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POSTData 19, N 1,
DEL GOBIERNO DOMSTICO A LA COMUNDAD POLTICA:
EL DEBATE SOBRE LA AUTONOMA EN LA HISTORIA DE
BUENOS AIRES
por Matas Landau*
Est a la orden del da la cuestin de la ley orgnica del municipio de
la capital de la Repblica, que como de costumbre en las cuestiones trascenden-
tes de gobierno en la poca que atravesamos, es considerada por la faz autorita-
ria, dndole el carcter de institucin capitalina en vez de institucin popular,
como por su naturaleza lo es y debe serlo ahora y siempre () La capital de la
Repblica debe ser el ejemplo de una localidad regida por un gobierno doms-
tico, con todos los poderes y atribuciones que lgicamente le corresponden
para obrar el bien con independencia relativa y con eficiencia. La Municipali-
dad de Buenos Aires debe constituirse en el molde de las instituciones auton-
micas, con igual ms razn que en la esfera del orden provincial. Municipio
Capitalino, La Nacin, 20 de agosto de 1881.
En nuestro pas, el programa que se inicia habitualmente con la can-
celacin de toda autonoma en la Ciudad de Buenos Aires dio por resultado la
telaraa que todos conocemos: la apopleja en el centro y la parlisis en las
extremidades. La Ciudad de Buenos Aires sometida al puerto. El puerto haba
dominado a la ciudad. El puerto gobernaba a la ciudad. No era el pueblo de la
ciudad sino el puerto que gobernaba al pueblo. Nada de participacin; nada de
vecinos; nada de instituciones locales. Orden, disciplinamiento vertical y cor-
porativo () La ciudad perdi en aquel momento la dignidad de su autono-
* Doctor en Sociologa (cole des Hautes tudes en Sciences Sociales, Francia), Doctor
en Ciencias Sociales, Magster en Investigacin en Ciencias Sociales y Licenciado en
Sociologa por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Investigador del Conicet. E-
mail: matiaslandau@hotmail.com.
POSTData 19, N1, Abril-Septiembre/2014, ISSN 1515-209X, (pgs. 163-192)
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ma; ya no estuvo unida por el tellus, ya no estuvo unida por el vnculo del todo
() Hoy venimos aqu a este mismo lugar donde se la ejerci por ltima vez.
Volvemos con una ciudad recuperada, con una ciudad unida por el tellus al
todo poltico argentino. Eugenio Zaffaroni, Segunda sesin preparatoria de la
Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, 11 de diciembre de 1997.
Ms de cien aos separan a estas dos citas. La primera corresponde a
un editorial publicado por el diario La Nacin, en 1881, en momentos en
que el Congreso de la Nacin debata la ley orgnica que regira la vida
institucional de la Capital Federal. Un ao haba pasado de la federalizacin
de Buenos Aires, y las tensiones entre porteos y provincianos eran an muy
intensas
1
. La segunda se vincula con un contexto histrico diferente. Fue
pronunciada por el por entonces electo diputado de la ciudad de Buenos
Aires, Dr. Eugenio Zaffaroni, en una de las sesiones preparatorias de la Le-
gislatura de la Ciudad de Buenos Aires, una institucin creada con la san-
cin de la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, en 1996.
En ambos casos, la referencia a la autonoma es clave, puesto que se la asocia
con la posibilidad de dotar a la ciudad de un gobierno propio, y en conse-
cuencia no depender directamente de los poderes nacionales. Sin embargo,
las autonomas a las que refieren no son iguales. En el primer caso se la vincu-
la con un gobierno domstico, ligado a la resolucin de asuntos no polticos.
En el segundo caso se la piensa como el eje fundante de una nueva comuni-
dad poltica y se hace referencia al pueblo de la ciudad. Su sentido ha mutado,
como consecuencia de los cambios operados en el modo de concebir el go-
bierno de la ciudad. Las pginas que siguen indagarn, a partir de un abor-
daje socio-histrico, sobre esta transfromacin. Aclaremos que no es nuestro
propsito discernir, desde un punto de vista jurisprudencial, los alcances o
lmites de tal autonoma, ni delimitar su verdadero significado. Por el con-
trario, apuntamos a mostrar cmo los distintos sentidos de la autonoma se
han vinculado al modo en que, en diferentes momentos histricos, se reali-
zaba una reflexin general sobre la ciudad como cuerpo colectivo y su go-
bierno como forma especfica de resolucin de los asuntos comunes.
1
Para una profundizacin de este punto, ver Pirez (1996), Ruiz Moreno (1986) y
Sbato (2008).
Matas Landau
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I. La ciudad civil y la autonoma
Entre 1881 y 1882, el Congreso Nacional debati y sancion la ley
orgnica municipal (ley 1260), que estructurara, de all en ms, aunque
con algunas modificaciones posteriores, las instituciones de gobierno en la
Ciudad de Buenos Aires, hasta su autonomizacin, en 1996. La Constitu-
cin Nacional de 1853 trazaba un lmite a las discusiones puesto que el
artculo 86 estableca que el presidente es el Jefe inmediato y local de la
Capital de la Nacin y el artculo 64, inc. 27 que el Congreso ejerce una
legislacin exclusiva en todo el territorio de la Capital. Sin embargo, no
haca referencia explcita sobre la forma de organizar el rgimen municipal,
lo que habilitaba un debate relativamente amplio. El nudo de la disputa
pblica y parlamentaria del momento radicaba en el modo en que deban
articularse los poderes locales y los nacionales. En este marco, la cuestin de
la autonoma de la ciudad era central, puesto que se relacionaba con la ins-
tauracin de un gobierno que tuviera mayor o menor grado de independen-
cia respecto a los poderes nacionales
2
.
En uno de los extremos se encontraban aquellos que proponan que la
ciudad deba ser autnoma, y sus autoridades deban ser elegidas directa-
mente por los vecinos de la ciudad. En este espacio puede ubicarse la posi-
cin planteada por el diario La Nacin, en el epgrafe que abre el artculo. La
distincin entre institucin capitalina e institucin popular era movili-
zada para sostener fundamentalmente la necesidad de otorgar a la municipa-
lidad la posibilidad de elegir sus propias autoridades y no estar regida por el
poder central del presidente de la Repblica. En el extremo opuesto se en-
contraban aquellos que planteaban que la Ciudad de Buenos Aires es la
Nacin, condensada en su ltima expresin (Discusin de la ley orgnica
municipal: 714) y que por ello no puede haber all un Gobierno municipal
independiente (ibdem). Para quienes defendan esta postura, la ciudad de
Buenos Aires es la Nacin. Es por esta razn que, por ejemplo, el diputado
Quinteros poda expresar que en este Municipio, el nico punto de territo-
rio argentino donde desaparecen las semi-ciudadanas de provincias () el
inters general, el inters del Estado es infinitamente mayor, porque aqu,
donde la accin del Gobierno General se acenta y donde se irradia a todo el
cuerpo poltico, no hay, no puede haber, un inters que no sea nacional
2
Una recopilacin de los debates parlamentarios puede consultarse en Jurado (1935).
Del gobierno domstico a la comunidad poltica: el debate...
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(ibdem: 741). En medio de estos dos extremos se encontraba la opinin
predominante que si bien reconoca una relativa dependencia de la ciudad
respecto de la nacin, defenda el derecho preexistente de la primera a resol-
ver determinados asuntos que no incumbiran a los poderes nacionales. Esta
fue la posicin ganadora, que dio como resultado un sistema mixto, en el
que el presidente de la Nacin mantuvo la potestad de elegir el intendente
(jefe del Departamento Ejecutivo), pero se permiti la posibilidad de elec-
cin directa de los concejales, que eran los representantes legislativos muni-
cipales.
Ms all de estas diferencias, lo interesante es que, pese a plantear
distintos grados y formas de relacin entre los poderes nacionales y locales,
compartan una visin relativamente homognea respecto a qu era una
municipalidad, y cmo deba ser gobernada. An en los que proponan una
municipalidad autnoma, no lo hacan teniendo como referencia una con-
cepcin de las municipalidades como pequeas repblicas, basadas en acuer-
dos de ciudadanos iguales al estilo de un contrato social o de gobiernos
sostenidos sobre principios representativos. La autonoma proclamada se haca
en nombre del gobierno domstico cuyos fines seran, a los ojos de los
discursos de la poca, diferentes respecto de aquellos de orden poltico o
general que le corresponderan al presidente de la Nacin. Es justamente
esta disociacin entre lo domstico-local y lo poltico-nacional la que estuvo
en la base de la implementacin del sistema mixto. Esta idea segua una
opinin muy aceptada en la poca, para la cual la ciudad era a la vez el
espacio de gobierno de los asuntos locales, considerados como civiles y do-
msticos, y el espacio territorial en el que se asentaban las autoridades que
tenan a su cargo los asuntos generales, pensados como polticos y nacionales.
