no
rechos de las personas colombianas que solo militares. La política de prevención del
buscan refugio por fuera de las fronteras desplazamiento debe diseñarse y aplicarse
nacionales, es urgente que Acnur y las de- de conformidad con los principios del Esta-
más agencias de las Naciones Unidas inten- do social de derecho, de manera que ase-
sifiquen su presencia y vigilacia para que los gure, entre otros, los procesos de justicia,
Estados vecinos y el Estado colombiano verdad y reparación para las víctimas de vio-
apliquen cabalmente los instrumentos de laciones de los derechos humanos y del
protección que garantizan el derecho a so- desplazamiento forzado. Para el caso de las
licitar y a obtener refugio y el principio de víctimas del desplazamiento forzado, es ur-
no-devolución. gente que las Naciones Unidas insten a las
autoridades colombianas a brindar todas las
6. Con el propósito de hacer más eficiente la medidas pertinentes de protección duran-
labor de las agencias del Sistema, urge ha- te el desplazamiento, en especial contra el
cer efectiva la coordinación de las acciones retorno forzado.
e iniciativas de las mismas.
3. Es necesario que las Naciones Unidas inci-
7. Las Naciones Unidas han reconocido for- dan en forma decidida para que las autori-
malmente la importancia de la labor des- dades colombianas apliquen cabal e integral-
empeñada por las organizaciones no gu- mente las recomendaciones internacionales
bernamentales como aliados en la en materia de derechos humanos, adoptan-
promoción de los derechos humanos y en do medidas eficaces para atacar la impuni-
la acción humanitaria. Para que ese reco- dad que cobija a los responsables de las vio-
nocimiento se traduzca en acciones con- laciones de los derechos humanos y de los
cretas, las Naciones Unidas deberían esta- desplazamientos forzados y para garantizar
blecer en Colombia mecanismos de la reparación a las víctimas.
consulta y de participación reales de di-
chas organizaciones para el diseño de las 4. Frente al retroceso de la política de aten-
estrategias de cooperación e intervención ción al desplazamiento forzado en materia
en el tema del desplazamiento. de derechos civiles, políticos, económicos,
sociales y culturales, es urgente que las
Recomendaciones a las Naciones Unidas en Naciones Unidas requieran a las autorida-
relación con el Estado colombiano: des colombianas a que cumplan con su
obligación de formular e implementar una
1. Es urgente que las Naciones Unidas requie- política pública con especial énfasis en la
ran al Gobierno colombiano a que respete reparación de los daños originados en el
y garantice plenamente el derecho interna- desplazamiento y en la superación de la
cional de los derechos humanos y el dere- condición de víctimas mediante la oferta de
cho humanitario: en particular el principio soluciones duraderas, las cuales deben con-
de distinción entre combatientes y no com- tar con las condiciones de voluntariedad,
EL EMBRUJO AUTORITARIO

batientes, de manera que en ningún caso y seguridad, dignidad y garantía de no-repe-


bajo ningún pretexto los civiles sean invo- tición. Es necesario también que las Nacio-
lucrados en el conflicto armado; nes Unidas insten a las autoridades colom-
bianas para que, de acuerdo con la
2. En el mismo sentido, es urgente que las recomendación del Comité del Pacto Inter-
Naciones unidas insten al Estado colombia- nacional de Derechos Económicos, Socia-
no a que adopte políticas y medidas inte- les y Culturales, tomen en cuenta las obli-

132 Desplazamiento
gaciones adquiridas con el Pacto en sus ne-
gociaciones con las instituciones financie-
ras multilaterales, y asignen el presupuesto
necesario a fin de asegurar que los dere-
chos económicos, sociales y culturales de
los grupos más vulnerables, entre los que
se cuentan las personas desplazadas, no
sean socavados.

5. Es urgente que las Naciones Unidas requie-


ran al Estado colombiano a que reconozca
públicamente la labor legítima de las orga-
nizaciones humanitarias y de derechos hu-
manos, y para que brinde todas las garan-
tías necesarias para el desarrollo de su labor.
En todo caso, es necesario que las Nacio-
nes Unidas emprendan todas las acciones a
su alcance para prevenir que los miembros
de estas organizaciones sean víctimas de
ataques, señalamientos y judicializaciones
sin fundamento de prueba, y para que el
Estado sancione a los funcionarios públicos,
tanto civiles como militares, responsables
por acción o por omisión de estos ataques,
amenazas y señalamientos;

6. Solicitamos al Secretario Adjunto que re-


comiende al Gobierno colombiano invitar
oficialmente, a la mayor brevedad posible,

Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES


al Representante del Secretario General
para las personas internamente desplaza-
das, Sr. Francis M. Deng. Sin duda una vi-
sita de seguimiento del Representante con-
tribuirá significativamente, con las
autoridades colombianas y con las agen-
cias del Sistema de las Naciones Unidas,
en el diseño de estrategias adecuadas para
enfrentar los nuevos retos del desplaza-
miento interno en Colombia.

Desplazamiento 133
Luchas Sociales 13
La lucha por los
derechos

Álvaro Delgado
Esmeralda Prada
Martha Cecilia García*

urante el primer año del cuatrienio últimos años enfrentó tan rápido el ‘madrugón’

D
del presidente Uribe Vélez se regis- de la inconformidad laboral y agraria”2 . La jor-
traron 298 luchas sociales: un ter- nada fue respaldada por el Partido Liberal que,
cio de las ocurridas durante el pri- en un comunicado firmado por Horacio Serpa,
mer año del Gobierno anterior. Se consideraba “legítima y justa la expresión de in-
presentaron en el contexto del es- conformidad que realizarán los colombianos
tado de excepción, de la conversión de algunas para protestar por las políticas neoliberales que
regiones en zonas de rehabilitación, de la con- pretenden acabar con las conquistas de los tra-
formación de las redes de informantes, de la es- bajadores y campesinos y con los derechos de
calada de terror en las ciudades capitales y ca- las clases medias y populares”3 .
rreteras, y en un ambiente de polarización del Mientras el presidente Uribe manifestaba
Estado y de una parte de la sociedad en torno a ante la Asamblea de la ONU que respetaría la
la guerra total contra el terrorismo; consenso controversia y que su política de seguridad no
sobre el que se considera sospechoso —o ene- pretendía acallar la crítica, aquella jornada de
migo del establecimiento— a todo el que se atre- protesta era reprimida. Los gobernadores de

Centro de Investigación y Educación Popular, Cinep


va a protestar. Boyacá y Cundinamarca prohibieron las movili-
Uribe Vélez inició su mandato con la decla- zaciones y aseguraron que el ejército bloquearía
ratoria de conmoción interior. El 16 de septiem- las marchas, efectivamente, se impidió la cami-
bre de 2002, varios actores sociales se unieron nata de Tunja a Bogotá de los estudiantes que
para darle la “bienvenida” con una movilización se unían a la movilización agraria y sindical en la
nacional que, según un diario capitalino, medi- capital. Hubo varias detenciones y las medidas
ría qué tan firmes eran “las palabras del hombre de seguridad fueron reforzadas, para “prevenir
de la mano dura”1 . Ese mismo día otro periódi-
co afirmó: “el presidente Álvaro Uribe, posesio- * Investigadores del Cinep.
nado hace 40 días, no tuvo luna de miel con los
1 El Espectador, 15 de septiembre de 2002, p. 11A.
trabajadores y campesinos, convocados por sus
dirigentes para protestar hoy contra su política 2 El Tiempo, 16 de septiembre de 2003, pp. 1 y 16.

económica y social... Ningún gobierno en los 3 Ibídem, pp. 1 y 16.

Luchas Sociales 137


actos terroristas”; se instalaron retenes en las El ascenso de las luchas se produjo en me-
entradas a Bogotá para “prevenir sabotajes” y dio de la discusión del Plan de Desarrollo “Hacia
los militares aseguraron que la movilización era un Estado Comunitario”, de los primeros efectos
orquestada por las FARC. de la fusión de seis ministerios, del respaldo de
Tres días después de esta jornada nacional Uribe a Bush en la guerra contra Irak, de los repa-
fueron deportados tres españoles: dos delega- ros públicos del Contralor al acuerdo con el FMI
dos internacionales de la organización española (porque desde que se firmó no ha parado de cre-
de derechos humanos Sodepaz y un directivo cer la deuda externa colombiana) y de su rene-
del Colectivo Garibaldi de la Campaña de Soli- gociación. Fueron los pobladores urbanos y los
daridad con Colombia de Madrid, así como tres estudiantes quienes realizaron el mayor número
belgas y un chileno, detenidos por el DAS e in- de acciones colectivas durante los dos meses en
dagados por estar en la movilización del Cauca, los que se observa el pico: los primeros, motiva-
mientras adelantaban una investigación sobre dos por la violación de los derechos humanos y
denuncias de violaciones de derechos humanos por la ineficiente prestación de servicios públicos
en territorios indígenas y campesinos. El Defen- domiciliarios; los segundos, se movilizaron con-
sor del Pueblo aseveró que, al declarar ilegal el tra autoridades educativas, pidieron mejoras en
paro, el Gobierno estaba violando los derechos plantas físicas, protestaron contra la guerra en
de los ciudadanos de protestar contra lo que Irak y contra la violencia que los actores arma-
consideran injusto4 . dos ejercen en los campos universitarios.

COMPORTAMIENTO MENSUAL DE LOS MOTIVOS DE LAS LUCHAS SOCIALES


LAS LUCHAS SOCIALES
Uribe Vélez ha querido diferenciarse de su ante-
Como se aprecia en la Gráfica No. 1 durante el cesor, pero al leer las cifras de las luchas socia-
año observado, el número de luchas sociales se les, se les encuentra algo en común: el peso re-
mantuvo alrededor de veinte acciones por mes, lativo que tienen, dentro del conjunto de las
salvo en marzo y abril, cuando se elevaron por acciones reivindicativas, las protestas que de-
encima de treinta y cinco. La vertiginosa caída de nuncian de manera explícita la violación de los
las acciones colectivas en el último mes se debe derechos humanos. Durante el cuatrienio de
al corte temporal que marca el cumplimiento del
primer año de gobierno (7 de agosto). 4 El País, 18 de septiembre de 2002, p. A5.

Gráfica No. 1
COMPORTAMIENTO MENSUAL DE LAS LUCHAS SOCIALES
7 DE AGOSTO DE 2002 - 7 DE AGOSTO DE 2003
EL EMBRUJO AUTORITARIO

138 Luchas Sociales


Pastrana Arango, las luchas por derechos alcan- tas por trabajadores independientes y, en me-
zaron el 25,1%; en lo que va del actual mandato nor medida, por asalariados.
copan el 22% del total. En ambos gobiernos, la Las autoridades suscitaron, en todos los
exigencia de protección y respeto a los dere- actores observados, más protestas contra los
chos humanos ocupa el primer lugar entre los abusos ejercidos en sus cargos y contra sus ac-
motivos que tuvieron distintos actores sociales tos de corrupción, que apoyos.
para manifestarse en el escenario público, como La tierra, la vivienda y los problemas am-
se observa en la Gráfica No. 2. bientales perdieron relevancia entre las motiva-
Los servicios públicos, que durante el de- ciones de los actores sociales para llevar a cabo
cenio anterior habían perdido peso entre las sus movilizaciones, impulsadas en lo que va co-
demandas, ahora ocupan el segundo lugar en la rrido de la actual administración, básicamente
escala general de motivos; las protestas contra por la exigencia de la protección de los dere-
políticas gubernamentales, el tercero. Estos tres chos fundamentales. Las expresiones de solida-
motivos copan el 60% de las luchas. ridad, aunque pocas en número, manifestaron
La violación de pactos, durante este lapso, su apoyo a las demandas de otros sectores so-
ha sido un motivo de lucha particular de los asa- ciales en conflicto y defendieron los derechos
lariados del sector público y de pocos del sector de poblaciones que se encontraban en medio
privado —entre ellos, los bananeros—, quienes de operativos militares.
protestaron contra la violación de convenciones
colectivas de trabajo, contra anuncios de despi-
dos y cierres de hospitales y clínicas y contra el LA VISIBILIDAD DE LOS ACTORES SOCIALES
recorte del presupuesto destinado a la salud.
Los servicios sociales, entre los que sobre- Pobladores urbanos, asalariados, estudiantes y
sale la educación, fueron la principal bandera trabajadores independientes realizaron el 79%
de lucha de los estudiantes durante este perio- de las luchas registradas durante el primer año
do. Las demandas de tipo laboral fueron expues- del mandato de Uribe Vélez. Los actores que

Gráfica No. 2

MOTIVOS DE LAS LUCHAS SOCIALES


7 DE AGOSTO DE 2002 - 7 DE AGOSTO DE 2003

Centro de Investigación y Educación Popular, Cinep

Luchas Sociales 139


tuvieron menor participación en ellas fueron los Durante el Gobierno anterior se hicieron fre-
gremios, los campesinos, las mujeres, los reclu- cuentes tanto las protestas por el pésimo servi-
sos y los indígenas, como se observa en el Grá- cio de energía, como la violación sistemática de
fico No. 3. los acuerdos firmados por las empresas presta-
tarias del servicio. Cuatro años no alcanzaron
Pobladores urbanos: por el derecho para encontrar una solución definitiva a la inca-
a la ciudad en paz pacidad de pago de miles de usuarios5 , que de-
bieron recurrir a las conexiones fraudulentas, ni
El 48% de las luchas de los pobladores urbanos a la falta de contadores individuales que dieron
fue motivado por la mala prestación de los servi- lugar a protestas de aquellos usuarios legalmen-
cios públicos y las tarifas altas; más de la mitad te conectados al sistema eléctrico. Ya ha pasa-
por los racionamientos de energía que realizaron do un año del actual Gobierno y tampoco se
las electrificadoras regionales en varios munici- han dado las soluciones a este problema, que
pios de la Costa Atlántica. Las empresas presta- aqueja especialmente a las poblaciones de siete
tarias del servicio han aducido que los prolonga- departamentos costeños, atendidos por las em-
dos y frecuentes cortes del fluido eléctrico se presas Electricaribe y Electrocosta, de propie-
deben a fallas técnicas y a las inmensas deudas dad del grupo español Unión Fenosa.
de usuarios ilegales. A la ausencia de energía do- Si se suman las luchas de los pobladores
miciliaria se sumó la carencia de agua, porque urbanos por: servicios públicos, vivienda6 y con-
varios municipios adeudan a las electrificadoras tra la presencia de fuentes de contaminación en
el pago de consumos de energía que alimentan
las plantas de los acueductos. La privatización de
5 Muchos de ellos, desplazados en la búsqueda de refugio en las
las funciones de prestación, facturación y cobro ciudades, tragedia humanitaria que exige respuestas gubernamenta-
de los servicios públicos, aunada a la crisis presu- les en términos de dotación de una vivienda y un entorno dignos.

puestal de varios municipios, ha derivado en con- 6 En distintas ciudades, familias desplazadas recurrieron a la invasión
de terrenos para hacerse a un lote y construir su vivienda. Damnifica-
tinuas alzas de las tarifas y en la crisis del suminis- dos del terremoto de Popayán de 1983 pidieron que se deshipoteca-
tro en algunas regiones del país. ran sus casas porque estaban a punto de perderlas.

