Interculturalidad y polticas pblicas: una agenda al 2016

Norma Correa Aste - PUCP1

Foto CIES

Diagnstico
La interculturalidad enfrenta una paradoja en su relacin con las polticas pblicas: su mencin en el discurso oficial como enfoque transversal de polticas
nacionales y planes sectoriales no suele traducirse
en acciones concretas que mejoren la atencin del
Estado a la ciudadana. Consecuentemente, la interculturalidad enfrenta un drama similar a otros enfoques que requieren acciones multisectoriales: el tema
resulta de todos, pero es a la vez de nadie.
Sin embargo, existen algunos obstculos adicionales
que han limitado un mayor vnculo entre la interculturalidad y las polticas pblicas. En primer lugar, la
interculturalidad y la cultura no estn posicionadas
como temas prioritarios en la agenda pblica y, por
ende, no estn presentes en el discurso ni en los programas de gobierno de la mayora de los partidos
polticos. En segundo lugar, la informacin estadstica
sobre la magnitud y las condiciones sociodemogrficas de la poblacin indgena y afrodescendiente es
muy limitada, lo cual dificulta la toma de decisiones
basadas en evidencia. En tercer lugar, no existe un
consenso poltico sobre el valor de la diversidad cultural y sobre qu tan intercultural debera ser la accin
del Estado peruano, a pesar del carcter pluricultural
y multilinge del pas.
El Per es considerado el tercer pas con poblacin
indgena de Amrica Latina, solo superado por Bolivia
y Guatemala2. El Censo Nacional 2007 identific a 3
919 314 personas mayores de 5 aos como indgenas
a partir de su lengua materna, cifra equivalente al 16%
del total de la poblacin en dicho rango de edad3. Sin

La interculturalidad y la cultura
no estn posicionadas como
temas prioritarios en la agenda
pblica y, por ende, no estn
presentes en el discurso ni en
los programas de gobierno
de la mayora de los partidos
polticos.
Economa y Sociedad 77, CIES, marzo 2011

El nuevo rostro de la pobreza en el Per es amaznico e indgena.

embargo, segn ENAHO 2009, 36.7% de los jefes de

hogar se auto-identifican como indgenas4.

Por qu la interculturalidad es importante

para las polticas pblicas?
Las polticas pblicas no son solo un conjunto de disposiciones legales, administrativas y presupuestales,
sino tambin un modo de relacin entre el Estado y
los ciudadanos. El enfoque intercultural contribuye
a mejorar los trminos de dicha relacin al facilitar
que los esquemas e instrumentos de polticas sean
ms sensibles a la diversidad cultural y estn mejor
adecuados a las necesidades diferenciadas de una
ciudadana plural en trminos de raza, etnia, gnero,
etc. Las aplicaciones especficas del enfoque intercultural generan una serie de externalidades positivas

1/

El presente artculo est basado en el documento Interculturalidad y polticas pblicas: una agenda al 2016, realizado por la
autora en el marco del proyecto Elecciones Per 2011: Centrando el debate electoral. Puede descargar la versin completa del
estudio en http://www.elecciones2011.cies.org.pe/
2/ CEPAL (2007). Panorama Social de Amrica Latina 2006. Santiago
de Chile: Naciones Unidas.
3/ Instituto Nacional de Estadstica (2008). Resultados definitivos
del Censo Nacional 2007. Lima: INEI.
4/ Instituto Nacional de Estadstica (2010). Resultados de la Encuesta
Nacional de Hogares 2009. Lima: INEI.

53

Foto CIES

El reconocimiento de la diferencia entre ellas, la diferencia cultural

aparece subordinada al principio de la igualdad de todos los peruanos
en la Constitucin Poltica.

que van ms all del mbito estrictamente cultural,

como por ejemplo:
Permite avanzar hacia la igualdad en el acceso a
oportunidades, igualdad en las garantas de realizacin de derechos humanos fundamentales y
el reconocimiento de derechos especficos (como
los derechos de los pueblos indgenas).
Contribuye a mejorar la calidad, accesibilidad y
pertinencia cultural de los servicios pblicos esenciales para el desarrollo humano y para el logro de
los Objetivos del Milenio (educacin, nutricin,
salud, etc.). Esto es fundamental, considerando la
dramtica situacin de pobreza y exclusin que
enfrentan los pueblos indgenas. La incidencia de
pobreza en la poblacin indgena es casi el doble
que la registrada en la poblacin no indgena5.
Sin embargo, existen brechas inter-tnicas y de
gnero que merecen especial atencin, as como
la situacin de la niez indgena6. La incidencia
de pobreza extrema en los pueblos indgenas amaznicos asciende a 46.96%, cifra que se reduce a

