18 / Educacin

Gerardo Caetano / Gustavo De Armas

Educacin

y actual Coordinador Acadmico del Observatorio

Poltico del Instituto de Ciencia Poltica de la
Universidad de la Repblica. Director Acadmico del
CEFIR. Integrante de la Academia Nacional de Letras
y de la Academia Nacional de Ciencias del Uruguay.
Acadmico correspondiente de la Real Academia
Espaola de la Lengua y de la Academia Nacional
de la Historia de Argentina. Presidente del Consejo
Superior de FLACSO. Representante por el Ro de la
Plata en el Consejo Directivo de CLACSO. Docente en
cursos de grado y de posgrado (Maestra y Doctorado)
a nivel nacional e internacional. Investigador nivel III
del Sistema Nacional de Investigadores del Uruguay.
Autor de numerosas publicaciones en reas de su
especialidad, por las que ha obtenido distinciones y
premios a nivel nacional e internacional.

Carlos Contrera

Carlos Contrera

Gerardo Caetano es Doctor en Historia. Ex Director

Gustavo De Armas1 es Magster en Ciencia Poltica,

Candidato a Doctor en Ciencia Poltica, Licenciado

en Ciencia Poltica y Licenciado en Sociologa por
la Universidad de la Repblica. Actualmente es
Especialista en Poltica Social de la Oficina en Uruguay
de UNICEF. Anteriormente fue consultor de polticas
sociales para el BID, la CEPAL, la OEA yelPNUD, as como
Asesor del Coordinador Residente de las Naciones
Unidas en Uruguay. Investigador del Sistema Nacional
de Investigadores de Uruguay (Nivel I) y del Instituto
de Ciencia Poltica de la Universidad de la Repblica.
Ha sido tambin Profesor en cursos de postgrado y
grado en la Universidad de la Repblica, Universidad
Catlica del Uruguay, Universidad ORT del Uruguay y
el Instituto Universitario CLAEH.
1 La informacin de este documento expresa mis puntos de vista y
mis opiniones personales, y no representa necesariamente la posicin
de Unicef.

Gerardo Caetano / Gustavo De Armas

Educacin, desarrollo y
democracia en Uruguay

Introduccin.......................................................................................................5
La matriz fundacional del sistema educativo uruguayo:
movilidad social, republicanismo y orientacin
cosmopolita...................................................................................................5
La trayectoria del sistema educativo uruguayo
en el siglo XX....................................................................................................11
Del temprano desarrollo al largo estancamiento..............11
La educacin desde la restauracin democrtica: una
mirada amplia.........................................................................................18
La educacin inicial y primaria
en los ltimos veinte aos..............................................................22
El Plan Ceibal..........................................................................................28
La educacin media en los ltimos veinte aos.................30
La educacin tcnica..........................................................................39
La educacin terciaria.......................................................................43
Condiciones para el desarrollo de la educacin.................46
Los retos del presente:
equidad y calidad en los resultados................................................49
Mirada prospectiva: cmo ser la educacin
en las prximas dcadas?.......................................................................52

Carlos Contrera

Bibliografa..................................................................................................... 61

Carlos Contrera

Introduccin

La matriz fundacional del sistema

educativo uruguayo: movilidad social,
republicanismo y orientacin cosmopolita

En ese contexto, el legendario semanario Marcha, con

su director Carlos Quijano al frente, cumpla su vigsimo
quinto aniversario y entre las conmemoraciones, se lanzaba
a explorar desde las ms diversas perspectivas y temticas al
pas del futuro, con un horizonte temporal que alcanzaba a
1989, veinticinco aos despus.2

Hace casi medio siglo, en 1964, en el mundo y en el pas

convergan una vez ms una crisis de los relatos del pasado
con una renovada exigencia de mirar ms lejos y explorar los horizontes de un futuro que, adems, comenzaba a
percibirse amenazado. En un contexto de cambios e incertidumbres, en Uruguay comenzaban a acumularse factores
y circunstancias que coadyuvaban a un ejercicio cada vez
ms acuciante de balances y prospectos. Mientras el segundo colegiado blanco iniciaba su segundo ao de gobierno,
se encomendaba a la Comisin de Inversiones y Desarrollo
Econmico (CIDE) la elaboracin de un plan nacional de desarrollo econmico y social, se conmemoraba en todo el pas
el bicentenario del nacimiento de Jos Artigas, se efectivizaba la ruptura de relaciones con Cuba y segua descabezndose el liderazgo poltico uruguayo con la muerte de Luis
Batlle Berres, Benito Nardone, Daniel Fernndez Crespo y
Javier Barrios Amorim.1

Universidad de la Repblica Coleccin del Rectorado, 1997.

2 En la conmemoracin de su veinticinco aniversario, Marcha public cinco suplementos dedicados a El Uruguay del futuro. El primero,
publicado el 5 de junio de 1964 estuvo dedicado a la temtica de
Las instituciones y la sociedad. Entre los autores de artculos figuraron Hctor Hugo Barbagelata, Isaac Gann, Emilio Frugoni, Aldo Solari, Jorge Peirano Facio, Alberto Ramn Real. El segundo suplemento
fue publicado el 12 de junio de 1964 y estuvo dedicado a Ciencia,
religin y enseanza, con autores como Jos Luis Segundo, Julio de
Santa Ana, Amrico Pl Rodrguez, Arturo Ardao, Rodolfo Tlice, Julio
Castro, Antonio M. Grompone, y otros. El tercero fue publicado el 10
de julio de 1964 y el tema fue Las estructuras econmicas; algunos
de los autores fueron Carlos Frick Davies, Gervasio Posadas Belgrano,
Luis Faroppa, Eduardo Acevedo lvarez. El cuarto fue publicado el 17
de julio de 1964 y estuvo dedicado a las Perspectivas econmicas
del Uruguay, con autores como Nilo Berchesi, Ramn Valdez Costa,
Armando R. Malet, Alejandro Vgh Villegas. El quinto y ltimo fue pu-

1 Cfr. Roque Faraone, Blanca Pars, Juan Oddone y colaboradores,

Cronologa comparada de la historia del Uruguay. 1830-1985, Montevideo,

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La enseanza es naturalmente conservadora. Sus

procesos de renovacin abarcan largos y desiguales
perodos y generalmente solo afectan a sectores de
una totalidad ms compleja. Caracterstica que en un
pas quieto como el nuestro, hace que las transformaciones que en ella se operen resulten poco menos
que imperceptibles. Los adultos tratan de que los jvenes sean a su imagen y semejanza. La educacin
en la que nos formamos es hija directa de la que
recibieron nuestros padres (). En educacin no hay
revoluciones autnomas (). Aqu en el Uruguay las
transformaciones educativas han ido rodando unas
sobre otras (). Cada poca arrastra ideas, mtodos,
prcticas del pasado a la vez que contiene grmenes
proyectos, ensayos, planes de lo por venir. El
Uruguay del futuro, contendr, en su hacer educativo, buena dosis del Uruguay actual3

registrar algunos de los ejes de reflexin que propusieron

quienes desde Marcha indagaron por entonces en torno a los
futuros posibles de la educacin uruguaya hace medio siglo. Una vez ms, en el momento de repensar el futuro, los
uruguayos jerarquizaban muy especialmente al tema de la
educacin como clave insoslayable de un proyecto.
El rubro Enseanza fue asignado en este ejercicio
prospectivo de Marcha a Julio Castro y a Antonio M. Grompone. En su texto prioritariamente enfocado al anlisis de la
educacin primaria, Julio Castro se quejaba de las deficiencias de diagnstico en un pas sin estadsticas, sin disciplina
y sin rigor. A partir de la advertencia de que todava no se
conocan los datos del censo nacional de octubre de 1963,4
registraba sin embargo algunos indicadores concretos. En
el pas de entonces haba escuelas para todos los nios, lo
que no inhiba sin embargo la existencia de clases superpobladas y escuelas desbordantes de alumnos. Era grave la
desercin, as como preocupante el ndice de xitos y fracasos en los cursos anuales. El incremento de la cobertura y la
regularidad de la asistencia eran muy dismiles en el medio
urbano y en el rural. Los datos de las escuelas rurales generaban preocupacin. En cuanto al analfabetismo, las investigaciones de Julio Castro apuntaban a una cifra aproximada
al 10%: es posible que en este pas del ms o menos, la cifra
del 8 al 10% no ande muy errada.
En cuanto a las soluciones, Castro comenzaba por reafirmar el inconmovible fundamento de los tres principios
bsicos de gratuidad, laicidad y obligatoriedad. La escuela debe ser para todos, primera condicin en la funcin
que la sociedad le encomienda. En ese sentido debe llevar
al mximo su diversificacin para atender a todos los nios. En relacin a este imperativo, no dejaba de advertir
que para asegurar la obligatoriedad resultaban imperiosos
cambios impostergables en la accin estatal: Tal vez uno
de los padres ms indolentes sea el propio Estado, a juzgar
por la deficiente atencin y la limitacin de medios con que
asiste a los nios confiados a su tutela.En una direccin

Estas consideraciones, que parecen hechas para el presente pero que fueron escritas en 1964, pertenecen al maestro Julio Castro. De esa manera empezaba su texto prospectivo sobre la educacin primaria, como parte del segundo de
los cinco suplementos que el semanario Marcha dedicara a
El Uruguay del futuro. Ms all de que luego de este ejercicio prospectivo de 1964 se sucedieron acontecimientos que
sin duda trastrocaron todos los planes y conjeturas (el agravamiento de la crisis en el segundo lustro de los aos sesenta, la accin armada del MLN, el pachequismo, las elecciones
de 1971, el golpe de Estado y la larga dictadura, en la que el
propio Julio Castro sera desaparecido por el terrorismo de
Estado), resulta un buen punto de partida para este trabajo
blicado el 24 de julio de 1964 y enfoc el tema El desarrollo nacional,
con autores como Ramn P. Daz, Alberto Tisns, Enrique Iglesias y
Mario Bucheli. En la ilustracin de los distintos suplementos participaron, entre otros, artistas de la talla de Anhelo Hernndez, Jos Cneo,
Manuel Pails y Nelson Ramos.. Valga la referencia de estas autoras
y participaciones para ratificar una vez ms la calidad intelectual y el
pluralismo manifiesto de Marcha.

4 Cincuenta y cinco aos llev hacer el recuento de la poblacin

del pas. Ahora quin sabe cunto insumir la elaboracin de los resultados. Es difcil, y adems peligroso, fijar cifras en esas condiciones.

3 Julio Castro, 1964-1989: Enseanza. Educacin Primaria: presente

y futuro, en Marcha, Montevideo, 12 de junio de 1964, pp. 12 y ss.

acentan las diferencias; en secundaria, a pesar de

que se anota la clientela de personas cuya situacin
no pertenece siempre a las clases acomodadas, en la
Universidad aparece la diferencia porque es de clase
media o superior. () Y la Universidad del Trabajo
no atrae a los adolescentes, ni siquiera tienen inters
en adquirir una habilidad manual.
Grompone remarcaba la necesidad de que la educacin
influyera en la movilidad social, en particular en un pas
como el Uruguay de entonces en el que, a su juicio, la iniciativa individual parece anestesiada. Una prueba contundente
de ello era, en su parecer, que fuera principalmente en las
clases menos acomodadas (donde se) huye de toda formacin
que se fundamente en obtener actividades manuales.
En su perspectiva, todo este cuadro general reforzaba la
necesidad de la reforma, que antes que nada deba ser diseada en una perspectiva de orientacin hacia el futuro y
en un cambio de mentalidad en verdad radical. No es que
la enseanza est en crisis; estuvo siempre en crisis porque
en todo tiempo se adapt a su poca. (). [Pero ahora] debe
orientar a su tiempo (), tiene que pesar para la transformacin y el progreso espiritual de su tiempo y encontrar la lnea
que le haga eso posible. () La reforma educacional no se
produce con planes, reglamentos, tampoco con instrucciones
que aparecen vagas. La reforma es de cambio de mentalidad
de profesores, estudiantes, del medio ambiente.
Esta transformacin imperativa del sistema educativo,
pese a que dependa de factores externos, trascenda largamente las modificaciones en el plano administrativo y requera un emprendimiento de planificacin a gran escala,
con visin de futuro y una moral de exigencias. Este ltimo
requisito, que Grompone resaltaba, tena que ver con una
disputa de valores. La educacin en el Uruguay en todos
los rdenes es una cuestin de crear o de hacer nacer la
disciplina, palabras que se dicen con desprecio, () cuando
en realidad, la disciplina es el modo como cada individuo
se adapta a utilizar sus propias condiciones. Para afirmar
estos valores, para Grompone resultaba determinante evitar
la tentacin de la repeticin del saber ajeno y superar un

Julio Castro, ob. cit. pp. 12 a 15.

6 Antonio Miguel Grompone, 1964-1989: El desarrollo de la enseanza en el Uruguay que vendr, en Marcha, Montevideo, 12 de junio
de 1964, pp. 16 a 23.

18 / Educacin

similar, exiga modificaciones en la organizacin institucional del subsistema: Enseanza Primaria deber estar dirigida por sus maestros, como Secundaria () y la Universidad
(). Hasta tanto eso no ocurra todo plan que se proyecte o
programa que se invoque, ser mentira.
A continuacin, enfatizaba sobre la necesidad de una
coordinacin orgnica y pedaggica con los dems subsistemas educativos, rechazando con dureza el absurdo de la
desconexin existente () con Secundaria y con la Universidad del Trabajo. Con similar celo, exiga una atencin especial a los requerimientos de la escuela rural, la
formacin de los maestros y la necesaria incorporacin
de la cultura popular, advirtiendo sobre las consecuencias
negativas de la presin cultural urbana un poco absurda en este pas de vacas y ovejas (), la hipertrofia de
informacin libresca y la evasin del conocimiento de las
concretas realidades nacionales.
Julio Castro culminaba su artculo con una aseveracin
muy dura y exigente en lo que refiere a su mirada sobre el
porvenir: El pas no ha hecho an el plan de su futuro desarrollo. Como consecuencia, tampoco lo tiene para su poltica
educacional. Hasta ahora se fundan escuelas donde los vecinos piden y se les puede dar (). Pero como el pas no tiene
conciencia an de sus obligaciones en materia educativa,
esas marchas y contramarchas, reformas y contrarreformas,
se hacen y deshacen sin que haya lmite de responsabilidad
para los que hacen de la educacin pblica una aventura.5
Por su parte, Antonio Miguel Grompone en su texto El
desarrollo de la enseanza en el Uruguay que vendr6, luego
de reafirmar su especial preocupacin por consolidar la libertad de enseanza en el sistema educativo, enfatizaba sobre la
debilidad de la respuesta de la enseanza uruguaya frente a
las diferencias de clase de sus educandos. Adverta Grompone:
La enseanza es una enseanza de clases. En
primaria, aunque se le d un carcter general, se

complejo de inferioridadque a su juicio derivaba de un pas

que no tiene resonancia fuera de l. La recomendacin final
para conquistar estos logros era tan exigente como polmica: Bastarse a s mismo como una necesidad de superarse,
de descontento de su trabajo, de incesante interrogarse, sin
que el aplauso exterior llene de satisfaccin o haga desaparecer el descontento de s mismo.7
A casi cincuenta aos de estos anlisis, en el marco
de todas las transformaciones y acontecimientos ocurridos
desde entonces, sorprende en verdad la renovada vigencia de algunos conceptos. No es que estos documentos no
denoten signos inequvocos de su tiempo especfico. En
muchos aspectos, estos anlisis resultan especialmente
ilustrativos de varias obsesiones de aquel primer lustro
de los aos sesenta: el nfasis por la planificacin; la exigencia de diagnsticos y estudios rigurosos para fundar los
nuevos proyectos; el destaque del pleito de valores y de la
bsqueda de una nueva moral de exigencias; el impulso
renovado sobre la reforma educativa en una perspectiva
que contribuyera a la reintegracin y el dinamismo de
una sociedad que ya evidenciaba deterioros, entre otras.
Empero, muchos de los problemas registrados y aun de
algunas de las soluciones propuestas permanecen con una
extraa vigencia.
Ya por entonces el renovado desafo prospectivo para
un Uruguay en bsqueda de rumbos pareca privilegiar el
factor educativo como uno de los centros indispensables de
reflexin. Se lo haca desde una revisin de trayectorias
y, como vimos, con una renovada vocacin por rearticular
los vnculos clsicos entre enseanza, ciudadana y democracia. Deca Julio Castro en el artculo antes citado:
Jos Pedro Varela, con su Reforma Escolar, () dio el gran
impulso educativo. Pero despus de l, hasta ahora, el pas
no ha hecho ms que seguir la accin entonces iniciada.
El Estado resuelve problemas y situaciones al empuje de
las necesidades, pero sin plan ni coherencia intencionadas
y orgnicas.8

En el repaso de los itinerarios, el maestro Castro registraba la evolucin de las ideas pedaggicas desde el pragmatismo vareliano, el racionalismo de Berra, el criticismo de
Vaz Ferreira y las ideas nuevas del movimiento universal de
la Nueva Educacin. Adverta una rectificacin de rumbos
en la ltima dcada, con la que la hipertrofiada preocupacin por la informacin de fuente bibliogrfica, para estar
al da, toma su justa dimensin y da lugar a la experiencia,
la investigacin, el anlisis del problema nuestro, que no se
ha escrito pero que lo viven con angustia, y aun con desesperanza, padres, maestros y alumnos. Sin embargo, adverta
que la buena senda tena sus lmites y sus fuertes desafos.
Como en la composicin de sus rganos e instituciones el
pas anda caprichosa y peligrosamente a la deriva, es frecuente que la accin rectora del Estado y sus representantes,
trabuquen los caminos. Cada desvo es una prdida, un despilfarro, una torcedura intil en el rumbo.9
Tal vez la clave principal de la vigencia de estas reflexiones de 1964 tenga mucho que ver con la terca persistencia
de la apuesta uruguaya sobre el papel de la expansin y el
perfeccionamiento de la educacin en la construccin de la
ciudadana. Se trata de uno de los cimientos bsicos del viejo
pacto republicano: la nacin como repblica de ciudadanos, el pas hijo de la educacin. Hacia 1964, la sabidura y
el compromiso con la educacin de Julio Castro, nada menos
que desde el barco de Marcha, poda atisbar que lo que comenzaba a ponerse en entredicho eran las bases mismas de
ese pacto nacional identificado con las posibilidades ciertas
de la igualdad social y con la vida democrtica.
La confirmacin de la vieja trada de la utopa educativa
uruguaya (gratuidad, obligatoriedad y laicidad) deba potenciarse a travs de su resignificacin en valores tambin tradicionales en el pas, pero que cobraban en la nueva coyuntura crtica una significacin primordial: el progreso que
los hijos sean mejores y ms educados que sus padres la
construccin efectiva de ciudadana que los hijos de pobres
y ricos se encuentren en las aulas y puedan compartir valores cvicos y vocacin cosmopolita el Uruguay mirando y
midindose con los pases ms avanzados.

7 Ibd.
8 Julio Castro, ob. cit., p. 15.

9 Ibd.

Jos Artigas. Captulo 1, Artculo 3 del proyecto de

constitucin para la Provincia Oriental. 1813
Como la felicidad, prosperidad de un pueblo, el buen orden y preservacin del gobierno civil dependen esencialmente de la piedad, religin y moralidad de sus habitantes. Por tanto: para promover su felicidad, para asegurar
el buen orden y preservacin de su gobierno, el pueblo de
esta provincia, para conferir a su legislatura el poder de
requerir y autoridad, la legislatura autorizar y requerir de tiempo en tiempo a los diversos pueblos, curatos,
distritos y otros cuerpos polticos, para hacer a sus expensas los establecimientos pblicos de escuelas para la
enseanza de los nios y su educacin; de suerte que se
tendr por ley fundamental y esencial que todos los habitantes nacidos en esta provincia precisamente han de
saber leer y escribir; pues deber ser uno de los cargos
ms fuertes que se le hagan al juez anunciador (primer
tribunal de justicia) en la falta de no obligar a un habitante propietario de su departamento, en poner a sus
hijos a la escuela antes de darles otro giro a fin de que
logren de la enseanza, de los derechos del hombre, y de
que se instruyan en el pacto social, por el cual todo pueblo estipula con cada ciudadano, y cada ciudadano con
todo el pueblo.

la permanencia de cierto tipo humano radicalmente distinto

que el que la sociedad de masas modela.11
Era precisamente esta rea de problemas acuciantes, que
sin duda cruzaban las interpelaciones sobre el futuro del
vnculo entre educacin y democracia, la que atravesaba por

10 Sobre este punto especfico, resulta en verdad esclarecedor repasar el debate que sobre la propuesta de creacin de una Escuela de
Artes y Oficios enfrent y distanci a Batlle y Ordez nada menos
que de Pedro Figari, autntico hombre universaldel Uruguay del Novecientos, que empez su militancia poltica y su labor como directivo
de la enseanza oficial en las filas del primer batllismo para luego distanciarse a propsito de estos temas cruciales de cmo cruzar educacin, democracia y desarrollo. Sobre el particular, cf. Arturo Ardao,
Prlogo a Pedro Figari, en Educacin y arte, Montevideo, Biblioteca Artigas, 1965, p.VIII. Coleccin de Clsicos Uruguayos, Volumen 81; Julio
Mara Sanguinetti, El doctor Figari. Montevideo, Aguilar, 2002; y Gabriel
Peluffo Linari, Pedro Figari: Arte e Industria en el Novecientos, Montevideo, Ministerio de Relaciones Exteriores-Consejo de Educacin Tcnico
Profesional, 2006.

11 Carlos Real de Aza, El impulso y su freno.Tres dcadasde batllismo y

las races de la crisis uruguaya, Banda Oriental, Montevideo, pp. 90 y91.
En una cita al pie con relacin a estas consideraciones, Real de Aza
buscaba un smil efectista en el campo esttico musical: Probablemente Batlle, Frugoni, los progresistas del 900, creyeran que los hijos
del tanguero de sus tiempos escucharan a Beethoven y a Schubert: no
es probable que hayan sospechado que los hijos, los nietos de aquellos oiran los pueriles productos de la nueva ola y que los cultores
del tango clsico posaran casi como intelectuales.

