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Mauricio Duce J.
Profesor e Investigador de la Facultad de Derecho
de la Universidad Diego Portales y Coordinador de Capacitacin
del Centro de Estudios de Justicia de las Amricas.
mauricio.duce@cejamericas.org
Most of the reform processes that have taken place in the region have looked to install an accusatory criminal model. This process has required that changes be implemented in public prosecutor's offices in order to adjust the institution to its new role and functions. This article examines the experiences
of the countries that have included changes in their public prosecutor's offices as part of the efforts to
reform their criminal procedure systems.
Las reformas al sistema de enjuiciamiento crimitema procesal penal tambin han avanzado en el
nal emprendidas en Latinoamrica desde mediados fortalecimiento de sus Ministerios Pblicos en las
de la dcada de los `80, junto con producir modiltimas dcadas.3
ficaciones muy relevantes en la estructura del proceso tradicional en la regin, tambin han tenido
Los cambios producidos en el Ministerio Pblico
un impacto profundo en la reconfiguracin instituhan creado un escenario nuevo que no ha sido
cional del Ministerio Pblico.2 En una medida sigobjeto de anlisis ni de estudios muy profundos; no
nificativa, los cambios realizados al
obstante, constituye una parte muy relevante de las
Ministerio Pblico son indispensables ...el
modificaciones que han sufrido los sistepara adecuar a dicha institucin de presente trabajo
mas de justicia criminal en la regin. En
conformidad al rol y las funciones
este contexto, el presente trabajo se dese detiene en la
requeridas por el nuevo modelo proexperiencia de los tiene en la experiencia de los pases que
cesal penal de carcter acusatorio,
han enfrentado cambios a sus Minispases que han
que se han intentado establecer en
terios Pblicos como parte de las reenfrentado cambios
la mayora de los procesos de reforformas a sus sistemas procesales penaa sus Ministerios
ma en la regin. Por otra parte, es Pblicos como parte de les.4 En estos casos, las trasformacioposible observar como otros pa - las reformas a sus siste- nes realizadas a dicha institucin
ses de Amrica Latina que no han
constituyen una apuesta muy fuerte
mas procesales penales.
experimentado reformas a su sisde los reformistas a la capacidad del
1 Agradezco los comentarios formulados a las versiones preliminares de este texto por varios amigos y colegas, en especial las de Andrs Baytelman, Juan Enrique Vargas y Cristin Riego.
En buena medida este trabajo representa la conclusin de una cierta reflexin colectiva junto a ellos y, en consecuencia, se trata de muchas ideas colectivas y no exclusivamente originales
del autor. Agradezco tambin los comentarios y sugerencias de mis colegas del Centro de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Diego Portales.
2 Una revisin general de lo ocurrido en 15 pases de la regin puede verse Julio Maier/Kai Ambos/Jan Woischnik (coordinadores), Las Reformas Procesales en Amrica Latina , Editorial AdHoc, Buenos Aires 2000, 896 pginas.
3 Ejemplos paradigmticos de esta situacin son pases como Mxico y Panam. En el caso especfico de Mxico, slo a fines del mes de marzo de 2004 el presidente Fox ha presentado un
proyecto de reforma sustancial del procedimiento penal en dicho pas a nivel de la justicia federal, el cual ha sido sumamente discutido. Informacin general sobre el proyecto puede verse
en la pgina web de la presidencia de Mxico: http://quetzalcoatl.2004.presidencia.gob.mx/actividades/comunicados/index.php?contenido=7839&pagina=17. Una ejemplo del debate generado por el proyecto en, Descalifica La Corte Reforma Judicial de Fox, El Universal, 11 de Noviembre de 2004, http://www.eluniversal.com.mx/pls/impreso/noticia.html?id_nota=254928&tabla=notas_H. Para tener una informacin completa acerca del Ministerio Pblico mexicano recomiendo revisar Gullermo Zepeda, Crimen sin Castigo: Procuracin de Justicia Penal y Ministerio
Pblico en Mxico, Centro para la Investigacin y el Desarrollo y Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2004, 462 pgs.
4 Si bien ello excluye el anlisis ms sistemtico de casos como el mexicano o el de Panam, existen varias de las cuestiones que sostendr en el presente trabajo que podran ser perfectamente aplicables a los mismos.
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la mano de transformaciones de sus sistemas procesales. En segundo lugar, la evidencia emprica acumulada hasta el momento en la regin sobre estos
temas es muy pobre, lo que limita los alcances de
mis conclusiones. La falta de informacin emprica
disponible obliga a descansar centralmente en la
informacin producida en el contexto del desarrollo
del Proyecto de Seguimiento de los Procesos de
Reforma Judicial. Se trata de un proyecto de investigacin que entre los aos 2001 y 2004 fue ejecutado por el Centro de Justicia de las Amricas (CEJA),
en conjunto con varias organizaciones locales de
diversos pases de la regin y cuyo objetivo central
fue el evaluar el funcionamiento de los procesos
penales reformados. No se trata de investigaciones
especficas sobre el Ministerio Pblico, pero cada
una de ellas incluye mucha informacin til sobre el
tema, lo que permite delinear algunas hiptesis o
lneas preliminares. Para los efectos de este trabajo
considero los informes nacionales realizados por
grupos de investigadores de: la provincia de
Crdoba-Argentina, provincia de Buenos AiresArgentina, Bolivia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El
Salvador, Guatemala, Honduras y Paraguay.5 La carencia de informacin emprica hace que este trabajo se sustente en una porcin relevante, especialmente en la seccin destinada a la presentacin de
problemas, en mi propia visin acerca de lo que est
ocurriendo en el rea. Por lo mismo este trabajo no
pretende presentar conclusiones finales, sino constituir una primera aproximacin a un tema que
requiere estudios de mayor profundidad.
