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El documento describe la evolución de la legislación de drogas en México desde 1916 hasta la actualidad. Inicialmente se enfocó en la siembra y cultivo, pero desde los 1980 se enfocó en producción, tráfico y suministro, con aumento de penas. La estructura institucional para el control de drogas está dividida entre varias agencias de seguridad y salud a nivel federal y estatal, lo que genera una implementación compleja de la legislación y afecta la situación carcelaria.
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Legislacion de drogas y situación carcelaria en México.pdf
El documento describe la evolución de la legislación de drogas en México desde 1916 hasta la actualidad. Inicialmente se enfocó en la siembra y cultivo, pero desde los 1980 se enfocó en producción, tráfico y suministro, con aumento de penas. La estructura institucional para el control de drogas está dividida entre varias agencias de seguridad y salud a nivel federal y estatal, lo que genera una implementación compleja de la legislación y afecta la situación carcelaria.
El documento describe la evolución de la legislación de drogas en México desde 1916 hasta la actualidad. Inicialmente se enfocó en la siembra y cultivo, pero desde los 1980 se enfocó en producción, tráfico y suministro, con aumento de penas. La estructura institucional para el control de drogas está dividida entre varias agencias de seguridad y salud a nivel federal y estatal, lo que genera una implementación compleja de la legislación y afecta la situación carcelaria.
en materia de drogas La estrategia en Mxico respecto a las drogas est vincula- da al prohibicionismo que ha marcado la poltica global de la lucha antinarcticos desde inicios del siglo XX. Mientras que, inicialmente, el nfasis se pona en el combate y pena- lizacin de la siembra, cultivo y cosecha, en particular de la marihuana, a fnales de los aos ochenta el nfasis recae en el combate y penalizacin de la produccin, trfco, su- ministro y comercio. A partir de ah se observa un claro aumento de las penas por estos ltimos delitos. En los aos veinte del siglo pasado, la prohibicin de la im- portacin y exportacin de drogas gener el efecto inde- seado del trfco ilegal de sustancias a lo largo de la frontera de Mxico y los Estados Unidos. En 1931, entra en vigor el Reglamento Federal de Toxicomana, que clasifca al toxi- cmano como aquella persona que sea usuario habitual de drogas sin fnes teraputicos. La reforma del Cdigo Penal Federal de 1940 introduce un nuevo reglamento por el cual debe conceptuarse al vicioso ms como enfermo a quien hay que atender y curar, que como verdadero delincuente que debe sufrir una pena. En 1947 se crea la Direccin Federal de Seguridad, con atri- buciones legales para intervenir en los asuntos de drogas. Esto se acompaa con reformas al Cdigo Penal Federal que inician un endurecimiento de penas por delitos contra la salud que se observa hasta el da de hoy. En 1948, Mxi- co inicia la primera campaa nacional de erradicacin de cultivos ilcitos. A partir de ese momento, la erradicacin se mantiene como un programa permanente. En 1961 Mxico participa en la reunin para la formula- cin y adopcin de la Convencin nica sobre Estupefa- cientes. En 1975, cuando Mxico ratifca la Convencin de Sustancias Psicotrpicas de 1971, el pas es el principal pro- veedor de herona y marihuana para los Estados Unidos. En 1978 se hacen nuevas reformas importantes al Cdigo Penal Federal, en particular respecto al consumo y el tra- tamiento de adictos, la nueva terminologa que sustituye a toxicmano. A partir de este ao, el consumo, aun en cantidades para consumo estrictamente personal, queda claramente penalizado, salvo en ciertos casos relacionados con consumo personal de adictos. En particular en el caso del cannabis, su simple posesin sin intencin de venta, co- mercio o trfco es sancionado con 2 a 8 aos de prisin. En 1990 Mxico ratifca la Convencin de las Naciones Unidas contra el Trfco Ilcito de Estupefacientes y Sus- tancias Psicotrpicas. Las reformas hechas en 1994 al Cdigo Penal Federal con- forman en gran parte la legislacin vigente en Mxico en materia de drogas. Un cambio importante es que, de ahora en adelante, se habla de narcticos y los diversos delitos re- lacionados con stos ya no se encuentran todos en un mis- mo artculo. Hay un aumento muy importante en las penas Legislacin de drogas y situacin carcelaria en Mxico Ana Paula Hernndez Introduccin Mxico vive actualmente una de las peores crisis de su his- toria en trminos de violencia y seguridad. Esta crisis est directamente relacionada con el fortalecimiento del crimen organizado en el pas ligado al narcotrfco, las divisiones al interior de los principales crteles de trfco de drogas y la diversifcacin de los mismos. Todo esto ha desembocado en una lucha sangrienta por el control de plazas clave para las rutas del trfco. La respuesta del Gobierno del presi- dente Caldern ha sido una guerra al crimen organizado con dos elementos principales: el empleo creciente de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pblica y reformas legales tendientes a combatir ms efectivamente la delin- cuencia organizada y, en particular, a los implicados en el trfco, comercio y suministro de drogas. El costo ms visible de esta guerra son los niveles inacepta- bles de violencia que se viven en el pas. Pero existen otros costos, como la