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ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD
CONTRA LA LEY N 2730/2005 QUE
EXPROPIA 52694 HAS 4149 M2 DE
INMUEBLES
SITUADOS
EN
LOS
DEPARTAMENTOS DE ALTO PARAGUAY Y
PRESIDENTE HAYES, A FAVOR DEL
INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO
RURAL Y DE LA TIERRA (INDERT) N 288
AO
2006.------------------------------------------------ACUERDO Y SENTENCIA NMERO: CUATROCIENTOS
TREINTA.En la Ciudad de Asuncin, Capital de la Repblica del Paraguay, a los
Seis das del mes de Junio del ao dos mil siete, estando en la Sala de Acuerdos
de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Seores Ministros de la Sala
Constitucional, Doctores VCTOR MANUEL NEZ RODRGUEZ, JOS
V. ALTAMIRANO AQUINO y SINDULFO BLANCO, quien integra la Sala
por inhibicin del Dr. ANTONIO FRETES, Miembros, ante m, el Secretario
autorizante, se trajo al acuerdo el expediente caratulado: ACCIN DE
INCONSTITUCIONALIDAD EN EL JUICIO: CONTRA LA LEY N
2730/2005 QUE EXPROPIA 52694 HAS 4149 M2 DE INMUEBLES
SITUADOS EN LOS DEPARTAMENTOS DE ALTO PARAGUAY Y
PRESIDENTE HAYES, A FAVOR DL INSTITUTO NACIONAL DE
DESARROLLO RURAL Y DE LA TIERRA (INDERT), a fin de resolver la
accin de inconstitucionalidad promovida por el Abogado RAMN FERREIRA
RUIZ, en nombre y representacin de la firma ATENIL S.A y de la
ASOCIACION DEL ESPIRITU SANTO PARA LA UNIFICACION DEL
CRISTIANISMO MUNDIAL, bajo patrocinio del abogado RUBEN OCAMPO
RIVAROLA.----------Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia,
Sala
Constitucional,
resolvi
plantear
y
votar
la
siguiente:-------------------------------------C U E S T I O N:
Es procedente la accin de inconstitucionalidad deducida?.-----------------A la cuestin planteada el Dr. Vctor Manuel Nez Rodrguez, dijo:
El Abogado Ramn Ferreira Ruiz, en representacin de la firma ATENIL S.A. y
de la ASOCIACION DEL ESPIRITU SANTO PARA LA UNIFICACION DEL
CRISTINISMO MUNDIAL, a promover accin de inconstitucionalidad contra la
Ley N 2730/05 Que expropia 52694 Has. 4149 m2. ( Cincuenta y dos mil
seiscientos noventa y cuatro Hectreas, cuatro mil ciento cuarenta y nueve metros
cuadrados) de inmuebles situados en los Departamentos de Alto Paraguay y
Presidente Hayes, a favor del Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra
(INDERT), de acuerdo a lo establecido en los Arts. 109, y 116 de la Constitucin,
Artculos 2, 3, 4, 5, 9, 70, 74, 102, 103 y concordantes de la Ley N 1863/02
Que establece el Estatuto Agrario.-----------------------------------

Manifiesta el accionante que la disposicin legal impugnada atenta

contra las previsiones contempladas en los Artculos 7, 20, 46, 47, 109, 137, y
248 de la Constitucin. En primer lugar alega la inconsistencia jurdica de la
calificacin como latifundio improductivo de las tierras, porque ninguna
institucin oficial, ni del INDERT ni del Congreso han realizado estudio tcnico
alguno que califique si los inmuebles expropiados estn o no racionalmente
explotados. Siendo as, nadie puede calificar a ojo las mejoras productivas
existentes, so pena de incurrir en una manifiesta arbitrariedad. Refiere que las
tierras expropiadas cumplen sobradamente los presupuestos para ser consideradas
como eficientes y racionalmente utilizadas, adjuntando el listado de mejoras e
inversiones en los inmuebles adquiridos por las Empresas Atenil S.A. y la
Asociacin del Espritu Santo, cumpliendo de esta forma lo dispuesto en el Art.
1 y 6 del Estatuto Agrario. Asimismo, aducen que el Congreso vulnera las
normas emanadas del mismo rgano, pues, por un lado dicta una ley que prohbe
la expropiacin de tierras donde existen bosques, y por otro lado, ignoran la ley
cuando procede a expropiar abusiva y arbitrariamente los inmuebles de
referencia. Por otra parte sealan que con la expropiacin fueron truncados los
proyectos de acuicultura, la conservacin de especies en extincin refugiados en
el Cerro Galvn,
la creacin de la Reserva Ecolgica y Proteccin
ambiental.---------------------------------------------------------------------------------------Igualmente arguyen la inconsistencia tcnica de la Ley de
Expropiacin, que la torna inaplicable y de imposible cumplimiento. Al respecto
seala que conforme a los ttulos de propiedad y el cuadro de afectacin y
configuracin poligonal, adjuntos, se puede apreciarse que la superficie real
expropiada asciende a 156.822 Has. 6954 m2. y no 52.694 Has. 4149 m2 como
errneamente se consigna en la Ley N 2730/05, error que fue detectado durante
el trabajo de mensura. Dicho error tcnico significa una diferencia de 104.128
Has. expropiadas de ms, sin cobertura en la Ley expropiatoria, y sin posibilidad
alguna de solucin tcnica. Ante dicha circunstancia se cuestiona con relacin al
clculo para el pago de la indemnizacin, alegando al respecto que lo dispuesto
en el Art. 5 de la Ley N 2730/05, contradice el Acuerdo entre el gobierno de la
Republica del Paraguay y el gobierno de la Republica de Corea para la promocin
y proteccin de inversiones, aprobado por Ley N 225/93, porque sta normativa
prev que la indemnizacin debe ser abonada de acuerdo al valor de mercado de
la inversin expropiada, sin embargo, aquella dispone como base el valor fiscal.
Expresan que en caso de no dar curso a la presente accin, de conformidad al Art.
12 de la Ley N 225/93, iniciaran tramites legales respectivos por ante el Centro
Internacional sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones con sede en
Washington, E.E.U.U. Asimismo, aduce que el Art. 11 de la Ley N 2730/05, es
confiscatorio de la propiedad privada, y en virtud dicha ley, las vas frreas estn
siendo objeto de rapia, dejando de ese modo los bienes de los legtimos
propietarios en manos de indeseables para escarnio de los propulsores de dicha
ley.--------------------------------------------------------------El dictamen del Fiscal Adjunto de la Fiscala General del Estado,
aconseja el rechazo de la presente accin, en base a la jurisprudencia constante y
uniforme de la Corte con relacin al calificativo de utilidad pblica e inters
social expresiones surgidas del texto constitucional y utilizadas en las leyes de
expropiacin que son de competencia exclusiva del poder Legislativo, salvo que