18 / Educacin

Por cierto que, como vimos, no se trataba de ideas y valores que estuvieran al margen de discusiones. La solidaridad
intergeneracional de los padres hacia los hijos poda derivar en imposicin autoritaria de modelos. Como sealaba
en su artculo Julio Castro: Los adultos tratan de que los
jvenes sean a su imagen y semejanza. La construccin
de ciudadana desde las aulas era parte de una tensin cargada de exigencias. El Estado, como deca nuevamente el
maestro Castro, sola ser uno de los padres ms indolentes y al decir de Grompone, la enseanza no haba podido
dejar de ser una enseanza de clases. Y tampoco haba
que confundir vocacin cosmopolita con la renuncia al
conocimiento de las concretas realidades nacionales o
con complejo de inferioridad.
No fue casual que otro marchista como Carlos Real de
Aza postulara ese mismo ao en la primera edicin de su
obra clsica El impulso y su freno una requisitoria implacable
en torno al primer batllismo, sealando incluso su fracaso
como uno de los factores centrales a la hora de explicar el
despeadero por el que haba entrado el Uruguay de entonces. La tesis central de su obra era que el mismo impulso
reformista promovido por el batllismo haba contenido al
menos parte de los factores decisivos de su freno. Entre esos
factores, Real de Aza enfatizaba la defensa de una propuesta
educativa prescindente de los arduos desafos del desarrollo,10
poco exigente, excesivamente humanstica y enciclopedista,
que cimentaba un prospectoque a su juicio se basaba en

Carlos Contrera

entonces distintos escenarios y manifestaciones de la sociedad uruguaya, haciendo sentir la radicalidad de su exigencia.
El ltimo da de ese ao de 1964, una vez ms desde las pginas de Marcha, Real de Aza escriba en su recordado texto
sobre Las dos dimensiones de la defensa de Paysand:... si
la nacin misma no es capaz de tener un pasado es porque
(...) (no) parece tener un futuro (...). Cuando me refiero a un
pasado entiendo por l algo de lo que T. S. Eliot llamaba un
pasado til, es decir: inteligible, capaz de sustentar, de dar
sentido, a una faena nacional proyectada hacia adelante.12
Nuevamente, la crisis de identidad colectiva pareca invitar
a recorrer con nuevos problemas y preguntas el pasado en
la perspectiva de buscar pistas para un futuro comprometido. La cuestin de la viabilidad nacional volva entonces
a reaparecer, ahora en la clave de rastrear los cursos de
desarrollo frustrados para enfrentarlos a la triunfante modernizacin umbilical que haba desembocado en la crisis
radical del presente. La historia sentenciaba Real de Aza
en el mismo artculo es un cementerio de posibilidades
frustradas.13
En un momento crucial de la historia del pas, la vieja
matriz del sistema educativo uruguayo sustentada en los
cimientos de la movilidad social, el republicanismo y la
orientacin cosmopolita, empezaba a flaquear en forma ostensible. Con la plena instalacin del estancamiento y la
prdida de dinamismo en la economa, con las dificultades
crecientes de insercin internacional y en los umbrales de
la polarizacin social y de la deriva autoritaria, el Uruguay
adverta que en la debilidad de sus propuestas educativas radicaba uno de los principales bloqueos hacia el futuro. A la
hora de pugnar por un futuro amenazado y objeto de fuertes
controversias de proyecto, esa constatacin resultaba una de
las ms preocupantes.

12 Carlos Real de Aza, Las dos dimensiones de la defensa de Paysand, en Marcha, Montevideo, 31 de diciembre de 1964, pp. 25 a 29.
13 Ibd.

10

La trayectoria del sistema educativo uruguayo

en el siglo XX

Del temprano desarrollo al largo

estancamiento

con relacin a este proceso de primera institucionalizacin

del sistema educativo uruguayo, desde el surgimiento del Estado en 1830 a la Constitucin de 1934, que afirm un acuerdo perdurable en la materia.
A juicio de esta investigadora, se registraran en este
proceso tres grandes etapas: i) una primera entre 1830 y
1877 (que se caracteriz por un generalizado desorden en la
organizacin institucional de la enseanza pblica, lo que
origin un vaco que en buena medida fue ocupado por los
emprendimientos de carcter educativo privado); ii) un segundo tramo que se despliega entre 1877 y 1907 (en que se
comenz a proyectar de manera muy fuerte la confrontacin
entre la tendencia secularizadora de las lites dirigentes en
materia educativa y sus oponentes catlicos, etapa que comenz nada menos que con el famoso decreto ley de 1877 de
Jos Pedro Varela); y iii) un tercer perodo entre 1907 y 1934
(que comprendi la consolidacin definitiva de la laicidad en
la enseanza a partir de la ley de 1909, que suprimi la enseanza de la religin en los institutos pblicos de enseanza,
perodo durante el que se consolid la estructuracin casi
definitiva del marco institucional general de la educacin

Una de las notas que distinguen al sistema educativo uruguayo cuando se lo compara con sus pares de la regin, e
incluso en cotejo con los sistemas de los pases ms desarrollados, es su temprana implementacin. La investigadora
Carolina Greissing, quien viene estudiando estos temas en
mltiples trabajos,14 ha ensayado una periodizacin general
14 Entre otros, Carolina Greissing, Conflictos y tensiones en el debate
por la educacin durante el Centenario (1910-1934), en Gerardo Caetano (director), Los uruguayos del Centenario. Nacin, ciudadana, religin
y educacin. (1910-1930) Taurus-OBSUR, Montevideo, 2000, pp. 67 a
137; Carolina Greissing, Formar uruguayos? Educar alemanes? Tres
escuelas alemanas en el debate por la educacin (1860-1920). Tesis
de Maestra, CLAEH, 2006; El Estado, la Iglesia y la Educacin en el
proceso de formacin de la nacin (en colaboracin, actualmente en
prensa); La larga travesa de una comunidad educativa. Historia del
Instituto de Educacin Santa Elena (1885-2005). Montevideo, 2006,
152 pp. (en colaboracin); Los pleitos por la educacin, en Gerardo
Caetano (director), El Uruguay laico. Matrices y revisiones, Taurus, Montevideo, 2013, pp. 159 a 364.

11

18 / Educacin

Tabla 1
Indicadores de logros en educacin bsica en Uruguay y pases de Amrica Latina y el Caribe seleccionados.
Tasa de analfabetismo
1908
35,44

1963
8,8

1975
5,7

1985
4,3

1996
3,1

2011
1,7

Tasa bruta de escolarizacin en Educacin Primaria pblica y privada, circa 1950

1. Argentina
2. Uruguay
3. Chile
4. Per
5. Panam
6.
Costa Rica
7. Paraguay
8. Cuba
9. Ecuador
Promedio simple

112
106
97
89
89
83
77
72
71
68

10. Mxico
11. Venezuela
12. Repblica Dominicana
13. Brasil
14. Honduras
15. Bolivia
16. Colombia
17. Nicaragua
18. El Salvador
19. Guatemala

66
66
57
54
48
46
45
44
43
34

Fuente: los datos de analfabetismo son del Mec (2012, p. 47), salvo para 1908 (INE: http://www.ine.gub.uy/biblioteca/Variables%20siglo%20xx/
tablas.pdf); los datos de matriculacin son elaboracin propia a partir de informacin de Oxford sobre matrculas (http://oxlad.qeh.ox.ac.uk/
search.php) y de Naciones Unidas sobre poblacin (http://esa.un.org/unpp).

de los servicios educativos; b) la vocacin universalista de

la educacin pblica, entendiendo por tal el intento de alcanzar a travs de una educacin bsica obligatoria, gratuita
y laica a todos los ciudadanos; c) el carcter uniforme de la
oferta educativa y centralista del sistema de enseanza.
En el contexto de expansin econmica que Uruguay
experiment no sin altibajos hasta mediados del siglo
pasado, su sistema educativo logr niveles de cobertura que
lo distinguieron frente a sus pares de la regin y lo pusieron
a la par de los sistemas educativos de los pases ms desarrollados. Los progresos que Uruguay logr en esta materia
en ese perodo histrico de casi cien aos se advierten con
claridad en dos de los indicadores ms bsicos de desarrollo
educativo: la tasa de analfabetismo y la tasa de escolarizacin en educacin primaria. Como se puede apreciar en la
Tabla 1, entre 1908 y 1963 la tasa de analfabetismo cay de
35,4 a 8,8, en tanto en 1950 la tasa bruta de escolarizacin
en primaria se ubic en 106%, lo que significa que todos los
nios que asistan a escuelas pblicas o privadas, amn de
sus edades, superaban a la poblacin que tericamente deba
asistir a primaria. Segn este indicador, Uruguay se ubicaba
apenas detrs de Argentina (112%) y muy por delante del
promedio simple de la regin (68%).

pblica y privada en el Uruguay). La Constitucin de 1934,

emanada de una reforma constitucional promovida por Gabriel Terra luego del golpe de Estado del 31 de marzo de 1933
alcanz, luego de un arduo debate, una solucin de balance,
que qued establecida en el texto constitucional de acuerdo
a la siguiente frmula: Queda garantida la libertad de enseanza. La ley reglamentar la intervencin del Estado al solo
objeto de mantener la higiene, la moralidad, la seguridad y
el orden pblicos. Todo padre o tutor tiene derecho a elegir
para la enseanza de sus hijos o pupilos los maestros o instituciones que desee.15
En el marco de este proceso inicial de institucionalizacin educativa, fue entre el ltimo cuarto del siglo XIX y las
dos primeras dcadas del XX que se sentaron las bases de lo
que podramos denominar la matriz constitutiva del sistema
educativo nacional. Bsicamente, los tres rasgos que definen
esa matriz son: a) aun dentro de la frmula balanceada de
1934, el predominio del sector pblico del Estado sobre
el privado, tanto en la definicin de los objetivos, contenidos
y formatos de la educacin, como en la prestacin directa
15 Daniel Hugo Martins, Sonia Cristiano y otros, La enseanza pblica
y privada en el Uruguay. Su rgimen jurdico, Montevideo, Ediciones Jurdicas Amalio Fernndez, p.48.

12

La expansin de la educacin primaria determin que

Uruguay alcanzara niveles universales de cobertura en educacin primaria varias dcadas antes que la mayora de los
sistemas educativos de la regin. En tal sentido, los datos
presentados en el grfico 1 permiten apreciar la expansin
de la educacin primaria entre la ltima dcada del siglo XIX
y los primeros cuatro decenios del siglo pasado.
Una de cada tres personas de 65 o ms aos de edad que
residan en Uruguay en 1963 (datos analizados en el diagnstico sobre el estado de la educacin en Uruguay realizado
por la CIDE entre 1963 y 196516) no tena instruccin (ni siquiera educacin primaria incompleta), es decir, muy probablemente nunca haba asistido a un centro de enseanza.
Esa poblacin haba nacido hasta 1898, por lo cual tuvo
edad de ingresar a la educacin primaria (6 o 7) hasta 1904;
en suma, se trata de personas que transitaron por la edad
escolar en la ltima dcada del siglo XIX o en la primera del
XX. Si bien una parte de esta poblacin estuvo compuesta
por inmigrantes algunos de los cuales deben haber vivido
la edad escolar en su pas de origen la mayora, seguramente, correspondi a personas nacidas en Uruguay, lo que
permitira medir la eficacia del sistema educativo en lograr
que accedieran a la educacin bsica, en ese momento, la
educacin primaria. Con base en estos supuestos, se puede
sostener que en ese perodo de transicin entre dos siglos, 33
de cada 100 nios no lograban acceder a la educacin y, por
lo tanto, se incorporaran a la vida adulta sin instruccin
formal, 39 accedan pero no lograban finalizar la educacin
primaria y los 28 restantes lograran finalizar la educacin
primaria o ciclos superiores (aproximadamente, el 3% completara el segundo ciclo de educacin secundaria o alcanzara un nivel an superior). Entre quienes tenan entre 30
y 39 aos de edad en 1963 (es decir, personas que nacieron
entre 1924 y 1933, y que tuvieron edad de ingresar a primer
ao de educacin primaria en los aos treinta) el capital
educativo promedio ya era significativamente mayor: grosso
modo, 48 de cada 100 haban completado la escuela primaria
o un nivel educativo an mayor (14% termin media bsica
o ms y 6% media superior o ms), 46 haban alcanzado

Fuente: elaboracin propia a partir de Ministerio de Instruccin

Pblica y Previsin Social (1965, p. 12).

la educacin primaria aunque sin poder finalizarla y slo 6

(uno de cada veinte) no tenan instruccin. Estos datos van
en lnea con la evolucin de la tasa de analfabetismo en el
conjunto de la poblacin adulta no solo en las cohortes
ms jvenes entre 1908 y 1963 (grfico 1).
En esa larga etapa que va desde la reforma vareliana y
la modernizacin positivista de la Universidad de la Repblica hasta el inicio, a mediados de los aos cincuenta, de la
crisis del modelo de desarrollo basado en la industrializacin por sustitucin de importaciones, el sistema educativo
uruguayo cumpli de manera consistente con la primera de
las tareas de los sistemas educativos modernos: la efectiva
universalizacin de la educacin primaria.
En paralelo se produjo un significativo crecimiento relativo del alumnado de educacin media y terciaria. Empero,
hasta los aos cincuenta del siglo pasado estos ltimos niveles educativos tuvieron una penetracin social muy acotada y, por lo tanto, abarcaron principalmente a los estratos

16 Ministerio de Instruccin y Previsin Social, 1965, p. 12.

13

18 / Educacin

Grfico 1
Culminacin de ciclos educativos en poblacin de 30
o ms aos de edad residente en Uruguay en 1963,
ordenada por tramos de edad. En porcentajes.

Jos Batlle y Ordez, Juan Blengio Roca. Mensaje

enviado por el Poder Ejecutivo a la Asamblea General
en ocasin de presentar el proyecto de ley para la
creacin de los liceos departamentales. Montevideo,
mayo 4 de 1911

Grfico 2
Alumnos matriculados (pblico y privado) por nivel
educativo en Uruguay. En miles. 1900 a 2010.

Toda enseanza debe tener dos fines: el instructivo y

el educativo; esto es: se ensea con el doble objeto de
transmitir conocimientos a los alumnos (instruccin) y
de formarles un criterio, de hacerlos ms inteligentes,
morales y aptos para la vida (educacin). El fin educativo es tan importante como el instructivo; ambos deben
desarrollarse armnicamente. () Existen, es verdad,
meritorias instituciones particulares: pero la eficacia de
su accin no es satisfactoria. Entretanto, el estado mantiene una situacin de injusticia que no debe durar. ()
As, para los no ricos, la educacin de sus hijos es muy
difcil y priva a stos de la vida del hogar; la educacin
de las mujeres casi imposible. Para los pobres ambas
cosas son igualmente irrealizables. () En todo el pas
y con mayor razn en la campaa, deber forzosamente hacerse extensin universitaria en todas sus formas:
el liceo ser el foco donde parta ese fecundo impulso y
el centro regulador de esta obra altamente patritica y
civilizadora, a la cual el Poder Ejecutivo piensa dedicar
preferente atencin.

Fuente: elaboracin propia a partir de las siguientes fuentes: INE, MEC (2012),
CES (2008), ANEP (2005), Direccin General de Planeamiento de la Udelar (2011),
Cresalc-Unesco (1986), OPPBID (1994).

socioeconmicos alto y medio-alto. La diferencia entre las

magnitudes correspondientes a educacin primaria, por un
lado, y media y terciaria, por otro, resultan evidentes. Mientras la matrcula de educacin primaria salt de 52.000 a
249.000 alumnos entre 1900 y 1950, la de educacin media
pas de 400 alumnos a 46.000 (valor menor al que exhiba
primaria cincuenta aos antes) en ese perodo, mientras que
la terciaria pas de 500 alumnos a 15.000 entre 1900 y 1960
(grfico 2).
La expansin de la educacin primaria determin que
Uruguay alcanzara niveles universales de cobertura en educacin primaria varias dcadas antes que la mayora de los
sistemas educativos de la regin. Como se puede apreciar en
el Grfico 3, si se comparan las personas de 70 y ms aos de
edad entrevistadas en la Encuesta de Hogares de 2011 (quienes ingresaron a la educacin primaria en los aos cuarenta
del siglo pasado) con las de 60 a 69 aos y las de 50 a 59, se
advierte con claridad el incremento en los niveles de finalizacin de la educacin primaria: respectivamente, 67%, 79%

y 90%. El 94% de las personas que tenan entre 40 y 49 aos

de edad en 2011 termin la escuela primaria, un valor que
puede ser considerado como de universalizacin del egreso
de este nivel de enseanza. Se podra afirmar que esa fue la
primera cohorte de edad que logr casi en su totalidad finalizar la educacin primaria: los nios que ingresaron a este
ciclo entre fines de los aos sesenta y la primera mitad de los
setenta del siglo pasado.17
En el grfico 3 se indica tambin el aumento significativo
en los niveles de culminacin de los ciclos post-primarios hasta
17 Considerando los debates actuales en torno a la universalizacin
de la educacin media en Uruguay, resulta de inters sealar que la
efectiva universalizacin del egreso de la educacin primaria (momento en el cual realmente se puede afirmar que un ciclo educativo
es universal: esto es, cuando todos logran completarlo) se logr en
Uruguay a casi cien aos del inicio de la reforma de Varela, lo cual
muestra que lo que se siembra en educacin se cosecha tras una larga
y paciente espera.

14

Grfico 3
Mximo nivel educativo alcanzado por personas de 25 aos y ms en Uruguay (todo el pas)
por tramos de edad seleccionados. Ao 2011. En porcentajes.

Fuente: elaboracin propia a partir de MEC (2012, p. 73).

15

18 / Educacin

al decir de muchos de sus contemporneos) se produjo el

estancamiento ms significativo en los niveles de formacin
educativa de la poblacin. Mientras tanto, el resto de la regin o al menos la mayor parte de sus pases y las sociedades ms desarrolladas lograban avanzar en forma significativa en la formacin de recursos humanos calificados.
El estancamiento sealado se advierte con mayor claridad cuando se compara a Uruguay con los pases latinoamericanos que hasta los aos cincuenta o sesenta del siglo
pasado exhiban niveles de desarrollo educativo comparables
a los del pas, muy particularmente cuando se coteja su peripecia con la de los ms desarrollados.
Como se puede apreciar en el grfico 4, el 24% de las personas residentes en Uruguay que tenan entre 55 y 64 aos
de edad en 2003 manifiesta haber completado la educacin
media superior; por sus edades, estas personas presumiblemente transitaron por la educacin primaria y media entre
1945 y 1966, es decir, dentro de la fase de apogeo y primera crisis moderada del llamado modelo neo-batllista. Sus
contemporneos argentinos y chilenos alcanzaron niveles

los aos sesenta del siglo pasado. Al comparar las personas que
tenan 70 y ms aos de edad en 2011 con aquellas que tenan
entre 50 y 59 aos, se advierte que el porcentaje que culmin
educacin media bsica pas de 23 a 51 y los correspondientes a
media superior de 13 a 28 y a terciaria de 6 a 11. La informacin
parece mostrar que hasta los aos sesenta del siglo pasado la
sociedad uruguaya lograba que cada generacin fuese un poco
ms escolarizada que la anterior, cumpliendo con la promesa
fundacional del sistema: que los hijos fueran ms ilustrados
que los padres. En las cohortes que se fueron incorporando al
sistema educativo en los aos setenta y ochenta se aprecian
porcentajes de culminacin de la educacin media bsica, media superior y terciaria (no consideramos la finalizacin de la
primaria puesto que ya se haba logrado su cuasi universalizacin) apenas superiores a los registrados entre quienes haban
ingresado en los aos cuarenta, cincuenta y sesenta.
En ese perodo que va de fines de los aos sesenta a fines
de los ochenta (decenios que corresponden a la larga y traumtica crisis econmica, social y poltica del Uruguay desarrollado, el de la Suiza de Amrica o la Atenas del Plata,

Grfico 4
Poblacin que ha alcanzado la Educacin Media Superior o ms en pases de Amrica Latina y la OCDE para
grupos de edad seleccionados. Ao 2003. En porcentajes.

Fuente: OCDE (2006).Panorama de la Educacin 2005, OCDE,Pars, Tabla A1.2a. (http://www.oecd.org/document/11/0,3746 en_2649_39263238_3
5321099_1_1_1_1,00.html).

de Uruguay: entre los espaoles el salto fue de 19% a 60%;

entre los italianos de 24% a 60%; entre los griegos de 28% a
72%, y entre los coreanos de 32% a 97%. El estancamiento
registrado en Uruguay y el concomitante progreso registrado
en otras latitudes, ampliaron la brecha que hoy separa en
trminos de capital humano a la sociedad uruguaya de otras
que se le asemejaban cuarenta o cincuenta aos atrs.
Otra forma de apreciar el estancamiento educativo que
Uruguay ha experimentado en las ltimas cuatro o cinco dcadas o, a lo sumo, el modesto progreso que ha registrado
en tiempos de cambio vertiginoso en comparacin con los
pases de la regin y del sur de Europa cuyo capital humano
le resultaba semejante hasta mediados del siglo pasado, es el
anlisis de la evolucin del promedio de aos de escolaridad
pre-terciaria en la poblacin adulta de estos pases. Los uruguayos que nacieron en el entorno de 1925 e ingresaron a la
educacin primaria aproximadamente en 1931, alcanzaron,

similares, o apenas mayores, de culminacin de la educacin

media superior (respectivamente, 30% y 28%), en tanto sus
coetneos del sur de Europa exhiban porcentajes menores
(19% los espaoles y 10% los portugueses) o similares (24%
los italianos y 28% los griegos). Ms cerca en el tiempo, puede
observarse que entre los uruguayos que tenan de 25 a 34
aos de edad en 2003, quienes por sus edades recorrieron la
educacin primaria y media entre 1975 y 1996, el 38% logr
culminar la educacin media superior: 14 puntos porcentuales ms que la cohorte anterior (se podra decir, sus padres).
Si bien estos guarismos dan cuenta de un progreso (aunque
modesto), la comparacin con otros pases no deja bien parado al Uruguay. Entre los argentinos y chilenos que tenan
entre 25 y 34 aos de edad en 2003, la culminacin de la
educacin media superior es visiblemente mayor: respectivamente, 52% y 63%. El progreso en este indicador resulta
an ms evidente en los pases que otrora se ubicaban detrs

16

progreso del pas en el campo de la educacin no es un fenmeno reciente; remite a varias dcadas atrs, casi medio
siglo, y quizs, como intentaremos mostrar en las siguientes
secciones, est lentamente revirtindose en algunos aspectos
durante los aos recientes.
Al examinar la evolucin en los ltimos veinte aos del
porcentaje de jvenes que han logrado completar la educacin media bsica y la media superior en Uruguay se observa, a primera vista, el estancamiento consignado. Por
ejemplo, el porcentaje de jvenes de 18 a 20 aos de edad que
han culminado la educacin media-bsica, de acuerdo a los
datos de la Encuesta Continua de Hogares de 2011, es similar
a los guarismos registrados durante los ltimos veinte aos:
69%. Por otro lado, el porcentaje de jvenes de 21 a 23 aos
de edad que han completado media superior, conforme a la
misma fuente, es de 42%, un valor apenas mayor al promedio simple que se registra entre 1991 y 2010.
Sin perjuicio de lo sealado, es posible advertir una leve
inflexin en las tendencias. Como se puede apreciar en el
grfico 5, entre 1991 y 1998 o 1999 se puede observar una leve
disminucin en los valores de ambos indicadores, la cual
podra ser un reflejo de un debilitamiento en la capacidad de
la educacin bsica (primaria y media) en los aos ochenta
y noventa para retener a los adolescentes en la educacin
media. Entre fines del siglo pasado y comienzos del actual se
inicia un leve crecimiento en el porcentaje de jvenes que
logran culminar la educacin media, en particular, la media
superior: de 31% en 1998 a 42% en 2011 y 39% en 2012. Por
cierto, este incremento (tendencial aunque muy moderado)
observado en los ltimos diez a quince aos dista mucho de
ser una muy buena noticia. De todos modos, s podra estar
indicando que Uruguay se mueve en la direccin correcta
aunque a un ritmo demasiado lento, teniendo en cuenta, entre otros factores, la evolucin registrada en otros pases de
la regin y en los ms desarrollados.