OXFAM (2009). Informe Per 2009- 2010. Pobreza, desigualdad

y desarrollo en el Per. Lima: OXFAM Internacional.
6/ Para mayor informacin se sugiere revisar: Benavides, M. et
al (2010). Estado de la Niez Indgena en el Per. Lima: INEI,
UNICEF y Manuela Ramos (2010). Brechas de Gnero: Insumos
para la adopcin de medidas a favor de la igualdad de las mujeres.
Lima: INEI, MMR.
7/ Vsquez et al (2008). Niez indgena y educacin intercultural
bilinge en el Per: estadsticas recientes, preguntas (i) resueltas
y tareas pendientes. Lima: CARE-SAVE THE CHILDREN-UNICEFEDUCA-TAREA-Grupo Impulsor de Educacin Rural.
8/ Convenio sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes. El Per ratific este convenio en 1993 a travs de la
Resolucin Legislativa No. 26253.
5/

54

32.05% para el caso de la poblacin quechua y

25.86% para la poblacin aimara7. Esta situacin
tiene implicancias muy serias para las polticas de
superacin de pobreza, que han tendido a priorizar a la sierra rural. El nuevo rostro de la pobreza
en el Per es amaznico e indgena.
Optimiza la poltica social, en especial los esquemas de proteccin social, mejorando la atencin
de los grupos histricamente excluidos e introduciendo nuevos temas en la agenda. Por ejemplo,
la lucha contra la discriminacin y el racismo.
Fortalece los sistemas de gestin de conflictos,
reforzando la importancia estratgica del dilogo
entre las partes involucradas.
Es por ello que la aplicacin del enfoque intercultural ofrece una importante oportunidad de
innovacin en polticas pblicas que el prximo
gobierno no debera desaprovechar.

Marco normativo
El Estado Peruano es signatario de convenios y declaraciones internacionales vinculados a la diversidad
cultural e interculturalidad. Destacan los instrumentos
especficos para pueblos indgenas, como el Convenio
Nro. 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (1989)8 y la Declaracin de las Naciones Unidas
sobre Derechos de los Pueblos Indgenas (2007). Cabe
sealar que el Convenio Nro. 169 tiene carcter vinculante; es decir, implica la adecuacin de sus principios a la legislacin nacional y genera obligaciones
exigibles para los pases que lo ratificaron, como es
el caso del Per. Entre dichas obligaciones destaca el
derecho a la consulta a los pueblos indgenas ante una
medida que los afecte. En cuanto al marco normativo
nacional, existen importantes vacos y contradicciones en el tratamiento de la interculturalidad, lo cual
revela la ausencia de una poltica clara y coherente

El enfoque intercultural
contribuye a mejorar los
trminos de dicha relacin al
facilitar que los esquemas e
instrumentos de polticas sean
ms sensibles a la diversidad
cultural y estn mejor adecuados
a las necesidades diferenciadas
de una ciudadana plural en
trminos de raza, etnia,
gnero, etc..
Economa y Sociedad 77, CIES, marzo 2011

Cuadro 1
Opciones de poltica
Tipo

Tipo A:
polticas
tnicamente
focalizadas

Tipo B:
polticas no
tnicamente
focalizadas

Caractersticas

Principalmente
dirigidas a la
poblacin indgena
y, en menor medida,
a los grupos
afrodescendientes.

Ventajas

Desventajas

Mayor pertinencia cultural de las

intervenciones.
Brindan trato preferencial a
grupos histricamente excluidos.
Generan espacios de
fortalecimiento para las
organizaciones representativas y
liderazgos tnicos.
Mayor sintona con la agenda
de los derechos de las minoras
tnicas.

Implica generar una oferta

diferenciada en el diseo e
implementacin.
Sesgo rural e indigenista invisibiliza
a grupos afrodescendientes.
Podran generar tensiones en
contextos multitnicos donde
conviven poblaciones con similares
niveles de pobreza.
Pueden promover una visin
grupista de lo tnico10.

Variante 1
Polticas sociales.
La poblacin indgena
o afrodescendiente
es incluida como
beneficiaria va
focalizacin,
generalmente
orientada por criterios
de pobreza.