se aprecie un determinado caos, una arbitrariedad evidente en la calificacin

realizada por el Congreso Nacional. As, tomando en consideracin las
disposiciones de la Ley N 1863/02, y de las documentaciones que se acompaa a
autos, no surge la racional utilizacin de los inmuebles en cuestin, la lista de
mejoras e inversiones realizadas por las empresas Atenil S.A. y la Asociacin del
Espritu Santo, presentada por el representante convencional de ambos, donde se
consigna la inversin de la suma de Gs.33.527.320.000.-(Treinta y tres mil
millones quinientos veintisiete millones trescientos veinte mil guaranes),
tomando con referencia el valor del mercado, no constituye documento idneo
para acreditar tal extremo. Tampoco se observa que los accionantes hayan
comenzado a ejecutar el plan de aprovechamiento de las fincas que fueron
aprobadas por la Secretaria del Ambiente y el Servicio Forestal Nacional del
Ministerio de Agricultura y Ganadera. Por otra parte seala que, el Acuerdo
firmado entre los Gobiernos de Paraguay y Corea concuerda con el Art. 109 de la
Carta Magna en lo que se refiere a la causa de utilidad pblica, pues de esta
manera el Congreso Nacional ejerce la facultad de determinar en cada caso si tal
situacin amerita la expropiacin. En cuanto al agravio en relacin con el Art. 11
de la ley N 2730/02, refiere la circunstancia de que dicha ley garantiza a favor
del Estado paraguayo las vas del ferrocarril, pues se encuentran en el rea del
inmueble expropiado y forman parte del principio de que lo accesorio sigue a lo
principal.------------------------------De lo expuesto tenemos que los agravios de los accionantes guarda
relacin en primer lugar con la calificacin de latifundio improductivo de los
inmuebles expropiados. En segundo lugar, sostiene la existencia de un error
tcnico en la extensin de tierra expropiada. En tercer lugar, cuestiona el hecho
de que la expropiacin deja sin efecto varios proyectos relativos a la acuicultura,
conservacin de especies en extincin, y la creacin de reserva ecolgica. En
cuarto lugar, la base a tomarse en cuenta para el pago de indemnizacin. En
quinto lugar, que la expropiacin de la va frrea constituye la confiscacin de un
bien privado.-----------El Artculo 1 de la Ley N 2730/05 dispone: Declarase de utilidad
publica y de inters social, conforme a lo dispuesto en el artculo 109 de la
Constitucin Nacional y el Artculo 94 de la Ley N 1863/02 QUE ESTABLECE
EL ESTATUTO AGRARIO, y calificase como latifundio improductivo, de
conformidad con lo dispuesto en el Art. 116 de la Constitucin Nacional y el
Artculo 9 de la Ley N 1863/02 QUE ESTABLECE EL ESTATUTO
AGRARIO,
los
inmuebles
individualizados
como
fincas--------------------------------------------El Art. 9 de la Ley N 1863/02, considera latifundio improductivo y,
consecuentemente, sujeto a expropiacin, el inmueble agrario que conforme a las
prescripciones de esta ley no se encuentre racionalmente utilizado,
independientemente de que dicho inmueble conforme una sola finca o un grupo
de ellas
que pertenezcan
a
una
misma
persona
fsica
o
jurdica.-----------------------------Como en reiterados fallos hemos sostenido, la competencia para la
calificacin o declaracin de utilidad publica a los efectos de la expropiacin, le
corresponde exclusivamente al rgano legislativo. La Constitucin es clara y
terminante al respecto: se admite la expropiacin por causa de utilidad publica
o de inters social, que ser determinada en cada caso por ley (Art. 109).

Entendemos por ello que nadie mejor que los propios representantes del pueblo
para determinar cundo existe y cmo debe satisfacerse un requerimiento pblico.
Del examen de las constancias de autos, consideramos que esta es la cuestin
fctica que fueron tomadas en cuenta para la promulgacin de la ley hoy
impugnada.-------------Si bien es cierto, el dictamen fiscal hace referencia a que de las
documentaciones acompaadas con el escrito de demanda no revela que los
peticionantes hayan dado cumplimiento al plan de aprovechamiento de las fincas
que fueron aprobadas por la Secretaria del Ambiente y el Servicio Forestal
Nacional del Ministerio de Agricultura y Ganadera, consideramos que dicha
cuestin fctica guarda relacin con la exposicin de motivo del proyecto de ley
que fueron previamente debatidos por los representantes del pueblo antes de su
aprobacin. De ah es que esta Corte sostiene que no es revisable judicialmente
el contenido poltico de la declaracin de utilidad pblica y la calificacin de
latifundio improductivo, habida cuenta que tales temas son cuestiones previas a la
formacin
y
sancin
de
la
ley.--------------------------------------------------------------------------------Adems est sealar que el Estatuto Agrario califica de modo
especfico lo que debe considerar como latifundio improductivo. La ley
impugnada se basa en la citada disposicin legal para calificar de latifundio
improductivo los inmuebles de los accionantes, para lo cual los legisladores
tuvieron que cumplir las etapas previas de verificacin, actos sobre los cuales esta
Corte no tiene potestad de control.--------Segn Badeni, el control de constitucionalidad no consiste en analizar
las bondades o defectos de una ley, as como tampoco su utilidad o conveniencia,
que son funciones reservadas a los rganos polticos. Consiste, simplemente, en
verificar jurdicamente si media o no oposicin con los principios contenidos en
la constitucin. (Badeni, Gregorio, obra Instituciones de Derecho
Constitucional,
Edictorial
Ad-Hoc
S.R.L.,
pg.205).---------------------------------------------------------En relacin al caso examinado, podemos sostener que la verificacin
del acto normativo atacado de inconstitucional no se opone a ninguna de las
disposiciones constitucionales que segn el accionante fueron conculcados. Por
el contrario dicha normativa tiene por objeto dar cumplimiento a un inters social
que
se
encuentra
por
encima
del
particular.------------------------------------------------------En cuanto al agravio por la supuesta existencia de errores tcnicos
detectados en la mensura de los inmuebles expropiados, cabe destacar que sta no
es la va procesal pertinente para subsanarlo. En efecto, las cuestiones tcnicas
constituyen temas accesorios a la elaboracin del proyecto de ley sobre las cuales
el Poder Judicial no ejerce control constitucional, en atencin al principio de
independencia
de
los
Poderes
del
Estado.---------------------------------------------------Por otra parte, la impugnacin de inconstitucionalidad del Art. 5 de la
Ley 2730/02, por considerar que es contraria a lo dispuesto en el Art. 6 del
ACUERDO ENTRE EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DEL PARAGUAY Y
EL GOBIERNO DELA REPUBLICA COREA PARA LA PROMOCION Y
PROTECCION DE INVERSIONES, aprobado por Ley
N 225/93,
consideramos que no es tal, habida cuenta que el referido acuerdo internacional