I. EL CONTEXTO GENERAL
ANTERIOR A LA REFORMA
Como ya se sealaba en la presentacin, las reformas que ha sufrido el Ministerio Pblico en la regin
obedecen a la necesidad de adecuar dicha institucin
a los requerimientos de un modelo procesal que
cambia de manera radical la funcin que los fiscales
cumplan en el proceso inquisitivo, vigente en Amrica Latina con anterioridad a la reforma.
...las
Antes de iniciar su desarrollo es
reformas
que
ha
necesario presentar al lector algunas
Revisemos este asunto con un poco
sufrido
el
Ministerio
advertencias acerca de los alcances y
ms de detalle. El Ministerio Pblico, tal
lmites de este trabajo. En primer lugar, Pblico en la regin
como lo conocemos en la actualidad,
no se trata de un texto que examine de obedecen a la necesi- es principalmente producto de la revomanera exhaustiva lo que ocurre en dad de adecuar dicha
lucin procesal penal que se intent
todos los pases de Amrica Latina, sino institucin a los reque- en la Europa continental en el siglo
que, como se seal con anterioridad, rimientos de un modeXIX a travs de la instauracin del
se focaliza en aquellos que han llevado lo procesal que cambia
denominado sistema inquisitivo
de manera radical...
adelante estos procesos de reforma de
reformado o mixto.6
5 Informacin general del proyecto puede revisarse en Cristin Riego, "Informe Comparativo: Proyecto de Seguimiento de las reformas Judiciales en Amrica Latina", en Revista Sistemas
Judiciales N 3, Buenos Aires 2002, pgs. 12 a 58. Ver especialmente pginas 12 a 17.
6 Para revisar antecedentes histricos sobre esta afirmacin vase Julio Maier, Derecho Procesal Penal II, Parte General Sujetos Procesales, Editores del Puerto, Buenos Aires 2003, pgs. 294 a 310.
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Tanto desde un punto de vista de su diseo (muchos de ellos ni siquiera contemplaron formalcomo desde su operatividad en la prctica, es posimente la existencia de un juicio oral, como por
ble concluir que las funciones asignadas al
ejemplo el caso de Chile). Esto mismo ha provocaMinisterio Pblico en el contexto de los sistemas
do que en los pases de la Europa continental, en
inquisitivos reformados o mixtos eran muy secundonde se intent instalar el modelo mixto, el rol del
darias. As, el rol de ste en la etapa de investigaMinisterio Pblico haya sido menor que en Amrica
cin en estos sistemas fue menor. En estos modeLatina, donde se mantuvieron estructuras inquisitilos procesales los fiscales del Ministerio Pblico vas ms ortodoxas, y el rol cumplido por el
cumplan funciones de carcter ms bien burocrMinisterio Pblico ha sido, por regla general, absotico y no como investigadores activos, cuestin que
lutamente irrelevante. Producto de lo anterior se
normativamente era entregada a los jueces de insexplican algunas de las caracterizaciones de la instruccin y realizada en la prctica por la polica. En
titucin en la regin, tales como que el Ministerio
esta etapa del proceso los fiscales tenan un rol
Pblico es la quinta rueda del carro, un convireactivo. Los jueces de instruccin, en cambio, tendado de piedra o que sus fiscales son soldados
an una actuacin proactiva que les permita consin armas ni generales. Con ms fuerza Binder
vertirse en los protagonistas principales del proceconcluye, al describir al Ministerio Pblico con
so penal. En la mejor de las hiptesis, el rol de los
anterioridad a los procesos de reforma en la regin,
fiscales se traduca en una colaboracin menor a la
que ...el Ministerio Pblico es una institucin
investigacin judicial por medio de la presentacin
raqutica, acerca de la cual poco sabemos, que no
de algunos antecedentes y solicitud de diligencias
hemos estudiado, que no tiene perfil poltico proinvestigativas que el juez de instruccin, a su dispio, sin una historia importante y que genera descrecin, poda decretar o negar. Durante el juicio,
confianza en los ciudadanos.8
por el contrario, la intervencin de los fiscales era
considerada en este modelo un aspecto esencial
Como consecuencia directa de esta situacin de
para transformar al sistema inquisitivo ms ortodoirrelevancia, algunos pases de la regin eliminaron
xo debido a que los juicios suponen la presencia y
de su sistema procesal penal al Ministerio Pblico.
confrontacin de las partes. All se esperaba que
En Chile se suprimen los promotores fiscales de
los fiscales adquirieran un protagonismo represenprimera instancia en el ao 1927 por considerarse,
tando a la sociedad. Sin embargo, el hecho histrisegn el propio texto del Decreto 426 de 1927,
co de que la etapa de instruccin se haya engullicomo funcionarios que no eran indispensables.9
do al juicio y que, en la prctica del sistema inquiEn la lgica del funcionamiento del sistema esta
sitivo reformado, los jueces asuman un
decisin fue bastante racional ya que permiti un
rol protagnico en la produccin de la ...la
ahorro de recursos econmicos al Estado
prueba en el juicio, releg tambin al
eliminacin
y de trmites superfluos al proceso. En
Ministerio Pblico a un papel secundadel Ministerio
Honduras ocurri un fenmeno similar.
rio en esta etapa.7 Lo anterior llev a
Pblico del sisteque en el funcionamiento concreto
ma procesal penal
Con todo, la eliminacin del
del sistema inquisitivo reformado, el
no constituy la
Ministerio Pblico del sistema procesal
Ministerio Pblico no tuviera la opor regla general en la
penal no constituy la regla general en
tunidad real de convertirse en un
regin. Por el contra- la regin. Por el contrario, la mayora
actor relevante. Esto por el propio
rio, la mayora de los
de los pases lo mantuvieron, pero
diseo del sistema que no resultaba
pases lo mantuvieron, con un perfil muy bajo. De esta
funcional a una opcin diferente.
pero con un perfil
forma es posible afirmar que la exismuy bajo.