Abordan a los pobres como categora

general. No suelen considerar las
Orientadas por el
vulnerabilidades especficas que
principio de equidad:
afectan a las minoras tnicas.
igualdad de oportunidades
Menor pertinencia cultural de las
independientemente de factores
intervenciones
socio-econmicos y culturales.
Mayor oferta de polticas protectoras
Oferta estandarizada en el
(reduccin de pobreza) que
diseo e implementacin facilita
promotoras (generadoras de
rplica y escalamiento.
capacidades) o habilitadoras (acceso
a oportunidades econmicas).

Variante 2
Polticas para
promover la
diversidad cultural
y la ciudadana
multicultural dirigidas
a la sociedad en
general.

Colocan a la sociedad en
general como pblico objetivo
de las polticas interculturales.
Con potencial para generar
competencias interculturales en
la convivencia cotidiana

Mayor nfasis en la celebracin de

la diversidad cultural, como folklore
(pasacalles, ferias, etc.).
Muchas veces asumen que las
diferencias culturales son estticas
y que las identidades son nicas,
ignorando el proceso poltico detrs
de su construccin.

Fuente: Elaboracin propia a partir de Robles (2009)11.

La accin estatal se ha
caracterizado por ser de baja
escala (proyectos), con limitada
vinculacin intersectorial,
dbil fiscalizacin e importante
dependencia del financiamiento
de la cooperacin internacional
para ser implementadas o
sostenidas.

en la materia. Por ejemplo, el reconocimiento de la

diferencia entre ellas, la diferencia cultural aparece
subordinada al principio de la igualdad de todos los
peruanos en la Constitucin Poltica. Asimismo, los
cdigos vigentes no incorporan un reconocimiento
explcito a la diferencia cultural como fuente de derechos especficos. Finalmente, la normativa sectorial
incluye una gran diversidad de posiciones. Solo los
sectores de Educacin, Justicia, Salud y Agricultura
reconocen la existencia de diferencias culturales,
aunque existen particularidades en la orientacin de
las polticas9.

Avances logrados a nivel sectorial

Si bien han existido algunos esfuerzos importantes a
nivel sectorial para incorporar el enfoque intercultural
en la provisin de servicios, especialmente en educacin y salud, la accin estatal se ha caracterizado por

Economa y Sociedad 77, CIES, marzo 2011

Diez, A. (2005). Legislacin Peruana e Interculturalidad. Documento de Trabajo. Secretariado Rural Per-Bolivia.
10/ Brubaker, R (2004). Ethnicity without groups. Harvard: Harvard
University Press.
11/ Robles, C. (2009). Pueblos indgenas y programas de transferencia
condicionada con corresponsabilidad. Avances y desafos desde
un enfoque tnico. Serie Polticas Sociales N. 156. Santiago de
Chile: Divisin de Desarrollo Social, CEPAL.
9/

55

El VMI es la autoridad pblica

en asuntos de interculturalidad
e inclusin de las poblaciones
originarias.

de accin, sino ms bien con un mix de polticas.

Se propone una agenda al ao 2016 conformada
por siete propuestas de poltica elaboradas bajo la
siguiente racionalidad:
Optimizar el marco institucional y la oferta programtica existente vinculada a la interculturalidad, como paso indispensable para generar las
condiciones que permitan su articulacin efectiva
y orientada por resultados en otras reas de las
polticas pblicas.
Responder a los cuellos de botella que limitan el
avance del enfoque intercultural en las polticas
pblicas: falta de rectora, dispersin de iniciativas, dbil fiscalizacin, limitadas capacidades de
gestin intercultural dentro del aparato estatal e
insuficientes instrumentos tcnicos ad hoc.

ser de baja escala (proyectos), con limitada vinculacin intersectorial, dbil fiscalizacin e importante
dependencia del financiamiento de la cooperacin
internacional para ser implementadas o sostenidas.
La cooperacin internacional y las ONGs han tenido
un rol ms activo que el Estado en la promocin de
iniciativas de desarrollo interculturales, aunque la
mayora de estos esfuerzos se encuentran dispersos
en proyectos que no han logrado escalar a nivel de
polticas, muchas veces por falta de apertura desde el
mismo aparato estatal.