Gráfica No. 3

PARTICIPACIÓN DE LOS ACTORES SOCIALES


7 DE AGOSTO DE 2002 - 7 DE AGOSTO DE 2003
EL EMBRUJO AUTORITARIO

140 Luchas Sociales


las inmediaciones de sus zonas de habitación las más importantes empresas estatales disfru-
(ríos, basureros y desechos tóxicos7 ), se colige taron durante más de medio siglo. Ventajas ab-
que más de la mitad de sus acciones reivindica- solutamente desconocidas para el grueso de los
tivas (58%) tuvieron como fundamento la exi- asalariados colombianos.
gencia del derecho a la ciudad. “Perdieron los sindicatos, pero ganó Colom-
Una cuarta parte de las movilizaciones rea- bia”, dicen los empresarios, y lo mismo cree el
lizadas por pobladores urbanos demandó, de ciudadano raso, prevenido por decenas de años
manera explícita, la protección de derechos. de retórica antisindical. “Uribe viene por todo”,
Estos actores, convocados por gobernadores y han manifestado los dirigentes sindicales de la
alcaldes, clamaron por la paz, pidieron la libera- salud. “Todo” quiere decir: hospitales públicos,
ción de los secuestrados, protestaron contra prestaciones laborales y las mismas convencio-
actos terroristas y contra los asesinatos (como nes colectivas de trabajo. La idea central del Pre-
en el caso del intento de rescate del gobernador sidente es adelgazar al máximo la función social
de Antioquia y sus compañeros de cautiverio), del Estado, ofrecer las propiedades públicas al
y exigieron a los actores armados no involucrar mercado (el único mercado que existe hoy es el
a los niños en la guerra. De otra parte, los fami- internacional) y extinguir el contrato colectivo
liares de los 5.890 desaparecidos políticos que de trabajo. Como en la industria del cemento,
hay en el país volvieron a movilizarse para exigir donde los trabajadores “convencionados” son,
justicia y el retorno, con vida, de sus familiares. hace tiempo, una minoría y solo gobiernan el
Las demandas por servicios sociales ocu- out sourcing y el empleo temporal.
paron tan sólo el 7% del total de las luchas de No es que los trabajadores no hayan dado
los pobladores urbanos; entre ellas primaron la pelea, es más bien que no están en condicio-
las referidas a problemas de cobertura educa- nes de ofrecer resistencia diferente a la de los
tiva, seguidas de lejos por algunas protestas últimos años. Un repaso de las acciones cumpli-
contra la crisis de los hospitales, la inseguridad das en el primer año del mandato de Uribe, con-
ciudadana y la falta de recursos para atender a tribuye a mostrar esa situación. En ese lapso se
los ancianos. presentaron apenas 46 huelgas laborales, ade-
Durante este año fueron pocas las accio- lantadas por 315.585 trabajadores, algo así como
nes colectivas contra políticas gubernamenta- la cuarta parte de los huelguistas de los años 80
les protagonizadas por pobladores urbanos, pero y 90 (Véase Cuadro No. 1). Como el sindicalis-
se escucharon algunas voces de protesta con- mo del sector privado está casi paralizado, la
tra la reforma política y contra la decisión presi- mayoría de las protestas corresponde al ámbito
dencial de apoyar la guerra contra Irak. público, donde los empleados de la salud y el

Centro de Investigación y Educación Popular, Cinep


magisterio siguen ocupando los primeros luga
La reestructuración del Estado contra los
derechos de los asalariados
7 A mediados de 2001, la Defensoría del Pueblo constató irregularida-
En un país sobrecargado de sucesos de guerra y des en el almacenamiento de plaguicidas en las bodegas de Cenal-
violencia, destape de actos de corrupción pú- godón, ubicadas en el corregimiento de Caracolicito, municipio del
Copey (Cesar). “No son seguras, han sido saqueadas, animales pastan
blica y puja de los bandos partidistas por los fa- cerca de las sustancias, y las canecas donde se almacenan los
vores del presidente Uribe, la persistente pérdi- productos están oxidadas y corroídas. También hay una escuela cons-
truida en donde había una pista para fumigación aérea” (Comunicado
da de poder social de los trabajadores asalariados de prensa No. 614, 8 de junio de 2001). Dos años más tarde, tras una
pasa casi inadvertida. Pertrechado de faculta- emisión de gases tóxicos ocasionada por un incendio en esas bode-
gas, los habitantes del corregimiento marcharon hasta la cabecera
des extraordinarias para reestructurar las em- municipal para exigir al gobierno nacional que se deshiciera de los
presas del Estado, el primer mandatario ha tras- desechos tóxicos almacenados allí desde 1997. Los manifestantes
plantearon que los altos índices de cáncer en la población podían
tornado en pocos meses las ventajas tener relación con las emisiones químicas (El Heraldo, 16 de junio de
económicas y políticas que los trabajadores de 2003 y El Tiempo, 17 de junio de 2003).

Luchas Sociales 141


res. En la industria, la empresa estatal Ecope- les se responsabilizó del 75% de los efectivos tota-
trol aparece casi solitaria en la lid. les movilizados en el año.
Los motivos que impulsaron tales acciones Nos referimos principalmente a los dos pa-
revelan información interesante (como se aprecia ros nacionales unitarios que soportó Uribe en
en el Cuadro No. 2). Las huelgas desplegadas al su primer año de gobierno, y que serían tres si
amparo de la ley (por petitorios no dirimidos) fue- se contara el paro estatal parcial del 27 de agos-
ron solo un poco más de la quinta parte del total y to de 2002 contra el decreto 1919. El primero,
los trabajadores comprometidos en ellas represen- 30 de octubre de 2002, se enfiló contra la refor-
taron apenas el 3,6%. Las demás fueron por cesa- ma laboral en marcha; y el segundo, 19 de junio
ción ilegal del trabajo, con una característica: mien- de 2003, contra las medidas de reestructura-
tras las huelgas por violación patronal de normas ción, fusión y liquidación de alrededor de 41 em-
legales o cláusulas convencionales (retención sa- presas estatales, entre ellas Ecopetrol, el Insti-
larial, en primer lugar) fueron más de la mitad del tuto de Seguros Sociales y Telecom. El 12 de
total, y los trabajadores comprometidos en ese tipo agosto de 2003, ya en marcha el segundo año
de protesta no llegaron al 20%; en cambio, los del mandato presidencial, se produjo un nuevo
paros con intención claramente política, si bien paro nacional unitario que no contabilizamos.
representaron menos de la cuarta parte (23,9%), Los efectivos movilizados en la protesta
movilizaron el 76,7% de los huelguistas, más de política están lejos de aquellos del pasado re-
las tres cuartas partes del total. Además, la ten- ciente. La resistencia a la privatización paulatina
dencia predominante estuvo dirigida al rechazo de de Ecopetrol, la más evidente de todas, aunque
las políticas económicas y sociales del Gobierno. llegó a acuerdos de acción conjunta con los gre-
Efectivamente, mientras en repudio del asesinato mios del capital asentados en Barrancabermeja,
de líderes sindicales solo se presentaron tres huel- no logró poner en marcha un plan de acción
gas, que afectaron a 7.280 trabajadores, en re- nacional. Las reformas laborales puestas en vi-
chazo de las políticas del Gobierno hubo cuatro gor desde 1990 han destrozado las tradiciona-
paros que movilizaron a 228.500. Por lo demás, la les redes de solidaridad que, aunque siempre
Central Unitaria de Trabajadores sigue comandan- débiles, utilizaron en décadas pasadas los tra-
do la gran mayoría de los conflictos, pero la direc- bajadores. El sindicato del ISS, habitualmente
ción conjunta de las tres confederaciones sindica- remiso a participar en las acciones del resto de
trabajadores de la salud que desde los años
Cuadro No. 1 70 vienen en la cresta de la ola contestataria ,
Huelgas de trabajadores, agosto 2002 - agosto 2003 llegó tarde a la mesa de las discusiones sobre
el qué hacer y no convenció. En Telecom, don-
Sector Huelgas Huelguistas
de la corrupción administrativa y el desangre
Número % Número %
de la empresa fueron tolerados durante muchos
Manufactura 6 13 ,0 16.646 5,3
Construcción 1 2,2 280 —
Agricultura 1 2,2 300 — Cuadro No. 2
Transportes Motivos de las huelgas
y comunicaciones 1 2,2 8.000 2,5
Motivo Huelgas Huelguistas
Magisterio 9 19,5 50.600 16
EL EMBRUJO AUTORITARIO

Número % Número %
Salud pública 14 30,2 54.326 17,2
Sector financiero 1 2,2 500 0,1
Pliego de peticiones 10 21,7 11.452 3,6
Rama Judicial 1 2,2 43 —
Violación de normas 25 54,4 62.253 19,7
Resto de servicios 10 22 14.890 4,7
Protesta política 11 23,9 241.880 76,7
Paro nacional 2 4,3 170.000 54,2
Total 46 100 315.585 100
Totales 46 100 315.585 100

142 Luchas Sociales


años por empleadores y empleados, no apare- Entre las luchas estudiantiles más reseña-
ció ninguna propuesta alternativa que evitara el das, durante el periodo que se está observan-
colapso laboral. Las concepciones gremialistas, do, están las protagonizadas por los alumnos
elitistas —bien marcadas en esas empresas por de la Universidad Nacional (paros y marchas
el poder del ingreso—, unidas al desprestigio de triestamentales, tomas de edificios en las distin-
la actividad sindical, se toparon con la indife- tas sedes nacionales, tutelas) en defensa de la
rencia ciudadana. autonomía universitaria y de los mecanismos
Algunos dirigentes sindicales han admitido legales del ente universitario para designar a su
que la huelga, como principal forma de lucha, rector. Los universitarios reclamaron el recono-
perdió eficacia, por lo menos en gran parte del cimiento de su derecho a expresar sus prefe-
escenario. En Ecopetrol dejó de causar efectos rencias y sus temores. La ya histórica crisis pre-
decisivos en los últimos años, fue casi inexisten- supuestal de las universidades regionales y el
te en el ISS y sobre todo en Telecom. Mientras repetido recurso del cierre, también generaron
la Unión Sindical Obrera llamaba públicamente protestas.
a la huelga, sus directivos admitían en privado Los estudiantes de secundaria tuvieron otros
la falta de condiciones para hacerla efectiva, y motivos para movilizarse: las órdenes guberna-
no pocos dirigentes de la CUT eran de la misma mentales tendientes a reorganizar el sistema
opinión. educativo, que contemplan tanto la fusión de
Si esto ocurre en sindicatos de grandes diversos centros académicos, con las consecuen-
empresas, hay que suponer los estragos que el tes reformas institucionales y de pénsum aca-
nuevo orden laboral ha causado en las media- démico, como el riesgo de acabar con las jorna-
nas y pequeñas, que son la mayoría. El consue- das nocturnas, esenciales para jóvenes
lo viene de un lugar y una situación inespera- trabajadores, y la inestabilidad creada al desvin-
dos: Urabá. Allí, en territorio de dominio cular a maestros de las plantas de personal do-
paramilitar, la última huelga de los bananeros cente y contratarlos como catedráticos. Alum-
(marzo de 2003) fue ilegalizada por el Gobierno nos de algunos colegios se tomaron las calles
tan pronto estalló; a pesar de esto no ha termi- para denunciar públicamente los manejos co-
nado la lucha, como muchos dirigentes sindica- rruptos de presupuestos, realizados por recto-
les piensan. “Doce años continuos de concerta- res y personal administrativo de sus planteles y
ción, de paciencia, de entrega y de sacrificios de la falta de maestros nombrados en propiedad.
los trabajadores se pueden echar por la borda”, Continuaron presentándose manifestacio-
advierte un editorial del periódico De sol a sol, nes estudiantiles para denunciar los recortes
órgano de Sintrainagro. presupuestales a la educación en general, y al
Sena en particular.

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Contra el autoritarismo y la reforma Los estudiantes no fueron ajenos a los con-
del sistema educativo flictos padecidos por otros sectores sociales a
quienes expresaron su solidaridad, como en el
Los estudiantes representaron el 13% de las lu- caso de la protesta campesina e indígena en la
chas sociales registradas durante el primer año vía Panamericana, y de los atropellos sufridos por
del mandato de Uribe Vélez. Ellos también par- los habitantes de la Comuna 13 de Medellín, en
ticiparon en la “bienvenida” a este Gobierno medio de los operativos militares realizados allá.
para protestar contra su autoritarismo y con-
tra los recortes a las libertades democráticas Trabajadores independientes: por el sustento,
del estado de excepción, que ha traído a la entre la informalidad y la ilegalidad
memoria del estudiantado colombiano el esta-
tuto de seguridad de finales de los años 70 y Los trabajadores independientes aportaron el
comienzos de los 80. 11% del total de las luchas del año observado.