cantidad y el perfl de gente encarcelada como resultado de la legislacin de drogas. El hecho de considerar la lucha contra las drogas como un tema de se- guridad nacional ha incrementado las penas, modifcado los procedimientos para otorgar mayores facultades dis- crecionales a los policas, ministerios pblicos y jueces, y permitido la regresin en el reconocimiento de derechos fundamentales al debido proceso. Sin embargo, un gran nmero de la gente encarcelada por delitos relacionados con drogas no son los grandes trafcantes y ni siquiera han cometido delitos relacionados con el comercio, produc- cin, suministro o trfco de narcticos; muchos de ellos estn en la crcel por posesin simple de cantidades me- nores de alguna droga, principalmente marihuana, segui- da de cocana. Este documento analiza la relacin entre la legislacin de drogas y la situacin carcelaria en Mxico. Ana Paula Hernndez, sociloga, ha trabajado du- rante ms de doce aos en el mbito de los derechos humanos. Trabaj durante seis aos en el Centro de Derechos Humanos Miguel Agustn Pro Jurez en la Ciudad de Mxico, y durante cuatro aos fue subdirectora del Centro de Derechos Humanos de la Montaa Tlachinollan. Ha sido consultora para la Ofcina en Mxico del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, la Fundacin Ford y el Open Society Institute. Desde hace dos aos, es consultora de la Fundacin Ang- lica para su estrategia de subvenciones. Es tambin fundadora y colaboradora del Colectivo por una Po- ltica Integral hacia las Drogas (CUPIHD). Legislacin de drogas y situacin carcelaria en Mxico 62 Sistemas sobrecargados - Leyes de drogas y crceles en Amrica Latina
en casos de produccin, transporte, trfco, comercio y su- ministro, que se elevan a un mnimo de 10 y un mximo de 25 aos. Pero disminuye la pena por siembra, cultivo y cosecha, y para el consumo la ley establece que No se proceder en contra de quien no siendo farmacodependiente, se le encuentre en posesin de alguno de los narcticos sea- lados en el artculo 193, por una sola vez y en cantidad tal que pueda presumirse est destinada a su consumo persona y que al farmacodependiente que posea para su estricto con- sumo personal algn narctico de los sealados en el artculo 193 no se le aplicar pena alguna. Esto signifca un cambio signifcativo con relacin a legislaciones previas. En 1996 se crea la Ley Federal contra la Delincuencia Or- ganizada, que elev exponencialmente las penas por cual- quier delito que se considera cometido en asociacin de- Desarrollo histrico de la legislacin de drogas en Mxico 1916 Ilegalizacin de produccin, comercio y con- sumo. Creacin del Consejo de la Salubridad Gene- ral. 1923 Prohibicin de importacin de narcticos. 1927 Prohibicin de exportacin de herona y ma- rihuana. Inicio del trfco ilegal a travs de la fronte- ra. 1931 Formulacin del Ttulo Sptimo del Cdigo Penal Federal de Mxico, que regula los delitos en con- tra de la salud. 1940 - Reforma del Cdigo Penal Federal. Dentro del Ttulo Sptimo se establece el captulo De la te- nencia y trfco de enervantes. 1947 Se crea la Direccin Federal de Seguridad. Endurecimiento de las penas por delitos contra la sa- lud. 1948 Gran Campaa de erradicacin de cultivos ilcitos. 1978 Penalizacin del consumo. 1984 Ley General de Salud. 1994 Aumento de penas por produccin, trans- porte, trfco, comercio o suministro, introduccin o extraccin del pas de narcticos. Disminucin para la siembra. 1996 Ley Federal contra la Delincuencia Organi- zada. 2009 Ley de narcomenudeo. lictuosa. Esta Ley tambin estableci la fgura del arraigo, que en 2008 fue incorporada a la Constitucin. El arraigo permite la detencin y privacin de la libertad de una per- sona hasta por 80 das, sin ninguna acusacin, orden de aprensin o sin haber sido detenida por cometer un delito en fagrancia, simplemente por ser sospechosa de cometer un delito relacionado con la delincuencia organizada. Las penas y delitos establecidos en los aos noventa se mantienen hasta el da de hoy, aunque a partir del 21 de agosto de 2009 slo para los casos de narcomayoreo. Estructura institucional del sistema de control de drogas Mxico no cuenta con una nica instancia dedicada a con- ducir la estrategia de combate a las drogas en el pas. La responsabilidad de esta estrategia se encuentra distribui- da entre varios ministerios: Seguridad y Defensa, a su vez distribuido en diversas secretaras; y Salud, ubicado en la Secretara Federal de Salud. Dado que Mxico tiene un sis- tema federal, la mayora de los esquemas administrativos se replican adems en los tres niveles de Gobierno: federal, estatal y municipal. La estrategia de seguridad y defensa est a cargo de cuatro instancias principales: la Secretara de Seguridad Pblica (SSP), l la Secretaria de Marina-Armada (SEMAR) , la Se- cretara de Defensa (SEDENA) y la Procuradura General de la Repblica (PGR), las cuatro dependientes del Poder Ejecutivo Federal. El funcionamiento del sistema es complejo debido, entre otras cosas, a la enorme burocracia que comporta la im- plementacin y cumplimiento de la legislacin, lo cual tiene claramente repercusiones en la situacin carcelaria. Adems, la misma legislacin de drogas es problemtica en la medida en que las leyes establecen catlogos de delitos graves en los que no se puede acceder a la libertad durante el proceso penal. En el Distrito Federal, las reformas reali- zadas en 2003 llevaron a un agravamiento de casi todos los delitos: mientras antes haba 16 tipos penales que se consi- deraban graves, ahora hay 200. De acuerdo al artculo 194 del Cdigo Federal de Procedimientos Penales, todos los delitos relacionados con las drogas son considerados gra- ves, con excepcin del delito de siembra, cultivo o cosecha de plantas llamadas enervantes que no tenga por objeti- vo la produccin, suministro, comercio, trfco, introduc- cin o extraccin de narcticos del pas. En consecuencia, cualquier acusado por uno de estos delitos deber pasar el proceso en la crcel (preventiva) aunque sea inocente. Esta situacin se agrava debido a la corrupcin existente, as como por fenmenos como policas que reciben bonos por un mayor nmero de detenciones o cuotas de consigna- cin que llegan a imponer las procuraduras a los agentes del ministerio pblico. 