tencia de esta institucin no pas
Esta falta de relevancia de las
de ser una abstraccin legal en una
funciones del Ministerio Pblico se dio con mayor
buena cantidad de pases de la regin antes del profuerza en Amrica Latina, ya que los pases de la
ceso de reforma.10 Un caso extremo de esta exisregin, con anterioridad a los procesos de reforma,
tencia meramente formal estuvo constituido por el
mantuvieron un modelo procesal de componentes
Ministerio Pblico de Guatemala con anterioridad a
ms inquisitivos que sus pares del continente eurola reforma del ao 1992 en ese pas. En febrero de
peo en donde se pretendi instalar el sistema mixto
1991, la oficina del Ministerio Pblico tena slo 24
7 No slo por la prctica sino que incluso a nivel normativo el sistema inquisitivo reformado reconoci un rol preponderante de los jueces en la produccin de prueba en el juicio oral. Un
caso claro de esto son las facultades de interrogacin de testigos entregadas a los jueces de juicio oral en varios pases europeos. As, por ejemplo, en el sistema alemn vigente hasta hoy,
quien tiene la facultad de interrogar en primer trmino a un testigo es el juez y no las partes. Ello hace que el examen posterior de las partes sea subordinado a la actividad realizada por los
jueces.
8 Alberto Binder, "Funciones y Disfunciones del Ministerio Pblico Penal", en El Ministerio Pblico para una Nueva Justicia Penal, Corporacin de Promocin Universitaria, Fundacin Paz
Ciudadana y Escuela de Derecho Universidad Diego Portales, Santiago 1994, Ob. cit. pg. 68.
9 Una breve historia acerca de los promotores fiscales chilenos y su extincin puede verse en Armando de Ramn, "Promotores Fiscales. Su Historia (1876 - 1927)", en Boletn de la Academia
Chilena de Historia N 100, Santiago 1989, pgs. 315 a 336.
10 En este mismo sentido vase tambin "El Ministerios Pblico en el Proceso de Reforma Penal en Amrica Latina", Entrevista a Julio Maier, en Pena y Estado N 2, Editores del Puerto,
Buenos Aires 1997, pg. 173.
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cendental en el rol del Ministerio Pblico en el proceso penal. Este cambio ha implicado un potenciamiento de la institucin en la medida en que se le
han agregado nuevas facultades a la ya tradicional
de ser el titular del ejercicio de la accin penal pblica que lo convierte en el encargado de la persecucin penal. Ello significa que se le ha adjudicado
la responsabilidad de llevar adelante la investigacin
preparatoria de los delitos,13 lo que acarre la indefectible abolicin del modelo de juez instructor y,
adems, algunas facultades discrecionales para decidir acerca del ejercicio de la accin penal pblica.
Estas nuevas facultades han ubicado al Ministerio Pblico como uno de los protagonistas centrales del nuevo modelo procesal. En buena medida
los sistemas de corte acusatorio que se han intentado instalar en la regin han operado sobre el
supuesto de contar con una institucin fuerte y
protagonista, responsable de llevar adelante la investigacin de los delitos, acusar a los presuntos
responsables y ejercer facultades discrecionales relevantes para mantener la carga de trabajo del sistema en volmenes razonables.
Este nuevo rol supona intervenir en la institucin realizando diversos cambios a su configuracin institucional, sus recursos y tambin en cuanto a sus objetivos estratgicos. Sin intervencin en
estas reas era absolutamente ilusorio pensar que
el cambio procesal poda traducirse en la prctica
en una transformacin real en el funcionamiento.
Estas tres dimensiones de cambios sern revisadas
a continuacin.
11 Vase Linn Hammergren, The Politics of Justice and Justice Reform in Latin America, Westview Press, 1998, pg 84. (traduccin del autor).
12 Linn Hammergrenn, Institutional Strengthening and Justice Reform, Center For Democracy and Government USAID, 1998, pg. 36 (la traduccin es del autor).
13 A la luz de esta funcin normalmente se entregan facultades de direccin de las policas para los efectos de llevar adelante las diligencias de investigacin concretas.
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rol decisivo en la
En segundo lugar, la lgica del
promocin y protecEn tercer lugar, el Ministerio Pblico
nuevo sistema opera en base a la
cin de los derechos
tambin deber jugar un rol decisivo en
idea de que una institucin fuerde las vctimas en los
la promocin y proteccin de los derete estar a cargo de conducir la
nuevos sistemas
chos de las vctimas en los nuevos sisinvestigacin, formular cargos
procesales.
temas procesales. La vctima, actor traen contra de los acusados y redicionalmente olvidado en la configupresentar a la sociedad en los juicios orales. Sin un
racin de los sistemas inquisitivos, adquiere un
Ministerio Pblico poderoso que est capacitado
nuevo protagonismo con los procesos de reforma
14 En este sentido ver Claus Roxin, "Posicin Jurdica y Tareas Futuras del Ministerio Pblico", en El Ministerio Pblico en el Proceso Penal , Ad-Hoc, Buenos Aires 1993, pg. 40.
15 Alberto Binder, Ob. Cit., pg. 80.
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la debilidad institucional del mismo en varios pases de la regin se converta en un activo ya que
daba espacio a realizar transformaciones importantes en su estructura e incentivos de trabajo a propsito del proceso de fortalecimiento institucional
que era necesario realizar para adaptarse al nuevo
proceso.