17

18 / Educacin

en promedio, 5 aos de escolaridad pre-terciaria, en tanto

sus coetneos de Portugal cubran 3 aos, los de Espaa
3,4, los de Italia 4,9 y los de Grecia 5,1, al igual que los
de Argentina y Chile. Entre los uruguayos de la siguiente
cohorte analizada en el grfico 5, quienes ingresaron a
la educacin primaria en 1951 y que, por lo tanto, transitaron por la educacin bsica en los aos cincuenta y
sesenta (ltimos aos del apogeo del neo-batllismo y primeros de la crisis de la tan mentada Suiza de Amrica),
el promedio es significativamente mayor (6,7 aos), apenas
superado por sus contemporneos de Argentina y Grecia,
y todava mayor al de espaoles (4,6 aos), italianos (6,5
aos) y portugueses (5 aos).
A partir de la cohorte de uruguayos que nacieron en 1966
e ingresaron a la educacin primaria a comienzos de los setenta (y que, por lo tanto, transitaron por la educacin bsica
durante la ltima dictadura cvico-militar) se advierte con
claridad el inicio del estancamiento o, a lo sumo, un progreso lento, en particular si se lo compara con los otros pases.
Si se coteja en cada uno de los pases a la cohorte de edad
que curs educacin primaria y media desde comienzos de
los aos cincuenta a comienzos de los sesenta, con el grupo
que curs entre comienzos de los noventa y los primeros
aos de este siglo, se podr constatar el modesto progreso que experiment Uruguay en trminos de formacin de
capital humano. Mientras en Uruguay el promedio de aos
de escolaridad pre-terciaria pas de 6,7 a 8,9 entre las dcadas del cincuenta y noventa del siglo pasado, en ese perodo
Chile increment el promedio de 6,7 a 10,9 (casi el doble
que Uruguay), Argentina de 6,8 a 10,8, Italia de 6,5 a 11,6 y
Espaa de 4,6 a 10,2.
Los datos presentados en los grficos 3 y 4 permiten
identificar, con cierta claridad, el momento en el cual Uruguay comienza a experimentar un enlentecimiento en la
mejora de la calidad educativa de su poblacin que haba
caracterizado al pas durante la primera mitad del siglo
pasado: entre fines de los aos sesenta y comienzos de los
setenta. Esta constatacin resulta til para ubicar el debate
sobre la supuesta o efectiva crisis de la educacin uruguaya
en trminos adecuados, a saber: el estancamiento o el escaso

Grfico 5
Culminacin de ciclos educativos en Uruguay (pas urbano) para grupos de edad seleccionados.
Serie 1991-2012. En porcentajes.

Fuente: ANEP (http://www.anep.edu.uy/observatorio/), a partir de procesamientos de la Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional
de Estadstica.

La educacin desde la restauracin

democrtica: una mirada amplia

facilidad el crecimiento consignado: en 1992 aproximadamente 749.000 nios, adolescentes y jvenes estaban matriculados en educacin inicial (excluyendo programas de
educacin para la primera infancia), primaria, media y terciaria, frente a una poblacin de 1.043.000 entre 4 y 23 aos
de edad (el tramo correspondiente en trminos tericos a
estos niveles educativos). En tanto en 2011, los alumnos matriculados en estos niveles ya ascendan a 947.000.
El incremento sealado fue concomitante a la reduccin
en trminos absolutos, resultado de la reduccin de la fecundidad, de la poblacin entre 4 y 23 aos de edad: de 1.077.000
en 2000 a 1.036.000 en 2011. Mientras en 1992 la suma de
los alumnos matriculados en educacin inicial, primaria,
media y terciaria representaba el 72% de la poblacin en
edad de asistir a alguno de estos niveles educativos, en 2011
la matrcula de estos cuatro niveles de enseanza significaba
el 91% de la poblacin que tericamente deberan cubrir.

Aun cuando el anlisis de la evolucin de la educacin uruguaya en las ltimas cuatro o cinco dcadas podra llevar a
un balance relativamente insatisfactorio, al menos con relacin al incremento de los niveles de graduacin o egreso de
la educacin media y terciaria (en particular, si se compara
la trayectoria de Uruguay con las de otros pases de la regin
y ms desarrollados), no cabe duda de que en ese perodo, y
ms claramente desde la restauracin democrtica, el acceso
a la educacin inicial, media general, media tcnica y terciaria ha crecido en forma muy significativa. Para decirlo
en forma ms simple y directa: en el presente muchos ms
nios, adolescentes, jvenes y adultos acceden a la educacin
en Uruguay que lo que ocurra dcadas atrs.
Si se examina con detenimiento los datos correspondientes a los ltimos veinte aos se podr advertir con

18

Grfico 6
Poblacin entre 4 y 23 aos de edad en Uruguay y alumnos
matriculados en el sistema educativo en los niveles de enseanza
correspondientes tericamente a este tramo de edad.
Aos seleccionados entre 1992 y 2011. En miles.
18 / Educacin

Si se suma a la poblacin matriculada desde la educacin

inicial a la terciaria, el conjunto de nios, bsicamente entre
0 y 3 aos de edad, que concurre a centros de educacin
para la primera infancia (47.845 en 2011 de acuerdo al MEC
[2012, p. 64]) as como los jvenes que asisten a ofertas de
formacin tcnico-profesional principalmente privadas
o programas a cargo de la ANEP o el MEC para la poblacin adulta (MEC 2012, pp. 137 y ss.), entonces ms de un
milln de personas estn concurriendo a alguna de las mltiples ofertas pblicas o privadas que el sistema educativo
uruguayo brinda. En trminos proporcionales, uno de cada
tres habitantes. Sin perjuicio de considerar los indicadores
que miden la calidad de los procesos y resultados educativos,
as como los que refieren a la equidad en la distribucin de
los aprendizajes, estos datos resultan alentadores en tanto
muestran avances durante los ltimos veinte aos con relacin a la penetracin social de la educacin.
Ms all del aumento matricular, resulta clave determinar en qu medida los nios, adolescentes y jvenes asisten
efectivamente al nivel educativo que corresponde a sus edades. En ese sentido, la tasa neta de asistencia permite responder a esta interrogante.18 Como se observa en el grfico
7, entre 1991 y 2011 la tasa neta de asistencia educativa entre
los nios de 4 y 5 aos de edad aument de 59% a 89%, lo que
implica que la asistencia a este ciclo educativo se torn cuasi
universal, con valores similares a los de los pases ms desarrollados (Aristimuo y De Armas 2012, p. 27). En educacin
primaria no se advierten cambios a partir de una tasa que a
comienzos de los aos noventa del siglo pasado e incluso
antes ya marcaba la cuasi universalizacin del acceso a
este ciclo. Por ltimo, en educacin media se advierte un

Fuente: elaboracin propia a partir de datos de ANEP (2005) y MEC (2013 y

2012). Los datos de poblacin entre 1996 y 2011 corresponden al INE (http://
websie.eclac.cl/infest/ajax/cepalstat.asp?carpeta=estadisticas) y los de
1992 a Naciones Unidas (http://unstats.un.org/unsd/databases.htm).
Notas: (i) Los datos no incluyen los programas de educacin para la primera
infancia; (ii) Los datos incluyen programas de educacin secundaria o
general y tcnica; (iii) Los datos incluyen educacin universitaria, formacin
docente no universitaria y otras ofertas.

crecimiento entre 1991 y 2011 (de 69% a 77%), aunque menos

significativo que el observado en la educacin inicial.
En parte, el hecho de que la tasa neta de asistencia no
alcance valores prximos a la cobertura universal en la educacin media se explica por el rezago educativo o extra edad
que arrastra desde la escuela primaria una proporcin significativa de los adolescentes.
Los datos recogidos en la Tabla 2 resultan por dems
ilustrativos: 95 de cada 100 adolescentes de 12 a 14 aos de
edad asisten a algn centro de enseanza, pero 19 de ellos
(una quinta parte del total) todava concurren a educacin
primaria. Si sumamos a este grupo el de quienes ya estn
fuera del sistema educativo, se podra afirmar que uno de
cada cuatro no est donde debera estar: en un centro de
educacin media.

18 La tasa neta de asistencia equivale a la razn entre el nmero

de personas en un determinado grupo de edad que asisten al nivel
educativo correspondiente curricularmente a dichas edades: en Uruguay, el nmero de nios de 4 y 5 aos que asisten a educacin inicial
dividido por la poblacin en estas edades, expresado como porcentaje; el nmero de nios entre 6 y 11 aos que asisten a educacin
primaria dividido por la poblacin en estas edades, expresado como
porcentaje; el nmero de adolescentes entre 12 y 17 aos dividido por
la poblacin en estas edades, expresado como porcentaje.

19

Grfico 7
Tasas netas de asistencia a centros de enseanza por
nivel educativo en Uruguay (pas urbano [i]).
Aos seleccionados entre 1991 y 2011. En porcentaje.
(25,5%), se puede afirmar que uno de cada dos no est donde
debera estar: en la educacin media superior.
Por ltimo, entre los jvenes de 18 a 29 aos de edad
la asistencia educativa al ciclo correspondiente a la edad se
torna un rasgo minoritario: el 24,5% de los jvenes de entre
18 y 24 aos de edad y slo el 16,2% de los que tienen entre 25
y 29 aos asisten a la educacin terciaria.
Por ltimo, un rasgo que corresponde examinar en esta
mirada panormica de larga duracin sobre la educacin
en Uruguay refiere al peso que los sectores pblico y privado
tienen dentro del sistema educativo. Como ya se seal, una
de las notas caractersticas de la educacin en Uruguay ha
sido y es el claro predominio del Estado dentro del sistema
educativo, tanto como actor principal en la definicin de los
objetivos, contenidos y formatos de la educacin, como en
la provisin directa de los servicios educativos y, por esa
razn, como fuente de recursos. Si bien en los ltimos aos
se puede advertir un leve crecimiento en trminos absolutos en la matrcula de educacin media correspondiente al
subsistema privado (MEC, 2012), tras la contraccin que experiment este sector a comienzos de siglo en el contexto de
la ltima gran crisis econmica y, consecuentemente, en el
marco de la cada de los ingresos de buena parte de los hogares uruguayos, el sector pblico sigue siendo predominante
en todos los niveles educativos (Tabla 3). Desde educacin
primaria a terciaria, entre ocho y nueve de cada diez alumnos asisten a establecimientos pblicos.

Fuente: ANEP (http://www.anep.edu.uy/observatorio/).

Notas: (i) Localidades de 5.000 y ms habitantes.

Entre los adolescentes de 15 a 17 aos casi una cuarta

parte no asiste a la educacin, lo cual indica en forma difana en qu momento los adolescentes comienzan a dejar
en masa la educacin. Si se suman los adolescentes que ya
dejaron la educacin (22,8%), los que pese a sus edades an
asisten a primaria (0,7%) y los que concurren a media bsica

Tabla 2
Asistencia educativa entre personas de 4 a 29 aos de edad en Uruguay, por nivel educativo y tramos de edad.
Ao 2011. En porcentaje (i).
No asiste
Asiste a Educacin Inicial
Asiste a Educacin Primaria
Asiste a Educacin Media Bsica
Asiste a Educacin Media Superior
Asiste a Educacin Terciara

4 a 5 aos

6 a 11

12 a 14

15 a 17

18 a 24

25 a 29

8,8
88,5
2,8

1,7
3,3
94,2
0,7

4,7

22,8

61,4

80,7

19,4
73,7
2,2

0,7
25,5
50,5
0,4

0,1
1,1
12,8
24,5

0,1
0,4
2,7
16,2

Fuente: MEC (2012, p. 53)

Nota: (i) los porcentajes podran no sumar exactamente 100 por el redondeo de las cifras.

20

Inicial

Primaria

Media

Terciaria

Total

Pblico

73

84

88

85

84

Privado

27

16

12

15

16

Fuente: elaboracin propia a partir de MEC (2012, p. 64).

A la luz de los datos presentados en la tabla 10, afirmar que a la educacin pblica solamente asisten los nios
y adolescentes que provienen de los hogares en situacin de
pobreza monetaria (mxime cuando la pobreza infantil
por ejemplo, entre nios de 0 a 5 aos ha disminuido de
64% en 2004 a 26% en 2012 19) est muy lejos de la realidad.
Dentro del subsistema pblico estn presentes nios,
adolescentes y jvenes de todos los quintiles de ingresos, en
particular en el interior del pas debido a la escasa oferta al
menos en comparacin con Montevideo de educacin privada. Si bien es cierto que casi todos los nios del quintil de
ingresos ms bajo asisten a escuelas pblicas (97,5%), tambin
lo es que en los siguientes quintiles (salvo en el quintil de
ingreso alto), la mayora de los nios concurren al subsistema pblico: 89,5% en el segundo quintil, al que podramos
denominar de ingreso medio-bajo; 75,9% en el tercer quintil, de ingreso medio; 52,7% en el cuarto quintil, de ingreso
medio-alto. En el quinto quintil, el porcentaje de nios en el
subsistema pblico es del 24,8% (uno de cada cuatro).20
Los datos analizados muestran con claridad que la matrcula de la educacin primaria pblica, del mismo modo
que la de educacin secundaria pblica, est compuesta por
alumnos que provienen de todos los estratos socioeconmicos, incluso aunque en una proporcin claramente inferior del quintil ms alto. Esto no significa, por cierto, que
nios y adolescentes de distintos estratos socioeconmicos o
contextos socioculturales estn matriculados en los mismos

Germn Rama, La reforma educativa en Uruguay.

Presentacin ante el Indes-BID, ANEP, Montevideo,
1998, pg. 16
El estado de situacin, las orientaciones y los objetivos
de la Reforma apuntan a refundar el rol de la educacin como factor formador de una conciencia cultural y
cientfica orientada a elevar la calidad de los recursos
humanos, atenuador de la desigualdad social y la pobreza, dinamizador de los canales de movilidad social y
modernizador de las relaciones con los contextos productivos y laborales. El logro de estos objetivos est
inextricablemente asociado a una fuerte presencia del
Estado como conductor garante de este proceso.(el
nfasis es de los autores)

establecimientos pblicos y que, por lo tanto, tengan una alta

chance de compartir las mismas aulas.
Sin embargo, el fenmeno de la segregacin residencial
que Uruguay padece desde hace varias dcadas ha tenido un
fuerte impacto sobre el sistema educativo, en la medida que
ha contribuido a segmentar en trminos econmicos y socioculturales la matrcula. En este marco, lo ms comn es
que los nios y adolescentes que viven en barrios o zonas
relativamente homogneas, asistan a los mismos establecimientos pblicos o a centros muy cercanos y que, por lo tanto,
interacten en el mbito escolar con pares. De esta forma,
se refuerza la homogeneidad sociocultural al interior de los
centros educativos y se dispara la heterogeneidad entre los
centros de enseanza, lo que entraa el riesgo de estar caminando hacia una suerte de guetizacin de la matrcula.

19 Ver: Unicef (2012, p. 29) e INE (2013, p. 27). Estos datos corresponden a las localidades de 5.000 y ms habitantes. El dato de 2012 para
todo el territorio de Uruguay es an ms bajo: 24,5% (Ibd..).
20 Ver: Unicef (2012, p. 64).

21

18 / Educacin

Tabla 3
Alumnos matriculados en el sistema educativo por nivel de enseanza
y tipo de administracin del establecimiento al que asisten. Ao 2011. En porcentaje.

La educacin inicial y primaria en los

ltimos veinte aos

Enriqueta Compte y Riqu.

Juicio sobre la aplicacin de las Lecciones
sobre Objetos en el Jardn de Infantes (s/f)

Quien examine en el futuro qu cambios experiment el

sistema educativo de Uruguay entre 1985 y 2010 o 2011, en
trminos de su fisonoma, no podr desconocer una de las
principales transformaciones ocurridas en este perodo: la
expansin del acceso a la educacin inicial entre nios de 4
y 5 aos de edad (tambin tres), hasta alcanzar niveles prximos a la universalizacin de este nivel de enseanza. Si bien
el crecimiento del porcentaje de nios de 3 a 5 aos de edad
que asisten a la educacin ha sido constante entre 1991 y
2011, con cierta facilidad se puede identificar los momentos
o perodos en los que se produjeron incrementos atribuibles
a la poltica pblica: en particular, la segunda mitad de los
aos noventa, durante la administracin Rama al frente de
la ANEP, cuando la expansin de la educacin inicial entre
nios de 4 y 5 aos de edad fue una de las piezas clave de la
reforma educativa que se impuls en esos aos.
Como se puede observar en el grfico 8, entre 1994 y
1999 el porcentaje de nios de 5 aos que asisten a educacin
inicial pas de 78 a 91 puntos, tras lo cual se registra un leve
incremento hasta alcanzar valores tpicos de la universalizacin de un nivel educativo (97% o 98%), al tiempo que
entre los nios de 4 aos el salto fue de 50% a 69%. Durante
la pasada dcada el crecimiento en los niveles de asistencia
se verific entre los nios de 4 y 3 aos de edad: de 71% en
2000 a 90% en 2012 entre los primeros y de 41% a 68% entre
los segundos.21
La expansin de la cobertura de educacin inicial durante los ltimos quince a veinte aos benefici, en particular, a los nios de los estratos socioeconmicos o quintiles
de ingreso ms bajos, en la medida que la oferta pblica de
educacin inicial que exista hasta comienzos de los aos

Debemos presentar todo lo que sea posible

presentar, real o figurado; pero debemos cuidar de no ser ms ingenuos que el nio, dando
lecciones sobre lo que l nos puede dar; porque
pese a nuestro credo en materia pedaggica,
las ideas no se asocian, en los primeros aos
de la vida, como se relacionan los nmeros de
una progresin ascendente. El alma del nio
vuela tanto o ms que la nuestra; pues hace
interrogaciones de problemas metafsicos, antes, mucho antes de que el cuerpo sea capaz
de sostener con firmeza, su marcha sobre el
suelo. El pensamiento tiene amplia tela formada cuando creemos que la escuela empieza
a tejerla ()

noventa del siglo pasado resultaba insuficiente para satisfacer la potencial o efectiva demanda de los hogares que no tienen capacidad de pago en el mercado de servicios educativos.
Hasta comienzos de los aos noventa mientras la mayor
parte de los nios de los quintiles ms altos asista a centros
privados, el resto era parcialmente cubierto por una acotada o limitada oferta pblica. En consecuencia, la poltica de
expansin de la oferta pblica de educacin inicial que comienza a mediados de los aos noventa (fundamentalmente
a travs de la ANEP, pero tambin del Plan CAIF entre los
nios de 3 aos) ha tenido un fuerte impacto en trminos
de equidad, ya que ha contribuido a acortar las brechas educativas al menos con respecto al acceso o matriculacin
entre nios de los distintos segmentos socioeconmicos.
La reduccin de estas brechas se advierte con claridad en el
grfico 9: hasta 1995 el porcentaje de nios de 4 aos de edad
cubiertos por la educacin inicial era casi tres veces mayor
en los hogares del 20% de la poblacin de mayores ingresos
que en las familias del quintil ms pobre. Dicho de otra forma: hasta mediados de los aos noventa, la posibilidad de
asistir a la educacin inicial fase clave en el desarrollo

21 Estos datos corresponden a las localidades de 5.000 y ms habitantes. En todo el pas, es decir incluyendo las localidades de menos
de 5.000 habitantes y la poblacin dispersa, los porcentajes de asistencia a la educacin inicial son levemente inferiores o, a lo sumo,
similares: en 2011, 60,4% entre los nios de tres aos de edad, 86,1%
entre los de 4 y 96,3% entre los de 5. Ver: ANEP (http://www.anep.edu.
uy/observatorio/paginas/matricula/matricula_anep.html).

22

Grfico 9
Asistencia a la educacin entre nios de 4 y 5 aos
de edad pertenecientes a los quintiles 1 y 5 de la
distribucin de familias por ingresos del hogar.
Aos seleccionados entre 1991 y 2011. En porcentajes.

Fuente: ANEP (http://www.anep.edu.uy/observatorio/paginas/

matricula/matricula_anep.html).

Fuente: Unicef (2012: 61)

infantil y en el aprestamiento para la educacin primaria

era tres veces ms baja para un nio de bajos ingresos que
para uno de altos ingresos. En 2011 estos porcentajes fueron
similares, aun cuando sigui siendo menor la asistencia entre los nios del quintil de ms bajos ingresos.
La ampliacin de la cobertura en educacin inicial
(universalizacin entre los nios de 5 aos y cuasi universalizacin en los de 4) debe tambin ser considerada como uno de los logros ms significativos del sistema
educativo uruguayo en los ltimos aos. Haber alcanzado
esta meta as como en el pasado, haber logrado la universalizacin del acceso a la educacin primaria coloca
al sistema educativo ante un reto ms exigente: garantizar
que todos los nios matriculados en algn tipo de oferta
pblica o privada de educacin inicial reciban un servicio educativo de calidad. Como siempre, alcanzar objetivos
de acceso traslada las responsabilidades del Estado y las
expectativas de la sociedad, fundamentalmente, hacia la
calidad y la continuidad educativa. Resignarse a que la mayor cobertura implica necesariamente sacrificar la cali-

dad constituira una estafa, en especial para los alumnos

provenientes de los sectores ms populares.
Al tiempo que la matrcula en educacin inicial creci
en los dos ltimos decenios, la correspondiente a la educacin primaria y, a su interior, la del subsistema pblico
viene disminuyendo en forma tendencial (Grficos 2 y 6).
Este descenso no es atribuible a una cada en la cobertura
educativa o a un incremento en el muy marginal nmero de nios en edad de asistir a la educacin primaria que
estn fuera de la educacin, sino a la reduccin en trminos
relativos y absolutos de la poblacin infantil en Uruguay (0
a 17 aos de edad) y dentro de esta a la disminucin de la
poblacin entre 6 y 11 aos, producto de la cada en los niveles de fecundidad de la sociedad uruguaya. En este sentido,
seala Unicef (2012, p. 21): Uruguay tiene cada vez menos nios y adolescentes, en una poblacin relativamente
estancada. Entre 1996 y 2011 (nada ms que quince aos) el
nmero de nios y adolescentes cay de 949.000 a 877.000;
tan solo en los ltimos siete aos, de 2004 a 2011, se redujo
en 55.000

23

18 / Educacin

Grfico 8
Nios de 3 a 5 aos de edad en Uruguay
que asisten a establecimientos educativos.
Serie 1991-2012. En porcentaje.