63 Legislacin de drogas y situacin carcelaria en Mxico por menor. Estos son los aspectos principales de este de- creto. El decreto determina, en primera instancia, cantidades mximas de los diversos narcticos permitidas para el consumo personal. Vase la tabla 2 sobre las cantidades que se encuentra en el artculo 479 de la Ley General de Salud. El 21 de agosto de 2009 entr en vigor un decreto que re- forma la Ley General de Salud, el Cdigo Penal Federal y el Cdigo Federal de Procedimientos Penales. Desde su aprobacin, el decreto se conoce popularmente como Ley de narcomenudeo, dado que su principal objetivo es jus- tamente combatir la modalidad del comercio de drogas al por menor. Estos son los aspectos principales de este de- creto. La legislacin actual de drogas en Mxico Actualmente el Cdigo Penal Federal establece en su art- culo 193 que se consideran narcticos los estupefacientes, psicotrpicos y dems sustancias o vegetales que determi- nen la Ley General de Salud y tratados internacionales de observancia en Mxico. Hasta el 21 agosto de 2009, la penalizacin se encontraba de la siguiente manera, en la Tabla 1. El 21 de agosto de 2009 entr en vigor un decreto que re- forma la Ley General de Salud, el Cdigo Penal Federal y el Cdigo Federal de Procedimientos Penales. Desde su aprobacin, el decreto se conoce popularmente como Ley de narcomenudeo, dado que su principal objetivo es jus- tamente combatir la modalidad del comercio de drogas al Tabla 1 - Legislacin en materia de drogas hasta el 21 de agosto de 2009 Posesin o transporte sin fnes de comercio o suministro Posesin con fnes de comercio o suministro Comercio, suministro, transporte, produc- cin, trfco, introduc- cin o extraccin del pas Siembra, cultivo o cosecha De acuerdo a una tabla que determinaba la pena segn el tipo de sustancia, la can- tidad, y si era primera vez o reincidente 5 a 15 aos 10 a 25 aos 1 a 6 aos (cuando con- curra escasa instruccin y extrema necesidad econmica) De no ser as, 2 a 8 aos. Fuente: Cdigo Penal Federal, 2009
Reforma l egisl ativa en mat eri a de drogas | 5 que para los consumidores presos su farmacodependencia no sera considerada como motivo de mala conducta, cuando es precisamente a causa de su dependencia que muchos usuarios de drogas son y seguirn siendo encontrados portando drogas en cantidades mayores a las dosis mximas establecidas en la nueva ley. Pero adems, al no tener alternativa alguna de conseguir drogas de manera lcita, sino slo a travs de quienes delinquen comer- ciando con ellas, la ley obligar a los consu- midores a exponerse al mundo criminal bajo dos modalidades: a) Comprando un volumen igual o menor a la dosis mxima establecida con el fin de evitar la prisin en caso de ser detenidos, lo cual los obligar a frecuentar a los delin- cuentes; o, b) Comprando un volumen mayor a la dosis mxima permitida con el fin de evitar el contacto frecuente con delincuentes, lo cual los llevara a prisin en caso de ser detenidos. Esta decisin es de especial relevancia para los consumidores habi- tuales y/o con dependencia. Segn los datos preliminares de la Encuesta Nacional de Adicciones 2008 existen aproximadamente medio milln de adictos en el pas. Esto es especialmente importante conside- rando que los vendedores de drogas son delincuentes que tejen relaciones de compli- cidad con consumidores a partir de pruebas de confianza, en las que suelen condicionar a sus clientes a reglas de complicidad con acciones delictivas que los alejan de las instituciones del Estado, forzando a los consumidores a tratar con delincuentes cada vez que agoten la dosis mxima. Otra consecuencia para los derechos de los consumidores es que se perpetuar su cri- minalizacin. La reforma legaliza de facto esta discriminacin -una prctica judicial recurrente y violatoria de las garantas indi- viduales en Mxico. En efecto, es prctica comn que a los consumidores (reales o su- puestos) se les detenga y revise sin orden judicial de por medio -como marca la ley mexicana- para luego aparecer como pre- suntos narcotraficantes en las estadsticas oficiales que justifican la guerra contra las drogas. TABLA DE ORIENTACIN DE DOSIS MXIMAS DE CONSUMO PERSONAL E INMEDIATO Narctico Dosis Mxima de consumo personal e inmediato. Opio 2 gr. Diacetilmorfina o Herona 50 mg. Cannabis Sativa, Indica o Marihuana 5 gr. Cocana 500 mg. Lisergida (LSD) 0.015 mg. Polvo, granulado o cristal Tabletas o cpsulas
MDA Metilendioxianfetamina 40 mg. Una unidad con peso no mayor a 200 mg.
MDMA, dl-34-metilendiox-n- dimetilfeniletilamina 40 mg. Una unidad con peso no mayor a 200 mg. Metanfetamina 40 mg. Una unidad con peso no mayor a 200 mg.