Luchas Sociales 143


Entre las más destacadas estuvieron los prolon- responsables de los disturbios. Los comercian-
gados bloqueos de vías internacionales que pro- tes alegaron que, durante los operativos, las
tagonizaron los denominados “pimpineros” (co- autoridades “presumieron ilegalidad” de las mer-
merciantes de gasolina de contrabando) en la cancías y procedieron a decomisarlas. Los due-
frontera entre Colombia y Venezuela y algunos ños de bares y griles de Cali hicieron marchas y
municipios de la Costa Atlántica. Con estas ac- cacerolazos contra el anuncio del Alcalde de
ciones rechazaban decretos gubernamentales imponer ley zanahoria, alegando la disminución
tendientes a prohibir la comercialización de com- de sus ingresos y el despido de cientos de tra-
bustible de contrabando y a acabar con los ex- bajadores nocturnos.
pendios clandestinos. Los manifestantes presen-
taron propuestas que las autoridades aduaneras Campesinos, afrodescendientes e indígenas:
consideraron ilegales, entonces, los comercian- tras el velo de la guerra
tes ilegales terminaron por pedir alternativas para
cambiar de oficio. La proporción de luchas campesinas que recla-
Otras protestas, con ribetes violentos, fue- maban por tierra, cese de la violencia, alto a las
ron protagonizadas por los vendedores ambu- violaciones de derechos, políticas agrarias inte-
lantes en varias ciudades contra operaciones grales y desarrollo rural se han ocultado tras el
policiales de recuperación del espacio público y velo de la guerra. Los medios de comunicación
contra las sanciones impuestas por las adminis- registran, con mayor amplitud, noticias relacio-
traciones municipales por invadirlo. nadas con acciones de resistencia civil contra la
guerra, luchas por derechos fundamentales de
Gremios: a la defensa de sus actividades campesinos e indígenas desplazados, acciones
de pobladores en busca de diálogos regionales
Los gremios de transportadores y comerciantes y asambleas constituyentes locales por la paz.
realizaron el 8% del total de las luchas registra- Durante el primer año del actual Gobierno,
das durante este año. En Medellín, los primeros se registraron 21 protestas de campesinos e in-
llevaron a cabo varias suspensiones del servicio dígenas. Es notorio el descenso del número de
para denunciar asesinatos, amenazas, extorsio- protestas de los pobladores del campo, en rela-
nes y quema de vehículos de transporte público ción tanto al conjunto de luchas sociales, como
por grupos armados irregulares y para exigir a al promedio anual de las luchas campesinas re-
las autoridades competentes garantías para rea- gistradas en años anteriores. Por ejemplo: el pro-
lizar su trabajo. En otras zonas del país, los trans- medio anual de luchas, a mediados de los años
portadores protestaron contra la presencia de noventa, era de 73 acciones, y en el Gobierno
vehículos ilegales que hacen competencia des- anterior el promedio descendió a 36 protestas.
leal y, en otras oportunidades, protestaron con- Las razones que explican, en parte, el cam-
tra normas de tránsito (reordenamiento de ru- bio en la dinámica del conflicto social han sido las
tas y de usos viales, aumento discriminado de violaciones sistemáticas a los derechos humanos,
tarifas del servicio, llegadas a terminales de trans- la guerra desatada en el campo, la disputa entre
porte, reducción de fletes en transporte de car- los grupos armados ilegales por vastos y ricos
ga, peajes urbanos para financiar macroproyec- territorios y los desplazamientos forzados por la
EL EMBRUJO AUTORITARIO

tos viales en algunas ciudades del país y el nuevo violencia8 . A finales del Gobierno anterior, el 50%
código de transporte).
Por su parte, los comerciantes protestaron
contra los operativos de control al contrabando 8 Según Codhes, durante el gobierno de Pastrana (y a cinco meses de
y protagonizaron enfrentamientos violentos con concluir el cuatrienio) fueron desplazadas 1´091.320 personas —
alrededor del 50% del total de víctimas en 15 años— y el número de
la policía fiscal que realizó allanamientos a bo- municipios expulsores pasó de 494, en 1998, a 716 localidades en
degas y centros comerciales en búsqueda de 2002 (El Tiempo, 6 de junio de 2002, pp. 1-20).

144 Luchas Sociales


de las protestas campesinas se realizó en razón 6) protección del medio ambiente;
del conflicto armado, lo que refleja la gravedad
de la situación del conflicto agrario. 7) política concertada con los cultivadores de
Entre los actores más sobresalientes de la coca, amapola y marihuana;
movilización que recibió al nuevo Gobierno, el
16 de septiembre del año anterior, estuvieron 8) derechos sociales, económicos y culturales
tanto viejos luchadores agrarios y campesinos del campesinado, indígenas y afrodescen-
sin tierra, como gremios de campesinos media- dientes;
nos, organizaciones de desplazados y de afro-
colombianos, que protestaron por la imposición 9) reconocimiento político al campesinado;
del modelo económico neoliberal, la discrimina-
ción social y política y la negación de su partici- 10) reconocimiento de las mujeres campesinas,
pación en las decisiones del país. Su prepara- indígenas y afrodescendientes y de sus de-
ción se realizó durante el último semestre del rechos;
mandato de Pastrana, en medio del deterioro
económico, político y social del país9 . 11) derecho a la territorialidad;
Aunque se presentaron amenazas contra
dirigentes agrarios y hubo allanamientos de ca- 12) fin al desplazamiento forzado;
sas y retención de campesinos y líderes sociales
que participaron en esta acción, siete meses 13) solución política al conflicto social y arma-
después, se registró una segunda movilización do, y
nacional, preparada por organizaciones campe-
sinas, afrocolombianas, indígenas y de despla- 14) unidad.
zados, a través de 17 foros regionales, durante
los cuales se adelantó la “Campaña por el dere- Las demás luchas sociales locales y regio-
cho a la tierra” e incluyó un congreso nacional nales de campesinos e indígenas fueron motiva-
agrario que contó con la presencia de organiza- das por la violación de los derechos civiles y
ciones solidarias internacionales, las centrales políticos y del DIH; la política agraria, la tierra y
obreras y ONG de derechos humanos. El 7 de la cuestión ambiental.
abril de 2003, alrededor de 2.000 personas rea- Las protestas por derechos demandaron la
lizaron una marcha y entregaron al Gobierno desmilitarización de zonas rurales, el cese de la
nacional el Mandato Agrario Nacional, una pro- violencia ejercida por paramilitares y guerrilla, y
puesta de política pública agraria para el cam- ayuda humanitaria para desplazados. En Sarave

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po, que contiene 14 puntos:
9 El 30 de mayo de 2002 se lanzó la convocatoria a esta movilización
1) Derecho a la vida, plenas libertades demo- nacional (a realizarse el 16 de septiembre) con una “Declaratoria de
cráticas y respeto a los derechos humanos; oposición pública a la libre importación de productos agropecuarios, al
Alca, a la Vía Rápida que pretende atar a nuestro país a tratados con
Estados Unidos y Canadá a través de inequitativos tratados comerciales
2) soberanía y seguridad alimentaria; de inversiones en megaproyectos” Con exigencias de “reconocimien-
to de la economía campesina; a la organización y expresión social;
condonación de deudas y acceso a crédito; concertación de políticas
3) alternativas al ALCA y a los acuerdos de li- agrarias con las organizaciones sociales; estabilización legal y presu-
puestal de las instituciones del sector público agropecuario”. Y con
bre comercio; denuncias sobre “la entrega de recursos nacionales a las transnaciona-
les; la concentración especulativa de la propiedad de la tierra; el
desmantelamiento de las instituciones públicas que sirven al campe-
4) derecho a la tierra; sino; el incumplimiento de los acuerdos suscritos con los gobiernos
en las movilizaciones campesinas e indígenas; el asesinato de los
líderes de las organizaciones populares, las masacres y el desplaza-
5) reconstrucción de la economía agropecua- miento de dos millones de campesinos y afrodescendientes y la
ria y agroalimentaria; política anunciada por el gobierno”. (Voz, 28 de agosto de 2002, p. 4).

Luchas Sociales 145


na (Arauca) 320 indígenas y campesinos despla- En Guachucal (Nariño) se revivió una dis-
zados se tomaron pacíficamente la iglesia para puta que data de 1834, entre indígenas y colo-
exigir al Gobierno garantías para retornar a sus nos, por una porción de tierras sin titular. Este
parcelas, y denunciaron asesinatos, violación de conflicto refleja la precariedad e ineficiencia de
niñas y desalojo por parte de un grupo de miem- las instituciones agrarias y la violación constan-
bros del Ejército Nacional, que hacían uso de bra- te de acuerdos con las organizaciones. En agos-
zaletes distintivos de las AUC10 . Campesinos del to de 2002, en la lucha por esa tierra, se destru-
corregimiento de Palmor en Ciénaga (Magdalena) yeron los tanques, la bocatoma y tuberías del
y Santa Rosa (Bolívar) pidieron, a través de accio- acueducto, lo que ocasionó una emergencia
nes colectivas y públicas, el cese de la violencia sanitaria en el municipio”13 .
ejercida por grupos armados irregulares y en Jam- El conflicto ambiental se registró en dos
baló (Cauca), 13 mil indígenas paeces se levanta- ocasiones, en el mismo lugar y por la misma
ron en “resistencia civil contra el fuego de las ar- razón: a pocos días de posesionado el presi-
mas”. Desplazados reclamaron ayuda humanitaria dente Uribe, los pescadores protestaron con
en dos tomas de entidades en Bogotá y Medellín un desfile en sus embarcaciones en la Ciéna-
y en una invasión de un terreno en Cali11 . ga Grande de Santa Marta, para reclamarle al
El segundo conjunto de protestas se refiere Gobierno nacional la atención a sus proble-
a conflictos derivados de la política gubernamen- mas económicos, debidos a la alta sedimen-
tal en materia agraria y cafetera; dos de ellas tación de la Ciénaga. Dos meses después, los
fueron convocadas por organizaciones de ca- pescadores volvieron a protestar, expusieron
rácter nacional. sus canoas a orillas de la Ciénaga y a lo largo
Entre ellas, la protesta cafetera se denominó de la Troncal del Caribe, como símbolo de la
de resistencia civil, aunque sus motivos no coinci- utilidad de ellas en el agua, no por fuera de
den con aquellas resistencias ante el conflicto ar- ella. El presidente de la Federación Colombia-
mado. Los cafeteros expresaron así que su lucha na de Pescadores Artesanales reclamó la ca-
era de resistencia ante el capital financiero que, nalización del tramo del Puente de la Barra, y
como la guerra, desaloja a los campesinos y vulne- pidió la descentralización del manejo de la Cié-
ra sus derechos de propiedad por la fuerza del naga ante la “improductiva gestión adelanta-
mercado. Este conflicto se remonta a la década da por la Corporación Autónoma del Magda-
de los ochenta, sin mostrar visos de solución por lena (Corpamag)”14 . Desde 2000, y en varias
parte del Estado. Los campesinos agremiados en oportunidades, los pescadores han alertado
la Unidad Cafetera demandaron el cese de embar- al Estado sobre el deterioro ambiental, eco-
gos, remates y secuestros de sus propiedades por nómico y social de la región. La Ciénaga Gran-
parte del Banco Agrario y de Bancafé. En marzo de cubre 400 hectáreas, es el segundo com-
del presente año, la deuda cafetera de Antioquia
ascendía a 80 mil millones de pesos. Hace dos años,
debido a la crisis del precio del grano en el merca-
do internacional, el Gobierno abrió un programa 10 Voz, 21 de mayo de 2003, p. 8.

de refinación de las deudas por 5 años más; en ese 11 700 familias invadieron un terreno para reclamar su derecho a la
vivienda y fueron desalojadas brutalmente por la policía, en cumpli-
periodo los productores no alcanzan a cancelar la miento de una orden impartida por el secretario de gobierno de la
EL EMBRUJO AUTORITARIO

deuda, por ello piden refinación a diez años, con ciudad (Voz, 15 de enero de 2003, p. 4).
tres de gracia y un techo para los intereses. “La 12 El Mundo, 25 de marzo de 2003, p. A5.
indiferencia oficial, la suspensión de todo tipo de
13 Ante esta situación “se vieron obligados a utilizar la leche para
subsidios y la imposición de cargas tributarias no bañarse y preparar alimentos, ya que por fallas en el mercado era
les ha permitido cumplir con las obligaciones fi- imposible vender el producto en la región (El Tiempo, 29 de agosto
de 2002, pp. 1-5).
nancieras”, afirma un comunicado de prensa, emi-
tido por la Unidad Cafetera Nacional12 . 14 El Heraldo, 16 de octubre de 2002, p. 9C.