Grfico 10
Evolucin del tamao medio del grupo en escuelas
pblicas urbanas de Uruguay. Serie 2002-2011.

la creacin de las escuelas de tiempo completo es el Plan de

Educacin de la CIDE. Hace cinco dcadas el equipo tcnico
de la CIDE, integrado entre otros especialistas por el socilogo Germn Rama, planteaba la necesidad de avanzar en
esta direccin. Desde mediados de los aos noventa, precisamente a partir de la llegada de Rama a la presidencia
del Codicen, las escuelas de tiempo completo han ido creciendo en nmero y en matrcula, al tiempo que se han ido
transformando en una de las lneas de poltica de mayor
consenso. Como se puede apreciar en el grfico 14, tras un
aumento significativo en el nmero de escuelas de tiempo
completo entre 1995 y 1999 (de 46 a 99), el sistema educativo
logr estabilizar su peso en torno al 10% de las escuelas y la
matrcula en el rea urbana.
A partir de la llegada al gobierno del Frente Amplio en
2005, y en el marco del incremento de los recursos destinados a la educacin pblica, se advierte un segundo empuje
en la expansin de esta modalidad de atencin educativa: de
102 escuelas de tiempo completo en 2004, a 132 en 2009 y 191
en 2013. Las 191 escuelas de tiempo completo que el sector
pblico de educacin primaria contena en 2013 representaban, aproximadamente, una quinta parte de todas las escuelas pblicas urbanas. De acuerdo a las estimaciones previstas
por el presupuesto para el perodo 2011-2015, al ao 2016
el sector pblico debera disponer de unas 300 escuelas de
tiempo completo, lo que implica que en ese momento prcticamente uno de cada tres alumnos del sector estara cubierto
por educacin primaria de tiempo completo. Cabe resaltar
que las escuelas de tiempo completo, que reciben en gran
medida nios que provienen de contextos signados por la
vulnerabilidad sociocultural, registran desde su creacin un
sostenido descenso de la repeticin (grfico 11), aunque en
los ltimos aos se registra una desaceleracin y hasta un
cierto estancamiento en la disminucin a nivel de estos
indicadores, esperable al haber alcanzado guarismos bajos
(en torno al 5%).
Desde comienzos de los noventa las principales preocupaciones con relacin a la educacin primaria han girado
en torno a la calidad y la equidad de los resultados. En ese
marco, los resultados alcanzados por los alumnos se han
constituido en uno de los focos principales de atencin.

Fuente: Monitor Educativo de Primaria (http://www.anep.edu.

uy/monitor/servlet/tendencias).

Al haber alcanzado el sistema educativo uruguayo hace

ya varias dcadas una cobertura en enseanza primaria
cuasi universal, la reduccin de la poblacin en edad de asistir a este nivel educativo (nios entre 6 y 11 aos) inevitablemente conlleva una disminucin de la matrcula escolar.
Este fenmeno, que podra ser evaluado crticamente desde
algunas perspectivas, brinda la oportunidad de lograr grupos ms pequeos y, de esa forma, generar una enseanza
personalizada. Esto se dara tanto en una hiptesis de estabilidad o mantenimiento de los recursos de infraestructura
y humanos disponibles, como sobre todo en una hiptesis
de crecimiento o expansin de los recursos. En tal sentido,
los datos presentados en el grfico 10 permiten apreciar el
impacto que la reduccin moderada de la matrcula en educacin primaria pblica y el aumento en los recursos ha
tenido en trminos de disminucin del tamao medio por
grupo, favoreciendo la personalizacin de la relacin entre
docentes y alumnos.
Una de las principales transformaciones que ha experimentado la educacin primaria en el sector pblico durante los ltimos veinte aos ha sido, sin lugar a dudas, la
introduccin y expansin de la modalidad de educacin de
tiempo completo. Quizs el antecedente ms relevante en
24

La reduccin de la repeticin durante las ltimas dcadas contribuy a reducir el abandono temprano del sistema
educativo, la disminucin del rezago escolar o extraedad, as
como a incrementar el egreso oportuno de la educacin primaria. De ese modo, coadyuv tambin a la presin por la
expansin de la educacin media. En tal sentido, se puede
afirmar que la masificacin de la educacin media en
particular, de la secundaria que el sistema educativo uruguayo ha experimentado en las ltimas dos o tres dcadas,
se explica como resultado de la efectiva universalizacin del
egreso de la educacin primaria, a la que ha contribuido la
sostenida reduccin de la repeticin escolar.
Esta disminucin de la repeticin en primaria se explica en buena medida por su disminucin en las escuelas
ubicadas en los contextos de mayor vulnerabilidad, los cuales concentran una porcin significativa del alumnado. La
reduccin de la repeticin en los contextos de mayor vulnerabilidad ha sido mayor que en los contextos de menor
vulnerabilidad, tanto en trminos absolutos como relativos,
lo que ha contribuido a acortar el peso de las disparidades de
origen social en los resultados educativos.

El tema es que enseanza igual para individuos desiguales ampla la desigualdad. Hay que
atender ms la educacin de los nios con ms
problemas para poder lograr una equidad. Debemos dar ms, no a todos, sino a quienes ms
lo necesitan para que al menos como punto de
partida estemos equilibrados.

Prcticamente todas las polticas y programas que las sucesivas administraciones de gobierno han venido impulsando desde mediados de los aos noventa (en particular las
escuelas de tiempo completo) han perseguido como uno de
sus objetivos principales la mejora de los aprendizajes. Uno
de los indicadores que nos permiten medir la calidad de los
resultados educativos y, ms especficamente de los aprendizajes que los alumnos logran, es la tasa de repeticin. En esta
direccin, los datos presentados en el grfico 12 muestran un
sostenido descenso de la repeticin en las ltimas dcadas.
En los ltimos cincuenta aos la repeticin ha dejado de ser
la respuesta generalizada del sistema frente a la real o supuesta insuficiencia de los alumnos respecto a los objetivos
de aprendizaje establecidos en el currculum.

Grfico 11
Escuelas pblicas de tiempo completo y porcentaje de repeticin (de 1 a 6 ao) en Uruguay.
Aos seleccionados entre 1995 y 2012.

Fuente: grfico, elaboracin propia a partir de ANEP (2005, p. 75); Mancebo y De Armas (2005: 166) y ANEP (http://www.anep.edu.uy/monitor/
servlet/tendencias); para el segundo grfico, entre 1995 y 2001, ANEP (2005, p. 234) y, desde 2002 a 2011, ANEP (http://www.anep.edu.uy/
monitor/servlet/tendencias).

25

18 / Educacin

Germn Rama, presentacin del Informe de

la CEPAL Qu aprenden y quines aprenden en
las escuelas uruguayas?, en el Instituto del
Libro bajo la convocatoria de la Asociacin de
Maestros del Uruguay (ADEMU). Montevideo, 7
de junio de 1991

Grfico 12
Porcentaje de repeticin en escuelas pblicas urbanas de Uruguay.
Aos seleccionados entre 1963 y 2012.

Fuente: Unicef (2012: 66) a partir de informacin de ANEP, excepto para 2012, en cuyo caso la fuente es el Consejo de Educacin Inicial y
Primaria (http://www.cep.edu.uy/index.php/prensa/1771-bajo-la-repeticion-).

particip Uruguay junto a otros pases de la regin, nos

aproxima a una dimensin ms objetiva del nivel de aprendizajes que logran los escolares uruguayos de tercer y sexto
grado de primaria en algunas competencias esenciales de
lectura, escritura, matemtica y ciencias.
Los principales resultados del estudio permiten observar
cmo se ubica Uruguay en el contexto latinoamericano. Los
resultados del estudio SERCE permiten concluir que Uruguay
se halla entre los pases de la regin cuyos escolares logran
en promedio mejores desempeos. En todas las reas y grados Uruguay supera el promedio regional: los resultados de
los escolares uruguayos de sexto grado ubican al pas en el
segundo lugar de la regin; los resultados en matemtica de
los alumnos de tercer grado lo colocan en tercer lugar dentro
de la regin; los resultados en lectura de los estudiantes de
tercer y sexto grado ubican al pas tambin en los primeros
puestos en el contexto regional, aunque claramente por debajo del desempeo logrado en matemtica (Tabla 4).
Si bien la repeticin en educacin primaria ha disminuido en Uruguay en forma pronunciada durante las ltimas dcadas, al tiempo que la brecha entre las escuelas
de los estratos socioeconmicos extremos se ha acortado,
an subsisten retos que el pas debe enfrentar en direccin

Si bien la incidencia de la repeticin es mayor en las escuelas pblicas que en las privadas, la distancia entre ambos
sectores es estrecha y ha tendido en los ltimos aos a acortarse: en 2007 la tasa de repeticin de primero a sexto grado
escolar era seis puntos porcentuales ms alta en el subsistema pblico que en el privado, en tanto en 2011 (ltimo dato
disponible) es cuatro puntos mayor (grfico 13).
La cada de la repeticin en la educacin primaria constituye una noticia alentadora, al tiempo que da cuenta de
posibles impactos positivos de las polticas y programas impulsados durante los ltimos decenios. Empero, se podra
sostener que la reduccin de la repeticin no es fruto de una
mejora efectiva en los niveles de aprendizaje de los alumnos,
sino de una menor propensin entre los maestros a la utilizacin de esta medida ante logros insuficientes.
Para captar en forma ms objetiva los aprendizajes que
efectivamente logran los estudiantes resulta de utilidad examinar los resultados de las pruebas estandarizadas aplicadas
a nivel regional o internacional en las que el sistema educativo uruguayo ha venido participando recientemente. En
esta lnea, los resultados del Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE) de la Oficina Regional de Educacin
para Amrica Latina y el Caribe de la Unesco, en el que

26

Grfico 13
Tasa de repeticin en educacin primaria en Uruguay
por forma de administracin (pblico y privado)
Serie 2007-2011

Las desigualdades sociales, ante las cuales nada puede

hacer la ley, no traspasan ni deben traspasar los umbrales de la Escuela, dentro de la cual todos los alumnos son
iguales. En este campo neutral, vence con frecuencia el
hijo del artesano al del capitalista, en el esfuerzo para
conquistar su instruccin y surgen as compensaciones
de orden elevado, que equilibran las desigualdades de
otro orden. () En la Escuela Pblica est la gnesis de la
democracia, all tienen su representante genuino todas
las clases sociales; all se unen los pequeos seres en esa
edad en que solo por monstruosa excepcin graban su
huella las bajas pasiones humanas; de all puede surgir la
palabra que transforme la bandera sombra de las grandes reivindicaciones sociales, por la ensea redentora de
los grandes principios humanitarios (...). Profundo error
sacrificar a un mal entendido inters econmico, el porvenir ms noble y generoso de la Escuela Pblica! (...) Recordemos siempre que es (la Escuela Primaria) el campo
neutral donde renen un da todas las aspiraciones en
germen, que en su desarrollo constituirn las actividades del futuro cercano (...) y pensemos con serenidad (...)
que en la solidaridad de la Escuela Primaria y en la comunin de unos mismos ideales, se asientan las bases
ms firmes de las sociedades futuras.

Fuente: elaboracin propia a partir de informacin de ANEP y el MEC

(2012)

a lograr resultados de mayor calidad y ms equitativos. De

todos modos, los promedios registrados en las pruebas estandarizadas de aprendizajes siguen ubicando al pas en los
primeros puestos de la regin junto a Cuba, Chile y Costa
Rica. Sin embargo, tambin es cierto que los datos que arroja
el estudio SERCE indican con claridad que una proporcin
significativa de los escolares uruguayos no logra los aprendizajes mnimos deseables: por ejemplo, entre los alumnos
de tercer grado, el 25% logr resultados insuficientes en lectura y el 32% en matemtica. A este cuadro de situacin se
suma una significativa disparidad en los aprendizajes entre
los nios de los diferentes contextos socioculturales. En tal
sentido, se seala en el informe uruguayo de presentacin
de resultados de la prueba SERCE: El SERCE mostr que a pesar de tener la mejor distribucin del ingreso en Amrica
Latina, Uruguay presenta un gradiente de desempeo por
nivel socioeconmico muy pronunciado. Al parecer, el sistema Educativo Uruguayo no logra traducir en resultados
educativos su matriz social igualitaria.22

Los datos analizados hasta el momento indican que el

subsistema de educacin inicial y primaria viene experimentando en los ltimos dos o tres decenios algunos procesos de cambio positivos: el incremento en la cobertura de
educacin inicial con una concomitante reduccin de brechas entre nios de distintos contextos socioculturales; la
disminucin de la repeticin, en particular en las reas de
mayor vulnerabilidad sociocultural; y la expansin de ofertas como las escuelas de tiempo completo, que incrementan
el tiempo pedaggico y brindan un conjunto de apoyos adicionales contribuyendo a generar mejores resultados y a reducir la inequidad en los aprendizajes. Esos datos muestran
tambin que los aprendizajes que los escolares uruguayos
logran en reas clave (lectura, matemtica y ciencias) distan
an de ser satisfactorios.

22 Ver: http://www.anep.edu.uy/sitio/anep.php?identificador=261

27

18 / Educacin

Una cuestin interesante. Abel J. Prez,

Anales de Instruccin Primaria, 1903, pp. 7, 9 y 10.

Tabla 4
Resultados de la prueba de aprendizajes SERCE (puntajes promedio por reas
en alumnos de 3 y de 6 de Educacin Primaria) por pases. Ao 2006.
Pases ordenados 3 Mat.

Pases ordenados 3 Lec.

Pases ordenados 6 Mat.

Pases ordenados 6 Lec.

1. Cuba

648

1. Cuba

627

1. Cuba

637

1. Cuba

596

2. Nuevo Len

563

2. Costa Rica

563

2. Uruguay

578,42

2. Costa Rica

563

3. Uruguay

538,53

3. Chile

562

3. Nuevo Len

554

3. Chile

546

4. Costa Rica

538

4. Nuevo Len

558

4. Costa Rica

549

4. Nuevo Len

542

5. Mxico

532

5. Mxico

530

5. Mxico

542

5. Uruguay

542,15

6. Chile

529

6. Uruguay

522,65

6. Chile

517

6. Mxico

530

7. Argentina

505

7. Colombia

511

7. Argentina

513

7. Brasil

520

8. Brasil

505

8. Argentina

510

8. Brasil

499

8. Colombia

515

9. Colombia

499

9. Brasil

504

9. Colombia

493

9. Argentina

506

10. Paraguay

486

10. El Salvador

496

10. Per

490

10. El Salvador

484

11. El Salvador

483

11. Per

474

11. El Salvador

472

11. Per

476

12. Per

474

12. Nicaragua

470

12. Paraguay

468

12. Nicaragua

473

13. Ecuador

473

13. Paraguay

469

13. Ecuador

460

13. Panam

472

14. Nicaragua

473

14. Panam

467

14. Nicaragua

458

14. Paraguay

455

15. Panam

463

15. Ecuador

452

15. Guatemala

456

15. Guatemala

452

16. Guatemala

457

16. Guatemala

447

16. Panam

452

16. Ecuador

447

17. Rep.Dom.

396

17. Rep.Dom.

395

17. Rep.Dom.

416

17. Rep.Dom.

421

Fuente: elaboracin propia a partir de Unesco (2008: 191-194).

El Plan Ceibal

especficos y la formacin del cuerpo docente para la maximizacin de su utilizacin como herramienta educativa.

En este balance corresponde resaltar uno de los mayores

cambios que ha experimentado la educacin primaria uruguaya, y tambin, aunque en menor medida y ms recientemente, la educacin media: la expansin del dominio de
la informtica a travs del Plan Ceibal. El Plan Ceibal constituye una adaptacin de la propuesta de One laptop per child
(OLPC) que ha colocado al sistema educativo uruguayo en la
mira de investigadores acadmicos, especialistas y gobiernos,
en tanto constituye uno de los pocos ejemplos en el mundo
donde una iniciativa de esta naturaleza ha sido implementada con una cobertura universal. Cabe acotar que el Plan
Ceibal implic en su primera fase, adems de la distribucin
de computadoras personales a todos los nios y docentes de
las escuelas pblicas (Tabla 5), el desarrollo de contenidos

Como se puede apreciar en el grfico 14, la implementacin del Plan Ceibal ha contribuido a reducir la brecha digital
entre los hogares de los estratos socioeconmicos ms bajos y
los de ingresos medios y altos. En la medida que en los hogares de ingresos bajos y medios (los tres primeros quintiles) se
concentra la mayor parte de los nios y adolescentes, y dado
que estos son cubiertos casi exclusivamente por el sector estatal (98% de los nios del primer quintil, 90% del segundo y
76% del tercero asisten a escuelas pblicas), la expansin del
Plan Ceibal ha implicado una reduccin significativa de la
brecha socioeconmica en el acceso a la informtica.
Uno de los asuntos que ha sido motivo de controversia
desde el inicio del Plan Ceibal, habida cuenta del espacio

28

Estudiantes
Docentes

2007

2008

2009

2010

2011

4.964
302

164.711
14.794

327.736
22.268

393.521
23.924

476.065
27.544

Fuente: MEC (2012, p. 162).

Grfico 14
Hogares con microcomputador segn quintiles de
ingreso total per cpita del hogar en Uruguay. En
porcentaje. Aos 2006 y 2010.

privilegiado que ocup y an ocupa en la agenda educativa

del gobierno, es el de sus efectos sobre los aprendizajes. Si
bien an es necesario acumular informacin y conocimiento sobre los posibles impactos del Plan Ceibal, algunos de los
pocos estudios que han intentado responder ese interrogante
en forma rigurosa, apelando a diseos experimentales, arrojan resultados que dan cuenta de su impacto positivo sobre
algunas reas de conocimiento. A esto deben sumarse otros
efectos posibles que tambin merecen atencin, como el fortalecimiento de la autoestima de los nios, la consolidacin
de la relacin entre las familias y las escuelas o, incluso, el
desarrollo de competencias vinculadas al dominio de la informtica entre los adultos que componen los hogares de los
nios que han sido beneficiarios del plan.
Precisamente sobre los impactos del Plan Ceibal en los
aprendizajes, un reciente estudio de la Universidad de la Repblica seala en sus conclusiones: La estimacin de impacto (muestra) resultados (que) son robustos en cuanto a
confirmar el impacto en Matemtica. () Los resultados de
la evaluacin reflejan que () el Plan Ceibal tuvo un impacto positivo en el desempeo de los nios en Matemtica.
Este resultado se verific tanto cuando se evaluaron todos
los nios, como cuando el anlisis se restringi a los nios
de sexto grado.23 Adems de examinar el impacto del Plan
Ceibal en los aprendizajes, el estudio intent determinar sus
impactos en el manejo de la informtica, as como en la
utilizacin o posible subutilizacin a raz del Plan Ceibal de otros recursos tradicionales. En esta lnea, el estudio
concluye: Adems del anlisis de impacto del Ceibal, se busc profundizar en el conocimiento de aspectos que pudieran influir en el aprendizaje de los nios. () La utilizacin
cotidiana de la computadora present diferencias favorables
a los nios con Ceibal. En la escuela, la frecuencia de uso de

Fuente: Rivoir y Lamschtein (2012: 62).

la computadora result mucho mayor en los que tenan

Ceibal. La aplicacin de la computadora e Internet en las
tareas domiciliarias era muy superior tambin. Este mayor uso de la computadora no fue en detrimento de otros
materiales de aplicacin escolar, como el diccionario o los
libros de texto, donde el porcentaje de respuestas afirmativas respecto a la utilizacin fue similar entre los que
tenan y los que no tenan Ceibal.24

23 Ferrando y otros, (2011, pp. 34 y 40).

24 Ibd., p. 40.
29

18 / Educacin

Tabla 5
Cobertura del Plan CEIBAL de Uruguay por tipo de destinatario. En nmeros absolutos. Serie 2007-2011.

La educacin media
en los ltimos veinte aos

Grfico 15
Asistencia a la educacin en nios y adolescentes
entre 6 y 17 aos de edad en Uruguay por nivel
educativo al que concurren. Aos 1963 y 2011.
En porcentaje.

Como ya fue sealado al comienzo, en las ltimas tres dcadas se ha producido un sostenido crecimiento de la matrcula de educacin media. Este incremento ha deparado un
cambio en la composicin socioeconmica del alumnado, en
tanto han ingresado, en forma masiva, adolescentes de los
estratos socioeconmicos ms bajos, quienes hasta los aos
setenta del siglo pasado accedan en una proporcin muy
escasa a este nivel educativo.
Al comparar los datos de 1963 con los de 2011 con relacin al nivel educativo al que asisten los nios y adolescentes
entre 6 y 17 aos de edad (grfico 15), se advierte con facilidad la magnitud del cambio que ha sufrido la educacin
media en las ltimas cuatro o cinco dcadas.
En 1963, y an ms en las dcadas anteriores, los adolescentes que estaban matriculados en la educacin media
(el nivel educativo correspondiente a sus edades), ya sea secundaria o tcnica, representaban un porcentaje muy bajo
dentro de cada cohorte de edad: apenas 21,3% entre los de
12 aos, 37,8% entre los de 13 aos; 42,8% entre los de 14 (el
porcentaje ms alto en todo el grupo de edad) y 39,5%, 30,2%
y 22%, respectivamente, desde 15 a 17 aos. De hecho, entre
los adolescentes de 12 y 13 aos de edad el porcentaje mayor
corresponda a quienes an asistan a educacin primaria, lo
cual revela la magnitud que tena en ese momento el rezago
escolar o extra-edad y, por lo tanto, la baja eficiencia interna del sistema. Los mismos datos permiten apreciar que la
mayora abrumadora de los adolescentes de 15 a 17 aos ya
haba abandonado la educacin: entre 60,5% y 78%.
Estos datos contribuyen a desmitificar la idea de que en
el Uruguay de los aos cincuenta y sesenta del siglo pasado
(esa suerte de edad de oro de la educacin pblica uruguaya) todos o casi todos los adolescentes, y por lo tanto todas
las clases sociales, podan acceder a la educacin media. Asimismo, estos datos muestran los problemas de extra-edad
o rezago que la educacin primaria tena en ese entonces,
a consecuencia, principalmente, de las muy altas tasas de
repeticin que tena la escuela pblica: 26,1% en 1963 (grfico
12). Por otra parte, los datos de 2011 muestran con claridad

Fuente: los datos de 1963 corresponden a Ministerio de Instruccin

Pblica y Previsin Social (1965: 6) y los de 2011 fueron producidos
por los autores a partir de procesamientos de la base de datos de la
Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de Estadstica.

30

Julio Castro,
Coordinacin entre Primaria y Secundaria.
Montevideo, Imprenta Nacional, 1949
() Antes el liceo era la antesala de la Universidad;
la preparacin para la carrera liberal; el organismo
encargado de seleccionar para el profesionalismo.
En definitiva, constitua un organismo de seleccin
de capacidades y, tambin hay que reconocerlo, de
seleccin de clases sociales () no era un liceo para
todos, sino para una elite social e intelectual. Pero
los tiempos han cambiado. Hoy no se concibe un ciclo completo de cultura elemental sin el aporte del
liceo () En el viejo concepto, el mejor liceo era el
que sacrificaba ms nios, pero que lograba el mayor nmero de sobresalientes. En el concepto actual
sucede una cosa distinta: es el mejor y el ms meritorio, el liceo que lucha contra la desigualdad.

repeticin en la educacin media bsica: de 22.7% en 2002 a

28.1% en 2011 en todo el pas y de 30.8% a 39.7% en Montevideo. Una nota preliminar y moderada de optimismo surge de
los datos ms recientes: en 2012, por primera vez en muchos
aos, se registra una cada en la repeticin en todo el pas,
tanto en Montevideo como en el conjunto de los 18 departamentos del Interior (Grfico 16).
Aunque el incremento sostenido de la repeticin podra
ser atribuido a la trayectoria econmica y social que Uruguay recorri en los primeros aos de la dcada pasada (ms
especficamente, al impacto social que la recesin sufrida
entre 1999 y 2003 tuvo sobre buena parte de los hogares
con nios y adolescentes25), la magnitud de los porcentajes
25 Los adolescentes que repitieron alguno de los primeros cuatro
grados de liceo en 2011 en establecimientos pblicos de Montevideo
nacieron hacia fines del siglo pasado y, por lo tanto, atravesaron la
primera infancia durante la ltima recesin que experiment la economa uruguaya en los primeros tres aos de este siglo.