Fuente: Ley General de Salud, 2010 Tabla 2 64 Sistemas sobrecargados - Leyes de drogas y crceles en Amrica Latina
El decreto determina, en primera instancia, cantidades mximas de los diversos narcticos permitidas para el con- sumo personal. Vase la tabla 2 sobre las cantidades que se encuentra en el artculo 479 de la Ley General de Salud De acuerdo a las reformas realizadas, se penaliza de ahora en delante de la siguiente manera en la Tabla 3. A la vez, la Ley de Salud defne ahora al inicio del nuevo captulo Delitos contra la salud en su modalidad de narco- menudeo, lo que se entiende por estas conductas: Posesin: la tenencia material de narcticos o cuando s- tos estn dentro del radio de accin y disponibilidad de la persona. Suministro: la transmisin material de forma directa o in- directa, por cualquier concepto, de la tenencia de narcti- cos. Comercio: la venta, compra, adquisicin o enajenacin de algn narctico. En tercer lugar, en los artculos 192 bis y 473 de la Ley Ge- neral de Salud, el decreto defne y diferencia al consumidor y al farmacodependiente de la siguiente manera: Farmacodependiente: toda persona que presente algn sig- no o sntoma de dependencia a estupefacientes o psicotr- picos. Consumidor: toda persona que consuma o utilice estupefa- cientes o psicotrpicos y que no presente signos ni snto- mas de dependencia. Anlisis de la Ley de narcomenudeo A pesar de mantener una apariencia de descriminalizacin del consumo personal, esta ley es congruente con la estra- tegia del Gobierno mexicano de continuar apostando por la criminalizacin y encarcelamiento como solucin prin- Tabla 3 - Legislacin en materia de drogas a partir del 21 de agosto de 2009 Posesin sin fnes de comercio o suministro Posesin con fnes de comercio o suministro Comercio, sumi- nistro, transporte, produccin, trfco Siembra, cultivo o cosecha Narcomenudeo 10 meses a 3 aos 3 a 6 aos de prisin 4 a 8 aos Se mantiene en 1 a 6 aos (cuando concur- ra escasa instruccin y necesidad econmica) De no ser as, 2 a 8 aos. Narcomayoreo 4 a 7 aos y 6 meses 5 a 15 aos 10 a 25 aos Fuente: Cdigo Penal Federal, 2010 cipal al problema de las drogas en el pas. Tiene, no obs- tante, algunos aspectos positivos como las diferenciaciones que establece entre los conceptos antes indicados; tambin permite cantidades mnimas para el consumo personal, y reconoce y permite el uso del peyote y de hongos alucin- genos para los usos ceremoniales y culturales de pueblos indgenas. Sus aspectos negativos y principales riesgos estn en la nueva manera de perseguir y penalizar la lucha contra las drogas en el pas. Si una persona porta la cantidad estable- cida para consumo personal, entonces el Ministerio Pbli- co (MP) no ejercer accin penal en contra del delito. Lo que indica esta redaccin es que el consumo sigue sien- do un delito. La diferencia es que no se ejercer la accin penal, no se consignar o acusar ante el juez, si las can- tidades son las permitidas por la tabla. Sin embargo, por la manera en que funciona el sistema penal en Mxico, la persona que porta dichas cantidades puede de igual ma- nera ser detenida por la polica preventiva o ministerial y llevada ante el Ministerio Pblico, que tiene 48 horas para investigar y determinar si la consigna o no. Este consu- midor ser tratado como delincuente hasta que el MP lo libere. La distincin entre consumidor y farmacodependiente es importante, aunque poco clara al basar la diferencia entre ambos en que el farmacodependiente muestra algn sn- toma de dependencia. Con esto subsiste el riesgo de que un consumidor pueda ser tachado de farmacodependiente y ser obligado a someterse al tratamiento que establece la ley. Adems, la ley podra tener como consecuencia una mayor persecucin del consumo. Por simple posesin de cantidades superiores a las de la tabla, sin fnes de comercio o suministro, una persona puede recibir de 10 meses a 3 aos de prisin. Dado que las cantidades establecidas son tan pequeas, es muy probable que un consumidor porte cantidades superiores a las de la tabla. Adems, estas can- tidades no se corresponden con la realidad del mercado de drogas en las calles, puesto que, mientras que un consumi- dor slo puede portar medio gramo de cocana, en la calle sta se vende por gramo. 65 Legislacin de drogas y situacin carcelaria en Mxico ocupa el sexto lugar a escala mundial en total de poblacin carcelaria, debajo solamente de los Estados Unidos, Chi- na, Rusia, Brasil e India 2 . El porcentaje de poblacin sin sentencia es del 42,8 por ciento, debido en buena parte al excesivo uso de la prisin preventiva. De acuerdo a investigaciones de Guillermo Zepeda, analis- ta del sistema penal mexicano, en 2007 el costo promedio por recluso era de diez dlares diarios. Teniendo en cuenta que ese ao haba ms de 212.000 reclusos, el costo aproxi- mado sera de unos dos millones de dlares diarios, 730 millones de dlares anuales 3 . El Gobierno mexicano podra argumentar que dicho costo es necesario en la lgica de la lucha contra las drogas y el combate al crimen organizado. Pero una discriminacin de la poblacin carcelaria segn el delito cometido mues- tra que un gran nmero de quienes estn en la crcel son personas cuya peligrosidad y papel en el trfco de drogas es mnimo. El Centro de Investigaciones y Docencia Eco- nmica (CIDE) realiza encuestas desde 2002 la poblacin carcelaria en el Distrito Federal y en el Estado de Mxico, que representan entre ambas el 28 por ciento de la pobla- cin carcelaria del pas. Aunque estas cifras no son repre- sentativas de todo el pas, aportan datos importantes asi- milables a otros estados de la Repblica: El sistema de imparticin de justicia captura fundamen- talmente a pobres y marginados. Aproximadamente dos de cada tres internos provienen de hogares con marcadas carencias. El 40 por ciento de los internos tiene entre 18 y 30 aos. El 21 por ciento de los internos nunca fue a la escuela o no alcanz