146 Luchas Sociales


plejo lagunar más grande del mundo, con una Mujeres y homosexuales: por la declaración del
riqueza inmensa en especies, de la cual viven cuerpo como primer territorio de paz
alrededor de 10 mil familias. “Hace tres déca-
das, la construcción de la carretera que pes- La mujeres aportaron durante este año el 3%
puntea la Ciénaga taponó los caños de comu- del total de luchas. Continuaron con sus plan-
nicación de los dos sistemas de aguas. Al tones y sus trajes de luto para protestar contra
alterarse el flujo de agua dulce quedaron en la guerra, para pedir que no maten a sus mari-
peligro numerosas especies ictícolas. Los arro- dos ni a sus hijos y no sean maltratadas ni viola-
yos que surtían las Ciénaga con aguas de la das. En el marco del Día Internacional de la No
Sierra Nevada son ahora hilos de agua intoxi- violencia contra la mujer, expresaron pública-
cados”. Como los males no vienen solos, al mente su solidaridad con los habitantes de la
hambre se suman la malaria y la guerra. Las Comuna 13 de Medellín: pidieron que la vida y
autodefensas asesinaron hace dos años a 39 el cuerpo de las mujeres no se convierta en un
pescadores en los pueblos lacustres, dizque espacio más de la guerra y exigieron la libera-
“para cortar provisiones a la guerrilla”15 . ción de cuatro mujeres de ese sector, pertene-
Un jurista de la zona presentó, en noviem- cientes a una organización femenina, que fue-
bre de 2002, una acción popular contra el Minis- ron detenidas durante los operativos militares.
terio del Medio Ambiente, el Instituto Nacional A su vez, las mujeres de esta Comuna denun-
de Vías, el Ministerio de Salud, el Ministerio de ciaron las vejaciones de las que fueron víctimas
Agricultura, la Corporación Autónoma Regional por parte de grupos ilegales allí presentes. En el
del Magdalena (Corpamag), para que el Tribunal Día Internacional de la Mujer, realizaron mani-
Administrativo del Magdalena ordenara la pro- festaciones para pedir a los actores armados que
tección de los derechos colectivos vulnerados, y no las involucren en el conflicto, para reclamar
denunció la omisión de las entidades guberna- sus derechos y para pedir que disminuya la vio-
mentales en asuntos de su competencia16 . El 16 lencia intrafamiliar. Los homosexuales también
de enero de 2003, Corpamag visitó la zona para aprovecharon un día de conmemoración, el del
comprobar el descenso de las aguas y la muerte Orgullo Gay, para marchar y pedirle a la socie-
de alevinos. Un funcionario de esta entidad, an- dad en su conjunto que tenga en cuenta sus
tes de determinar las causas de la situación, opi- opiniones y no se les discrimine, bajo la consig-
nó que era un fenómeno cíclico sin muchas con- na “Por una Colombia incluyente, el cuerpo,
secuencias17 . En febrero de 2003 fue asesinado primer territorio de paz”.
el presidente de la Federación Colombiana de
Pescadores Artesanales, defensor del ecosistema “Confinado para siempre, en esta horrible celda...”

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y de los derechos de los pescadores de la Ciéna-
ga Grande, que había liderado las dos marchas Los adultos y menores infractores recluidos en
de protesta que se registraron en este primer año diversas cárceles y centros de reeducación del
del gobierno de Uribe. país, aportaron un 3% al total de las acciones
A pesar del bajo número de protestas cam- reivindicativas en el primer año de mandato de
pesinas e indígenas, en este período, su densi- Uribe Vélez; protestaron, sobre todo, contra las
dad y su significado hablan de la deuda social condiciones carcelarias en que viven y contra el
que el país tiene con el campo y de la vigencia
de las luchas agrarias en torno a la defensa de
sus derechos vulnerados. Es posible que al final
de este Gobierno, el conflicto del campo siga
15 Editorial de El Tiempo, 18 de noviembre de 2002.
marcando los graves problemas estructurales del
agro, de las sociedades rurales y de las econo- 16 El Heraldo, 1º de noviembre de 2002, p. E32.

mías campesinas y étnicas. 17 El Tiempo, 16 de enero de 2003, p. B46.

Luchas Sociales 147


maltrato que ejercen las autoridades carcelarias los derechos humanos de los internos (dignidad,
sobre las personas que los visitan. vida, integridad personal, derechos a la familia,
El Defensor del Pueblo denunció que el ha- salud, trabajo, presunción de inocencia). Den-
cinamiento en las prisiones del país, se incremen- tro de su investigación, Claros Polanco estable-
tó en 12%, entre 2001 y lo que va corrido del ció que en las cárceles La Modelo, La Picota, de
2003, para situarse en el 22%; lo que significa Bucaramanga, Valledupar, Vistahermosa y en las
que se requieren once mil cupos en las prisiones, estaciones de policía se evidenciaron condicio-
y atribuyó el aumento de la congestión “al abuso nes infrahumanas para los internos, razón por
en el mecanismo de la detención preventiva y a la cual el parlamentario solicitó al Instituto Na-
fallas en los procesos de resocialización”18 . cional Penitenciario y Carcelario que hiciera una
A un mes y medio de la posesión de Uribe evaluación seria de esos centros con el fin de
Vélez, los presos políticos recluidos en distintas tomar los correctivos necesarios21 .
cárceles de media y alta seguridad, denuncia- Para mejorar la protección de los derechos
ron el incremento de los abusos de parte de la humanos en las prisiones, el Defensor del Pue-
guardia y directivas penitenciarias y su traslado blo propuso al Gobierno de Colombia adoptar
a pabellones de alta seguridad, en Bogotá y Cóm- el Protocolo de la Convención contra la Tortura
bita, con el pretexto de haber sido declarada la y los Tratos Crueles o Degradantes, que fue
conmoción interior, y pidieron ser recluidos en adoptado por la ONU en diciembre del año pa-
lugares cercanos a los sitios de habitación de sado, y ha sido ratificado por Argentina, Costa
sus familiares. A punto de finalizar el 2002, los Rica y Senegal. Según el Defensor, aunque este
reclusos de Manizales denunciaron la grave cri- protocolo dispone de mecanismos para preve-
sis humanitaria en las cárceles del país: además nir los maltratos y combatir las torturas, los ca-
de la situación de hacinamiento, las pocas opor- sos se siguen presentando de manera recurren-
tunidades de trabajo para los internos, las pési- te en las prisiones.
mas condiciones de higiene y salud que pade- Llama la atención una acción colectiva
cen, la precaria atención médica que reciben, adelantada por reclusos de la cárcel Bellavista
se presentan otros problemas, como la parami- de Medellín, en el marco de la jornada pro-
litarización de las cárceles, la falta de abogados movida por el Alcalde de esta ciudad y por el
para presos políticos bajo el argumento de que Gobernador de Antioquia, en septiembre del
el Estado no debe pagar defensores a quienes año anterior: formaron con sus cuerpos y con
se han opuesto a él, y la política de recompen- banderines, la palabra Libertad, para hacer lle-
sas acordada entre Fiscalía e internos, que se gar a la guerrilla el mensaje de que el secues-
convirtien en informantes dentro de las cárce- tro es una forma inaceptable de privación de
les a cambio de rebajas de penas19 . la libertad.
A mediados de mayo del 2003, el represen-
tante a la Cámara por Bogotá, Ovidio Claros
Polanco, denunció que la “situación carcelaria
en Colombia se caracteriza por deficiencia en 18 Declaraciones de Eduardo Cifuentes, Defensor del Pueblo, durante
la apertura del Seminario Internacional “Protección de personas
salud, irregularidades en alimentación, muer- privadas de libertad” (El Colombiano, 10 de julio de 2003, p. 8 A).
tes20 y maltrato a los internos, el hacinamiento, Este seminario sobre derechos humanos en las cárceles fue organi-
zado por la Defensoría del Pueblo de Colombia con el apoyo de
EL EMBRUJO AUTORITARIO

graves deficiencias en materia de servicios pú- entidades internacionales, y participaron funcionarios de ONG y de-
blicos, el imperio de la violencia, la extorsión y fensores de Bolivia, Brasil, Costa Rica, El Salvador, México y Pana-
má.
la corrupción, la carencia de oportunidades y
de medios para la resocialización de los reclu- 19 Voz, 13 de noviembre de 2002, p. 14.

sos, contribuyendo a la violación de los dere- 20 El año anterior se produjeron tres “suicidios” en menos de noventa
días en la cárcel de San Isidro, de Popayán.
chos humanos y del derecho internacional hu-
manitario”. Se evidencian graves violaciones a 21 El Nuevo Siglo, 26 de mayo de 2003, p. 4.

148 Luchas Sociales


¿VENDRÁN TIEMPOS MEJORES? do atendida. Y qué decir de la disminución de
partidas destinadas a atender poblaciones vul-
nerables. No será por la vía del referendo como
La lectura de las luchas sociales acaecidas en se solucionarán los problemas de la prestación
el país durante el primer año del presidente de los servicios sociales.
Álvaro Uribe Vélez, permite reiterar la pregunta Que el Gobierno actual gaste parte de sus
con la que se inician estas reflexiones finales: esfuerzos en un discurso contra la corrupción
¿Vendrán tiempos mejores? Que los derechos política no significa que esté atendiendo la co-
constituyan el principal motivo de las luchas rrupción que se presenta en la esfera social,
sociales en el país es un campanazo de alerta aquella que durante este lapso han denunciado
para que el Gobierno actual emprenda, de ma- todos los actores sociales que se han pronun-
nera urgente, una estrategia para proteger el ciado en el espacio público.
pleno disfrute de todos y cada uno de los de- Si las encuestas afirman que el mandatario
rechos. Sin embargo, hasta ahora, las accio- actual mantiene un alto grado de popularidad,
nes gubernamentales para recuperar la autori- los datos que sustentan este artículo muestran
dad estatal en el territorio nacional no han que diversos actores sociales no encuentran aún
conducido a acabar la guerra, lejos están de satisfacción a sus expectativas individuales y
promover la resolución pacífica del conflicto colectivas; tampoco encuentran espacios para
armado, de abordar las reformas estructurales la resolución de sus conflictos y están viviendo
que requiere este país. En cambio, sí han atro- un “colapso total de expectativas, que es colap-
pellado los derechos de muchas poblaciones y so del contrato social, procesos de exclusión irre-
han dejado de atender múltiples problemas que versibles”22 . Sin el reconocimiento de los múlti-
agobian a los colombianos y que, en ocasio- ples actores sociales como sujetos de derechos
nes, se expresan en acciones colectivas. no se podrá avanzar en la solución, no solo del
Las transformaciones del aparato estatal, conflicto armado colombiano, sino de los pro-
exigidas por los acuerdos con la banca multila- fundos e históricos conflictos sociales del país.
teral, están conduciendo a aumentar el desem-
pleo y, por ende, a incrementar condiciones de
vida inequitativas para amplios sectores de la
sociedad. Los veloces procesos de privatización
de empresas del Estado y de servicios antes pro-
vistos por él están dejando a los colombianos
sin patrimonio, sin sustento y sin condiciones

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dignas de subsistencia. En vastas regiones del
país la infraestructura de los servicios públicos
está entrando en franco deterioro, mientras los
recursos estatales destinados a su mejoramien-
to menguan.
El cierre de hospitales de la red pública, la
amenaza de clausura de los universitarios y un
sistema de salud que deja al mercado la aten-
ción de la población manifiestan la profunda cri-
sis que vive el sector. La “reorganización” del
sistema educativo tiene en vilo a la población
que aún goza del privilegio de acceder a la es-
22 Boaventura de Sousa Santos. Globalización y democracia. Conferen-
cuela. La crisis presupuestal, ya crónica, de la cia inaugural del Foro Social Mundial temático de Cartagena, 16 de
mayoría de universidades regionales no está sien- junio de 2003.

Luchas Sociales 149


Sindicalismo 14
Violencia
contra los

UNA LECTURA GENERAL


La igual magnitud en algunas de las viola-
ciones permite señalar, en términos generales,
a información sistematizada por el que la violencia contra el sindicalismo se inscri-

L
Banco de Datos en Derechos Huma- be en las tendencias registradas en el período
nos de la Escuela Nacional Sindical, 1991-2002: la actual crisis humanitaria del sin-
revela que en Colombia, entre el pri- dicalismo es consecuencia de una violación sis-
mero de enero y el 31 de julio de temática, selectiva, extendida en el tiempo y con
2003, fueron asesinados 44 sindica- impunidad, de los derechos a la vida, a la liber-
listas, 121 fueron víctimas de amenazas de muer- tad y a la integridad de los trabajadores sindica-
te, 15 sufrieron atentados contra su integridad
física y 4 fueron secuestrados. A este preocu-
pante panorama se suman los 26 sindicalistas Cuadro No. 1
detenidos en el mismo período, los 7 allanamien- VIOLACIONES A LA VIDA, A LA LIBERTAD Y
tos a residencias de dirigentes sindicales y los A LA INTEGRIDAD SINDICALISTAS COLOMBIANOS
16 casos de hostigamiento por parte de la fuer- ENERO - JULIO
za pública.
Una mirada panorámica a los 238 casos de Tipo de violación 2001 2002 2003
violaciones a la vida, a la libertad y a la integri- Amenazas de muerte 152 101 121
dad de los sindicalistas, muestra que en compa- Homicidios 101 128 44
ración con los dos años anteriores, los siete pri- Atentado con o sin lesiones 16 12 15
Escuela Nacional Sindical, ENS

meros meses del año 2003 presentan una mayor Desaparición 8 7 1


magnitud en aquellas violaciones referidas a la Detención 7 1 26
libertad y a la integridad física (amenazas de Hostigamiento 10 19 16
muerte, detenciones y allanamientos), una dis- Secuestro 26 20 4
minución en los homicidios y un cambio en las Desplazamiento Forzado 20 1 5
modalidades de la violencia antisindical. El cua- Allanamiento ilegal 1 - 7
dro Nº 1 muestra, en términos estadísticos, las Tortura 1 - -
violaciones en los últimos tres años.