31

18 / Educacin

que los adolescentes permanecen en el presente un tiempo

mayor dentro de la educacin, que su salida del sistema educativo se produce a edades mayores: bsicamente, a partir
de los 16 o 17 aos. Asimismo, los datos de 2011 indican que
casi todos los adolescentes (a partir de los 13 aos de edad)
que estn dentro del sistema educativo asisten a la educacin
media; solo una pequea porcin de este grupo al menos
en comparacin con los datos de 1963 an concurre a centros de educacin primaria.
Por ltimo, en la medida que existe en Uruguay probablemente siempre existi y no solo en Uruguay una correlacin robusta entre el origen y el perfil socioeconmico
de los nios y adolescentes y su trayectoria educativa, sin
que esta afirmacin implique sostener la existencia de una
relacin mecnica entre ambas variables o de una frrea
determinacin social de los desempeos educativos se
podra concluir al comparar los datos de 1963 y 2011 que en
el presente casi todos los adolescentes uruguayos logran acceder a la educacin media (aunque no necesariamente permanecer por mucho tiempo en ella y menos an graduarse),
mientras que en el pasado accedan casi exclusivamente los
de los quintiles de ms altos ingresos. En suma, el cotejo con
el pasado muestra que la educacin media ha vivido en las
ltimas dcadas un cambio cuantitativo y cualitativo muy relevante: la llegada de los sectores populares a sus aulas; aulas
que, de facto, estuvieron cuasi reservadas y quizs tambin pensadas para los sectores de ingresos altos y medios.
El crecimiento significativo de la matrcula de educacin
media (grficos 2, 6 y 15) se ha verificado en las ltimas dos o
tres dcadas especialmente en el sector pblico y en particular en la educacin media general. Ese crecimiento enfrent
al subsistema educativo pblico al desafo de atender una
poblacin cada vez mayor, dentro de la cual una proporcin considerable corresponde a adolescentes y jvenes de
los contextos de mayor vulnerabilidad. Al mismo tiempo
que la matrcula creca y que el perfil social del alumnado
cambiaba y se tornaba ms diverso en tanto se aproximaba a
niveles de acceso universal (al menos en la educacin media
bsica), varios indicadores de resultado mostraban una evolucin preocupante. En particular, durante los ltimos diez
aos se advierte un crecimiento sostenido del porcentaje de

Grfico 16
Porcentaje de repeticin de 1 a 4 grado en liceos
pblicos de Uruguay por rea geogrfica.
Serie 2002-2012.

adolescentes padecen al pasar de la escuela al primer grado

de educacin media.
Aunque en la mayora de los sistemas educativos la repeticin en el ltimo grado de primaria suele ser menor que
la registrada en el primer grado de la media,26 la diferencia o
asimetra que se observa entre ambos niveles educativos en
Uruguay asume una magnitud extraordinaria. De acuerdo
a los datos de 2011, el porcentaje de repeticin en el ltimo
grado de las escuelas pblicas comunes de Uruguay ascendi
a 1,6, en tanto en el primer grado de educacin secundaria
(media general) pblica fue de 31,5. La probabilidad de repetir el sptimo grado de la educacin bsica (el primero
de media) que tiene un adolescente uruguayo promedio que
concurre a un establecimiento pblico de educacin media
general, es veinte veces mayor a la probabilidad de repetir
sexto grado (el ltimo de primaria). Dicho de otra forma: de
cada cien alumnos que cursan sexto ao en una escuela pblica de Uruguay, dos no logran promover el grado y deben,
consecuentemente, repetir el curso (una proporcin menor a
la que se observa en promedio en los pases de Amrica Latina y el Caribe). Mientras tanto, de cada cien que cursan el
siguiente grado en un establecimiento pblico, treinta y dos
no logran promover y, en consecuencia, se ven enfrentados
a la alternativa de repetir el curso o abandonar la educacin.
Al examinar los niveles de repeticin en educacin primaria y media bsica durante los ltimos aos se aprecia,
adems de una marcada asimetra en los valores, evoluciones
divergentes en los dos niveles de enseanza: mientras que la
repeticin en primaria viene cayendo en forma sostenida
en las ltimas dcadas, la repeticin en media bsica registra hasta 2011 un crecimiento significativo (por ejemplo, en
primer ao de 22.2% en 2002 a 31.5% en 2011) y sostenido,
sin perjuicio de alguna oscilacin (grfico 17).
Por otra parte, si se comparan los niveles de repeticin
en educacin primaria y en media bsica de Uruguay con
los observados en las distintas regiones del mundo, se podr
concluir que el desempeo atpico y preocupante se produce
en la educacin media bsica: el porcentaje de alumnos que

Fuente: Observatorio de la Educacin de la ANEP (http://www.anep.

edu.uy/observatorio/).

examinados no permite imputar el fracaso educativo a las

supuestas causas sociales del desempeo escolar.
Ms all del debate sobre los factores que explican este
sostenido aumento de la repeticin, as como del estancamiento en la evolucin de las tasas de egreso de la educacin media bsica y media superior (grfico 5), el anlisis de estos indicadores da cuenta de un sistema que est
experimentando serias dificultades para asimilar en forma
adecuada el crecimiento de la matrcula. Ms aun, las dificultades se multiplican a la hora de enfrentar los desafos
que entraa la llegada a sus aulas de adolescentes que forman parte de sectores sociales que hasta hace algunos aos
difcilmente lograban un nivel educativo ms alto que el de
la educacin primaria.
Al comparar la magnitud y la evolucin reciente de la
repeticin en educacin primaria y en la media bsica se
advierte con facilidad las diferencias entre ambos niveles.
En particular, se confirma el quiebre o ruptura que muchos

26 Aristimuo y De Armas, (2012).

32

Fuente: Unicef (2012: 73)

18 / Educacin

Grfico 17
Porcentaje de repeticin en Educacin Primaria (escuelas comunes)
y Ciclo Bsico de Educacin Secundaria por grado en Uruguay. Serie 2002-2011.

Grfico 18
Porcentaje de repetidores en Educacin Primaria y
Media Bsica en distintas regiones del mundo
y Uruguay. Ao 2009.

est repitiendo en este nivel de enseanza en Uruguay es 3,4

veces ms alto que el promedio simple que se registra entre
los pases de Amrica Latina y el Caribe; de hecho, es ms
alto que todos los promedios regionales (grfico 18).
Por cierto, y como ya ha sido sealado en otros trabajos, estos valores no deberan ser interpretados como una
medida justa del nivel de aprendizajes, conocimientos o
competencias cognitivas de los adolescentes uruguayos en
contrapartida con sus coetneos de otras regiones del mundo. Las tasas o los porcentajes de repeticin dan cuenta de
la frecuencia con la que se emplea este instrumento y no
necesariamente de la magnitud de la poblacin que no logra
los objetivos definidos en el currculum para un determinado nivel y grado educativo. Para poder medir esos conocimientos o competencias resultan instrumentos ms vlidos
y, por tanto, de mayor utilidad las pruebas estandarizadas
de aprendizajes que se aplican a nivel internacional. Dicho
esto, examinar la magnitud y la evolucin de la repeticin
en los distintos ciclos o tramos de la educacin bsica o preterciaria resulta clave para identificar en qu momentos se
producen cuellos de botella que afectan negativamente la
eficiencia interna del sistema y, lo que es ms importante,

Fuente: para Primaria, elaboracin propia a partir de informacin extrada

de la base de datos en lnea de Unesco (http://stats.uis.unesco.org/unesco/
TableViewer/document.aspx?ReportId=136&IF_Language=eng&BR_Topic=0) y
para Media, a partir de UNESCO (2011, pp.156-165).

33

Julio Castro, Coordinacin entre Primaria y Secundaria.

Montevideo, Imprenta Nacional, 1949
El proceso educacional que cumple un nio que cursa Primaria y despus sigue en el liceo es uno solo. No hay dos
procesos fraccionados, ni dos modos de educacin distintos.
La unidad del proceso educativo lo da el educando y no las
instituciones o los programas. () Los nios no se hicieron
para la escuela o el liceo. Liceos y escuelas se hicieron para
los nios. En definitiva, los motivos del fracaso nacen de los
programas y planes de estudios en el trnsito de primaria
a secundaria, tienen su raz en el hecho de que se les ha
considerado a estas dos enseanzas como si fueran dos y
en realidad, en la realidad del educando que es la nica que
cuenta, no son dos, sino una sola () El alumno, en todo su
proceso educativo es una continuidad que avanza desde la
clase de jardinera hasta el fin del liceo. Este proceso, sin
embargo, est hoy fraccionado como si fuera dos trozos de
carretera unidos por un puente roto. Y la verdad es que en
vez de arreglar el puente exigimos a los nios que lo salven
como puedan.

exclusivamente a la educacin privada en Primaria (presumiblemente de sectores socioeconmicos medios y altos), solamente el 43% logr culminar la educacin media superior
en tiempo y forma (a la edad tericamente correspondiente), sin haber experimentado experiencias de repeticin. El
resto se reparte, bsicamente, entre quienes completan la
educacin media superior en un tiempo mayor al previsto
(probablemente por haber repetido algn curso, en la medida que el ingreso tardo a la educacin primaria es casi un
fenmeno inexistente en Uruguay) o quienes no lograron
finalizar el nivel: 25% y 26%, respectivamente.
Entre los jvenes de estas edades que residen en el interior de Uruguay, y que cursaron toda la educacin primaria
en establecimientos privados, los porcentajes son similares,
aunque levemente ms crticos: 39% culmin la educacin
media superior en la edad tericamente prevista (con seguridad sin haber repetido nunca), 19% culmin con cierto
rezago (presumiblemente, tras haber repetido algn grado) y
30% abandon el sistema educativo sin completar la educacin media (grfico 19).27
En tanto la repeticin puede no reflejar la magnitud
efectiva de la poblacin estudiantil que no logra en educacin bsica el mnimo de aprendizajes o competencias que el
sistema educativo define como necesarias en su currculum
(ya sea por la subjetividad del juicio docente, la discrecionalidad o la incongruencia al interior de un sistema en los
parmetros de evaluacin), resulta clave analizar los resultados que los estudiantes alcanzan en pruebas estandarizadas.
Sin desconocer o soslayar la pertinencia de los debates
acadmicos y tcnicos sobre la validez y el alcance de las
pruebas estandarizadas de aprendizajes que se aplican a nivel
internacional para ponderar el desempeo global de los sistemas educativos, parece claro que sus resultados merecen particular atencin. En tal sentido, resulta ineludible examinar
los datos que surgen de la ltima prueba PISA, desarrollada
durante 2012. La difusin de esos resultados en el segundo semestre de 2013 concit la atencin de los medios de

que precipitan en muchos casos la desvinculacin temporal

o definitiva del sistema educativo, con las consecuencias que
esto implica en trminos de prdida de oportunidades y reduccin de capital humano.
Teniendo en cuenta la magnitud que tiene la repeticin
en el sistema educativo uruguayo su explicacin reclama,
nuevamente, una mirada que trascienda la referencia exclusiva a tesis sociolgicas sobre el desempeo educativo. Si
en Uruguay tres de cada diez alumnos de primer ao de
educacin secundaria pblica repiten el grado, si en Montevideo cuatro de cada diez repiten y si en muchos barrios
perifricos de la capital nacional cinco de cada diez repiten,
entonces, la repeticin no puede ser una situacin que involucra exclusivamente a adolescentes de los contextos de
mayor pobreza. En este sentido, la comparacin entre el sector pblico y el sector privado puede contribuir a cuestionar
ideas, creencias o imgenes muy asentadas con respecto a
las radicales diferencias entre ambos sectores, pero tambin
y quizs ms importante a mostrar que algunos de los
problemas o deficiencias del sistema educativo comprometen
tanto a las instituciones pblicas como a las privadas.
De acuerdo a los datos recabados en la Encuesta Nacional
de Adolescencia y Juventud realizada en 2008 por el Mides,
entre los jvenes montevideanos que tenan entre 20 y 29
aos de edad cuando se realiz el estudio, y que asistieron

27 Tanto entre los jvenes montevideanos como entre los del Interior de Uruguay las cifras restantes para completar el 100% corresponden a quienes an estn cursando educacin media.

34

Fuente: Filardo et.al (2011, p. 215).

comunicacin en el pas, y por esa va el inters de la opinin pblica, al tiempo que gener acalorados debates entre el
oficialismo, la oposicin, las autoridades educativas y los representantes sindicales del cuerpo docente. Sin perjuicio del
debate en torno a las causas del desempeo de los estudiantes
en este tipo de pruebas, a nadie escapa que la cada que experiment Uruguay entre la penltima y la ltima medicin
de PISA en Matemtica, en Lectura y en Ciencias no puede
ser soslayada.
Si bien la cada de 18 puntos en Matemtica, 15 en Lectura y 11 en Ciencias registrada entre 2009 y 2012 (Tabla 6)
podra ser atribuida al crecimiento durante ese periodo, tanto en trminos absolutos como relativos, de la poblacin de
15 aos de edad matriculada en educacin media (de 80,4%
a 84,6%; de 43.281 a 46.44228), en tanto ese aumento obedece

al reclutamiento de estudiantes que provienen de hogares

con un capital educativo inferior al promedio (variable que
determina fuertemente el desempeo escolar), no parece
existir una relacin inequvoca y menos mecnica entre estas variables, mxime cuando se analiza el perodo completo
(2003 a 2012). Por ejemplo, la mayor inclusin educativa que
se produjo entre 2003 y 2006 (de 74,6% a 79,6%) coincidi
con un mnimo aumento en el puntaje promedio de Matemtica, aunque tambin con una cada muy significativa en
Lectura. Asimismo, el leve aumento registrado entre 2006
y 2009 (0,8%) coincidi, por una parte, con resultados estables en Matemtica y Ciencias y, por otra, con un aumento
significativo en Lectura. Cabe acotar que el crecimiento de
la poblacin de 15 aos matriculada en educacin media observado entre 2009 y 2012 se distribuye prcticamente a mitades entre la educacin secundaria y la tcnica (Tabla 6), y,
sin embargo, las cadas que se registraron en ambos mbitos
institucionales en Matemtica fueron diferentes: respectivamente, de 419 a 399 y de 375 a 370.
Aun cuando la explicacin planteada fuese plausible objetable tanto por los datos presentados como por las interpreta-

28 Ver: Anep Codicen, Direccin Sectorial de Planificacin Educativa Divisin de Investigacin, Evaluacin y Estadstica, Programa
PISA Uruguay: Uruguay en PISA 2012. Primeros resultados en Matemtica,
Ciencias y Lectura del Programa Internacional de Evaluacin de Estudiantes, PISA de OCDE. Informe Preliminar, ANEP, Montevideo, 2013

35

18 / Educacin

Grfico 19
Trayectoria educativa entre jvenes de 20 a 29 aos de edad en Uruguay, segn el rea geogrfica en la que
residen y el tipo de administracin al que corresponde la escuela primaria a la que asistieron.
Ao 2008. En porcentaje.
Montevideo
Interior

Tabla 6
Resultados de Uruguay en las pruebas PISA de 2003 a 2012 por reas de competencia
discriminados por el tipo de centro al que asisten los alumnos, y otros indicadores relacionados.
Puntaje promedio por reas de competencia
Matemtica

2003

2006

2009

2012

422

427

427

409

Lectura

434

413

426

411

Ciencias

(i)

428

427

416

Porcentaje de adolescentes de 15 aos que asisten a la Educacin Media

Asisten a educacin media

74,6

79,6

80,4

84,6

Puntajes por tipo de centro y matrcula entre parntesis en miles

CES + Rural

416 (29.4)

420 (28.9)

419 (29.0)

399 (30.7)

CETP

370 (5.1)

394 (7.3)

375 (6.5)

370 (8.0)

Privado

501 (5.7)

495 (6.3)

500 (7.7)

492 (7.7)

Fuente: elaboracin propia a partir de Anep (2013).

Nota: (i) representa la ausencia de dato porque el pas no particip en esa edicin de la prueba.

ciones o anlisis que han realizado al respecto los tcnicos29

su aceptacin no debera decantar en una suerte de profeca auto-cumplida: a mayor inclusin educativa, menores o
inferiores desempeos; de hecho, las experiencias de algunos
pases de la regin (Brasil entre 2003 y 2012, y Mxico entre
2003 y 2009) indican que es posible adems de deseable, obviamente expandir la cobertura educativa, y as lograr una
mayor inclusin de los sectores sociales menos aventajados, y
al mismo tiempo mejorar los resultados globales o promedio
(incluso, con una menor dispersin en los aprendizajes).
Adems de examinar la evolucin que Uruguay experiment en la prueba PISA entre sus dos ltimas ediciones,
merece una mirada atenta su recorrido durante todo el perodo en el que ha venido participando en el programa. Al
comparar el desempeo de Uruguay con el de sus vecinos
de la regin, es posible advertir cmo se ha ido acortando la
brecha que lo separaba hasta hace unos diez aos del resto
de la regin. Si bien en 2012 Uruguay sigui exhibiendo
uno de los promedios ms altos en el rea de Matemtica

dentro de la regin (409 puntos, detrs de los 413 de Mxico

y los 423 de Chile), la distancia que lo separaba del promedio
regional ha disminuido con el tiempo.
Mientras Uruguay registr una relativa estabilidad entre 2003 y 2009 en Matemtica, para caer en 2012 en forma clara quizs, por causas coyunturales o contingentes el resto de los pases han oscilado durante todo el perodo entre una relativa estabilidad aunque con valores
todava inferiores a los de Uruguay en 2012, como Costa
Rica, Argentina, Colombia y Per, y un mayor o menor
crecimiento, como Chile, Brasil y Mxico. La comparacin
entre Uruguay y Brasil resulta, en este sentido, de especial
inters. Mientras en 2003 (ao en el que Luiz Incio Lula
da Silva accedi al gobierno de su pas) Uruguay alcanzaba
422 puntos en la prueba de Matemtica y su gran vecino
lograba un promedio de 356, en 2012 Uruguay obtuvo 409
y Brasil 391; as, la distancia entre ambos pases se redujo
de 66 puntos (casi la misma brecha que separa actualmente a Suiza de Uruguay30) a 18.

29 Ver: AnepCodicen, Ibd.

30 Ver: AnepCodicen, Ibd, p.70.

36

18 / Educacin

Grfico 20
Puntaje promedio en Matemtica en las pruebas PISA de 2003 a 2012 en pases de Amrica Latina.

Fuente: elaboracin propia a partir de Anep (2013, p. 8).

Nota: (i) representa la ausencia de dato porque el pas no particip en esa edicin de la prueba.

similares a los que alcanzan sus pares de la educacin pblica, cuando pertenecen al mismo contexto socio-cultural;
dicho de manera ms simple, a similar contexto social no se
observan diferencias en los aprendizajes o las competencias
bsicas (lectura, matemtica y ciencias) entre los estudiantes
que asisten a instituciones privadas y los que concurren a
centros pblicos (Tabla 7).31
Obviamente, a nivel agregado es decir, considerando los resultados de todo el estudiantado del subsistema

Estos anlisis no deberan, en modo alguno, ser entendidos como una expresin del uso resultadista que se puede
hacer de los datos de PISA, sino como un llamado de atencin
con respecto a los desafos que la sociedad uruguaya enfrenta en materia educativa, que podran ser resumidos del siguiente modo: es imperioso revertir el estancamiento que se
advierte en buena parte de los indicadores de logros educativos en la enseanza pre-terciaria uruguaya, especialmente
cuando se contempla que en otros pases latinoamericanos,
con realidades quizs ms complejas y desafiantes que las
de Uruguay, los sistemas educativos han sido capaces de alcanzar progresos significativos, incluso en un perodo tan
exiguo en trminos histricos como lo es un decenio.
Los resultados de Uruguay en la ltima edicin de PISA
permiten confirmar, nuevamente, que los problemas o dificultades que enfrenta la educacin pre-terciaria no son
patrimonio del sector pblico. Los aprendizajes o competencias que logran los estudiantes de educacin privada son

31 Esto se puede constatar al analizar los resultados de las cuatro

ediciones de PISA en las que particip Uruguay (2003, 2006, 2009
y 2012), del estudio regional realizado por UNESCO entre estudiantes
de 3 y 6 de Educacin Primaria en 2006 (SERCE-UNESCO) o de las
evaluaciones que se desarrollaron desde la propia ANEP entre 1996 y
2002 (las evaluaciones de los aprendizajes alcanzados por alumnos de
Primaria que fueron realizadas por la UMRE de MECAEP en 1996, 1999 y
2002, y el censo de terceros aos de educacin media realizado por
MESyFOD en 1999).

37

Tabla 7
Puntaje promedio en Matemtica segn Entorno Sociocultural del centro educativo por Sector institucional.
PISA 2012.
Total

Secundaria
Pblica (ii)

UTU

Privado

Secundaria UTU

Sig.

Secundaria
Privado

Sig.

Total

409

399

370

492

29

**(iii)

-93,9

**

Muy
desfavorable

334

339

326

13

(i)

Desfavorable

370

376

352

24

Medio

412

413

409

Favorable

449

444

458

Muy favorable

503

492

458
504

-14

**
-14,0
-12,1

Fuente: elaboracin propia a partir de Anep (2013, P. 88).

Notas: (i) En base a la Metodologa 2012; (ii) Incluye liceos pblicos del CES y escuelas rurales con 7, 8 y 9 grado; (iii) El smbolo ** implica
que las diferencias por ciclos PISA son significativas al 95% de confianza.

Grfico 21
Puntaje promedio de Uruguay en PISA 2012 en el
rea de Matemtica, segn reas geogrficas
seleccionadas y el entorno sociocultural (i) del
centro al que asisten los estudiantes.

pblico y del privado s se advierten diferencias, ya que los

alumnos de educacin privada provienen, en su mayora, del
estrato socioeconmico medio-alto y del alto (por lo tanto, de
familias con mayor capital educativo) y los de la enseanza
pblica de los estratos bajo, medio-bajo y medio, siendo el
contexto u origen social de los estudiantes una de las variables no la nica que ms pesa en su rendimiento
acadmico (aprendizajes, repeticin y egreso).
Una de las conclusiones ms preocupantes (aunque
conocida desde hace tiempo) que se desprenden de los resultados de Uruguay en PISA 2012 es la distancia entre los
aprendizajes de los adolescentes de los contextos socioculturales ms vulnerables y los de los estratos ms aventajados.
Como se puede apreciar en el grfico 21, en Montevideo y
el rea metropolitana los estudiantes que asisten a instituciones de contexto Muy Favorable obtienen un promedio
de 510 puntos en Matemtica, mientras quienes concurren
a centros de contexto Muy Desfavorable alcanzan 330. Si
bien no resulta sorprendente para quienes trabajan cotidianamente con este tipo de informacin, puede llamar la
atencin del pblico ms amplio que mientras los primeros
logran resultados similares a los de los estudiantes belgas
(515), alemanes (514) y austracos (506), los segundos logran
en promedio 38 puntos menos que el pas que se ubic, con

Fuente: elaboracin propia a partir de Anep (2013).

Nota: (i) representa la ausencia de dato porque el pas no
particip en esa edicin de la prueba.