a completar la primaria. Otro problema es que, en Mxico, el mayor problema de corrupcin entre las fuerzas policiales y el sector judicial se encuentra a escala estatal y municipal. Sern precisamente las administraciones estatales y municipales las encargadas de aplicar la nueva legislacin del narcomenudeo. La situacin carcelaria en Mxico En Mxico, el Sistema Penitenciario Federal depende di- rectamente de la Secretara de Seguridad Pblica, donde existe una Subsecretara del Sistema Penitenciario Federal que administra los centros penitenciarios federales. Un esquema similar se reproduce a escala estatal, donde una Subsecretara del Sistema Penitenciario Estatal o una Di- reccin General de Prevencin y Readaptacin Social de cada estado depende de la Secretara de Seguridad Pblica del Estado. Son estas subsecretaras las encargadas de crear, organizar y administrar los Centros de Readaptacin Social de cada estado. Existe un Juez de Ejecucin, dependiente del Poder Judicial, quien es responsable de controlar la le- galidad de la ejecucin de las sanciones penales, as como el cumplimiento adecuado del rgimen penitenciario, de acuerdo a la Ley Federal (o en su caso, estatal) de Ejecucin de Sanciones Penales. De acuerdo a datos ofciales de la Secretara de Seguri- dad Pblica, en los ltimos 11 aos la poblacin carcela- ria en Mxico se encuentra de la siguiente manera, en la Tabla 4. Como se puede ver, en esta dcada hubo un aumento sig- nifcativo del total de la poblacin carcelaria. En 2008 hay aproximadamente 90.000 personas ms encarceladas que en 1998. En lugares como el Distrito Federal, la poblacin carcelaria se ha incrementado en un 84 por ciento en los ltimos 7 aos 1 . Segn el Kings College London, Mxico Tabla 4 - Poblacin carcelaria en Mxico sentenciados y procesados 1998-2009 Ao Centros penitenciarios existentes Total de espacios disponibles Total poblacin penitenciaria Total poblacin procesada Total poblacin sentenciada 1998 445 103.916 128.902 54.403 74.499 1999 447 108.808 142.800 61.424 81.376 2000 444 121.135 154.765 63.724 91.041 2001 446 134.567 165.687 71.501 94.186 2002 448 140.415 172.888 73.685 99.203 2003 449 147.809 182.530 80.134 102.396 2004 454 154.825 193.889 80.661 113.228 2005 455 159.628 205.821 87.844 117.977 2006 454 164.929 210.140 89.601 120.539 2007 445 169.970 212.841 88.136 124.705 2008 438 171.437 219.754 88.935 130.819 2009 433 170.924 227.021 91.128 133.893 Fuente: Secretara de Seguridad Pblica 66 Sistemas sobrecargados - Leyes de drogas y crceles en Amrica Latina
Aproximadamente el 40 por ciento de los internos est preso por robos menores o narcomenudeo. En 2009, el 50 por ciento de los reclusos por venta de drogas fue detenido por poseer mercanca con un valor de 100 dlares o menos y el 25 por ciento por mercanca con un valor de 18 dlares o menos. En 2002, esta situacin era incluso ms grave: el 67 por ciento de los detenidos por trfco de drogas comercializaba con estupefacientes cuyo valor total no llegaba a 70 dlares. Hay una preocupante alza en la proporcin de reinciden- tes entre 2005 y 2009, lapso en que este porcentaje creci un 17 por ciento 4 . La tendencia en Mxico es llenar las crceles con delincuen- tes menores donde, segn Zepeda, la sancin cuesta ms a la sociedad que el dao perpetrado por el sentenciado o acusado 5 . La nueva legislacin para el narcomenudeo po- dra acentuar esta tendencia, y ms delincuentes menores, narcomenudistas o consumidores que no son delincuentes sern encarcelados, agravando an ms la situacin de so- brepoblacin carcelaria, otro problema grave de las crce- les mexicanas. Poblacin carcelaria por delitos en contra de la salud en Mxico De acuerdo a las cifras ofciales, el total de la poblacin carcelaria en 2008 era de 219.752 personas, de las cuales aproximadamente 20.000 personas se encontraban encar- celadas ese ao por delitos contra la salud. Para la obser- vacin de la situacin hemos seleccionado tres estados em- blemticos: Chihuahua, estado fronterizo con los Estados Unidos y de los ms afectados por el trfco de drogas, con la que se considera la ciudad ms violenta del mundo, Ciu- dad Jurez; Jalisco, porque es el estado que tiene el mayor nmero de detenidos por delitos contra la salud; y el Dis- trito Federal por ser la entidad federativa con la poblacin ms grande del pas, con ms de 8 millones de personas. Una gran limitacin para los objetivos de esta investiga- cin es la incongruencia en la informacin proporcionada por las autoridades, lo que lleva a no poder confar plena- mente en la misma. No hay claridad ni consistencia en la clasifcacin por tipo penal, ya que en algunos registros las detenciones se establecen por consumo (que no est tipif- cado en el Cdigo Penal Federal) y, en otros, por posesin. Los datos presentados por el Distrito Federal son particu- larmente inconsistentes. De acuerdo a los datos proporcionados, en 2008 no hubo ni un solo detenido en el Distrito Federal por transporte, suministro, produccin y trfco. Sin embargo, en 2008 hay 5.886 clasifcados bajo otros, lo que una vez ms arroja un cuestionamiento sobre cmo las autoridades estn clasif- cando los delitos contra la salud. Vase Tabla 5. Un aspecto evidenciado por los datos proporcionados es que la gran mayora de los detenidos por delitos contra la salud son hombres, tomando como ejemplo los delitos so- bre los que se proporcionaron datos demogrfcos: siem- bra, cultivo y cosecha, y posesin. La inefciencia o ausencia de investigacin por parte de los ministerios pblicos del pas lleva a que muchas veces se detenga a una gran cantidad de personas antes de contarse con, o sin posteriormente poder reunir, las pruebas nece- sarias en su contra para poder consignarlas o acusarlas y sentenciarlas. sta ha sido una crtica importante hecha por diversos sectores al Gobierno del presidente Caldern. A pesar del discurso gubernamental respecto a los deteni- dos en la lucha contra