La agenda est conformada por tres objetivos al 2016,

los cuales agrupan las propuestas de poltica resumidas a continuacin:

Propuestas de poltica
Dado el carcter multidimensional de la problemtica
asociada a la interculturalidad, se requieren acciones intersectoriales que vinculen a los tres niveles de
gobierno: local, regional, central. Consecuentemente,
no es posible ni deseable contar con un nico curso

Objetivo 1: Mejorar las capacidades de

gestin intercultural del Estado peruano

Foto CIES

1.1 Fortalecimiento institucional del

Vice-Ministerio de Interculturalidad (VMI)

Los trgicos sucesos de Bagua evidenciaron la falta de una entidad rectora

fuerte y efectiva en materia indgena.

56

El VMI es la autoridad pblica en asuntos de interculturalidad e inclusin de las poblaciones originarias. Es necesario fortalecer las capacidades tcnicas de dicha institucin a travs de la incorporacin
de recursos humanos de primer nivel formados en
gestin pblica, diversidad cultural e interculturalidad, as como va asistencia tcnica brindada por
brigadas temticas (servicios pblicos, conflictos
sociales, medio ambiente, patrimonio), las cuales
pueden ser implementadas con apoyo de la cooperacin internacional. Por otro lado, la labor del VMI
debe orientarse a elaborar metodologas e instrumentos que faciliten la incorporacin del enfoque
intercultural en los programas pblicos donde sea
relevante, as como en la elaboracin de propuestas
tcnicas especficas (polticas lingsticas, polticas
contra la discriminacin y el racismo, censo indgena
y afrodescendiente, etc.). Finalmente, es necesario
promover el benchmarking de experiencias internacionales exitosas de diseo e implementacin de
polticas interculturales y de reconocimiento de la
diversidad cultural (Canad, Mxico, Brasil, Colombia). Como resultado de estas acciones, se espera
que al ao 2016 el VMI sea una institucin slida
con capacidad de propuesta tcnica y que cumpla
un activo rol difusor del enfoque intercultural en la
administracin pblica.

Economa y Sociedad 77, CIES, marzo 2011

Los trgicos sucesos de Bagua evidenciaron la falta de

una entidad rectora fuerte y efectiva en materia indgena. Se sugiere mantener el rol ejecutor del INDEPA
para evitar que pierda ms peso poltico dentro del
Estado, as como legitimidad frente a las organizaciones representativas tnicas. Es necesario reactivar las
cinco oficinas descentralizadas del INDEPA y articularlas con las Gerencias de Desarrollo Social de los
gobiernos regionales con mayor poblacin indgena
y afrodescendiente. Dichas oficinas pueden operar como nodos articuladores de la oferta pblica y
como ventanillas de recepcin de denuncias en coordinacin con la Defensora del Pueblo. Asimismo,
se plantea crear un Consejo Consultivo del INDEPA
de carcter plural y colegiado para institucionalizar
los canales de dilogo con las organizaciones de la
sociedad civil, garantizando la participacin efectiva
de las organizaciones representativas indgenas y afrodescendiente. Finalmente, se sugiere establecer un
programa de aprendizaje de pares con los institutos
indigenistas ms destacados de Amrica Latina (CDIMxico y FUNAI-Brasil) para promover la rplica o
adaptacin de modelos de gestin y esquemas de
poltica exitosos. El relanzamiento del INDEPA deber
contar con respaldo poltico al ms alto nivel, razn
por la cual se sugiere que este proceso sea implementado por la PCM.
1.3 Programa de sensibilizacin y capacitacin
intercultural dirigido a tomadores de
decisiones del sector pblico
Se propone implementar una diplomatura con valor
curricular dirigida a funcionarios de alto nivel en sectores donde es necesario difundir el enfoque intercultural: MEF, MEM, MINJUS, MINAM, CIAS-PCM y
MIMDES. Esta diplomatura debe ser implementada
en alianza con las mejores universidades y centros
de investigacin del pas, quienes brindaran conte-

Dado el carcter
multidimensional de la
problemtica asociada a la
interculturalidad, se requieren
acciones intersectoriales que
vinculen a los tres niveles
de gobierno: local, regional,
central.
Economa y Sociedad 77, CIES, marzo 2011

Foto CIES

1.2 Relanzamiento del Instituto Nacional de

Desarrollo de Pueblos Andinos, Amaznicos
y Afroperuanos (INDEPA)

Los pueblos indgenas han sido invisibilizados en las prioridades del Estado
durante buena parte de la historia republicana.

