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CAPTULO 1: LA MONARQUA

1. LA MONARQUA PARLAMENTARIA
1.1. La legitimacin de la Monar!"a
El principio de legitimacin en que se han apoyado las Monarquas en el mundo
antiguo no siempre fue el mismo: En los llamados pueblos brbaros del norte
el Rey era sobre todo un caudillo militar, durante la Monarqua visigtica
espaola la orona era electiva entre la noble!a"
#in embargo, muy pronto la institucin monrquica se vincul a la herencia
dinstica y adopt el llamado carcter sagrado de la Monarqua, que ya
consagr arlomagno al proclamarse $Rey por la gracia de Dios% y que
tanto la &glesia atlica 'que defenda el origen divino de todo poder
concibi(ndolo como origen remoto del poder), como las &glesias protestantes
'en la llamada doctrina del $origen divino de la investidura%), defendieron,
dando lugar a un buen alimento doctrinal para el absolutismo"
*ero esta frmula poltica de arlomagno no es conservable en los sistemas
polticos pluralistas de nuestro tiempo" En el siglo ++ todo poder poltico ha de
dimanar de la fuente de legitimacin democrtica 'el consentimiento popular),
o al menos ha de ser compatible con ella"
uando en el franquismo se plante el problema del r(gimen poltico que le
sucedera a la muerte del titular del poder, surgi la cuestin de lo que en
,erecho p-blico se denomina $Forma de Gobierno% 'Monarqua o Rep-blica,
en lengua.e cotidiano)" *ara el franquismo no caba el retorno a la Rep-blica y
se haba por tanto de arribar a la Monarqua" /legado el momento, el curso de
los acontecimientos, y sobre todo el enorme peso del e.emplo de las
Monarquas europeas que en su totalidad llevaban mucho tiempo siendo
Monarquas parlamentarias, hicieron que Espaa, en su onstitucin de 0123,
adoptase como forma poltica la Monarqua parlamentaria"
4s, en las onstituyentes de 0123, en circunstancias muy diversas, la
Rep-blica no era posible porque no servira de frmula de convivencia de todos
los espaoles, mientras que la orona lo era" Era la legitimacin de la
Monarqua por el consenso constituyente, que vena a sumarse a otras fuentes
de legitimacin de las Monarquas de nuestro tiempo" /as grandes monarquas
europeas tienen tras de s la legitimacin de haber sido instrumentos decisivos
para fraguar las naciones modernas a lo largo de la 5istoria" #on un factor de
unidad de los ciudadanos, de los pueblos que configuran una 6acin7Estado"
4s, la Monarqua, por estar identificada con la 5istoria de su pueblo, es el
smbolo ms natural de su unidad"
*or otra parte, se ha de constatar el gran factor de legitimacin que supone
para la Monarqua espaola el haber sido la &nstitucin en cuyo marco ha sido
posible salir de un r(gimen autoritario para desembocar prontamente, y sin los
costes sociales que hubiera acarreado un hipot(tico proceso revolucionario, en
un r(gimen democrtico pleno en el que el Rey no ha intentado mantener, en
el seno de la prerrogativa regia, facultades incompatibles con una plena
democracia parlamentaria"
6o obstante, hay que recordar que las Monarquas se han reducido en Europa
ampliamente a lo largo del siglo ++, de manera que en la actualidad las
Rep-blicas han pasado a ser la regla general en el vie.o continente, a
e8cepcin de la orona britnica, la nrdica, y las de los pequeos estados del
9enelu8, todas ellas Monarquas parlamentarias"
#e puede afirmar que la -nica restauracin monrquica que ha prosperado ha
sido la que hemos presenciado en nuestro pas, y que ha ido unida a la
:ransicin democrtica"
1.#. El $roce%o de e&ol!cin de%de la Monar!"a a'%ol!ta (a%ta la
Monar!"a $arlamentaria
/a Monarqua que contempla la onstitucin de 0123, conforme al artculo 0";,
es la Monarqua parlamentaria, que es el estadio de la &nstitucin monrquica
ms evolucionado, y el -nico verdaderamente compatible con los principios de
un Estado democrtico de ,erecho"
En Espaa, durante el siglo +&+, prevaleci la figura de la Monarqua
onstitucional, que supuso histricamente la no aceptacin plena del principio
de soberana nacional y el consiguiente de que el poder constituyente reside en
el pueblo" 4 tales efectos, se defendi la doctrina de la onstitucin histrica
dual, basada en dos grandes &nstituciones histricas, la orona y las ortes,
que la onstitucin no creaba, sino que se limitaba a reconocer y a regular sus
recprocas relaciones"
El poder regio era a-n determinante en m-ltiples facetas de la vida poltica, si
bien ya se encontraba limitado por la coparticipacin del *arlamento y por la
implantacin de una $superlegalidad% sobre el Monarca" /a concepcin del Rey
como un poder efectivo, que intervena en la direccin del proceso poltico,
situaba al <obierno como rgano estrechamente relacionado con el Rey y que
go!aba de su confian!a"
En la Monarqua parlamentaria, a diferencia de lo que suceda en la
simplemente constitucional, el <obierno no depende de la confian!a del Rey, y
ni siquiera e8iste la institucin de la doble confian!a que caracteri!aba a la
onstitucin canovista de 032=" En ella, el *residente del <obierno y los
ministros responden polticamente slo ante el parlamento, tal y como se
prev( en el ttulo > de la onstitucin de 0123, onstitucin que rompe con la
tradicin de las Monarquas constitucionales propias del constitucionalismo
decimonnico de nuestro pas" #er, consecuentemente, principio caracterstico
de la Monarqua parlamentaria que el Rey es irresponsable"
/a Monarqua parlamentaria es una $democracia coronada%" ,onde el Rey
es ?efe del Estado, pero est tan desvinculado del *oder e.ecutivo, que se
aplica la m8ima de que $el Rey reina, pero no gobierna%, que admite
tambi(n la lectura positiva de que el Rey no gobierna, pero reina" 4s mismo,
est plenamente desvinculado del poder legislativo, y es (ste el que asume la
funcin de debatir y aprobar las leyes" :ambi(n, por supuesto, el *oder ?udicial
es enteramente independiente del Rey"
*recisamente, el que el Rey tenga escaso poder es lo que hace asumible, en un
ordenamiento .urdico7poltico presidido por el pensamiento democrtico, el
que la .efatura del Estado se confe a la Monarqua, es decir, a una institucin
hereditaria y no electiva" 5istricamente, la confluencia de la Monarqua con la
democracia slo se ha conocido a trav(s del r(gimen parlamentario, nunca
mediante el r(gimen presidencialista, por ra!ones obvias"
1.). La Monar!"a $arlamentaria en el art. 1.) de la Con%tit!cin de
1*+,
/os onstituyentes, en lugar de emplear la e8presin acuada por la doctrina
de $forma de gobierno% en el artculo 0";, emplearon el t(rmino $forma
poltica% '$la forma poltica del Estado Espaol es la Monarqua
parlamentaria%)"
#in duda lo hicieron para eliminar cualquier duda de que se haba dado un
salto histrico de la vie.a Monarqua constitucional limitada, a la parlamentaria"
,icha frmula es muy amplia, y permite incluir en su seno tanto la forma de
gobierno como la forma de Estado"
En la vigente onstitucin de 0123 se constata ya en el prembulo que son
slo las ortes las que aprueban la onstitucin y el pueblo quien la ratifica,
con el fin de hacer resaltar que no se va a reconocer en el articulado de la
misma ninguna posicin de $superior legitimidad% a la orona sobre las
restantes instituciones que contempla la onstitucin" #in embargo, tambi(n
se esfuer!a en real!ar y dignificar la posicin del Rey"
4hora bien, el que la onstitucin adopte el modelo de una democracia
coronada, en nada reduce el papel que histricamente han asumido las
monarquas europeas y que hoy siguen desempeando todas ellas, entre ellas
la espaola, y que suponen su ra!n de ser" @stas son:
a) #u capacidad para representar al con.unto de una 6acin y por encarnar
el pasado histrico de su pueblo"
b) #u idoneidad para representar los valores permanentes del Estado"
c) #u independencia natural frente a los partidos y a las pugnas polticas"
d) #u carcter de garanta de continuidad sin interregnos ni sobresaltos"
Estas son buenas ra!ones que .ustifican la utilidad de la institucin que las
aporta"
#. EL RE- COMO .E/E 0EL E1TA0O
El artculo A= E define al Rey como ?efe del Estado, y como tal es rgano
constitucional del Estado y e.erce las funciones que le atribuyen e8presamente
la onstitucin y las leyes"
El que, tal y como dispone el artculo A=, el ?efe del Estado sea un poder
arbitral y moderador del funcionamiento regular de la instituciones, le
caracteri!a como un rgano eminente, pero no tanto como para que su
voluntad prevale!ca sobre la de los dems, sino que hay que situarla en el
terreno de la dignidad y en el de su posicin formal en el con.unto de las
instituciones"
El Rey de Espaa es ?efe del Estado en t(rminos anlogos a como lo es el
presidente de una Rep-blica parlamentaria, si se salvan algunas diferencias
ciertamente significativas:
a) /a forma de seleccin: hereditaria en el caso del Rey y electiva en el otro
caso"
b) El ha! de funciones, ms limitado en el caso del Rey"
c) El Rey ha de ser un rbitro enteramente neutral"
d) /a duracin en el desempeo del cargo" El Monarca, en principio, tiene
carcter vitalicio, mientras que el presidente de la rep-blica lo es durante
el periodo de su mandato"
e) Es consustancial a la orona ser una magistratura simblica, dada su
vinculacin histrica con un territorio y con un pueblo" El Rey, como
establece el artculo A=, es smbolo de la unidad y permanencia del
Estado" 6o puede el *residente de una Rep-blica, por grandes que sean
su capacidad intelectual y su autoridad moral, ser un smbolo de la
misma naturale!a"
#in embargo, .unto con estas diferencias prevalece el paralelismo que conlleva
que en ambos casos estamos ante una misma institucin: la Jefatura del
Estado.
CAPTULO #: EL RE-
1. EL RE- COMO ENCARNACI2N 0E LA CORONA
/a orona es un rgano constitucional del Estado, la ?efatura del Estado, cuyo
titular es seleccionado en base al principio hereditario y al orden de sucesin"
/a palabra $Rey% es empleada en el te8to constitucional en su acepcin
impersonal, as el art" A= afirma que el Rey es smbolo de Bnidad y de la
permanencia del Estado" *ero de ordinario, la e8presin que me.or describe la
transpersonalidad de la figura del Rey es $/a orona% que se personifica en el
Rey 'el varn), o la mu.er '$la Reina%), que ostente la orona" El status del
Rey es imprescindible para comprender la realidad actual de la Monarqua, y
para apro8imar el anlisis de las funciones del Rey"
1.1. Lo% t"t!lo% del Re3
#eg-n el art" A="C E: $Su ttulo es el de Rey de Espaa y podr utilizar los
dems que correspondan a la Corona%" Es una declaracin inusual en el
derecho comparado y que tampoco encontramos en nuestras constituciones
histricas, seg-n 5errero de Min, se debe a la voluntad del onstituyente,
consciente de que la configuracin del Monarca como Rey de Espaa es vie.a
aspiracin, observada en los memoriales del onde ,uque de Dlivares a Eelipe
&>, que se plasma en la onstitucin de 0123, que tras proclamar la unidad de
la 6acin espaola, confiere el :itulo de Rey de Espaa, como primer ttulo del
Rey"
/a alusin $los dems ttulos que corresponden a la orona%, permite
introducir, .unto al factor de la unidad, una referencia a la tradicin de la
orona espaola de aunar varios reinos" Estamos ante una referencia
constitucional a los :tulos del Rey, por lo que carece de fundamento la
conclusin de Ramn Entrena de que el precepto $viene a suponer la
constitucionali!acin del ,erecho nobiliario%, aunque subsiste, como en las
monarquas Europeas, en la medida en que no se oponga a las disposiciones
constitucionales"
El ttulo && de la onstitucin, como corresponde a una Monarqua
parlamentaria de nuestra (poca, no hace mencin de la noble!a, carece de
$roll% en el sistema poltico espaol" El actual rey de Espaa, con motivo de
sus visitas a la #ede *ontificia, as como las visitas papales a Espaa, ha
utili!ado el tratamiento de Ma.estad atlica, que ya no se emplea, dado que
nuestro Estado no es confesional"
1.#. La in&iola'ilidad e irre%$on%a'ilidad del Re3
El apartado ; del art" A= E, proclama: $la persona del Rey es inviolable y no
est su.eta a responsabilidad%" &nviolabilidad e irresponsabilidad, son
conceptos que la doctrina emplea como sinnimos, aunque algunos se han
esfor!ado por diferenciarlos"
/a inviolabilidad del Rey, art A=";, en t(rminos anlogos al art" ==";, dispone
que /as ortes <enerales tambi(n son inviolables, es un principio que busca
proteger con particular (nfasis la vida y el honor del Monarca" :iene su
desarrollo en el derecho penal, que sanciona con penas particularmente graves
los delitos cometidos contra el ?efe del Estado" 6uestro digo *enal de 011A
tipifica en los arts" F3A a F10 los $,elitos contra la orona%, que incluyen
conductas contra el rey, o cualquiera de sus ascendientes o descendientes, la
Reina consorte o el consorte de la Reina, el regente o alg-n miembro de la
Regencia y el prncipe heredero"
Dtra acepcin de la inviolabilidad permite equipararlo al de irresponsabilidad"
/a onstitucin, en el art" 20"0, establece que los diputados y senadores
go!aran de inviolabilidad por las opiniones en el e.ercicio de sus funciones, y
ello equivale a irresponsabilidad" onsecuentemente, el Monarca no puede ser
perseguido criminalmente" :al formulacin recibi la critica de Enrique
<imbernat, quien durante el proceso constituyente adu.o: $anticipando la
irresponsabilidad regia y no previendo su en.uiciamiento criminal por el
:ribunal #upremo en pleno, previa autori!acin del ongreso, el 4nteproyecto
se niega a afrontar la incmoda posibilidad de un monarca delincuente%" *odra
llegarse as a $la impunidad de un monarca asesino o violador y al que ni
siquiera se le podra remover de su cargo%"
#in embargo, no es compartible esta crtica" 6o solo las constituciones de las
monarquas europeas, sino tambi(n las ms recientes constituciones de
nuestro tiempo, suelen proclamar la inviolabilidad y la irresponsabilidad del
Rey, en frmulas que refle.an un vie.o principio que en <ran 9retaa se recoge
en el conocido aforismo $The King can do not wrong% 'el Rey no puede
cometer in.usticia)" 4hora, este principio hay que entenderlo, no como se
concibi en la Monarqua 4bsoluta, sino en el conte8to de la Monarqua
parlamentaria en que el Rey est supeditado a la onstitucin, ha de respetar
las leyes, y sus actos estn sometidos al refrendo"
El sometimiento del Rey al ,erecho es una de las ideas fuer!a de la Revolucin
inglesa" 4s, #ir EdGard oHe, cuyo enfrentamiento con ?acobo & de &nglaterra
constituye una pgina importante de la 5istoria, nos narr una de sus
entrevistas con el Rey: $Entonces el Rey di.o que crea que el derecho se
fundaba en la ra!n, y que (l y otros tenan ra!n igual que los .uecesI a lo
que respond que ,ios haba dado a su Ma.estad e8celente ciencia y grandes
dotes naturales, pero no estaba versado en las leyes de su reino, y que las
causas que conciernen a la vida, herencia, bienes o fortunas de sus s-bditos
no deben decidirse por la ra!n natural, sino por la ra!n artificial y .uicio del
,erecho, el cual requiere largo estudio y e8periencia antes de que un hombre
pueda alcan!ar su conocimientoJI con lo cual el Rey se ofendi, y di.o que en
tal caso el estara ba.o la /ey, cosa que, era traicinI a esto repuse que
9racton deca: KLuod re8 non debet ese sub himen, sed sub ,eo et letK%" /a
idea de que el Rey est sometido al derecho est vigente en todas las
monarquas parlamentarias, en cuanto a persona con capacidad .urdica de
obrar en la rbita del ,erecho privado, que ha de asumir la responsabilidad
civil que pudiera derivarse de sus actosI incluso el Rey es un su.eto pasivo
ordinario del ordenamiento .urdico fiscal"
El referido sometimiento del Rey al comn del ordenamiento !urdico es
plenamente compati"le con la Constituci#n$ con "uen criterio$ se niegue a
pre%er la hip#tesis de que el Rey delinca" #era incompatible con los supuestos
en que se apoya la orona y el Estado de ,erecho" ,e llegar tan improbable
supuesto, nos encontraramos, ms que frente a instrumentar un proceso, ante
el desprestigio y el ocaso de la &nstitucin monrquica" *uede decirse que la
p(rdida del trono seria la pena que sufrira el hipot(tico Rey delincuente" 6o en
vano forma parte de los cimientos histricos de la monarqua hispnica la
concepcin que #an &sidoro de #evilla inmortali!o con estas palabras: $Re&
eris si recta facies$ si autem non facis non eris%, de lo que se hi!o eco el Euero
?u!go"
El singular $status% que ubica la onstitucin al Rey, en cuanto a su
irresponsabilidad, no es e8tendida ni al heredero de la corona ni a los restantes
miembros" /a onstitucin de 0123 no incluye una disposicin anloga a la
6oruega de 030F, a-n vigente: $'os prncipes y princesas no sern
responsa"les ante otra instancia que el mismo Rey o la que este pueda
designar para someterlos a !uicio%"
6uestra onstitucin no e8tiende la irresponsabilidad penal del Rey a la familia
real, que han de asumir la responsabilidad en forma id(ntica a los restantes
espaoles, por lo que se aplica el principio $todos los espaoles somos iguales
ante la /ey%" /a inviolabilidad se entiende en una de sus acepciones, desde
antiguo, como termino sinnimo al de irresponsabilidad" 4hora bien, la
irresponsabilidad no solo se predica ante los :ribunales *enales, sino tambi(n
en cuanto irresponsabilidad poltica, lo que se traduce que el Rey no responde
del e.ercicio de sus funciones constitucionales ante las ortes <enerales"
/a e8igencia de responsabilidad poltica consiste en en.uiciar no si
determinados actos son conformes a ,erecho o ilegales, sino una valoracin
parlamentaria y discrecional del acierto o infortunio con que un titular de
funciones p-blicas las ha e.ercitado, con el alcance de $cese de oficio% si en el
procedimiento de e8igencia de la responsabilidad poltica la cmara acaba
aprobando una resolucin que les es adversa" En un R(gimen parlamentario,
como el nuestro, la posibilidad de que se formule una e8igencia por parte del
ongreso respecto del quehacer del <obierno es consustancial al sistema
poltico establecido" *ero tambi(n es connatural a una monarqua
parlamentaria que el Rey sea polticamente irresponsable" /e.os de ser un
principio poltico atvico 4de otra (poca5, es uno de los ms importantes logros
de la feli! evolucin de la institucin monrquica a lo largo de un proceso que
la compatibili!a plenamente con la filosofa democrtica del <obierno, por el
*ueblo y para el *ueblo" En la Monarqua parlamentaria o ,emocracia
coronada, el rey de.a de participar en la accin de <obierno y nunca puede
actuar solo" /os actos del Rey han de estar refrendados"
,urante la Monarqua absoluta, la institucin del refrendo fue un e8pediente
que permita conocer qu( #ecretario del Rey le haba preparado la disposicin o
el acto poltico de que se tratase, cuya decisin dependa enteramente del
Monarca, .unto a la firma de su #ecretarioI todo lo ms el refrendante
certificaba el acto del Rey" *ero el curso seguido, a partir de la e8periencia
britnica, cambiara el papel asumido por ambas firmas, de modo que la del
#ecretario, Ministro o *residenteJ, no ser ya la de quien se ha limitado a
reali!ar las tareas au8iliares o a asesorar, sino la del aut(ntico autor del acto,
la del responsable del mismo"
Mientras tanto, la firma del Rey se ha convertido en la de quien conserva la
facultad de asesorar y advertir, y, a veces, ni siquiera la e.erce y se limita a
autentificar el acto" Dbviamente, el traspaso de toda funcin e.ecutiva al
<obierno ha tenido como corolario ineludible el que haya de responder el
<obierno, o aquella a quien en cada caso corresponda, de los actos que solo
formalmente son del Rey" *aralelamente, la orona alcan!aba su cota ms ba.a
de poder, lograba un status de irresponsabilidad poltica y con frecuencia, su
cota ms alta de autoridad" El Rey se convierte as en $el poder 6eutro%, a la
ve! que pierde la posibilidad de hacer prevalecer por la fuer!a del ,erecho sus
puntos de vista particulares sobre la opinin de sus ministros"
Es muy ilustrativa la e8plicacin sobre la irresponsabilidad del Rey que dio a
?orge > su conse.ero, /ord Esher, poniendo un e.emplo didctico: $#i la
doctrina constitucional de la responsabilidad ministerial significa algo, es que
impone al Rey la obligacin de firmar su propia sentencia de muerte, en el
caso de que le sea presentada por un ministro a la cabe!a de una mayora
parlamentaria" #i este principio fundamental se falsea, el fin de la monarqua
surge en el hori!onte%"
El problema de la irresponsabilidad y de la inmunidad de los parlamentarios,
fue ob.eto de atencin en el ao CMMM, con motivo de la Ratificacin por
Espaa del Estatuto de Roma que instituye la orte *enal &nternacional"
El onse.o de Estado dictamin que tal tratado &nternacional poda suscribirse
y ratificarse sin necesidad de reformar la onstitucin, dado que respecto de
los comportamientos del Rey puede predicarse $el carcter de"ido de sus
actos( Es ms$ no se puede ha"lar en este caso de ausencia a"soluta de
responsa"ilidad( sino de imputaci#n de la que pueda deri%arse de ellos al
#rgano refrendante%"
1.). La dotacin de la Corona 3 la Ca%a del Re3
En las monarquas absolutas no se conoca la distincin entre el *atrimonio de
la orona y el del Estado" Esa diferenciacin se introduce paulatinamente en
cada pas con caractersticas propias" 6uestra onstitucin viene a recoger, el
llamado de $lista civil%, de ra! britnica pero ya presente en nuestra
onstitucin de 030C" /a dotacin de la corona no es una asignacin personal
al Rey, ni una retribucin, sino como establece el art" =A"0 E: $una cantidad
global para el sostenimiento de su familia y casa%" Es una dotacin a un
rgano del Estado que requiere de unos recursos para poder desempear sus
funciones" :al dotacin proviene de los presupuestos <enerales del Estado,
correspondiendo al ?efe de la asa del Rey proponer la suma que estime
adecuada y a las ortes su debate y aprobacin"
:al como prev( el propio art" =A"0, el Rey $distribuye libremente% esta
dotacin, sin refrendo" El precepto precisa que la recibe $para el sostenimiento
de su Eamilia y asa%, finalidad que e8cluye que el Rey pueda destinar a otros
fines dicha dotacin" 4parte de los referidos recursos, se ponen tambi(n a
disposicin de la orona una serie de bienes diversos, palacios y otros edificios
con sus terrenos, muebles y enseres, incluidos en el Real patrimonio o hoy
llamado *atrimonio 6acional, contemplado en art" 0;C"; de la onstitucin y
regulado en la /ey C=N013C de 0= ?unio"
Estos bienes se han conceptuado siempre como afectos al servicio de $realce
de la dignidad de la institucin real%"
El Rey y su casa pueden servirse de este patrimonio, pero no son titulares del
mismo, y no pueden llevar a efecto ni actos de de disposicin ni de
administracin, actividad que la ley reserva a un onse.o de administracin"
4 medida que avan! la distincin entre Rey y Estado, se fue diferenciando en
la prctica entre la rbita de actuacin privada del Rey y la oficial" Eue en el s"
+>&&& cuando cua. la consideracin de la Casa Real como organi!acin
separada parcialmente de la 4dministracin del Estado" El onstitucionalismo
del s" +&+ dedica alguna atencin a la asa Real y se esfor! por profundi!ar
en esa separacin"
/a onstitucin de 030C se ocup de la dotacin de la asa del Rey y de su
4dministrador" /a importancia poltica durante la etapa de la monarqua
constitucional e8plica la preocupacin de las restantes constituciones
monrquicas, a partir de la de 03;2, por incompatibili!ar el mandato
parlamentario en cualquiera de las dos cmaras con el desempeo de cualquier
oficio en la asa del Rey"
4 la ve! se fue acentuando la autonoma del Rey, en la organi!acin y direccin
de su casa, de forma que las disposiciones al respecto se consideraban
internas y no se publicaban en la <aceta de Madrid"
Esta autonoma se constitucionali!a en nuestra norma fundamental de 0123,
prev( que el Rey distribuye libremente la dotacin $para el sostenimiento de
su Eamilia y casa%" &gualmente, el art" =A: $El Rey nom"ra y rele%a li"remente
a los miem"ros ci%iles y militares de su casa%"
/a estructura de la asa Real es la prevista en R, F;FN0133, que refuer!a la
autonoma del Rey para organi!ar y gobernar la asa Real: $'a Casa de Su
)a!estad el Rey es el organismo que "a!o la dependencia directa de S*)*$
tiene como misi#n ser%irle de apoyo en cuantas acti%idades se deri%en del
e!ercicio de sus funciones como +efe de Estado%, que hoy en da tiene una
pequea organi!acin, inferior a la de otras casa reales europeas, por lo que
no se puede e8cluir su redimensionamiento para adecuarla a las funciones que
ha de desempear el Monarca, que son:
a) El ?efe de la asa Real, dirige todos sus servicios y lleva las relaciones
con el E8terior"
b) El #ecretario <eneral, al frente de la #ecretaria general y, por tanto, toda
la actividad administrativa, e8cepto la rbita militar"
c) El uarto Militar, que es dirigido por el ?efe del uarto y que est
compuesto por los ayudantes del campo"
d) /a <uardia Real y el #ervicio de #eguridad"
e) Dficina de prensa"
#. 1UCE1ION6 RE7ENCIA - TUTELA 0EL RE-
#.1. La %!ce%in de la Corona
/a orona de Espaa es hereditaria en los sucesores de #"M" ,on ?uan arlos
de 9orbn, legtimo heredero de la dinasta histrica 'art" A2"0 E)" /a
onstitucin parte del hecho de que ,on ?uan arlos ya haba accedido al
trono el CC de noviembre de 012A, por tanto no le instaura a (l en la ?efatura
de Estado, sino que se limita a regular su sucesin"
4dems, se sigue la pauta establecida por otras onstituciones monrquicas de
nuestra historia decimonnica y otras onstituciones europeas, al establecer
una orona hereditaria, cerrando as la puerta a posibles pleitos dinsticos"
La Corona con%tit!3e el 8nico 9status-roll: decidida 3 a'iertamente
9ad%crito%, es decir, recibido, que opera en los mecanismos polticos de
nuestra onstitucin"
/a .ustificacin funcional de la Monarqua es inseparable de la transmisin
hereditaria, pues las dos principales virtudes que habitualmente se reconocen
a la Monarqua son su imparcialidad 'la ?efatura del Estado no es debida a
ning-n grupo o faccin), y su continuidad 'la ?efatura del Estado se transmite
sin saltos ni vacos)" 6uestra onstitucin fi.a el orden de %!ce%in
(ereditaria como forma sucesoria al trono de carcter tradicional" En
concreto, la sucesin al trono seguir el orden regular de primogenitura y
representacin, siendo preferida:
a) /a lnea anterior a las posteriores"
b) En la misma lnea, el grado ms pr8imo al ms remoto"
c) En el mismo grado, el varn a la mu.er"
d) O en el mismo se8o, la persona de ms edad a la de menos"
El -nico aspecto debatido del orden sucesorio durante el proceso constituyente
fue el de la prevalencia del varn sobre la mu.er, por introducirse una
contradiccin en la igualdad de se8os que proclama el art" 0F E" En el
momento de redactarse y aprobarse la onstitucin, se daba por hecho que al
Rey le sucedera, en su da, el *rncipe Eelipe, y que se estableciera la
preferencia del varn sobre la mu.er, pero tambi(n parece lgico que este
punto pueda ser ob.eto de reforma constitucional en el futuro"
iertamente, (sta puede haber sido la conciencia social dominante en Europa
durante siglos, pero es evidente que se ha producido un cambio, ya que la
mayora de las monarquas europeas han modificado sus reglas sucesorias
para eliminar la preferencia del varn sobre la mu.er 'por e.", 5olanda, #uecia,
9(lgicaJ)"
En nuestro pas, en mar!o del CMMA, el <obierno acord consultar al onse.o
de Estado sobre la reforma del orden sucesorio a la orona para eliminar la
preferencia del varn, (ste afirm que el principio de igualdad es base
suficiente para eliminar la regla de preferencia, sin necesidad de invocar otros
argumentos"
Einalmente, y aunque e8ista acuerdo para ello, esta reforma no se llev a
cabo, entre otros motivos por el gravoso procedimiento establecido en el art"
0=3 E"
El Pr"nci$e ;eredero tendr la dignidad de *rncipe de 4sturias" /a figura del
*rncipe 5eredero aporta a la Monarqua parlamentaria la certe!a sobre qui(n
asumir la orona llegado el da de la sucesin, y comporta la preparacin
prctica con vistas a ese momento"
#in embargo, la E no le encomienda funcin alguna, aunque puede e.ercer
funciones representativas por delegacin del Rey, y en los t(rminos y ba.o el
refrendo que la E prev("
1i %e e<ting!ie%en toda% la% l"nea% llamada% a la %!ce%in en 0erec(o,
se dispone en el art" A2"; E que $las Cortes ,enerales pro%eern a la
sucesi#n en la Corona en la forma en que ms con%enga a los intereses de
Espaa%"
1o're el matrimonio de lo% Re3e% 3 de %!% de%cendiente%, la E de 0123
no prev( nada sobre el matrimonio del Rey, con lo que no se ve sometida a
debate parlamentario" #lo se hace referencia a las personas con derecho a la
sucesin en el :rono 'concepto que abarca a ms personas que el *rncipe de
4sturias), y parte de la presuncin del consentimiento, salvo e8presa
prohibicin del Rey y de las ortes <enerales" En este supuesto, en caso de
contraerse matrimonio, quedaran e8cluidos en la sucesin a la orona por s y
sus descendientes" /a prohibicin del Rey precisa de refrendo, puesto que
acarrea efectos polticos, ya que incide en el orden sucesorio de la orona"
/a a'dicacin o la ren!ncia del Re3 han de ser aprobada por las ortes en
/ey Drgnica" /a abdicacin puede llevarla a cabo el Rey que ostenta la
orona, mientras que la renuncia a sus derechos dinsticos puede formularla el
Rey destronado"
#.#. La Regencia
/a muerte del Rey no produce un interregno, ya que su sucesor comien!a
inmediatamente su reinado sin ms requisitos que los previstos en art" =0 E:
-* $El Rey$ al ser proclamado ante las Cortes ,enerales$ prestar
!uramento de desempear fielmente sus funciones$ guardar y hacer
guardar la Constituci#n y las 'eyes y respetar los derechos de los
ciudadanos y de las Comunidades .ut#nomas*
/* El 0rncipe heredero$ al alcanzar la mayora de edad$ y el Regente o
Regentes al hacerse cargo de sus funciones$ prestarn el mismo
!uramento$ as como el de fidelidad al Rey%"
#in embargo, la prctica registra casos en que el nuevo Rey es menor de edad"
/a Regencia es la &nstitucin a la que corresponde e.ercer las funciones del Rey
durante la menor edad, la ausencia o la incapacidad del titular de la orona"
/a Regencia e.erce siempre sus funciones con el mismo contenido y alcance
que la E prev( para cuando son desempeados por el propio Rey, pero con
carcter meramente interinoI consecuentemente, el Regente act-a mediante
actos refrendados"
/a Regencia se e.erce por mandato constitucional y siempre en nombre del
Rey, y el regente act-a mediante actos refrendados"
/a E distingue dos supuestos distintos de Regencia:
a) Regencia $or minor"a de edad del Re3: /a E no establece una
mayora de edad especial para el Rey, alcan!ndose (sta a los 03 aos"
En este caso, la Regencia se e.ercer por el padre o la madre del Rey" En
defecto de (stos, el pariente de mayor edad ms pr8imo a suceder en la
orona"
b) Regencia $or la in(a'ilitacin del Re3: #upuesto de incapacidad
fsica o mental sobrevenida en la persona del Rey, que requiere que la
inhabilitacin sea reconocida por las ortes <enerales" #e distinguen dos
casos:
#i el *rncipe heredero fuera mayor de edad, entrar a e.ercer
inmediatamente la regencia"
#i no lo fuere, e.ercer la Regencia el pariente de mayor edad ms
pr8imo a suceder en la orona"
En cualquier caso, si no hubiera ninguna persona a quien corresponda
e.ercerla, (sta ser nombrada por las ortes <enerales, y se compondr de 0,
; A personas"
#.). El t!tor
En el caso de que el Rey sea menor de edad, adems de la Regencia, la E
contempla la figura del tutor" 6o se definen las atribuciones del tutor, por lo
que debe entenderse que son las que confiere el digo civil" 5ay tres
supuestos de tutora, con arreglo al m(todo seguido para la designacin del
tutor:
a= 'a tutela testamentaria
#upuesto ordinario, pues ser tutor del Rey menor la persona que en su
testamento hubiese nombrado el Rey difunto, siempre que sea mayor de edad
y espaol de nacimiento"
#e discute la necesidad del re>rendo para este acto del Rey" *ara el 0rof"
.lzaga no es preciso el refrendo: la e8igencia del refrendo se refiere a todos
los actos del Rey en el desempeo de sus funciones constitucionales, pero no a
sus actos privadosI y el tutor del Rey desempea slo funciones de ,erecho
privado, ninguna de ,erecho p-blico"
/a tutela es una institucin del ,erecho de familia, y si la onstitucin parte de
respetar el carcter privado de los actos del Rey a.enos a sus funciones
constitucionales, no tiene sentido e8igir el refrendo a la hora de elegir un tutor
sin funciones .urdico7polticas"
Es fin de la tutela la guarda de la persona y los bienes del menor, y el Rey go!a
de libertad para administrar su patrimonio personal" El documento elegido por
la onstitucin es el testamento, que es el -nico que nuestro digo civil
admite para que un padre designe tutor, y este documento no parece indicado
para que concurra el refrendo"
'= 'a tutela legtima
En defecto del anterior, se confa la tutela a personas cuyo afecto al menor se
presupone" /a onstitucin slo prev( la tutela legtima del padre o madre del
Rey menor, mientras permane!can viudos"
c= 'a tutela dati%a
En ausencia de las anteriores, el tutor ser nombrado por las ortes <enerales,
reunidas en sesin con.unta de ambas maras, pero no podrn acumularse
los cargos de Regente y tutor sino en el padre, madre o ascendientes directos
del Rey"
El e.ercicio de la tutela es tambi(n incompatible con el de todo cargo o
representacin poltica, asegurando que el tutor desempear su funcin al
margen de aspiraciones de poder o de la contienda poltica"
CAPTULO ): LA1 /UNCIONE1 0EL RE-
1. LA1 /UNCIONE1 0EL RE-
1.1. 1! alcance act!al
/a evolucin de las Monarquas ha abocado a una amplsima reduccin de la
funcin de reinar en las Monarquas parlamentarias de nuestro tiempo"
Palter 9agehot e8pres que $reinar es advertir, animar y ser consultado%, es
una visin de las funciones del Rey como un mero poder residual" El Rey
interviene arbitrando y moderando, guarda y hace guardar la onstitucin"
/as funciones del Rey se contemplan en el art" A="0 de la E, estableciendo
que: $El Rey es el +efe del Estado$ sm"olo de su unidad y permanencia$
ar"itra y modera el funcionamiento regular de las instituciones$ asume la ms
alta representaci#n del Estado espaol en las relaciones internacionales$
especialmente con las naciones de su comunidad hist#rica$ y e!erce las
funciones que le atri"uyen e&presamente la Constituci#n y las leyes%"
Esto no significa que el Rey tenga dos grandes categoras de funciones
otorgadas por la onstitucin: por una parte las gen(ricas 'simblica,
representativa, moderadora y arbitral), es decir, las que pudieran derivarse de
la posicin constitucional del Rey como rbitro y moderador del funcionamiento
regular de las instituciones, que son trasunto de la singular autoridad de que
se encuentra investida esta institucinI y por otra parte las funciones
especficas, atribuidas e8presamente por la onstitucin y las /eyes"
El Rey no tiene ms atribuciones que las que e8presamente le atribuyen la
onstitucin y las leyes, y entre ellas est la de rbitro y moderador" *or tanto,
las funciones gen(ricas se desempean a trav(s de las especficas"
#. EL RE- - EL 7O?IERNO
/a E de 0123, como ha afirmado #nche! 4gesta: $deliberadamente parece
querer cortar toda identificacin del Rey con el poder e.ecutivo y con los
rganos de <obierno que lo e.ercen%"
#.1. La de%ignacin 3 ce%e del 7o'ierno
A= *roponer el candidato a *residente del <obierno 'art" =C"d E)
@sta es la funcin regia con mayor peso poltico que puede convertir al Rey en
rbitro efectivo de la vida poltica" En todo caso, esta facultad est muy
condicionada por dos Requisitos formales 'art" 11"0 E):
*revia consulta con los representantes designados por los <rupos
polticos con representacin parlamentaria"
Efectuar la propuesta a trav(s del *residente del ongreso, el cual
desempea un papel de mero cauce de la propuesta"
El Rey tiene de iure libertad de sugerir el candidato que estime conveniente
'no pasa de ser una posibilidad formal), pero al necesitar el candidato la
confian!a del ongreso de los ,iputados, no puede el Rey de facto pensar en
respaldar un candidato que no pueda gozar al menos de mayora simple en la
Cmara "a!a"
El contenido de esta importante facultad regia est en -ltima instancia
condicionado por el sistema parlamentario y de partidos" Esto est en relacin
directa con la e8istencia o no de una mayora absoluta en el ongreso, ya que
de darse (sta, el Rey debe limitarse a proponer como candidato a la
*residencia del e.ecutivo al ?efe del partido que ha obtenido la mayora de los
diputados en las elecciones generales"
/as consultas regias a los representantes de los grupos polticos, ms que para
recabar informacin conducente a sugerir el Rey un candidato fruto de su
iniciativa, servirn en la prctica totalidad de los casos para que el Rey cono!ca
los acuerdos a los que al respecto hayan llegado los partidos que est(n en
condiciones de garanti!ar un voto favorable a la investidura en el ongreso"
#i transcurrido el pla!o de C meses, a partir de la primera votacin de
investidura, ning-n candidato hubiese obtenido la confian!a del ongreso, el
Rey disolver ambas maras y convocar nuevas elecciones con el refrendo
del *residente del ongreso"
El Rey tiene, a la hora de proponer un candidato a la *residencia del <obierno
de un ongreso carente de mayora absoluta, una funcin arbitral que, en la
prctica, es operativa tan solo en los raros casos en que pueda el Monarca
arbitrar una frmula vlida, que sin su impulso los partidos no pudieran
alcan!ar"
/os casos en que el Rey debe proponer un candidato a la *residencia del
<obierno al ongreso de los ,iputados son los siguientes:
:ras la celebracin de elecciones generales"
En los casos de p(rdida de la confian!a parlamentaria, por negacin de
un voto de confian!a"
*or dimisin del *residente del <obierno"
:ras el fallecimiento del *residente del <obierno"
?= 6ombrar al *residente del <obierno
Bna ve! investido el candidato en el ongreso, o bien haya prosperado un voto
de censura, el Rey proceder al nombramiento del *residente del <obierno $en
los t(rminos previstos en la onstitucin% 'art" =C"d E)"
Es un acto reglado al que el Monarca viene constitucionalmente obligado,
refrendando este nombramiento el *residente del ongreso 'art" =F"0 E)
El cese del *residente del <obierno, tras la celebracin de elecciones
generales, la p(rdida de la confian!a del ongreso, su dimisin o su
fallecimiento, se debe formali!ar por Real ,ecreto firmado por el Rey y
refrendado por el *residente del <obierno salienteI con la obvia e8cepcin del
fallecimiento, en que el refrendo corresponde al >icepresidente del <obierno de
e8istir (ste"
C= 6ombrar y separar a los miembros del <obierno, a propuesta de su
*residente
El Rey en este caso, como en tantos otros, es en nuestro ,erecho
constitucional un centro de imputacin de actos que realmente corresponden a
otro autor y, en este caso, obviamente al *residente del <obierno" Es decir, la
iniciativa y la responsabilidad de estos nombramientos recae por entero en la
persona del *residente del <obierno"
#.#. Otra% >!ncione% del Re3 re%$ecto del 7o'ierno
A= #er informado de los asuntos de Estado y presidir, a estos efectos, las
sesiones del onse.o de Ministros
El Rey debe ser informado por el *residente del <obierno" /a costumbre
constitucional ms afortunada sera la que centrase la informacin del
e.ecutivo hacia el Rey a trav(s de la persona del *residente del <obierno, y,
por supuesto, de los *residentes del ongreso y del #enado, y ms
espordicamente de los *residentes de las 44 y de los *artidos *olticos, sin
per.uicio de que el Rey pudiera normalmente recibir otras informaciones
puntuales de los ministros"
El art" =C"g) E prev( que el Rey puede $presidir las sesiones del onse.o de
Ministros, cuando lo estime oportuno, a peticin del *residente del <obierno%"
/a posibilidad de presidir el onse.o de Ministros se limita a los efectos de ser
informado, y no para dirigir las deliberaciones o para participar en las mismas
y, menos aun, para involucrarse en los acuerdos que se adopten" Esto es, el
Rey no est al frente del *oder E.ecutivo ni forma parte del mismo"
?= E8pedir los decretos acordados en onse.o de Ministros, nombramientos de
empleos civiles y militares, y otorgamiento de honores y distinciones
El art" =C"f) E incluye:
/a facultad de e8pedir los decretos acordados en el onse.o de Ministros"
onferir los nombramientos civiles y militares, y otorgamiento de
honores y distinciones"
#obre la obligatoriedad de e8pedir los decretos acordados en el onse.o de
Ministros, la doctrina ha mantenido ; tesis:
0" #nche! 4gesta sostuvo que: $cabe considerarJ las situaciones polticas
de hecho en que el Rey ponga ob.eciones graves a la firma de un decreto
con un fundamento en la onstitucin que pudiera determinar de hecho
la dimisin del <obierno%"
C" /a mayor parte de la doctrina sostiene que el Rey viene obligado a la
e8pedicin de los decretos, m8ime porque tal e8pedicin no pasa de ser
una formalidad para que los decretos aprobados en el onse.o de
Ministros entren en vigor" El gobierno e.erce la potestad reglamentaria
'art" 12 E)"
;" 4l!aga sostiene que la firma del Rey es un acto obligado, ya que el Rey
no puede adentrarse a .u!gar si el contenido de la disposicin que se le
pasa a la firma vulnera normas superiores del ordenamiento .urdico,
bien por transgredir una ley, bien por contravenir la onstitucin"
4dems, el Rey tan slo podra negar su firma a un decreto si el mismo
no ha sido acordado en onse.o de Ministros, puesto que entonces, la
presunta norma carecera de tal rango normativo, y porque este requisito
viene recogido en la E 'art" =C"f) E)" /os Reales ,ecretos se
caracteri!an por tratarse de actos del Rey, que no estn precedidos por
una aprobacin en el onse.o de Ministros, y que conservan la forma
.urdica del Real ,ecreto por inercia histrica" En cuanto a conferir los
nombramientos civiles y militares y otorgamiento de honores y
distinciones:
a) En primer lugar, interesa subrayar que es sntesis de una tradicin
histrica y que tiene carcter formal o simblico"
b) En segundo lugar, afecta a las condecoraciones y a los ttulos
nobiliarios"
Es admisible que el Rey sugiera alg-n nombre a la hora de otorgar alguna
condecoracin o distincin de anloga naturale!a, y esto enca.a bien con su
funcin simblica y representativa"
C= El mando supremo de las fuer!as armadas
El mando del Rey sobre nuestras Euer!as 4rmadas, no es efectivo, sino de
carcter eminente y complementario de la facultad efectiva que el art" 12 E
otorga al <obierno de dirigir $la 4dministracin militar y la defensa del
Estado%"
0= 4creditar a los emba.adores y otros representantes diplomticos
Esta funcin deriva del art" A= E, seg-n el cual $el Rey es el +efe del Estado%
y $asume la ms alta representaci#n del Estado espaol en las relaciones
internacionales%" /a propia E le atribuye la facultad de recibir a los
$representantes e&tran!eros en Espaa%, que estn $acreditados ante 1l% 'art"
=; E)" 4hora bien, no debemos olvidar que tales funciones son simblicas, ya
que es al <obierno a qui(n le corresponde la direccin de la poltica e8terior del
Estado 'art" 12 E)"
*or tanto, corresponde al <obierno nombrar los emba.adores y otros
representantes diplomticos, cuyas cartas credenciales 'mediante acto su.eto a
refrendo gubernamental) sern firmadas por el Rey"
E= Dtras funciones
a= 4l Rey corresponde convocar a Refer(ndum en los casos previstos en la
onstitucin, entre los que se encuentra:
El supuesto de refer(ndum potestativo acerca de $decisiones polticas de
especial trascendencia%, mediante propuesta del *residente del <obierno
y convocado por el Rey previa autori!acin del ongreso de los
,iputados 'art" 1C E)"
El supuesto de Reforma onstitucional, a que se refieren los arts" 0=2";
y 0=3"; E"
'= 4tribuye tambi(n la E al Rey el 4lto *atrona!go de las Reales 4cademias"
). EL RE- - LA1 CORTE1
5oy, la independencia de las ortes respecto al Rey es total, aunque la E le
reserva ciertas facultades que tienen un contenido meramente formal"
).1. 1ancionar 3 $rom!lgar la% le3e%
orresponde al Rey la sancin de las leyes 'art" =C"a) aprobadas por las ortes
<enerales, sancionndolas en el pla!o de 0A das 'art" 10) a partir del da
siguiente a aquel en el que el *residente del <obierno somete el te8to legal de
que se trate a la firma del Rey" En consecuencia, la sancin ya no es el acto de
un Rey colegislador, sino el cumplimiento de una obligacin constitucional por
un rgano hacia el que se guarda un respeto formal"
El Rey no puede negarse a sancionar ni siquiera en supuestos de
inconstitucionalidad de la norma, de los que habr de entender, en su caso y
da, el :"
/a onstitucin y la doctrina distinguen entre el acto de sancin y el de
promulgacin de las leyes" /a promulgacin es una frmula rituaria que se
estampa con la firma del Rey, a continuacin de la sancin" /a promulgacin es
un acto debido de carcter meramente declarativo, que se limita a integrar
formalmente la eficacia de la ley y, a la par, contiene un mandato 'tambi(n pro
forma) dirigido a las autoridades y ciudadanos para que la cumplan" /a
promulgacin, en la prctica, es simultnea a la sancin"
).#. Con&ocar 3 di%ol&er la% Corte% 7enerale% 3 con&ocar eleccione% en
lo% t@rmino% $re&i%to% en la Con%tit!cin
/a actual facultad regia de convocar las maras est limitada a la
onvocatoria de las maras al comien!o de la legislatura, no a las reuniones
ordinarias o e8traordinarias que corresponde al *residente de las maras"
:ras las elecciones al ongreso, por imperativo del art" =3"= E, el Re3
de'erA con&ocarlo $dentro de los CA das siguientes a la celebracin de las
elecciones%" /a laguna constitucional en lo referente a la convocatoria del
#enado debe ser colmada aplicando anlogamente la misma previsin
constitucional"
/a disolucin anticipada de las ortes <enerales 'art" 00A E) es una facultad
meramente formal, puesto que ni la sola voluntad del Monarca es suficiente
para una disolucin anticipada de las maras, ni puede el Rey 'ms all de
e.ercer su derecho a aconse.ar) negarse a acceder a la solicitud de disolucin
que le presente el *residente del <obierno" En el supuesto de disolucin
automtica del art" 11, por imposibilidad de investir a un candidato a
*residente del <obierno en el pla!o de C meses, el Rey debe disolver ambas
maras y convocar nuevas elecciones automticamente, sin margen alguno
de discrecionalidad, con el refrendo del *residente del ongreso"
).). Mani>e%tar el con%entimiento del E%tado $ara o'ligar%e
internacionalmente $or medio de tratado%
orresponde al <obierno dirigir la poltica e8terior 'art" 12 E) y, por tanto,
negociar los tratados internacionalesI a las ortes autori!ar los tratados 'arts"
1; y 1F)I y al Rey tan solo asumir la funcin representativa de manifestar
finalmente el consentimiento del Estado"
).B. 0eclarar la g!erra 3 (acer la $aC
El art" =;"; E establece que: $.l Rey corresponde$ pre%ia autorizaci#n de las
Cortes generales$ declarar la guerra y hacer la paz%" /os supuestos de
declaracin de la guerra o de hacer la pa! son de iniciativa del <obierno 'art"
12 E), precisan de autori!acin de las ortes 'art" =;"; E) y no es
concebible que, llegado el caso de producirse esta autori!acin, el Rey se
negase a firmar la declaracin de guerra o la pa!, la firma regia se desenvuelve
en estos casos en el mbito simblico"
El Rey tampoco tiene en esta materia margen de discrecionalidad"
B. EL RE- - LA .U1TICIA
El art" 002 de la E determina que $la !usticia emana del pue"lo%, y aade que
$se administra en nom"re del Rey% por ?ueces y Magistrados" #e trata de una
reminiscencia histrica de carcter simblico, sin ninguna consecuencia
prctica" En este mbito corresponde al Rey:
0" 6ombrar al *residente del onse.o <eneral del *oder ?udicial, que es el
*residente del :ribunal #upremo y al Eiscal <eneral del Estado:
El primer nombramiento lo reali!a a propuesta de <*? 'art" 0C; E)"
El segundo, el de Eiscal <eneral, a propuesta del <obierno, odo el
<*?"