las drogas, son pocos los que termi- nan realmente en la crcel, y menos an con una sentencia. Como se observa en la tabla 6, el estado de Jalisco aporta los datos ms alarmantes en este sentido: de 43.153 dete- nidos por delitos contra la salud en los que va del sexe- nio del presidente Caldern, slo hay 3.500 consignados y 2.173 sentenciados. Para saber a qu obedece la cantidad alarmante de detenciones hechas en la materia sera ne- cesario tener otro tipo de informacin, pero lo que queda claro tanto en Jalisco como en el Distrito Federal es que, del nmero total de detenidos, menos del 10 por ciento es sentenciado. Los datos de la tabla 5 nos permiten concluir tambin que quienes ms han sido perseguidos y detenidos no son los Tabla 5 - Detenidos por delitos contra la salud en 2008 Produc- cin Sumi- nistro Comer- cio Con- sumo Trfco Trans- porte Pose- sin Otro Total Chihua- hua 10 4 31 639 5 96 697 492 1.974 Distrito Federal 0 0 4 31 0 0 2.083 5.886 8.004 Jalisco 14 8 747 13.589 1 12 1.473 636 16.480 Total (los 32 esta- dos ) 90 114 3.324 31.112 40 471 24.212 16.198 75.561 Fuente: Subprocuradura Jurdica y de Asuntos Internacionales de la Procuradura General de la Repblica 67 Legislacin de drogas y situacin carcelaria en Mxico la mayora de los juzgados no proporcion informacin respecto a 1998, declarando que era inexistente, y en varios casos sealando que esto se deba a que el juzgado mismo no exista en ese momento. Por esta razn, consideramos que no tenemos informacin sufciente de ese periodo para hacer un anlisis. Ocho juzgados del Distrito Federal, cuatro juzgados de Ja- lisco y tres juzgados de Chihuahua otorgaron informacin ms detallada respecto a sentencias por delitos contra la salud, sealando el artculo y fraccin del Cdigo Penal Fe- deral que contiene el delito de la causa penal. Slo siete de los juzgados sealaron concretamente el delito (posesin, suministro, etc.) as como el narctico involucrado en el mismo. Todos los juzgados sealaron la penalidad o san- cin, en aos y meses, que se dio por el delito cometido. No podemos decir que la informacin otorgada por estos juzgados sea representativa de todos los juzgados en el pas. Sin embargo, s nos permite tener una idea de cmo se sen- tenciaban los delitos contra la salud en Mxico hasta antes de la reforma a la legislacin para narcomenudeo en agosto de 2009, e indican pautas que tendran que ser investigadas con mayor profundidad. Para tener una idea del nmero de sentencias por cada de- lito, presentamos en la tabla 10 la informacin detallada otorgada por tres juzgados, uno de cada estado. De igual Tabla 7 - Sentencias en materia de narcticos 1998 Estado Total Condenatorias Absolutorias Chihuahua 1.023 922 101 Distrito Federal 241 221 20 Jalisco 734 634 100 Total (los 32 estados) 9.307 8.313 994 Tabla 8 - Sentencias en materia de narcticos 2008 Estado Total Condenatorias Absolutorias Chihuahua 820 762 58 Distrito Federal 1.028 851 177 Jalisco 1.226 1.128 98 Total (los 32 estados) 14.532 12.228 2.304 Fuente: INEGI Tabla 6 - Total de detenciones por delitos contra la salud durante periodo Caldern (2006-2009) Estado Detenidos Consignados Sentenciados Chihuahua 5.856 2.942 1.040 Distrito Federal 27.366 2.313 1.797 Jalisco 43.153 3.500 2.173 TOTAL (todos los 32 esta- dos no mostrados aqu) 226.667 51,282 33.500 Fuente: Subprocuradura Jurdica y de Asuntos Internacionales de la Procuradura General de la Repblica trafcantes o comerciantes de drogas, sino los poseedores y consumidores sin fnes de comercio o suministro. Estos datos son especialmente signifcativos, pues permiten ob- servar la situacin tal como se presenta dentro de la actual estrategia de guerra a las drogas en Mxico: - El delito de cultivo, cosecha y siembra es poco perseguido en Mxico; - El delito ms perseguido contina siendo el de posesin con un nmero de detenidos mucho mayor que el de los detenidos por otros delitos. Aun considerando la inconsis- tencia y confusin en la manera de tipifcar el consumo y la posesin simple, queda claro que la posesin simple re- presenta el mayor nmero de detenidos y consignaciones en los ltimos 10 aos. Sentenciados por delitos contra la salud Las Tablas 7 y 8 siguientes nos permiten observar la situa- cin con respecto a las sentencias en los aos 1998 y 2008. El Distrito Federal tiene 18 juzgados de distrito de pro- cesos penales federales, Chihuahua tiene diez y Jalisco, nueve. No todos los juzgados entregaron la informacin solicitada, por lo que la informacin que se presenta a con- tinuacin es slo una muestra que ofrece una idea sobre la forma de sentenciar delitos contra la salud. Por otra parte, 68 Sistemas sobrecargados - Leyes de drogas y crceles en Amrica Latina
Mi sueo dorado era venir a la ciudad y comprar se- millas y plantas para reproducir all. Logr juntar 800 pesos; yo aqu tena a mis primos, se haban venido a es- tudiar () Un da soleado vine a comprar un boleto de autobs y nunca me imagin que ese boleto era para una vida sin retorno, una vida cruda y lejos de mis amores. Yo me encontr a una persona que conoca de toda mi vida, a los padrinos de bautizo de mi hija () Me dijo que ellos tambin venan a la ciudad, que por qu no me vena con ellos y me regalaban el pasaje de regreso, que si yo les ayudaba a traer dinero () ellos tenan una tienda () Yo no vacil. Les dije que, aunque no me pagaran, yo les ayudaba () Y nos venimos. Nos venimos y llegamos a Taxquea () Y mi comadre me dijo: comadre, pues como usted no trae telfono, na- die la ha venido a buscar. Y entonces ellos me dijeron que me fuera con ellos al aeropuerto. Llegamos al aero- puerto () y, antes de que entrara, me dijeron polica federal, prese seora. Yo que me iba a parar, yo senta que llevaba mi alma en blanca () mi comadre llevaba una bolsa () el dinero no iba guardado en el cuerpo, iba en la bolsa, yo llevaba la bolsa que mi comadre me dio, llevaba la que mi compadre llevaba, llevaba las