La raz de este razonamiento debe buscarse en el modo en que conce-
ba a la ciudad y su gobierno el municipalismo decimonnico. La nocin
domstica del municipio planteaba, partiendo de una idea naturalista del
municipio, que la ciudad constitua una derivacin lgica de la asociacin
que emanaba de las relaciones de vecindad. Dos eran sus referencias ms
significativas. Una de ella era el contenido aristotlico, que serva para argu-
mentar a favor de un relato que presentaba a la ciudad como una entidad
natural. Sin embargo, para Aristteles la polis era esencialmente una uni-
dad poltica. Es en este punto donde la concepcin domstica se separa del
relato clsico-aristotlico, puesto que plantea que los intereses que compar-
ten los miembros de la ciudad son esencialmente econmicos. En este senti-
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do, este enfoque se asocia con una concepcin de la ciudad como un conjun-
to cerrado y jerarquizado, del que slo seran miembros un grupo reducido
que no conforman todos los habitantes sino slo los propietarios. Para funda-
mentar esta postura, que se concretizaba en una concepcin restrictiva del
municipio, aparece la segunda referencia fundamental de esta concepcin,
constituida por la prdica que tena por entonces el modelo de municipio
concebido por el pensamiento fisicrata, que haba tenido una enorme im-
portancia en el modelo del gobierno municipal francs establecido por Turgot
hacia fines del siglo XVIII (Garca de Enterra 1960, Laval-Reviglio 1987),
y que haba sido adoptado tambin por varios publicistas del siglo XIX en
Amrica Latina en general, y en Argentina en particular (Ternavasio 1991,
Morelli 2007). En lo relativo a la concepcin del poder local, el pensamien-
to fisicrata parte de plantear que las divisiones estamentales deben ser deja-
das de lado, para hacer una sola distincin: la que se establece entre los
propietarios y los no propietarios.
En muchos aspectos, el pensamiento municipal moderno sigue esta
lnea marcada por los fisicratas. Con una diferencia fundamental, que es
una derivacin lgica de la necesidad de equilibrar los poderes nacionales y
locales. Los fisicratas no distinguan, como se har desde entonces, entre
funciones propias y delegadas. Una vez que el Estado-nacin se construya,
aquellos que sigan esta postura tendern a presentar una realidad disociada:
de un lado, el Estado, que se ocupa de asuntos generales y polticos, que
incumben a todos los ciudadanos; del otro, los municipios, que se ocupan
de asuntos particulares, dados por las relaciones econmicas y de vecindad,
esto es domsticas, que slo incumben a los contribuyentes, que son los
nicos que deben ser considerados miembros del municipio, es decir sus
vecinos. Esto nos permite observar que, ms all de las diferencias de gra-
dos de autonoma, an en los casos en que se abogaba por un autogobierno
municipal, no se lo haca invocando principios de soberana poltica, ni de
representacin ciudadana, sino alegando el inters de los vecinos propieta-
rios en la resolucin de sus asuntos civiles en comn.
En suma, en la Buenos Aires finisecular, la concepcin domstica del
gobierno de la ciudad supona una relacin muy particular con la idea de
autonoma municipal. Si bien se planteaba la necesidad de que los vecinos
de la ciudad participen en su propio gobierno, se sostena una concepcin
restringida respecto a la construccin de dicho grupo. La distincin entre
poder nacional- poltico y poder local- no poltico demarcaba los lmites
Del gobierno domstico a la comunidad poltica: el debate...
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sobre los que se argumentaba a favor de la autonoma o el self-government
municipal. En el nivel local no habra ciudadanos sino vecinos, y su perte-
nencia no sera poltica sino econmica. Por esta razn era, a los ojos de la
poca, perfectamente admisible que, an en un pas en el que no exista el
voto censitario a nivel nacional, s lo fuera a nivel municipal.
II. La ciudad social y la autonoma
La concepcin domstica del gobierno de la ciudad fue decayendo
progresivamente en Buenos Aires durante las primeras dcadas del siglo XX,
como consecuencia del crecimiento urbano y demogrfico de la ciudad
(Scobie 1977, Gorelik 2004, Landau 2011). En un contexto dominado por
la creciente participacin pblica de los sectores populares, a travs de socie-
dades de fomento, grupos anarquistas, instituciones de ayuda mutua o par-
tidos polticos (Walter 1993, Romero 2006), las ideas restrictivas fueron
quedando de lado (De Privitellio 2004, 2006). En ese marco, los ejes del
debate sobre la autonoma se modificaron, puesto que ya no poda ser pen-
sada simplemente como la necesidad de dotar a los vecinos-contribuyentes
de un poder de autogobierno sobre sus asuntos econmicos en comn.
Para comprender las nuevas coordenadas del debate sobre la autono-
ma, dos sucesos de la segunda dcada del siglo fueron sumamente significa-
tivos. El primero de ellos fue el clebre fallo de la Corte Suprema de Justicia
de la Nacin, que en 1911 determin que los municipios son un poder
administrativo delegado de las provincias, sentando las bases para una inter-
pretacin sobre la relacin entre los poderes centrales y locales que durara
casi un siglo. En el caso Ferrocarriles del Sud c/Municipalidad de La Plata,
expres que los municipios no son ms que delegaciones de los mismos
poderes provinciales, circunscriptas a fines y lmites administrativos, que la
Constitucin ha previsto como entidades del rgimen provincial y sujetas a
su propia legislacin. Esto, como se puede apreciar, supone una modifica-
cin respecto a su concepcin en tanto entidad de carcter natural y previa al
Estado. El municipio no ser considerado ms que como el fruto de la crea-
cin de los poderes pblicos, y en este sentido, definido estrictamente desde
una caracterstica tcnico-administrativa. Si bien el fallo no hizo referencia a
la Capital Federal, sign en buena medida la jurisprudencia posterior y las
principales concepciones de las elites polticas y acadmicas.
Matas Landau
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El segundo hecho fue la reforma de la ley orgnica municipal de
1917 que determin la universalizacin del voto masculino para la eleccin
de concejales en Buenos Aires
3
. Este suceso marc el ocaso de la concepcin
domstica, reactualizando el debate acerca de las bases sobre las que deba
erigirse un gobierno municipal con cierto grado de autonoma respecto a los
poderes nacionales. Los socialistas tuvieron un papel destacado en esta trans-
formacin en el modo de pensar la ciudad. En 1915, durante el debate
realizado a causa de una intervencin al Concejo Deliberante para nombrar
una Comisin de vecinos, Mario Bravo expresaba esta idea:
No se puede considerar ya a la Capital como una simple aglome-
racin de vecinos; hay problemas que han surgido de la evolucin
misma de las cosas, y es necesario que el Congreso medite sobre estas
situaciones de hecho para dar a la ciudad el gobierno que corresponde
y que no puede ser otro que el gobierno municipal a base del sufragio
universal, porque slo constituido sobre esta base podr resolver los
problemas vitales relacionados con la habitacin, con la higiene p-
blica, con los servicios pblicos, con la caresta de la vida, con la asis-
tencia social, en una palabra, en todas esas manifestaciones que son
inherentes a toda agrupacin humana tan desarrollada como es la
ciudad de Buenos Aires (Recopilacin de los debates de leyes orgnicas
municipales y sus textos definitivos: 172-173).
Estos dos sucesos marcaron los ejes sobre los cuales se debati la cues-
tin de la autonoma portea en las primeras dcadas del siglo XX. Las
diferencias son menores a las que pudieran ser pensadas a simple vista. Si
bien la Corte Suprema de Justicia neg el carcter autonmico de las muni-
cipalidades, ello no supuso la imposibilidad de participacin popular en la
eleccin de autoridades, tanto ejecutivas (el intendente) como legislativas
(los concejos deliberantes). Simplemente, se seal que las tareas que deban
llevar a cabo eran de tipo administrativo, y no polticas, puesto que los ni-
cos cuerpos polticos reconocidos por la Constitucin eran las provincias y la
nacin. La reforma electoral en la Capital Federal, si bien universaliz el
voto, no supuso la construccin de un cuerpo poltico, en el sentido de
concebir a la municipalidad como un conjunto de ciudadanos, y a sus pode-
res como similares a las potestades de una provincia.
3
Para una profundizacin sobre estos debates, ver De Privitellio (2006).
Del gobierno domstico a la comunidad poltica: el debate...