17
Pas
Ubicacin Institucional
Fuente Reforma al MP
Fecha entrada en
vigencia Proceso
Penal reformado
Argentina
(Sistema Federal)
5 de septiembre de 1992
Bolivia
Colombia
Costa Rica
Chile
Ecuador
24 de marzo de 2001
1991
1 de enero de 1998
16 de diciembre de 2000
1 de julio de 2001
70
El Salvador
Guatemala
Honduras
Paraguay
Venezuela
20 de abril de 1999
Junio de 1994
20 de febrero de 2002
9 de julio de 1999
1 de julio de 1999
Dos breves observaciones respecto de este pripara asegurar que los fiscales puedan cumplir con
mer cuadro. La primera es que se puede apreciar
las funciones asignadas en el nuevo modelo proceclaramente un paralelismo entre las reformas al sal penal. Es por eso que junto a dichas reformas
proceso penal experimentadas en cada uno de es posible observar en varios pases de la regin un
estos pases con las reformas emprendidas al Miproceso paralelo de fortalecimiento institucional de
nisterio Pblico. La segunda, tiene que ver con el los Ministerios Pblicos para que los fiscales pudietema de la ubicacin institucional del Ministerio Pran contar no solo con herramientas legales que les
blico ya que este ha sido tradicionalmente uno de
permitieran actuar idneamente en los nuevos
los debates ms intensos que ha existido en la liteprocesos, sino tambin de recursos mnimamente
ratura especializada en la regin sobre esta institusuficientes para ello.
cin. 18 Segn se puede apreciar en los
pases contenidos en el cuadro, la Las
Sin que todava sea posible afirmar
opcin de configurar el Ministerio
que este proceso de fortalecimiento est
reformas legaPblico como un rgano autnomo (ya les han constitui- concluido o que haya sido suficiente
sea extrapoder o dependiendo del do un primer paso para permitir que efectivamente los fisPoder Judicial, pero con autonoma indispensable -pero cales puedan cumplir con sus nuevas
funcional) es el que ha primado, en
funciones, es posible notar avances
insuficiente por s
oposicin a otras alternativas como su
muy significativos en diversas reas
slo- para asegurar
dependencia del ejecutivo o del
en numerosos pases de la regin.
que los fiscales puePoder Judicial sin autonoma funciodan cumplir con las
nal (como por ejemplo en Costa
Una primera rea donde es posifunciones asignadas en
Rica). En consecuencia, se trata de
ble observar avances es en materia
el nuevo modelo
un tema cuya discusin ha sido
de regulacin presupuestaria. As,
procesal penal.
clausurada, al menos desde el
por ejemplo, en Ecuador el presupunto de vista legal. Ello no quiere decir, como se
puesto destinado al Ministerio Pblico para el ao
ver ms adelante, que respecto de las opciones 2001 era equivalente a U$ 7,65 millones. En camadoptadas existen an muchas indefiniciones,
bio en 2002, ao en que comenz a funcionar la
incluso a nivel normativo (vgr. relacin entre autoreforma en dicho pas, la cifra se increment en un
noma y rendicin de cuentas).
158% para alcanzar un presupuesto de US$ 12,14
millones.19
C. Fortalecimiento Institucional
Las reformas legales han constituido un primer
paso indispensable -pero insuficiente por s slo-
18 As por ejemplo puede revisarse: Alberto Bovino, "El Ministerio Pblico en el Proceso de Reforma de la Justicia Penal en Amrica Latina", en Problemas de Derecho Procesal
Contemporneo , Editores del Puerto, Buenos Aires 1998, pgs. 29 a 46; Alberto Bovino, Ministerio Pblico y Poder Ejecutivo, mimeo en poder del autor; Juan Bustos, "La Configuracin
Orgnica e Institucional del Ministerio Pblico", en El Ministerio Pblico para una Nueva Justicia Penal, ob. cit. pgs. 173 a 180; Andrs DAlessio, "The Function of the Prosecution in the
Trasition to Democracy in Latin America", en Transition To Democracy in Latin America: The Role of the Judiciary, Westview Press, 1993, pg. 189 y siguientes; Philip B. Heymann, "Should
Latin American Prosecutors Be Independent of the Executive in Prosecuting Government Abuses", en 26 U. Miami Inter-Am. L. Rev., pgs. 535 a 559; Elizabeth Iglesias, "Designing the
Institucional and Legal Structure of Prosecutorial Power in the Transition to Democracy", en Transition to Democracy in Latin America: The Role of the Judiciary, ob. cit. pg. 269 y siguientes; Andrs Montes, "Algunas Consideraciones sobre la Reforma Constitucional que Crea al Ministerio Pblico", Primer Congreso Nacional sobre la Reforma del Proceso Penal, Cuaderno de
Anlisis Jurdico N 39, Escuela de Derecho Universidad Diego Portales, 1998, pgs. 135 a 154; Maximiliano Rusconi, "La Reforma Procesal Penal y la Llamada Ubicacin Institucional del
Ministerio Pblico", en El Ministerio Pblico en el Nuevo Proceso Penal, Ad-Hoc, Buenos Aires 1993, pgs. 59 a 79 ; y Enrique Soller, La Separacin de los Poderes en la Repblica Argentina
Despus de la reforma Constitucional del ao 1994 Adis a la Doctrina de Montesquieu?, conferencia presentada en el VI Congreso Internacional del Instituto Iberoamericano de Derecho
Constitucional, Bogot-Colombia, abril de 1998.
19 Vase, La Evaluacin de la Reforma Procesal Penal en el Ecuador, Fondo Justicia y Sociedad Fundacin Esquel-USAID, Quito 2003, pgs. 51 y 52.
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Resulta difcil comparar estas cifras con las existentes en pases desarrollados que cuentan con sistemas de orientacin similar a los de la regin debido a la gran variedad existente en la materia. As, en
los extremos es posible encontrar pases como
Estados Unidos en donde a nivel estatal para el ao
2001 se contaba con 12,3 fiscales por cada 100.000
habitantes en ciudades con poblaciones superiores
al milln de habitantes y 10,5 fiscales en ciudades
con poblacin entre 500.000 y 999.999 habitantes25,
en contrapartida con pases como Japn que contaran con menos de un fiscal por cada 100.000 habitantes26. Con todo, ninguno de los dos ejemplos
parecieran constituir la regla general en el contexto
de otros pases desarrollados con sistemas procesales similares a los que se han intentado establecer
en Amrica Latina, los cuales tienen tasas que se
ubican en franjas intermedias a las ya vistas.