El Rey, en ambos casos, $nombra, pero no elige%, por lo tanto, no
tiene en estos nombramientos ning-n margen de discrecionalidad"
C" E.ercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podr autori!ar
indultos generales 'art" =C"i) E)"
/a propuesta de indulto parte del Ministro de ?usticia, y es el onse.o de
Ministros el que lo decide efectivamente"
D. EL RE- - LA1 COMUNI0A0E1 AUT2NOMA1
El art" =0"0 E establece la garanta de que el Rey, al ser proclamado ante las
ortes <enerales, prestar .uramento 'am(n de guardar la onstitucin y las
/eyes) de re%$etar lo% derec(o% de la% CCAA" El Rey ni convoca o disuelve
las respectivas 4sambleas legislativas, ni propone a (stas el candidato a
*residente del <obierno autonmico, ni firma la convocatoria de elecciones, ni
sanciona las leyes de las 44, ni e8pide sus decretos, $ero la CE le
atri'!3e el nom'ramiento de lo% Pre%idente% de la% CCAA 'art" 0AC"0)"
El : ha declarado que este acto est su.eto a las prescripciones
constitucionales y, consiguientemente, debe ser refrendado en la forma
prevista en el art" =F E"
E. LA IN1TITUCI2N 0EL RE/REN0O
$'os actos del Rey sern refrendados por el 0residente del ,o"ierno y$ en su
caso$ por los )inistros competentes* 'a propuesta y el nom"ramiento del
0residente del ,o"ierno$ y la disoluci#n pre%ista en el art* 22$ sern
refrendados por el 0residente del Congreso% 'art =F"0 E)"
4dems, aade que $de los actos del Rey sern responsables las
personas ue lo refrenden! 'art" =F"C E)" El Rey es inviolable e
irresponsable 'no est su.eto a responsabilidad) y $sus actos estarn
siempre refrendados en la forma establecida en el art. "# $E,
careciendo de %alide& sin dic'o refrendo, sal%o lo dispuesto en el art.
"(.)% 'art" A="; E)"
4 tenor de lo dispuesto en este artculo, queda patente que el Rey es
irresponsable de sus actos y que no puede ser en.uiciado ni polticamente, ni
civilmente, ni penalmente, por ninguno de los actos que realice,
independientemente de que sean actos de la esfera p-blica o privada" ,e los
actos del Monarca responde la persona que los refrenda" Es decir, que la firma
de la persona refrendante ser en la Monarqua parlamentaria la del aut(ntico
autor del acto y responsable del mismo"
/a E concibe el refrendo como un elemento esencial de nuestra monarqua
parlamentaria, donde ni el Rey conserva mbitos de $potestas% ba.o su propia
iniciativa, ni se concibe el refrendo como un acto comple.o en el que confluyen
dos voluntades, la del Monarca y la de la persona refrendante" En los actos del
Rey refrendados slo e8iste una voluntad, normalmente la del refrendante, y
en alg-n caso e8cepcional la refrendada 'supuestos art" 11 E)" El refrendo es
el mecanismo por el que se limita con sutil elegancia el poder del Monarca,
cuyos actos precisan que una persona los refrende voluntariamente, con lo
cual la misma asume toda la responsabilidad sobre la legalidad y la
oportunidad de ese acto"
:odos los actos del Rey han de estar su.etos a refrendo, con las e8cepciones
de:
,istribuir la cantidad global que presupuestariamente se le asigne para
sostener su Eamilia y asa 'art" =A"0 E)"
6ombrar y relevar a los miembros civiles y militares de su asa 'art"
A="; E)"
4doptar actos de naturale!a personalsima 'por e.", contraer
matrimonio)"
,esempear actividades de mero protocolo o cortesa"
abe distinguir C tipos de refrendo:
0" Re>rendo e<$re%o" Es el supuesto ordinario, concurre en todos los
actos .urdicos7formales del Rey y se resuelve por escrito, mediante la
$contrafirma% de la persona refrendante" El 9DE es su vehculo ms
habitual"
C" Re>rendo tAcito" Es un mecanismo reservado para actos orales del Rey
'tales como mensa.es o discursos), para via.es oficiales o para la
recepcin de un Emba.ador e8tran.ero y, en suma, para actividades
oficiales que no produ!can actos formales escritos" En tales supuestos el
refrendo consiste en la presencia material del *residente del <obierno o
del Ministro competente"
/a doctrina ha planteado el refrendo presunto en el supuesto de determinadas
omisiones del Rey que se entenderan refrendadas por aqu(l a quien le
incumba la responsabilidad, salvo que el mismo presente su dimisin"
CAPTULO B: LA1 CORTE1 7ENERALE1
1. ORI7EN ;I1T2RICO
1.1. 0e la terminolog"a
El uso del sustantivo Cortes es un refle.o de una tradicin que se remonta en
Espaa a la (poca medieval" #e llamaba as a las asambleas deliberantes por el
sitio donde se celebraban, all dnde estaba la orte"
uando tenan un carcter e8traordinario o solemne, en ocasiones, se
ad.etivaban de generales" En nuestra patria nunca se abandon la e8presin
$/as ortes% para denominar la 4samblea poltica de condicin representativa"
6uestro te8to constitucional se refiere a ortes <enerales, aunque
tradicionalmente se ha usado la e8presin Cortes" /os antecedentes de esto se
encuentran en el art" C del Estatuto Real de 03;F, que llama ortes <enerales
al *arlamento" /os onstituyentes optaron por el empleo de esta e8presin
para reservar al *arlamento de la 6acin un ttulo diferenciador del que
podran utili!ar alguna de las 4sambleas legislativas de las futuras
omunidades 4utnomas"
1.#. 0e la in%tit!cin
6uestras ortes, y buena parte de los *arlamentos europeos, hunden sus
races en las 4sambleas medievales" Eue en el mbito eclesistico donde se
fragu el principio representativo, tal y como fue entendido y desarrollado
durante la Edad Media"
,os e.emplos de esa imprenta son: las primeras reuniones de /os omunes en
&nglaterra, se llevaron a cabo en la #ala capitular 'hapter 5ouse) de la 4bada
de Pestminster, hacia 0C3AI despu(s de la revolucin francesa, y con los
primeros *arlamentos basados en la concepcin liberal del principio
representativo, algunos de los primitivos reglamentos parlamentarios se
inspiran en normas cannicas"
/as ortes en los Reinos de la Espaa Medieval, desde el siglo +&&&, e incluso
en el primer perodo de nuestra Monarqua absoluta, fueron una &nstitucin,
presidida por el propio Rey, que integraba a los representantes de los diversos
estamentos y asuma funciones de notable importancia"
/a Monarqua absoluta se esfor! por controlar, e incluso anular, la actividad
parlamentaria" 6uestro primer parlamentarismo quiso apoyarse en el prestigio
que en los albores del siglo +&+ conservaban nuestras ortes histricas, pese a
que la Monarqua absoluta las someti a sus dictados"
/as onstituciones liberales espaolas olvidaron, en la prctica, a las ortes
histricas y asentaron sus respectivas instituciones parlamentarias sobre las
aportaciones doctrinales de Montesquieu y sobre las ideas democrticas y
liberales que propag la Revolucin francesa"
:ambi(n se recibi el influ.o de las ideas de un pensador original del siglo
+>&&&, Edmund 9urHe, quien acu tanto una particular visin de la
representacin parlamentaria, como 'desde su preocupacin prctica por
reestructurar los Phigs) una nueva concepcin de los partidos polticos"
#. EL TRATAMIENTO 0E LA1 CORTE1 EN LA 1I1TEMFTICA 0E LA
CON1TITUCI2N
6uestra onstitucin dedica a las ortes <enerales el :tulo &&&, que es el
segundo de los que reserva a su parte orgnica" omo ha recordado *(re!7
#errano ?uregui, nuestro te8to constitucional ha sido iconoclasta 4que rompe
con los dogmas o convenciones establecidas o los desprecia5 en el tratamiento
de las ortes, comparado con los que lo preceden" *or lo com-n, la regulacin
de las maras preceda a la concerniente a la ?efatura del Estado"
El empla!amiento nuevo se e8plica por: es una forma de unir indisolublemente
orona y *arlamento, ya que el apartado ; del artculo 0 consagra que la
$forma poltica del Estado espaol es la Monarqua parlamentaria%I y el deseo
de los onstituyentes de dar un trato deferente a la orona"
Es muy discutida la ubicacin en el :tulo &&& del Refer(ndum y los :ratados
&nternacionales"
). NATURALEGA - CARACTERE1
).1. Poder $ol"tico 3 rgano con%tit!cionalmente limitado
/as ortes encarnan uno de los tres poderes clsicos del estado: el poder
legislativo" Eueron concebidas inicialmente por el pensamiento liberal con un
carcter preeminente, que han ido perdiendo, pero siguen siendo muy
relevantes en la vida poltica" uentan con unas importantes funciones
legislativas, financieras y de control del <obierno, pero su peso especfico
deriva, mayoritariamente, de su naturale!a esencialmente representativa"
El art" =="0 de la onstitucin, primero de los que integran el :tulo &&&, afirma
que $las Cortes ,enerales representan al pue"lo espaol%" onforme al art"
C;"0 E, los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos p-blicos,
o por medio de representantes libremente elegidos" E% decir6 lo%
$arlamentario% %on lo% re$re%entante% del $!e'lo"
#e ha deducido errneamente con frecuencia que las ortes son el titular real
de la soberana" :an slo en los contados y e8cepcionales casos en que las
ortes act-en como titulares del *oder constituyente derivativo, conforme a los
supuestos y a los procedimientos previstos en los arts" 0=2 y 0=3 de la
onstitucin, se puede sostener que las ortes <enerales act-an como titular
de la #oberana nacional y, aun en estos casos, las ortes puedan tener que
someter su te8to de reforma de la onstitucin al pueblo mediante
refer(ndum"
,e ordinario las ortes son y act-an como un poder constituido, que conforme
dispone el art" 1"0, est su.eto a la onstitucin" #er funcin esencial del
:ribunal onstitucional velar porque las ortes, en el desempeo de sus
funciones ordinarias, no contravengan lo dispuesto en la onstitucin"
En primer t(rmino, las maras, en su funcionamiento, han de respetar sus
respectivos Reglamentos *arlamentarios" En segundo lugar, el legislador est
obligado a aprobar las leyes con el carcter que venga previsto en la
onstitucin 'ley ordinaria y e8traordinaria, por e.emplo) y no puede delegar
en el <obierno el dictar normas que deben ser producidas por las propias
ortes" En tercer lugar, se debe respetar la delimitacin de competencias entre
el Estado y las omunidades 4utnomas"
Bno de los ms importantes efectos de que nuestro ordenamiento .urdico est(
presidido por una onstitucin escrita y rgida es que las ortes, tras
aprobarla, de.aron de ser soberanas, aunque pueden asumir la soberana
popular al acometer un proceso de reforma de la onstitucin, en el que
pueden necesitar la ratificacin de la reforma mediante refer(ndum popular" En
-ltima instancia, la soberana reside en el pueblo"
El poder parlamentario est limitado por los valores previstos en la 'e&
superior y por la sensibilidad colectiva del pueblo, que no puede ser
desconocida por la mayora parlamentaria de cada legislatura"
).#. 2rgano re$re%entati&o
/as ortes son concebidas por la onstitucin, en su art" =="0, como un rgano
cuya funcin primera es representar al pueblo espaol" #e componen por
eleccin popular directa, con la e8cepcin de determinados escaos del
#enado" Esa representatividad ser fuente de legitimidad de otros rganos del
Estado y especialmente del <obierno, cuyo *residente ha de superar $a"
initio% una votacin de investidura en el ongreso de los ,iputados"
Esta condicin representativa ha sufrido una evolucin a lo largo de la historia"
En el medievo los procuradores estaban plenamente vinculados a la voluntad y
al encargo de sus mandantes" En la Monarqua absoluta, la representacin
haba sido la idea que el Rey, poder soberano, utili!ara para legitimar su poder
omnmodo" El monarca es entonces el representante de la 6acin, que de
alguna manera encarna"
/a revolucin burguesa aspir a trasladar la soberana de la orona a la
6acin" /a representacin era fundamental ya que, de esta forma, la 6acin
poda ser su.eto de derechos, prerrogativas y potestades" /a 6acin era
encarnada por los asamblestas reunidos en *arlamento" /a democracia liberal
construy una teora sobre la representacin poltica conforme la cual el
representante parlamentario ha de serlo de la totalidad del pueblo" /a dinmica
que pudiesen adoptar unos representantes, que .urdicamente estaban
facultados para prescindir del pensar y del sentir de los representados, hi!o
que se escribiese que el diputado no era servidor de los electores sino su
seor" Es una cuestin debatida"
En el siglo ++, las crticas sobre la realidad de la representatividad de los
parlamentos fueron con frecuencia contundentes" E.emplos: las provenientes
de pensadores demoliberales, como 5ans Qelsen, para quien hay que concluir
que el *arlamento no asume la representacin del puebloI <eorg ?ellineH
afirma que las maras parlamentarias no son rgano de la sociedad sino
rgano del Estado"
El problema actual de la representatividad de nuestras ortes reside en que los
miembros de las 4sambleas estn supeditados al mandato de sus partidos, no
de sus electores"
).). 2rgano colegiado 3 deli'erante
/as ortes son un rgano colegiado" *or el elevado n-mero de los
componentes de ambas maras, podemos hablar en puridad de 4sambleas"
Es nota caracterstica a todo rgano asambleario el seguir una mecnica
comple.a para la adopcin de acuerdos, que incluye el debate y una votacin
final para comprobar la e8istencia de una mayora suficiente a favor del
acuerdo que, en cada caso, se adopte"
Eriedrich ha afirmado que las notas esenciales de los *arlamentos modernos
son su carcter de rgano representativo y de rgano deliberante"
/a condicin de rgano deliberante deriva, en buena medida, de su condicin
de rgano representativo del pluralismo poltico, consustancial a la sociedad,
que a su ve! es un valor superior de nuestro ordenamiento .urdico 'art" 0"0
E)" /as ortes son el rgano de representacin de nuestra sociedad plural"
El que las ortes sean un rgano deliberante es particularmente trascendente,
ya que e8plica la preeminencia de la /ey votada en ortes en el seno de la
.erarqua de las normas" /a /ey se diferencia de las disposiciones gubernativas
de carcter general en que, aunque ambas son e8presin de resoluciones de la
mayora poltica que ostenta el poder, la primera ha sido sometida a un largo
proceso de deliberacin"
/a onstitucin no define e8presamente a las ortes como un rgano
deliberante, aunque parte de esta connotacin"
En los orgenes del parlamentarismo, la deliberacin buscaba persuadir a los
4samblestas" 4ctualmente, los discursos del debate no sirven para cambiar el
voto, por la influencia de los partidos 'disciplina de partido)" El debate
parlamentario ha derivado as hacia algo de naturale!a formal" /a deliberacin
ha perdido su finalidad ad intra 4hacia dentro5"
).B. 2rgano dotado de $!'licidad
El pueblo debe poder tener conocimiento de las deliberaciones de las ortes"
/a publicidad es una caracterstica que fue subrayada como esencial en el
primer parlamentarismo liberal" El art" 3M E dispone que sern p-blicas las
sesiones plenarias de las maras $salvo acuerdo en contrario de cada
mara, adoptado por mayora absoluta o con arreglo al Reglamento%"
/as sesiones parlamentarias secretas casi han desaparecido del panorama
parlamentario"
/as sesiones de las omisiones, de ordinario, se celebran en presencia de
representantes de los medios de comunicacin, lo que asegura su publicidad,
aunque sin presencia directa del p-blico" /as *onencias, que designan las
omisiones /egislativas para informar sobre los *royectos de ley que remite el
<obierno, celebran sus sesiones de traba.o sin presencia de periodistas ni de
otro g(nero de publicidad para permitir el dilogo franco, la negociacin y los
compromisos entre los diversos grupos parlamentarios"
El r(gimen democrtico, en -ltima instancia, es un r(gimen de opinin" /a
publicidad es una caracterstica de la vida parlamentaria, que complementa la
condicin de las maras como rganos representativos y deliberantes"
El poder poltico no solo est asentado sobre el consentimiento popular,
e8presado en elecciones libres y peridicas, sino que se ha de desenvolver en
un clima de opinin p-blica libre e informada"
).D. 2rgano a!tnomo
/as ortes eran, para el Rey, rganos de asesoramiento y apoyo,
especialmente financiero" *ara los miembros de la 4samblea resultaba
necesario asegurar cierta autonoma frente a la voluntad regia" /os primeros
parlamentarios buscaron superar la mera dependencia feudal respecto del Rey
para situarse en posicin de pactar con (l" /os *arlamentarios aspiraban a
tener sede propia y a no tener que reunirse donde los convocase el Monarca"
:ambi(n procuraron celebrar sus sesiones conforme a sus propias reglas y
prcticas"
Eue con la Revolucin &nglesa y, especialmente, con la Erancesa cuando los
*arlamentos invocan ttulos de soberana y su independencia frente a la
orona" #e consagran los privilegios y prerrogativas de las ortes y sus
diputados" Esta autonoma de las ortes tiene dos e8presiones:
a= 'a autonoma de autoorganizaci#n$ !urdica y financiera de las Cortes
/a onstitucin no slo reconoce la potestad de autorregulacin de las dos
maras que integran las ortes, sino que sit-a a los correspondientes
Reglamentos parlamentarios al margen del principio ordinario de .erarqua
normativa, ya que no pueden ser derogados o modificados por una /ey
orgnica u ordinaria"
/o trata el art" 2C de la E" /os reglamentos estn complementados por
resoluciones de los *residentes de las maras dictados de acuerdo con las
Mesas o con los *lenos"
:ambi(n se asienta la autonoma financiera de las maras, ya que aprueban
autnomamente sus presupuestos" #u capacidad de autoorgani!acin tambi(n
se manifiesta en su libertad para elegir sus *residentes, Mesas y rganos de
traba.o en la forma que dispongan sus propios reglamentos parlamentarios y
en la libertad de regular el $Estatuto de personal de las ortes <enerales%"
'= El estatuto especial de los miem"ros de las Cmaras
:iene por ob.eto garanti!ar la autonoma de los rganos parlamentarios y la
libertad de e8presin"
).E. 2rgano $ermanente
/as antiguas ortes eran una institucin no permanente, que contrastaba con
la presencia continua del Monarca en la direccin poltica de la colectividad" El
pensamiento liberal concibi al *arlamento como elemento central en las
&nstituciones del Estado y le otorg la condicin de rgano permanente,
tambi(n por el temor que haba en el siglo +&+ de que el E.ecutivo e.erciera las
funciones legislativas en los par(ntesis de actividad"
En nuestro pas, las ortes de di! se autoconcibieron como de naturale!a
permanente" /as ortes son un rgano con vocacin de permanencia" Esto se
manifiesta especialmente en la funcin parlamenta de desempear el control
poltico de la accin del <obierno y se institucionali!a en la ,iputacin
*ermanente, que, seg-n lo previsto en el art" 23 E, e8istir en cada mara"
).+. 2rgano in&iola'le
El art" =="; E declara que: $'as Cortes ,enerales son in%iola"les%" Es una
proclamacin novedosa en nuestra historia constitucional" /a finalidad fue
dotar de proteccin .urdico7penal a las maras frente a toda interferencia o
coaccin que pudieran sufrir en su actividad o locales"
B. EL ?ICAMERALI1MO
B.1. La o$cin 'icameral
A= /as consideraciones que tradicionalmente se han invocado en favor del
bicameralismo
#i bien el principio democrtico deriv en forma lgica hacia la institucin
seera del *arlamento, y la 5istoria inglesa presentase a (ste como algo que
per natura era bicameral, muy pronto se formul la cuestin de porqu( haba
de duplicarse la 4samblea cuando el pueblo 'o la nacin) a representar en la
organi!acin .urdica del Estado tan slo es uno"
/os partidarios del *arlamento unicameral acumularon, ya a finales del siglo
+>&&& y principios del siglo +&+, argumentos contra su desdoblamiento" 4s se
defendi que el :ercer Estado era suficiente para formar una 6acin completa"
En favor del bicameralismo se han esgrimido m-ltiples ra!ones, como
presentar al #enado como una mara de enfriamiento" #e ha sostenido que
un sistema bicameral permite que la #egunda mara complemente a la otra,
no slo en el terreno procedimental, sino sobre todo en el mbito
representativo"
#e afirma que dos maras permiten representar intereses o espacios polticos
distintos" #e defiende que .unto a una mara de representacin poltica
general 'ongreso de los ,iputados), se sit-a una representacin especial
'#enado)" ,os tipos de bicameralismo:
a= El "icameralismo de los Estados federales
#e acostumbra a considerar indispensable la e8istencia de una mara 4lta
que plasme una representacin igualitaria de los Estados miembro, sin
per.uicio de su refle.o desigual en la mara 9a.a que resulta de su diferente
poblacin" 4lgunos autores .ustifican tambi(n el bicameralismo federal por la
conveniencia de equilibrar el peso poltico del Estado central 'llamado $Estado
federal%) y el de los Estados miembros"
'= El "icameralismo moderador de las monarquas constitucionales
En muchos Estados unitarios el e.emplo britnico sirvi para construir frmulas
de transaccin entre las monarquas constitucionales y un *arlamento que era
la e8presin de la emergente burguesa liberal" El Rey aceptaba una mara
9a.a, que era refle.o de la burguesa y, tras la instauracin del sufragio
universal, de todo el pueblo" #e asentaba sobre la base de que (sta coe8istiera
con una mara 4lta o #enado que acogiese a las vie.as clases rectoras" 4s,
se esgrimi que el #enado poda ser tanto un positivo factor de moderacin y
de refle8in, como una institucin facilitadora de la plena integracin en la vida
poltica de los principales grupos que configuran la sociedad o el garante de
una ms depurada poltica o t(cnica legislativa"
?= /a segunda mara en nuestra 5istoria constitucional
En el constitucionalismo histrico espaol, el #enado ha respondido casi
siempre al modelo de mara7freno acuado por el conservadurismo
monrquico" *rescindiendo del pseudo precedente del bicameralismo de la
arta bonapartista de 03M3, el impulso a la idea de una mara nobiliaria lo
dar el Estatuto Real de 03;F"
rear y convocar la $Cmara de los pr#ceres%, concebida como una
4samblea parcialmente nobiliaria y tambi(n, en parte, representativa de
grandes propietarios" &nspirar los #enados de nuestras onstituciones
decimonnicas, que ponen de manifiesto el temor a los e8cesos de una mara
-nica"
5ay puntuales par(ntesis de #enados en los breves perodos de vigencia de la
onstitucin liberal de 03;2 y de la onstitucin progresista de 03=1" ,urante
la ,ictadura del general *rimo de Rivera y durante la del <eneral Eranco, las
4sambleas fueron -nicas"
C= /as incgnitas contemporneas sobre el bicameralismo
En las d(cadas que transcurren entre el t(rmino de la #egunda <uerra mundial
y la aprobacin de nuestra onstitucin de 0123, desapareci un n-mero
elevado de maras 4ltas" /a tendencia al declive de las maras 4ltas suele
decirse que no afect a las segundas maras de los Estados federales" El
problema de fondo de la disfuncionalidad que emana de la doble
representacin, com-n a todo el bicameralismo, que duplica la representacin
popular mediante sistemas electorales y circunscripciones distintos, es que
puede dar <obiernos sustentados en mayoras del ongreso, pero confrontados
con una mayora senatorial adversa"
0= /a opcin de la onstitucin de 0123" El bicameralismo imperfecto
#e lleg a un consenso constituyente: conservar el #enado pero con perfil
ba.o" 6uestra onstitucin opt por que el ongreso de los ,iputados contase
con el concurso de una segunda mara"
El #enado, en la /ey para la Reforma *oltica, aspiraba tanto a ser refle.o de la
representacin de entidades territoriales, como a servir de mara de
enfriamiento que tendiese a la continuidad y estabilidad poltica y a la refle8in
reposada y perfeccionamiento t(cnico de los te8tos legales, a la par que se
conceba al #enado como un regulador de la onstitucin y regulador de las
relaciones E.ecutivo7/egislativo"
El resultado fue una mara de escasa utilidad" En ve! de estar ante un
bicameralismo aut(ntico, nos encontramos ante lo que se da en llamar un
bicameralismo atenuado, que e8iste cuando la posicin de las dos maras no
es absolutamente paritaria" :ambi(n se llama bicameralismo asim(trico o
imperfecto"
B.#. La $o%i'le re>orma del 1enado
A= /a apertura del debate sobre la reforma
El debate sobre la reforma se abri, por primera ve!, con el *residente
<on!le! en su -ltima legislatura, al quedar falto de mayora slida en el
ongreso y necesitar el apoyo de los partidos nacionalistas" *lante la reforma
del #enado en el primer debate sobre el Estado de las 4utonomas"
El segundo intento se debi al primer <obierno del *residente 4!nar, tambi(n
minoritario, en el segundo debate sobre el Estado de las 4utonomas"
El tercero surgi del primer <obierno del *residente Rodrgue! Rapatero,
tambi(n como guio a las autonomas" En la actual legislatura se ha creado
una *onencia de estudio para refor!ar las funciones del #enado, constituida en
el seno de la omisin de reglamento"
/a reforma se ha suscitado habitualmente a instancia de los partidos
nacionalistas que apoyaban al <obierno minoritario del momento" /o hacen
porque creen que conviene a sus designios reformar la mara 4lta para
convertirla en un #enado asim(trico, en que sus nacionalidades tengan un
peso mayor que otras regiones"
/a dificultad de abordar una reforma e8plica que en un primer momento se
construyese por la clase poltica la frgil teora de que era factible encontrar
una solucin mediante una socorrida reforma del respectivo reglamento
parlamentario"
/a reforma del Reglamento del #enado de enero de 011F se present como
una potenciacin de su funcin territorial"
?= /a solicitud de informe al onse.o de Estado
El <obierno solicit del onse.o de Estado, en pleno, un informe escrito de
unas posibles reformas de la onstitucin" 6o elaboraron una respuesta
mnimamente precisa"
C= /as dificultades ob.etivas para consensuar la reforma de nuestro #enado
/as dificultades son numerosas" onceptualmente, por mucho que se quiera
que el #enado sea una mara de representacin territorial, basada en
e8clusiva en las omunidades 4utnomas, eso no puede desembocar en un
$onse.o% de (stas, porque ello ni sera compatible con nuestra concepcin
constitucional de las ortes <enerales como representacin del pueblo espaol,
ni con su prohibicin de mandato imperativo"
,e otro lado, la hipot(tica reforma tropie!a con dificultades poltico7prcticas"
#i buscamos una composicin asim(trica del #enado, hemos de partir de las
abultadas diferencias que en dimensin territorial y poblacin muestran las
omunidades 4utnomas" Bnas seran representacin mayoritaria y otras casi
no tendran vo!"
CAPTULO D: LA COMPO1ICI2N 0E LA1 CFMARA1
1. RE/ERENCIA A LA RELACI2N ENTRE LA COMPO1ICI2N - LA1
/UNCIONE1 0E UN 2R7ANO
1.#. La com$o%icin de la% CAmara% 3 el %i%tema electoral
El sistema .urdico electoral por el que se opte para traducir los votos en
escaos determinar una concreta composicin de la 4samblea, que potenciar
o dificultar la presencia de determinados partidos polticos y favorecer a la
formacin de mayoras o la presencia de pequeos partidos en la mara"
A= El sistema electoral mayoritario
Este sistema electoral, de raigambre britnica, se rige por el $rinci$io de la%
ma3or"a%" #e suele combinar con la figura del di%trito !ninominal por el que
se elige a !n %olo re$re%entante" 6ormalmente, %e e<ige la ma3or"a
relati&a o %im$le, que da el triunfo a la candidatura ms votada"
En alguna ocasin, el sistema se sofistica al e8igirse en primera vuelta mayora
absoluta para proclamar electo a un candidatoI de no obtenerse tal mayora los
dos candidatos me.or colocados han de someterse a una nueva votacin
'segunda vuelta), en la que resultar electo quien obtenga mayor n-mero de
votos" Este sistema tiende tanto (acia el 'i$artidi%mo mA% o meno%
$er>ecto, como a producir ma3or"a% a'%ol!ta%, que facilitan <obiernos
dotados de respaldo mayoritario monocolor"
El sistema mayoritario tiene una im$ortante &ariante, la denominada
mayoritario con representaci#n de la primera minora, que se acostumbra a
construir en base a un di%trito $l!rinominal pequeo 'por e.emplo, de tres o
cuatro representantes) .unto con la disposicin de que el elector (a de &otar
a !n n8mero de candidato% in>erior en n8mero al de e%caHo% a c!'rir,
con lo que se reserva un puesto para la segunda fuer!a poltica"
?= #istema electoral de representacin proporcional
*retende evitar la deformacin del pluralismo real del sistema anteriormente
citado mediante la ad.udicacin a cada fuer!a poltica de un n8mero de
e%caHo% $ro$orcional al de &oto% que haya logrado" Esta proporcionalidad
puede ser prcticamente absoluta cuando el distrito electoral es -nico
'nacional) o en distritos de tamao pequeo yNo mediano pero hay aplicacin
de restos a unas listas nacionales"
Es un sistema que conoce m8lti$le% &ariante%, pero de ordinario se
caracteri!a por primar el $l!ri$artidi%mo"
#. LA COMPO1ICI2N 0EL CON7RE1O 0E LO1 0IPUTA0O1
#.1. La ge%tacin en la% Con%tit!3ente% del corre%$ondiente con%en%o
El precepto clave sobre la materia es el art" =3 E, cuya gestacin por las
ortes constituyentes fue especialmente laboriosa, recha!ando los precedentes
histricos y los que ofreca el ,erecho comparado"
Eue comple.o alcan!ar una frmula de equilibrio entre las fuer!as polticas
favorables a constitucionali!ar el sistema de representacin proporcional y
aquellas otras que se sentan ms inclinadas hacia un sistema mayoritario"
/a primera apro8imacin hacia una frmula admisible por todos se buscara en
la *onencia del ongreso por el sencillo e8pediente de no constitucionali!ar
ning-n sistema electoral y ning-n modelo de composicin del ongreso 'ni
siquiera se especificaba el n-mero de ,iputados)"
#.#. Lo% criterio% con%tit!cionaliCado%
A= Bna doble limitacin num(rica de los miembros que componen el ongreso
El art" =3"0 E comien!a por disponer que el Congre%o %e com$one de !n
m"nimo de tre%ciento% 3 !n mA<imo de c!atrociento% 0i$!tado%I es
decir, se constitucionali!a una horquilla en cuyo seno puede la ley electoral fi.ar
el n-mero concreto de ,iputados que en cada momento vengan a integrar esta
mara"
El tamao de una 4samblea es asunto relevante, puesto que cuando hay pocos
,iputados a repartir y muchos distritos electorales 'buena parte de ellos
pequeos) la proporcionalidad, especialmente si se utili!a un m(todo que no
conlleve aplicacin de $restos% a una lista nacional, resulta escasa"
En consecuencia, los dos partidos menores '4lian!a *opular y el *artido
omunista) postularon elevar tanto el tope mnimo como el m8imo" 4 su ve!
el *#DE y B, se esfor!aron, con (8ito, por contener el n-mero de
componentes del ongreso"
omparando datos, se aprecia que la CAmara ?aIa %e di%eH como !na
A%am'lea tan red!cida en n8mero como %e $!do, toda ve! que, por
e.emplo, el ratio $n-mero de ,iputadosNn-mero de habitantes% oscila en torno
a un ,iputado cada ochenta mil habitantes, o fraccin superior a cuarenta mil
en pases como Erancia o &talia, por lo que a los treinta y seis millones de
espaoles de 0123 les podra haber correspondido una mara 9a.a de cerca
de cuatrocientos cincuenta ,iputados"
El art" =3 E permiti consiguientemente conservar los trescientos cincuenta
escaos 'composicin obviamente equidistante del mnimo de trescientos y el
m8imo de cuatrocientos) a que se refera el ,ecreto /ey CMN0122, de 03 de
mar!o, sobre normas electorales, y por tanto el poder celebrar las siguientes
elecciones generales, en 0121, con la misma normativa electoral provisional"
El mismo n-mero de trescientos cincuenta ,iputados se fi. en el art" 0=C"0 de
la vigente /ey Drgnica AN013A de 01 de .unio del R(gimen Electoral <eneral"
?= Dpcin en pro de la circunscripcin provincial, sin per.uicio de una
representacin especfica para euta y Melilla
El art" =3"C E, en su primer inciso, dispone que la $ro&incia e% la
circ!n%cri$cin electoral" ?unto a ello, establece que Ce!ta 3 Melilla
e%tarAn re$re%entada% cada !na de ella% $or !n 0i$!tado"
/a asuncin del distrito provincial contaba tanto con la &entaIa aadida de
%o%la3ar la tarea de di%eHar !n ma$a electoral, como con el $ro'lema de
asumir un sistema de distritos provinciales que ya en 0123 era muy de%ig!al
en c!anto al n8mero de electore% que poblaban cada uno de los mismos"
C= 4signacin de una representacin mnima a cada circunscripcin provincial,
complementada por una distribucin de escaos en proporcin a la poblacin
#e segua en esto tambi(n el criterio adoptado por el ,ecreto /ey de 0122, que
haba establecido un n8mero m"nimo inicial de do% 0i$!tado% $or 0i%trito
$ro&incial 3 otro mA% en la $rActica $or $o'lacin, lo que equivala a fin
de cuentas a fi.ar un n-mero mnimo de tres ,iputados para las provincias
menos pobladas"
0= 4suncin del criterio de representacin proporcional
Drdena el art" =3"; E que la eleccin en cada circunscripcin se verificar
$atendiendo a criterio% de re$re%entacin $ro$orcional%"
Ello se e8plica especialmente porque en nuestras onstituyentes el sistema
mayoritario era visto con desconfian!a escasamente disimulada por la prctica
totalidad de los partidos polticos democrticos"
6o se haba disipado el recuerdo de cmo oper el sistema mayoritario en
EspaaI de modo que en los aos finales del sistema canovista, entre 01C0 y
01C;, prcticamente toda la doctrina iuspublicista espaola y las me.ores
cabe!as de la clase poltica coincidan en la necesidad de adoptar un sistema
de representacin proporcional como -nica medicina efica! para acabar con la
impure!a del sufragio y con unos feudos caciquiles que convertan todos los
comicios en simple farsa"
El propio Tri'!nal Con%tit!cional ha conectado el %i%tema electoral de
representacin proporcional con ese &alor %!$erior de n!e%tro
ordenamiento I!r"dico !e e% el $l!rali%mo $ol"tico, cuando ha sostenido
que $la representaci#n proporcional es la que persigue atri"uir a cada partido
o a cada grupo de opini#n un nmero de mandatos en relaci#n con su fuerza
num1rica* Cualesquiera que sean sus modalidades concretas$ su idea
fundamental es la de asegurar a cada partido poltico o grupo de opini#n una
representaci#n$ si no matemtica$ cuando menos sensi"lemente a!ustada a su
importancia real%"
#i bien nuestra onstitucin no se decanta por uno en concreto de los diversos
m(todos del sistema de representacin proporcional, desde las elecciones
constituyentes hasta hoy, en Espaa slo hemos aplicado uno de los m(todos
que desarrollan el principio de la representacin proporcional, el m@todo
0J;ondt, que se combina con la e<igencia de !n m"nimo del ) $or ciento
de los votos, para que una candidatura entre en la distribucin de escaos"
/a /DRE< se abstiene, con buen criterio, de definir este m(todo, y se limita a
describir su operatividad en un artculo 0=;: $'a atri"uci#n de los escaos en
funci#n de los resultados del escrutinio se realiza conforme a las siguientes
reglas3
a4 5o se tienen en cuenta aquellas candidaturas que no hu"ieran o"tenido$
al menos$ el 6 por -77 de los %otos %lidos emitidos en la
circunscripci#n*
"4 Se ordenan de mayor a menor$ en una columna$ las cifras de %otos
o"tenidos por las restantes candidaturas*
c4 Se di%ide el nmero de %otos o"tenidos por cada candidatura por -$ /$ 6$
etc($ hasta un nmero igual de escaos correspondientes a la
circunscripci#n$ formndose un cuadro similar al que aparece en el
e!emplo prctico*
'os escaos le atri"uyen a las candidaturas que o"tengan los cocientes
mayores en el cuadro$ atendiendo a un orden creciente*
E!emplo prctico3 897*777 %otos %lidos emitidos en una circunscripci#n que
eli!a ocho :iputados* ;otaci#n repartida entre seis candidaturas3
0or consiguiente3 la candidatura . o"tiene cuatro escaos* 'a candidatura <
dos escaos y las candidaturas C y : un escao cada una*
a) Cuando en la relaci#n de cocientes coincidan dos correspondientes a
distintas candidaturas$ el escao se atri"uir a la que mayor nmero
total de %otos hu"iese o"tenido* Si hu"iera dos candidaturas con igual
nmero total de %otos$ el primer empate se resol%er por sorteo y los
sucesi%os de forma alternati%a*
b) 'os escaos correspondientes a cada candidatura se ad!udican a los
candidatos o"tenidos en ella$ por el orden de colocaci#n en que
aparezcan%"
Es cierto, como ya ha quedado e8puesto, que el con.unto de nuestro sistema
electoral para el ongreso encierra grande% do%i% de $rima a la% $rimera%
>!erCa%, pero este resultado no se debe al llamado m(todo ,K5ondt, ni al
mnimo del ; por ciento, sino a un con.unto de circunstancias voluntariamente
combinadas, que son:
a) 4l reducido n-mero de escaos del ongreso, en comparacin con
nuestra poblacin"
b) 5ay muchos distritos pequeos en los que la representacin proporcional
o es nula, o est muy cercenada en favor de los grandes partidos"
*or e.emplo, el lmite de no cmputo de los votos emitidos en favor de las
listas con menos del ; por 0MM de los votos vlidos escrutados en un distrito
slo opera 'y por muy poco) en Madrid y 9arcelonaI en los cuarenta y dos
distritos con ocho o menos escaos el lmite real para poder aspirar a un
,iputado se sit-a como mnimo en torno al die! por ciento de los votos, y por
supuesto en los distritos de tres o cuatro escaos este lmite est ubicado nada
menos que en torno al treinta por ciento"
Es por tanto en el n8mero de e%caHo% a re$artir, en el n8mero de lo%
di%trito% y en el tamaHo electoral de los mismos, que no en la regla
0J;ondt, donde radica el dispositivo que facilita la e<$!l%in de la
re$re%entacin en el Congre%o de los partidos pequeos a escala nacional"
#.). Caracter"%tica% del %!>ragio
A= #entido y precedentes de la previsin constitucional
uando el art" =3"0 E dispone que el ongreso se compone de un mnimo y
un m8imo de ,iputados 'entre trescientos y cuatrocientos), que deben ser
elegidos por sufragio uni%ersal, libre, igual, directo y secreto, en los
t*rminos ue estable&ca la ley, est asegurando que la /ey electoral tenga
que respetar determinadas caractersticas del sufragio, sin posibilitad de
diputados de designacin real, de carcter hereditario, que lo sean en ra!n
del cargo que ocupan o por ser nombrados al efecto por otra institucin"
?= #ufragio universal
/a onstitucin impide cualquier pretensin de restaurar el sufragio censitario,
y cierra las puertas a cualquier veleidad de e8cluir del voto a las mu.eres" En el
apartado A del mismo art" =3 se preocupa por los emigrantes: $'a ley
reconocer y el Estado facilitar el e!ercicio del derecho de sufragio a los
espaoles que se encuentren fuera del territorio de Espaa%"
C= #ufragio libre
Esta precisin tiene su lgica desde la e8periencia de los comicios y
refer(ndum celebrados durante el franquismo"
4s, autores prestigiosos como MacHen!ie, haban hablado de elecciones libres
para contraponerlas a los cuatro supuestos de patologa electoral que (l
denomina como elecciones confusas, elecciones compradas, elecciones
preparadas y elecciones por aclamacin"
0= #ufragio igual
,eca *(re! #errano, al comentar este ad.etivo, que con ello $se quieren
pro"a"lemente e&cluir los sistemas poco democrticos siempre$ de %oto plural$
a fa%or de un mismo elector$ y de sufragio por clases$ como el de la antigua
0rusia$ en que el tercio de los puestos a elegir queda"a reser%ado al nmero$
ineludi"lemente reducido$ de los electores que pagasen mayor contri"uci#n%"
Dtros supuestos de sufragio no igual son los de representacin corporativa,
que fueron derogados en <ran 9retaa en 01F3"
E= #ufragio directo
El elector votar a los candidatos, adscritos a una lista, sin intermediario
alguno" Es decir, se impide elegir ,iputados mediante sistemas de
representacin indirecta"
/= #ufragio secreto
6o est de ms subrayar este aspecto, toda ve! que en Espaa, durante
muchas d(cadas, fue tradicional consagrar en la letra de la ley el secreto del
voto, pero en el terreno de los hechos, esta norma se haba relegado a la
condicin de solemne declaracin, conculcada mediante innumerables tretas y
artimaas, que permitan conocer a los caciques el voto emitido por cada
elector"
). LA COMPO1ICI2N 0EL 1ENA0O
).1. La di%$o%icin con%tit!cional
El debate en sede constituyente sobre la configuracin de la mara 4lta
atraves vicisitudes anlogas y paralelas a las que hemos descrito con relacin
al ongreso" onsiguientemente, el art" E* CE, para definir la composicin del
#enado, describe c!atro conce$to% en 'a%e a lo% c!ale% %e eligen
1enadore%:
A= En cada provincia se elegirn cuatro senadores, en los t(rminos que seale
una ley orgnica
omo efectivamente consagrara la /DRE<, cuyo art" 0=="0"a) mantiene el
sistema mayoritario con representaci+n de la primera minora al
establecer que $los electores pueden dar su %oto a un m&imo de tres
candidatos%" #obre las caractersticas del sufragio, para elegir este grupo de
#enadores, el art" =1"C E dispone que la eleccin se llevar a ca"o $por
sufragio uni%ersal$ li"re$ igual$ directo y secreto%"
?= ,iecis(is senadores elegidos por las circunscripciones insulares
orrespondern tres a cada una de las islas mayores '<ran anaria, Mallorca y
:enerife) y uno a cada una de las siguientes islas o agrupaciones: &bi!a7
Eormentera, Menorca, Euerteventura, <omera, 5ierro, /an!arote y /a *alma"
C= /as poblaciones de euta y Melilla eligen cada una de ellas dos senadores
0= /as omunidades 4utnomas designarn adems un #enador y otro ms
por cada milln de habitantes de su respectivo territorio
/a designacin corresponder a la 4samblea legislativa, de acuerdo con lo que
estable!can los Estatutos, que asegurarn, en todo caso, la adecuada
representacin proporcional"
).#. La e%$ecial condicin de lo% 1enadore% de%ignado% $or la%
Com!nidade% A!tnoma%
Estamos ante un caso de %!>ragio indirecto, dado que los electores no votan
directamente a estos #enadores" Es decir procede hablar de 1enadore%
de%ignado%6 3 no de 1enadore% electo%"
En opinin del :ribunal onstitucional, $designar a los Senadores de una
Comunidad .ut#noma es un aspecto de la autonoma% y as las propias
$$,, pueden optar entre ue sus -enadores sean o no miembros de
las respecti%as ,sambleas .egislati%as y entre la vinculacin de la
duracin del mandato senatorial con la legislatura de la 4samblea /egislativa o
con la legislatura del #enado"
El art" =1"A E establece un -nico requisito que deben respetar los Estatutos
de 4utonoma a la hora de regular la designacin de #enadores, a saber, que
los mismos $asegurarn$ en todo caso$ la adecuada representaci#n
proporcional%, lo que a la vista del mapa autonmico no es tarea fcil, en
particular en las 44, que tan slo pueden designar un menguado n-mero de
#enadores"
B. LA LE7I1LACI2N ELECTORAL
El n-cleo de la legislacin electoral vigente lo configura, como hemos ido
apuntando, la /D AN013A, de 01 de .unio, del R(gimen Electoral <eneral" Oa
hemos visto con.untamente el sistema electoral conforme al que se produce la
concreta configuracin representativa del ongreso y del #enado" 4 tal
%i%tema electoral un sector de la doctrina gusta denominar la >rm!la
electoral"
4hora bien, el proceso electoral es mucho ms amplio que la aplicacin de los
votos a la asignacin de escaos, y por ello nuestro ,erecho electoral regula
otros aspectos del procedimiento electoral"
B.1. El derec(o de %!>ragio !ni&er%al directo
A= El ,erecho de sufragio activo
El derecho de sufragio corresponde a los electore%I lo %on lo% e%$aHole%
ma3ore% de edad e in%crito% en el cen%o electoral vigente, que no estn
comprendidos en ninguno de los siguientes supuestos:
0" Lo% condenado% $or %entencia I!dicial >irme a la pena de privacin
del derecho de sufragio"
C" Lo% declarado% inca$ace% de e.ercer este derecho por sentencia
.udicial firme"
;" Lo% internado% en !n (o%$ital $%i!iAtrico con autori!acin .udicial
en la que se declare la incapacidad para el e.ercicio del derecho de
sufragio"
?= El derecho de sufragio pasivo
#on titulares del derecho de sufragio pasivo los elegiblesI tienen tal condicin
los e%$aHole% ma3ore% de edad, que poseyendo la cualidad de elector, no
se encuentren incursos en alguna de las ca!%a% de inelegi'ilidad que se
relacionan en el e8tenso art" = /DRE<, que se refiere a los miembros de la
Eamilia Real y a una larga serie de dignatarios y altos cargos, en parte ya
previstos en el art" 2M"0 E"
&ndependientemente de lo anterior, el art" 2"; /DRE< prev( que los
Magi%trado%6 .!ece% 3 /i%cale%, as como los militare% profesionales y de
complemento y miem'ro% de la% /!erCa% 3 C!er$o% de 1eg!ridad 3
Polic"a, en activo, que deseen presentarse a las elecciones, debern solicitar
el $a%e a la %it!acin admini%trati&a !e corre%$onda"
,ebemos distinguir entre dos conceptos afines pero ciertamente diferentes
mencionados en el art" 2M"0 E, la inelegi'ilidad, que concierne a un status
.urdico electoral en cuya virtud una persona no puede resultar elegida, y, de
otra, el de la incom$ati'ilidad6 que suele tratar de garanti!ar una cierta
independencia de los parlamentarios"
/a inelegi'ilidad es un factor que opera ante% de la eleccin e im$ide a las
personas afectadas a%!mir la condicin de candidato" /a incom$ati'ilidad
es factor que opera con $o%terioridad a los comicios y que o'liga al elegido
a o$tar entre el mandato parlamentario y la funcin que se estima
incompatible"
En principio, las causas de incompatibilidad no afectan al derecho de sufragio
pasivo de la persona incompatible, sin per.uicio de que de resultar electa haya
de optar" /as incompatibilidades estn enumeradas y reguladas en los arts"
0AA a 0=M de la /DRE<"
Einalmente, la doctrina clsica adems reconoce la e8istencia de ca!%a% de
inca$acidad, que tienen su ra!n de ser en circ!n%tancia% >"%ica% e
intr"n%eca% a la $er%ona, tales como requisitos de edad, estado de salud
fsica y mentalJ, que incluso pueden ser sobrevenidas"
B.#. La Admini%tracin electoral
/a finalidad de la 4dministracin electoral es garanti!ar la tran%$arencia 3
o'Ieti&idad del proceso electoral y del principio de igualdad" #e encuentra
regulada por los arts" 3 a ;M de la /DRE<" /a 4dministracin electoral est
integrada por:
A= /as ?untas Electorales
a= 'a +unta Electoral Central
Es un rgano $ermanente, que se renueva con cada legislatura, con una
composicin mayoritaria de oc(o Kocale% Magi%trado% del Tri'!nal
1!$remo, designados mediante insaculacin 'sorteo)" 4 los mismos se suman
cinco Kocale% CatedrAtico% de ,erecho o de iencias *olticas y de
#ociologa, en activo, designados a propuesta con.unta de las fuer!as polticas
representadas en el ongreso de los ,iputados"
'os %ocales eligen al 0residente y al ;icepresidente de esta +unta de entre los
de origen !udicial$ siendo Secretario el Secretario general del Congreso de los
:iputados"
'= 'as +untas Electorales 0ro%inciales
ada una de ellas se encuentra compuesta por tre% &ocale% Magi%trado% de
la A!diencia $ro&incial correspondiente, designados mediante insaculacin,
los cuales elegirn de entre ellos mismos el *residente de la ?unta y do%
&ocale% nom'rado% $or la .!nta Electoral Central entre CatedrAtico% 3
Pro>e%ore% Tit!lare% de ,erecho o de iencias *olticas y de #ociologa o
.uristas de reconocido prestigio residentes en la provincia, propuestos
con.untamente por las candidaturas que se hayan presentado, o, en su
defecto, nombrados por la ?unta Electoral entral"
c= 'as +untas Electorales de =ona
Estarn compuestas por tre% Kocale% .!ece% de Primera In%tancia o
In%tr!ccin, designados por insaculacin por la #ala de <obierno del :ribunal
#uperior de ?usticia respectivo, o, en su defecto, entre ?ueces de *a! del
mismo partido .udicialI y por dos Kocale% Licenciado% en 0erec(o o en
Ciencia% Pol"tica% 3 en 1ociolog"a residentes en el partido .udicial a
propuesta con.unta de las candidaturas o, en su defecto, nombrados por la
?unta Electoral *rovincial"
?= /as Mesas y #ecciones Electorales
/as circunscripciones estn divididas en 1eccione% Electorale%, con un
m8imo de do% mil electore% 3 !n m"nimo de !iniento%I en cada #eccin
hay normalmente una Mesa Electoral, y eventualmente puede haber alguna
ms" ada Mesa Electoral est formada por un Pre%idente 3 do% Kocale%,
designados por %orteo $8'lico entre la totalidad de las personas censadas
menores de sesenta y cinco aos y que sepan leer y escribir"
C= /a Dficina del enso Electoral
Encuadrada en el &nstituto 6acional de Estadstica, es el rgano encargado de
la formacin del censo electoral y e.erce sus competencias ba.o la direccin y
la supervisin de la ?unta Electoral entral"
El cen%o electoral, permanente y de actuali!acin mensual peridica,
contiene la inscripcin de quienes re-nen los requisitos para ser elector,
compuesto por los electore% re%idente% en E%$aHa y por la de los electore%
re%idente%La!%ente% que viven en el e8tran.ero, sin per.uicio de su
ampliacin a ciertos ciudadanos de la Bnin Europea para las elecciones locales
y al *arlamento Europeo 'arts" 02= y C0M de la /DRE<, respectivamente)"
B.). El $rocedimiento electoral
El procedimiento electoral abarca diversas fases, entre las que merecen ser
destacadas:
A= *resentacin y proclamacin de candidatos
*ueden presentar candidatos o listas de candidatos:
/os partidos o federaciones inscritos en el registro correspondiente"
/as coaliciones debidamente constituidas"
/as agrupaciones de electores"
/as candidaturas para el Congre%o se formali!arn mediante la presentacin
de la llamada li%ta de candidato%, que habr de incluir, con e8presin de su
orden num(rico, tantos nombres como cargos a elegir y que estar
complementada con tres candidatos suplentes"
4 su ve!, las candidaturas al 1enado %on indi&id!ale% a efectos de votacin
y escrutinio"
En la elaboracin de las candidaturas deben respetarse las e<igencia% de
$aridad incluidas por la /ey Drgnica ;NCMM2, de CC de mar!o, para la
igualdad efectiva de mu.eres y hombres"
?= /a campaa electoral
a= 'a campaa de carcter institucional
$:estinada a informar a los ciudadanos so"re la fecha de la %otaci#n$ el
procedimiento para %otar y los requisitos y trmite del %oto por correo$ sin
influir$ en ningn caso$ en la orientaci#n del %oto de los electores%"
'= 'a campaa electoral propiamente dicha
onsistente en $el con!unto de acti%idades lcitas lle%adas a ca"o por los
candidatos$ partidos$ federaciones$ coaliciones o agrupaciones en orden a la
captaci#n de sufragios%" /a campaa electoral dura !ince d"a% y termina, en
todo caso, a las cero horas del da inmediatamente anterior a la votacin, al
ob.eto de de.ar un par(ntesis, com-nmente llamado $!ornada de refle&i#n%"
E8isten ciertos aspectos que merecen ser destacados:
0" UtiliCacin de medio% de com!nicacin $8'lica $ara la cam$aHa
electoral: #in entrar a anali!ar los grandes medios de comunicacin
privados, la /DRE< se plantea que ciertos medios p-blicos de
comunicacin y postales, sean utili!ados"
*or Drden Ministerial se fi.arn tarifas especiales para los envos
postales de propaganda electoral"
6o pueden contratarse espacios de publicidad electoral en los medios
de comunicacin de titularidad p-blica, aunque hay derecho a
espacios gratuitos, distribuidos en funcin de los votos obtenidos en
las elecciones anteriores"
C" La% enc!e%ta% electorale%: #e han de publicar a partir del da de la
convocatoria de las elecciones cumpliendo los re!i%ito% e%$ec">ico%
que e8ige la /DRE< en su art" =1" ,urante los cinco d"a% anteriore% al
de la votacin queda prohibida la publicacin y difusin de sondeos
electorales por cualquier medio de comunicacin"
;" 7a%to% 3 %!'&encione% electorale%: /a /DRE< e8ige que cada
candidatura tenga un administrador electoral responsable en su
circunscripcin de sus ingresos y gastos, as como un administrador
general" El Estado subvenciona los gastos electorales declarados,
.ustificados por el :ribunal de uentas, y concede adelantos de hasta un
;MS del importe abonado en elecciones anteriores"
C= /a votacin
5ay dos modalidades:
a) La ordinaria o $er%onal: En la correspondiente Mesa Electoral, de
nueve a veinte horas, por parte de los electores adscritos a la misma
debidamente identificados"
b) Kotacin $or corre%$ondencia: Btili!able por los electores que
prevean que en la fecha no se hallarn en la localidad donde les
corresponde e.ercer su derecho de voto, o que no puedan personarse,
cumpliendo con los requisitos previstos al efecto"
E8iste un $ormenoriCado rit!al que incluye el que los representantes de las
candidaturas puedan designar dos interventores por cada Mesa Electoral, as
como un ilimitado n-mero de apoderados, el contar con una cabina, el que las
papeletas hayan de corresponder al modelo oficial, el que estas se tengan que
depositar en la urna dentro de un sobre electoral, tambi(n confeccionado
seg-n modelo oficial y de carcter opaco" /os notarios habrn de encontrarse a
disposicin de los partidos polticos, el acta de la sesin refle.ar el escrutinio
as como, en su caso, los incidentes y copia de la misma se facilitar gratuita e
inmediatamente a los apoderados e interventores"
0= El escrutinio y la proclamacin de electos
onforme dispone el art" 1A"0 /DRE<, terminada la votacin, comien!a el
escrutinio en cada Mesa Electoral, que es $8'lico y que no se suspender,
salvo causas de fuer!a mayor, aunque concurran varias elecciones"
#e considera n!lo el voto emitido en papeleta diferente del modelo oficial y el
emitido en sobre que contenga ms de una papeleta de distinta candidatura, si
bien si son de una misma candidatura, se computar como un slo voto vlido"
#e estima voto en 'lanco, pero vlido, el sobre que no contenga papeleta y
adems, en las elecciones para el #enado, las papeletas que no contengan
indicacin a favor de ninguno de los candidatos"
:erminado el recuento, el *residente preguntar si hay alguna protesta que
hacer contra el escrutinio y, no habiendo ninguna o despu(s de que la Mesa
resuelva por mayora las que se hubieran presentado, anunciar en vo! alta su
resultado, especificando el n-mero de electores censados, el de certificaciones
censales aportadas, el n-mero de votantes, el de papeletas nulas, el de votos
en blanco y el de votos obtenidos por cada candidatura"
#e firmara el acta de la sesin y se proceder a la preparacin de la llamada
$documentacin electoral%, que se distribuir en tres sobres"
El *residente y los >ocales e &nterventores que lo deseen se despla!arn
inmediatamente a la sede del ?u!gado de *rimera &nstancia o de *a!