concuerda con el Art. 109 de la Ley Suprema, en cuanto establece que la

expropiacin es viable si media causa de inters pblico y beneficio social,
conforme a las disposiciones legales. La ley cuestionada igualmente calific los
inmuebles expropiados como latifundio improductivo, cuya indemnizacin se
encuentra regulada de manera especfica en el Estatuto Agrario, en concordancia
con la norma Constitucional.-----En efecto, la disposicin legal impugnada de inconstitucionalidad
establece que el INDERT abonar al propietario del inmueble por la superficie
total expropiada, en concepto de indemnizacin, valor al inmueble y mejoras,
conforme al Art. 116 de la Constitucin Nacional y los Artculos 102, inc. a) y
103 inc. a) de la Ley N 1863/02. El Estatuto Agrario prev igualmente el
procedimiento para hacer efectivo el pago de la indemnizacin que corresponda a
los propietarios de los inmuebles expropiados. En consecuencia, los agravios
expuestos en relacin con el pago de la indemnizacin de ningn modo sustenta
la
violacin
de
derechos,
principios
o
garantas
de
rango
constitucional.--------------------------------------------Por ltimo, la circunstancia de que la Ley expropiatoria establezca que,
las vas de ferrocarril que se encuentran en el rea del inmueble expropiado,
quedan bajo dominio del Estado, en modo alguno lesiona normas de rango
constitucional, habida cuenta que la calificacin de confiscacin alegada por
los accionantes, no es tal, en razn de que son accesorio de los inmuebles
expropiados, como bien lo seala el Fiscal en su dictamen, adems no consta en
autos documento alguno que justifique la propiedad de los
accionantes.--------------------------------------------------Por las consideraciones que anteceden, y coincidiendo con el dictamen
fiscal, corresponde rechazar la presente accin de inconstitucionalidad interpuesta
por la empresa ATENIL S.A. y la ASOCIACION DEL ESPIRITU SANTO
PARA LA UNIFICACION DEL CRISTIANISMO MUNDIAL, contra la Ley N
2730/05,
por
improcedente.
Es
mi
voto.---------------------------------------------------------------A su turno, el Dr. JOSE V. ALTAMIRANO, dijo: 1) El Abog. RAMON
FERREIRA RUIZ, en representacin de la firma ATENIL SA y de la
ASOCIACION DEL ESPIRITU SANTO PARA LA UNIFICACION DEL
CRISTIANISMO MUNDIAL, bajo patrocinio del Abog. RUBEN OCAMPO
RIVAROLA,
se
presenta
promover
ACCIN
DE
INCONSTITUCIONALIDAD contra la Ley N 2730/2005 QUE EXPROPIA
52.694 HAS. 4149 m2 DE INMUEBLES SITUADOS EN LOS
DEPARTAMENTOS DE ALTO PARAGUAY Y PRESIDENTE HAYES, A
FAVOR DEL INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL Y DE LA
TIERRA (INDERT) DE ACUERDO CON LO ESTABLECIDO EN LOS
ARTICULOS 109 Y 116 DE LA CONSTITUCION NACIONAL, ARTICULOS
2, 3, 4, 5, 9, 70, 102, 103 Y CONCORDANTES DE LA LEY N 1863/2002,
QUE ESTABLECE EL ESTATUTO AGRARIO, hacindolo en los trminos
consignados en el escrito obrante a fs. 226 a 246 de estos autos.
---------------------------------------------------------------------------------------------