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Por el contrario, la universalizacin se realiz a travs de un argumen-
to que se sostena sobre el carcter social de la ciudad
4
. Para los socialistas, la
ciudad deba dar lugar a la participacin de todos los habitantes, puesto que
ellos contribuan a su desarrollo, pagando sus impuestos indirectos, como
los impuestos al consumo, y construyendo una sociedad urbana constituida
por una serie de relaciones de interdependencia entre sus miembros. Esta
idea era muy cercana a lo que planteaba parte del pensamiento municipalista
del momento, encarnado fundamentalmente en la figura de Adolfo Posada.
Este autor, crtico de las concepciones administrativistas como la de la Corte
Suprema, abogaba por una autonoma municipal, aduciendo la necesidad
de que todo ncleo urbano y social que se sostenga en el tiempo pueda darse
sus propias normas e instituciones regulatorias (Posada 1912, 1913).
Con la llegada del peronismo, las miradas administrativistas ganaron
terreno en el marco de una profundizacin de las concepciones sociales. El
peronismo, siguiendo sus principales ideas polticas (Sidicaro 2008), concebi-
r a las ciudades en general, y a la Capital Federal en particular, como partes
constitutivas de un organismo nacional, y por lo tanto, incapaces de ser consi-
deradas como cuerpos autnomos o independientes (Landau 2013). La reso-
lucin de los asuntos sociales deba ser realizada en el marco de esta gran
integracin nacional. Por ello, la posicin del peronismo respecto a la autono-
ma de la Capital Federal se bas en su negacin, no slo interviniendo las
instituciones municipales, sino incluso modificando la Constitucin Nacio-
nal, para enfatizar el carcter delegativo del gobierno de la Ciudad. La Consti-
tucin Nacional de1949 se propuso aclarar lo que, a su juicio, era el verdadero
espritu de la Constitucin de 1853, desnaturalizado luego con la sancin de
la ley orgnica municipal de 1882. El nuevo texto determin que el presidente
y el Congreso seran las nicas posibles autoridades electivas. Concretamen-
te, el artculo 83, inciso 3, pas a establecer que el presidente es el jefe inme-
diato y local de la Capital de la Nacin, pudiendo delegar estas funciones en la
forma que determinen los reglamentos administrativos. Esta aclaracin in-
troducida por la reforma estaba destinada a reforzar el carcter delegativo y
administrativo del gobierno de la ciudad, echando por tierra toda posible
interpretacin de un gobierno municipal autnomo
5
.
4
No tenemos aqu el espacio suficiente para analizar en detalle el pasaje de la ciudad
civil a la ciudad social en Buenos Aires. Para ello, remitimos a Landau (2012).
5
Para una referencia detallada del proceso de reforma constitucional de 1949 y sus
implicancias en la Capital Federal, ver Gmez Forgues (1952).
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Durante los aos posteriores al golpe de Estado que derroc al gobier-
no de Pern, los sectores polticos e intelectuales antiperonistas se ocuparon
de retrotraer la situacin institucional al esquema vigente a partir de la refor-
ma de 1917, eliminando la Constitucin de 1949 y volviendo a poner en
funcionamiento la de 1853. Ello condujo a la reaparicin, luego de una
dcada de centralizacin peronista, de algunas de las temticas municipalistas:
reimplantacin de la rama deliberativa del gobierno municipal, eleccin di-
recta de los concejales, discusin sobre la eleccin directa del intendente,
etc. Luego del golpe del Estado, el 1 de mayo de 1956 se derog la Consti-
tucin de 1949. Pocos das despus, el gobierno de Aramburu nombr in-
tendente a de la Torre, quien a su vez cre una comisin de tres ex funciona-
rios del Concejo Deliberante para que llevaran adelante algunas tareas que
permitieran restablecer el rgimen municipal. Pocos das despus del decre-
to, el 23 de agosto, el rgimen municipal fue reimplantado, aunque el In-
tendente se reservaba las funciones legislativas hasta tanto se constituyera el
nuevo Concejo Deliberante. Entre los considerandos se recordaba que Bue-
nos Aires no puede ser confundida con una simple reparticin administra-
tiva nacional y se sealaba que es propsito fundamental del Gobierno
Provisional fortalecer la autonoma municipal y propender a la descentrali-
zacin administrativa (Decreto-ley 15374, del 23 de agosto de 1956).
En este contexto de crtica al peronismo, el 27 de junio de 1958
algunos legisladores radicales presentaron un proyecto para reformar la ley
orgnica municipal de la Capital Federal y establecer la eleccin directa del
intendente. Aun cuando el proyecto no fue aprobado, es interesante obser-
var que en la justificacin que hicieron del mismo sus autores, los diputados
Ral Zarriello y Manuel Belnicoff, aprovechaban para criticar al gobierno
peronista y su modo de gestionar los asuntos de la ciudad:
Durante los doce aos del rgimen de la dictadura presenciamos
con tristeza la desaparicin total de la autonoma municipal, so pre-
texto de encomendar a un grupo de legisladores las funciones muni-
cipales. La experiencia dolorosa de ese perodo fortaleci nuestra fir-
meza en defensa del municipio autnomo y reclamamos al gobierno
surgido de la Revolucin Libertadora un gobierno elegido por el pue-
blo, obteniendo la reimplantacin del Concejo Deliberante () Sin
hacer un anlisis exhaustivo, debemos coincidir que para llegar a un
gobierno municipal absolutamente independiente es necesario esta-
Del gobierno domstico a la comunidad poltica: el debate...
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blecer que intendente y concejales sean elegidos por el sufragio uni-
versal (Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados de la Nacin, 27
de junio de 1958: 1.407).
Si bien este proyecto no prosper, el mismo es sumamente significa-
tivo, puesto que supone la reaparicin en la agenda pblica de un tema que,
si bien haba estado presente en los debates de la reforma de 1917, luego
haba quedado en un segundo plano: la eleccin directa del intendente. En
este contexto, como vemos, la sola invocacin a la participacin de los veci-
nos en la eleccin de sus autoridades se confunda con la cuestin de la
autonoma. O, dicho de otro modo, la autonoma significaba, por entonces,
simplemente volver al esquema previo, en el que el autogobierno se asociaba
a la resolucin de asuntos civiles y sociales, pero no polticos.
Fue en las dcadas posteriores que, de a poco, fue comenzando a
emerger una idea de autonoma ligada a una concepcin poltica de la ciu-
dad. En octubre de 1973 el diputado radical Rubn Francisco Rabanal
present un proyecto de resolucin para establecer una comisin que se
encargara de reformar el sistema vigente. En su justificacin propona la
creacin de un consejo que estudiara una reforma. Adems, no dejaba pasar
la oportunidad para recordar:
Queremos adelantar que la plataforma electoral de la Unin Cvi-
ca Radical propicia, con relacin a este problema, la convocatoria de
una Convencin Constituyente metropolitana, que sera la que en
definitiva fijara los lineamientos del gobierno municipal, puesto que
creemos que deben ser los propios habitantes de la ciudad los que
deben sealar cul ha de ser la forma de gobierno que desean para su
ciudad () Hasta tanto esta aspiracin de que los vecinos de Buenos
Aires puedan expresarse en este sentido, resulta indispensable realizar
un estudio profundo del sistema que rige nuestra ciudad, cometido
que deber cumplir la comisin cuya constitucin propiciamos (Dia-
rio de Sesiones de la Cmara de Diputados de la Nacin, 17 de Octubre
de 1973: 2.823).
La invocacin a la conformacin de la Convencin Constituyente
portea constituye un dato sumamente significativo, puesto que por prime-
ra vez se plantea abiertamente el objetivo de que sean los mismos porteos
Matas Landau
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los que, a travs de una Constitucin, determinen qu gobierno quieren
darse. En este sentido, es un antecedente que est en la lnea que seguirn,
desde principios de los aos 80, y con ms fuerza desde el momento en que
comienza el proceso de autonomizacin con la reforma constitucional de
1994, aquellos que abogarn por una reforma de la figura jurdica de Buenos
Aires, para habilitar un estatus autnomo.