Sindicalismo 153
El cambio de modalidad señala una dismi- • Un incremento de más del 50% en la vio-
nución de los homicidios que se encuentra rela- lencia contra mujeres sindicalizadas.
cionada con los cambios en las estrategias y ló-
gicas de la guerra implementadas por los actores A la hora de evaluar las cifras proporcionadas
extrainstitucionales del conflicto armado, en por el Banco de Datos se debe anotar, en primer
especial por las organizaciones paramilitares. lugar, que la disminución de los asesinatos contra
La mayor magnitud hace referencia, en cam- trabajadores sindicalizados permitió visualizar el
bio, a un aumento de la violencia de origen esta- papel de los actores armados en la violación a los
tal referida a restricciones y constricciones de la derechos humanos de los sindicalistas; en segun-
libertad, a la legititimación gubernamental de una do lugar, que la disminución de los homicidios a
cultura antisindical que desconoce a los trabaja- nivel nacional tuvo como contrapartida el aumen-
dores como interlocutores válidos para la acción to de los indicadores referidos a las amenazas de
política, a la aplicación de medidas legales que muerte a los sindicalistas y a sus familias, las de-
restringen la posibilidad de ejercer los derechos tenciones y los hostigamientos.
laborales y sindicales y a la ausencia de espacios En este sentido, la disminución de los ho-
de concertación entre empresas y sindicatos. micidios indica, desde luego, un avance en ma-
En términos generales y estadísticos, la igual teria de derechos humanos de los trabajadores
o mayor magnitud en algunas de las violaciones sindicalizados; sin embargo, para desgracia de
y los cambios en las modalidades de violencia los sindicalistas, de las organizaciones no guber-
se reflejan de la siguiente forma (cuadro Nº 1): namentales y de las instituciones políticas, esta
disminución se encuentra relacionada con los
• Una disminución del 68% en los homicidios cambios en las estrategias de guerra, las movili-
contra sindicalistas. dades de los actores y, por tanto, con la resolu-
ción o disminución de las disputas territoriales
• Un aumento del 20% en las amenazas de armadas en algunas regiones del país. Y no con
muerte a sindicalistas y la extensión de ellas, una política institucional y gubernamental que
en un 30% de los casos, a sus familiares. deliberadamente pretenda garantizar y proteger
los derechos de asociación sindical.
• Un aumento en las privaciones de la liber- Esta disminución se explica por la disminu-
tad, detenciones y allanamientos. ción de los homicidios cometidos por las orga-
nizaciones paramilitares y por los cambios en
• Un aumento de las violaciones por parte los métodos de la violencia. Contrasta con el
de organismos de la fuerza pública (Policía incremento en las violaciones de origen estatal
y Ejército). y con una política institucional que desconoce

Cuadro No. 2
SINDICALISTAS ASESINADOS COLOMBIA
1991 - 2002

Tipo deTrabajador 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Total
EL EMBRUJO AUTORITARIO

Afiliados 91 98 190 86 149 253 147 77 55 103 133 134 1504


Directivos 18 50 26 27 32 31 39 29 24 32 63 50 421
Total 109 148 216 113 181 284 186 106 79 135 196 184 1925

Fuente: Banco de Datos de Derechos Humanos, Escuela Nacional Sindical.

154 Sindicalismo
y excluye a las organizaciones sindicales de la guridad interna y a los enemigos con los adver-
toma de decisiones, debilita los espacios de con- sarios políticos, no dejarán de postular un ideal
certación laboral y criminaliza la acción legal y de seguridad que "legítima y legalmente" puede
legítima de las organizaciones sindicales, de sus constreñir y limitar las libertades. No es ligero
líderes y de sus afiliados. afirmar que, desde el marco internacional de los
Los datos y casos individuales constatan derechos humanos, los 7 allanamientos contra
que, en el marco de las medidas de "seguridad sedes o domicilios de dirigentes sindicales1, las
democrática" adoptadas por el Gobierno nacio- 26 detenciones de sindicalistas2 y los 16 casos
nal, se han usado formas y fórmulas legales para de hostigamiento ocurridos entre enero y julio
restringir e impedir los derechos de libertad sin- de 2003, constituyen no sólo actos violatorios
dical. Las detenciones "legales", las retenciones de la libertad individual, sino que además evi-
arbitrarias, los allanamientos y los hostigamien- dencian la paradoja que enfrentan las organiza-
tos por parte de organismos estatales, desco- ciones políticas y sociales cuando se vislumbran
nocen y traslapan el marco internacional de de- procesos de paz o se establecen estrategias de-
rechos humanos, se constituyen en elementos finitivas de guerra contra los actores armados.
violatorios de la libertad individual y contribu- El gobierno de Álvaro Uribe sigue la tradi-
yen a la generalización de una cultura antisindi- ción de todos aquellos gobiernos que se han
cal que continúa señalando a las organizaciones propuesto conseguir la paz o la seguridad: el dis-
sindicales como una amenaza para el orden pú- curso de paz o de guerra se acompaña de un
blico interno, como organizaciones funcionales progresivo endurecimiento con los actores del
a la subversión y como un estorbo para el pro- conflicto económico y social que se ubican por
greso económico de las empresas. fuera de la acción armada. De esta manera, la
Los regímenes políticos que hacen de la se- política de seguridad del actual Gobierno repre-
guridad su núcleo, que convierten los estados senta un aumento escandaloso de la represión
de excepción en reglas permanentes, que con- al derecho de asociación sindical, la declarato-
funden deliberadamente las amenazas a la se- ria política permanente de calificar los paros
como ilegales, los hostigamientos de la fuerza
pública a todo movimiento de protesta y el au-
Gráfica No. 1
DETENCIONES REALIZADAS POR
mento de las amenazas a trabajadores sindicali-
ORGANISMOS ESTATALES zados en momentos centrales de resolución de
conflictos laborales.
Estos hechos, sumados al deterioro de los
derechos laborales y sindicales de los colombia-
nos, al desempleo y al cierre de los espacios de
concertación, hace explícita la postura antisindi-
calista del gobierno de Uribe, la ceguera de un go-
bierno que no alcanza a comprender las implica Escuela Nacional Sindical, ENS

1 Entre los allanamientos a las residencias, los siguientes casos: resi-


dencias de Samuel Reyes, de la Federación Colombiana de Educa-
dores, Fecode; de Germán Robinson, directivo del Sindicato de
Maestros de Nariño; y de Rafael Palencia Fernández, directivo del
Sindicato de Trabajadores del Ministerio del Trabajo en Cartagena.

2 Entre los detenidos: Hernando Hernández, Secretario de Asuntos


Internacionales de la Unión Sindical Obrera; Robinson Beltrán Herre-
ra, Presidente de Sintraelecol Cartagena; Teresa Mazo, dirigente de
Sintrahospiclínicas Bucaramanga; Rafael Palencia, Presidente del
Sindicato de Trabajadores del Ministerio de Trabajo, subdirectiva
Cartagena; y Policarpo Camacho, dirigente del Sindicato Agrícola del
Municipio de Calarcá, Quindío.

Sindicalismo 155
ciones que tiene la seguridad en términos de cons- La gráfica No. 2 ilustra la magnitud de esta
trucción de un escenario de resolución no armada violencia.
de los conflictos sociales y políticos del país. El panorama de derechos humanos de los
sindicalistas en el 2003 muestra, por un lado,
una disminución del 68% en las tasas de homi-
AUMENTAN LAS AMENAZAS DE MUERTE cidios de trabajadores, y por el otro, una dismi-
nución de la autoria de las organizaciones para-
La disminución en los homicidios contra sindi- militares de los homicidios de trabajadores
calistas, la legitimación de argumentos legales sindicalistas. La disminución en los homicidios
para restringir las libertades individuales y la ten- contrasta con el aumento de las amenazas de
dencia creciente en las amenazas de muerte muerte, de las privaciones a la libertad por par-
constituyen, como ya se señaló, las principales te de organismos de la fuerza pública, y de la
variaciones en el período que va del 1 de enero violencia contra mujeres sindicalizadas.
al 31 de julio de 2003. Como ya se señaló, la disminución en los
La disminución de los homicidios cometi- homicidios se encuentra relacionada, fundamen-
dos por organizaciones paramilitares y el aumen- talmente, con cambios en las estrategias de gue-
to visible de las violaciones de origen estatal, rra y por tanto con las responsabilidades de los
parecen mostrar cambios radicales en las mo- actores armados en la violación de los derechos
dalidades, características y autores de los he- humanos de los trabajadores sindicalizados.
chos violentos. Sin embargo, el aumento en un Que no sea consecuencia de una política
20% de las amenazas de muerte, respecto del gubernamental deliberada, explica el aumen-
mismo período del año anterior, y que en 70 to de la violencia de origen estatal, de las vio-
casos, de 121, el autor de la amenaza no sea laciones a la libertad y la generalización de una
identificado, demuestra que la violencia contra cultura antisindical legitimada con el uso de
el sindicalismo no es una violencia casual o co- herramientas legales que vulneran la Consti-
lateral; por el contrario, es una violencia selecti- tución y los tratados internacionales de dere-
va y discriminada. chos humanos.

Gráfica No. 2
Libertad de Expresión 15
Entre la censura
y el fuego

l asesinato, secuestro, intimidación, ame- Hechos que hasta hoy parecen duplicarse. Es

E naza a los comunicadores sociales, así


como la destrucción material de los me-
dios de comunicación, violan los derechos
fundamentales de las personas y coartan
severamente la libertad de expresión. Es
así como en lo que va corrido del año (según
reporta la misma Fundación) han sido asesina-
dos 5 periodistas, secuestrados 9, amenazados
28, retenidos 2 y se ha reportado un atentado a
medio de comunicación.
deber de los Estados prevenir e investigar estos hechos, Durante el gobierno del presidente Álvaro
sancionar a sus autores y asegurar a las víctimas una Uribe Vélez, entre agosto del 2002 a julio del
reparación adecuada”. presente año (según cifras obtenidas de la FLIP
Declaración Interamericana de y de la Corporación Colectivo de Abogados “José
Libertad de Expresión. Alvear Restrepo”) han sido asesinados 8 perio-
distas, secuestrados 12, amenazados 25, 3 me-
No obstante que el derecho de informar y dios de comunicación han sufrido atentados y
estar informado está establecido en el artículo uno ha sido amenazado. El gráfico No. 1 mues-
19 de la Declaración Universal de los Derechos tra una comparación de las principales violacio-
Humanos1, e incluido en el artículo 20 de la nes en derechos humanos cometidas en el año
Constitución Nacional, su respeto y cumplimien-
Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo
2001 y el presente año. Como se ve, las cifras
to es hoy una utopía. hasta ahora recolectadas a sólo 7 meses, casi se
En efecto, ¿cómo hablar de libertad de pren- equiparan a las de todo el año 2001.
sa cuando en Colombia la censura, las intimida- Este aumento significativo de las cifras con-
ciones, las amenazas, los asesinatos y secues- trasta con lo expuesto por el presidente Álvaro
tros, son las armas más utilizadas para silenciar Uribe Vélez quien, después de que la Sociedad
a los periodistas? Al respecto, la Fundación para Interamericana de Prensa le manifestara la pre-
la Libertad de Prensa, FLIP, asegura que durante ocupación de la comunidad internacional por
el año 2002 se presentaron 75 casos de amena-
zas, 12 de secuestro, 10 atentados, 4 asesina-
1 “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expre-
tos en investigación, 3 asesinatos por razón de
sión... investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundir-
oficio, 3 agresiones y una muerte en ejercicio. las, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”

Libertad de Expresión 159


estos hechos, reafirmó su compromiso con razones de inconstitucionalidad, o cómo expli-
la protección del derecho fundamental a la ex- car que el mismo Francisco Santos, Vicepresi-
presión e información mediante la firma de la dente de la República y periodista, haya reco-
declaración de Chapultelpec2, y sin embargo, nocido durante la entrega de los Premios Simón
días después, presentó ante el Congreso de la Bolívar 2002 que “nadie, ni siquiera los perio-
República el llamado Estatuto Antiterrorista, en distas, los propietarios ni los gerentes de me-
el cual el mismo Gobierno redactó el siguiente dios, puede ni deben ser neutrales...”
artículo (ya eliminado): En este punto es importante reconocer que
el aumento significativo de violaciones en dere-
“El que mediante prensa escrita, radio, televi- chos humanos el presente año, comparativamen-
sión, o sistemas de información virtual, divul- te con el año 2001, se debe al recrudecimiento
gue informaciones que puedan entorpecer el de la violencia en el conflicto armado e incluso a
eficaz desarrollo de las operaciones militares la consideración incorrecta, por parte de los ac-
o de policía, coloque en peligro la vida del per- tores del mismo, de los periodistas. Es decir, es-
sonal de la fuerza pública o de los particulares tos últimos son considerados muchas veces “ob-
o ejecute cualquier otro acto que atente contra jetivos militares”, desconociendo su carácter de
el orden público, la salud moral pública, mejo- civiles no combatientes según lo estipulado por
rando la posición o imagen del enemigo o esti- el Derecho Internacional Humanitario.
mulando las actividades terroristas para cau- Otro de los factores que afecta la posibi-
sar un mayor impacto de sus acciones, lidad de estar informados veraz y oportuna-
incurrirá en prisión de ocho (8) a doce (12) mente es la crisis económica y la concentra-
años, sin perjuicio de la suspensión del corres- ción de la información, que ligadas a la
pondiente servicio.” inexistencia de una política clara respecto al
apoyo a los canales estatales, da como resul-
De la misma manera, tampoco se entiende tado el cierre de importantes espacios, como
cómo el Gobierno el 27 de diciembre de 2002, ocurrió recientemente con el Noticiero Hora
haya devuelto al Congreso un proyecto de ley Cero del canal A, así como el cierre de varios
que intentaba reconocer legalmente la profesión 2 Manifiesto creado para garantizar el ejercicio periodístico como he-
de comunicador social y periodista alegando rramienta en el fortalecimiento de la democracia.