38

Pedro Figari, fragmento del proyecto para la

reforma de la Escuela de Artes y Oficios, 1910
Al redactar mi proyecto de programa y reglamento he tenido en vista los inmensos beneficios, cada
vez mayores, que deben esperarse de la divulgacin
de enseanzas encaminadas a formar el criterio, la
conciencia del obrero, dentro de un plan amplio y
moderno, desarrollando el espritu de observacin,
de organizacin, de iniciativa, de asociacin, de inventiva, de ejecucin, y formando el sentido esttico, dentro de un orden prctico de adecuacin, de
adaptacin, de ordenamiento, de equilibrio y armona, todo lo cual debe preparar por un lado, hombres capaces de intervenir provechosamente en las
modalidades ms complejas de produccin, y con
sentido prctico, y por el otro, mltiples factores de
cultura, determinando rumbos ms positivos y razonados a la actividad, como la produccin general.

La educacin tcnica
La educacin tcnica o tecnolgica ha ocupado en Uruguay
durante la mayor parte de su historia un espacio relativamente menor, al menos en comparacin con las restantes
instituciones pblicas educativas. La Universidad de la Repblica y el sistema de educacin primaria pblica se han
repartido, desde sus orgenes en la segunda mitad del siglo
XIX, el principal reconocimiento de la sociedad y del sistema poltico. Esto entre otras cosas se ha traducido en una
participacin privilegiada en la distribucin de los recursos
pblicos destinados a la enseanza.33 En efecto, la educacin
tcnica se ha visto enfrentada a lo largo de su historia al
desafo de ganarse el reconocimiento de una sociedad que ha
valorado ms la enseanza terica, acadmica y disciplinar,
que la formacin de capacidades, competencias y destrezas
asociadas al mundo productivo y al dominio de la tecnologa,
sin desmedro de la notoria complementariedad de estas dimensiones educativas.
Si bien ese ha sido, ms all de matices, el cuadro
predominante durante la mayor parte de la historia mo-

derna de la educacin en Uruguay, en las ltimas dcadas

se puede advertir una tendencia a la valorizacin de la
educacin tecnolgica. En esta lnea, no se puede soslayar
el espacio que se dedic a la modernizacin de la educacin tcnica durante la llamada reforma Rama en la
segunda mitad de los aos noventa, ni las acciones y los
recursos que las ltimas administraciones de la ANEP han
dirigido a la modernizacin de la educacin tcnico profesional. En cierto sentido y ms all de sus problemas de
origen, la creacin de la Universidad Tecnolgica del Uruguay (UTEC) en 2012, luego de 163 aos de existencia de
una nica universidad estatal, expresa esta creciente inquietud por el fortalecimiento de la educacin tecnolgica,
que se suma a los esfuerzos que en la misma direccin
vienen realizando desde hace veinte o ms aos, tanto la
ANEP como la UDELAR.
La valorizacin creciente de la educacin tcnica en
Uruguay se advierte con claridad al examinar la evolucin
del alumnado matriculado en programas tecnolgicos. En

32 Anep Codicen, Ibd, p.70.

33 Pese al crecimiento del alumnado de educacin media general y tecnolgica, an hoy la mayor parte del presupuesto destinado a la educacin
pblica corresponde a la educacin primaria y a la Universidad de la Repblica sumadas (respectivamente, 1,7% y 0,9% del PIB) (ver grfico 26).

39

18 / Educacin

368 puntos, en el escaln ms bajo entre los 67 participantes

en la medicin de 2012.32
Estos datos al igual que muchos otros educativos, sociales, demogrficos o de salud muestran que las generaciones ms jvenes de Montevideo, el rea metropolitana y
las capitales del interior del pas pero especialmente las de
la capital nacional nacen, crecen y se desarrollan marcadas por una frrea desigualdad de origen, que contrasta no
solo con el pasado del pas quizs idealizado en demasa,
y sin fundamento emprico , sino tambin con la sobresaliente performance que ha tenido en los ltimos aos en
materia de reduccin de la desigualdad de ingresos.

Grfico 22
Alumnos matriculados en instituciones pblicas de
educacin tcnica en Uruguay (CETP).
Serie 1990-2012. En valores absolutos.

Grfico 23
Nmero de alumnos matriculados en programas de
enseanza tecnolgica/vocacional de educacin media
superior (CINE 3) medido como porcentaje de la matrcula
total en media superior. Promedios (i) para los pases de
Muy Alto Desarrollo Humano (ii) y de Alto Desarrollo
Humano (iii) y valor de Uruguay.

Fuente: ANEP (http://www.anep.edu.uy/observatorio/paginas/xls/

matricula/tecnica/matricula/matricula_tecnica_nivel.xls).

la ltima dcada la matrcula salt de 54.000 a casi 80.000

alumnos (47% de crecimiento).

Fuente: elaboracin propia a partir de informacin de UNESCO (http://stats.

uis.unesco.org/unesco/TableViewer/document.aspx?ReportId=136&IF_
Language=eng&BR_Topic=0).
Notas: (i) Promedios 2000-2009; (ii) 44 pases de Muy Alto Desarrollo
Humano, as categorizados por el Informe de Desarrollo Humano 2011, de
PNUD con informacin disponible en esta variable; (iii) 37 pases de Alto
Desarrollo Humano (entre ellos Uruguay), as clasificados por la misma
fuente, con informacin disponible.

Si bien el aumento que se ha registrado en la matrcula

de educacin tcnica es significativo, Uruguay se encuentra
an lejos de los pases de mayor nivel de desarrollo con respecto a la participacin que tiene la matrcula de educacin
tecnolgica en la matrcula total. En los pases ms desarrollados, cuatro de cada diez alumnos de educacin media superior estn matriculados en programas de enseanza tecnolgica (promedio entre los promedios de los pases durante
el perodo 2000-2009), en tanto en Uruguay la participacin
ascendi en este perodo a 21.6% (grfico 23).
Con relacin a los resultados que los alumnos logran en
la educacin media tcnica, la evidencia disponible muestra
una vez ms que la repeticin constituye una nota caracterstica de la educacin media en Uruguay. Si se suman los estudiantes que no logran aprobar el curso de educacin media
bsica en el que estn matriculados y los que se desvinculan
del sistema, el 43,7% de los estudiantes de primero, el 38,4%

de los de segundo y el 38,6% de los de tercero no promueven,

proporciones similares a las que se registran en la educacin
media general dentro del sector pblico (MEC 2011, pp. 76-77).
Sin perjuicio de los datos sobre desvinculacin o repeticin de la educacin media bsica tcnica, as como los
resultados obtenidos por los alumnos del CETP en las pruebas
PISA en las que ha participado Uruguay (Tablas 6 y 7), la expansin de la educacin media tcnica se presenta como una
de las posibles respuestas ante las dificultades que enfrenta la
educacin media en el pas. En esa direccin, el crecimiento
de la matrcula de la educacin media tcnica, la diversificacin de su oferta y la continua mejora de su calidad, aparecen como posibles lneas de accin para captar a una porcin
significativa de la poblacin adolescente que no parece estar

40

Pedro Figari, Educacin y arte, Coleccin Clsicos

Uruguayos, Montevideo, 1965
Es cierto que en las escuelas, liceos y universidades
se ensea matemticas, fsica, qumica, mineraloga,
botnica y otras ciencias naturales, pero no es menos
cierto que se ensean estas ramas con un propsito
de diletantismo () para llenar una curiosidad especulativa, que si forma un barniz cultural, no prepara
una cultura efectiva como lo sera un enseamiento
prctico, integral. Ese barniz, sin embargo, produce
el espejismo del conocimiento, y los que poseen tal
preparacin, tan incompleta que solo habilita para
perorar, no pueden discurrir acerca de los problemas
que plantea diariamente la realidad, la que se estructura de un modo mucho ms concreto.

trascienden la tradicional divisin y dicotoma entre

educacin general y formacin profesional. Por consiguiente, la frontera entre los currculos general y profesional tiende a desvanecerse, y el hasta ahora difcil
equilibrio entre la educacin general y la profesional
en el nivel secundario est alcanzando un punto de
compromiso y, en cierto modo, est quedando superado. () En general, parece existir una tendencia a
un alejamiento de programas y escuelas profesionales
secundarias institucionalmente diferenciadas, aunque
siguen existiendo en la mayora de los pases. Pero la
mayor parte de estas escuelas han perdido su tradicional carcter terminal (dirigido a la provisin de fuerza
laboral) y han agregado elementos tradicionalmente
asociados con el sector secundario general-acadmico.
Otras escuelas se han elevado de estatus al ser redefinidas como programas tcnicos o tecnolgicos.34

La reforma curricular de la educacin secundaria del

siglo XXI est priorizando destrezas y competencias que

34 Banco Mundial (2007, pp. xxiv y 92-93), citado por Aristimuo y

De Armas (ob.cit. pp. 92-93).

41

18 / Educacin

encontrando en la educacin media general una oferta que

colme sus expectativas y necesidades.
Si bien esta apuesta es de recibo y muy probablemente podra ser una respuesta efectiva del sistema educativo
uruguayo ante los desafos que enfrenta en trminos de
inclusin, es aconsejable en este terreno evitar las falsas
oposiciones, al decir de Vaz Ferreira. En torno a la educacin tcnica se suelen plantear diversos problemas. Entre
ellos destaca la existencia de una alternativa cerrada entre
educacin media general y educacin tcnica, as como la
segmentacin de la matrcula entre alumnos de educacin
media general (aquellos de perfil tradicional) y estudiantes de educacin tcnica (aquellos que supuestamente tienen
una mayor necesidad de destrezas muy concretas para insertarse rpidamente en el mercado laboral).
La experiencia de los sistemas educativos de los pases
ms desarrollados durante las ltimas dcadas muestra, muy
lejos de esas frreas dicotomas o falsas oposiciones, la tendencia a la imbricacin de los contenidos y formatos tpicos
de la educacin media general y media tcnica o tecnolgica.
En esta direccin, sealan Aristimuo y De Armas (2012, pp.
91-92): Si se examinan los procesos de reforma o las innovaciones que diversos sistemas educativos han ensayado
en direccin a fortalecer la formacin tcnica, tecnolgica y
profesional, as como para cualificar su oferta, se puede advertir () (en algunos pases) una estrategia u orientacin que
parte de reconocer la necesidad de incorporar conocimiento
cientfico y disciplinar en las formaciones profesionales, a
fin de cualificar la educacin que se brinda a los estudiantes
que optan por esta oferta y, al mismo tiempo, facilitar la continuidad educativa en la formacin terciaria, pero tambin
la necesidad de incorporar en la educacin media general
componentes orientados a la formacin de habilidades y al
desarrollo de capacidades para el mundo productivo.
En la misma direccin, se sostiene en una publicacin
reciente del Banco Mundial sobre las tendencias de transformacin de la educacin media a nivel global:

Grfico 24
Alumnos matriculados en ofertas de formacin
tcnico-profesional en Uruguay, que no pertenecen
al CETP de la ANEP por rea de conocimiento.
Ao 2010. En porcentaje.

siquiera finalizar la media bsica). De acuerdo al MEC (2012 p.

138): En 2010 el conjunto de instituciones con ofertas educativas tcnico-profesionales, sin incluir las pertenecientes
a la ANEP o a la UDELAR, atendieron a 78.338 estudiantes, ()
81,7% asistieron en Montevideo. Como se puede apreciar en
el grfico 24, el grueso de estas ofertas est orientado a la
formacin en oficios y destrezas exigidos o demandados por
el mercado laboral.
Cabe destacar la similitud entre los ingresos y egresos
que se registran anualmente en este tipo de ofertas, tanto en
el sector pblico (respectivamente, 3.248 y 3.060) como en
el privado (respectivamente, 68.934 y 54.726).35 Aunque las
personas que egresan de este tipo de ofertas en un ao determinado no son necesariamente las mismas que ingresaron
ese ao, dado que se trata de cursos relativamente cortos, es
factible que la mayor parte de los egresados corresponda a
personas que efectivamente se matricularon durante el ao
lectivo, con lo cual los datos presentados constituiran una
prueba convincente de la tasa de egreso o graduacin de este
tipo de cursos. Como se ver en las prximas pginas, la
brecha entre ingresos y egresos anuales en los distintos sectores de la educacin terciaria o superior sigue siendo muy
significativa en Uruguay.
Desde luego que la comparacin entre estas ofertas de
formacin tcnico-profesional y la educacin terciaria podra resultar espuria y aun arbitraria, en la medida que se
comparan formaciones con distinto nivel de calidad, duracin, complejidad y, por cierto, exigencia. No cabe esperar
los mismos niveles de eficiencia interna en formaciones de
largo aliento, como son las de la educacin terciaria (tanto
grados como postgrados), que en formaciones que pueden
resultar muy bsicas y de corta duracin, a las que acuden
personas que requieren una formacin y una titulacin que
los habilite o posicione de mejor forma para insertarse en
el mercado de trabajo o para mejorar su situacin laboral.
Sin perjuicio de las consideraciones expuestas, los datos presentados merecen atencin. En primer trmino,
estos datos indican que existe un amplio segmento de la

Fuente: MEC (2012:137).

Sin perjuicio de las controversias que se plantean en el

campo de las ciencias de la educacin y la pedagoga, o en el
terreno de las polticas educativas, en torno al balance deseable entre educacin media general y media tcnica, o sobre
la expansin de esta ltima como estrategia para reducir
el abandono escolar entre los adolescentes de los contextos
de mayor vulnerabilidad, resulta evidente que la educacin
tcnica o tecnolgica, tanto en el nivel medio como en el
terciario, est llamada a ocupar un espacio cada vez ms
relevante en los sistemas educativos y a ser una de las pasarelas educativas ms escogidas por los estudiantes. En esta
lnea, resulta de especial inters examinar la magnitud que
tiene actualmente el conjunto de ofertas privadas y pblicas
(por fuera del sistema ANEP) de formacin tcnico-profesional, as como la capacidad que parecen tener para retener a su alumnado (una evidencia de su eficiencia interna).
Este fenmeno podra constituir un indicio de la potencial
demanda que tendran programas de segunda oportunidad
educativa dirigidos a los miles de adolescentes y jvenes que
abandonan el sistema educativo sin haber podido completar
la educacin media (en muchos casos, sin haber logrado ni

35 Ver MEC (2012, p. 138)

42

1960
UdelaR

Educacin Terciaria privada

(Universidad y otras instit.) (iii)

Formacin Docente

1968 (i)

1974

1988

1999

15.320

18.610

26.220

61.428

70.156

1992

1995

2000

2005

2011

5.170

10.915

10.828

12.552

23.949

1990

1995

2000

2005

2011

6.156

7.306

13.352

20.390

20.717

2012 (ii)
109.563

Fuente: elaboracin propia a partir de datos de la ANEP, el MEC y la UdelaR.

Notas: (i) El total censo 1968 no incluye 40 estudiantes matriculados en las Carreras de Superior Tcnica y Computacin;(ii) 109.563:
Representan inscripciones de estudiantes en algn Servicio Universitario; (iii) En el caso de educacin terciaria privada se suma la matrcula
de las universidades privadas (en la actualidad, Universidad Catlica del Uruguay, Universidad ORT, Universidad de Montevideo y Universidad
de la Empresa) y la de las instituciones universitarias privadas.

La educacin terciaria

poblacin que asiste a cursos de formacin tcnica por fuera del sistema de educacin formal (incluso, descontando a
quienes estudian idiomas, muchos de los cuales pueden ser
estudiantes de los niveles formales de enseanza). En la mayora de los casos lo hace mediante el pago de matrculas o
cuotas, lo cual revela tanto su inters por este tipo de formacin como la necesidad de adquirir destrezas u obtener
acreditaciones para el mercado laboral.
Los datos presentados muestran asimismo que las personas que egresan por ao de estas formaciones representan el
80% de los ingresos que se registran anualmente. Finalmente, estos datos reflejan la existencia de un conjunto amplio
de instituciones, de mayor o menor envergadura, que tienen
cierta capacidad para brindar ofertas de formacin tcnica
a casi 80 mil personas. Estas instituciones, potencialmente,
podran constituir una plataforma, junto a otras instituciones de educacin formal, para el desarrollo de programas
de segunda oportunidad educativa, destinados a los miles de
jvenes que no han logrado completar los niveles bsicos
de enseanza y que, de algn modo, estn insertos de modo
precario en el mercado laboral.

Quien examine la trayectoria de las instituciones y las polticas educativas en Uruguay durante las ltimas tres o
cuatro dcadas seguramente advertir que uno de los niveles de enseanza donde se han producido mutaciones ms
significativas y de gran magnitud es la educacin terciaria.
En este sentido, resulta imposible soslayar la constitucin y
expansin de un sector privado en la enseanza universitaria. A la diversificacin de la oferta universitaria privada,
se suma un proceso relevante de ampliacin y desconcentracin territorial de la educacin terciaria pblica destinada a
la formacin de docentes. Finalmente, la Universidad de la
Repblica ha experimentado diversos procesos de cambio,
que por su envergadura han contribuido a reconfigurar el
panorama de la educacin terciaria en el pas: la diversificacin de su oferta, jalonada por la creacin hace ms de
veinte aos de nuevas facultades (como la de Ciencias y la
de Ciencias Sociales) y por el crecimiento de los programas
de postgrados; el vertiginoso crecimiento de su alumnado;
su progresiva desconcentracin en el territorio, entre otros.
Las transformaciones reseadas han estado asociadas a
un crecimiento significativo del alumnado de la educacin
terciaria: de 61 mil alumnos a casi 110 mil en la Universidad de la Repblica entre fines de los aos ochenta del siglo

43

18 / Educacin

Tabla 8
Estudiantes matriculados en educacin terciaria en Uruguay por tipo de oferta (ordenadas en forma
decreciente por su volumen). Valores absolutos. Aos seleccionados entre 1960 y 2012 (o ao ms reciente).

Grfico 25
Ingresos y egresos por ao en las instituciones
universitarias de Uruguay por tipo de
administracin. Serie 1960-2012 para Udelar
y 2000-2012 para el sector privado.

Grfico 26
Alumnos matriculados en instituciones de educacin
terciaria pblica dedicadas a la formacin docente y
egreso anual en Uruguay (ANEP). Serie 1995-2011.
En valores absolutos.

Fuente: elaboracin propia a partir de informacin de la Direccin

General de Planeamiento de la Universidad de la Repblica (2011,
pp. 101 y 123) y del MEC (2013).

Fuente: elaboracin propia a partir del Observatorio de Educacin de

ANEP para la informacin sobre matrcula (http://www.anep.edu.uy/
observatorio/paginas/matricula/matricula_formdocente.html) y egresos
(http://www.anep.edu.uy/observatorio/paginas/resultados/resultados_
formdocente.html).

pasado al presente; de 5.170 a 23.949 (casi cinco veces ms)

en el conjunto de las instituciones privadas de educacin
terciaria entre 1992 y 2011; de 6.156 a 20.717 en el subsistema
de formacin docente dependiente de la ANEP entre 1990 y
2011. Como ya se mostr en las pginas anteriores (grfico 6), entre 1992 y 2011 la matrcula de educacin terciaria
(universitaria y no universitaria, pblica y privada) pas de
73 mil alumnos a 155 mil: un crecimiento del 112% en un
perodo de escaso crecimiento poblacional.
La tendencia a la expansin de la educacin terciaria,
producto en gran medida de la ampliacin del alumnado de
educacin media y de la efectiva universalizacin del egreso de la educacin primaria, coloca sobre la mesa asuntos
vinculados a la calidad de las trayectorias educativas: la relacin entre ingresos y egresos, las tasas de finalizacin o
graduacin, la eficiencia interna de la educacin terciaria,
etc. En este sentido, uno de los desafos que comparten todos
los sectores, subsistemas u ofertas de educacin terciaria en
Uruguay es el de incrementar los egresos.

La relacin entre los ingresos y egresos de alumnos que

se producen ao a ao est lejos de ser satisfactoria. Como
se advierte en el grfico 25, durante 2012 egresaron de la
Universidad de la Repblica 6.315 jvenes y adultos, frente
a los 19.334 que ingresaron en 2011 o los 17.584 que ingresaron promedio simple desde 2004 a 2008 (36%).36 La
educacin terciaria privada presenta datos similares a los
del sector universitario pblico, pese a que se podra suponer, a priori, que el menor nmero de alumnos, su perfil
socio-econmico, el pago de matrculas, cuotas o crditos,
debera operar como incentivo para la permanencia dentro
del sistema educativo y, por lo tanto, para que los egresos
representen una proporcin alta con relacin a los ingresos.
En 2012 egresaron del conjunto de instituciones privadas de
36 Consideramos este promedio a fin de comparar el nmero de
egresos de 2012 con un perodo de tiempo entre cinco y nueve
aos antes de 2012 en el que la mayora de estos egresados seguramente ingres a la universidad.

44

educacin terciaria 1.470 jvenes y adultos, frente a los 3.839

alumnos que ingresaron ese ao o los 2.846 que ingresaron
en promedio entre 2004 y 2008 (51,7%).
El panorama en el tercer subsistema de educacin terciaria con el que cuenta Uruguay (el que conforman las instituciones de formacin docente dependientes de la ANEP) se
asemeja, por cierto, al de la UDELAR y al del sector privado
con respecto a la relacin entre ingresos, matrcula y egresos. Esto indica que el nivel terciario comparte en su conjunto el gran desafo de lograr que el grueso de sus estudiantes finalice la formacin de grado. Como se puede advertir
en el grfico 26, mientras la matrcula de formacin docente
se multiplic casi por tres entre 1995 y 2011 (de 7.306 alumnos a 20.717), los egresos anuales apenas crecieron de 940 a
1.286. An ms preocupante resulta constatar una tendencia
al descenso en el nmero de egresados del sector desde 2005
en adelante.
Al notable crecimiento de la matrcula global de la educacin terciaria que se ha registrado durante las ltimas
tres dcadas, as como al incremento del nmero absoluto
de egresados (sin perjuicio de la preocupante brecha entre
ingresos y egresos), se suma en los ltimos diez aos otro
cambio cuantitativo y cualitativo de gran significacin por
su potencial impacto en la capacidad del pas para producir conocimiento cientfico e innovacin: la expansin de la
oferta y la matrcula de cuarto nivel, tanto en lo que refiere
a los postgrados de corte profesional como a los programas
acadmicos de maestra y doctorado. Entre 2001 y 2011 los
ingresos o inscripciones a programas de postgrado dentro
de la UDELAR pasaron de 981 a 1.968 alumnos, al tiempo que
en el conjunto de universidades privadas pasaron de 306 a
1.355. Al comparar los datos de ingresos y egresos en este
nivel educativo se advierte, nuevamente, una distancia que
debe ser reducida (grfico 27). (De acuerdo a los datos ms
recientes publicados por el MEC en diciembre de 2013, en
2012 los ingresos a la Udelar ascendieron a 1990 y los correspondientes al sistema privado llegaron a 1589.)
La expansin de las ofertas y de la matrcula de programas de postgrado, en sus diversas manifestaciones o modalidades (diplomas profesionales, maestras y doctorados),

Fuente: elaboracin propia a partir de MEC (2012: 133) y la Direccin

General de Planeamiento de la Udelar (2011, pp. 143 y 153).

representa una de las claves ms relevantes del cambio que

se est operando en el sector de la enseanza terciaria. La
novedad, por as decirlo, de este subsector debera permitir desde el comienzo alcanzar niveles de eficiencia interna adecuados, a fin de asegurar un nmero significativo y
creciente de profesionales altamente especializados. Incrementar el quantum de profesionales con ttulos de maestra
y doctorado ya sea mediante formaciones brindadas por
las universidades uruguayas, o gracias al retorno de profesionales e investigadores acadmicos formados en otros pases constituye uno de los desafos principales que enfrenta
Uruguay, en direccin a lograr una mejor interface entre la
produccin de conocimiento bsico, el desarrollo de innovaciones y los procesos productivos.
Un indicador que permite apreciar la dimensin del
campo cientfico es la relacin entre el nmero de investigadores y la poblacin. Uruguay se encuentra entre los pases
latinoamericanos con mayor nmero de investigadores en
ciencia y tecnologa que trabajan a jornada completa con
relacin a la poblacin del pas (520 por cada milln de

45

18 / Educacin

Grfico 27
Ingreso de alumnos y graduados en programas
universitarios de postgrado en Uruguay por tipo de
administracin (pblico y privado).
Aos seleccionados entre 2001 y 2011. En miles.

habitantes), un poco por detrs de sus dos grandes vecinos,

Argentina y Brasil. Sin embargo, esta cifra dista de ser satisfactoria si se compara al pas con las sociedades ms desarrolladas. La ratio registrada en Uruguay es notoriamente menor
al promedio observado entre los pases de Europa Occidental
y Amrica del Norte (4.223 investigadores por cada milln
de habitantes), as como al promedio que se registra entre
algunos de los pases de Oceana y Asia econmicamente ms
pujantes (4.490).37
Los datos presentados dan cuenta del largo trecho que
an debe recorrer Uruguay para fortalecer los estamentos de
mayor capacidad y, en particular, para solidificar una potente
comunidad cientfica, considerando el desafo permanente
y cada vez ms apremiante de agregar cada vez ms
valor a la produccin. En este sentido, otra de las buenas
noticias que merecen ser destacadas es el crecimiento en los
ltimos aos de los recursos destinados a la innovacin y el
desarrollo, junto a la constitucin de la Agencia Nacional de
Investigacin e Innovacin.
Sin desmerecer el valor de los cambios destacados (la
expansin de la matrcula para la formacin de cuarto nivel,
el aumento del nmero de investigadores con relacin a la
poblacin o la PEA y el incremento de los recursos destinados
a I&D), resulta evidente que uno de los factores que impiden
o enlentecen la expansin del campo cientfico-tecnolgico
refiere a los niveles de formacin educativa que alcanzan los
jvenes uruguayos (la poblacin que tericamente debera
nutrir la renovacin del elenco cientfico nacional). En este
sentido, la evidencia emprica muestra una robusta relacin
positiva entre el nivel educativo general de los habitantes
en un pas y la magnitud de su comunidad cientfica con
relacin a la poblacin.
Aunque podra imaginarse a corto plazo un escenario en
que el sistema cientfico uruguayo intentara expandirse38,

sin modificar en forma significativa el nivel de escolarizacin de sus generaciones ms jvenes,39 en el mediano y
largo plazo tal ampliacin reclamara un incremento significativo y sostenido de la formacin de recursos humanos
de alto nivel en el pas. Alcanzar niveles de egreso cuasi
universales en la educacin media superior y generalizar el
acceso a la educacin terciaria son, precisamente, algunas de
las condiciones principales para quitarle el techo al desarrollo del pas.