III. La ciudad democrtica y la autonoma
Durante la dictadura de 1976-1983 se intervino la Municipalidad y
se clausur toda posibilidad de debate sobre cuestiones asociadas a la auto-
noma. La situacin se modific con el retorno de la democracia, en 1983,
cuando se potenciaron los debates sobre el gobierno de la Capital Federal, en
el marco del clima de apertura y participacin que caracterizaba a la transi-
cin democrtica. Durante los 80, la clase poltica plante regularmente la
necesidad de modificar el sistema vigente para permitir que los habitantes de
Buenos Aires pudieran elegir a sus autoridades (Del Brutto 1986, 1989,
1994). Segn la opinin ms comn, la eleccin del intendente era parte de
un proceso de construccin de una ciudad democrtica que dejara atrs los
vicios de los aos autoritarios. En ese marco, la eleccin directa del inten-
dente se volvi el tpico ms transitado por aquellos que propiciaban una
reforma institucional. Su implementacin conducira a un reequilibrio del
peso de lo nacional y lo local, en el marco de una ciudad ms democrtica.
Es interesante notar que no se planteaba por entonces una demanda
abierta por modificar los lineamientos generales que estructuraban el gobierno
de la Capital Federal, ni una invocacin a una autonoma pensada en trminos
polticos. Ms bien, se reactualizaban algunos argumentos que haban sido
planteados en el pasado, para los cuales la eleccin directa se asociaba con el
carcter no poltico de la ciudad. Es por ello que, aun cuando se propusiera
una reforma, se mantenan algunos de los razonamientos que en las dcadas
previas haban sido utilizados para defender la necesara coexistencia de los
intereses nacionales y locales. Ello se explica, en parte, por el lmite que
supona la Constitucin Nacional, que segua proclamando que el presidente
es el jefe local e inmediato de la Capital Federal. Frente a este lmite, algunos
proyectos, como el presentado por el radical Vanossi, volvan sobre las viejas
distinciones entre el gobierno poltico y el gobierno administrativo:
Del gobierno domstico a la comunidad poltica: el debate...
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El presente proyecto de ley tiene por objeto la fortificacin del
ejercicio del sistema representativo en la administracin de los intere-
ses vecinales () La Constitucin Nacional impone el rgimen mu-
nicipal en el artculo 5 a las provincias pero no a la Capital. Ms eso
no es bice para que la Capital Federal tenga rgimen, si el Congreso
lo establece () pues la Constitucin Nacional no se opone a su
institucin, ya que la atribucin de jefe inmediato y local es esencial-
mente poltica, aun cuando para el ejercicio de ese poder deba ejercer
funciones administrativas como las de polica de seguridad () [Hay
que distinguir entre] gobierno poltico y el rgimen municipal de
la ciudad () Si pueden coexistir en las provincias sin
sobreposiciones el gobierno local y el municipal, cabe, perfecta-
mente, dicha coexistencia en la Capital, toda vez que el presidente
como gobernador ejercer la ltima instancia de la jusridiccin admi-
nistrativa local y la jefatura de la polica local en dicho mbito, que-
dando reservado al intendente todo lo relativo a la administracin de
los asuntos municipales, por aplicacin de la legislacin respectiva
(Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados de la Nacin, 21 de abril
de 1987: 8.729).
Como vemos, ninguna apelacin al carcter poltico del gobierno
de la ciudad. Por el contrario, se haca referencia a la diferencia que se haba
proclamado un siglo antes entre la naturaleza del gobierno poltico-nacional
y el administrativo-local. Este dato no es menor, porque muestra hasta qu
punto la cuestin de la eleccin directa del intendente no se tocaba con el
pedido de autonoma poltica. Quiz fuera por el lmite constitucional,
pero lo cierto es que en los proyectos que plantean la eleccin directa no se
expresa un pedido de modificacin del estatus de la ciudad, sino simple-
mente la participacin de los vecinos en la eleccin de las autoridades encar-
gadas de resolver los problemas del municipio. Ser preciso recordar esto,
porque si hasta la reforma constitucional de 1994 quienes abogaban por la
eleccin directa lo hacen apelando al argumento de que Buenos Aires es una
municipalidad ms, que debe poder elegir como el resto de las municipali-
dades del pas a sus autoridades, desde entonces quienes ms firmemente
defienden el cambio de estatus de la ciudad lo hacen planteando que Buenos
Aires es cualquier cosa (una ciudad-Estado, una provincia, etc.) menos un
municipio.
Matas Landau
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En el mismo sentido que el proyecto de Vanossi, aunque con diferentes
matices en cuanto al modo de elegir al intendente (puesto que algunos promo-
van, por ejemplo, el sistema de ballotage), se presentaron varias iniciativas
parlamentarias. En julio de 1988, los diputados Ulloa y Folloni defendan la
suya invocando tambin la posibilidad de establecer una lectura de la Consti-
tucin que no restringiera la posibilidad de eleccin directa, que haba sido
impedida debido a una interpretacin estricta que no contemplaba la inte-
gracin de las clusulas constitucionales con sentido dinmico (Diario de Se-
siones de la Cmara de Diputados de la Nacin, 20 de julio de 1988). A estos
dos proyectos se sumaron uno presentado en 1988 por el senador De la Ra,
otro en 1990, presentado por la diputada Dalesio de Viola y dos ms en 1991,
redactados por los diputados Aramouni y Fernndez de Quarracino, y por
vila, Mosca y Gmez Miranda
6
. Todos tenan un denominador comn: plan-
teaban como necesidad para la eleccin directa del intendente la reforma del
artculo 27 de la ley orgnica municipal (Ley 19987), que era el que estableca
la designacin directa por parte del presidente. Todos argumentaban que tal
cambio poda hacerse sin modificar la Constitucin, que era lo que alegaban
como paso previo necesario los opositores a la reforma.
No slo el Congreso de la Nacin fue testigo del nmero elevado de
proyectos que planteaban la eleccin directa. En el Concejo Deliberante
tambin se llevaron a cabo sesiones para pedir por ello. A fines de 1991, los
concejales aprobaron un pedido al Congreso Nacional para la modificacin
de la ley orgnica municipal. El modo de saltear el escollo constitucional
era el de pedir al presidente Menem que una vez vencido el mandato del
intendente Grosso se designase como reemplazante al vencedor de una elec-
cin que tendra el carcter de consulta no vinculante. De esta manera, el
Poder Ejecutivo Nacional seguira teniendo la potestad de la nominacin,
pero se respetara la voluntad del pueblo de la ciudad. Poco tiempo ms
tarde, en julio de 1992, se repiti la escena. La mayora de los concejales de
la oposicin, acompaados de los diputados nacionales por la ciudad, se
reunieron para insistir con la instauracin del intendente electivo. Los con-
cejales peronistas no asistieron a la sesin
7
. Otra vez, se repetan algunos de
6
Una resea de los proyectos que promovan la eleccin directa del intendente y otras
reformas institucionales en la ciudad puede consultarse en el trabajo de Alice (1992).
7
La resolucin, impulsada por el concejal La Porta, se desarrollaba en un momento
delicado de la poltica portea, ya que se haca en momentos en que finalizaba el
Del gobierno domstico a la comunidad poltica: el debate...
176
los argumentos de 1991. Como planteaba el concejal Ibarra: Si bien es
cierto que hay implicancias constitucionales en la cuestin, de ninguna ma-
nera la constitucin impide que se tenga en cuenta la opinin de los ciuda-
danos de la ciudad de Buenos Aires para la designacin del intendente;
porque esto se trata de una decisin poltica, y aqu no existe decisin polti-
ca (Acta de la sesin especial para auspiciar la eleccin del Intendente Municipal
por el voto popular, 7 de julio de 1992, Concejo Deliberante de la Ciudad de
Buenos Aires: 40).
Una de las intervenciones ms significativas fue la del socialista La
Porta, quien hizo propios algunos de los argumentos que haban sido desple-
gados en el pasado, desde las intervenciones de Achval Rodrguez y Goyena
en 1881, pasando por Carlos Pellegrini y la larga tradicin socialista en la
materia. Lo interesante es que, voluntariamente o no, la mayora de estos
antecedentes justificaban la eleccin directa remarcando el carcter natural
y previo de la ciudad respecto a la nacin, y por ende de la municipalidad
respecto al poder central. Pero, tambin, postulaban el carcter no poltico
del municipio. La Porta expresaba esto al recordar el informe que hizo el
doctor Tristn Achval Rodrguez, que entre otras cosas sostuvo que el rgi-
men municipal es anterior al rgimen provincial y no puede, por lo tanto,
estar supeditado al rgimen nacional. Y dice ms adelante: Si el gobierno
municipal es preexistente al gobierno provincial y nacional, es claro que no
puede ser dependiente de aqul (ibdem: 29). O que quienes se oponen a la
iniciativa, para La Porta:
han olvidado lo que sealaba Carlos Pellegrini, cuando sostuvo
que la Constitucin declara que el presidente es el jefe de la capital. Es
evidente que la Capital de la Repblica no puede haber otro poder
poltico concurrente con el Poder Ejecutivo de la Nacin, pero de
ninguna manera puede esto entenderse hasta hacer del presidente de
la Repblica el jefe de la parte administrativa de este municipio
(ibdem).
mandato del intendente Grosso, y el Presidente deba decidir si lo prorrogaba o no. Para
una crnica de los hechos puede consultarse Ofensiva de la oposicin portea por la
eleccin directa del Intendente, Clarn, 5 de julio de 1992; Grosso asume, el Concejo
discute, Clarn, 7 de julio de 1992 y Grosso jura de nuevo pero medio Concejo pide
la eleccin directa, Clarn, 8 de julio de 1992.