Gráfico No. 1
VIOLACIONES A PERIODISTAS AÑOS 2001 Y 2003
EL EMBRUJO AUTORITARIO

160 Libertad de Expresión


espacios periodísticos debido a la intimidación da, quien fue ultimada por un policía al pasar-
de los sectores armados. Según la Sociedad se un retén.
Interamericana de Prensa, SIP, en el año 2002 Pero lo más grave no es sólo el silenciamien-
suspendieron labores la revista “De Interés” del to de la prensa, sino que todas estas violaciones
municipio de Andes en Antioquia, el periódi- de derechos humanos, en su mayoría, quedan
co “Horizonte” del Magdalena Medio, la emi- impunes. Esto lo demuestra el hecho de que a
sora “La Voz de la Selva” de Caquetá, entre pesar de que el fiscal Alfonso Gómez Méndez
otros hechos que atentan contra el pluralis- creó en 1999, en la Unidad de Derechos Huma-
mo informativo fundamental para el ejercicio nos de la Fiscalía General de la Nación, la Subu-
de las libertades democráticas. nidad para la investigación de ataques contra la
Todos estos actos de violación de derechos prensa, a la fecha sólo existen cuatro condenas
humanos han provocado que en departamen- contra autores materiales de crímenes de perio-
tos como Arauca (antigua Zona de Rehabilita- distas ocurridos en el país, mientras que ningu-
ción y Consolidación) la información suminis- na autoría intelectual en los demás casos ha sido
trada se limite a registrar fuentes oficiales. plenamente esclarecida.
Incluso en poblaciones como Tame y Sarave- Otro ejemplo de impunidad se tiene con, la
na, los habitantes sólo conocen de las noticias muerte del periodista Jaime Garzón en 1999. En
de su región cuando éstas son publicadas en este caso, a pesar de haberse demostrado que
informativos nacionales, lo cual es cada vez la investigación estaba basada en una escanda-
más esporádico si se tiene en cuenta que ade- losa manipulación por parte del DAS y de la mis-
más de las restricciones que existen para infor- ma Fiscalía, la dilación por parte de esta entidad
mar sobre el conflicto armado en particular, los continuó manifestándose ante la negativa de
principales canales de televisión e incluso uno analizar las cerca de 50 hipótesis sobre la auto-
de los principales diarios del país, el periódico ría del crimen, dejando en completa exención a
El Tiempo, se quedaron sin corresponsales en los ejecutores del mismo.
la zona. Al parecer, la sociedad no se da cuenta de
De igual forma llama la atención que en que está perdiendo su derecho a estar informa-
los casos de periodistas asesinados por razo- da cada vez que asesinan, secuestran, amena-
nes diferentes a las del ejercicio de su profe- zan o silencian a un periodista. Al parecer la so-
sión, están involucrados autoridades y actores ciedad no se da cuenta de que con la perdida
armados como paramilitares y miembros de la de éste derecho la memoria histórica que impi-
Policía Nacional, tal es el caso reciente de la de repetir los errores del pasado también puede
periodista del diario El Tiempo, Clara Inés Rue- llegar a desaparecer.

Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo

Libertad de Expresión 161


Mujeres 16
¿Una política
pública para las
mujeres?*

a situación de desventaja y de subor- do; sus derechos no tienen garantía ni recono-

L
dinación de las mujeres en Colombia, cimiento. La ausencia de políticas integrales para
a pesar de su creciente protagonis- las mujeres contribuye a su discriminación, mar-
mo en todos los espacios de la vida ginación y a la persistencia de la violencia sexual
social y económica, y sus aportes en e intrafamiliar, entre otras problemáticas: asu-
la construcción de la sociedad es hoy mir el desafío de transformar las situaciones que
una realidad incuestionable. En las últimas déca- generan injusticia e inequidad para las mujeres,
das, en el país se ha pasado de sustanciales dis- significa un serio compromiso del Estado colom-
criminaciones jurídicas, a disponer de una legisla- biano en la protección, ampliación y promoción
ción que puede considerarse de las más avanzadas de sus derechos.
en Latinoamérica. Sin embargo, estas transfor- En el Plan de Desarrollo 2002-2006, no se
maciones no han sido suficientes, no basta cam- avanza en este sentido, por el contrario, la si-
biar las leyes para que el conjunto de las mujeres tuación de las mujeres no se mira desde la pers-
pueda disfrutar plenamente de la igualdad de pectiva de las relaciones de subordinación y
oportunidades, del ejercicio de sus derechos y exclusión que históricamente las han marcado.
de la protección de ellos. Aunque democracia y ciudadanía deben ser ex-
El compromiso y las responsabilidades asu- periencias sociales y políticas que otorgan espa-
midas por las mujeres, aún no se reflejan en ac- cios a las diferencias de sexo/género, cultura,
ciones de gobierno que posibiliten su pleno de- etnia, entre otras, en nuestro país estas expe-
sarrollo. El esfuerzo realizado para demostrar sus riencias han sido excluyentes para las mujeres.
Corporación Casa de la Mujer

capacidades no ha logrado impulsar un cambio La protección, ampliación y promoción de


socio-cultural, donde efectivamente las mujeres los derechos de las mujeres solo es posible si
tengan cabida en todas las esferas de la vida so-
cial, económica y política, y los hombres pue- * Para la elaboración del presente documento se solicitó, vía derecho
de petición, información sobre proyectos, programas y recursos so-
dan transitar libremente en el espacio familiar y bre la política para las mujeres y las niñas en Colombia. Las institu-
doméstico. ciones a las cuales se les solicitó información fueron: Red de Soli-
En Colombia, las mujeres y las niñas siguen daridad Social, Consejería para la Equidad de la Mujer, Bancoldex,
Ministerio de Protección Social, Instituto de Bienestar Familiar, Sena
siendo las más afectadas por el conflicto arma- y Finagro.

Mujeres 165
existe una fuerte voluntad política de redistri- construir condiciones para el ejercicio pleno de la
bución y reconocimiento que dé presencia en el ciudadanía de las mujeres. En el gobierno de Pas-
imaginario cultural y en las prácticas sociales a trana, en cambio, la Dirección Nacional de la
las diferencias. Otorgar este reconocimiento no Mujer fue eliminada; el decreto de la Comisión
puede ni debe diluir la responsabilidad de distri- Asesora para la Equidad y la Participación de la
buir bienes y derechos, y no puede ser evadido Mujer, fue derogado. La Red Sectorial, integrada
con estrategias como la focalización o el fortale- por los ministerios y entidades adscritas, y la Red
cimiento de los grupos poblacionales, tal como Territorial, integrada por los municipios y depar-
se formula en el Plan de Desarrollo. tamentos, en la actualidad no operan.
En el Plan de Desarrollo, el Estado evade la Las únicas instituciones que subsisten son
responsabilidad de asegurar las capacidades de la Defensoría Delegada para los Derechos de la
las ciudadanas/os para adquirir algunos bienes Niñez, la Mujer y el Anciano; la Unidad de Deli-
primarios: cierto ingreso y cierto bienestar en- tos contra la Libertad Sexual de la Fiscalía Ge-
tendidos como petición legal de los medios ma- neral de la Nación; las Comisarías de Familia y la
teriales necesarios para satisfacer las necesida- Consejería Presidencial para la Equidad de la
des e intereses de las personas, ya sea como Mujer, entidad estatal encargada de proteger y
individuos o como miembros de una comuni- promover los derechos humanos de las muje-
dad. Lo menos que un Estado justo debe hacer, res, garantizar la materialización del principio de
es dar ciertas facilidades para que cada una/o igualdad contemplado en la Constitución políti-
de las/os ciudadanas/os forme una persona so- ca, revalorar la contribución de las mujeres al
cial y desarrolle las capacidades que le permitan desarrollo del país y garantizar su inclusión en
adquirir los bienes primarios No se trata de que los campos de los que se encuentra excluida. A
el Estado distribuya, por ejemplo, alimentos o través de esta entidad, el Estado define la políti-
servicios, sino de que apoye las capacidades de ca pública para las Mujeres.
los individuos para adquirirlos, de acuerdo con
sus intereses y necesidades (Dieterlen). En el Plan Nacional de Desarrollo 2002-
2006, se plantea que: “La construcción de
una sociedad más equitativa debe ser uno de los
LAS MUJERES EN EL PLAN NACIONAL DE fundamentos de las políticas de desarrollo. El
DESARROLLO 2002-2006 desarrollo, en otras palabras, debe conducir no
sólo a un crecimiento económico más acelerado,
La omisión de las mujeres como sujetos de de- sino también a una distribución más equitati-
rechos en el Plan de Desarrollo, sigue la misma va de sus frutos. Si éste es desbalanceado, y úni-
línea de la administración Pastrana (1998-2002), camente se benefician de él unos sectores, regio-
aumentando el retroceso con respecto a los dos nes o grupos socioeconómicos, las consecuencias
gobiernos anteriores (1992-1998). En estos dos serán el retraso en la adopción de las reformas
períodos, la política para las mujeres osciló en- necesarias para su continuidad, y su probable
tre el reconocimiento y la redistribución; preva- inestabilidad macroeconómica y social”
leció una concepción de la mujer como sujeto
de derechos y como ciudadana, y el reconoci- Para lograr una sociedad más equitativa, la
EL EMBRUJO AUTORITARIO

miento de la responsabilidad del Estado en las política social del actual Gobierno plantea:
situaciones de iniquidades y desventajas en que
viven muchas mujeres. “Atender tres desafíos principales: a) aumentar
En las administraciones de Gaviria y Sam- la eficiencia del gasto social para que los mayo-
per, se crearon bases para la construcción de una res recursos se traduzcan en mejores resultados,
institucionalidad que diera cuenta de la formula- b) mejorar la focalización del gasto para que los
ción y ejecución de políticas públicas dirigidas a recursos lleguen a los más necesitados, y c) conso-

166 Mujeres
lidar un sistema de protección social para que normatividad a favor de los derechos de las
las crisis económicas no comprometan, por com- mujeres, a fortalecer la Consejería y otras insti-
pleto, las posibilidades futuras de los grupos más tuciones para la mujer, y a gestionar recursos
vulnerables. Si estos desafíos se atienden, se alla- de diferente índole.
nará el camino hacia una inversión social con Los principios que sustentan la política son:
resultados y, en última instancia, hacia una so- el primero, la igualdad de oportunidades entre
ciedad más justa”. (Plan Nacional de Desa- mujeres y hombres; su objetivo es incorporar
rrollo 2002-2006). la “dimensión de género” en planes, programas
y proyectos en el orden nacional y territorial.
Si los recursos se han de focalizar hacia los/ El segundo, la participación ciudadana; su ob-
las más necesitadas/dos: ¿por qué, a mayo 30 jetivo es estimular los procesos democráticos
de 2003, la Consejería no dispone de recursos de organización, participación y movilización
para enfrentar la crítica situación de las mujeres de las mujeres en el ejercicio del poder y la toma
colombianas? Y a un año de gobierno: ¿cuál es de decisiones en los procesos políticos, eco-
el sistema de protección que se ha diseñado para nómicos y sociales. El tercer principio es el res-
proteger a las colombianas? De acuerdo a la in- peto a los derechos humanos de las mujeres
formación brindada por la Consejería de Equi- adultas, jóvenes y niñas, y al Derecho Interna-
dad para la Mujer, al mes de mayo no se le había cional Humanitario; su objetivo es promover el
asignado presupuesto para llevar a cabo los pro- respeto y ejercicio de los derechos de las mu-
yectos y programas del Plan; aunque, por otro jeres, velar por su seguridad e integridad, y dis-
lado, “se ha gestionado ayuda de cooperación inter- minuir el impacto de la violencia de género. El
nacional con respuesta positiva, lo que permitirá dar cuarto principio se relaciona con la pluralidad
inicio a algunos proyectos a partir del mes entrante” y diversidad, busca promover programas que
(junio de 2003). Todo parece indicar que los re- generan beneficio específico para las mujeres
cursos para la ejecución de la política serán los según su diversidad étnico-cultural, sexual,
obtenidos a través de la cooperación interna- generacional y territorial, y apoyar acciones de
cional, sin que se tenga claridad, a la fecha, si se sensibilización para atender de manera diferen-
trata de préstamos o ayudas bilaterales1. ciada y en igualdad de oportunidades a todas
“Mujeres Constructoras de Paz y Desarro- las mujeres. El quinto y último principio es des-
llo” es el nombre que se da a la política pública centralización, y se orienta a promover esce-
para las colombianas, en el Plan Nacional de narios que fortalezcan la implantación de la
Desarrollo del gobierno del presidente Uribe Vé- política de equidad de género.
lez. Define como misión: La política también menciona algunos te-
mas que considera prioritarios, como el empleo
“Promover, coordinar e implementar una polí- y el desarrollo empresarial de las mujeres, la sa-
tica para las mujeres adultas, jóvenes y niñas lud, la salud sexual y reproductiva, la violencia
que contribuya al logro de relaciones de equidad contra la mujer, la participación de las mujeres,
y de igualdad de oportunidades entre mujeres y la mujer rural y el fortalecimiento institucional.
hombres, elevando la calidad de vida, el respeto La política pública para las mujeres del ac-
Corporación Casa de la Mujer

de los derechos humanos, la participación ciuda- tual Gobierno es un documento con muy bue-
dana, el fortalecimiento de los procesos organi- nas intenciones, pero no se acerca a un verda-
zativos y de las or ganizaciones de mujeres” dero documento de política pública, más bien
(Consejería). puede catalogarse como un plan de acción de
una organización no gubernamental. En cuanto
La política “Mujeres Constructoras de Paz y
Desarrollo”, se estructura de la siguiente mane- 1 Información obtenida de la Consejería de Equidad para la Mujer.
ra: tres estrategias orientadas a promover más Mayo 30 de 2003.