correspondientes para hacer entrega del primer y segundo sobres"
El tercer sobre ser entregado a un funcionario del #ervicio de orreos, que lo
recoger para entregarlo a la ?unta Electoral que haya de reali!ar el escrutinio"
El escrutinio general se inicia el tercer da siguiente al de la votacin, por la
?unta Electoral provincial"
,urante el escrutinio la ?unta no puede anular ning-n acta ni voto"
:erminado el escrutinio, la ?unta Electoral *rovincial e8tender por triplicado un
acta de escrutinio" 4 falta de reclamaciones o protestas, o resueltas las mismas
por la ?unta Electoral entral, la ?unta Electoral *rovincial proceder, dentro
del da siguiente, a la proclamacin de electos, a cuyos efectos se computarn
como votos vlidos los obtenidos por cada candidatura ms los votos en
blanco"
B.B. Rec!r%o% electorale%
A= Recursos ante la 4dministracin electoral
/os representantes y apoderados de las candidaturas disponen de un pla!o de
un da, a contar desde la e8pedicin del acta de escrutinio de la circunscripcin
de que se trate, para presentar las eventuales reclamaciones y protestasI la
?unta Electoral resuelve por escrito sobre las mismas tambi(n en el pla!o de un
da"
,icha resolucin podr ser recurrida por los representantes y apoderados de
las candidaturas ante la propia ?unta Electoral, asimismo, en el pla!o de un
da" 4l da siguiente, la ?unta Electoral *rovincial remitir el e8pediente a la
?unta Electoral entral, la cual previa audiencia de las partes, resolver el
recurso dentro del da siguiente"
?= El recurso contencioso electoral
El art" 2M"C E dispone que $'a %alidez de las actas y credenciales de los
miem"ros de am"as Cmaras estar sometida al control !udicial$ en los
t1rminos que esta"lezca la ley electoral%" on esta opcin nuestra onstitucin
descarta el procedimiento de revisin de actas electorales por las propias
maras"
/a /DRE< dispondr 'arts" 0M1 a 002) que pueden ser ob.eto de recurso
contencioso electoral los acuerdos de las ?untas electorales sobre proclamacin
de electos" El recurso contencioso electoral se interpone ante la ?unta Electoral
*rovincial dentro de los tre% d"a% %ig!iente% al acto de $roclamacin de
electo%" El :ribunal competente para la resolucin de estos recursos es la 1ala
Tercera Mde lo Contencio%oLAdmini%trati&o= del Tri'!nal 1!$remo" El
procedimiento, de carcter sumario, urgente y gratuito, incluye el que sean
odos el Ministerio Eiscal y las partes, la prctica de las pruebas pertinentes y
concluye mediante #entencia"
El Tri'!nal Con%tit!cional ha fi.ado los lmites a la posibilidad de interponer
un rec!r%o de am$aro en materia electoral, la necesidad de agotar las
reclamaciones y recursos que prev( la /DRE< antes de interponer el recurso
contencioso electoral, la vigencia del principio .urdico administrativo de
conservacin de los actos en materia electoral, am(n de definir el carcter del
contencioso electoral"
D. LA A0QUI1ICI2N - LA PNR0I0A 0E LA CON0ICI2N 0E 0IPUTA0O O
0E 1ENA0OR ELECTO
El artculo =3"F E dispone que $El $ongreso ser elegido por cuatro
a/os. El mandato de los Diputados termina cuatro a/os despu*s de su
elecci+n o el da de la disoluci+n de la $mara%" *aralelamente, el art"
=1"= E establece: $El -enado es elegido por cuatro a/os. El mandato de
los -enadores termina cuatro a/os despu*s de su elecci+n o el da de
la disoluci+n de la $mara%"
Estamos ante el bsico $rinci$io de la tem$oralidad del $oder $ol"tico en
las democracias"
4l e8pirar el pla!o, aunque el cargo electo pueda aspirar a la reeleccin, tendr
que rendir cuentas de su gestin y haberse hecho acreedor de un nuevo
depsito de confian!a" El principio de la temporalidad del poder se conecta
necesariamente con el principio democrtico de la participacin ciudadana en
los asuntos p-blicos"
#e ha ido configurando una comunis opinio acerca de que un mandato de
cuatro o cinco aos es suficientemente corto para que el parlamentario vea a
los electores siempre cerca en su hori!onte vital y no tan breve como para
tener a la ciudadana cada dos por tres en peregrinacin a las urnas"
/a p(rdida de la condicin de parlamentario sobreviene con la di%ol!cin de
la CAmara" Esta puede ser de dos clases, 'ien a t@rmino, es decir, la que
coincide con la e8piracin de los cuatro aos, 'ien antici$ada, conforme al
mecanismo del art" 00A E"
omo e8cepcin hemos de citar la $rrroga del mandato $ara lo%
miem'ro% de la% 0i$!tacione% Permanente% que $seguirn e0erciendo
sus funciones 'asta la constituci+n de las nue%as $ortes Generales%,
seg-n dispone el artculo 23"; E"
CAPTULO E: LO1 PARLAMENTARIO1 - 1U1 PRERRO7ATIKA1
#. LA EOCLU1ION 0EL MAN0ATO IMPERATIKO
El art" =2"C E dispone que los miembros de las ortes <enerales $no estn
ligados por mandato imperati%o%" El referido precepto constitucional, al
e8cluir el mandato imperativo, opta tcitamente por entender que el vnculo
que el proceso electoral establece entre el cuerpo electoral y los
parlamentarios electos, es el de un simple mandato representativo" En
desarrollo de este precepto, los arts" C2"0 del Reglamento del ongreso de los
,iputados, y ;M"; del Reglamento del #enado, permiten a ,iputados y
#enadores cambiar de <rupo *arlamentario"
#.1. Mandato im$erati&o 3 mandato re$re%entati&o
/a modalidad representativa propia del ,erecho privado, que rige en las
4sambleas medievales, se apoya en el concepto del mandato imperati%o$ o
vnculo en funcin del cual los electores otorgan a sus elegidos instrucciones
concretas a las que han de su.etarse necesariamente"
En Espaa este tipo de mandato dispona que los *rocuradores del Reino
habran de obrar $con su0eci+n a los poderes ue se les 'ayan e1pedido
al tiempo de su nombramiento$ en los t(rminos que prefi.e la Real
onvocatoria%"
El mandato representati%o, al partir de la idea de que el parlamentario
representa a toda la 6acin, e8cluye la e8istencia de cualquier liga!n
imperativa entre el cuerpo electoral y los parlamentarios elegidos, quienes una
ve! en la respectiva mara, pueden defender las tesis y emitir los votos que
tengan a bien, sin que pueda ser revocado su mandato antes de las siguientes
elecciones" Este es el mandato que recogen de ordinario las onstituciones
contemporneas, en evitacin de que el parlamentario se convierta en un mero
instrumento inerme e inerte de grupos de intereses e incluso de los partidos
polticos"
#.#. El %entido (i%trico del mandato re$re%entati&o
/os ingleses descubrieron pronto las disfuncionalidades que para la vida
parlamentaria acarreaban los cuadernos de instrucciones de los
parlamentarios, que paulatinamente se procuraban redactar en t(rminos ms
amplios"
En la Erancia revolucionaria, la idea de la soberana nacional conllevaba una
nueva nocin de la representacin poltica, toda ve! que la 6acin ha de
e8presarse a trav(s de sus representantes" /a sublimacin de la 6acin
prcticamente a la categora de mito hi!o que se entendiese al representante
solamente vinculado a ella y no a ninguno de sus grupos, como anteriormente
ocurra a trav(s del mandato imperativo" El mandato imperativo qued abolido
e8presamente en nuestro pas vecino por la Drdenan!a Real de CF de enero de
0231"
En la 5istoria surge la idea fuer!a de que e8iste un inter(s general de la nacin
y unos valores de la sociedad, que deben ser e8presados con libertad y en
conciencia por los representantes parlamentarios"
/a prohibicin del mandato imperativo y su sustitucin por el mandato
representativo ha sido una solucin adoptada por el ,erecho p-blico liberal
para desvincular al parlamentario de la presin de un estamento e incluso de
los grupos defensores de intereses econmicos, que en ocasiones haban
inspirado o potenciado el comit( electoral que 'en los albores del siglo +&+) de
ordinario haba respaldado su candidatura"
El problema se torna ms comple.o cuando los partidos sustituyen con el
tiempo a dichos comit(s y, a la par, se organi!an f(rrea y .errquicamente"
#.). 1igni>icado act!al del mandato re$re%entati&o
A= /a cuestin en la doctrina
Bna parte significativa de la doctrina se ha esfor!ado por legitimar la realidad
actual, en la que los parlamentarios son reducidos cada ve! ms a la condicin
de meros voceros de las posiciones que defiende la direccin de su partido" .
estos efectos$ unas %eces se sostiene y otras se da a entender:
a) Lue los representantes en las maras se deben a su partido"
b) Lue los electores no pueden votar otras ofertas que las que los partidos
les presentan y no votan a unos candidatos per se, sino porque estn
incluidos en las listas del partido al que desean otorgar su confian!a"
c) Lue los partidos son los que hacen un esfuer!o colectivo organi!ativo y
financiero que permite a los candidatos llegar a ocupar un escao"
d) Lue las relaciones actuales entre electores y elegidos es una relacin de
mercado, en el que los partidos son colectivos de polticos agrupados
para ofrecer un servicio, de gobernacin, a cambio de un poder que los
electores les proporcionan al votarlos"
e) Lue la funcionari!acin de los parlamentarios y su consiguiente su.ecin
a la disciplina de partido es un hecho inevitable"
f) Lue en los parlamentos hace ya tiempo que sus miembros no discuten
para convencer ni para convencerse"
g) Lue consecuentemente hay que revisar y relativi!ar la teora de la
representacin poltica en las democracias contemporneas y admitir que
el mandato imperativo de los partidos sobre los parlamentarios es una
realidad, y que su prohibicin es retrica, constitucional, hueca y
anacrnica"
El autor piensa que el contenido dispositivo del art" =2"C E es polticamente
lgico en un sistema democrtico que admite los partidos, pero les e8ige que
su estructura interna y su funcionamiento sean democrticos 'art" = E), y
.urdicamente dotado de fuer!a de obligar incluso a las poderosas c-pulas de
los partidos"
:esconocer la prohi"ici#n constitucional del mandato imperati%o es gra%e y
degenera$ entre otras$ en las siguientes consecuencias:
a) 6o se admite que el parlamentario pueda plantear ob.ecin alguna de
conciencia"
b) *ara que el cargo electo sea un mero eco de la direccin del partido, su
-nica cualidad humana -til es la de la lealtad incondicionalI el
parlamentario ideal podra acabar por ser un perro de buena ra!a"
c) Encabe!ar las listas con personas populares y de prestigio no pasara de
ser un fraude, ya que el criterio de dichas personas en la prctica debe
siempre quedar anulado por el de sus mandos polticos"
d) /a superposicin sistemtica en la toma de decisiones del inter(s
electoral del partido 'conquistar o conservar el poder) sobre la b-squeda
del inter(s general es difcil que sea un planteamiento asumible por la
poblacin dotada de cultura cvica y aun por la generalidad de la
sociedad, aunque conven!a a los ciudadanos ms politi!ados en t(rminos
de forofos de los respectivos partidos"
e) 6o es posible compatibili!ar la tolerancia hacia el mandato imperativo
que los partidos gustan establecer sobre sus parlamentarios con el
principio democrtico y con su importante plasmacin en el
reconocimiento que nuestra onstitucin formula"
f) En suma, la vuelta al mandato imperativo de los partidos sobre los
parlamentarios es incompatible con elementales e8igencias (ticas en la
vida p-blica y con la aspiracin de que se incorporen a las maras
parlamentarias algunas personas de criterio y formacin slidos"
?= /as tesis del :ribunal onstitucional
El :ribunal onstitucional se aparta de los intentos de .ustificar el mandato
imperati%o de partido, para defender la letra del art" =2"C E 'liberacin de
los parlamentarios de mandato imperativo alguno) y su espritu 'concebir el
mandato que conceden los electores como representativo)" /a sentencia que
ms cuidadosamente e8pone la doctrina que defiende el :ribunal onstitucional
es la #: 0MN013;, en la que sostiene:
a) $'o propio de la representaci#n$ de cualquier modo que 1sta se
construya$ tanto "asada en el mandato li"re como en el mandato
imperati%o$ es el esta"lecimiento de la presunci#n de que la %oluntad del
representante es la %oluntad de los representados$ en raz#n de la cual
son imputados a 1stos en su con!unto y no s#lo a quienes %otaron en su
fa%or o formaron la mayora$ los actos de aqu1l* El desconocimiento o la
ruptura de esa relaci#n de imputaci#n destruye la naturaleza misma de
la instituci#n representati%a y %ulnera$ en consecuencia$ un derecho
fundamental de todos y cada uno de los su!etos que son parte de ella%"
b) #e recha!a que el representante pueda ser cesado en su cargo p-blico
por una voluntad a.ena a la de los electores o a la del propio
representante electo"
c) #lo son representantes aquellos cuya designacin resulta directamente
de la eleccin popular y no las asociaciones o partidos polticos que los
proponen al electorado"
d) /as listas de los candidatos son meras propuestas y la representacin
surge tan slo con la eleccin, por lo que es siempre representacin del
con.unto del electorado y nunca del partido o coalicin que ha formulado
la propuesta, que, por lo dems, no son rganos del Estado"
e) El enunciado anterior tambi(n es vlido en los comicios en que se utili!an
listas cerradas y bloqueadas, porque incluso en (stas los nombres que en
ellas constan no son irrelevantes, ya que ni los electores, al emitir su
voto, prestan una adhesin incondicional a una opcin poltica, ni los
candidatos pierden su individualidad al recabar el voto desde una lista,
pues la democracia participativa no se reali!a mediante un sufragio
irrefle8ivo o desconocedor de la identidad de los candidatos de las listas
electorales"
f) El :ribunal onstitucional considera que el representante defenestrado
por su partido, que reacciona contra el acto de (ste que le e8pulsa de su
funcin, no defiende slo un derecho propio sino que contribuye a
$restaurar la unidad de %oluntad en que la representaci#n consiste%"
). LA INKIOLA?ILI0A0 - LA INMUNI0A0 0E LO1 PARLAMENTARIO1
).1. La di%tincin entre do% conce$to% a>ine%
El art" 20"0 E establece que diputados y senadores $go&arn de
in%iolabilidad por las opiniones manifestadas en el e0ercicio de sus
funciones%" El segundo prrafo del mismo precepto constitucional determina
que durante el perodo de su mandato $go&arn de inmunidad y slo podrn
ser detenidos en caso de flagrante delito% prescribiendo que $no podrn ser
inculpados ni procesados sin la pre%ia autori&aci+n de la $mara
respecti%a%" 9asta una atenta lectura de los te8tos constitucionales que
acabamos de recoger para percibir que los conceptos de in%iolabilidad e
inmunidad se mane.aron como conceptos diferentes por nuestros
constituyentes" El deslinde que podemos establecer entre ambas figuras
parlamentarias es el siguiente:
A= /a inviolabilidad es un factor de garanta de la libre configuracin de la
voluntad parlamentaria
&mplica la plena irresponsabilidad 0urdica del parlamentario por los
%otos y opiniones emitidos en el e0ercicio del cargo" /a nota de la
inviolabilidad aporta a ,iputados y #enadores una seguridad ue es
irrenunciable y absoluta> pero, a la ve!, queda limitada a lo que es
estrictamente la funci+n parlamentaria, circunscrita a declaraciones de
0uicio o de %oluntad 'desde luego no, por e.emplo, el empuar un arma para
agredir a un contrincante) emitidas en el seno de las $maras"
.a in%iolabilidad no se e1tiende ni a las actividades, opiniones o votos que
el parlamentario desempee 'e8tramuros de las 4sambleas parlamentarias)
como dirigente o militante de su partido poltico, ni a las que lleve a cabo como
mero ciudadano, en la vida p-blica que desarrolle al margen de las maras"
En tales supuestos, los ,iputados y #enadores podrn formular las crticas a la
accin del <obierno o de la oposicin que tengan a bien, pero tan slo
amparados en la gen(rica libertad de e8presin que consagra el art" CM E y
con el debido respeto a sus lmites legales"
6o obstante, el legislador espaol ha introducido alguna e8tensin del mbito
propio de la inviolabilidad parlamentaria"
?= /a inmunidad se concibe como un complemento de la inviolabilidad
iertamente, mediante la inmunidad se trata de evitar que la libertad de
funcionamiento del *arlamento se coarte mediante la detencin yNo el
procesamiento de alguno de sus miembros" /o anterior nos conduce a colegir
que la inmunidad se ha de presentar a los o.os del .urista como arma de
defensa de los parlamentarios frente a quienes pretendan atentar contra la
debida composicin de la mara o contra la libertad de e8presin
parlamentaria, arrestndoles o incriminndoles a tal fin" :(cnico7.urdicamente
la inmunidad adquiere la condicin de reuisito de procedibilidad*
&nviolabilidad e inmunidad, se complementan residenciando la e8igencia de
posibles responsabilidades penales en un fuero especial$ la #ala de lo *enal
del :ribunal #upremo 'art" 20"; E), que tambi(n es la -nica competente para
conocer las inculpaciones contra los miembros del <obierno, aunque no sean
parlamentarios 'art" 0MC"0 E)"
).#. 1! origen (i%trico
A= /as races medievales inglesas
.as asambleas medie%ales inglesas obtuvieron del Rey el reconocimiento
de algunos privilegios que consista en la garanta que se otorgaba a los
parlamentarios 'y personas a su servicio) de que podran via.ar desde su casa,
sin ser detenidos ni molestados en otra forma, hasta la sede del *arlamento,
para su libre permanencia en (ste y para retornar con la misma seguridad a su
domicilio" . tal pri%ilegio$ al que se dio en llamar coming$ remaining and
returning, se sumaron progresivamente otros dos privilegios a-n ms
significativos:
a) El derecho del representante en ortes a no ser llevado ante los
tribunales reales por ra!n de las opiniones o votos emitidos en el
desempeo de su funcin, que e8clusivamente podan ser .u!gados por
el propio *arlamento" Era el llamado freedom of speec'$ germen de la
moderna $in%iolabilidad%"
b) El privilegio de que quedaran sin efecto los mandatos de arresto contra el
parlamentario" Es decir, era un privilegio que abarcaba las causas
procesales de naturale!a civil" Estamos ante el denominado freedom
from arrest$ ra! de la posterior $inmunidad%"
?= /a Revolucin francesa
,estaquemos, en el proceso re%olucionario franc*s$ cinco hitos:
a) El ,ecreto de la 4samblea 6acional, configurada por los representantes
del $:ercer Estado%, se garanti!ase a sus miembros una in%iolabilidad
que les pusiese a salvo de ataques que les parecan fciles de intuir"
b) El ,ecreto de la propia 4samblea busca completar la inviolabilidad
consagrada en el referido ,ecreto dictado un ao antes, con lo que ser
la primera plasmacin, por parte del nuevo pensamiento revolucionario,
de la nocin de la inmunidad"
c) /a /ey 0;702 de .unio de 0210, perfila con mayor rigor t(cnico las
garantas aprobadas en los dos aludidos decretos"
d) /a onstitucin de 0210, en su art" 2, proclamaba solemnemente que
$.os representantes de la naci+n son in%iolables2 no podrn ser
buscados, acusados, ni 0u&gados por lo ue 'ayan dic'o, escrito o
'ec'o en el e0ercicio de sus funciones de representantes%" O su
artculo siguiente e8iga el requisito de la previa autori!acin del uerpo
legislativo para proceder en ciertos casos contra tales representantes"
e) /a onstitucin de 021; asume el principio de la inviolabilidad de los
representantes de la 4samblea 6acional, en t(rminos anlogos a como
los haba consagrado la onstitucin de 0210"
&mporta recordar que ba.o la vigencia de la onstitucin de 021; se vivi el
llamado perodo del terror$ del que no salieron indemnes algunos diputados"
4 nadie puede e8traar que en la fase ms dramtica de la revolucin francesa
la inmunidad fuese cuestionada, para permitir someter a .uicio penal a ciertos
desdichados diputados" 4qu(l fue un debate tan plagado de doctrinarismo,
como calado de realidad poltica, puesto que la guillotina permaneca instalada
no muy le.os de donde se reuna la 4samblea"
C= /a cuestin de la discutida continuidad por la revolucin continental de los
precedentes ingleses
En la doctrina cientfica hay entablado un debate entre dos posiciones diversas:
a) ,e un lado, la sostenida por quienes, siguiendo a :ocqueville, defienden
una continuidad histrica sustancial entre los precedentes medievales
ingleses y las frmulas acuadas al calor de la revolucin francesa"
b) ,e otro, la tesis mantenida por aquellos autores que, frente a la
pretendida continuidad, creen que debe subrayarse que la revolucin
francesa gesta un concepto de inmunidad anclado en el principio de la
soberana parlamentaria, que ella misma haba construido"
9stenos con constatar dos datos, a .uicio de los autores, significativos:
/os precedentes britnicos eran perfectamente conocidos y apreciados
por los revolucionarios burgueses de la Erancia del s" +>&&&"
/os revolucionarios franceses desplegaron un esfuer!o nada desdeable
por no adoptar las e&periencias inglesas en t(rminos de $privilegio%"
onsiguientemente, dotaron tanto a la inviolabilidad como a la inmunidad de
una fundamentacin doctrinal distinta y acorde con las ideas que sustentaban
la revolucin"
0= /a asuncin de la inviolabilidad y de la inmunidad en los siglos +&+ y ++
En las Monarquas parlamentarias del siglo +&+, por lo general, estas
prerrogativas de los parlamentarios se .ustificaron 'unas veces trayendo a
colacin el principio de divisin de poderes y otras sin conectar con las
doctrinas de Montesquieu) como mecanismos .urdicos de defensa de la
autonoma institucional de unas 4sambleas representativas y de sus miembros,
e8puestos a las requisitorias de unos .ueces fcilmente manipulables o
instrumentali!ables al servicio de los intereses polticos del Monarca y de su
<obierno"
6o podemos olvidar que el principio de la independencia .udicial a-n no haba
cua.ado en la forma en que se ha consagrado actualmente, y que por
entonces, el <obierno de su Ma.estad, en las diversas naciones europeas, sola
controlar el nombramiento de .ueces y magistrados"
Estas prerrogativas se predicaban por el *oder parlamentario, ms que frente a
los electores, frente a los otros poderes" *ero en estas prerrogativas, ms que
un refle.o de la doctrina de Montesquieu sobre la divisin de poderes, hemos
de percibir un imperativo que se deduca de la realidad prctica de la
confrontacin entre ellos"
,esde anloga perspectiva, se busca un fundamento teor(tico 4que se dirige al
conocimiento terico, no a la accin o a la prctica5, obviamente menos
consistente que el anterior, en la sustitucin del mandato imperativo por el
mandato representativo que, seg-n se afirma, requiere garanti!ar la plena
independencia del parlamentario frente al elector que pretenda coaccionar a su
representante parlamentario, llevndole a los tribunales mediante la
interposicin de una demanda o querella"
.as f+rmulas francesas se importan en todo el continente y, en
concreto, en Espa/a, donde el recelo de las ortes frente al Rey, a su
onse.o de Ministros y a la 4dministracin de ?usticia, era anlogo al vivido en
nuestra nacin vecina"
/a onstitucin de 030C garanti!ar la inviolabilidad e inmunidad de los
,iputados a ortes" *ero ser la onstitucin liberal de 03;2 la que cua.ar las
frmulas propias de nuestro constitucionalismo histrico sobre inviolabilidad e
inmunidad de los parlamentarios, que e8portaremos al constitucionalismo
iberoamericano"
).). Perd!ra'ilidad act!al y l"mite% de la in&iola'ilidad $arlamentaria
/os vigentes reglamentos del ongreso 'art" 0M) y del #enado 'art" C0)
establecen, en desarrollo de lo ordenado en el art" 20"0 E, que los
parlamentarios go!arn de inviolabilidad, aun despu1s de ha"er cesado en su
mandato$ por las opiniones manifestadas en el e.ercicio de sus funciones"
.a instituci+n de la in%iolabilidad a lo largo del tiempo, en Europa, 'a
sido menos cuestionada ue la inmunidad" En nuestra cultura cvica
.u!gamos ra!onable que se garantice a los parlamentarios una
irresponsabilidad por las opiniones que hayan de verter en el e.ercicio de sus
cargos, puesto que la crtica desde la oposicin al poder e.ecutivo as parece
demandarlo y el fragor de la lucha poltica"
#in embargo, la in%iolabilidad es una garanta del parlamentario, ue 'a
sido progresi%amente ob0eto de crticas por los constitucionalistas, no
por su ra&+n de ser o sentido, sino por los e1cesos ue puede cobi0ar"
#era inmundo que el privilegio reconocido para seguridad de la noble misin
legislativa o fiscali!adora no sirviera para independencia de su titular, sino para
agredir impune y alevosamente a quienes no pueden defenderse"
Es el caso ante el que nos encontramos cuando el parlamentario no slo olvida
las normas de cortesa, sino tambi(n sus ms elementales obligaciones (ticas y
se da a la in.uria y a la calumnia"
ualquier acusacin falsa de delito puede ser hecha impunemente desde la
:ribuna de las maras, aprovechando el eco que ofrece el #aln de sesiones
'con su tribuna de prensa) en los medios de comunicacin socialI mientras, el
agraviado, que podra solicitar la proteccin de los tribunales en otro supuesto,
ha de resignarse sumido en la mayor indefensin, ante la comprobacin de que
ni siquiera puede e8igir una rectificacin adecuada"
*or ello, ha marcado un positivo hito la e8clusin que de la inviolabilidad de los
parlamentarios efect-a /a /ey Eundamental de 9onn para las ofensas
calumniosas"
El art" 20"0 E se limita a disponer que: $.os diputados y senadores
go&arn de in%iolabilidad por las opiniones manifestadas en el
e0ercicio de sus funciones%" /a ausencia de la sabia e8clusin que formula la
onstitucin alemana, e8plica que entre nosotros no haya otro lmite que el
que la conducta agresi%a protegida es la %er"al 'emisin de $opiniones%),
mantenida en el mbito del e.ercicio de las funciones parlamentarias, por lo
que la in%iolabilidad no se e1tiende a agresiones fsicas, aunue
tu%iesen lugar entre los muros de los 3alacios de las $maras"
/a omisin que sufre nuestro te8to constitucional de la e8clusin de la
inviolabilidad de las calumnias y de las in.urias es de lamentar, puesto que la
amonestacin del *residente de la mara 'es decir, el que llame al orden al
parlamentario maledicente) y el que aqu(l decrete que las palabras
difamatorias no figuren en el correspondiente ,iario de #esiones son medidas
enteramente insuficientes, cuando en presencia de los representantes de los
medios de opinin 'y consiguiente eco en los mismos) se daa gratuitamente
el honor y prestigio de una persona en la estima de sus conciudadanos con una
impunidad que recuerda en e8ceso la vie.a $patente de corso%"
Esta divergencia, que lamentamos entre nuestra onstitucin y la /ey
Eundamental de 9onn e8plica que el :ribunal onstitucional, de una parte haya
sentado la correcta doctrina de que esta prerrogativa parlamentaria, $en
cuanto sustraccin al ,erecho com-n conectada a una funcin .urdicaJ ha de
ser interpretada restricti%amente%$ y, de otra, no pueda e8traer otra
limitacin ante los e8cesos verbales de los parlamentarios, que las que ya
hemos mencionado, a saber: libertad tan s+lo de emitir $opiniones%, en
el $desempe/o de las funciones parlamentarias%"
En suma, 'oy no se cuestiona la ratio de la in%iolabilidad, pero s el
ue en Espa/a al amparo de la misma pueda practicarse la in0uria y la
calumnia"
).B. La inm!nidad en el %iglo OO
/a crtica contempornea a este instituto .urdico de la inmunidad
parlamentaria es actualmente ms amplia que la que se ha desplegado ante la
inviolabilidad"
/a inmunidad en sus inicios pareci una institucin sabia y prudente mientras
conserv sentido su principal basamento, ya que otorgaba seguridad y
garantas para unos parlamentos primeri!os elegidos en t(rminos de cierta
precariedad frente a E.ecutivos poderosos vinculados a un Rey constitucional
que pugnaba por conservar cuanto poda de su ancha prerrogativa 'soberana
compartida entre el Rey y /as ortes, prerrogativa regia de disolver
unilateralmente las maras, etcJ)"
Es as que el proceso histrico europeo es el de la e8tensin y consolidacin de
los principios y prcticas democrticas y la reafirmacin del Estado
constitucional como un aut(ntico Estado de ,erecho"
onsagrada pues la independencia efectiva del *oder .udicial, no slo frente al
Rey sino tambi(n ante el <obierno, ocurre que el Rey de.a de ser soberano y
las ortes pasan a ser un rgano constituido del Estado, por lo que el valor
democrtico de la igualdad ante la ley supera a las ra!ones que vieron nacer a
la institucin de la inmunidad"
6o solo el *arlamento y la clase poltica no est amena!ada por el Rey, sus
ministros y sus .ueces, sino que se convierte en acreedora de miradas crticas
de una opinin p-blica a la que representa y que demanda e.emplaridad a sus
conductas ms que la inmunidad en cuestin"
Es por ello que, ya a inicios del siglo ++, la doctrina comen! a efectuar una
revisin crtica de la susodicha institucin debido a la equivalencia entre
inmunidad e impunidad que se produca en las ortes 'lleg a e8tenderse entre
los parlamentarios la prctica de responsabili!arse de escritos periodsticos de
amigos y correligionarios para garanti!ar los e8cesos que se cometiesen desde
sus pginas, am(n de que incluso de que entre los suplicatorios dirigidos a las
maras para incoar a un parlamentario, en un estudio durante el ao 010C,
de los 0C22 instados slo se concedieron FA, e8istiendo entre los denegados
dos por asesinato inclusive)"
En el perodo de entreguerras se agudi!a la preocupacin doctrinal por los
abusos cometidos al amparo de la inmunidad parlamentaria" 5ans Qelsen
propugn que $la inmunidad parlamentaria es una inercia de un pri%ilegio
medie%al que en el Estado moderno carece de sentido una %ez afirmada la
independencia del poder !udicial$ y ms an en la democracia%"
6o obstante, y frente a la crtica doctrinal, los parlamentarios se atrincheraron
en su privilegio so prete8to del peso de la tradicin" *ara en la E de 01;0
pareca que se iba a reaccionar contra los abusos, pero acaba por imponerse
nuevamente"
Es as, que tras la && <uerra Mundial, y en el seno de la mayor parte de las
constituciones, se conserve no solo la inviolabilidad, sino tambi(n la inmunidad
de los parlamentarios, en contra de la posicin de la me.or doctrina que .u!ga
a esta -ltima anacrnica y carente respetabilidad"
).D. ;acia la %!$eracin de la cri%i% de la in%tit!cin de la inm!nidad
$arlamentaria
A= /a inconsistencia actual de la inmunidad parlamentaria en Dccidente
*ara conocer la institucin de la inmunidad hay que conocer las ra!ones para
esgrimir su utilidad, ra!ones (stas no carentes de contradicciones:
a) *ara la proteccin del parlamentario frente a posibles comportamientos
inculpatorios del <obierno, sin base, por la plena independencia del
*oder ?udicial y cuando, as mismo, el propio <obierno es una emanacin
del *arlamento como ocurre en todo r(gimen parlamentario presente"
b) /a tesis de que el *arlamento es la casa de la oposicin, y el <obierno la
de la mayora" En realidad, los *arlamentos son meros rganos de
refrendo de decisiones que se toman de ordinario en el <obierno, o
incluso en las omisiones e.ecutivas de los *artidos *olticos que
respaldan a (ste"
c) Es por ello que la inmunidad deriva en el corporativismo, casi siempre
muy mal entendido, de ,iputados y #enadores" on todo ello, no se
puede esperar que la ciudadana espere un comportamiento serio e
imparcial de los parlamentarios llegado el momento de denegar
suplicatorios, salvo cuando el afectado solicita su concesin o la presin
de la opinin p-blica resulta irresistible"
d) ,eterminados estudios parecen demostrar que, en la prctica, la
inmunidad se levanta ms difcilmente cuando el encausado pertenece a
un grupo parlamentario de los que configuran la mayora que cuando es
miembro de un pequeo grupo de la oposicin" O que, incluso se concede
el suplicatorio de un parlamentario de la mayora ms raramente cuando
el <obierno tiene el respaldo monocolor compacto que cuando su apoyo
parlamentario es ms plural y frgil"
e) Es por ello que el privilegio de la inmunidad choca con el fundamental
principio de la igualdad ante la ley, y todava ms frontalmente con el
derecho a la tutela .udicial efectiva que tiene la vctima que ha sufrido el
delito cometido por un parlamentario"
Es as, que en la mayora de pases occidentales la inmunidad parlamentaria
est cuestionada in radice por la doctrina, limitada por los :ribunales con
.urisdiccin en la materia, y puntualmente en retroceso en la letra de
constituciones y reglamentos parlamentarios"
#in embargo, las diversas clases polticas nacionales suelen esfor!arse en
mantener vivo un privilegio que resulta ms -til a los parlamentarios corruptos
que a los honestos 'como muestra el *arlamento Europeo actual, que ha
dotado a sus miembros de la inmunidad ms e8tensa que pensarse pueda, ya
que afecta a todos los pases de la BE, con el contenido de la institucin de la
inmunidad en el pas de origen del parlamentario de que se trate)"
?= /a crisis de la inmunidad parlamentaria en Espaa
El art" 20"C E consagra que en el perodo de su mandato $los Diputados y
-enadores go&arn as mismo de inmunidad y s+lo podrn ser
detenidos en caso de flagrante delito y no podrn ser inculpados ni
procesados sin la pre%ia autori&aci+n de la $mara respecti%a%"
Dcurre que la letra de la E se refiere a que la denegacin de un suplicatorio
slo debe producirse ante una amena!a de tipo poltico, ante una eventualidad
de que la va penal sea utili!ada con la intencin de perturbar el
funcionamiento de la mara o de alterar su composicin, como ha tratado de
batallar en numerosas sentencias el : para la $lucha contra las inmunidades
del poder%"
Es as que el : ha establecido que:
a) #e trata de un prerrogativa cuyo fin es evitar que, por manipulaciones
polticas, se se impida al parlamentario asistir a las reuniones de las
maras y, en consecuencia, se altere indebidamente su composicin y
funcionamiento" 6o es un privilegio o derecho particular de ,iputados y
#enadores, sino una proteccin del buen funcionamiento de la mara"
b) /a inmunidad no ha sido concebida para e8tender de facto los lmites de
la prerrogativa de la inviolabilidad"
c) El e.ercicio de la prerrogativa depende tambi(n de la gravedad, de la
trascendencia y de las circunstancias de los hechos imputados"
d) /a denegacin del suplicatorio no puede entenderse como un .uicio de
oportunidad, sino que ha de contener una argumentacin ra!onada sobre
que se afectara a la composicin o funcionamiento de la mara 'una
denegacin inmotivada es nula, pero ante la solicitud de mayor y me.or
motivacin a la mara, si (sta no actuara en consecuencia no podra el
propio : conceder un suplicatorio que la mara hubiere denegado)"
e) ,e afectar a los derechos fundamentales de otros ciudadanos, estos
podan recurrir en amparo ante el :, por lo que son aplicables los
parmetros del art" CF"0E, que slo pueden ser e8ceptuados desde una
perspectiva finalistaI en otro caso se estar ante un abuso de la
inmunidad parlamentaria"
f) /a inmunidad parlamentaria slo se e8tiende a procesos penales, por lo
que ante una demanda civil 'incluso cuando se trate por opiniones que
se estime han entraado intromisin ilegtima en los derechos
fundamentales al honor, intimidad e imagen) no es invocable"
g) El momento de instruccin penal, que afecte a un parlamentario, en que
se debe cursar a su mara el correspondiente suplicatorio, es un
momento fi.able con cierta fle8ibilidad por el .u!gador, pudiendo
reali!arse la solicitud ante la mara el da en que se formalice la
inculpacin y no antes obligatoriamente"
Esta perspectiva doctrinal no consigue enervar 4debilitar5 los abusos a que es
propicia la inmunidad, ya que, ante un suplicatorio que se deniegue sin
motivacin suficientemente ra!onada por escrito, el : ha de e8igir una nueva
resolucin que puede ser incluso ob.eto de un silencio negativo por la mara
'si la mara no se hubiere pronunciado en el pla!o de sesenta das naturales
tras el recibo del suplicatorio, y computados durante el perodo de sesiones a
partir del da siguiente, se entender denegado)"
4s y todo, nuestras maras consideran hoy vigente el art" 2 de la ley de 1 de
febrero de 010C, que establece que si las maras deniegan e8presa o
tcitamente el suplicatorio, (ste se archivar definitivamente sin que quepa
ninguna posibilidad de reabrirlo una ve! e8pirado el mandato parlamentario"
Es por ello que en Espaa hoy las maras entienden que la denegacin del
suplicatorio supone irresponsabilidad penal plena y definitiva, mientras que en
otros pases conlleva simplemente una suspensin del pla!o de prescripcinI y
en otro tercer grupo de ordenamientos .urdicos tal denegacin significa que,
terminado el perodo por el que el parlamentario es inmune, cabe seguir el
esclarecimiento .udicial de los hechos si no ha prescrito el delito, aunque no se
interrumpa el perodo de prescripcin"
Es as que la institucin de la inmunidad as entendida y practicada es
incompatible con un principio esencial en todo Estado de ,erecho como es el
principio de legalidad" Es por ello que la doctrina aboga por la supresin del
apartado C del art" 20 E, o por lo menos incorporar las siguientes
mati!aciones:
a) #i un inculpado es incluido en una candidatura a ortes, debe entenderse
ope legis 4de pleno ,erecho, por imperativo legal5 que mediante su
presentacin renuncia automticamente a su inmunidad"
b) /a inmunidad slo ha de abarcar el perodo del mandato parlamentario,
produci(ndose una suspensin del cmputo del pla!o de prescripcin del
delito a fin de que la instruccin del procedimiento pueda continuar"
B. EL /UERO E1PECIAL 0E LO1 PARLAMENTARIO1
El art" 20"; E establece que la competencia en las causas contra ,iputados y
#enadores ser la #ala de lo *enal del :ribunal #upremo"
Es as, que esto trae como consecuencia tanto un privilegio como una
desventa.a, ya que a-n siendo en.uiciado por el ms alto :ribunal de lo *enal,
se prescinde de la garanta del doble grado de .urisdiccin que es habitual en el
orden penal, ya que ocurre en primera y -nica instancia"
Dcurre tambi(n, que a pesar de que el encausado pierda la condicin de
,iputado o #enador con posterioridad a que el :ribunal #upremo instruya la
causa correspondiente, no conlleva la p(rdida del fuero privilegiado, por lo que
proseguir tan alto :ribunal en conocimiento del caso hasta su resolucin
firme"
D. OTRO1 0ATO1 0EL -4,45- 0E LO1 PARLAMENTARIO1
D.1. La retri'!cin de lo% $arlamentario%
:al cuestin est planteada desde antiguo como vinculada a la necesaria
capacidad de resistencia de los representantes en las ortes ante la posible
compra de su voluntad por los oficiales del Rey 'paga por cada da que
e.ercieran en estos servicios p-blicos)"
Este sistema se mantuvo hasta la E de di! de 030C, pero durante el resto
del siglo +&+ la confluencia del sufragio censitario, con el influ.o del
parlamentarismo britnico, condu.o a que en nuestra patria los parlamentarios
no eran retribuidos por el desempeo de su funcin, ba.o cuyo manto lata el
intento inconfesado de reservar la alta funcin de la representacin popular a
quienes go!aran de rentas por su patrimonio"
#in embargo, el impulso que recibi el proceso de democrati!acin de la
representacin poltica en el primer tercio del siglo ++ oblig a replantear dicha
gratuidad" ,e esta manera, fue la E de 01;0 la que primeramente previese
sin tapu.os la retribucin de los parlamentarios"
Esa es la trayectoria que sit-a el art" 20"F E conforme al cual ,iputados y
#enadores $percibirn una asignacin que ser fi.ada por las respectivas
maras%, y que se vertebra en la garanta importante de que el
parlamentarismo no se convierta en un deporte reservado para personas de
fortuna"
abe apuntar, por -ltimo, que en CM00 fue reformada la /DRE< en orden a dar
publicidad a las rentas percibidas por los parlamentarios durante su mandato,
as como a las posibles valoraciones que su patrimonio haya e8perimentado en
ese tiempo, en aras de que sean e.emplo de rigor y transparencia"
D.# Lo% $arlamentario% en %!% re!nione% in>ormale%
El art" =2"; E dispone que no vincularn a las maras las reuniones de
parlamentarios que se celebren sin convocatoria reglamentaria, no pudiendo
e.ercer sus funciones ni ostentar sus privilegios 'parte del principio .urdico de
que la convocatoria es un presupuesto ine8cusable para la constitucin de un
rgano colegiado)"
/a inviolabilidad no ampara al ,iputado o #enador que participe en reuniones
informales en lo que respecta a las opiniones que vierta en ellas"
arece de tradicin slida tanto en el ,erecho poltico histrico como en el
onstitucionalismo comparado, pudiendo haberse tratado en los Reglamentos
de las maras en ve! de en la 'e& superior" 6o obstante, se quiso hacer as
para salir al paso de reuniones de parlamentarios itinerantes y de
determinados procuradores familiares en la etapa final del franquismo, y que la
vida parlamentaria discurriese pacficamente por sus cauces ordinarios"
CAPTULO +: LA OR7ANIGACI2N PARLAMENTARIA
#. LA E1TRUCTURA 0E LA1 CFMARA1
#.#. 2rgano% de direccin 3 de go'ierno interno
A= El *residente
Es un rgano unipersonal de <obierno de su mara" 4unque el *residente es
un miembro, ciertamente el ms destacado, de su Mesa, la onstitucin lo
menciona en el art" 2C";: $.os 3residentes de las $maras e0ercen en
nombre de las mismas todos los poderes administrati%os y facultades
de polica en el interior de sus respecti%as sedes%"
Es notoria la voluntad de nuestros constituyentes por fortalecer la figura de los
*residentes de las maras, que se plasma bien a las claras en la redaccin del
citado artculo"
/a relevancia constitucional del *residente del ongreso de los ,iputados est
al margen de toda duda, al referirse la onstitucin, en sus art" =F y 11, con
motivo de la propuesta de candidatos a la *residencia del <obierno y del
nombramiento del candidato que logra la confian!a del ongreso y, tambi(n, a
propsito de la disolucin del ongreso y del #enado"
&gualmente, la onstitucin vuelve a referirse a los *residentes de ambas
maras en su art" 23"C, respecto a que presidirn las maras respectivasI
art" 1M"0, en el que cuando se apruebe un proyecto de ley ordinaria u
orgnica, el *residente del ongreso dar inmediata cuanta al *residente del
#enadoI y en el art" 0M1, que indica que /as maras y sus comisiones
pondrn recabar informacin, a trav(s de los *residentes de aquellas"
4dems de las funciones que le confieren a sus *residentes la onstitucin y
algunas leyes, los Reglamentos de las maras les reconocen, entre otras, las
siguientes funciones:
a) *residir, dirigir y coordinar la accin de la Mesa"
b) Dstentar la representacin de la mara"
c) 4segurar la buena marcha de los traba.os, dirigir los debates y mantener
el orden de los mismos"
d) &nterpretar y hacer cumplir el Reglamento de la mara"
e) #uplir lagunas reglamentarias, mediante resoluciones de carcter
general, de acuerdo con el parecer de la Mesa"
/a eleccin de los *residentes del ongreso y del #enado se lleva a cabo por el
sistema electoral mayoritario puro o, en su caso, a dos vueltas"
?= /as Mesas
Trgano colegiado de carcter institucional, que a-n refle.ando la composicin
partidaria de la mara, debiera regir los quehaceres de la 4samblea velando
por su independencia" #u composicin es la siguiente:
a) 6esa del $ongreso: el *residente, cuatro >icepresidentes, cuatro
#ecretarios y el /etrado #ecretario general"
b) 6esa del -enado: el *residente, dos >icepresidentes y el /etrado
Mayor"
/a eleccin de sus miembros corresponde a la propia mara, y se reali!a
conforme a un sistema mayoritario corregido"
/as Eunciones propias de las Mesas son:
a) Drgani!ar el traba.o y el r(gimen y gobierno interiores de la mara"
b) Elaborar el proyecto de *resupuesto y, una ve! aprobado por el *leno de
la mara, controlar su e.ecucin"
c) Drdenar los gastos de la mara 'mientras que corresponde al
*residente ordenar los pagos)"
d) alificar, con arreglo al Reglamento, los escritos y documentos de ndole
parlamentaria, declarar su admisibilidad y decidir su tramitacin"
e) *rogramar las lneas generales de actuacin de la mara, fi.ar el
calendario de actividades del *leno y de las omisiones para cada
perodo de sesiones, oda previamente la ?unta de *ortavoces"
#.). 2rgano% de acti&idad de la% CAmara%
El art" 2A"0 consagra la distincin *lenoNomisiones, entendidos como rganos
de traba.o de las maras"
A= El *leno
E% el rgano >ormado $or la totalidad de %!% miem'ro%" 4parece a los
o.os de los ciudadanos como el rgano de mayor legitimidad por ser el ms
representativo y ms solemne y cuya actividad tiene mayor publicidad" El art"
3M E indica que: $.as sesiones plenarias de las $maras sern
p7blicas%"
El *leno es el con.unto de los miembros de la mara, pero constituidos
formalmente como tal" #e trata de un rgano de traba.o que precisa ser
convocado debidamente y go!ar del preceptivo qu#rum para poderse
considerar debidamente constituido" #eg-n el art" =2"; E: $.as reuniones
de parlamentarios ue se celebren sin con%ocatoria reglamentaria no
%incularn a las $maras y no podrn e0ercer sus funciones ni ostentar
sus pri%ilegios%"
/uego es lgica la previsin del art" 2A"0 E, conforme a la cual las maras
funcionarn en *leno y en omisiones" #e trata de rganos de traba.o que
precisan de ser convocados debidamente y go!ar del preceptivo u+rum para
poderse considerar debidamente constituidos"
?= /as omisiones
La% Comi%ione% $arlamentaria% %on e<$re%in del $rinci$io de di&i%in
del tra'aIo" onsisten en reuniones formales y restringidas de un
determinado n-mero de diputados o senadores, a fin de llevar a cabo una
labor de instruccin o preparacin de las decisiones a adoptar por los *lenos"
4sumen capacidad decisoria en ciertos casos, entre los que destacan aquellos
en que proceden a la discusin y aprobacin directa de proyectos legislativos,
sin la ulterior intervencin del *leno"
5ay dos tipos de comisiones:
a) .as $omisiones permanentes 'de vida estable, con independencia de
los temas que en cada momento aborden):
/egislativas 'las ms relevantes)"
Dtras de diversa naturale!a"
b) .as $omisiones especiales 'formadas en funcin del estudio o
discusin de un asunto concreto, de modo que se e8tinguen al cumplir su
fin), presididas por lo que puede llamarse $el principio de ocasionalidad%
'por e.emplo: omisiones de investigacin)"
/a designacin de los miembros de las omisiones se lleva a cabo libremente
por los <rupos *arlamentarios que configuran la mara, sin intervencin de
los rganos de gobierno de la misma"
El n-mero de comisionados se establece 'en funcin al criterio de la
proporcionalidad, es decir, seg7n la importancia num*rica de cada uno
de ellos) por la Mesa de la mara, oda la ?unta de *ortavoces"
/a direccin de los traba.os de la omisin se asume por su Mesa, que, a su
ve!, encabe!a un *residente" /as comisiones tienen una menor publicidad" El
n-mero vara en funcin de ciertas circunstancias pero, por lo general, se sit-a
entre veinticinco y cuarenta, encontrndose habitualmente ms cerca de ese
-ltimo, para permitir que todos los <rupos *arlamentarios gocen al menos de
un miembro por omisin"
.a 3onencia es un subcomit( de estructura plural pero ms reducida 'en la
prctica, del orden de unos siete miembros), cuyos integrantes no pueden
pertenecer a un solo <rupo" /as sesiones de las ponencias son secretas"
/a mayor parte de los traba.os parlamentarios y, desde luego, los de ndole
legislativa se desenvuelven en tres escalones: *onencia, omisin y *leno,
niveles (stos que a su ve! volvern a recorrerse de nuevo si la materia debe
ser conocida tambi(n por la otra mara"
#.B. La 0i$!tacin Permanente
A= oncepto
/os $perodos ordinarios de sesiones%, son dos al ao: El primero de febrero a
.unio y el segundo de septiembre a diciembre, quedando dos (pocas
vacacionales 'enero y .ulio7agosto), en los que las maras no se re-nen con
carcter ordinario"
uando e8pira el mandato de las maras, bien por agotamiento de su t(rmino
cuatrienal, o por disolucin anticipada de las mismas, se produce otra situacin
de interregno hasta que se constituyan las nuevas ortes"
El art" 23 E establece que en cada mara habr una ,iputacin *ermanente
compuesta por un mnimo de veinti-n miembros, que representarn a los
grupos parlamentarios en proporcin a su importancia num(rica" Esta 7ltima
nota aseme0a a la Diputaci+n 3ermanente a la figura de las $omisiones
parlamentarias, pero lo cierto es ue por lo dems estamos ante
instituciones de di%erso g*nero2 en efecto, la Diputaci+n 3ermanente
se encuentra unida al 3leno de la $mara por una relaci+n especial de
suplencia orgnica$ y adems se diferencia de las omisiones parlamentarias
por la especial permanencia que es inherente a su ra!n de ser"
?= 4ntecedentes histricos
4costumbra a citarse como primer precedente de nuestras actuales
,iputaciones *ermanentes el rgano que crearon las ortes atalanas de fines
del s" +&&&I e8tendi(ndose tal prctica, en los siglos +&> y +>, a 4ragn,
>alencia y 6avarra"
#in embargo, los antecedentes que ms nos interesan son los que se producen
en el seno del constitucionalismo de nuestra historia parlamentaria de
raigambre liberal"
#lo dos onstituciones espaolas recogen la figura de la ,iputacin
*ermanente" /a onstitucin de 030C, que atribuye a la ,iputacin
*ermanente como primera facultad el $velar sobre la observacin de la
onstitucin y de las leyes para dar cuenta a las pr8imas ortes de las
infracciones que haya notado%, y el entregar ordenadamente el testigo de unas
ortes ordinarias a las siguientes"
El aut(ntico precedente de la ,iputacin *ermanente se encuentra en el art" =C
de la onstitucin de 01;0, que encomendaba a esta institucin el desempeo
de cuatro facultades muy precisas, y que fue especficamente contemplado por
los constituyentes de 0122N23"
C= Regulacin constitucional
Rasgos caractersticos de la ,iputacin *ermanente:
a) #u origen constitucional"
b) #u procedencia parlamentaria"