Matas Landau
177
POSTData 19, N 1,
El gobierno municipal, de esta manera, quiz involuntariamente,
quedaba desprovisto de cualquier invocacin a su carcter poltico, para que-
dar reducido, como en las viejas pocas del pensamiento municipalista, a
una mera resolucin de problemas tcnico-administrativos. Durante la pri-
mera parte de 1993 la reforma institucional, que habilitara la eleccin di-
recta del intendente, comenzaba a ser posible. Por entonces, el ministro del
Interior, Gustavo Bliz, present un proyecto de reforma integral del gobier-
no porteo, que estableca algunos de los puntos reclamados por parte de la
clase poltica portea: la eleccin directa del intendente, la divisin del terri-
torio en unidades ms pequeas llamadas alcaldas, la reduccin del nmero
de miembros del Concejo Deliberante, la puesta en prctica de un sistema
electoral mixto y la eliminacin de los Consejos Vecinales
8
. El proyecto con-
t con el apoyo, aunque con algunas crticas, tanto de peronistas como de los
radicales.
Sin embargo, no se materializ porque pocos meses ms tarde, el 14
de noviembre de 1993, el ex presidente Alfonsn y el entonces primer man-
datario Menem firmaron, en la residencia presidencial, el llamado Pacto de
Olivos, un acuerdo para impulsar una reforma constitucional para modifi-
car algunos artculos claves de la Constitucin. Los temas acordados por los
jefes de los dos partidos polticos mayoritarios, conocido como el Ncleo de
coincidencias bsicas incluan la reeleccin presidencial, vedada hasta en-
tonces, y una serie de cambios institucionales, entre los que se encontraba la
reforma del estatus jurdico de la Ciudad de Buenos Aires. Luego del pacto,
en diciembre de 1993, se sancion en el Congreso Nacional la Ley 24309,
que estableca la necesidad de una reforma constitucional, cuyos cambios
ms significativos se estipulaban en el Ncleo de coincidencias bsicas, cuyo
punto F refera a la la eleccin directa del Intendente y la reforma de la
Ciudad de Buenos Aires e inclua tres elementos: a) El pueblo de la ciudad
de Buenos Aires elegir directamente su jefe de gobierno. b) La ciudad de
Buenos Aires ser dotada de un status constitucional especial, que le reco-
nozca autonoma y facultades propias de legislacin y jurisdiccin. c) Una
regla especial garantizar los intereses del Estado nacional, mientras la ciu-
dad de Buenos Aires sea capital de la Nacin

(Ley 24309). Dicha ley plan-
teaba que todas las reformas incluidas en este ncleo deban ser votadas en
conjunto, y aprobadas o rechazadas tal como estaban redactadas en la ley.
8
Lanzan la reforma para la Capital, Clarn, 19 de abril de 1993.
Del gobierno domstico a la comunidad poltica: el debate...
178
Es entonces, por primera vez, que la cuestin de la autonoma se
plantea en tminos constitucionales, habilitando modificaciones ms pro-
fundas, y abriendo la posibilidad de discutir los alcances polticos, ligados a
las facultades de legislacin y jurisdiccin. Sin embargo, ello no supuso un
trnsito sencillo hacia la autonoma. La discusin, en todo caso, se canaliz
por otras vas. Como en todo acuerdo escrito, los puntos de diferencia se
refieren al modo de interpretacin, que comenzaron a aflorar al poco tiem-
po
9
. No haba una idea clara respecto de cul sera la figura legal de la ciudad
capital. En principio, las ideas con ms apoyo eran la de convertirla en una
provincia, la de establecerla como una ciudad estado o como un muni-
cipio autnomo
10
.
Las discusiones se intensificaron en las vsperas de la Convencin
Constituyente Nacional de 1994. Los radicales insistan en la necesidad de
una autonoma enteramente amplia y el llamado a una Convencin Cons-
tituyente portea. Los peronistas defendan una autonoma acotada, que
supona la incorporacin del voto directo del intendente, sin cambiar
sustancialmente el rgimen poltico de la Capital
11
. La tensin se mantuvo
incluso una vez iniciada la Convencin
12
. La solucin no fue sencilla. Los
radicales insistan en que la letra del Ncleo era clara, y significaba la instau-
racin de una ciudad autnoma, que contara con polica y justicia propias,
y que fuera la consecuencia de una Constitucin elegida por sus habitan-
tes
13
. El peronismo interpretaba que slo se refera a una reforma limitada, y
que podra bien hacerse mediante una ley del Congreso que ampliara algu-
nos de los puntos acotados de la ley orgnica por entonces vigente, para dar
espacio a la eleccin directa del intendente y algunas reformas institucionales.
Finalmente, el tema fue resuelto directamente entre Menem y Alfonsn,
puesto que se haba vuelto el principal foco de tensin entre el PJ y la
UCR
14
. La presin ejercida por el radicalismo y sus aliados logr imponer
9
Provincializacin de la Capital. Paso a la negociacin, Pgina/12, 23 de noviembre de
1993 y Otro tema para la agenda, Pgina/12, 24 de noviembre de 1993.
10
Tres opciones en el men, Pgina/12, 28 de noviembre de 1993.
11
Forcejeos por la autonoma portea, Clarn, 25 de mayo de 1994.
12
Un comienzo con muchos interrogantes, La Nacin, 25 de mayo de 1994.
13
Presin radical por la autonoma portea, La Nacin, 8 de junio de 1994.
14
Menem y Alfonsn laudan por la Capital, Clarn, 7 de junio de 1994. Tambin, Por
carta, Menem propuso a Alfonsn una autonoma limitada para la Capital, Clarn, 22
de junio de 1994.
Matas Landau
179
POSTData 19, N 1,
la idea de que la autonoma de la ciudad no deba acotarse simplemente a
la eleccin directa del intendente o a alguna reforma limitada, sino a un
cambio de figura legal que garantizara su autonoma respecto del gobierno
de la Nacin, estableciendo una condicin similar a las provincias que se
materializara a travs de una Convencin Constituyente portea. Final-
mente, los peronistas aceptaron, aunque dejando en claro que el trmino
adecuado no era Convencin Constituyente sino Asamblea o Estatuto,
y que previamente a su realizacin, una ley de Congreso deba estipular
cuales seran los alcances de la autonoma. El resultado fue que el artculo
sancionado en la Constitucin copia casi textualmente lo establecido en el
ncleo de coincidencias bsicas pero agrega que en el marco de lo dispuesto
en este artculo, el Congreso de la Nacin convocar a los habitantes de la
ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a
ese efecto, dicten el estatuto organizativo de sus instituciones
15
.
La sancin de la Constitucin Nacional de 1994 no resolvi la cuestin
de la reforma de Buenos Aires sino que la pospuso en el tiempo y la traslad de
mbito: el Congreso de la Nacin se convirti en el centro de debate de dos
leyes fundamentales, la que deba estipular los intereses del Estado nacional
sobre la Capital Federal y la que deba convocar a los porteos a constituir su
estatuto organizativo. La discusin en el Congreso de la Nacin se realiz en
1995, con la sancin en el mes de diciembre de la Ley 24620, tambin deno-
minada Ley Snopek, que llama al pueblo de la Ciudad de Buenos Aires para
elegir al Jefe y Vice-Jefe de Gobierno y 60 representantes que dictarn el Esta-
tuto Organizativo de sus instituciones previsto por el Art. 129 de la Constitu-
cin Nacional, y previamente en noviembre, con la Ley 24588, denominada
Ley de Garantas del Estado Nacional, pero popularizada como Ley Cafiero.
La ley sancionada opt por reconocer una autonoma limitada, dejando en
manos del gobierno nacional aspectos centrales del gobierno, como la polica,
y una parte importante de la justicia y de los servicios pblicos.
IV. La ciudad poltica y la autonoma
El proceso abierto en 1993 inaugur un debate que haba estado
clausurado durante casi un siglo, puesto que habilit la posibilidad consti-
15
Constitucin de la Nacin Argentina, artculo 129.