2) En mi opinin, la accin de inconstitucionalidad promovida debe ser analizada

conforme a las disposiciones legales que regulan la figura de la Expropiacin,
para decidir si ellas en su aplicacin no han vulnerado normas de orden
constitucional.---2.1) El artculo 1 de la Ley 2730/2005 dice: Declrese de utilidad pblica y de
inters social, conforme a lo dispuesto en el artculo 109 de la Constitucin
Nacional y el Artculo 94 de la Ley N 1863/02 QUE ESTABLECE EL
ESTATUTO AGRARIO, y califcase como latifundio improductivo, de
conformidad con lo dispuesto en el artculo 116 de la Constitucin Nacional y el
artculo 9 de la Ley N 1863/02, QUE ESTABLECE EL ESTATUTO
AGRARIO, los inmuebles individualizados como: -Fincas nmeros 17891,
17892, 17889, 17890, 16819, 17843, del Distrito de Puerto Casado. Fincas
nmeros: 7758, 7761 y 19584 del Distrito de Puerto Pinasco, Padrones nmeros:
78, 79, 1714, 80, 556, 557, 1699-1696, 13236, 1697 y 515, respectivamente,
pertenecientes a la Asociacin del Espritu Santo para la Unificacin del
Cristianismo Mundial. Fincas nmeros: 21051 del Distrito de Puerto Casado
y 21053 del Distrito de Puerto Pinasco, Padrones nmeros: 5551-142, 1691,
1692, 1694, respectivamente, pertenecientes a la empresa Atenil SA.
Finca
nmero: 17889 del Distrito de Puerto Casado, Padrn Nmero 81 pertenecientes
a la Empresa Hispano Paraguaya SA. Parte de la Finca nmero: 1328
perteneciente a la empresa Carlos Casado SA.---------2.2) El artculo 2 de la misma ley dispone: Expropiase a favor del Instituto
Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT), para los fines de la
Reforma Agraria, 52694 Has. 4149 m2 afectadas a los siguientes inmuebles:
-Fincas nmeros 17891, 17892, 17889, 17890, 16819, 17843, del Distrito de
Puerto Casado. Fincas nmeros: 7758, 7761 y 19584 del Distrito de Puerto
Pinasco, Padrones nmeros: 78, 79, 1714, 80, 556, 557, 1699-1696, 13236, 1697
y 515, respectivamente, pertenecientes a la Asociacin del Espritu Santo para la
Unificacin del Cristianismo Mundial. Fincas nmeros: 21051 del Distrito de
Puerto Casado y 21053 del Distrito de Puerto Pinasco, Padrones nmeros:
5551-142, 1691, 1692, 1694, respectivamente, pertenecientes a la empresa Atenil
SA. Finca nmero: 17889 del Distrito de Puerto Casado, Padrn Nmero 81
pertenecientes a la Empresa Hispano Paraguaya SA. Parte de la Finca
nmero:
1328
perteneciente
a
la
empresa
Carlos
Casado
SA.----------------------------------2.3) Por su parte, el art. 5 de la ley de impugnada establece: El Instituto
Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT) abonar al propietario
del inmueble por la superficie total expropiada, en concepto de indemnizacin,
valor del inmueble y mejoras, conforme al Artculo 116 de la Constitucin
Nacional y los Artculos 102 inciso a) y 103 inciso a) de la Ley N 1863/02
QUE
ESTABLECE
EL
ESTATUTO
AGRARIO.-----------------------------------------------------------------------3) Conviene pues, tener muy presente lo establecido en la Constitucin Nacional,
especficamente, lo consagrado en el art. 109 y 116 de la misma, por su estrecha
vinculacin al fondo del asunto, siendo stos los principios superiores y rectores
de
la
cuestin
a
ser
dilucidada.---------------------------------------------------------------------

3.1) EL Artculo 109 de la Constitucin Nacional establece: DE LA

PROPIEDAD PRIVADA. Se garantiza la propiedad privada, cuyo contenido y
lmites sern establecidos por la ley, atendiendo a su funcin econmica y social,
a fin de hacerla accesible para todos.La propiedad privada es inviolable.
Nadie puede ser privado de su propiedad sino en virtud de sentencia judicial,
pero se admite la expropiacin por causa de utilidad pblica o de inters social,
que ser determinada en cada caso por ley. Esta garantizar el previo pago de
una justa indemnizacin, establecida convencionalmente o por sentencia
judicial, salvo los latifundios improductivos destinados a la reforma agraria,
conforme con el procedimiento para las expropiaciones a establecerse por
ley..--------------------3.2) Por su parte, el artculo 116 de la Carta Magna ordena: DE LOS
LATIFUNDIOS IMPRODUCTIVOS.
Con el objeto de eliminar
progresivamente los latifundios improductivos, la ley atender a la aptitud natural
de las tierras, a las necesidades del sector de poblacin vinculado con la
agricultura y a las previsiones aconsejables para el desarrollo equilibrado de las
actividades agrcolas, agropecuarias, forestales e industriales, as como al
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la preservacin del
equilibrio ecolgico. La expropiacin de los latifundios improductivos destinados
a la reforma agraria sern establecidas en cada caso por la ley, y se abonar en la
forma
y
en
el
plazo
que
la
misma
determine..---------------------------------------------------------------------------------4) Igualmente, corresponde tener en cuenta otras normas legales a cuyas
disposiciones fueron expresamente remitidas por la ley impugnada-, que
desarrollan y complementan los principios constitucionales antes citados. Me
refiero concretamente a la Ley N 1863/02 QUE ESTABLECE EL ESTATUTO
AGRARIO.-----------------------------------------------------------------------------------4.1) El Artculo 102 del ESTATUTO AGRARIO dice: Del valor de la
indemnizacin.--------------------------------------------------------------------------------El valor de indemnizacin por las tierras expropiadas se determinar como
sigue:
a) Para latifundios improductivos:
La indemnizacin por las tierras declaradas latifundios improductivos y en
consecuencia expropiadas se fijarn en base al valor fiscal del inmueble.
Las mejoras, cuando las hubiere, se pagarn, previa tasacin, a valores reales
conjuntamente con la primera cuota.
b) Para los inmuebles que no constituyan o no sean jurdicamente
considerados latifundios improductivos:

Se establecer el monto de la indemnizacin a partir de un acuerdo entre

partes, en procedimiento sumario ante el Organismo de Aplicacin. Si en el
plazo de treinta das hbiles, contados desde la primera actuacin, las partes
no arribasen y formalizasen por escrito un acuerdo, cualquiera de ellas podr
demandar la fijacin judicial del precio, ante el Juez de 1 Instancia en lo
Civil de turno, ante la circunscripcin judicial que por la ubicacin del
inmueble corresponda. En este procedimiento las costas siempre se
impondrn en el orden causado-----.
4.2) El Artculo 103 del mismo ESTATUTO AGRARIO sigue diciendo:
Del
pago-----------------------------------------------------------------------------------------a) De los latifundios improductivos:
La indemnizacin podr abonarse mediante permuta o cesin de bienes o
derechos del Organismo de Aplicacin, convenida entre las partes, o en
dinero. En este ltimo supuesto se abonar hasta en diez cuotas anuales, las
que debern ser contempladas en las respectivas leyes del Presupuesto
General de la Nacin.
Las cuotas se abonarn a partir del presupuesto inmediato siguiente al del
ao de transferencia del inmueble. La transferencia se formalizar por
escritura pblica que el expropiado otorgar a favor del Organismo de
Aplicacin, por ante la Escribana Mayor de Gobierno, sin costo para las
partes. Si el expropiado no lo hiciere, lo har el Juez en lo Civil de turno, de
la circunscripcin que por la ubicacin del inmueble corresponda, a pedido
del Organismo de Aplicacin.
Cuando existiese atraso de dos cuotas anuales o ms, el expropiado tendr
derecho a pedir reajuste de precio por el saldo no cobrado, sin perjuicio de la
accin judicial que le corresponda para el cobro de sus cuotas vencidas,
contra los deudores solidarios, el Organismo de Aplicacin y el Estado, ste
ltimo representado por el Ministerio de Hacienda.
b) Para los inmuebles que no constituyan o no sean jurdicamente
considerados latifundios improductivos:
Se pagar una justa indemnizacin, segn Artculo 109 de la Constitucin
Nacional. La suma requerida se contemplar en el Presupuesto General de la
Nacin, correspondiente al del ao inmediato siguiente a la fecha en que se
acord el monto, o se estableci por sentencia firme de juez competente.
4.3) Por su parte, el Artculo 94 del Estatuto Agrario, al definir el INTERES
SOCIAL, dispone: Inters social. Declrense de inters social y sujetos a
expropiacin
los
inmuebles
rurales
de
dominio
privado
siguientes:-----------------

a) los inmuebles que no estn racionalmente utilizados, que sean aptos para
la formacin de colonias agropecuarias y se encuentren localizados en zonas
con problemas de ndole social;
b) los que sirven de asiento a poblaciones estables, con arraigo consolidado
por mas de diez aos, bajo trminos y requisitos de la Ley N 622/60 De
Colonizaciones y Urbanizaciones de Hecho; y,
c) los inmuebles afectados por la Ley N 662/60, De Parcelacin
Proporcional de Propiedades Mayores, conforme al procedimiento indicado
en la misma.
En los casos comprendidos en los incisos "b" y "c", no habr lugar a
expropiacin, si el propietario manifiesta su voluntad de proceder a la
colonizacin privada o, en su caso, a otorgarles en propiedad las reas ocupadas
en un plazo no mayor a noventa das. A tal efecto se dar intervencin al
Organismo de Aplicacin, quien tendr la responsabilidad de que la ubicacin o
reubicacin se haga de tal forma que en lo posible no perjudique al propietario
ni
al
uso
que
ste
realice
en
el
inmueble..----------------------------------------------------------------------------------4.4) Para que sea calificado como LATIFUNDIO IMPRODUCTIVO, el
Estatuto Agrario, en su art. 9 dice que: Concepto. Considerase latifundio
improductivo y, consecuentemente, sujeto a expropiacin, el inmueble agrario
que conforme a las prescripciones de esta ley no se encuentre racionalmente
utilizado, independientemente de que dicho inmueble conforme una sola finca o
un grupo de ellas que pertenezcan a una misma persona fsica o
jurdica.-----------------------4.5) En concordancia con esto ltimo, el Artculo 4 del mismo Estatuto Agrario,
Ley N 1863/2002, aclara que: Del uso productivo, eficiente y racional de los
inmuebles rurales.
Considerase que un inmueble se encuentra eficiente y racionalmente utilizado
cuando observa aprovechamiento productivo sostenible econmico y ambiental,
de por lo menos el 30% (treinta por ciento) de su superficie agrolgicamente til,
a partir del quinto ao de vigencia de la presente ley.
A los efectos de esta ley, se entiende por aprovechamiento productivo, la
utilizacin del inmueble en actividades agrcolas, granjeras, pecuarias, de
manejo y aprovechamiento de bosques naturales de produccin, de reforestacin
o forestacin, o utilizaciones agrarias mixtas.
En el perodo que transcurre entre el segundo y el quinto ao de vigencia de la
presente ley, se calificar como racionalmente utilizado aquel inmueble cuyas
mejoras productivas permanentes e inversiones representen no menos del 100%
(ciento por ciento) de su valor fiscal, considerando su superficie total. Los que
adquiriesen un inmueble rural a partir de la vigencia de esta ley debern
realizar de inmediato, so pena de la aplicacin de lo establecido en este Artculo,
los estudios de evaluacin de impacto ambiental, de plan de uso de suelo y plan