c) #u limitacin temporal"
d) El disfrute de sustantividad competencial"
#u composicin viene regulada en el art" 23"0 E 'compuesta por un mnimo
de veinti-n miembros, que representarn a los grupos parlamentarios en
proporcin a su importancia num(rica)"
Respecto de las funciones propias de las ,iputaciones *ermanentes 'art" 23"C)
son:
a) 4doptar la iniciativa de reunir a las maras en sesin e8traordinaria,
seg-n establece el art" 2;"C E, y velar por los poderes de la mara
respectiva, cuando (sta no se encuentre reunida"
b) /a ,iputacin *ermanente del ongreso, ha de asumir, en su caso, la
facultad que corresponde al *leno de la mara, respecto de los
,ecretos7leyes 'art" 1= E)"
c) #i disuelto el ongreso o e8pirado su mandato, se produ.eran alguna de
las situaciones que dan lugar a los estados de alarma, de e8cepcin y de
sitio, las competencias del ongreso sern asumidas por su ,iputacin
*ermanente"
d) >elar por los poderes de la mara respectiva, cuando (sta no se
encuentre reunida" Esta funcin puede superponerse con la convocatoria
e8traordinaria de la mara, pero se e8tiende a la posible intervencin
de la ,iputacin *ermanente en los asuntos que e8igen la presencia de
las maras"
Respecto de la continuidad de la ,iputacin *ermanente, el art" 23"; E
dispone que, e8pirado el mandato de las maras, o en su caso, de disolucin
de las mismas, las ,iputaciones permanentes seguirn e.erciendo sus
funciones hasta la constitucin de las nuevas ortes <enerales"
#obre el status de sus miembros, (stos conservaban su condicin de diputado
o senador, con todas las prerrogativas 'incluida la retribucin) que le son
inherentes, a-n despu(s de e8pirado el mandato o de disuelta la mara"
/a ,iputacin *ermanente tiene obligacin de informar y rendir cuentas de sus
actuaciones, por lo que, ante la mara correspondiente debidamente reunida,
dar cuenta de los asuntos tratados y de sus decisiones"
). LO1 7RUPO1 PARLAMENTARIO1
).1. 1! %igni>icado en la% CAmara%
/as maras parlamentarias han ido de.ando de ser 4sambleas de
representantes populares para ser el mbito del dilogo o de confrontacin de
los partidos all presentes a trav(s de sus grupos parlamentarios"
#e puede afirmar que la naturale!a partidista de los grupos parlamentarios es
suficientemente notoria como para poder sostener que la e1igencia
constitucional de ue la estructura interna y el funcionamiento de los
partidos polticos deben ser democrticos 8art. " $E9 abarca a los
propios grupos parlamentarios"
/a grupocracia espaola era ya tan sobresaliente como preocupante cuando se
aprueba la onstitucin" El problema de esta grupocracia resida desde sus
orgenes en trasladar a las maras parlamentarias los peores e8cesos
partidistas, a saber: :oma de decisiones por las c-spides sin que medie el
debido proceso democrtico de debate y adopcin colegiada de decisionesI
consecuente conversin del parlamentario en un mero pen estabulado en su
escao al que slo se e8ige que vote lo que se le indique por su portavo!I
prevencin hacia ciertos parlamentarios dotados de formacin y criterio
propiosJ
/a disciplina de voto de los grupos parlamentarios slo es constitucionalmente
correcta cuando va precedida de la adopcin de un debate y una votacin
adecuados en el seno del propio grupo parlamentario"
/a grupocracia condiciona a los rganos de gobierno de las maras y
contraviene la e8clusin constitucional del mandato imperativo"
El parlamentarismo grupocrtico a la espaola se basa esencialmente en
f(rreas prcticas, consagradas en los reglamentos y en las costumbres y usos
parlamentarios" Entre todos los factores aludidos, el ms notable es la
abolicin, en la prctica, del derecho del parlamentario a hacer uso de la
palabra, puesto que el e.ercicio de tal derecho queda condicionado a que se
goce de la venia del correspondiente grupo parlamentario" #i el parlamentario7
representante es el titular del escao, no estando su.eto a mandato
imperativo, debera ser titular as mismo del derecho a la palabra, sin estar de
hecho sometido a la voluntad del *ortavo! de su grupo"
*or ello, la grupocracia ha alumbrado un rgano ad hoc, la ?unta de
*ortavoces"
).#. La .!nta de Porta&oce%
Es un rgano no consagrado por la onstitucin, pero si reconocido in e&tenso
por los Reglamentos parlamentarios" #u composicin est configurada por los
*ortavoces de los diversos grupos parlamentarios, reunidos ba.o la presidencia
del *residente de la mara"
El %oto es ponderado, es decir, en proporcin directa, no a los presentes,
sino al n-mero de parlamentarios que configura cada grupo"
En cuanto a sus funciones distinguimos:
a) En el #enado: es un mero rgano consultivo de los rganos de gobierno
de la mara"
b) En el ongreso de los ,iputados: es un rgano consultivo y a veces un
rgano de aut(nticas facultades decisorias 'art" =2"0 R,: $el orden del
da del 0leno ser fi!ado por el 0residente$ de acuerdo con la +unta de
0orta%oces%)"
/a importancia de esta competencia es difcilmente negable, pues quien
controla el orden del da puede evitar que se traten cuestiones que le resultan
incmodas, lo que ha motivado que un sector de la doctrina critique que tal
sistema $puede implicar el sofoco de la %oz de la oposici#n$ ya que permite a
la mayora posponer indefinidamente aquellos temas que le puedan
per!udicar%"
CAPTULO ,: /UNCIONE1 0E LA1 CORTE1 7ENERALE1
1. CON1I0ERACIONE1 7ENERALE1
En anteriores captulos se han anali!ado los caracteres de las ortes <enerales
y se ha mencionado la condicin esencialmente representati%a de las
mismas"
4l margen de cualquier opinin, los constituyentes, a la hora de redactar el art"
=="0 E, $las $ortes representan al pueblo espa/ol%, ms que describir
una funcin, aportan un dato sobre su naturale!a, el ser representativas del
*ueblo o 6acin Espaola, reconocidos en el *rembulo como titular de la
soberana"
omo se e8pondr a continuacin, esta descripcin ha de ser mati!ada" #eg-n
los autores, la esencia de la representacin poltica no consiste e8clusivamente
en actuar en nombre de otro, sino en $dar presencia a un ser no
operante%, es decir, $en con%ertir en presente y operati%a a esa
persona moral y cuasi mtica, ue es la :aci+n%"
/a funcin poltica de la representacin democrtica conlleva otra serie de
subfunciones, entre las que cabe citar las siguientes:
a) ontribuir a la integracin poltica de una sociedad pluralista"
b) &nstitucionali!ar el fenmeno natural del poder poltico en toda sociedad"
c) ,otar de una importante fuente de legitimacin al poder poltico, sin
per.uicio de la concurrencia de otras fuentes de legitimacin"
d) ,ar entrada y procesar las demandas de los diversos colectivos sociales
para desestimar unas y atender otras"
Estas funciones podran calificarse como inherentes, siendo en la realidad las
definidas en el apartado ) del art. "" $E, conforme al cual: $.as $ortes
Generales e0ercen la potestad legislati%a del Estado, aprueban sus
3resupuestos, controlan la acci+n del Gobierno y tienen las dems
competencias ue les atribuya la $onstituci+n%" ,e forma e8presa, la
redaccin de este artculo atribuye cuatro competencias, siendo la -ltima de
$carcter abierto%, es decir, de.ando tal competencia sin desarrollar, en
previsin de futuras competencias"
). COMPETENCIA1 0E1EMPEPA0A1 POR LA1 CORTE1 7ENERALE1
).1. /!ncione% I!r"dica%
:oda funcin que se confa por la E a las ortes <enerales ha de
desempearse por (stas desde su condicin de poder constituido y su.eto al
respeto de cuanto dispone la 'e& Superior"
*or funciones !urdicas de las Cortes se entiende pues a las que tienen por
ob.eto la produccin directa de normas .urdicas, as como la modificacin y
actuali!acin del ordenamiento .urdico del Estado, ya establecido"
A= Modalidades de funciones normativas
El art" =="C de la E atribuye a las ortes <enerales la potestad legislativa"
omo indica el te8to, el t(rmino $potestad% se atribuye a una funcin esencial
del Estado, cuyo origen emana de la efectiva separacin de poderes" 4 lo largo
del histrico desarrollo constitucional, la potestad legislativa ha ido cambiando
de titular 'Rey, ortes, etcJ)"
*ues bien, la potestad legislativa incluye:
a) /a facultar de elaborar leyes estatales, de carcter ordinario u orgnico"
b) El intervenir en la produccin de normas con rango de ley ',ecretos
legislativos y ,ecretos7leyes), presentes en la potestad reglamentaria"
4dems de estas dos funciones, la E, otorga a las ortes <enerales la
potestad de autori&ar y dar consentimiento a la celebraci+n de
4ratados ;nternacionales" El Estado, como ente, no podr comprometerse
sin que las ortes lleven a cabo esta funcin .urdica" Respecto a la reforma
constitucional, las ortes asumen tambi(n esta funcin eminentemente
.urdica y de suma importancia, ya que la E se conforma como la norma
fundamental y sirve de cimiento a todo el ordenamiento .urdico e8istente"
?= *rocedimientos legislativo 'concepto y tipos)
/a doctrina ha descrito el procedimiento legislativo como $el con0unto de
normas ue ordenan el proceso de adopci+n de una ley por el
3arlamento%" #eg-n el autor, esta definicin no es del todo completa, y
define el procedimiento legislativo como el con0unto de trmites,
formalidades y actos parlamentarios, regulados con carcter pre%io y
general, ue es preciso seguir para desembocar en la aprobaci+n por
las $maras de una ley" En diversos pases dotados de un Estado de
,erecho, el procedimiento legislativo se puede presentar en tres distintas
formas:
a) El de tres lecturas, una primera en el *leno de la mara, una segunda
en omisin y la -ltima en el *leno de nuevo" #istema tpicamente
britnico e influyente en 4ustralia, anad e &rlanda"
b) El de lectura -nica en el *leno, definido como e8cepcional en el
panorama de ,erecho comparado"
c) El de dos lecturas, una previa, en omisin con un estudio amplio, y una
segunda en el *leno" #e trata de un sistema influido por el modelo
franc(s"
El modelo espaol actual se basa en un sistema de dos lecturas, aunque con
peculiaridades significativas:
0" onforme al art" 2A"C, la mara delega en una omisin la aprobacin
de un proyecto o proposicin de ley, el modelo opera como de -nica
lectura"
C" #i se presentan enmiendas de totalidad, se procede a su debate en el
*leno, con lo que el modelo opera como de dos o tres lecturas"
C= &niciativa legislativa
-e entiende por iniciati%a legislati%a al momento o fase de puesta en
marc'a del procedimiento legislati%o"
/a idea de reconocer la iniciativa legislativa a los gobiernos trope! con los
esquemas iniciales de la divisin de poderesI se inici en el campo del ,erecho
onstitucional, a inicios del #"+&+" /a E dedica a la iniciativa legislativa su art"
32, conforme al cual hay un primer supuesto ordinario otorgando la potestad al
Gobierno, al $ongreso y al -enado" 4dems, la E acepta el e.ercicio de tal
iniciativa a las ,sambleas de $$.,,., y a la iniciati%a popular:
a= 'a iniciati%a legislati%a gu"ernamental en la CE
El art" 32"0, en su redaccin, dispone que $la iniciati%a legislati%a
corresponde al Gobierno 8<9 de acuerdo con la $onstituci+n y los
Reglamentos de la $maras%" El ob.etivo de los constituyentes era que la
mayora de las leyes tuvieran un origen ministerial, acorde al parlamentarismo
moderno" El art" 32"0 se complementa con el art" 33 E, que establece que los
proyectos de ley sern aprobados por el onse.o de Ministros y sometidos al
ongreso"
'= 'a iniciati%a legislati%a parlamentaria
Es la iniciativa materiali!ada := mediante proyectos de ley, -;:= a trav(s de
las llamadas proposiciones de ley, de origen parlamentario" onforme al art"
32"0 E, la iniciativa legislativa tambi(n corresponde $al $ongreso y al
-enado, de acuerdo con la $onstituci+n y los Reglamentos de las
$maras"
c= 'a iniciati%a legislati%a de las Comunidades .ut#nomas
El art" 32"C otorga esta iniciativa a las "44", de dos formas:
0" &ndirecta, cuando dispone que la 4sambleas de la "44", podrn
solicitar del <obierno la adopcin de un proyecto de ley"
C" ,irecta, remitir a la Mesa del ongreso una proposicin de ley, delegando
ante dicha mara un m8imo de tres miembros de la 4samblea
encargados de su defensa"
d= 'a iniciati%a legislati%a popular
El art" 32"; E incluye la previsin de que una /D regule el e.ercicio y
requisitos de las proposiciones de ley a trav(s de esta iniciativa, como es
posible en otros pases europeos del entorno" :al /D fue la ;N013F, reformada
por la /D FNCMM=, y se establecieron dos limitaciones a la iniciativa popular:
0" /a e8igencia de no menos de AMM"MMM firmas acreditadas"
C" /a e8clusin de materias propias de /D, las materias tributarias, y las
concernientes a los tratados internacionales y la prerrogativa de gracia"
0= *rocedimiento legislativo com-n del ongreso de los ,iputados
E.ercitada la iniciativa legislativa, el curso del procedimiento en el ongreso
puede tomar distintos caminos" En la prctica se utili!a el ordinario, tambi(n
denominado procedimiento legislati%o com7n por el Reglamento del
$ongreso" /as fases principales del procedimiento com-n en el ongreso son
las siguientes:
a) 3resentaci+n de enmiendas, en un pla!o de 0A das a contar desde la
publicacin del proyecto de ley o la toma en consideracin de una
proposicin" /as enmiendas pueden ser:
Enmiendas a la totalidad"
Enmiendas al articulado"
b) Debate de totalidad en el 3leno, si el *leno acordara la devolucin del
proyecto, este quedar recha!ado y el *residente del ongreso lo
comunicar al <obierno" En caso de aceptacin, se remitir a la
omisin"
c) Deliberaci+n en la $omisi+n, agotado el pla!o de presentacin de
enmiendas, la Mesa de la omisin nombra una *onencia para que en 0A
das emita un informe" on el informe comen!ar el debate en la
omisin de todo el articulado, emitiendo, para finali!ar, un dictamen
que se remitir al *residente del ongreso"
d) Deliberaci+n en el 3leno, en el que los <rupos *arlamentarios
defienden sus enmiendas"
E= Especialidades en el procedimiento legislativo del ongreso
omo complemento al denominado procedimiento legislativo com-n, el
Reglamento del ongreso distingue los procedimientos legislativos especiales:
a) /os proyectos y proposiciones de /ey Drgnica, de acuerdo con lo
previsto en el art" 30"0"
b) El proyecto de /ey de *resupuestos"
c) /os Estatutos de 4utonoma"
d) /a revisin y la reforma constitucional, seg-n los arts" 0== y 0=2 E"
e) ,elegacin de la competencia legislativa plena en las omisiones"
f) :ramitacin de un proyecto de ley en lectura -nica para la tramitacin de
proyectos o proposiciones de ley con una formulacin simple 'sencillos
en su contenido)"
/= *rocedimiento legislativo ordinario del #enado
El procedimiento legislativo com-n y ordinario del #enado, se inicia con la
publicaci+n del proyecto aprobado y remitido por el $ongreso al
-enado" En los 0M das siguientes a su recepcin, los #enadores o los <rupos
*arlamentarios podrn presentar enmiendas o propuestas de veto"
El procedimiento legislati%o ordinario del -enado, sin ser id*ntico,
guarda estrec'a relaci+n y analoga con el ue se sigue en el
$ongreso, disponiendo de $omisi+n, nombramiento de una 3onencia
ue emitir un informe, ele%aci+n del informe a la $omisi+n para su
debate y aprobaci+n por el 3leno de la $mara"
7= *rocedimientos legislativos especiales del #enado
omo complemento al denominado procedimiento legislativo com-n, el
Reglamento del #enado distingue los procedimientos legislativos especiales:
a) :ramitacin de un proyecto de ley en lectura -nica"
b) ,elegacin de la competencia legislativa en la omisiones"
c) El procedimiento de urgencia"
d) /a intervencin del #enado en los convenios y acuerdos entre las "44"
y en la distribucin del Eondo de ompensacin &nterterritorial" #e
distinguen ; supuestos:
/os convenios que las "44" celebren entre s para la gestin y
prestacin de servicios propios de las mismas"
/os proyectos de acuerdos de cooperacin entre "44"
/os proyectos de distribucin del Eondo de ompensacin
&nterterritorial"
e) /as leyes de armoni!acin de las disposiciones de las "44"
f) /os Estatutos de 4utonoma"
g) /os :ratados y onvenios &nternacionales" 4 proposicin de un <rupo
*arlamentario o de CA #enadores, se podr requerir al : para que
declare si un :ratado es o no contrario a la E" Eormulado el
requerimiento, se suspender la tramitacin del :ratado o onvenio"
;= ,eliberacin del ongreso sobre el te8to aprobado por el #enado
/os proyectos de ley aprobados por el ongreso y vetados o enmendados por
el #enado, sern sometidos a una nueva consideracin del *leno del ongreso"
En caso de veto del #enado, el debate del ongreso versar sobre totalidad del
proyecto"
:erminado el debate, el proyecto se someter a votacin en el *leno del
ongreso:
a) #i es ratificado por la mayora absoluta quedar levantado el veto"
b) #i no obtuviese mayora absoluta, se someter de nuevo a votacin:
#i obtuviese mayora simple, se levantar el veto"
#i no obtuviese mayora simple, el proyecto resultar recha!ado"
I= 4ctos de control .urdico de las ortes sobre actos del <obierno
5ay actos de control parlamentario sobre el *oder E.ecutivo que son
manifestaciones de la potestad legislativa" :ales actos son los siguientes:
a) ontrol de los ,ecretos /egislativos, contemplados en las propias leyes
de delegacin"
b) onvalidacin de los ,ecretos7/eyes, seg-n art" 3= de la E"
).#. /!ncione% $ol"tica%
/as ortes, adems de configurarse como un +rgano productor de normas
0urdicas, establecen un control o complementa la composici+n de los
+rganos esenciales de la estructura del Estado, adems de reali&ar un
control 0urdico-poltico de las decisiones del gobierno"
A= oncepto de funcin de control
*or control parlamentario sobre el <obierno, cabe entender la acti%idad de
inspecci+n y %erificaci+n sobre la actuaci+n del 3oder e0ecuti%o, con la
di%ersidad de iniciati%as parlamentarias ue puede generar" Este es el
contenido esencial"
*or otro lado, la funcin del control del ongreso, incide directamente en el
mantenimiento del <obierno como depositario del *oder e.ecutivo y en la
capacidad decisoria de quien ha de gobernar, mediante los actos de
in%estidura o de cese del e0ecuti%o a tra%*s de los actos de retirada de
confian&a y moci+n de censura"
?= 4ctos de control parlamentario como inspeccin
/as acciones del <obierno y de la 4dministracin del Estado, sern verificadas
por ambas maras, velando por el cumplimiento del principio de legalidad"
:anto ongreso como #enado, disponen de varias herramientas para llevar a
cabo esta verificacin:
a) El curso al <obierno de las peticiones recibidas, tanto individuales como
colectivas, que obligan al <obierno a dar respuesta, si las maras lo
e8igen"
b) /as preguntas, seg-n el art" 000"0 E: $El ,o"ierno y cada uno de sus
miem"ros estn sometidos a las interpelaciones y preguntas que se le
formulen en las Cmaras%:
*reguntas orales o por escrito, pero aspirando a respuesta oral"
*reguntas escritas, cuya contestacin es tambi(n por escrito"
c) /as interpelaciones, a diferencia de las preguntas, persiguen generar un
debate entre los distintos <rupos"
d) /as omisiones de encuesta"
C= 4ctos de control como deliberacin crtica
a) ;nformes gubernamentales y debates subsiguientes, emitidos por
Ministros y debatidos con posterioridad"
b) Debate sobre el Estado de la :aci+n, es una mera convencin
parlamentaria, no regulada e8presamente por el te8to constitucional" El
Reglamento del #enado no se refiere en ning-n caso a este aspecto"
c) .as proposiciones no de ley y resoluciones del $ongreso y las
proposiciones no de ley y las mociones del -enado"
0= 4ctos de control en forma de autori!aciones
a) /os estados de e8cepcin y sitio"
b) /a convocatoria de refer(ndum, seg-n el art" 1C E"
c) /a $e.ecucin federal%, conforme al art" 0AA"0, el #enado, por mayora
absoluta, aprobar las medidas para que una "44" cumpla sus
obligaciones constitucionales"
).). ?i%. Lo% Pre%!$!e%to% 7enerale% del E%tado M#.). Ca$. OOIII=
A= oncepto
El art" 0;F"C E define los *resupuestos <enerales del Estado, indicando que
tendrn carcter anual, que incluirn la totalidad de los gastos e
ingresos del sector p7blico estatal, y que en ellos se consignar el
importe de los beneficios fiscales ue afecten a los tributos del Estado"
?= 4nualidad
El art" 0;F"0 E, de.a sentado el carcter anual" Es necesaria adems su
aprobaci+n antes del primer da del e0ercicio econ+mico
correspondiente, de lo contrario se considerarn prorrogados de forma
automtica los 3resupuestos del anterior e0ercicio 'asta la aprobaci+n
de unos nue%os" El :, ha declarado que el principio de anualidad, por
analoga, es aplicable a los *resupuestos de las Entidades /ocales '#:
FN0130)"
C= #u elaboracin y aprobacin
/e corresponde al Gobierno, seg-n el art" 0;F"0 E, la elaboracin de los
*resupuestos <enerales, y a las $ortes su $e1amen, enmienda y
aprobaci+n%" Respecto al pla!o de presentacin del te8to, el art" 0;F"; E
establece que el Gobierno contar con un pla&o de al menos > meses,
antes de la e1piraci+n de los del a/o anterior, para presentar la
pre%isi+n al $ongreso" /a E distingue as, por un lado, la elaboracin, y por
otro lado, la aprobacin:
a) Elaboraci+n, e8clusivamente atribuida al <obierno"
b) E1amen, enmienda y aprobaci+n por las $ortes, como rgano de
control de los actos del <obierno"
0= /mites al contenido
/a /ey de *resupuestos debe limitarse a su contenido propio, es decir, deber
ser la e1presi+n cifrada de ingresos y gastos del sector p7blico estatal
y los criterios de poltica econ+mica general en ue se sustentan"
E= &niciativas financieras del <obierno tras la aprobacin de los *resupuestos
El art" 0;F"A E, establece que tras la aprobaci+n de los 3resupuestos, el
Gobierno podr presentar proyectos de ley ue impliue un aumento
del gasto p7blico o disminuci+n de los ingresos correspondientes al
mismo e0ercicio presupuestario" Este aspecto viene dado cuando concurran
nuevas circunstancias que hagan necesario variar dicho plan de accin 'por
e.emplo: catstrofes sobrevenidas, crisis financieras y sociales, etcJ)"
/= 6o aprobacin a tiempo de los *resupuestos y prrroga de los anteriores
omo ya se ha indicado con anterioridad, la E regula en su art" 0;F"F la
valide! automtica de los *resupuestos anteriores, si en el primer da del
e.ercicio econmico no se produce una presentacin de los *resupuestos
propuestos por el <obierno"
).). Ter. El ende!damiento 3 la e%ta'ilidad $re%!$!e%taria M#.B. Ca$.
OOIII=
El art" 0;A E, de forma previa a la reforma de CM00, decretaba -nicamente la
necesidad de que el Gobierno deba estar autori&ado por ley para emitir
Deuda 37blica o contraer cr*dito, adems de que los cr*ditos para
satisfacer el pago de intereses y capital de la Deuda 37blica del Estado
se entender siempre incluidos en el estado de gastos de los
presupuestos, no siendo ob0eto de enmienda ni modificaci+n mientras
se a0usten a las condiciones de la ley de emisi+n"
Este carcter supone una clausula de equilibrio presupuestario que algunos
autores sugieren que se incorporen a las constituciones"
,e este modo, el legislador orgnico puede fi.ar el lmite de gasto y
endeudamiento p-blico, sin otro condicionante que la prohibicin de superar
los $mrgenes establecidos%, como en el caso de Espaa, en el marco de
Bnin Europea"
*or ello, el art" 0;A"A E, establece que la /D desarrollar los principios
econmicos referidos en el contenido del artculo, vulnerndose el contenido
por $situaciones de emergencia e1traordinaria% que escapen al control
del Estado, tales como catstrofes naturales, recesin econmica, etc"
Regular por ello:
a) /a distribucin de los lmites de d(ficit y de deuda entre las distintas
4dministraciones *-blicas"
b) /a metodologa y el procedimiento para el clculo del d(ficit"
c) /a responsabilidad de cada 4dministracin *-blica en caso de
incumplimiento de los ob.etivos de estabilidad presupuestaria"
).B. Otra% >!ncione%
/as ortes <enerales como centro, al menos terico, de la vida poltica en un
sistema parlamentario, acumulan funciones de difcil clasificacin en los moldes
o tipos acuados por la doctrina, pero que sin embargo no se pueden
desconocer" Bna primera refle8in nos permite comprender que dada la
potestad legislativa de las propias ortes, (stas se encuentran en posicin
ptima para ad.udicarse, de ve! en ve!, nuevas funciones"
A= Eunciones de direccin poltica
/a doctrina, sobre todo a partir de la importacin por nosotros de la brillante
tesis italiana sobre el $indiri!!o politico%, parece inclinada a incorporar la
prctica totalidad de estas facultades en una gen1rica funci#n de direcci#n
poltica" onsistira (sta en la actividad desplegada por las ortes para
determinar los ob.etivos de la poltica nacional y elegir los medios idneos de
cara a lograrlos"
?= 6ombramientos
/as ra!ones por las que la onstitucin confa a las maras parlamentarias
ciertos nombramientos de particular relieve no son entendibles en el marco de
la funcin de control"
#e trata de una funcin poltica de las ortes <enerales con la que se busca
que ciertos altos dignatarios no sean nombrados por el <obierno o por mera
cooptacin 4nombramiento de un miembro de una asamblea u organismo por
los que ya forman parte de (l5 en el seno de las respectivas instituciones" ,ada
la particular representatividad de las maras y la mayora cualificada que se
suele e8igir a estos efectos, se busca respaldar tan significados nombramientos
con la especial legitimidad democrtica que emana de las ortes y, a la par, se
espera que esta clase de nombramientos recaiga en personalidades de
prestigio, que pueden ser ob.eto de un consenso para confiarles especiales
responsabilidades" ,esafortunadamente, estos buenos propsitos se ven, con
ms frecuencia de la deseada, desvirtuados por la mecnica de los cupos, a
que son tan adictos los partidos para nombrar personas incondicionales con
independencia de que est(n o no hu(rfanas de prestigio profesional"
itaremos los siguientes casos:
,e conformidad con el art" AF E, el ,efensor del *ueblo ha de ser
designado por las ortes <enerales en la forma que estable!ca la
correspondiente /ey Drgnica, que dispone que la omisin mi8ta
ongreso7#enado ad hoc propondr a los *lenos de las maras
candidato o candidatos por mayora simple"
#eg-n dispone el art" 0CC"; E, el onse.o <eneral del *oder ?udicial
estar compuesto entre otros miembros, por veinte miembros, ocho de
los cuales lo sern a propuesta del ongreso y del #enado 'cuatro por
cada mara con mayora de tres quintos de sus miembros)" /a /D*?
finalmente termin por determinar que los veinte sern elegidos por
ambas maras distinguiendo -nicamente el procedimiento para elegir
doce de ellos 'art" 00C) y los restantes ocho 'art" 00;)" omo es bien
sabido, el pol(mico art" 00; de la /D*?, dispone sobre este segundo
bloque que: $/os restantes ocho miembros que igualmente han de
integrar el onse.o, elegidos por el ongreso de los ,iputados y por el
#enado, sern propuestos para su nombramiento por el Rey entre
abogados y otros .uristas de reconocida competencia, con ms de quince
aos de e.ercicio en su profesin, que no sean miembros del onse.o
saliente ni presten servicios en los rganos t(cnicos del mismo%"
onforme al art" 0A1"0 E, debemos sumar a esta cuenta los cuatro
miembros del :ribunal onstitucional que designa el ongreso y los que
en igual n-mero de cuatro designa el #enadoI en ambos casos por
mayora de tres quintos de los miembros de la mara respectiva"
#eg-n lo dispuesto en el art" 00 de la /ey 02NCMM=, de A de .unio, de la
radio y la televisin de titularidad estatal, los miembros del onse.o de
4dministracin sern elegidos por las ortes <enerales: cinco por el
ongreso y cuatro por el #enado"
,e conformidad con el art" ;M de la /D CN013C, de 0C de mayo,
reguladora del :ribunal de uentas, de sus doce conse.eros, la mitad son
nombrados por el ongreso y la otra mitad por el #enado, siempre
mediante mayora de tres quintos"
onforme a lo dispuesto en la /D =NCMM0, de Bniversidades 'art" C1),
siete miembros del llamado onse.o de oordinacin Bniversitaria eran
elegidos por el ongresos y otros siete por el #enado"
C= Eunciones relacionadas con la orona
El art" A2"; E prev( que e8tinguidas las lneas llamadas en ,erecho, las
ortes <enerales proveern a la sucesin en la oronaI el art" A2"F e8cluye de
la sucesin a la orona, por s y sus descendientes, a quienes contra.eran
matrimonio contra la e8presa prohibicin del Rey y de las ortes <eneralesI el
art" A1"C faculta a las ortes a reconocer que el Rey ha quedado inhabilitado
para el e.ercicio de su autoridadI el art" A1"; permite a las ortes nombrar
Regencia, a falta de persona a la que corresponda constitucionalmente ser
RegenteI el art" =M"0 autori!a a las ortes a nombrar tutor del rey menor, a
falta de tutela testamentaria y de tutela legtimaI el art" =0"0 dispone que la
proclamacin y el .uramento del nuevo Rey tendr lugar ante las ortes
<eneralesI y el art" =0"C E establece que el *rncipe heredero, al alcan!ar la
mayora de edad, y el Regente al hacerse cargo de sus funciones, prestarn el
mismo .uramento"
0= 4cusacin por traicin o delitos contra la seguridad del Estado, del
*residente y los dems miembros del <obierno
,ispone el art" 0MC"C E, que la acusacin por traicin o por cualquier delito
contra la seguridad del Estado, del *residente y los restantes miembros del
<obierno, slo podr ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los
miembros del ongreso, y con la aprobacin de la mayora absoluta del mismo"
Es un resabio del vie.o mecanismo del impeachment britnico, conforme al que
acusaban los omunes y .u!gaban los /ores" #e utili! primitivamente para
derrocar gobiernos a golpe de cadalso y fue sustituido por el menos
sanguinario procedimiento de la e8igencia parlamentaria de responsabilidad
poltica al <abinete" 6o obstante, los padres de la onstitucin norteamericana
no se percataron de esta evolucin y trasladaron el impeachment a su
onstitucin de 0232, donde permanece vigente" 5oy, en el ,erecho
constitucional comparado, prevalece el sistema .udicial puro para cuando hay
que e8igir responsabilidades penales a un miembro del <obierno y a este
modelo se acoge nuestra onstitucin de 0123, aunque con la salvedad que
acabamos de e8poner"
El Reglamento del ongreso, en su art" 0=1, prev( que la sesin sea secreta y
que el afectado por la iniciativa de acusacin pueda hacer uso de la palabra en
cualquier momento del debate"
CAPTULO *: EL 7O?IERNO
1.). Modelo% de $odere% eIec!ti&o% en el 0erec(o com$arado
A= Referencia a los modelos bsicos
a) El Gobierno unipersonal: el poder e.ecutivo se residencia en una sola
persona"
b) El Gobierno colegiado: en su significado ms puro, nos conduce a los
<obiernos en que todos sus miembros ocupan una posicin paritaria"
c) Gobierno colegiado con preeminencia de su 3residente: la
colegialidad queda mati!ada por el lidera!go del *rimer Ministro"
d) El e0ecuti%o de doble cabecera: es una solucin mi8ta, propia de
aquellas rep-blicas parlamentarias con factores de correccin de los
poderes de la 4samblea que llevan a potenciar las funciones del
*residente de la Rep-blica"
?= El <obierno en el sistema presidencialista y en el parlamentario
5ay do% grande% %i%tema% de 7o'ierno: el propio de los regmenes
presidencialistas y el de los regmenes parlamentarios"
a= El ,o"ierno en las Rep"licas presidencialistas
:iene los siguientes rasgos esenciales:
a) /a eleccin del *residente de la Rep-blica por la 6acin busca asegurarle
un prestigio y una legitimidad, al menos, igual a los que disfruta el
*arlamento"
b) /a separacin de poderes acarrea que el <obierno no necesita la
confian!a del *arlamento y puede sobrevivir encontrndose en minora
en las maras"
c) ,e la divisin de poderes deriva una estricta divisin del traba.o: la
legislacin es coto e8clusivo de las maras y la e.ecucin del
*residente"
'= El ,o"ierno en las rep"licas y en las monarquas parlamentarias
El r(gimen parlamentario es aqu(l en que la direccin de los asuntos p-blicos
pertenece al *arlamento y al ?efe del Estado, siendo intermediario un <abinete
responsable ante el *arlamento" 4ctualmente los <obiernos han asumido en los
regmenes parlamentarios la direccin de la vida parlamentaria"
1.D. La actit!d de n!e%tro% con%tit!3ente% ante la in%tit!cin del
7o'ierno
El onse.o de Ministros es la reunin del <obierno en pleno, debidamente
convocado al efecto" Mientras el <obierno es el rgano colegiado que se
renueva peridicamente para estar en consonancia con la opinin p-blica, que
ha de asumir la direccin de la poltica nacional e internacional, y al que se
confa el poder poltico necesario al efecto"
/a 4dministracin, por su parte, debe ser una realidad t(cnica 'no poltica),
permanente e independiente de los cambios de humor del electorado y de los
consiguientes cambios de <obierno" El <obierno encabe!a la 4dministracin
*-blica" #e ha tratado de refor!ar al <obierno y asegurar en lo posible la
estabilidad poltica"
#. LA PO1ICI2N 0EL 7O?IERNO EN UN RN7IMEN PARLAMENTARIO
#.1. E&ol!cin (i%trica
El parlamentarismo es producto del devenir de la 5istoria y bsicamente del
fluir evolutivo de la vida poltica inglesa"
#.#. El $rinci$io de re%$on%a'ilidad $ol"tica del 7o'ierno ante la%
Corte% 7enerale%
A= &ntroduccin
/os ingleses han sustituido las revoluciones y golpes de Estado continentales
mediante el .uego parlamentario, que permite a los miembros de los omunes
hacer votaciones de censura contra el <obierno"
?= /as responsabilidades en que incurren los miembros del <obierno por
vulneracin del Drdenamiento .urdico
5ay que diferenciar entre la responsabilidad .urdica de la denominada
responsabilidad poltica:
a= 'a responsa"ilidad penal del ,o"ierno y de sus miem"ros
,eriva de la vulneracin de las leyes penales mediante acto u omisin
culpable, tipificada en ellas, con la correspondiente imposicin de una pena" /a
responsabilidad criminal del *residente y de los dems miembros del <obierno
ser e8igible, en su caso, ante la #ala de lo *enal del :ribunal #upremo" /a
iniciativa de la acusacin ser por denuncia o querella por los per.udicados yNo
el Ministerio Eiscal, am(n del e.ercicio, en su caso, de la accin popular" #i la
acusacin fuere por traicin o por cualquier otro delito contra la seguridad del
Estado en el e.ercicio de sus funciones, slo podr ser planteada por iniciativa
de la cuarta parte de los miembros del ongreso, y con la aprobacin de la
mayora absoluta del mismo"
'= 'a responsa"ilidad ci%il de los )iem"ros del ,o"ierno
/a responsabilidad civil motivada por hechos no delictivos es claro que debe
e8igirse ante el ?ue! o :ribunal ordinario competente"
c= 'a responsa"ilidad administrati%a del ,o"ierno y de la .dministraci#n
/os miembros del <obierno estn sometidos al principio de legalidad y, en
consecuencia, sus acciones que contravengan la ley son revisables en la
?urisdiccin ontencioso74dministrativa, que podr decretar indemni!acin por
toda lesin que sufran los particulares en sus bienes y derechos como
consecuencia del funcionamiento de los servicios p-blicos"
C= El concepto de responsabilidad poltica del <obierno
/a p(rdida de la confian!a parlamentaria por un <obierno slo se puede dar en
la medida en que (ste ha go!ado antes de dicha confian!a" El <obierno
parlamentario no puede en ning-n momento e8istir sino es porque se
encuentra respaldado, desde su origen, por la confian!a de la mayora
parlamentaria"
5ay dos tipos de regmenes parlamentarios:
*arlamentarismo negativo: es un r(gimen de presuncin de confian!a
parlamentaria a favor del <obierno"
#istema parlamentario ordinario: la confian!a se ha comprobar a" initio
mediante un voto de investidura que le sea favorable"
El <obierno es responsable polticamente ante el *arlamento" Entendiendo por
responsabilidad poltica aqu(lla en que incurre el <obierno por acciones,
omisiones o polticas seguidas por el propio <abinete o por la 4dministracin,
que, aun pudiendo ser conformes con el Drdenamiento .urdico, resultan ser 'a
.uicio de la mara *arlamentaria facultada para e8igir dicha responsabilidad
poltica) errneas, desacertadas o inoportunas desde una ptica poltica, que
no .urdica, y cuya e8igencia conlleva la automtica imposicin de la pena
poltica del cese en el oficio del cargo"
#eg-n Maura podemos distinguir:
$ulpa in eligendo: que se contrae por error en los nombramientos"
$ulpa in %igilando: derivada de no supervisar o controlar debidamente
la actividad del funcionariado que depende de cada Ministro"
,ebemos distinguir tres situaciones:
0" 4quellos casos en que el error es meramente poltico y, por tanto, la
responsabilidad e8igible no puede pasar de ser la poltica, sin que haya
lugar a e8igir otra ante los rganos .urisdiccionales"
C" /os supuestos en que es dudoso si .unto a la $culpabilidad poltica%,
valga la e8presin, coe8iste otra de alcance .urdico7penal o civil"
;" uando se est ante un caso en que lo que se imputa tiene entidad penal
o ha supuesto per.uicio patrimonial para particulares, el conflicto tiende a
solventarse en sede .udicial de forma prcticamente imparable, sin
per.uicio de que por la misma causa se produ!ca por el ongreso la
e8igencia de la responsabilidad poltica"
0= /a e8igencia de responsabilidad poltica en la onstitucin de 0123
4rt" 0M3 E": $El Gobierno responde solidariamente en su gesti+n
poltica ante el $ongreso de los Diputados%" #e puede llevar a cabo por
dos procedimientos:
0" 4rt" 00C E: regula la posibilidad de que, a iniciativa del *residente del
<obierno, el mismo, previa deliberacin del onse.o de Ministros, pueda
plantear ante el ongreso de los ,iputados la cuestin de confian!a
sobre su programa o sobre una declaracin de poltica general"
C" 4rt" 00; E: mediante la presentacin de una mocin de censura,
propuesta al menos por la d(cima parte de los diputados, y que habr de
incluir un candidato a la *residencia del <obierno" Estamos ante la
llamada mocin de censura constructiva, que surte un doble efecto: el
cese del *residente del <obierno censurado y su automtica sustitucin
por el candidato propuesto en dicha mocin"
). LA COMPO1ICI2N 0EL 7O?IERNO
4rt" 13"0 E: $El ,o"ierno se compone del 0residente$ de los )inistros$ de los
;icepresidentes en su caso$ y de los dems miem"ros que esta"lezca la ley%"
).1. El Pre%idente 3 %! $rimac"a
A= Drigen del *residente del <obierno en Espaa
En un primer momento, durante el constitucionalismo monrquico, el
*residente del <obierno era el sustituto del Monarca en el onse.o de
Ministros"
,errocado 4lfonso +&&&, la onstitucin republicana de 01;0 consagra el cargo
de *residente del <obierno, pero siempre a la sombra del *residente de la
Rep-blica, que puede otorgar o retirar la confian!a al *residente del <obierno"
?= El *residente del <obierno en la onstitucin de 0123, entre la colegialidad
del <abinete y la primaca de aqu(l
/os factores constitucionales que tienden a establecer un cierto lidera!go del
*residente del <obierno son esencialmente los siguientes:
4 trav(s del mecanismo de investidura se otorga la confian!a
parlamentaria en e8clusiva a su persona y a su programa"
4rt" 13"C E: $El 0residente dirige la acci#n del ,o"ierno y coordina las
funciones de los dems miem"ros del mismo$ sin per!uicio de la
competencia y responsa"ilidad directa de estos en su gesti#n%"
4rt" 0MM E: $El nom"ramiento de los dems miem"ros del ,o"ierno se
lle%a a ca"o por el Rey$ a propuesta de su 0residente%"
onforme al art" 00C E, el *residente del <obierno, previa deliberacin
del onse.o de Ministros, puede plantear ante el ongreso de los
,iputados la cuestin de confian!a sobre su programa o sobre una
declaracin poltica general"
#eg-n el art" 00A E, el *residente del <obierno, previa deliberacin del
onse.o de Ministros, y ba.o su e8clusiva responsabilidad, podr
proponer la disolucin del ongreso, del #enado o de las ortes
<enerales, que ser decretada por el Rey"
).#. Lo% Kice$re%idente%
#eg-n establece el art" 13"0 E, la e8istencia o no de uno o varios
>icepresidentes queda a la libre voluntad del *residente del <obierno" #us
competencias dependen tambi(n del criterio del *residente" /os
vicepresidentes suplen, por su orden, al *residente del <obierno en el
desempeo de sus funciones, en casos de vacante, ausencia o enfermedad"
).). Lo% Mini%tro%
*revistos e8presamente en el art" 13"C E, constituyen la base del <obierno y,
a la par, el generalato de la 4dministracin *-blica" El art" F"0 /< '/ey del
<obierno) afirma que los Ministros, como titulares de sus ,epartamentos,
tienen competencia y responsabilidad en la esfera especfica de actuacin, y les
corresponde el e.ercicio de las siguientes funciones:
a) ,esarrollar la accin del <obierno en el mbito de su ,epartamento, de
conformidad con los acuerdos adoptados en onse.o de Ministros o con
las directrices del *residente del <obierno"
b) E.ercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su
,epartamento"
c) E.ercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes, las normas
de organi!acin y funcionamiento del <obierno y cualesquiera otras
disposiciones"
d) Refrendar, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia"
).B. Lo% demA% miem'ro% !e e%ta'leCca la Le3
Eundamentalmente nos tenemos que referir a los #ecretarios de Estado,
considerados como figura intermedia entre el Ministro y el #ubsecretario" #on
rganos de colaboracin muy cualificados del <obierno, pero no miembros, si
bien su importancia destaca sobre el resto de rganos de colaboracin y apoyo
en virtud de su fundamental misin al frente de importantes parcelas de
actividad poltica y administrativa, lo que les convierte, .unto con los Ministros,
en su engarce fundamental entre el <obierno y la 4dministracin"
B. LO1 CARACTERE1 0EL 7O?IERNO
El <obierno se caracteri!a porque responde a una naturale!a y a unos
principios que pasamos a recapitular para su buen entendimiento:
a) Es un rgano de direccin"
b) Es un rgano colegiado"
c) ada miembro del <obierno 'salvo que se trate de un >icepresidente o
Ministro sin cartera) tiene una competencia propia al frente de un
,epartamento de la 4dministracin"
d) El <obierno es por su propia naturale!a un rgano responsable:
responde solidariamente de su gestin poltica ante el ongreso de los
,iputados"
CAPTULO 1Q: NOM?RAMIENTO - CE1E 0E 7O?IERNO
1. EL NOM?RAMIENTO OR0INARIO
1.1. La in&e%tid!ra del Pre%idente del 7o'ierno
A= #upuestos
onsideramos como supuestos de nombramientos ordinarios de un nuevo
<obierno los que se producen con motivo de la celebracin de una renovacinI
mediante las elecciones legislativas del ongreso de los ,iputados 'art" 11"0
E)I o de la dimisin o fallecimiento de su *residente 'art" 0M0"0 E)" ,e estos
tres supuestos, el -nico dotado de voluntariedad es la dimisin"
9rilla por su ausencia la previsin constitucional de la posible incapacidad
sobrevenida del *residente del <obierno"
?= *rocedimiento del nombramiento
En los tres puntos que hemos mencionado, la formacin de <obierno pasa por
el procedimiento de obtencin de la confian!a del ongreso de los ,iputados"
El procedimiento de nombramiento consta de cinco fases, que pasamos a
detallar:
a) 3rimera fase: *resentacin por el Rey al ongreso de un candidato a la
*residencia del <obierno" En esta fase cabe distinguir dos momentos: en
primer t(rmino el dedicado a consultas regiasI y el segundo centrado en
la propuesta del candidato"
b) -egunda fase: /a defensa por el candidato a *residente de su programa
y el debate subsiguiente" Bna ve! recibida por el *residente del ongreso
de los ,iputados la propuesta de candidato a la *residencia del <obierno
que formula el Rey, es publicada en el 9oletn Dficial de las ortes
<enerales" 4cto seguido se convoca al *leno de la mara para la
llamada $sesin de investidura%, la cual se abre con la lectura de la
propuesta regia" En esta fase debemos tener en cuenta dos factores:
-ub0eti%o: la personalidad del candidato y su lidera!go"
=b0eti%o: el programa poltico del <obierno que pretende formar"
c) 4ercera fase: /a votacin de investidura, que se reali!a p-blicamente y
por llamamiento" En este caso se pueden obtener dos clases de mayora
en el ongreso para que el candidato obtenga la investidura:
6ayora absoluta: el Rey le nombrar presidente 'art" 11"; E)"
6ayora relati%a: de no alcan!arse la mayora absoluta, se someter
la misma propuesta a nueva votacin cuarenta y ocho horas despu(s
de la anterior, y la confian!a se entender otorgada si obtuviere la
mayora simple"
d) $uarta fase: /a denegacin de la confian!a" En caso de no otorgarse la
confian!a para la investidura, se tramitarn sucesivas propuestas" 6ada
impide en la letra, ni en el espritu de la onstitucin, que le sea sugerido
al Rey que proponga nuevamente al ongreso como candidato al que
anteriormente no logr la investidura" 4hora bien, las nuevas propuestas
contendrn nuevos nombres en la b-squeda de alguna combinacin que
pueda obtener la confian!a, al menos por mayora relativa al ongreso"
e) ?uinta fase: el nombramiento del *residente del <obierno o la
disolucin de las ortes <enerales: de resultar investido el candidato, el
*residente del ongreso lo comunicar al Rey, para que el Monarca
proceda a su nombramiento como *residente del <obierno" #i
transcurrido el pla!o de dos meses, a partir de la primera votacin de
investidura, ning-n candidato hubiere obtenido la confian!a del
ongreso, el Rey disolver ambas maras y convocar nuevas
elecciones con el refrendo del *residente del ongreso 'art" 11 E)"
1.#. El nom'ramiento de lo% re%tante% miem'ro% del 7o'ierno
El art" 0MM E ordena: $.os dems miembros del Gobierno sern
nombrados y separados por el Rey a propuesta de su 3residente%"
A= El nombramiento
El Rey nombra pero no elige, la designacin corresponde al *residente del
<obierno, sin ms condicionamientos de que provengan de su propio partido
poltico o de aquellos otros con los que, en su caso, haya tenido que alcan!ar
acuerdos para lograr su investidura"
/a formacin del gobierno se completa en dos fases:
a) /a investidura del *residente del <obierno"
b) /a del nombramiento de los >icepresidentes y Ministros 'y otros posibles
miembros del <obierno) a propuesta del *residente del <obierno" El
*residente no necesita ni consultar ni recabar la conformidad del
ongreso para la eleccin"
El art" 13 E dispone: $.os miembros del Gobierno no podrn e0ercer
otras funciones representati%as ue las propias del mandato
parlamentario, ni cualuier otra funci+n p7blica ue no deri%e de su
cargo, ni acti%idad profesional o mercantil alguna%"
/a ley regular el estatuto de incompatibilidades de los miembros del
<obierno" /os miembros del <obierno solo pueden compatibili!ar su actividad
con la de ,iputado o #enadorI no puede acumularse por tanto con el mandato
de una asamblea legislativa autonmica u otro mandato representativo"
?= #u cese a iniciativa presidencial
Mientras el <obierno responde colegiadamente ante el ongreso, los Ministros
individualmente responden polticamente ante quien los nombr, el *residente,
que consecuentemente los puede cesar"
El cese se reali!ar por medio de R, firmado por el Rey y refrendado por el
propio *residente del <obierno"
El e87ministro del gobierno conserva un estatuto .urdico especial, en el que se
incluyen derechos y deberes 'pensin indemni!atoria de hasta dos aos,
pensin de .ubilacin, r(gimen de incompatibilidades durante dos aos)
Bn miembro del <obierno tambi(n puede cesar a iniciativa propia, para ello
bastar presentar su dimisin al *residente del <obierno, quien no la puede
recha!ar"
#. EL CE1E OR0INARIO 0EL 7O?IERNO
#e identifican como supuestos de cese ordinario del <obierno todos aquellos
que no derivan de las causas de p(rdida de la confian!a parlamentaria
previstos en la onstitucin, esto es, mocin de censura o cuestin de
confian!a" 6o merecen estudio los casos de dimisin o fallecimiento del
*residente referidos en el art" 0M0"0 E"
#.1. Por e<$iracin del mandato del Congre%o de lo% 0i$!tado%
El ongreso es elegido por cuatro aos 'art" =3 E), si no es disuelto antes,
agota su mandato por trascurso de este t(rmino temporal"
,ebemos tener en cuenta las siguientes precisiones:
a) 4unque el art" 0M0"0 E habla de que el <obierno cesa $tras la
celebraci+n de elecciones generales%, a la lu! del art" 11"0 E no
hay duda de que se trata slo de las elecciones al ongreso de los
,iputados"
b) El cese del gobierno no se produce el da en que e8pira el mandato del
ongreso de los ,iputados, sino en la fecha de la celebracin de las
subsiguientes elecciones para renovar el ongreso" :odo ello, claro est,
sin per.uicio del perodo de tiempo en que el <obierno cesante se
mantenga en funciones, hasta el nombramiento de nuevo <obierno"
#.#. Por di%ol!cin del Congre%o de lo% 0i$!tado% a $ro$!e%ta del
Pre%idente del 7o'ierno
El art" 00A"0 E dispone: $El 3residente del Gobierno, pre%ia deliberaci+n
del $onse0o de 6inistros, y ba0o su e1clusi%a responsabilidad, podr
proponer la disoluci+n del $ongreso, del -enado o de las $ortes
Generales, ue ser decretada por el Rey. El decreto de disoluci+n
fi0ar la fec'a de las elecciones%" El ob.etivo es permitir al *residente del
<obierno que eli.a el momento que me.or convenga a su *artido y a (l mismo
para la celebracin de las pr8imas elecciones generales"
:al facultad de disolucin potestativa o discrecional puede ser -til a varios
efectos, tales como tener permanentemente cohesionados a sus Ministros y en
actitud incondicional a los parlamentarios de su *artido, hacer refle8ionar a
alguna minora sobre la posibilidad de que si no amaina en sus crticas se
encuentre con unas elecciones en el momento poltico que menos le convenga"
El art" 00A"0 E, in fine, establece $El Decreto de disoluci+n fi0ar la fec'a
de las elecciones%" /a disolucin de las maras ha de venir unida a la
convocatoria de elecciones generales, la onstitucin admite que afecten al