Del gobierno domstico a la comunidad poltica: el debate...
180
tucional de concebir a la ciudad como un cuerpo poltico. De esta forma, el
debate sobre la autonoma, por primera vez desde la federalizacin en 1880,
se inscribira en los tpicos asociados con la construccin de una comunidad
poltica, constituida por ciudadanos
16
. La gran disidencia se marcaba entre
aquellos que planteaban el carcter poltico de la autonoma y quienes man-
tenan la mirada previa, asociada con una concepcin no poltica. Estas dos
posiciones fueron las que predominaron en los debates de la Convencin
constituyente de 1994, y en la discusin de las leyes posteriores, sanciona-
das en 1995. Dos ejes resumen las discusiones acaloradas sobre la autono-
ma. El primero se asocia con el estatus jurdico de la ciudad: Cmo pensar
a Buenos Aires luego de la reforma? Se convertira en una nueva provincia,
continuara siendo un municipio, haba que considerarla una ciudad-Esta-
do? El segundo, a que calificaba la autonoma, a la ciudad o a su gobierno?
Era una ciudad autnoma o un gobierno autnomo? La diferencia, en
apariencia sutil, es sumamente significativa, porque cambia totalmente el
sentido y los alcances de la reforma.
En cuanto a la figura utilizada para describir a la ciudad, en la Con-
vencin Constituyente de 1994, algunos convencionales recurran a la figu-
ra de la ciudad-Estado, para defender el mximo nivel de autonoma. Para
Alfonsn, por caso: Teniendo en cuenta las especiales circunstancias histri-
cas que se dieron en relacin a la cuestin de la capital federal, la ciudad de
Buenos Aires no ser una provincia en sentido estricto ni tampoco un muni-
cipio, sino una ciudad-estado autnoma, asiento del gobierno federal (Dia-
rio de Sesiones de la Convencin Constituyente de la Nacin, 1 de agosto de
1994: 2.732). De la Ra comparta esta opinin, al expresar que la dimen-
sin, importancia y riqueza de la ciudad de Buenos Aires, la excluyen, por
una parte, del concepto clsico de municipio, y las caractersticas exclusiva-
mente urbanas que presenta, por la otra, la diferencian, desde una perspec-
tiva fctica, del concepto tradicional de provincia, y hacen de ella una ver-
dadera ciudad-estado, que merece un tratamiento especial en el texto cons-
titucional (ibdem: 159). Al tratarse la Ley Cafiero, algunos legisladores
peronistas, como Alasino, marcaban la limitacin de esta expresin, a la que
16
El artculo 129 de la Constitucin Nacional sancionada en 1994 estipul que la
ciudad de Buenos Aires tendr un rgimen de gobierno autnomo con facultades
propias de legislacin y jurisdiccin y su jefe de gobierno ser elegido directamente por
el pueblo de la ciudad. Una ley garantizar los intereses del Estado nacional, mientras la
ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nacin.
Matas Landau
181
POSTData 19, N 1,
asociaban con la refeudalizacin de Buenos Aires, puesto que las ciudades-
Estado referan a comunidades polticas totalmente autnomas, y que te-
nan entre otras atribuciones, representacin en el exterior (Diario de Sesiones
de la Cmara de Senadores de la Nacin, 19 de julio de 1995: 2.694). No
hubo tampoco entonces un acuerdo en qu era Buenos Aires, pero s en lo
que no era: Buenos Aires no era ni poda ser una provincia, pero tampoco era
un simple municipio
17
. Constitua una figura sui gneris, que no entraba en
los manuales de derecho, lo que la haca un caso especial, que hizo correr
mucha tinta entre los juristas, ansiosos por hacerla entrar dentro de las cate-
goras jurdicas.
Estas diferencias se hacan evidentes a la hora de discutir a qu refera
la autonoma, si a la ciudad o a su gobierno. Este contrapunto se inici en
el seno de la comisin de Ncleos de coincidencias bsicas de la Conven-
cin Constituyente de 1994. Cuando el que sera el texto constitucional
definitivo no era an ms que el dictamen de mayora, el convencional Ibarra
denunciaba que en el proyecto de la mayora,
No se establece que la ciudad de Buenos Aires ser autnoma. Y
quiero creer que en esto ha habido tal vez un error en la redaccin
porque si leemos el proyecto, dice: La ciudad de Buenos Aires tendr
un rgimen de gobierno autnomo. Es decir, lo que es autnomo es el
rgimen de gobierno, no la ciudad, cuando precisamente debe ser al
revs, debe ser autnoma la ciudad y, como consecuencia de esa auto-
noma, tambin el rgimen de gobierno ser autnomo. Pero aqu no es
as; se soslaya la autonoma de Buenos Aires para otorgrsela al rgimen
de gobierno (Convencin Constituyente de la Nacin, Comisin de Coin-
cidencias Bsicas, sexta reunin, 5 de julio de 1994: 21).
Este argumento, que Ibarra utilizaba en su momento con la inten-
cin de poder modificar el sentido establecido en la Constitucin fue utiliza-
17
Al respecto, el senador peronista Snopek, afirmaba que mientras siga siendo Capital
Federal, Buenos Aires nunca llegar a ser provincia. Ver Diario de Sesiones de la
Cmara de Senadores de la Nacin, 13 de julio de 1995: 2.617. Y el radical De la Ra
planteaba que s que la ciudad no es una provincia, tampoco es un municipio. Ibid.,
p. 2.624. El senador Vaca, por su parte, mostraba la ambivalencia de la situacin: la
ciudad de Buenos Aires no es una provincia, pero es algo que se aproxima a una
provincia, porque tampoco es una municipalidad, ibdem: 2.633.
Del gobierno domstico a la comunidad poltica: el debate...
182
do luego por aquellos que, a diferencia de Ibarra, promovan un acotamiento
de la autonoma. Cuando el texto se estableci en la Constitucin Nacio-
nal, el senador Aguirre Lanari, durante el tratamiento de la Ley Cafiero, no
perdi la oportunidad para utilizar el argumento para defender una limita-
cin de la autonoma
18
.
Con estas diferencias se lleg al momento fundante de la nueva
institucionalidad de la ciudad, la Convencin Constituyente de 1996. Las
entrevistas realizadas a algunos ex convencionales porteos confirman esta
postura enfrentada. Raul Puy, por entonces convencional por el Frepaso,
recuerda que:
Yo me acuerdo que lo peor fue el tema de las restricciones que la
Ley Cafiero le haba puesto a la Constitucin. Entonces, como ah
haba argumentos para los dos lados, porque el oficialismo nacional
deca que estaba restringida por la Ley Cafiero, y nosotros decamos
que no poda restringirse una constitucin que era soberana, una con-
vencin constituyente que era soberana, haba mucha discusin, con
el tema de la seguridad, del puerto, del juego. En eso hubo mucha
discusin
19
.
En la vereda opuesta, la entonces convencional por el Partido
Justicialista, Alicia Pierini, recuerda que
La lnea Frepaso llevaba adelante una concepcin en respecto de
que la autonoma [segn la cual] la ciudad haba declarado su auto-
noma, y que el gobierno nacional se la restringa porque la autono-
ma estaba declarada en el artculo 129 de Santa Fe, cosa que no es as,
porque cualquiera que lea la convencin de Santa Fe va a saber que se
le arranc a la convencin de Santa Fe una autonoma absolutamente
limitada, porque ni siquiera habla de autonoma, dice tendr gobier-
no elegido por, gobierno autnomo elegido por. Las provincias
nunca votaron una autonoma irrestricta. [La Alianza compuesta por
la UCR y el Frepaso] inventa la historia, en ese momento, como la
18
Vase la intervencin del diputado Aguirre Lanari en la Cmara de Senadores de la
Nacin, 19 de julio de 1995: 2.689.
19
Entrevista del autor a Ral Puy, realizada en 2009.
Matas Landau
183
POSTData 19, N 1,
sigui inventando despus, y con una historia inventada se toman
actitudes, coherentes con la historia que se narra. Entonces se na-
rraba la historia de la independencia, de la autonoma irrestricta, vio-
lentada por la Ley Cafiero, y cercenada, limitada, conculcada,
amputada, todas las palabras que se poda, todas se han utilizado.
Nosotros modestamente lo que decamos () era que era una cosa
absurda creer que uno se declaraba autnomo y declaraba cules eran
los lmites de la ciudad, desde un punto de vista unilateral como si
furamos un pas independiente
20
.