10

de manejo donde se establecer el cronograma de utilizacin que deber ser

aprobado por el Organismo de Aplicacin. Si hubiere otra venta o transferencia
este
cronograma
no
sufre
variacin
y
obliga
al
comprador...------------------------------------------------5) El presente anlisis de constitucionalidad, se limitar exclusivamente a los
parmetros y exigencias consagradas por la misma Carta Magna al regular, en
forma superior y vinculante, la propiedad privada y lo concerniente a la figura de
la expropiacin. Mi criterio -exclusivamente jurdico- no juzga, ni entra a analizar
la conveniencia poltica, ideolgica, econmica o social de la cuestin decidida
en la instancia legislativa. Reconozco s las postergadas necesidades no son solo
de tierras- del sector social afectado, lo que desde ya, debe ser un serio llamado
de atencin a los sectores gubernamentales y no gubernamentales responsables.
Pero toda solucin estatal debe ir celosamente acompaada, del cumplimiento
puntilloso y estricto de la ley. Cualquier distorsin o desajuste constitucional, de
seguro, ahondar el caos, provocar ms confusin y anular la vigencia de las
garantas constitucionales. Mi criterio se basa nicamente, repito, en el contraste
y en el anlisis de los requisitos exigidos por la norma superior para sustentar y
dar validez a una ley expropiatoria. Concretamente, corresponde determinar si la
ley impugnada se encuentra o no ajustada a lo que impone la Constitucin
Nacional, como exigencia universal de un Estado de Derecho que pretende
ofrecer y garantizar seguridad jurdica a sus ciudadanos. Me limitar, en sntesis,
a analizar en base a lo que debera ser una EXPROPIACION LEGAL, porque
esa es la funcin que corresponde a esta Corte Suprema de Justicia. Garantizar
permanentemente los principios, valores y derechos consagrados en la
Constitucin y leyes nacionales. Hacer que las reglas de juego autoimpuestas para
el pas se cumplan, se respeten y sean previsibles los actos de los gobernantes y
de sus gobernados.----------------------6) Reconozco al derecho de la propiedad, como un derecho subjetivo relativo,
que cumple una funcin econmica y social; acepto la expropiacin como una
institucin que busca conciliar el inters pblico con el inters individual, pero
siempre dando estricto cumplimiento al procedimiento constitucional y legal
previsto, lo que incluye, lgicamente, una calificacin adecuada y una
indemnizacin justa e integral como consecuencia de la transferencia forzosa del
derecho
de
la
propiedad.-----------------------------------------------------------------------7) En el caso sometido a estudio, encuentro ab initio, graves desprolijidades
legislativas al punto de desnaturalizar la figura de la Expropiacin, dejndola ms
prxima a la de la confiscacin o apropiacin, que hacen, en resumen, que
considere
a
esta
como
una
EXPROPIACION
IRREGULAR..-----------------------------7.1) Del texto constitucional se diferencian tres clases de expropiaciones, en
razn a la forma en que esta se debe realizar. Tenemos as; la expropiacin por: a)
UTILIDAD PUBLICA; b) INTERES SOCIAL (ambas consagradas en el art. 109
de la CN); y, c) por LATIFUNDIO IMPRODUCTIVO, segn Art. 116 de la CN
(ver puntos 4.1) y 4.2) de este voto). Cada caso, cada modalidad, est

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decididamente vinculada al procedimiento establecido en la ley y condicionado al

cumplimiento de las exigencias puntuales. La expropiacin por motivo de
UTILIDAD PUBLICA o de INTERES SOCIAL est vinculada a la
determinacin expresa en cada caso y est garantizado el PAGO PREVIO de una
JUSTA INDEMNIZACION, establecida convencionalmente o por sentencia
judicial. En la expropiacin por LATIFUNDIO IMPRODUCTIVO a las
exigencias previstas en el art. 116 CN, conforme al procedimiento, en cada caso,
y el abono de la justa indemnizacin en la forma y plazo determinados en la ley.
Por tanto, no puede invocarse las tres causas de expropiacin y pretender la
aplicacin del procedimiento establecido para el caso c) LATIFUNDIO
IMPRODUCTIVO-, tal como se vio en la trascripcin de las normas plasmadas
en el ESTATUTO AGRARIO que regulan la cuestin (ver puntos 4.1) y 4.2) de
este voto). -----------------------------------------------------------------------7.2) La contradiccin en la ley impugnada es notoria y absoluta. En efecto, el
propio artculo 1 dice: Declrese de utilidad pblica y de inters social,
conforme a lo dispuesto en el artculo 109 de la Constitucin Nacional y el
Artculo 94 de la Ley N 1863/02 QUE ESTABLECE EL ESTATUTO
AGRARIO, y califcase como latifundio improductivo, de conformidad con lo
dispuesto en el artculo 116 de la Constitucin Nacional y el artculo 9 de la Ley
N 1863/02, QUE ESTABLECE EL ESTATUTO AGRARIO, los inmuebles
individualizado... Me pregunto: se expropia el citado inmueble por causa de
UTILIDAD PUBLICA?; o por INTERES SOCIAL?; o por ser calificado
LATIFUNDIO IMPRODUCTIVO? De la redaccin, defectuosa y desprolija,
llego a concluir que la misma pretende fundamentar la expropiacin incluyendo
todas las causas previstas, lo que conlleva, necesariamente, a una negacin de
causa posible y vlida para sustentar constitucionalmente el fin expropiatorio.
De paso as se menoscaba la inviolabilidad de la propiedad privada, garantizada
igualmente por nuestra Constitucin en su art. 109. La norma sometida a control
denota, desde su inicio, la irregularidad del procedimiento expropiatorio, lo que
conlleva irremediablemente a su inaplicabilidad por su incongruencia con otros
principios y garantas consagradas a nivel constitucional. Por otra parte, cmo se
ha llegado a la calificacin de la propiedad a ser expropiada como LATIFUNDIO
IMPRODUCTIVO. Se form un trmite administrativo con participacin del
propietario? Se garantiz a ste la legtima defensa y el debido proceso? Cmo se
ponderaron o evaluaron las mejoras existentes? O finalmente la calificacin
result de un acto unilateral, integrando la ley?. Como podr advertirse, el
procedimiento debe necesariamente garantizar el derecho a las partes y esta Corte
debe velar por la vigencia plena y eficaz de ese derecho. La claridad en el texto
de la ley brinda certeza, y la certeza proporciona seguridad, caractersticas
conectadas axiolgicamente al valor final de la justicia. La ley impugnada
desatiende, lastimosamente, estas caractersticas ineludibles de una norma legal
que pretende ser parte subordinada- del sistema constitucional vigente.
7.3) Pero la incongruencia de su texto se agrava. En efecto, el art. 5 de la ley de
impugnada establece: El Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra
(INDERT) abonar al propietario del inmueble por la superficie total
expropiada, en concepto de indemnizacin, valor del inmueble y mejoras,
conforme al Artculo 116 de la Constitucin Nacional y los Artculos 102 inciso
a) y 103 inciso a) de la Ley N 1863/02 QUE ESTABLECE EL ESTATUTO
AGRARIO. Es decir, expropia segn el art. 1 por INTERES SOCIAL, por