Un primer ejemplo est constituido por Canad,
con un proceso penal de caractersticas muy similares a la de los Estados Unidos, pero en donde la
tasa de fiscales era de 6,2 por cada 100.000 habitantes para el ao 2.000/2.00127. Una situacin similar ocurre en Alemania, cuya ordenanza procesal
penal ha sido fuente de inspiracin para varios de
los cdigos reformados de la regin. Es as como al
31 de diciembre de 2002, la tasa en dicho pas era
de 6 fiscales por cada 100.000 habitantes28. Otro
pas cuya legislacin procesal penal de 1989 ha
sido fuente de inspiracin a los cdigos reformados
en Amrica Latina es Italia. De acuerdo a las cifras
disponibles en dicho pas para el ao 1997, la tasa
era de 3,73 fiscales por 100.000 habitantes29.
Si las tasas se comparan con las existentes en
Amrica Latina, se puede concluir que varios de
nuestros pases cuentan con cifras parecidas o
incluso superiores a las existentes en sistemas comparados pertenecientes a pases de mayor desarrollo econmico (por ejemplo El Salvador, Colombia
y la provincia de Crdoba en Argentina). Constituyen una excepcin los casos de Bolivia, Ecuador
y Paraguay, los que, de todas formas, no parecieran tener tasas de fiscales tan lejanas a un pas de
mucho mayor desarrollo econmico como Italia.
Con las prevenciones sealadas acerca de la
comparabilidad de estas cifras, ellas parecen ser
bastante elocuentes para relativizar la afirmacin
que tradicionalmente se escucha en Amrica Latina,
segn la cual los principales problemas de funcionamiento de los fiscales se deben principalmente a
20 Vase, "Segundo Informe Comparativo Seguimiento de los Procesos de Reforma Judicial en Amrica Latina", en Revista Sistemas Judiciales N 5, Buenos Aires 2003, pg. 55.
21 Idem pg. 58.
22 Vase, Daniel Mogrovejo (autor responsable), Informe Sobre la Implementacin de la Reforma Procesal Penal en Bolivia , La Paz, 2004, pgs. 50 a 52. En http://www.cejamericas.org/doc/
proyectos/bol-informe-final.pdf
23 Vase Andrs Baytelman y Mauricio Duce, Evaluacin de la Reforma Procesal Penal: Estado de una Reforma en Marcha , Facultad de Derecho Universidad Diego Portales, Santiago 2003,
pg. 43. Cabe sealar que por tratarse de una institucin nueva el presupuesto del Ministerio Pblico en Chile no slo incluye los costos de operacin sino tambin los de inversin inicial
72
Como se ha podido revisar en la seccin anterior, los Ministerios Pblicos de la regin han sufrido importantes cambios legislativos con el objetivo
de redefinir no slo su arquitectura institucional,
sino tambin sus funciones para as compatibilizarlas con los requerimientos del nuevo sistema. An
ms, una importante cantidad de pases ha aumentado significativamente los presupuestos, las dotaciones de fiscales y la infraestructura del Ministerio
Pblico, con tal de consolidar el cambio que supone el nuevo sistema. Asimismo, tambin se crearon
ciertas expectativas en torno a los objetivos estratgicos llamados a cumplir por parte del Ministerio
Pblico en los nuevos sistemas reformados. En este
escenario, la presente seccin intenta avanzar en
identificar cules son los principales problemas que
el Ministerio Pblico ha tenido en este proceso de
adaptacin institucional, para cumplir adecuadamente con sus nuevas funciones y objetivos estratgicos y avanzar algunas hiptesis que los explican.
Antes de entrar a la exposicin sobre los aspectos especficos de lo ocurrido con el Ministerio
Pblico, es necesario contextualizar, tal como lo
hace el segundo informe comparativo del proyecto
de seguimiento de los procesos de reforma judicial
para la construccin de inmuebles y dotacin fsica de las oficinas. El presupuesto tambin incluy partidas para la implementacin de la reforma en la Regin Metropolitana (que representa el 40% de la poblacin del pas) cuya puesta en marcha est prevista para junio de 2005.
24 Fuente: "Segundo Informe Comparativo", Ob. Cit. pg. 38. Con la excepcin de Bolivia, Colombia, Chile y Honduras. En el caso de Colombia la fuente es Plan De Desarrollo de la Justicia
1995-1998 y la poblacin calculada por Naciones Unidas para el ao 1996. En Chile la fuente es Andrs Baytelman y Mauricio Duce, Ob. Cit. pg. 39. En Bolivia y Honduras los datos provienen de los informes nacionales en el proyecto de investigacin de CEJA del ao 2004.
25 Vase Carol De Frances, State Courts Prosecutors in Large Districs, 2001, Bureau of Justice Statistics, December 2001, pg. 2.
26 Vase, A. Didrick Castberg, Prosecutorial Independence in Japan, 16 UCLA PAC. BAS. L. J. 38, 44 (1997).
27 Vase, Canadian Center for Justice Statistics, Criminal Prosecutions, Personnel and Expenditures 2000/01.
28 Datos proporcionados por Stefan Brings de la oficina alemana estatal de estadsticas el da 7 de enero de 2004 por va de correo electrnico.
29 El clculo ha sido realizado sobre la base de los datos contenidos en David Clark, "Italian Styles: Criminal Justice and the Rise of an Active Magistracy", en Legal Culture in the Age of
Globalization, Stanford University Press, Stanford-California, 2003, pg. 247.
30 Vase, "Segundo Informe Comparativo", Ob. Cit. pgs. 36 y 37.
73
cosas a nivel institucional en el que todava se privilegia una aproximacin terica o dogmtica a los
problemas del sistema de justicia criminal por sobre
una entrada destinada a solucionar problemas concretos y especficos. Este defecto es predicable en
buena medida a la comunidad legal de Amrica
Latina y no pareciera ser slo achacable al
Ministerio Pblico. Con todo, el que esta institucin
no haya sido capaz de alterar en su trabajo interno
esta tendencia constituye un problema grave para el
mejoramiento continuo de la gestin institucional.