Dos posiciones muy diferentes. Unos sostenan la bandera de la au-
tonoma que la emparentaba a la nocin de soberana, es decir, al mximo
nivel posible de independencia de un cuerpo poltico o social. Otros la redu-
can a una simple reforma institucional, y se oponan a cualquier posibilidad
de declarar la independencia en materias no estipuladas por la Ley Cafiero.
Para los entonces futuros aliados del Frepaso y la UCR, la autono-
ma se ligaba a la modificacin no slo de una cuestin de alcances o de
incumbencias sino que expresaba una transformacin mucho ms profunda
asociada a la irrupcin de una nueva comunidad poltica, a partir del cual se
eriga el relato constitucional de un acuerdo establecido entre individuos
libres e iguales. Los peronistas, en cambio, negaban esta supuesta nueva
unidad, y slo circunscriban la discusin a un tema de incumbencias entre
la ciudad y la nacin, pero sin pensar en que ello modificara en lo sustancial
el modo en que se conceba el estatus de la ciudad. En otras palabras, para la
visin dominante del Frepaso y la UCR se trataba de una modificacin del
estatus de la ciudad. La misma deba ser considerada como un cuerpo pol-
tico autnomo, sus habitantes ciudadanos, sus gobernantes representantes
del pueblo. Para los peronistas, no era ms que una modificacin de la forma
de gobierno. La ciudad comenzara a gestionar por su cuenta asuntos que
hasta entonces eran incumbencias nacionales, pero de ello no se podra deri-
var ninguna modificacin respecto al estatus de la ciudad, que seguira es-
tando en lo sustancial ligado, aunque en diverso grado respecto al pasado, a
los poderes nacionales.
La mayora de radicales y frepasistas determin que la concepcin que
se impusiera fuera la de una autonoma que considerara a la ciudad como un
20
Entrevista del autor a Alicia Pierini, realizada en 2009.
Del gobierno domstico a la comunidad poltica: el debate...
184
cuerpo poltico soberano e independiente. La primera medida adoptada
por los candidatos elegidos para sancionar el estatuto organizativo fue re-
chazar el trmino estatuto para proclamar que lo que ellos sancionaran
sera una constitucin. Por ello, en lugar de hablar de una Asamblea
Estatuyente sustituyeron ese ttulo por el de Convencin Constituyen-
te
21
y comenzaron a cuestionar los alcances de la Ley Cafiero y la Ley Snopek,
que dejaba en manos del Congreso el llamado a elecciones para elegir los
futuros legisladores de la ciudad. Al comenzar a sesionar, la presidenta de la
Convencin marcaba su carcter soberano y dejaba en claro que por su-
puesto que vamos a tratar de borrar los lmites que la Ley Cafiero le puso a la
autonoma de la ciudad
22
. Ello conduca a que el diario Pgina/12, por
ejemplo, titulara Declaracin de Independencia como forma de graficar el
espritu que reinaba al inaugurar la Convencin Constituyente.
Durante la Convencin, la posicin dominante determin, entre otras
cosas, que la autonoma refiera a la ciudad, ya desde el nombre mismo de
Buenos Aires. La mayora propona llamarla Ciudad Autnoma de Buenos
Aires para reforzar la idea de que la ciudad haba dejado de ser la misma que
era hasta entonces, puesto que haba pasado a constituir una comunidad
diferente a la que era hasta ese momento, una comunidad poltica. Para los
defensores de esta posicin, como la convencional Bullrich, agregar autno-
ma a la denominacin de la ciudad supona remarcar una decisin de
fondo del pueblo de la ciudad en pos de un proceso de autonoma (Versiones
Taquigrficas de la Convencin Constituyente de Buenos Aires, 23 de septiem-
bre de 1996: 3). De este modo, Ciudad Autnoma de Buenos Aires remarca
el tipo de comunidad institucional en la que hemos decidido vivir (ibdem).
En la postura opuesta se ubicaban los peronistas. El convencional Garr
plante que la Constitucin Nacional precisa que lo autnomo se refiere al
gobierno y no a la ciudad, por lo que desde el punto de vista tcnico no
corresponde llamarla Ciudad Autnoma sino gobierno autnomo, y esta-
mos convencidos de que no debemos cambiarle el nombre (ibdem).
Este espritu fundacional no slo se plante en el nombre, sino que se
hizo presente al delinear las incumbencias del gobierno porteo. La Con-
vencin Constituyente portea de 1996 hizo de la autonoma una mxi-
ma de accin, que deriv en un planteo de mltiples mbitos de gobierno,
21
Estatuyentes con ADEPA. Cambian de nombre, Clarn, 26 de junio de 1996.
22
Pelea de fondo, la ciudad limitada, Pgina/12, 20 de julio de 1996.
Matas Landau
185
POSTData 19, N 1,
incluyendo aquellos que, por la Constitucin o la Ley Cafiero, les eran veda-
dos. La razn para justificar esta postura era la de que la carta magna se haca
para perdurar en el tiempo, y en un futuro las condiciones actuales podan
ser modificadas, ya sea por un traslado de la capital o por una reforma de la
Ley Cafiero. Los debates de 1996 pueden dividirse en aquellos que referan
a decisiones sobre formas gubernamentales que claramente eran materia de
decisin propia, como las caractersticas de los poderes ejecutivo y legislativo
de la ciudad, y aquellos que slo suponan un carcter declarativo pero que no
se materializaran en lo inmediato, como por ejemplo el control del puerto.
La definicin de los poderes ejecutivo y legislativo de la ciudad se
realiz bajo este clima imperante. En lo relativo a la rama deliberativa, la
mayora, compuesta por la UCR y el Frepaso, eran partidarios de un cuerpo
de 60 miembros elegidos en forma proporcional, tomando a la ciudad como
distrito nico, aunque promovan no incluir un sistema electoral en la Cons-
titucin, sino establecerlo (como termin hacindose) a travs de una ley de
la Legislatura. Los peronistas, los miembros de la bancada de Nueva
Dirigencia, como Patricia Bullrich, propulsaban un sistema mixto, en el
que algunos legisladores seran elegidos por los vecinos de una zona de la
ciudad, y el resto mintiendo el sistema de distrito nico. Esta diputada
argumentaba a favor de esta segunda opcin, planteando que de esta manera
los barrios tendran representacin real en el poder legislativo de la ciudad, y
as se superara la experiencia negativa de los Concejos Vecinales.
Ms all de las diferencias, es interesante sealar el modo de presentar
la rama legislativa local en comparacin con la nacional. A diferencia del
pasado, en la que se planteaba que ambas eran de una naturaleza distinta,
ahora se operaba por analoga entre una y otra. La convencional Yelicic, al
presentar el proyecto de la comisin, realiz una invocacin a la historia del
sistema parlamentario, obviando la distancia profunda que en la historia de
las democracias liberales, y en el caso de la argentina y portea en particular,
se expresaba al analizar el cuerpo legislativo nacional y el local (Versiones
taquigrficas de la Convencin Constituyente de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires, 26 de septiembre de 1996: 1.515). Del mismo modo operaba Bullrich,
al defender el sistema de eleccin mixto, al que equiparaba con los principios
de la bicameralidad de las provincias o la Nacin (ibdem: 1.532).
En cuanto al poder ejecutivo, como hemos dicho, el inters ms ex-
tendido era el de marcar el carcter poltico e independiente de los poderes
porteos. De all la confirmacin de la desaparicin del trmino intenden-
Del gobierno domstico a la comunidad poltica: el debate...
186
te para consagrar el de jefe de gobierno y habilitar incluso la posibilidad
de llamarlo gobernador
23
. Un convencional planteaba que el poder ejecu-
tivo debera tener capacidades para enfrentar un frente externo para lograr
en forma gradual y trabajosa la pretendida autonoma y un frente interno,
donde la autonoma redefine las orientaciones de la accin de gobierno y en
donde se debern reestructurar los organismos administrativos para dotarlos
de eficacia y de la nueva naturaleza de las demandas que la autonoma erige
(Diario de Sesiones de la Convencin Constituyente de la Ciudad de Buenos
Aires, 17 de septiembre de 1996: 828). Para este convencional, como para
gran parte del resto de los convencionales, era fundamentalmente a travs de
las incumbencias del poder ejecutivo que la autonoma no quedara como
una simple declaracin de principios sino que se materializara en institucio-
nes concretas.