ongreso, #enado o al con.unto de las ortes <enerales" En la prctica 'casi
todas las legislaturas han finali!ado en disolucin anticipada) se ha optado por
la disolucin simultnea de ambas maras"
El art" 00A"C y "; E impone tres circunstancias en que el *residente del
<obierno no podr e.ercer su derecho a disolucin anticipada de las maras:
a) $uando est* en trmite una moci+n de censura, pues de lo
contrario rara ve! se debatira la mocin, dado que podra abortarla el
censurado presidente mediante disolucin del ongreso"
b) @asta ue transcurra un a/o desde la anterior disoluci+n 'con la
salvedad de lo estipulado en el art" 11"A E, relativo a la disolucin
automtica 7no potestativa7), por imposibilidad de investir un candidato
en el ongreso" /os polticos deben poder resolver las dificultades de
entendimiento sin recurrir a la eleccin permanente"
c) 6ientras est*n declarados alguno de los estados de alarma,
e1cepci+n o sitio" Ello se debe a la voluntad de los constituyentes de
evitar una e8cesiva concentracin de poder en el E.ecutivoI tales estados
conllevan mayores poderes para el <obierno, pero en un conte8to de
control por parte del ongreso, que se reducira con la disolucin de la
mara"
). EL CE1E EOTRAOR0INARIO 0EL 7O?IERNO
#e puede producir por dos vas, por denegacin de la cuestin de confian!a
que somete al ongreso el *residente del <obiernoI y por prosperar una
mocin de censura constructiva instada por al menos una d(cima parte de los
,iputados"
).1. La negati&a del Congre%o a !na c!e%tin de con>ianCa
El art" 00C E dispone: $El 0residente del ,o"ierno$ pre%ia deli"eraci#n del
Conse!o de )inistros$ puede plantear ante el Congreso de los :iputados la
cuesti#n de confianza so"re su programa o so"re una declaraci#n de poltica
general* 'a confianza se entender otorgada cuando %ote a fa%or de la misma
la mayora simple de los :iputados%"
).#. La mocin de cen%!ra con%tr!cti&a
Recogidos en el art" 00; E, cuyos dos primeros apartados disponen:
-* $El Congreso de los :iputados puede e&igir la responsa"ilidad poltica del
,o"ierno mediante la adopci#n por mayora a"soluta de la moci#n de
censura*
/* 'a moci#n de censura de"er ser propuesta al menos por la d1cima
parte de los :iputados$ y ha"r de incluir un candidato a la 0residencia
del ,o"ierno%"
El ongreso inviste a un *residente del <obierno por mayora simple, pero
aunque puede cesarlo, necesita para ello $mayora absoluta%, y que tal
mayora cualificada no slo est( conforme en derrocarle 'concierto de
voluntades negativo), sino que, adems, sea capa! de coincidir con un
candidato alternativo al que investir automticamente 'concierto de voluntades
positivo)"
Requisitos para la mocin de censura 'adems de aprobarse por mayora
absoluta e inclusin de un candidato a la *residencia del <obierno), art" 00;
E:
a) E8igencia de un mnimo de firmantes de la mocin: una d(cima parte de
los diputados"
b) Eormulacin en escrito motivado, que evidentemente es pro forma y
normalmente breve, buena parte de los argumentos se guardan para el
debate parlamentario"
c) :ramitacin de la mocin: la mocin de censura no podr ser votada
hasta que transcurran cinco das desde su presentacin" En los dos
primeros das de dicho pla!o podrn presentarse mociones alternativas"
/os efectos de la desaprobacin o aprobacin, en su caso, de la mocin de
censura son:
a) Efecto de la desaprobacin de la mocin de censura: #i la mocin de
censura no fuere aprobada por el ongreso, sus signatarios no podrn
presentar otra durante el mismo periodo de sesiones"
b) /os efectos de la aprobacin de una mocin de censura: #i el ongreso
adopta una mocin de censura, el <obierno presentar su mocin al Rey
y el candidato incluido en aqu(lla se entender investido de la confian!a
de la mara a los efectos previstos en el art" 11 E" El Rey le nombrar
*residente del <obierno"
*uede decirse que la aprobacin de la mocin de censura surte dos efectos
.urdicos ipso iure 4por %irtud del :erechoI de pleno :erecho5:
0" *resentacin de la dimisin del *residente al Rey"
C" ese de todo el <obierno, que se publicar mediante R, al da siguiente
en el 9DE, .unto con el nombramiento del nuevo *residente"
B. EL 7O?IERNO EN /UNCIONE1
El art" 0M0"C E establece: $El ,o"ierno cesante continuar en funciones hasta
la toma de posesi#n del nue%o ,o"ierno%" 6uestra onstitucin, mediante la
frmula transcrita, apuesta por la continuidad de la labor del <obierno, sin que
se produ!ca un par(ntesis en que nadie pueda asumir las funciones que
constitucionalmente estn confiadas al <obierno"
B.1. 1!$!e%to%
a) 5ay un caso e8cepcional, la %otaci#n afirmati%a de una moci#n de
censura constructi%a, en este caso la sustitucin es automtica y el
<obierno cesante solo debiera estar en funciones unas horas, todo lo
ms alg-n da, a la espera de que se publique el ,ecreto con su cese en
el 9DE y el que nombra al nuevo presidente ya investido"
b) #i el motivo del cese del <obierno es otro distinto al de la aprobacin de
una mocin de censura 'celebracin de elecciones generales, por perder
una cuestin de confian!a, o por dimisin o fallecimiento del *residente
del <obierno), el <obierno cesante puede continuar en funciones un
m8imo de C meses"
#i agotado el pla!o, ning-n candidato propuesto por el Rey hubiese obtenido la
confian!a del ongreso, se habr de convocar nuevas elecciones generales, por
lo que los miembros del <obierno en funciones seguirn en sus puestos por un
periodo que no tiene lmite m8imo establecido por nuestra 'e& Superior"
B.#. Com$etencia%
El art" C0"C de la /< declara que: $el ,o"ierno cesante contina en funciones
hasta la toma de posesi#n del nue%o ,o"ierno$ con las limitaciones
esta"lecidas en la 'ey%" O aade que el <obierno cesante y en funciones
$facilitar el normal desarrollo del proceso de formaci#n del nue%o ,o"ierno y
el traspaso de poderes al mismo y limitar su gesti#n al despacho ordinario de
los asuntos p"licos%"
El <obierno en funciones no debe adoptar $cualesquiera otras medidas%
nombradas arriba, sin per.uicio de e8cepciones, $casos de urgencia
debidamente .ustificadas o por ra!ones de inter(s general cuya acreditacin
e8presa as lo .ustifique%"
/a /ey del <obierno prohbe al *residente cesante:
a) *roponer al Rey la disolucin de alguna de las maras o de las ortes
<enerales"
b) *lantear la cuestin de confian!a"
c) *roponer al Rey la convocatoria de un refer(ndum consultivo"
Dtras limitaciones del <obierno en funciones son:
a) 4probar el *royecto de /ey de *resupuestos <enerales del Estado"
b) *resentar proyectos de ley al ongreso de los ,iputados o, en su caso, al
#enado"
c) /as delegaciones legislativas otorgadas por las ortes <enerales
quedarn en suspenso, durante todo el tiempo en que el <obierno est(
en funciones como consecuencia de la celebracin de elecciones
generales"
En el catalogo de limitaciones no entra que el <obierno en funciones pueda
dictar un ,ecreto7/ey, parece coherente la urgencia que debe presidir en este
tipo de fuentes del ,erecho"
CAPTULO 11: /UNCIONE1 0EL 7O?IERNO
1. EL ARTCULO *+ 0E LA CON1TITUCION
1.1. AnAli%i%
A= El art" 12 E abre el :tulo &> del te8to constitucional, $,el <obierno y de la
4dministracin%, del siguiente modo: $El ,o"ierno dirige la poltica interior y
e&terior$ a .dministraci#n ci%il y militar y la defensa del Estado* E!erce la
funci#n e!ecuti%a y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constituci#n y
las 'eyes%"
El precepto distingue entre:
,ireccin"
Euncin e.ecutiva"
*otestad reglamentaria"
/a direccin, a su ve!, resulta diferenciada en diversos mbitos y aspectos:
direccin primero de la poltica, tanto interior como e8teriorI despu(s de la
4dministracin, sea civil, sea militarI y, finalmente, de la defensa del Estado"
Estas diferencias producen la impresin de que las funciones que la
onstitucin atribuye al <obierno son muy heterog(neas" O esa impresin se
refuer!a al considerar la proliferacin de disposiciones que, en la propia
onstitucin, asignan al <obierno competencias singulares: desde la iniciativa
legislativa 'art" 32 E) y presupuestaria 'art" 0;F E), o la potestad de dictar
,ecretos7/eyes 'art" 3= E), hasta la propuesta de nombramiento de dos
Magistrados del :ribunal onstitucional, o la adopcin de las medidas
necesarias para for!ar a una omunidad 4utnoma al cumplimiento de sus
obligaciones 'art" 0AA E), por poner solo algunos e.emplos"
abra preguntarse si es posible reducir todas estas diversas atribuciones
constitucionales de funciones y competencias en un solo concepto unitario, o al
menos articularlas en un sistema" *ues bien, como modo de acercamos a una
cierta sistemati!acin de las funciones del <obierno, podemos fi.amos en que
el artculo 12 E parece yu8taponer dos perspectivas distintas"
/a primera perspectiva sera la propia de la teora .urdica clsica de las
funciones del Estado, que distingue entre legislacin, e.ecucin y .urisdiccin"
En ella encuentra acomodo la funcin e.ecutiva" /a potestad reglamentaria, por
su parte, es una de las que permiten a los rganos del Estado cumplir la
funcin normativa 'o legislativa) que le corresponde" 4mbas (stas, su.etas al
correspondiente control .urisdiccional" 4lgunas normas constitucionales perfilan
el contenido de la funcin e.ecutiva o atribuyen al <obierno nuevas potestades
normativas, como la de aprobar ,ecretos7/eyes"
/a segunda perspectiva procede de la iencia *oltica, en la que desempea un
papel central la cuestin de la direccin poltica del Estado" Esta doctrina
entiende que la onstitucin incorpora tal enfoque al atribuir al <obierno la
direccin de la actividad poltica, enfrentada al control parlamentario, en una
tensin que se supera mediante la e8igencia de la responsabilidad poltica" Esta
funcin de gobierno dota de sentido unitario a muchas de las competencias
diversas que la propia onstitucin atribuye al <obierno al margen del artculo
12"
En resumen, la onstitucin contempla separadamente el principio clsico de la
divisin de poderes y, de otro, una nueva formulacin adecuada a los anlisis
de la iencia poltica" on arreglo al primero se distinguen legislacin,
e.ecucin y .urisdiccin" Respecto al segundo, direccin control y
responsabilidad" abe aadir que el primero de esos criterios, la tradicional
divisin de poderes, es un mero residuo histrico determinado por una
concepcin del Estado de ,erecho que descansaba en una comprensin de las
relaciones entre Estado y #ociedad ya superada por obra del doble vnculo que
suponen el Estados #ocial y la democracia de partidos"
?= :ratando de a.ustar ambas perspectivas a las e8igencias del presente,
Manuel <arca *elayo establece, como funciones fundamentales del Estado, la
legislativa, .udicial y e.ecutiva" 4hora bien, afirma, $un rgano puede cumplir
diversas funciones%, as como $una misma funcin puede ser cumplida por
distintos rganos" 4 cada uno de ellos le corresponde un comple.o de
competencias para cumplir o participar en el cumplimiento de determinadas
funciones" El con.unto de competencias no constituye una suma, sino un
sistema interactuante" /a cone8in e integracin entre los resultados de cada
una produce la unidad de resultados del Estado, convirti(ndolo en una unidad
de accin y de decisin%"
*ero no e8iste una correspondencia biunvoca entre rganos y funciones, como
se desprendera de una visin simplificadora de la divisin de poderes 'ciertas
competencias del legislativo trascienden la mera adopcin de normas
.urdicasJ)" *or eso, adems de la nocin de $funcin%, hacen falta otras que
permitan ofrecer un panorama ms diferenciado"
/as $competencias%, entendidas en sentido gen(rico, son los concretos
poderes habilitados para cada rgano concreto por el sistema .urdico, que
permiten atender a su funcin o a los fragmentos de funcin que le
correspondan" $*otestad%, por su parte, es la competencia que incluye el
poder .urdico necesario para que un rgano fi.e el contenido de la voluntad
estatal y la imponga efectivamente"
Bn rgano, por tanto, puede e.ercer en e8clusiva una funcin, pero tambi(n
puede tener atribuidas solo algunas de las potestades que se inscriben en ella,
o disponer de competencias concretas en cuyo e.ercicio se incardina en el
cumplimiento de funciones diversas" En cualquier caso, la asignacin central de
una funcin materialmente delimitada al rgano idneo para reali!arla, a
trav(s de una concreta potestad, responde al postulado de la decisin de
poderes: la racionali!acin, la vertebracin, la inteligibilidad y la limitacin del
poder, e8igen atribuir el n-cleo esencial de cada funcin a rganos distintos y
determinados, en forma de potestad con vocacin e8pansiva a la plenitud de la
funcin" *or eso la potestad legislativa se atribuye, en t(rminos gen(ricos, a
las ortes <enerales, y el art" 12 atribuye al <obierno el gen(rico e.ercicio de
la funcin e.ecutiva"
C= Estas distinciones entre funciones, as como la consecuente articulacin de
potestades y competencias, se sit-an en el marco del clsico postulado de la
divisin de poderes y de la concepcin tradicional del Estado de ,erecho"
4unque pueden pretender cierta valide! perenne, es frecuente escuchar la
denuncia de que en ellas late cierto formalismo ahistrico" #e aade que, si se
atendiera ms al contenido histrico concreto de la accin estatal y se
observaran el incremento y la diversificacin de las tareas del Estado, habra
de advertirse que dotarlas de una direccin unitaria se ha convertido en una
e8igencia insoslayable"
O ciertamente, parece fcil hacer acopio de argumentos que supuestamente
prueban una preeminencia de los <obiernos en la direccin poltica de los
Estados actuales"
Este realce de los <obiernos contribuye la creciente importancia de las
relaciones polticas que e8ceden el mbito territorial del Estado, por e.emplo,
en el seno de la Bnin Europea, ya que los <obiernos son los que determinan
la poltica de la Bnin" /a integracin europea sustituye las decisiones de los
*arlamentos nacionales por las de los <obiernos de los estados miembros, que
act-an coordinadamente sin su.ecin a controles polticos precisos"
/o mismo puede decirse para el resto de la actuacin e8terior del Estado en los
nuevos conte8tos de globali!acin, que despla!an la toma de decisiones hacia
foros y procesos internacionales protagoni!ados por los gobiernos"
El postulado del $Estado social% parece actuar en la misma direccin"
onforme al mismo, corresponde a los poderes p-blicos la configuracin de un
orden social .usto, el impulso del desarrollo econmico y la prevencin de los
riesgos 'sociales, econmicos, ecolgicosJ) que los amena!an"
#e potencian las actividades asistenciales, promocionales y de prevencin que
antes la 4dministracin asuma ocasionalmente" Esta proliferacin de
potestades solo parcialmente se somete a direccin normativa"
#in embargo, esta hegemona del <obierno no es un fenmeno nuevo, sino
una pretensin poltica secular, para la que se buscan a cada paso
.ustificaciones ms o menos adecuadas a las circunstancias"
Oa en el constitucionalismo decimonnico subsisti una legitimacin autnoma
del Monarca, que le permita eludir una subordinacin general de su <obierno
al *arlamento" Es significativo tambi(n que la elaboracin de una teora de la
direccin poltica se potenciara en la 4lemania de 9ismarcH y en la &talia de
Mussolini" O cierta doctrina, sobre la base de tales precedentes doctrinales,
considera a-n hoy que el <obierno apenas necesita de la mediacin
parlamentaria para recabar el ttulo de $<obierno democrtico%"
*or eso, llama la atencin que la crisis del Estado social, proceso abierto desde
hace d(cadas, no provoca p(rdida alguna de protagonismo del e.ecutivo" ierto
que la privati!acin de empresas, servicios y tareas hasta ahora de naturale!a
p-blica despla!a la responsabilidad p-blica desde la gestin, que los <obiernos
asuman, hacia la regulacin, labor que se considera tericamente propia de
los *arlamentos"
#in embargo, precisamente en tales circunstancias, se incrementa el peso
relativo del <obierno frente al parlamento" 6o cabe, pues, legitimar el
refor!amiento de la posicin institucional del <obierno mediante el recuso al
postulado del Estado #ocial"
1.#. Una $ro$!e%ta de %"nte%i%
/a contraposicin entre la dogmtica .urdica y la ciencia poltica no es tan
nueva" Entre ,erecho y poltica, terminan arraigando los logros histricos de
aquel al servicio de los muy concretos intereses coyunturales de (sta"
Este riesgo se pone de manifiesto cuando se contraponen las respectivas
categoras centrales 'e.ecucin y direccin) para procurar luego una
clasificacin de los correspondientes actos del <obierno conforme a ellasI para
decidir, de este modo, si una determinada resolucin gubernamental se
encuadra dentro de la e.ecucin de las leyes o de la direccin de la poltica"
4s, al identificar esta -ltima como funcin independiente, al lado de las tres
clsicas, se llegan a individuali!ar singulares actos polticos o de gobierno, con
el resultado de e8cluir, en ocasiones, el contenido de tales actos tanto del
conocimiento de los .ueces como del mbito de decisin parlamentaria, en
virtud de las correspondientes delimitaciones complementarias, me.or o peor
fundadas, de las nociones de control .urisdiccional o poltico" Este solo e.emplo
pone de manifiesto las poderosas ra!ones para proponer una doctrina
alternativa"
Esta doctrina evita identificar la direccin poltica del Estado con la actividad de
un rgano concreto: el <obierno" @ste adquiere, gracias al e.ercicio e8clusivo o
preferente de tal pretendida funcin, de una primaca incompatible con el
equilibrio de poderes"
Es cierto que una parte de ese gobierno corresponde al rgano constitucional
homnimo" *ero se considera, al menos en cierta medida, como aspecto de
e.ecucin" @sta ya no puede considerarse como simple activacin mecnica de
consecuencias .urdicas ante supuestos de hecho e8haustivamente descritos
por la norma" /a funcin e.ecutiva incluye posibilidades de accin en las que el
<obierno pone en funcionamiento su orientacin poltica"
/a direccin de la poltica que corresponde al <obierno no sera, pues, una
esfera de competencias propias susceptible de ser delimitada con cierta
autonoma, sino ms bien una responsabilidad que se le atribuye en el
desarrollo de las diversas modalidades de su actividad, determinadas en lo
fundamental conforme a las categoras clsicas" &dentifica la posicin del
rgano en el marco de los poderes del Estado, no una nueva funcin atribuida
al mismo" *or eso tampoco e8isten propiamente los actos de direccin poltica
como categora independiente" #implemente, cuando el <obierno act-a en el
e.ercicio de las funciones y competencias que le corresponden y que
caracteri!an sus actos, est dirigiendo la polticaI pero con ello ni sus actos
cobran una naturale!a diferente, ni se altera su r(gimen .urdico"
#. LA 0IRECCI2N 0E LA POLTICA
#.1. 1entido general
A= :anto los cambios constantes en las circunstancias econmicas y sociales,
como, sobre todo, las diversas orientaciones polticas de quienes van
accediendo por medios democrticos al poder del Estado, postulan la e8istencia
de una direccin capa! de fi.ar en cada caso las nuevas prioridades y de
planificar el correspondiente desarrollo de las tareas estatales" 4 esa
determinacin unitaria de la accin del Estado parece servir la atribucin al
<obierno de la responsabilidad de dirigir la poltica"
/a direccin, por tanto, implica ante todo fi.ar un $programa poltico de
gobierno%" orresponde establecerlo, de acuerdo con el art" C"C"b) de la /ey
del <obierno, al *residente, que determina las directrices de la poltica interior
y e8terior y vela por su cumplimiento" En principio, tal programa habr de
coincidir sustancialmente con el e8puesto ante el ongreso de los ,iputados en
el momento de la investidura del *residente del <obierno, con independencia
de que (sta haya sido ordinaria o se haya producido a trav(s de una mocin de
censuraI tambi(n se somete a la consideracin del ongreso un programa o
una declaracin de poltica general al plantear la cuestin de confian!a"
4hora bien, a la problemtica naturale!a .urdica de tales programas se suma
la costumbre, ya consolidada, de un debate anual sobre el Estado de la 6acin,
que se utili!a para actuali!ar 'o desnaturali!ar) el programa de la investidura"
/o cierto es que las posibilidades de actuacin del <obierno dependen en la
prctica de factores muy diversos y constreimientos de toda ndole, que
imponen relativi!ar la trascendencia otorgada a esa tarea de direccin y
planificacin general" /a agenda del <obierno responde con frecuencia ms a
las necesidades urgentes o a las conveniencias coyunturales que a la rigurosa
e.ecucin de un plan dispuesto"
?= /a direccin de la poltica confiere un cierto sentido, como hemos visto, al
e.ercicio de las competencias e8presamente atribuidas al <obierno por la
onstitucin y las leyesI pero en absoluto implica el reconocimiento indirecto
de nuevas e indeterminadas competencias implcitas a favor del <obierno,
orientadas a facilitarle el desarrollo de tal labor de direccin"
,e la posicin asignada al <obierno por la onstitucin no cabe deducir una
$habilitacin tcita% de competencias que le habran de corresponder $por la
naturale!a de las cosas%" /a direccin de la poltica por parte del <obierno se
concreta, e8clusivamente, a trav(s del e.ercicio de las competencias que la
onstitucin le confiere, en parte en el propio art" 12 'potestad reglamentaria,
funcin e.ecutiva), en parte al margen del mismo, y de que las leyes le
defieren"
C= En t(rminos generales, el <obierno, para llevar a cabo sus proyectos,
depende del concurso de otros poderes del Estado" 5a de dirigir
adecuadamente la 4dministracin y, en definitiva, debe orientar y estimular la
actividad de cuantos concurren en la produccin del orden social" /a accin
unitaria del Estado y la direccin poltica del mismo terminan siendo ms el
resultado de m-ltiples impulsos en el marco de un orden poltico democrtico y
plural que el cumplimiento de un proyecto unilateral del <obierno"
6o cabe, por tanto, deducir que de la onstitucin se reserva en favor del
<obierno para cualquier actividad que implique alg-n tipo de direccin poltica"
/a onstitucin no permite identificar en la direccin de la poltica un mbito
material de responsabilidad e8clusiva del <obierno y e8cluyente respecto de
los dems poderes del Estado"
4l contrario, los actos en los que se desenvuelve esa misin estn configurados
en su mayor parte como actos de relacin o en concurso con otros rganos
constitucionales: la primaca de la iniciativa gubernamental habr de
deducirse, en cada caso, de la estructura de los respectivos procesos
decisorios"
El <obierno compromete a los ciudadanos cuando el *residente e.ercita el
derecho de disolucin de las maras, o cuando somete cuestiones a
refer(ndum consultivo" /as mociones de las maras tambi(n comprometen al
<obierno" /a atribucin constitucional de competencias va quedando relegada
en la medida en que aumenta la responsabilidad del <obierno de concurrir en
la orientacin poltica de las organi!aciones internacionales en las que Espaa
participa, en particular de la Bnin Europea"
#.#. A%$ecto%
#in descender al anlisis de cuantas competencias atribuyen al <obierno la
onstitucin y las leyes para atender a esta responsabilidad, s cabe esbo!ar
una elemental sistemati!acin a partir del propio enunciado del art" 12 E, que
distingue entre la direccin de la poltica interior y la de la poltica e8terior,
aadiendo luego la defensa del Estado, que no es sino una de las orientaciones
que comprometen a ambas"
A= En la direccin de la poltica interior, es acostumbrado otorgar m8ima
importancia al e.ercicio gubernamental de la iniciativa legislativa" El propio
programa de gobierno se ordena com-nmente, en buena medida, como una
previsin de proyectos de /ey" 4l <obierno le cabe tal iniciativa .usto en los
t(rminos en los que es prevista por la onstitucin: compartida, aunque
prioritaria, predominante en la prctica y aun e8clusiva en cuestiones tan
importantes como la ley anual de *resupuestos"
4l mismo crculo de competencias pertenecen las potestades que permiten al
<obierno, en t(rminos ya conocidos, aprobar normas con rango de ley, as
como el e.ercicio de la potestad reglamentaria" 5a de destacarse tambi(n la
importancia de la cone8in entre direccin poltica y funcin e.ecutiva"
,esde este punto de vista, la direccin de la poltica se concreta en el e.ercicio
coordinado de facultades discrecionales, que se combinan de modo que
orienten la e.ecucin de las tareas p-blicas hacia fines concordantes"
orresponde tambi(n al <obierno tomar la iniciativa a la hora de enfrentarse a
determinadas situaciones e8cepcionales" *or e.emplo, cuando una omunidad
autnoma no cumpla las obligaciones que la onstitucin u otras leyes le
imponen o act-e de forma que atente gravemente al inter(s general de
Espaa, o cuando se den los supuestos para la declaracin de los estados de
alarma, e8cepcin o sitio"
&gualmente, supone una responsabilidad en garanta del ordenamiento .urdico
la legitimacin del *residente del <obierno para interponer ante el :ribunal
onstitucional el recurso de inconstitucionalidad, as como la del <obierno
tanto para plantear conflictos de competencias o de atribuciones, como para
impugnar disposiciones o actos de las omunidades 4utnomas"
4l <obierno compete, en fin, proponer determinados nombramientos" ,e.ando
a un lado los que le corresponden en rganos consultivos, como el onse.o de
Estado o el onse.o Econmico y #ocial, la onstitucin se refiere
e8presamente al nombramiento del Eiscal <eneral del Estado y al de dos
miembros del :ribunal onstitucional"
En este -ltimo supuesto, el mero intento de e.ercer direccin poltica denotara
una patologa del sistema constitucional: pero el nombramiento del Eiscal
<eneral del Estado tiene sin duda relevancia en el conte8to de la direccin de
la poltica criminal que corresponde al <obierno"
?= /a direccin de la poltica e8terior se concreta, en primer lugar, en la
iniciativa gubernamental a la hora de concertar tratados internacionales, cuya
celebracin en determinados supuestos ni siquiera necesita de la previa
autori!acin de las ortes <enerales 'art" 1F E), y que en los dems casos,
solo muy limitadamente, admite que (stas introdu!can enmiendas al te8to
fi.ado en las negociaciones internacionales" En relacin con ello, El <obierno
tambi(n est legitimado para solicitar al :ribunal onstitucional el
pronunciamiento previo sobre la constitucionalidad de los tratados"
Esta faceta se desarrolla luego a trav(s de la e.ecucin de los compromisos
internacionales, que en ocasiones de.an abiertos amplios mrgenes de
apreciacinI su concrecin puede ser ob.eto de ulteriores procesos
negociadores entre los <obiernos de los Estados que han suscrito el
correspondiente tratado"
:ienen asimismo particular relieva la direccin de la 4dministracin e8terior del
Estado, que go!a en su actuacin de una discrecionalidad especialmente
amplia, y la decisin directa del <obierno en ciertos asuntos de particular
trascendencia"
Einalmente, puede mencionarse tambi(n en este apartado la participacin del
<obierno en las instituciones internacionales, muy en particular en las de la
Bnin Europea, tanto en las onferencias &ntergubernamentales que deciden la
aprobacin y modificacin de los :ratados constitutivos de la Bnin, como en la
vida ordinaria de (sta"
C= ,irigir la defensa del Estado implica, por -ltimo, coordinar con esa finalidad
precisa aspectos de poltica interior y e8terior, y tambi(n la direccin de la
4dministracin no solo militar, sino tambi(n civil"
). LA 0IRECCI2N 0E LA A0MINI1TRACI2N
A= /a 4dministracin e.erce poder p-blico y (ste, en un r(gimen democrtico,
siempre ha de remontarse, de modo ms o menos directo, a la voluntad
popular" *or eso, la onstitucin atribuye al <obierno 'legitimado por la
confian!a del ongreso de los ,iputados y responsable ante (l) la direccin de
la 4dministracin, como concrecin particular del principio democrtico" El
mismo principio democrtico hace que la direccin gubernamental de la
4dministracin se interprete e8pansivamente frente a quienes, por e.emplo,
pretenden deducir del mando supremo de las Euer!as 4rmadas que
corresponde al Rey el concurso de (ste en la direccin efectiva de la
4dministracin militar"
/a 4dministracin, en cualquier caso, no es una mera organi!acin au8iliar al
servicio del <obierno, simplemente dedicada a proporcionarle informacin y
apoyo t(cnico y llevar a cabo sus designios" ,e acuerdo con la onstitucin,
sirve los intereses generales con ob.etividad y con sometimiento pleno a la ley
y al ,erecho" En garanta de la ob.etividad de la accin administrativa, la
onstitucin dispone el establecimiento por ley de un estatuto de la funcin
p-blica en el que, por e.emplo, el acceso al funcionariado se ri.a por los
principios de m(rito y capacidad y con el cual se asegura la imparcialidad de
los administradores en el e.ercicio de sus funciones" :ambi(n se garanti!a la
ob.etividad mediante la regulacin legal de los procedimientos administrativos,
en particular en cuanto estn informados por el principio de publicidad"
/a onstitucin prev(, pues, un delicado equilibrio entre las garantas de la
ob.etividad y neutralidad administrativas de un lado y la orientacin de su
actividad a partir del proceso democrtico del otro" 4 veces, y especialmente
en un conte8to de crtica generali!ada hacia la actividad poltica, se tiende a
refor!ar el primer elemento, dotando a ciertos mbitos de gestin
administrativa de mayor independencia frente al <obierno" 4s han surgido, en
reas particularmente delicadas, que seguramente precisan garantas
especiales 'desde la seguridad nuclear a la poltica monetaria), las llamadas
4dministraciones independientes" on ello, sin embargo, se corre el riesgo de
refor!ar poderes tecnocrticos, burocrticos o corporativos que tampoco
resultan inocuos"
?= /a direccin de la 4dministracin por parte del <obierno se concreta, por
e.emplo, en su capacidad para fi.ar la estructura y la organi!acin
administrativa de acuerdo con la ley, que en cada caso se cuida de atribuir al
<obierno, a su *residente y a los Ministros las potestades necesarias al efecto"
/a estructura .errquica de la 4dministracin, que sirve para hacer efectiva la
direccin gubernamental, se concreta en la posibilidad reconocida a los
superiores de impartir instrucciones y rdenes de servicio" Eminentemente, el
<obierno puede $adoptar programas$ planes y directrices %inculantes para
todos los #rganos de la .dministraci#n ,eneral del Estado%"
4dems, e8isten competencias singulares que corresponden a los Ministros en
cuanto son titulares de un ,epartamento" Entre ellas se incluyen las que
permiten definir la llamada poltica de personal y empleo p"lico que, como es
fcil intuir, ofrece medios eficacsimos para dirigir la actividad de quienes sirven
en la 4dministracin"
:ambi(n corresponde al <obierno, a su *residente o a los Ministros, proveer
ciertos cargos de direccin y confian!a en la c-spide de la 4dministracin, que
desde su posicin .errquica superior aseguran el e.ercicio regular de las
potestades administrativas en el sentido determinado por la direccin poltica
del <obierno" /a onstitucin atribuye e8presamente esta competencia al
<obierno en el caso del ,elegado del <obierno en las omunidades
4utnomas, que dirige la 4dministracin del Estado en el territorio de la
omunidad 4utnoma y la coordina, cuando proceda, con la 4dministracin
propia de la omunidad"
B. LA /UNCI2N E.ECUTIKA
/a funcin e.ecutiva que corresponde al <obierno comprende al desarrollo de
tareas p-blicas determinadas por la ley a trav(s de las potestades singulares y
de los medios materiales que (sta predispone"
A= /as tareas p-blicas estn parcialmente predeterminadas por la
onstitucin, por e.emplo, cuando afirma que $compete a los poderes p"licos
organizar y tutelar la salud p"lica a tra%1s de medidas pre%enti%as y de las
prestaciones y ser%icios necesarios%" 4hora bien, las leyes deben precisar el
alcance de las competencias que corresponden al <obierno y a las
4dministraciones para el desarrollo de estos fines y de cualesquiera otros" ,e
la gen(rica referencia constitucional a una tarea no deriva una inmediata
habilitacin para cualquier actuacin administrativa tendente a cubrirla"
/a atribucin constitucional de la funcin e.ecutiva al <obierno no permite
eludir tal mediacin de la ley" 6o e8iste una e.ecucin general del
ordenamiento .urdico al margen de la ley en la que puedan ampararse
singulares actuaciones gubernamentales carentes de apoyo legal especfico"
Esto significa que la cone8in entre fines y tareas atribuidos por la onstitucin
a los poderes p-blicos, y la funcin e.ecutiva asignada al <obierno, no permite
deducir la consecuencia de que (ste puede actuar, en virtud de la onstitucin,
al margen de las leyes"
En primer lugar, porque la propia onstitucin prev( la distribucin de las
correspondientes tareas de competencias, asignadas respectivamente, por
e.emplo, a los rganos centrales del Estado y a las omunidades 4utnomasI
postula directamente, pues, un desarrollo normativo que precise el orden de
competencias"
En segundo t(rmino, porque corresponde a la ley el establecimiento de los
derechos y deberes articulados a la actividad gubernamental y administrativa"
En fin, porque las modalidades y los medios de actuacin necesitan concreta
configuracin legal"
4s pues, de la asignacin constitucional de fines y tareas a inespecficos
poderes p-blicos, no se puede deducir inmediatamente la atribucin implcita a
rganos concretos de las potestades y competencias que (stos consideren
imprescindibles para desarrollarlas" /a funcin e.ecutiva se e.erce siempre $de
acuerdo con la onstitucin y las leyes%, simultneamente" El llamado
$$rinci$io de I!ridicidad% implica que la valide! de la actuacin
administrativa depende de la previa habilitacin legal de una especfica
potestad en t(rminos tales que hagan posible un control .urisdiccional de la
regularidad de su e.ercicioI el reconocimiento constitucional de este principio
se ha buscado en los arts" 1;, que reconoce el $principio de legalidad%, y el
0M;"0" E 'la 4dministracin p-blica act-a con sometimiento pleno a la ley y al
,erecho)"
?= Oa hemos sealado que la e.ecucin no puede concebirse como simple
aplicacin de consecuencias .urdicas completamente predeterminadas a
supuestos de hecho e8haustivamente descritos por la norma" /a ley a veces se
limita a atribuir a la 4dministracin potestades de uso discrecional y a
establecer condiciones gen(ricas para su e.ercicio" @ste depende entonces de
la propia iniciativa de su titular, y tanto en la valoracin de los hechos que
pone en marcha la actividad estatal como en la determinacin de la concreta
respuesta que corresponde conforme a ,erecho e8iste un variable margen de
apreciacin o de discrecionalidad" /a e.ecucin postula as una previa
planificacin, orientada en primer lugar a los aspectos t(cnicos y organi!ativosI
e8ige la ordenacin de los procesos y la configuracin de rganos aptos para
desarrollarlos" *ero comprende adems la definicin y ordenacin de los
ob.etivos de la actuacin administrativa, dado que la coordinacin social y
estatal depende de las prioridades que la 4dministracin estable!ca"
#i se atiende a todo ello, la funcin e.ecutiva ya no resulta, como en ocasiones
se ha pretendido, casi irrelevante en la configuracin constitucional del
<obierno" Es cierto que la identidad del <obierno, como rgano meramente
e.ecutor de leyes, parece contradecir la e8periencia ms elemental de la
realidad poltica, no ya espaola, sino de cualquiera de los Estados
constitucionales de nuestro entorno" Mas, una ve! deshecho el malentendido
que supone reducir la e.ecucin de las leyes a una tarea absolutamente
vinculada por (stas, puede continuar considerndose la funcin e.ecutiva como
contenido esencial de la actividad propia del <obierno" &ncluso se ha llegado a
postular una reserva constitucional de funcin e.ecutiva a favor del <obierno"
C= /a atribucin al <obierno de la funci#n e.ecutiva no impone que el propio
rgano constitucional que recibe tal denominacin haya de ser titular de todas
las potestades al respectoI es suficiente con que la ley le atribuya aquellas que
le confieran centralidad en el desenvolvimiento de tal funcin" En tal sentido se
le reservan singulares competencias e.ecutivas que se consideran
particularmente relevantes, dada la trascendencia o la cuanta del asunto 'por
e.emplo, la autori!acin para celebrar contratos administrativos que superen
una cuanta determinada o cuya e.ecucin comprometa sucesivos e.ercicios
presupuestarios)" *ero, sobre todo, corresponde al <obierno dirigir la
4dministracinI y es luego a los distintos rganos de la 4dministracin *-blica
a quienes se encomienda la actividad concreta de e.ecucin de las leyes a
trav(s de muy diversas potestades, cuyo funcionamiento concreto estudia el
,erecho administrativo"
CAPTULO 1#: EL PO0ER .U0ICIAL
#. CON/I7URACION CON1TITUCIONAL
El diseo que la onstitucin hace del *oder ?udicial responde al modelo que
ha caracteri!ado a los Estados constitucionales europeos continentales, y cuya
configuracin responde a los principios de sumisin a la ley, unidad
.urisdiccional y e8clusividad, e independencia e imparcialidad"
#.1. La %!mi%in a la le3
El art" 002"0 E establece que los .ueces y magistrados integrantes del *oder
?udicial act-an $sometidos al imperio de la ley%" #e trata de una e8igencia que
deriva tanto del principio del Estado de derecho, como del principio del Estado
democrtico"
El principio del Estado de derecho significa el sometimiento del Estado, es
decir, del e.ercicio de todos los poderes del mismo, al ordenamiento .urdico"
4s pues, todos los poderes, incluido el *oder ?udicial, deben actuar su.etos a
la ley" 4dems, la funcin .urisdiccional es precisamente garanta del Estado de
derecho, de la su.ecin a la ley de todos los poderes p-blicos" El *oder ?udicial
tiene encomendada la funcin de resolver los conflictos que se le planteen
aplicando el derecho para as asegurar que, tanto la actuacin de los
ciudadanos, como la de los poderes p-blicos, se a.usta a lo establecido en la
ley" El hecho de que la funcin .urisdiccional sea garanta del Estado de
,erecho determina el r(gimen .urdico del *oder ?udicial"
,esde el punto de vista del principio del Estado democrtico, la sumisin a la
ley es la e8igencia necesaria para el e.ercicio legtimo de la potestad
.urisdiccional" El principio del Estado democrtico e8ige que el Estado se
organice de tal forma que el e.ercicio de todos los poderes del mismo se pueda
predicar de los titulares de ese poder poltico, que son los ciudadanos, y
cuando esto ocurre decimos que dichos poderes tienen legitimidad democrtica
y que su e.ercicio esta democrticamente legitimado"
/os mecanismos de legitimacin democrtica operan de forma diferente seg-n
el rgano del Estado de que se trate" En el caso de los poderes legislativo y
e.ecutivo son los sistemas de eleccin de los miembros de estos rganos y los
mecanismos de control y de e8igencia de responsabilidad poltica 'en los que
participan los ciudadanos directa o indirectamente) los que legitiman la
actuacin de los mismos" En el caso del *oder ?udicial, sin embargo, los
ciudadanos no intervienen ni directa ni indirectamente en la designacin o
remocin de los miembros del *oder ?udicial" En este caso el mecanismo de
legitimacin democrtica es la su.ecin a la ley"
El .ue! tiene legitimacin democrtica porque, cuando act-a, no es su voluntad
la que se impone, sino la voluntad general, es decir, la voluntad de los
ciudadanos e8presada en la ley" El .ue! no tiene voluntad propia, sino que es el
portador de esa voluntad general" /a sumisin a la ley es, pues, la forma en
que constitucionalmente se hace realidad el principio de legitimidad
democrtica del *oder ?udicial"
*or ello, el art" 002 E, afirma que: $'a +usticia emana del pue"lo y se
administra ?(4 por +ueces y )agistrados integrantes del 0oder +udicial ?(4
sometidos nicamente al imperio de la 'ey%"
?ueces y magistrados no crean ni modifican la ley, sino -nicamente la
interpretan y aplican" En este sentido, la su.ecin a la ley debe demostrarse
cada ve! que un .ue! o magistrado act-e, mediante la motivacin que
incorpore al auto, providencia o sentencia correspondiente y en la que se haga
e8plcito el sometimiento de su actuacin a la ley"
#.#. Princi$io de e<cl!%i&idad
4 trav(s del principio de e8clusividad, el Estado constitucional liberal trat de
asegurar la separacin e independencia del *oder ?udicial respecto de los otros
dos poderes del Estado" El ob.etivo era asegurar que la funcin .urisdiccional
fuera e.ercida solo por los .ueces y tribunales del *oder ?udicial, sin que en
ning-n caso, ni siquiera en casos e8cepcionales, los otros poderes pudieran
e.ercer esta potestad"
#e trata de un principio referido al aspecto funcional del *oder ?udicial, es
decir, a la funcin .urisdiccional, y su desarrollo tiene hoy en da dos
vertientes: una positiva 'la reserva e8clusiva al *oder ?udicial de la funcin
.urisdiccional)I y una negativa 'el *oder ?udicial solo podr e.ercer esta funcin
y no otras):
A= /a actividad .urisdiccional est reservada en e8clusiva a los rganos
integrantes del *oder ?udicial" Establece el art" 002"; E que: $El e!ercicio de
la potestad !urisdiccional en todo tipo de procesos$ !uzgando y haciendo
e!ecutar lo !uzgado$ corresponde e&clusi%amente a los +uzgados y Tri"unales
determinados par las 'eyes$ segn las normas de competencia y
procedimiento que las mismas esta"lezcan%"
Esta afirmacin de e8clusividad significa lo siguiente:
a= E&clusi%idad o monopolio de la funci#n !urisdiccional por parte del Estado$
es decir$ e&clusi#n de !urisdicciones no estatales
El principio de e8clusividad supone que la citada funcin solo pueden e.ercerla
rganos del Estado, lo cual e8cluye cualquier forma de .usticia privada o de
.usticia e.ercida por tribunales que no pertene!can al Estado espaol, con lo
que se quiere garanti!ar que el derecho aplicable a la actuacin de los
ciudadanos espaoles y a la solucin de los conflictos que les afecten ser el
derecho del Estado"
Respecto a la e8clusin de la .usticia privada hay que precisar que este
principio no e8cluye el arbitra.e ni otros procedimientos privados similares de
resolucin de conflictos, siempre que se trate de medias admitidas por las
partes, sin fuer!a de cosa .u!gada, y que no impidan el acceso a la
.urisdiccin"
En cuanto a la e8clusin de los tribunales no nacionales, la e8clusin no afecta,
como es obvio, a los tribunales internacionales cuya competencia haya sido
reconocida por Espaa en virtud de los correspondientes tratados, como ocurre
con el :ribunal Europeo de ,erechos 5umanos o el :ribunal de ?usticia de la
Bnin Europea" 4 quienes s afecta esta e8clusin, por e.emplo, es a los
:ribunales eclesisticos, los cuales, hasta 0130, y en virtud del oncordato de
01A;, resolvan causas en materia de matrimonio y sus sentencias deban ser
e.ecutadas por los .ueces espaoles" on la aprobacin de la onstitucin en
0123, que consagra el principio de e8clusividad, es necesaria la intervencin de
un .ue! espaol que determine los efectos que puedan tener las sentencias de
tribunales eclesisticos o de otro tipo de tribunales e8tran.eros"
'= E&clusi%idad o monopolio de la funci#n !urisdiccional por parte del 0oder
+udicial$ es decir$ e&clusi#n de otro tipo de !urisdicciones estatales
El principio de e8clusividad supone tambi(n que, dentro del Estado, el -nico
rgano que puede e.ercer esta funcin es el *oder ?udicial, quedando todos los
dems rganos y organismos estatales al margen"
/o que se quiere asegurar, es que dicha potestad solo la e.er!an .ueces y
tribunales que re-nan determinados requisitos de composicin, organi!acin y
funcionamiento, que les permitan desempear esta funcin tal y como e8ige
un Estado constitucional de derecho"
En este caso, el principio de e8clusividad impide la e8istencia de $.urisdicciones
administrativas%, es decir, de estructuras de .ueces y tribunales que formen
parte de la 4dministracin y que no respondan a las caractersticas definitorias
del *oder ?udicial"
Esta es la ra!n por la que en nuestro pas la .urisdiccin contencioso7
administrativa, que es la resuelve los conflictos de los ciudadanos con la
4dministracin, no es una $!urisdicci#n administrati%a%, sino que forma parte
del *oder ?udicial" *or eso tambi(n los :ribunales militares, que son una
.urisdiccin especial, estn en parte integrados en el *oder ?udicial"
?= *ero no se trata solo de que los .ueces y magistrados integrantes del *oder
?udicial sean los -nicos que pueden e.ercer la funcin .urisdiccional, sino de
que -nicamente e.er!an esta funcin" 4s establece el art" 002"F E que: $'os
+uzgados y Tri"unales no e!ercern ms funciones que las sealadas en el
apartado anterior y las que e&presamente les sean atri"uidas par 'ey en
garanta de cualquier derecho%"
Esta disposicin tiene por ob.eto evitar e8tralimitaciones .udiciales, de modo
que el *oder ?udicial debe limitarse solo al e.ercicio de la funcin .urisdiccional,
sin reali!ar ninguna otra tarea, salvo que una ley disponga otra cosa
encomendndole funciones no .urisdiccionales para garanti!ar los derechos de
los ciudadanos 'autori!acin para interceptar comunicaciones, para la entrada
en domiciliosJ)"
#.). Princi$io de !nidad I!ri%diccional
El origen de este principio se encuentra en la necesidad, en el primer Estado
constitucional, de hacer desaparecer algunos de los rasgos que haban
caracteri!ado a la administracin de .usticia del 4ntiguo R(gimen: las
$comisiones especiales% que utili!aba el Monarca como instrumento de
vengan!a o persecucin poltica, y los $fueros pri%ilegiados% que e8istan a
favor de determinadas categoras de personas"
4s pues, el principio de unidad e8ige que los rganos que e.ercen la potestad
.urisdiccional integren una organi!acin -nica y est(n sometidos a un mismo
r(gimen .urdicoI es decir, solo puede haber un tipo de .ueces y tribunales 'el
.ue! ordinario) que ser igual para todos los ciudadanos y se someter a las
reglas generales del *oder ?udicial"
omo se puede deducir, este principio es el complemento necesario y evidente
del principio de e8clusividad que ya hemos anali!ado" #i el principio de
e8clusividad se refera al aspecto funcional del *oder ?udicial, el principio de
unidad se refiere al aspecto orgnico de este poder"
#i la funcin .urisdiccional solo puede ser e.ercida por los .ueces y tribunales
integrantes del *oder ?udicial que cumplen una serie de requisitos
'e8clusividad), solo habr una organi!acin de .ueces y tribunales sometidos
todos al mismo r(gimen .urdico 'unidad .urisdiccional)"
6o es suficiente con atribuir el monopolio de la .urisdiccin a los .ueces y
tribunales, sino que es preciso, adems, que tales .ueces y tribunales est(n
integrados en una organi!acin -nica y queden sometidos a un estatuto
com-n"
/as principales consecuencia de este principio son las siguientes:
a) El principio de unidad .urisdiccional e8cluye la posibilidad de crear
:ribunales especiales 'salvo la .urisdiccin militar, especficamente
prevista por la E), entendiendo por tales aquellos que se sit-an al
margen de este con.unto orgnico, precisamente para eludir las
garantas que supone la integracin en el *oder ?udicialI del mismo modo
que no es posible crear :ribunales de e8cepcin o :ribunales de 5onor,
como sealan los arts" 002"= y C= E respectivamente"
b) El principio de unidad conlleva tambi(n que el *oder ?udicial es -nico
para todo el territorio nacionalI es decir, a pesar de que el Estado est(
polticamente descentrali!ado, no hay poderes .udiciales regionales"
Einalmente, aunque este principio proclame la $unidad% del *oder ?udicial, no
estamos ante un -nico rgano ni ante una pluralidad de rganos que act-an de
forma unitaria, sino ante un $comple.o orgnico, polic(ntrico y
descentrali!ado%"
/a potestad .urisdiccional es e.ercida de forma autnoma, por todos y cada
uno de los rganos .udiciales '.u!gados y tribunales) que son en s mismos,
*oder ?udicial
,e otro lado, tambi(n hay que sealar que el principio de unidad no impide la
especiali!acin, es decir, que este poder se organice internamente en distintas
.urisdicciones 'civil, penal, contencioso7administrativo, etc"), de modo que el
conocimiento de materias distintas se atribuya a grupos diferentes de
tribunales, siempre que todos formen parte del *oder ?udicial y est(n
sometidos al mismo r(gimen .urdico" En este sentido ra!on el :ribunal
onstitucional cuando el <obierno >asco impugn la creacin de los ?u!gados
entrales de &nstruccin y la 4udiencia 6acional por considerarlos contrarios al
principio de unidad" En dicha sentencia, el :ribunal afirm que la onstitucin
impide la creacin de .u!gados e8cepcionales o especiales fuera del *oder
?udicial y con un r(gimen .urdico distinto al de (ste, pero no .u!gados
centrali!ados o especiali!ados que orgnica y funcionalmente se puedan
considerar .u!gados $ordinarios%"
#.B. Princi$io de inde$endencia
El principio de independencia significa que los .ueces y magistrados adoptan
sus resoluciones solo con arreglo al derecho, sin que puedan recibir ning-n tipo
de rdenes, instrucciones, sugerencias o directrices relativas a los hechos
sometidos a .uicio, a la norma que se deba aplicar o a la sentencia que se vaya
a dictar"
4 pesar de su importancia, este principio no se reconoce en las constituciones
hasta el periodo de entreguerras" 5istricamente la preocupacin de los
constituyentes era no tanto la independencia del .ue! como de la funcin
.urisdiccional" *or eso, el principio de independencia se formula primero en
relacin al poder .udicial 'a la potestad .urisdiccional) y no en relacin al .ue!"