Un primer paso para tener Ministerios Pblicos
renovados y con capacidad de reaccin consiste en
orientar una parte de sus recursos para la identificacin de problemas (por ejemplo a travs del
monitoreo permanente de su trabajo) y para la produccin de informacin emprica confiable sobre el
funcionamiento del propio sistema. A partir de ello,
es posible pensar, adems, en generar capacidades
destinadas al planteamiento de soluciones innovadoras de tales problemas. Como veremos, la falta
de estas capacidades se hace notar en varios de los
problemas especficos que se describen ms adelante. En consecuencia, un desafo central para el
trabajo del Ministerio Pblico en el futuro es el de
darle el carcter de funcin crtica a la produccin
de informacin. Ello no slo debe proyectarse a la
institucionalidad general, sino que debe tambin
ser un parmetro para el trabajo de las unidades
operativas de la institucin que son los lugares en
donde se produce la informacin relevante. En la
medida en que la produccin de informacin sea
slo considerada una suerte de obligacin legal formal, pero sin relevancia en el propio trabajo interno de evaluacin y planeacin institucional, seguir ocupando un rol secundario en los Ministerios
Pblicos de nuestros pases.
31 Sobre la materia vase especialmente Cristin Riego, Ob. Cit., pgs. 54 y 55.
74
cales operativos de las fiscalas goza de importantes cumpla con otra funcin relevante que deben cumniveles de autonoma para organizar su trabajo y plir los rganos pblicos en un sistema republicatomar decisiones acerca de la persecucin penal, no, como lo es el deber de rendir cuentas pblicas
sin poder aceptar instrucciones o directivas acerca y asumir responsabilidad por su gestin, tema que
de cmo llevar adelante su trabajo. Esto lleva a revisar a continuacin.
modelos de Ministerio Pblico completamente horizontales, en los que no existe jerarqua que pueda
A.3. Escasa cultura de rendicin de cuentas
imponer patrones de trabajo colectivos. Evidentemente la autonoma de los fiscales es un valor del
Un tercer problema que me interesa destacar se
sistema a proteger, especialmente frente a la posibirefiere a una falta de cultura generalizada de los
lidad de interferencias externas que puedan afectar Ministerios Pblicos de la regin a rendir cuenta
las decisiones de persecucin penal. Con todo, la pblica de su gestin. Se trata nuevamente de una
autonoma en el trabajo de un fiscal no parece ser
caracterstica que no es imputable con exclusividad
un valor relevante tratndose de la necesidad de a dicha institucin ya que parece ser bastante exactuar con criterios mnimamente comunes que pertendida al resto de los rganos pblicos en Latimitan aumentar la eficiencia del trabajo de la instinoamrica. Con todo, en el escenario actual en
tucin y, en consecuencia, no parece ser razonable donde los problemas de criminalidad y delincuende ser protegida para que cada fiscal haga su trabacia constituyen parte de las preocupaciones centrajo del modo que le parezca. Es por estas razones les de la ciudadana y, en donde los Ministerios
que si al fenmeno descripto se suma la carencia de Pblicos han sido fortalecidos de manera imporsistemas de estandarizacin y seguimiento del tratante, la poca disposicin a entregar informacin
bajo de esos mismos fiscales32, el resultado es que
para someter la gestin institucional al escrutinio
muchas cpulas a nivel regional tienen
pblico resulta impresentable.
serios problemas para tener una con- Los
duccin institucional orientada a ciertos
La poca disposicin de los Ministerios
fiscales se perfines estratgicos por sobre el criterio ciben como ope- Pblicos a rendir cuenta se origina en
especfico de cada fiscal en concreto,
varios y complejos factores. Me parece
radores estrictaorientado mucho ms fuertemente al
posible presentar tres hiptesis que exmente jurdicos y
da a da en el cumplimiento de sus
plicaran este fenmeno. En primer luno como agentes
funciones especficas que al cumpligar, me parece que no est claramenque cumplen una
miento de objetivos institucionales
te instalada en los fiscales la idea que
funcin social rele ms abstractos 33.
la sociedad es un cliente al cual hay
vante respecto de la
cual exista la necesidad que rendir cuentas acerca de su
As, el panorama que se obserde satisfacer expectati- actuacin. Los fiscales se perciben
va en muchos pases es que los
como operadores estrictamente jurvas concretas de la
fiscales -a niveles operativosdicos y no como agentes que cumcomunidad o "cliente".
gozan de importantes grados de
plen una funcin social relevante
autonoma y toman decisiones sin considerar una
respecto de la cual exista la necesivisin general ms estratgica. En muchas ocasiodad de satisfacer expectativas concretas de la
nes eso se explica en un contexto en donde insticomunidad o cliente. As, en la mayora de nuestucionalmente tampoco existe una visin de contros pases los fiscales tienen una nocin muy resduccin global de la institucin que marque una
tringida de su labor, sin percibir que las decisiones
pauta clara de accin a nivel operativo.
de persecucin penal representan mucho ms que
una cuestin tcnica. Buena parte de este probleEl problema descripto se traduce en que en una
ma encuentra su fuente en la falta de liderazgo insimportante cantidad de situaciones no existe un
titucional que permita traspasar una visin ms
interlocutor para exigir al Ministerio Pblico el compleja a los fiscales acerca de su rol en una
cumplimiento de las funciones que exceden los sociedad democrtica.
aspectos estrictamente procesales que estn en
manos de los fiscales a nivel operativo, por ejemUna segunda hiptesis explicativa se refiere al
plo, como veremos, en materias de seguridad ciuhecho de que las instituciones que intervienen en
dadana. Eso dificulta que el Ministerio Pblico
los sistemas de justicia criminal de la regin no han
32 Un ejemplo de esto est constituido por el caso de Bolivia. En el informe del proyecto de seguimiento se reporta que en dicho pas a pesar existir la posibilidad de dictar instrucciones
generales tendientes a unificar el criterio de fiscales, ellas no han sido desarrolladas en actividades bsicas como la fijacin de criterios para el rechazo de denuncias o priorizacin de causas a investigarse en la etapa preparatoria. Vase Daniel Mogrovejo, Ob. Cit. punto 2.3.4 del informe.