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UTILIDAD PUBLICA y por ser LATIFUNDIO IMPRODUCTIVO; sin embargo,

en lo concerniente a la INDEMNIZACION debida por expropiacin, se limita y
remite, en forma expresa, a aplicar el procedimiento previsto en el ESTATUTO
AGRARIO para LATIFUNDIO IMPRODUCTIVO valor fiscal hasta en un
plazo de 10 aos-, el cual como se aprecio en los puntos 4.1) y 4.2) difiere
sustancialmente a la indemnizacin que se podra deber en caso de INTERES
SOCIAL o UTILIDAD PUBLICA -justa y previa indemnizacin, por acuerdo de
partes o por resolucin judicial en procedimiento contradictorio-, causas stas
que tambin fueron alegadas como motivo de expropiacin, pero, finalmente no
contempladas como mecanismo de pago a favor del propietario. El error que
incurre la ley, o mejor dicho, la contradiccin que provoca, niegan el
reconocimiento a la inviolabilidad de la propiedad privada.-------8) Pese a no ser sta la va, corresponde igualmente citar cuestiones accesorias,
pero llamativas, que en su conjunto, confirmaran la desprolijidad, tanto en el
tratamiento administrativo previo que se debe dar a la cuestin, como asimismo
imperfecciones en cuanto a la delimitacin del rea y la superficie de las
fracciones que integraran finalmente el inmueble expropiado. No podemos dejar
de mencionar, otras cuestiones como lo son el reconocimiento de parcelas y
fincas que cuentan con Programas Ambientales y Planes de Uso de Tierra
aprobadas por la autoridad competente que estaran inmersas tambin dentro de la
fraccin expropiada, y que, de ser as, correspondera un tratamiento responsable
y
acorde
a
la
legislacin
vigente
en
la
materia.--------------------------------------------------------------------------8.1) Todas estas observaciones denotan falencias que en modo alguno pueden
avalar o encubrir conculcaciones de principios, valores, garantas y derechos
consagrados
en
la
Constitucin
Nacional
y
las
leyes.
-----------------------------------------------------9) Dejo constancia que este anlisis no est destinado a desconocer, menguar o
anular las legtimas aspiraciones de la tenencia de un pedazo de tierra para los
paraguayos y particularmente para los casadeos, que merecen la ms urgente
pero responsable atencin de quienes corresponda. Tampoco pretendo desconocer
la facultad propia del rgano legislativo en materia expropiatoria. El control
judicial debe darse nicamente con criterio restrictivo, porque el caso bien puede
considerarse como un caso NO JUSTICIABLE, pero considero que cualquier tipo
de expropiacin debe ajustarse a un marco mnimo de razonabilidad y
coherencia, alejado de la arbitrariedad y condicionado siempre al espritu y al
texto de la Carta Magna, extremos stos, que a mi criterio, no se manifiestan en
la
ley
sometida
a
control
constitucional.
-------------------------------------------------------------------------En conclusin, en base a los fundamentos arriba expuestos, considero que
la accin de inconstitucionalidad intentada contra la Ley N 2730/2005 QUE
EXPROPIA 52.694 HAS. 4149 m2 DE INMUEBLES SITUADOS EN LOS
DEPARTAMENTOS DE ALTO PARAGUAY Y PRESIDENTE HAYES, A
FAVOR DEL INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL Y DE LA
TIERRA (INDERT) DE ACUERDO CON LO ESTABLECIDO EN LOS
ARTICULOS 109 Y 116 DE LA CONSTITUCION NACIONAL, ARTICULOS

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2, 3, 4, 5, 9, 70, 102, 103 Y CONCORDANTES DE LA LEY N 1863/2002,

QUE ESTABLECE EL ESTATUTO AGRARIO, debe prosperar; en este
sentido corresponde determinar que esta expropiacin es una EXPROPIACION
IRREGULAR, por ende, violatoria del Art. 109 de la Constitucin Nacional. Por
tanto, voto por hacer lugar a la accin de inconstitucionalidad promovida,
declarando inaplicable a los recurrentes la Ley N 2730/2005. Es mi
voto.-----------A su turno el Doctor Sindulfo Blanco dijo: Que el art. 2 de la ley
2730/2005, detalla las fincas expropiadas a favor del INDERT y el art. 3 seala
que La fraccin expropiada se identifica DENTRO (subrayo) de los inmuebles
individualizados en los artculos anteriores, con los siguientes datos, rumbos y
distancias:., detallando a continuacin los consignados linderos y superficies
parciales
y
totales,
objeto
de
la
expropiacin.
----------------------------------------------La descripcin antedicha cumplira con una de las exigencias tcnicas
requeridas por el art. 222 de la ley de 1909, de Organizacin Administrativa, es
decir, la superficie exacta que motiva la expropiacin, en otros trminos, la
precisin
concreta
del
objeto
expropiado.---------------------------------------------------------------Sin embargo, ese objeto supuestamente DETERMINADO se convierte en
INDETERMINABLE cuando leemos el art. 4 de la misma disposicin legal,
que dice: Quedan EXCLUIDAS DE LA EXPROPIACION, LAS FINCAS NO
INDIVIDUALIZADAS QUE EVENTUALMENTE PUDIERAN ENCONTRARSE
DENTRO DE LA SUPERFICIE A SER EXPROPIADA. (lo subrayado es
nuestro). --------------------------------------------------------------------------------------Dicha manera de legislar resulta evidentemente confusa, errtica,
imprecisa, al no poder precisarse cual es finalmente, la superficie real o total
amputada del patrimonio privado a los fines expuestos en la ley.--------------------En las condiciones apuntadas, fcil es concluir que este modo de legislar
conduce necesariamente a toda suerte de arbitrariedades y producir, sin dudas
toda clase de disturbios, entre ellos, las consabidas disputas entre expropiantes y
expropiados respecto del alcance territorial afectado, y el monto total a pagar o
recibir, sin olvidar que por la vas de hecho se generaran tensiones permanentes
entre expropiado y quienes aleguen ser destinatarios finales de la o las heredades,
o discusiones entre colindantes.-----------------------------------------------------------Toda ley busca la paz social y no constituirse en fermento propicio para
ahondar en crisis de todo tipo. Sobre el particular, Miguel Marienhoff (Tratado
de Derecho Administrativo, Tomo IV, pg, 175, Editorial Abeledo Perrot, Quinta
Edicin Actualizada), nos trae la siguiente experiencia doctrinaria y
jurisprudencial: pero la referencia a los bienes afectados debe ser precisa y
clara, de manera que quede bien limitado el objeto de la expropiacin y no
permita extender la accin expropiatoria a otros bienes que los necesarios para