Condiciones para el desarrollo de la

educacin
Un examen riguroso de la situacin actual del sistema
educativo uruguayo, y ms an la revisin de su evolucin
reciente y la proyeccin de su probable trayectoria, resultara insuficiente o parcial si los recursos destinados a la
educacin no fuesen objeto de una consideracin especfica. En esta lnea una primera aseveracin por cierto,
inequvocamente respaldada por la evidencia emprica
que corresponde realizar es que Uruguay nunca destin
una porcin significativa de su PIB ni del gasto pblico
total a la educacin pblica. Por cierto, Uruguay no se
ha destacado durante el siglo XX (en particular, durante la
segunda mitad del siglo pasado) por asignar una alta prioridad macroeconmica y fiscal a los recursos destinados a
la educacin pblica y a la educacin en general. Esta nota
caracterstica se ha comenzado a corregir en los ltimos
ocho o nueve aos. En tal sentido, la informacin presentada en el grfico 28 muestra claramente el quiebre que se
produce a partir de 2005 con un sostenido incremento del
gasto pblico en educacin medido como porcentaje del
PIB, es decir, de la prioridad macroeconmica asignada a
la educacin pblica en todos sus niveles.

37 Ver: Caetano y De Armas (2012).

39 Como se advierte en el grfico 36, existe cierta dispersin de casos

en torno a la relacin entre ambas variables. As, es posible identificar observaciones (pases) que pese a tener tasas de matriculacin
en la educacin media superior relativamente parecidas (entre 80% y
100%), exhiben valores muy diferentes en la ratio entre investigadores
y poblacin (entre 500 y 5.000).

38 Mediante el reclutamiento de un mayor nmero de estudiantes

universitarios para la labor cientfica (en detrimento de perfiles de
egreso de corte ms profesional), el estmulo al regreso a Uruguay de
cientficos afincados en el exterior, la captacin de investigadores de
otros pases para que se afinquen en el pas, etc.

46

Jos Gabriel Palomeque. Informe sobre el estado

de la educacin, 1855
La organizacin regular de tan til como importante
Institucin (la escuela), se resiente de la falta de recursos pecuniarios. Los profesores impagos, los alumnos sin texto, los establecimientos sin tiles ni materiales que los sirvan, lo dificultan a punto de hacerse
ilusoria la enseanza. Esta malsima situacin ofrece
un campo vasto para abundar en argumentos ().
Pero, considerando suficientes los detalles que quedan indicados, para llamar la atencin del Instituto
sobre la necesidad de fundar y organizar la educacin
popular bajo bases seguras, me abstendr de ello,
expresando solo que el xito favorable de ese mejoramiento depende esencialmente de la exactitud en
el pago de los Profesores, de la provisin de libros de
lectura y tiles de las escuelas, del inters que anime a las autoridades locales, de la moralidad de los
institutores, de la disciplina de los alumnos y de la
obligacin de los padres de familia en orden a la concurrencia de sus hijos a las escuelas. Trabajar, en este
sentido, para que los hbitos, el orden y el progreso
se arraiguen en nuestros habitantes, es la tarea ms
penosa de que debe ocuparse el Instituto ().

Fuente: elaboracin propia a partir de MEC (2012: 167).

Como se puede apreciar en el grfico 29, el aumento del

gasto pblico en educacin medido como porcentaje del PIB
que se registr en Uruguay durante el segundo lustro de
este siglo, acerca al pas al promedio de su regin y al de los
pases ms desarrollados: respectivamente, 4.4, 4.8 y 5.2.40
Quizs el dato ms relevante que surge de la informacin presentada en el Grfico 29 remite a la distribucin de
los recursos entre niveles de enseanza. Mientras Uruguay
destina una tercera parte del gasto pblico educativo a la enseanza media41, los pases de Europa Occidental y Amrica
del Norte dedican en promedio el 40% y los pases de Europa
Central y del Este el 42%.42 Aunque se puede comprender que
la educacin media tenga en Uruguay, as como en el resto
de los pases de la regin, un peso ms bajo que la educacin
primaria en la distribucin del gasto pblico educativo del
que se advierte en los pases ms desarrollados, no se debe
subestimar que los pases que han logrado, efectivamente,
universalizar de modo efectivo el egreso de la educacin

media son los que realizan un mayor esfuerzo macroeconmico y fiscal en este tramo de la enseanza. En ese sentido,
si bien la dotacin de recursos no garantiza por s sola mejores resultados en educacin, resulta razonable pensar que el
objetivo de la universalizacin de la educacin media reclama, como mnimo, repensar la distribucin de los recursos
entre niveles de educacin.
Por ltimo, al examinar el esfuerzo macroeconmico
total que Uruguay realiza para financiar la educacin (es
decir, la suma del gasto pblico y el gasto privado o de
bolsillo), se advierte que el pas destina una porcin del
PIB similar a la que dedican en promedio los pases de su

40 Entre los pases del MERCOSUR el promedio fue 4.9% en 2009, en

tanto entre los de la UNASUR se ubic en 4.5% (MEC 2010, p. 17).
41 Estimacin a partir de MEC (2010, p. 92) y datos de ejecucin de
ANEP.

42 En promedio, los pases de Amrica Latina y el Caribe asignan 31%.

47

18 / Educacin

Grfico 28
Gasto pblico en educacin en Uruguay.
Serie 2004-2011. En porcentaje del PIB.

Carlos Contrera

Grfico 29
Gasto pblico por nivel educativo en pases por regin.
Ao 2009. En porcentajes del PIB.

Fuente: Aristimuo y De Armas (2012: 45).

regin (5.6% y 6.2% respectivamente) y relativamente cercana a la que se registra entre los pases de Europa (6.4%).43
En conclusin, Uruguay se halla en el presente, merced
al incremento del gasto pblico destinado a la educacin que
experiment en los ltimos ocho o nueve aos, en una posicin similar a la de sus vecinos y relativamente prxima a la
de los pases ms desarrollados. Esta aseveracin no supone,
por cierto, desconocer ni subestimar la brecha que an separa a Uruguay de los pases ms desarrollados, en los que esa
levemente mayor asignacin relativa implica, habida cuenta
de sus niveles per cpita de producto, una muy superior dotacin medida en trminos absolutos.

43 Ver Aristimuo y De Armas (2012, p. 47).

48

Jos Pedro Varela,

Discurso pronunciado en el Club Universitario,
1868.
Qu le falta a Amrica Latina del Sur para ser asiento de naciones poderosas? Digmoslo sin reparo: instruccin, educacin difundida en la masa de los habitantes para que sea cada uno elemento y centro de
produccin y de riqueza, de resistencia inteligente
contra los bruscos movimientos sociales, de instigacin y freno al gobierno. El despotismo, la libertad,
la monarqua, la repblica, no cambiarn la esencia
de las cosas; la libertad, porque deja libres las pasiones sin inteligencia; el despotismo, porque aplasta las pocas fuerzas tiles y agrava el mal futuro en
busca de un reposo efmero; la repblica, porque no
se gobierna a s misma; la monarqua, porque a los
males conocidos aade el trabajo de crear uno nuevo
y el dispendio de mantenerlo. La educacin, en verdad, es lo que nos falta, pero la educacin difundida
en todas las clases sociales, iluminando la conciencia
oscurecida del pueblo y preparando al nio para ser
hombre y al hombre para ser ciudadano. () la forma de gobierno republicana, pide el concurso a todos
los ciudadanos y concede a todos el derecho de influir
directa y poderosamente en la direccin de todos y
cada uno de los intereses generales del pas. Es la opinin pblica la que lleva a las cmaras y al gobierno a
los hombres encargados de dictar las leyes y de regir
al Estado; y la opinin pblica ser ilustrada y justa
cuando el pueblo sea justo e ilustrado, ser confusa y
mezquina cuando el rayo bendito de la educacin no
haya disipado las tinieblas de la ignorancia popular.
() la escuela comn tiene en las democracias la inmensa ventaja de aproximar y fundir las clases sociales. Pobres y ricos, los nios que se eduquen juntos en
los mismos bancos de la escuela, no tendrn desprecio ni antipata los unos por los otros. Por el contrario,
educndose separadamente las clases pudientes de
la sociedad, se acostumbran desde temprano a despreciar al pobre que recibe su educacin gratis en las
escuelas del Estado, y las clases pobres ven con encono a las ricas que continuamente hacen pesar sobre
ellas la influencia y el poder que les da la riqueza.

La educacin en Uruguay se enfrenta a dos retos asociados e

impostergables: por un lado, acrecentar el nivel educativo de
su poblacin, lo que implica trabajar sobre las generaciones
ms jvenes que an estn en el sistema educativo y operar
sobre decenas de miles de jvenes que han abandonado la
educacin con un bajo nivel de escolarizacin; por otro lado,
reducir la inequidad en los resultados educativos (aprendizajes, titulacin, etc.).
Incrementar el capital educativo de la poblacin constituye una de las condiciones necesarias para alcanzar en las
prximas dcadas un crecimiento econmico sostenido, que
contribuya a dejar atrs el patrn de volatilidad que caracteriz la trayectoria de la economa uruguaya durante la segunda mitad del siglo XX.44 Reducir las disparidades en los
logros educativos entre los distintos estratos socioeconmicos
contribuir a modelar una distribucin del ingreso ms equitativa y, de ese modo, a fortalecer la integracin social. En ese
sentido, merece especial atencin el examen de inequidades
en los resultados educativos que Uruguay an exhibe y que,
salvo en algunas reas, dimensiones e indicadores (por ejemplo, los indicadores de repeticin en la educacin primaria
analizados pginas atrs), se han mantenido incambiadas en
los ltimos aos. Los datos presentados en la Tabla 9 ilustran cuatro clivajes que determinan muy dispares resultados
educativos: la condicin socioeconmica de las personas, el
gnero, el rea geogrfica en la que residen y su ascendencia
racial. Como se puede advertir, la probabilidad que tiene un
joven que integra los estratos econmicos bajos de la poblacin de culminar la educacin media superior es significativamente menor a la que se aprecia entre los jvenes de
los estratos altos. Mientras el 72,2% de los jvenes del quintil
de ingresos ms alto finaliz la educacin media superior
(10 puntos menos que el promedio de los pases de la OCDE),
44 Sobre este punto se recomienda ver: Brtola y Bittencourt (2005
y 2007).

49

18 / Educacin

Los retos del presente:

equidad y calidad en los
resultados

Tabla 9
Adolescentes y jvenes que completaron la educacin primaria y la educacin media en Uruguay
por nivel de ingresos de sus hogares, rea geogrfica de residencia, gnero y ascendencia racial.
Circa 2011. En porcentaje.
Ingresos

rea geogrfica

Quintil 1
Quintil 5
(ms bajos (ms altos
ingresos)
ingresos)

Gnero

Ascendencia racial

Interior

Montevideo

Varones

Mujeres

Afrodescendientes

Resto de la
poblacin

14 y 15 aos
que culminaron
Primaria

94,1

99,6

96,3

93,8

95,8

97,7

94,6

97,1

21 y 22 aos
que culminaron
Media Superior

9,6

72,2

25,0

40,6

30,7

44,4

16,0

39,7

Fuente: elaboracin propia a partir de MEC (2012:78 y 80), MEC (2011: 56) y clculos propios de los micro datos dela Encuesta Continua de Hogares
2012 del INE.

tencia de mecanismos que reproducen desigualdades en el

mercado de trabajo (habida cuenta de la brecha salarial que
an subsiste entre mujeres y varones) y en el sistema poltico, considerando los bajos niveles de participacin efectiva
de las mujeres en cargos del Ejecutivo y Legislativo.
Por ltimo, en este rpido repaso de las brechas en los
logros educativos que an se observan en Uruguay, una merece especial atencin tanto por su magnitud como por el
espacio marginal que se le ha dedicado hace algunos aos
en los anlisis de situacin: nos referimos a las personas con
discapacidad. Considerando a toda la poblacin de 25 o ms
aos con alguna discapacidad (no solo quienes presentan un
grado severo, sino tambin quienes tienen un grado moderado o leve), ms de un tercio no logr completar ni siquiera
la educacin primaria, y solo el 13,7% logr culminar la educacin media superior.45
Los datos examinados muestran con claridad los mltiples clivajes que determinan la disparidad en los logros educativos, al tiempo que trazan una hoja de ruta sobre los desafos que el sistema educativo debe enfrentar para democratizar,

apenas el 9,6% (uno en diez) de los jvenes del quintil ms

bajo alcanz este nivel de escolaridad. Asimismo, mientras el
40,6% de los jvenes que residen en Montevideo completaron
la educacin media superior, slo el 25% culmin este nivel entre sus coetneos de los departamentos del interior del
pas. Por ltimo, si examinamos el nivel de logros educativos
en los distintos colectivos raciales se advierte con claridad la
brecha histrica en perjuicio de la poblacin negra en el pas.
Al examinar los logros educativos a partir del clivaje
de gnero se observa que las mujeres uruguayas tienen un
nivel educativo mayor que el de los varones. El 44,4% de
las mujeres complet la educacin media superior frente al
30,7% que se registra entre los varones. En parte como resultado de esa diferencia, aproximadamente dos tercios de
la matrcula de educacin terciaria corresponde a mujeres.
El predominio de las mujeres en los tramos educativos
ms altos no implica necesariamente que el clivaje de gnero
en su perjuicio no opere o se manifieste de otras formas:
por ejemplo, en los estereotipos, cdigos culturales, valores
y actitudes que el sistema educativo coadyuva a reproducir.
En cualquier caso, el hecho de que las mujeres tengan en
Uruguay desde hace muchas dcadas un mayor nivel de escolarizacin que los hombres pone de manifiesto la exis-

45 Elaboracin propia a partir de Comisin Nacional Honoraria del

Discapacitado (2004). Encuesta Nacional de Personas Con Discapacidad. Informe Final. Ed. INE: Montevideo, p.25.

50

Grfico 30
Mximo nivel de escolarizacin alcanzado entre
jvenes uruguayos de 21 a 29 aos de edad.
Ao 2009. En porcentajes.
18 / Educacin

en forma efectiva, el conocimiento. Estas notas de inequidad

que el sistema educativo uruguayo exhibe merecen particular
atencin si se considera su potencial impacto sobre la calidad de la democracia. Si bien la relacin entre equidad y
democracia no es simple, ni directa y menos an mecnica,
se puede sostener que la reproduccin de un sistema democrtico resulta ms probable en una sociedad integrada y con
perfiles igualitarios que all donde se advierte un alto nivel
de polarizacin socio-econmica y una estratificacin rgida
que obstaculiza la movilidad social.
Si se analizan los niveles de finalizacin de la educacin
primaria y media entre los jvenes uruguayos (por ejemplo,
quienes tenan entre 21 y 29 aos de edad en 2009), con relativa
facilidad se podr identificar una distribucin de la poblacin
juvenil en tercios. El primero de estos tercios est conformado por los jvenes que no lograron completar la educacin
media bsica (nivel educativo que es obligatorio en el pas desde hace ms de cuatro dcadas): 30,6% entre los de 21 a 23 aos
de edad, 33,6% entre los de 24 a 26 y 36,9% entre los de 27 a 29
(grfico 30). Dentro de este grupo se hallan quienes ni siquiera
pudieron finalizar primaria: desde 2,8% entre los de 21 a 23
aos de edad a 4% entre los de 27 a 29 aos.
El segundo tercio est conformado por aquellos que finalizaron la educacin media bsica pero no lograron o
muy probablemente no logren, si es que an concurren a un
centro de enseanza, considerando el rezago educativo que
presentan finalizar la educacin media superior: 34,7%
entre los de 21 a 23 aos de edad, 31,2% entre los de 24 a 26
y 29,4% entre los de 27 a 29.
Finalmente, el tercer tercio est integrado por quienes
completaron la educacin media superior: desde 34,7% entre
los de 21 a 23 aos de edad a 33,7% entre los de 27 a 29.46
Esta distribucin en tercios de los jvenes uruguayos
impacta a mediano y largo plazo en la distribucin del in-

Fuente: Caetano y De Armas (2011: 374).

greso y en la integracin social. Estos jvenes que se estn

incorporando de alguna forma al mercado laboral y
que estn formando nuevas familias presentan un capital
educativo inferior al de sus pares en los pases ms desarrollados y de la regin, lo cual representa, ms all de debates
sobre la consideracin econmica de los logros educativos,
un serio hndicap para su desarrollo personal y para el desarrollo nacional.
Por otra parte, el hecho de que una porcin significativa
de la poblacin econmicamente activa est distribuida de
esta forma constituye un serio obstculo para alcanzar en el
mediano y largo plazo una mejor distribucin del ingreso.
Por ltimo, un pas partido en tercios en trminos educativos tambin puede deparar efectos igualmente regresivos en
trminos de integracin social y poltica..

46 Un dato a destacar es que la probabilidad de culminar la educacin media bsica habra aumentado en los ltimos aos aunque en
forma modesta , si se comparan los valores registrados en estos tres
grupos de edad: 63.1% entre los jvenes de 27 a 29 aos, 66,4% entre
los de 24 a 26, y 69,4% entre los de 21 a 23 aos.

51

Mirada prospectiva: cmo

ser la educacin en las
prximas dcadas?

su tiempo (). La reforma es de cambio de mentalidad de profesores, estudiantes, del medio ambiente.
Por aquellos mismos aos, la Comisin de Inversiones y Desarrollo Econmico (CIDE) incorporaba en su Plan
Nacional de Desarrollo Econmico y Social (1965-1974) un
captulo central para el plan de educacin. En sus recomendaciones sobre medidas y acciones incorporaba iniciativas como las siguientes: extensin de la enseanza
preescolar al 50% de las edades de cuatro y cinco aos;
enseanza de tiempo completo para el 20% del alumnado
de las escuelas urbanas, con especial nfasis en su radicacin en zonas vulnerables; extensin del perodo de
clases a doscientos das; creacin de aulas; poltica educativa diferenciada por medios socio-culturales; poltica
de becas para garantizar el acceso de alumnos de barrios
carenciados; estmulo a la mayor dedicacin docente y a
la investigacin cientfica y tecnolgica; organizacin de
una Facultad de Educacin; superacin de la fragmentacin de las polticas educativas a travs de la creacin
del Consejo Superior de Educacin; establecimiento de
una Oficina de Planeamiento Educativo para el diseo y la
promocin de soluciones integradas para los problemas
educativos; entre otras similares.47
Sorprende en verdad la vigencia y tambin la persistencia de muchas de estas propuestas entre nosotros. Sin duda
que resulta una prueba acabada de la capacidad prospectiva
de aquellos hombres que saban mirar lejos. Pero tambin
constituye una comprobacin desencantada de hasta qu
punto durante medio siglo ha costado mucho estar a la altura de las circunstancias para concretar y proyectar muchas
iniciativas ya entonces planteadas. Como hemos visto y como
insistiremos, hay que vencer el prejuicio que lleva a la deriva
perezosa de la versin catastrofista sobre que en educacin
nada se ha hecho. A lo largo de todo este estudio se ha buscado ser muy rigurosos a la hora de medir logros y fracasos,
avances y estancamientos, de modo de proponer como punto
de partida para la prospectiva un diagnstico equilibrado y
preciso, con un balance serio de fortalezas y debilidades a
la hora de proyectar las reformas necesarias para mejorar

Como en otros momentos de la historia uruguaya pero tal

vez con una radicalidad y una urgencia inditas, a la hora de
una prospectiva insoslayable, el Uruguay debe concentrar su
mirada en la educacin. En forma algo paradjica, factores
tan diversos como la revolucin cientfico-tcnica contempornea, las oportunidades emergentes de una dcada de crecimiento econmico ininterrumpido, los desafos de profundizar la integracin social como un cimiento fundamental
del salto al desarrollo y, tambin, el reconocimiento de los
bloqueos que han debido enfrentar las iniciativas de reforma
educativa en los ltimos treinta aos, entre otros, convergen
todos en reforzar la vieja conviccin de que el Uruguay juega
buena parte de su pleito por un futuro mejor en la transformacin de la educacin en todos sus subsectores.
Hace cincuenta aos, como sealamos al comienzo de este
trabajo, en condiciones mucho ms acuciantes e inciertas, el
Uruguay tambin buscaba una alternativa de futuro con uno
de sus focos puestos precisamente en la reforma de la enseanza. Algunas de las reflexiones de entonces, como vimos,
todava mantienen una vigencia inquietante. Desde las pginas
de Marcha, Julio Castro adverta que en educacin no haba
revoluciones autnomas, que el Uruguay del futuro contendra en su quehacer educativo, buena dosis del Uruguay
actual, que haba que reconocer que tal vez uno de los padres
ms indolentes (fuera) el propio Estado y que la ausencia en
el pas de un plan de su futuro desarrollo haca que tampoco
hubiera una orientacin estratgica para su poltica educacional. Antonio Grompone, por su parte, desde las mismas
pginas de Marcha enfatizaba sobre la necesidad de que la educacin influyera en la movilidad social, en un Uruguay en el
que adverta que la iniciativa individual [pareca] anestesiada.
Al mismo tiempo, remarcaba el carcter impostergable de la
reforma educativa, fundamentando su conviccin en aseveraciones tan radicales como las que siguen: No es que la enseanza est en crisis; estuvo siempre en crisis porque en todo
tiempo se adapt a su poca. () [Pero ahora] debe orientar a

47 Garc, (2002, pp. 68 y 69).

52

Carlos Contrera

el sistema educativo uruguayo exhibe fortalezas y progresos,

pero tambin aspectos que denotan debilidad y, sobre todo,
asignaturas pendientes que debe rendir y superar a corto
plazo, si es que Uruguay pretende en las prximas generaciones y no se trata de un objetivo inalcanzable alcanzar
la condicin de un pas desarrollado. Para ello hay tareas
que en cualquier diagnstico y desde cualquier perspectiva se
imponen como indispensables e impostergables.
Uruguay requiere incrementar el capital humano de su
poblacin joven, lo que implica, por un lado, elevar las expectativas de permanencia y egreso de la educacin formal
(no solo la pre-terciaria, sino tambin la superior) que tienen
los nios, adolescentes y jvenes que an estn estudiando, y,
por otro, lograr reinsertar en alguna modalidad o tipo de cauce educativo a los centenares de miles de jvenes y adultos jvenes que no lograron alcanzar niveles bsicos de formacin.
Otro gran imperativo que debe guiar la accin refiere a lograr
el incremento del patrimonio educativo nacional reduciendo
al mismo tiempo la brecha o disparidad entre los uruguayos
de los distintos contextos socioculturales.
Los objetivos identificados y las tareas que su consecucin demanda exigen una reflexin sobre la propia naturaleza del cambio educativo: Reforma integral del sistema
educativo? Intervenciones de carcter incremental? Mejora permanente? Revolucin educativa?
Como las experiencias internacionales y tambin las
nacionales lo indican de manera fehaciente, el cmo se
cambia en educacin es tan importante como el qu cambiar. No todas las sociedades cambian igual. Tampoco una
misma sociedad lo hace del mismo modo en momentos y
contextos diferentes.
Para emprender la tarea con un talante moderadamente
optimista, resulta de inters advertir algunas buenas noticias. Para ello, como se ha sealado, resulta indispensable
partir de diagnsticos certeros, que con igual celo identifiquen fortalezas y reconozcan debilidades y fracasos.
En el Uruguay de hoy, para ello debe superarse un prejuicio ampliamente negativo, que ha permeado al conjunto
de la sociedad y que a menudo se funda en una comparacin
inadecuada con un pasado idealizado.