33 Un ejemplo de esto es lo que ocurre en algunos pases, como por ejemplo en Argentina, en donde en varias provincias existe diferenciacin entre fiscales de la etapa de investigacin y
fiscales de juicio. En varios de estos casos ocurre que los fiscales de juicio no se sienten vinculados con las decisiones de los fiscales de las etapas preliminares, por lo que al ir a juicio oral
solicitan la absolucin del caso. Si bien se trata de situaciones que en un caso concreto pueden ser razonables, sistmicamente parecieran ser impresentables. Una institucin que ha llevado
adelante la persecucin penal por meses o aos, con eventuales restricciones a los derechos de los imputados, y luego masivamente no se hace cargo de esas decisiones, no pareciera tener
una justificacin pblica medianamente clara.
75
34 Pensemos por ejemplo en el caso del sistema inquisitivo chileno con anterioridad a la reforma, el cual estableca el secreto del sumario tanto respecto de los terceros ajenos al procedimiento cuanto al propio imputado y su defensor.
35 Las relaciones problemticas entre nociones como autonoma o independencia y rendicin de cuentas son un tema que ha generado bastante literatura en materia de sistemas judiciales. Recomiendo revisar, entre otros, Mauro Cappelletti, The Judicial Process in Comparative Perspective, Clarendon Press, Oxford 1989, captulo 2 ("Who Watches de Watchmen?"), pgs. 57
a 113 y Giuseppe di Federico, "La Independencia del Ministerio Fiscal y el Principio Democrtico de Responsabilidad en Italia: Anlisis de un Caso Anmalo desde una Perspectiva Comparada",
en Revista del Poder Judicial N 48, Madrid 1997, pgs. 13 a 36.
36 Este fenmeno pareciera repetirse en otros sistemas fuera de la regin en donde se ha identificado que uno de los principales desafos para asegurar el deber de rendicin de cuentas
de las instituciones del sistema de justicia criminal se encuentra, precisamente, en la invocacin de distintos niveles de independencia y autonoma. Vase Philip Stenning, "Introduction", en
Accountability for Criminal Justice, University of Toronto Press, Canad 1995, pg. 7.
37 Para Chile vase, Mauricio Duce "Qu Significa un Ministerio Pblico Autnomo?: Problemas y Perspectivas en el Caso Chileno", en Apuntes de Derecho N 9, Facultad de Derecho
Universidad Diego Portales, Santiago, 2001, pgs. 8 a 11.
38 As, por ejemplo, todava en muchos pases la tendencia en los juicios orales es a que el protagonismo en la produccin de informacin en el juicio lo tengan los jueces y no las partes.
76
39 Este primer problema es especialmente destacado en el "Segundo Informe Comparativo", Ob. Cit, pgs., 37 a 39.
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organizar el trabajo que lleve a pensar modelos distintos y flexibles para diversos tipos de situaciones
en donde la experiencia acumulada indica, por
ejemplo, que la asignacin horizontal o por flujo
puede ser ms idnea que la vertical o por cartera.
Un segundo ejemplo en donde es posible constatar una falta de innovacin en los modelos de
organizacin del trabajo del Ministerio Pblico se
refiere a la especializacin de funciones como criterio del mismo. Salvo casos de especializacin
temtica para la investigacin y procesamiento de
algunas categoras especficas de delitos (tpicamente las unidades de investigacin por categoras
de delitos, por ejemplo drogas, sexuales, etc.) no
existen otras formas de organizacin especializada
del trabajo. Esto contrasta con mltiples experiencias de especializacin funcional. As, modelos de
especializacin funcional discriminan actividades
claves de la fiscala y organizan su trabajo en torno
a las mismas. Por ejemplo, evaluacin y seleccin
de casos, litigacin de determinadas audiencias
especialmente complejas, persecucin penal de
casos de alto perfil pblico, entre otras. Nuevamente el punto aqu no es sealar la inconveniencia de la especializacin temtica, sino que marcar
que existen mltiples y ms sofisticadas frmulas
para especializar un trabajo en una fiscala que tienen capacidad potencial de mejorar significativamente los resultados de trabajo de las mismas y
que normalmente estn ausentes en los Ministerios
Pblicos de la regin, mas por desconocimiento o
inercia de las formas ms tradicionales de trabajo
que por decisiones explcitas sobre la conveniencia
de las mismas.
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las razones que explica la perpetuacin de las formas ms tradicionales de organizar el trabajo de los
fiscales.
Los aspectos relatados a modo ejemplar se traducen en una fuerte tendencia de los fiscales a
reproducir lo que los jueces de instruccin realizaban en el contexto de los sistemas inquisitivos. Es
decir, seguir una pauta homognea, formalista y
burocrtica de tramitacin de casos destinada como
objetivo principal a la construccin del expediente.
Ello no slo tiene impacto en la reproduccin de
lgicas ineficientes de organizar el trabajo, sino que
tambin se traduce en vulneracin de principios
bsicos del nuevo sistema tales como los de publicidad, oralidad, inmediatez.
B.2. Limitada capacidad para controlar
la carga de trabajo
La funcin ms bsica que un sistema de justicia
criminal debe estar en condiciones de satisfacer es la
capacidad de manejar razonablemente los casos que
conoce, o bien, hacerse cargo del flujo de casos que
recibe. En este sentido, la variable principal que
condiciona el correcto funcionamiento de un sistema de justicia criminal es el manejo y el control del
flujo de casos que recibe. En la medida que el sistema no desarrolle una poltica de control del flujo de
casos que le permita dominar la carga de trabajo,
resulta difcil que pueda operar dentro de parmetros mnimos de racionalidad y calidad. En este sentido, la sobrecarga de trabajo de los sistemas de justicia criminal pareciera ser el principal foco de problemas para el funcionamiento de los mismos. Por
estas razones, la mayora de las reformas procesales
establecieron un conjunto de criterios e instituciones
que le permitan al Ministerio Pblico desarrollar
una poltica de control de la carga de trabajo del sistema, con el objetivo de superar la situacin que
impona la vigencia irrestricta del principio de legalidad en el contexto de los sistemas inquisitivos.