Luego de la Convencin, en momentos en que se establecieron las
primeras leyes de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, en las sesiones
preparatorias, la apelacin a la autonoma poltica era un argumento recu-
rrente, en momentos en que desde el poder ejecutivo nacional se amenazaba
con limitarla. Es en este marco que fueron pronunciadas las palabras de
Eugenio Zaffaroni, que estn en el epgrafe que abre este artculo. En ese
caso, la apelacin a la autonoma constitua un elemento esencial de un
discurso que presentaba al presente como fundacional. As, no era raro
escuchar declaraciones que planteaban a la Convencin Constituyente como
la instancia fundacional de la autonoma de la ciudad constitua para muchos
la tercera fundacin. Bilancieri expresaba, por su parte, que se hallaban en
una etapa fundacional del Estado de esta ciudad de Buenos Aires
(
Versiones
taquigrficas de la Convencin Constituyente de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires, 17 de septiembre de 1996: 830).
V. Palabras finales: la autonoma como horizonte
No es sencillo resear una historia de un siglo en unas breves pginas.
No ha sido, no obstante, nuestra intencin. Ms modestamente, hemos
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Aunque el trmino jefe de gobierno fue el que se estableci en el uso comn, el
artculo 95 habilita llamar al titular del poder ejecutivo gobernador. Concretamente
dice: El Poder Ejecutivo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires es ejercido por un
Jefe o Jefa de Gobierno o Gobernador o Gobernadora.
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pretendido sealar los ejes principales sobre los que se ha movido la discu-
sin sobre la autonoma de Buenos Aires. La premisa sobre la que hemos
trabajado es que no es posible hacer este anlisis sin mencionar las transfor-
maciones generales sobre las concepciones del gobierno de la ciudad. En
otras palabras, la cuestin de la autonoma no puede ser interpretada inde-
pendientemente de las transformaciones en el modo en que las elites polti-
cas y acadmicas debatieron y debaten aspectos centrales que hacen a la
construccin de un sentido especfico sobre lo que constituira a la ciudad
como cuerpo colectivo y a su gobierno como el complejo institucional desti-
nado a resolver sus asuntos comunes.
Este supuesto nos ha permitido mostrar que no se trata slo de inter-
pretar la historia del debate sobre la autonoma de Buenos Aires en trminos
de avances o retrocesos, pretendiendo la existencia de una lnea de continui-
dad entre fines del siglo XIX y fines del XX, y suponiendo que slo se trata
de observar cmo progresivamente la ciudad ha ganado su autonoma,
declarada finalmente en 1996. Sin desconocer las implicancias institucionales
de dichos cambios, nos parece ms interesante resaltar las transformaciones
en el sentido asignado a la autonoma, en una interpretacin que privilegia
los cambios por sobre las continuidades, las disrupciones por sobre los enca-
denamientos lineales.
En el siglo que separa la federalizacin de la autonoma, tres han
sido las principales formas de articular autonoma con gobierno de la ciu-
dad. Bajo el influjo del municipalismo decimonnico, hacia fines del siglo
XIX y principios del XX, la demanda de autonoma refera a la posibilidad
de dotar a los vecinos contribuyentes de las herramientas necesarias para
resolver sus asuntos civiles en comn, esto es domsticos, por oposicin a
los problemas polticos que quedaban en manos de las autoridades naciona-
les. En ese caso, ser autnomo era sinnimo de construir un gobierno no
poltico, manteniendo el derecho de los vecinos a constituirse como un cuer-
po civil. Podramos aventurar que, en ese caso, ser autnomo era serlo de la
poltica. Autonoma y poltica era, para muchos pensadores y polticos de la
poca, opuestos.
Entrado el siglo XX, cuando la ciudad se complejiz, a partir del
aumento demogrfico y la creciente participacin poltica, sindical y barrial
de los sectores populares, el sentido de la autonoma se modific parcial-
mente. La ciudad dej de ser considerada un cuerpo civil de vecinos contri-
buyentes para comenzar a ser vista como un complejo ensamblaje de relacio-
Del gobierno domstico a la comunidad poltica: el debate...
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nes de interdependencia social. En ese contexto, la demanda de autonoma,
que se asociaba fundamentalmente con el pedido de hacer electivo el cargo
de intendente, se inscriba en un argumento que una la universalizacin del
sufragio con la resolucin eficiente de los problemas sociales. Si bien se trata-
ba de un reclamo de apertura que modificase la restriccin econmica a la
pertenencia al municipio, no se invocaba no obstante una lgica poltica o
contractual. Por el contrario, se trataba de permitir la participacin de todos
aquellos que, aunque no fueran propietarios, formaban parte de los inter-
cambios sociales de la ciudad. Entre estas dos lgicas se estructur la relacin
autonoma-gobierno de la ciudad durante buena parte del siglo XX. La
recurrente negativa a hacer electivo el cargo de intendente mostr los lmites
de dicho reclamo, que slo logr, por perodos, la ampliacin del padrn
electoral para eleccin de concejales, primero dentro del universo masculino
y luego, a partir de 1958, del femenino.
El retorno de la democracia en 1983 trajo consigo un potenciamiento
de la demanda por la eleccin directa del intendente. Durante los primeros
aos post-dictadura los debates no diferan demasiado, salvo por su nmero,
de las demandas previas. La ciudad democrtica deba permitir la participa-
cin de los vecinos en la eleccin de sus autoridades, reconociendo no obs-
tante el carcter no poltico de la municipalidad. El cambio que inaugur la
tercera forma de articular autonoma y gobierno de la ciudad vino de la
mano con el Pacto de Olivos y los debates posteriores. A travs de la reforma
constitucional se habilit la posibilidad de discutir la articulacin entre au-
tonoma y gobierno de la ciudad. Como hemos visto, los peronistas trataron
de mantener las innovaciones institucionales dentro de los lmites impues-
tos por la perspectiva imperante durante la segunda mitad del siglo XX.
Slo se trataba, segn su mirada, de una modificacin de incumbencias,
pero dentro de una ciudad y un gobierno no polticos. Los radicales y
frepasistas insistieron en una nueva concepcin, que parta de una visin
novedosa de la ciudad, a la que caracterizaban como un cuerpo poltico, y en
consecuencia movilizaban todos los conceptos asociados a ello: convencin
constituyente, soberana, independencia, jefe de gobierno o gobernador, di-
putados de la ciudad, etc. Se trataba de crear una relacin autonoma-go-
bierno que dejara atrs las miradas no polticas.
En esa invocacin, la autonoma se constituy en la referencia inelu-
dible que marcaba un cambio respecto al pasado. De all, como hemos visto,
la fuerza simblica de agregar autnoma al nombre de la Ciudad de Bue-
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nos Aires. La Ciudad Autnoma de Buenos Aires se construy, de este
modo, un relato identitario basado en su autonoma poltica respecto a la
Nacin. Ello se hizo, no obstante, en un contexto urbano, social e institucional
particular, que determin que dicha autonoma fuera materialmente impo-
sible, como consecuencia de las mltiples conexiones con el conurbano y
con el mantenimiento de una gran cantidad de incumbencias, como la po-
lica, el puerto o el transporte, en manos de los poderes nacionales. Sin em-
bargo, ello potenci an ms su importancia en la constitucin de una nue-
va identidad portea. Pese a las diferencias internas, la autonoma constituye
un punto de partida en comn para toda la clase poltica de la ciudad. Es un
horizonte que se ofrece a la ciudadana como promesa de completitud.
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UBA).
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Resumen
El artculo analiza los ejes principales so-
bre los que se ha movido la discusin so-
bre la autonoma en Buenos Aires en rela-
cin con las transformaciones generales en
las concepciones del gobierno de la ciu-
dad. Hacia fines del siglo XIX, la deman-
da de autonoma se refera a la posibili-
dad de dotar a los vecinos de ocuparse
de los asuntos civiles y domsticos de la
municipalidad. Entrado el siglo XX, se
articul con el reclamo de universalizar el
voto a concejales y permitir la eleccin
directa del intendente, sosteniendo el ca-
rcter social de la ciudad. Finalmente, con
el proceso de reforma de la Constitucin,
en 1994, se inaugura un relato de la au-
tonoma asociada a la construccin de una
comunidad poltica.
Palabras clave
autonoma gobierno Buenos Aires siglo XX debates
Abstract
The article analyzes the principal axes on
which the discussion on the autonomy has
moved in Buenos Aires linked with the
general transformations in the conceptions
of the city government. Three conceptions
are described in different historical
moments. Towards the end of the 19
th
century, the demand of autonomy was
referring to the possibility of vecinos of
dealing with the civil and domestic matters
of the municipality. Entered the 20
th
century, the demand on autonomy was
articulated by the claim of universal right to
municipal vote and the popular choice of
the intendente, supporting the social
character of the city. Finally, with the
process of reform of the Constitution, in
1994, there is inaugurated a statement of
the autonomy associated with the
construction of a political community.
Key words
Autonomy government Buenos Aires 20
th
century debates
Matas Landau