*osteriormente, sin embargo, surgi la necesidad de garanti!ar tambi(n la
independencia del .ue! que e.erce esa potestad"
4s pues, el principio de independencia tiene un doble sentido"
A= /a independencia funcional 'o imparcialidad)
#e refiere a la independencia en el e.ercicio de la funcin .urisdiccional, a la
independencia con la que los .ueces y magistrados deben e.ercer sus
funciones, y supone que en dicho e.ercicio no debe prevalecer ning-n inter(s
distinto al que marque la ley"
4 la hora de resolver los conflictos que se planteen, el -nico criterio aplicable
es la ley, sin que quepa ning-n tipo de interferencia e8terior" Esta es, en fin, la
caracterstica fundamental de la funcin .urisdiccional" #i esta funcin se
atribuye a un tercer poder, diferente del poder legislativo y del e.ecutivo, no es
solo para dividir el poderI es, sobre todo, para garanti!ar que la aplicacin de
la ley corresponda a alguien que, por ser diferente y a.eno a quien ha creado
esa ley y a quien la e.ecuta, pueda resolver con imparcialidad"
?= /a independencia orgnica
#e refiere al con.unto de garantas organi!ativas establecidas para asegurar la
posicin independiente del .ue!, cuyo fin -ltimo es asegurar la independencia
funcional a la que nos hemos referido en el apartado anterior" /a
independencia orgnica no tiene sentido por s misma, sino en funcin de la
tarea que el .ue! tiene constitucionalmente encomendada" #u sentido es hacer
posible que el .ue! pueda e.ercer la funcin .urisdiccional de forma imparcial:
aplicando la ley y sin su.ecin a ninguna otra voluntad o inter(s"
En realidad, todo el r(gimen .urdico del *oder ?udicial se disea con ob.eto de
garanti!ar la independencia de los .ueces y tribunales" #in embargo,
tradicionalmente se ha distinguido un con.unto de garantas especficas
tendentes a evitar posibles interferencias en la libre actuacin del *oder
?udicial, tanto interferencias e8ternas como internasI por eso se habla de dos
tipos de garantas:
a= ,arantas de independencia e&terna
Este grupo de garantas estn dirigidas a evitar interferencias de otros poderes
del Estado y de los particulares"
Entre ellas se incluyen, en primer lugar, un con.unto de garantas
$sustantivas%, algunas de las cuales se establecen en la propia onstitucin 'la
inamovilidad y las incompatibilidades) mientras que otras han sido establecidas
por ley:
/a inamovilidad, consagrada en el art" 002"0 y "C E, supone que los
.ueces no pueden ser separados, suspendidos, trasladados ni .ubilados
del cargo sin causa y sin las garantas previstas en la leyI es decir, que
tales decisiones no pueden tomarse atendiendo a un inter(s poltico"
El r(gimen de incompatibilidades, previsto en el art" 0C2 E, trata de
evitar que los .ueces desarrollen otras actividades que puedan
condicionar su libertad de criterio o su imparcialidad"
/a inmunidad .udicial, que consiste en un con.unto de medidas que
impiden que .ueces y magistrados pueden ser detenidos salvo por orden
del .ue! competente o en caso de flagrante delito, que establecen ciertas
especialidades procesales, y que prohben a los dems poderes p-blicos
que intimen o citen ante s a los miembros del *oder ?udicial"
El deber de abstencin y la facultad de recusacin, dos institutos que
tratan de garanti!ar la independencia del .ue! respecto de las partes en
el proceso: el primero, e8igiendo al .ue! que se abstenga de resolver un
caso cuando se den determinadas circunstancias que lo vinculan a las
partes o al asunto y que pueden poner en peligro su independenciaI y, el
segundo, permitiendo a las partes solicitar que el .ue! se abstenga de
resolver un caso cuando se de alguna de esas mismas circunstancias"
/a tipificacin de delitos contra la independencia .udicial, esto es, la
tipificacin de ciertas conductas perturbadoras de la independencia de los
.ueces"
En segundo lugar, tambi(n es una garanta de independencia e8terna la
creacin de un rgano especifico 'el onse.o <eneral del *oder ?udicial
7<*?7), diferenciado de los dems poderes del Estado y al que se atribuyen
todas las decisiones que inciden sobre la situacin profesional7funcionarial y
sobre la carrera de los .ueces"
'= ,arantas de independencia interna
,irigidas a evitar presiones que puedan surgir dentro del propio *oder ?udicial"
En este sentido es importante sealar que el *oder ?udicial es una estructura
integrada por una pluralidad de .u!gados y tribunales de diferentes categoras,
pero entre los cuales no e8iste ninguna relacin de .erarqua" ada .u!gado y
tribunal, y cada .ue! y magistrado, es independiente a la hora de e.ercer su
funcin" 6ing-n tribunal podr corregir la actuacin de rganos .udiciales
inferiores, salvo en va de recurso, y ning-n tribunal, ni tampoco el <*?,
podrn dictar instrucciones a ning-n rgano .udicial"
:ambi(n, con ob.eto de garanti!ar la independencia de cada .ue! y magistrado,
la ley permite que cuando estos act-an en rganos .udiciales colegiados
puedan emitir los llamados $votos particulares%, que se integran en la
sentencia que dicte dicho rgano, y en los que los .ueces o magistrados que los
firmen e8presan los motivos por los que no se han unido al parecer
manifestado en la misma"
B. OR7ANIGACION 0EL PO0ER .U0ICIAL
El *oder ?udicial lo integran -nicamente los .ueces y magistrados que e.ercen
la funcin .urisdiccional, por lo tanto, la organi!acin del *oder ?udicial, en
sentido estricto, es la estructura organi!ativa que forman los rganos a trav(s
de los cuales act-an los .ueces y magistrados: rganos unipersonales 'los
.u!gados) y rganos colegiados 'los tribunales)"
#in embargo, la parte de la organi!acin del Estado relativa al *oder ?udicial
incluye tambi(n al <*? 'el rgano de gobierno del *oder ?udicial) y a la
administracin del *oder ?udicial 'el con.unto de medios materiales y
personales en que se apoya la actividad .urisdiccional), aunque es importante
tener presente que ninguna de estas dos organi!aciones forman parte del
*oder ?udicial en sentido estricto, ya que no estn integradas por .ueces que
e.er!an la funcin .urisdiccional, sino que se ocupan de las tareas de gobierno
y administracin necesarias para el funcionamiento de la organi!acin .udicial"
B.1. El Con%eIo 7eneral del Poder .!dicial
El art" 0CC E, establece que el onse.o <eneral del *oder ?udicial es el rgano
de gobierno del mismo, y remite a una ley orgnica la regulacin del estatuto y
el r(gimen de incompatibilidades de sus miembros y sus funciones,
especificando -nicamente cul deber ser la composicin del onse.o"
/os constituyentes disearon este rgano para refor!ar la independencia de los
.ueces frente al *oder E.ecutivo" El ob.etivo era sustraer del mbito del *oder
E.ecutivo ciertas competencias sobre la situacin y carrera de .ueces y
magistrados, que (ste tradicionalmente haba e.ercido, para evitar que
mediante el e.ercicio de las mismas el <obierno pudiera influir en los .ueces y
condicionar su actuacin"
/a creacin de este rgano, pues, trataba de hacer frente al eterno problema
del *oder ?udicial: la garanta de su efectiva independencia respecto al *oder
E.ecutivo, en manos del cul haban estado histricamente las decisiones sobre
nombramientos, ascensos y ceses de .ueces y magistrados" En cuanto a la
solucin adoptada por nuestros constituyentes, como ha afirmado el :ribunal
onstitucional, esta solucin es una de las posibles en un Estado de ,erecho,
aunque no es la -nica, ni la ms generali!ada"
En el diseo de este rgano los constituyentes siguieron los modelos de otros
ordenamientos .urdicos 'el franc(s, el portugu(s y, sobre todo, el italiano),
aunque el <*? tiene perfiles originales respecto de ellos, ya que en la
composicin y funcionamiento del mismo no hay ninguna intervencin directa
del *oder E.ecutivo, como si hay en esos otros ordenamientos"
El <*? se puso tempranamente en funcionamiento con ob.eto de que pudiera
constituirse el :ribunal onstitucional, ya que dos de sus miembros son
elegidos por el onse.oI sin embargo, esa regulacin inicial sufri una profunda
reforma con la aprobacin de la /D*?, en 013A, que regula ya de forma
completa el <*? y el *oder ?udicial"
A= 6aturale!a .urdica
/a onstitucin define al <*? como $el rgano de gobierno del *oder
?udicial%, y establece que $la ley establecer sus funciones, especialmente en
materia de nombramientos, ascensos, inspeccin y r(gimen disciplinario%"
Estas disposiciones definen al onse.o como un poder p-blico, como un rgano
investido de potestades p-blicas al servicio del *oder ?udicial, aunque, para
aclarar cul es su naturale!a, es preciso hacer las siguientes precisiones"
En primer lugar, hay que recordar que el <*? no es un rgano .urisdiccional,
es decir, no forma parte del *oder ?udicial en sentido estricto" Es el rgano de
gobierno de este *oder, pero no es *oder ?udicial" *or esta ra!n, el onse.o no
puede interferir en la actividad .urisdiccional 'no puede dar rdenes a los
rganos del *oder ?udicial), ni tampoco se puede entender que represente al
*oder ?udicial, como ha reconocido el :ribunal onstitucional, porque, como
hemos dicho, no forma parte del mismo"
En lnea con lo anterior, el <*? tampoco es un rgano de autogobierno de los
.ueces, como ha afirmado el :ribunal onstitucional" Es el rgano de gobierno
del *oder ?udicial, pero no est compuesto en su totalidad por .ueces, ni los
.ueces que lo componen e.ercen en dicho rgano la funcin .urisdiccional"
*or otro lado, al no formar parte del *oder ?udicial, no puede ser el rgano de
autogobierno de los miembros de ese *oder ?udicial" *or todo esto, no puede
entenderse que el onse.o represente a la carrera .udicial, ni puede verse en (l
la institucionali!acin del autogobierno de la .udicatura" El onse.o no
representa los intereses profesionales de .ueces y magistradosI no tiene
naturale!a corporativa" *ara la defensa de esos intereses e8isten las
asociaciones profesionales de .ueces"
En segundo lugar, en la medida en que est definido por la onstitucin, la
mayora de la doctrina le considera un rgano constitucional: $est esta"lecido
y configurado directamente por la Constituci#n$ de la que reci"e todos sus
atri"utos fundamentales$ y es e&presi#n orgnica de la idea del Estado
proyectada por la Constituci#n%" #in embargo, tambi(n hay quien considera
que el <*? no tiene la relevancia terica ni prctica que permita calificarlo de
$rgano constitucional%, por lo que prefieren considerarlo un $rgano de
relevancia constitucional%"
En un caso o en otro, lo importante, en relacin con la naturale!a de este
rgano, es que no forma parte de ninguno de los tres poderes tradicionales y
que go!a de una posicin de autonoma para desempear sus funciones" Esa
posicin autnoma se concreta en la autonoma presupuestaria, para elaborar
sus presupuestosI autonoma organi!ativa, para dictar las normas internas de
organi!acin y procedimientoI y autonoma normativa en el mbito que haya
determinado la ley"
?= Com$o%icin
Eorman parte del onse.o:
El *residente 'que ser el *residente del :ribunal #upremo)"
>einte vocales, que pueden dividirse en dos grupos:
Dcho vocales elegidos por las ortes <enerales, cuatro por cada
mara 'ongreso y #enado), por mayora de tres quintos, entre
abogados y otros .uristas de reconocida competencia con ms de
quince aos de e.ercicio profesional"
Dtros doce vocales, elegidos entre .ueces y magistrados de todas las
categoras .udiciales, en los t(rminos que seale la ley orgnica"
El sistema de eleccin de estos doce vocales, que se remite a la ley orgnica,
queda en manos del legislador, que ha establecido ya tres sistemas distintos
sin que pare!ca posible encontrar uno que satisfaga a partidos polticos, y
.ueces y magistrados"
a= El primer sistema
/o estableci la primera /D reguladora del <*? 'la /D 0N013M), que cre un
sistema mediante el cual esos doce vocales eran elegidos entre los propios
.ueces y magistrados pertenecientes a todas las categoras .udicialesI para ella
se estableci un sistema electoral a trav(s del cual se elega a tres magistrados
del :ribunal #upremo, seis magistrados y tres .ueces, que, una ve! elegidos,
pasaban a formar parte del <*? como los doce vocales de procedencia
.udicial"
'= El segundo sistema
#e estableci en la /D*?, aprobada en 013A, por unas ortes <enerales en las
que tena una amplia mayora el *#DE" 5ay que sealar que el <*? haba sido
muy hostil con el <obierno de este partido poltico y que la aprobacin de esta
ley resolvi esa situacin atribuyendo a las ortes <enerales la eleccin de los
doce vocales de procedencia .udicial: seis por cada mara, por mayora de
tres quintos, es decir, la misma que la onstitucin establece para los vocales
no .udiciales, aunque los doce citados deban ser elegidos entre .ueces o
magistrados en servicio activo"
Este cambio se .ustific argumentando que el onse.o era el rgano de
gobierno del *oder ?udicial, y no un rgano corporativo, ni representativo de
intereses profesionales 'como poda terminar siendo, dado el sistema de
eleccin anterior), y que lo coherente en un ordenamiento democrtico, en el
que todos los poderes emanan del pueblo, era que fuesen las ortes, las
representantes de ese pueblo soberano, quienes designaran a todos los
miembros del <*?"
*ara ello, eso s, se e8iga una mayora cualificada, en orden a garanti!ar que
la composicin del onse.o no respondiera a una mayora parlamentaria
concreta" #in embargo, un amplio sector de la .udicatura entendi que esta
reforma les privaba del derecho a participar en la eleccin de los miembros de
su rgano de gobierno, derecho que ellos consideraban implcito en la
composicin establecida por la onstitucin"
/a oposicin interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el nuevo sistema"
El :ribunal onstitucional desestim el recurso y en su sentencia afirmo la
conformidad con la onstitucin de los sistemas que hasta entonces se haban
establecido, aunque advirti que el nuevo sistema poda frustrar la finalidad
sealada en la onstitucin 'que el onse.o refle.ara el pluralismo e8istente en
la sociedad y, especialmente, en el seno del *oder ?udicial), en el caso de que
las maras, a la hora de efectuar sus propuestas, atendieran solo a la divisin
de fuer!as e8istentes en su propio seno, y distribuyeran los puestos a cubrir
entre los distintos partidos, en proporcin a la fuer!a mayoritaria de estos"
/amentablemente, eso es lo que sucedi"
c= El tercer sistema
4ctualmente vigente, se estableci en CMM0, y es el fruto del llamado 0acto de
Estado para la Reforma de la +usticia al que llegaron el **, con una mayora
holgada en el parlamento, y el *#DE, entonces en la oposicin"
,e acuerdo con este nuevo sistema, que es una solucin intermedia entre los
dos anteriores, los doce vocales de procedencia .udicial siguen siendo
designados por las ortes <enerales, seis por cada cmara, pero a partir de
una lista de treinta y seis candidatos que elaboran, de acuerdo con un criterio
de proporcionalidad, las asociaciones profesionales de .ueces y magistrados, y
un C S de los miembros de la carrera .udicial que no pertene!can a ninguna de
las asociaciones e8istentes" ,e los treinta y seis candidatos, elegir primero
seis el ongreso y luego, de los veinticuatro restantes, seis el #enado"
Este sistema pareca haber satisfecho a los dos partidos mayoritarios y a los
miembros del *oder ?udicial" #in embargo, el actual <obierno del **, que tiene
el apoyo de la mayora absoluta del parlamento, ha hecho p-blico ya su inter(s
por volver a modificar el r(gimen del <*?"
on un sistema u otro, lo cierto es que, en la prctica, cuando el <*? tiene
que pronunciarse sobre una cuestin conflictiva, se produce un alineamiento
evidente de los miembros del onse.o y de sus posturas que, a estos efectos,
quedan divididos en $conservadores% y $progresistas%"
C= Estatuto de los miembros
El estatuto de los miembros del onse.o se regula en la /D*?, y responde al
ob.etivo de garanti!ar la independencia de los mismos" ,e este estatuto cabe
sealar:
a) /a duracin del mandato, que la propia onstitucin fi.a en cinco aos, a
lo que la /D*? aade que ning-n vocal podr ser reelegido para un
periodo consecutivo, ni siquiera los que hubieran sustituido a alguno de
los inicialmente nombrados y, por tanto, al e8pirar los cinco aos del
mandato, hubieren desempeado el cargo durante un tiempo inferior"
b) *ara garanti!ar su independencia, la /D*? prohbe toda forma de
mandato imperativo, les impone la dedicacin absoluta a su cargo y
establece la incompatibilidad del mismo con cualquier otra actividad
p-blica o privada" /os vocales, de procedencia .udicial, adems, no
podrn, durante el tiempo que dure su mandato, ser nombrados
magistrados del :ribunal #upremo ni elegidos para ning-n cargo .udicial
de libre designacin o en cuya provisin concurra la apreciacin de
m(ritos"
c) /as causas de cese estn tasadas en la /D*? 'agotamiento del mandato,
renuncia, incapacidad, incompatibilidad o incumplimiento grave de los
deberes de cargo) y no cabe cese de ning-n vocal por otro motivo
diferente a estos, que sern apreciados por el pleno del <*?"
0= Drgani!acin interna y funcionamiento
El <*? es un rgano colegiado compuesto por veinte vocales y el presidente"
/as decisiones, como en todo rgano colegiado, se adoptan por mayora
mediante votaciones, y, en caso de empate, decide el *residente que dispone
de voto de calidad" En principio, todos los miembros del onse.o tienen los
mismos derechos y deberes, aunque al *residente le corresponde la
convocatoria de las sesiones, la direccin de los debates, la representacin del
onse.o y otras tareas relacionadas con la organi!acin interna"
El onse.o funciona en pleno y en comisiones"
a= El pleno
Eormado por todos los miembros, desempea en principio todas las funciones
atribuidas al <*?"
'= 'as comisiones
/as comisiones preparan los asuntos que se debatirn en el pleno o le
descargan de ciertas tareas" /a /D*? ha creado cuatro comisiones: la
*ermanente, la omisin ,isciplinaria, la omisin de alificacin y la omisin
de &gualdad, a las que se han sumado otras comisiones creadas por el propio
onse.o" Entre todas ellas destaca la omisin *ermanente, porque es la
encargada de atender los asuntos urgentes, sin per.uicio de la resolucin
definitiva que adopte el pleno, de resolver todos los asuntos que (ste le
delegue, y de e.ecutar los acuerdos del mismo"
/= Eunciones
,e acuerdo con la onstitucin, al <*? le corresponde:
a) En cuanto rgano de gobierno del *oder ?udicial, el onse.o tiene la
competencia e8clusiva de tomar todas las decisiones relativas a la
seleccin y formacin de los .ueces y magistrados, a sus ascensos, a la
inspeccin y al r(gimen disciplinario 'potestad sancionadora)"
b) *articipa en la integracin de otros rganos constitucionales: elige a dos
magistrados del :ribunal onstitucional y debe ser odo en el
nombramiento del Eiscal <eneral del Estado"
/a /D*? y otras leyes han desarrollado las funciones asignadas al onse.o en la
onstitucin y definido sus competencias, entre las que cabe mencionar:
a) /a potestad reglamentaria" El <*? aprueba reglamentos en las materias
que le ha reservado la /D*?: en primer lugar, sobre su organi!acin y
funcionamiento internoI y, en segundo lugar, sobre la e.ecucin de
algunos aspectos de la /D*?" Dtras leyes tambi(n han reservado al <*?
la e.ecucin, mediante reglamento, de determinadas materias reguladas
en las mismas"
b) ompetencias consultivas" En primer lugar, el <*? informa
preceptivamente de los anteproyectos de ley en materia de organi!acin
.udicial, derecho procesal y r(gimen penitenciario" En segundo lugar,
eleva a las ortes <enerales una memoria anual sobre el estado y
funcionamiento de la .usticia" En ambos casos, el <*? ha desarrollado
un papel muy activo y ha interpretado de forma amplia el
pronunciamiento que deba hacer en e.ercicio de estas competencias"
4 pesarde la pol(mica sobre el sistema de eleccin de sus miembros y sobre el
grado de su independencia, el <*? ha e8perimentado un claro proceso de
fortalecimiento de sus funciones y competencias" En esta lnea, hay que
sealar que el <*? y las asociaciones de .ueces han reclamado siempre
mayores competencias para el onse.o, entendiendo que el art" 0CC"C E
establece un mnimo 'decisiones sobre la situacin profesional7funcionarial y la
carrera de los .ueces que puedan afectar a la independencia de los mismos) a
partir del cual se le pueden atribuir otras funciones y competencias" En
realidad, lo que estos reclaman es transformar al <*? en el rgano encargado
de la direccin y gestin de todos los asuntos relacionados con la
4dministracin de ?usticia, de tal modo que el onse.o vendra a sustituir al
Ministerio de ?usticia" Erente a esta postura encontramos la posicin de
quienes defienden el diseo originario de acuerdo con el cual el <?* se crea
-nicamente para sustraer del *oder E.ecutivo las decisiones sobre los .ueces
que pudieran afectar a su independencia"
B.B. OrganiCacin I!dicial 3 Com!nidade% A!tnoma%
,e acuerdo con el principio de unidad .urisdiccional, el *oder ?udicial es -nico
en todo el territorio nacional, de modo que, aunque nuestro Estado se haya
organi!ado polticamente en 44, en ellas no puede funcionar ning-n rgano
que e.er!a funciones .urisdiccionales y no est( integrado en el *oder ?udicial"
El art" 0F1"0"A E atribuye al Estado la competencia e8clusiva sobre la
$4dministracin de ?usticia%, y solo en el art" 0AC"0 E encontramos una
atribucin a las 44 en materia de *oder ?udicial: la posibilidad de participar
en la organi!acin de las demarcaciones .udiciales de su territorio"
4 pesar de que el art" 0F1"0"A E pareca e8cluir que las 44 pudieran asumir
cualquier competencia que no fuera la sealada en el art" 0AC"0 E, los
primeros estatutos de autonoma 'EE44) de atalua y el *as >asco
atribuyeron a su correspondiente omunidad ciertas competencias
relacionadas con el *oder ?udicial 'participar en la demarcacin .udicial,
colaborar en la infraestructura de los .u!gados y tribunales, instar la
convocatoria de concursos y oposicionesJ), y, sobre todo, incorporaron la
llamada $clausula subrogatoria%, de acuerdo con la cual las 44 asuman las
competencias que las /eyes Drgnicas del *oder ?udicial atribuyesen al
<obierno del Estado en materia de 4dministracin de ?usticia 'es decir, *oder
?udicial en sentido estricto)"
/a /D*?, aprobada en 013A, y la /ey de ,emarcacin y *lanta ?udicial,
aprobada en 0133, admitieron de hecho estas clausulas, aunque limitaron su
alcance" *or este motivo algunas 44 interpusieron los correspondientes
recursos de inconstitucionalidad" El :ribunal onstitucional, en la resolucin de
los mismos, seal que era necesario diferenciar entre la $4dministracin de
?usticia% en sentido estricto 'el *oder ?udicial) y la $administracin de la
4dministracin de ?usticia% 'el con.unto de medios personales y materiales al
servicio del *oder ?udicial), ya que la $4dministracin de ?usticia% 'el *oder
?udicial), y su gobierno a trav(s del <*?, son competencia e8clusiva del
Estado, mientras que en relacin a la $administracin de la 4dministracin de
?usticia% las 44 pueden subrogarse en determinadas competencias del
<obierno del Estado, es decir, pueden establecer las citadas $clausulas
subrogatorias%"
,e acuerdo con lo anterior, las 44 han ido asumiendo tres tipos de
competencias:
a) ,e participacin en la organi!acin de la demarcacin .udicial en su
territorio"
b) ,e regulacin del uso de lenguas cooficiales y de la evaluacin de su
conocimiento"
c) ompetencias en materia de $administracin de la 4dministracin de
?usticia%, respecto a las cuales e8istan muchas diferencias de unas
44 a otras, que han ido reduci(ndose con las -ltimas reformas de los
EE44"
4lgunas de estas -ltimas reformas de los EE44 han ampliado las competencias
de las 44 en materia de $administracin de la 4dministracin de ?usticia%,
pero tambi(n han introducido importantes novedades, como la creacin del
onse.o de ?usticia de la omunidad 4utnoma, rgano desconcentrado del
<*?" #obre estas competencias se pronuncio el :ribunal onstitucional en la
resolucin de los recursos que se le plantearon, y especialmente en el referido
al nuevo E4 de atalua" En la sentencia sobre este -ltimo, el :ribunal declar
constitucionales las competencias en materia de $administracin de la
4dministracin de ?usticia% que haba asumido atalua, pero, por el contrario,
entendi inconstitucionales las previsiones relativas al onse.o de ?usticia, por
ser contrarias al diseo del <*? establecido en la onstitucin"
*or lo que el onse.o de ?usticia que se ha mantenido es un rgano diferente al
diseado por el estatuto: es un rgano autonmico de apoyo y asesoramiento
respecto a las competencias de la omunidad en materia de $administracin
de la 4dministracin de ?usticia%"
CAPTULO 1): LA OR7ANIGACI2N TERRITORIAL 0EL PO0ER
1. TIPO1 TRA0ICIONALE1 0E E1TA0O
:radicionalmente, la doctrina del ,erecho p-blico ha distinguido entre el Estado
unitario y el Estado compuesto" En el caso del Estado unitario, cabe destacar
que no siempre se da de forma simple o centrali!ada"
En el caso espaol, puede afirmarse que estamos ante un Estado unitario,
polticamente descentrali!ado en muy alto grado en organi!aciones territoriales
autnomas, alcan!ando la forma que se da en llamar Estado auton#mico" @ste
no responde a ninguno de los modelos clsicos, su plena compresin se
optimi!a cuando previamente se estudian tantos aquellos modelos 'clsicos)
como el curso de nuestra historia poltica moderna y contempornea"
1.1. El E%tado Unitario
:odo Estado es unitario, en cuanto que es una $unidad organi!ada de decisin
y accin%" ,e aqu que <on!le! Encinar haya sostenido que todo Estado$
incluido el federal$ es unitario$ porque todo Estado "usca la unidad para
asegurar que en su interior la dial1ctica amigo@enemigo se resuel%a por
procedimientos !urdicamente ordenados"
,ecir pues del estado que es unitario es una redundancia, ya que si no lo fuese
no sera Estado" En los siguientes apartados se ver el Estado unitario desde
una acepcin ms estricta"
A= /a solucin simple
Escribi Marcel *r(lot, que un Estado unitario simple es aqu(l en que hay un
solo centro de impulso poltico y un con.unto -nico de instrucciones de
gobiernoI es decir, todas las personas su.etas a su soberana viven ba.o el
mismo r(gimen constitucional, un mismo ordenamiento .urdico, y han de
prestar obediencia a un mismo poder polticoI la organi!acin poltica en todo
el territorio estatal es id(ntica, sin diferencias entre los distintos entes
territoriales
?unto a una -nica estructura de poder poltico, tiene tambi(n instaurada una
estructura administrativa -nica, de modo que las iniciativas y rdenes
descienden desde el v(rtice hasta la base de la pirmide administrativa
'municipios y restantes entes locales), siendo todo poder meramente
delegado"
Resulta difcilmente imaginable el Estado unitario simple en su estado puro,
salvo en Estados min-sculos, como el *rincipado de Mnaco" En el terreno de
la realidad poltica, los Estados democrticos unitarios que encontremos sern
siempre comple.os, porque albergaran en su seno alg-n tipo de
descentrali!acin administrativa"
?= ,escentrali!acin
/a centrali!acin total en un Estado unitario conlleva que todos sus rganos se
conciban con competencia sobre todos los s-bditos" /os Estados unitarios han
avan!ado, desde hace mucho tiempo, hacia la admisin de determinada
descentrali!acin administrativa"
El centralismo sufre siempre la secuela de su desbordamiento por asuntos
e8cesivos en n-mero, tanto de escaso inter(s para el poder central, como otros
ale.ados de la capital y difciles de abordar" /legados a ese punto, la propia
centrali!acin genera movimientos descentrali!adores"
#i ciertos asuntos se confan a la competencia de las personas especiali!adas,
pero integrantes de la propia estructura de la 4dministracin central del
Estado, no puede hablarse de aut(ntica descentrali!acin, solo hay
desconcentracin administrativa"
*ero si se le reconoce competencia para el desempeo de ciertas funciones
administrativas a instituciones locales o corporativas, que no go!an de plena
autonoma financiera, pero s de personalidad .urdica y peso especfico propio,
estaremos en presencia de un Estado unitario descentrali!ado" /as
competencias que puede desempear son de ndole administrativa y no poltica
y esta es la diferencia sustancial, respecto de otros tipos de Estado"
1.#. El E%tado >ederal
ategora de Estado que, por estar encarnado en modelos constitucionales
muy diversos, no tiene unos perfiles especialmente precisos" El primer gran
modelo de Estado federal que suele citarse es el de los EE"BB", pero en ning-n
artculo de su onstitucin de 0232 se define su unin como federal" #e trataba
de buscar una frmula que hiciera compatible la e8istencia de los Estados
individuales con la de un poder dotado de facultades por s mismo en la esfera
de sus funciones" /as formas de organi!acin que se conocan entonces eran el
Estado unitario y la onfederacin, y la que surge ahora ser interpretada
como una frmula intermedia entre ambas"
/a nota que se ha solido destacar como ms caracterstica del Estado federal
es la que alude a su origen: El Estado Eederal se funda en virtud de un pacto
entre entidades polticas pree8istentes, poseedoras de un poder constituyente
originario" ,e tal pacto fundacional se deduce que la posible reforma de la
onstitucin de una federacin e8ige un nuevo concierto de voluntades entre
las que fueron entidades soberanas" #in embargo, el arquetipo de la
onstitucin federal europea 'la alemana vigente) no se acomoda e8actamente
en este dato terico, que est muy ale.ado de convertirse en el denominador
com-n del Estado Eederal"
/os Estados Eederales han solido responder a dos orgenes diversos:
a) 3rimer grupo, aquellos que son fruto de la conversin de un Estado
Bnitario en federal" /lamado federalismo centrfugo 'caso de 9rasil,
4ustria o M(8ico entre otros)"
b) -egundo grupo, supuestos en los que se unen varios Estados, hasta
ahora independientes, y crean un nuevo Estado Eederal" Aederalismo
centrpeto 'caso de EE"BB o #ui!a)"
#in embargo, hay t(cnicas federales de uso generali!ado que permiten la
relacin entre la autonoma garanti!ada a los Estados miembros y los poderes
del Estado federal" Estas t(cnicas tienen una e8periencia positiva por estados
que no son propiamente federales 'caso del Estado 4utonmico espaol)"
/os Estados Miembros de un Estado Eederal go!an de potestad constitucional y
legislativaI y tienen derecho a un mbito de autonoma poltica y a participar
en la configuracin de ciertas decisiones de la Eederacin"
/os Estados Eederales, en principio, se basan en el principio de homogeneidad,
que impide que la estructura constitucional de los Estados Miembros difiera de
la del Estado Eederal o central" El Estado Eederal asume la garanta federal, por
la que aquel se compromete a intervenir para asegurar que ni las instituciones
autnomas, ni la convivencia del Estado Miembro, sean alteradas por la fuer!a"
1.). El E%tado regional
Estado regional qumicamente puro solo ha e8istido uno, el diseado por la
onstitucin italiana de 01F2 'hoy propiamente ha de.ado de serlo)" Este
diseo pes significativamente en el llamado Estado integral de nuestra
onstitucin republicana de 01;0"
El afn por construir una definicin que abarque todas las realidades que se
describen como regiones ha solido conducir a frmulas e8tensas y puramente
descriptivas" 4s, se dice que la regin es un 'ec'o geogrfico,
etnogrfico, econ+mico, 'ist+rico y cultural, %i%ido en com7n, aunque
en ciertos casos no concurra alguno de los factores, como por e.emplo el
etnogrfico"
/as categoras de Estado federal y Estado regional son distintas, pero
limtrofes" #on estados que establecen el principio de autonoma para sus
territorios, pero con diversos caracteres" /os constituyentes italianos di.eron
que el Estado regional era el punto de equilibrio entre el Estado unitario y el
Estado federal"
). LA 1OLUCI2N 0E LA CON1TITUCION 0E 1*+,
).1. La artic!lacin del $oder en c!atro ni&ele% territoriale%
4l abrirse las ortes democrticas en 0122, el problema regional revesta, al
menos, la misma importancia que en 01;0" #e sumaba un nuevo dato, en el
seno del nacionalismo vasco se haba escindido un n-cleo .uvenil que haba
apostado por m(todos terroristas 'E:4)" El problema de la ordenacin
territorial del poder fue el ms comple.o al que se enfrent la nueva
onstitucin y el que, desde una perspectiva t(cnico .urdica, resolvi con
mayores carencias"
/a E de 0123 dedica a la $Drgani!acin :erritorial del Estado% su :tulo >&&&,
dividido en tres captulos:
0" *rimero, se recogen los 0rincipios generales, organi!acin territorial del
Estado en municipios, provincias y "44", definidas como entidades
ue go&an de autonoma para la gesti+n de sus respecti%os
intereses$ consagracin del principio de solidaridad en t(rminos
econmicos efectivos, igualdad de derechos y obligaciones de los
espaoles en el territorio del Estado y la libre circulacin de personas y
bienes por todo el territorio"
C" #egundo y tercero se titulan respectivamente $:e la .dm#n* 'ocal% y
$:e las CC*..*%$ pero en ellos se abordan tambi(n competencias del
Estado central, ya que el poder se estructura en la onstitucin en cuatro
niveles: M!nici$io%6 $ro&incia%6 CC.AA. 3 E%tado en %! ace$cin
central"
).#. La con%tit!cionaliCacin de la Admini%tracin Local
6uestra norma suprema concibe a los municipios y provincias como entidades
locales genuinas y necesarias, con personalidad .urdica propia" El gobierno y la
4dmn" de los municipios corresponden a sus respectivos 4yuntamientos,
integrados por 4lcaldes y once.ales" Estos -ltimos elegidos mediante sufragio
universal, igual, libre, directo y secreto" /os alcaldes pueden ser elegidos por
los conce.ales o directamente por los vecinos" El <obierno y la administracin
autnoma de las provincias estarn encomendados a ,iputaciones y otras
corporaciones de carcter representativo" /a provincia es una corporacin de
corporaciones"
El : ha aplicado la doctrina de la garanta institucional para asegurar el
mbito de la autonoma de los municipios y las provincias" /a autonoma local,
y las competencias de las corporaciones locales, no se encuentran a e8pensas
de la interpretacin que cada "44" haga del alcance de la autonoma local"
/a imposibilidad de un proceso centrali!ador en el mbito de una "44", a
costa de la autonoma de los municipios, ha venido tambi(n establecida desde
la BE" En efecto, en 0133 Espaa ratific la $Carta Europea de .utonoma
'ocal%, que ha pasado a ser ,erecho interno espaol" #u ob.etivo es la defensa
y el fortalecimiento de la autonoma local, entendida como $el derecho y la
capacidad de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte
importante de los asuntos p-blicos, en el marco de la /ey, ba.o su propia
responsabilidad y en beneficio de sus habitantes%"
).). La con%tit!cionaliCacin de la% Com!nidade% A!tnoma%
/as onstituciones a lo largo de la 5istoria han definido el modelo de
organi!acin territorial del poder por el que han optado" /a nuestra de 0123 no
lo hace, y ello constituye confesin e8plicita de que, en el momento
constituyente, se careci de un aut(ntico modelo de ordenacin territorial del
poder poltico"
/a apuesta constitucional es ms digna de elogio por el espritu generoso que
la preside, la plena integracin a la estructura de poder del Estado de atalua
y del *as >asco, que por su oscuro perfil t(cnico .urdico, indefinible hibrido
entre el regionalismo y federalismo" /a onstitucin, que define al Estado y, en
alguna medida, a los Municipios y *rovincias, renuncia a definir su gran
invencin, las "44", cuya concepcin constitucional el .urista habr de
deducirla de los arts" 0F; a 0A3"
,e las muchas crticas t(cnicas que podran hacerse, las dos ms gruesas son:
a) /a E opta por dos vas de acceso a la autonoma, cuyo trasfondo
discriminatorio desemboca en el conflicto del refer(ndum andalu!, cuyo
resultado 'no ratificacin del proceso por parte de 4lmera) se resuelve
en t(rminos tan polticos como inconstitucionales"
b) El esquema de distribucin de competencias entre el Estado y las "44",
es casi indescriptible" 6o es hori!ontal ni vertical, ni realmente tiene una
lista -nica, ni doble, es un maremgnum de tendencia e8pansiva, entre
otras ra!ones por el singular descubrimiento en la redaccin de los EE44
del vocablo $sin per.uicio%, que permite que sobre una misma materia el
Estado y las "44" tengan a la ve! competencia e8clusiva"
4nte tal panorama a nadie e8traa que el : se haya convertido, en gran
medida, en una sala de conflictos, y que gracias a su doctrina se hayan podido
establecer ciertas pautas que permitan un deslinde competencial entre el
Estado y las "44"
/as notas bsicas de las "44" son las siguientes:
a) /as "44" son entes p-blicos de carcter territorial"
b) #u creacin es facultativa, mediante agrupacin de provincias, aunque la
E contempla e8cepciones $por moti%os de inter1s nacional% 'art" 0FF
E)"
c) *ueden tener como su.eto sociolgico nacionalidades o regiones, pero
hay en la E un modelo -nico de autonoma, sin per.uicio de que
inicialmente e8istiese una tabla de $primeras competencias% para las
omunidades de la va lenta"
d) ?unto a ello, se establece una #egunda mara de representacin
territorial, que no llega a ser concebida como una #egunda mara
federal"
CAPTULO 1B: LA OR7ANIGACI2N 0E LA1 COMUNI0A0E1
AUT2NOMA1
1. LO1 PRINCIPIO1 .UR0ICO1 IN1PIRA0ORE1 0EL E1TA0O
AUTON2MICO
#i aceptamos para definir el tipo de Estado a que se refiere el :tulo >&&& de la
E, la terminologa ms e8tendida en nuestra doctrina, habremos de hablar del
Estado 4utonmico" 9sicamente debemos constatar los siguientes principios:
1.1. El Princi$io de %! origen con%tit!cional
El Estado autonmico no es fruto de un pacto constituyente, sino obra del
poder constituyente, cuyo su.eto es la 6acin espaola" Bna vertiente de este
principio es el principio de aplicabilidad inmediata de la onstitucin" En efecto,
por imperativo del art" 1"0 E, todos los poderes p-blicos, y por tanto tambi(n
los de las "44", estn su.etos a la E y al resto del ordenamiento .urdico"
1.#. El $rinci$io de !nidad
#u constitucin parte de la unidad de la nacin espaola, que se constituye en
Estado social y democrtico de ,erecho, cuyos poderes emanan del pueblo
espaol, en el que reside la soberana nacional" Esta unidad se traduce en una
organi!acin del Estado para todo el territorio nacional"
El principio de unidad tiene diversas manifestaciones:
a) .a unidad del ordenamiento 0urdico: tal y como dispone el art"
0F2"0 E, el Estado reconocer los estatutos y los amparar como parte
integrante de su ordenamiento .urdico"
b) .a ausencia de un derec'o constitucional a la autodeterminaci+n:
el derecho a la autonoma es un derecho subordinado a la soberana"
c) .a unidad del orden econ+mico y del mercado: el : e8trae la
doctrina de que los principios bsicos del orden econmico sern de
aplicacin unitaria, afirmando que la efectiva unicidad del orden
econmico nacional requiere la e8istencia de un mercado -nico" /a
competencia estatal de coordinacin econmica ha de compatibili!arse
con ciertas competencias autonmicas, e invita a utili!ar tanto t(cnicas
de autori!acin, o de control a posteriori, como preventivas y
homogenei!adoras"
1.). La ig!aldad de derec(o% 3 o'ligacione% de lo% e%$aHole%
Es un principio que la onstitucin consagra como valor superior del
ordenamiento .urdico" ,ebemos subrayar que el art" 0;1"0 E precept-a que:
$Todos los espaoles tienen los mismos derechos y o"ligaciones en cualquier
parte del territorio del Estado%, mandato complementado por el del art"
0F1"0"0, que confa al Estado la competencia e8clusiva sobre la regulacin de
$las condiciones "sicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles en
el e!ercicio de los derechos y en el cumplimiento de los de"eres
constitucionales%" Esto, lgicamente referido e8clusivamente a los derechos y
deberes fundamentales"
*or otro lado, el art" 0;1"C E ordena que: $5inguna autoridad podr adoptar
medidas que directa o indirectamente o"staculicen la li"ertad de circulaci#n y
esta"lecimiento de personas y la li"re circulaci#n de "ienes en todo el territorio
espaol%"
1.B. El $rinci$io de %olidaridad
El Estado garanti!a la reali!acin efectiva del principio de solidaridad, velando
por el establecimiento de un equilibrio econmico adecuado y .usto entre las
diversas partes del territorio espaol, y atendiendo en particular a las
circunstancias del hecho insular" /as diferencias entre los Estatutos de las
distintas "44" no podrn implicar, en ning-n caso, privilegios econmicos o
sociales"
El principio de solidaridad es un principio social, (tico y poltico, que parte de
reconocer tcitamente que todas las omunidades no son iguales" Es tanto un
lmite a las competencias de las "44", como un factor de equilibrio entre la
autonoma de las regiones y la indisoluble unidad de la 6acin espaola" #u
contenido ms importante es el financiero, cuyo instrumento para hacerlo
efectivo y corregir equilibrios econmicos interterritoriales, es el Eondo de
ompensacin 'art" 0A="0)"
1.D. El $rinci$io de a!tonom"a
El : declar que la autonoma hace referencia a un poder limitado, aadiendo
que autonoma no es soberana, y manifest igualmente que dado que cada
organi!acin territorial dotada de poder autnomo es una parte del todo, en
ning-n caso el principio de autonoma puede oponerse al de unidad, sino que
es precisamente dentro de (ste donde alcan!a su verdadero sentido"
A= El titular de la autonoma
/a onstitucin reconoce la titularidad del derecho a la autonoma, en el art"
0F;:
a) 4 las provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales y
econmicas comunes"
b) 4 los territorios insulares"
c) 4 las provincias con entidad regional histrica"
d) :erritorios aludidos en el art" 0FF"a) E, cuyo mbito no supere al de una
provincia y que no cumplan los requisitos del apartado anterior 'entidad
regional histrica)"
e) :erritorios mencionados en el art" 0FF"b) E, que no est(n integrados en
la organi!acin provincial"
?= A!tonom"a normati&a
/a autonoma normativa alude a la capacidad de las "44" de dictar normas
propias, todo un subordenamiento .urdico que pende de sus respectivos
Estatutos y, en -ltima instancia, de la onstitucin"
C= OrganiCacin interna con re%$ecto al $rinci$io de (omogeneidad
/a autonoma es, ante todo, capacidad de autogobierno" 4hora bien, la facultad
de autoorgani!acin est limitada por el principio de homogeneidad, que no
permite que la estructura de las "44" sea dismil de la del Estado central,
cuyos principios organi!ativos, de esta forma, se irradian sobre los entes
territoriales autnomos, cuya organi!acin no ha de ser id(ntica a la del Estado
central, pero s homog(nea"
0= A!tonom"a >inanciera
El principio de autonoma tiene una importante vertiente econmica, ya que,
aunque tenga un carcter instrumental, la amplitud de los medios determina la
posibilidad real de alcan!ar los fines" El soporte material de la autonoma son
sus ingresos financieros y el principio de la suficiencia de los recursos"
B. IN1TITUCIONE1 POLTICA1 0E LA1 COMUNI0A0E1 AUT2NOMA1
B.1. Criterio% con%tit!cionale% 'A%ico%
5emos de partir del principio de homogeneidad constitucional, que concreta el
art" 0AC"0 E" *rev( la e8istencia de una 4samblea /egislativa que ser elegida
por sufragio universal y mediante un sistema de representacin proporcional"
El onse.o de <obierno habr de e.ercer funciones e.ecutivas y
administrativas" :ambi(n prev( la e8istencia de un :ribunal #uperior de
?usticia"
B.#. La A%am'lea legi%lati&a
:odas las "44" se han dotado de ella en sus respectivos Estatutos, con las
-nicas e8cepciones de los EE44 de euta y Melilla, que establecen sendas
4sambleas representativas" El art" 0AC"0 es muy abierto, pues se limita a
referirse a una 4samblea /egislativa, elegida por sufragio universal, con
arreglo a un sistema de representacin proporcional que asegure, adems, la
representacin de las diversas !onas del territorio" #obre las funciones de la
4samblea /egislativa autonmica, de la onstitucin, pueden deducirse:
a) /a potestad legislativa, consistente en dictar disposiciones normativas
con fuer!a de ley"
b) /a eleccin del *residente de la omunidad 4utnoma"
c) /a e8igencia de responsabilidad poltica al *residente y a los miembros
del onse.o de <obierno"
d) /a designacin de #enadores, conforme a lo previsto en el art" =1"A E"
e) /a iniciativa legislativa en el mbito estatal, en los t(rminos del art" 32"C
E"
f) /a legitimacin activa para interponer recurso de inconstitucionalidad
'art" 0=C"0"a E)"
g) /a iniciativa de reforma constitucional 'art" 0== E)"
Dbviamente, otras muchas funciones les han sido atribuidas por sus
respectivos EE44, como la aprobacin de los presupuestos anuales, o la
elaboracin y aprobacin de sus propios reglamentos"
B.). El go'ierno
/os EE44 incluirn tambi(n $un onse.o de <obierno con funciones e.ecutivas
y administrativasI y un *residente, elegido por la 4samblea, de entre sus
miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la direccin del onse.o
de <obierno, la suprema representacin de la respectiva omunidad, y la
ordinaria del Estado, en aquella" El *residente y los miembros del onse.o de
<obierno sern polticamente responsables ante la 4samblea%"
4s tenemos que, los rganos e.ecutivos autonmicos son dos:
El *residente"
El onse.o de <obierno"
El *residente, es aludido en el art" 0AC"0 E, a los afectos de asegurar:
a) Lue necesariamente haya de ser elegido de entre los miembros de la
4samblea /egislativa, por la misma 'origen parlamentario)" #e e8cluye
tanto la posibilidad de un *residente surgido de propuestas de municipios
o comarcas, como la de un *residente que previamente no haya pasado
por las urnas en las -ltimas elecciones autonmicas"
b) Lue su nombramiento formal lo efect-a el Rey"
c) Lue preside y dirige la accin del onse.o de <obierno y, en
consecuencia, tanto el *residente como los miembros del onse.o de
<obierno responden polticamente ante la asamblea"
d) Lue asume la suprema representacin de la respectiva "44" y la
ordinaria del Estado en aquella"
El onse.o de <obierno es el rgano colegiado e.ecutivo de las "44", cuyos
miembros, de conformidad con la preeminencia de su *residente, una ve!