Dentro de las facultades que los sistemas reformados
han consagrado se le dieron al Ministerio Pblico
facultades para desechar tempranamente casos recurriendo a diversos criterios de oportunidad (mnima
gravedad, retribucin natural, etc.), buscar soluciones alternativas al sistema por medio de salidas alternativas (suspensin del proceso a prueba y reparacin entre las principales) y sistemas de simplificacin procesal destinados a ahorrar trmites del proceso innecesario para ciertos perfiles de casos (procedimiento abreviado, procedimientos por delitos
flagrantes, entre otras).
% en que se usan
40 %
1%
64 %
75 %
2%
26 %
8%
4%
10 %
40 Fuente: Informes Proyecto de Seguimiento. En el caso de Chile se ha utilizado Boletn Estadstico del Ministerio Pblico 2003 . Se incluyen suspensiones del proceso a prueba, acuerdos
reparatorios y el uso de criterios de oportunidad. No se incluyen procedimientos abreviados.
41 Debe sealarse que en los casos de Ecuador y Crdoba en Argentina el bajo porcentaje no slo se explica por problemas en el Ministerio Pblico sino debido a que la legislacin en
ambos pases entrega limitadas facultades a los fiscales para seleccionar su carga de trabajo en comparacin con el resto de pases contenidos en el cuadro.
79
Hay varias hiptesis que explican los bajos porcentajes mencionados. Me interesa detenerme en
una de ellas. Muchos Ministerios Pblicos de la
regin no han sido capaces de romper la dinmica
burocrtica de evaluacin o ms bien la inexistencia de una evaluacin temprana de los casos que
reciben, que fue heredada de la lgica de los sistemas inquisitivos anteriores a los procesos reformados. Es necesario recordar que en estos normalmente existan versiones bastante extremas del
principio de legalidad procesal, segn las cuales los
rganos de persecucin penal no podan interrumpir o suspender tempranamente la persecucin
penal. En dicho escenario todo caso ingresado era
procesado por el sistema y reciba algn tipo de
tramitacin relativamente extendida en el tiempo.
Algo similar ha ocurrido en muchos pases de la
regin en los procesos reformados, pero en el contexto de sistemas que s han contemplado excepciones importantes al principio de legalidad. As, la
evaluacin temprana de casos parece no constituir
una funcin crucial del trabajo de los fiscales, ni
tampoco para la cual existan procesos especficos
de trabajo diseados con el propsito de realizarla
de forma eficaz. Lo mismo ocurre con el trabajo
para dar lugar a salidas alternativas tales como las
suspensiones del proceso a prueba o acuerdos
reparatorios. En cambio, all donde esta funcin se
ha especializado y el Ministerio Pblico ha establecido como objetivo prioritario la seleccin de
casos, los resultados del sistema han mostrado
notables aumentos en el ejercicio de estas facultades. As, por ejemplo, en el caso chileno durante el
primer ao de funcionamiento, las tasas de desestimacin de casos fueron relativamente bajas en
comparacin con lo acaecido el segundo y tercer
ao. La explicacin bsica de ese cambio obedece
a la introduccin de diversos mecanismos de evaluacin y la decisin temprana de casos que no
estaban previstos por el Ministerio Pblico cuando
la reforma se puso en marcha. Ello se tradujo en un
aumento significativo de casos desestimados y una
rebaja muy importante de casos pendientes en
manos de los fiscales42.
B.3. Limitado cumplimiento de
la funcin de promocin y
proteccin de los derechos
de las vctimas
Una tercera rea de problemas
especficos que ha enfrentado el
Ministerio Pblico para cumplir con
las expectativas bsicas de su refor ma se vincula con sus nuevas fun-
...uno
de los problemas centrales
En este escenario, uno de los probleque se observa es mas centrales que se observa es la falta
la falta de capacide capacitacin de los fiscales que les
tacin de los fisca permita sensibilizarse respecto de las
les que les permita
necesidades de las vctimas, como
sensibilizarse respectambin la falta de polticas instituto de las necesidades
cionales que pongan dicho tema
de las vctimas...
como una cuestin de relevancia en
42 Una explicacin detallada de esto con indicacin de las cifras concretas puede revisarse en Andrs Baytelman y Mauricio Duce, Op. Cit. pgs. 91 a 96.
80
43 En este mismo sentido vase, entre otros, Alberto Binder, Ob. Cit., pg. 82; Maximiliano Rusconi, "Reformulacin de los Sistemas de Justicia Penal en Amrica Latina y Polica: Algunas
Reflexiones", en Pena y Estado N3, 1998, pgs. 189 y 190; y Mauricio Duce y Felipe Gonzlez, "Polica y Estado de Derecho: problemas en torno a su y Funcin y Organizacin", en Pena
y Estado N 3, 1998, pgs. 51 a 53. En este ltimo se sugiere que una de las razones de esta falta de preocupacin ha sido un entendimiento excesivamente formalista del proceso penal
como un conjunto de trmites y plazos de carcter judicial de acuerdo al cual slo los procedimientos judiciales son considerados parte del objeto de estudio del proceso penal por parte de
los juristas.
44 Una excepcin paradigmtica est constituida por el caso de El Salvador, donde una nueva fuerza policial ha sido creada. Sin embargo, la creacin de este nuevo cuerpo policial es el
resultado de la implementacin de los acuerdos de paz y no un producto del nuevo sistema de justicia criminal implementado en ese pas recientemente. Sobre la nueva polica de El Salvador
puede verse Gustavo Palmieri, "Reflexiones y Perspectivas de la Reforma Policial en El Salvador", en Pena y Estado N 3, 1998, pgs. 313-340.
45 Al respecto ver Linn Hammergren, The Politics of Justice and Justice Reform in Latin America, Westview Press, 1998, pg. 275.
81
un debate sobre los mismos y de guiar futuras actividades de investigacin que nos permitan profundizar en sus causas y posibles soluciones.
82