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efectuar la obra pblica prevista sino tambin la individualizacin concreta

del respectivo bien: lo contrario importara una delegacin constitucionalmente
inadmisible que el Poder Legislativo hara en el Poder Ejecutivo, con la
consecuencia de que este ltimo ejercera una atribucin privativa del
primero.El artculo 109 de la Constitucin Nacional, segundo prrafo, asegura al
expropiado previo pago, por lo que es lo mismo la justa reparacin por causa de
la sealada amputacin de la riqueza privada, que en el caso de autos, no se
cumple. En efecto, ese justo precio, dice la Constitucin debe ser previo, y lo
previo implica, que la norma de referencia debi necesaria e ineludiblemente
establecer el costo por hectreas o por el total del bien expropiado. Este detalle
resultaba ineludible, al menos si el pas se precia de brindar seguridad jurdica, de
tal suerte que si el afectado concordara con l mismo, se evitaran intiles
dilaciones administrativas y costas procesales, por causa de interminables juicios,
porque ese monto inicial puede significar su aceptacin lisa y llana, o por el
contrario, avenimiento parcial y discusin eventual, en sede judicial sobre
solamente diferencias pretendidas. La experiencia cotidiana nos muestra que por
causa del incumplimiento del requisito del justo precio previo, fijado en la ley,
el Estado paraguayo ha tenido que soportar costas procesales enormes, por el
hecho de conducir, la omisin apuntada, a la inexorable obligacin de demandar
sobre la totalidad y no sobre una parte que hace a la diferencia reclamada. ------La Ley cuestionada por esta va, recurre a una frmula engaosa
consistente en remitirse a las regulaciones contempladas en el Estatuto Agrario
vigente, Ley 1863/02, la que a su vez, supedita ese valor arbitrario a lo que
resulte de la buena o mala voluntad desde el Legislativo y Ejecutivo Nacional,
consistente en la promesa de cumplimiento sine die, de que alguna vez se lo
incluir en el Presupuesto General de la Nacin. Todo esto no es sino la patente
demostracin de que el concepto riesgo pas no es el ms recomendable para la
comunidad internacional.------------Esta Ley integra el catlogo de experiencias que merecen ser olvidadas,
pero tambin obliga a la clase gobernante a asumir roles que la comunidad le
asign con mayor sentido de prudencia, razonabilidad y seriedad.-------------------De paso, es bueno consignar que entre el artculo 109 y el 116 de la
Constitucin Nacional, resultan en injusta contradiccin. Pero como la Ley
cuestionada recurri a ambas para calificar el tenor de la expropiacin (utilidad o
inters social vs latifundio), y en consecuencia de dicha antinomia debe estarse
por la norma que ms favorece al expropiado, y en este sentido, obligatorio
resulta sealar la prevalencia del artculo 109, sobre lo estatuido en el artculo
116, y es por ello que, resultaba inexcusable fijar en la ley el justo precio para la
justa reparacin previa. La omisin sealada posibilit que el afectado tuviera a
su merced los resortes procesales que hacen a su derecho a impedir la ejecucin
material de la desposesin ministerio legis, con lo cual, los supuestos propsitos

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de urgencia en la prctica podran verse impedidos por causa de carreras de

obstculos procesales previsibles.---------------------------------------------------------Finalmente, la calificacin de latifundio improductivo tambin debi
estar precedida de estudios tcnicos inexcusables provedos por el INDERT, y no
como se hizo, asumirlo de modo abstracto y genrico. Por todo lo expuesto, si
bien existan necesidades sociales perentorias, el Estado de Derecho supone
procesos ordenados y justos de carcter previo y no trmites sin apoyo en
elementos fcticos demostrables ante el mundo, porque en este ltimo caso, la
eficacia llega dentro del desorden, lo cual, en vez de solucionar lo que se desea,
puede acarrear ms disturbio.--------------En la condicin de garantes del cumplimiento de la normativa
constitucional es nuestro deber supremo hacer cumplir las garantas
constitucionales cuando en cada caso, se atribuye al Poder Judicial la tarea de
dirimir contiendas, para seguridad de todos.---------------------------------------------Por las precedentes consideraciones, adhiero al voto del ministro Jos V.
Altamirano.- ---------------------------------------------------------------------------------Las costas en el orden causado.----------------------------------------------------Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante m, de
que certifico, quedando acordada la sentencia que inmediatamente sigue:-------------SENTENCIA NUMERO: 430.Asuncin,
06
de
Junio
de 2.007.VISTO: Los mritos del Acuerdo que anteceden, la
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Sala Constitucional
R E S U E L V E:
1. HACER LUGAR A LA ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD
planteada por el Abogado RAMN FERREIRA RUIZ, en nombre y
representacin de la firma ATENIL S.A y de la ASOCIACION DEL
ESPIRITU SANTO PARA LA UNIFICACION DEL CRISTIANISMO
MUNDIAL, bajo patrocinio del abogado RUBEN OCAMPO RIVAROLA contra
la Ley N 2730/2005 QUE EXPROPIA 52.694 HAS. 4149 m2 DE
INMUEBLES SITUADOS EN LOS DEPARTAMENTOS DE ALTO
PARAGUAY Y PRESIDENTE HAYES, A FAVOR DEL INSTITUTO
NACIONAL DE DESARROLLO RURAL Y DE LA TIERRA (INDERT) DE
ACUERDO CON LO ESTABLECIDO EN LOS ARTICULOS 109 Y 116 DE
LA CONSTITUCION NACIONAL, ARTICULOS 2, 3, 4, 5, 9, 70, 102, 103
Y CONCORDANTES DE LA LEY N 1863/2002, QUE ESTABLECE EL
ESTATUTO AGRARIO.---------------------------------------------2. IMPONER las costas, en el orden causado.-------------------------------------3. ANOTAR, registrar y notificar.-----------------------------------------------------

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Ministros: Vctor Manuel Nez Rodrguez, Jos V. Altamirano Aquino y Sindulfo

Blanco,
Ante m: Hctor Fabin Escobar, Secretario Judicial.