nidos acadmicos sobre diversidad cultural, etnicidad, derechos humanos y dinmicas de pobreza y
exclusin con una orientacin aplicada a las polticas
pblicas. Se espera que este programa contribuya a
que la diversidad cultural sea mejor considerada en el
diseo e implementacin de polticas, facilitando una
mayor apertura hacia el enfoque intercultural dentro
del aparato pblico.
1.4 Programa Nacional de Acceso al Servicio
Civil para profesionales indgenas y
afrodescendientes
Se propone que SERVIR implemente un programa
ad hoc para generar canales de acceso competitivos al servicio civil para profesionales indgenas y
afrodescendientes, como medida de accin afirmativa desde el Estado. Los profesionales indgenas y
afrodescendientes debern ser seleccionados va
concurso pblico y ser menores de 35 aos para
favorecer la participacin de los jvenes. El programa
deber incorporar una primera etapa de formacin
en gerencia pblica. Quienes aprueben satisfactoriamente dichos contenidos podrn postular a puestos
en los gobiernos regionales con mayor poblacin
indgena y afrodescendiente, los cuales seran previamente identificados por SERVIR. Este programa
plantea una innovacin en la manera cmo se ha
venido promoviendo la participacin de las minoras
tnicas en los asuntos pblicos, pues no est orientada a la formacin de liderazgos de base, sino ms
bien a una tecnocracia competitiva que sea tambin
culturalmente diversa.

57

Objetivo 2: Garantizar la articulacin

intersectorial y la implementacin del
enfoque intercultural en las polticas
pblicas pertinentes
1.5 Creacin del Sistema Funcional
Interculturalidad y Polticas Pblicas (SFIP)
bajo la rectora del Ministerio de Cultura
En el marco de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo,
el Ministerio de Cultura est facultado para liderar un
sistema funcional especializado en interculturalidad
(SFIP). Esta figura es idnea para trabajar temas trasversales porque facilita la articulacin de esfuerzos
realizados en las distintas instancias del Estado. El
diseo del SFIP deber contar con un ncleo bsico
(INDEPA, MINSA, MINEDU, MIMDES y Defensora
del Pueblo), un espacio consultivo integrado por
expertos independientes, instancias regionales en los
departamentos con mayor poblacin indgena a travs
de las Gerencias de Desarrollo Social de los gobiernos
regionales y captulos especializados (servicios pblicos, conflictos, medio ambiente). Los roles del SFIP
sern: a) Fiscalizacin, asegurando la aplicacin del
enfoque intercultural en los planes y polticas donde
ha sido mencionado como eje transversal; b) Promocin, identificando sinergias, modelos replicables y
aprendizajes intersectoriales.
1.6 Elaboracin de Plan Nacional para Pueblos
Indgenas
Los pueblos indgenas han sido invisibilizados en las
prioridades del Estado durante buena parte de la historia republicana. Consecuentemente, su inclusin
en las polticas pblicas ha sido de carcter irregular,
disperso y no explcito. La elaboracin de un plan
nacional permitira establecer prioridades de accin
en materia indgena, definir responsabilidades secto-

58

riales, plantear instrumentos de poltica y establecer

parmetros presupuestales. Este plan debe tener una
perspectiva de mediano plazo y puede estar articulado al proceso del Plan Bicentenario al 2021, promovido por CEPLAN. El resultado esperado es que el
Estado cuente con un sistema de monitoreo y evaluacin que le permita medir los avances en las polticas
pblicas que incorporan a los pueblos indgenas.

Objetivo 3 - Promover la aplicacin del

enfoque intercultural para mejorar la provisin de servicios y programas pblicos
1.7 Creacin de un Fondo de Promocin para la
Innovacin en Polticas Pblicas que priorice la
aplicacin del enfoque intercultural
Este fondo generar incentivos para la creacin de
esquemas de poltica novedosos que respondan a problemas concretos asociados a la provisin de servicios
y programas pblicos. Podrn participar universidades
y centros de investigacin en alianza con instituciones pblicas. Se financiarn soluciones de polticas,
esquemas desarrollados, y no solo investigaciones, los
cuales debern ser replicables y escalables. Se sugiere
que el fondo incluya entre sus prioridades la aplicacin del enfoque intercultural, priorizando el diseo
de esquemas que respondan a las vulnerabilidades
especficas de los pueblos indgenas y grupos afrodescendientes, la superacin de barreras en el acceso
a servicios pblicos, as como mejorar el diseo y
la implementacin de programas sociales existentes
(por ejemplo, el Programa Juntos, que ya empez a
ser implementado en zonas indgenas amaznicas).
Este fondo podra ser administrado por el MEF con la
asesora tcnica del FINCyT.

Economa y Sociedad 77, CIES, marzo 2011