dos bolsas.. Cuando la judicial federal me dijo que me detuviera, no me detuve; yo no saba que me estaba hablando. Mi compadre me dijo ellos iban subiendo unas escaleras , y me dijo comadre, ah ponga sus cosas, ah la van a revisar, ahora nos alcanza. Y yo pongo mis cosas y el polica me dice qu trae seora. Y le dije dinero. Y me dice por qu no declar sus valores?. Y le dije el dinero no es mo, es de ellos. Y cuando dije eso, ellos ya se ha- ban perdido en las escaleras. Cuando me llevan a la comandancia del aeropuerto, yo senta que estaba sumida en un pozo. Ms rpido que un rayo viene una gente que me dice perra mendiga, vas a ver, te vas a quedar un chingo de aos. Traes lo que nunca me imagin. Abren uno de los paquetes y haba dlares nuevecitos; abren los paquetes y haba la morfna. Aos despus me enter de que mi compadre trabajaba para un crtel. Que ese da el seuelo para que toda la carga pasara fui yo. Necesitaron buscar una persona tan pendeja como yo para que la carga pasara; toda la panza del avin iba atascadsima y todo pas, todo pas. Cuando llegas a la crcel uno siente que luego luego te vas a ir, porque eres inocente, y nunca me fui () Yo segua repitiendo que era inocente. Me sentenciaron a 25 aos y, gracias a un abogado de ofcio, me lo bajaron a 12, y estuve 10 aos y medio adentro. Muchas de mis compaeras en la crcel, por ejemplo un caso que me retorca el alma era el de doa Ame, que era de la sierra de Chiapas; el nico pecado que cometi fue trabajar en una casa de narcotrafcantes, por lavarles la ropa () Y por eso lleg a la crcel, por ser mujer, por trabajar, por no saber leer ni escribir, ser vulnerable. Extracto de una entrevista con Rosa Julia Leyva en enero de 2010. Rosa es del estado de Guerrero y pas ms de diez aos, de 1993 a 2004, en la crcel por el delito de transporte. manera, presentamos la pena que fue otorgada por dicho delito en la mayora de los casos de parte de estos tres juz- gados. De esta informacin podemos deducir lo siguiente: En el caso de los tres juzgados, la posesin de marihuana es lo que genera el mayor nmero de sentencias. Luego siguen: posesin de cocana, posesin de cocana con fnes de venta o comercio, y posesin de marihuana con fnes de venta o comercio. En trminos de posesin, el principal narctico involucrado es la marihuana, mientras que, en trminos de venta o comercio, es la cocana. La mayora de las sentencias en los tres juzgados son por posesin o venta. No hay sentencias por trfco y muy pocas por sumi- nistro, transporte, introduccin o extraccin de narcticos del pas. Resulta muy interesante ver que, en casi todos los casos, los delitos reciben la sentencia mnima. En la mayora de los casos, tanto de estos tres juzgados como de los dems que entregaron informacin detallada, la sentencia por posesin es de 10 meses a 1 ao 4 meses, la sentencia por posesin con fnes de venta es de 5 aos, al igual que por venta o comercio, y la sentencia por suministro, transporte, extraccin o introduccin es de 10; en todos los delitos esta es la sentencia mnima. . En ningn caso se indica una pena mayor a los 17 aos. El hecho de que en la mayora de los casos se est otor- gando la pena mnima por delitos relacionados con drogas podra ser indicativo de que las cantidades involucradas en dichos delitos eran menores. Esto parece sealar que un gran numero de las personas encarceladas en Mxico por delitos relacionados con drogas son consumidores de- tenidos por posesin simple o narcomenudistas de algn narctico. Son muy pocas las sentencias por delitos graves como suministro, trfco, introduccin, extraccin o trans- porte, y de igual manera son pocas las sentencias de ms aos que indicaran cantidades mayores involucradas en el delito.
Poblacin femenina en la crcel Aunque la poblacin car- celaria por delitos en contra de la salud se ha mantenido ms o menos estable en los ltimos 10 aos, representando aproximadamente el 10 por ciento de la poblacin car- celaria total, en donde s hay un cambio signifcativo es en la participacin de las mujeres 6 . Mientras que, anterior- mente, la mayora de las mujeres que se encontraba en la crcel lo estaba por el delito de robo, en la ltima dcada el principal motivo de encarcelamiento de mujeres son los delitos relacionados con drogas. Mientras que slo un 15 por ciento de los hombres en prisin los estn por delitos relacionados con drogas, para las mujeres la cifra es de aproximadamente un 48 por cien- to. En el caso de mujeres indgenas, que son el 5 por ciento 69 Legislacin de drogas y situacin carcelaria en Mxico Tabla 9 - Sentencias y penas por delitos contra la salud 2008-2009 Delito Juzgado Primero de Distrito del Estado de Chi- huahua Juzgado Cuarto de Distrito en Materia Penal en el Estado de Jalisco Juzgado Segundo de Distrito en Procesos Penales Federales Penas Posesin de cocana 6 25 11 10 meses / 3 aos 3 meses Posesin de mari- huana 19 45 5 10 meses / 1 ao 4 meses Posesin de herona 7 1 10 meses Posesin de clonaze- pam 1 4 2 10 meses Posesin de funi- trazepam 1 5 aos 100 das Posesin de metanfe- tamina 1 5 1 ao 9 meses Posesin de cristal y marihuana 1 5 aos 6 meses Posesin de cocana y marihuana 3 2 10 meses / 5 aos Posesin de pastillas psicotrpicas 3 3 aos 9 meses Posesin agravada de narcticos (marihuana, cocana, pastillas psicotrpicas, entre otros) 3 5 aos 7 meses Posesin de mari- huana y suministro gratuito del narctico 1 2 aos 6 meses Posesin de cocana con fnes de venta o comercio 24 10 5 aos 100 das / 7 aos 6 meses/ 11 aos Posesin de marihua- na con fnes de venta o comercio 13 22 1 5 aos / 7 aos /13 aos /15 aos Posesin de pastil- las psicotrpicas con fnes de venta o comercio 3 5 aos Posesin de metan- fetamina con fnes de venta o comercio 4 2 aos 9 meses/ 5 aos/ 10 aos Posesin de herona con fnes de venta 1 5 aos Posesin de marihua- na y cocana con fnes de venta o comercio 5 1 3 5 aos 10 meses / 8 aos 5 meses Posesin de marihua- na, cocana y furi- trazepam con fnes de venta o comercio 1 5 aos 70 Sistemas sobrecargados - Leyes de drogas y crceles en Amrica Latina