elegido, son nombrados libremente por (ste"
CAPTULO 1D: COMPETENCIA1 0E LA1 COMUNI0A0E1
AUT2NOMA1
B. COLA?ORACI2N6 CONTROL - CON/LICTO RE1PECTO 0E LA
ACTIKI0A0 0E LA1 COMUNI0A0E1 AUT2NOMA1
B.1. Cola'oracin entre el E%tado 3 la% CCAA
on la onstitucin como c-spide de todo el ordenamiento .urdico,
encontramos dos subsistemas, el E%tatal 3 el A!tonmico, pero no puede
olvidarse que ambos integran un ordenamiento .urdico coherente" /os puntos
de tangencia entre las competencias estatales y autonmicas son,
sencillamente, infinitos, y pueden generar conflictos innumerables"
Es obvio que los dos subsistemas, le.os de estar incomunicados, tienen una
com-n articulacin en nuestro sistema constitucional y que, en segundo
t(rmino, las competencias del Estado y de las omunidades 4utnomas se
despliegan sobre el mismo territorio nacional y afectan a la poblacin"
El natural propsito de evitar disfuncionalidades en el sistema de ordenacin
territorial del poder ha llevado a que, tanto la doctrina cientfica como el
:ribunal onstitucional, nos hablen unas veces de relaciones de colaboracin y
otras de funciones de coordinacin entre las 4dministraciones p-blicas"
,e este principio de colaboracin ha deducido el :ribunal onstitucional el
llamado de'er de a!<ilio rec"$roco, cuyo contenido es el recproco apoyo
desde la mutua lealtadI si bien el ?ue! de la onstitucin puntuali!a que en
base al mismo ni se amplan las competencias del Estado ni se limita o
condiciona el e.ercicio de las competencias autonmicas"
:ambi(n del principio de colaboracin deriva el deber recproco de informacin
entre la 4dministracin central y las autonmicas"
Este plano de coordinacin significa, como sostiene el TC, una cierta
preeminencia del coordinador 'el E%tado) sobre las coordinadas 'la% CC.AA.),
pero no debe hacerse valer para limitar las competencias autonmicas"
,entro de la 4dministracin del Estado, cabe referir la #ecretara <eneral de
oordinacin 4utonmica y /ocal, y dentro de (sta, la ,ireccin <eneral de
oordinacin ompetencias con las omunidades 4utnomas y las Entidades
locales" Ello en el seno de la #ecretara de Estado de 4dministraciones *-blicas
y el Ministerio de 5acienda y 4dministraciones *-blicas" :ambi(n, la omisin
,elegada del <obierno para la *oltica 4utonmica y el ,elegado del <obierno
en cada omunidad 4utnoma"
*articular inter(s reviste, dentro del #enado, la omisin <eneral de las
omunidades 4utnomas que tiene una amplia relacin de funciones, y donde
puede intervenir el <obierno de la 6acin as como los onse.os de <obierno
de las omunidades 4utnomas, y en cuyo seno se celebra un debate sobre la
situacin del Estado de las 4utonomas"
,ebemos destacar la onferencia de *residentes como m8imo rgano de
cooperacin poltica entre el <obierno de la 6acin y los <obiernos de las
"44" y las ciudades de euta y Melilla" Este rgano, creado tardamente,
hubo de aguardarse hasta la >&&& legislatura 'CMMF7CMM3)"
on este instrumento, la cooperacin ganara en sistemtica, igualdad y
transparencia"
:iene por ob.eto debatir sobre las grandes directrices de las polticas p-blicas,
sectoriales y territoriales de mbito estatal, sobre las actuaciones con.untas de
carcter estrat(gico, y sobre los asuntos de importancia relevante para el
Estado de las 4utonomas, que afecten a los mbitos competenciales estatal y
autonmicoI potenciar las relaciones de cooperacin del Estado con las "44"I
impulsar y orientar los traba.os de las onferencias #ectoriales de otros
rganos multilaterales de cooperacin"
:ambi(n es preciso destacar la actuacin de las onferencias #ectoriales como
rganos de cooperacin de composicin multilateral y de mbito sectorial que
re-nen a miembros del <obierno, en representacin de la 4dministracin
<eneral del Estado, y a miembros del onse.o de <obierno, en representacin
de las 4dministraciones de las 44"
Entre los rganos de carcter bilateral podemos resear las omisiones de
ooperacin, de mbito general, y que re-nen a miembros del <obierno, en
representacin de la 4dministracin <eneral del Estado, y a miembros del
onse.o de <obierno, en representacin de la 4dministracin de la respectiva
"4" D la ?unta de ooperacin de la omunidad Eoral de 6avarra y la
4dministracin del Estado, las ?untas de #eguridad, omisiones de
oordinacin en materia de tributos, omisiones de coordinacin en materia
financiera, rganos de coordinacin bilateral previstos en los Reales ,ecretos
de :ransferencia, etc" /os EE44 aprobados a partir de CMM= han refor!ado
estos instrumentos de cooperacin"
*or su parte, entre los mecanismos de cooperacin podemos apuntar la
participacin de las 44 en el e.ercicio de la potestad legislativa por las
ortes <enerales, las subvenciones gestionadas por aqu(llas, los informes
preceptivos previos que deben emitir o los onvenios entre el Estado y las
"44"
B.#. Control del E%tado %o're la acti&idad de la% CCAA
4 esta materia dedica la E diversos preceptos, como, por e.", el a$artado #,
-ltimo inciso, del art. 1BD, o los a$artado% 1 3 # in fine del art. 1DQ"
,estacar el mecanismo de control e8traordinario por e8celencia en el art. 1D),
que literalmente prescribe que el control de las actividades de los rganos de
las "44" se e.erce por el 4ribunal $onstitucional, el Gobierno, la
0urisdicci+n contencioso-administrati%a y el 4ribunal de $uentas"
4l Tri'!nal Con%tit!cional corresponde $el relativo a la constitucionalidad de
sus disposiciones normativas con fuer!a de ley%I al 7o'ierno $el e.ercicio de
funciones delegadas a que se refiere el a$artado # del art. 1DQ%, previo
dictamen del onse.o de EstadoI a la 0urisdicci+n contenciosa
administrati%a, el control de la $,dministraci+n aut+noma y sus normas
reglamentarias%I por -ltimo, al Tri'!nal de C!enta%, el control econmico
y presupuestario"
El control por el <obierno del e.ercicio de funciones delegadas es aplicable a
las funciones e.ecutivas y no a las legislativas de las "44" #e precisa
dictamen previo y preceptivo, pero no vinculante, del onse.o de Estado"
6uestras "44" ostentan un n-mero significativo de competencias de
e.ecucin de la legislacin estatal, que han asumido, con carcter propio en
sus respectivos EE44" El problema alcan!a la condicin de clsico en los
regmenes polticos del llamado federalismo de e.ecucin, caso del alemn
vigente, en los que los /Under e.ecutan la legislacin federal"
El :ribunal onstitucional ha sostenido que $el Estado no puede desentenderse
de la aplicacin adecuada y de la interpretacin uniforme de la /ey%" El
tribunal puntuali!a que tales iniciativas estatales slo seran contrarias al orden
constitucional cuando supongan una p(rdida de la autonoma de e.ecucin de
la "4"
El control de la ?urisdiccin ontenciosa 4dministrativa abarca los actos y
normas reglamentarias emanadas de la "4" Es la va ordinaria para impugnar
los actos y las disposiciones presuntamente ilegales de la "44" y para
facilitar su e.ercicio"
4s, el art. *1 de la LOP. reconoce competencias a las ?u!gados de lo
ontencioso en los casos all enumeradosI el art" 2F hace lo propio con las
competencias de la #ala de lo ontencioso 4dministrativo del :ribunal #uperior
de ?usticia de la "4", y el art" A3 delimita la competencia en casacin de la
#ala de lo ontencioso 4dministrativo del :ribunal #upremo"
/os actos y normas reglamentarias de las "44", pueden ser impugnados por
el <obierno e8cepcionalmente, y directamente ante el :ribunal onstitucional,
por la va del art. 1E1.# CE, a los efectos de producir la suspensin
automtica de la disposicin o resolucin recurrida" abe tambi(n un control
de los tribunales de las respectivas .urisdicciones de los actos de las "44" en
aplicacin del ,erecho omunitario"
El control econmico y presupuestario por el :ribunal de uentas, 8ltimo
a$artado del art. 1D), trae causa de que todo el sector p-blico 'estatal o
autonmico) se encuentra su.eto a tal control, conforme al art. 1)E CE"
:al control es compatible con la fiscali!acin econmica y presupuestaria que,
seg-n el art" 0"C de la /D del :ribunal de uentas, llevan a cabo rganos
previstos a tal efecto por los EE44, es el caso de la #indicatura de uentas de
atalua, el :ribunal >asco de uentas *-blicas, el onse.o de uentas de
<alicia, la mara de omptos de 6avarra, y la #indicatura de uentas de la
"4" >alenciana"
Bna -ltima va de control del desempeo de las competencias estatuarias por
el Estado la ofrece la 4lta &nspeccin Estatal, que los EE44 reservan al Estado
en materias como educacin, sanidad, legislacin laboral y #eguridad #ocial"
B.). Coercin e%tatal $ara la re%ol!cin de con>licto%
Es el supuesto lmite que contempla el art. 1DD CE, que dispone:
-* $Si una C*.* no cumpliere las o"ligaciones que la Constituci#n u otras
leyes le impongan$ o actuare de forma que atente gra%emente al inter1s
general de Espaa$ el ,o"ierno$ pre%io requerimiento al 0residente de la
C*.* y$ en el caso de no ser atendido$ con la apro"aci#n de la mayora
a"soluta del Senado$ podr adoptar las medidas necesarias para o"ligar
a aqu1lla al cumplimiento forzoso de dichas o"ligaciones o para la
protecci#n del mencionado inter1s general*
/* 0ara la e!ecuci#n de las medidas pre%istas en el apartado anterior$ el
,o"ierno podr dar instrucciones a todas las autoridades de las CC*..*%"
Esta va de resolucin est inspirada en frmulas anlogas que conoce el
derecho constitucional comparado en &talia y, especialmente, en 4lemania" /as
diferencias ms notables entre el modelo alemn y el mecanismo coercitivo de
nuestra onstitucin radican, en primer lugar, en la introduccin en la letra de
la onstitucin de una actuacin de la "4" $que atente gra%emente al inter1s
general de Espaa% y, en segundo lugar, en la incorporacin a nuestra
onstitucin del requisito de que se curse previo requerimiento por el <obierno
al *residente de la "4"
En torno al art. 1DD CE, se contemplan tres requisitos habilitantes para que el
<obierno pueda adoptar estas medidas e8cepcionales:
a) El primero es un presupuesto material, a saber, el incumplimiento
por una 4 de una actuacin que atente gravemente contra el inter(s
general de Espaa" /a actuacin puede ser positiva o negativa"
b) En segundo lugar, se e1ige un doble presupuesto formal" En
efecto, se precisa tanto el requerimiento que previamente el <obierno
debe dirigir al *residente de la 4, como la aprobacin del #enado por
mayora absoluta de las medidas e8cepcionales que el <obierno se
proponga adoptar"
El art. 1,* del Reglamento del 1enado dispone:
-* $Si el ,o"ierno$ en los casos contemplados en el artculo -BB*- de la
Constituci#n$ requiriese la apro"aci#n del Senado para adoptar las
medidas a que el mismo se refiere$ de"er presentar ante el 0residente
de la Cmara escrito en el que se manifieste el contenido y alcance de
las medidas propuestas$ as como la !ustificaci#n de ha"erse realizado el
correspondiente requerimiento al 0residente de la Comunidad .ut#noma
y la de su incumplimiento por parte de 1sta*
/* 'a )esa del Senado remitir dicho escrito y documentaci#n ane!a a la
Comisi#n ,eneral de las Comunidades .ut#nomas$ o "ien proceder a
constituir una Comisi#n con!unta en los t1rminos pre%istos en el artculo
B9 del presente Reglamento*
6* 'a Comisi#n$ sin per!uicio de lo dispuesto en el artculo CD$ requerir$ por
medio del 0residente del Senado$ al 0residente de la Comunidad
.ut#noma para que en el plazo que se fi!e remita cuantos antecedentes$
datos y alegaciones considere pertinentes y para que designe$ si lo
estima procedente$ la persona que asuma la representaci#n a estos
efectos*
8* 'a Comisi#n formular propuesta razonada so"re si procede o no la
apro"aci#n solicitada por el ,o"ierno$ con los condicionamientos o
modificaciones que$ en su caso$ sean pertinentes en relaci#n con las
medidas proyectadas*
B* El 0leno de la Cmara someter a de"ate dicha propuesta$ con dos
turnos a fa%or y dos en contra$ de %einte minutos cada uno$ y las
inter%enciones de los 0orta%oces de los grupos parlamentarios que lo
soliciten$ por el mismo tiempo* Concluido el de"ate$ se proceder a la
%otaci#n de la propuesta presentada$ siendo necesario para la
apro"aci#n de la resoluci#n el %oto fa%ora"le de la mayora a"soluta de
Senadores%"
/a /D CNCM0C, de C2 de abril, de Estabilidad *resupuestaria y #ostenibilidad
Einanciera, incluye de forma e8presa este instrumento entre las medidas de
cumplimiento for!oso para los supuestos en que una 4 no adoptase los
acuerdos de no disponibilidad de cr(ditos necesarios, no constituyese los
depsitos obligatorios establecidos o no implantase las medidas propuestas por
la comisin de e8pertos"
D. LA /INANCIACI2N 0E LA1 COMUNI0A0E1 AUT2NOMA1
D.1. La a!tonom"a >inanciera en la CE
#in recursos financieros suficientes no hay autonoma, sino dependencia del
ente que posea los recursos" omo ha sealado el TC en reiteradas ocasiones
'una de las -ltimas en la #: ;0NCM0M, de C3 de .unio), la autonoma
financiera $e&ige un ni%el mnimo de recursos que permita el e!ercicio de sus
competencias en el marco de posi"ilidades reales del sistema financiero en su
con!unto%"
El primer apartado del art. 1DE CE sienta los principios constitucionales en la
materia, al afirmar que: $'as CC.. gozarn de autonoma financiera para el
desarrollo y e!ecuci#n de sus competencias con arreglo a los principios de
coordinaci#n con la Eacienda estatal y de solidaridad entre todos los
espaoles%"
,e conformidad con el art. 1D+.1 CE, los recursos de las 44 estarn
constituidos por:
a) &mpuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre
impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado"
b) #us propios impuestos, tasas y contribuciones especiales"
c) :ransferencias de un fondo de compensacin interterritorial y otras
asignaciones con cargo a los *resupuestos <enerales del Estado"
d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho
privado"
e) El producto de las operaciones de cr(dito"
,e la mayor importancia es la previsin que se constitucionali! en el art.
1D+.) CE: $)ediante 'ey Frgnica podr regularse el e!ercicio de las
competencias financieras enumeradas en el precedente apartado -$ las normas
para resol%er los conflictos que pudieran surgir y las posi"les formas de
cola"oraci#n financiera entre las Comunidades .ut#nomas y el Estado%" En
desarrollo del mismo se dict pronto la trascendente /ey Drgnica de
Einanciacin de las 44 'LO/CA ,R1*,Q6 de ## de no&iem're)"
5a sido modificada en varias ocasiones y es de aplicacin especfica a las
llamadas 44 de r(gimen fiscal com-n, del que se encuentran e8cluidas:
a) /as 44 de R(gimen Eoral '*as >asco y 6avarra): su contribucin al
sostenimiento de los gastos del Estado se rige por el mecanismo del
cupo, en el *as >asco, o del convenio en 6avarra" 6o obstante, estas
44, en lo concerniente al d(ficit y endeudamiento, estn vinculadas, al
igual que las dems, por los sistemas de coordinacin estatal referidos
en la /DE4"
b) El R(gimen Ecnomo Eiscal anario: 4l amparo de la disposicin tercera
de la E '$'a modificaci#n del r1gimen econ#mico y fiscal del
archipi1lago canario requerir informe pre%io de la Comunidad .ut#noma
o$ en su caso$ del #rgano pro%isional auton#mico%), se dict la Le3
#QR1**1, de + de I!nio, de modificacin de los aspectos fiscales del
R(gimen Econmico Eiscal de anarias modificada en diversas ocasiones"
Mencin singular e8ige en este apartado el onse.o de *oltica Eiscal y
Einanciera, creado por la LO/CA para la adecuada coordinacin entre la
actividad financiera de las 44 y de la 5acienda del Estado, y que se
encuentra constituido por el Ministro de 5acienda y 4dministraciones *-blicas y
por los onse.eros que desempeen las responsabilidades de 5acienda de cada
4I un rgano al que se le han atribuido recientemente relevantes
competencias en su funcin consultiva por la LO #R#Q1#6 de #+ de a'ril6 de
E%ta'ilidad Pre%!$!e%taria 3 1o%teni'ilidad /inanciera, que tiene como
principales ob.etivos: la garanta de la sostenibilidad financiera de las diversas
4dministraciones *-blicasI el fortalecimiento de la confian!a en la estabilidad
de la economa espaolaI y el refuer!o del compromiso de Espaa con la Bnin
Europea en materia de estabilidad presupuestaria"
,ebemos volver nuevamente la mirada a la 1TC )1R#Q1Q6 de #, de enero,
que declar inconstitucional varias previsiones en esta materia, entre las que
destaca lo que se vino a denominar $esfuer!o fiscal similar%, dentro de los
mecanismos de nivelacin y solidaridad"
D.#. La %olidaridad >inanciera
El art. # CE consagra el principio de $la solidaridad entre todas las
nacionalidades y regiones que integran Espaa%" O, obviamente, si la
solidaridad no se ha de quedar en mera retrica hueca, debe manifestarse
fundamentalmente en el plano econmico, de ah la importancia de los art%.
1),6 1DE 3 1D,"
Este -ltimo precepto constitucional instaura el -nico mecanismo constitucional
concreto de solidaridad financiera entre nuestras 44 y *rovincias, al
disponer que $con el fin de corregir deseuilibrios econ+micos
interterritoriales y 'acer efecti%o el principio de solidaridad, se
constituir el Fondo de $ompensaci+n con destino a gastos de
in%ersi+n cuyos recursos ser distribuidos por las $ortes Generales
entre las $$,, y 3ro%incias, en su caso%"
#e encuentra regulado en la actualidad por la Le3 ##R#QQ16 de #+ de
diciem're, reguladora de los Eondos de ompensacin &nterterritorial, que
estableci dos fondos diferenciados 'el Eondo de ompensacin y el Eondo
omplementario), e incorpor las ciudades de euta y Melilla como
beneficiarios del Eondo"
El control parlamentario corresponder al #enado 'a trav(s de la omisin
<eneral de las 44), as como a las 4sambleas de las 44 y de euta y
Melilla"
Es el -nico dispositivo previsto en la onstitucin como instrumento de
solidaridad interterritorial, aunque tambi(n e8isten, o han ido e8istiendo, otros,
por e.emplo, los &ncentivos Regionales, creados por la /ey FAN013A 'ya
derogada)I o el Eondo de 6ivelacin para la *restacin de #ervicios Mnimos
'art. 1D,.1 CE 3 art. 1D LO/CA), incluidos hace tres meses en los
*resupuestos <enerales del EstadoI o el Eondo de <arantas de #ervicios
*-blicos Eundamentales o los Eondos de onvergencia" En el seno de la BE
podemos apuntar el Eondo Europeo de ,esarrollo regional 'EE,ER), Eondo
#ocial Europeo, el Eondo Europeo de Drientacin y <aranta 4grcola 'EED<4),
o el Eondo de ohesin"
CAPTULO 1E: EL TRI?UNAL CON1TITUCIONAL
1. INTRO0UCCI2N
1.#. Origen (i%trico
A= /os Estados Bnidos de 4m(rica
6o podemos evitar citar la #entencia que dicto el ?ue! Marshall en 03M;, en el
caso Marbury vs Madison, en la que el ?ue! construy un ra!onamiento que
permita a los :ribunales de ?usticia el control de la constitucionalidad de las
leyes, (sta se centra en afirmar:
a) /a onstitucin es la ley superior de la 6acin, por lo que los actos
legislativos que repugnen a la onstitucin son nulos"
b) #i hay un conflicto entre la onstitucin y una ley aplicable a un caso
concreto, el ?u!gador determinara cul de tales normas en colisin es
aplicable"
c) ,ado que los :ribunales han de observar la onstitucin, y la misma es
superior a cualquier ley ordinaria, es la onstitucin y no (sta la que ha
de regir el caso que ambas contemplan"
?= En el ontinente Europeo
:enemos algunos antecedentes histricos de lo ms variado 'Europa posterior
a la Rev" Erancesa, onstitucin #ui!a de 032F, onstitucin 4lemana de
Peimar de 0101, etcJ), pero hasta que el *rofesor Qelsen hace la construccin
que establece que:
a) El ordenamiento .urdico, en funcin del principio de .erarqua, constituye
una pirmide"
b) En la c-spide de esa pirmide se encuentra la onstitucin, como 'e&
superior"
c) /a supremaca de la onstitucin e8ige un mecanismo especfico para su
tutela"
d) ,e tan necesarias garantas sobresale la necesidad de establecer un
control de la constitucionalidad de las leyes ordinarias, que por su
comple.idad precisa de un rgano $ad hoc%, el :ribunal onstitucional"
Este modelo 4ustriaco fue la inspiracin para crear el :ribunal de <arantas
onstitucionales en la E de 01;0, lo siguieron la onstitucin 4lemana e
&taliana tras la && <M, y lo seguimos nosotros con la E de 0123, en la que se
dedica su :itulo &+ a la composicin, competencias y funcionamiento de
nuestro :"
C= /a tendencia actual a cierta convergencia entre dos modelos histricos
on los anteriores arquetipos '6orteamericano y Europeo), se deduce que el
sistema est evolucionando a pasos agigantados, y que el sistema tiende cada
ve! ms a un #istema Mi8to, como se puede observar en las nuevas
democracias de Europa Driental 'se instituye un : con influencias Europeas y
4mericanas), y en las democracias #udamericanas 'se preocupan por la
constitucionalidad y lo hacen a trav(s de ordenes de diversos orgenes)"
1.). Lo% 1i%tema% de .!ri%diccin Con%tit!cional
4 continuacin se e8pondrn las ; categoras conceptuales"
A= El sistema de .urisdiccin difusa
Est basado sobre todo en el #istema 6orteamericano, tiene las siguientes
caractersticas: el control constitucional de las leyes se asigna a ?ueces y
:ribunalesI el punto d(bil del sistema son las resoluciones parciales o totales
contradictorias 'reportan escasa seguridad .urdica)I los efectos de las
sentencias son inter partes 'limitadas -nicamente a las partes)I y la
?urisprudencia del :ribunal #upremo 6orteamericano debe ser seguida por los
?ueces Drdinarios conforme al principio stare decisis 'deben de seguir la
doctrina .urisprudencial anteriores de los rganos .udiciales superiores)"
?= El sistema de .urisdiccin concentrada
El control .urisdiccional constitucional de las leyes se pone en manos del :, al
que se confa en e8clusiva la vigilancia de la onstitucionalidad de las leyes"
4l plantearse ante tan alto tribunal la presunta inconstitucionalidad de una ley,
la sentencia confronta la norma legal con la constitucional, y si hay
contravencin de esta, el fallo surtir efecto erga omnes, ya que conllevara la
nulidad total o parcial de la ley inconstitucional"
C= El avance hacia sistemas mi8tos
En las -ltimas d(cadas se ha e8tendido el sistema de .urisdiccin concentrada
en los que se asumen diversos elementos de sistemas de .urisdiccin difusa,
variando seg-n cada r(gimen constitucional, donde cualquier ?ue! o :ribunal
puede pedir de oficio la cuestin de inconstitucionalidad"
/a distancia prctica entre el funcionamiento, en materia de control de
constitucionalidad de las leyes, del :ribunal #upremo norteamericano y los
:ribunales onstitucionales europeos, se ha acortado mucho durante los
-ltimos tiempos"
#. CARACTERE1 0EL TRI?UNAL CON1TITUCIONAL
/os caracteres que ostenta el : son los siguientes:
A= Es un rgano .urisdiccional
El estatuto de sus miembros 'independientes e inamovibles), su procedimiento
'p-blico y entre partes), y el valor y la naturale!a de sus decisiones 'que
tienen forma de providencias, autos o sentencias), son los propios de un
rgano .urisdiccional"
El articulo 3M /D: 'ley orgnica CN0121) establece el carcter supletorio de la
/D del *oder ?udicial y la /E 'ley 0NCMMM) para: comparecer en .uicio,
publicidad y forma de los actos, comunicaciones y actos del au8ilio
.urisdiccional, das y horas hbiles, pla!os, caducidad, renuncia y desistimiento,
lengua oficial y polica de estrados"
?= Es un :ribunal especial situado al margen de los rganos del *oder ?udicial
Est regulada al margen de la *otestad ?urisdiccional"
Es concentrada, y no cabe recurso contra sus resoluciones, salvo s-plica 'para
los autos) y el de aclaracin 'para las sentencias), en pla!os brevsimos, ante
el propio :, y solo (ste podr subsanar los posibles defectos del
procedimiento"
/os ?ueces y :ribunales pueden formular la cuestin de inconstitucionalidad
ante el :, y (ste lo estudiar como un elemento de sistema de !usticia
constitucional difusa, pero no es menos cierto que el que tales rganos deban
limitarse a elevar la cuestin es refle.o de que el :ribunal onstitucional es
titular de una funcin concentrada ante el mismo, en cuanto rgano
.urisdiccional especial, que, en cierta medida, se ha situado por encima de los
dems"
*ropiamente, el : no es un rgano superior al :#, ya que aqu(l asume el
control de constitucionalidad y (ste corona la estructura .errquica de un *oder
.udicial que tiene encomendado el control de legalidad"
C= omo :ribunal de ?usticia n o puede actuar de oficio" 5a de limitarse a
entender de los casos que se le susciten por una parte dotada de legitimacin
activa al efecto
@sta es una nota significativa del :, que e8plica tanto las especiales
limitaciones con que est regulada la legitimaci#n acti%a para suscitar
determinados recursos ante (l, como la e8clusin de la llamada $accin
popular%"
:al caracterstica no se desvirt-a, porque el art" 3F /D: establece: $El
Tri"unal$ en cualquier tiempo anterior a la decisi#n$ podr comunicar a los
comparecidos en el proceso constitucional la e%entual e&istencia de otros
moti%os distintos de los alegados$ con rele%ancia para acordar lo procedente
so"re la admisi#n o inadmisi#n y$ en su caso$ so"re la estimaci#n o
desestimaci#n de la pretensi#n constitucional%" :ampoco se desvirt-a al
amparo del art" 31 /D:: $El Tri"unal$ de oficio o a instancia de parte$ podr
acordar la prctica de prue"a cuando lo estimare necesario y resol%er
li"remente so"re la forma y el tiempo de su realizaci#n$ sin que en ningn
caso pueda e&ceder de treinta das%"
0= ,el carcter propio del : deriva el de las sentencias que emanan d el
mismo
,ichas sentencias son validas a partir del da siguiente y no cabe recurso
alguno contra ellas" /as sentencias que declaren la inconstitucionalidad de una
ley 'o norma con rango de ley) tienen plenos efectos frente a todos, es decir,
eficacia erga omnes"
Esta disposicin es ms acertada que el artculo FC de la /D: de la &&
Rep-blica, que atribua efectos diferentes a las sentencias que resolviesen
sobre la inconstitucionalidad formal o material, cuando de tal distincin
doctrinal no es prudente e8traer las ta.antes conclusiones en las que aquella
desembocaba"
). COMPO1ICI2N 0EL TRI?UNAL CON1TITUCIONAL
).1. La c!e%tin del >actor $ol"tico en la con>ig!racin del Tri'!nal
/a onstitucin espaola opta, en la estela de los antecedentes histricos
patrios y europeos, en pro de un rgano especfico, el :ribunal onstitucional,
cuyos miembros no tienen que ser miembros de la carrera .udicial 'es decir, del
$uerpo -nico% mencionado en el art" 0CC"0 de la onstitucin), bastando que
concurra en ellos la circunstancia de ser considerados $.uristas de reconocida
competencia%, en los t(rminos que precisa el art" 0AM"C de la onstitucin,
sobre el que habremos de volver" /a eleccin parlamentaria de la mayora de
sus miembros y la de ndole gubernamental de otros dos de sus componentes
abre las puertas a la refle8in sobre la politicidad o apoliticidad de un rgano
de tal composicin"
/os :ribunales constitucionales han de abordar procesos de constitucionalidad
de las leyes ordinarias 'menos estticas que la onstitucin) en los que la
tradicional hermen(utica .urdica habr de estar complementada por un
anlisis poltico sistemtico" 5asta aqu pisamos la vertiente pacfica, al menos
en el terreno doctrinal, de la politicidad del :ribunal constitucional" #i bien a lo
anterior hay que aadir una segunda faceta tan pronto como damos el paso de
la teora a la realidad, porque lo que hemos dado en llamar $el anlisis poltico
sistemtico% no deriva solamente de la letra de la onstitucin"
En otras palabras cabra decir que la cuestin capital, en el terreno de la
prctica, es a qui(n se elige para encarnar la ?usticia onstitucional, puesto
que todo posible miembro de tan alto :ribunal necesariamente tiene un sesgo
en su formacin, una escala de valores y ciertos pre.uicios, en el sentido ms
literal de la e8presin, que hace que los .uristas, a la hora de en.uiciar la
constitucionalidad de una ley, si hemos de introducir un anlisis poltico, no
seamos en tales trances bienes fungibles"
O dado que la pregunta Va qui(n se eligeW est indisolublemente unida a la
cuestin Vcmo se eligeW, los procedimientos y los requisitos a trav(s de las
cuales se procede a colmar la composicin del :ribunal onstitucional merecen
consideracin detallada"
).#. La com$o%icin %eg8n la Con%tit!cin
El ,erecho constitucional comparado europeo es el que ms influyo en la
redaccin del actual artculo 0A1 E 'articulo 0;A onstitucin &taliana 01F2,
articulo A= onstitucin Erancesa 01A3, y articulo 1F /ey Eundamental 9onn)"
Art"c!lo 1D*.1 CE" El Tri'!nal Con%tit!cional %e com$one de 1#
miem'ro% nom'rado% $or el Re3 'F por el ongreso y otros F por el
#enado con ;NA de sus miembros, C a propuesta del gobierno y otros C a
propuesta <*?)" En el momento en el que se reali!o la composicin fue
un tanto comple.o debido a que por una parte no se quera rescatar la
parte de la E de 01;0, y por otra parte estaban los problemas entre los
principales partidos polticos 'B, quera que miembros de su gobierno
entraran en el : de forma directa y el *#DE y * queran que las
propuestas proviniesen de ambas maras parlamentarias, puesto que la
mayora cualificada de ;NA en la prctica precisara consensuar tales
propuestas)" Einalmente B, y *#DE negocian y cambian los miembros
de 00 a 0C a cambio de que las C personas que se eligen por parte del
<obierno, fueran asumibles por ambos partidos"
Art"c!lo 1D*.# CE" .os miembros del 4ribunal $onstitucional
debern ser nombrados entre 6agistrados y Fiscales, 3rofesores
de 5ni%ersidad, funcionarios p7blicos y abogados, todos ellos
0uristas de reconocida competencia con ms de uince a/os de
e0ercicio profesional* #e quiere evitar en la medida de lo posible la
politi!acin con esta medida, y con ello se evita la posibilidad de
reeleccin 'al menos sucesiva)"
).). La a$licacin ideal de lo% criterio% con%tit!cionale%
#e dan casos en la propuesta de los miembros del : en los que pesa ms su
afinidad reconocida al partido que su traba.o como ?uristas de alto nivel,
aunque siempre hay miembros que go!an de me.or nivel como ?uristas"
*ara evitar este proceso 'se desvirt-a de alguna manera el artculo 0A1 E)
puede establecerse que los 3 miembros 'F elegidos por ,iputados y otros F por
#enadores) a designar por la mara fuesen ob.eto de autentico consenso
entre los grandes partidos polticos 'actualmente *#DE y **), entre ?uristas
capaces de asumir el .uicio de constitucionalidad de las leyes, para ello
debi(ndose renunciar a los C miembros que elige de manera libre y directa el
<obierno" on este procedimiento se conseguira que en el : se formara un
equipo de 0C miembros con una ptima capacidad de dilogo interno y de
traba.o"
B. LA OR7ANIGACI2N
B.1. OrganiCacin I!ri%diccional
/a onstitucin concibe al : como un rgano unitario y omite referencias en
cuanto a la estructura interna, la onstitucin se limita a crear las paredes
maestras de esta institucin, de.ando su complemento 'la estructura interna) a
la /D:" Este rgano se encuentra organi!ado en:
A= El *leno
Est compuesto por 0C Magistrados y encabe!ado por su *residente,
conociendo una amplia relacin de cuestiones:
a) ,e la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los :ratados
&nternacionales"
b) ,e los recursos de inconstitucionalidad contra las leyes y dems
disposiciones con valor de ley 'menos las de mera aplicacin de
doctrina)" El *leno deber sealar la doctrina de aplicacin"
c) ,e las cuestiones de constitucionalidad que se reserve para s"
d) ,e los conflictos constitucionales de competencia entre Estado y 44, y
viceversa"
e) ,e las impugnaciones previstas 0=0"C E"
f) ,e los conflictos de defensa de la autonoma local"
g) ,e los conflictos de los rganos constitucionales del estado"
h) ,e las anulaciones en defensa de la .urisdiccin del tribunal previstas en
el artculo F";"
i) ,e la verificacin del cumplimiento de los requisitos e8igidos para el
nombramiento del Magistrado del :"
.) ,el nombramiento de los Magistrados que han de integrar cada una de
las salas"
H) ,e la recusacin de los Magistrados del :"
l) ,el cese de los Magistrados previstos en el artculo C;"
m),e la aprobacin y modificacin de los reglamentos del :ribunal"
n) ,e cualquier otro asunto que sea competencia del : pero recabe para s
el *leno, as como de los otros asuntos que le sean atribuidos
e8presamente por /ey Drgnica"
?= /as #alas
onsta de C #alas 'la 0X la preside el *residente, y la CX por el >icepresidente)
y est compuesta de = Magistrados cada una"
onocen de: /os Recursos de 4mparo por la violacin de ,erechos y /ibertades
referidos A;"C E, asuntos que no sean competencia del *leno y las cuestiones
que se ha atribuido a las #ecciones pero que debido a la importancia debe de
resolver la propia #ala"
,ebern someterse a la decisin del *leno aquellos casos que en cualquiera de
las C salas entendiera necesario apartarse de la doctrina constitucional
precedente sentada por el 4lto :ribunal"
C= /as #ecciones
En cada #ala hay C #ecciones, cada una de ellas formada por ; Magistrados, y
conocen: del despacho ordinario y la admisibilidad o inadmisibilidad de los
recursosI as como conocer y resolver asuntos de amparo 'art" F3 /D:) que
la #ala le haya podido diferirI en aquellos casos en que para su resolucin sea
aplicable doctrina consolidada del :" 'art" AC"C /D:)"
CAPTULO 1+: COMPETENCIA1 0EL TRI?UNAL
CON1TITUCIONAL MI=
1. EL RECUR1O 0E INCON1TITUCIONALI0A0 - 1U1 MO0ALI0A0E1
1.1. /!ncin del rec!r%o
/a funcin bsica del recurso de inconstitucionalidad, como ha reconocido el
propio :ribunal '#: 0FN0130, de C1 de abril), es la defensa ob.etiva de la
onstitucin, afirmar su primaca y privar de todo efecto a las leyes contrarias
a la misma, e8cluyendo del ordenamiento a las disconformes con la
onstitucin"
El propio :ribunal tuvo empeo en fi.ar su visin sobre la potestad legislativa
de las ortes <enerales a la hora de interpretar o desarrollar los mandatos
constitucionales" En su c(lebre sentencia 2=N013;, de A de agosto sobre la /ey
de 4rmoni!acin del *roceso 4utonmico '/D4*4) formul que el legislador
ordinario $no puede dictar normas meramente interpretati%as cuyo e&clusi%o
o"!eto sea precisar el nico sentido entre los %arios posi"les que de"e
atri"uirse a un determinado concepto o precepto de la Constituci#n%,
apoyndose en la lnea argumental de que $al reducir las distintas
posi"ilidades o alternati%as del te&to constitucional a una sola$ completa$ de
hecho$ la o"ra del poder constituyente%, a lo que aadi que $se sita
funcionalmente en el mismo plano$ cruzando al hacerlo la lnea di%isoria entre
el poder constituyente y los poderes constituidos%" /o que remacha con estas
palabras: $El legislador se coloca inde"idamente en el lugar que corresponde
al poder constituyente y al Tri"unal Constitucional%"
1.#. O'Ieto del control
El art" 0=0"0"a E se refiere al $recurso de inconstitucionalidad contra leyes y
disposiciones normativas con fuer!a de ley% 'sinteti!ada en el art" 0=; E con
la terminologa $norma con rango de ley%)"
El desarrollo normativo de tal previsin constitucional ha sido asumido por el
art" C2"C /D:, por el cual son susceptibles de declaracin de
inconstitucionalidad:
a) /os Estatutos de 4utonoma y dems /eyes Drgnicas"
b) /as dems leyes, disposiciones normativas y actos del Estado con fuer!a
de ley" En el caso de los decretos7legislativos, la competencia del : se
entiende sin per.uicio de lo previsto en el art" 3C"= E"
c) /os :ratados &nternacionales"
d) /os Reglamentos de las maras y de las ortes <enerales"
e) /as leyes y disposiciones normativas con fuer!a de ley de las
omunidades 4utnomas, con la misma salvedad formulada en el
apartado b) respecto de los casos de delegacin legislativa"
f) /os Reglamentos de las 4sambleas legislativas de las "44"
4lg-n autor 'por e.emplo <on!le!7:revi.ano) ha sostenido que esta
enumeracin 6D contiene un numerus clausus" /os autores entienden lo
contrario" Entienden que no hay lugar en la prctica para la llamada
inconstitucionalidad por omisin" 4dems conviene sealar que en el art" C"h
/D:, la apertura del mbito de conocimiento del : se efect-a para casos
diferentes"
1.). El $arAmetro de con%tit!cionalidad
El art" C3"0 /D: dispone que $para apreciar la conformidad o disconformidad
con la Constituci#n de una 'ey$ disposici#n o acto con fuerza de ley del Estado
o de las Comunidades .ut#nomas$ el Tri"unal considerar adems de los
preceptos constitucionales$ las leyes que$ dentro del marco constitucional$ se
hu"ieran dictado para delimitar las competencias del Estado y de las diferentes
Comunidades .ut#nomas o para regular o armonizar el e!ercicio de las
competencias de estas%" 4unque no se cite los Estatutos de 4utonoma, es
evidente que son las leyes orgnicas ms importantes de delimitacin de
competencias entre el Estado y las diferentes omunidades 4utnomas"
El : ha empleado la e8presin $parmetro de constitucionalidad%$ $canon de
constitucionalidad% o $bloque de constitucionalidad% como sinnimos, y ha
establecido que (ste $ha de ser%ir como "ase para en!uiciar la 'ey
impugnada% y que el bloque de constitucionalidad $hace referencia a un
con!unto de disposiciones utiliza"les como parmetro de la legitimidad
constitucional de las leyes$ pero no a contenidos normati%os concretos que no
pueden ser modificados de acuerdo con el procedimiento pre%isto segn la
naturaleza de cada disposici#n%"
*or tanto el parmetro va a ser comple.o y se encuentra sometido a varias
dificultades:
a= 'a muta"ilidad del canon de constitucionalidad durante la tramitaci#n de un
recurso de constitucionalidad
,ado que la onstitucin en cierta medida puede ser considerada constitucin
abierta, el :ribunal onstitucional ha admitido la naturale!a mutable del
parmetro de constitucionalidad" Ello equivale a reconocer que, en
determinados mbitos, el legislador orgnico e incluso el ordinario tiene en sus
manos la posibilidad de que algo que hoy es constitucional maana de.e de
serlo, y a la inversa" #i durante la tramitacin de un recurso de
inconstitucionalidad, el canon de constitucionalidad es alterado, el parmetro
de constitucionalidad queda configurado por la legislacin de referencia en ese
momento vigente, con independencia de cul estuviera en vigor en el da en
que se interpuso el recurso"
'= 'a hip#tesis de que ciertas normas integrantes del parmetro de
constitucionalidad se encuentren afectadas de inconstitucionalidad
El : no puede de oficio declarar una ley inconstitucional 'sea o no integrante
del $bloque de constitucionalidad%), salvo en aquellos casos en los que la
declaracin de inconstitucionalidad deba e8tenderse por cone&i#n o
consecuencia 'art" ;1"0 /D:)"
1.B. El c!r%o del $roce%o
A= /a legitimacin activa
5ablaremos de los rganos legitimados para interponer directamente un
recurso de inconstitucionalidad, y cmo los rganos de la .urisdiccin ordinaria
pueden suscitar por va indirecta 'la llamada cuestin de inconstitucionalidad)
la revisin de una norma con rango de ley ante el : 'esto lo veremos en otro
epgrafe)"
/e.os de la pauta de amplio espectro de la onstitucin de 01;0, nuestra
onstitucin vuelve a los conceptos restrictivos de la italiana de 01F2 o la
alemana de 01F1" El : ha remarcado que los su.etos legitimados se
encuentran $in%estidos por la Constituci#n ?art* -C/*-*a4 y por la 'ey ?arts* 6/
y 9/*- 'FTC4 ( en %irtud de la alta cualificaci#n poltica que se infiere de su
respecti%o cometido constitucional%"
#eg-n el art" 0=C"0 E, estarn legitimados para interponer recurso de
inconstitucionalidad:
El *residente del <obierno"
El ,efensor del *ueblo"
AM ,iputados o AM #enadores"
/os rganos colegiados e.ecutivos de las omunidades 4utnomas, y en
su caso, las 4sambleas legislativas de las mismas"
En desarrollo de tal precepto constitucional, el art" ;C /D: dispone que la
legitimacin, cuando se trate de Estatutos de 4utonoma y dems /eyes del
Estado, o en cualesquiera de sus formas, y disposiciones normativas y actos
del Estado o de las omunidades 4utnomas con fuer!a de /ey, tratados
internacionales y Reglamentos de las maras y de las ortes <enerales,
corresponde a:
El *residente del <obierno"
El ,efensor del *ueblo"
AM ,iputados o AM #enadores"
/os rganos colegiados e.ecutivos de las omunidades 4utnomas, y en
su caso, las 4sambleas legislativas de las mismas contra las /eyes,
disposiciones o actos con fuer!a de /ey del Estado que puedan afectar a
su propio mbito de autonoma"
/os rganos o el con.unto de ,iputados o #enadores legitimados actuaran
representados por el miembro o miembros que designen o por un comisionado
nombrado al efecto, los rganos e.ecutivos, del Estado y de las omunidades
4utnomas, sern representados y defendidos por sus 4bogados 'por los
rganos e.ecutivos del Estado actuar el 4bogado del Estado)"
?= El $ iter % procesal
/os arts" ;; y ;F /D:, regulan el procedimiento que debe seguir un recurso
de inconstitucionalidad"
a= 0lazo de interposici#n del recurso
#e establece un pla!o de tres meses desde la publicacin oficial de la ley,
disposicin o acto normativo con fuer!a de ley que se pretenda impugnar" El :
entiende prorrogado el mandato de los parlamentarios a los meros efectos del
e.ercicio por los mismos de la accin de inconstitucionalidad" 6o obstante, el
*residente del <obierno y los rganos colegiados e.ecutivos de las "44"
podrn interponer el recurso de inconstitucionalidad en el pla!o de nueve
meses si cumplen los siguientes requisitos al efecto establecidos:
0" ?ue se re7na la $omisi+n Ailateral de $ooperaci+n entre la
,dministraci+n General del Estado y la respecti%a $omunidad
,ut+noma, pudiendo solicitar su convocatoria cualquiera de las dos
4dministraciones"
C" ?ue en el seno de la $omisi+n se 'aya adoptado un acuerdo
sobre la iniciaci+n de negociaciones para resol%er las
discrepancias, pudiendo instar en su caso, la modificacin del te8to
normativo" En este caso puede hacer referencia a la invocacin o no de
la suspensin de la norma en el caso de presentarse el recurso en el
pla!o previsto"
;" ?ue el acuerdo sea puesto en conocimiento del 4$ por los
+rganos anteriormente mencionados, dentro de los tres meses
siguientes a la publicacin de (sta en el $9oletn Dficial del Estado% o en
el $,iario Dficial de la omunidad 4utnoma correspondiente%"
Este instrumento, habilitado tras la reforma de la /D: del CMMM, ha sido
profusamente utili!ado" omo se ha destacado: $Ea ser%ido para a"rir nue%os
espacios de cola"oraci#n y a%enencia entre el Estado y las Comunidades
.ut#nomas$ al menos entre sus respecti%os #rganos e!ecuti%os y reduciendo$
como efecto secundario$ la saturaci#n de asuntos pendientes de sentencia del
TC$ contri"uyendo de ese modo a un me!or e!ercicio de sus funciones
constitucionales entre las que ocupan un destacado lugar la resoluci#n de
contro%ersias territoriales%"
'= El contenido de la demanda
/a accin se e.erce mediante la oportuna demanda ante el :" @sta debe de
cumplir los siguientes tres elementos:
0" .as circunstancias de identidad de las personas u +rganos ue
e0ercitan la acci+n y en su caso, de los comisionados"
C" .a concreci+n de la ley, disposici+n normati%a o acto en todo o
parte impugnado* Es un elemento esencial, puesto que supone la
definicin del ob.eto o pretensin del recurso de inconstitucionalidad" 6o
caben demandas gen(ricas y debe haber congruencia entre la pretensin
y el contenido de la ley impugnada"
;" 3recisar el precepto constitucional ue se entiende infringido* 6o
obstante, el : podr fundar la inconstitucionalidad en cualquier
precepto constitucional haya o no sido invocado en el curso del proceso
'art" ;1"C /D:)"
c= .dmisi#n a trmite de la demanda
/a /D: no lo regula e8plcitamente" /a prctica ha generado que en ocasiones
se dicte un auto de inadmisin o incluso, en ocasiones, una sentencia de
inadmisin"
d= Su!etos llamados a la personaci#n
4dmitido a trmite, se da traslado de la demanda al ongreso de los ,iputados
y al #enado, al <obierno 'por conducto del Ministerio de ?usticia) y, cuando el
ob.eto del recurso fuera una norma con rango de ley de una "44", al rgano
legislativo y e.ecutivo de la misma, a fin de que puedan personarse en el
procedimiento y formular las alegaciones que estimen oportunas"
3ersonaci+n y alegaciones deben de reali&arse en el pla&o de uince
das"
C= /a sentencia
El : dictar sentencia en die! das, salvo que, mediante resolucin motivada,
el : estime necesario un pla!o ms amplio que en ning-n caso podr e8ceder
de treinta das" #in embargo, el :ribunal dicta sus sentencias al margen de
todo pla!o, cuando buenamente su agenda y el cielo se lo permiten 'recordar
##: 3MNCM0C y 00MNCM0C que resuelven recursos presentados catorce y trece
aos atrs, cuando estaba en el <obierno ?os( Mara 4!nar)"
/os efectos de las sentencias dictadas en los recursos de inconstitucionalidad
se definen en el art" 0=F E y en los arts" ;3 a FM /D:" 5ay algunas
puntuali!aciones:
a) /a admisin del recurso no suspende la vigencia ni la aplicacin de la ley,
salvo que el <obierno se ampare en el art" 0=0"C E '$El ,o"ierno podr
impugnar ante el Tri"unal Constitucional las disposiciones y resoluciones
adoptadas por los #rganos de las Comunidades .ut#nomas* 'a
impugnaci#n producir la suspensi#n de la disposici#n o resoluci#n
recurrida$ pero el Tri"unal$ en su caso$ de"er ratificarla o le%antarla en
un plazo no superior a cinco meses%)"
b) /as sentencias tienen valor de cosa .u!gada 'no cabe la interposicin de
ning-n recurso contra la sentencia) a partir del da siguiente al de su
publicacin en el 9DE y con efectos frente a todos 'erga omnes)" En
ocasiones, el : restringe los efectos temporales de la declaracin de
inconstitucionalidad"
c) /as sentencias que declaren la inconstitucionalidad declararn
igualmente la nulidad de los preceptos impugnados, as como, en su
caso, la de aquellos otros de la misma /ey, disposicin o acto con fuer!a
de /ey a los que deba e8tenderse por cone8in o consecuencia"
d) /a declaracin de inconstitucionalidad e8pulsa la norma afectada del
ordenamiento .urdico" El : act-a en este caso como legislador negativo
y de sus sentencias puede decirse que tienen efectos e& nunc 4desde
ahora 'hacia el futuro)5"
1.D. Otra% modalidade% del rec!r%o
A= /a cuestin de inconstitucionalidad promovida por los rganos de la
.urisdiccin ordinaria
*uerta abierta al sistema de .urisdiccin difusa a trav(s del art" 0=; E con una
$cuestin% 'que no recurso) $cuando un #rgano !udicial considere$ en algn
proceso$ que una norma con rango de ley$ aplica"le al caso$ de cuya %alidez