55

18 / Educacin

Carlos Contrera

la educacin uruguaya de las prximas dcadas. La calidad

de la prospectiva tiene que ver con el rigor y la precisin de
la retrospectiva y del diagnstico. Se trata tambin de volver
a unir las races con el futuro.
La vieja trada de la utopa educativa uruguaya (gratuidad, obligatoriedad y laicidad), su resignificacin posterior
en la jerarquizacin de los valores y objetivos del progreso,
la ciudadana y la vocacin cosmopolita, encuentran traducciones muy concretas en el presente y de cara a las prximas
dcadas de quehacer educativo. Se trata de profundizar en la
ampliacin de la cobertura educativa, con nfasis en la inclusin de los sectores ms vulnerables y en confirmar para
todos la posibilidad (y cada vez ms la necesidad) de una enseanza permanente a lo largo de toda la vida de los ciudadanos. Como complemento natural del principio anterior,
se trata de mejorar la calidad de la educacin en todos sus
niveles, con el objetivo concreto de la igualdad genuina de
oportunidades y del ms amplio despliegue de los talentos
y capacidades de todos. Y por cierto que en los contextos
actuales no puede haber sinergia posible entre ampliacin
de la cobertura y mejoramiento constante de la calidad
educativa sin la promocin radical de la innovacin y de
la investigacin, con las adaptaciones y singularidades que
requiere una integracin social genuina que no penalice la diversidad y el pluralismo sino que lo promueva en
la mejor forja de cada alumno. Como deca el inspector
batllista del Novecientos, Abel J. Prez, la necesaria lucha
por la verdadera igualdad en la educacin no puede nunca
concluir en la comunidad solidaria de la mediocridad.
Mucho ms hoy, cuando la educacin puede dejar de ser
un instrumento de integracin social para convertirse en
el principal vector de la desigualdad.
Tras haber analizado la evolucin del sistema educativo uruguayo en la larga duracin (desde su temprano desarrollo al largo estancamiento), su trayectoria en los casi
treinta aos transcurridos desde la restauracin democrtica
de 1985, los desafos que debe enfrentar en direccin a mejorar la calidad de sus resultados y reducir las brechas de
inequidad, se impone un intento inevitablemente provisorio de balance y, an ms relevante y til, un ejercicio
prospectivo. Como ya se seal en las pginas precedentes,

En esa direccin, si bien es cierto y muy preocupante que el capital educativo de los uruguayos de entre 30 y
50 o hasta 60 aos de edad es relativamente parecido, lo que
da cuenta de un escaso o muy moderado progreso en trminos de graduacin o de aos de educacin formal aprobados,
es posible advertir un quiebre en las generaciones ms jvenes: concretamente, en quienes tienen hoy menos de 35
aos de edad. Como se puede apreciar en el grfico 31, al
examinar el porcentaje de personas que logran finalizar la
educacin media superior tomando la poblacin que tena
entre 33 y 52 aos de edad en 2011 se advierte un escassimo
progreso en trminos de graduacin (entre 27,4% y 30,9%).48
Sin embargo, cuando se mide este indicador entre quienes
tenan hasta 32 aos de edad en 2011 se constata un salto de
relativa importancia en los niveles de egreso de la educacin
media superior. Si se compara a quienes tenan entre 33 y
36 aos con quienes tenan entre 25 y 28 (por as decirlo,
los hermanos mayores y menores), se aprecia un salto de
30,9% a 39,2%. Este sostenido crecimiento se registra entre
quienes (los que tenan como mximo 32 aos de edad en
2011) fueron ingresando a la educacin media superior en la
segunda mitad de los aos noventa del siglo pasado y que se
incorporaron a la educacin primaria grosso modo luego
de la dictadura. En definitiva, se trata de quienes crecieron
como estudiantes bajo la influencia de las polticas educativas que las sucesivas administraciones de gobierno fueron
impulsando desde el regreso a la democracia. Como tambin
se advierte en el grfico 31, este aumento permite proyectar
una tendencia al alza en los niveles de egreso de la educacin
media bsica y, por lo tanto, un acercamiento tendencial a su
universalizacin, aunque sin dudas con un ritmo que resulta
insuficiente si se compara a Uruguay con algunos de sus
vecinos de la regin.

Clemente Estable. Esto no es un prlogo,

en Revista Nacional N 107, 1947

Muchas de las reformas pedaggicas resultan, a la postre, esto: sustituir una rutina por otra rutina Hay que
superar la rutina y tambin la improvisacin (). Uno de
los mayores enemigos del progreso en la enseanza lo
constituyeron quienes fcilmente reforman todo, superficializndolo todo. Y una de nuestras debilidades est en
reformar antes de formar y entonces, se deforma lo que
de algn modo iba formndose... En la vida slo cuenta
para siempre lo que con ella avanza siempre. Ms que reforma que por un lado todo lo niegue y por el otro todo lo
acepte, la enseanza requiere constantes mejoramientos. Nada se cambia de golpe en la vida del espritu. Y
sin interior qu es el exterior? Toda sana evolucin va de
dentro afuera, de abajo arriba. He ah una observacin
del filsofo Hoffding, que debe tenerse presente cuando
se trata de reformas.

Carlos Vaz Ferreira, Lecciones sobre Pedagoga

y cuestiones de enseanza. Vol. 2. Montevideo,
Cmara de Representantes, 1957, pp. 45, 48 y 49
a veces () el exceso de pasado, la carga de un
pasado demasiado heroico puede abatir, inhibir. Y lo
mejor, para la educacin y para cualquier rea del
quehacer de una sociedad, radica en poder combinar
todo () y en tener, adems de pasado, porvenir

48 Aunque se pudiese estimar y anular el efecto que tuvo la emigracin durante la ltima dictadura cvico-militar en este indicador (bajo
el supuesto de que los adolescentes o jvenes que emigraron solos
o junto a sus familias tenan un promedio de aos de escolaridad o
caractersticas que permitan vaticinar un nivel de egreso de la educacin media superior mayor al que se registr entre sus coetneos
que permanecieron en Uruguay), probablemente la fotografa y, consecuentemente, las conclusiones no cambiaran demasiado.

56

Fuente: elaboracin propia a partir de procesamientos de los micro

datos de la Encuesta Continua de Hogares del Instituto Nacional de
Estadstica de Uruguay.
Fuente: elaboracin propia a partir de MEC (2012, p. 73)

Los datos presentados en el grfico 32 permiten abrigar

tambin un moderado optimismo con relacin a las tendencias en la educacin terciaria. Si se compara a la poblacin
que tena en 2011 entre 25 y 29 aos de edad con la comprendida entre los 30 y 59, se aprecia un salto importante
en el porcentaje que logr acceder a la educacin terciaria,
ya sea que la haya finalizado o que no la haya completado
porque abandon sin culminar el grado o porque an est
estudiando. Entre las personas de 50 a 59 aos los que alcanzaron la educacin terciaria representan el 17,3%; entre
los de 40 a 49, el 21%; entre los de 30 a 39, el 23% (apenas
5,7% ms que entre los primeros); por ltimo, entre los ms
jvenes (25 a 29 aos), casi uno de cada tres logr alcanzar
la educacin terciaria. De hecho, si se compara a este grupo
de jvenes con los inmediatamente mayores (30 a 39 aos)
se advierte un salto significativo en el porcentaje de quienes
tienen educacin terciaria incompleta (18,8% y 9,8%).

Dado que buena parte de ese 18,8% est integrada por

jvenes que todava estn estudiando en la enseanza terciaria, es posible vaticinar que cuando todo este grupo poblacional alcance los 30 a 39 aos de edad registrar un porcentaje de egreso de la educacin terciara entre 15% y 20%.
Resulta inevitable asociar estos datos con los presentados
en el grfico 6 acerca del incremento de la matrcula de la
educacin terciaria (Udelar, formacin docente de la Anep
y universidades e institutos de educacin terciaria del sector
privado): ese salto de 96.000 estudiantes en 2000 a 155.000
en 2011 que se mostr pginas atrs.
La revisin histrica que se ha descrito en relacin a la
evolucin de los principales indicadores del sistema educativo uruguayo, desde sus orgenes hasta la actualidad, resulta
prdiga en registros tiles para la tarea prospectiva. La reforma vareliana registr en muy poco tiempo un gran xito en
relacin a un fuerte incremento de la cobertura educativa en

57

18 / Educacin

Grfico 32
Mximo nivel educativo alcanzado entre personas
de 25 a 59 aos de edad en Uruguay, por niveles
educativos seleccionados y tramos de edad (perodo
en el que por sus edades habran podido ingresar a
la educacin terciaria). Ao 2011. En porcentaje.

Grfico 31
Culminacin de la educacin media superior y la
educacin media bsica (3 grados) en Uruguay (todo
el pas) entre personas de 21 y 52 aos de edad,
agrupadas por tramos de edad. Ao 2011.
En porcentajes.

enseanza primaria. Eso llev a que el pas tuviera desde fines del siglo XIX y comienzos del XX una base muy slida para
desplegar al sistema educativo en su conjunto, muy superior
al promedio latinoamericano y comparable entonces con las
mediciones de los principales pases del mundo. Sin embargo,
de acuerdo a los datos del censo nacional de 1908, menos del
1% de los adolescentes llegaba a ingresar en la enseanza
media.49 Por eso, el proyecto de ley presentado por Batlle y
Ordez en mayo de 1911 para la creacin de los liceos departamentales result de fundamental importancia: engranaba
muy bien con el xito de la reforma vareliana, atenda en
forma directa uno de los retos principales para la integracin social en el Uruguay del Novecientos y se proyectaba en
clave estratgica hacia el futuro. Sin embargo, la ampliacin
muy significativa en los niveles de culminacin de los ciclos
post-primarios choc dcadas despus con el profundo impacto del estancamiento educativo de la sociedad uruguaya
en el perodo que va desde fines de los sesenta a fines de los
ochenta. Ese estancamiento profundo a todos los niveles, que
tuvo como hito especialmente negativo lo ocurrido durante el perodo dictatorial, afect al pas en el peor momento.
El mundo comenzaba a vivir los tiempos de la revolucin
cientfico-tcnica con sus sociedades del conocimiento y
mientras el Uruguay se estancaba (en el campo educativo y
en otras reas), las sociedades ms desarrolladas se despegaban de manera exponencial en la formacin de recursos humanos calificados. El rezago uruguayo se hizo incluso visible
en relacin a varios pases de la regin, que viniendo desde
ms abajo, lograron sin embargo crecer en sus mediciones de
cobertura y calidad educativa en esas dcadas.
En este estudio se ha analizado con detenimiento y amplitud los distintos procesos vividos por la educacin uruguaya en estos casi treinta aos que van desde la restauracin democrtica hasta nuestros das. No cabe aqu ni siquiera recapitular los grandes rasgos que definen el balance
de las luces y sombras, de los avatares diversos que nos han
dejado estas tres ltimas dcadas. El anlisis global de ese
perodo as como las referencias especficas sobre las trayectorias verificadas en cada subsistema perfilan como se ha

visto en detalle un diagnstico panormico sobre el que,

en forma responsable y desde fundamentos tcnicos consistentes, la mayora de los actores educativos puede coincidir.
De todos modos, como se ha sealado, es necesario superar
con rigor y sin concesiones los atajos igualmente infrtiles
de la mirada autocomplaciente y del prejuicio negativo que
tambin opaca el registro de la realidad.
Si el diagnstico certero y el pensamiento genuinamente estratgico se vuelven condiciones indispensables para
cualquier propuesta responsable para el mejoramiento de la
educacin uruguaya en los prximos aos, la experiencia
ms reciente nos acerca tambin algunas claves de reflexin
tiles. Con el acceso al gobierno nacional del Frente Amplio
en el 2005, todos los partidos con la excepcin del Partido
Independiente han accedido al timn de la conduccin del
sistema educativo uruguayo. No han faltado iniciativas de
reforma, algunas ms fuertes y debatidas, otras ms anodinas
y por ello menos polmicas. Lo que parece cada vez ms indiscutible es que difcilmente las tareas que se imponen con
urgencia puedan ser logradas por prximos gobiernos, del
signo que sean, si no se obtiene una genuina base de apoyo
nacional para la reforma educativa que se impone. Ello supone en el Uruguay tanto el acuerdo multipartidario como
la incorporacin de los actores involucrados en el proceso
educativo, sin que ello suponga olvidar que el centro de todo
proceso educativo es y debe ser el alumno y que el gobierno
de la educacin es un tema ciudadano por excelencia, que no
admite cautividades tecnocrticas o corporativas.
La experiencia reciente de estos ltimos treinta aos
tambin resulta persuasiva en temas muy concretos y centrales. Por ejemplo, vuelve a poner de manifiesto la relevancia principal de la calificacin y de la vocacin docente.
Y ello, por cierto, no surge solo de cotejar la experiencia
local. Configura una conviccin cada vez ms afirmada desde los estudios comparativos internacionales en relacin a
los procesos de reforma educativa a nivel mundial. Como
han sealado Aristimuo y De Armas (2012, pp. 129-130):
() luego de estudiar en todo el mundo qu tienen en comn los sistemas educativos que presentan ms alto desempeo y son capaces de sostener sus mejoras, [autores como
Barber y Mourshed concluyen] que la calidad de un sistema

49 Caetano y De Armas, (2011).

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Jos Pedro Barrn, 2005, vicepresidente del CODICEN.

Cualquier alumno lo sabe: la base de la buena enseanza, del aprendizaje que ha dejado huellas en el recuerdo de la mujer y el hombre maduros, de esa educacin
que ha servido a la construccin de ciudadanos crticos,
es el docente concreto, de carne y hueso, que nos toc
en suerte. Apostar al docente, ms all de programas y
planes de estudio, es la clave, es volver a la realidad ltima de toda enseanza. Por eso, formar a los docentes
es la actividad pedaggica ms importante y cargada en
consecuencias. Formarlos en el conocimiento, en la capacidad de transmitirlo y recrearlo, en la comprensin
de que a menudo, no siempre, importa ms incorporar
prcticas que informacin, en el respeto por la libertad
intelectual del alumno y la comprensin de que ste es
una persona y no un mero receptculo, todo ello implica
esfuerzo, dedicacin, aos de estudio y entender, desde
el vamos, de que la educacin del docente ser permanente o fracasar. La formacin del docente, implica,
adems, llegar a la calidad, perseguir las mximas virtudes acadmicas que la sociedad ofrece, comenzando
por los estudios de grado hasta los de postgrado, imprescindibles en el mundo contemporneo y comienzo
de esa formacin permanente a que aludiramos recin.
nicamente el docente intelectualmente insatisfecho
es capaz de enfrentar los desafos del mundo actual:
un conocimiento en continua expansin, una tecnologa
tan desbordante de informacin como avara en valores,
una sociedad tan fragmentada que ya no se enfrentan
slo las clases sociales sino tambin diversas subculturas. Y este mundo del presente, recordmoslo, informa tanto a los alumnos de ese docente como a l. La
masificacin de la enseanza que en su otra cara es
la democratizacin de la enseanza ha incidido en el
alumnado primario y secundario, pero tambin en los
estudios terciarios, antes un universo restringido y casi
de lites. La elevacin de la calidad de la formacin docente es la condicin primera para comenzar a solucionar estos problemas.

59

18 / Educacin

educativo tiene como techo la calidad de sus docentes. Ya

sea realizando profundas reformas en la formacin docente, como en las condiciones en que trabajan los profesores
en sus centros cada da, poniendo en marcha decenas de
estrategias de trabajo en equipo, coaching, construccin de
capital social docente, sistemas de incentivos o de perfeccionamiento, todo ello est orientado a mejorar las estrategias
de enseanza de los docentes y sus condiciones de trabajo,
aspecto medular de cualquier estrategia de cambio duradera
y eficaz.
Cmo ser entonces la educacin uruguaya de los
prximos aos? En verdad, no lo podemos saber. En las nuevas sociedades de la innovacin y del conocimiento, las certezas sobre lo que puede ocurrir en pocos aos, la capacidad
predictiva de nuestros saberes, se han restringido de manera
exponencial. Esa constatacin podra producir la tentacin
de abandonar el futuro como tema y marcar la orientacin
hacia una estrategia meramente adaptativa y cortoplacista.
En pocos temas como en el de la educacin ese atajo resulta
tan marcadamente inconveniente. Ya no hay espacio para
pronsticos ni para planes a treinta o cuarenta aos. Pero
ello refuerza la necesidad de pensar escenarios de futuros
posibles, con plazos ms breves, pero que vayan ms all
de los perodos de gobierno, con objetivos claros y medibles,
en el marco de propuestas que deben tener el respaldo de
inversiones extraordinarias pero que al mismo tiempo estn
sometidas en forma peridica a procesos rigurosos de rendicin de cuentas ante la ciudadana en su conjunto.
En medio de incertidumbres pero exigidos por la necesidad de la experimentacin con sentido de futuro, lo vivido en
las dcadas recientes en todos las reas del sistema educativo
uruguayo nos devuelve el espejo necesario de otras convicciones. Una de ellas es que no es bueno sobredemandar a la
educacin y a sus agentes, que el vector educativo es cada vez
ms decisivo pero que no acta en solitario, que no ayuda
exigirle a la educacin la solucin de problemas cuyos orgenes y soluciones provienen de otras reas. Otra pauta necesaria refiere a que ante el desafo concreto de cmo recombinar la ampliacin exponencial de la cobertura educativa
con el incremento indispensable del mejoramiento paralelo
de los aprendizajes, ms de lo mismo no basta, ni siquiera en

indispensable precisamente porque se trata de un tema de

creciente complejidad, que genera visiones ideolgicas diferentes y que no se resuelve solo con gestin, aunque esta
como se han encargado de poner de relieve las ltimas
experiencias es cada vez ms necesaria. En ese marco, a
nuestro juicio no resulta voluntarista el reconocimiento de
que existen bases razonables para lograr un acuerdo nacional sobre el tema educacin, como plataforma necesaria para
formular un plan educativo de transformaciones y objetivos
cargados de urgencia. No es aventurado afirmar que en las
ltimas tres dcadas nunca hubo antes una convergencia
programtica y hasta ideolgica tan clara entre polticos y
tcnicos respecto a lo que hay que hacer en el corto y mediano plazo para sustentar una reforma educativa a la altura
de las exigencias de estos tiempos. Tampoco en estas ltimas
tres dcadas hubo nunca un equipo de actores con la capacidad de liderazgo y la masa crtica con que se cuenta hoy.
Por cierto que esto no basta y son necesarios otros factores.
Pero como base para un plan de reforma, lo sealado dista
de ser poco. Tal vez lo que ocurri hace cincuenta aos con
la CIDE nos pueda aportar an hoy algunas enseanzas fundamentales: la mejor propuesta hacia el futuro no resultar
viable si no se logra construir tras ella la conviccin moral
y la voluntad poltica necesarias para enfrentar el desafo
siempre riesgoso de la trasformacin.

relacin a instrumentos e iniciativas que se han mostrado

eficaces. La velocidad en la multiplicacin del conocimiento
es tan vertiginosa que el eje clave debe ser la apertura a
la innovacin y al experimentalismo, con responsabilidad
ya Julio Castro nos alertaba hace medio siglo que la educacin siempre ha tenido y tiene un cierto talante intrnsecamente conservador pero tambin con mucho coraje.
Y la innovacin por cierto que debe llegar a las dimensiones institucionales, siempre decisivas, advirtiendo con rigor
cunto del viejo modelo centralizador y estatista est agotado
frente a los nuevos contextos y cunto deben rediscutirse y
habilitarse las formas mltiples de lo pblico, especialmente
relevantes en los procesos educativos.
No resulta un secreto para nadie que la reforma educativa ha sido en este ltimo medio siglo el tema ms debatido y
tambin uno de los ms bloqueados en el pas. Pocos podrn
dudar hoy que la educacin constituye el tema ms decisivo
en la agenda de cualquier gobierno y tambin que se trata
casi siempre del ms difcil. A nuestro juicio se equivocan
quienes afirman que la reforma educativa se resuelve con
buena gestin y que es desde all desde donde deben fundarse las polticas de Estado en la materia. Por el contrario,
en el tema educativo resulta imprescindible que las grandes
mayoras construyan acuerdos exigentes, aunque sea por un
tiempo, en torno a ciertos rumbos fundamentales que hacen a una poltica de Estado. Este requerimiento se vuelve

60

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