Mujeres 167
puede catalogarse como un plan de acción de cuario de Garantías, FAG, con mayor cobertu-
una organización no gubernamental. En cuan- ra. La tasa de interés máxima que le puede co-
to a las estrategias que utilizará el Gobierno brar una entidad financiera a estas mujeres es
para implementar la cantidad de proyectos y DTF+2, y el FAG puede servirles de fiador hasta
planes que contempla la propuesta, o por lo por el 90% del valor del crédito. Para las muje-
menos para cumplir con las expectativas de las res que no son cabeza de familia, que tienen
mujeres en cuanto a prestación de servicios y activos inferiores a $39.130.700, y cuyos ingre-
adjudicación de préstamos, entre otros, solo sos provienen en dos terceras partes del sector
cabe ser optimista. agropecuario, o el 75% de sus activos estén in-
La Consejería ha recibido 4.578 propuestas vertidos en él, la tasa de interés máxima es
de mujeres, a través del “Programa de apoyo DTF+4. Para las que tienen activos superiores
integral a mujeres cabeza de familia microem- al monto señalado, la tasa de interés es DTF+8.
presarias de estratos uno y dos en el sector ur- La Red de Solidaridad: atiende a la po-
bano”, de los cuales se han remitido al Banco blación desplazada, a través del Sistema Nacio-
Agrario para su revisión 4.106. Hasta el momen- nal de Atención para dicha población. Recono-
to, el banco solo ha aprobado y desembolsado ce que no tiene asignaciones presupuestales por
recursos para 638 proyectos, las 3.468 mujeres género y que, según datos del registro único,
restantes esperan que su crédito sea aprobado. del total de personas desplazadas inscritas el 50%
Igual sucede en el sector rural, y a través son mujeres, de las cuales el 40% son menores
del mismo programa: de 1.656 propuestas, solo de 18 años. De los hogares inscritos, el 54% tie-
661 han sido aprobadas (este programa se de- ne como jefe a una mujer, y el 46% a un hom-
sarrolla en 328 municipios de los 1.100 del país, bre. Los programas que brinda son:
y en 22 departamentos de los 33 que confor-
man el territorio nacional). Otros programas que 1. Atención humanitaria de emergencia: se han
se implementarán, según la Consejería, son: el diseñado kits especiales para las mujeres y
Banco de Datos, el Banco de Proyectos de la minutas alimentarias que se entregan te-
Mujer, el Observatorio de Asuntos de Género y niendo en cuenta situaciones de embarazo
los Consejos Comunitarios de Mujeres a nivel y período de lactancia, con el fin de garan-
departamental y municipal; también se fortale- tizar los requerimientos nutricionales y ca-
cerá la Educación en Género y Diversidad. lóricos.
A un año de gobierno, las instituciones con-
sultadas arrojan los siguientes resultados: 2. Cocinas comunitarias: en las regiones de
Sena: “El programa de atención a la pobla- asentamiento de población desplazada y
ción desplazada por la violencia no explicita la receptora, las mujeres se hacen cargo del
atención discriminada por género, pero somos funcionamiento de la cocina; a cambio re-
concientes de que la mayoría de los hogares ciben alimento para sus familias y bonifica-
desplazados son liderados por mujeres cabeza ción en dinero.
de familia”.
Bancoldex: (entidad financiera de segun- 3. Atención sico-social: tiene en cuenta el en-
do piso) no cuenta con líneas y redescuentos foque poblacional.
EL EMBRUJO AUTORITARIO

destinados a mujeres en situación de desplaza-


miento. 4. Atención a niñas afectadas por el desplaza-
Finagro: se hacen prestamos en igualdad miento: no se discrimina la atención para
de condiciones para mujeres y hombres, pero niñas y niños.
las mujeres cabeza de familia que tengan acti-
vos inferiores a $27.391.500 tienen tasas de in- La Consejería, en concurso con otras insti-
terés preferenciales y acceso al Fondo Agrope- tuciones estatales como el Instituto Colombia-

168 Mujeres
no de Bienestar Familiar, el Ministerio de Salud y las mujeres el acceso y control sobre los recur-
otros, adelantará los programas relativos al Plan sos y bienes, y obtener la revalorización social
de Acción Nacional por la Infancia y la adoles- del trabajo no remunerado que realizan. Igual-
cencia, y la Política Nacional de Salud, respecti- mente, se requiere transformar y apoyar las res-
vamente. ponsabilidades maternas y paternas privadas
La actual política no parte de reconocer las desde las instancias públicas.
iniquidades existentes para las mujeres más po- La política no es concebida como un pro-
bres del país, las mujeres afrodescendientes, in- ceso de cambio cualitativo y cuantitativo de
digentes e indígenas. Es necesario diseñar es- los planes, proyectos y programas dirigidos a
trategias y acciones que permitan el ejercicio de las mujeres; un proceso que permita aplicar y
la ciudadanía plena para todos los colectivos de desarrollar una legislación que favorezca la
mujeres. Para que la política y los programas a igualdad real y efectiva; promover la participa-
favor de las mujeres sean eficaces, deben for- ción equitativa de las mujeres en los procesos
mular objetivos claros y fijar plazos para su cum- de la ciencia y la tecnología; equilibrar cualita-
plimiento; definir las acciones necesarias para tiva y cuantitativamente la participación de las
alcanzar esos objetivos, determinar los organis- mujeres en el mundo laboral, en la política, en
mos responsables de su desarrollo y asignar re- las organizaciones sindicales y ciudadanas; di-
cursos económicos y humanos. Aspectos au- fundir una imagen social de las mujeres ajusta-
sentes en la actual política a favor de las mujeres. da al desarrollo de su autonomía y de las reali-
La política no diseña estrategias para posi- dades actuales; propiciar el acceso de las
bilitar la igualdad de oportunidades para las mujeres a los puestos de decisión; mejorar los
mujeres, lo que implica reconocer que existe aspectos de seguridad social y salud que afec-
desigualdad entre ellas y los varones y que la tan específicamente a las mujeres; integrar so-
diferencia sexual se ha traducido para las co- cial y políticamente a colectivos de mujeres que
lombianas en desventajas sociales, económicas, han sido afectados por procesos de exclusión;
culturales y políticas. Es una política que no in- propiciar acciones que contribuyan a eliminar
tegra de manera estructural elementos técnicos la violencia contra las mujeres en todos los
y de planificación que permitan claridad y cohe- ámbitos de la vida pública y privada; promover
rencia entre los principios, estrategias, temas, cambios en las responsabilidades familiares, las
proyectos y acciones; no responde a la realidad prácticas institucionales y en la organización
que viven las mujeres y las niñas en nuestro país, del trabajo.
y no tiene en cuenta el impacto de las políticas La política no se encuentra dirigida a erra-
macroeconómicas y de las reformas en la vida dicar e impedir la pobreza en que viven sectores
de las mujeres. Se desconoce, como en otros de colombianas, impedir la explotación que
temas, la experiencia institucional acumulada, sufren por ser mujeres, asegurar el principio de
los avances legislativos y el capital social repre- igualdad en el ingreso, en el tiempo libre e igual-
sentado por las organizaciones y grupos de dad de respeto; no incluye medidas tendientes
mujeres. Adicionalmente, no se explicitan los a eliminar la marginación política y social, pro-
recursos financieros que darían viabilidad a la moviendo acciones que logren la plena partici-
Corporación Casa de la Mujer

política, ni se asignan recursos públicos tenien- pación de las mujeres en todas las esferas de la
do en cuenta criterios de género. vida económica, política y social de la nación, y
Ni el Plan de Desarrollo ni la política para generando medidas encaminadas a transformar
las mujeres contienen estrategias para equilibrar los patrones culturales y sociales en los cuales
el poder económico y político entre varones y los hombres representan la norma de lo huma-
mujeres; no es suficiente con redistribuir el in- no y las mujeres deben adaptarse a ellos.
greso, a través de políticas intervencionistas, es En conclusión, el gobierno no tiene en la
necesario también crear riqueza y garantizar a actualidad una política tendiente a reparar las

Mujeres 169
injusticias socioeconómicas, fundamentadas en
la estructura política y económica generadora
de fuertes desigualdades para todos los colecti-
vos de mujeres; tampoco una política que repa-
re las injusticias culturales y simbólicas, cimen-
tadas en los patrones sociales y culturales de
representación, interpretación y comunicación
de las identidades femeninas y del quehacer de
las mujeres en lo público y lo privado.

BIBLIOGRAFÍA

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Consejería para la Equidad de la Mujer. Derecho de Petición de mayo
30 de 2003.
Madres Comunitarias 17
Políticas para
la infancia
y la mujer

odo lo que podamos reformar lo gramas de hogares comunitarios; la “refocaliza-

T
vamos a reformar... para hacer este ción” excluye y desprotege a un número cada
Estado útil, para que el Estado no vez mayor de niños, niñas y familias en condi-
se gaste la platica en politiquerías, ciones de vulnerabilidad en todo el país.
en excesos de costos”1. Con esta Estas medidas están incluidas en el Plan de
afirmación el presidente Álvaro Uri- Desarrollo del Gobierno “Hacia un Estado Co-
be Vélez viene implementando una serie de re- munitario”:
formas de las cuales no se escapa el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, ente respon- • El ICBF se especializará en la formulación y
sable de la política de atención a la infancia y los dirección de las políticas para la niñez. La eje-
programas que desarrolla a través de los hoga- cución de los diferentes programas se con-
res comunitarios. fiará paulatinamente, bajo la supervisión del
Las reformas se reflejan en el debilitamien- ICBF, a las entidades territoriales y organiza-
to del presupuesto de la institución con nuevas ciones comunitarias teniendo en cuenta sus
medidas que afectan su única fuente de recur- diferentes grados de desarrollo institucional.
sos: los parafiscales. La reestructuración de plan-
ta de personal y funciones que empezó en ene- • Con miras a optimizar el uso de los recur-
ro de este año suprimiendo 652 cargos, de los sos y propiciar mayor cobertura, se profun- Asociaciones de Educadoras Comunitarias

cuales 341 fueron despidos, afecta seriamente dizará el esquema de cofinanciación de los
las posibilidades de garantizar e incrementar la programas con recursos parafiscales, recur-
cobertura y la calidad de los servicios; delegan- sos de entidades territoriales y otros.
do esta responsabilidad a los municipios, la em-
presa privada y las ONG. • Los Consejos para la Política Social (CPS)
En el ICBF las reformas hacen parte de una serán los encargados de adaptar las políti-
política de progresivo desmonte de la entidad, cas y los programas. En el 2006 estarán fun
que impide el cumplimiento de su función so-
cial de garantizar los derechos de los niños y de 1 El Espectador. Entrevista exclusiva del presidente Alvaro Uribe con el
las niñas, y de las mujeres que atienden los pro- Espectador. Domingo 29 de junio de 2003.

Madres Comunitarias 173


cionando los CPS en el 100% de los muni- hacen los ajustes legales y se utiliza como ejem-
cipios del país. plo a seguir por los otros municipios.
A las asociaciones comunitarias que con-
• Se adoptará la modalidad de hogares múl- tratan con Bienestar Social del Distrito, en la
tiples como mecanismo de atención social- modalidad de casas vecinales, el ICBF viene ha-
comunitario. Para su construcción y soste- ciendo una serie de visitas cuyo objetivo es el
nimiento concurrirán recursos de las Cajas cobro retroactivo de los parafiscales, 3% corres-
de Compensación familiar, los gobiernos te- pondientes al instituto. Estos cobros van de
rritoriales, la nación, las comunidades y $2’000.000 a $15’000.000. Este cobro afecta
otras fuentes privadas. directamente a las asociaciones comunitarias,
ya que ni el ICBF ni el DABS han reconocido el
• El ICBF deberá reestructurarse para cum- pago justo y legal a su trabajo, dentro de los
plir de mejor manera su función social como contratos de prestación de servicios; solamente
cabeza sectorial en la formulación y direc- asigna una bonificación que no alcanza a un sa-
ción de políticas, la asistencia técnica a los lario mínimo y no se reconocen prestaciones
programas y el apoyo a las comunidades sociales. Por esto, las asociaciones en su gran
en sus proyectos de desarrollo. A los cen- mayoría no han pagado parafiscales. Es contra-
tros zonales corresponderá ejercer la Se- dictorio que el Gobierno exija a las organizacio-
cretaría Técnica de los CPPS en el nivel mu- nes y a la sociedad civil el cumplimiento de le-
nicipal. yes y normas que él mismo viola, explotando el
trabajo de las educadoras comunitarias, en be-
• Se promoverán figuras asociativas de carác- neficio de programas que son la bandera y el
ter precooperativo conformados exclusiva- modelo para mostrar a otros países.
mente por madres comunitarias, a las que Se avanza en el diseño de un plan de ac-
se les ofrecerá capacitación en nutrición, ción que permita convertir a las madres comu-
pautas de crianza, desarrollo infantil, orga- nitarias que así lo deseen, en cooperativas mi-
nización, manejo de microempresas y ac- croempresarias, tanto de los restaurantes
ceso a líneas de microcrédito. Podrán ofre- infantiles como de los restaurantes escolares. En
cer el servicio de restaurantes infantiles y este sentido, se ha iniciado un proceso de capa-
escolares entre otros. citación de cooperativas en algunos municipios
del país, para demostrar a las madres comuni-
Pese a las evasivas de la dirección del ICBF tarias las ventajas de convertirse en microem-
acerca del desmonte del Programa de Hogares presarias de la nutrición infantil, como dueñas/
Comunitarios, se conoce por algunos documen- operarias de los restaurantes infantiles o escola-
tos de propuestas y por boca de funcionarios y res; o bien como empleadas de empresarios pri-
del Sindicato de Bienestar Familiar, que se viene vados y Cajas de Compensación Familiar que
avanzando en esta dirección. operan estos restaurantes.
En estos primeros meses del gobierno de Se viene implementado el proceso de re-
Uribe Vélez hay un proceso de negociación con ajuste de los hogares comunitarios con el cierre
algunos municipios para la descentralización y de hogares y despido de las mujeres que los
EL EMBRUJO AUTORITARIO

municipalización de las políticas de infancia. En atienden; entregando la administración de algu-


Bogotá, entre el Instituto de Bienestar Familiar, nos hogares a ONG o a cooperativas cuyos di-
Regional Bogotá y el Departamento Administra- rectivos son exfuncionarios del ICBF, como está
tivo de Bienestar Social del Distrito Capital, para ocurriendo en Risaralda con Coashocar. En la
transferencia de algunos programas, incluyen- Alcaldía de Manizales, se están implementando
do el de hogares comunitarios. De esta forma, programas para niños y niñas de 5 a 7 años en
se avanza en la descentralización mientras se jardines infantiles, y el grado 0 desde los 4 años,