dependa el fallo$ pueda ser contraria a la Constituci#n$ plantear la cuesti#n
ante el TC en los supuestos$ en la forma y con los efectos que esta"lezca la ley
que en ningn caso sern suspensi%os%"
/a importancia reside en que si la persona fsica o .urdica entiende que una
norma con fuer!a de ley es nula por inconstitucional, no va a poder provocar
en a"stracto 4no concreto5 un recurso de inconstitucionalidad, pero, en el caso
de que la norma le sea de aplicacin determinante en un proceso en el que es
parte, podr solicitar del .ue! o tribunal que entiende, que (l mismo interponga
ante el :, para que este alto :ribunal resuelva sobre la presunta
inconstitucionalidad de la norma de cuya valide! dependa el fallo"
*or tanto, la cuestin de inconstitucionalidad se va a poder suscitar ante el :
por el rgano de la .urisdiccin ordinaria de oficio, o a instancia no vinculante
de parte, en cuyo caso el rgano de la .urisdiccin ordinaria act-a de filtro y
decide sobre la procedencia de interponer formalmente o no la cuestin" /as
partes solo pueden sugerir la pertinencia de suscitar la cuestin, quedando a la
libre decisin del rgano .urisdiccional ordinario el promover o no la cuestin
'arts" ;A y ;= /D:)"
#eg-n dispone el art" ;A"0 /D:, el rgano .udicial solo podr plantear la
cuestin una ve! concluso el procedimiento y dentro del pla!o para dictar
sentencia, debiendo concretar la /ey o norma con fuer!a de ley cuya
constitucionalidad se cuestiona, el precepto constitucional que se considera
infligido y especificar y .ustificar en qu( medida la decisin del proceso
depende de la valide! de la norma en cuestin" 4ntes de tomar su decisin,
mediante auto, el rgano .urisdiccional oir a las partes y al ME para que, en
un pla!o com-n e improrrogable de die! das, puedan alegar lo que deseen
sobre la pertinencia de plantear la cuestin de inconstitucionalidad, resolviendo
el .ue! seguidamente y sin ms trmite en el pla!o de tres das"
,icho auto no ser susceptible de recurso de ninguna clase" #in embargo, esta
cuestin puede ser intentada en las sucesivas instancias en tanto no se llegue
a sentencia firme"
*odr el : recha!ar, en trmite de admisin, mediante auto motivado y sin
otra audiencia que la del Eiscal <eneral del Estado 'E<E), la cuestin de
inconstitucionalidad cuando faltaren las condiciones procesales o fuese
notoriamente infundada la cuestin suscitada"
,eber dar traslado al ongreso y al #enado, al E<E, al <obierno, y, en caso
de tratarse de una disposicin normativa con fuer!a de ley de una omunidad
4utnoma, a la representacin de (sta, pudiendo todos ellos personarse y
formular alegaciones"
Einalmente, se dictar sentencia con valor de cosa .u!gada que vincula a todos
los poderes p-blicos y produce efectos generales desde la fecha de su
publicacin en el 9DE"
?= El control previo de constitucionalidad de los :ratados internacionales
onforme a lo previsto en el art" 0=0"0"d E, el : es competente para conocer
las dems materias que le atribuya la onstitucin o las leyes orgnicas" En su
desarrollo, la /D: en su primitiva redaccin, siguiendo la tradicin francesa,
inclua un control previo de constitucionalidad de las leyes y restantes normas
con fuer!a de ley, incluidos los Estatutos de 4utonoma y restantes leyes
orgnicas, antes de su entrada en vigor" #in embargo, esto fue criticado, pues
a .uicio de parte de la doctrina, converta al : en una tercera cmara y,
adems, fue utili!ado por la oposicin contra las leyes aprobadas por un
<obierno con mayora socialista lo que hi!o que el <obierno no disimulara su
disgusto con el hecho y derogara tal posibilidad por la /D FN013A, de 2 de
.unio" ,esde entonces, el control previo fue reservado por la /D: a los
:ratados internacionales" #in embargo, esta posibilidad no qued nunca al libre
arbitrio de la /D:, ya que el art" 1A E, tras disponer en su primer apartado
que la celebracin de un :ratado que contenga estipulaciones contrarias a la E
e8igir la previa revisin constitucional, establece en el siguiente prrafo que
bien el <obierno o bien cualquiera de las maras, podr requerir al : para
que declare si e8iste o no disconformidad" #olo se ha utili!ado en dos
ocasiones, en 011C con motivo de la necesaria ratificacin por Espaa del
:ratado de MaastrichtI y en CMMF con ocasin del :ratado por el que se
estableca una onstitucin para Europa"
Mediante esta modalidad de control de inconstitucionalidad, el <obierno o
cualquiera de ambas maras podr requerir al : para que se pronuncie
sobre la e8istencia o ine8istencia de contradiccin entre la onstitucin y las
estipulaciones de un :ratado internacional cuyo te8to est( ya definitivamente
fi.ado, pero al que no se hubiera prestado a-n el consentimiento del Estado" En
cualquier momento puede el : solicitar a los rganos de Estado o de las
"44", o a cualquier persona fsica o .urdica, cuantas aclaraciones estime
necesarias y, finalmente, emitir declaracin que, de acuerdo con lo
establecido en el art" 1A E, tendr carcter vinculante"
#. EL RECUR1O 0E AMPARO CON1TITUCIONAL
#.1. Un rec!r%o e<ce$cional
El nombre de este recurso lo encontramos ya en la letra del art" 0C0 de la
onstitucin espaola de 01;0, inspirado en la onstitucin austriaca de 01CM
y en la onstitucin me.icana de 0102"
4l : se reserv el encabe!ar una .urisprudencia coherente en terreno tan
sensible como lo es el de la tutela de las libertades y los derechos reconocidos
en el art" 0F, #eccin 0X del aptulo segundo, del :tulo & de la 'e& superior*
Es esencial por coherencia con la e8tensin del principio de .urisdiccin
concentrada" #e trata de un recurso que protege los derechos de los
ciudadanos y adems sirve para la proteccin ob.etiva de la onstitucin"
#eg-n el art" A;"C E, el amparo ordinario de tales derechos y libertades
'mentados arriba) se confa a $los Tri"unales ordinarios por un procedimiento
"asado en los principios de preferencia y sumariedad y en su caso$ a tra%1s del
recurso de amparo ante el TC%" ,e modo que el recurso de amparo no est 'a
diferencia del ordinario) previsto para todo caso, sino para aquellos que
determine la /D: $en su caso%, como afirma el art" 0=0"b) E, que reserva el
recurso de amparo ante el : a $los casos y 'en las) formas que la ley
estable!ca%" #e debe de regular como un recurso e8cepcional para evitar que
la abundancia de recursos sobrepase la capacidad del :"
4dems, el recurso tiene carcter subsidiario: $la !urisdicci#n de amparo es
su"sidiaria de la !urisdicci#n ordinaria$ y no es una instancia directa ni
tampoco re%isora( el resta"lecimiento de los :erechos de"e primariamente
tratar de conseguirse ante los Tri"unales ordinarios$ empleando todos los
medios de impugnaci#n normal e&istentes en las normas procesales$ y solo
cuando fracasen se puede a"rir el proceso de amparo%"
#.#. La acent!acin de la e<ce$cionalidad $or la re>orma de #QQ+
/a /D =NCMM2, de CF de mayo, ha introducido una serie de reformas para
reducir el n-mero de recursos de amparo que el : debe tramitar, de cara a
encontrar remedio a lo que <arca Roca denomin $elefantiasis del amparo
constitucional%" #obrecarga y colapso del sistema"
A= 6ueva configuracin del trmite de admisin del recurso de amparo
Erente al sistema anterior de causas de inadmisin tasadas, la reforma
introduce un sistema en el que el recurrente debe alegar y acreditar que el
contenido del recurso .ustifica una decisin sobre el fondo por parte del : en
ra!n a su especial trascendencia constitucional, dada su importancia para la
interpretacin, aplicacin o general eficacia de la E" *or tanto, se ha invertido
el .uicio de admisibilidad, ya que se ha pasado de comprobar la ine8istencia de
causas de inadmisin a la verificacin de la e8istencia de una relevancia
constitucional en el recurso"
/a #: 0AANCMM1, de CA de .unio, delimit de forma didctica los supuestos de
especial trascendencia constitucional en los recursos de amparo:
a) *lanteamiento de un problema o una faceta de un derecho fundamental
sobre el que no haya doctrina del :"
b) *lanteamiento de un problema o una faceta de un derecho fundamental
sobre el que e8istiendo doctrina, el : quiera aclarar o cambiar su
doctrina, debido al nacimiento de nuevas realidades sociales o de
cambios normativos relevantes para la configuracin del contenido del
derecho fundamental, o de un cambio en la doctrina de los rganos de
garanta encargados de la interpretacin de los tratados o acuerdos
internacionales a los que se refiere el art" 0M"C E"
c) >ulneracin del derecho fundamental proveniente de ley o de otra
disposicin de carcter general"
d) >ulneracin del derecho fundamental que traiga causa de una reiterada
interpretacin .urisprudencial de la ley que el : considere lesiva del
derecho fundamental y sea necesario proclamar otra interpretacin
conforme a la onstitucin"
e) &ncumplimiento general y reiterado de la doctrina del : sobre el derecho
fundamental por la .urisdiccin ordinaria, o e8istencia de resoluciones
.udiciales contradictorias sobre el derecho fundamental, ya sea
interpretando de manera distinta la doctrina constitucional, ya sea
aplicndola en unos casos y desconoci(ndola en otros"
f) 6egativa manifiesta del deber de acatamiento de la doctrina del : por
parte de un rgano .udicial"
g) *lanteamiento de una cuestin .urdica de relevante y general
repercusin social y econmica o que tenga unas consecuencias polticas
generales, consecuencias que podran concurrir, sobre todo, aunque no
e8clusivamente, en determinados amparos electorales o parlamentarios"
5a habido un caso de inadmisin que suscit ciertas crticas por no encontrarse
enmarcado el supuesto dentro de esta especial trascendencia constitucional"
6os referimos al auto del : 1NCM0C, de 0; de enero, que inadmiti los
recursos de amparo interpuestos por varios diputados con relacin a
resoluciones y acuerdos de la Mesa del ongreso y del *leno sobre la
tramitacin parlamentaria de la proposicin de reforma del art" 0A; E"
?= Modificacin del incidente de nulidad de actuaciones
#e ha introducido una configuracin del incidente de nulidad de actuaciones
mucho ms amplia que la e8istente hasta la reforma, porque se permite su
solicitud en base a la vulneracin de alguno de los derechos fundamentales
referido en el art" A;"C E, en lugar de la alegacin de indefensin o
incongruencia prevista hasta esa reforma" Esta ampliacin busca otorgar a los
tribunales ordinarios el papel de primeros garantes de los derechos
fundamentales en nuestro ordenamiento .urdico"
#.). Lo% derec(o% $rotegi'le% en &"a de am$aro
*or imperativos de los arts" A;"C, 0=0"0"b) E y F0"0 /D:, son susceptibles
de amparo constitucional, en los casos y en las formas que la ley establece:
/a igualdad ante la ley, garanti!ada en el art" 0F E"
/as libertades y derechos reconocidos en los arts" 0A a C1 E, que
integran la seccin primera del aptulo && del :tulo & E"
/a ob.ecin de conciencia, reconocida en el art" ;M E"
6o hay interpretacin e8tensiva" #on solo y e8clusivamente los enunciados" El
: ha recha!ado los intentos de dotar de amparo constitucional a los principios
enumerados en el art" 1"; E, ba.o la e8clusiva vulneracin del derecho a la
legalidad penal que consagra el art" CA EI e igualmente ha inadmitido el
amparo ante posibles violaciones de los principios inspiradores del sistema
tributario 'art" ;0 E) cuando se ha recabado al calor del art" 0F E 'derecho a
la igualdad ante la ley)"
#.B. El o'Ieto de la im$!gnacin
/a onstitucin no dispone qu( actos son en concreto impugnables mediante
recurso de amparo" :al laguna se encuentra colmada por el art" F0"C /D:,
conforme al cual el recurso de amparo protege a todos los ciudadanos frente a
las violaciones de los derechos y libertades descritos en el epgrafe anterior
$originados por disposiciones$ actos !urdicos o simple %a de hecho de los
poderes p"licos del Estado$ las CC*..* y dems entes p"licos de carcter
territorial$ corporati%o o institucional$ as como de sus funcionarios o agentes%"
El : ha tenido ocasin de precisar que se consideran ob.eto de impugnacin,
en su caso, las disposiciones, actos o hechos provenientes de los
4yuntamientos, olegios *rofesionales, Entes de Radio :elevisin Espaola,
etc" O no cabe duda de que las mismas consideraciones merecen los que traen
causa de las entidades gestoras de la #eguridad #ocial y de los diferentes
entes p-blicos dotados por el ,erecho 4dministrativo de autonoma"
En evitacin de impugnaciones en abstracto y con carcter general, el : tiene
declarado que las impugnaciones directas en amparo constitucional contra
disposiciones administrativas generales solo proceden si la lesin del derecho
fundamental tiene origen directo e inmediato en la disposicin recurrida que
per se vulnera el derecho o libertad fundamental ob.eto del recurso" #upuesto
especfico de recurso de amparo es el que regula la /DRE< a favor de los
candidatos e8cluidos de la proclamacin de candidaturas, en su art" F1"; y "F"
/a /D: reduce el ob.eto de la impugnacin en amparo a los actos u omisiones
de los poderes p-blicos, considerando a (stos como los que disponen de
imperium y estn sometidos a la onstitucin" 6o cabe recurrir en amparo los
actos de los particulares que vulneren derechos fundamentales" :iene una
importante e8cepcin" #i en un conflicto entre particulares el caso se somete a
la resolucin de un rgano .udicial, la misma ser un acto de poder p-blico,
contra el cual, en principio, cabr plantearse la posibilidad de recurrir en
amparo, ya que los poderes p-blicos no pueden confirmar las lesiones de
derechos fundamentales efectuadas por particulares"
#.D. El c!r%o del $roce%o
A= /a legitimacin activa
El art" 0=C"0"b) E dispone que estn legitimados $para interponer el recurso
de amparo$ toda persona natural o !urdica que in%oque un inter1s legtimo$ as
como el :efensor del 0ue"lo y el )inisterio Aiscal%"
En desarrollo de tal previsin, el art" F="0 /D: distingue dos supuestos
diferentes, al establecer que estn legitimados para interponer el recurso de
amparo constitucional:
a) En los casos del art. B# 'cuando el recurso se dirige contra las
decisiones o actos, sin valor de /ey, emanados de las ortes o de las
4sambleas legislativas de las "44"), $la persona directamente
afectada$ el :efensor del 0ue"lo y el )inisterio Aiscal%"
b) En los casos de los art%. B) 'violaciones de los derechos y libertades
originados por disposiciones, actos .urdicos o simple va de hecho del
<obierno o de sus autoridades o funcionarios, o de los rganos
e.ecutivos colegiados de las 44, o de sus autoridades, funcionarios o
agentes) 3 BB 'las que tuvieran origen inmediato y directo en un acto u
omisin de un rgano .udicial), $quienes hayan sido parte en el proceso
!udicial correspondiente$ el :efensor del 0ue"lo y el )inisterio Aiscal%"
/a e8presin $persona directamente afectada% que usa la /D: se entiende
sinnima a persona con $inter(s legtimo% que utili!a el art. 1E#.1.'= CE" O la
me.or lectura del art. BE LOTC, $quienes hayan sido parte%, incluir a
aquellos que lo hayan pretendido ra!onablemente sin conseguirlo"
>arias consideraciones:
El concepto de persona incluye a los nacionales y a los e8tran.eros"
Entre las personas se incluyen las personas .urdicas y, aunque ello se
refiere principalmente a las privadas, no de.a de predicarse respecto a
las p-blicas en lo referente a alg-n derecho, como al de la tutela .udicial
efectiva 'art. #B.1 CE), lo que ha motivado un abuso en la interposicin
de recursos de amparo por parte de determinados titulares de poder
p-blico nacional o e8tran.ero"
/a legitimacin del Ministerio Eiscal es corolario 4proposicin que no
necesita comprobarse, sino que se deduce fcilmente de lo demostrado
antes5 de su concepcin constitucional de la institucin 'art" 0CF"0 E) al
servicio de su misin de $promo%er la acci#n de la !usticia en defensa de
la legalidad$ de los derechos de los ciudadanos y del inter1s p"lico
tutelado por la ley%" /a /D:, seg-n la tedra, no parece que se
propusiese, ni que pudiese restringir, ni haya restringido, la legitimacin
que al respecto le reconoce la E 'art" 0=C"0"b)"
?= Requisitos previos
El recurso de amparo se iniciar mediante demanda en la que se e8pondr,
con claridad y concisin, los hechos que la fundamenten, se citarn los
preceptos constitucionales que se estimen infligidos y se fi.ar con precisin el
amparo que se solicita para preservar o restablecer el derecho o libertad que
se considere vulnerado"
En su caso, a la demanda se ha de acompaar la copia, traslado o certificacin
de la resolucin recada en el procedimiento .udicial o administrativo"
5abi(ndose de haber agotado, como es natural, previamente la va
administrativa o .udicial 'art" FF"0 /D:)"
ontra las resoluciones que pongan fin a los procedimientos .udiciales
ordinarios cabe el recurso de amparo si el ?u!gado o :ribunal ha infligido el
derecho a la tutela .udicial efectiva consagrado en el art" CF E"
#i se recurre en amparo contra un acto o decisin, sin valor de /ey, de los
rganos legislativos, es preciso agotar los trmites internos, normalmente el
llamado $recurso de reconsideracin% a presentar ante la Mesa, o en su caso,
el que prevea el Reglamento de la mara respectiva"
En materia de pla!os se debe recurrir a los art" FC, F;"C y FF"C /D:"
Art"c!lo B#:
$'as decisiones o actos sin %alor de 'ey$ emanados de las Cortes o de
cualquiera de sus #rganos$ o de las .sam"leas 'egislati%as de las
Comunidades .ut#nomas$ o de sus #rganos$ que %iolen los derechos y
li"ertades suscepti"les de amparo constitucional$ podrn ser recurridos dentro
del plazo de tres meses desde que$ con arreglo a las normas internas de las
Cmaras y .sam"leas$ sean firmes%"
Art"c!lo B):
$Uno" 'as %iolaciones de los derechos y li"ertades antes referidos originadas
por disposiciones$ actos !urdicos$ omisiones o simple %a de hecho del
,o"ierno o de sus autoridades o funcionarios$ o de los #rganos e!ecuti%os
colegiados de las comunidades aut#nomas o de sus autoridades o funcionarios
o agentes$ podrn dar lugar al recurso de amparo una %ez que se haya
agotado la %a !udicial procedente*
0o%" El plazo para interponer el recurso de amparo constitucional ser el de
los %einte das siguientes a la notificaci#n de la resoluci#n recada en el pre%io
proceso !udicial%"
4rtculo FF:
$Uno" 'as %iolaciones de los derechos y li"ertades suscepti"les de amparo
constitucional$ que tu%ieran su origen inmediato y directo en un acto u omisi#n
de un #rgano !udicial$ podrn dar lugar a este recurso
0o%" El plazo para interponer el recurso de amparo ser de 67 das$ a partir de
la notificaci#n de la resoluci#n recada en el proceso !udicial%"
C= El trmite de admisin
Recordar la especial trascendencia constitucional del recurso" El 1MS de los
recursos que se presentan ante el : acaban en el que de ordinario los
abogados dan en denominar $trmite de inadmisin%" onforme al art" AM
/D:, la #eccin, por unanimidad de sus miembros, acordar mediante
providencia su inadmisin, en todo o en parte, del recurso 'por no cumplir los
requisitos antes descritos)" /a falta de la unanimidad en la #eccin provocar
el traslado de la decisin sobre esta cuestin a la #ala respectiva"
0= El resto del $ iter % procesal
4dmitida a trmite una demanda de amparo o, al menos, alguno de sus
motivos, se ha de resolver sobre si se accede o no a la solicitud de suspensin
de la resolucin recurrida, si (sta se ha formulado .unto a la demanda" abe
que se acuerde tal suspensin de oficio 'art" A="C /D:), o a solicitud cursada
por el recurrente en un momento ulterior a la demanda y naturalmente previo
a la sentencia" /a suspensin se puede condicionar a la constitucin de una
caucin suficiente para garanti!ar los daos y per.uicios originados por tal
suspensin" En los casos de urgencia e8cepcional, la suspensin y las medidas
cautelares y provisionales pueden adoptarse en la resolucin de la admisin a
trmite"
#eg-n dispone el art" A0 /D::
-* $.dmitida la demanda de amparo$ la Sala requerir con carcter urgente
al #rgano o a la autoridad de que dimane la decisi#n$ el acto o el hecho$
o al +uez o Tri"unal que conoci# del procedimiento precedente para que
en un plazo que no podr e&ceder de diez das$ remita las actuaciones o
testimonio de ellas*
/* El #rgano$ autoridad$ +uez o Tri"unal acusar inmediato reci"o del
requerimiento$ cumplimentar el en%o en el plazo sealado y emplazar
a quienes fueron parte en el procedimiento antecedente para que
puedan comparecer en el proceso constitucional en el plazo de diez
das%"
uando se reciban las actuaciones, la #ala dar vista de las mismas a quien
promovi el recurso de amparo, a los personados en el proceso, al 4bogado del
Estado 'si estuviera interesada la 4dministracin p-blica) y al Ministerio Eiscal,
que interviene en todos los procesos de amparo $en defensa de la legalidad$
de los derechos de los ciudadanos y del inter1s p"lico tutelado por la 'ey%
'art" F2"C /D:)"
El trmite siguiente es el de la formulacin de las alegaciones escritas, que
puede sustituirse por la celebracin de vista oral, lo que sucede en contadas
ocasiones" El : no permite que en las alegaciones se susciten cuestiones
nuevas, ya que el ob.eto del recurso ha debido de quedar definitivamente
fi.ado en la demanda"
#eg-n el art" AC"; /D:, la #ala, o en su caso la #eccin, dictar sentencia en
die! das" /a realidad muestra que la sentencia no se dicta antes de que
trascurra al menos un ao"
E= /a sentencia
/a resolucin del recurso constitucional de amparo adquiere la forma de
sentencia 'arts" A; a AA /D:)" /a #ala, o en su caso la #eccin, al conocer el
fondo, habr de pronunciar necesariamente en la sentencia uno de estos dos
fallos:
a) Dtorgamiento de amparo"
b) ,enegacin de amparo"
En los casos en que cono!can de un recurso de amparo respecto de decisiones
de ?ueces o :ribunales, limitarn su funcin a concretar si se han violado
derechos o libertades del demandante y a preservar o restablecer estos
derechos o libertades, y se abstendrn de cualquier otra consideracin sobre la
actuacin de la .urisdiccin ordinaria"
/a sentencia que otorgue el amparo contendr alguno o algunos de los
pronunciamientos siguientes:
a) ,eclaracin de nulidad de la decisin, acto o resolucin que haya
impedido el e.ercicio de los derechos o libertades protegidos, con
determinacin en su caso de la e8tensin de los efectos"
b) Reconocimiento del derecho o libertad p-blica, de conformidad con su
contenido constitucional declarado"
c) Restablecimiento del recurrente en la integridad de su derecho o libertad
con la adopcin de las medidas adecuadas, en su caso, para su
conservacin"
En el caso de que la #eccin o la #ala entendiera que la ley aplicada vulnera
derechos fundamentales o libertades p-blicas, se proceder a elevar la
cuestin al *leno suspendi(ndose el pla!o para dictar sentencia" 5asta la
reforma de CMM2, no se suspenda el pla!o, y era tras la sentencia estimatoria
cuando se elevaba la cuestin al *leno para que pudiera declarar la
inconstitucionalidad de la /ey en nueva sentencia"
#eg-n el art" 1C /D:, el : podr disponer qui(n ha de e.ecutar dicha
sentencia en ella, en la resolucin, o en actos posteriores, y en su caso
resolver las incidencias de la e.ecucin" ?unto a ello se prev( que puede
declararse la nulidad de $cualesquiera resoluciones que contra%engan las
dictadas en el e!ercicio de su !urisdicci#n$ con ocasi#n de la e!ecuci#n de estas$
pre%ia audiencia del )inisterio Aiscal y del #rgano que las dict#%"
/as sentencias dictadas en amparo no e8tienden sus efectos ms all de la
rbita de las relaciones entre las partes"
6o producen efectos erga omnes"
:ienen efectos de cosa .u!gada a partir del da de su publicacin en el 9DE y
contra ellas no se admite recurso alguno"
4puntar que, aunque no es momento de profundi!ar, el tema de la
responsabilidad patrimonial del Estado por un funcionamiento anormal del
:ribunal onstitucional que dio lugar a interesantes sentencias del :ribunal
#upremo y la 4udiencia 6acional: $El Conse!o de )inistros fi!ar el importe de
las indemnizaciones que proceda a"onar cuando el Tri"unal Constitucional
haya declarado$ a instancia de parte interesada$ la e&istencia de un
funcionamiento anormal en la tramitaci#n de los recursos de amparo o de las
cuestiones de inconstitucionalidad%"
CAPTULO 1,: COMPETENCIA1 0EL TRI?UNAL
CON1TITUCIONAL MII=
1. LO1 CON/LICTO1 0E COMPETENCIA
1.1. Introd!ccin
El art" 0=0"0"c) E, dispone que el : es competente para conocer: $:e los
conflictos de competencia entre el Estado y las CC.. o de los de 1stas entre
s%I y el apartado d) aade que tambi(n lo ser respecto de las dems
materias que tenga atribuidas por la E o las leyes orgnicas" El art" A1 /D:
establece:
-* $El TC entender de los conflictos que se susciten so"re las
competencias o atri"uciones asignadas directamente por la CE$ los EE..
o las leyes orgnicas y ordinarias dictadas para delimitar los m"itos
propios del Estado y las CC.. y que opongan3
a4 .l Estado con una o ms CC..*
"4 . dos o ms CC.. entre s*
c4 .l ,o"ierno con el Congreso de los :iputados$ el Senado o el C,0+> o
cualquiera de estos #rganos constitucionales entre s*
/* El TC entender tam"i1n de los conflictos en defensa de la autonoma
local que planteen los municipios y pro%incias frente al Estado o una
CC..%"
Snchez .gesta$ afirma que el : es la pieza de equili"rio de una ordenaci#n
comple!a del poder, como un rgano que arbitra los conflictos entre los
diferentes rganos constitucionales" #e afirma la sumisin de todos los poderes
constitucionales al ,erecho, subraya el carcter de poderes limitados de todos
los rganos cuyas competencias estn definidas por la E y las leyes" En
nuestro sistema constitucional, se concibe al : como tribunal de conflictos en
una doble faceta:
a) El control de la divisin vertical del poder:
/os conflictos de competencia entre el Estado y las 44 o de estas
entre s"
/os conflictos en defensa de la autonoma local"
b) El control de la divisin hori!ontal de poder:
/os conflictos de atribuciones entre los altos rganos constitucionales
del Estado"
1.#. Lo% con>licto% de com$etencia% entre el E%tado 3 la% CCAA o de
@%ta% entre %"
Muy probablemente esta sea la funcin ms importante de cuantas tiene
asignadas el :, por ser conflictos delicados que pueden llegar a afectar a la
lnea de flotacin de nuestro estado autonmico, fruto de un inconcreto :itulo
>&&& de la E, que pese a la aprobacin de los distintos EE44, adoleca de
importantes lagunas en su arquitectura que no fueron solventadas por la
/D4*4 '/ey Drgnica del *roceso 4utonmico), que el propio : consider casi
en su totalidad inconstitucional"
El :, al resolver los diversos conflictos, le.os de sentenciar en forma
meramente casustica, ha procurado hacerlo en el seno de una doctrina sobre
el Estado compuesto autonmico que el mismo ha elaborado"
#e ha apuntado en ocasiones que sin su arbitra.e t(cnico .urdico hubiera sido
imposible que hubiese funcionado con la misma fluide! nuestro Estado
autonmico" El ?ue! de la E ha tenido que resolver en numerosas ocasiones
con su doctrina .urisprudencial la incapacidad del legislador orgnico y
ordinario para terminar de edificar el Estado autonmico proyectado
gen(ricamente en la E"
Bn sector de la doctrina aborda en el seno de los conflictos de competencias el
supuesto de la $impugnaci#n de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones
de las CC..% previstas en el art" 0=0"C E, que en puridad no son un aut(ntico
conflicto de competencias, pues no se debaten las normas del bloque de
constitucionalidad sobre la distribucin el poder" #in embargo, la /D: incluye
tales casos entre los conflictos constitucionales, si bien al margen de los que
aqu nos ocupan, en sus arts" 2; y 22"
En los conflictos referidos en el presente epgrafe, el ob.eto cuestionado
pueden ser las disposiciones, resoluciones y actos emanados de los rganos
del Estado o de los rganos de las 44 o la omisin de tales disposiciones,
resoluciones o actos" *ueden concretarse en forma positiva o negativa"
A= El conflicto positivo
Es el conflicto ms importante, tanto por el n-mero de los suscitados, como
por la relevancia de la doctrina .urisprudencial a la que ha dado lugar"
*uede formali!arse, bien cuando el <obierno considere que una disposicin o
resolucin de una 44 no respeta el orden de competencia establecido en la
E, en los EE44 o en las leyes orgnicas correspondientes, bien si es el rgano
e.ecutivo superior de una 44 el que estima que una disposicin, resolucin o
acto de otra comunidad o del Estado no respeta dicho orden competencial, en
cuyo caso requerir a aqu(lla o a (ste para que sea derogada la disposicin o
anulados la resolucin o el acto en cuestin"
El conflicto prima facie se suscita para salvaguardar los intereses polticos del
Estado o de una 44, pero su ultima ratio es garanti!ar el respeto al bloque
de la constitucionalidad y, consiguientemente, el orden .urdicamente
establecido de competencias" uando el conflicto se produce entre normas con
fuer!a de ley ha de someterse a la .urisdiccin constitucionalI si son normas
infralegales la .urisdiccin competente ser la contencioso7administrativa"
El art" =0"C /D: dispone: $Cuando de plantearse un conflicto( con moti%o de
una disposici#n$ resoluci#n o acto cuya impugnaci#n estu%iese pendiente de
cualquier Tri"unal$ 1ste suspender el curso del proceso hasta la decisi#n del
conflicto constitucional%" /a doctrina ha dedicado atencin hacia estas
situaciones hbridas, que en la prctica pueden conllevar gran comple.idad"
>eamos ahora los datos e hitos procesales del conflicto:
a= Su!etos del conflicto
En principio, pueden no coincidir los su.etos procesales y los su.etos
sustantivos del conflicto, ya que la disposicin o actos impugnados pueden
proceder de su.eto distinto de los e.ecutivos"
'= ;icios alega"les
/os de competencia territorial" *ueden referirse a dos supuestos, a saber, la
usurpacin de competencias a.enasI y la lesin de dichas competencias por un
e.ercicio anti.urdico de competencias propias"
6o son alegables los denominados conflictos %irtuales o pre%enti%os, en los
que se plantean simples dudas sobre la interpretacin que deba darse a un
supuesto caso, ya que la lesin a-n no se ha dado en la prctica" Erente a
todos estos vicios el su.eto reclamante e.erce la llamada %indicatio
potestatis"
c= :isposiciones impugna"les
4 instancia del <obierno, pese a que el art" =C /D: establece que este
conflicto pueda formali!arse contra una disposicin o resolucin de una
44, con lo que omite el t(rmino acto, consideramos que debe darse a
(ste por incluido, de conformidad con el art" =0"0 del mismo cuerpo
legal"
4 instancia de una 44, conforme al art" =; /D: cabe la interposicin
contra una disposicin, resolucin o acto emanado de la autoridad de
otra comunidad o del Estado"
*or supuesto, un conflicto positivo no puede fundamentarse en una omisin"
d= El requerimiento pre%io de incompetencia
4 instancia del <obierno frente a una 44, puede optar por formali!arlo
directamente, en el pla!o de dos meses ante el : o hacer uso del previo
requerimiento"
#i es el rgano e.ecutivo superior de una 44 el que entiende
vulnerado el orden competencial, ha de requerir necesariamente a la otra
44 o al Estado para que sea derogada la disposicin o anulados la
resolucin o acto en cuestin"
El requerimiento de incompetencia podr formularse dentro de los dos meses
siguientes al da de la publicacin o comunicacin de la disposicin, resolucin,
o acto que se entienden viciados de incompetencia o con motivo de un acto
concreto de aplicacin, y se dirigir directamente al <obierno o al rgano
e.ecutivo superior de la otra 44, dando cuenta al <obierno en este caso" #e
especificarn con claridad los preceptos de la disposicin o los puntos
concretos de la resolucin o actos viciados de incompetencia, as como las
disposiciones legales o constitucionales de las que el vicio resulte"
#i el rgano requerido estima fundado el requerimiento, deber atenderlo en el
pla!o m8imo de un mes a partir de su recepcin, comunicndolo as al
requirente y al <obierno, si (ste no actuara en tal condicin" En caso contrario
deber recha!arlo dentro del mismo pla!o, a cuyo t(rmino se entendern en
todo caso recha!ados los requerimientos no atendidos"
,entro del mes siguiente a la notificacin del recha!o o al t(rmino del pla!o a
que se refiere el apartado anterior, el requirente, si no ha obtenido
satisfaccin, podr plantear conflicto ante el :, certificando el cumplimiento
del trmite de requerimiento"
e= Aormalizaci#n del conflicto
En la demanda se recogern los antecedentes de hecho, fundamentos .urdicos
alegados y la pretensin que se formula" El recurrente tiene la carga de
aportar la argumentacin suficiente"
En el caso del <obierno se e8ige consulta previa al onse.o de Estado"
>= Emplazamiento del demandado y trmite de alegaciones
En el t(rmino de 0M das, el : comunicar al <obierno, u rgano autonmico
correspondiente, la iniciacin del conflicto, empla!ndoles para que aporten
alegaciones y documentos que estimen pertinentes"
g= 'a suspensi#n automtica de la disposici#n o acto contro%ertido como
pri%ilegio gu"ernamental
4rt" 0=0"C E, por el que se cita e8presamente que se suspende la disposicin
o resolucin requerida por el <obierno, pero el :ribunal deber ratificarla o
levantarla en un pla!o no superior a A meses" En el mismo sentido el art" =F"C
/D:"
(= 'a terminaci#n e&traordinaria del conflicto
#e puede producir, al margen de la /D: 'que no contempla estas
posibilidades) bien por el desistimiento del promotor del proceso, que el :
admite cuando no se vulnera un inter(s general que transcienda al de las
partes del proceso, e incluso admite desistimientos parciales, bien por el
allanamiento de la parte demanda, bien en virtud de la satisfacci+n
e1traprocesal de la pretensi+n, supuesto este -ltimo en que la demandada,
sin llegar al allanamiento formal, cumple lo solicitado por el demandante, con
la consiguiente evaporacin del conflictoI o bien durante la tramitacin del
proceso, la norma ob.eto del conflicto ha sido ya derogada, en tal supuesto
puede el : entender que debe continuar el proceso por subsistir controversia
sobre la competencia territorial"
i= 'a Sentencia
El art" == /D: impone que la #entencia que resuelve un conflicto positivo
engendra tres pronunciamientos:
,eclarar la titularidad de la competencia controvertida"
4cordar, en su caso, la anulacin de la disposicin, resolucin o actos
viciados de incompetencia"
#i es pertinente, disponer lo procedente respecto de las actuaciones de
hecho o de derecho creadas al amparo de la misma"
/a #entencia produce el efecto de %inculaci+n para los restantes poderes
p-blicos que no hayan sido parte en el proceso 'art" =0"; /D:), tiene efectos
generales o erga omnes, genera efectos de cosa .u!gada formal, y es pol(mica
la apreciacin de si surte efectos de cosa .u!gada material"
?= El conflicto negativo
/os conflictos negativos son residuales y no responden a la misma lgica que
los conflictos positivos, como se desprende del relevante dato de que frente a
la actitud omisiva del Estado no se reconoce legitimaci#n acti%a a las CC..* /a
legitimacin es aqu un dato crucial para comprender la distancia que separa al
conflicto positivo del negativo y para entender la ra!n de ser de (ste"
abe distinguir dos subtipos:
a= El conflicto negati%o instado por persona fsica o !urdica
#eg-n el art" =3 /D:, en el caso de que un rgano de la 4dmn" del Estado
declinare su competencia para resolver cualquier pretensin deducida ante el
mismo por persona fsica o .urdica, por entender que la competencia
corresponde a una 44, el interesado, tras haber agotado la va
administrativa mediante recurso ante el Ministerio correspondiente, podr
reproducir su pretensin ante el rgano e.ecutivo colegiado de la 44 que la
resolucin declare competente" ,e anlogo modo se proceder si la solicitud se
promueve ante una 44 y (sta se inhibe por entender competente al Estado
u otra omunidad"
/a 4dmn" solicitada en el segundo lugar deber admitir o declinar su
competencia en el pla!o de un mes" #i la admitiere, proceder a tramitar la
solicitud presentada" #i se inhibiere, deber notificarlo al requirente, con
indicacin precisa de los preceptos en que se funda su resolucin" #i tal
4dmn" declinare su competencia o no pronunciare decisin afirmativa en el
pla!o establecido, el interesado podr acudir ante el :"
4 tal efecto, el interesado deducir la oportuna demanda dentro del mes
siguiente a la notificacin de la declinatoria, o si transcurriere el citado pla!o de
un mes sin resolucin e8presa, en solicitud de que se tramite y resuelva el
conflicto de competencia negativo"
,e conformidad con el art" =1 /D:, si el : entendiere que la negativa de las
4dministraciones implicadas se basa precisamente en una diferencia de
interpretacin de preceptos constitucionales, de los EE44 o de las /eyes
orgnicas u ordinarias que delimiten los mbitos de competencia del Estado y
de las 44, declarar en 4uto planteado el conflicto" :ras los trmites de
audiencia y alegaciones de las partes, y practicada la prueba, se dictar
#entencia que declarar cual es la 4dmn" competente"
'= El conflicto negati%o instado por el ,o"ierno
Es un recurso de muy escasa utilidad 'nunca se ha hecho uso de (l)"
#eg-n el art" 20 /D:, el <obierno podr plantear recurso de competencia
negativo cuando, habiendo requerido al rgano superior e.ecutivo de 44
para que e.ercite ciertas atribuciones, sea desatendido el requerimiento por
declararse incompetente el rgano requerido" ,entro del mes siguiente al da
en que e8presa o tcitamente haya de considerarse recha!ado el
requerimiento, el <obierno podr plantear ante el : el conflicto negativo, que
acabar en #entencia pronuncindose en favor de que el requerimiento era
procedente o bien declarando que era improcedente"
1.). Lo% con>licto% entre rgano% con%tit!cionale% del E%tado
4unque no fueron e8presamente reconocidos por la E, la /D: los introdu.o
en sus arts" 2; a 2A"
Esta funcin del : de velar por que la divisin hori!ontal del poder 'entre
rganos del llamado Estado central) establecida en la E se respete en todo
momento, sin que ninguno de los poderes constituidos rebase los lmites y
competencias establecidos en aquella, convierte al : en el gran rbitro del
0uego constitucional" #uele decirse que ello coe8iste con un peligro no
despreciable, ya que los conflictos tienen marcado contenido poltico" En la
prctica, este tipo de conflictos tiene naturale!a e8cepcional en la totalidad de
los sistemas occidentales, y as tambi(n en Espaa, como se desprende del
notorio dato de que hasta la fecha slo se han dictado dos #entencias"
/a primera ante tres conflictos de esta ndole instados por el <*?, que una
ve! acumulados, fueron causa de la -nica #entencia desestimatoria"
/a segunda al estimar el conflicto planteado por el <obierno ante la negativa
del #enado a tramitar por el procedimiento de urgencia el proyecto de la /D
sobre la regulacin de la interrupcin voluntaria del embara!o"
,e la regulacin de la /D: de estos conflictos, hemos de subrayar:
a= F"!eto de los conflictos
>iene referido en el art" A1"0"c, que menciona los que opongan: $.l ,o"ierno
con el Congreso de los :iputados$ el Senado$ o el C,0+> o a cualquiera de
estos #rganos constitucionales entre s%"
#e limita al conflicto entre dichos rganos del Estado, es decir, el ob.eto de
estos conflictos slo puede estar constituido por decisiones de uno de estos
rganos, que otro considera una invasin de sus atribuciones"
'= 'egitimaci#n
/a ostentan los rganos citados anteriormente, que han de actuar mediante
acuerdo de sus respectivos *lenos"
6aturalmente, carece de legitimacin el :, ya que es inconcebible ser a la ve!
.ue! y parte" :ampoco lo est el Rey, por ser un poder neutro, cuyos actos
han de ser refrendados"
c= Tramitaci#n
El procedimiento que ha de seguirse es seme.ante al de los conflictos positivos"
#e inicia mediante requerimiento del pleno del rgano actor al otro rgano
cuya decisin suponga asuncin indebida de atribuciones, solicitndole que la
revoque" 5a de actuarse en el pla!o de un mes por escrito ante el :,
especificando los preceptos que se consideren vulnerados y formulando las
alegaciones que se .u!guen pertinentes" #i el rgano al que se dirige la
notificacin afirmare que act-a en el e.ercicio constitucional y legal de sus
atribuciones o dentro del pla!o de un mes a partir de la recepcin de aquella
no rectificare en el sentido que le hubiere sido solicitado, el rgano que estime
indebidamente asumidas sus atribuciones plantear el conflicto ante el :" 4
tal efecto, presentar escrito en el que se especificarn los preceptos que
considera vulnerados y formular alegaciones"
:ras darse traslado a la otra parte, su comparecencia en el procedimiento y la
solicitud por el : de cuantas informaciones, aclaraciones y precisiones precise
para decidir, dictar #entencia"
d= Sentencia
4unque es factible que el : no entre en el fondo del caso, por entender que
carece de .urisdiccin, el art" 2A"C /D: se limita a disponer: $'a sentencia del
Tri"unal determinar a que #rgano corresponden las atri"uciones
constitucionales contro%ertidas y declarar nulos los actos e!ecutados por
in%asi#n de atri"uciones y resol%er$ en su caso$ lo que procediere so"re las
situaciones !urdicas producidas al amparo de los mismos%" Es decir, la nulidad
es la consecuencia de apreciar un vicio de incompetencia, aunque pueda darse
alg-n caso singular que constituya e8cepcin"
e= Gn caso singular3 'os conflictos de atri"uciones con el Tri"unal de Cuentas
El art" 3 de la /D CN3C, del :ribunal de uentas, establece que sern resueltos
por el : los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones
de (ste" /a tramitacin del conflicto se regula en el art" ; de ley 2N3A de
Euncionamiento del :ribunal de uentas" #uscita el conflicto el *leno del
:ribunal de uentas, pero dado que depende de las ortes <enerales, debe
formali!arlo cualquiera de las dos maras"
1.B. Lo% con>licto% en de>en%a de la a!tonom"a local
/a reforma de la /D: para dar cabida a los llamados $conflictos de defensa de
la autonoma local% ha sido ob.eto de crtica por la doctrina, pero lo importante
aqu es sealar que la aut(ntica naturale!a .urdica de estos nuevos conflictos,
es en -ltima instancia, la de un nuevo recurso directo contra leyes o bien una
modalidad adicional del control abstracto de normas, aunque en este caso por
un motivo tasado y limitado a la defensa de la garanta institucional de la
autonoma local"
*odrn dar lugar al planteamiento de los conflictos en defensa de la autonoma
local las normas del Estado con rango de ley o las disposiciones con rango de
ley de las 44 que lesionen la autonoma local constitucionalmente
garanti!ada"
/a legitimaci+n acti%a se reconoce al municipio o provincia que sea
destinatario -nico de la ley, o un n-mero de municipios o provincias que
supongan unos determinados porcenta.es en el mbito territorial de aplicacin
de la ley" #e requiere acuerdo por mayora absoluta de los *lenos de las
orporaciones locales y solicitud de dictamen preceptivo, pero no vinculante,
del onse.o de Estado u rgano consultivo de la 44"
*lanteado el conflicto el : podr acordar, mediante auto motivado, la
inadmisin del mismo por falta de legitimacin y otros requisitos, o cuando
estuviere notoriamente infundan la controversia"
/a sentencia declarar si e8iste o no vulneracin de la autonoma local,
determinando, seg-n proceda, la titularidad o atribucin de la competencia
controvertida, y resolver lo que procediere sobre las situaciones de hecho
creadas en lesin de la autonoma local"
El art" 2A"= e8pone: $'a declaraci#n$ en su caso$ de inconstitucionalidad de la
ley que haya dado lugar al conflicto$ requerir nue%a sentencia si el 0leno
decide plantearse la cuesti#n tras la resoluci#n del conflicto declarando que ha
ha"ido %ulneraci#n de la autonoma local* 'a cuesti#n se sustanciar por el
procedimiento esta"lecido en los arts* 6D y concordantes$ y tendr los efectos
ordinarios pre%istos en los arts* 69 y ss%"
&ndicar que hasta la fecha no se ha estimado ninguno de los conflictos
interpuestos por este motivo"
#. LO1 RECUR1O1 INTERPUE1TO1 CONTRA LA1 NORMA1 /ORALE1
/I1CALE1 0E LO1 TERRITORIO1 0E FLAKA6 7UIPSGCOA - KIGCA-A -
LO1 CON/LICTO1 EN 0E/EN1A 0E LA AUTONOMIA /ORAL
omo vimos en los temas que estudiamos el Estado autonmico, la ,isposicin
4dicional 0X de la E establece que la E ampara y respeta los derechos
histricos de los territorios forales" /a actuali!acin general de dicho r(gimen
foral se llevar a cabo, en su caso, en el marco de la E y de los EE44"
En este diseo, las ?untas <enerales aprueban diferentes normas, entre las
que se cuentan las relativas al r(gimen tributarioI como establece el art" F0"C
del EE44 del *as >asco: $'as instituciones competentes de los Territorios
Eist#ricos podrn mantener$ esta"lecer y regular$ dentro de su Territorio$ el
r1gimen tri"utario$ atendiendo a la estructura general impositi%a del Estado$ a
las normas que para la coordinaci#n y armonizaci#n fiscal y cola"oraci#n con el
Estado se contengan en el propio Concierto$ y las que dicte el 0arlamento
;asco para id1nticas finalidades dentro de la CC..* El Concierto se apro"ar
por 'ey%"
6os encontramos ante normas que son de naturale!a reglamentaria, pues no
olvidemos que la facultad de dictar normas con rango de ley corresponde en
e&clusi%a al 0arlamento, eso haca que hasta la reforma fueran recurribles ante
la .urisdiccin contencioso7administrativa"
?unto al conocimiento de estos recursos, resolver tambi(n el : $las
cuestiones que se susciten con carcter pre!udicial por los #rganos
!urisdiccionales so"re la %alidez de las referidas disposiciones$ cuando de ella
dependa el fallo del litigio principal%"
/a va de llegar al 4lto :ribunal puede ser directa, esto es, a trav(s del recurso
de inconstitucionalidad, o indirecta, a trav(s de la cuestin de
inconstitucionalidad, siguiendo a esos efectos lo previsto en el :tulo && de
/D:"
4simismo, se establece un conflicto en defensa de la autonoma foral de los
territorios histricos con relacin a las normas del Estado con rango de ley" /a
legitimacin aqu recae en las ,iputaciones Eorales y las ?untas <enerales de
los :erritorios 5istricos de Ylava, <uip-!coa y >i!cayaI su tramitacin y
resolucin se har de conformidad a lo previsto en los arts" =; y ss" /D:,
conflictos positivos de competencias"