Delito Juzgado Primero de Distrito del Estado de Chi- huahua Juzgado Cuarto de Distrito en Materia Penal en el Estado de Jalisco Juzgado Segundo de Distrito en Procesos Penales Federales Penas Posesin de marihua- na, cocana y metan- fetamina con fnes de venta o comercio 2 6 aos 1 mes Posesin de cocana, funitrazepam, clon- azepam y diazepam con fnes de venta o comercio 2 1 6 aos 3 meses Posesin de marihua- na, suministro gratuito 1 2 aos 6 meses Posesin de mari- huana con fnalidad de transporte 1 5 aos Suministro de cocana 1 1 2 aos 6 meses / 13 aos Suministro de mari- huana 1 1 10 aos 3 das / 15 aos Suministro de cristal 1 10 aos Venta o comercio de cocana 24 12 5 aos / 11 aos 10 meses Venta o comercio de marihuana 5 1 10 aos / 11 aos 10 meses / 13 aos 9 meses Venta o comercio de metanfetamina 3 5 aos Venta o comercio de metanfetamina y cocana 1 5 aos Introduccin al pas de herona 1 10 aos Introduccin al pas de cocana 1 10 aos 100 das Extraccin del pas de cocana 1 10 aos Transporte de mari- huana 1 3 1 10 aos 100 das / 13 aos 9 meses Transporte de metan- fetamina 1 10 aos Siembra de marihuana 4 1 ao Cultivo de marihuana 1 1 ao Fomento para posi- bilitar la ejecucin de delitos contra la salud 1 4 aos Fuente; Juzgados del Distrito Federal, Chihuahua y Jalisco. 71 Legislacin de drogas y situacin carcelaria en Mxico nas inocentes estn siendo detenidas y tambin que hay una ausencia de investigaciones profesionales para obtener pruebas sufcientes que permitan a los jueces llegar a una sentencia condenatoria. La segunda es que el gran nmero de quienes s terminan en la crcel son aquellos cuya peligrosidad y papel en el trfco de drogas no es signifcativo. La estrategia del Go- bierno contra la delincuencia organizada parece tener como uno de sus resultados una criminalizacin de los consumidores de drogas, principalmente de drogas de baja peligrosidad como la marihuana, y de los pequeos vend- edores, principalmente de cocana y marihuana. Al menos en el Distrito Federal y el Estado de Mxico, segn CIDE, el 40 por ciento de los internos est preso por robos meno- res o narcomenudeo; en 2009, el 50 por ciento de los que estaban en reclusin por venta de drogas fueron detenidos por mercanca con un valor de 100 dlares o menos, y el 25 por ciento por mercanca con un valor de 18 dlares o menos. O sea, el 75 por ciento haba sido detenido con una cantidad sumamente baja de mercanca. Finalmente, la Ley de narcomenudeo aprobada en agosto de 2009 contribuir probablemente a aumentar la crimi- nalizacin de los consumidores y pequeos vendedores de drogas. De modo que la legislacin de drogas en Mxico ha servido y parece que seguir sirviendo principalmente para detener y encarcelar a aquellos cuya peligrosidad y papel en el trfco de drogas es mnimo. Esto contribuye a llenar las crceles con consumidores y pequeos delin- cuentes, estimulando la sobrepoblacin y el hacinamiento ya de por s graves, e invirtiendo mltiples recursos hu- manos y materiales que seran mucho mejor utilizados en combatir la corrupcin y en combatir la corrupcin, inef- ciencia y debilidad de las instituciones de administracin y procuracin de justicia y de seguridad pblica en el pas, as como en una prevencin y educacin respecto a las dro- gas basada en evidencia cientfca. de las mujeres encarceladas, el 43 por ciento est en la cr- cel por delitos relacionados con drogas 7 . Muchas de estas mujeres se encuentran en prisin con penas muy altas y desproporcionadas. La mayora de las presas cumplen con el siguiente perfl: son jvenes, pobres, analfabetas o con un bajo nivel de escolaridad, y casi siempre son madres solteras encargadas de cuidar a sus hijos. En la mayora de los casos no se trata de mujeres que tengan un papel rel- evante dentro de las redes de narcotrfco. Muchas de ellas estn en la crcel por transporte o introduccin de drogas, y otras por introduccin de drogas a los penales, muchas veces porque sus parejas se lo han solicitado 8 . Al no ocupar una posicin jerrquicamente relevante, las mujeres con- stituyen slo el ltimo eslabn de la cadena. Conclusiones El endurecimiento de las penas para los delitos relaciona- dos con las drogas o delitos contra la salud y el uso de la prisin preventiva son dos factores importantes en el au- mento de los encarcelados en Mxico. La mayora de la poblacin carcelaria est compuesta por hombres. Aunque las mujeres slo representan un 5 por ciento de esta po- blacin, el 50 por ciento de ella se encuentra all por delitos contra la salud. De acuerdo a los datos proporcionados, vemos dos situa- ciones que destacan en Mxico. La primera es que aunque el nmero de personas detenidas y encarceladas ha sido un indicador utilizado por el Gobierno para demostrar que su combate a la delincuencia y en particular a la delincuen- cia organizada est funcionando, existen cientos de miles de detenciones que no resultan en consignaciones y menos aun en condenas. Los datos sugieren que muchas perso- Mexico Prison Riot AP/Reporters Notas 1 Centro de Investigacin y Docencia Econmica (2009), Delincuen- cia, Marginalidad y Desempeo Institucional, Resultados de la tercera en- cuesta a poblacin en reclusin e el Distrito Federal y El Estado de Mxico, Mxico D.F.: CIDE 2 Kings College of London (2009), World Prison Brief, consultado en (http://www.kcl.ac.uk/depsta/law/research/icps/worldbrief/wpb_stats. php?area=all&category=wb_poptotal 3 Zepeda, Guillermo (2007), El uso excesivo e irracional de la prisin preventiva en Mxico, Ponencia presentada en el Instituto de Investigacio- nes Jurdicas, Mxico D.F.: UNAM. 4 Centro de Investigacin y Docencia Econmica (2009), 5 Zepeda, 6 Entrevista a profundidad Elena Azaola, febrero 2010. 7 Azaola, Elena (2008), Crimen, y Violencias en Mxico. Quito: FLACSO 8 Entrevista a profundidad Elena Azaola, febrero 2010.