174 Madres Comunitarias


para desestimular su vinculación a los hogares La situación de las 79.827 mujeres que
comunitarios y justificar el cierre de los mismos. atienden estos programas no es menos grave.
Se está redefiniendo la contratación del ser- Se calcula que al finalizar el gobierno de Álvaro
vicio de HCB para sólo permitir una bonifica- Uribe Velez solamente 20.512 madres comuni-
ción a la madre comunitaria por niño atendido, tarias estarán atendiendo a los niños y niñas de
lo que lleva a que esta exigua bonificación, en 0 a 5 años en hogares múltiples, sin salario ni
muchos casos, se disminuya. Si un niño se en- prestaciones sociales; 21.657 madres comuni-
ferma por unos días, por ejemplo, se le descuenta tarias, administrando microempresas de alimen-
a la madre comunitaria el monto del valor niño tos para los restaurantes escolares; y 17.878
atendido, y no se le reconoce su bonificación madres comunitarias vinculadas como emplea-
mensual completa, como está establecido en los das de los empresarios y contratistas de los res-
contratos. taurantes escolares2.
La contratación y los presupuestos para el Al finalizar el gobierno de Uribe Vélez se ha-
año 2003 fueron dilatados por la directora del brá reducido el Programa de Hogares Comuni-
ICBF. Esta situación, generó malestar entre las tarios, desconociendo el trabajo que por más
mujeres que esperaron hasta el mes de marzo de 20 años han realizado las madres comunita-
para conocer los términos de contratación para rias con los niños y niñas de los sectores popu-
este año. Después de un proceso de negocia- lares. Trabajo que no ha sido reconocido por el
ción con las organizaciones, se concretó el au- Estado colombiano a pesar de las recomenda-
mento de la bonificación que para este año que- ciones que instancias de las Naciones Unidas,
dó en $144.000, menos de la mitad de un como el Comité del Pacto de Derechos Econó-
salario mínimo. El aporte del ICBF para la ra- micos, Sociales y Culturales, que en 1995 con-
ción de dos refrigerios y un almuerzo por niño sideraba: “que el Gobierno de Colombia debería
o niña al día, quedó en $1.157. Mientras tan- regularizar su situación laboral, tratándolas a
to, en algunas regiones como el departamento todos los fines como trabajadores empleados por
de La Guajira continúan las demoras en el pago una tercera persona”3.Esta recomendación fue
de la bonificación. reiterada por este comité en noviembre de 2000,
Con la calificación de los Hogares Comuni- estableciendo “que el status de trabajadoras de
tarios de Bienestar y masificando su conversión las madres comunitarias debe ser regulado tra-
en hogares múltiples con cofinanciación, esta tándolas como trabajadoras, para que tengan
política está presionando a las madres comuni- derecho a un salario mínimo”4 .
tarias a buscar sitios, y pagar arriendo y servi- El Instituto Colombiano de Bienestar Fami-
cios por su cuenta. liar (ICBF) necesita una reestructuración de fon-
do que integre políticas, planes y programas para
la infancia y la mujer, amplíe la cobertura para
EL IMPACTO DE ESTAS POLÍTICAS EN LA una atención integral, mejore la calidad de la
INFANCIA Y LAS MUJERES Asociaciones de Educadoras Comunitarias
atención y se comprometa con los presupues

La reestructuración del ICBF implica el despido


2 Documento de propuestas Familia e infancia. Plan estratégico y de
de funcionarios y funcionarias, el debilitamiento
gestión, ICBF. 2002.
de programas, entre ellos el Programa de Hoga-
3 Naciones Unidas. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Cul-
res Comunitarios, de los que existen 79.827 en
turales. Examen de los Informes entregados por los Estados Partes
todo el país, que atienden 1.198.083 niños y de conformidad con los artículos 16 y 17 del pacto. Noviembre de
niñas menores de 7 años. Cobertura que, en 1995.

todo caso, ha disminuido gradualmente en es- 4 Naciones Unidas. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Cul-
tos últimos años debido a las medidas de ajuste turales. Examen de los Informes entregados por los Estados Partes
de conformidad con los artículos 16 y 17 del pacto. Noviembre de
de los diferentes gobiernos. 2001.

Madres Comunitarias 175


tos y la inversión, para beneficiar a más niños y cial integral y educativas como una contribución
niñas, y reconocer los derechos laborales y la cualificada a los procesos educativos y al disfrute y
seguridad social para las madres comunitarias y garantía de los derechos de los niños y niñas y de
su grupo familiar. La profesionalización de las nosotras como mujeres,
educadoras comunitarias no es, a nuestro modo Preocupadas por las propuestas contem-
de ver, la mejor estrategia. Tampoco lo es aca- pladas en el Plan Nacional de Desarrollo
bar con el programa, como lo pretende el Plan 2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario”,
Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comu- del gobierno de Álvaro Uribe Vélez, en los
nitario” ni las propuestas de Plan Estratégico y documentos de trabajo del ICBF relaciona-
de Gestión del ICBF, que responsabilizan, per- dos con su plan estratégico y por declara-
versamente, a las madres comunitarias de to- ciones públicas hechas por sus directivas y
dos los males que aquejan al Programa. funcionarios
Preocupadas por las implicaciones que tienen
estas propuestas para los niños y niñas y para las
“TAMBIÉN TENEMOS DERECHOS” 79.827 educadoras que desarrollamos estos pro-
gramas,
Durante los días 28 y 29 de junio del presente Preocupadas porque el proceso de descentrali-
año, las directivas nacionales de la Asociación zación en curso conlleve para la comunidad y para
de Madres Comunitarias por una Colombia Me- nosotras mayores responsabilidades.
jor (Amcolombia), Asociación por la defensa de Preocupadas por los criterios de privatización
los Derechos de los Hijos del Pueblo (Addhip), de estos programas, que son responsabilidad del Es-
Sindicato de Trabajadoras al Cuidado de la In- tado y que con estas propuestas pasan a las ONG,
fancia de los Hogares de Bienestar (Sintraciho- Cajas de Compensación y empresas privadas; con el
bi) y la Unión Sindical de Trabajadoras de Hoga- riesgo de que los programas sociales se manejen con
res de Bienestar (Ustrahbin) se reunieron en criterios comerciales y de lucro, negando el acceso de
Bogotá para hacer un balance de las Políticas muchos niños y niñas que no cuentan con medios
del ICBF y el Programa de Hogares Comunita- para satisfacer susnecesidades básicas.
rios y su impacto en las Madres Comunitarias
en el marco del Plan de Desarrollo “Hacia un Proponemos
Estado Comunitario” y las políticas de reestruc-
turación del ICBF. El siguiente es el texto del pro- 1 . Que las políticas de infancia y madres comunitarias
nunciamiento de las educadoras comunitarias: reconozcan a los niños y niñas y mujeres como suje-
tos de derecho. Que por lo tanto, el Estado y las
Con siderando que las madres comunitarias lle- autoridades correspondientes, implementen planes y
vamos más de veinte años desarrollando los pro- programas que garanticen la plena vigencia de sus
gramas estatales de atención a la infancia en los derechos y que el Estado asuma la obligación de
Hogares comunitarios de Bienestar. garantizarlos, dando cumplimiento a los compromi-
Considerando que nuestros aportes en estos pro- sos firmados y ratificados en los pactos y convenios
gramas han sido significativos, en la medida en internacionales.
que han contribuido a mejorar las condiciones de
EL EMBRUJO AUTORITARIO

la niñez colombiana, respecto a su educación, nu- 2 . Que el diseño e implementación de las políticas sean
trición, salud, socialización y desarrollo integral, transparentes, públicos y con participación y delibe-
y han posibilitado el sostenimiento del programa. ración de las madres comunitarias como interlocuto-
Considerando que durante todo este tiempo he- ras con conocimiento y experiencia en este campo.
mos venido haciendo propuestas para el mejora- En este sentido solicitamos a la directora del Insti-
miento del programa, el reconocimiento de nuestros tuto de Bienestar Familiar claridad y definición de
derechos laborales, las garantías de seguridad so- los lineamientos del programa, el marco normativo

176 Madres Comunitarias


que sustente las propuestas de Hogares Múltiples y en su administración por parte de las asociaciones;
Cooperativas, la reestructuración del ICBF y los que no implique otras responsabilidades para las
programas, incluido el de Hogares Comunitarios, madres comunitarias, como pago de arriendos, ser-
las propuestas de contratación, seguridad social en vicios públicos y otros gastos; que la financiación
salud y pensiones para las mujeres mayores de 55 incluya los presupuestos del ICBF y aportes de la
años, la bonificación y el papel de la empresa priva- cooperación internacional, y que en todo caso, bajo
da y las cajas de compensación, la privatización y el principio de progresividad, no desmejore los dere-
municipalización en un FORO NACIONAL chos logrados por nuestros procesos organizativos en
PÚBLICO de discusión, con participación de las beneficio de los derechos de los niños y las niñas y
madres comunitarias, madres y padres usuarios, con- los nuestros.
gresistas y concejos municipales, organismos de con-
trol y otros actores involucrados en el proceso. Nos parece importante la experiencia de algunas
cooperativas multiactivas o de comercialización fun-
3 . La descentralización y municipalización debe ir dadas y dirigidas por las mismas madres comuni-
acompañada de mayores recursos para inversión so- tarias. Nos preocupa que la propuesta de coopera-
cial en pro del bienestar de la niñez y las mujeres. tivas de restaurantes infantiles no garantice los
Además, el ICBF, con la participación de las Ma- logros alcanzados por el programa pues no con-
dres Comunitarias, debe establecer los criterios y templan: el trabajo de la madre comunitaria como
mecanismos de control para que el programa no se educadora y socializadora, al reducirla a prepara-
convierta en botín politiquero de alcaldes, concejales dora de alimentos, ni sus derechos a la seguridad
y políticos clientelistas. No es conveniente que la social en salud y pensión, la estabilidad laboral y
descentralización del programa conduzca a que sean otras garantías.
las administraciones municipales las que nombren y
quiten madres comunitarias. Exigimos que la des- Preocupa que la propuesta de cooperativa que con-
centralización no conduzca a la disminución del nú- vierte las madres comunitarias en microempesarias
mero de madres comunitarias actualmente traba- o empleadas de restaurantes escolares, lleve al de-
jando ni al desmejoramiento del programa. bilitamiento de un programa que ayudamos a cons-
truir y mejorar durante más de veinte años. Pro-
4. Que como política gubernamental se continúen im- ponemos que antes de empezar a imponer el
plementado los Hogares Comunitarios, con partici- programa de cooperativas y la capacitación en las
pación de las madres comunitarias que vienen tra- mismas, la dirección nacional del Instituto de Bien-
bajando en los mismos, que se garantice una estar Familiar se pronuncie formalmente respecto
bonificación equivalente al salario mínimo legal vi- a las propuestas de cooperativas, sus lineamientos
gente, el derecho a la seguridad social integral en y estrategias para una discusión más a fondo con
salud, pensiones y protección y prevención de riesgos nuestra participación.
profesionales, la atención a nuestras familias y la
Asociaciones de Educadoras Comunitarias
profesionalización de esta labor. De todas maneras, cualquier decisión que se tome
respecto a los Hogares Múltiples y las Cooperati-
5 . Consideramos, no obstante las preocupaciones de al- vas no debe ir en perjuicio de las 79.827 madres
gunas organizaciones, que la propuesta de Hogares comunitarias.
Múltiples son una alternativa que puede mejorar la
calidad de los servicios de atención a la infancia, Las organizaciones nacionales y regionales de Ma-
siempre y cuando se desarrollen bajo las mismas con- dres Comunitarias que firmamos este pronuncia-
diciones que los hogares comunitarios, con la vincu- miento solicitamos al Gobierno nacional, a los go-
lación y participación de todas las madres que ten- biernos y autoridades locales y departamentales,
gan que cer rar sus hogar es comunitarios para al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
incor porarse a los hogares múltiples; con autonomía al Departamento Administrativo de Bienestar

Madres Comunitarias 177


gobiernos y autoridades locales y departamenta- Doctor
les, al Instituto Colombiano de Bienestar Fa- ÁLVARO URIBE VÉLEZ
miliar, al Departamento Administrativo de Presidente de Colombia
Bienestar Social y a todas las entidades involu- auribe@presidencia.gov.co
cradas, la atención y respuesta inmediata a nues- Doctora
tras justas demandas; que garanticen la conti- BEATRIZ LONDOÑO
nuidad del programa, los derechos de los niños, Directora
las niñas y sus familias, y nuestros derechos como Instituto Colombiano de Bienestar
mujeres y educadoras comunitarias. Familiar
blondoño@icbf.gov.co
Hacemos un llamado a los padres y madres usua- prensa@icbf.gov.co
rias del programa, a las organizaciones sociales
y comunitarias, a las organizaciones sindicales, Doctora
a las organizaciones no gubernamentales de de- ÁNGELA MARÍA ROBLEDO
rechos humanos, a las organizaciones de muje- Directora
res, a los organismos internacionales de derechos Departamento Administrativo de
humanos, de derechos de las mujeres, y a la co- Bienestar Social del Distrito Capital
munidad en general, el apoyo y solidaridad con bienestarbogota@gov.co
nuestras justas demandas.
Con copia a
Firman: sintracihobinal@hotmail.com
ddhhilsa@epm.net.co,
• Asociación de Madres Comunitarias por una scc@colnodo.org.com
Colombia Mejor (AMCOLOMBIA)
Bogotá, 28 de julio de 2003
• Asociación Nacional por la Defensa de los
Sindicato de trabajadoras al Cuidado de la Siguen firmas...
Infancia en los Hogares de Bienestar (SIN-
TRACIHOBI)

• Comité Interinstitucional de los DESC de


Educadoras Comunitarias, Bogotá

• Organización Trabajo y Cultura, Bogotá

• Fundación de Apoyo Comunitario

• Con el apoyo de la Fundación de Apoyo Co-


munitario (FUNDAC), el Instituto Lati-
noamericano de Servicios Legales Alterna-
EL EMBRUJO AUTORITARIO

tivos (ILSA) y el Servicio Colombiano de


Comunicación (SCC).

(Si ustedes respaldan este pronunciamiento


les pedimos que se sumen con su firma a esta
lista y lo envíen al

178 Madres Comunitarias